משרד החינוך/ניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוך

 ♦ . .מבוא .משרד החינוך (להלן - המשרד) מעסיק עובדי הוראה בתפקידי הדרכה (להלן - מדריכים) במערכת החינוך. מטרת ההדרכה היא , בין השאר, לשפר את איכות ההוראה ולפתח את מקצועיותם של עובדי ההוראה במערכת החינוך ו בכך גם לשפר את הישגי התלמידים. היא מכוונת לט יפול במיומנויות יסוד, בתכניות לימודים ובתחומים לימודיים וחינוכיים -ערכיים לפי ההדגשים והקדימויות של המשרד. ההדרכה היא מרכיב חשוב ומרכזי בתהליך התפתחותם המקצועית של עובדי ההוראה במערכת החינוך. על המדריכים ללוות אותם ולתמוך בהם כשותפים לעבודה החינוכית ולא כמפקחים (ראו להלן) . ההדרכה צריכה להתקיים ברובה בתוך הכיתה , תוך כדי הפעלת תכנית העבודה של בית הספר על ידי מדריכים מתוך המוסד החינוכי או מחוצה לו שהוכשרו לזה. ההדרכה מיועדת לכל הגילאים, מגיל הגן, והיא נעשית בחינוך הממלכתי, בחינוך הממלכתי-דתי ובחינוך המוכר שאינו רשמי7 . 1. מערך ההדר כה הוקם על ידי המשרד כבר בשנות השבעים של המאה העשרים בעקבות המלצתו של המדען הראשי של המשרד להפריד בין תפקיד פיקוח ובין תפקיד הדרכה. ממטרותיה של ההדרכה ומיעדיה עולה, בין השאר, שהמדריכים אמורים להיות עובדי הוראה הבולטים בכישורי ההוראה שלהם ובאיכות הגבוהה של עבודתם ויכולים לתרום מניסיונם הרב לעובדי הוראה .__________________ .7 חינוך מוכר שאינו רשמי, ראו דוח שנתי 58 ב של מבקר המדינה ( 2008 '), עמ749 . משרד החינוך 789 . במוסדות החינוך. המשרד מעסיק עובדי הוראה בהדרכה לתקופה זמנית וקצובה באמצעות כתב מינוי. בדרך כלל המשרד מנפיק כתב מינוי למדריך לשנה אחת, ולרובם הוא מחדש את המינוי לשנות לימודים נוספות, אחת לשנה. 2. משאב ההדרכה ה עיקרי של המשרד הוא ימי הדרכה שבועיים 8 . בשנת הלימודים התשס"ט (ספטמבר 2008 - אוגוסט 2009)9 העסיק המשרד 2,372 מדריכים ב- 5,141 ימי הדרכה. ההוצאה של המשרד על ימי ההדרכה בשנת 2008 הסתכמה בכ-101 מיליון ש"ח. המשנה למנכ"ל המשרד ד"ר יצחק תומר (להלן- המשנה למנכ"ל) ממונה, בין היתר, על תחום ההדרכה של עובדי הוראה, ולשכת ההדרכה הארצית הכפופה לו היא יחידת מ טה של המשרד המרכזת את מערך ההדרכה לעובדי ההוראה. 3. באוקטובר 2003 פרסם המשרד את חוזר מנכ"ל המשרד בנושא עובדי הוראה בתפקידי הדרכה (להלן - חוזר המנכ"ל), ובו הוא קבע, בין השאר, את סוגי המדריכים, את התבחינים להקצאת משאבי ההדרכה, את נושאי ההדרכה וקהלי היעד שלה, את מהות עבודתו, סמכויותיו, ותחומי אחריותו של המדריך ואת תנאי העסקתו. בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים לניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוך: העסקת מדריכים, הקצאת משאבי הדרכה, שימוש בימי הדרכה, טיפול במקרים חריגים, תכנון עבודת ההדרכה ובקרה על עבודת המדריכים. הביקורת נערכה במשרד ובשניים ממחוזותיו, מחוז מרכז ומחוז תל אביב, ובמינהל לחינוך התיישבותי10 (להלן- המחוזות שנבדקו). בדיקות השלמה נערכו בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובמשרד האוצר. .העסקת מדריכים .חוק שירות המדינה מינויי ם, התשי"ט - 1959 (להלן- חוק המינויים), מסדיר, בין היתר, את אופן קבלתם של עובדים לשירות המדינה וקובע הליכים ליצירת תקן כוח אדם ואישורו ולבחירת עובדים למשרות בתקן. מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), מוסדר ההיקף הכולל של כוח אדם שהממשלה רשאית לאייש בשנת תקציב מסוימת (להלן - שיא כוח אדם). חוק המינויים קובע כי השר, או מי שהוסמך לכך על ידו , יציע לנציב השירות "רשימת משרות בשירות המדינה ועל הדרגות הצמודות להן, רשימה לכל יחידה מיחידות משרדו " (להלן - תקן), והנציב יאשר את התקן. עוד נקבע בח וק כי לא יתמנה אדם לעובד מדינה אלא אם קיימת משרה פנויה בתקן ורק לאחר שנציב השירות הכריז על המשרה בפומבי. גיוס עובדים במכרז פומבי נועד להגשים .__________________ .8 יום הדרכההוא יום בשבוע במשך שנת הלימודים כולה. 9 .שנת לימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 10 המינהל לחינוך התיישבותי משמש כמחוז ארצי של המשרד, עבור בתי ספר על - יסודיים אזוריים-התיישבותיים, כפרי נוער ומוסדות פנימייתיים. 790 דוח שנתי60ב .עקרונות של שוויון, הגינות ואובייקטיביות, והוא מאפשר לבחור את הטובים שבמתמודדים11. .בחירת המדריכים .1. עובדי הוראה בחינוך הרשמי הם עובדי מדינה. סעיף 21 לחוק המינויים קובע כי הממשלה רשאית לקבוע משרות וסוגים של משרות שעליהם לא תחול, בתנאים שתקבע, חובת המכרז . במאי 1967 החליטה הממשלה (י"פ 1359 ) כי הוראות חוק המינויים הנוגעות לתקן ולחובת מכרז לא יחולו על מורים, על גננות ועל מדריכי גדנ"ע שמשכורתם משולמת ישירות מתקציב המשרד והם מועסקים במוסדות החינוך של המשרד. ביוני 1978 החליטה הממשלה (י"פ 2449 ) כי ההוראות הנוגעות לתקן לא יחולו על מורים וגננות בתפקידי הדרכה אם המשרד הטיל עליהם לשמש בתפקיד זה לתקופה קצובה שלא תעלה על שש שנות לימוד רצופות, בתנאים מסוימים (ראו להלן). 2. המשרד קבע בחוזר המנכ"ל תנאי סף למועמד לתפקיד הדרכה, לרבות ותק וניסיון בהוראה של ארבע שנים לפחות והתמחות בתחום הדעת. המשרד ממנה מדריכים באמצעות כתב מינוי לשנת לימודים אחת בלבד, מספטמבר עד אוגוסט, והוא יכול להאריך את המ ינוי לשנים נוספות. משרד מבקר המדינה בדק מהי תחלופת המדריכים מדי שנה ומצא כי בשנת הלימודים התשס"ו ( 2005 -2006 ) העסיק המשרד 2,338 מדריכים, רק185 (8% ) מהם היו מדריכים חדשים; בשנת הלימודים התשס"ז ( 2006 -2007 )- 2,235 ומהם130 (6% ) חדשים; בשנת הלימודים התשס"ח ( 2007-2008 )- 2,382 ומהם411 (17% ) חדשים; ובשנת הלימודים התשס"ט - 2,372 ומהם638 (27% .) חדשים 3. בחוזרים שהפיצה סמנכ"לית בכירה למינהל ולמשאבי אנוש במשרד, גב' מיכל כהן (להלן - הסמנכ"לית למינהל), בחודשים אוגוסט -אוקטובר 2009 , פורטו שמותיהם של עובדי הוראה שזכו ב אותה עת במכרזים שפרסם המשרד ומונו למפקחים. נמצא כי 39 עובדי הוראה מונו באמצעות מכרזים למפקחים- 24 (61% ) שימשו מדריכים בשנות הלימודים התשס"ט או התשס"ח ו-17 מהם מונו לשמש מפקחים בתחומים שבהם שימשו מדריכים. יוצא אפוא כי מינוי עובד הוראה למדריך עשוי לקדם את סיכוייו להתמנות למפקח. עקרונות יסוד במינהל הציבורי מחייבים הקפדה בבחירת עובדי ציבור, למען ייבחרו המתאימים ביותר ובאופן שיאפשר תחרות הוגנת תוך כדי מתן הזדמנות שווה לכל מועמד פוטנציאלי. גם במגזר העסקי נבחרים עובדים לפי כישוריהם והתאמתם לתפקיד, ובכפוף לדינים המחייבים שוויון הזדמנויות בקבלה לעבודה ובתנאי ההעסקה, האוסרים הפליה ומונעים קבלת מועמד לעבודה שלא משיקולים ענייניים. עקרונות אלה חלים אף על בחירת עובדי הוראה לתפקידי הדרכה המהווים חלק מן המשאב הציבורי של משרות בשירות הציבורי, והמשימה המוטלת על העובדים בתפק ידים אלה היא בעלת חשיבות לאומית, חינוכית וערכית. לפיכך, מן הראוי לפנות לקהל היעד המתאים - עובדי הוראה בשטח - .__________________ .11 ראו גם העסקת ותקינת כוח אדם במשרדי ממשל ה, דוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ39. משרד החינוך 791 . ולקיים הליך תחרותי, הוגן ושוויוני תוך כדי הקפדה על מידת השקיפות הנדרשת כדי להבטיח שייבחרו המתאימים והכשירים ביותר. כמו כן יש למנוע מצב שבו מפקחים ומנהלים יאפשרו, משיקולים לא ענייניים, לעובדי הוראה מסוימים להתקדם לתפקיד של מדריך ולא יאפשרו זאת לעובדי הוראה אחרים12. נמצא שהמשרד נהג למנות מדריכים במהלך השנים ללא קיום הליך תחרותי המבטיח תנאי התמודדות שווים לכלל עובדי ההוראה. בנובמבר 2009 השיב המשרד למשרד מבקר המדינה כי מסלול הקידום של עובד הוראה מחוץ למוסד החינוכי כולל את ההדרכה תוך כדי התמחות בתחום הדעת ובחירת המדריכים נעשית על פי ניסיונם, הכשרתם, כישוריהם והצלחתם כמורים. בתשובתו אישר המשרד כי ההדרכה היא חוליה חשובה במסלול הקידום של עובדי הוראה ואך טבעי הדבר שהם יתמודדו במכרזים לתפקידי פיקוח במשרד, והמתאימים מביניהם אף ייבחרו. בפברואר 2010 הודיע המשרד למשרד מבקר המדינה כי הוא יגבש תבחינים ברורים לאופן איתורם של המועסקים בימי ההדרכה, כך שהעסקה זו תיעשה על בסיס הוגן ושוויוני ככל הניתן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע כללים לקיום הליך תחרותי, הוגן ושוויוני לבחירת מדריכים, לפרסם אותם ולהקפיד לפעול על פיהם. בחירה על פי הכללים שייקבעו תבטיח כי המינויים ייעשו במתכונת הנותנת לכל עובדי ההוראה העומדים בתנאי הסף הזדמנות שווה להתמודד. .אופן העסקת המדריכים .כוח האדם שעומד לרשות המשרד מורכב משתי קבוצות עיקריות של עובדי מדינה: עובדי הוראה בחינוך הרשמי 13 , שהנתונים בעניינם מופיעים בתקציב המשרד במונחים של שעות שבועיות, ועובדי המשרד שהנתונים בעניינם מופיעים בשיא כוח האדם של המשרד. בשנת הלי מודים התשס"ט נרשמו במערכת החינוך הרשמי בישראל כ - 94,000 עובדי הוראה שהם עובדי מדינה. הם הועסקו בעיקר בבתי ספר יסודיים ובחטיבות ביניים וקיבלו את משכורתם מהמשרד. עובדי הוראה במוסדות חינוך אחרים, כמו מוסדות חינוך לכיתות י -יב, הם עובדי הבעלים של המוסד החינוכי, ולא עובדי מדינה, המקבלים את משכורתם מן הבעלים (להלן - עובדי בעלויות). .__________________ .12 ראו גם מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה , דוח מיוחד של מבקר המדינה, אוגוסט 2004. 13 בחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 , הוגדר מוסד חינוך רשמי כ"מוסד המוחזק על ידי המדינה או על ידי רשות חינו ך מקומית או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות מקומית, או על ידי המדינה ורשויות מקומיות אחדות במשותף ואשר שר החינוך הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה". 792 דוח שנתי60ב .2,039 ( מהמדריכים86% ) שהעסיק המשרד בשנת הלימודים התשס"ט היו עובדי מדינה קבועים, רובם עובדי הוראה שהיו עובדי מדינה גם קודם למינוים כמדריכים, והם עבדו בהדרכה בהיקף של 4,520 ימים. היתר - 333 (14% )- היו עובדי בעלויות שמתוקף מינוים למדריכים הם עסקו גם במשימות שבדרך כלל הן בתחום עיסוקם של עובדי המשרד. המדריכים שאינם עובדי מדינה קבועים עבדו ב-621 ימי הדרכה שהם שווי ערך ל-102 משרות מלאות לפי מספר שעות העבודה של מדריכים14. 1. את העסקתם של המדריכי ם שהם עובדי מדינה קבועים מסדיר המשרד במסמך "בקשה למינוי בפועל כמורה בתפקידי הדרכה" שמצורף לכתב המינוי שלהם כמורה או כגננת, ובו נכתב כי עם סיום המינוי בפועל יחזור העובד למשרתו הקבועה ובה נשמרות הזכויות שהוא זכאי להן כעובד קבוע. על כתב המינוי חותם המשנה למנכ "ל ועל הנספח לכתב המינוי חותם נציג "הגוף הקולט את העובד באופן ישיר", לרוב מפקח. על עובד ההוראה לחתום הן על כתב המינוי הן על הנספח. 2. עבודות מסוימות בשירות המדינה אינן צמיתות אלא זמניות. סעיף40 לחוק המינויים קובע כי האמור בחוק זה אינו מונע מן הממשלה לערוך חוזה מיוחד עם אדם שיועסק בשירות המדינה , ובעשיית החוזה י יצג נציב שירות המדינה את הממשלה. תקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך- 1960 (להלן- התקנות), קובעות כי סעיף 40 לחוק המינויים יחול גם על העסקתם של עובדים בעבודה בלתי צמיתה (להלן - עב"צ). את העסקתם של המדריכים שאינם עובדי מדינה קבועים הסדיר המשרד באמצעות "חוזה מיוחד להעסקת עובד הוראה במשרד החינוך" שעל פי לשון החוזה מיועד להעסקת עובדים ב"משרות בלתי צמיתות", על פי התקנות ובאמצעות כתב המינוי כאמור. ממסמכי נש"ם עולה כי חוזי העסקה על פי התקנות "יערכו, יחתמו ויוארכו מפעם לפעם עד לסוף אותה שנת תקציב ע"י האחראי במשרד, בכפוף לקיומו של מקור תקציבי". את סמכות החתימה על חוזה ההעסקה העבירה נש"ם לסמנכ"לית למינהל. נש"ם הפיצה למשרדי הממשלה וליחידות הסמך "טופס לקליטת עובד חדש" שעליו יחתום סמנכ"ל בכיר למינהל ו למשאבי אנוש, יצורפו אליו מסמכים הנוגעים לעובד החדש והוא יוחזר לנש"ם. לאחר החזרתו של הטופס יחתום עליו נציג נש"ם. בלי חתימתו של נציג נש"ם לא ישולם שכרו של אותו עובד. יצוין כי בתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) נקבע שהעסקת עובד במעמד זמני או בעב"צ, אם במעמד ארעי אם לפי חוזה מיוחד, צריכה להיות מאושרת על ידי נש"ם. המשרד חתם כאמור על חוזים עם 333 עובדי בעלויות. מאחר שלא ראה בהם עובדים בלתי צמיתים, הוא לא העביר לנש"ם מידע על מדריכים אלה, וזו גם לא אישרה את העסקתם. .__________________ .14 על פי חוזר המנכ"ל מדריך צריך לעבוד 42.5 שעות בשבוע ובכל יום7 שעות, דהיינו 6 ימי עבודה בשבוע. בפועל, רוב המדריכים אמורים לעבוד5 ,ימים בשבוע8.5 שעות ביום, והשאר עובדים 6 ימים בשבוע. מספר המשרות חושב לפי מספר ימי הדרכה כפול 7 שעות חלקי42.5. משרד החינוך 793 . המשרד השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 כי משרת הוראה בתפקיד הדרכה אינה עב"צ, משום שמדובר בניצול סעיף תקציבי הניתן מדי שנה למשימות מסוימות שלא נבנתה עבורן משרה, ולכן אין כל רישום שלה בנש"ם ואין הגדרה של מספר משרה במצבתה. לפיכך, ההעסקה היא באמצעות חוזה המגדיר את תקופת ההעסקה ואת תנאיה והיא אחרת בתכליתה מעב"צ, ומורה או גננת בתפקיד הדרכה הם חלק ממערך ההוראה ולא חלק מהפיקוח ומהסקטור המינהלי. בתשובתו מפברואר 2010 הסביר המשרד כי מאחר שמדובר בעבודה שבמהותה היא עבודת הוראה, אין הנושא נמצא במסגרת טיפולה של נש"ם. כאמור, קיימת הפרדה ברורה בין הסדרים החלים על עובדי מדינה שהם עובדי הוראה ב"שטח" ובין הסדרים החלים על עובדי מדינה במטה המשרד. מדריכים הם בעלי מאפיינים מיוחדים, דהיינו רובם אינם עובדים ב"שטח" אלא עובדים גם, או בעיקר, במשרד או במחוזותיו (ראו ממצאי הביקורת להלן). תפקידיהם קבועים אף על פי שקיימת העדפה לרענן את השורות ולשמור על קרבתם לעבודת ההוראה בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח מהותם, היקפם ומאפייניהם של תפקידי ההדרכה, נדרש המשרד, בהתייעצות עם נש"ם, להסדיר את העסקתם של המדריכים באמצעות מנגנוני העסקה מקובלים ומוסדרים בשירות המדינה. על כל פנים אין לקבל מודל העוקף את מנגנוני ההעסקה המקובלים בשירות המדינה. .הצגת נתונים על היקף המדריכים .במשך שנים מימן המשרד משאב משמעותי של מאות משרות של ימי הדרכה למשימות במוסדות החינוך ולמשימות במשרד עצמו. 1. את הנתונים על עובדי המשרד מרכז אגף א משאבי אנוש במשרד ואת הנתונים על עובדי הוראה בחינוך הרשמי מרכז אגף כוח אדם בהוראה (להלן - אגף כא"ב). נמצא כי לשני האגפים אין נתונים על ימי הדרכה שהם שווי ערך לכ -850 משרות, ומי שמרכזת את הנתונים על המדריכים היא לשכת ההדרכה הארצית שבאחריות המשנה למנכ"ל. 2. בחוק יסודות התקציב מוגדר שיא כוח אדם כ"מספר מרבי של משרות שבהן ניתן להעסיק עובדים קבועים זמניים וארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד מאה ועשרים ימים". החוק מתיר לממשלה להעסיק במסגרת שיא כוח האדם עובדים קבועים, עובדים זמניים ועובדים ארעיים. שיא כוח האדם של המשרד כולל עובדים במטה המשרד ובמחוזותיו ואינו כולל עובדים במוסדות החינוך עצמם, והוא מוצג בהוראות התקציב לשנת כספים נתונה שמפרסם הממונה על התקציבים במשרד האוצר על פי חוק יסודות התקציב. שיא כוח אדם מופיע ב מסמכי התקציב השונים של כל משרד ממשלתי, לרבות בהצעת התקציב לשנת כספים נתונה ובהוראות התקציב, כדי להציג בפני מקבלי 794 דוח שנתי60ב .ההחלטות מידע על מספר העובדים בשירות המדינה ועל תקציב השכר המיועד לכוח האדם המועסק בו. שיא כוח האדם של המשרד לשנת 2009 , על פי מסמכי התקציב לשנות הכספים 2009 -2010 , עמד על 1,961 עובדי משרד. נתונים אלה לא כללו את המדריכים למרות העובדה, כפי שיובא להלן, שרוב המדריכים עבדו במטה המשרד או במחוזותיו בחלק מימי ההדרכה שלהם או בכולם, וחלקם אף שימשו בתפקידים ארגוניים -מינהליים במטה. יוצא אפוא כי המידע במסמ כי התקציב על מספר עובדי המשרד ועל תקציב השכר המיועד לכוח האדם המועסק בו היה חסר מכיוון שכלל לא הוצגו בו נתונים על מדריכים. 3. על פי חוזר המנכ "ל הקצאת ימי הדרכה נעשית באמצעות סלים של ימי הדרכה, ובהם סל מטה המיועד ליחידות המטה של המשרד (ראו להלן בנוגע להקצאת ימי הדרכה למטה, למחוזות ולמוסדות חינוך). כפי שיוסבר להלן, כמה יחידות מטה מקצות רק חלק מימי ההדרכה שניתנו להן להדרכה ברמה הארצית ואת השאר הן מקצות למחוזות. ימי הדרכה שהוקצו למחוז הם באחריות המחוז מהבחינה המינהלית ובאחריותו של המטה מהבחינה המקצועית, ובחירת המדריכים ומינוים נעשים בהסכמתם של המטה והמחוז. משרד מבקר המדינה בדק את הרכב כוח האדם ב -31 יחידות שהוקצו להן ימי הדרכה מסל מטה בשנת הלימודים התשס"ט. לשם כך הוצלבו נתוניה של הסמנכ"לית למינהל הנוגעים למשרות מאושרות לאותן יחידות עם הנתונים שהעבירה לשכת ההדרכה הארצית למשרד מבקר המדינה, במאי 2009 , הנוגעים למדריכים ולימי הדרכה שהמשרד הקצה לשנת הלימודים התשס"ט (להלן - מצבת מדריכים). בטבלה מספר 1 מוצגים נתונים על היחידות במטה שבהן מספר משרות ההדרכה מכלל כוח האדם שעמד לרשות היחידה, לרבות ימי ההדרכה שהוקצו לה, היה הגבוה ביותר. משרד החינוך 795 . טבלה מספר1 . אחוז .משרות .ההדרכה .מסך כל .המשרות .ליחידה סך כל .המשרות .בתקן .ומשרות .ההדרכה .ליחידה מספר ימי .הדרכה .ליחידה .במונחי .משרות .(משרות .הדרכה) מספר .ימי .הדרכה .ליחידה מספר .משרות .ליחידה .המאושרות .בתקן שם היחידה .84% 12.2 10.2 62 2.0 מינהל הכשרה .והשתלמות .לעובדי הוראה .79% 37.1 29.3 178 7.8 אגף בכיר .לארגון .הלימודים .70% 26.6 18.6 113 8.0 אגףלקליטת .תלמידים עולים .70% 69.4 48.4 294 21.0 אגףלשירותי .חינוך ורווחה .69% 94.2 64.7 393 29.5 המזכירות .הפדגוגית - .מפקחים .מרכזים .68% 71.9 49.1 298 22.8 אגף א- שירות .פסיכולוגי-ייעוצי .61% 30.8 18.8 114 12.0 אגף לחינוך .קדם-יסודי .60% 22.8 13.7 83 9.2 אגףלזהירות .בדרכים .59% 12.2 7.2 44 5.0 אגףלתלמידים .מחוננים .ומצטיינים .59% 32.9 19.4 118 13.5 אגף לחינוך .יסודי .51% 26.2 13.5 82 12.7 אגף לחינוך .מיוחד מן הטבלה עולה כי ב -11 מ-31 (35% ) היחידות רוב המשרות אויישו בעובדי הוראה שעבדו בימי הדרכה ורק מיעוטן היו משרות המאושרות בתקן. 796 דוח שנתי60ב .המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי מדובר בימי הדרכה שהוקצו לכל היחידות הן ברמה הארצית הן ברמה המחוזית, על פי העיקרון שלפיו ימי ההדרכ ה המופעלים ברמה המחוזית מופנים למחוז. התברר כי על פי תבחינים שקבע המשרד להקצאת ימי הדרכה בסל מטה, רק ל-6 יחידות מטה הוקצו ימי הדרכה גם עבור הדרכה במחוזות, ובסך הכול הוקצו ליחידות אלה 804 ימי הדרכה מ- 1,646 ,שהקצה המשרד לסל מטה בשנת הלימודים התשס"ט. כלומרכמחצית מימי ההדרכה בסל מטה הוקצו ליחידות עבור עבודתן במטה בלבד, והשאר הוקצו ליחידות מטה אחרות גם עבור עבודתן במחוזות. יצוין כי ימי הדרכה שהמשרד הקצה ליחידות מטה עבור עבודתן במחוזות משמשים גם להטמעת מדיניותן של אותן יחידות במחוזות. דהיינו, ימי הדרכה אלה הם בבחינת תוספת כוח אדם ליחידות במטה המשרד, גם כאשר המדריכים שלהן עובדים בפועל במחוזות. יוצא אפוא כי מתכונת זו של הצגת נתוני כוח האדם של המשרד לא עלתה בקנה אחד עם תכליתו של חוק יסודות התקציב שלפיה אמור תקציב המשרד לשקף את כל כוח האדם המועסק בו. .מעורבותה של נש"ם .נש"ם היא יחידת המטה המרכזית לניהול משאבי האנוש של הממשלה. היא ממונה על תכנון מדיניות הממשלה בכל הנוגע למינהל כוח אדם ובסמכותה, בין היתר, לאשר את המבנה הארגוני של משרדי הממשלה (התקן), דהיינו קביעת הדרגות והגדרת המשרות ופיקוח ובקרה על קליטת העובדים לשירות המ דינה. נש"ם מטפלת בנושאי כוח אדם הנוגעים לעובדים במשרות שבשיא כוח האדם של המשרד, ואגף כא"ב מטפל בעובדי ההוראה במוסדות החינוך. מן המסמכים עולה שכבר בשנת 2007 ידעה נש"ם שהמשרד מעסיק עובדי הוראה הפועלים בשירות המשרד כמדריכים. להלן הפרטים: 1. ביולי 2007 נערך דיון בנש"ם ובו השתתפו סגן נציב שירות המדינה מר מוטי אהרוני, סמנכ"ל בכיר למינהל ולמשאבי אנוש במשרד מר גד אביקסיס (להלן - הסמנכ"ל דאז) ונציגים נוספים מהמשרד. בסיכום הדיון נכתב כי המשרד מעסיק "עובדים על-פי שעות הדרכה במקום עובדי מדינה" ויש לבחון את אופן ההעסקה המתחייבת מחוק המינויים. עוד נכתב כי אסור שאופן העסקה זה ישמש "דלת מסתובבת" להגדלה בפועל של כוח האדם של המשרד. נש"ם ביקשה מהמשרד "לבצע חשיבה מחודשת" ולהודיע לה על ממצאיו. נמצא שהמשרד לא הודיע לנש"ם על ממצאיו, והיא מצדה לא הקפידה לקבלם. 2. ביולי 2007 קיבלההלשכה המשפטית של נש"ם תלונה של מדריכה הקובלת על שלא ניתנת לה האפשרות לגשת למכרז פנימי במשרד. במסגרת בירור התלונה משרד החינוך 797 . ומהסברים שקיבלה נש"ם מהסמנכ"ל דאז כתבה לו נציגת נש"ם באוקטובר 2007 כי על פי חוק המינויים ניתן להעסיק עובדים בשירות המדינה בחוזה או במעמד קבוע בכתב מינוי, אבל מתברר שיש העסקות נוספות שאין הנש"ם מבקרת כמו שעות הדרכה. במכתבה ביקשה הנציגה לערוך בדיקה מקיפה ולציין את רשימת העובדים המועסקים באופני ההעסקה למיניהם, את משך העסקתם ואת שם מאשר אופן ההעסקה. עוד היא ביקשה להעביר נתונים ומידע על אופן ההעסקה לחוות דעתה של היועצת המשפטית של המשרד. את עמדתה של היועצת המשפטית ביקשה הנציגה להעביר להתייחסותה של הלשכה המשפטית בנש"ם לשם קביעת עמדתה המקצועית. בירור בלשכה המשפטית של המשרד העלה שהיא לא הכינה חוות דעת משפטית כמבוקש במכתבה של נציגת נש"ם. נמצא שעד לסיום הביקורת באוגוסט 2009 לא השיב המשרד לנש"ם ולא העביר אליה את המידע המבוקש בנוגע לאופן העסקתם של מדריכים. נש"ם מצדה לא פנתה שוב למשרד בעניין זה. 3. מממצאי הביקורת עולה שחלק מן המדריכים עסקו לרוב במשימות ארגוניות- מינהליות, ולעתים הם שולבו במטה במקום עובדים בתקן (ראו להלן). יתר על כן, נמצא כאמור שבכמה יחידות מטה היה מספר משרות המדריכים גדול באופן ניכר ממספר המשרות שבשיא כוח האדם. כאשר נש"ם מקבלת מהמשרד בקשה לתוספת משרה או לשינוי במבנה הארגוני שלו, אין בפניה נתונים מלאים על כוח האדם בפועל ביחידות המטה, אלא רק נתונים על מצבת עובדי המשרד בתקן, והיא חסרה נתונים על מדריכים העוסקים במשימות שונות במטה. בנובמבר 2009 השיבה נש"ם למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הביקורת התקיימה פגישה, בהשתתפות נציגי נש"ם, נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר ונציגי משרד החינוך, שעניינה הסדרת הסוגיה של הע סקת עובדי הוראה כמדריכים. בישיבה זו שוב נדרשו אנשי המשרד להעביר לנש"ם ולאגף התקציבים נתונים על היקף העסקתם של עובדים אלה ועל מאפייניהם כדי למצוא פתרון שימנע את עקיפתו של שיא כוח אדם במשרד. מהאמור עולה כי נש"ם הייתה ערה לחשש שימי ההדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" להגדלת כוח האדם במשרד, אבל לא עמדה איתן מול המשרד כדי לקבל את כל הנתונים שיכולים היו לחשוף את היקף הבעייה. בכך נש"ם לא מילאה את תפקידה. .לדעת משרד מבקר המדינה על נש"ם להקפיד לקבל ממשרד החינוך את כל הנתונים על העסקתם של עובדי הוראה כמדריכים ועל התפקיד ים שהם ממלאים בפועל. עליה גם לוודא שמסגרת שיא כוח האדם של המשרד תשקף באופן מלא גם את הנתונים של המדריכים הפועלים בשירות המשרד. 798 דוח שנתי60ב .הקצאת משאבי הדרכה .סוגיהם של משאבי ההדרכה .ההדרכה במערכת החינוך היא משאב יקר שהמשרד מקנה לו חשיבות רבה ככלי לשיפור איכות ההוראה ולפיתוח מקצועיותם של עובדי ההוראה ובכך להביא לידי שיפור בהישגי התלמידים. מוסדות החינוך, המחוזות ויחידות המטה במשרד מעוניינים לקבל נתח גדול ככל האפשר ממשאבי ההדרכה. כאמור, את עיקר משאבי ההדרכה מקצה המשרד באמצעות ימי הדרכה. משרד מבקר המדינה בדק אילו עוד משאבים הקצה המשרד להדרכה, אילו סוגי הדרכה קיבלו מוסדות החינוך מהמשרד ואם היו למשרד נתונים מרוכזים על כל המשאבים האלה. העוסקים בנושא ההדרכה ראוי שיידעו אילו עוד משאבי הדרכה יש למשרד כדי שיוכלו להקצות את ימי ההדרכה באופן שוויוני ומושכל. ממסמכי המשרד עולה כי תקציבו שימש גם להעסקת מדריכים שלא על פי כתבי מינוי אלא באמצעים אחרים, אבל לממונים על ההדרכה לא היה כל מידע בנושא זה. להלן הפרטים: 1. (א) במסגרת התקשרות של המשרד עם חברה א קיבל אגף א - שירות פסיכולוגי-ייעוצי (להלן - שפ"י) שירותי הדרכה ליועצים חדשים ולמדריכים. הדרכה ליועצים חדשים כללה ליווי היועצים החינוכיים בשלבי התקדמותם המקצועית, ולמדריכים ניתנו הדרכה וליווי מקצועי ליחידים או לקבוצות. בשנת הלימודים התשס"ט רכש שפ"י באותה ההתקשרות 3,332 שעות הדרכה ליועצים ו-616 שעותלמדריכים, קיבל שירותים נוספים שנועדו לטיפול במצבים מורכבים ושילם תמורתם בשעות המיועדות למרצים בהשתלמויות לעובדי הוראה. בספטמבר 2009 הסבירה מנהלת שפ"י למשרד מבקר המדינה כי ש פ"י פועל לאבחון, למניעה ולהתערבות טיפולית בכל מיני תחומים שבאחריותו באמצעות תקציבים ייעודיים בתחומים אלה, כמו תקציבים לטיפול באירועי מלחמה. כמה מצורכי ההדרכה "אינם יכולים להתממש במסגרת הפרוצדורות של ימי הדרכה והשתלמויות במשרד" אלא באמצעות אותם תקציבים ייעודיים. (ב) בדצמבר 2008 כתבה מדריכה בשפ"י ללשכת ההדרכה הארצית על העסקתה בשנות הלימודים התשס"ז והתשס"ח בשפ"י באמצעות חברה חיצונית ולא באמצעות כתב מינוי. לדבריה, "בשל אילוצים מערכתיים הסכמתי לקבל את שכרי באמצעות שעות מרצה ולא באמצעות כתב מינוי של הדרכה". היא ביקשה שהמשרד יכיר באותן שתי שנות הדרכה לצורך ותק בהדרכה, ויוענקו לה כל הזכויות הנובעות מכך. יוצא אפוא שהמשרד העסיק מדריכים גם באמצעות חברה חיצונית ושילם את שכרם מתקציב השכר שייעד למרצים. יצוין כי בביקורת הועלה שבשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט הוקצו ימי הדרכה גם להדרכת יועצים חינוכיים במוסדות החינוך בשני סוגים של משאבי הדרכה - ימי משרד החינוך 799 . הדרכה באמצעות כתבי מינוי וימי הדרכה שסופקו באמצעות חברה חיצונית. 2. באמצע שנת 2009 כתבה מדריכה באגף לשירותי חינוך ורווחה (להלן- אגף שח"ר) לאגף כא"ב במחוז צפון על עבודתה כמדריכה במשך כמה שנים באמצעות חברות חיצוניות וביקשה מהמשרד שיכיר בשנות עבודתה כמדריכה לצורך ותק בהדרכה, כמו שהכיר בשנות הוותק של מדריכים אחרים שהועסקו באותו האופן. היא ציינה שאת משכורתה שילמו אותן החברות, ולדבריה, "לא היה קשר כלשהו ביני לבין החברה הזכיינית מעבר לתשלום שכרי (כלומר החברה שימשה רק צינור להעברת כספי השכר שלי)". 3. המשרד מתקצב את בתי הספר בחינוך הרשמי בעיקר באמצעות הקצאת שעות לימוד. לפי תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז - 1956, "תקן שעות" כולל את מספר שעות הלימוד, מספר השעות המיועדות לניהול בית הספר ומספר השעות לחינוך שקבע המשרד לכל מוסד על פי תקנות אלה. בשנת הלימודים התשס"ח בדק משרד החינוך עד כמה נוצלו שעות הלימוד ב-337 בתי ספר יסודיים וב-91 חטיבות ביניים. הוא העלה כי ב-43 (כ-13% ) בתי ספר יסודיים וב-8 (9% .) חטיבות ביניים שימשו שעות הלימוד גם להדרכה לנוכח ממצאי הביקורת השיב המשנה למנכ"ל למשרד מבקר המדינה כי לשכת ההדרכה הארצית היא הגוף היחידי במשרד המוסמך להקצות ימי הדרכה וכל משאב אחר שאושר במשרד באמצעות התקשרות חוזית אינו משאב הדרכה. הוא הוסיף כי תקן השעות לא מיועד להדרכה בתוך בית הספר אלא להוראה בלבד . מתשובתה של הלשכה המשפטית במשרד החינוך עולה כי נושא ההתקשרות עם זכיינים המעסיקים כוח אדם, לרבות מורים בתפקידי הדרכה, היא תופעה ידועה שאינה ייחודית להדרכה; המשרד דן בעניין ההכרה בוותק של מורים בתפקידי הדרכה שהועסקו בידי זכיין, ובמקרים מסוימים הוא הכיר, על פי תבחינים שקבע, בחלק משנות העבודה שלהם אצל הזכיין. יוצא אפוא שבידי המשנה למנכ"ל לא היו נתונים מלאים על כל סוגי משאבי ההדרכה של המשרד, והוא הקצה את ימי ההדרכה בלי שלקח בחשבון נתונים על משאבים אחרים, כמו הדרכה באמצעות תקן השעות ושעות מרצה או העסקת מדריכים ב אמצעות חברות חיצוניות. על פי תשובת המשרד סבור המשנה למנכ"ל כי הדרכה באמצעות התקשרות חוזית אינה הדרכה. בעניין זה השיבה הלשכה המשפטית של המשרד כי הוא נאלץ להתמודד בדיעבד עם אופני ההדרכה הקיימים בפועל ועם תוצאותיהם ולהכיר בשנות הדרכה שצברו המדריכים באופני העסקה אלה כשנות ותק בהדרכה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד למפות את כלל משאבי ההדרכה שעומדים לרשותו לפני שיקצה מהם למטה, למחוזות ולמוסדות החינוך, ועליו לבטל כפילויות אם קיימות כאלה. 800 דוח שנתי60ב .הקצאת ימי הדרכה למטה, למחוזות ולמוסדות החינוך .חוזר המנכ "ל מבחין בין שני סוג ים של מדריכים: מורה בתפקיד הדרכה הפועל בתוך המוסד החינוכי (להלן - מדריך מוסדי) ומדריך הפועל ברמת המטה והמחוז מחוץ למוסד החינוכי (להלן - מדריך מרכז). 1. תפקידו של מדריך מוסדי הוא להציע תמיכה וליווי לעובדי הוראה בעבודתם היומיומית ולקיים עמם קשר מקצועי בין-אישי רציף. עבודתו נעשית בכיתה ובחדר המורים מול מורה יחיד או מול קבוצות מורים עמיתים. הדרכה של מדריך מוסדי כוללת, בין השאר, שיעורים פתוחים להדגמה, התבוננות וצפייה בשיעורים, סדנאות קצרות טווח בחדר המורים, ניתוח מקרים והתנסויות בהוראה. 2. מדריך מרכז עוסק בהפצת התורה החינוכית -דידקטית (ראו להלן) מטעם היחידה המקצועית שהוא שייך אליה. אוכלוסיות היעד שלו הן מורים -מדריכים, מנהלים, מפקחים ורכזי מקצוע או תחום בית-ספרי. על פי חוזר המנכ"ל קבוצת המדריכים המרכזים מתחלקת לשלוש קבוצות משנה: מדריך מרכז ארצי (להלן - מדריך ארצי) למקצוע הוראה או לתחום חינוכי -דידקטי בפריסה ארצית, מטעם יחידת המטה האחראית לנושא; מדריך מרכז מחוזי (להלן - מדריך מחוזי) שיכול לשמש מדריך מרכז למקצוע הוראה או לתחום חינוכי - דידקטי או לקידום יזמה או תכנית של המחוז; ומדריך מרכז במרכזים לפיתוח סגלי הוראה (להלן - מרכזי פסג"ה) המשמש מדריך לפיתוח ולבנייה של תכניות המותאמות לצורכי בתי הספר ולהנחיית עובדי הוראה. חוזר המנכ"ל קובע כי הקצאת ימי הדרכה תיעשה בחמישה סלים: סל מטה, סל מחוז, סל מרכזי פסג"ה, סל מוסד חינוכי וסל פיקוח. עוד נקבע כי 60% מימי ההדרכה יהיו בסל מוסד חינוכי (בתי ספר וגני ילדים), 35% יתחלקו בין סל מטה (40% ( ) וסל מחוז60%) ו-5% יהיו בסל מרכזי פסג"ה. כמו כן צוין ש"השאיפה היא להגדיל את ההקצאה לסל המוסד החינוכי על חשבון ההקצאה לסלים האחרים". בנוגע לסל פיקוח הוסבר כי מדובר ב"מענה מיוחד לצורכי הפיקוח הקיימים כיום" שיינתן "על ידי מנגנון הקצאה מפצה בנפרד". מן הנתונים במצבת מדריכים עולה כי בפועל הקצה המשרד את 5,141 ימי ההדרכה שעמדו לרשותו בשנת הלימודים התשס"ט בתשעה סלים. סל מוסד חינוכי שהוקצו לו 1,124 ( ימים22% ) פוצל לארבעה סלי הדרכה נפרדים של הקצאה ישירה למוסדות חינוך, וסל מחוז שהוקצו לו 1,756 ימים (34% ) פוצל לשני סלים: מקצועות הוראה ותחומים חינוכיים-דידקטיים. לסל מטה הוקצו 1,646 ( ימי הדרכה 32% ), לסל פיקוח - 388 ( ימים 7.5% ) ולסל מרכזי פסג"ה - 227 ( ימים 4.5%.) יוצא אפוא שהמשרד הקצה רק 22% מימי ההדרכה לסלים המיועדים ישירות למוסד החינוכי - שיעור נמוך בהרבה מזה שנקבע בחוזר המנכ"ל (60% ). את רוב ימי ההדרכה הוא הקצה למטה שלו ולמחוזותיו (ראו להלן). המשרד השיב למשרד מבקר המדינה שהוא פועל להבטחת "שינוי במגמה" בנוגע לחלוקת ימי ההדרכה בין מוסדות החינוך ובין המטה והמחוזות "בשאיפה להגיע לחלוקה של עד 70% ימים בית ספריים, ועד30% ."ימים מחוזיים וארציים משרד החינוך 801 . לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להקצות ימי הדרכה על פי מטרות ההדרכה שהוא בעצמו קבע, תוך כדי הקפדה על מהותה של ההדרכה המכוונת ברובה להתקיים בתוך הכיתה. .אופן ההקצאה של ימי ההדרכה .בחוזר המנכ"ל נכתב כי נושאי ההדרכה ותחומיה המועדפים ייקבעו מדי שנה על פי קדימויות המשרד. עוד צוין כי המחוזות ויחידות המטה יגבשו תכניות עבודה שנתיות שיוגשו לוועדת ההיגוי במטה לאישור ויישבו בה גם נציגים מהמזכירות הפדגוגית, מהמינהל הפדגוגי ומהמחוזות. בחוזר הודגש שההקצאה בפועל של ימי ההדרכה תיעשה לאחר אישור תכניות העבודה השנתיות. 1. נמצא שיחידות המטה לא נדרשו להגיש תכניות עבודה שנתיות בכתב והמשרד גם לא הקים ועדת היגוי, וממילא לא נדונו בה תכניות עבודה. יצוין כי לפי ממצאי הביקורת נדרשו אמנם המדריכים להגיש ל ממונים עליהם תכניות עבודה, אבל לא הוגדרו בהן מטרות ההדרכה ויעדיה (ראו להלן). לכן, הליך הקצאת ימי ההדרכה שעליו ממונה המשנה למנכ"ל לא עמד בדרישות חוזר המנכ"ל. יוצא אפוא שהנהלת המשרד הקצתה ימי הדרכה בלי שהיו לפניה נתונים מפורטים בכתב על צורכיהן של יחידות המטה במשרד ובלי שאישרה תכניות עבודה ליישום מדיניות ההדרכה. בנובמבר 2009 השיב המשרד למשרד מבקר המדינה שהוא ניסה להקים ועדת היגוי בשנת הלימודים התשס"ד (ספטמבר 2003 - אוגוסט 2004 ), אבל הניסיון לא צלח. לכן, המשרד נערך עתה לשנות את ההנחיות בחוזר המנכ"ל. בפברואר 2010 השיב המשרד כי מספר פעמים מדי שנה התקיימו ישיבות עבודה עם כל יחידות המשרד ובהן מופו הצרכים והדרישות לעבודה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ראוי להעלות את צורכי היחידות במשאבי הדרכה על הכתב ולהציגם באופן ברור, לרבות נתונים רלוונטיים. אם מתקיימים דיונים יש להקפיד על תיעודם, כדי שניתן יהיה לבחון אם הליך ההקצאה נעשה באופן הוגן ושוויוני ולבדוק את תוצאותיו. אין בתשובתו של המשרד מנובמבר 2009 הסבר מדוע הוא לא מצא חלופה לוועדת ההיגוי שהתקשה להקים במשך חמש שנים. לנוכח המשימות הנכבדות שהוטלו על ועדת ההיגוי מת עוררת השאלה אם המחדל בעניין הקמת ועדת ההיגוי צריך להוביל לשינוי חוזר המנכ"ל בד בבד עם בחינת חלופות לוועדה או שמא יש לפעול ליישום נאות של הנוהל הקיים. 2. חוזר המנכ"ל קובע כי המשרד יקצה ימי הדרכה למחוזות, למקצועות הוראה ולתחומים חינוכיים -דידקטיים, לפי מפתח ה קצאה שייקבע מראש ויעודכן מפעם 802 דוח שנתי60ב .לפעם. משרד מבקר המדינה ביקש לדעת מהם התבחינים שלפיהם הקצה המשנה למנכ"ל את ימי ההדרכה. מנהלת תחום תיאום וייזום פעולות בלשכת המשנה למנכ"ל (להלן - נציגת המשנה למנכ"ל) העבירה למשרד מבקר המדינה את התבחינים שיפורטו להלן. (א) בסל הד רכה בהקצאה ישירה אזורית, בסל הקצאה ישירה בתי ספר, בסל הקצאה ישירה גני ילדים, בסל הקצאה ישירה חינוך מיוחד ובסל מרכזי פסג"ה הוקצו ימי הדרכה למחוזות לפי גודלם, דהיינו לפי מספר בתי הספר בתחומם. יצוין כי סלים אלה כללו כרבע מימי ההדרכה בשנת הלימודים התשס"ט. (ב) התבחינים לחלוקת סל מחוז מקצועות הוראה הם: קביעת מקצועות החובה נעשית על ידי המזכירות הפדגוגית לפי סדר קדימויות של המשרד; הקצאת החובה בסל זה נעשית, בין השאר, למקצועות מתמטיקה, שפת אם (עברית וערבית), אנגלית ומדעים; המחוז והמפמ"רים (מפקחים מרכזים) מאשרים את מ תכונת ההקצאה ואת המועמדים להדרכה. חלוקת ימי הדרכה בסל מחוז תחומים חינוכיים-דידקטיים נקבעת לפי סדר קדימויות של המטה והמחוז, ויש להקצות שלושה ימים לנושא בטיחות וזהירות בדרכים. סל פיקוח מיועד להשלמת משרתם של מפקחים שמשרתם חלקית בלבד ולמשרות פיקוח במחוז. (ג) ימי ההדרכה שבסל מטה יוקצו להדרכה ברמה הארצית בלבד, וחלק מהם יופעלו ברמת המחוז באחריותו המינהלית של המחוז ובאחריותו המקצועית של המטה. בחירת המדריכים ומינוים נעשים בהסכמה של המטה והמחוז. יחידות המטה שהוקצו להן ימי הדרכה גם ברמה המחוזית הן שפ"י, אגף שח"ר, האג ף לקליטת עלייה, האגף לבטיחות בדרכים, מטה שנהר ומטה קרמניצר. מבדיקת התבחינים שהעבירה נציגת המשנה למנכ"ל עולה שכמה מהם לא עומדים בדרישה שהציב חוזר המנכ"ל לקבוע מפתח הקצאה ולעדכנו מדי פעם בפעם, ומקצת מימי ההדרכה הוקצו לפי מפתח הקצאה של גודל מחוז. עוד הועלה כי המחוזות או יחידות המטה לא יכולים היו לדעת, על פי התבחינים האלה, אם ההקצאה נעשתה באופן ראוי וכל אחד מהם אכן קיבל את ימי ההדרכה המגיעים לו. כל מחוז קיבל פרטים רק על ימי ההדרכה שהוקצו לו. עוד עלה שלא נקבע אף לא תבחין אחד של ממש בנוגע לחלוקת ימי ההדרכה ליחידות המטה. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי התבחין של חלוקה על פי גודל מחוז דומיננטי לקביעת מדיניות, והוא מתייחס להקצאה של 50% מימי ההדרכה שמוקצים מבסיס התקציב (ראו להלן); גם התבחין להקצאת ימים למקצועות הליבה דומיננטי מאוד במדיניות המשרד; תבחין הקצאה ישירה לבתי ספר נעשה בתיאום מלא עם מנהלי המחוזות ולפי בקשתם כדי לאפשר גמישות ואוטונומיה לכל מחוז להיערך לפי צרכיו; הקצאת ימי ההדרכה למחוזות נעשית בשקיפות מוחלטת וכל מחוז יכול לדעת מהן ההקצאות שניתנו למחוזות האחרים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי רוב התבחינים שהוא קבע ומופיעים במסמכיו אינם כוללים את תבחין גודל מחוז. חלוקת ימי ההדרכה נעשתה במקרים רבים שלא על בסיס אמות מידה מוגדרות ושוויוניות. מן הראוי היה שהמשרד יגדיר את התבחינים באופן ברור משרד החינוך 803 . ויפרסמם במשרד כדי לאפשר בקרה פרטנית על כל החלטת הקצאה שהתקבלה. כמו כן מן הראוי כי תבחינים אלה ייבחנו מדי פעם בפעם כנדרש בחוזר המנכ"ל. 3. המשרד מממן את ימי ההדרכה הן מתקציב שיועד להדרכה מראש בתקציב המשרד (להלן - בסיס התקציב) הן מתקציבים של יחידות המטה הרוכשות ימי הדרכה. המשרד קבע את המחיר של יום הדרכה נרכש לשנת לימודים - 20,000 ש"ח בשנת הלימודים התשס"ח ו- 30,000 ש"ח בשנת הלימודים התשס"ט. בסיס התקציב בשנת 2008 היה73.8 מיליון ש"ח וימי הדרכה נרכשים הסתכמו באותה שנה ב-27.4 .מיליון ש"ח יחידות המטה רכשו מדי שנה ימי הדרכה עבורן ועבור המחוזות מתקציבים שונים שעמדו לרשותן. רכישת ימי הדרכה מתקציבים כאלה נעשתה בכל שנה: בשנת הלימודים התשס"ד מומנו 22% מימי הדרכה מתקציבים כאלה; בשנת הלימודים התשס"ה (ספטמבר 2004 - אוגוסט 2005 )- 28% ; בשנת הלימודים התשס"ו (ספטמבר 2005 - אוגוסט 2006 )- 30% ; בשנת הלימודים התשס"ז - 29% ; בשנת הלימודים התשס"ח - 34% ; ובשנת הלימודים התשס"ט - 37% . מחוזר המנכ"ל עולה שהמשרד ביקש להגביל את מספר ימי ההדרכה שיחידות המטה רשאיות לרכוש מתקציבן, ולפיו יכולה יחידת מטה לרכוש ימי הדרכה במתכונת של חצי יום נרכש תמורת יום מוקצה מבסיס התקציב. משרד מבקר המדינה ניתח את מצבת המדריכים של המשרד לשנת הלימודים התשס"ט ואת המקור התקציבי לרכישתו של כל יום הדרכה. נמצא כי באותה שנה הקצה המשרד 318 ימי הדרכה מבסיס התקציב ל- 31 יחידות מטה. נוסף על כך הוא אישר להן לרכוש 1,685 ,ימי הדרכה 90% .מהם נרכשו בחריגה28 מתוך31 יחידות המטה רכשו מספר ימי הדרכה גבוה מהמותר לפי הכלל המופיע בחוזר המנכ"ל. ל-16 מהן כלל לא הקצה המשרד ימי הדרכה מבסיס התקציב, אבל אפשר להן לרכוש ימי הדרכה. ל -4 יחידות- אגף שח"ר, שפ"י, אגף א אר גון לימודים ומינהל חברה ונוער - הוא אפשר לרכוש 846 ימי הדרכה, מספר הגדול פי 13 .ממספר ימי ההדרכה שהוקצו להם מבסיס התקציב מתשובתו של המשרד למשרד מבקר המדינה עולה כי הכלל האמור בחוזר המנכ"ל נקבע בשנת הלימודים התשס"ד אבל המשרד לא יכול היה לעמוד בו, לכן הוא לא יושם ומספר ימי ההדרכה שהותר ליחידות המטה לרכוש נקבע על פי צורכיהן. כאמור, הבדיקה העלתה שיחידות המטה לא נדרשו להגיש תכניות עבודה שנתיות בכתב והאישור לרכישת ימי הדרכה לא יכול היה להינתן על פי נתונים כתובים וברורים הנוגעים לצורכיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתנהלות כזאת של אישור לרכישת ימי הדרכה עולה חשש שהם יינתנו ללא הקפדה על שוויוניות וחלוקה צודקת. אם המשרד סבור שלא ניתן לאשר רכישת ימי הדרכה על פי הכלל הקיים בחוזר המנכ"ל, עליו לקבוע כלל אחר, ידוע וברור, ולשנות את הכתוב בעניין זה בחוזר המנכ"ל. 804 דוח שנתי60ב .4. ביוני 2007 כתבה סמנכל"ית ומנהלת המינהל הפדגוגי גב' לאה רוזנברג (להלן - הסמנכ"לית) למנכ"ל דאז של המשרד מר שמואל אבואב: "קיבלתי את ההקצאה לימי הדרכה ליחידות המינהל הפדגוגי ונדהמתי. לא היה דיון - לא נמסרו הקריטריונים, לא הובאו בחשבון המטלות על אגפי המינהל הפדגוגי, קוצץ שליש מימי ההדרכה באופן שעל פניו נראה שרירותי לחלוטין". 5. באוגוסט 2008 'הלינה יו"ר לשעבר של המזכירות הפדגוגית במשרד פרופ ענת זוהר בפני מנכ"לית המשרד לשעבר גב' שלומית עמיחי (להלן - המשנ"כלית לשעבר) על הקיצוץ בימי הדרכה. היא ציינה כי במהלך עשר שנים קוצצה מכסת ימי ההדרכה למפמ"רים באופן דרסטי, לכן כמעט שלא ניתן לנהל תחומי הוראה מסוימים באופן מקצועי. מצבת כוח האדם של המזכירות הפדגוגית מבוססת בעיקרה על המדריכים הארציים, וללא סיועם "לא ניתן להוביל את תחומי הדעת השונים במערכת החינוך". 6. ממסמכי המשרד עולה שגם עובדים נוספים במזכירות הפדגוגית התרעמו על אופן חלוקת ימי ההדרכה. במאי 2007 פנתה מנהלת גף ניסויים ויזמות במזכירות הפדגוגית במשרד אל שרת החינוך דאז פרופ' יולי תמיר וציינה כי "מידי שנה אנו מחזרים על הפתחים ומכלים את זמננו בשתדלנות והתדפקות על הדלתות לקבלת ימי הד רכה ותקציבים המגיעים לנו כדין". ביולי 2008 כתב המפמ"ר להוראת התנ"ך אל מנהל אגף המפמ"רים דאז במזכירות הפדגוגית על ימי ההדרכה שהוקצו לו וציין שיש מקצועות ש"נפח ההוראה" שלהם הוא כרבע ואף פחות ממקצוע התנ"ך, ובכל זאת מוקצים להם ימי הדרכה רבים יחסית. הוא הלין על אי- צדק בחלוקת משאבי ההדרכה. מתשובתו של המשרד למשרד מבקר המדינה עולה כי הקצאת ימי ההדרכה לשנת הלימודים התשס"ח נעשתה על פי הדגשים שונים של הנהלת המשרד, לכן קטן מספר ימי ההדרכה שהוקצו למינהל הפדגוגי. משנת הלימודים התשס"ו נעשתה הקצאת ימי ההדרכה שלא לפי חוזר המנכ"ל, משום שהמשרד סבר שמסגרות הפעולה שנקבעו בו אינן אפקטיביות ו"הכרעות לגבי הקצאה בפועל נעשו בסופו של דבר בדרג המנכ"ל". עוד עלה כי בחלוקת ימי ההדרכה באים לידי ביטוי מרכיבים רבים ותיאומי פעולה רבים מול כל מנהלי המינהלים והמחוזות, תוך כדי יצירת שיתופי פעולה ותיאומים פנימיים בין יחידות המטה והמחוזות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תשובתו מדגישה ביתר שאת את הצורך להגדיר אמות מידה להקצאת ימי הדרכה ולקבוע תבחינים ברורים להקצאתם ליחידות השונות. על המשנה למנכ"ל היה להימנע מהקצאת ימי ההדרכה באופן שתואר. על הסמנכ"לית היה לדרוש מהנהלת המשרד להקצות את ימי ההדרכה לפי תכניות עבודה שנתיות שמגישות יחידות המטה ובהן הן מגדירות את צורכיהן. על הנהלת המשרד להגדיר אמות מידה להקצאת ימי הדרכה ולקבוע אילו גורמים רשאים להקצותם. עוד עליה לקבוע תבחינים ברורים להקצאתם של ימי ההדרכה ליחידות המטה ולמחוזות ולרכישתם. על הנהלת המשרד להפיץ את אמות המידה ואת התבחינים המאושרים למחוזות וליחידות המטה, כדי שאלה יוכלו לבחון ולעקוב אחר הקצאות ימי ההדרכה שאושרו להם. משרד החינוך 805 .מועדי הקצאה של ימי ההדרכה .המשרד ממנה מדריכים, בדרך כלל, באמצעות כתבי מינוי שהוא מוציא להם לשנת לימודים אחת. חוזר המנכ"ל קובע כי את כתבי המינוי למדריכים במחוזות יוציאו מנהלי המחוזות ואת כתבי המינוי למדריכים ארציים תוציא לשכת ההדרכה הארצית. כתבי המינוי יוצאו לאחר אישור ועדת ההיגוי במטה, ומינוי המדריכים ייעשה לכל המאוחר עד אמצע אוגוסט בכל שנה. 1. המשרד לא הקים ועדת היגוי, כאמור, ואת אישור המטה להוצאת כתבי מינוי נותן המשנה למנכ"ל. 2. הביקורת העלתה כי לקראת שנות הלימודים התשס"ח, התשס"ט והתש"ע לא השלים המשרד את מינוי המדריכים עד אמצע אוגוסט, המועד שנקבע בחוזר המנכ"ל. (א) באמצע יוני 2007 הודיע המשנה למנכ"ל למחוזות המשרד על הקצאת ימי ההדרכה לשנת הלימודים התשס"ח, ובסוף יולי 2007 הוא הודיע על תוספות של ימי הדרכה. באוגוסט 2007 , ימים אחדים לפני פתיחתה של שנת הלימודים התשס"ח, כתבה רכזת בלשכת ההדרכה הארצית ללשכות ההדרכה המחוזיות שהלשכה עדיין לא קיבלה את רשימת המדריכים שבמחוזות וציינה שיש לשבץ את המדריכים בימי ההדרכה שבסלים השונים. (ב) בתחילת יולי 2008 , לקראת פתיחתה של שנת הלימודים התשס"ט, הודיע המשנה למנכ"ל למחוזות על הקצאת ימי ההדרכה לאותה שנה, ובמהלך אותו חודש הוא הודיע על כך גם ליחידות המטה. (1) בסוף אוגוסט 2008 כתבו כמה מדריכות באגף לחינוך מוכר שאינו רשמי למנכ"לית לשעבר על עיכוב בהוצאת כתבי המינוי שלהן. הן ציינו שנוכחותם של מדריכים בבתי הספר ובגני הילדים בחינוך המוכר שאינו רשמי בתחילת שנת הלימודים חיונית, ובמהלך השנים הוקצו ימי ההדרכה רק באוגוסט. באין כתב מינוי עם פתיחתה של שנת הלימודים, אין המדריך יכול להתחיל בעבודתו מול הצוותים החינוכיים במוסדות החינוך, מול הרשויות המקומיות ומול הבעלויות על מוסדות החינוך. עוד ציינו המדריכות כי עובדי הוראה ללא כתבי מינוי אינם יכולים לעבוד, והם נשארים ללא מקור פרנסה. יצוין כי משרד מבקר המדינה מצא כי בשנת 2008 , בשל מחסור במשרות פיקוח באגף לחינוך מוכר שאינו רשמי, הוטל חלק ניכר ממטלות הפיקוח של המפקחים באגף על מדריכים. (2) בסוף אוגוסט 2008 , ערב פתיחתה של שנת הלימודים התשס"ט, כתב סגן מנהלת המינהל הפדגוגי למשנה למנכ"ל על חלוקת 200 ימי ההדרכה של המינהל ליחידותיו וביקש להסדיר את שיבוץ המדריכים. (ג) לקראת פתיחתה של שנת הלימודים התש"ע, ביולי 2009 , הודיע המשנה למנכ"ל למחוזות על ימי ההדרכה שהוקצו להם, וליחידות המטה הוא הודיע על ההקצאה רק באוגוסט 2009 , וממילא לא הוצאו כתבי מינוי אלא עם פתיחת שנת הלימודים או לאחריה. בהודעות אלה צוינה גם מכסת ימי ההדרכה שהיחידות 806 דוח שנתי60ב .יכולות לרכוש מתקציבן, והן התבקשו לדווח על מספר הימים שירצו לרכוש. כאמור, יש יחידות שרכשו את רוב ימי ההדרכה שלהן, ולעתים אף כמה מאות בשנה. ביולי 2009 כתבה מנהלת האגף לחינוך קדם -יסודי למנהלי המחוזות שהם מתבקשים להשהות את שיבוץ המדריכים בימי ההדרכה עד שיקבלו הנחיות כיצד לחלקם בין המגזרים השונים. (ד) בספטמבר 2009 ,, כשבועיים לאחר פתיחת שנת הלימודים התש"ע ביקרו נציגי משרד מבקר המדינה בלשכת ההדרכה הארצית ונוכחו לדעת שעובדי הלשכה עדיין עסקו באותו הזמן בהוצאת כתבי מינוי למדריכים. 3. משרד מבקר המדינה השווה את מועד תחילת עבודתם של מדריכים, בשנת הלימודים התשס"ט, עם המועדים שבהם הנפיק המשרד את כתבי המינוי שלהם על ידי הצלבת הנתונים במצבת המדריכים של המשרד עם הנתונים בדוחות החודשיים של המדריכים (בנוגע לדוחות חודשיים - ראו להלן). מבין 339 ,מדריכים שקיבלו כתבי מינוי לפי מצבת המדריכים לאחר תחילת שנת הלימודים באוקטובר 2008 או לאחר מכן, נבחרו באופן אקראי68 .מדריכים (א) 41 ( מדריכים60% ), שמונו באוקטובר 2008 או מאוחר יותר, דיווחו על עבודתם בהדרכה כבר בספטמבר 2008 - 18 ,מונו באוקטובר19 ,מונו בנובמבר 3 מונו בדצמבר- כולם בשנת 2008 , ואחד מונה במרס 2009. )(ב שני מדריכים שמונו בדצמבר 2008 ואחד שמונה בינואר 2009 דיווחו שעבדו בהדרכה כבר בנובמבר 2008. )(ג מדריכה שמונתה במרס 2009 דיווחה שהחלה את עבודתה כבר בינואר 2009 , מדריכה שמונתה בפברואר 2009 דיווחה על עבודתה כבר בינואר 2009 ושתי מדריכות שמונו בינואר ובפברואר 2009 ,החלו לעבוד, על פי דיווחיהן שבועות אחדים לפני המינוי. יוצא אפוא ש-48 מ-68 ( מדריכים שנבדקו71% ) מונו לאחר שכבר החלו לעבוד בשנת הלימודים התשס"ט. . . ההדרכה נועדה לעזור לעובדי ההוראה במוסדות החינוך ולסייע בקליטתם של עובדי הוראה חדשים ובקידומם. מן הראוי שמדריך יבנה תכנית עבודה שנתית לפני תחילת שנת הלימודים, יסייע כבר בעת ההיערכות לפתיחתה, בזמן חופשת הקיץ, ובוודאי יעמוד לרשות עובדי ההוראה כבר בימיה הראשונים של שנת הלימודים. כאשר המשרד ממנה מדריך באיחור של חודש או יותר והמדריך עובד גם קודם למינויו, הדבר פוגם ביכולתו וביכולת הממונים עליו לתכנן כראוי את עבודתו בחודשים הראשונים של שנת הלימודים. יתרה מזאת, המדריך משרד החינוך 807 . נאלץ לעבוד בתנאים של אי-ודאות בנוגע להעסקתו כמדריך בכלל ולעבודתו בתחומים ספציפיים בפרט. כפי שיודגם להלן, הדבר מתבטא גם בהכנה לקויה של תכניות עבודה שנתיות ובהגשתן באיחור. .שימוש בימי הדרכה .ממטרות ההדרכה, כפי שנכתבו בחוזר המנכ"ל, עולה שההדרכה מכוונת בעיקרה למוסד החינוכי ולעובדי ההוראה שבו. לדוגמה, ההדרכה ברובה אמורה להתקיים בתוך הכיתה ועל פי תכנית העבודה של המוסד החינוכי המשקפת את צרכיו. 1. כאמור, המשרד הקצה רק 22% מימי ההדרכה לסלים המיועדים ישירות למוסד החינוכי בשנת הלימודים התשס"ט. משרד מבקר המדינה בירר עם לשכת המשנה למנכ"ל את הסיבות להקצאה הנמוכה של ימי ההדרכה למוסדות החינוך. בתשובתה של הלשכה הוסבר כי יש מדריכים ארציים ומדריכים מחוזיים שפעלו גם בתוך המוסד החינוכי שבתחומם, לכן מספר ימי ההדרכה המתקיימים בפועל במוסדות החינוך גבוה יותר. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 כי המסקנה שרוב ימי ההדרכה אינם משמשים לביצוע משימות הדרכה אינה נכונה. עם זאת ישנה מכסה של ימי הדרכה שהוקצתה לצרכים שונים. מתשובתו של המשרד עולה כי על פי הנחיית מנכ"ל המשרד עוסקים המשנה למנכ"ל והסמנכ"לית למינהל בעבודת מטה כדי להגדיל את מספר המדריכים שעוסקים במשימות שההדרכה יועדה להן. במהלך הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מלשכת המשנה למנכ"ל לקבל נתונים על מספר ימי ההדרכה שניתנו בפועל למוסדות החינוך באמצעות מדריכים מרכזים. נמצא כי למשרד לא היו נתונים כאלה. גם בתשובתו של משרד החינוך לא הובאו נתונים על ימי הדרכה שנ יתנו בפועל למוסדות החינוך, גם באמצעות מדריכים מרכזים. באין נתונים כאלה, לא ניתן לדעת אם מדריכים מרכזים עבדו במוסדות החינוך. 2. בדצמבר 2007 , בשנת הלימודים התשס"ח, נערכה פגישה בין המשנה למנכ"ל ונציגי לשכת ההדרכה הארצית ובין מנכ"ל חברה ב שנתנה למשרד שירותי ייעוץ. בעקבות הפגישה כתב נציג חברה ב למשנה למנכ"ל, ששימש באותה עת כמנהל מינהל שעסק גם בהכשרה ובהדרכה של עובדי הוראה, על הנושאים שעלו בה. על פי המסמכים, באותה הפגישה היה המשנה למנכ"ל ער לעובדה שהיקף השימוש בימי הדרכה והאופן שהיא נעשתה במטה ובמחוזות אינם עולי ם בקנה אחד עם הוראות המשרד בנושא. שימוש בימי הדרכה נעשה גם לביצוע תפקידים ארגוניים-מינהליים ורק חלק קטן מימי ההדרכה שימשו להדרכה פנים -מוסדית שזו מהותה של ההדרכה. עוד הועלה בפגישה כי ימי הדרכה החליפו משרות בתקן, ובמשרד נמצאו יחידות שרוב עובדיהן הועסקו באמצעות ימי הדרכה. 808 דוח שנתי60ב .מהאמור עולה שרק 22% .מימי ההדרכה הוקצו ישירות למוסד החינוכי המשרד מינה את רוב המדריכים לשם ביצוע משימות מחוץ למוסדות החינוך, שלא על פי מדיניותו כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוזר המנכ"ל, שלפיה ההדרכה אמורה להיעשות בעיקרה בתוך הכיתה. המשנה למנכ"ל היה ער למצב זה לפחות מסוף שנת 2007 , אבל המשיך להקצות את רוב ימי ההדרכה לאותן המטרות גם בשנת הלימודים התשס"ט. .היקף ימי הדרכה במטה .כאמור, חוזר המנכ"ל קובע כי 35% ( מימי ההדרכה יתחלקו בין סל מטה40% ) ( וסל מחוז60% ), כלומר לסל מטה יוקצו14% .מימי ההדרכה 1. התברר כי בשנת הלימודים התשס"ט הקצה המשרד כ -32% מימי ההדרכה באותה שנה לסל מטה. דהיינו, חלקם של ימי ההדרכה בסך הימים שהקצה המשרד בשנה זו היה גדול פי שניים ויותר מהנקבע בחוזר המנכ"ל. בסך הכול מינה המשרד באותה שנה 789 מדריכים ארציים ב- 1,646 ימי הדרכה, ולפי מספר שעות העבודה הם שווי ערך ל -270 משרות מלאות. עוד התברר כי מדריך ארצי נמצא במעין מעמד ביניים בין עובד משרד ובין עובד הוראה במוסד חינוכי, והוא עובד בעיקר במשרד. הדיווח על נוכחותו במקום העבודה אינו נעשה כמקובל אצל כל עובד משרד, הנדרש להחתמת שעון נוכחות בתחילת יום עבודה ובסופו, אלא נעשה בדיווח ידני על גבי טופס דוח חודשי. יתרה מזאת, חוזר המנכ"ל קובע כי מספר ימי החופשה שהמדריך זכאי להם ייקבע באותו האופן שנקבע הדבר למפקח עובד המשרד ולא כמו שנקבע לעובד הוראה במוסד חינוכי. 2. על פי חוזר המנכ"ל המדריך יגיש לממונה על יו דוח עבודה חודשי המפרט את הפעילות שנעשתה במהלך החודש הקודם (להלן - דוח חודשי). משרד מבקר המדינה בדק בלשכת ההדרכה הארצית, האחראית גם על הטיפול במדריכים ארציים, את הדוחות החודשיים של מדריכים ארציים לנובמבר או לדצמבר 2008 (להלן- מועד א) וכן לפברואר 2009 (להלן - מועד ב), וזאת כדי ללמוד על מהות עבודתם ועל מקום עבודתם בשנת הלימודים התשס"ט. באותה שנה פעלו כאמור 789 ,מדריכים ארציים62 מהם במשרה מלאה. משרד מבקר המדינה בדק דוחות של 56 מדריכים שעבדו במשרה מלאה שתיקיהם האישיים נמצאו בלשכת ההדרכה הארצית. כמו כן נבחרו באופן אקראי 28 מדריכים ארציים שעבדו בהדרכה במשרה חלקית. בסך הכול נבדקו דוחותיהם של 84 מדריכים ארציים (להלן - בדיקת המדריכים הארציים). משרד החינוך 809 .)(א נמצא שבלשכת ההדרכה הארצית היו דוחות חודשיים לשני המועדים רק ל -69 מ-84 ( המדריכים שנבדקו82% .) )(ב בטבלה מספר 2 מופיעים הממצאים של בדיקת המדריכים הארציים בנוגע למקום הפעילות. כדי לבחון אם ההדרכה נעשתה בעיקרה בתוך מוסדות החינוך, כדרישת חוזר המנכ"ל, חילק משרד מבקר המדינה את ימי ההדרכה המדווחים בדוחות של המדריכים לארבע קבוצות: ימי הדרכה במשרד, ימי הדרכה בכנסים, בימי עיון ו בפגישות עם גורמי חוץ (כמו רשויות מקומיות ועמותות), ימי הדרכה במרכזי פסג"ה וימי הדרכה שנערכו בהם סיורים וביקורים במוסדות חינוך. טבלה מספר 2 . סך כל ימי .ההדרכה .המדווחים ימי .הדרכה .שבהם .נערכו .סיורים .וביקורים .במוסדות .חינוך ימי .הדרכה .במרכזי .פסג"ה ימי הדרכה .בכנסים, .בימי עיון .ופגישות .עם גורמי .חוץ ימי .הדרכה .במשרד מועד .1,282 71 165 395 651 מספר .הימים מועד .א .100% 5% 13% 31% 51% אחוז .הימים .1,183 91 105 534 453 מספר .הימים מועד .ב .100% 8% 9% 45% 38% אחוז .הימים מנתוני הטבלה עולה שהמדריכים הארציים שנבדקו עשו את עבודתם בעיקר מחוץ למוסדות החינוך ולמרכזי הפסג"ה. במועד א הם עבדו בעיקר במשרד, ובמועד ב עיסוקם השכיח היה השתתפות בכנסים, בימי עיון ובפגישות עם גורמי חוץ. (ג) משרד מבקר המדינה בדק גם את תיאור פעילותם של המדר יכים הארציים שהופיע בדוחות החודשיים. נמצא כי המדריכים דיווחו שברוב ימי ההדרכה הם עסקו בעבודה שבמהותה נעשית במשרד, כמו כתיבת חומרי הדרכה, פיתוח וגיבוש תכניות לימודים ופגישות עבודה. ימי הדרכה במטה המשרד אינם מכוונים למטרות העיקריות של ההדרכה, והמשרד התיר להקצות עד 14% מימי ההדרכה שלו למטה. אולם בפועל הקצה המשרד למטה ימי הדרכה בכמות כפולה ואף יותר - כשליש מן הימים. יוצא אפוא שחלקם של ימי ההדרכה בכלל הימים, שאינם מיועדים 810 דוח שנתי60ב .למטרות ההדרכה ואינם ניתנים במוסדות החינוך ולעובדי ההוראה בשטח בתוך מוסדות החינוך, גדל באופן ניכר. .מינוי מדריכים לתפקידים ארגוניים-מינהליים .ממסמכי המשרד עולה כי המשנה למנכ"ל כתב מדי שנה ליחידות המטה במשרד שימי ההדרכה המוקצים להן מיועדים למשימות פדגוגיות ברמה הארצית בלבד, ואין לייעד מינוי של מדריך לתפקידים ארגוניים-מינהליים במהותם. 1. ביוני 2005 כתב הסמנכ"ל דאז למנכ"לית דאז של המשרד גב' רונית תירוש (להלן - המנכ"לית דאז) בעניינם של עובדים מינהליים שהועסקו בימי הדרכה. הוא ציין כי "הגיע הזמן לחסל את התופעה ולהעמיד את הנושא באופן ברור בפני האוצר". לאחר כחודשיים הגישה המנכ"לית דאז לסגן הממונה על התק ציבים במשרד האוצר בקשה להמיר ימי הדרכה, שהם שווי ערך ל-18 משרות, למשרות עב"צ כדי להסדיר את העסקת העובדים על פי הוראות חוק המינויים והוראות התקשי"ר. היא ציינה שבכמה יחידות במשרד הועסקו מדריכים בתפקידים מינהליים באמצעות ימי הדרכה. בספטמבר 2005 השיב סגןהממונה על התקציבים במשרד האוצר למשרד החינוך כי ייעודם של ימי ההדרכה הוא לעובדי הוראה לצורכי הדרכת מורים ולא ניתן להכשיר שימוש בימי הדרכה שלא על פי ייעודם בהמרתם למשרות מינהליות. הוא ביקש מהמשרד לגבש תכנית לביטול העסקת העובדים האמורים בימי הדרכה בתוך פרק זמן סביר. ממסמכי המשרד עולה כי הנהלת המשרד לא גיבשה תכנית לביטול העסקת מדריכים במשרות מינהליות, כפי שהתבקש, ומשרד האוצר מצדו לא וידא שהמשרד ימלא אחר הנחייתו. נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר מסרו למשרד מבקר המדינה שאין בידיהם מידע על היקף ימי הדרכה ועל השימוש בהם. 2. נמצא כי כבר בנובמבר 2005 החליטה הנהלת המשרד להפסיק עד דצמבר 2005 להעסיק עובדים בתפקידים מינהליים באמצעות ימי הדרכה, ובמקרים מסוימים עד לסוף שנת הלימודים, אוגוסט 2006 . הביקורת העלתה כי עד יוני 2009 ,, סיומה של שנת הלימודים התשס"ט שלוש שנים וחצי לאחר החלטה זו של הנהלת המשרד, היא טרם יושמה. לדוגמה, בדיון שנערך ביוני 2009 בהנהלת המינהל הפדגוגי, בראשות הסמנכ"לית, הוחלט כי בנוגע ל"ימי ההדרכה במטה המחליפים משרות נחוצות בתקן יש להיערך בהקפדה עם כל הנתונים והנימוקים בצורך של ימי ההדרכה". עוד עלה כי המשרד שב ושיבץ מדריכים למשימות שאינן משימות הדרכה, בניגוד להחלטת הנהלתו ובניגוד לקביעתו של אגף התקציבים במשרד האוצר. 3. באוגוסט 2009 העבירה נציגת המשנה למנכ"ל למשרד מבקר המדינה רשימת מדריכים ארציים במטה שאינם עובדים בהדרכה והסבירה שרובם ממלאים תפקידים פדגוגיים ומקצ תם ממלאים תפקידים מינהליים. נמצא כי ברשימה משרד החינוך 811 . מופיעים42 מדריכים שעבדו בהיקף של142 ימי הדרכה במסגרת סל מטה, כ-9% מימי ההדרכה שהמשרד הקצה לסל זה בשנת הלימודים התשס"ט, שהם שווי ערך ל-23 .משרות מלאות 42 המדריכים האלה עבדו ב -12 .יחידות מטה במשרד למשל, 15 מ-42 המדריכים עבדו באגף לתכנון ולפיתוח תכניות לימודים ו -9 עבדו באגף בכיר לשירות לאומי ומורות חיילות. הביקורת העלתה שבנוסף למדריכים האלה, עבדו במשרד עוד מדריכים ארציים שלא עסקו בהדרכה אלא במשימות ארגוניות-מינהליות. מדוחות חודשיים של ארבע מדריכות ארציות ביחידתו של המשנה למנכ"ל עולה שהן עבדו בעיקר במשרד ועסקו, למשל, ב"תכנון ותכניות עבודה" וכן בהכנת מסמכי מדיניות ופיתוח אסטרטגי של המשרד. עוד שלוש מדריכות ארציות עבדו באגף לחינוך קדם -יסודי, באגף לחינוך על -יסודי ובאגף לכוח אדם בהוראה ועסקו בעיקר במשימות ארגוניות-מינהליו ת. יש לציין כי ארבע מהמדריכות האלה עבדו ביחידתו של המשנה למנכ"ל. הגדרתן "מדריכות" עלולה להטעות משום שעל פי דיווחיהן עולה שהן לא עסקו בהדרכה לשמה כהגדרתה בחוזר המנכ"ל. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי שתי מדריכות שעבדו בלשכת המשנה למנכ"ל לא מונו שוב בשנת הלימודים התש"ע. 4. ממסמכי המשרד עולה כי הוא היה מעוניין להקצות עובדים לאגף לתכנון ולפיתוח תכניות לימודים שבמזכירות הפדגוגית, אבל במשך שנים הוא העדיף להקצות לו ימי הדרכה במקום לאשר לו עובדים במשרות תקן. בהעסקת עובדים באופן הזה המשרד מנצל את תקציבו להדרכה שלא על פי ייעודו, ושיא כוח האדם שלו אינו משקף כאמור את מצבת העובדים לאשורה. . . במשך כמה שנים, לפחות משנת 2005 , הקצה המשרד ימי הדרכה כתחליף למשרות של עובדי משרד ולא למטרות שנקבעו להם בחוזר המנכ"ל. כבר ב- 2005 החליטה הנהלת המשרד להפסיק את עבודתם של מדריכים שאינם עוסקים בהדרכה אלא במשימות ארגוניות -מינהליות, אבל היא לא יישמה החלטה זו. גם אגף התקציבים במשרד האוצר הורה למשרד החינוך לטפל בכך, אך המשרד לא מילא אחר ההוראה. מנתוני המשרד לא ניתן לדעת כמה מהמדריכים הארציים עובדים בפועל בתפקידים ארגוניים -מינהליים. הנתונים ש הציגה לשכת המשנה למנכ"ל על מדריכים הידועים לה כמועסקים בתפקידים ארגוניים-מינהליים נמצאו חסרים, ולא נכללו בהם נתונים על מדריכים שעסקו בכך והיו בתחום אחריותו של המשנה למנכ"ל עצמו. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך להימנע מהעסקת עובדי הוראה בתפקידים ארגונ יים-מינהליים באמצעות ימי הדרכה, משום 812 דוח שנתי60ב .שתפקידים אלה אינם עולים בקנה אחד עם מטרות ההדרכה שנקבעו לעניין זה. .ימי הדרכה המוקצים לפיקוח .על פי נתוני המשרד ל- 2009 , שיא כוח האדם שלו כלל603 משרות פיקוח ו-41 משרות פיקוח במינהל לחינוך התיישבותי- בסך הכול עמדו לרשות המשרד 644 משרות פיקוח (להלן - מצבת המפקחים) - ואיישו אותן 734 מפקחים. רוב המפקחים הם עובדי מדינה קבועים הנמצאים בתחום טיפולה של נש"ם, ככל שאר עובדי המשרד. עם זאת הקצה המשרד ימי הדרכה גם לצורכי פיקוח מסל פיקוח, וקבע בחוזר המנכ"ל שהוא יינתן כמענה מיוחד לצורכי הפיקוח הקיימים. קבוצת המפקחים נחלקת לשניים: מפקחים כוללים ומפקחים מקצועיים. בכל מחוז של המשרד פועל צוות היגוי אזורי ובו חברים מפקחים כוללים ולעתים גם מפקחים מקצועיים. תפקידי המפקח הכולל הם, בין השאר, קיום הערכה של המוסד החינוכי ובקרה עליו, הערכת מורים ופיטוריו של עובד הוראה אם עולה הצורך בכך. למפקח מקצועי, המבקר במוסד חינוכי במסגרת תפקידו, יש כמה מסמכויות יו של מפקח כולל הנוגעות לתחום המקצועי שבו הוא מתמח ה, לרבות הערכת עבודתו של מנהל המוסד החינוכי, הערכת מורים והמלצה על אישור או דחייה של בקשו ת מנהל המוסד החינוכי או מפקח לפיטוריו של עובד הוראה. 1. תפקידי המפקח אחרים מתפקידי המדריך שעליו מוטל, כפי שנקבע בחוזר המנכ"ל, ללוות את עובדי ההוראה ולתמוך בהם כשותף לעבודה החינוכית ולא כמפקח. יש להימנע ממצב שבו מפקח משמש מדריך ולו רק משום שהוא אינו יכול מצד אחד לפקח על עובד הוראה ולהעריך את עבודתו, ובמקרה הצורך להחליט על פיטוריו, ומצד אחר ללוות אותו ולתמוך בו בעבודתו החינוכית ולקיים עמו קשר מקצועי בין-אישי. בחוזר מנכ"ל אחר (ס"ה/ 1 (א)) מדגיש המשרד שאין להטיל על מדריך תפקידים שהם בתחום סמכותו הבלעדית של מפקח. אם כך, לנוכח הגדרת התפקידים של מפקח ומדריך יש להימנע ממצב שבו מפקח משמש גם מדריך. נמצא כי בשנות הלימודים התשס"ד - התשס"ט הקצה המשרד חלק מימי ההדרכה לסל פיקוח - 7% עד11% מכלל ימי ההדרכה, דהיינו430 .ימים בממוצע בשנה 2. (א) בנובמבר 2003 ביקשה המנכ"לית דאז לדעת אם ניתן למנות מדריכים במקום מפקחים מקצועיים שמשרתם קוצצה, ואלה יסייעו לעבודת המפמ"רים. בדצמבר 2003 השיבה מנהלת מחלקה בכירה בלשכה המשפטית של המשרד למנכ"לית דאז כי הדבר אינו אפשרי. לדבריה, לא ניתן להעסיק מדריך, שתפקידו זמני ובמהותו הוא אחר מתפקידו של מפקח, בתפקיד של מפקח מקצועי. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי בעשר השנים האחרונות המגמה היא לבטל את מערך הפיקוח המקצועי. החלופה תהיה מדריכים מרכזים שימונו על ידי המשרד ויועסקו בהנחיה פדגוגית ולא מדריכים שישמשו מפקחים מקצועיים. משרד החינוך 813 .משרד מבקר המדינה מעיר כי תשוב תו של המשרד מלמדת שהוא אכן פועל לתיקון הליקוי האמור. עם זאת עדיין משמשים מדריכים בתפקידים של מפקחים מקצועיים. לדוגמה, במרס 2007 כתב המשנה למנכ"ל למנהלת המינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד על שמונה מדריכים שהיו ממונים על תחומים שונים, חמישה מהם הוגדרו ממונים על פיקוח בתחום כלשהו, דהיינו מפקחים מקצועיים. המשנה למנכ"ל ביקש לאפשר להם להשתמש במערכת המחשב של המשרד כדי שיוכלו להזין לתוכה נתונים הנוגעים לתחום הפיקוח ולאזור הפיקוח שעליהם הם ממונים. כעבור יומיים השיבה מנהלת המינהל שיש עובדים "המשובצים לתפקידי פיקוח, למרות שאינם מוגדרים כמפקחים", ועל פי הנחיות הסמנכ"ל דאז וחוות דעתה של סגנית היועצת המשפטית למשרד חל איסור על העסקת עובד בתפקידי פיקוח אם אינו רשום בתקן שירות המדינה כמפקח. יצוין כי בבדיקה נמצא שארבעה מחמשת המדריכים הממונים האלה שימשו מדריכים גם בשנת הלימודים התשס"ט באותם תחומים שבהם עבדו בשנת הלימודים התשס"ז. (ב) גם בישיבתה של הנהלת המשרד באפריל 2006 נדון נושא השימוש בימי הדרכה לצורכי פיקוח. היועצת המשפטית טענה כי "אין מחלוקת שתפקיד המפקח הוא מרכזי וחשוב במשרד. ימי הדרכה זה לא במקום פיקוח. לכן צריך להעלות את נושא מספר המפקחים ותקניהם לדרג מאוד גבוה". הסמנכ"ל דאז אמר: "לפני 7 שנים פתחנו את כל נושא ימי ההדרכה, קיבלנו תוספת ובתנאי שלא נחבר ימי הדרכה עם פיקוח. אנו לא עומדים בכך". המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי לקראת שנת הלימודים התש"ע הוא החל בצמצום התופעה של שיבוץ מדריכים לתפקידי פיקוח - התקיימו דיוני מטה עם כל מחוז וכל מנהל מינהל ומכסת ימי ההדרכה לצורכי פיקוח שהוקצתה להם קטנה מבעבר. יוצא אפוא כי בניגוד לעמדת הלשכה המשפטית ועמדתו של הסמנכ"ל דאז ובניגוד לעולה מחוזרי מנכ"ל המשיך המשרד להקצות ימי הדרכה רבים לצורכי פיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הכלל האמור בחוזר המנכ"ל, שעל פיו מוקצים ימי הדרכה לפיקוח, עומד בניגוד לעמדתה של הלשכה המשפטית ועל מנכ"ל המשרד לשקול לבטלו. 3. באוגוסט 2007 החליטה ממשלת ישראל (החלטה מספר 2194 ) לקצץ בהדרגה ב -30% את תקני הפיקוח ב משרד בתוך שלוש שנים, מינואר 2008 , וכפועל יוצא יקוצצו גם תקני כוח האדם במשרד. במהלך השנים האחרונות קוצצו משרות הפיקוח של המשרד, לרבות 8 משרות ב - 2007 ,27 ב- 2008 ו-65 ב- 2009 . יצוין שיחידת עבודה שבועית של מפקח היא42.5 .שעות (א) משרד מבקר המדינה השווה את מצבת המפקחים של משרד החינוך לשנת הלימודים התשס"ט עם רשימת המדריכים לאותה השנה. הבדיקה העלתה ש -74 מפקחים (כ -10% מהמפקחים במשרד) עבדו בפיקוח בהיקף של 41 משרות ושימשו גם מדריכים בהיקף השווה ל-27 משרות נוספות. נמצא אפוא שהמשרד העסיק מפקחים באמצעות ימי 814 דוח שנתי60ב .הדרכה, ובכך הגדיל על דעת עצמו את מספר משרות הפיקוח ל -68 .משרות ועקף את החלטת הממשלה לקצץ בתקני הפיקוח המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי בימים אלה הוא מקיים עבודת מטה עם נש"ם ומשרד האוצר כדי להשלים את משרות הפיקוח החלקיות שהושלמו בימי הדרכה. (ב) עוד העלתה הביקורת כי רק 115 ימי הדרכה מ-166 (69% ) שהוקצו להשלמת משרות פיקוח היו בסל פיקוח, ושאר 51 ,הימים היו בסל מטה בסל הדרכה בהקצאה ישירה אזורית, בסל תחומים חינוכיים -דידקטיים, בסל מקצועות הוראה ובסל מרכזי פסג"ה. דהיינו, המשרד הקצה ימי הדרכה לפיקוח גם מסלים שנועדו לצרכים אחרים. (ג) המשרד מבחין בין ימי הדרכה שמיועדים למפקחים לצורך השלמת משרות פיקוח ובין ימי הדרכה שמיועדים למדריכים שאינם מפקחים לשם ביצוע משימות פיקוח. גם בנוגע למשימות פיקוח הקצה המשרד ימי הדרכה מסלים שונים, ולאו דווקא מסל פיקוח. יוצא אפוא שסל פיקוח אינו משקף את ההיקף הכולל של ימי ההדרכה שהקצה המשרד לצורכי פיקוח. 4. על פי תקנון השירות של עובדי הוראה, עובד שאושרה לו דרגת מפקח יקבל גמול פיקוח ועובד שאושרה לו דרגת מדריך יקבל גמול הדרכה. גובה גמול פיקוח נע בין 65.5% מהשכר המשולב האישי לשנת ותק אחת בפיקוח ל- 95.5% ל-13 שנות ותק או יותר. גובה גמול הדרכה נע בין 43% מהשכר המשולב האישי של העובד ל - 70.5% ., באופן יחסי להיקף משרתו בהדרכה 74 המפקחים שמשרת הפיקוח שלהם הושלמה בימי הדרכה קיבלו גמול פיקוח עבור משרת הפיקוח וגמול הדרכה עבור ימי ההדרכה. ממסמכים שהציג המשרד עולה כי עוד ב שנת 2008 הועלה החשש שמדריכים רבים שמועסקים בתפקידי פיקוח עלולים לדרוש מן המשרד להכיר בעבודתם, לרבות ימי הדרכה, כעבודה המזכה בגמול פיקוח ולא רק בגמול הדרכה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 כתב המשנה למנכ"ל, כי באשר לאופן השימוש בימי הדרכה, לקה כל המ שרד כולו במהלך שנים רבות; במהלך השנים נעשו ניסיונות חוזרים ונשנים לתקן את התופעה, כל הנתונים הוצפו בפני הנהלת המשרד, פורסמו נהלים, נשלחו התרעות, סוכמו סיכומים, אך ללא הצלחה יתרה; יחד עם זאת המטרה הייתה צמצום המגמה, דבר שהושג. . . מינוי מפקח לתפקיד הדרכה טומן בחובו קושי גדול משום שתפקידי המפקח אחרים מתפקידי המדריך. מינויים מעין אלה עשה המשרד בניגוד משרד החינוך 815 . לחוות הדעת של הלשכה המשפטית שלו. בהשלמת משרות פיקוח באמצעות ימי הדרכה עקף המשרד את שיא כוח האדם שלו ופטר את עצמו מהצורך לקבל את אישורה ש ל נש"ם להעסקת מפקחים באותם חלקי משרות. במהלך השנים קיצץ המשרד במשרות פיקוח ובעת ובעונה אחת הקצה ימי הדרכה לצורכי פיקוח. בכל אחת משנות הלימודים התשס"ד - התשס"ט היו 430 ימי הדרכה בממוצע בשנה ששימשו בפועל לצורכי פיקוח, שהם כ -71 משרות לשנה וכ -10% ממשרות הפיקוח שאושרו למשרד. עולה אפוא חשש כי המשרד אכן נקט דרך של "דלת מסתובבת" - מצד אחד הוא קיצץ במשרות הפיקוח שלו כנדרש על פי החלטת הממשלה והקטין את מספר משרות הפיקוח, ומצד שני הוא הוסיף ימי הדרכה לצורך הגדלת מספרן של משרות הפיקוח, בניגוד להחלטת הממשלה ובניגוד למטרות ההדרכה. לקראת סיומה של הביקורת, באוגוסט 2009 , הפיץ המשנה למנכ"ל מסמך למנהלי מינהלים במשרד ולמנהלי מחוזות שעניינו היערכות לשנת הלימודים התש"ע בנושא ימי ההדרכה. במסמך דווח על סדרת דיונים שנערכו בנושא זה ועל יישום העקרונות שנקבעו לצמצום השימוש בימי הדרכה של א לצורך הדרכה. כמו כן פורטו כמה עקרונות הנוגעים לעבודה בהדרכה. עוד נאמר במסמך, כי העסקת עובדים שאינם מדריכים בימי הדרכה אינה חוקית ויש להפסיקה ולא לאפשרה בעתיד; מאחר שקיימים עובדים כאלה, וחלקם מועסקים תקופה ארוכה, המשרד יפעל לאתרם, יבדוק את מידת נחיצותם וט יב תפקודם, ובמקרה הצורך יפעל להפסקת עבודתם בימי הדרכה במהלך שנות הלימודים התש"ע והתשע"א (ספטמבר 2009 - אוגוסט 2011.) לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד למפות את המדריכים לפי עיסוקיהם בפועל, לבחון באילו מקרים המדריך עוסק במשימות השוות למשימותיו של עובד משרד בתקן, כמו משימות פיקוח ומשימות ארגוניות - מינהליות, ולהקפיד שמדריכים יעסקו בהדרכה בלבד. .טיפול במקרים חריגים .ביוני 1978 החליטה הממשלה כאמור כי ההוראות הנוגעות לתקן לא יחולו על מורים וגננות בתפקידי הדרכה אם המשרד הטיל עליהם לשמש בתפקיד זה לתקופה קצובה שלא תעלה על שש שנות לימוד רצופות, בתנאים מסוימים. בפברואר 1999 קבעה הממשלה (י"פ 4737 ) כי מנהל מחוז או מנהל לשכת ההדרכה הארצית, כל אחד בתחומי סמכותו, יהיה רשאי להתיר בהסכמת חשב המשרד את העסקתם של מורים וגננות בתפקידי הדרכה גם לתקופה שתעלה על שש שנים רצופות, ובלבד ש הם עברו הכשרה מתאימה במהלך חמש השנים שקדמו להעסקתם בהדרכה. הכשרה מתאימה, על פי חוזר המנכ "ל, פירושה 816 דוח שנתי60ב .כישורי הדרכה וידע בתהליכי הוראה ולמידה, והיא מסתכמת במכסה מצטברת של 224 .שעות הכשרה לפחות לשם אישור העסקתם של מדריכים עם ותק רציף של יותר משש שנים וכן לצרכים נוספים המשרד מקיים הליך הקרוי "ועדת חריגים". המשרד הבהיר שאין מדובר בוועדה במשמעותו המלאה של המושג "ועדת חריגים" אלא בהליך שבסיומו מתקבלת החלטה בידי חשב המשרד. המשרד מבחין בין ועדות חריגים מחוזיות ובין ועדת חריגים ארצית. משרד מבקר המדינה בדק את הליך אישור המקרים שבהם עסקה ועדת חריגים ארצית בשנת הלימודים התשס"ט. על פי נתוני המשרד, לקראת שנת הלימודים התשס"ט ובמהלכה אישרה ועדת החריגים הארצית להעסיק 793 מדריכים שהם 33% .מכלל המדריכים באותה שנה .סדרי עבודתה של ועדת החריגים הארצית .את סמכויותיהן של ועדות החרי גים לקראת שנת הלימודים התשס"ט ובמהלכה קבעה לשכת ההדרכה הארצית במסמך מיולי 2008 . ועדת החריגים המחוזית תדון במדריכים מחוזיים ומוסדיים שצברו ותק רציף של שבע עד תשע שנים. ועדת החריגים הארצית תדון במדריכים ארציים בעלי ותק רציף של שבע שנים או יותר, במדריכים מחוז יים בעלי ותק רציף של עשר שנים או יותר, במדריכים ארציים העוסקים גם בפיקוח וגם בהדרכה ובמדריכים ארציים שאינם עובדי מדינה קבועים. עוד נקבע כי ועדת החריגים הארצית תדון במועמדים להדרכה שאינם עומדים בתנאי הסף שנקבעו בחוזר המנכ"ל. 1. נמצא כי לשכת ההדרכה הארצית אי תרה ממצבת המדריכים את כל המדריכים שעל פי נתוניהם יש לאשר את מינוים בשנת הלימודים התשס"ט בוועדת החריגים הארצית, וזאת מתוך רשימות המועברות אליה על ידי המחוזות ומנהלי יחידות המטה ובהן שמות מדריכים שהם מעוניינים להמשיך ולהעסיקם. הלשכה ריכזה את שמות המדריכים בעשרות דוחות ממוחשבים בשנה בלי לקבל הסברים מן המחוזות וממנהלי יחידות המטה מדוע הם מבקשים את המשך העסקתם של המדריכים, למעט כמה מקרים שבהם נימקו הממונים, בעיקר במחוזות, את בקשתם. כל דוח או קבוצה של דוחות הועברו, לפי קצב עבודתה של לשכה ההדרכה הארצית, ללשכת המשנה למנכ"ל. בדוחות לא נימקה לשכת ההדרכה את הבקשה להמשיך ולהעסיק כל אחד מהמדריכים. גם לשכת המשנה למנכ"ל לא נימקה זאת. המשנה למנכ"ל חתם על הדוחות הממוחשבים והעבירם לאישור חשב המשרד מר יהודה קיסר. יוצא אפוא שלשכת ההדרכה הארצית העבירה לאישור ועדת החריגים הארצית את כל שמות המדריכים הארציים, שהעסקתם מותנית באישור הוועדה ויחידות המטה והמחוזות היו מעוניינים להעסיק, ללא כל הליך של "סינון" ובלי לדון קודם לכן עד כמה נחוץ המשך העסקתם. משרד החינוך 817 .2. עוד נמצא כי לשכת ההדרכה העבירה לעתים דוחות ממוחשבים למשנה למנכ"ל ובהם שמות של מדריכים שהעסקתם באותה שנה כבר החלה. לדוגמה, בדוח שהופק ב- 9.9.08 הופיעו פרטיהם של119 מדריכים שכבר החלו לעבוד ב- 1.9.08; ב- 5.11.08 אישר המשנה למנכ"ל דוחות ובהם37 מדריכים שכבר החלו לעבוד ב- 1.9.08; ב- 17.12.08 הוא אישר דוחות ובהם13 מדריכים שהחלו לעבוד במועד מוק דם יותר, רובם ב - 1.9.08 . במקרה אחר הופק דוח ב - 31.8.08 ובו פרטיהם של 186 מדריכים שכבר החלו לעבוד למחרת היום, ב - 1.9.08 . על כל הדוחות האלה חתם חשב המשרד בלי לציין את מועד החתימה, לכן לא ניתן לדעת מתי אושרה העסקתם של מאות מדריכים. יוצא אפוא כי לשכת ההדרכה הארצ ית הפיקה דוחות ממוחשבים של מדריכים שתנאי להמשך העסקתם על פי החלטת הממשלה מפברואר 1999 היה אישור של חשב המשרד, והוא ניתן רטרואקטיבית לאחר שהמדריכים כבר החלו את עבודתם באותה שנה. המשנה למנכ"ל אישר וחתם על הדוחות, חשב המשרד לא העיר על כך דבר וחתם גם הוא על הדוחות, ובכך אישר את העסקתם של אלה שכבר החלו בפועל בעבודה. 3. מנתוני המשרד על המדריכים שבהם דנה ועדת החריגים הארצית בשנת הלימודים התשס"ט עולה שלא היה ולו מקרה אחד שבו החליטה הוועדה שלא לאשר את העסקת המדריך. לוועדה הוגשו מלכתחילה רק מקרים שהוגדרו במסמכי המשרד כחריגים, והיא אישרה את כולם. 4. משרד מבקר המדינה ביקש לבחון את המידע שעמד לרשותם של המשנה למנכ"ל וחשב המשרד כשבאו לבחון את האפשרות להמשיך ולהעסיק את המדריכים שנכללו בדוחות הממוחשבים, ומה טיבו של מידע זה. נמצא כי המשנה למנכ"ל העביר את הדוחות לחשב המשרד ב צירוף מכתב הנושא נוסח קבוע: "קיבלתי הנימוקים להעסקת עובדי הוראה בתפקידי הדרכה. הנני מאשר את המועמדים המצ"ב ומבקש אישורך". הוא לא צירף לבקשתו מסמכים אחרים המעידים על הנימוקים לבקשה. במהלך הביקורת מסר חשב המשרד לנציגי משרד מבקר המדינה כי בשנת הלימודים התשס" ט הוא נהג לאשר את הדוחות הממוחשבים שצירף המשנה למנכ"ל למכתביו אליו, ולא קיבל מסמכים נוספים. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי היחידות המבקשות להמשיך ולהעסיק את המדריכים עושות כן על פי שיקול דעת מקצועי, ואם אין בעיות פרוצדורליות מיוחדות הוא אינו מוצא כל סיבה לא לאשרן. יוצא אפוא כי הליך אישור החריגים במישור הארצי נעשה באופן אוטומטי ולא לווה בדיון ענייני, בהפעלת שיקול דעת לפני קבלת ההחלטה ובהנמקתה כנדרש. המשנה למנכ"ל קיבל את רשימת המדריכים מלשכת ההדרכה הארצית, אישר אותה כלשונה והעביר אותה כמקשה אחת לחשב המשרד שאישר באופן גורף את העסקתם של מאות מדריכים מבלי לקבל נימוקים להארכת ההעסקה. המשנה למנכ"ל וחשב המשרד קיימו הליך שנקבע לשם ביצוע החלטת הממשלה האמורה, אבל רוקנו אותו מתוכן. 818 דוח שנתי60ב .אישור העסקתם של מדריכים ותיקים .1. כאמור, המשרד ממנה מדריכים לשנה אחת בלבד. כשלושה חודשים לפני תום שנת ההדרכה, בחודש מאי, המשרד נוהג לשלוח לכל המדריכים מכתב המודיע להם על סיום העסקתם בהדרכה. הביקורת העלתה כי במהלך שנות הלימודים התשס"ו-התשס"ט נע מספר המדריכים החדשים, שלא מונו לתפקיד זה בשנה הקודמת, בין 6% ל-27% מכלל המדריכים באותה שנה. דהיינו, המשרד נוהג מדי שנה למנות מחדש את רוב המדריכים שהדריכו בשנה הקודמת. נמצא כי במהלך השנים אישר המשרד להמשיך ולהעסיק ללא מגבלת זמן מדריכים שצברו ותק רציף של יותר משש שנים, ונוצרה קבוצה גדולה של מדריכים בעלי ותק רב שנים בהדרכה. כדי להימנע מ"קביעות" בתפקיד החליט המשרד, בשנת הלימודים התשס"ח, לא להאריך באופן גורף את המינוי של כל המדריכים המגיעים לשנתם השישית. יצוין כי מדריך שהדריך שש שנים ברציפות יכול לצאת להפסקה של שנה מהדרכה ולחזור להדריך בשנה שלאחריה, וכך הלאה. המשרד מכנה הסדר זה בשם "שנת צינון" שפעמים רבות היא חופפת לשנת שבתון 15 .שזכאי לה המדריך כעובד הוראה על פי נתוני המשרד לשנת הלימודים התשס"ט, ל -23% מהמדריכים (549 ) היה ותק רציף של7 עד18 שנים. יוצא אפוא שאין מדובר במקרים חריגים שבהם מעסיק המשרד מדריכים במשך יותר משש שנים רצופות, כלשון החלטת הממשלה, אלא בדבר שבשגרה. 2. מבדיקת נתוני המשרד על מדריכים ותיקים שעניינם נדון בוועדת החריגים הארצית עולה שבשנת הלימודים התשס"ט דנה הוועדה בעניינם של 349 מדריכים - 205 מדריכים ארציים עם ותק רציף של למעלה משש שנים ו -144 מדריכים מחוזיים ומוסדיים עם ותק רציף של למעלה מעשר שנים. משרד מבקר המדינה בדק את הנתונים על הכשרת המדריכים במצבת המדריכים שאישרה ועדת החריגים הארצית. נמצא כי לוועדה זו לא היו נתונים בדבר הכשרתם של כל 144 המדריכים המחוזיים והמוסדיים, ולכן היא לא יכלה לדעת אם הם עומדים בתנאי ההכשרה הנדרשים. אשר למדריכים הארציים - רק 103 מ-205 ( המדריכים50% ) עברו הכשרה בהיקף הנדרש; 4 (2% ;) כלל לא עברו הכשרה 20 (10% ) עברו פחות מ -100 ;שעות הכשרה63 (31% ) עברו 100-180 ;שעות5 (2% ) עברו 180-211 ;שעות ועל 10 (5% .) כלל לא היו לוועדה נתונים יוצא אפוא כי המשנה למנכ"ל העביר לאישורו של חשב המשרד את פרטיהם של מאות מדריכים, שעל פי נתוני המשרד לא הוכשרו כנדרש או .__________________ .15 לשנת שבתון זכאי עובד הוראה שחסך בקרן ההשתלמות ש ל המורים במשך שש שנים לפחות. משרד החינוך 819 . שלא נמסרו בהקשרם נתונים בעניין זה לוועדת החריגים, והחשב אישר את העסקתם. בכך לא מולאה דרישת המשרד להתנות את המינוי בהכשרה מתאימה כנדרש. .הוראה לצד הדרכה .בשנת 1978 החליטה הממשלה כי במקרים חריגים ניתן יהיה להעסיק מורה או גננת בתפקיד הדרכה ללא הוראה בצדה, ובלבד שלא יועסקו מורה או גננת בתפקיד הדרכה ביותר ממחצית משרתם, אלא אם ההוראה היא "בהוראה מסייעת ובהוראה משקמת -דיפרנציאלית". במאי 1992 החליטה הממשלה כי במקרי ם חריגים ניתן יהיה להעסיק מורה או גננת בתפקיד הדרכה בלבד גם אם משך ההעסקה יעלה על שש שנים רצופות. בשנת 1999 החליטה הממשלה לבטל את האמור בהחלטה מ- 1978 .בנוגע למקרים החריגים שבהם המדריך אינו עוסק גם בעבודת הוראה לאחר כל השינויים האמורים, נותרה על כנה החלטת הממשלה להעסיק מורים או גננות בתפקידי הדרכה, ובלבד שיועסקו בהדרכה במחצית משרתם לכל היותר, ולאפשר למשרד לוותר על תנאי זה במקרים חריגים. 1. חוזר המנכ"ל קובע כי על מדריך מוסדי להורות בפועל בבית הספר בד בבד לעבודתו בהדרכה לפחות יומיים בשבוע (שליש משרה), למעט ג ננות בתפקיד הדרכה; מדריך מרכז אינו חייב להורות בפועל לצד עבודתו בהוראה. יוצא אפוא כי בכל הנוגע לגננות ולמדריכים מרכזים, הוראות חוזר המנכ"ל בעניין זה אינן עולות בקנה אחד עם החלטות הממשלה. נזכיר ש- 78% .מכלל המדריכים בשנת הלימודים התשס"ט היו מדריכים מרכזים 2. כאמור, על ועדות החריגים הוטל לדון גם במקרים שבהם מדריכים לא עסקו גם בהוראה. נמצא כי ועדת החריגים הארצית לא דנה לקראת שנת הלימודים התשס"ט במקרים כאלה. 3. משרד מבקר המדינה ביקש מהמשרד נתונים על היקף העבודה בהוראה של כל אחד מהמדריכים בשנת הלימודים התשס"ט. בתשובה העביר המשרד רשימה של מדריכים שקיבלו שכר במרס 2009 , לרבות גמול הדרכה. ברשימה היו גם נתונים על היקף משרתם הכולל של המדריכים והיקף משרתם בהדרכה. הרשימה נבדקה בהנחה שאותם מדריכים שעבדו בעבודה נוספת בהדרכה עסקו בהוראה16 . .__________________ .16 ,משרד מבקר המדינה השמיט מרשימה זו את המדריכים שהיו גם עובדי בעלויות משום שלא היו בה נתונים על ההיקף הכולל של משרתם בהוראה (בבעלויות), וכן את המדריכים שעבדו באולפנים מכיוון שהם לא נכללו במצבת המדריכים לאותה שנה. בסך הכול נבדקו נתוניהם של 2,045 .מדריכים 820 דוח שנתי60ב .הנתונים מלמדים כי רק 48% מן המד ריכים ( 974 ), שהם עובדי מדינה קבועים, עסקו בהוראה בהיקף של חצי משרה או יותר, כנדרש, ו -16% (332 ) כלל לא עסקו בהוראה. נמצא שאין מדובר במדריכים שבאופן חריג אינם עובדים גם בהוראה, אלא בתופעה של הדרכה שאין בצדה הוראה בהיקף מספיק, בניגוד לקבוע בהחלטות הממשלה האמורות. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי החלטת הממשלה משנת 1999 ביטלה חלק מהחלטתה מ- 1978 , והמשרד נהג בתום לב כאילו בוטלה ההחלטה מ - 1978 כליל, לרבות החובה להעסיק רק מדריכים שעוסקים גם בהוראה. על פי החלטות הממשלה נדרש המשרד להעסיק עובדי הוראה בתפקידי הדרכה שבצד ה הוראה בפועל. סביר להניח שכך יהיה אפשר להמשיך ולהפיק תועלת מעבודתם של המדריכים כמורים מקצועיים ומנוסים יותר ולהעמיק את הקשר המקצועי בינם ובין אלה הפועלים ב"שטח". לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך לערוך את השינויים הנדרשים במצבת המדריכים על פי החלטות הממשלה ועקרונותיהן. .אישור העסקתם של מדריכים שלא עמדו בתנאי הסף .1. חוזר המנכ "ל מציב תנאי סף למועמד לתפקיד הדרכה: בעל תואר ראשון לפחות, בעל תעודת הסמכה להוראה או רישיון הוראה קבוע, בעל ותק וניסיון בהוראה של ארבע שנים לפחות, התמחות בתחום הדעת או בתחום החינוכי שבו ידריך וקיום רצף לימודים בתכנית הכשרה מוכרת לתפקיד הדרכה. החוזר אינו כולל הוראות המאפשרות חריגה מתנאי הסף או הסמכה של גורם אחר לאשר חריגה, משום שלא נקבעו בו עוד תנאים לבחירת מדריכים מבין עובדי ההוראה ולא צוינו מקרים שבהם ניתן למנות מדריכים שאינם עומדים בתנאי הסף האלה. למרות זאת הועלה כי לשכת ההדרכה הארצית הפיצה למחוזות מערך כללים שלפיהם מועמדים שאינם עומדים בתנאי הסף "אינם מאושרים בעיקרון אך יובאו לדיון בועדת חריגים (הן ארציים והן מחוזיים)". בשנת הלימודים התשס"ט אישרה ועדת החריגים הארצית שבעה מדריכים ארציים שלא עמדו בתנאי הסף, וחשב המשרד אישר להעסיקם. לדעת משרד מבקר המדינה, אם המשרד סבור שניתן להעסיק מדריכים שלא עמדו בתנאי הסף שהוא קבע, עליו למסד הליך של טיפול בפניות חריגות ולקבוע אמות מידה לבחינת פניות כאלה. אם הוא אינו עושה זאת, עליו להימנע מהעסקת מדריכים שאינם עומדים בתנאי הסף. 2. נמצא כי ועדת החריגים הארצית אישרה העסקתם של ארבעה מדריכים אף שלפי נתוני אגף כא"ב היו להם רק שלוש שנות ותק בהוראה בשנת הלימודים התשס"ט. יצוין כי שניים מהם היו בתחום אחריותו של המשנה למנכ"ל והשניים משרד החינוך 821 .האחרים עבדו במינהל הפדגוגי. בדוחות הממוחשבים נמצאו עוד שלושה מדריכים שעל פי נתוני הדוח לא היו בידיהם תעודת הוראה או רישיון הוראה קבוע. יוצא אפוא שוועדת החריגים הארצית אישרה שבעה מדריכים ארציים שלא עמדו בתנאי הסף, חשב המשרד אישר להעסיקם, והם עבדו כמדריכים בשנת הלימודים התשס"ט. בנסי בות אלה עלולים היו להפגע עובדי הוראה אחרים, גם הם אינם עומדים בתנאי הסף, וזאת משום שהם נמנעים מלהציע את עצמם לתפקיד מדריך לנוכח הוראות חוזר המנכ"ל. .אישור מדריכים שעוסקים בפיקוח ומדריכים שהם עובדי בעלויות .המשרד החליט שוועדת החריגים הארצית תדון במקרים שבהם מדריך ארצי עוסק בפיקוח ובהדרכה בעת ובעונה אחת ובמקרים שבהם מדריכים ארציים אינם עובדי מדינה קבועים. על פי מסמכי ועדת החריגים הארצית, בשנת הלימודים התשס"ט אישרה הוועדה את העסקתם של 246 מדריכים שאינם עובדי מדינה קבועים ושל 7 מפקחים שאת משרתם משלימים בימי הדרכה. השוואת נתונים אלה למצבת המדריכים של המשרד לשנת הלימודים התשס"ט העלתה כי 62 מ-246 המדריכים היו עובדי מדינה קבועים, לא היה כל צורך באישור הוועדה להעסיקם ולא הוסבר במסמכי ועדת החריגים מדוע מתבקש אישור כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להקפיד ולהעביר לחשב רק את פרטיהם של מדריכים שהעסקתם מותנית באישורו ולנמק את הבקשה להאריך את העסקתם. . . ממצאי הביקורת מעלים כי המשרד לא יישם את החלטות הממשלה כנדרש וההליך שקיים כדי לאשר את המשך העסקתם של מדריכים היה ריק מתוכן. בשלב האחרון של עבודת הביקורת, ביולי 2009 , התקיים דיון בלשכת המשנה למנכ"ל והוחלט, בין השאר, שחשב המשרד, מנהל אגף כא"ב, נציגת הלשכה המשפטית במשרד, נציגת המשנה למנכ"ל ונציגת לשכת ההדרכה הארצית ישמשו ועדת חריגים לאישור העסקת מדריכים ותיקים ולקביעת תבחינים להעסקתם. 822 דוח שנתי60ב .לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר משרד החינוך בוחן בקשה לאשר העסקת מדריכים באופן חריג, לרבות העסקה במשך שבע שנים רצופות או יותר, צריך שיובאו בפני ועדת החריגים הארצית נתונים מלאים על כל אחד מהם, לרבות הכשרתו ועמידתו בתנאי הסף, וכן נימוקים רלוונטיים לבקשה כדי לבחון את מידת נחיצותו ואם יש הצדקה לאשר העסקה באופן חריג. הכול ייעשה מבעוד מועד כדי לאפשר לגורמים המחליטים לבדוק כל מקרה לגופו ולקבל החלטות מושכלות. . .תכנון עבודת ההדרכה .את היעדים השנתיים של המשרד, של המחוז או יחידת המטה ושל המדריך יש לגבש בתכנית עבודה שנתית. תכנית עבודה היא כלי לניהול משימות הארגון ולבקרה על ביצוען. היא מגדירה את יעדי ההדרכה, את הדרכים להשגתם ואת התפוקות המצופות. הגדרת יעדים אופרטיביים, כמותיים ומדידים בתכנית העבודה לצורך השגת מטרות ההדרכה היא כלי בידי המשרד לבדוק אם הושגו מטרותיה ויעדיה של ההדרכה. המשרד הגדיר את מטרותיה של ההדרכה בחוזר המנכ"ל. מטרת ההדרכה לשפר את איכות ההוראה ולפתח את מקצועיותם של עובדי ההוראה במער כת החינוך, ובכך לשפר גם את הישגי התלמידים. ההדרכה מטפלת במיומנויות יסוד, בתכניות לימודים ובתחומים לימודיים וחינוכיים -ערכיים לפי ההדגשים והקדימויות של המשרד . ההדרכה אמורה לתת את ביטויה באופן מיידי בעבודת המורים והגננות ולתת מענה לצורכיהם. 1. הביקורת העלתה כ י המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים, כמותיים ומדידים לצורך השגת מטרות ההדרכה בתחומים השונים. באין הגדרת יעדים כאלה, חסר המשרד כלי ניהולי חיוני שיסייע בידו להחליט אם קיימת הצדקה להמשיך ולהשקיע בתשומות הכרוכות בתחום זה. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי ההדרכה אינה מטרה בפני עצמה אלא כלי בידי המערכת לשיפור איכות ההוראה. הגדרת יעדים אופרטיביים בהדרכה אינה מעשית מכיוון שהיא תמיד תהיה תלויה בתחום הדעת או בנושא החינוכי שאליו היא מכוונת. ההדרכה לעולם אינה עומדת בזכות עצמה ותמיד תהיה חלק ממספר תבחינים החיוניים לקבלת אינדיקציה על איכות ההוראה. לדעת משרד מבקר המדינה, השימוש בתשומות ההדרכה, כבכל תשומות ציבוריות אחרות, דורש הגדרת מטרתן, יעדיהן ודרכים למדוד את מידת העמידה בהם. הכול כדי שיהיה אפשר לדעת אם השימוש שנעשה באותן תשומות יעיל או שמא יש לאתר שימושים חלופיים. משרד החינוך 823 .2. עוד הועלה כי אין למשרד תכנית עבודה ארצית להדרכה המשקפת את מטרות ההדרכה ויעדיה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהנהלת המשרד תדאג להכנתה של תכנית עבודה ארצית שתשקף את הראייה הכוללת של המשרד בנוגע להדרכה ויוגדרו בה יעדיו בתחום זה. תכנית כזו דרושה, בין השאר, כדי ל הגדיר את היעדים האופרטיביים של ההדרכה במשרד ולקבוע מדדים ליישומם ועליהם יתבססו תכניות העבודה השנתיות של המחוזות, של יחידות המטה ושל המדריכים. 3. בחוזר המנכ "ל נקבעו כמה כללים הנוגעים לתכניות עבודה. עם תחילת עבודתו יכין המדריך המוסדי תכנית עבודה שנתית, ובה יוגדרו יעדיה המרכזיים, שלביה, לוח הזמנים לביצועה ותפוקות ההדרכה שאליהן יש לשאוף. התכנית תועבר לאישורו של מנהל בית הספר, לידיעת המפקח הכולל וללשכת ההדרכה המחוזית. כמו המדריך המוסדי, גם מדריך מרכז יכין תכנית עבודה שנתית, וזו תועבר לאישור הממונה הישיר עליו ול ידיעת לשכת ההדרכה הארצית או לשכת ההדרכה המחוזית, לפי העניין. (א) נמצא כי לשכת ההדרכה הארצית הכינה תכנית עבודה לשנת הלימודים התשס"ט. יצוין כי תכנית זו נוגעת בעיקר לפעילותה של הלשכה ולבקרה על פעילות ההדרכה בשטח, ואין מוגדרים בה יעדי ההדרכה של המשרד כולו, כמ ו יעדים הנגזרים מיעדי ההדרכה בחוזר המנכ"ל. בדיקת התכנית מלמדת שהכנתה הושלמה בנובמבר 2008 , כחודשיים לאחר תחילתה של שנת העבודה - שנת הלימודים התשס"ט. יצוין כי עד אמצע ספטמבר 2009 עדיין לא הייתה בידי לשכת ההדרכה הארצית תכנית עבודה לשנת הלימודים התש"ע. תכנית עבודה שנתית מטרתה לתכנן את העבודה במהלך שנת העבודה ויש להשלימה קודם לתחילת השנה. בשנתיים שנבדקו לא השלימה לשכת ההדרכה הארצית את הכנת תכניות העבודה לפני תחילת שנת הלימודים. (ב) מבדיקת תכנית העבודה לשנת הלימודים התשס"ט נראה שהיא כללה מגוון רחב של פעולות שעל לשכת ההדרכה הארצית לבצע במהלך שנת העבודה, אבל לא הוגדרו בה יעדים אופרטיביים ומדדים ליישומם. בתכנית הוגדרו כמה יעדים בנוגע לבקרה על פעילות המדריכים אשר נעשית על חלק מהם. נמצא כי בתכנית לא הוגדר יעד כמותי של ימי ההדרכה או של המדריכים שיבוקרו בשיטות הבקרה למיניהן, למשל, כמה דוחות מכלל הדוחות החודשיים של המדריכים הארציים ייבדקו בתקופה מסוימת. יוצא אפוא שתכנית העבודה של לשכת ההדרכה הארצית לשנת הלימודים התשס"ט חסרה יעדים כמותיים, ואי אפשר לבדוק עד כמה השיגה הלשכה את היעדים שהציבה לעצמה. 4. המשרד הפיק טופס של תכני ת עבודה ובו נדרש המדריך לפרט את יעדיה המרכזיים של ההדרכה ואת תפוקותיה, והממונה הישיר עליו צריך היה לתת את הערותיו לתכנית. 824 דוח שנתי60ב .(א) משרד מבקר המדינה בדק בלשכת ההדרכה הארצית אם יש ברשותה תכניות עבודה שנתיות של מדריכים ארציים. בדיקת המדריכים הארציים, שכללה מסמכים הנוגעים ל-84 מדריכים, העלתה שרק33 מהם (39% ) הגישו ללשכה תכניות עבודה לשנת הלימודים התשס"ט, ורק29 מהן היו חתומות בידי הממונים עליהם. ברוב תכניות העבודה הוגדרו יעדיהן האופרטיביים באופן כללי ולא פורטו יעדים כמותיים ומדידים. גם תפוקות ההדרכה המצופות הוגדרו באופן שאינו מאפשר לבחון הלכה למעשה בתום התקופה אם הושגו. מהאמור עולה שבידי לשכת ההדרכה הארצית לא היו תכניות עבודה שנתיות של כל המדריכים הארציים, כנדרש בחוזר המנכ"ל, והמשרד לא יכול היה לדעת לאילו מטרות ספציפיות יועדו ימי ההדרכה שהקצה ליחידות המטה שלו. (ב) להלן ממצאים שעלו מבדיקת תכניות העבודה של מדריכים ארציים: 31 מתוך33 המדריכים שתכניותיהם נמצאו בלשכת ההדרכה הארצית כבר החלו את עבודתם כמדריכים בתחילת ספטמבר 2008 . אולם 21 תכניות עבודה הוגשו בנובמבר 2008 ,7 בדצמבר 2008, אחת בינואר 2009 ו-2 .לא נשאו תאריך יוצא אפוא שתכניות העבודה השנתיות של המדריכים, שעל פי נתוני המשרד החלו לעבוד בתחילת שנת הלימודים התשס"ט ותכניות העבודה שלהם נמצאו בלשכת ההדרכה הארצית, הוגשו כמה חודשים לאחר תחילת שנת הלימודים, ויעדיהן ולוחות הזמנים לביצועם אושרו בידי הממונים על המדריכים לאחר תחילת השנה. כאמור, המשרד לא עמד בדרישת חוזר המנכ"ל למנות את המדריכים עד אמצע אוגוסט בכל שנה, והוא מינה אותם לעתים רק לאחר תחילת שנת הלימודים. ראוי שמדריך יקבל כתב מינוי במועד מתאים כדי שיוכל לגבש את תכנית העבודה השנתית שלו, לפי צורכי מוסדות החינוך ומאפייני האוכלוסייה שהוא עובד עמה, קודם לפתיחתה של שנת הלימודים, וכדי שיוכל לנצל היטב את זמן עבודתו. 5. על פי חוזר המנכ"ל יגיש מדריך מרכז דוח עבודה חצי שנתי עד פברואר בכל שנה ויפרט בו את הפעילות הנעשית במסגרת תכנית העבודה השנתית. בסיום שנת העבודה יגיש המדריך דוח ע בודה שנתי ויפרט בו גם את תוצרי ההדרכה שהושגו ואת הקשיים שנתקל בהם בעבודתו. את הדוחות האלה יגיש המדריך לאישור הממונה הישיר עליו ויעבירם לידיעת לשכת ההדרכה הארצית או המחוזית, לפי העניין. בדיקת מסמכי לשכת ההדרכה הארצית בנוגע ל-84 המדריכים העלתה כי רק מדריך אחד הגיש דוח עבודה חצי שנתי ושני מדריכים הגישו דוחות עבודה שנתיים. כאשר המשרד אינו מרכז דוחות עבודה שנתיים של מדריכים הכוללים נתונים על תוצרי ההדרכה ועל הקשיים שנתקל בהם, כנדרש בחוזר משרד החינוך 825 .המנכ"ל, אין בידו תמונת מצב כוללת על תפוקתם של ימי ההדרכה. מידע מספק על תפ וקות ההדרכה ועל הקשיים שבביצוע עבודתו של המדריך עשוי לסייע בידי המשרד בתכנון יעיל של ימי ההדרכה ובהקצאתם באופן מיטבי. . . כאשר מדריכים מכינים תכניות עבודה שנתיות שלא לפי תכנית עבודה ארצית להדרכה, הן עלולות להתגבש על פי השקפותיהם ועמדתם של המדריכים עצמם ולא על פי מטרות ההדרכה של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להכין תכנית עבודה ארצית להדרכה ולהנחות את לשכת ההדרכה הארצית ולשכות ההדרכה המחוזיות לגזור מיעדי המשרד את יעדיהן וליישמם בתכניות העבודה השנתיות שלהן ושל מדריכיהן. על המשרד להגדיר גם מועדים קבועים שבהם ייבחן עד כמה הושגו יעדיהם של המדריך, של המחוז או יחידת המטה ושל המשרד כולו. .בקרה על עבודת המדריכים .המידע על עבודת המדריכים - מהות עבודתם, מקום עבודתם ושעות עבודתם - המצוי בידי המשנה למנכ"ל האחראי לתחום ההדרכה ובידי לשכת ההדרכה הארצית ולשכות ההדרכה המחוזיות מבוסס גם על דיווחים חודשיים של המדריכים. יצוין כי במהלך שנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט קיימה לשכת ההדרכה הארצית בקרה מדגמית על עבודת המדריכים באמצעות חברה ג שעמה התקשר המשרד. עבודת המדריכים המוסדיים נבדקה בשנת הלימודים התשס"ח ועבודת המדריכים המחוזי ים והארציים נבדקה בשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט. חוזר המנכ"ל קובע כאמור כי מדריך יגיש דוח עבודה חודשי לממונה המקצועי, ובו יפרט את הפעילות שבוצעה במהלך החודש הקודם ויציין את הימים שעסק בהדרכה. מדריך ארצי יגיש דוח חודשי לממונה המקצועי עם העתק ללשכת ההדרכה הארצית. הביקורת העלתה כי הדוח החודשי נערך על גבי טופס שאינו מתאים להכיל מידע על מהות ההדרכה, על המודרכים ועל מקום ההדרכה. כשליש מן המקום שהוקצה לפרטי ההדרכה נועד למידע הנוגע להחזר הוצאות למדריך, ומקום אף קטן מזה הוקצה לתיאור הפעילות, לפירוט הצוות המודרך ולצ יון מקום הפעילות. רוב המדריכים שדוחותיהם נבדקו העדיפו למלא את הדוח החודשי באופן ידני ולא ממוחשב, והם סיפקו מידע תמציתי על מהות הפעילות ועל הצוות המודרך. 826 דוח שנתי60ב .יוצא אפוא כי הדוח החודשי, שהוא כלי הדיווח הקיים, אינו מציג מידע מספק על עבודת המדריכים בשטח. באין דיווח שיטתי אחר של כלל המדריכים, הרי הממונים על ההדרכה במשרד, ובראשם המשנה למנכ"ל, המקצים אלפי ימי הדרכה ליחידות רבות במשרד, לא יכולים לדעת מהי מהות הפעילות של מדריכיהן. .מדריכים ארציים .כדי ללמוד על מהות עבודתם של המדריכים הארציים ועל מקום עבודתם בשנת הלימודים התשס"ט בדק משרד מבקר המדינה בלשכת ההדרכה הארצית, האחראית לטיפול במדריכים אלה, את הדוחות החודשיים שהוגשו לה למועד א ולמועד ב (המועדים הוגדרו לעיל). 1. בדוח החודשי נדרשו המדריכים לציין, בנוגע לכל אחד מימי עבודתם כמדריכים, את הפרטים האלה: תאריך ההדרכה ובאילו שעות התקיימה, תיאור הפעילות, מקום הפעילות והצוות המודרך. נמצא שהמדריך נדרש להגדיר את הצוות המודרך אבל לא הוגדרה מהי רמת הפירוט הנדרשת. בפועל כתבו כמה מן המדריכים שמות של עובדי הוראה שעבדו עמם, ואחרים הסתפקו בפרטים כלליים כמו "מדריכות". בנוגע למקום הפעילות נמצא שכל מדריך דיווח לפי מיטב הבנתו, למשל, שם היישוב או שם המוסד החינוכי או מרכז הפסג"ה שהתקיימה בו ההדרכה, ובמקרים אחדים כלל לא צוין מקום הפעילות. גם בנוגע לתיאור הפעילות לא הגדיר המשרד את מידת הפירוט הנדרשת, ומדריכים מילאו את הפרטים כרצונם - כמה פירטו את מהות הפעילות, אצל אחרים היא הובאה באופן כללי ביותר, כמו "משרד החינוך", "הכנת חומרים" או "כתיבת מסמך", ונמצאו גם כאלה שכלל לא מילאו את החלק הזה. 2. בדיקת דוחות המדריכים הארציים שנבדקו העלתה ש -17 מ-84 ( המדריכים20% ) דיווחו שהם עבדו ביום הבחירות לכנסת השמונה עשרה, ב - 10.2.09 , שנקבע כיום שבתון - 3 עבדו באגף לחינוך יסודי ודוחותיהם אושרו בידי מנהלת האגף לשעבר; 3 ,בגף ניסויים ויזמות בחתימתה של מנהלת הגף; 2 ביחידתו של המשנה למנכ"ל; 2 באגף לחינוך קדם-יסודי, בחתימתה של מנהלת האגף; ו -2 בשפ"י. שאר המדריכים עבדו באגף המפמ"רים, באגף לתכנון ופיתוח תכניות לימודים, באגף לחינוך על -יסודי ובגף תכניות חפציב"ה. בכל המקרים אישרו הממונים בחתימתם את נכונות דוחות המדריכים. נראה שאותם ממונים חתמו על הדוחות החודשיים של המדריכים בלי שביצעו בקרה נאותה. לשכת ההדרכה הארצית לא נתנה דעתה לדיווחים הלא-סבירים של המדריכים, לא התריעה עליהם ולא דחתה אותם. משרד החינוך 827 . .מדריכים מחוזיים .משרד מבקר המדינה ערך מדגם של מדריכים מחוזיים במחוזות שנבדקו שימי ההדרכה שלהם נכללו בשני סלים מחוזיים - סל מקצועות הוראה וסל תחומים חינוכיים-דידקטיים. במסגרת סלים אלה עבדו במחוזות שנבדקו 451 מדריכים בשנת הלימודים התשס"ט, מתוכם נבחרו באופן אקראי 61 מדריכים- 24 מ-129 מדריכים (כ-19% ;) במחוז מרכז18 מ-94 (כ-19% ) במחוז תל אביב; ו-19 מ-128 (כ-15% ) במינהל לחינוך התיישבותי. במדגם נבדקו דוחותיהם החודשיים של המדריכים למועדים א ו-ב. 1. הבדיקה במחוזות שנבדקו העלתה כי רק 51 מתוך61 המדריכים המחוזיים שדוחותיהם נבדקו ( %84 ) דיווחו שעבדו בהדרכה במועדים אלה. כלומר, כ-16% מהמדריכים המחוזיים לא דיווחו על עבודתם, כנדרש בחוזר המנכ"ל. 2. במדגם המדריכים המחוזיים נמצא כי המדריכים דיווחו רק על863 ימי עבודה בהדרכה. בדיקת תוכנם של הדוחות מעלה שבמקרים רבים לא ניתן ללמוד על מהות ההדר כה, על מקום הפעילות ועל הצוות המודרך. כמו כן לא ניתן לדעת אם מדובר בהדרכת עובדי הוראה במוסדות החינוך או בפעילות שאינה הדרכה. יתרה מזאת, בשל ההבדלים בין דיווחי המדריכים לא ניתן להסיק מסקנות על סמך ניתוח סטטיסטי. להלן כמה דוגמאות: מדריך א במחוז מרכז דיווח שבכל ימי ההדרכה בחודש מסוים הוא עסק ב"עבודה שוטפת מח' השתלמות", ומדריך ב תיאר את הצוות המודרך בכל ימי ההדרכה בחודשיים מסוימים במילים כלליות כמו "מורים". מדריך ג במחוז תל אביב דיווח על חודש עבודה מלא בדצמבר 2008 , ותיאר את פעילותו בכל ימי ההדרכה במילה "פגישות". 12 מדריכים במינהל לחינוך התיישבותי הגישו דוחות ממוחשבים שהושמטו מהם חלק מן העמודות, למשל, העמודה שיש לציין בה מי הצוות המודרך. . . ממצאי הבדיקה והדוגמאות האלה מלמדים שבמחוזות שנבדקו לא דיווחו המדריכים באופן שיטתי ומלא, כנדרש בחוזר המנכ"ל, והממונים עליהם ולשכות ההדרכה לא הקפידו למלא אחר דרישות המשרד ואפשרו לכל מדריך לדווח כרצונו על עבודתו. ממצאים אלה גם מעידים על כך שהנהלת המשרד והאחראים להדרכה לא יכלו לדעת מהדיווחים האלה מה הייתה מהות עבודתם של המדריכים המחוזיים ואת מי הדריכו. 828 דוח שנתי60ב .לדעת משרד מבקר המדינה, לנו כח הממצאים גם בנוגע לדיווחים על עבודה ביום הבחירות, על המשרד להקפיד שהמדריכים יגישו דיווחים מלאים, ולבקר את תוכנם. .סיכום .המשרד רואה בהדרכה כלי חשוב ומרכזי לשיפור איכות ההוראה, המביא בסופו של יום גם לידי שיפור הישגי התלמידים במערכת החינוך. בשל חשיבותה של ההדרכה המשרד מקצה לנושא משאבים רבים והם מבוקשים ביותר: מטה המשרד, מחוזותיו ומוסדות החינוך מתחרים על הזכות לקבל נתח גדול ככל האפשר ממשאבים אלה. המשנה למנכ"ל המשרד ניהל את נושא ההדרכה באופן לקוי. המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים להדרכה, לא הוכנה תכנית עבודה ארצית ולא נבחנו תוצאות ההדרכה. הקצאת ימי ההדרכה נעשתה לא אחת ללא תבחינים ברורים וידועים, ולעתים אף באיחור. המחוזות ויחידות המטה במשרד לא יכלו לדעת אם כל אחד מהם אכן קיבל את ימי ההדרכה המגיעים לו. רוב ימי ההדרכה שימשו שלא למטרות ההדרכה, ומקצתם נ וצלו כפיצוי על קיצוץ במשרות של עובדים. אלפי מדריכים נבחרו ללא הליך תחרותי. המשרד העסיק חלק מן המדריכים באופן שלא תמיד תאם את ההוראות והנהלים הנוגעים לעניין. בידי נש"ם היה מידע על התנהלות זו והיא חששה שימי הדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" כדי להגדיל בפועל את כוח האדם של המשרד, אבל היא לא פעלה בנושא כפי שהיה עליה לפעול, ובעצם אפשרה למשרד להמשיך לפעול במתכונת זו במשך תקופה ארוכה. ממצאי הביקורת מעלים את הצורך בשינוי של ממש בניהול נושא ההדרכה. על הנהלת המשרד להקפיד שימי הדרכה ישמשו רק להדרכה וכפי שהמשרד בעצמו קבע - על ההדרכה להתקיים ברובה בתוך הכיתה. על המשרד לקבוע את יעדי ההדרכה ולגבש תכנית עבודה ארצית. עליו להעסיק מדריכים רק באופני ההעסקה המותרים למשרד ממשלתי ולבחור אותם באופן הוגן ושוויוני ובהליך תחרותי. את משאבי ההדרכה יש להקצות על פי כללים סדורים וידועים וי ש למדוד את תוצאות ההדרכה ולבקר באופן שוטף את ביצועה.

תקציר:
 משרד החינוך 779 . ניצולמשאבי ההדרכה במערכת החינוך .תקציר .משרד החינוך (להלן - המשרד) מעסיק עובדי הוראה בתפקידי הדרכה (להלן - מדריכים) במערכת החינוך. המשרד קבע כי מטרת ההדרכה היא, בין השאר, לשפר את איכות ההוראה, לפתח את מקצועיותם של אנשי ההוראה ו בכך להביא גם לידי שיפור הישגיהם של התלמידים במערכת החינוך. המדריכים אמורים להיות עובדי הוראה הבולטים בכישורי ההוראה שלהם ובאיכות הגבוהה של עבודתם כמורים או כגננות ויכולים לתרום מניסיונם הרב לעובדי הוראה במוסדות החינוך. המשרד מעסיק עובדי הוראה בהדרכה באופן זמני. בדרך כלל מנפיק המשרד כ תב מינוי למדריך לשנה אחת, ולרובם הוא מחדש את המינוי לשנות לימודים נוספות, אחת לשנה. משאב ההדרכה העיקרי של המשרד הוא ימי הדרכה שבועיים 1 . בשנת הלימודים התשס"ט (ספטמבר 2008 - אוגוסט 2009 ) העסיק המשרד 2,372 מדריכים ב- 5,141 ימי הדרכה שלפי מספר שעות העבודה הם שווי ערך לכ -850 משרות. ההוצאה של המשרד על ימי ההדרכה בשנת 2008 הסתכמה ב-101 מיליון ש"ח. המשנה למנכ"ל המשרד ד"ר יצחק תומר (להלן- המשנה למנכ"ל) ממונה, בין היתר, על תחום ההדרכה של עובדי הוראה, ולשכת ההדרכה הארצית הכפופה לו היא יחידת מטה של המשרד המרכזת את מערך ההדרכה לעובדי ההוראה. .פעולות הביקורת .בחודשים מרס -אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים לניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוך: העסקת מדריכים, הקצאת משאבי הדרכה, שימוש בימי הדרכה, טיפול במקרים חריגים, תכנון עבודת ההדרכה ובקרה על עבודת המדריכי ם. הביקורת נערכה במשרד ובשניים ממחוזותיו, מחוז מרכז ומחוז תל אביב, ובמינהל לחינוך התיישבותי2 (להלן- המחוזות שנבדקו). בדיקות השלמה נערכו בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובמשרד האוצר. .__________________ .1 .יום הדרכה הוא יום בשבוע במשך שנת הלימודים כולה 2 המינהל לחינוך התיישבותי משמש כמחוז ארצי של המשרד, עבור בתי ספר על - יסודיים אזוריים-התיישבותיים, כפרי נוער ומוסדות פנימייתיים. 780 דוח שנתי60ב .עיקרי הממצאים .העסקת מדריכים .עובדי הוראה בחינוך הרשמי הם עובדי מדינה. חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 (להלן- חוק המינויים), מסדיר, בין היתר, את אופן קבלתם של עובדים לשירות המדינה וקובע הליכים ליצירת תקן כוח האדם ואישורו ולבחירת עובדים למשרות התקן3 . במהלך השנים פטרה הממשלה את המשרד מכמה מהוראות חוק המינויים המחייבות מינוי מורים וגננות בכפוף לקיומו של תקן מתאים והוראות המחייבות מינוי בהליך של מכרז. 1. מינוי עובד הוראה למדריך עשוי לקדם את סיכוייו להתמנות למפקח (ראו להלן). בחודשים אוגוסט -אוקטובר 2009 פרסם המשרד רשימה של 39 מפקחים חדשים שזכו באותה עת במכרזים וממנה עולהכי 24 (61% ) שימשו מדריכים בשנת הלימודים התשס"ט או בשנת הלימודים התשס"ח (ספטמבר 2007 - אוגוסט 2008) ו-17 מהם מונו לשמש מפקחים בתחומים שבהם שימשו מדריכים. עקרונות יסוד במינהל הציבורי מחייבים הקפדה בבחירת עובדי ציבור, למען ייבחרו המתאימים ביותר ובאופן שיאפשר תחרות הוגנת תוך כדי מתן הזדמנות שווה לכל מועמד פוטנציאלי. גם במגזר העסקי נבחרים עובדים לפי כישוריהם והתאמתם לתפקיד, ובכפוף לדינים המחייבים שוויון הזדמנויות בקבלה לעבודה ובתנאי ההעסקה, האוסרים הפליה ומונעים קבלת מועמד לעבודה שלא משיקולים ענייניים. עקרונות אלה חלים אף על בחירת עובדי הוראה לתפקידי הדרכה המהווים חלק מן המשאב הציבורי של משרות בשירות הציבורי, והמשימה המוטלת על העובדים בתפקידים אלה היא בעלת חשיבות לאומית, חינוכית וערכית. לפיכך, מן הראוי לפנות לקהל היעד המתאים - עובדי הוראה בשטח - ולקיים הליך תחרותי, הוגן ושוויוני תוך כדי הקפדה על מידת השקיפות הנדרשת כדי להבטיח שייבחרו המתאימים והכשירים ביותר. כמו כן יש למנוע מצב שבו מפקחים ומנהלים יאפשרו, משיקולים לא ענייניים, לעובדי הוראה מסוימים להתקדם לתפקיד של מדריך ולא יאפשרו זאת לעובדי הוראה אחרים. נמצא שהמשרד נהג למנות מדריכים במהלך השנים ללא קיום הליך תחרותי המבטיח תנאי התמודדות שווים לכלל עובדי ההוראה. 2. .נש"ם היא יחידת המטה המרכזית לניהול משאבי האנוש של הממשלה היא עוסקת בנושאי כוח אדם של עובדים במשרות שבשיא כוח האדם של המשרד. אגף כוח אדם בהוראה במשרד (להלן - אגף כא"ב) עוסק בכל הקשור לעובדי הוראה במוסדות החינוך. .__________________ .3 ראו גם העסקת ותקינת כוח אדם במשרדי ממשלה , דוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ39. משרד החינוך 781 . מבין 2,372 המדריכים שהמשרד העסיק בשנת הלימודים התשס"ט 2,039 %(86 ) היו עובדי מדינה קבועים ו -333 %(14 ) היו עובדי בעלויות 4 . המשרד חתם על חוזים עם 333 עובדי בעלויות, ומכיוון שלא ראה בהם עובדים בלתי צמיתים, הוא לא העביר לנש"ם מידע על מדריכים אלה, וזו גם לא אישרה את העסקתם. 3. מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 , מוסדר ההיקף הכולל של המשרות שהממשלה רשאית לאייש בשנת תקציב מסוימת. שיא כוח אדם מוגדר בחוק זה כ"מספר מרבי של משרות שבהן ניתן להעסיק עובדים קבועים זמניים וארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד מאה ועשרים ימים". נתון זה נרשם במסמכי התקציב השונים כדי להציג בפני מקבלי ההחלטות מידע על מספר העובדים בשירות המדינה ועל תקציב השכר המיועד לכוח האדם המועסק. (א) שיא כוח האדם של המשרד לשנת 2009, על פי מסמכי התקציב לשנות הכספים 2009 -2010 , עמד על 1,961 עובדי משרד. נתונים אלה לא כללו את המדריכים למרות העובדה, כפי שיובא להלן, שרוב המדריכים עבדו במטה המשרד או במחוזותיו בחלק מימי ההדרכה שלהם או בכולם, וחלקם אף שימשו בתפקידים ארגוניים-מינהליים במטה. יוצא אפוא כי המידע במסמכי התקציב על מספר עובדי המשרד ועל תקציב השכר המיועד לכוח האדם המועסק בו היה חסר מכיוון שכלל לא הוצגו בו נתונים על מדריכים. מתכונת זו של הצגת נתוני כוח האדם של המשרד לא עלתה בקנה אחד עם תכליתו של חוק יסודות התקציב שלפיה אמור תקציב המשרד לשקף את כל כוח האדם המועסק בו. (ב) באוקטובר 2003 פרסם המשרד חוזר מנכ "ל בנושא עובדי הוראה בתפקידי הדרכה (להלן - חוזר המנכ"ל), ולפיו ההקצאה של ימי הדרכה תיעשה באמצעות סלים של ימי הדרכה, ובהם סל מטה המיועד ליחידות המטה של המשרד. משרד מבקר המדינה בדק את הרכב כוח האדם ב -31 מיחידות המטה שהוקצו להן ימי הדרכה מסל מטה בשנת הלימודים התשס"ט, והעלה שב-11 ( מהן35% ) מספר משרות ההדרכה היה גבוה ממספר המשרות המאושרות ליחידה בתקן. (ג) במשך שנים מימן המשרד משאב משמעותי של מאות משרות של ימי הדרכה למשימות במוסדות החינוך ולמשימות במשרד עצמו. לאגף א משאבי אנוש ולאגף כא"ב, האחראים למשאבי אנוש במשרד, לא היה מידע על אותן משרות הדרכה. המידע היה בידיהם של לשכת ההדרכה הארצית במשרד ושל המשנה למנכ"ל המשרד. 4. :כוח האדם שעומד לרשותו של המשרד מורכב משתי קבוצות עיקריות עובדי הוראה בחינוך הרשמי5 ועובדי המשרד. הביקורת העלתה כי בידי נש"ם .__________________ .4 עובדי הוראה במוסדות חינוך, כמו מוסד ות חינוך לכיתות י -יב, המקבלים את משכורתם מן הבעלים של המוסד החינוכי ולא ממשרד החינוך. 5 בחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 , הוגדר מוסד חינוך רשמי כ"מוסד המוחזק על ידי המדינה או על ידי רשות חינוך מקומית או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות מקומית, או על ידי המדינה ורשויות מקומיות 782 דוח שנתי60ב .היו עדויות, לפחות מאז שנת 2007 , שהמשרד מעסיק עובדי הוראה בימי הדרכה, והיא הייתה ערה לחשש שימי הדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" להגדלת כוח האדם של המשרד. נש"ם לא עמדה איתן מול המשרד כדי לקבל את כל הנתונים שיכולים היו לחשוף את היקף הבעיה, ובכך היא לא מילאה את תפקידה. . .הקצאת משאבי הדרכה .1. הדרכה במערכת החינוך היא משאב יקר שהמשרד מקנה לו חשיבות רבה ככלי לשיפור איכות ההוראה ולהתפתחותם המקצועית של עובדי ההוראה. המשנה למנכ"ל הקצה את ימי ההדרכה, המשאב העיקרי של המשרד להדרכה, בלי שיהיו בידיו נתונים מלאים על משאבים נוספים של המשרד למימון מדריכים, שהשימוש בחלק מהם הועלה בביקורת. מן הממצאים עולה כי אין לממונים על ההדרכה נתונים מקיפים ומלאים על המשאבים העומדים לרשות המשרד בנושא הדרכה. 2. ממטרות ההדרכה, כפי שנכתבו בחוזר המנכ"ל, עולה שההדרכה מכוונת בעיקרה למוסד החינוכי ולעובדי ההוראה שבו. בחוזר נקבע כי 60% מימי ההדרכה יהיו בסל המוסד החינוכי (בתי ספר וגני ילדים). נמצא כי המשרד הקצה רק 22% ( מימי ההדרכה 1,124 ) לסלים שמיועדים ישירות למוסד החינוכי - שיעור נמוך בהרבה מזה שנקבע בחוזר המנכ"ל - ואת רוב ימי ההדרכה הוא הקצה למטה שלו ולמחוזותיו. במשך כמה שנים, לפחות משנת 2005 , הקצה המשרד ימי הדרכה כתחליף למשרות של עובדי משרד ולא למטרות שנקבעו להם בחוזר המנכ"ל. 3. חוזר המנכ"ל קובע כללים להקצאת ימי הדרכה, כדי שזו תיעשה על פי צורכי היחידות השונות. אולם נמצא כי הליך הקצאת ימי ההדרכה שעליו ממונה המשנה למנכ"ל אינו עומד בדרישות החוזר. נמצא שיחידות המטה לא נדרשו להגיש תכניות עבודה שנתיות בכתב והמשרד גם לא הקים ועדת היגוי כנדרש, וממילא לא נדונו בה תכניות עבודה. יוצא אפוא שהנהלת המשרד הקצתה ימי הדרכה בלי שהיו לפניה נתונים מפורטים בכתב על צורכיהן של יחידות המטה במשרד ובלי שאישרה את תכניות העבודה ליישום מדיניות ההדרכה. 4. מבדיקת התבחינים להקצאת ימי ההדרכה עולה שכמה מהם לא עומדים בדרישה שהציב חוזר המנכ"ל לקבוע מפתח הקצאה ולעדכנו מפעם לפעם. בחמישה סלים שכללו כרבע מימי ההדרכה בשנת הלימודים התשס"ט הוקצו ימי הדרכה למחוזות לפי גודלם, דהיינו לפי מספר בתי הספר בתחומם. לא נקבע אף לא תבחין אחד של ממש בנוגע לחלוקת ימי ההדרכה ליחידות המטה. המחוזות או יחידות המטה במשרד לא יכולים היו לדעת, על פי התבחינים האלה, אם ההקצאה נעשתה באופן ראוי ואם כל אחד מהם אכן קיבל את ימי ההדרכה המגיעים לו. . .אחדות במשותף ואשר שר החינוך הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה". משרד החינוך 783 .5. המשרד מממן את ימי ההדרכה הן מתקציב המשרד שיועד מראש להדרכה (בסיס התקציב) הן מתקציבים של יחידות המטה שמהם הן רוכשות ימי הדרכה. מחוזר המנכ"ל עולה שהמשרד ביקש להגביל את מספר ימי ההדרכה שיחידות המטה רשאיות לרכוש מתקציבן באופן שלא יעלה על מחצית ימי ההדרכה שהוקצו מבסיס התקציב. אולם בשנת הלימודים התשס"ט הקצה המשרד 318 ימי הדרכה מבסיס התקציב ל-31 יחידות מטה ונוסף על כך הוא אישר להן לרכוש 1,685 ,ימי הדרכה90% .מהם נרכשו בחריגה 6. נמצא כי את אישור המטה להוצאת כתב מינוי נתן המשנה למנכ"ל ולא ועדת היגוי, כנדרש בחוזר המנכ"ל. ממסמכי המשרד עולה כי לקראת שלוש שנות הלימודים התשס"ח, התשס"ט והתש"ע (ספטמבר 2009 - אוגוסט 2010 ) לא השלים המשרד את מינוי המדריכים במועד. הביקורת העלתה ש-48 מ-68 מדריכים שפרטיהם נבדקו ( 71% ) מונו רק לאחר שכבר החלו את עבודתם כמדריכים בשנת הלימודים התשס"ט. כאשר המשרד ממנה מדריך באיחור והמדריך עובד גם קודם למינויו, הדבר פוגם ביכולתו וביכולת הממונים עליו לתכנן כראוי את עבודתו בחודשים הראשונים של שנת הלימודים. יתרה מזאת, המדריך נאלץ לע בוד בתנאים של אי-ודאות בנוגע להעסקתו כמדריך בכלל ולעבודתו בתחומים ספציפיים בפרט. .שימוש בימי הדרכה .1. חוזר המנכ "ל מבחין בין שני סוגים של מדריכים: מורה בתפקיד הדרכה הפועל בתוך המוסד החינוכי (להלן - מדריך מוסדי) ומדריך מרכז הפועל מחוץ למוסד החינוכי ברמת המט ה והמחוז (להלן - מדריך ארצי ומדריך מחוזי, בהתאמה). (א) באוגוסט 2005 הגיש המשרד לאגף התקציבים שבמשרד האוצר בקשה להמיר ימי הדרכה, שהם שווי ערך ל-18 משרות, למשרות עבודה בלתי צמיתה כדי להסדיר את העסקתם של מדריכים בכמה יחידות במשרד המשמשים בתפקידים מינהליים. סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר סירב לבקשה וביקש מהמשרד לפעול לביטול העסקתם של עובדים אלה באמצעות ימי הדרכה בתוך פרק זמן סביר. נמצא כי הנהלת המשרד לא פעלה לביטול העסקתם של מדריכים אלה, כפי שהתבקש המשרד לעשות, ומשרד האוצר מצדו לא וידא שהמשרד ימלא אחר הנחייתו. (ב) כבר בנובמבר 2005 החליטה הנהלת המשרד להפסיק, עד דצמבר 2005 ,, את העסקתם של עובדים בתפקידים מינהליים באמצעות ימי הדרכה ובמקרים מסוימים - עד סוף שנת הלימודים התשס"ו (ספטמבר 2005 - אוגוסט 2006 ). אולם עד יוני 2009 , סיומה של שנת הלימודים התשס"ט, טרם יושמה ההחלטה. (ג) בשנת הלימודים התשס"ט מינה המשרד 789 מדריכים ארציים והקצה להם 1,646 ימי הדרכה בסל מטה, שלפי מספר שעות העבודה הם שווי ערך ל- 270 משרות מלאות. ימי הדרכה במטה המשרד אינם מכוונים למטרות העיקריות של ההדרכה, והמשרד התיר להקצות עד 14% מימי ההדרכה שלו למטה. אולם בשנת הלימודים התשס"ט הקצה המשרד למטה ימי הדרכה 784 דוח שנתי60ב .בכמות כפולה ואף יותר - כשליש מהימים. יוצא אפוא שחלקם של ימי ההדרכה בכלל הימים, שאינם מיועדים למטרות ההדרכה ואינם ניתנים במוסדות החינוך ולעובדי ההוראה בשטח בתוך מוסדות החינוך, גדל באופן ניכר. (ד) בדיקת דוחות עבודה חודשיים שהגישו 84 מ-789 המדריכים הארציים בשנת הלימודים התשס"ט העלתה ש-69 (82% ) הגישו דוחות. מרבית מגישי הדוחות דיווחו כי עיקר עבודתם נערכה מחוץ למוסדות החינוך ומחוץ למרכזים לפיתוח סגלי הוראה, דהיינו במשרד. המדריכים דיווחו שברוב ימי ההדרכה הם עסקו בעבודה שבמהותה נעשית במשרד. (ה) התברר שמדריך ארצי נמצא במעין מעמד ביניים בין עובד משרד ובין עובד הוראה במוסד חינוכי. רובם אינם עובדים ב"שטח" אלא עובדים גם, או בעיקר, במשרד או במחוזותיו. לשכת המשנה למנכ"ל העבירה למשרד מבקר המדינה רשימה של מדריכים ארציים במטה שעבודתם אינה בהדרכה והסבירה שרובם ממלאים תפקידים פדגוגיים ומקצתם ממלאים תפקידים מינהליים. אולם נמצא שהיו עוד מדריכים ארציים, אף באותה לשכה, שלא עסקו בהדרכה אלא במשימות ארגוניות-מינהליות. מכיוון שכך, לא ניתן לדעת על פי נתוני המשרד כמה מהמדריכים הארציים עובדים בפועל בתפקידים ארגוניים-מינהליים. (ו) המשרד היה מעוניין להקצות עובדים לאגף לתכנון ולפיתוח תכניות לימודים שבמזכירות הפדגוגית, אבל במשך שנים הוא העדיף להקצות לו ימי הדרכה במקום לאשר עובדים במשרות תקן. 2. (א) קבוצת המפקחים נחלקת לשניים: מפקח ים כוללים ומפקחים מקצועיים. תפקידי מפקח כולל הם, בין השאר, קיום הערכה של המוסד החינוכי ובקרה עליו, הערכת מורים ובמידת הצורך פיטורין של עובד הוראה. למפקח מקצועי המבקר במוסד חינוכי במסגרת תפקידו, יש כמה מסמכויותיו של מפקח כולל. לנוכח מאפייני התפקידים של המפקח והמדריך יש להימנע ממצב שבו מפקח משמש גם מדריך, ולו רק משום שהוא אינו יכול מצד אחד להעריך את עבודתו של עובד הוראה, ובמקרה הצורך להחליט על פיטוריו, ומצד אחר לתמוך בו בעבודתו החינוכית ולקיים עמו קשר מקצועי בין -אישי. הלשכה המשפטית של המשרד קבעה, כבר בדצמבר 2003 , כי לא ניתן להעסיק מדריך בתפקיד של מפקח מקצועי, ובאפריל 2006 היא קבעה כי לא ניתן לעשות שימוש בימי הדרכה במקום משרות פיקוח. אולם נמצא כי במשך כמה שנים הקצה המשרד 7% עד11% מכלל ימי ההדרכה לסל שמיועד לפיקוח, דהיינו 430 .ימים בממוצע בשנה (ב) שיא כוח האדם של המשרד ל- 2009 כלל734 מפקחים. באוגוסט 2007 החליטה הממשלה לקצץ בהדרגה ב-30% את תקני הפיקוח במשרד, ובמהלך השנים האחרונות קוצצו בו עשרות תקני פיקוח. עם זאת נמצא ש-74 (כ-10% ) מהמפקחים במשרד, שעבדו ב -41 משרות בסך הכול, שימשו גם מדריכים והיקף עבודתם בהדרכה היה שווה ערך ל -27 משרות נוספות. בהתנהלותו זו עקף המשרד את שיא כוח האדם ופטר את עצמו מהצורך לקבל את אישור נש"ם להעסקת מפקחים באותן המשרות שנוספו. עולה אפוא החשש כי המשרד נקט את שיטת "הדלת המסתובבת" - מצד אחד קוצצו תקני פיקוח, משרד החינוך 785 .כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, ומצד אחר נוספו ימי הדרכה כתחליף למשרות שקוצצו. (ג) נמצא ש -74 המפקחים שמשרת הפיקוח שלהם הושלמה בימי הדרכה קיבלו גמול פיקוח עבור משרת הפיקוח וגמול הדרכה עבור ימי ההדרכה. ממסמכים שהציג המשרד עולה כי עוד בשנת 2008 הועלה החשש שמדריכים רבים שהועסקו בתפקידי פיקוח עלולים לדרוש מן המשרד להכיר בעבודתם, לרבות ימי הדרכה, כעבודה המזכה בגמול פיקוח ולא רק בגמול הדרכה. .טיפול במקרים חריגים .בפברואר 1999 קבעה הממשלה כי מנהל מחוז או מנהל לשכת ההדרכה הארצית, כל אחד בתחומי סמכותו, יהיה רשאי להתיר בהסכמת חשב המשרד את העסקתם של מורים וגננות בתפקידי הדרכה גם לתקופה שתעלה על שש שנים רצופות, ובלבד שהם עברו הכשרה מתאימה 6 במהלך חמש השנים שקדמו להעסקתם בהדרכה. לטיפול במקרים כאלה ולצרכים נוספים הקים המשרד ועדות חריגים מחוזיות וועדת חריגים ארצית. 1. נמצא כי במהלך שנת הלימודים התשס"ט העבירה לשכת ההדרכה הארצית לאישור ועדת החריגים הארצית רשימות של כל שמות המדריכים הארציים שהעסקתם מותנית באישור הוועדה ויחידות המטה והמחוזות היו מעוניינים להעסיק. הדבר נעשה ללא כל הליך של "סינון" ובלי דיון מוקדם עד כמה נחוץ המשך העסקתם. גם המשנה למנכ"ל אישר את הרשימות והעבירן כמקשה אחת לאישורו של חשב המשרד מר יהודה קיסר בלי לנמק מדוע יש להמשיך ולהעסיק מדריכים אלה. החשב אישר באופן גורף את העסקתם של מאות מדריכים, פעמים רבות רטרואקטיבית, לאחר שכבר החלו לעבוד. האישור לא לווה בדיון ענייני, בהפעלת שיקול דעת לפני קבלת ההחלטה ובהנמקתה כנדרש. המשנה למנכ"ל וחשב המשרד קיימו הליך שנקבע לשם ביצוע החלטת הממשלה האמורה, אבל רוקנו אותו מתוכן. 2. בשנים 1978 -1999 קיבלה הממשלה כמה החלטות שמשמעותן היא שהמשרד יכול להעסיק מורים או גננות בתפקידי הדרכה, ובלבד שיועסקו בהדרכה במחצית משרתם לכל היות ר ובחלק הנותר של משרתם הם יועסקו בהוראה, למעט במקרים חריגים. חוזר המנכ"ל קובע כי על מדריך מוסדי להורות בפועל בבית הספר בד בבד לעבודתו בהדרכה לפחות יומיים בשבוע (שליש משרה), למעט גננות בתפקיד הדרכה, ואילו מדריך מרכז אינו חייב להורות בפועל לצד עבודתו בהוראה. יוצא אפוא שהוראות חוזר מנכ"ל בעניין זה אינן עולות בקנה אחד עם החלטות הממשלה. יצוין ש-78% מכלל המדריכים בשנת הלימודים התשס"ט היו מדריכים מרכזים. 3. ממצאי הביקורת העלו שרק כמחצית מהמדריכים שהם עובדי מדינה קבועים עסקו בהוראה בשנת הלימודים התשס"ט, בהיקף הנדרש. לכן, מדובר .__________________ .6 הכשרה מתאימה, על פי חוזר המנכ"ל, פירושה כישורי הדרכה וידע בתהליכי הוראה ולמידה, והיא מסתכמת במכסה מצטברת של 224 .שעות הכשרה לפחות 786 דוח שנתי60ב .בתופעה של הדרכה שאין הוראה בצדה, וזאת בניגוד להחלטות הממשלה האמורות. 4. ל-549 (23% ) מהמדריכים בשנת הלימודים התשס"ט היה ותק רציף של יותר משש שנים בהדרכה. יוצא אפוא שאין מדובר במקרים חריגים שבהם המשרד מעסיק מדריכים במשך יותר משש שנים רצופות, כלשון החלטת הממשלה מפברואר 1999 ., אלא בדבר שבשגרה 5. בידיה של ועדת החריגים הארצית לא היו נתונים על הכשרתם של מדריכים מחוזיים ומוסדיים, וממילא היא לא הייתה יכולה לדעת אם הם עומדים בתנאי ההכשרה הנדרשים. אשר למדריכים הארציים - רק 103 מ-205 (כ- 50% ) עברו הכשרה בהיקף הנדרש. המשנה למנכ"ל העביר לאישורו של חשב המשרד את פרטיהם של מאות מדריכים, שעל פי נתוני המשרד לא הוכשרו כנדרש או שלא נמסרו בהקשרם נתונים בעניין זה לוועדת החריגים, והחשב אישר את העסקתם. בכך לא מולאה דרישת המשרד להתנות את המינוי בהכשרה מתאימה כנדרש. 6. חוזר המנכ"ל מציב תנאי סף למינוי עובד הוראה לתפקידי הדרכה. החוזר אינו כולל הוראות המאפשרות חריגה מתנאי הסף או הסמכה של גורם אחר לאשר חריגה. למרות זאת הועלה כי לשכת ההדרכה הארצית הפיצה למחוזות מערך כללים שבהם נקבע כי מועמדים שאינם עומדים בתנאי הסף "אינם מאושרים בעיקרון", אבל יובאו בכל זאת לדיון בפני ועדת החריגים הארצית. בשנת הלימודים התשס"ט אישרה הוועדה שבעה מדריכים ארציים שלא עמדו בתנאי הסף, חשב המשרד א ישר להעסיקם והם עבדו כמדריכים בשנת הלימודים האמורה. בנסיבות אלה עלולים היו להפגע עובדי הוראה אחרים, גם הם אינם עומדים בתנאי הסף, וזאת משום שהם נמנעים מלהציע את עצמם לתפקיד מדריך לנוכח הוראות חוזר המנכ"ל. .תכנון עבודת ההדרכה .1. תכנית עבודה היא כלי לניהול מ שימות הארגון ולבקרה על ביצוען. היא מבטאת את יעדי ההדרכה, את הדרכים להשגתם ואת התפוקות המצופות. הביקורת העלתה כי המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים, כמותיים ומדידים לצורך השגת מטרות ההדרכה בתחומים השונים. באין הגדרת יעדים כאלה, חסר המשרד כלי ניהולי חיוני שיסייע בידו להחליט אם קיימת הצדקה להמשיך ולהשקיע בתשומות הכרוכות בתחום זה. עוד הועלה כי אין למשרד תכנית עבודה ארצית להדרכה המשקפת את מטרות ההדרכה ויעדיה. 2. תכנית עבודה שנתית מטרתה תכנון העבודה במהלך שנת העבודה ויש להשלימה קודם לתחילת השנה. לשכת הה דרכה הארצית לא השלימה את הכנתן של תכניות עבודה לשנות הלימודים התשס"ט והתש"ע קודם לתחילתן. מבדיקת התכנית לשנת הלימודים התשס"ט עולה כי היא נגעה בעיקר לפעילותה של הלשכה ולבקרה על פעילות ההדרכה בשטח והיא לא כללה יעדים כמותיים. מכיוון שכך קשה לדעת אם הלשכה עמדה בכל היעדים שהציבה לעצמה. משרד החינוך 787 .3. בחוזר המנכ "ל נקבע שעל המדריכים להכין תכניות עבודה שנתיות. בדיקת מסמכיהם של 84 מ-789 המדריכים הארציים בלשכת ההדרכה הארצית העלתה שרק 33 (39% ) הגישו ללשכה תכניות עבודה לשנת הלימודים התשס"ט ורק חלקן היו חתומות בידי הממונים עליהם. תכניות העבודה השנתיות של המדריכים שהחלו לעבוד כבר בתחילת שנת הלימודים הוגשו כמה חודשים לאחר פתיחת שנת הלימודים. ברוב תכניות העבודה הוגדרו יעדיהן האופרטיביים באופן כללי ולא פורטו יעדים כמותיים ומדידים. גם תפוקות ההדרכה המצופות הוגדרו באופן שאינו מאפשר לבחון הלכה למעשה בתום התקופה אם הושגו. .בקרה על עבודת המדריכים .1 . חוזר המנכ "ל קובע מתכונת דיווח שיטתית - שנתית וחצי שנתית - שתאפשר בקרה על תוצרי ההדרכה ותציג את הקשיים בביצועה. נמצא שהמשרד לא פעל על פי החוזר, ורק מדריכים אחדים עשו זאת, כנדרש. יוצא אפוא שלמשרד לא הייתה תמונת מצב כוללת ורצופה על תפוקתם של ימי ההדרכה. מידע מספק על תפוקות ההדרכה ועל הקשיים שבביצוע עבודתו של המדריך עשוי לסייע בידי המשרד בתכנון יעיל של ימי ההדרכה ובהקצאתם באופן מיטבי. 2 . חוזר המנכ"ל קובע כי מדריך יגיש בכל חודש לממונה עליו דוח חודשי על עבודתו. הדוח נערך על גבי טופס שאינו מתאים להכיל מידע על מהות ההדרכה, על המודרכים ועל מקום ההדרכה. בדיקה מדגמית של הדוחות החודשיים במחוזות שנבדקו מעלה שבמקרים רבים לא ניתן ללמוד על מהות ההדרכה, על מקום הפעילות ועל הצוות המודרך. כמו כן לא ניתן לדעת אם מדובר בהדרכת עובדי הוראה במוסדות החינוך או בפעילות שאינה הדרכה. יתרה מזאת, בשל ההבדלים בין דיווחי המדריכים לא ניתן להסיק מסקנות על סמך ניתוח סטטיסטי. 3 . בדיקת דוחות עבודה חודשיים של המדריכים הארציים שנבדקו העלתה ש- 17 מ-84 (20% ) המדריכים הארציים שנבדקו דיווחו שעבדו גם ביום הבחירות לכנסת השמונה עשרה, שנקבע כיום שבתון, והממונים עליהם אישרו את דיווחיהם. מממצאים אלה נראה שאותם ממונים חתמו על דוחות חודשיים של מדריכים בלי שביצעו בקרה נאותה. לשכת ההדרכה הארצית לא נתנה דעתה לדיווחים הלא-סבירים של המדריכים, לא התריעה עליהם וגם לא דחתה אותם. .סיכום והמלצות .המשרד רואה בהדרכה כלי חשוב ומרכזי לשיפור איכות ההוראה, המביא בסופו של יום גם לידי שיפור הישגי התלמידים במערכת החינוך. בשל חשיבותה של ההדרכה המשרד מקצה לנושא משאבים רבים והם מבוקשים ביותר: מטה המשרד, מחוזותיו ומוסדות החינוך מתחרים על הזכות לקבל נתח גדול ככל האפשר ממשאבים אלה. 788 דוח שנתי60ב .המשנה למנכ"ל המשרד ניהל את נושא ההדרכה באופן לקוי. המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים להדרכה, לא הוכנה תכנית עבודה ארצית ולא נבחנו תוצאות ההדרכה. הקצאת ימי ההדרכה נעשתה לא אחת ללא תבחינים ברורים וידועים, ולעתים אף באיחור. המחוזות ויחידות המטה במשרד לא יכלו לדעת אם כל אחד מהם אכן קיבל את ימי ההדרכה המגיעים לו. רוב ימי ההדרכה שימשו שלא למטרות ההדרכה, ומקצתם נוצלו כפיצוי על קיצוץ במשרות של עובדים. אלפי מדריכים נבחרו ללא הליך תחרותי. המשרד ה עסיק חלק מן המדריכים באופן שלא תמיד תאם את ההוראות והנהלים הנוגעים לעניין. בידי נש"ם היה מידע על התנהלות זו והיא חששה שימי הדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" כדי להגדיל בפועל את כוח האדם של המשרד, אבל היא לא פעלה בנושא כפי שהיה עליה לפעול, ובעצם אפשרה למשרד להמשיך לפעול במתכונת זו במשך תקופה ארוכה. ממצאי הביקורת מעלים את הצורך בשינוי של ממש בניהול נושא ההדרכה. על הנהלת המשרד להקפיד שימי הדרכה ישמשו רק להדרכה וכפי שהמשרד בעצמו קבע - על ההדרכה להתקיים ברובה בתוך הכיתה. על המשרד לקבוע את יעדי ההדרכה ולגבש תכנית עבודה ארצית. עליו להעסיק מדריכים רק באופני ההעסקה המותרים למשרד ממשלתי ולבחור אותם באופן הוגן ושוויוני ובהליך תחרותי. את משאבי ההדרכה יש להקצות על פי כללים סדורים וידועים ויש למדוד את תוצאות ההדרכה ולבקר באופן שוטף את ביצועה. .