משרד האוצר/פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב_ה)

 ♦ . . מבוא .לנוכח התפתחותן של טכנולוגיות המחשב ושל רשת האינטרנט נוצר צורך חיוני בידע ובמיומנות בתחום המחשב וכן בנגישות למחשבים. השתלבותו של הפרט בסביבת החיים של המאה העשרים ואחת מותנית בכך שהוא ישלוט במיומנויות השימוש במחשב. ברכישת מיומנויות אלו יש אף כדי לתרום לצמצום פערים חברתיים וכלכליים. המונח "פער דיגיטלי" נוגע להבדלים בין אוכלוסיות שונות מבחינת מידת האימוץ של טכנולוגיות המידע והתקשורת. מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה4 (להלן- הלמ"ס) וממחקרים 5 שנעשו בנושא עולה כי בחברה .__________________ .4 הסקר החברתי 2009 , הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (אפריל 2011 ,) לקט נתונים מתוך הסקר החברתי 2010 : שימוש במחשב ובאינטרנט , הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (נובמבר 2011.) משרד האוצר 71 . הישראלית יש פערים דיגיטליים ושונות של ממש בשיעורי השימוש במחשב ובאינטרנט המתפלגים לפי לאום, רמת הכנסה, השכלה, מידת הדתיות ואזור מגורים. יצוין כי ציר הזמן הוא מרכיב קריטי בטיפול בפערים דיגיטליים; ככל שעובר הזמן והטכנולוגיה מתפתחת גדלים הפערים ומתעצם הקושי בהקניית כישורים בסיסיים. אגף החשב הכללי במשרד האוצר מפעיל את הפרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להלן - פרויקט להב"ה). קהל היעד של הפרויקט הוא אוכלוסייה בעלת מעמד סוציו -אקונומי נמוך שאין לה גישה לטכנולוגיות המידע המתקדמות, אין ברשותה מחשבים ואין לה נגישות לעולם האינטרנט או שהיא חסרת מודעות ואוריינות דיגיטלית (מיומנויות וכישורי למידה ועבודה בסביבה ממוחשבת). את הפרויקט הקים בשנת 2001 שר האוצר דאז מר סילב ן שלום שהחליט, על דעת ראש הממשלה, כי הממשלה תפעיל תכנית לצמצום הפערים בתחום התקשוב באמצעות הקמת 100 .מרכזי תקשוב קהילתיים בשנים 2002 ו- 2003 הוקמו15 מרכזי להב"ה (להלן - המרכזים הוותיקים) ביישובים שבהם מתגוררים תושבים רבים המשתייכים לאוכלוסיית קהל היעד, וכעבור זמן מה שניים מהם נסגרו. בינואר 2010 החליט שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ להקים 13 מרכזים חדשים. אחר כך עודכנה החלטה זו והשר קבע כי יוקמו 17 מרכזים חדשים (להלן- המרכזים החדשים). כמו כן החליט שר האוצר לפתוח מחדש את אחד משני המרכזים שנסגרו. במועד הביקורת היו 17 המרכזים החדשים בשלבי הקמה והפעלה. הפעילות העיקרית במרכזי להב"ה מיועדת לילדים מהגיל הרך ועד גיל תיכון, ושאר הפעילות מופנית לאוכלוסיית המבוגרים. בכל מרכז יש לפחות כ-40 עמדות מחשב ומתקיימים בו - ללא תשלום - סדנאות וקורסים במגוון נושאים. תוכני הסדנאות והקורסים מותאמים לקבוצות הגיל השונות, לרמת הלומדים ולצרכים הבסיסיים של כל קבוצה. פעילות ההדרכה במרכזים נקבעה להתקיים בימים ראשון עד חמישי בשעות 8:00-22:00 ובימי שישי בשעות 8:00-13:00 . מרכז להב"ה מוקם בשיתוף הרשות המקומית: משרד האוצר אחראי לתפעולם של המרכזים, כלומר לציוד ולכוח האדם להדרכה, והרשות המקומית אחראית לספק מקום שבו יפעל המרכז, להתאמתו לצורכי הפרויקט ולתחזוקתו השוטפת (ניקיון, מים, חשמל, טלפון ומיזוג אוויר). בחודשים אפריל -ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות פרויקט להב"ה. בביקורת נבדקו בעיקר הנושאים האלה: ייזום הפרויקט וקידומו עד שנת 2011 , אפיון קהל היעד של הפרויקט, ניהול הפרויקט, ביצוע הליכי מדידה והערכה של הפרויקט וגיוס כוח האדם למרכזים. הביקורת נעשתה באגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) שבמשרד האוצר, במרכזים הוותיקים ובמרכזים החדשים. בדיקות השלמה נעשו במינהל למדע ולטכנולוגיה שבמשרד החינוך. . .5 :ראו .Digital Divide, Israel 2008 , Azi Lev -On & Sabina Lissitsa, Ariel University Center of Samaria, Israel. 72 דוח שנתי62 .פערים דיגיטליים .המונח "פער דיגיטלי" נוגע להבדלים בין אוכלוסיות שונות מבחינת מידת האימוץ של טכנולוגיות המידע והתקשורת ומתאר מצב שבו לקבוצות שונות באוכלוסייה יש רמות נגישות שונות לסביבה דיגיטלית - מחשבים, תכנות ואינטרנט - ורמות שונות של אוריינות דיגיטלית - מיומנויות וכישורי למידה ועבודה בסביבה ממוחשבת. בשנת 2005 ערך משרד האוצר סקר בנושא "מוכנות דיגיטלית ופערים דיגיטליים ישראל 2005"6 . הסקר נועד לאסוף נתונים ולנתחם כדי לקבוע מדיניות לאומית בנושא פערים דיגיטליים וכן כדי לקבוע את נקודת המוצא לצורך מדידת ההתקדמות וצמצום הפערים הדיגיטליים בעתיד. הסקר העלה, בין היתר, כי שיעורי הבעלות על מחשבים והשימוש בהם, לרבות השימוש באינטרנט, נמוכים יחסית בקרב "גילאי 65 ומעלה, חרדים, דתיים ומסורתיים, המגזר הערבי, בעלי השכלה יסודית ותיכונית חלקית, בעלי הכנסה מתחת לממוצע, עולים מחבר העמים ויוצאי עדות מזרח מן הדור הראשון בארץ". בנוגע לבני הנוער העלה הסקר כי הם בעלי מיומנות גבוהה יחסית בשימושים שונים באינטרנט; וכי בקרב בני הנוער יש שתי קבוצות שמיומנויותיהם בתחום המחשבים פחותות משל השאר ולכן יש להשקיע את מרב המשאבים בטיפול בקבוצות אלה. בסיכום קובע הסקר כי "נדרשת תכנית אסטרטגית להגברת כישורי אוריינות ושימוש במחשבים ובאינטרנט בקרב האוכלוסייה הבוגרת הכללית תוך מתן דגש על אוכלוסיות 'חלשות' במיוחד". הסקר החברתי שביצעה הלמ"ס בשנת 20107 לגבי שי מוש במחשב ובאינטרנט חוזר ומאשש את ממצאי הסקר משנת 2005 ועולים ממנו הממצאים האלה: שיעור השימוש במחשב קטן במידה ניכרת ככל שעולה הגיל; ככל שרמת ההשכלה גבוהה יותר שיעור השימוש במחשב גדול יותר; שיעור המשתמשים במחשב בקרב האוכלוסייה היהודית הוא 75% לעומת49% בקרב האוכלוסייה הערבית, אך בקרב המשכילים שיעור המשתמשים במחשב דומה בין שתי הקבוצות; שיעור השימוש באינטרנט בקרב האוכלוסייה היהודית משתנה לפי רמת הדתיות: 84% ,בקרב החילונים70% בקרב הדתיים ו-53% .בקרב החרדים מהנתונים עולה כי בחברה הישראלית יש פערים דיגיטליים אש ר חשוב ביותר לצמצמם, בעיקר לנוכח השפעתם על יכולתן של אוכלוסיות שונות להשתלב בחברה ובשוק העבודה. .ייזום הפרויקט וקידומו עד שנת 2011 .1. כאמור, ביולי 2001 החליט שר האוצר דאז, מר סילבן שלום, על דעת ראש הממשלה, כי הממשלה תפעיל תכנית לצמצום פערים בתחום התקשוב באמצעות הקמת מרכזי תקשוב קהילתיים בשכונות וביישובים שמתגוררת בהם אוכלוסייה שאינה נחשפת דייה לתחום זה - פרויקט להב"ה. לצורך זה נקבע כי בשנת 2001 .__________________ .6 יונתן מזרחי, נעה בר, אירית חצרנוב, נחמן אורון (עורכים ) סקר מוכנות דיגיטלית ופערים דיגיטליים ישראל 2005 ( 2005) , .משרד האוצר 7 לקט נתונים מתוך הסקר החברתי 2010 : שימוש במחשב ובאינטרנט , הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (נובמבר 2011.) משרד האוצר 73 . ימנו ראש הממשלה ושר האוצר מינהלה להקמת הפרויקט ולהפעלתו; כי בשנת 2002 יוקמו עד50 מרכזי תקשוב קהילתיים; וכי בשנת 2003 יוקמו50 מרכזים נוספים. עוד הוחלט כי המימון הממשלתי למרכז תקשוב יינתן במשך שלוש שנים, ולאחר מכן על המרכז להיות מופעל באמצעות גורמים אחרים. במרץ 2002 מינה שר האוצר מינהלה להקמת הפרויקט ולהפעלתו. בכתב המינוי צוין, בין היתר, כי המינהלה תלווה את מימוש הפרויקט בכל רחבי הארץ, תפקח על הגוף שיוקם לצורך ניהולו, תקבע מנגנונים לבחינת מידת הצלחתו של הפרויקט על פי מדדים כמותיים ותבחן מנגנונים אלה במשך תקופת יישום הפרויקט. במאי 20028 "החליטה הממשלה להקים תשתית "ממשל זמין 9 ,במדינת ישראל ובכלל זה הוחלט, בין היתר, "ל בסס מערכות תמיכה להטמעת והפצת השימוש במערכות המידע החדשות בציבור ע"י פרויקט להב"ה אשר יצמצם את הפער הקיים היום בין אזורי הפריפריה למרכז על -ידי הקמת מרכזי מחשוב קהילתיים לתמיכה באוכלוסיות אלו". בשנת 2002 בדק משרד מבקר המדינה את נושא השירות לציבור10, לרבות את הקמתם של מרכזי תקשוב קהילתיים במסגרת פרויקט להב"ה. נמצא כי עד נובמבר 2002 נפתחו רק שני מרכזי להב"ה, וכי הנהלת הפרויקט לא הכינה תכנית פריסה ל-100 מרכזי התקשוב ולוח זמנים לפריסתם. ביולי 2003 , בעקבות פרסום דוח מבקר המדינה, קיבלה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה החלטה 11 ולפיה אגף החשכ"ל במשרד האוצר יכין תכנית היערכות לתחזוקת הפרויקט בתום שלוש השנים הראשונות להפעלתו, שכבר תוקצבו. כמו כן הוחלט שהפרויקט ילווה במחקר כדי לעמוד על מידת השגת יעדיו. בשנים 2002 -2003 הוקמו15 המרכזים הוותיקים ביישובים האלה: אופקים, אור יהודה, באר שבע, בית שאן, בית שמש, גן-נר, טירת כרמל, מגדל העמק, נצרת עילית, נתיבות, צפת, קריית מוצקין, רהט, רמלה ושפרעם. כעבור זמן מה נסגרו המרכזים בגן-נר ובקריית מוצקין. במרץ 2004 .הגיש המבקר הפנימי של משרד האוצר דוח ביקורת על הפרויקט להלן עיקרי ממצאיו: מאחר שמשרד האוצר הוא משרד מטה המתקצב את פעילות הממשלה, אין לו כל ניסיון בהפעלת פרויקט חינוכי; מעמדו של הפרויקט לא הוגדר דיו, והוא חריג באופיו לעומת פרויקטים שמשרד האוצר מורגל בהם. כמו כן נמצאו בעיות בניהול הליכי הבקרה והפיקוח של הגוף המנהל את הפרויקט. ממעקב שביצעה יחידת הביקורת הפנימית של משרד האוצר בנובמבר 2005 בעניין תיקון הליקויים שהעלה דוח המבקר הפנימי עלה כי רוב הליקויים תוקנו. 2. במאי 2005 מינה שר האוצר דאז מר בנימין נתניהו את החשכ"ל ל"מנהל התכנית הלאומית לצמצום הפער הדיגיטלי והטמעת 'ממשל זמין' במדינת ישראל". בעקבות קבלת ההחלטה מונה לפרויקט מנהל שהוא עובד חברת כוח אדם מקרב עובדי היחידה למערכות מידע באגף החשכ"ל (ראו להלן בפרק "ניהול הפרויקט"). .__________________ .8 החלטה 1812 ממאי 2002 . 9 ממשל זמין - פרויקט של ממשלת ישראל שמטרתו ניצול טכנולוגיית המידע ורשת האינטרנט לשם יצירת תשתית טכנולוגית למתן מידע לציבור, לביצוע תשלומים ולמתן שירותים ממשלתיים נוספים. 10 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003 '), בפרק "השירות לציבור", עמ 223-224 . 11 /החלטה בק 20 של ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה מיולי 2003 . החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה באוגוסט 2003 ומספרה702 /(בק20.) 74 דוח שנתי62 . באוגוסט 2006 מינה שר האוצר דאז מר אברהם הירשזון צוות חשיבה במשרד האוצר לבחינת המשך פיתוח הפרויקט והמתכונת להפעל תו (להלן - צוות החשיבה). בשנת 2007 הגיש הצוות לשר האוצר דאז מר רוני בר -און דוח ובו המלצותיו. הצוות המליץ להפעיל את מרכזי להב"ה בבתי ספר יסודיים כדי שהמרכזים יעמדו לרשות התלמידים בשעות הלימודים ולרשות הציבור הרחב בשעות שלאחר מכן. עוד המליץ הצוות כי במקומות שבהם לא תתאפשר פתיחה של מרכז בבית ספר יסודי הוא יוקם במתקן עצמאי במתכונת הקיימת. כמו כן ציין הצוות כי יש לגבש תכנית למדידת הביצועים לשם שיפור התכנית ובחינת יעילות ההשקעה בה. בפועל לא התקבלה כל החלטה בעקבות המלצות הצוות. 3. בינואר 2010 החליט שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ כי פרויקט להב"ה ימשיך לפעול באחריות משרד האוצר במתכונת ובמודל הקיימים ולא ייסגרו מרכזים ותיקים. עוד החליט שר האוצר להקים 13 מרכזים חדשים, להפעיל מחדש את המרכז בקריית מוצקין ולהעדיף יישובים המשויכים למגזר המיעוטים או למגזר החרדי או יישובים בעלי ריכוז גבוה של "יוצאי הקהילה האתיופית". כמו כן קבע שר האוצר כי מנכ"ל המשרד יעמוד בראש התכנית, וכי לקראת סוף שנת 2010 ייבחן אופן יישום ההחלטה, ולפי הממצאים תתקבל החלטה לגבי המשך הפיתוח לשנים הבאות. כעבור זמן מה עודכנה ההחלטה על ידי השר ונקבע בה כי יוקמו 17 מרכזים חדשים. לצורך יישום ההחלטה האמורה גובשו במשרד האוצר קריטריונים לבחירת היישובים שיוקמו בהם המרכזים החדשים כדלקמן: היישוב משתייך לאשכול 512 ומטה מבחינת מצב חברתי-כלכלי, על פי נתוני הלמ"ס; ביישוב יש יותר מ - 20,000 תושבים; היישוב זכאי למענקי איזון13 ;מהממשלה והיישוב מרוחק לפחות 15 ק"מ ממרכז אחר באותו המגזר. על פי קריטריונים אלה נקבע כי המרכזים יוקמו ביישובים אלה: אלעד, באקה ג'ת 14 ,, בני ברק, דימונה, טבריה, טייבה, ירושלים מודיעין עילית, מע'אר, מעלות תרשיחא, נצרת, סח'נין, עכו, ערד, קריית גת, קריית מלאכי וקריית שמונה. באוקטובר 2010 החליט משרד האוצר לפרסם מכרז לאספקת שירותי ניהול והדרכה למרכזים החדשים (להלן - המכרז הייעודי), וביוני 2011 נבחרו שתי חברות (ראו להלן). .__________________ .12 מדד המשקף מצב חברתי-כלכלי של יישוב: אשכול 1 ,מציין את הרמה הנמוכה ביותר ואשכול 10 .מציין את הרמה הגבוהה ביותר 13 מענק איזון הוא ההפרש בין ההוצאה הנדרשת לרשות המקומית כדי לספק לתושביה רמת שירותים מינימלית (ההוצאה הנורמטיבית) ובין ההכנסה הפוטנציאלית שלה; ההוצאה וההכנסה מחושבות לכל רשות מקומית לפי נוסחה מסוימת. 14 החל בנובמבר 2010 בוטל איחוד רשויות מקומיות אלה בהתאם לקביעת חוק הרשויות המקומיות (ביטול איחוד המועצות המקומיות באקה אל גרבייה וג'ת), התש"ע- 2010. משרד האוצר 75 . מכל האמור לעיל עולה כי הממשלה שמה לה ליעד לצמצם את הפערים הדיגיטליים באמצעות 100 מרכזי תקשוב קהילתיים שתוכנן להקימם בשנים 2002 ו- 2003 , אבל עד סוף שנת 2010 פעלו13 .מרכזים בלבד מכאן שבמשך שמונה שנים, ממועד קבלת ההחלטה הראשונה בעניין ועד מועד קבלת החלטת שר האוצר בינואר 2010 להקים17 ,מרכזים חדשים לא קודם הפרויקט בהתאם למתוכנן. .קהל היעד של הפרויקט .מקובץ הנחיות ונהלים שהוציא מנהל פרויקט להב"ה במרוצת השנים עולה כי רוב משתתפי הפרויקט ( 70% מהם) יהיו ילדים מהגיל הרך ועד גיל בית ספר, ורק 30% .מהמשתתפים יהיו מבוגרים נתוני הלמ"ס 15 על הפער הדיגיטל י מלמדים כאמור כי שיעור השימוש במחשב ובאינטרנט יורד ירידה של ממש ככל שעולה הגיל: 84% בקרב בני 20-34 ,75% בקרב בני 35-49 ,59% בקרב בני 50-64 ו-27% בלבד בקרב בני65 ומעלה. גם ממסקנות הסקר של משרד האוצר משנת 2005 , כפי שפורטו לעיל, עולה כי נדרשת תכנית אסטרטגית להקניית כישורי אוריינות ושימוש במחשבים ובאינטרנט לאוכלוסייה הבוגרת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי ראוי שהגדרת אוכלוסיית היעד של הפרויקט תיקבע בהתאם למסקנות הסקר משנת 2005 ולנתוני הלמ"ס. יוער בהקשר זה כי על פי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג - 1953 , מתפקידם של מוסדות החינוך להקנות לילדים מיומנויות וכישורי למידה בסביבה דיגיטלית, ואילו לאוכלוסייה הבוגרת חסר מענה מערכתי בתחום זה שיהיה בו כדי לסייע לה להשתלב בשוק העבודה. בינואר 2012 השיב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי סוגיית קהל היעד תיבחן מחדש. .מעורבותו של משרד החינוך בניהול הפרויקט .1. פרויקט להב"ה מנוהל כאמור על ידי משרד האוצר. סגן בכיר לחשבת הכללית, הממונה על מערכות מידע ומחשוב, מר טל הרמתי (להלן - סגן החשכ"ל), מרכז את מכלול הפעולות הנוגעות להפעלת הפרויקט. במרוצת השנים עלתה שאלת האחריות לפרויקט. לדוגמה, צוות החשיבה משנת 2007 , שחבריו היו ממשרד האוצר, סבר כי משרד האוצר צריך להוביל את הטיפול .__________________ .15 הסקר החברתי 2009 , הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (אפריל 2011.) 76 דוח שנתי62 . בנושא הפערים הדיגיטליים, לרבות פרויקט להב"ה, ולשתף פעולה בנושא עם הרשויות המקומיות ועם משרד החינוך. בסיכום דיון שהתקיים לאחר כשנה, באפריל 2008 , בלשכת מנכ"ל משרד האוצר דאז מר ירום אריאב ציין אחד הסגנים הבכירים לחשב הכללי כי משרד מטה, כמו משרד האוצר, אינו צריך לטפל בפרויקט חינוכי, אפילו אם הוא יודע מטבעו להוביל פרויקטים; וכי המקום הטבעי לפרויקט זה הוא ככל הנראה משרד החינוך. המנכ"ל סיכם את הדיון באמרו כי "אין מקום לשקול העברה למשרד החינוך כי אז הפרויקט יתמוטט. לא בטוח שמשרד האוצר הוא האכסניה המ תאימה ביותר, אולם לאור הנסיבות... יש לשמר את השיוך הקיים. המודל שאליו צריך לשאוף הינו הקמת גוף שינהל את החלטות המדיניות, בזמן שהביצוע עצמו ייעשה ע"י גורמי חוץ". בדיון שהתקיים בדצמבר 2009 בלשכת מנכ"ל משרד האוצר דאז מר חיים שני חזרה והעלתה נציגת אגף התקציבי ם במשרד את השאלה אם ראוי שמשרד האוצר, שהוא משרד מטה, יופקד על פרויקט זה, הפדגוגי במהותו, או שמא יש להפקידו בידי משרד החינוך, שהוא משרד ביצועי. החשכ"ל דאז ציין: "הפרויקט אכן מאוד חשוב, אבל לא צריך להיות אצלנו. יחד עם זאת, היות ואין מישהו אחר שיכול לתפעל זאת כרגע, אין לתת לו להתמוסס". בסיכום ציין המנכ"ל כי יתקיים סיור במרכזים וכן יתקיים דיון בנושא בלשכת שר האוצר, וכי הוא ידון בנושא גם עם מנכ"ל משרד החינוך כדי לאפשר קבלת החלטה בתוך שבועיים. בינואר 2010 החליט כאמור שר האוצר כי פרויקט להב"ה ימשיך לפעול במתכונת ה קיימת באחריות משרד האוצר והורה להקים מרכזים חדשים. מנהל המינהל למדע וטכנולוגיה במשרד החינוך ד"ר עופר רימון מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 כי פרויקט להב"ה מופעל מראשיתו ללא כל מעורבות של משרד החינוך. עוד מסר כי בשנת 2008 התקיימו מגעים בין נציגי משרד החי נוך למשרד האוצר לשם בדיקת האפשרות של קיום ממשק להפעלת הפרויקט עם משרד החינוך, שישלב את מעבדות המחשבים בבתי הספר ברחבי הארץ כמרכזי אינטרנט קהילתיים בפעילויות של אחר הצהריים. לדבריו, "למרות הנכונות שגילה משרד החינוך, מהלך זה לא יצא אל הפועל". לעניין זה מסר משרד האוצר בדצמבר 2011 למשרד מבקר המדינה כי התקיימו דיונים רבים עם משרד החינוך בנושא ו"מתוך דאגה לחשיבות הפרויקט הוחלט לבצע פיילוט, אולם לצערנו משרד החינוך חזר בו מההסכמה לבצע פיילוט זה". משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שבפועל רוב שירותי הפרויקט ניתנים לאוכלוסיית הילדים בזמן שהותם בגני הילדים ובבתי הספר, במסגרת תכנית הלימודים, לא התקיים שיתוף פעולה בין משרד האוצר למשרד החינוך בכל שנות הפעלת הפרויקט. שאלת מעורבותו ושילובו של משרד החינוך בפרויקט היא חשובה ביותר, בעיקר משום שפרויקט להב"ה עוסק ביסודו בהקניית ידע ומיומנויות יסוד לילדים ומבוגרים - תחומים שאינם נמצאים בתחום אחריותו של משרד האוצר. על כן ראוי שמשרד האוצר יבחן שנית את סוגיית מעורבותו של משרד החינוך בפרויקט. מתכונת הפעלה שלא משולב בה משרד החינוך עלולה לפגוע בבניית מערך פעולה יעיל שיאפשר את השגת יעדי הפרויקט. משרד האוצר 77 . בדצמבר 2011 השיב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הביקורת מתכוון משרד האוצר לשתף פעולה עם משרד החינוך בנושא מדיניות וקביעת תכנים בפרויקט להב"ה. 2. על פי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 , משרד החינוך הוא הגוף המופקד על קידומו של החינוך במדינת ישראל, על תכניו ועל רמתו. החוק קובע כי אחת ממטרות החינוך הממלכתי היא "לבסס את ידיעותיהם של הילד והילדה בתחומי הדעת והמדע השונים, ביצירה האנושית לסוגיה ולדורותיה, ובמיומנויות היסוד שיידרשו להם בחייהם כבני אדם בוגרים בחברה חופשית". כאמור, החל מהמאה העשרים ואחת, השימוש במחשבים ובתקשורת ממוחשבת הולך וגובר, ויש צורך להקנות לבוגרי מערכת החינוך מיומנויות בתחום התקשוב. במסגרת הפרויקט נלמדים במרכזי להב"ה בעיקר קורסי יסוד של הכרת המחשב ושל תכנות האופיס 16 , תוך שימוש באתרי תוכן ולמדות שונות. מנהל הפרויקט הפקיד את ניהול התוכן של הפרויקט בידיו של אחד מעובדי להב"ה (להלן - מנהל תחום התוכן), המכהן נוסף על תפקידו זה כמנהל מרכז וכמנהל אזור הצפון. לפי מסמך התקינה של הפרויקט ממאי 2009 (להלן- מסמך התקינה) אחראי מנהל התוכן לבניית מערכי שיעור אחידים, לגיבוש תכנית הכשרה והדרכה להטמעת תכנים חדשים, לבחינת כלי הדרכה ועוד. כמו כן נשכרו שירותיה של יועצת חיצונית לליווי פדגוגי של הפרויקט (להלן - יועצת פדגוגית). נמצא כי משרד החינוך אינו מפקח מהבחינה הפדגוגית על התכנים וההדרכה במרכזי להב"ה, אף שילדי הגנים ותלמידי בתי הספר הם האוכלוסייה העיקרית המשתתפת בפעילות מרכזי להב"ה ומגיעה אליהם באופן שוטף על פי תכנית הלימודים. עוד נמצא כי את תוכני הלימוד ומערכי השיעורים כתבו מדריכים בלהב"ה על סמך ניסיונם האישי. משרד מבקר המדינה מעיר כי העסקה של יועצת פדגוגית חיצונית אינה יכולה לשמש תחליף להכוונה ולפיקוח הפדגוגיים של משרד החינוך. על כן מן הראוי כי משרד האוצר יבחן בשיתוף משרד החינוך את כל הליכי הבדיקה והאישור של תוכני הלימוד בפרויקט להב"ה לשם מיסוד הליכי בדיקה ואישור של התכנים שכבר נכללים בפרויקט ושל אלו שישולבו בו בעתיד. משרד האוצר השיב בדצמבר 2011 למשרד מבקר ה מדינה כי הוא מקבל את הביקורת בעניין זה ויפעל להידוק הקשר עם משרד החינוך לגבי תוכני הקורסים. .__________________ .16 חבילת יישומי משרד ובה תכנות שונות, בהן מעבד תמלילים, גיליון אלקטרוני, תכנת מצגות, תכנת דואר אלקטרוני וניהול יומן פגישות. 78 דוח שנתי62 . ניהול הפרויקט .איוש תפקיד מנהל לפרויקט 1. במאי 2005 מינה סגן החשכ"ל דאז את מנהל הפרויקט הנוכחי, המועסק משנות התשעים של המאה העשרים במשרד האוצר באמצעות חברת כוח א דם (להלן - חברה א'), בכל מיני פרויקטים הנוגעים למחשוב. מנהל הפרויקט מונה לתפקידו בלי שהוגדרו דרישות סף לתפקיד, בלי שפורסם מכרז ובלי שהוצא לו כתב מינוי המפרט את תפקידו. בנוהל שפרסמה נציבות שירות המדינה נקבע כי "קבלן או עובד חברת כ"א המועסק על ידי משרד לא י היה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד; הוא לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא יעביר הוראות לעובדים אלא באמצעות הנהלת המשרד או על ידי עובד אחראי שנקבע לכך... הוא לא ייצג את המשרד כלפי חוץ ולא ישתמש בנייר הרשמי של המשרד לצרכי התכתבות"17 . משרד האוצר העמיד ב ראש פרויקט להב"ה עובד חברת כוח אדם המשמש מזה שנים מנהל הפרויקט 18 . בדיקת פעולותיו של מנהל הפרויקט מלמדת על כך שהוא משמש כגורם מרכזי בהתוויית מדיניות ובקבלת החלטות בכל הנוגע לפרויקט לרבות ייצוג המשרד כלפי חוץ; הוא כתב מסמכי מדיניות לפיתוח הפרויקט, היה אחראי ל גיוס כוח אדם ולפיטוריו, קיבל החלטות בענייני רכש, קבע נהלים לעבודת המרכזים, אישר תכניות עבודה, אישר שיתופי פעולה עם גורמי חוץ ועוד. מכל האמור לעיל עולה כי מכלול פעילותו נעשתה שלא בהתאם לנוהל נציבות שירות המדינה. בתגובתו מדצמבר 2011 השיב סגן החשכ"ל כי ביוני 2010 "לאחר שהתברר שקיימת חריגה מסמכות של מנהל הפרויקט, חודדו נוהלי העבודה והובהרו לו גבולות הסמכות". עוד צוין כי בד בבד עם חידוד ההנחיות, התקבלה החלטה לתקנן את תפקיד מנהל הפרויקט וסגנו. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה לתקנן את התפקידים לא מומשה כפי שיפורט בהמשך. 2. תפקיד מנהל פרויקט להב"ה הוגדר במסמך התקינה של הפרויקט ממאי 2009 , שאותו אישר החשכ"ל דאז. בתיאור התפקיד נקבעו תפקידי מנהל הפרויקט. בין היתר נקבע כי מתוקף תפקידו הוא יגבש המלצות על פי המדיניות, היעדים והמטרות ויגיש אותן במסגרת תכנית עבודה; יקבע אמות מידה לבחירת יישוב או שכונה שיוקם בהם מרכז להב"ה, על יסוד עקרונות שקבעה הנהלת משרד האוצר; יגיש לוועדת ההיגוי המלצות בהתייחס למדיניות התוכן וההדרכה; יהיה אחראי לקביעת התפוקות ורמת פעילות ההדרכה במרכזים; יהיה אחראי לבקרה ולפיקוח על התפוקות ועמידה ביעדים, לשמירה על קשר רציף עם ראשי רשויות .__________________ .17 /הודעה מס' נב48 של נציבות שירות המדינה מיולי 1992 . 18 .כך הוא גם מוצג במסמכים רשמיים של משרד האוצר, בעיתונות ובכנסים למיניהם משרד האוצר 79 . ,מקומיות וגורמי החינוך והרווחה ברשויות המקומיות שמרכזי להב"ה פועלים בהן להתאמת מאפייני הפעילות לצורכי האוכלוסייה ולניהול נושא התקציב וההתקשרויות; ישמש גורם מאשר, בכפוף לנוהלי המשרד, בתהליך קליטת עובדים בלהב"ה. בנובמבר 2009 הגיש סגן החשכ"ל לנציבות שירות המדינה בקשה לתקנן את תפקיד מנהל פרויקט להב"ה. בקשה זו הופנתה במסגרת הפעולות להסדרת התקינה לתפקידי ליבה טכנולוגיים במערכי המחשוב בממשלה. בהמשך גיבש סגן החשכ"ל את תיאורי תפקידיהם של מנהל הפרויקט וסגן המנהל ונקבעו דרישות לשני התפקידים, בהן דרישות סף להשכלה שבכללן תואר ראשון והשלמת קורס מתקדם בתחום מערכות מידע ממוחשבות בהיקף של 200 .שעות לפחות בפברואר 2011 אישרה ועדת הכספים של הכנסת את בקשת משרד האוצר להקצות שתי משרות עובדי מדינה לפרויקט להב"ה. עד דצמבר 2011 עדיין לא הסתיים תקנון תפקידיהם של מנהל פרויקט להב"ה וסגן המנהל. בדצמבר 2011 השיב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי הטיפול בפניית החשכ"ל לנציבות שירות המדינה בנושא תקנון תפקידי הליבה ביחידות הכפופות לו הוקפא עד קבלת החלטה בעניין תקנון תפקידי ליבה ביחידות למערכות מידע במשרדי הממשלה ויישום רחב של ההחלטה. לדברי משרד האוצר, תהליך זה מגיע לסיומו "בימים אלו", אולם בסופו של דבר הוחלט שלא לכלול בהסדר את התפקידים של מנהל פרויקט להב"ה וסגנו משום שלא מדובר בתפקידי הליבה שאושרו19 . עם זאת, המשרד פועל לתקנון התפקידים האמורים מהשיקולים שהועלו בביקורת בעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מכלול התפקידים שהוגדרו למנהל הפרויקט עוד במאי 2009 מדגישים את הצורך בהשלמת הליך תקנון תפקידי הניהול של פרויקט להב"ה. על משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לפעול לכך שהפעולות בעניין זה יושלמו במהרה. חשש מפני ניגוד עניינים 1. ממושכלות היסוד הוא שעל עובד ציבור להימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים בין עבודתו ובין ענייניו האישיים20. במסגרת פרויקט להב"ה התקיימו החל מסוף שנת 2008 קורסים לילדים בנושא רובוטיקה שלשם העברתם רכש משרד האוצר ערכות רובוטים. .__________________ .19 תפקידי הליבה שאושרו הם: מנהל מערכות מידע, מנהל יישו מים, מנהל טכנולוגיות ומנהל אבטחת מידע. 20 ,מבקר המדינה דוח על הביקורת ב איגודים ו במוסדות להשכלה גבוהה ( 2004 ,) 'עמ5 . בעניין זה ראו גם בג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד " בעיריית פ"ת נ' מועצת עיריית פ" ת ואח', פ"ד לד(2 )566 , 571-572 וכן את פסק דינו של בית המשפט לערעורים בעניין הערעור על פסקי דין של בית הדין למשמעת של עובדי המדינה בירושלים: בעש"ם 6529/03 רואי קליגר נ' נציבות שירות המדינה, תקדין. 80 דוח שנתי62 . בספטמבר 2009 הקימו מנהל הפרויקט, מנהל מרכז להב"ה בצפת, המשמש גם מנהל אזור הצפון בפרויקט (וכן שותף שלישי) חברה פרטית למתן הדרכות וחוגי רובוטיקה לילדים ולנוער (להלן - החברה הפרטית)21 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי שותפות של מנהל הפרויקט ועובד הכפוף לו במסגרת פ רויקט להב"ה בבעלות על חברה פרטית כאשר בין השניים מתקיימים יחסי מרות עלולה להעמיד את השניים במצב של ניגוד עניינים. החשש לניגוד עניינים נובע אף מעצם ההתאגדות בחברה פרטית אשר עוסקת בתחום שלפרויקט להב"ה יש נגיעה אליו - לימוד קורסים בתחום הרובוטיקה. מנהל הפרויקט ומנהל מרכז להב"ה בצפת השיבו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 כי החברה הפרטית שהקימו עסקה במתן שירותים שונים מאלו הניתנים בקורס הרובוטיקה בלהב"ה. לדברי מנהל הפרויקט, החברה הפרטית "עסקה בלימוד יסודות המדעים והפיסיקה באמצעות רובוטים ובשלבי ההדרכה המתקדמים נעשה שימוש במחשב... לעומת זאת, קורס הרובוטיקה בלהב"ה עוסק בפרקטיקה שבבניית הרובוט והפעלתו באמצעות פקודות תכנות בסיסיות". 2. במרץ 2010 הועברה לסגן החשכ"ל תלונה אנונימית המתייחסת להיבטים שונים בפעילות החברה הפרטית האמורה (להלן - התלונה הראשונה). סגן החשכ"ל בדק - בשיתוף יחידת הביקורת של החשכ"ל - את הטענות שהועלו. בהתייחס לתלונה מסר מנהל הפרויקט לסגן החשכ"ל שהוא רשום בחברה הפרטית כבעל מניות בלבד, ובזאת מסתכמת מעורבותו בנושא. עוד עולה כי מנהל הפרויקט ציין שאין לחברה כל קשר או זיקה לפעילות פרויקט להב"ה. בפגישה שהתקיימה באפריל 2010 ביניהם הודיע סגן החשכ"ל למנהל הפרויקט כי עומדות לפניו שתי אפשרויות: להודיע על סיום עבודתו כמנהל הפרויקט או להצהיר כי משך את החזקותיו מהחברה ואין לו - ולא יהיה לו - כל קשר אתה. עוד באותו היום הודיע מנהל הפרויקט לסגן החשכ"ל כי הוא יפעל מיד להעברת מניות החברה שבבעלותו לאחר וכך יפעל גם מנהל מרכז להב"ה בצפת. לפי נתוני רשם החברות במשרד המשפטים במאי 2010 הועברו מניותיהם של מנהל הפרויקט ושל מנהל מרכז להב"ה בצפת לגורם אחר. נמצא כי יתר העובדים החיצוניים הנושאים בתפקידי ניהול בלהב"ה לא תודרכו בנושא נ יגוד עניינים ולא נדרשו להצהיר על זיקותיהם העלולות להעמיד אותם במצבי ניגוד עניינים בעת מילוי תפקידם. .__________________ .21 נושא זה הובא לידיעת משרד האוצר, ובעקבות זאת במאי 2010 הועברו מניותיהם של מנהל הפרויקט ושל מנהל מרכז להב"ה בצפת לגורם אחר. משרד האוצר 81 . מבדיקת מסמכי התלונה הראשונה ומבירורים נוספים שעשה משרד מבקר המדינה עלו ליקויים בעניין הטיפול בתלונה על ידי משרד האוצר: הליך בירור התלונה הראשונה נעשה כולו מול מנהל הפרויקט ובלי שמנהל מרכז להב"ה בצפת נדרש לתת הסברים בנושא; מנהל הפרויקט אף התחייב בשמו של מנהל מרכז להב"ה בצפת כי יעביר את מניותיו לגורם אחר. כמו כן נמצא כי הלשכה המשפטית במשרד האוצר, שהייתה שותפה להליך הבדיקה, לא חיוותה דעתה בכתב בנוגע לסוגיית החשש מפני ניגוד עניינים. סגן החשכ"ל השיב בדצמבר 2011 למשרד מבקר המדינה כי הוא מקבל את הערת הביקורת בדבר ניגוד העניינים, וכי לאחר שנודע לו על פעילות זו הוא פעל מיד לבדיקת הסוגיה ולביטול מוחלט של ניגוד העניינים. עוד צוין בתשובת סגן החשכ"ל כי הוא הפיק לקחים, ולכן במכרז לשירותי מחשוב ובמכרז הייעודי לקבלת אחריות כוללת למרכזי להב"ה הוא שילב דרישה להצהרות ברורות של כל נותן שירותים לגבי ניגוד עניינים מסוג זה. אשר למעורבות הלשכה המשפטית בהליך הבדיקה, ציין סגן החשכ"ל בתשובתו כי אמנם אין מסמך משפטי בנושא, אבל הלשכה המשפטית הייתה מעורבת בתהליך מרגע קבלת התלונה, והנחיות הלשכה המשפטית בעניין ניגוד העניינים הופנמו והועברו למנהל הפרויקט. 3. שלא כמו עובדי מדינה, שחלות עליהם הוראות התקשי"ר22 הקובעות הגבלות על עבודה פרטית, על עובדי חברות כוח אדם, כדוגמת מנהל הפרויקט ומנהלי המרכזים, לא חלות הוראות אלה, אלא אם כן הן מוחלות עליהם במפורש בחוזה ההתקשרות או בדרך אחרת. באוקטובר 2010 הגיעה לסגן החשכ"ל תלונה נוספת, שבין היתר עסקה בטענות שכבר הועלו בעבר (להלן - התלונה השנייה). סגן החשכ"ל, לאחר היוועצות במבקר הפנים של משרד האוצר ומפני שלדבריו "מעיון בחומר לא נמצא מידע שלא היה ידוע קודם", ביקש ממנהל הפרויקט כי לגבי נושאים שהועלו בעבר ונבדקו ירשום כי הם נבדקו בעבר, ולגבי נושאים חדשים ימסור תגובה מפורטת. מנהל הפרויקט השיב כדלקמן: "עברתי בעיון על אסופת המסמכים שהועברה אליי ואיני מוצא שום נושא שראוי להתייחסותי או נושא שלא זכה להתייחסות הולמת בעבר. אני סבור שאין כל סיבה להמשיך ולנבור בנושאים שנבדקו זה מכבר שגוזלים, ממני ומהמערכת, זמן ומשאבים". לא נמצאו מסמכים המעידים שבירור התלונה השנייה נמשך לאחר שסגן החשכ"ל קיבל את תשובתו של מנהל הפרויקט. משרד מבקר המדינה בחן את התלונה השנייה ואת המסמכים שצורפו אליה ומצא כי החברה הפרטית, שהייתה כאמור בבעלותם של מנהל הפרויקט ומנהל מרכז להב"ה בצפת (וכן של שותף שלישי), התקשרה באוגוסט 2009 עם חברה נוספת (להלן - החברה הנוספת), שקיבלה זיכיון להפעלת חוגי הרובוטיקה של החבר ה הפרטית במגזר הערבי תמורת 60,000 ש"ח. מבדיקת מסמכי הבעלות של .__________________ .22 )תקשי"ר (תקנון שירות המדינה- קובץ הוראות וכללים המסדיר את אופן ניהולו של שירות המדינה בתחום משאבי האנוש ומפרט את זכויותיהם וחובותיהם של עובדי המדינה. 82 דוח שנתי62 . החברה הנוספת, שהועברו עם מסמכי התלונה השנייה, עולה כי אחד מבעליה משמש מנהל מרכז להב"ה ברהט23 . מן האמור לעיל עולה חשש מפני ניגוד עניינים מצד מנהל הפרויקט ומנהלי המרכזים בצפת וברהט. מנהל פרויקט להב"ה היה גם שותף עסקי בחברה פרטית עם אחד ממנהלי המרכזים הכפופים לו - מנהל מרכז להב"ה בצפת, המשמש גם מנהל אזור הצפון. יתרה מזו, החברה הפרטית מכרה את שירותיה ל חברה אחרת, שאחד מבעליה הוא עובד בכיר נוסף בפרויקט, המשמש מנהל מרכז להב"ה ברהט. מנהל מרכז צפת השיב למשרד מבקר המדינה בעניין זה כי כל הפעולות שעשתה החברה הפרטית בוצעו במסגרת המטרות הלגיטימיות של חברה בע"מ. מנהל מרכז להב"ה ברהט השיב בעניין זה כי כבעל מניות בעבר בחברה הנוספת הוא היה פסיבי בחברה, לא התערב בניהולה ולא היה לו מידע על פעילותה. בביקורת נמצא כי משרד האוצר לא בדק בדיקה ממצה את מסמכי התלונה השנייה, וכי סוגיית עסקת המכר שנעשתה בין שתי החברות שבעליהן עובדים בפרויקט להב"ה כלל לא נבחנה בידי גורם כלשהו במשרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, קשרים עסקיים אלו בין עובדי הפרויקט מעוררים חשש לניגוד עניינים ולפגיעה בסדרי מ ינהל תקין. יש מקום כי משרד האוצר יחיל על מנהל הפרויקט ועל מנהלי המרכזים הגבלות בנושא עבודה פרטית דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה מכוח התקשי"ר ובכך ימנע מצבים פוטנציאליים של ניגודי עניינים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מצב זה, שבו למנהל הפרויקט נ יתנו סמכויות של עובד מדינה בכיר אולם לא הוחלו עליו החובות והמגבלות המתחייבות ממעמד זה, מחדד את הבעייתיות בהעסקת עובד חיצוני בתפקידי מפתח וממחיש כי הדבר עלול לפגוע באינטרס הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח זאת מתעצם הצורך לבחון ולהבהיר את הכללים הנוגעים לדרכי העסקתם של עובדים חיצוניים בחצרי מוסדות השלטון כדי למנוע הישנות מקרים מעין אלו. סגן החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 כי סוגיית ניגוד העניינים שתוארה לעיל היא חמורה ובעייתית, וכי בכוונת החשכ"ל לבצע בחינה מקיפה של הנושא בשיתוף גורמי יחידת הביקורת הפנימית והלשכה המשפטית. עוד מסר סגן החשכ"ל כי יחודדו הנהלים בסוגיית ניגוד העניינים. מינוי מנהלי אזורים 1. לפי מסמך התקינה ממאי 2009 , המבנה הארגוני של פרויקט להב"ה כולל מנהלי אזורים שמתפקידם לסייע למנהל הפרויקט לגבש נהלים ותכניות עבודה וכן .__________________ .23 במרץ 2011 .הפסיק מנהל מרכז להב"ה ברהט להחזיק במניות החברה משרד האוצר 83 . לבקרבאופן שוטף את יישום תכניות העבודה ואת פעילותם ונוכחותם של העובדים במרכזים ולפקח עליהם. נוסף על תפקידם זה, משמשים מנהלי האזורים כמנהלים של מרכזי להב"ה. במרוצת השנים מונו שני מנהלים של מרכזי להב"ה לתפקיד מנהלי אזור: מנהל מרכז להב"ה בצפת מונה למנהל אזור הצפון (והוא גם משמש בתפקיד מנהל תחום התוכן בפרויקט להב"ה), ומנהל מרכז להב"ה בבית שמש מונה למנהל אזור המרכז והדרום. באפריל 2010 , בעקבות ההחלטה להרחיב את היקף הפרויקט, אישר סגן החשכ"ל למנות מנהלי אזורים לפי מפתח של מנהל אזור לשבעה מרכזים וקבע כי הוא עצמו יאשר את מינוי מנהלי האזורים לאחר שיראיין אותם. על סמך החלטה זו מונו שני מנהלי אזורים נוספים: לתפקיד מנהל אזור הדרום מונה מנהל מרכז להב"ה בבאר שבע, ולתפקיד מנהל אזור האחראי למגזר המיעוטים מונה מנהל מרכז להב"ה ברהט. 2. תנאי בסיסי להוגנות ולשוויוניות בגיוס עובדים וקידומם הוא מתן הזדמנות לכל מועמד פוטנציאלי להגיש את מועמדותו לתפקיד, לרבות באמצעות גישה להליך הבוחן את כישורי המועמדים. הליך המיון אמור להיות תחרותי, פומבי, שוויוני ומבוסס על אמות מידה ברורות, קבועות מראש ומנומקות. בביקורת נמצא כי מנהל הפרויקט הציג לדבריו את מועמדותם של שני העובדים לתפקיד מנהל אזור על סמך היכרותו עמם והכרתו את יכולותיהם, את כישוריהם ואת נאמנותם למערכת. בפגישה שקיימו עמו נציגי משרד מבקר המדינה מסר מנהל הפרויקט ש"עובדי להב"ה אינם עובדי מדינה ולכן אינם נדרשים להליך מכרזי. הם מועסקים כמו כל עוב די המחשוב האחרים וכמו שנהוג שם אם עובד הוכיח את עצמו והממונה עליו סבור שהוא מתאים לתפקיד בכיר אז ביכולתו למנות אותו". משרד מבקר המדינה ביקש לקבל את הפרוטוקולים של הריאיונות שקיים סגן החשכ"ל עם מנהלי האזורים לפני מינוים. בעניין זה נמסר כי סגן החשכ "ל נפגש עם מנהל הפרויקט כדי לדון בנושא, ולאחר פגישה זו ראיין את המועמדים. בעקבות הריאיונות החליט סגן החשכ"ל למנותם למנהלי אזורים והודיע בעל פה למנהל הפרויקט על החלטתו. בהליך זה לא הוכן פרוטוקול ריאיונות עם המועמדים, כמו כן לא הוצא כתב מינוי פורמלי. בהקשר זה יצוין כ י אין בידי מנהל הפרויקט או בידי משרד האוצר קורות חיים של עובדים אלו (ושל אחרים) וכן תעודות המעידות על השכלתם. יוצא אפוא כי מינוי מנהלי האזורים לתפקידם נעשה על פי המלצת מנהל הפרויקט, בלי שהתקיים הליך בחירה סדור: לא פורסם דבר קיומו של הליך בחירת מנהלי אזורים , לא נבחנו מועמדים נוספים לתפקיד מלבד הנבחרים לתפקיד, לא הוגדרו כישורים נדרשים ותנאי סף לתפקיד. ההחלטות התקבלו בלי שהמועמדים הגישו למשרד האוצר קורות חיים או מסמכים המעידים על כישוריהם לתפקיד. עוד נמצא כי ההחלטות לא תועדו וממילא לא כללו כל הנמקה מצד מנהל הפרויקט. 84 דוח שנתי62 . משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שמשרד האוצר יחיל גם על עובדים חיצוניים המועסקים בחצריו בתפקידים ניהוליים אמות מידה ציבוריות ובכלל זה ראוי היה שיקבע כי קבלת העובדים וקידומם ייעשו במכרז או למצער בהליך תחרותי פומבי ושוויוני אחר. בדצמבר 2011 השיב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי הביקורת מקובלת עליו וכי הנהלים בנושא מינוי מנהלי האזורים ישונו בהתאם לכך. 3. כאמור, באוקטובר 2010 הוחלט לפרסם מכרז ייעודי לאספקת שירותי ניהול והדרכה למרכזים החדשים, וביוני 2011 הודיע משרד האוצר על זכייתן של שתי חברות במכרז. בפגישה שקיים סגן החשכ"ל עם מנהל הפרויקט ביולי 2011 הבהיר סגן החשכ"ל כי מאחר שמנהל הפרויקט הוא עובד של חברה א', שהתמודדה במכרז ולא זכתה, הוא נמצא במצב של ניגוד עניינים בכל הקשור להפעלת המרכזים החדשים, בעיקר משום שבמכרז מצוינת אפשרות שגם המרכזים הוותיקים שמפעיל ה חברה א' יועברו לידי החברות הזוכות. על כן החליט סגן החשכ"ל כי למנהל הפרויקט ולכל נותן שירותים בלהב"ה המועסק בחברה א' לא תהיה כל נגיעה להפעלת המרכזים החדשים. בפגישה שקיים סגן החשכ"ל עם מנהלי האזורים באותו חודש הוא הודיע להם כי מנהל הפרויקט מנוע מלהתעסק במרכזים החדשים, וכי "מנהלי האזורים הם שכבת ההנהלה שצריכה לטפל בהפעלת המרכזים החדשים". הודעה על כך נמסרה למנהלי המרכזים החדשים בפגישה שקיים אתם סגן החשכ"ל באוגוסט 2011 . עקב כך נותר פרויקט להב"ה מאוגוסט 2011 ללא גורם ניהולי אחד: המרכזים הוותיקים נשארו בתחום אח ריותו של מנהל הפרויקט, ואילו המרכזים החדשים הועברו לאחריותם של מנהלי האזורים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי מאחר שמרכזי להב"ה, הוותיקים והחדשים כאחד, מהווים זרוע אחת למימוש יעדי הפרויקט, מן הראוי שגורם ניהולי אחד יעמוד בראשם ויהיה אחראי למתן הנחיות ולביצוע פיקוח ובקרה על תפקודם. היעדרו של מנהל פרויקט אחד האחראי להפעלתם של כל המרכזים פוגע בתפקוד הכולל של הפרויקט וביכולת לבסס את הליך קבלת ההחלטות על ראייה רחבה וכוללת. בתשובתו מדצמבר 2011 למשרד מבקר המדינה הודיע משרד האוצר כי "סמכויותיו של מנהל הפרויקט הושבו אליו רק לאחר שהחברות הזוכות ייצבו את תפעול המרכזים במודל החדש". . מהאמור לעיל עולה כי משרד האוצר הפקיד את ניהול הפרויקט בידי עובד חיצוני שהוענקו לו סמכויות נרחבות, לרבות סמכויות שעניינן קבלת החלטות בנושאי מדיניות ונהלים, גיוס כוח אדם ורכש. משרד האוצר 85 . לדעתמשרד מבקר המדינה, מן הראוי שפרויקט בהיקף כזה ינוהל בידי עובד מדינה. איוש התפקיד צריך להיות מושתת על הגדרות מדויקות ומפורשות של תפקיד המנהל, סמכויותיו ואחריותו, לרבות אחריות על כל המרכזים, ותיקים וחדשים כאחד. העמדת מנהל פרויקט בעל כישורים וסמכויות שיוכל להי ות מעורב מעורבות מלאה בכל ענייני הפרויקט היא תנאי להצלחתו. בעניין זה השיב משרד האוצר בדצמבר 2011 למשרד מבקר המדינה כי "המשרד מסכים עם מבקר המדינה ובשל כך פעל לתקנון המשרות. לצערנו, ההליך התארך מעבר לצפוי - אבל הוא יושלם". .הפעילות במרכזי להב"ה .1. מפרט מבנ ה המרכז: עם הקמת הפרויקט נקבע כי בכל מרכז יוקמו שתי כיתות ובכל אחת מהן יהיו 20 עמדות מחשב. הבדיקה העלתה שהמתכונת שנקבעה אינה מיושמת בכל המרכזים מפאת אילוצים הנובעים מן המבנים שהמרכזים נמצאים בהם, ולכן בכמה מן המרכזים אי -אפשר לקיים שני קורסים בעת ובעונה אחת . יצוין כי מספר המדריכים בכל מרכז נקבע בהתחשב בכך שמתקיימים בו שני קורסים בו בזמן, ומאחר שבמרכזים האלה אי -אפשר כאמור לקיים שני קורסים באותו הזמן, כוח האדם שמאייש אותם אינו מנוצל במלואו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבדוק את המרכזים שבהם הכיתות קטנות מהנדרש על פי המפרט, ואם אי -אפשר לתקן את המצב עליו להקטין את התקן למדריכים באופן שהוא ינוצל במלואו וימנע בזבוז משאבים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 מסר משרד האוצר כי הדבר יבוצע במסגרת בדק בית שייעשה בפרויקט. 2. : הקורסים המתקיימים במרכזים ביולי 2002 שלח שר האוצר דאז, מר סילבן שלום, לשרי הממשלה מכתב ובו פירט את עקרונות היסוד של פרויקט להב"ה. במכתב נכתב, בין היתר, כי "הפרויקט יכשיר צעירים ומבוגרים לשימוש בטכנולוגיית המידע כולל הכשרה לשימוש ייעודי במידע וביישומים ממשלתיים (אינטרנט, עיבוד תמלילים, לימוד מושגי יסוד במחשב)". במסמכי הנהלים וההנחיות שהוציא מנהל הפרויקט צוין כי כ -60% מהקורסים יוקדשו לנושא הכרת המחשב והאינטרנט; כ -35% לנושא יישומי אופיס ו -5% הנותרים לגרפיקה. בדיקת הקורסים המתקיימים במרכזי להב"ה העלתה כי נוסף על קורסי יסוד של הכרת המחשב ושל תכנות האופיס, שהם ליבת הידע הנדרש לצמצום הפער הדיגיטלי, מתקיימים קורסים נוספים שאינם בגדר הכשרות היסוד, לרבות קורס שעניינו בניית סרטונים לשימוש באתרי אינטרנ ט; קורס עריכת תמונות; קורס עריכת סרטים ויצירת קליפים; קורס רובוטיקה - הרכבת רובוטים והפעלתם באמצעות המחשב. 86 דוח שנתי62 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יבחן אם כל הקורסים הנוספים שאינם בגדר הכשרות יסוד מקדמים את עקרונות ומטרות הפרויקט כפי שהוגדרו. ככלל רצוי להתמקד בקורסים שמהווים את ליבת מיומנויות התקשוב הנדרשות במאה העשרים ואחת. בתשובתו למשרד מבקר המדינ ה מדצמבר 2011 ציין משרד האוצר כי הדבר "יבוצע במסגרת בדק הבית". בדצמבר 2010 הוכנסה למרכזים גרסת אופיס 2010 . משיחות שניהלו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהלי מרכזים שונים עלה שהמעבר לאופיס 2010 בוצע בלי שניתנה להם הדרכה מספיקה (יום הדרכה אחד בלבד) ובלי שהוכנו מ ערכי שיעורים ותרגילים מתאימים לתכנות המובנות בגרסה זו. לדבריהם, הדבר הקשה על המדריכים ועל התלמידים כאחד. יצוין כי רק במאי 2011 בוצעה התקשרות עם חברה לשם אספקת מערכי שיעורים ותרגילים לגרסת אופיס 2010 , ועד ספטמבר 2011 , מועד סיום הביקורת ותשעה חודשים לאחר החל פת גרסת האופיס, לא התקבלו מערכי שיעורים ותרגילים מעודכנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על משרד האוצר להיערך לשינוי התכנות ולדאוג מבעוד מועד להכנת מערכי שיעורים ותרגילים. בדצמבר 2011 השיב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי הביקורת מקובלת עליו ולהבא יופקו לקחים. 3. : רכש אתרי תוכן ולמדות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , קובע כי המדינה לא תתקשר בחוזה לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף ב ו. תקנה 3(29) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993, מאפשרת מתן פטור מחובת המכרז ל"ספק יחיד", היינו התקשרות עם מי שלפי זכויות מכוח דין או לפי מצב הדברים בפועל הוא היחיד המסוגל לבצע את נושא ההתקשרות, וזאת לאחר בחינת קיומם של ספקים נוספים ובאישור מנכ"ל המשרד. בית המשפט העליון קבע כי נוכח הכלל המחייב פרסום מכרז פומבי, יש לפרש את לשון התקנה בפרשנות דווקנית ומצמצמת24. בספרות המשפטית נאמר כי "את הדרישות המהותיות של ההתקשרות ראוי לנסח, ככל שניתן, במונחים תוצאתיים ולא במונחים המחייבים בחירה בתהליך מסוים דווקא או במוצר המיוצר על ידי יצרן מסוים. ככל שניתן, על מעצב המכרז להימנע מהצבת דרישה להספקת מותג ספציפי או לשימוש בתהליך ספציפי, ואם הימנעות מעין זו אינה אפשרית - עליו לציין כי דרישת המכרז היא למותג או לתהליך המוגדר או לכל מותג או תהליך שווה ערך אחר"25. במסגרת הקורסים המועברים במרכזי להב"ה נעשה שימוש באתרי תוכן ולמדות לצורך העברת החומר ללומדים ומתן אפשרות לתרגול. מנתוני רכש אתרי התוכן והלמדות לשנים 2008 -2011 עולה כי בשנת 2008 נרכשו אתרי תוכן ולמדות בכ- .__________________ .24 "בגץ 4672/90 אריאל הנדסת חשמל רמזורים ובקרה בע"מ נ' עיריית חיפה , פ"ד מו(3 )267 ,; שמואל הרציגדיני מכרזים , כרך א' (מהדורה שנייה, תשס"ה),כרך א, עמ' 51-52 . 25 עומר דקל, מכרזים, כרך ראשון (התשס"ד), עמ' 270 . משרד האוצר 87 .210,000 ש"ח; בשנת 2009 נרכשו בכ- 290,000 ש"ח; בשנת 2010 נרכשו בכ- 260,000 ש"ח; ובשנת 2011 נרכשו בכ- 260,000 .ש"ח הועלה כי את דרישות הרכש לאתרי התוכן וללמדות לפרויקט להב"ה מאשרת בתחילה ועדת רכש, שעם חבריה נמנים מנהל פרויקט להב"ה, היועצת הפדגוגית של הפרויקט, מנהל תחום התוכן ומנהל מרכז שמונה להיות אחראי לנושא. לאחר החלטתה של ועדת הרכש מועברת בקשה לוועדת עיבוד נתונים אלקטרוני (להלן - ועדת ענ"א) של משרד האוצר לשם קבלת אישורה להתקשרות בפטור ממכרז. מעיון בפרוטוקולים של ועדת ענ"א במשרד האוצר לשנים 2009 -2011 , שעניינם בקשות לקבלת אישור הוועדה להתקשרות בפטור ממכרז עם ספקי תוכן עבור פרויקט להב"ה, עולים כמה ליקויים: (1 ) הבקשות נגעו לרכישתם של אתרי תוכן ספציפיים, דהיינו למוצר המיוצר על ידי יצרן מסוים אף שיש ספקים אחרים היכולים לספק שירותים דומים - אתרי תוכן או למדות המעניקים שירותים שווי ערך. לדוגמה, במקום להוציא פנייה לקבלת הצעות לאתרי תוכן אשר נותנים מענה לגילאים שונים, לתחומים שונים ועוד, הוגשה בקשה לרכישת אתר תוכן א', ומתן הפטור ממכ רז נומק בכך שהחברה אשר פיתחה את האתר היא היחידה אשר "מחזיקה בקוד התוכנה ובעלת היכולת הבלעדית לשדרג ולתחזק את האתר". דהיינו, מלכתחילה ניסוח הבקשה היה להספקת מותג מסוים על ידי ספק מסוים. (2 ) לא מוצגים לפני ועדת ענ"א נתונים על מידת השימוש באתרי התוכן, ובכל ל זה נתונים המלמדים כי השימוש באתר תוכן מסוים הוא מועט, דבר הפוגע ביכולתה לבחון כיאות את הבקשות המופנות אליה ולקבל החלטה מושכלת. ( 3 ) חוות הדעת מסבירות מדוע אתרי התוכן חשובים וחיוניים לפרויקט, אולם אין בהן הסבר לכך שהמתקשר הוא ספק יחיד. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי הליך הרכש המקובל של אתרי תוכן לפרויקט להב"ה אינו תואם את ההליך הנדרש על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו. ההליך הנוהג בעניין רכש אתרי התוכן והלמדות הפך על פיו עקרון יסודי בדיני המכרזים, ולפיו יש לקיים מכרז והפטור ממנו הוא בגדר חריג, בכך שהשתמש בפטור דרך קבע. עוד העיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר כי הליך מתן הפטור הניתן מטעמי בלעדיות אינו עונה על דרישות החוק, היות שהבקשות נגעו לרכישתם של אתרי תוכן ספציפיים, שברור כי רק ספק אחד יכול לספקם, ולא לאתרי תוכן לפי נושאים ותחומי לימוד מסוימים, דבר שיש בו כדי לעקוף את חוק חובת המכרזים. בכך נפגעו עקרונות השוויון, השקיפות והתחרות ההוגנת, ואף ייתכן כי לא הושגה מטרת המכרז הציבורי - השגת מוצר מיטבי במחיר מזערי. המשנה למנכ"ל משרד האוצר, המשמש גם בתפקיד יו"ר ועדת ענ"א במשרד האוצר (להלן - המשנה למנכ"ל), השיב בדצמבר 2011 למשרד מבקר המדינה כי התנהלותה של ועדת ענ"א תואמת את תקנות חובת המכרזים והכללים הקבועים בהן לגבי פרסום חוות דעתו של הגורם המקצועי במשרד בדבר היותו של הספק ספק יחיד, פרסום הדבר באינטרנט, מתן אפשרות להשגות ובחינה נקודתית על ידי הוועדה. כמו כן ציין כי אי -אפשר להחליף את המערכות הקיימות מדי שנה בשנה עקב פגיעה ביעילות התפקוד ועלויות גבוהות שאינן מידתיות הכרוכות בהחלפת המוצר, הרכבת מוצר חדש, הטמעתו ולמידתו. לדבריו, לאור האופי הטכנולוגי 88 דוח שנתי62 . והמחשובי של הנושאים שבהם מטפלת הוועדה, רבות מההתקשרויות המבוצעות באמצעותה מתבססות בעיקר על תשתיות קיימות אשר נדרש להן רכש מסוג שדרוג, תחזוקה, דמי מנוי, שימוש ברישיונות קיימים ועוד, ומכאן השימוש בפטור ממכרז ל"ספק יחיד". עוד ציין כי הוועדה תנסח בעתיד את החלטותיה באופן מקיף ומפורט יותר, תוך תיאור השלבים והנימוקים אשר הביאו לידי קבלת ההחלטה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הנוהג אשר השתרש בעניין רכש התכנות והלמדות בפרויקט, שלפיו קודם נבחרו הספק המסוים והתכנה או הלמדה המסוימים ולאחר מכן התקיים הליך הפטור ממכרז, אינו תקין. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר היה לאפיין באופן מפורט את הצרכים הפדגוגיים שלו ועל בסיס אפיון זה לקיים מכרז או למצער הליך תחרותי אחר שיביא להגשמת המטרות של השגת מוצר מיטבי במחיר מזערי. בינואר 2012 מסר המשנה למנכ"ל במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה בהתייחס לאפיון הצרכים הפדגוגיים וביצוע מכרז או הליך תחרות י אחר, כי "הוועדה מבקשת להעיר כי תיישם את ביקורת הדו"ח ואת המלצותיו בנושא זה, בכל מקרה בו הדבר יתאפשר מבחינת אופיו וצרכיו של הפרויקט". 4. : כוח אדם במפרט להפעלת הפרויקט נקבע כי פעילות ההדרכה במרכזי להב"ה תתבצע בשתי משמרות: בימים ראשון עד חמישי בשעות 8:00-22:00 ; ובימי שישי בשעות 8:00-13:00 . עוד נקבע כי למרכז שישבו שתי כיתות לימוד ימונה צוות שבו מנהל וארבעה מדריכים, ובמרכז שבו שלוש כיתות או יותר יכלול התקן משרה אחת של מנהל וארבע משרות וחצי למדריכים. בספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את מצבת כוח האדם של המדריכים ב -13 המרכזים הוותיקים ומצא כי במועד זה חסרו במרכזים הוותיקים 22 מדריכים (כ-38% מתקן כוח האדם). בעניין זה התריע מנהל הפרויקט כמה פעמים בפני סגן החשכ"ל. עקב המחסור החמור בכוח אדם כמה מן המרכזים פעלו במתכונת מצומצמת: היו מרכזים שפעלו רק עד שעות אחר הצהריי ם; בחלק מהמרכזים קורסים בוטלו, לרוב אלה המיועדים לאוכלוסיית המבוגרים; בכמה מהמרכזים לא נפתחו קורסים חדשים וזמני ההמתנה בין פתיחת קורס אחד למשנהו התארכו ונמצאו רשימות ארוכות של ממתינים להכשרות. בביקורת נמצא כי בשל המחסור במדריכים וחוסר הוודאות באשר לאיוש התפקידים לא יכלו מנהלי המרכזים לתאם עם מוסדות החינוך את תכנית הלימודים השנתית. יודגש בהקשר זה כי עיקר הפעילות במרכזי להב"ה מיועדת לגנים ולבתי ספר שמערכת הלימודים שלהם נקבעת כבר בתחילת השנה. משרד האוצר 89 . משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי נוכח הפגיעה היסודית שיש לאיוש החסר במרכזים בעצם היכולת לקיים פעילות מלאה שתבטיח את השגת יעדי הפרויקט, על המשרד לפעול לאלתר לאיוש תפקידי ההדרכה בכל המרכזים. בדצמבר 2011 השיב סגן החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי ההחלטה בדבר ההקפאה של גיוס נותני שירותים למרכזים הוותיקים התקבלה במודע והתבססה על כמה שיקולים, בהם הקפאת גיוס שירותי הדרכה באמצעות מכרז שירותי מחשוב עקב תביעה משפטית, תביעות שהגישו עובדי מחשוב במשרדי ממשלה, התאגדות של עובדי להב"ה במרכזים הוותיקים בבקשה להכיר בהם כעובדי מדינה וחשיבה על מודל ההפעלה הנכון של הפרויקט. לדבריו, "התגבשה ההבנה שבמרכזים הקיימים שילמה המדינה תשלום גבוה מידי עבור השירותים ושנדרש לקבל החלטות מושכלות לפני המשך גיוס של נותני שירותים נוספים". עוד ציין כי לאחר בחינה של החלופות, סיומם של תהליכים משפטיים וייצוב העבודה מול המרכזים החדשים הוגדר ואושר מודל גיוס של נותני השירותים במרכזים הוותיקים והוצאו המכרזים לאיושם. בתשובה נוספת, מינואר 2012 , מסר סגן החשכ"ל כי "המכרזים הושלמו ובימים אלה מתבצע האיוש". 5. : תמהיל עבודת המדריכים לבקשת משרד מבקר המדינה העבירו אליו המרכזים הוותיקים נתונים בדבר רשימות הממתינים להשתתפות בקורסים. מהנתונים עלה כי במרכזים שנבדקו יש רשימות ממתינים של כמה מאות אנשים בכל מרכז. משיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהלי המרכזים הוותיקים עלה כי זמן ההמתנה לקורס אורך בין חצי שנה לשנה. בקובץ הנחיות ונהלים שהוציא במשך השנים מנהל הפרויקט נקבע כי מכסת שעות העבודה למדריך במשרה מלאה תהיה 42.5 :שעות שבועיות 50% להדרכה פרונטלית, %25 לגלישה מודרכת26 ו-%25 לפיתוח תכנים ואדמיניסטרציה. מכאן שרק ב-50% ממכסת שעות העבודה שלהם עוסקים המדריכים בייעודם המקורי- הדרכה בקורסים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח רשימות הממתינים להכ שרות, זמן ההמתנה - האורך לעתים עד שנה - ופוטנציאל האוכלוסייה הנזקקת להקניית מיומנויות יסוד אלו, ראוי כי משרד האוצר יבחן את האפשרות להגדיל את מספר הקורסים המתקיימים במרכזי להב"ה באמצעות שינוי תמהיל עבודתם של המדריכים שגויסו מלכתחילה להכשרה ולהקניה של מיומנויות תקשוב. משרד האוצר ציין בתשובתו מדצמבר 2011 כי הנושא ייבדק מחדש במסגרת בדק בית שייעשה. 6. : הקמת המרכזים החדשים בחודשים ינואר 2010 - אוגוסט 2011 הוקמו15 מרכזים חדשים, אשר לשם הקמתם הוציאו משרד האוצר והרשויות המקומיות שבהן הוקמו המרכזים מאות אלפי ש"ח לכ ל מרכז, ובכלל זה לשם הקצאה או השכרה של מבנה, שיפוצו והצבת התשתיות הנדרשות. .__________________ .26 .גלישה חופשית בכיתה שמאוישת במדריך המסייע לגולשים בעת הצורך 90 דוח שנתי62 . משרד מבקר המדינה בדק את מצב הקמתם של המרכזים החדשים ואיושם באוגוסט 2011 . נמצא כי שמונה מרכזים חדשים שהקמתם הושלמה לא הופעלו במשך תקופה של ארבעה עד שישה חודשים. גם לאחר שאוישו תפקידי המדריכים פעלו המרכזים באופן חלקי בלבד מכיוון שעד אוגוסט 2011 .אוישו בהם רק מחצית המשרות בבדיקה נוספת שעשה משרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 בחלק מהמרכזים החדשים נמצא כי אף על פי שבפועל הסתיים הליך איושם במדריכים, בכמה מהמרכזים לא התבצעה כל פעילות והם עמדו שוממים. הסיבה העיקרית לכך הייתה שלחלקם גויסו מדריכים חסרי הכשרה וניסיון בהדרכה שאינם בקיאים בתכנות האופיס (ראו להלן בפרק גיוס כוח אדם למרכזים). משרד האוצר כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 כי הקמת המרכזים החדשים הייתה כרוכה בביצועם ובניהולם של תהליכ ים רבים, בהם בחירת יישובים, הקמת מבנים, בחירת מודל ההפעלה, התמודדות עם סוגיות משפטיות הנוגעות לגיוס כוח אדם, ביצוע מכרז, והיערכות להפעלת המרכזים בידי החברות הזוכות. עוד צוין כי המשרד העדיף לדחות בכמה חודשים את איושם של כמה מרכזים לטובת השקעה נכונה בחשיבה ו בניתוח של החלופות והסיכונים, ובסופו של דבר התקבלה החלטה לפרסם מכרז לאחריות כוללת. נוסף על כך ציין המשרד בתשובתו כי החברות הזוכות קיבלו אחריות למרכזים החדשים רק באוגוסט 2011 , והעובדה שהמרכזים לא פעלו בתפוקה מלאה בספטמבר 2011 .ידועה למשרד והובאה בחשבון מראשלדעת משרד האוצר מדובר בהישג. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף על פי שההחלטה להקים את המרכזים החדשים התקבלה בינואר 2010 , רק באוקטובר 2010 הוחלט במשרד האוצר על יציאה למכרז ייעודי לגיוס כוח אדם למרכזים החדשים, מכרז אשר פורסם לבסוף בפברואר 2011 , כשנה לאחר מועד קבלת ההחלטה על הקמת המרכזים החדשים. לדעת משרד מבקר המדינה, ההיערכות להפעלת המרכזים, ובעיקר לאיושם במדריכים, הייתה צריכה להיעשות מבעוד מועד באופן שיבטיח כי הם יופעלו מיד לאחר השלמת הקמתם. לעניין זה ראוי כי יופקו לקחים לעתיד. תכניות עבודה 1. הגדרת מטרות ויעדים מדידים היא עיקרון מקובל בניהול פרויקטים. את המטרות והיעדים האלה יש לתרגם לתכנית שנתית, שייקבעו בה דרכי הפעולה וסדרי העדיפויות. בסו ף כל שנה יש לבחון את התוצאות לעומת התכנון, להסיק מסקנות ולקבל החלטות להמשך פעולה. בתחילת כל שנה נדרשו מנהלי המרכזים להציג לפני מנהל הפרויקט תכנית עבודה שנתית, ובסיומה נדרשו להציג דוח סיכום שנתי על פעילות המרכז. לשם כך נקבע מפרט להצגת תכנית העבודה, לרבות הגדרת חזון ויעדים, קביעת יעדים אופרטיביים בעניין הגדלת מספר הקורסים לילדים, הגדלת מספר הקורסים משרד האוצר 91 .למבוגרים, פיתוח תכנים חדשים, חשי פת המרכז לאוכלוסיות חדשות והרחבת שיתופי הפעולה. עוד התבקשו המנהלים להציג את הבעיות והקשיים הצפויים בדרך להשגת המטרות והיעדים וכן פתרונות אפשריים ותכנון לארבעת החודשים הבאים. נמצא כי בתכניות העבודה שהגישו המרכזים לא נדרשו המנהלים לכלול נתונים בדבר המצב הקיים, ובהיעדרם קשה לאמוד את היעדים שנקבעו ולעקוב אחר מימושם. עוד נמצא כי תכניות העבודה לא כללו נתונים הנוגעים למיפוי ולניתוח של קהל היעד, כמו היקף האוכלוסייה להכשרה, התפלגותה ויכולת המרכזים להקנות לה מיומנויות יסוד, כדי שיהיה אפשר לבחון באיזו מידה המרכזים נותנים מענה לכלל אוכלוסיית היעד. בתשובתו מדצמבר 2011 מסר משרד האוצר כי "הנושא טופל במסגרת תכנית ההערכה המגובשת בשנת 2011." 2. בדוחות הסיכום השנתיים נדרשו מנהלי המרכזים להציג נתונים בדבר מספר הקורסים שהתקיימו ומספר המשתתפים בכל קבוצת גיל וכן מידע על פעילויות וסדנאות שונות שהתקיימו, על שיתופי פעולה ועל שינויים פיזיים שנעשו במרכזים. משרד מבקר המדינה העלה כי בדוחות הסיכום השנתיים של המרכזים לא נדרשו המנהלים לכלול מידע חשוב על היעדים שנקבעו למרכזים ועל מידת מימושם. כמו כן לא הוצגו בדוחות הסיכום נתוני תכנון לעומת הביצוע, כמקובל בדיווח על פרויקטים. הדבר עלול לפגוע ביכולת לקיים בקרה נאותה ומעקב שיטתי בנושא הפעילות בכל אחד מהמרכזים ובנושא מידת עמידתם ביעדים שנקבעו להם. משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה בעניין זה בדצמבר 2011 כי הנושא יטופל במסגרת בדק בית שייעשה בפרויקט. .מדידה והערכה על פי תורות ניהול מקובלות, ביצוע פרויקט, בייחוד פרויקט רב-שנתי, דורש הצבת יעדים מדידים והערכת תוצאות כדי לבדוק את עצם ההצדקה לקיומו ולקבוע אם הוא משיג את יעדיו באופן המיטבי ומהי התמורה שהמדינה מקבלת בעבור המשאבים שהיא משקיעה בו. בכתב המינוי למינהלת פרויקט להב"ה מאוקטובר 2002 קבע שר האוצר כי חלק מרכזי בניהול הפרויקט הוא ב"הגדרת מנגנונים לבחינת הצלחת התכנית בהסתמך על מדדים כמותיים ובחינתם לאורך זמן". גם ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה 92 דוח שנתי62 . החליטה כאמור ביולי 200327 כי הפרויקט ילווה במחקר כדי שיהיה אפשר לבדוק אם הושגו יעדיו. ביולי 2002 הזמין ראש מינהלת להב"ה דאז עבודת "ייעוץ להערכת פיילוט תכנית להב"ה" ממכון מחקר בעלות של כ- 200,000 ש"ח. המכון התבקש לפתח ולתקף כלי מחקר שיאפשרו למדוד את השפעת הפעלתם של מרכזי להב"ה על צמצום הפער הדיגיטלי. בעקבות כך פיתח מכון המחקר כלי מדידה, כגון שאלון מידע בתחילת קורס ובסיומו, שאלון משוב וכלי ממוחשב לניטור השימוש ביישומים, וכן כלי בקרה, שבכללם דיווח שבועי על הפעילות במרכזים המפולח לקבוצות ולאוכלוסיות היעד. ההתקשרות עם המכון הופסקה באוקטובר 2003 , ולא בוצע מחקר באמצעות הכלים שפותחו. במאי 2005 מינה כאמור שר האוצר את החשכ"ל למנהל התכנית לצמצום הפער הדיגיטלי והטמעת "ממשל זמין" וקבע כי הוא "רשאי לבחור יועצים חיצוניים שיעבדו בכפוף לחשב הכללי ושיגדירו בין השאר את המנגנונים לבחינת הצלחת התכנית בהסתמך על ממדים כמותיים ואיכותיים ו בחינתם לכל אורך יישום התכנית". בעקבות זאת פורסם באוגוסט 2005 מכרז לשירותי ייעוץ למנהל התכנית הלאומית לאיגום משאבים לצמצום הפער הדיגיטלי בחברה הישראלית. למכרז ניגשו כמה מועמדים, אך הוא בוטל בינואר 2006. בשנת 2008 התקשר המשרד עם יועצת פדגוגית, ובהסכם ההתקשרות עמה צוין, בין היתר, כי עליה לבצע מחקר לבדיקת השפעת הפעילות במרכזי להב"ה על צמצום הפער הדיגיטלי ולגבש על פיו המלצות לשינוי המדיניות והפעילות. בנובמבר 2010 החלה היועצת הפדגוגית בביצועו של המחקר במרכזים הוותיקים כדי "לבדוק את מידת האפקטיביות של מרכזי להב"ה לצמצום הפער הדיגיטלי"28 . המחקר נעשה באמצעות כמה כלים: שאלון למדידת אפקטיביות, עמדות ושינוי הרגלי התנהגות וחשיבה לעניין השימוש בסביבות דיגיטליות, שפיתח מכון המחקר בשעתו; מבחן הישגים לבחינת אוריינות מחשב בסוף הקורס; שאלון שביעות רצון; ריאיונות ותצפיות. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , עדיין לא הושלם המחקר. יצוין כי מלבד ביצוע המחקר האמור פעילותה של היועצת הפדגוגית כללה ליווי שוטף של הפרויקט ובכלל זה התאמת קורסים לקהלים מגוונים; בניית קורסים לפי דרישות שונות; מתן הכשרות מרוכזות למנהלים ולמדריכים; כתיבת מסמכי מדיניות במגוון נושאים; סיוע בגיבוש קריטריונים לבחירת יישובים שבהם יוקמו מרכזים, סיוע בגיבוש תכניות עבודה למרכזים ועוד. .__________________ .27 ראו הערה11. 28 מטרת המחקר היא לבחון שינוי בארבעה מדדים: פער דיגיטלי בנגישות ובזמינות לתשתיות מידע ותקשורת ולתשתיות תוכן; פער דיגיטלי במודעות; פער דיגיטלי במיומנויות אורייניות; ופער דיגיטלי ביכולת להשתמש בטכנולוגיות מידע כאמצעי ייצור. משרד האוצר 93 . משרד מבקר המדינה מעיר כי פרויקט להב"ה פועל משנת 2002 בלי שנעשו מדידה והערכה של השפעת פעילות המרכזים הוותיקים על צמצום הפער הדיגיטלי ושל מי דת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב אלו שהשתתפו בהכשרות במרכזים. פעולות ההערכה והמדידה לא בוצעו אף שגורמים שונים דרשו את ביצועם כבר בתחילת הפרויקט וכן במהלך שנות פעילותו, ואף על פי שכבר בשנת 2003 פותחו כאמור כלי מדידה והערכה בעלות ניכרת. כאמור, רק בשנת 2010 .הוחלט לבצע מחקר זה יצוין כי בהיעדר מנגנון למדידה ולהערכה אי -אפשר לאמוד את מידת הצלחתו של הפרויקט ואת השפעותיו על אוכלוסיית היעד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי יש מקום לבחון אם ראוי שהיועצת הפדגוגית, המלווה את הפרויקט זה כמה שנים, תבצע את המחקר שעניינו בחינת האפקטיביות של הפרויקט, שהרי היא שותפה לקבלת ההחלטות בעניינו. לדעת משרד מבקר המדינה היה ראוי שהמחקר על אפקטיביות הפרויקט היה נעשה על ידי גורם חיצוני אובייקטיבי ועוד קודם להחלטת שר האוצר מינואר 2010 .להרחיב את היקף הפרויקט ולהקים מרכזים חדשים סגן הח שכ"ל השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2012 כי "בעקבות קבלת תוצאות המחקר בחודש דצמבר 2011 .הוריתי על הקפאת ההליך המחקרי הנוכחי בירור התהליך מתבצע על ידי בימים אלה. המלצת המבקר להעסיק גורם חיצוני אובייקטיבי מקובלת והמשרד יפעל בהתאם". .שירותי ייעוץ לפרויקט .1. בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 התקשרות המדינה בחוזה לרכישת שירותים תעשה באמצעות מכרז פומבי המאפשר לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו ונועד להשיג את מרב היתרונות עבור המפרסם מבחינת איכות השירות והמחיר שהמדינה נדרשת לשלם עבורו. תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים), מפרטות את סוגי ההתקשרויות שהמדינה רשאית להתקשר בהן בחוזה ללא מכרז וביניהם התקשרות לביצוע עבודה הדורשת יחסי אמון מיוחדים - לרבות ייעוץ או ביצוע מחקר. עוד נקבע בתקנות כי התקשרות מסוג זה תיעשה ככל הניתן בדרך של הליך תחרותי בהתא ם להוראות התקנות שיכלול פנייה לכמה בעלי מקצוע העוסקים בתחום לקבלת הצעות. התקנות אף קובעות, בין היתר, את הנסיבות שבהן יכול משרד ממשלתי להתקשר בפטור ממכרז ובהתקשרות המשך להאריך או להרחיב התקשרות קיימת מטעמים של דחיפות, חיסכון ויעילות. יצוין כי העיקרון המנחה בתקנות הוא "עדיפות המכרז הפומבי", שלפיו חובת קיומו של מכרז היא הכלל ואילו הפטור ממכרז הוא החריג, ולכן יש להשתמש בפטור ממכרז רק במקרים חריגים ובמשורה. משנת 2007 ואילך רכש משרד האוצר מיועצת פדגוגית חיצונית שירותי ייעוץ בעניין צמצום הפער הדיגיטלי. כאמור לעיל, פעילותה של היועצת הפדגוגית כללה ליווי שוטף של הפרויקט וכן ביצועו של מחקר לבדיקת מידת האפקטיביות של 94 דוח שנתי62 . מרכזי להב"ה על צמצום הפער הדיגיטלי. מנתוני משרד האוצר עולה כי משנת 2007 עד אוגוסט 2011 שולמו ליועצת כ- 536,000 .ש"ח 2. באוגוסט 2008 אישרה ועדת המכרזים לקיים הליך של פנייה לקבלת הצעות בפטור ממכרז 29 למתן שירותי ייעוץ בנושאים האלה: צמצום הפער הדיגיטלי והדרכים לצמצומו, שיטות לימוד לקבוצות הגיל השונות והתוכן הנלמד. בפברואר 2009 הכריזה ועדת המכרזים על זכייתם של היועצת הפדגוגית וזוכה נוסף, ונקבע כי 80% מההתקשרות תהיה עם היועצת ( 480 שעות ייעוץ בשנה) ו -20% עם הזוכה הנוסף (120 שעות בשנה). לפי ההחלטה, ההתקשרות היא לשנה ממועד החתימה על ההסכם ויש אופציה להאריך את ההתקשרות לשתי תקופות נוספות של שנה בתנאים זהים. במאי 2009 נחתם הסכם התקשרות לשנה עם היועצת הפדגוגית. ההתקשרות עם הזוכה הנוסף לא מומשה, משום שהוא מונה לתפקיד בכיר אחר בשירות הציבורי. בינואר 2010 הגיש מנהל הפרויקט לוועדת המכרזים בקשה להגדלת שירותי הייעוץ מ-480 שעות ל-960 שעות בשנה ולהארכת החוזה לשנה נוספת עד אפריל 2011. מפרוטוקול ועדת המכרזים מפברואר 2010 עולה כי הווע דה אישרה את מימוש שתי האופציות להארכת ההתקשרות עם היועצת הפדגוגית30 . בפרוטוקול צוין כי "לאור בקשת המציגים ימומשו שתי האופציות וערכן הכלכלי בשנה אחת שלאחריה תסתיים ההתקשרות". במרץ 2010 נחתם הסכם להארכת ההתקשרות לתקופה של שנה ונקבע בו כי במשך השנה תעניק היועצ ת הפדגוגית 960 .שעות ייעוץ בהסכם צוין כי מספר שעות הייעוץ הנקוב תואם את מימוש מלוא תכולת השעות שנקבעו בשתי האופציות הנותרות למימוש ההסכם. ביוני 2011 דנה ועדת המכרזים בבקשה נוספת להארכת הסכם ההתקשרות עם היועצת הפדגוגית בפטור ממכרז מטעמי יעילות וחיסכון, ובתנ אים זהים להתקשרות הקיימת 31 . בבקשה צוין כי עם החלטתו של שר האוצר להרחיב את פרויקט להב"ה הוחלט לבצע מחקר מקיף לבדיקת האפקטיביות של מרכזי להב"ה בכל הנוגע לצמצום הפער הדיגיטלי. לפיכך פיתחה היועצת הפדגוגית מערך מחקר שעתיד לפעול במשך כמה שנים. בפרוטוקול הוועדה צו ין כי הוועדה השתכנעה בנחיצות השירותים המבוקשים לתקופה של שנה וחצי (יוני 2011 - דצמבר 2012 ), שבהן יוענקו 960 שעות ייעוץ. עוד הנחתה הוועדה את הגורמים המקצועיים להיערך לביצועו של הליך תחרותי לקראת סיום ההתקשרות הזאת. יצוין כי תקנות חובת המכרזים, כפי שהיו בתוקף במועד ההתקשרות, מאי 2009 , קבעו כי התקשרות נוספת המשמשת המשך להתקשרות ראשונה בתוך שלוש שנים ממועד ההתקשרות הראשונה, בתנאים זהים לה או מ יטיבים עם עורך המכרז ובנסיבות שבהן השמירה על האחידות נדרשת מטעמי ח יסכון או יעילות (בפסקה זו - התקשרות המשך); שוויין המצט בר של כל התקשרויות ההמשך לא יהיה גבוה משווי ההתקשרות הראשונה (שווייה במועד כל אחת מהתקשרויות .__________________ .29 על פי תקנה 5()(א2 ) לתקנות חובת המכ רזים שעניינה התקשרות לביצוע עבודה הדורשת יחסי אמון מיוחדים. 30 האישור ניתן על פי תקנה 3 ג(ב) לתקנות חובת המכרזים, שעניינה "מימוש זכות ברירה" הקובעת כי "התקשרות למימוש זכות ברירה של משרד הכלולה בחוזה שנכרת שלא בעקבות מכרז, טעונה אישור ועדת המכרזים". 31 לפי תקנה 3(4 .) לתקנות חובת המכרזים משרד האוצר 95 .ההמשך). עוד נקבע בתקנה כי אם שוויין המצטבר של התקשרויות ההמשך יהיה גבוה מ-50% משווי ההתקשרות הראשונה , טעונה התקשרות ההמשך אישור החשכ"ל, ובה יעדרו - אישור מי שהוא הס מיכו לעני ין זה . החשכ"ל רשאי לאשר, בנסיבות מיוחדות ומטעמים שיירשמו, התקשרות המשך אף אם היא נעשית כעבור שלוש שנים ממועד ההתקשרות הראשונה, אף אם שוויין המצטבר של התקשרויות ההמשך גבוה משווי ההתקשרות הראשונה ואף אם ההתקשרות הראשונה נעשתה שלא בעקבות מכרז. משרד ה אוצר השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 כי מימוש האופציה להתקשרות בדרך של הגדלת מספר השעות בתקופה של שנה במקום לפרוס אותן במשך שנתיים אינו מהווה פגיעה בעקרונות דיני המכרזים, וכי פריסת השירותים על פני תקופה קצרה יותר בוצעה משיקולים שיסודם בהתפתחויות שחלו בפרויקט, לרבות הרחבת היקפו. בעניין הארכה נוספת של ההתקשרות ביוני 2011 ציין משרד האוצר כי "הפרויקט הינו פרויקט דינאמי, מתרחב ומורכב אשר עתיד לחול בפריסה כלל ארצית. בהיותו כזה ובמטרה לבצע מחקר כנדרש לפי החלטת שר האוצר וליישם במועד את החלטות השר והמנכ"ל על הרחב ת הפרויקט, נדרשה הכרה מעמיקה של היועץ עם הפרויקט. לפיכך, מצאה הוועדה כי ההתקשרות מול היועצת המסוימת הינה חיונית ואף הכרחית לתקופה הנוספת". עולה אפוא כי בפועל, היקף ההתקשרות עם היועצת הפדגוגית חרג משמעותית מזה שהוגדר בהליך התחרותי ומזה שנקבע בהסכם ההתקשרות עמה, ונעשה שלא בהתאם להוראות תקנות חובת המכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה, הגדלה זו בהיקף ההתקשרות ביחס להגדרות בהליך התחרותי ובהסכם ההתקשרות והארכת ההסכם באופן בו נעשתה, הובילו להחטאת מטרות ההליך התחרותי: ראשית, הן פגעו במתן הזדמנות שווה למתמודדים פוטנציאליים לתפקיד, ושנית, הן פגעו באפשרות הבחירה של המשרד את שירותי הייעוץ, לרבות בחינת חלופות. זאת ועוד, לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שוועדת המכרזים תדרוש לקבל מסמך ובו הסברים ונתוני ביצוע מפורטים ובכללם פעילותה של היועצת הפדגוגית בכל שנות ההתקשרות, עבורם שילם המשרד עד כה יותר מחצי מיליון ש"ח, וכן פירוט של השירותים שיינתנו בשנה וחצי הבאות. נתונים אלו היו נחוצים לצורך קבלת החלטה בעניין המשך ההתקשרות בפטור ממכרז. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ההחלטה לפתח את הפרויקט ולבצע מחקר לבחינת האפקטיביות של מרכזי להב"ה אין משמעה בהכרח שיש להאריך את ההתקשרות עם היועצת הקיימת. 3. הסכמי ההתקשרות של משרד האוצר עם היועצת לא כללו פירוט של תוצרי העבודה שעל היועצת להפיק ולא כללו דרישה למתן דיווח מפורט בעניין מהות שעות הייעוץ שניתנו בפועל. בהתאם לכך, בשנות עבודתה דיווחה היועצת על שעות הייעוץ, אך הדיווח לא היה מפורט דיו ולכן אי -אפשר ללמוד ממנו אילו שירותים ותוצרים סיפקה. למשל, דווח כי בוצעו "פגישות וישיבות במשרד האוצר" בלא שפורט עם מי נפגשה ולאיזו מטרה. כמו כן דווח על שעות של "בניית כלי מחקר", "עיבוד מערך המחקר", "כתיבת מערך המחקר", "כתיבת ניירות תכנים" ועוד. 96 דוח שנתי62 . משרד מבקר במדינה בירר עם מנהל הפרויקט כיצד הוא בוחן ומאשר את החשבוניות שמגישה לו היועצת. לדבריו, יש פגישות שהוא זוכר את דבר קיומן, יש פגישות המתועדות ביומן, ויש חשבוניות שהוא מאשר על יסוד מערכת העבודה המשותפת של שניהם. עוד ציי ן מנהל הפרויקט כי יחסי העבודה עם היועצת מבוססים על אמון, והוא אינו בוחן את דיווחי השעות שהיא מגישה אחד לאחד. לדעת משרד מבקר המדינה, תשלום ליועץ ללא קביעה מראש של התכולות, לוחות הזמנים והתוצרים הנדרשים, ללא תיעוד ראוי של עבודתו וללא פיקוח ובקרה על דיווחי שעות הייעוץ שהוא מגיש אינו תקין. מן הראוי היה שמשרד האוצר יגדיר יעדים לעבודת היועצת ואת התוצרים הנדרשים ממנה, דבר שיאפשר לו לבצע בקרה נאותה על עבודתה ועל התשלומים המשולמים לה. בנובמבר 2011 השיבה היועצת הפדגוגית למשרד מבקר המדינה כי בעת מילוי תפקידה היא נדרשה לספק באופן שוטף הן תוצרים חדשים והן עדכון של תוצרים על פי ההתפתחויות בתחום המחשוב. עוד ציינה כי "נוכח הפעילות הענפה המתבצעת בלהב"ה והזדהותי המלאה עם הפעילות ועם מטרותיה, הרי שבפועל אני משקיעה הרבה מעבר לשעות הייעוץ המדווחות לתשלום המשרד". משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 .כי הנושא יטופל לאלתר .גיוס כוח אדם למרכזים .גיוס עובדים בשיטת עלות בתוספת עמלה (קוסט פלוס) 1. בתחילת המאה העשרים ואחת פרסם החשכ"ל מכרזים לרכישת שירותי כוח אדם מקצועי למיזמי מחשוב של הממשלה. על סמך מכרזים אלו, רוב עובדי המחשוב במשרדי הממשלה הועסקו עד שנת 2011 :באחת משתי הדרכים האלה (א) באמצעות חברות כוח אדם בשיטת עלות בתוספת עמלה (+ COST)32 (להלן- מכרז קוסט פלוס); (ב) באמצעות בתי תכנה בדרך של רכישת שעות עבודה במקצועות של טכנולוגיית המידע והתקשוב33 (להלן- מכרז בתי תכנה). ביוני 0220 , בעקבות מכרז קוסט פלוס, פרסם החשכ"ל הוראת תכ"ם 34 ובה רשימה של עשר חברות כוח אדם שזכו במכרז לאספקת שירותי כוח אדם במקצועות המחשוב. על פי ההוראה, החברות חולקו על ידי החשכ"ל לשתי קבוצות (להלן - קבוצה א וקבוצה ב) ונקבע עם איזו קבוצה יעבוד כל משרד ממשלתי. בהוראה נקבע שמשרד האוצר יעבוד עם החברות שבקבוצה ב ו"בכל המקרים בהם המשרד ידרוש לקבל שירותים הנכללים בהוראת שעה זו מעובד שהמשרד בחר בו מראש, יבקש זאת המשרד מספקי 'הקבוצה הקבועה' בסבב מחזורי, לפי .__________________ .32 מכרז מס' מממ 4/2002. 33 מכרז מס' מממ 2/2003. 34 תכ"ם- תקנון, כספים ומשק, הוראה מס' 14.4.1 , "אספקת שירותי כוח אדם בתחומי המחשוב בשיטת עלות בתוספת עמלה". משרד האוצר 97 .הסדר ברשימת הקבוצה הקבועה, כדי שמספר העובדים המסופקים על-ידי כל א חד מהספקים שבקבוצה הקבועה יהיה שווה". בנובמבר 2007 הוציא סגן בכיר לחשכ"ל הממונה על שכר ותנאי שירות הנחיה ולפיה "ניתן להחליף נותני שירותי מחשוב במסגרת התקשרות עם בתי תוכנה ]ההדגשה במקור[ בלבד. לא ניתן להחליפם באמצעות שיטת עלות פלוס עמלה". בביקורת נמצא כי עובדי פרויקט להב"ה, לרבות מנהל הפרויקט, גויסו משנת 2002 עד נובמבר 2010 מחברת כוח אדם אחת- חברה א' - במסגרת מכרז קוסט פלוס. סך עלות ההתקשרויות עם חברה א' בעניין זה משנת 2002 עד מרץ 2011 היה כ- 70 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי גיוס עובדי להב"ה, לרבות מנהל הפרויקט, במשך כשמונה שנים באמצעות אחת החברות שזכו במכרז קוסט פלוס נעשה שלא בהתאם להוראת התכ"ם הקובעת כי בהעסקת העובדים יש לבצע סבב מחזורי בין החברות שבכל קבוצה. כמו כן, למרות ההנחיה שניתנה בנובמבר 2007 ולפיה אפשר להחליף כוח אדם המעניק שירות י מחשוב רק בהתקשרות המבוססת על מכרז בתי תכנה, גיוס עובדי להב"ה במכרז קוסט פלוס נמשך כשלוש וחצי שנים נוספות, עד ינואר 2011. 2. בפברואר 2009 פרסם מינהל הרכש הממשלתי באגף החשכ"ל מכרז מרכזי לאספקת שירותי מחשוב ונותני שירותים בתחומי טכנולוגיות המידע והתקשוב במשרדי הממשלה 35 (להלן- מכרז שירותי מחשוב). המכרז נועד להסדיר שישה מאגרי ספקים ולהחליף את שני המכרזים הקודמים - מכרז קוסט פלוס ומכרז בתי תכנה. ביוני 2010 .פורסמו רשימות הזוכים במכרז בכל אחד מהאשכולות בעקבות עתירה שהוגשה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית מ שפט לעניינים מינהליים 36 בדבר הספקים הזוכים במכרז שירותי מחשוב באשכול שעניינו, בין היתר, מתן שירותים בתחום ההדרכה (להלן - אשכול 4 )- וכן בעקבות הודעת המדינה כי תעכב את מימוש המכרז באשכול זה עד הכרעת בית המשפט - מיולי 2010 הופסק הגיוס מאשכול4. נוכח החלטת השר מינואר 2010 להרחיב את היקף הפרויקט ולחתום על חוזים עם 17 רשויות מקומיות נדרש גיוס מידי של מנהלי מרכזים. אולם מאחר שעובדי פרויקט להב"ה משויכים לאשכול 4 , לא היה אפשר לגייס עובדים לפי המכרז החדש. על כן החליט סגן החשכ"ל באוגוסט 2010 "לגייס מנהלי מרכזים שכבר מוכנים ומחכים לגיוס - באמצעות קוסט פלוס בתנאים נוכחיים, לגייס אך ורק מחברות שזכו באשכול 4 , להודיע להם שעם מתן פסק הדין יתבצע מעבר של העובדים למודל המכרז החדש". בעקבות קבלתה של החלטה זו גויסו באמצעות מכרז קוסט פלוס כמה עובדים למרכזים הוותיקים והחדשים, שאף הם הועסקו על ידי חברה א'. אחר כך, לנוכח .__________________ .35 'מכרז מס 2009 -1 . 36 עת"מ 20114 -06-10 .מטריקס אי.טי מערכות מידע מתקד מות בע"מ נ' מדינת ישראל ואחרים. פסק הדין ניתן ב - 3.7.11 . נצפה באתר האינטרנט של PsakDin.co.il. 98 דוח שנתי62 . ההתקדמות בהקמת המרכזים החדשים, ניתן אישור לגיוסם של עובדים נוספים באמצעות מכרז בתי תכנה. מכרז לאספקת שירותי ניהול והדרכה במרכזים החדשים 1. באוקטובר 2010 הוחלט לפרסם מכרז ייעודי לאספקת שירותי ניהול והדרכה למרכזי להב"ה החדשים. לנוכח ההתקדמות בהקמת המרכזים החדשים, דרישות שהגיעו מצד הרשויות המקומיות להפעלתם והתמהמהות בפרסום המכרז הייעודי ובשל מחסור בכוח אדם גם במרכזים הוותיקים, החליט מנכ"ל משרד האוצר דאז, בינואר 2011 , כי יש להתחיל בגיוס מידי של נותני שירותים הן למרכזים הוותיקים שחסר בהם כוח אדם והן למרכזים החדשים. יצוין כי בינואר 2011 נרשם מחסור חמור בכוח אדם במרכזים הוותיקים והחדשים כאחד: בעשרה מרכזים ותיקים היה מחסור של כ-27% מתקן כוח האדם; ותשעה מרכזים חדשים (מתוך 17 .) עמדו מוכנים ללא כוח אדם מספק להפעלתם בפברואר 2011 התקיים דיון בלשכת שר האוצר ובו אשרר השר את החלטת המנכ"ל מינואר 2011 וקבע כי כדי להימנע מהמצב הקיים, שבו מרכזים מוכנים להפעלה סגורים, יש לגייס מיד עובדים למרכזים ולהפעילם בהקדם האפשרי. 2. בעקבות זאת פורסם המכרז הייעודי, הוצאה הודעת תיחור לבתי תכנה לאיוש זמני של המרכזים החדשים עד בחירת זוכה במכרז הייעודי, ונחתם הסכם עם חברה א' לצורך איוש המרכזים הוותיקים שחסרו בהם מדריכים. להלן הפרטים על ההליכים לאיוש המרכזים החדשים: (א) איוש המרכזים החדשים: הוחלט כי לכל אחד מן המרכזים המוכנים יגויסו לאלתר מנהל ושני מדריכים, וכי נותני שירותים אלה יספקו את השירותים באופן זמני עד בחירת זוכה במכרז הייעודי. במרץ 2011 יצאה הודעת תיחור ממשרד האוצר לחברות שזכו במכרז בתי תכנה. בהודעה צוין כי אספקת השירותים היא לתקופה של שישה חודשים ויש אופציה להאריכה בשישה חודשים נוספים. עוד צוין כי משרד האוצר פרסם מכרז להתקשרות עם גורם שיישא באחריות כוללת למרכזי התקשוב בלהב"ה אשר יסדיר את אספקת השירותים המבוקשים בפנייה זו, וכי פנייה זו נועדה להביא לקבלת השירותים המבוקשים, באופן זמני. (ב) פרסום המכרז הייעודי: בפברואר 2011 פרסם משרד האוצר מכרז ייעודי לאספקת שירותי ניהול והדרכה למרכזי להב"ה ולפיו במרכזים החדשים יועסקו עד שני ספקים, וכל אחד מהם יספק את כל נותני השירותים (הן מנהל הן מדריכים) בקבוצת מרכזים נפרדת ויהיה אחראי לגיוס נותני השירותים, להכשרתם ולניהול השוטף שלהם. כמו כן נקבע מחיר מינימלי שנתי של 540,000 ש"ח שאפשר להציע להפעלת מרכז (מנהל וארבעה מדריכים). במכרז מצוין כי בכמה מהמרכזים החדשים הוחל בהליך גיוס של נותני שירותי הדרכה וניהול מכוח מכרז בתי תכנה, וכי מדובר בגיוס של נותני שירותים זמניים עד בחירתם של ספקים מכוח מכרז זה. עוד צוין כי לאחר בחירת הספקים במכרז הזה יבוטלו ההתקשרויות לאספקת השירותים הזמניים, והספקים שייבחרו יקבלו אחריות מלאה למרכזים, ובכלל זה לבחירת כל המנהלים והמדריכים. . משרד האוצר 99 . כוח האדם במרכזים החדשים 1. בשנים האחרונות מסתמנת מגמה הולכת וגוברת של החקיקה והפסיקה - לרבות של הרשות המבצעת - להטלת אחריות רבה יותר על מזמין השירותים בכלל, ועל המדינה כמעסיקה בפרט, לעניין השמירה על זכויות העובדים החיצוניים המועסקים בחצריהם. ביטוי לכך ניתן לראות בהחלטת ממשלה מפברואר 2007 בנושא צעדים לצמצום הפערים החברתיים והגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה37,, שבה נקבע בין היתר, כי יש "להורות לחשב הכללי להרחיב את פעולות הביקורת על אכיפת חוקי העבודה על ספקי השירותים לממשלה אשר המרכיב העיקרי באספקתם הוא העסקת כוח אדם, ולקבוע דרכי ענישה מנהלית כלפי מי שנמצא מפר את חוקי העבודה כאמור, ובכלל זה מניעת השתתפות עתידית במכרזים ממשלתיים". עוד נקבע בהחלטה כי החשכ"ל במשרד האוצר יקבע כללים והנחיות להגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי קבלני שירותים. בתיקון שהוכנס בתקנה 6(4 ) לתקנותחובת המכרזים , התשנ"ג- 199338 , נקבע כי "במכרז לרכישת עבודה או שירותים עתירי כוח אדם השתתפות במכרז תהיה מותנית בהמצאת תצהיר בכתב של המציע ושל בעלי השליטה בו, בדבר קיום חובותיו של המציע בעניין שמירת זכויות עובדים, לפי דיני העבודה, צווי ההרחבה וההסכמים הקיבוציים החלים על המציע כמעסיק לצורך אספקת העבודה או השירותים". בדצמבר 2011 אישרה הכנסת את החוק להגברת האכיפה ש ל דיני העבודה, התשע"ב- 2011 . החוק קובע כי ניתן יהיה לתבוע במקרים מסוימים גם מזמין של שירותי קבלן ולא רק את הקבלן עצמו. 2. ביוני 2011 הודיע משרד האוצר על זכייתן של שתי חברות במכרז הייעודי (להלן - החברות הזוכות, חברה ב' וחברה ג'). מעיון בפרוטוקולים של ועדת ענ"א עלה כי שתי החברות הציעו את המחיר המינימלי שנקבע במכרז להפעלת מרכז אחד - 540,000 ש"ח לשנה. יצוין כי במכרז קוסט פלוס תקורת החברות הייתה ידועה וקבועה מראש, ואילו במכרז הייעודי אין שום פיקוח על תקורת החברות הזוכות. במועד זכייתן במכרז פעלו 10 מ-17 המרכזים ה חדשים והועסקו בהם עשרה מנהלים - שישה מנהלים שנקלטו בחודשים אוקטובר -נובמבר 2010 וארבעה מנהלים שנקלטו בחודשים מרץ-מאי 2011 - וכן19 מדריכים, שרובם נקלטו במאי 2011. בסוף יוני 2011 ובתחילת יולי 2011 שלחו עובדים במרכזים החדשים תלונות למנכ"ל משרד האוצר. העתקים מ ן התלונות נשלחו לחברי כנסת, לאמצעי התקשורת ולמבקר המדינה. מהתלונות עולה כלהלן: משרד האוצר לא הודיע להם בעת גיוסם שמדובר בהעסקה זמנית עד פרסום תוצאות המכרז, וכמה מהם אף גויסו לפני שהתקבלה החלטה רשמית לפרסם מכרז ייעודי; המשרד או מי מטעמו לא הודיעו לעובדים על זכיית החברות ועל השינויים שעתידים לחול בתנאי העסקתם; התברר לעובדים כי יורעו תנאי העסקתם, לרבות הפחתת שכר בשיעור של כ -29% למנהל מרכז ובשיעור של כ -22% למדריך, באופן ששכרם של .__________________ .37 'החלטת ממשלה מס 1134 מ- 4.2.07. 38 ק"ת 6750 ( , התשס"ט 9.2.09 '), עמ442. 100 דוח שנתי62 . המדריכים יסתכם בקצת יותר משכר המינימום, שהיה באותו המועד 4,100 ש"ח39 . מתשובות שמסרסגן החשכ"ל לעובדים ולחברי כנסת שפנו אליו בעניין זה עולה כי משרד האוצר הודיע לחברות הזוכות כי את המרכזים מפעילים באופן זמני עובדים של חברות אחרות, ואם ירצו בכך הן יוכלו להעסיק אותם. עם זאת מאחר שמדובר במכרז לשירותי מיקור חוץ, המשרד אינו מתערב בכל הנוגע לתנאי ההעסקה של העובדים. עוד עולה מדבריו כי בריאיונות שקיימה ועדת הבוחנים עם המועמדים נאמר להם שמדובר באספקת שירותים לתקופה של עד חצי שנה. סגן החשכ"ל ציין כי במכרז נקבע מחיר מינימום, שהוא 90% מהעלות של מרכז ותיק, כדי למנוע הצעת הצעות לא סבירות העלולות לפגוע בא יכות השירותים הניתנים במרכזים החדשים, וכי לנוכח התלונות שהתקבלו פנה משרד האוצר לחברות הזוכות וביקש כי יבחנו דרכים להמשך העסקתם של העובדים במרכזים בתנאי שכר המקובלים בשוק בתחום זה. ב- 5.7.11 התקיים בלשכת שר האוצר דיון בעקבות פניות העובדים ובו הביע השר את חוס ר שביעות רצונו מאופן ניהול המכרז ומתוצאותיו. בסיכום הדיון צוין כי "השר קבע כי במבחן התוצאה המכרז הינו כשלון, פוגע בשכר ובזכויות העובדים - עובדה שלא נלקחה בחשבון בהכנתו" והנחה את המשנה למנכ"ל ואת סגן החשכ"ל לכנס את ועדת המכרזים לבחינה מחודשת של הסכומים שנקב עו במכרז. עוד הוחלט לקיים דיון בלשכת מנכ"ל המשרד כדי לבחון את האפשרויות לתיקון הנזק שנגרם. ב- 6.7.11 ,העביר סגן החשכ"ל ללשכת שר האוצר, למנכ"ל המשרד ולאחרים באמצעות דואר אלקטרוני, את השגותיו לגבי סיכום הדיון האמור וטען כי הוא אינו משקף את דבריו, ולפיהם אי-אפשר לראות במכרז כישלון בלי לשמוע ולהבין את טיעוני ועדת המכרזים ואת שיקוליה. עוד ציין סגן החשכ"ל כי "מדובר במכרז נכון וראוי. מדובר בהליך שהסתיים, הושלם בלוח זמנים מצוין והמשרד הינו בתהליך מימושו". בעקבות הנחיית השר התכנסו באותו היום חברי ועדת המכרזים לדון ב מכרז. מסיכום הדיון עולה כי חברי הוועדה הבהירו כי הסכום שנקבע כמינימום במכרז שיעורו 90% מעלות הפעלה של מרכז ותיק, וסכום זה נקבע כמחיר סף כדי לוודא שלא יינתנו הצעות נמוכות מדי שבעטיין לא יתאפשר להשיג שירות איכותי ברמת יעילות גבוהה. בעניין התערבות ושינוי בדיע בד של תנאי המכרז הבהיר היועץ המשפטי של משרד האוצר שמדובר במכרז שהסתיים ולא ניתן לשנות את תנאיו בדיעבד והוסיף כי "האפשרות לבטלו הינה אפשרות מסוכנת ויקרה בשל הסתמכות החברות על הודעת הזכייה ותחילת פעולות היערכות בהתאם". ב- 7.7.11 הוציא סגן החשכ"ל מכתב למנכ"ל משרד האוצר דאז ובו ציין כי החברות הזוכות התבקשו לעשות מאמץ ולקלוט את רוב נותני השירותים הקיימים בתנאים המיטביים והקרובים ביותר לאלה שהם מקבלים, וכי החברות הסכימו ובלבד שלא ייגרם להן הפסד בעקבות כך. בדיקה של כמה מהסכמי ההתקשרות שחתומים עליהם העובדים העלתה כי בהסכמים עם בתי התכנה לא צוין שמדובר בעבודה זמנית. עוד נמצא כי משרד .__________________ .39 לפני המכרז הייעודי השתכרו המנהלים עבור עבודה במש רה מלאה שכר הקרוב לשכר הממוצע במשק, והמדריכים השתכרו כ-70% .מהשכר הממוצע במשק משרד האוצר 101 . האוצר הסתפק בהודעה לבתי התכנה ולפיה העסקתם של העובדים זמנית. יודגש כי הודעה זו ניתנה במסגרת הליך התיחור לגיוס נותני שירותים למרכזים החדשים בלי לוודא כי מידע זה יועבר גם לעובדים עצמם. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר שהיה עליו להבטיח כי העובדים ידעו שמדובר בגיוס לתקופה קצובה, למשך חצי שנה עד שנה, כי המשך העסקתם על ידי החברות הזוכות במכרז נתון לבחירתן, וכי ההתקשרות עמן תהיה בתנאי העסקה שאינם זהים בהכרח לתנאי העסקתם הראשוניים. הדרך המיטבית והראויה להעברת מידע מהותי זה לעובדים היא מתן ביטוי מפורש לעניינים אלו בהסכמים שחתם משרד האוצר עם החברות ושילוב חובה מפורשת בהסכמים בדבר מסירת מידע כתוב בעניין זה לכל אחד מהעובדים. בינואר 2012 השיב סגן החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי "בדיעבד, ולאור הרעש התקשורתי הפיק המשרד לקחים ויפעל לצורך מניעת הישנותם של מקרים כגון אלה, תוך למידת הערות המבקר". גיוס מדריך חמישי למרכזים החדשים 1. ביולי 2011 שלח סגן החשכ"ל לחברות שזכו במכרז אישור לתחילת הפעלת מרכזי להב"ה. בהודעה הוגדרה "רמת השירות הבסיסית" שאין לרדת ממנה - והיא מנהל וארבעה מדריכים. עוד צוין כי החברה תהיה רשאית להגיש תכנית עבודה לכל מרכז המבוססת על "רמת שירות מורחבת" - 4.5 או5 מדריכים למרכז- וכי בתכנית שתוגש יוגדר בפירוט השירות המורחב, לרבות אופן פריסתו לאורך שבוע הפעילות והתכנים שיועברו בו. באוגוסט 2011 מסר סג ן החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי התקיימו דיונים פנימיים בהשתתפות חשב המשרד והיועץ המשפטי ובהם "עלתה האפשרות לבקש מהחברות לספק למרכזי להב"ה שירות מורחב - הכולל 5 מדריכים למרכז במקום 4 מדריכים. הנושא נבחן מבחינת ההוצאה ומבחינה משפטית ביחס למכרז- ונמצא אפשרי למ ימוש". הוא הוסיף כי בדק את הנושא עם אגף התקציבים בשיחה טלפונית וקיבל את אישורו לצאת לדרך. לדבריו, ביולי 2011 עודכן מנכ"ל משרד האוצר בעניין, ובכלל זה בנושא הוספת המדריך החמישי, והתקבל אישורו ואישור היועץ המשפטי של המשרד. מבירור שקיים משרד מבקר המדינה עלה כי לא יצא בעניין זה סיכום כתוב, וכי הדברים סוכמו במסגרת עדכון שנמסר למנכ"ל. ממסמך שהעביר מנהל הפרויקט בסוף יולי 2011 למשנה למנכ"ל משרד האוצר ולעוזרת המנכ"ל עולה כי לדבריו הוא "חש חובה מקצועית, מוסרית וניהולית .להתריע על הבעייתיות בהצעה זאת... ההצעה מוסיפה משרת מדריך מיותרת .שאינה נדרשת מקצועית וניהולית...". בדצמבר 2011 השיב סגן החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי בחן עם חשב המשרד והיועץ המשפטי את נושא המדריך החמישי, והם הביאו בחשבון שיקולים רבים, בהם השירות לציבור והתועלת ממהלך כזה לעומת עלותו. לתשובתו צירף הודעת דואר אלקטרוני שהעביר לחשב המשרד וליועץ המשפטי ובה מסוכמים עקרונות השירות המורחב. עוד ציין סגן החשכ"ל כי המשרד ידע מראש שלא יהיה אפשר לקבל מן המדריך החמישי תפוקה מלאה מהיום הראשון, וכי הדבר דורש 102 דוח שנתי62 . היערכות והתייצבות של המערכת. לדבריו, "ראוי לדעתנו לבחון האם ההחלטה אפשרה פתיחת המרכזים ופתרון המשבר כשלב ראשון והאם, לאורך זמן, קיומו של מדריך נוסף בכל מרכז תביא לייעול ולשיפור השירות". עוד ציין כי בכוונת המשרד לקיים בחינה בתום שנה מהפעלת המרכזים החדשים במתכונת זו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי בעניין גיוס המדריך החמישי נדרשו הליכי בחינה והחלטה יסודיים יותר, לרבות תיעוד ההחלטה. הצורך בכך מקבל משנה תוקף לנוכח כמה היבטים עיקריים הנוגעים לנושא: האחד, יכולת ההפעלה של חמישה מדריכים מוגבלת בחלק מהמרכזים, הכוללים שתי כיתות לימוד בלבד; השני, נוהלי העבודה שנקבעו ולפיהם המדרי כים עוסקים בהדרכה רק בכמחצית משעות העבודה שלהם; והשלישי, המחסור במדריכים במרכזים הוותיקים (מחסור של כ-38% .)מתקן כוח האדם 2. בדואר אלקטרוני ששלח ביולי 2011 מנכ"ל חברה ב' למנהלי המרכזים הוא ציין: "קבלתי כעת ממשרד האוצר אישור בכתב להגדיל את מספר המדריכים בכל מרכז להב"ה... ל-5 ...וכך נוצרה סיטואציה המאפשרת להעניק למדריכים הוותיקים בונוס חודשי קבוע של...". יצוין כי בחוזי ההתקשרות של חברה זו עם העובדים הוותיקים מפורטים רכיבי השכר, לרבות סעיף של "בונוס ייעודי ממשרד האוצר למדריך ותיק". .בעניין זה מסר מנכ"ל חברה ב' בפברואר 2012 למשרד מבקר המדינה כי החברה לא קיבלה כל הנחיה ממשרד האוצר בדבר תשלומים שעליה להעביר לעובדים, וכי כל ההחלטות בעניין זה היו שלה בלבד. במסמך האמור שהעביר מנהל הפרויקט בסוף יולי 2011 למשנה למנכ"ל משרד האוצר ולעוזרת המנכ"ל נכתב עוד בעניין גיוס המדריך החמישי כי " הפתרון המוצע מעלה את עלות המשרד לכל מרכז ב-19% . במידה וסכום זה היה נקבע מראש במכרז לא הייתה פגיעה במשכורתם של העובדים הקיימים ולא היינו נדרשים לפתרון עקום זה.... על פי ההצעה יגויס עובד נוסף שיקבל שכר מינימום, ההפרש בין משכורתו לבין העלות לאוצר תממן את הבונוס עבור העובדים הקיימים... ההצעה יוצרת מעמדות שונים במרכז, עובדים מדור א' שתוספת משכורתם ממומנת על-ידי עובדי דור ב' הממלאים את אותם התפקידים". משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי ההסדר האמור שנקבע במסגרת גיוס המדריך החמישי למרכזים החדשים - ולפיו מימון הענקת הבונוס לעובדים הוותיקים ייעשה באמצעות רזרבות שנותרות מגיוס מדריך חמישי שעלות העסקתו פחותה משל המדריכים הוותיקים - הינו הסדר המעורר קושי ממשי. כמו כן בעצם קיומו של הסדר זה יש כדי לעורר ספק בנוגע למכלול השיקולים שעמדו ביסוד ההחלטה בדבר גיוס מדריך נוסף למרכזים החדשים. יש מקום כי משרד האוצר יקיים בחינה נוספת בנושא זה שבמסגרתה ינותחו מכלול ההיבטים הרלוונטיים הנוגעים לנושא. בתשובה נוספת, מינואר 2012 , השיב סגן החשכ"ל כי המשרד מקבל את הביקורת בכל הנוגע לתיעוד ההחלטה ויפעל בהתאם לכך. נוסף על כך ציין סגן החשכ"ל כי משרד האוצר 103 . "המשרד יקיים בחינה נקודתית נוספת לפי הנחיית המבקר, לגבי מרכזים בהם הגדלת חבילת השירות לא יכולה לבוא לידי ביטוי, עקב מגבלות מקום או מגבלות אחרות". תשלום לחברות הזוכות עבור אוגוסט 2011 במכרז נקבע כי התשלום לחברות הזוכות יינתן על פי מספר שעות ההדרכה בפועל. בהסכמי ההתקשרות עמן מצוין כי בתום כל חודש יגישו החברות הזוכות חשבונית בצירוף דוח המפרט את הפעולות השונות שבוצעו בכל מרכז ואת מספר שעות העבודה שהושקעו בכל אחת מהן. בחינת חשבוניות חודש אוגוסט 2011 שהגישו החברות שהעסיקו את העובדים במרכזים החדשים העלתה כי עד 15.8.11 הועסקו רוב העובדים הוותיקים במרכזים החדשים - המנהלים והמדריכים - על ידי החברות שהעסיקו אותם קודם לכן, ומ - 16.8.11 הם הועסקו על ידי החברות הזוכות. למרות זאת נמצא כי החברות הזוכות דרשו וקיבלו ממשרד האוצר תשלום מלא עבורם לחודש אוגוסט 2011. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי מתן תשלום מלא עבור חודש אוגוסט לשתי החברות הזוכות, אף שמרבית העובדים הוותיקים במרכזים החדשים הועסקו באמצעותן רק מחצית מהחודש, אינו עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין. בינואר 2012 השיב סגן החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי "לאור הערת המבקר כי חלק מנותני השירותים הקיימים נקלטו בחברות החדשות וכך למעשה שולם תשלום עודף עבור עובדים אלו למשך שבועיים, פנה החשב לסגן החשכ"ל וליועצת המשפטית לבחינת הנושא. לאחר בחינה מחודשת של שלושת הגורמים הוחלט לפנות לאלתר לחברות לקבלת החזר עבור התשלום העודף. נכון למועד תגובה זו שתי החברות התחייבו להוציא זיכויים. לחברה אחת קוזז הזיכוי מתשלום שבוצע ולשנייה יקוזז בימים הקרובים". הליך גיוס המדריכים למרכזים החדשים במכרז הייעודי נקבעו הכישורים הנדרשים ממדריך במרכז להב"ה: ידע והתמצאות באינטרנט ובשירותי מידע לאזרח - חובה; שליטה וניסיון בכלי האופיס - חובה; ניסיון בכלי פיתוח או בכלים גרפיים - יתרון; ניסיון של שנה אחת לפחות בהדרכה - חובה. עוד נקבע כי המועמדים יידרשו להציג תעודות הכשרה בתחום המחשוב המעידות שלימודיהם בנושא ארכו לפחות 100 שעות, וכי אם חסרות להם שעות הכשרה בתחום זה עליהם להתחייב להשלימן בתוך חצי שנה מיום קבלתם לעבודה. עוד צוין במכרז כי המדריכים יועסקו במשרה מלאה או בחצי משרה בלבד. בספטמבר 2011 הכינו מנהלי האזורים, שעליהם הוטלה כאמור האחריות לניהולם של המרכזים החדשים, דוח על המדריכים במרכזים החדשים ובו פירוט על 104 דוח שנתי62 . הכשרתם ועל ניסיונם הקודם בהדרכה וכן התרשמות כללית של מנהלי המרכזים ומנהלי האזורים מהם. מהדוח עולה כלהלן: לרבים מן המדריכים שגויסו במכרז הייעודי אין כל הכשרה או ניסיון קודם בהדרכה; כמה מהם אינם שולטים בתכנות אופיס - הכלים הבסיסיים שהם צריכים להקנ ות ללומדים - לכן אין הם יכולים להדריך, ומנהלי המרכזים נדרשים להשקיע שעות רבות להכשרתם; כמה מהמדריכים שגויסו עובדים בעבודות נוספות בהיקפי משרה ובתנאים שאינם מאפשרים להם לעבוד בלהב"ה בהיקף של חצי משרה או משרה מלאה, כפי שנדרש בתנאי המכרז, והם הוחלפו סמוך לגיוסם. מהדוח עולה כי עשרה מדריכים סווגו כבעלי יכולת הדרכה נמוכה או כחסרי כל ניסיון בהדרכה, שניים סווגו כבעלי בעיות משמעת קשות, וחמישה אחרים הומלץ לפטר. משרד מבקר המדינה בחן את הליך מיונם וגיוסם של המדריכים למרכזים החדשים על פי המכרז הייעודי ומצא כי הליך המיון היה שונה מזה שנעשה בעבר: במתכונת הקודמת כלל הליך מיון המדריכים ריאיון אצל מנהל המרכז ואצל מנהל האזור, מבחן מעשי בתכנות אופיס ובאינטרנט וביצוע מצגת. רק לאחר שעברו שלבים אלו בהצלחה זומנו המדריכים לריאיון הערכה עם מנהל הפרויקט, יועצת להב"ה ומנהלי האזורים, שהתקיים במשרד האוצר. במתכונת הנוכחית כולל ההליך רק ריאיון עם ועדה במשרד האוצר, שעם חבריה נמנים עובדי מדינה מחטיבת הטכנולוגיות במשרד, שאינם שותפים בפרויקט ובפעילות הנעשית בו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שבתנאי המכרז נקבע שעל המדריכים להכיר את תכנות אופיס ולשלוט בהן וכן להיות בעלי ניסיון של שנה אחת לפחות בהדרכה ובעלי תעודות הכשרה בתחום המחשוב, נמצא כי למרכזים החדשים גויסו כמה מדריכים שאינם עומדים בתנאים שנקבעו. עוד נמצא כי הליך המיון של מדריכים אלו לא כלל כבעבר מבחן מעשי בתכנות אופיס והכנת מצגת, שבאמצעותם אפש ר לעמוד על כישוריהם וניסיונם בהדרכה. בהיעדר הליך מיון ממצה נבחרו מועמדים שאינם מתאימים, דבר שדרש ממנהלי המרכזים להכשירם לתפקידם תוך השקעה ניכרת או לפעול לפיטוריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבחון ביסודיות את כל הליך גיוס המדריכים ולבצע בו שינוי ים, באופן שהמרכיבים המהותיים במתכונת המיון הקודמת יתקיימו, דבר אשר יבטיח גיוס כוח אדם מקצועי ומתאים היכול למלא כיאות את התפקיד. משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2012 כי בעקבות הביקורת שונו הנהלים, באופן שמבחנים אלה ייכללו בדרישות הסף. . משרד האוצר 105 .מהאמור לעיל עולה כי עוד לפני השלמת המכרז הייעודי ופרסום שמות החברות הזוכות בו, גויסו עובדים להפעלת המרכזים החדשים באופן זמני, ומשרד האוצר לא וידא כי הם קיבלו הודעה בכתב מהחברות שגייסו אותם שמדובר בגיוס לתקופה קצובה ושהמשך העסקתם על ידי החברות הזוכות במכרז נתון להחל טתן הבלעדית וההתקשרות עמן תהיה בתנאי העסקה שלא יהיו שווים בהכרח לתנאי העסקתם עד כה; ההחלטה על גיוס מדריך חמישי למרכזים החדשים התקבלה בלי שתועדו השיקולים שעליהם התבססה ההחלטה; עוד נמצא כי חלק מהמדריכים שגויסו למרכזים החדשים אינם עומדים בתנאים שנקבעו במכרז - שליטה בתכנות האופיס וניסיון בהדרכה, וגם הליך המיון של המדריכים לא כלל כבעבר מבחנים שבאמצעותם אפשר היה לעמוד על כישוריהם בכלל ועל ניסיונם בהדרכה בפרט. .סיכום .פרויקט להב"ה להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית הוא פרויקט בעל אוריינטציה חברתית המעניק לאוכ לוסיות חלשות ומעוטות יכולת הזדמנות לרכוש ידע, כלים ומיומנויות דיגיטליות העשויים לסייע להן להשתלב בשוק העבודה ובחיי היום -יום, ומכאן חשיבותו הרבה. בהחלטה על ייזום הפרויקט, שהתקבלה בשנת 2001 , נקבע כי בשנים 2002 -2003 יוקמו מאה מרכזי להב"ה, אבל בעשור שחלף מאז הוקמו 29 מרכזים בלבד, כמחצית מהם החלו לפעול רק בשנת 2011. בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים, כמה מהם חמורים, באופן ניהולו של הפרויקט. ליקויים אלו מחייבים ביצועו של בדק בית יסודי ונקיטת צעדים לטיפול בליקויים ובכשלים שנמצאו, ובכללם: תקנון של תפקידי ליבה ניהולית ל פרויקט; החלת הגבלות בנושא עבודה פרטית - דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה - על בעלי תפקידים ניהוליים בפרויקט שאינם עובדי מדינה על מנת למנוע מצבים פוטנציאליים של ניגודי עניינים; שילוב משרד החינוך בפרויקט ובכלל זה בחינת סוגיית הפיקוח הפדגוגי על התכנים המועברים במרכזים; בדיקה בנוגע לקהל היעד של הפרויקט תוך בחינת הצורך להעניק מענה מקיף יותר לאוכלוסייה הבוגרת ובפרט זו שהדבר עשוי לסייע לה להשתלב בשוק העבודה; מדידה של אפקטיביות הפרויקט על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי; בדיקת האפשרות להגדיל את מספר הקורסים המתקיימים ב מרכזים על ידי שינוי תמהיל עבודתם של המדריכים; קביעת יעדים ומדדים לכל אחד מהמרכזים וביצוע בקרה על מידת מימושם; ליווי הפעלתם של המרכזים החדשים ופיקוח צמוד עליהם; ניתוח מודל ההפעלה של המרכזים החדשים לצורך הערכת מידת השגתם של יעדי הפרויקט במתכונת ההפעלה שנקבעה . נודעת חשיבות רבה לקיום מכלול הפעולות האמורות וזאת על מנת להבטיח כי יעדיו ומטרותיו של הפרויקט יושגו. 106 דוח שנתי62 .

תקציר:
 משרד האוצר 67 .אגף החשב הכללי פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) .תקציר .פרויקט להב"ה - להקטנת הפערים הדיגיטליים 1 בחברה הישראלית (להלן - פרויקט להב"ה) מופעל על ידי אגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) במשרד האוצר. קהל היעד של הפרויקט הוא אוכלוסייה בעלת מעמד סוציו-אקונומי נמוך שאין לה גישה לטכנולוגיות המידע המתקדמות, אין ברשותה מחשבים ואין לה נגישות לעולם האינטרנט או שהיא חסרת מודעות ואוריינות דיגיטלית (מיומנויות וכישורי למידה ועבודה בסביבה ממוחשבת). את הפרויקט הקים בשנת 2001 ,שר האוצר דאז מר סילבן שלום שהחליט על דעת ראש הממשלה, כי הממשלה תפעיל תכנית לצמצום הפערים בתחום התקשוב באמצעות הקמת 100 .מרכזי תקשוב קהילתיים הפעילות העיקרית במרכזי להב"ה מיועדת לילדים מהגיל הרך ועד בית ספר תיכון, ושאר הפעילות מופנית לאוכלוסיית המבוגרים. בכל מרכז מתקיימים סדנאות וקורסים ב מגוון נושאים, וההשתתפות בהם אינה כרוכה בתשלום. פעילות ההדרכה במרכזים נקבעה להתקיים בימים ראשון עד חמישי בשעות 8:00 -22:00 ובימי שישי בשעות 8:00 -13:00 . בשנים 2002 ו- 2003 הוקמו15 מרכזי להב"ה (להלן - המרכזים הוותיקים) ביישובים שבהם מתגוררים תושבים רבים המשתייכים לאוכלוסיית קהל היעד, וכעבור זמן מה שניים מהם נסגרו. בינואר 2010 החליט שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, להקים 13 מרכזים חדשים, החלטה שעודכנה מאוחר יותר להקמת17 מרכזים חדשים (להלן- המרכזים החדשים). כמו כן החליט שר האוצר לפתוח מחדש את אחד משני המרכזים שנסגרו. באוקטובר 2010 החליט משרד האוצר לפרסם מכרז לאספקת שירותי ניהול והדרכה למרכזים החדשים (להלן - המכרז הייעודי), וביוני 2011 זכו בו שתי חברות (להלן - החברות הזוכות). במועד הביקורת היו המרכזים החדשים בשלבי הקמה והפעלה. .פעולות הביקורת .בחודשים אפריל-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות פרויקט להב"ה. בביקורת נבדקו בעיקר הנושאים האלה: ייזום הפרויקט וקידומו עד שנת 2011 , אפיון קהל היעד של הפרויקט, ניהול הפרויקט, ביצוע .__________________ .1 המונח פער דיגיטלי מורה על הבדלים הנוגעים למידת האימוץ של טכנולוגיות המידע והתקשורת. 68 דוח שנתי62 . הליכי מדידה והערכה של הפרויקט וגיוס כוח האדם למרכזים. הביקורת נעשתה באגף החשכ"ל שבמשרד ה אוצר ובמרכזי להב"ה. בדיקות השלמה נעשו במינהל למדע ולטכנולוגיה שבמשרד החינוך. .עיקרי הממצאים .1. הממשלה שמה לה ליעד לצמצם את הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית באמצעות 100 מרכזי תקשוב קהילתיים שתוכנן להקימם בשנים 2002 ו- 2003 , אך עד סוף שנת 2010 פעלו13 מרכזיםבלבד. מכאן שבמשך שמונה שנים, ממועד קבלת ההחלטה על הפרויקט ועד החלטת שר האוצר בינואר 2010 להקים17 .מרכזים חדשים, לא קודם הפרויקט כמתוכנן 2. רק באוגוסט 2011 ,, כשנה וחצי לאחר שהתקבלה החלטת שר האוצר הסתיים איוש כוח האדם במרכזים החדשים. 3. בספטמבר 2011 , עקב מחסור חמור במדריכים ב -13 ,המרכזים הוותיקים של כ-38% מתקן כוח האדם בהם, הפעילות במרכזים אלו הייתה מצומצמת: מספר הקורסים הופחת, כמה מהם נסגרו בשעות אחר הצהריים המוקדמות ומקצתם לא נפתחו בימי שישי. 4. נקבעו יעדים לעניין אוכלוסיית היעד של הפרויקט, ולפיהם רוב משתתפי הפרויקט (70% מהם) יהיו ילדים מהגיל הרך ועד גיל בית הספר, ורק 30% מהמשתתפים יהיו מבוגרים. זאת על אף שבחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג - 19532 , נקבע כי מתפקידם של מוסדות החינוך להקנות לילדים מיומנויות וכישורי למידה בסביבה דיגיטלית, ואילו לאוכלוסייה הבוגרת חסר פת רון מערכתי בתחום זה שיהיה בו כדי לסייע לה להשתלב בשוק העבודה. 5. אף שבפועל רוב שירותי הפרויקט ניתנים לאוכלוסיית הילדים, לא התקיים שיתוף פעולה בין משרד האוצר למשרד החינוך בכל שנות הפעלתו של הפרויקט. עוד נמצא כי משרד החינוך אינו מפקח מהבחינה הפדגוגית על התכנים וההדרכה במרכזי להב"ה , אף שילדי הגנים ותלמידי בתי הספר הם האוכלוסייה העיקרית המשתתפת בפעילות מרכזי להב"ה ומגיעה אליהם באופן שוטף במסגרת תכנית הלימודים. 6. משרד האוצר העמיד בראש פרויקט להב"ה עובד חברת כוח אדם המשמש ממאי 2005 כמנהל הפרויקט. בדיקת פעולותיובמשך השנים מלמדת על כך שהוא משמש גורם מרכזי בקבלת החלטות ובהתוויית מדיניות בכל הנוגע לפרויקט, לרבות ייצוג המשרד כלפי חוץ. מכלול פעילותו נעשתה שלא בהתאם להנחיית נציבות שירות המדינה ולפיה קבלן או עובד חברת כוח אדם המועסק .__________________ .2 סעיף2 לחוק קובע את מטרות החינוך הממלכתי, ובהן מטרות אלה: "לבסס את ידיעותיהם של הילד והילדה בתחומי הדעת והמדע השונים, ביצירה האנושית לסוגיה ולדורותיה, ובמיומנויות היסו ד שיידרשו להם בחייהם כבני אדם בוגרים בחברה חופשית, ולעודד פעילות גופנית ותרבות פנאי". משרד האוצר 69 .על ידי משרד ממשלתי לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד, לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא ייצג את המשרד כלפי חוץ. 7. משרד האוצר לא החיל על עובדים בתפקידי ניהול בפרויקט הגבלות בנושא עבודה פרטית דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה. נמצא כי מנהל פרויקט להב"ה היה שותף עסקי בחברה פרטית עם אחד ממנהלי המרכזים הכפופים לו - מנהל מרכז להב"ה בצפת, המשמש גם מנהל אזור הצפון. עוד נמצא כי החברה הפרטית מכרה את שירותיה לחברה אחרת, שאחד מבעליה הוא עובד בכיר נוסף בפרויקט, המשמש מנהל מרכז להב"ה ברהט. קשרים עסקיים אלו בין עובדי הפרויקט מעוררים חשש לניגוד עניינים ולפגיעה בסדרי מינהל תקין. 8. פרויקט להב"ה פועל עוד משנת 2002 בלי שנעשו מדידה והערכה של השפעת פעילות המרכזים על צמצום הפער הדיגיטלי ושל מידת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב אלו שהשתתפו בהכשרות במרכזים. פעולות המדידה והערכה לא בוצעו אף שגורמים שונים דרשו את ביצוען כבר בתחילת הפרויקט, וכן במהלך שנות פעילותו, ואף על פי שכבר בשנת 2003 .פותחו כלי מדידה והערכה בעלות ניכרת רק בשנת 2010 הוחלט לבצע מחקר מקיף לבחינת האפקטיביות של פעילות מרכזי להב"ה בכל הנוגע לצמצום הפער הדיגיטלי. במועד סיום הביקורת עדיין לא הושלם המחקר. 9. בשנים 2007 -2011 התקשר משרד האוצר עם יועצת חיצונית למתן שירותי ייעוץ פדגוגי בנושא צמצום פערים דיגיטליים. בביקורת נמצא כי הסכמי ההתקשרות עם היועצת לא כללו דרישה לפירוט תוצרי העבודה שעל היועצת להפיק, לרבות דרישה למתן דיווח מפורט בעניין שעות הייעוץ. כמו כן נמצאו ליקויים בהחלטות ועדת המכרזים במשרד האוצר בכל הנוגע ל הרחבת היקף ההעסקה של היועצת והארכת ההתקשרות עמה בשנים 2010 ו- 2011. 10. :נמצאו ליקויים בגיוס כוח האדם למרכזים גיוס עובדי להב"ה התבצע במשך כשמונה שנים באמצעות חברה אחת, שלא לפי הוראות התכ"ם3 ; עוד לפני סיום ביצועו של המכרז הייעודי ופרסום החברות הזוכות בו גויסו עובדים להפעלת המרכזים החדשים, ומשרד האוצר לא וידא כי הם קיבלו הודעה בכתב שבה נאמר כי מדובר בגיוס לתקופה קצובה, כי המשך העסקתם על ידי החברות הזוכות במכרז נתון להחלטתן וכי ההתקשרות ע מן תהיה בתנאי העסקה שלא יהיו שווים בהכרח לתנאי העסקתם עד כה; לא נמצאו מסמכים המתעדים את תהליך קבלת ההחלטה במשרד האוצר להעניק במרכזים החדשים שירות מורחב באמצעות הוספת מדריך חמישי, לרבות הנתונים והשיקולים שבהתבסס עליהם התקבלה ההחלטה; עוד נמצא כי למרכזים החדשים גויסו כמה מדריכים שאינם עומדים בתנאים שנקבעו במכרז, וכי הליך המיון של מדריכים אלו לא כלל כבעבר מבחנים שבאמצעותם אפשר לעמוד על כישוריהם בכלל ועל ניסיונם בהדרכה בפרט. . .__________________ .3 תכ"ם- תקנון, כספים ומשק, הוראה מס' 14.4.1 , "אספקת שירותי כוח אדם בתחומי המחשוב בשיטת עלות בתוספת עמלה". ההוראה קובעת כי את העסקת העובדים יש לבצע בסבב מחזורי בין חברות שונות. 70 דוח שנתי62 .סיכום והמלצות .פרויקט להב"ה להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית הוא פרויקט בעל אוריינטציה חברתית המעניק לאוכלוסיות חלשות ומעוטות יכולת הזדמנות לרכוש ידע, כלים ומיומנויות דיגיטליות העשויים לסייע להן להשתלב בשוק העבודה ובחיי היום -יום, ומכאן חשיבותו הרבה. בהחלטה על ייזום הפרויקט, שהתקבלה בשנת 2001 , נקבע כי בשנים 2002 -2003 יוקמו מאה מרכזי להב"ה, אבל בעשור שחלף מאז הוקמו 29 מרכזים בלבד, כמחצית מהם החלו לפעול רק בשנת 2011. בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים, כמה מהם חמורים, באופן ניהולו של הפרויקט. ליקויים אלו מחייבים ביצועו של בדק בית יסודי ונקיטת צעדים לטיפול בליקויים ובכשלים שנמצאו, ובכללם: תקנון של תפקידי ליבה ניהולית לפרויקט; החלת הגבלות בנושא עבודה פרטית - דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה - על בעלי תפקידים ניהוליים בפרויקט שאינם עובדי מדינה על מנת למנוע מצבים פוטנציאליים של ניגודי עניינים; שילוב משרד החינוך בפרויקט ובכלל זה בחינת סוגיית הפיקו ח הפדגוגי על התכנים המועברים במרכזים; בדיקה בנוגע לקהל היעד של הפרויקט תוך בחינת הצורך להעניק מענה מקיף יותר לאוכלוסייה הבוגרת ובפרט זו שהדבר עשוי לסייע לה להשתלב בשוק העבודה; מדידה של אפקטיביות הפרויקט על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי; בדיקת האפשרות להגדיל את מספר הקורסים המתקיימים במרכזים על ידי שינוי תמהיל עבודתם של המדריכים; קביעת יעדים ומדדים לכל אחד מהמרכזים וביצוע בקרה על מידת מימושם; ליווי הפעלתם של המרכזים החדשים ופיקוח צמוד עליהם; ניתוח מודל ההפעלה של המרכזים החדשים לצורך הערכת מידת השגתם של יעדי הפרויקט במתכונת ההפעלה שנקבעה. נודעת חשיבות רבה לקיום מכלול הפעולות האמורות וזאת על מנת להבטיח כי יעדיו ומטרותיו של הפרויקט יושגו. .