משרד האוצר/רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה - תקצוב, ניצול ושקיפות

 מבוא .תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול וליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, ויש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב הוא למעשה הביטוי הכספי של תכנית העבודה השנתית או הרב-שנתית של הממשלה והוא משקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה. הרזרבות בתקציב המדינה הן חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), כדי לאפשר לו לנהל את התקציב על סיכוניו במשך השנה ולבצע בו שינויים לפי הצורך, לרבות התאמת התקציב לקצב הביצוע ומימון אירועים לא צפויים במהלך השנה. בתקציב המדינה נכללות תקנות תקציב שאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) מסווג אותן כתקנות רזרבה. ההיקף הכספי של תקנות אלה בשנים 2018-2017 הוא כ-15.7 מיליארד ש"ח וכ -20 מיליארד ש"ח בהתאמה (כ-%4.4 וכ-%3.5 מתקציב המדינה11 .)בשנים אלה אגף התקציבים, מתוקף ההסמכה שניתנה לו על ידי שר האוצר, אחראי להכנת תקציב המדינה ולהגשת הצעת התקציב לממשלה. כמו כן, האגף אחראי לקביעת שיעור הניכוי מסעיפי תקציב המדינה לרזרבות השונות, והפשרה של תקציבי הרזרבה לביצוע התקציב אינה יכולה להיעשות ללא אישורו. לניהול הרזרבות בתקציב המדינה יש השפעה רבה על מאזן הכוחות בין משרד האוצר למשרדי הממשלה השונים. בחודשים נובמבר 2016 - מרץ2017 ,בדק משרד מבקר המדינה את התקצוב הניצול והשקיפות של תקציבי הרזרבות השונות בתקציב המדינה, ובכלל זה הרזרבות שבסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף 13 לתקציב) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף 83 לתקציב), שבניהול אגף התקציבים. הבדיקה נעשתה באגף התקציבים במשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף החשב הכללי וברשות המסים; במשרד הבינוי והשיכון, במשרד החינוך, במשרד האנרגיה ובהנהלת בתי המשפט. . .11 תקציב המדינה ב חישובים בדוח זה הוא "סכום ההוצאה הממשלתית" כאמור בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב -1992 (להלן- התקציב לעמידה במגבלת ההוצאה או תקציב המדינה או התקציב). הוא מחושב לפי סכום ההוצאה הממשלתית, נטו, לפי הקבוע בחוקי התקציב השנתיים, לרבות מתן אשראי , ולמעט החזר חובות קרן ובלבד שאינו החזר חובות למוסד לביטוח לאומי. 250 |דוח שנתי 68ב .אופן התקצוב והניצול של הרזרבות בתקציב המדינה12 .רקע .לפי נהלים פנימיים של אגף התקציבים בנושא רזרבות, הייעודים של הרזרבות הם כדלקמן: 1. :רזרבה כללית מתוקצבת בסעיף תקציבי נפרד (סעיף 47 ). הרזרבה הכללית היא רזרבה מרכזית לכל סעיפי התקציב; היא מיועדת לתקצוב נושאים חדשים שלא נכללו בתקציב המקורי או להגדלת תקציב לנושאים שתוקצבו מראש. הרזרבה הכללית מופשרת בהתאם להחלטת אגף התקציבים במהלך שנת התקציב. הרזרבה הכללית כוללת בדרך כלל שלוש תכניות מרכזיות: א. רזרבה כללית: תכנית 470101 - עד תקציב2016 תוקצבו בתכנית זו בעיקר הגופים הביטחוניים. בת קציב 2018-2017 תוקצבו הגופים הביטחוניים בסעיף תקציבי נפרד - "הוצאות ביטחוניות שונות" (סעיף 31 ). בתכנית זו לא תוקצבו כספים בשנים 2018-2017 . ב. תכנית מעבר: תכנית 470102 - "הסעיף משמש גם "תחנת מעבר לצורך ביצוע שינויים תקציביים במהלך שנת הכספים הכוללים העברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים. ג. תקציב התאמות לתקציב דו-שנתי 13: תכנית 470105 - ,הרזרבה הזאת המכונה גם "רזרבת התאמות", מיועדת לאפשר ביצוע התאמות בתקציב דו-שנתי לפי הצרכים שיתבררו בסמוך לתחילת שנת התקציב השנייה, וזאת לנוכח הקושי בקביעת תחזיות ואומדנים לגבי השנה השנייה בתקציב דו -שנתי. בשנים 2012 ,2014 ו-2018 תוקצבו למטרה זו 1.5 ,מיליארד ש"ח100 מיליון ש"ח ו-3.5 מיליארד ש"ח בהתאמה14 . 2. רזרבה להתייקרויות : מתוקצבת בסעיפי התקציב השונים ומיועדת למימון התייקרויות של הוצאות שתוקצבו מראש. סכומי הרזרבה נגזרים כשיעור . .12 הנתונים על הרזרבות המוצגים בדוח זה אינם כוללים את תקציב הביטחון (סעיף 15 ), תקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף 35 ) ותקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף31.) 13 רזרבה זו לא הוגדרה בנהליםהפנימיים של אגף התקציבים מ -2009 .בנושא רזרבות 14 בשנים2012 ו-2014 ( "תוקצבו כספים אלה בתכנית בשם "תקציב התאמות 470103), וב-2018 ( "הם תוקצבו בתכנית בשם "רזרבת התאמות 470105.) משרד האוצר |251 . קבוע בכללהתקציב מרשימת מיונים כלכליים 15 . שיעור ההפרשה ורשימת המיונים נקבעים על ידי צוות מקרו באגף התקציבים כחלק מבניית התקציב. 3. רזרבה או עתודה רגילה : מתוקצבת בסעיפי התקציב השונים ומיועדת לתקצוב נושאים חדשים שלא נכללו בתקציב המקורי או להגדלת תקציב לנושאים שתוקצבו מראש. 4. :רזרבות אחרות תקנות במיונים המשויכים לסוג רזרבה זה מיועדות לתקצוב עתודה לנושאים ספציפיים, שבהם אגף התקציבים מעוניין להגביל את ניצול התקציב עד להשלמת הליכים מקדמיים (מכרז, הוכחת היתכנות, עמידה ביעדים מקדמיים וכו'). 5. :רזרבה פיסקלית מיועדת לשינוי סדרי עדיפויות במהלך שנת התקציב ולעמידה ביעדים הפיסקליים. סכומי הרזרבה נגזרים כשיעור קבוע בכלל התקציב מרשימת מיונים כלכליים, שנקבעים על ידי צוות מקרו באגף התקציבים בתהליך בניית התקציב. רזרבה זו נוספה בעקבות חקיקת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב -1992 (להלן- חוק הפחתת הגירעון), והיא מכונה לעתים גם "רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה" או "רזרבה לעמידה ביעד הגירעון" או "לעמידה במגבלה הפיסקלית" 16 (להלן- רזרבה פיסקלית). בשנים האחרונות כללה הרזרבה הפיסקלית שתי רזרבות: "רזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית", המנוכה בשיעור קבוע מתקציבי הסעיפים הממוינים במיון כלכלי - קניות; ו"רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה", המנוכה בשיעור קבוע מתקציבי הסעיפים הממוינים במיון כלכלי - השקעה. משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוח קודם17 על השימוש שעושה הממשלה ברזרבה זו לשינוי סדרי עדיפויות כבר בתחילת השנה על חשבון השימוש ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית18 . . .15 המיונים הכלכליים הם דרך נוספת לחלוקת תקציב המדינה לפי סיווגים כלכליים של השימושים בתקציב. המיונים הכלכליים מופיעים בכמה רמות. ברמה הראשונה מופיעים המיונים הללו: שכר, קניות, העברות, הכנסות מיועדות, השקעה, מתן אשראי, הוצאות הון, העברות, העברות פנים-תקציביות, רזרבות, החזר חוב -ריבית והחזר חוב -קרן. 16 בהתאם לחוק הפחתת הגירעון קיימות שתי מגבלות פיסקליות על תקציב המדינה. המגבלה הראשונה קובעת את הגירעון המרבי שאותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר (להלן - תקרת הגירעון), והמגבלה השנייה קובעת את שיעור הגידול המרבי הריאלי המותר בהוצאה הממשלתית ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית בתקציב השנה הקודמת (להלן - מגבלת ההוצאה). לעמידה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה. יצוין כי בתיקון 49 לחוק יסודות התקציב נוספה מגבלה פיסקלית שלישית (להלן - הנומרטור), המחייבת את הממשלה לעקוב אחר ההוצאות וההכנסות המתוכננות, להתאי ם את ההוצאות המתוכננות וההכנסות החזויות ולעקוב אחר התאמתן לתקרות ההוצאה והגירעון (בחוק הפחתת הגירעון) בשלוש השנים שלאחר שנת התקציב השוטפת. 17 ,מבקר המדינה דוח שנתי 55ב (2005 ) (להלן - דוח 55 ב), "תקציב המדינה תהליך הכנתו ועדכונו", עמ' 231-230. 18 לעניין השימוש ברזרבה כבר בתחילת השנה לשינוי סדרי עדיפויות ראו בהמשך בפרק משנה "שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדרי עדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים הפיסקליים". 252 |דוח שנתי 68ב .הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב .חוק יסודות התקציב קובע באופן מפורש את הכללים לדרך השימוש בשלושת סוגי הרזרבות הראשונות (רזרבה כללית, רזרבה להתייקרויות, רזרבה או עתודה רגילה) וכן את הכללים לדרך השימוש ברזרבה להוצאות פיתוח 19 . השימוש ברזרבה הכללית, ברזרבות להתייקרויות וברזרבה להוצאות פיתוח הוסדר ועודכן כבר בחוקי התקציב השנתיים בשנות החמישים, השישים והשבעים של המאה העשרים. 1. :רזרבה כללית חוק יסודות התקציב אינו מאפשר העברת תקציבים ישירות בין סעיפי תקציב 20 . סעיף 11 (ה) לחוק מאפשר לשר האוצר, בהודעה לוועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים או הוועדה), להעביר לסעיף "רזרבה כללית" כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית תקציב שנקבעה בחוק התקציב השנתי. סעיף 12 (א) מאפשר לשר לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו הסכומי ם וימולאו המשרות שבסעיף תקציב "רזרבה כללית". כאשר הקצאת הסכומים אינה עולה על 1.94 מיליון ש"ח ועל 15% מהתכנית או שהקצאת המשרות אינה עולה על25 משרות ועל 15% ממספר המשרות בתכנית, רשאי השר להקצות את הסכומים והמשרות בהודעה לוועדה. אחרת, עליו לקבל אישור מוקדם של הוועדה 21. 2. :רזרבות להתייקרויות סעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב מאפשר לשר האוצר, בהודעה לוועדת הכספים, להעביר לסעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות" כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית תקציב שנקבעה בחוק התקציב השנתי. סעיף 12 ,(ג) לחוק מאפשר לשר, בהודעה לוועדה לקבוע את חלוקת הסכומים של סעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות", ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות22 . 3. :רזרבה או עתודה סעיף 12 (ד) לחוק יסודות התקציב מאפשר לשר האוצר23 לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו הסכומים וימולאו המשרות בתכנית שנקבע לגביה בחוק ה תקציב השנתי שהיא תשמש רזרבה או . .19 .הרזרבה להוצאות פיתוח אינה מוגדרת בנוהלי אגף התקציבים 20 למעט מקרים שבהם הדבר נדרש עקב שינויים שה ממשלה החליטה לבצע במבנה משרדי הממשלה או בתפקידיהם, ובלבד שהסכומים המועברים יוצאו למטרות שלשמן הוקצבו. 21 התחלת הסדרת הכללים לשימוש ברזרבה הכללית נקבעה כבר בחוקי התקציב השנתיים בשנות ה-50 של המאה העשרים. כך לדוגמה, בסעיף5 לחוק תקציב ההוצאה לשנת 1953/54 , תשי"ג-1953 , נקבע תחת הנושא "שימוש ברזרבה הכללית" כי "שר האוצר רשאי לקבוע מפעם לפעם את המטרות אשר להן ישמשו סכומי הרזרבה הכללית". 22 המגבלה בסעיף12 (ג) לחוק יסודות התקציב הופיעה לראשונה בנוסח דומה בסעיף11 (ג) לחוק התקציב לשנת הכספים 1976 , התשל"ו-1976 . שם צוין כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב 48 ו-88 - 'רזרבות להתייקרויות', ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתת -תכניות קיימות". סעיף 48 ,הוא חלק מתקציב ההוצאה הרגילה וסעיף 88 הוא חלק מתקציב ההוצאה לפיתוח וחשבון הון. מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בנתוני שנת 1998 ואילך עולה כי בשנת 1999 תוקצב סכום של כ -3.2 מיליארד ש"ח בסעיף "רזרבה להתייקרויות" (סעיף 48 ). פרט לשנה זו, לא תוקצבו עוד הרזרבות להתייקרויות בסעיף 48 .או בסעיף תקציב נפרד אחר, אלא הן מתוקצבות בסעיפי התקציב השונים 23 .על פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב משרד האוצר |253 . .עתודהכאשר הקצאת הסכומים אינה עולה על 1.94 מיליון ש"ח ועל 15% מהתכנית או שהקצאת המשרות אינה עולה על 25 משרותועל 15% ממספר המשרות בתכנית, רשאי השר להקצות את הסכומים והמשרות בהודעה לוועדת הכספים . אחרת, עליו לקבל אישור מוקדם של הוועדה. 4. רזרבה להוצאות פיתוח : סעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב קובע שהעברת כספים לסעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" תיעשה בהתאם לכללים להעברה לרזרבה כללית, ובלבד שההעברה היא מסעיפים שבתקציב פיתוח וחשבון הון. גם סעיף 12 (א) קובע שהוצאת סכומים מסעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" תיעשה בהתאם לכללים שנקבעו להוצאת סכומים מסעיף רזרבה כללית, ובלבד שהוצאת הסכומים מרזרבה זו היא לסעיפי תקציב שבתקציב הפיתוח וחשבון הון24. .רזרבה פיסקלית : הכללים לדרך השימוש ברזרבה זו אינם מוגדרים באופן מפורש בחוק יסודות התקציב או בחוק הפחתת הגירעון. .רזרבת התאמות (תקציב התאמות לתקציב דו-שנתי): הכללים לדרך השימוש ברזרבה זו מוגדרים בחוק -יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע"ו -2016 (להלן- חוק היסוד), ובחוק תקציב המדינה לשנים 2018-2017 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע"ו -2016 (להלן- החוק). בחוק היסוד יועד תקציב ההתאמות לשנת 2018 לכיסוי "הפרש הוצאות" או "הפרש גירעון"25 באמצעות הפחתה של תקציב זה26 . בסעיף3 לחוק נקבע כי תקציב ההתאמות לשנת 2018 יהיה3.5 מיליארד ש"ח, וכי הממשלה תביא לאישור ועדת הכספים של הכנסת לא יאוחר מ - 10.12 .17 את הצעת הממשלה לשימוש בתקציב ההתאמות ולהקצאתו בשנת 2018 . . .24 המגבלה בסעיף12 (א) לחוק יסודות התקציב הופיעה לראשונה בסעיף9 לחוק התקציב לשנת 1960/61 , התש"ך-1960 . שם נקבע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו סכומי הרזרבה הכללית שבסעיף ה וצאה 25 ; הוא הדין לגבי סכומי הרזרבה להוצאות פיתוח שבסעיף הוצאה 83 ובלבד שלא יוצאו אלא בסעיפי הוצאה שבחלק ג' לתוספת השניה". סעיפי ההוצאה שבחלק ג' לתוספת השנייה כללו את ה"הוצאות לתקציב פיתוח, לתשלום חובות ולהוצאות מיוחדות". יצוין שסעיף תקציב "רזרבה להוצאות פ יתוח" אינו קיים בתקציב המדינה. לעניין זה ראו בהמשך. 25 "הפרש הוצאות" הוא ההפרש שבין תחזית ההוצאה הממשלתית לשנת 2018 לסכום ההוצאה הממשלתית המאושרת לשנת 2018 , כפי שנקבע בחוק, ו"הפרש גירעון" הוא ההפרש שבין תחזית הגירעון לשנת 2018 לסכום הגירעון המותר לשנת2018 ., כפי שנקבע בחוק 26 ראו: הצעת חוק -יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 ;)(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה הצעת חוק הממשלה 1063 מ- 18.7.16 ', עמ 1217-1212 . תקציב התאמות לתקציב דו-שנתי נקבע בין היתר כתוצאה מיישום המלצת דוח של מבקר המדינה, משרד האוצר - הכנת תקציב 2012-2011 ועמידה ביעד הגירעון (2014 ') (דוח מיוחד), עמ41. 254 |דוח שנתי 68ב .ראוי כי הממונה על .התקציבים יבצע .עבודת מטה לעדכון .הסדרת הרזרבות .בחוק יסודות התקציב נוכח השינויים שחלו בסביבה הכלכלית מאז חוקק לראשונה סעיף השימוש ברזרבות בחוקי התקציב השנתיים בשנות החמישים, השישים והשבעים של המאה העשרים ומאז שעוגן סעיף השימוש ברזרבות (סעיף 12 ) בחוק יסודות התקציב ב-1985 , נוכח התמורות שחלו מאז במשתנים הפיסקליים ובכלל זה הירידה החדה באינפלציה המאפשרת להגדיל את הגמישות בשימוש ברזרבות להתייקרויות, נוכח חקיקתם מאז של חוקים נוספים ובכלל זה חוק הפחתת הגירעון, ונוכח תקצובן של רזרבות נוספות שאינן מוסדרות בחוק יסודות התקציב או בחוק אחר ובכלל זה הרזרבות הפיסקליות, ראוי כי הממונה על התקציבים יבצע עבודת מטה לעדכון הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב בשים לב לסוגים השונים של הרזרבות ולייעודן. .סוגי הרזרבות, ייעודן וסיווגן .בתקנות התקציב המסווגות כתקנות רזרבה לשנים 2018-2017 תוקצבו כ-15.7 מיליארד ש"ח וכ-20 מיליארד ש"ח בהתאמה. תקציבים אלה כוללים 13 סוגים של רזרבות ( ראו תרשים 1 להלן)27, ושיעורם מתקציב המדינה הוא כ -%4.4 וכ- 5.3% בשנים אלה בהתאמה(ראו תרשים 2 להלן). הגידול בשיעור הרזרבה בתקציב המדינה לשנת 2018 הוא תוצאה של הוספת רזרבת ההתאמות לתקציב הדו-שנתי לשנת 2018 בסך של3.5 מיליארד ש"ח28 . שיעור הרזרבות מתקציב המדינה לשנת 2015 היה כ-1% בלבד מאחר שתקציב המדינה לשנה זו אושר בנובמבר 2015 , ולפיכך לא נדרש תקצוב של רזרבות רבות. למרות רמת הוודאות הגבוהה יחסית בביצוע תקציב המדינה שאושר בנובמבר אותה שנה, תקצב אגף התקציבים רזרבה לקניות בסך כ-2 מיליארד ש"ח בשנה זו. כ-1.6 מיליארד ש"ח מהם תוקצבו בסעיף "הוצאות שונות" (סעיף13)29. . .27 בשנים 2018-2017 נוספו שתי רזרבות חדשות: רזרבה להכנסות חוץ תקציביות בתקציב הרגיל ורזרבה להכנסות חוץ תקציביות בתקציב הפיתוח. רזרבות אלה הן תוצאה של החלטת ממשלה 1879 מ- 11.8.17 בנושא "הסדרת התקציב המועבר מקרן קיימת לישראל לטובת פיתוח ודיור". 28 שיעור רזרבת ההתאמות של התקציב הדו-שנתי לשנים 2012 ,2014 ו-2018 מתקציב המדינה הוא כ-0.5 נקודת האחוז, כ-0.03 נקודת האחוז וכ-0.9 .נקודת האחוז בהתאמה 29 .להרחבה על סעיף זה ראו בהמשך משרד האוצר |255 . תרשים1 : הרזרבות בתקציבי המדינה* לשנים 2018 -2012 לפי מיונים כלכליים .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הרזרבות בתרשימים 1 ו-2 מחושבות ללא הרזרבה הכללית, שכללה עד שנת2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים, וללא הרזרבות בתקציב הביטחון (סעיף 15 ), בתקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף 35 ) ובתקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף31 ). כן נכללו ברזרבות המובאות בתרשים תקציבי ההתאמות לתקציב הדו -שנתי לשנים 2012 ,2014 ו-2018 שתוקצבו ברזרבה הכללית, וכן תקציב להסכמים קואליציוניים, שבשנת 2016 תוקצב ברזרבה הכללית ובשנים 2018-2015 תוקצב ברזרבות הפיסקליות (ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית ולעמידה ביעד ההוצאה). 256 |דוח שנתי 68ב .על הממונה על .התקציבים לסווג .באופן ייחודי את .תקנות הרזרבה שאינן .מיועדות למימון .אירועים בלתי צפויים תרשים 2 : שיעור הרזרבותמתקציבי המדינה* לשנים 2018 -2012 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * תקציב המדינה הוא התקציב לעמידה במגבלת ההוצאה. .הסכומים המסווגים כרזרבה בתקציב המדינה בשנת 2018 הם כ -20 מיליארד ש"ח. ממוצע שיעור הרזרבות מתקציב המדינה בשנים 2018-2016 הוא כ- 4.7% , והוא משקף ירידה של כ-0.8 נקודת האחוז מהממוצע בשנים 2014-2012 ( 5.5% ). בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קיימות תקנות תקציב המסווגות כתקנות רזרבה, המצריכות את אישור אגף התקציבים להפשרתם, אף כי הן אינן מיועדות בפועל לשמש למימון אירועים בלתי צפויים או לשימושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המקורי, אלא מיועדות לשימוש מוגדר בצורכי המשרדים השונים, ומשיקולים טכניים של מעקב אחר ביצוע של התקציב הן סווגו כרזרבות30 . על הממונה על התקציבים לסווג באופן ייחודי ובנפרד מתקנות הרזרבה את התקנות שאינן מיועדות למימון אירועים בלתי צפויים או לשימושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המדינה המקורי . זאת כדי לאפשר זיהוי ייעודם של סכומי הרזרבה ושיעורם מהתקציב. . .30 לדוגמה, תקנת רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי. לפירוט על תקצוב וביצוע רזרבה זו ראו בהמשך. משרד האוצר |257 .תקציבי הרזרבות אינם .ניתנים לביצוע באופן .ישיר מתקנות .הרזרבה, והפשרתם .לתקנות ביצוע .מחייבת את אישורו .של אגף התקציבים .תהליכי אישור השימוש ברזרבות .רקע .בהתאם לסעיף 2 לחוק יסודות התקציב, בחוק התקציב השנתי המוגש לאישור הכנסת יצוינו סכומי ההוצאה, ההוצאה המותנית בהכנסה, ההרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח האדם בחלוקה לסעיפי תקציב (2 ( ספרות), תחומי פעולה4 )ספרותותכניות ( 6 ספרות). בחוקי התקציב השנתיים והדו-שנתיים מוגדר "סעיף תקציב", בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי, של רשות ציבורית, של גוף ציבורי או של נושא בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד המחולק לתחומי פעולה לפי הצורך. "תחום פעולה" הוא חלק של סעיף תקציב המוקצה לעניין מסוים, והוא מחולק לתכניות לפי הצורך, ו"תכנית" היא חלק של תחום פעולה המוקצה לעניין מסוים31 . . סמכות אגף התקציבים לקבוע ולהפשיר את סכומי הרזרבה .לפי סעיף 50 (א) לחוק יסודות התקציב, שר האוצר הוא הממונה על ביצוע החוק והוא רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל בכל הנוגע לביצועו, לרבות פירוט נוסף של תכניות (סעיף 50()(א2))32 . לפי סעיף50 (ד), שר האוצר רשאי לאצול מסמכויותיו לפי החוק, לרבות הסמכות להתקין הוראות מינהל, אך למעט הסמכות להתקין תקנות. בהחלטות הממשלה על הצעת תקציב המדינה לשנים השו נות, מחליטה הממשלה על סך התקציב נטו המוצע ועל חלוקתו לסעיפים השונים. הממשלה נוהגת להסמיך את שר האוצר לקבוע את חלוקת סעיפי התקציב לתחומי פעולה ולתכניות, לרבות קביעה של סכומי הרזרבה, במסגרת הסכום הכולל שנקבע בסעיף של אותו משרד33. המשמעות של קביעה זו של הרזרבות היא שהרזרבות מנוכות מהתקציבים של הסעיפים לאחר אישור התקציבים בממשלה ולא מתווספות אליהם כפי שמקובל בקביעת רזרבות לאירועים בלתי צפויים (בצ"ם) בשיעור קבוע מהתקציב המתוכנן. תקציבי הרזרבות אינם ניתנים לביצוע באופן ישיר מתקנות הרזרבה. כדי להשתמש בתקציבי הרזרבה יש להפשירם לתקנות שאינן רזרבה (להלן - תקנות שימוש). הסמכות לשימוש ברזרבות ניתנה - כאמור בסעיף 12 לחוק יסודות התקציב - לשר האוצר. . .31 ראו לדוגמה, חוק התקציב לשנות הכספים 2016-2015 , התשע"ו-2015 . 32 .למעט תכניות בסעיף תקציב הכנסת 33 ראו לדוגמה החלטת ממשלה מספר 1883 מ- 11.08.16 בנושא הצעת תקציב המדינה לשנים 2018-2017 . 258 |דוח שנתי 68ב .בסעיפי תקציב רבים .שיעור הרזרבה מסך .התקציב של הסעיף .גבוה מאוד, בייחוד .בתקציבי הפיתוח בתחילת 2010 האציל שר האוצר הקודם ד"ר יובל שטייניץ- מתוקף סמכותו לפי סעיף 50 (ד) לחוק יסודות התקציב - את סמכויותיו באופן פרטני לממונה על התקציבים ולסגניו, לפי סעיפים 11(א) ו -(ג)-(ה), 12 ,)(ד13(א) ו -(ג), 14 )(א ו-50()(א2)34 לחוק, והאציל את סמכותו לפי סעיף 12)(א-(ג) לממונה על התקציבים35 . סעיף11 לחוק יסודות התקציב מתייחס לשינויים בתקציב המדינה - לרבות העברות לרזרבות, סעיף 12 מתייחס לשימוש ברזרבות, סעיף 13 מתייחס לשימוש בעודפי תקציב, וסעיף 50)(א2 מתייחס לפירוט הנוסף של התכניות (התקנות). הפשרת הרזרבות נעשית על ידי אגף התקציבים לפי מדרג סמכויות הקבוע בנוהל התקצוב של האגף בנושא רזרבה. סמכות ההפשרה של הרזרבה נתונה בידי: הממונה על התקציבים, כשמדובר ברזרבה הכללית; סגן הממונה על צוות מקרו, כשמדובר ברזרבה הפיסקלית וברזרבה להתייקרויות; וסגן הממונה על התקציבים, האחראי לסעיף שבו תוקצבה הרזרבה, כשמדובר ברזרבה רגילה. .שיעור חריג של רזרבות בסעיפי תקציב שונים .כאמור, שיעור הרזרבות בתקציב שנת 2018 עומד על כ- 5.3% .מתקציב המדינה משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות הרזרבות בסעיפי התקציב השונים. בתרשים 3 .מובאות תוצאות הבדיקה כפי שמשתקף בתרשים 3 להלן, הועלה כי קיימים סעיפי תקציב רבים שבהם שיעור הרזרבה מסך התקציב של הסעיף גבוה מאוד, ובייחוד בתקציבי הפיתוח. עולה כי בתקציב לשנת 2018 , למעלה ממחצית תקציב הפיתוח של משרד החינוך ( 53% ) תוקצב ברזרבה, וכן כשליש מתק ציב הפיתוח של משרד הבריאות (32% ). עוד תוקצב כרזרבה בשיעור גבוה תקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט (כ -29% ). נמצאו גם תקציבים רגילים שבהם שיעור הרזרבה גבוה: כרבע מתקציב משרד האנרגיה והמים (כ -25% ), הרשות הממשלתית למים ולביוב (כ -16% ), משרד ראש הממשלה (כ -15% ), ומשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (כ-%12)36. . .34 למעט הסמכות להתקין תקנות לעניינו. 35 ילקוט הפרסומים6068 מ- 7.3.10 ', עמ2136. 36 שיעורים גבוהים של רזרבה קיימים בסעיפי "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", שבניהול אגף התקציבים. לביקורת על שני סעיפים אלה ראו בהמשך בפרק "סעיפי התקציב 'הוצאות שונות' (13 ) ו'הוצאות פיתוח אחרות' ( 83.") משרד האוצר |259 . תרשים3 : שיעור הרזרבות בסעיפי התקציב לשנת 2018 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. .התופעה של שיעורי רזרבה גבוהים חוזרת על עצמה בסעיפי תקציב רבים בכל שנה בשנים האחרונות. ב -16 מ-47 סעיפי התקציב באחת מהשנים 2017 או 260 |דוח שנתי 68ב .2018 היה שיעור הרזרבה%10 ומעלה37 . ההיקף הכספי של הרזרבות בסעיפים אלה בשנים 2018-2017 הוא כ -4.2 מיליארד ש"ח (כ - 26.9% )מסך הרזרבה וכ-4.7 מיליארד ש"ח (כ-%23.6 מסך הרזרבה), בהתאמה38. .שיעור חריג של רזרבות בסעיפי התקציב הרגיל .מתוך 16 משרדי ההוצאה39 שבהם היה שיעור הרזרבה%10 ומעלה באחת מהשנים 2017 או2018 , בעשרה סעיפים נמצאו שיעורי רזרבות גבוהים בתקציבים רגילים (כמוצג בלוח 1)40 . לוח1 : סעיפים בתקציב הרגיל שבהם שיעורי רזרבה גבוהים ביחס לתקציב בסעיף*, 2018 -2012 . מספרהסעיף שם הסעיף 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 .34 משרדהתשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 4% 9% 8% 3% 12% 20% 25% .41 הרשות הממשלתית למים ו לביוב 14% 13% 12% 3% 15% 16% 16% .4 משרד ראש הממשלה 12% 16% 11% 3% 8% 18% 15% .38 תמיכות בענפי משק 7% 6% 6% 1% 8% 10% 13% .54 רשויותהפיקוח 12% 9% 12% 2% 6% 12% 12% .40 משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 4% 8% 5% 1% 4% 5% 12% .14 בחירות ומימון מפלגות 13% 16% 16% 8% 12% 12% 12% .68 ,רשות האוכלוסיןההגירה ומעברי הגבול 4% 4% 2% 0% 8% 8% 11% .29 משרד הבינוי והשיכון 4% 3% 3% 7% 8% 10% 10% .19 משרד המדע הטכנולוגיה והחלל, התרבות והספורט 14% 11% 12% 1% 5% 10% 9% .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * ללא סעיף "הוצאות שונות" (סעיף 13 ) שבניהולמשרד האוצר. . .37 בסעיפים אלה לא נכללו סעיפי התקציב שביצועם באחריות משרד האוצר: דיור ממשלתי (סעיף 51 ), הוצאות שונות (סעיף13 ) והוצאות פיתוח אחרות (סעיף83 ) ששיעור הרזרבה בהם גבוה מ- 10% (תרשים3 ) וכן סעיפים נוספים שבאחריות משרד האוצר: משרד האוצר (סעיף5 ), גמלאות ופיצויים (סעיף 12 ) וגמלאות לניצולי שואה (סעיף25 .) 38 תקציב המדינה לחישוב יחס זה כולל את סעיפים5 ,12 ,13 ,25 ,51 ו-83. 39 .סעיפים שאינם באחריות משרד האוצר 40 מדורגים לפי סדר יורד של השיעורים בשנת2018. משרד האוצר |261 .שיעורים גבוהים של .רזרבות מלמדים על .ריכוזיות של אגף .התקציבים בשלב .ביצוע התקציב הרגיל נמצא כי בעשרה סעיפים של משרדי הוצאה בתקציב הרגיל קיימים באחת מהשנים 2017 או2018 שיעורי רזרבה הגבוהים מממוצע שיעורי הרזרבה בכלל סעיפי תקציב המדינה והם מגיעים לכ -10% ויותר מהתקציב בסעיפים אלה. מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקצ יבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב הרגיל. . .שיעור חריג של רזרבות בסעיפי תקציב הפיתוח .מתוך 16 משרדי ההוצאה שבהם היה שיעור הרזרבה 10% ומעלה באחת מהשנים 2017 או2018 , בשישה סעיפים נמצאו שיעורי רזרבות גבוהים בתקציבי הפיתוח (כמוצג בלוח 2)41. לוח2 : סעיפים בתקציב הפיתוח שבהם שיעורי רזרבה גבוהים ביחס לתקציב בסעיף*, 2018 -2012 . מספרהסעיף שם הסעיף 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 .60 חינוך 14% 5% 28% 0% 11% 42% 53% .67 בריאות 3% 5% 1% 0% 3% 20% 32% .53 משפטים ובתי משפט 51% 75% 62% 12% 3% 29% 29% .70 שיכון 5% 10% 8% 3% 19% 16% 16% .76 תעשייה 13% 5% 1% 0% 19% 11% 14% .79 פיתוח התחבורה 10% 3% 3% 1% 8% 12% 14% .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * ללא הסעיפים "דיור ממשלתי" (סעיף 51 ) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) שבניהול משרד האוצר. .בתשובה שמסר הממונה על התקציבים מר אמיר לוי למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 (להלן- תשובת אגף התקציבים) צוין כי בתקציבי הפיתוח, גובה ההוצאה ויכולת המשרד לבצע פרויקטים נקבעים על פי ההרשאה להתחייב ולא על פי תקציב ההוצאה נטו. בתשובה שמסר חשב משרד החינוך למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 (להלן- תשובת משרד החינוך) צוין כי "משרד החינוך מתוקצב על ידי משרד האוצר בתקציב הפיתוח ע"י תקציב 'הרשאה להתחייב'. תקציב המזומנים נקבע בהתאם לצפי הביצוע בפועל של משרד החינוך. משרד החינוך מעביר למשרד האוצר . .41 .שם 262 |דוח שנתי 68ב .שיעורי הרזרבות .הגבוהים בסעיפי .תקציב הפיתוח .מעידים על ריכוזיות .גבוהה הנתונה בידי .אגף התקציבים גם .בביצוע תקציב .הפיתוח את הדרישה בגין התקציב הנדרש ומשרד האוצר מעביר את הסכום בהתאם לדרישה... כל אישור והעברה תקציבית כאמור, מבוצע באמצעות ועדת הכספים של הכנסת ומבוצע לאחר אישור הוועדה". בתשובה שמסרה המבקרת הפנימית בהנהלת בתי המשפט למשרד מבקר המדינה ביולי 2017 (להלן- תשובת הנהלת בתי המשפט) צוין כי "תקנת [ הרזרבה בשנים אלו 2014-2013 , לא הופיעה בתקציב הנהלת בתי המשפט ] אשר יכולה לראות רק את פירוט התקנות שלה בלבד... הפרוייקטים של הבינוי מאושרים כפרויקטים ומתוקצבים על פי הערכות ותחשיבי עלות... שמתקבלים על ידי אנשי המקצוע. דבר המאפשר לדיור הממשלתי לצאת למכרז. לעיתים, תוצאות המכרז בפועל גבוהות מהאומדנים שנקבעו... לפיכך שיעורי הרזרבה בסעיפים אלו גבוהים מהרזרבות בתקציבים השוטפים, בהם ניתן להעריך בצורה מדוייקת יותר את העלויות בפועל... תקנות הרזרבה מנוהלות באופן בלעדי ע"י גורמי האוצר ואין לגורמי המשרד, כל אפשרות לבצע שימוש בתקציב זה". נמצא שיעור גבוה מאוד של רזרבות בסעיפים רבים בתקציב הפיתוח של תקציב המדינה. גם אם גובה ההוצאה ויכולת המשרדים לבצע פרויקטים נקבעים תחילה לפי תקציב ההרשאה להתחייב, הביצוע בפועל תלוי גם בהפשרת רזרבות על ידי אג ף התקציבים בתקציב המזומן. שיעורי הרזרבות הגבוהים בסעיפי תקציב הפיתוח מעידים על ריכוזיות גבוהה הנתונה בידי אגף התקציבים גם בביצוע תקציב הפיתוח בשל שליטת האגף בהפשרת תקציבי הרזרבה לשימוש המשרדים. .השפעת הריכוזיות בקביעת סכומי הרזרבה והפשרתם על אפקטיביות הממשלה .השפעת הריכוזיות התקציבית על אפקטיביות הממשלה נבחנה במחקרים בארץ ובעולם. במחקר שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה בנובמבר 201642 (להלן- המחקר מ-2016 ,או דהן2016 ) צוין כי ריכוזיות תקציבית מגדילה את הסיכויים להבטיח משמעת תקציבית ויציבות מקרו -כלכלית בזכות השליטה המרכזית ולהשפיע לטובה על אפקטיביות הממשלה דרך צמצום האי -ודאות המקרו - כלכלית. מנגד, ריכוזיות תקציבית מוגברת עלולה לפגוע באוטונומיה של משרדי הממשלה לנהל את תקציביהם בצורה אפקטיבית במונחים של יעילות43 ובמונחים של התאמת הפעילות הממשלתית לסל השירותים שהציבור חפץ בו. ריכוזיות תקציבית, המתבטאת בצמצום מרחב שיקול הדעת של הדרג המקצועי במשרדי ההוצאה, כרוכה בתת-ניצול של הידע המקצועי האמור להימצא בעיקר במשרדי ההוצאה ולא במשרד האוצר. עוד צוין במחקר מ-2016 כי "צמצום מרחב שיקול הדעת של הדרג המקצועי במשרדי ההוצאה, שאחד מביטויו הוא הצורך באישור . .42 מומי דהן, "אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה ", המכון הישראלי לדמוקרטיה, מחקר מדיניות, 114 (2016.) 43 .תפוקה מרבית עבור תקציב נתון משרד האוצר |263 .משרד האוצר להסטת תקציבים מסעיף לסעיף, יוצר משחק מלחמה תקצ יבי שעלול לפגוע אף הוא באפקטיביות של הממשלה"44. במחקר מ-2016 צוין כי לפי מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי לשנת 201445 , מקומה של ישראל אינו חריג לטובה או לרעה יחסית לדירוגה לפי רמת התוצר לנפש, ולמעשה היא "יושבת" על קו הקשר הסטטיסטי בין רמת ההכנסה לנפש ובין אפקטיביות הממשלה46. עוד צוינו תוצאות של סקרים שעשה ארגון ה - OECD בשנים2003 ,2007 ו-2012 , הבודקים את הריכוזיות בתהליך התקצוב. במחקר מ-2016 נבנו מדדי ריכוזיות תקציבית מעודכנים לכל המדינות המפותחות, ובכלל זה ישראל, לשנים 2013-2012 . לפי מדדים חדשים אלו, מידת הריכוזיות של תהליך התקצוב בישראל היא מהגבוהות במדינות המפותחות. הריכוזיות הגבוהה בישראל באותן שנים ניכרה בכל שלבי תהליך התקצוב: הכנת התקציב בממשלה, אישור התקציב בכנסת וביצוע התקציב47 . במחקר אחר של( Dahan and Strawczynski 2016)48 (להלן- המחקר של דהן וסטרבצ'ינסקי) נמצא קשר שלילי בין מידת הריכוזיות התקציבית לאפקטיביות הממשלה על בסיס פאנל של מדינות ה - OECD . המחקר בדק את השפעת הריכוזיות התקציבית על אפקטיביות הממשלה בפיגור של שנתיים. זאת בשל משך הזמן הנדרש להשפעה של שינוי מדיניות על אפקטיביות הממשלה49 . על פי ממצא זה הסיק דהן במחקרו מ-2016 כי "יש רגליים לסברה שריכוזיות גדולה יותר של תהליך התקצוב מלווה באפקטיביות נמוכה"50. כמו כן במחקר של דהן וסטרבצ'ינסקי נמצא קשר שלילי מובהק סטטיסטית בריכוזיות בשלב ביצוע התקציב51 וקשר שלילי אך לא מובהק בשלב הכנ ת התקציב ושלב החקיקה בכנסת. ה חוקרים הסיק ו אפוא במחקרם שריכוזיות תקציבית חשובה יותר . .44 ,דהן2016 ', עמ 50-49 . 45 המדד הכולל לאיכות הממשל או המשילות של הבנק העולמי מורכב משישה מדדים לרבות מדד אפקטיביות הממשלה. מדד אפקטיביות הממשלה מציג תמונה רב-ממדית על א יכות תפקוד הממשלה. המדד נותן ביטוי להערכה הסובייקטיבית של מגוון רחב של פעילויות ממשלתיות, כמו תחבורה ציבורית, תשתיות כבישים ורכבות, מערכת החינוך, הכיסוי הגאוגרפי של שירותי הממשלה כמו בריאות וחינוך, איכות הדרג המקצועי בשירות הציבורי ומידת העקביות ותכנון ארוך טווח בעיצוב המדיניות הציבורית. ראו דהן, 2016 ', עמ18. 46 לפי מדרג רגיל של מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי (ללא התייחסות לרמת התוצר לנפש), ישראל ממוקמת רק במקום ה-21 מתוך34 מדינות ה- OECD (המקום הראשון מייצג את האפקטיבית הגבוהה ביותר באופן יחסי), והמד ד עבור ישראל נמצא בתוך תחום הטעות של ממוצע OECD. 47 ,דהן2016 ', עמ105 , 112-108. 48 :ראו Dahan, Momi and Strawczynski, Michel, Budget Institutions and Government Effectiveness (November 2016). CESifo Working Paper Series No. 6219. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2898132 49 אפקטיביות הממשלה מבוססת על נתונים לשנים2014 ,2009 ,2005 ו-1996 . ריכוזיות בתהליך התקצוב מבוססת על נתונים לשנים 2012 ,2009 ,2003 ו-1991 . השפעת נתוני 1991 נבדקה בפיגור של חמש שנים על אפקטיביות הממשלה בשנת 1996 מפני שזו השנה הראשונה שעליה יש נתונים. 50 ,דהן2016 ', עמ51. 51 ברמת מובהקות של5%. 264 |דוח שנתי 68ב .קביעת שיעורי רזרבה .גבוהים מאוד במספר .רב של סעיפי תקציב, .שלא ניתן להפשירם .בשלב ביצוע התקציב .ללא אישור של אגף .התקציבים, עלולה .לפגוע באפקטיביות .הממשלה למשמעת פיסקלית בשלב הכנת התקציב ובשלב החקיקה, אך פחות בשלב ביצוע התקציב52. השיעור הגבוה של רזרבות במספר רב של סעיפים וכן ממצאים שעלו במחקרים על הריכוזיות הגבוהה בהליך התקצוב בישראל ועל הקשר השלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה מעלים חשש שקביעת שיעורי רזרבה גבוהים מאוד במספר רב של סעיפי תקציב, שלא ניתן להפשירם בשלב ביצוע התקציב ללא אישור של אגף התקציבים, עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהממונה על התקציבים יבחן את השיעור הראוי של רזרבות בסעיפי התקציב תוך מציאת איזון בין הצורך בשמירה על משמעת פיסקלית מחד גיסא ובין שיפור אפקטיביות הממשלה מאידך גיסא, ויציג את ממצאי הבחינה לממשלה. בבחינה האמורה לעיל יש להתחשב בקי ומם של הכללים לשמירה על משמעת פיסקלית הכוללים את מגבלת ההוצאה, מגבלת הגירעון והנומרטור. .תקצוב רזרבות .היעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת שיעורי הרזרבות להתייקרויות ושיעורי ה רזרבות הפיסקליות .במסמכי הנחיות פנימיות של אגף התקציבים נקבעו הנחיות לביצוע הפרשות לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות 53 בשיעורים ובמיונים שנקבעים על ידי צוות מקרו באגף התקציבים. בלוח 3 מופיע פירוט של סוגי הרזרבות שאליהן יש להפריש לפי הרמה העליונה של עץ המיון הכלכלי של תקציב המדינה, ובלוח 4 מופיעים שיעורי ההפרשה שנקבעו באגף התקציבים לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות בתקציבי המדינה לשנים 2011 עד2018. . .52 במחקר נשללה קיומה של סיבתיות הפוכה (reverse causality) , ולפיה הקשר השלילי נובע מאפקטיביות הממשלה המסבירה ריכוזיות בהליך התקציב. כלומר הסיבתיות ההפוכה לא נמצאה מובהקת סטטיסטית. 53 ."במסמכי ההנחיות של אגף התקציבים הן נקראות "רזרבות ליעד ההוצאה משרד האוצר |265 .שיעורי הניכוי של .הרזרבה להתייקרויות .ושל הרזרבה .הפיסקלית אינם .מבוססים על .מתודולוגיה כלשהי לוח 3 : הפרשה לרזרבות לפי עץ המיון הכלכלי של תקציב המדינה .קוד המיון שם המיון סוג הרזרבה להפרשה .001 שכר רזרבה להתייקרויות .002 קניות רזרבה ליעד ההוצאה (פיסקלית) .003 תשלומי העברה רזרבה להתייקרויות .007 השקעה ישירה רזרבה ליעד ההוצאה (פיסקלית) .המקור: מסמך אגף התקציבים - הנחיות להכנת תקציב 2018-2017 - נספח שנתי עדכני .לוח 4 : שיעורי ההפרשה לרזרבה להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית 2018 -2011 )(באחוזים .סוג הרזרבה 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 .להתייקרויות 2 3 3 3 0 3 3 3 .)ליעד ההוצאה (פיסקלית 2 3 5 3 (1.4*) 0 3 3 3 .המקור: מסמכי הנחיות להכנת תקציב לשנים השונות של אגף התקציבים ונתוני האגף * נקבע במקור ל -3% , ועודכן על ידי אגף התקציבים ל - 1.4% בעקבות החלטת ממשלה 1014 מ- 8.12.13 , אשר ביטלה את העלאת שיעורי מס הכנסה ליחידים שיועדה ל -1 בינואר2014 .ושמומנה בין היתר על ידי הפחתה ברזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה בסעיפי התקציב .ניתן לראות מנתוני לוח 4 שברוב השנים שיעור ההפרשה לרזרבה להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית הוא קבוע ועומד על 3%. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי שיעורי הניכוי לרזרבה להתייקרויות שנקבעים על ידי אגף התקציבים אינם קשורים לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים, וכי שיעורי הניכוי של רזרבה זו ושל הרזרבה הפיסקלית אינם מבוססים על מתודולוגיה כלשהי. לעניין הרזרבות להתייקרויות השיב הממונה על התקציבים בתשובת האגף כי "האומדנים הצפויים של מדדי המחירים מתוקצבים במלואם במסגרת מקדמי התקציב ועל כן קביעת שיעורי הרזרבה אינה מתחשבת בהם ואינה אמורה להתחשב בהם. הרזרבה להתייקרות בתקציב משמשת בעיקר כאומדן להיקף התשלומים בגין שכר שלא ישולמו למטרה זאת לאור שינויים בהנחות לגבי היקף הגידול בשכר באותה שנה הנובע ממשתנים שאינם במודל השכר וכן מהיקף המועסקים בפועל". 266 |דוח שנתי 68ב .כאמור, סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב מסדיר את דרך השימוש ברזרבות להתייקרויות, וראוי ששיעור הניכוי של רזרבות אלו יהיה קשור לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים. אם אגף התקציבים מעוניין לנכות חלק מתקציבי השכר וההעברות ללא קשר לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים, עליו לקבוע לכך רזרבה ייעודית ולנמק את דרך קביעתה. לעניין הרזרבות לעמידה בכללים הפיסקליים הסביר הממונה על התקציבים בתשובת האגף כי "בחינת שיעורי הביצוע של כלל תקציב המדינה בדיעבד הינו לטעמנו המדד הטוב ביותר להיקף הרזרבה התקציבית שנדרש להקצות... מטרתן של הרזרבות הפיסקאליות הינה בראש ובראשונה שמירת מסגרת התקציב הקבועה בחוק. .. בעשור האחרון... למעט השנים 2013-2012 שיעור הביצוע של תקציב המדינה עמד על בין 99% ל- 100% ועל כן לא נדרשנו לתקף את שיעור הרזרבה הפיסקאלית. לאחר ששנת התקציב 2012 הסתיימה בעודף ביצוע ולאור תחזיות הביצוע לשנה זו, הוחלט על העלאה של שיעור הרזרבה הפיסקאלית מ -3% ל-5% בשנת2013 . החלטה דומה להעמיד את שיעור הרזרבה על 0% התקבלה בשנת2015 לאחר בחינת המצב הפיסקאלי הספציפי של שנה זו". בדוח מיוחד של מבקר המדינה מ - 201454 צוינו דעות שונות בקרב הצוות המקצועי והנהלת משרד האוצר ובנק ישראל בנוגע למאפייני הגירעון שהתפתח בשנת 2201 - מבני, מחזורי או משולב - ובנוגע ליעילות השימוש במייצבים אוטומטיים55 . בדוח צוין כי "לא נמצא כי תוכללו הדעות השונות לכדי מסקנה בדבר חלקו המבני של הגירעון והמדיניות הנדרשת לטיפול בו. בפועל אימץ משרד האוצר מדיניות של שימוש במייצבים האוטומטיים המיועדים לסביבה כלכלית המאופיינת בגירעון מחזורי. על משרד האוצר לבצע בדיקה מקצועית של התנאים הכלכליים המבדילים בין גירעון מבני לגירעון מחזורי... בדיקה זו תוכל לסייע למקבלי ההחלטות בעתיד לאפיין את סוג הגירעון - מבני, מחזורי או משולב - ותשמש בסיס לקביעת המדיניות הפיסקלית המתאימה" 56. . .54 ,מבקר המדינהמשרד האוצר - הכנת תקציב 2012 -2011 ועמידה ביעד הגירעון (2014 ) (להלן- הדוח המיוחד מ-2014 '), עמ 34-32. 55 גירעון מחזורי הוא החלק בגירעון התקציבי הנובע ממחזורעסקים (תנודות תקופתיות של גאות ומיתון בפעילות הכלכלית). גירעון מבני הוא גירעון תקציבי מנוכה מחזור עסקים, הנובע מפער מובנה בין ההוצאות לתחזית ההכנסות, כלומר ללא השפעה של מחזור עסקים. מייצבים אוטומטיים הם כלי מדיניות במערכת הכלכלית, שמיועדים ליצור לחצים נגדיים למגמות שונות במשק, כגון מיתון או עלייה וירידה של מחזור עסקים, ולמתן אותם, בלי שינוי חקיקה או התערבות ממשלתית רשמית. לפי התפיסה הקנסיאנית יש לנקוט גישה פיסקלית מרחיבה בתקופה של שפל במחזור העסקים, ולנקוט גישה פיסקלית מצמצמת בשנות גאות. לדוגמה שימוש במייצב ים אוטומטיים לפיהם הממשלה נמנעת מצמצום הוצאותיה בתקופה של גירעון מחזורי מאפשרת לביקוש של הממשלה (שלא צומצם) לתרום לפעילות הכלכלית. 56 לעניין יעילות השימוש במייצבים אוטומטיים והצורך להבחין בין גירעון מבני לגירעון מחזורי ולגירעון משולב ראו הדוח המיוחד מ-2014 ', עמ 34-32 . משרד האוצר |267 . על הממונה על התקציבים לקבוע את סכומי הרזרבה הנדרשים לעמידה בכללים הפיסקליים, את שיעור הניכוי לרזרבה להתייקרויות ואת שיעורם מתקציב המדינה על בסיס מתודולוגיה וחישובים, ולנמק את הסיבות לשיעורי הניכוי הפרטניים. ההחלטה על הפשרת רזרבה פיסקלית או אי- הפשרתה תלויה גם בהחלטה על שימוש או אי -שימוש ב"מייצבים אוטומטיים", שיעילות השימוש בהם מושפעת מהבדלים במאפייני הגירעון המתפתח (מבני, מחזורי או משולב). ראוי ששיקולים אלה יובאו בחשבון מראש בקביעת גודל הרזרבה ושיעורה מהתקציב. .קביעת רזרבה פיסקלית ורזרבה להתייקרויות שלא לפי הנהלים .כאמור, בלוח 4 )מופיעים שיעורי הרזרבות להתייקרויות (ממיוני שכר והעברות ורזרבות פיסקליות (ממיוני קניות והשקעה). משרד מבקר המדינה בדק את שיעורי הרזרבות שנוכו בפועל מסעיפי התקציב השונים בתקציבי השנים 2018-2015 . תוצאות הבדיקה העלו סטיות בשיעור י הניכוי בפועל בהשוואה לנוהלי הכנת התקציב של אגף התקציבים. ל-34 סטיות ב-7 סעיפים לא ניתן הסבר מספק, וסטיות אלה הן כ -7% מתוך500 ניכויים שנבדקו בסעיפים השונים בשנים 2018-2015 . חלק מהסטיות נובעות מאי -הקפדה על שיעורי הרזרבה בסעיפים שבאחריות משרד האוצר, הכוללי ם את סעיפי ההוצאות השונות והוצאות פיתוח אחרות, וחלק מהסטיות נובעות מטעויות טכניות57. נמצא כי בחלק מהמשרדים ניכה אגף התקציבים שיעורים שונים ממה שקבע בנהליו, ואף היו סעיפי תקציב שמהם לא נוכו רזרבות כלל. אי - הקפדה על שיעורי הניכוי מתקציבים שבשליטת משרד האוצר יכולה להיגרם מהיעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת היקף הרזרבה הנדרשת או שיעורה מהתקציב כאמור לעיל. ניכוי בשיעורים השונים מהשיעורים שקבע האגף בנהליו משפיע על שיעורי הניכוי של הרזרבות הפיסקליות ושל הרזרבות להתייקרויות מסך התקציב בסעיף. על הממונה על התקציבים להקפיד על ניכוי רזרבות בשיעורים שהם בהתאם לשיעורים בנהליו ובהתאם לכללי מינהל תקין. קביעה של היקף או שיעור מהתקציב של הרזרבה הפיסקלית ושל הרזרבה להתייקרויות תשמש גם לבקרה על שיעורי הרזרבה המנוכים בהתאם לנהלים58 . . .57 הסטיות היו בסעיפים גמלאות ופיצויים (סעיף 12 ), הוצאות שונות (סעיף 13 ), משרד המדע הטכנולוגיה והחלל, התרבות והספורט (סעיף 19 ), משרד התקשורת (סעיף 39 ), מפעלי מים (סעיף 73 ), תקציב הפיתוח של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (סעיף79 ) והוצאות פיתוח אחרות (סעיף 83.) 58 זאת משום שסכום מכפלת שיעורי הניכוי בתקציבים לפי מיונים כלכליים צריך להתאים להיקף הרזרבה שנקבע מראש. 268 |דוח שנתי 68ב .השפעת קביעת הרזרבה הפיסקלית על סעיפי התקציב .קביעת הרזרבות להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית בשיעורים קבועים מהתקציב לפי מיון כלכלי מבוצעת כאמור על ידי אגף התקציבים. הקביעה של ניכוי שיעור קבוע לכל הרזרבות (3% ( ) אמורה להביא לניכוי זהה מסך תקציב הסעיף3% ) .ברוב הסעיפים סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב מסדיר את השימוש ברזרבות להתייקרויות כך שהן ישמשו רק לכיסוי התייקרויות בתכנית קיימת59 . כלומר רזרבות אלה יועדו על ידי המחוקק להיות רזרבה משרדית. לעומת זאת, חוק יסודות התקציב אינו מסדיר את השימוש ברזרבה הפיסקלית, אשר לפי אגף התקציבים מיועדת לא רק לעמידה ביעדים הפיסקליים, כשמה, אלא גם לשינוי סדרי עדיפויות במהלך שנת התקציב. הרזרבה הפיסקלית נתפסת אפוא לא כרזרבה משרדית אלא כרזרבה שאמורה לשרת את כל תקציב המדינה. כאמור הרזרבה הפיסקלית כוללת שתי רזרבות: רזרבה לעמידה בכללים הפיסקליים, המנוכה מתקציב המיון הכלכלי לקניות, ורזרבה לעמיד ה בכלל ההוצאה, המנוכה מתקציב המיון הכלכלי להשקעה. משרדים עתירי תקציב הממוין במיונים כלכליים אלה סופגים אפוא ניכוי גבוה יחסית בתקציבם על ידי אגף התקציבים בעת קביעת התקציב לטובת עמידה בכללים הפיסקליים כפי שיובא להלן. בתרשימים 4 ו-5 שלהלן מובאים שיעורי התקצי ב הממוינים לקניות ושיעורי התקציב הממוינים להשקעה בהתאמה לפי סעיפי התקציב לשנת 2017. . .59 שם נקבע כי שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות", ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכנית קיימת. משרד האוצר |269 . תרשים4 : שיעור התקציב הממוין במיון הכלכלי לקניות מכלל הסעיף התקציבי ( 2017) . .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * התרשים כולל רק את המשרדים שבהם שיעור התקציב של המיון הכלכלי לקניות היה גבוה מכ- 0.1% .מתקציב הסעיף 270 |דוח שנתי 68ב .תרשים 5 : שיעור התקציב הממוין במיון הכלכלי להשקעה מכלל הסעיף התקציבי ( 2017) .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * שיעור גבוה מ- 100% מתקבל בשל קיומן של העברות פנים תקציביות אל הסעיף. שיעורי הניכוי הם של רזרבות בסעיפי תקציב הפיתוח. .דרך קביעת רזרבות אלה דומה לקביעת קיצוצים רוחביים בשיעור קבוע (flat) שעליו מחליטה הממשלה מפעם לפעם, והקיצוץ הרוחבי מחושב בעיקר כקיצוץ בשיעור קבוע מתקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה בבסיס התקציב של המשרד או כקיצוץ לרזרבה הכללית למימון פעילויות אחרות במסגרת שינוי סדרי העדיפויות של הממשלה. גם קיצוצים אלה ממומנים על ידי הסעיפים עתירי התקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה, שהיכולת לקצץ בהם גבוהה הרבה יותר מהיכולת לקצץ בתקציבים "קשיחים" כדוגמת שכר. מבקר המדינה העיר כבר לפני יותר מעשור על חוסר היעילות שבקיצוץ אחיד: "עיקר ההפחתות בשנים 2004-2003 חלו בתקציבים המיועדים לקניות, למימון פעולות, לפיתוח תשתיות ולתמיכות, שהם רוב החלק הגמיש בתקציב. ואולם דווקא ההוצאות בתקציבי הפיתוח מגבירות צמיחה ותעסוקה, ולפי יעדי התקציב ניתנה להן עדיפות... אף שההפחתות מוצגות כ'הפחתות רוחביות בשיעור אחיד', בפועל יש הבדלים ניכרים בשיעור ההפחתה בכל סעיף, מאחר שמשקלם של החלקים 'הגמישים' שונה בכל אחד מסעיפי התקציב שההפחתה חלה עליהם. מן הראוי ששיעורי ההפחתה האפקטיביים בכל אחד מסעיפי התקציב, והמשמעות הנובעת מכך על שיעור הצמיחה והפעילות המשקית, יוצגו בפני הממשלה"60. . .60 דוח55ב, עמ' 241. משרד האוצר |271 . בעוד שקיצוצים רוחביים מוצהרים מבוצעים בהתאם להחלטת ממשלה, הניכוי לרזרבות הפיסקליות, שמהווה למעשה שינוי בסדרי עדיפויות של הממשלה, לרוב מלווה בניכויים לא-מוצהרים מההוצאות בתקציב, בלי שהמשמעויות שלו הוצגו לממשלה, נדונו בה ונקבעו בהחלטה שלה בהתאם לסדרי העדיפויות שלה, ובלי שמשמעויות אלו והשינויים בסדרי העדיפויות המוצהרים של הממשלה נחשפים לציבור בצורה שקופה וישירה. משרד מבקר המדינה העיר כבר בדוח 55 ב כי "מאחר שבדיוניםעל התקציב הממשלה מאשרת את היעדים המקרו-כלכליים העומדים בבסיס החלטותיה על תקציב השנה הבאה בהם יעדי אגף [ הגירעון והצמיחה, ומקבלת החלטות בעניינים שונים, מן הראוי שאג"ת יציג לפניה... את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות ]התקציבים שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות" 61. בתרשים6 ובתרשים7 ,מופיעים שיעורי הניכוי מתקציב הסעיפים השונים המחושבים בהתאם לנהלים של אגף התקציבים ממיון כלכלי לקניות ולהשקעה בהתאמה. . .61 שם, עמ' 247. 272 |דוח שנתי 68ב .תרשים 6 : שיעור הניכוי לרזרבה לעמידה בכלל הפיסקלי בגין המיון הכלכלי לקניות מהתקציב המקורי* ( 2017) . .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הנתונים הם בהתאם לנוהלי אגף התקציבים הקובעים את שיעור הניכוי. שיעורי הניכוי לרזרבה לעמידה בכלל הפיסקלי בכנסת ובמשרד מבקר המדינה נקבעים על ידי המשרדים והם מוצגים לצורך השוואה בלבד. משרד האוצר |273 .שיעור הניכוי שמבצע .אגף התקציבים .לרזרבה הפיסקלית .אינו מוטל באופן אחיד .על כלל סעיפי .התקציב. הדבר .משפיע על סדרי .העדיפויות של .הממשלה בלי שהיא .קיימה דיון על כך .וללא שקיפות כלפי .הציבור תרשים 7 : שיעורהניכוי לרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה* בגין המיון הכלכלי להשקעה מהתקציב המקורי** ( 2017) .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הנתונים הם בהתאם לנוהלי אגף התקציבים הקובעים את שיעור הניכוי. שיעורי הניכוי הם של רזרבות סעיפי תקציב הפיתוח. ** שיעור גבוה מ -3% בניכוי לפי נוהלי אגף התקציבים מתקבל משיעור מיון להשקעה הגבוה מ- 100% מסך התקציב בסעיף בשל קיומן של העברות פנים תקציביות אל הסעיף (בסעיפים "משרד הבריאות" ו"הוצאות פיתוח אחרות"). בסעיף "דיור ממשלתי" שיעור המיון להשקעה גבוה בשיעור ניכר מתקציב הסעיף בשל שיעורים גבוהים מאוד של העברות פנים תקציביות (למעלה מ- 100% מתקציב הסעיף), ולכן אגף התקציבים מנכה את הרזרבה מתקציב הסעיף ולא מהתקציב במיון הכלכלי להשקעה. .נמצא כי אופן קביעת הרזרבות בסעיפי התקציב השונים גורם לכך ששיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבי ם לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב. על סעיפי תקציב שהם עתירי קניות והשקעה מוטל למעשה שיעור ניכוי גבוה יותר מאשר שיעור הניכוי שמוטל על סעיפים שאינם כאלה. הדבר משפיע בפועל על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שקיימה דיון והחלטה על ההשפעה ו ללא שקיפות כלפי הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים גם על אי -תיקון הליקוי שהעלה מבקר המדינה כבר בשנת 2005 בנוגע לצורך להציג לממשלה את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות. בתשובת אגף התקציבים צוין כי "אין הבדל מובהק בין אחוז הרזרבות לעמידה ביעדים הפיסקליים אשר מועברות לרזרבה הכללית לבין אחוז הרזרבות להתייקרויות אשר מועברות לרזרבה הכללית ועל כן הטענה לפיה יש הפחתה 274 |דוח שנתי 68ב .רוחבית לא אחידה בין משרדי הממשלה בהתאם לתמהיל התקציב שלהם אינה נכונה. לצד זאת, אגף התקציבים מתחייב כי החל מהליך אישור תקציב המדינה לשנת 2019 תוצג לממשלה ההפרדה בין תקציבי הקניות והשכר עבור כלל סעיפי התקציב. הפרדה זאת תאפשר דיון לגבי הבסיסים מהם נגזרים הרזרבות הפיסקאליות... במרבית השנים לא חל שינוי בשיעור ההפרשה של הר זרבות ובכך הלכה למעשה לא חל כל שינוי 'בסדרי העדיפויות של הממשלה'... בשנה בה נקבעה רזרבה פיסקאלית בשיעור של 3% , תקציבו האפקטיבי של משרד ממשלתי שתקציב הגג שלו הוא 100 מלש"ח הינו 97 מלש"ח ועל כן לא חל שינוי בסדרי העדיפויות... ההחלטות התקציביות של הממשלה אינן נגזרות מהיקף הרזרבה ועל כן הטענה לפיה יש להציג לממשלה את היקף הרזרבות על מנת שזאת תוכל לקבל החלטות מושכלות יותר אינה רלוונטית". עיבוד שעשה משרד מבקר המדינה לנתוני אגף התקציבים מעלה כי קיימים הבדלים בין שיעורי הרזרבות לעמידה ביעדים הפיסקליים אשר מועברים לרזרבה הכללית לצורך העברה בין סעיפים לבין שיעורי הרזרבות להתייקרויות אשר מועברות לרזרבה הכללית, כפי שמוצג בתרשים 8 :להלן תרשים 8 : התפלגות סכומי העברות מהרזרבה הפיסקלית ומהרזרבה להתייקרויות בין סעיפים (דרך הרזרבה הכללית) ובתוך הסעיף בשנים 2016 -2013 . על פינתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה . .בתרשים 8 ניתן לראות כי בכל אחת מהשנים 2016-2013 שיעורי הרזרבה הפיסקלית שהועברו לרזרבה הכללית גבוהים בשיעור ניכר מאלה שנותרו משרד האוצר |275 . בסעיפים, ואילו שסכומי הרזרבה להתייקרויות נותרו ברובם בסעיפים שמהם הם נוכו62. על אגף התקציבים לא להסתפק רק בהצגת ההפרדה בין תקציבי הקניות והשכר אלא אף להציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית הנדרשת ואופן חלוקתה ואת השפעתה על סעיפי התקציב השונים. הצגת השפעת הניכוי על היקף התקציבים הניתנים לביצוע על ידי משרדי הממשלה תאפשר לממשלה לקבל החלטה מושכלת בקבי עת סדרי העדיפויות הנגזרים מכך בסעיפים השונים, ואף להציג את החלטתה בנושא לפני הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים גם על אי - תיקון הליקוי שהועלה בדוח 55 ב, שלפיו לא מוצגים לממשלה השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות. על אגף התקציבים לתקן לאלתר ליקוי זה. .תקצוב הסכמים קואליציוניים ברזרבה הפיסקלית .בדצמבר 2016 החליטה הממשלה 63 (להלן- החלטה 2177 ), בין היתר, כי הסכומים ליישום הסכמים קואליציוניים יתוקצבו ברזרבה ייעודית בכל אחד מהסעיפים שאליהם הם מיועדים. זאת, למעט במקרים שבהם התקבלה חוות דעת משפטית ולפיה ניתן להעביר את התקציבים לתכניות הייעודיות. בסוף 2016 התקבלו בוועדת הכספים החלטות על הקצאת כספים לפי סדרי עדיפויות של חלק מחברי הכנסת, שחלק מהכספים גם תוקצב ברזרבה הפיסקלית64. בשנים 2018-2017 נמצאו תקציבים ליישום הסכמים קואליציוניים שתוקצבו ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה וברזרבה לעמידה בכללים הפיסקליים, שהן כאמור רזרבות פיסקליות. . .62 כך לדוגמה, בשנת 2016 כ-78% מתקציב הרזרבה הפיסקלית עבר בין סעיפים דרך הרזרבה הכללית ורק כ-22% עבר לשימושים אחרים בתוך הסעיף. כ-63% מתקציב הרזרבה להתייקרויות עבר לשימושים אחרים בתוך הסעיף ורק כ-37% .עבר בין סעיפים דרך הרזרבה הכללית 63 החלטה2177 מ- 18.12.16. 64 פירוט של הסכומים ליישום הסכמים קואליציוניים ושל כספים שהוקצו לפי דרישת חברי כנסת מופיע באתר האינטרנט של משרד האוצר: http://mof.gov.il/BudgetSite/statebudget/BUDGET2017_2018/Pages/default. aspx 276 |דוח שנתי 68ב .נמצא כי בתקציב המדינה לשנים 2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים וכספים שעליהם החליטה ועדת הכספים במסגרת הסכמות עם חברי כנסת כרזרבה פיסקלית בניגוד להחלטת ממשלה 2177 , שקבעה כי יש לתקצבם כרזרבות ייעודיות. רזרבה פיסקלית אינה רזרבה משרדית ייעודית, שכן עליה לשמש לשמירה על הכללים הפיסקליים, ורק כשמתברר שאין צורך בשימוש זה היא יכולה לשמש לשינוי סדרי העדיפויות של הממשלה. תקצוב כספים קו אליציוניים ברזרבות פיסקליות מטשטש את הגבולות בין המטרות של הרזרבות השונות ומקשה על הציבור והכנסת את הבקרה על הסכומים המוקצים לכל אחת מהמטרות. בתשובת אגף התקציבים נכתב כי "על דעת הלשכה המשפטית במשרד האוצר ולאחר תיאום מול מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים נבה יר כי דרך הפעולה שנקטנו, שלפיה התקציבים הקואליציוניים תוקצבו תחת הרזרבות הפיסקליות בסעיפי המשרדים ולא בתקנות רזרבה 'ייעודיות', מתיישבת בצורה טובה יותר עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שאחד מעקרונותיה הבסיסיים הוא שאין 'לסמן' בתקציב כספים פוליטיים (סעיפים 20 ,22 ו-28 .)להנחיה נבהיר בנוסף כי בנסיבות אלו, לא הייתה בידי אגף התקציבים אפשרות טובה יותר מאשר תקצוב ההסכמים הקואליציוניים במסגרת הרזרבות הפיסקליות". הצוות המקצועי במשרד המשפטים כתב לאגף התקציבים ביוני 2017 בעקבות הערת הביקורת כי "אנחנו מסכימים לכך שהדרך שבה פעלתם ]אגף תקציבים[ מתיישבת בצורה טובה יותר עם הנחיית היועץ שלפיה אין 'לסמן ' בתקציב כספים פוליטיים (סעיפים 28,22,20 להנחיה). משכך, נראה לנו נכון לפרש את החלטת הממשלה כך שהכספים הפוליטיים שמפורטים בנספח הם ייעודיים והם יתוקצבו בר זרבה עד להשלמת הבדיקות, ושלא נדרש לפתוח תקנה ייעודית חדשה 'הצבועה ' ככסף פוליטי. בעתיד ניתן יהיה לחשוב על ניסוח יותר מדויק להחלטת הממשלה". משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי מעיון בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1801 ממרץ2015 בדבר "יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית" עולה כי אין בהוראות הכלולות בה כל היתר או הוראה שלפיהם יש לכלול כספים קואליציוניים ברזרבות הפיסקליות שבתקציב. אדרבה, נקבע במפורש כי "התקציבים שהובטחו במסגרת ההסכמים הפוליטיים התקציביים ישולבו בתקציב המשרד הרלוונטי לפעילות לה יועדו, תחת הפעילות הרלוונטית לאותו משרד" - מכאן שגם לפי ההנחיות נדרשת שקיפות ב נוגע לסוג הפעילות שלשמו נועדו הכספים. נוכח האמור, על אגף התקציבים לקבוע מנגנון רזרבה מתאים יותר, שיהווה אכסניה זמנית של הסכומים ליישום הסכמים פוליטיים וקואליציוניים שטרם נקבעו עבורם תכניות ביצוע ייעודיות. מנגנון זה יאפשר את קיום הפיקוח, הבקרה והשקיפות הנדרשים והמתאימים לכספים אלה בלי לעשות שימוש ברזרבה הפיסקלית כאכסניה לצרכים שאינם עומדים בקנה אחד עם ייעודה. משרד האוצר |277 .אגף התקציבים לא .פעל לקביעת סעיף .רזרבה להוצאות .פיתוח. זאת בניגוד .לכוונה המשתקפת .בחוק יסודות התקציב .ליצור הפרדה בין .התקציב הרגיל .לתקציב הפיתוח היעדר סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" .משרד מבקר המדינה העיר כבר לפני כעשור על הנחיצות ש ל סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח", וציין כלהלן: "לפי סעיף 2 לחוק יסודות התקציב, בתקציב המדינה שני חלקים, תקציב רגיל המשמש לצריכה ממשלתית וכולל את ההוצאות הרגילות של הממשלה ותקציב פיתוח וחשבון הון המשמש להשקעות של הממשלה ולהוצאות ההון שלה. חלוקת התקציב לשניים נועדה, בין היתר, למנוע העברת תקציבים מסעיפי תקציב פיתוח לסעיפי תקציב רגיל כדי שייעוד התקציבים לא ישונה מהשקעה לצריכה... השימוש שעושה אגף התקציבים בסעיף הרזרבה הכללית כתחנת ביניים להעברות בין סעיפי תקציב והיעדר סעיף 'רזרבה להוצאות פיתוח' כמתחייב מסעיפים 11)(ה ו-12 (א) לחוק יסודות התקציב פותחים פתח לסטייה ממטרה זו ולשינוי סדרי עדיפויות של הממשלה"65. הועלה כי תופעה בעייתית זו ממשיכה להתקיים; להלן כמה דוגמאות להעברת תקציבים בין תקציב הפיתוח לתקציב הרגיל בשנת 2016 באמצעות סעיף הרזרבה הכללית כתחנת ביניים: העברה של כ - 119.6 מיליון ש"ח מסעיף הוצאות פיתוח אחרות (סעיף 83 ) לסעיף משרד החוץ (סעיף09)66 ; העברה של כ-5.2 מיליון ש"ח מסעיף שיכון (תקציב פיתוח-סעיף 70 ) לסעיף המרכז למיפוי ישראל (סעיף 43)67; העברה של כ -3.7 מיליון ש"ח מסעיף פיתוח התיירות (סעיף 78 ) לסעיף משרד התיירות (סעיף 37)68 . .נמצא כי אגף התקציבים לא פעל לקביעת סעיף רזרבה להוצאות פיתוח זאת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק יסודות התקציב ליצור הפרדה בין התקציב הרגיל לתקציב הפיתוח, לרבות מגבלות על העברות בין התקציבים כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה תקין שליקוי זה, שכבר הועלה בדוח שנתי 57ב שפורסם לפני כעשר שנים, טרם תוקן. אי-קביעת רזרבה להוצאות פיתוח והשימוש שעושה אגף התקציבים בסעיף הרזרבה הכללית כתכנית מעבר של תקציבי פיתוח לתקציבים רגילים אינם עולים בקנה אחד עם כוונת המחוקק. העברות כאלה, הגם שהן מאושרות בוועדת הכספים של הכנסת במהלך השנה, אינן מועברות לדיון ולהחלטה בממשלה, ולכן הן מאפשרות פתיחת פתח לסטייה מסדרי העדיפויות שנקבעו בין צריכה שוטפת לבין השקעה. על הממונה על התקציבים לפעול לקביעת רזרבה להוצאות פיתוח ולנהלה בהתאם לחוק יסודות התקציב, ולהימנע משימוש ברזרבה הכללית כתכנית מעבר של תקציבי פיתוח. . .65 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57ב (2007 ) (להלן- דוח 57 ב), "ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה", עמ' 247. 66 מספרי הפנייה לוועדה - 199 עד204 . בסך הכול הועברו למשרד החוץ כ - 130.8 ,מיליון ש"ח ומהם כ-30 מיליון ש"ח בלבד יועדו לפרויקטים של בינוי ושיפוץמבנים ויתר התקציב שהועבר יועד לשימושים של תקציב רגיל. 67 מספרי הפנייה לוועדה- 151 עד152. 68 מספרי הפנייה לוועדה- 255 עד256. 278 |דוח שנתי 68ב .אי-בחינתה ואי-עדכונה של הנחת זחילת שכר במשך קרוב לעשור .אומדני השינויים בשכר הממשלתי מחושבים על ידי אגף התקציבים. אומדני השינויים הללו הם תוצאה של השפעת השינויים של הסכמי שכר שוטפים (המצריכים אישור מחודש של המעביד) ושל זחילת שכר שאינה מצריכה אישור מחודש של המעביד. מרכיבי זחילת השכר העיקריים הם תוצאה של קידום ותק, קידום בדרגות והשכלה. משיחות של צוות הביקורת עם אגף התקציבים עלה כי נקבע שמרכיב זחילת השכר בכל שנה יהיה קבוע ויועמד על 1% . הנחת זחילת השכר מבוססת על מסמך מתודולוגי של אגף התקציבים מפברואר 2008 (להלן- המסמך מ-2008 ,) שהתבסס על נתוני השנים 2006-1999 . בחינת זחילת השכר במסמך מ -2008 :כללה שני סוגים של בדיקה (א) בדיקת זחילת שכר באוכלוסייה קבועה של עובדים המועסקים בכל תקופת הבדיקה ללא פורשים ומצטרפים חדשים (להלן - זחילת מתמידים). בדיקה זו נעשית כהקדמה למשא ומתן על הסכמי שכר; (ב) בדיקת זחילת שכר תקציבית (להלן - זחילה תקציבית) המחשבת את השינוי בשכר הממוצע של כלל האוכלוסייה במהלך תקופה מוגדרת, הנובע ממרכיבי הזחילה. בדיקה זו נעשית לצורך בניית מקדם התקצוב של השכר במעבר בין שנות התקציב. תוצאות הבדיקה של זחילת השכר במשרדי הממשלה שנכללו במסמך מ-2008 היו זחילה תקציבית של 1.15% וזחילת מתמידים של 2.81%. בתשובת אגף התקציבים נכללה התייחסות בנוגע לתקצוב חסר מתמשך של תכניות רבות בתקציב המדינה. ב -11 תכניות הוסבר תקצוב החסר המתמשך בתקצוב חסר של תקנות שכר, וב -3 תכניות נוספות הוסבר תקצוב החסר המתמשך בהתאמות תקציב השכר של המשרד בהתאם לביצוע השכר בפועל או בשינויים שהתרחשו במהלך השנה בהיקף התקציב לשכר אשר לא ניתן היה לצפותם במועד אישור התקציב 69 . יצוין כי תקצוב חסר מתמשך עלול לגרום להגברת התלות בתקציבי הרזרבה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אגף התקציבים לא בחן מאז שנת 2008 את תקפות מודל זחילת השכר שכאמור התבסס על נתונים מהשנים 2006-1999 . שיעור זחילת השכר אינו מעוגן בנוהלי התקציב של אגף התקציבים, ושיעור הזחילה התקציבית השנתי נמוך ב-0.15 נקודת האחוז מהשיעור שנקבע במסמך המתודולוגי של אגף התקציבים מ -2008. אי - עדכון מודל זחילת השכר במשך תקופה ארוכה מעלה חשש לפגיע ה ביעילות התקצוב של תקציבי השכר בתקציב המדינה ועלול להגביר את התלות בתקציבי הרזרבה לצורך ביצוע תקציבים אלה. . .69 לפרק העוסק בתכניות שהן יעד לקבלת כספים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך ראו בהמשך. משרד האוצר |279 . ראוי כי הממונה על התקציבים יבחן מדי תקופה את תקפות מודל זחילת השכר ויעדכנו באופן התואם את הממצאים כדי למנוע שימוש אפשרי ברזרבות לצורך כיסוי פערים הצפויים מראש. .ניצול הרזרבות .משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות ניצול הרזרבות המשרדיות (כולל רזרבות להתייקרויות שכר ולהתייקרויות העברות) ואת התפלגות ניצול הרזרבות הפיסקליות. תוצאות הבדיקה לשנת 2014 מופיעות בלוחות 5-9 שלהלן 70 . התפלגות השימוש ברזרבות כוללת ניתוח לפי מקורות ושימושים: המקורות כוללים את התקציב המקורי והעודפים, ואילו השימושים כוללים 71 העברה לרזרבה כללית 72, הקצאה מרזרבה כללית 73, קיצוץ 74, קיצוץ לרזרבה 75 , שינוי פנימי76 וסך הכול תקציב על שינוייו77. . .70 הבדיקה בוצעה לנתוני שנת 2014 משום שבמועד ביצוע הביקורת טרם פורסמו נתוני ביצוע התקציב לשנת 2016 . התקציב לשנת2015 אושר רק בנובמבר אותה שנה, ולכן נתוני שנה זו אינם מאפשרים לנתח את התפלגות ביצוע תקציבי הרזרבות במהלך שנה שלמה. נוסף על כך בשל האישור המאוחר של התקציב, סכומי הרזרבה שתוקצבו בשנה זו ושיעורם מהתקציב היו נמוכים והם אינם מייצגים את סכומי הרזרבה בשנים האחרונות (תרשימים 1 ו-2 .) 71 ,להסברים על סוג השינוי ראו: אליעזר שוורץ, מרכז המחקר והמידע בכנסת תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה בשנים 2011 -2014 , ינואר2015 . 72 .העברה מתכנית מסוימת לתכנית מעבר ברזרבה הכללית לצורך העברה מידית לסעיף אחר כולל סכומי רזרבה שהועברו לרזרבה הכללית, אבל סווגו בפנייה לוועדת הכספים כהעברות מהרזרבה הכללית (העברה מתכנית המעבר ברזרבה הכללית לתכנית אחרת במסגרת העברה בין סעיפים). העברת סכומים של תקנות רזרבה לרזרבה הכללית אף שהם מסווגים כהעברות מהרזרבה הכללית היא תוצאה של העברות של תקציבים מהרזרבה הכללית לסעיפים שונים בתקציב שמומנו בחלקם על ידי הרזרבות השונות. העברה לרזרבה הכללית כוללת שינויים פנימיים בין תכניות בתוך סעיפים תקציביים, שגם הם סווגו כהעברות לרזרבה הכללית או מהרזרבה הכללית בפנייה לוועדת הכספים. 73 .הקצאת סכום מהרזרבה הכללית לתכנית אחרת שלא במסגרת העברה ישירה בין סעיפים הקצאה זו כוללת העברות לגופים הביטחוניים שתוקצבו ברזרבה הכללית עד שנת 2016 . 74 הפחתה מתקציב תכנית שלא לצורך העברה לתכנית אחרת. 75 העברה מתכנית מסוימת לרזרבה הכללית שלא כחלק מהעברה רגילה בין סעיפים אשר נעשית בדרך כלל בעקבות החלטת הממשלה על הפחתות רוחביות. קיצוץ רוחבי לרזרבה הכללית והעברת התקציב לסעיפים אחרים במסגרת שינוי סדרי עדיפויות של הממשלה. 76 העברות המתבצעות בין תכניות או בין תקנות באותו סעיף תקציב. כאמור לעיל העברות אלו סווגו לעתים כהעברות לרזרבה הכללית כאמור לעיל. 77 .סכום הרזרבה שנותר בסוף שנה שלא הופשר לתקנות ביצוע 280 |דוח שנתי 68ב .רזרבות משרדיות - ההתפלגות ומועדי הניצול של הרזרבות להתייקרויות .ביצוע העברות בסוף השנה .בשנת 2014 היה תקציב הרזרבה להתייקרויות שכר כ-1.2 מיליארד ש"ח ותקציב הרזרבה להתייקרויות העברות, כולל העודפים, היה כ -3.25 .מיליארד ש"ח התפלגות ניצול רזרבות אלה בשנת 2014 מופיעה בלוחות5 ו-6 .בהתאמה לוח 5: התפלגות ניצול הרזרבה להתייקרויות שכר ( 2014) . אלפיש"ח שיעור מהמקורות .או מהשימושים שיעור ההעברה בחודש .אוקטובר נובמבר דצמבר .תקציב מקורי 1,213,460 100.0% . .עודפים - 0.0% . .סה"כ מקורות 1,213,460 . .סה"כ העברה לרזרבה כללית 1,086,672 89.6% 0% 0% 99% .הקצאות מרזרבה כללית 55,628 4.6% 0% 0% 5% .קיצוץ - 0.0% 0% 0% 0% .קיצוץ לרזרבה 45 0.0% 0% 100% 0% . שינוי פנימי 66,542 5.5% 0% 0% 100% . סה"כ תקציב על שינוייו 4,573 0.4% סה"כ שימושים שהועברו בחודש .(אלפי ש"ח) .סה"כ שימושים 1,213,460 . 4,129 2,545 1,149,465 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מלוח 5 עולה כי בשנת 2014 תוקצבו כל המקורות של הרזרבה להתייקרויות שכר (כ -1.2 מיליארד ש"ח) בתקציב המקורי. כ -90% מהשימושים (כ -1.1 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וכמעט כל הסכום (כ-99% ,) שסווג כהעברה לרזרבה הכללית, הועבר בחודש דצמבר 2014. כ-66.5 מיליון ש"ח (כ-5% מהשימושים) סווגו כשינוי פנימי. אולם גם חלק קטן זה מהשימושים הועבר כולו בדצמבר 2014 . . משרד האוצר |281 . לוח6 : ( התפלגות ניצול הרזרבה להתייקרויות העברות 2014) . אלפיש"ח שיעור מהמקורות .או מהשימושים שיעור ההעברה בחודש .אוקטובר נובמבר דצמבר .תקציב מקורי 3,151,116 98.0% . .עודפים 64,571 2.0% 0% 0% 100% .סה"כ מקורות 3,215,687 . .סה"כ העברה לרזרבה כללית 2,406,113 74.8% 0% 4% 66% .הקצאות מרזרבה הכללית 14,074 0.4% 0% 0% 0% .קיצוץ לרזרבה 10,778 0.3% 0% 100% 0% . שינוי פנימי 366,775 11.4% 0% 0% 64% .הגדלה רגילה 411,390 12.8% 0% 0% 0% . סה"כ תקציב על שינוייו 6,557 0.2% סה"כ שימושים שהועברו בחודש .(אלפי ש"ח) .סה"כ שימושים 3,215,687 - 112,524 1,828,352 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מלוח 6 עולה כי בשנת2014 סך המקורות של הרזרבה להתייקרויות העברות היה כ-3.22 מיליארד ש"ח. כ-65 מיליון ש"ח מהם (כ-2% ) הם עודפים שהועברו משנת 2013 , וכל העודפים הועברו בחודש דצמבר2014. כ-75% מהשימושים (כ-2.4 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וכשני שלישים מהסכום (כ-66% ), שסווגו כהעברה לרזרבה הכללית, הועברו בדצמבר 2014. כ -367 מיליון ש"ח (כ-11% מהשימושים) סווגו כשינוי פנימי, וגם חלק ניכר מהעברות אלה (כ-64% ) הועברו בדצמבר2014 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בדצמבר 2014 העביר אגף התקציבים את מרבית תקציבי הרזרבה להתייקרויות 78 . התייקרויות של שכר והעברות אמורות להיות ידועות לאגף התקציבים במהלך השנה. כמו כן תקציב השכר נחשב תקציב קשיח יחסית, המצריך תקצוב שוטף במשך כל חודשי השנה. העברה של חלק הארי של סכום הרזרבה להתייקרויות שכר (כ -95% ) בחודש דצמבר יכולה להעיד על תקצוב לא נכון של תקציבי השכר או על מימון תקציבי השכר מתקנות אחרות. . .78 בחודש זה הועברו כ-3 מיליארד ש"ח, שהם כ-67% .מהרזרבות להתייקרויות שכר והעברות 282 |דוח שנתי 68ב .אי-ניצול של רזרבה להתייקרויות אשראי והעברת עודפים בסוף השנה .כאמור לא ניתן לבצע את התקציב ישירות מתקנות רזרבה והן מופשרות לתקנות ביצוע שאינן תקנות רזרבה, ולכן המדד הרלוונטי לניצול רזרבות הוא השוואה בין התקציב המאושר79 של הרזרבות לתקציב המקורי שלהן. הפשרת רזרבות הן לשימוש המשרד והן לשימושים אחרים צריכה לקבל ביטוי בירידה בתקציב המאושר של תקנות הרזרבה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבשנת 2014 כ- 458.8 מיליון ש"ח בתקנת "רזרבה להתייקרויות אשראי" בסעיף הפיתוח של משרד השיכון80 .לא נוצלו הרזרבה להתייקרויות אשראי ממוינת במיון הכלכלי "רזרבה למתן אשראי". בדיקת דרך חישוב הרזרבה בשנים 2014-2012 העלתה שהתקציב המקורי שלה מחושב על ידי ניכוי %3 "מתקציב הממוין במיון הכלכלי "מתן אשראי81 . בדיקה של ניצול רזרבה זו במשרד השיכון בשנים 2016-2009 (תרשים9 להלן) העלתה כי בשנת 2009 היה התקציב המקורי 35 מיליון ש"ח, ובחודש דצמבר הועבר לתקנה סכום של כ -543 מיליון ש"ח מהרזרבה הכללית. מאז, בכל שנה לא נוצלה הרזרבה כלל, פרט לניצול חלקי בלבד בשנים 2012-201382 . בכל שנה מועברים לתקנה זו עודפים משנה קודמת, ובחלק מהשנים ( 2012-2011 ו-2016 ) העודפים שהועברו משנה קודמת היו גבוהים מהתקציב המאושר בשנה הקודמת (תרשים 9 ,) דבר שיכול להעיד על העברת עודפים גם מתקנות אחרות. זאת ועוד למרות העברת העודפים בהיקפים של מאות מיליוני ש"ח בכל שנה, עד שבשנת 2012 הם הגיעו לכ -1.6 מיליארד ש"ח, ולמרות אי -ניצולם, המשיך אגף התקציבים לתקצב רזרבה זו בתקציב המקורי בשני חוקי תקציב בשנים 2014-2011 . . .79 "התקציב המאושר" מכונה גם "התקציב על שינוייו". 80 תקנה 70070101. 81 כפי שעולה מהנתונים וממסמך הנחיות של אגף התקציבים לבניית תקציב לשנים 2012-2011 ולשנים 2014-2013 . 82 80 מיליון ש"ח שסווגו כקיצוץ לרזרבה ב -2012 ו-200 מיליון ש"ח שסווגו כהעברה לרזרבה הכללית בשנת 2013. משרד האוצר |283 . תרשים9 : התקציב המקורי, העודפים והתקציב המאושר של תקנת "רזרבה להתייקרויות אשראי" בסעיף הפיתוח של משרד השיכון ( 2016 -2009 ) ..על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה .נמצא כי בתקנה אחת בתקציב הפיתוח של משרד השיכון - רזרבה להתייקרויות אשראי - תקציבים לא נוצלו במשך שנים רבות והם מועברים כעודפים משנה לשנה, ברוב השנים בחודש דצמבר. בשנת 2012 הגיע סכום העודפים בתקנה זו לכ -1.6 מיליארד ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כ י ניתן היה להשתמש בחלק מהסכומים לשימושים אחרים בתקציב המדינה בהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה ובהתאם לחוק יסודות התקציב וחוק הפחתת הגירעון. בתשובה שמסר מר חגי רזניק מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 צוין כי "תקציב הרזרבה אינו באחריות המ הבינוי [ שרד אלא באחריות אגף התקציבים במשרד האוצר. האשראי בתקציב ]והשיכון המשרד ניתן במסגרת חוק הלוואות לדיור ולא נדרשה תוספת מעבר לבסיס התקציב". בתשובת אגף התקציבים צוין כי "מאחר ומשרד השיכון לא ניצל את תקציב הרזרבה להתייקרויות במהלך השנים, לא ניתן תקציב נוסף לרזרבה זאת החל מתקציב 2016-2015 ואילך. עם זאת, מאחר שבהתאם לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית תקציב האשראי לא נכלל בתקרת הגרעון, לא ניתן להעביר כספים אשר מסווגים כאשראי לשימושים אחרים מלבד לשימושי אשראי. עם זאת בתקציב 2018-2017 כחלק מקביעת סדרי ה עדיפויות של 284 |דוח שנתי 68ב .גלגול עודפים בתקנת .רזרבה אחת בסוף .השנה בסכומים .המגיעים למאות .מיליוני ש"ח בכל שנה .ללא ניצולם מעיד על .חוסר יעילות בביצוע .של תקציב המדינה הממשלה, ובהתאם לצרכים שהוצגו בידי משרד השיכון, הוחלט להעמיד את מרבית התקציב האמור לטובת הלוואות לדיור לבני הקהילה האתיופית"83 . ביוני2017 ציין הצוות המקצועי באגף התקציבים לפני נציגי משרד מבקר המדינה כי בשנת 2016 הוחלט באגף התקציבים להעביר את כל ל פעילות האשראי של משרד השיכון מסעיף 70 לסעיף42 , וכי בשנה זאת נפתחו שתי תכניות תקציב חדשות - 420103 (אשראי לדיור) ו- 420104 .)(אשראי מסובסד בהתאם לחוק יסודות התקציב, העודף שנצבר בשנה הקודמת חייב לעבור לסעיף שבו הוא נוצר (במקרה הזה סעיף 70 ), ורק לאחר מכן לעבור לסעיף חדש (42 ). לכן אגף התקציבים העביר את כלל עודפי האשראי ראשית לתקנת הרזרבה, ורק לאחר מכן הייתה צפויה פנייה נוספת להעברתם לסעיף 42 . מהלך זה לא יצא אל הפועל בסופו של דבר בגלל עיכובים בהעברת הפניות בוועדת הכספים והוא צפוי להתרחש בשנת 2017 . משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים שעד יוני 2017 לא נרשמה העברת כספים84 .לשתי התכניות האמורות הצוות המקצועי באגף התקציבים השיב ביולי 2017 " כיטרם בוצעו פניות העודפים בסעיף 70 , אשר רק לאחר ביצוען ניתן יהיה להעביר את העודפים לסעיף 42 . פנייה כזו צפויה להיות מבוצעת בחודשים הקרובים ". גלגול עודפים בתקנת רזרבה אחת בסוף השנה בסכומים המגיעים למאות מיליוני ש"ח בכל שנה ללא ניצולם מעיד על חוסר יעילות בביצוע של תקציב המדינה. התנהלות זו פוגעת בניצול התקציב לצורכי הציבור בהתאם לסדר העדיפויות שקבעה הממשלה. .שימוש בסכומי הרזרבות להתייקרויות למטרות שאינן כיסוי התייקרויות .כאמור, סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב קובע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את חלוקת סכומי תקציב 'רזרבה להתייקרויות' ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות". המגבלה על השימוש ברזרבה להתייקרויות הופיעה לראשונה בנוסח דומה בסעיף 11 )(גלחוק התקציב לשנת הכספים 1976 , התשל"ו-1976 . באותו סעיף נקבע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב 48 ו-88 - . .83 ראו החלטת ממשלה 2253 /(אתפ15 ) מינואר2017 בנושא "מדיניות ממשלתית לקידום שילובם המיטבי של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית - תכנית משרד הבינוי והשיכון לתחום הלוואות לדיור בתחום ההתחדשות העירונית". 84 לפי בדיקה במערכת מרכב"ה ובקובצי הנתונים של השינויים המבוצעים דרך ועדת הכספים המפורסמים על ידי אגף התקציבים באתר האינטרנט של משרד האוצר. משרד האוצר |285 .'רזרבות להתייקרויות', ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתת - תכניות קיימות"85 . . במסגרת שינויים בין סעיפים בתקציב 2016 פנה הממונה על התקציבים בדצמבר 2016 אל יו"ר ועדת הכספים בבקשה להעביר סכום של כ -1.8 מיליארד ש"ח מסעיפים שונים לסעיף 47 - "רזרבה כללית", בהתאם לסעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב. כמו כן, ביקש הממונה על התקציבים את אישור הוועדה להעברת אותו הסכום מסעיף "הרזרבה הכללית" לסעיף 15 - "משרד הביטחון", בהתאם לסעיף 12 (א) לחוק יסודות התקציב. בדברי ההסבר לפנייה צוין כי הפנייה היא בהמשך לסיכום התקציבי בין משרד האוצר ומשרד הביטחון מנובמבר 2015 , ולפיו סכום של כ -958 מיליון ש"ח ימומן באמצעות שימוש ברזרבות לעמידה ביעד ההוצאה וברז רבות להתייקרויות לשנת 2016 אשר הוגדרו בפנייה "רזרבות לעמידה ביעדים הפיסקאליים". עוד נכתב בפנייה כי רזרבות אלה מתוקצבות מדי שנה בשנה בבסיס התקציב של הסעיפים השונים, וככל שיש צורך הן משמשות את משרדי הממשלה השונים לצורך התמודדות עם צרכים תקציביים אשר לא היו ידועים בעת הנחת התקציב בכנסת. נוסף על כך, הרזרבות האלה משמשות את הממשלה למימון מחויבויות תקציביות במשרדי ממשלה אחרים, שלא היו ידועות בעת הנחת התקציב בכנסת. צוין כי בשנות תקציב קודמות רזרבות כאמור שימשו, בין היתר, למימון עלויות שנוצרו בגין מבצע צוק איתן, ייש ום מסקנות הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי (ועדת טרכטנברג) ומימון הגדלת תמלוגים לניצולי שואה. ההעברות המבוקשות אושרו על ידי ועדת הכספים86 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי העברת כ-958 מיליון ש"ח של הרזרבות לסעיף "רזרבה כללית" בוצעה מ -100 תקנות שונות המשויכות ל -60 תכניות ב-36 סעיפי תקציב. משרד מבקר המדינה פילח כ-98% מהסכום שהועבר לפי סוגי הרזרבות להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה. כ-589 מיליון ש"ח (כ-63% מהסכום) היו רזרבה להתייקרויות (כ -42% להתייקרויות העברות וכ -21% להתייקרויות שכר), וכ-351 מיליון ש"ח (כ-37% )מהסכוםהיו רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה (כ-13% לעמידה ביעד ההוצאה ממיון השקעה וכ-25% לעמידה במגבלה הפיסקלית ממיון כלכלי קניות). נמצא אפוא כי אגף התקציבים נוהג להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת בקשות להעברת סכומי רזרבות להתייקרויות לסעיף "הרזרבה הכללית" על מנת לממן מטרות שאינן התייקרויות. באוגוסט 2017 כתב היועץ המשפטי למשרד האוצר עו"ד אסי מסינג למשרד מבקר המדינה כי "סעיף 11)(ה לחוק יסודות התקציב, מאפשר להעביר 'כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית שנקבעה בחוק התקציב השנתי לשנת תקציב פלונית לסעיף תקציב 'רזרבה כללית' או ס עיפי תקציב 'רזרבות . .85 בחוק התקציב לשנת1976 סעיף48 היה חלק מתקציב ההוצאה הרגילה וסעיף88 היה חלק מתקציב ההוצאה לפיתוח וחשבון הון. 86 :מספרי הפניות לוועדה9004 ,235 עד238 ,252 עד253. 286 |דוח שנתי 68ב .להתייקרויות'. יובהר כי המונח 'כל תכנית...' כולל בתוכו גם סעיפי התקציב 'רזרבה להתייקרויות', שמהם, בהתאם להוראות סעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב, ניתן להעביר לסעיף התקציב 'רזרבה כללית'. מסעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב, שקובע פרוצדורת העברה ייחודית לכיסוי התייקרויות בהודעה בלבד לוועדת הכספים, לא עולה כל מניעה להפעלת דרכי העברה האחרות שקיימות בחוק, למטרות אחרות. תכליתו של סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב היא לקבוע את הייעוד העקרוני של סעיפי הרזרבה להתייקרויות, אך אין בכך כדי לסתור את העובדה שסכומים בסעיפי הרזרבה להתייקרויות מהווים חלק ממכלול התקציב שאותו ניתן לנהל באמצעות הכלים השונים שמקנה חוק יסודות התקציב ולשם הגשמת התכליות השונות של החוק... פרשנות לפיה סעיפי הרזרבה להתייקרויות יוכלו לשמש להתייקרויות בלבד תטיל מגבלה נוספת על תקציב המדינה אשר תגרור בהכרח תקצובי יתר של רזרבות באופן לא יעיל". יצוין כי בעוד סעיף 11 לחוק יסודות התקציב קובע אפשרות כללית להעברת סכומים מתכניות שונות, הרי שסעיף 12 לחוק קובע דין מיוחד לגבי סכומים שברזרבות - כפי שעולה מכותרת הסעיף "שימוש ברזרבות". בתוך כך, נקבעה בסע יף 12 )(גמגבלה לגבי השימוש ברזרבה להתייקרויות: " שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב 'רזרבות להתייקרויות' ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות". נוכח זאת, הפרשנות המוצעת על ידי משרד האוצר מעוררת ספק בדבר התאמתה למגבלה שנ קבעה בחוק. יצוין כי בחלוף השנים מאז נחקק החוק חלו שינויים משמעותיים בסביבה הכלכלית, בשיעורי האינפלציה ובמבנה התקציב, לרבות הפסקת השימוש בסעיפי "רזרבות להתייקרויות"87 . נוכח כל זאת, ראוי כי משרד האוצר ילבן את הסוגיה עם היועץ המשפטי לממשלה ובכלל זה את הצורך לק דם תיקון חקיקה מתאים. . .87 כאמור, מבדיקה ש עשה משרד מבקר המדינה בנתוני שנת 1998 ואילך עולה כי בשנת 1999 תוקצב סכום של כ-3.2 מיליארד ש"ח בסעיף "רזרבה להתייקרויות" (סעיף48 ,). פרט לשנה זו לא תוקצבו עוד הרזרבות להתייקרויות בסעיף 48 או בסעיף תקציב נפרד אחר, אלא הן מתוקצבות בסעיפי התקציב השונים. משרד האוצר |287 . רזרבות משרדיות- ההתפלגות ומועדי הניצול של הרזרבות88 שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות .משרד מבקר המדינה בדק את תקנות הרזרבה שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות ושסכום התקציב המקורי שלהן בשנת 2014 היה כ -11.8 מיליארד ש"ח (כ- 99.8% מסך המקורות) (ראו לוח7 .)להלן משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוחות 55ב ו-57 ב על העברת עודפי תקציב רק לקראת סוף השנה 89 . גם בדוח שפרסם הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה (להלן - ועדת המשילות) ב -2013 צוין כי התקשרות משרדית אורכת בדרך כלל כשמונה חודשים, ולכן הגעת עודפים ברבעון השני של השנה גורמת כמעט בהכרח לכך שתשלום התקשרות שיבצע המשרד בתוך שנת הת קציב ייגרר אל שנת התקציב הבאה, ומשמעות הדבר גלגול עודפים משנה לשנה90. . . .88 מתקבל מסכום התקציב בתקנות המוגדרות כרזרבה, יעודה, עתודה, עתודות שאינן רזרבות להתייקרויות או ליעד ההוצאה. סכום זה הוא כ -96% מסך התקציב המקורי של הרזרבות המחושבות מהמיונים הכלליים, הכוללות רזרבה לשכר, רזרבה לקניות, רזרבה להעברות, רזרבה להשקעה ישירה והרזרבה להתאמות לתקציב דו -שנתי. 89 דוח55ב, עמ' 257-255 ; דוח57ב, עמ' 243-242. 90 דוח ועדת המשילות (2013 '), עמ21. 288 |דוח שנתי 68ב .לוח 7 : התפלגות ניצול הרזרבות שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות* ( 2014) . אלפיש"ח שיעור מהמקורות .או מהשימושים שיעור ההעברה בחודש .אוקטובר נובמבר דצמבר .תקציב מקורי 11,831,932 99.8% . עודפים 21,957 0.2% 0% 0% 25% .סה"כ מקורות 11,853,889 . סה"כ העברה לרזרבה .או מרזרבה כללית חיובי** -8,966 -0.1% 0% 1% 74% . סה"כ העברה לרזרבה .או מרזרבה כללית שלילי** 8,464,031 71.4% 7% 7% 44% .הקצאות מרזרבה הכללית 397,611 3.4% 0% 27% 12% .קיצוץ לרזרבה 284,083 2.4% 0% 72% 0% .שינוי פנימי חיובי** -463,704 -3.9% 0% 0% 92% .שינוי פנימי שלילי** 1,935,234 16.3% 1% 0% 19% .הגדלה רגילה חיובי** -53 0.0% 0% 0% 0% .הגדלה רגילה שלילי** 748,281 6.3% 0% 0% 4% .סה"כ תקציב על שינוייו 497,372 4.2% סה"כ שימושים שהועברו בחודש .(אלפי ש"ח) .סה"כ שימושים 11,853,889 . 588,365 937,429 3,779,848 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * ללא תקציב הרזרבה הכללית (סעיף 47.) ** בלוח7 ובלוחות8 ו-9 להלן, השימוש במונחים "העברה מרזרבה" או "העברה לרזרבה" לקוח מהסיווג שניתן בפנייה לוועדת הכספים להעברת הסכומים והוא אינו מעיד על כיוון זרימת הסכומים. כיוון זרימת הסכומים לתקנות הרזרבה או מתקנות הרזרבה נקבע לפי הסימן של הסכום (חיובי או של ילי). בהתאם לכך, המונח "שלילי" מתייחס להעברת הסכומים מתקנות הרזרבה והמונח "חיובי" מתייחס להעברת סכומים לתקנות הרזרבה. .מלוח 7 עולה כי כ-5.3 מיליארד ש"ח, שהם כ-%45 מהרזרבות91 , הועברו ברבעון האחרון של השנה, מהם כ-3.8 מיליארד ש"ח הועברו בחודש דצמבר. כ-71% מהשימושים סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, ולמעלה ממחציתם (כ -58% ) הועברו ברבעון האחרון של 201492. כ - 497.4 מיליון ש"ח (שהם כ -%4 . .91 כ-0.6 מיליארדי ש"ח הועברו באוקטובר, כ-0.9 מיליארד ש"ח הועברו בנובמבר וכ-3.8 מיליארד ש"ח הועברו בדצמבר. 92 7% מהשימושים הועברו בכל אחד מהחודשים אוקטובר -נובמבר וכ -44% מהשימושים הועברו בדצמבר. משרד האוצר |289 .על הממונה על .התקציבים לווסת את .הפשרת הרזרבות .המשרדיות במהלך .השנה כדי לאפשר .ניצול מיטבי של .התקציבים מהמקורות) לא נוצלו. כ-358 מיליון ש"ח מסכום זה הוא בתקנת "רזרבה לתכנית הבראה" בסעיף רשויות מקומיות93 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בש נת 2014 התפלגות ביצוע הרזרבות שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות הייתה מאוזנת יותר על פני חודשי השנה לעומת ביצוע הרזרבות להתייקרויות, אף שגם ברזרבות אלה חלק ניכר מההעברות בוצעו ברבעון האחרון של השנה. בתשובת אגף התקציבים צוין כי "לאורך כל שנת התקציב אגף התקציבים עורך באופן סדיר הערכות מצב לגבי אומדן ביצוע התקציב תוך חלוקה לסעיפי מתקבלות החלטות בדבר ביצוע הסטות תקציביות ]ו[ ...התקציב השונים מסעיפים אשר האומדן מצביע בהם על תת ביצוע צפוי לסעיפים בהם מסתמן ביצוע יתר. למעשה הצרכים התקציבים אשר לא קיבלו מענה בתקציב המקורי ממומנים ראשית מתתי ביצוע בסעיפי התקציב השונים. ככל שתתי הביצוע אינם מספיקים למימון הצרכים כאמור, פונה אגף התקציבים לשימוש ברזרבה. הפרקטיקה האמורה מאפשרת מימון שוטף של כל הצרכים התקציביים כך שמשרדי הממשלה יוכלו לבצע את מלוא התוכניות המתוכננות לצד שמירה על נזילות ויכולת להתמודד עם אירועים חריגים לאורך השנה. באורח קבע, אגף התקציבים מייעד את הרזרבות לצרכים אשר תקצובם במועד מאוחר של השנה אינו פוגע ביכולת לבצעם (לדוגמא: תשלום קצבאות, העברות למשרד הביטחון וכד')... האומדן הטוב ביותר לאיכות התכנון התקציבי הינו שיעור הביצוע הכולל שיעורי הביצוע של תקציב המדינה לשנים ]מ[ ...בתקציב המדינה 2016-2006 ניתן לראות כי למעט השנים 2013-2012 שיעור הביצוע של תקציב המדינה עמד על בין 99% ל- 100% כך שהערה לפיה יש עדות לתכנון שגוי ולא אופטימלי אינה מקבלת אחיזה במציאות". אמנם לשיעורי ביצוע כוללים של כלל תקציב המדינה יש חשיבות לבדיקת יעילות התקצוב, אך אין זה המדד היחיד. בדיקה של משרד מבקר המדינה לשנת 2014 העלתה כי תכניות רבות בתקציב המדינה מאופיינות בתת - ביצוע, ומנגד תכניות רבות אחרות מאופיינות בביצוע עודף בתקציב המדינה; מתוך 662 תכניות94, ב-%35 הביצוע היה נמוך מ-%95, וב-%48 הביצוע היה גבוה מ - 105% . למעשה שיעור ביצוע שבין 95% ל- 105% התקבל רק ב-%17 מהתכניות95 . נתונים אלה יכולים להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה. על הממונה על התקציבים לווסת את הפשרת הרזרבות המשרדיו ת במהלך השנה, זאת כדי לאפשר ניצול מיטבי של התקציבים שהוצאתם כבר אושרה על ידי נבחרי הציבור. . .93 תקנה 18110127 . בדיקה לשנים 2016-2012 העלתה אי-ניצול של תקנה זו בשנת 2014 .בלבד 94 .ללא תכניות רזרבה ועתודה 95 ראו תרשים10 .להלן 290 |דוח שנתי 68ב .רזרבה פיסקלית - ההתפלגות ומועדי הניצול של הרזרבה הפיסקלית .שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדרי עדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים הפיסקליים .משרד מבקר המדינה העיר בשנת 2005 בדוח55 ב כי "'רזרבה לעמידה ביעד הגירעון'... נועדה לשמש 'כרית ביטחון' להשגת יעד הגרעון שיהיה ניתן להפשירה ולהעבירה לתקנות הוצאה יעודיות בסעיפי התקציב השונים, רק אם תתממש במלואה תחזית ההכנסות... נמצא כי במהלך הקיצוץ הרוחבי שנעשה בפברואר 2004 הופחתה מלוא ההרשאה בתקנות רזרבה אלה, וכך בוטל למעשה כבר בתחילת השנה המכשיר שהיה עשוי לאפשר למשרד האוצר להתאים את רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה ולמנוע חריגה מיעד הגירעון"96. בשנת2014 היה התקציב המקורי של הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית כ-393 מיליון ש"ח, ותקציב הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה היה כ -748 מיליון ש"ח 97 . תקציבים אלה נמוכים מהתקציבים שתוקצבו ברזרבות אלה בשנים האחרונות (ראו תרשים 1 )לעיל98. בדצמבר2013 קיבלה הממשלה החלטה בנושא צמצום העלאת שיעור הפרשות המעסיק למוסד לביטוח לאומי החל משנת 2014 תוך שמירה על איזון פיסקלי99 . החלטה זו מומנה, בין היתר, על ידי התאמות תקציביות ברזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה. בפועל בחודש ינואר 2014 בוצע קיצוץ ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית המחושבת מהמיון הכלכלי לקניות בסך כ -172 מיליון ש"ח (כ-10% מסך השימושים של הרזרבות הללו) ובוצע קיצוץ ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה המחושבת מהמיון הכלכלי להשקעה בסך כ -214 מיליון ש"ח (כ-25% מסך השימושים של הרזרבות הללו) (לוחות8 ו-9 ). קיצוצים אלה בוצעו ללא תיקון חוק התקציב. נמצא כי בתחילת שנת 2014 , בדומה לשנת2004 , שני קיצוצים בתקציב המדינה שהוחלט עליהם בסוף 2013 מומנו על ידי שימוש ברוב הרזרבה הפיסקלית. בכך צמצמה הממשלה את היכולת להשתמש ברזרבה הפיסקלית להתאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה ובכך למנוע חריגה אפשרית מהיעדים הפיסקליים. . .96 דוח55ב, עמ' 231-230. 97 הסכום הקיים בכלל תקנות הרזרבה בסעיפים השונים פרט לסעיפים15 ו-35. 98 'תקציבים אלה הם נמוכים יותר כתוצאה של החלטת ממשלה מס1014 מ- 8.12.13 שביטלה את העלאת שיעורי מס הכנסה ליחידים שיועדה ל -1 בינואר2014 ומומנה על ידי הפחתת תקציב המדינה באמצעות תיקון חוק התקציב לשנות הכספים 2014-2013 , בין היתר על ידי הפחתה בתקציבי ה רזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה. הפחתת הרזרבה לוותה בהקטנת שיעור הניכוי מהתקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה מ-3% ל- 1.4%. 99 החלטה1110 מ- 29.12.13. משרד האוצר |291 . על הממונה על התקציבים להקפיד שהרזרבה הפיסקלית תשמש לייעודה המרכזי, והוא - התאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה על מנת למנוע חריגה אפשרית מהיעדים הפיסקליים בעיקר במצבים שבהם קיים גירעון מבני גבוה מהחזוי100 . .ביצוע העברות בסוף השנה .להלן בלוחות 8 ו-9 התפלגות ניצול הרזרבות הפיסקליות - הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית והרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה בהתאמה לשנת 2014: לוח8 : התפלגות ניצול הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית מהמיון הכלכלי לקניות ( 2014) . אלפיש"ח שיעור מהמקורות .או מהשימושים שיעור ההעברה בחודש .אוקטובר נובמבר דצמבר .תקציב מקורי 392,644 23.8% . .עודפים 1,257,052 76.2% 0% 0% 80% .סה"כ מקורות 1,649,696 . . סה"כ העברה לרזרבה 1,149,845 69.7% 0% 0% 100% .הקצאות מהרזרבה הכללית 26,916 1.6% 0% 0% 0% .קיצוץ 171,529 10.4% 0% 0% 0% .קיצוץ לרזרבה 250,098 15.2% 96% 4% 0% .שינוי פנימי חיובי -3,174 -0.2% 100% 0% 0% .שינוי פנימי שלילי 45,760 2.8% 0% 5% 61% . סה"כ תקציב על שינוייו 8,722 0.5% סה"כשימושים שהועברו בחודש .(אלפי ש"ח) .סה"כ שימושים 1,649,696 . 239,550 11,123 1,176,156 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. . .100 כאמור ההחלטה על הפשרת רזרבה פיסקלית או אי-הפשרתה תלויה בהחלטה על שימוש או אי - שימוש ב"מייצבים אוטומטיים" שיעילות השימוש בהם מושפעת מהבדלים במאפייני הגירעון המתפתח (מבני או מחזורי). לעניין יעילות השימוש במייצבים אוטומטיים והצורך להבחין בין גירעון מבני לגירעון מחזורי ראו גם הדוח המיוחד מ-2014 ', עמ 34-32. 292 |דוח שנתי 68ב .מלוח 8 עולה כי בשנת 2014 סך המקורות של הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית היו כ -1.65 מיליארד ש"ח. כ -1.26 מיליארד מתוכם (כ -76% ) הם עודפים שהועברו משנת 2013; כ-80% מהעברת העודפים בוצעו בחודש דצמבר 2014. כ -70% מהשימושים (כ -1.15 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וסכום זה הועבר במלואו בחודש דצמבר 2014. כ -15% מהשימושים (כ-250 ,מיליון ש"ח) סווגו כקיצוץ לרזרבה 96% מסכום זה הועברו בחודש אוקטובר 2014 ו-4% הועברו בחודש נובמבר. גם הסכום הנמוך יחסית מהשימושים שסווג כשינוי פנימ י (כ -46 מיליון ש"ח, שהם 3% )מהשימושים הועבר ברובו בחודשים האחרונים באותה שנה - בנובמבר ( 5% ) ובדצמבר (61% ). כ-1% ממקורות הרזרבה, שהוא כ-9 .מיליון ש"ח, לא נוצל באותה שנה לוח 9 : התפלגות ניצול הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה מהמיון הכלכלי להשקעה ( 2014) . אלפיש"ח שיעור מהמקורות .או מהשימושים שיעור ההעברה בחודש .אוקטובר נובמבר דצמבר .תקציב מקורי 748,078 88.7% . .עודפים 94,946 11.3% 0.0% 0.0% 73.7% .סה"כ מקורות 843,024 . .סה"כ העברה לרזרבה כללית חיובי -10,000 -1.2% 0.0% 100.0% 0.0% .סה"כ העברה לרזרבה כללית שלילי 205,171 24.3% 0.0% 37.1% 48.5% .קיצוץ 213,769 25.4% 0.0% 0.0% 0.0% .קיצוץ לרזרבה 63,298 7.5% 39.5% 2.5% 57.9% .שינוי פנימי 364,811 43.3% 0.0% 0.0% 89.0% .הגדלה רגילה 5,650 0.7% 0.0% 0.0% 100.0% .סה"כ תקציב על שינוייו 325 0.0% סה"כ שימושים שהועברו בחודש .(אלפי ש"ח) .סה"כ שימושים 843,024 . 25,004 67,725 466,677 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבודי משרד מבקר המדינה. .מלוח 9 עולה כי בשנת2014 סך המקורות של הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה היו כ -843 מיליון ש"ח. כ -95 מיליון ש"ח מהם (כ -11% ) הם עודפים שהועברו משנת 2013, ו -74% מהעברת העודפים בוצעה בחודש דצמבר 2014. כ -24% מהשימושים (כ-205 מיליון ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, ורוב הסכום (כ-86% ) הועבר בחודשים נובמבר ודצמבר 2014. כ -43% מהשימושים, שהם כ-365 מיליון ש"ח, סווגו כשינוי פנימי וכ -89% .מהם הועברו בחודש דצמבר משרד האוצר |293 .רק בדצמבר 2014 העביר אגף התקציבים לשימוש המשרדים סכומי .רזרבות בהיקפים גדולים, ובחודש זה בלבד הוא העביר כ-80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה. העברות של רזרבות משרדיות רבות ושל עודפי רזרבות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב .המדינה כ-8% מהשימושים (כ -63 מיליון ש"ח) סווגו כקיצוץ לרזרבה והועברו כולם ברבעון האחרון של השנה, וכ-58% מחלק זה הועברו גם הם בחודש דצמבר. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת 2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדולות של סכומי רזרבה פיסקלית בחודש דצמבר. כ -1.6 מיליארד ש"ח, שהם כ-%66 מהרזרבה הפיסקלית101,, הועברו באותו חודש וכ-1.1 מיליארד ש"ח, שהם כ-80% .מהעודפים, הועברו אף הם בחודש זה על הממונה על התקציבים למצוא את האיזון הנכון במועדי הפשרת הרזרבה הפיסקלית על פני השנה, בהתחשב בשיקולים של הגדלת אפקטיביות עבודת הממשלה על ידי הפשרה מוקדמת של הרזרבה מחד גיסא, ובשיקולים של עמידה ביעדים הפיסקליים המצריכים הפשרה בשלבים מאוחרים יותר בשנה בהתבסס על מידע אמין יותר על ההכנסות וההוצאות הצפויות בתקציב המדינה מאידך גיסא. מכל מקום, קיצוץ ברזרבה הפיסקלית בחודש ינואר והפשרת רוב היתרה של הרזרבה בחודש דצמבר אינם מביאים לאיזון בין שיקולים אלה. מהאמור לעיל עולה כי רק בדצמבר 2014 העביר אגף התקציבים לשימוש המשרדים סכומי רזרבות בהיקפים גדולים. סך השימושים של כל סוגי הרזרבות שצוינו לעיל בשנה זו היה כ - 18.78 מיליארד ש"ח, מהם כ -8.4 מיליארד ש"ח (כ -45% .) הועברו לשימוש המשרדים רק בחודש דצמבר עוד נמצא, כי רק בדצמבר 2014 הועברו עודפי רזרבות משנת 2013 , בהיקף של כ-1.15 מיליארד ש"ח, שהם כ -80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה102. העברות של רזרבות משרדיות רבות ושל עודפי רזרבות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה. העברות כאמור אינן יעילות ועלולות לפגוע באפקטיביות עבודת הממשלה משום שהן מאלצות את המשרדים לממש את התקציב בלוח זמנים קצר. .היעדר יכולת לזהות העברות בתוך הסעיף או בין סעיפים .במסמך הנחיות להכנת תקציב מפורט לשנים 2018-2017 שהכין אגף התקציבים באוגוסט 2016 צוין, בין היתר, כי "יש להקפיד על מיון כלכלי מדויק של תקנות התקציב, בכדי לאפשר ניתוח ברמות מצרפיות של התקציב וביצועו". . .101 בנטרול הקיצוץ שבוצע בתחילת השנה בהתאם להחלטת ממשלה 1110 ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית וברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה (כ -10% מסך השימושים וכ -25% מסך השימושים של רזרבות אלה בהתאמה), שיעור העברות בחודש דצמבר הוא גבוה יותר מ-66% . 102 הסכומים המצוינים לעיל מתקבלים מסיכום הנתונים בלוחות9-5 . סך עודפי הרזרבה שהועברו משנת 2013 היה כ-1.44 .מיליארד ש"ח 294 |דוח שנתי 68ב .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהעברות פנימיות של רזרבות ושל תקציבים רגילים בתוך סעיף תקציב מסווגות בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט ובמערכת מרכב"ה, בדומה לסיווג שניתן בפנייה לוועדת הכספים להעברות כספים בין סעיפים. כך, במקום שהעברות של תקציבים שנעשו בתוך הסעיף יסווגו כ"שינוי פנימי", הן מסווגות לעתים כהעברות לרזרבה הכללית או מהרזרבה הכללית. להלן דוגמה להעברה כזאת: בסוף דצמבר 2016 פנה הממונה על התקציבים ליו"ר ועדת הכספים בבקשה לאישור שינויים בין סעיפים לשנת 2016103 . בפנייה ביקש הממונה להעביר סכום של כ- 161.8 מיליון ש"ח מסעיפים13 ,)(הוצאות שונות20 (חינוך) ו-24 (בריאות), לסעיף 47 - רזרבה כללית, בהתאם לסעיף11 (ה) לחוק יסודות התקציב. כמו כן ביקש הממונה את אישור הוועדה להעברת הסכום האמור מסעיף 47 לסעיף60 (חינוך פיתוח) בהתאם לסעיף 12 (א) לחוק. בדברי ההסבר לפנייה צוין כי הפנייה נועדה להעביר סכום של 200 מיליון ש"ח עבור ב ניית כיתות לימוד חדשות במשרד החינוך. בתדפיסים שצורפו לפנייה דווחה העברה פנימית בתוך סעיף 60 בסך של38.2 "מיליון ש"ח מתכנית "הרזרבה לעמידה ביעדים104 לתכנית בניית כיתות לימוד105. סכום זה השלים את הסכום שהועבר מהרזרבה הכללית, כך שסך הסכום שהועבר היה 200 "מיליון שח. הפנייה סווגה כבקשה לשינוי "מרזרבה כללית". הסכום שהועבר בתוך סעיף 60 , שהוא במהותו שינוי פנימי, סווג אף הוא במערכות המחשוב של משרד האוצר כשינוי "מרזרבה כללית" - הן בקובץ המרכז את השינויים שנעשים בוועדת הכספים שמפרסם אגף התקציבים באתר האינטרנט שלו והן במערכת מרכב"ה. דרך הסיווג של השינויים ברזרבה המופיעים בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט שלו ובמערכת מרכב"ה אינה מאפשרת לזהות ללא עיבוד נוסף האם הרזרבות המשרדיות והרזרבות הפיסקליות הופשרו לשימוש של הסעיפים שמהם הן נוכו או שהרזרבות הועברו לסעיפים אחרים דרך הרזרבה הכללית. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים כי עליו לפעול לתיקון הסיווג של השינויים בוועדת הכספים בהתאם למהות השינוי כך שיתאפשרו הפעולות הללו: ניתוח יעיל, ממוכן ומצרפי של ההבדלים בין הפשרת רזרבות לשימוש הסעיפים שמהם הן נוכו במקור לבין רזרבות שהופשרו לשימוש בסעיפים אחרים ושל תקנות היעד שאליהן הופשרו הרזרבות; ניתוח ההבדלים בין סוגי הרזרבות שהופשרו - רזרבות להתייקרויות לעומת רזרבות פיסקליות; בקרה על הפשרת הרזרבות בהתאם לחוק יסודות התקציב. . .103 :מספרי הבקשות055 - 13 , 20039 , 24025 , 60014 :. מספרי הפניות לוועדה460 עד463. 104 תכנית מספר 600801. 105 תכנית מספר 600210. משרד האוצר |295 . רזרבותבשל תקצוב יתר מתמשך .רקע .בתקציב המדינה יש תכניות תקציב רבות המתוקצבות ביתר (תרשים 10 ,) ובתוספת העודפים שמועברים אליהן משנה קודמת משמשות מקור מתמשך להעברת תקציבים לתכניות אחרות במהלך השנה. העברת תקציבים על פני כמה שנים מעלה חשש שתכניות אלה יוצרות למעשה מקורות רזרבה אף שלא הוגדרו ככאלה מלכתחילה. גם בתשובת אגף התקציבים צוין כי "הצרכים התקציבים אשר לא קיבלו מענה בתקציב המקורי ממומנים ראשית מתתי ביצוע בסעיפי התקציב השונים. ככל שתתי הביצוע אינם מספיקים למימון הצרכים כאמור, פונה אגף התקציבים לשימוש ברזרבה". תכניות רבות בתקציב המדינה מאופיינות בתת -ביצוע, ומנגד תכ ניות רבות אחרות מאופיינות בביצוע עודף בתקציב המדינה (תרשים 10.) תרשים10 : התפלגות שיעורי הביצוע ביחס לתקציב המקורי בתכניות שאינן רזרבה* ( 2014) .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * נמצאו 69 תכניות שבהן שיעור הביצוע היה גבוה מ- 200% מהתקציב המקורי. לצורכי הצגתן הן אוחדו לקטגוריה אחת בתרשים (הקטגוריה "מעל 200% .)" 296 |דוח שנתי 68ב .בשנת 2014 רק ב-17% מ-662 תכניות התקציב היה שיעור הביצוע בין 95% ל- .105% . נתונים אלה .יכולים להעיד על .תכנון שגוי ולא .אופטימלי של תקציב .המדינה בתרשים 10 ניתן לראות תת-ביצוע וביצוע עודף בתכניות בתקציב המדינה לשנת 2014 . מתוך662 תכניות106, ב-%35 מהתכניות הביצוע היה נמוך מ-%95, וב-%48 מהתכניות הביצוע היה גבוה מ- 105% . למעשה שיעורביצוע שבין 95% ל- 105% התקבל רק ב-17% .מהתכניות .רזרבות הנוצרות מתקצוב יתר מתמשך .תת-ביצוע מלמד על ליקויים בתכנון ובביצוע תקציב המדינה. תת-ביצוע בתקציב המדינה וטעויות חד -פעמיות בתחזיות ההוצאה אינם נחשבים לתקצוב יתר מתמשך אם התקציב עודכן בהתאם בשנת קביעת התקציב הבאה 107 . ואולם כאשר תת-ביצוע מתמשך על פני השנים, כלומר תקצוב יתר בתוספת עודפים משנה קודמת המשמשים יחד מקור להעברת תקציבים לסעיפים אחרים במשך כמה שנים, הרי שאין לייחס מצב זה לטעויות חד-פעמיות. מקרים אלה יוצרים למעשה רזרבה לא מוצהרת בתכנית שאינה מוגדרת כרזרבה (להלן - רזרבה מתקצוב יתר מתמשך). גופים רבים, ובהם בנק ישראל, מרכז המחקר והמידע של הכנסת ומשרד מבקר המדינה, חישבו תקצוב יתר מתמשך בשיטות שונות. להלן עיקרי השיטות והתוצאות: 1. :בנק ישראל בדין וחשבון לשנת 2007 הגדיר בנק ישראל תקצוב יתר כמצב שבו שיעור הביצוע של התכנית התקציבית היה במשך שנתיים רצופות נמוך מ-85% מן התקציב המקורי באותה שנה. בבדיקה של למעלה מ - 1,700 תכניות תקציביות בכל אחת מהשנים 2007-1998 הועלה כי בממוצע29% מתת-הביצוע היו בסעיפים קבועים, שההוצאה בהם הייתה נמוכה מהתקציב באופן מתמשך ועקבי 108 . בשנים 2002-2007 , למעט שנת 2006 , תקצוב היתר היה 1.2% מהתקציב, ובשנים2003 ו-2006 היקף תקצוב היתר היה יוצא דופן - 3.2 מיליארד ש"ח ו-2 מיליארד ש"ח בהתאמה. הבנק ציין כי תקצוב יתר מעיד על בעיה שיטתית באופן התקצוב ובמעקב אחרי ביצוע התקציב, והוא יוצר למעשה רזרבה תקציבית לעמידה ביעדים מעבר לרזרבה הקבועה בחוק התקציב. 2. :מרכז המחקר והמידע של הכנסת הבדיקה בוצעה בשנים 2009-2008 , והוגדרו שלושת הקריטריונים האלה לאבחון תת-ניצול תקציבי: (א) שיעור ניצול תקציבי של פחות מ-85% (תקציב הביצוע ביחס לתקציב המקורי) הן בשנת 2008 והן בשנת2009; )(ב התקציב המאושר היה נמוך מהתקציב המקורי באותן שנים; (ג) ההפרש בין התקציב המקורי לתקציב הביצוע . .106 .ללא תכניות רזרבה ועתודה 107 ,בנק ישראלדין וחשבון 2007 ', פרק ו': הממשלה הרחבה, תוצריה ומימונם, תיבה ו-1 : "תת ביצוע או תקצוב ביתר?", עמ' 223-221. 108 שם. מרבית תקצוב היתר הייתה בתקציב הפיתוח של המשרדים. שני שלישים מכלל תקצוב היתר היו בסעיפים שכל אחד מהם תוקצב ביתר ביותר ממאה מיליון ש"ח. משרד האוצר |297 . עמד על מיליון ש"ח לפחות. תוצאות הבדיקה העלו כי בשנת2009 , מתוך 1,881 תכניות תקציב עמדו בשלושת הקריטריונים59 תכניות. סך התקציב בתכניות אלה היה כ-11 מיליארד ש"ח (כ- 4.9% מהתקציב הרגיל נטו בשנת 2009 ), מהם כ -6.8 מיליארד ש"ח עברו לשימושים אחרים בתקציב המדינה109. 3. :משרד מבקר המדינה בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 2016110 נבדקה מידת ההתאמה בין תקציב ההוצאה המקורי לביצוע בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים בשנים 2015-2011 . נמצא כי בכל אחת מהשנים שנבדקו היו תקנות שתוקצבו בתקציב הוצאה מקורי ברוטו בתוספת עודפים שהועברו משנה קודמת, אולם לא היה בהן ביצוע כלל 111 . בחלק מהתקנות נמשכה התופעה כמה שנים ברציפות (אף כי היקפה הצטמצם עם השנים112 ). עוד נמצא כי בכל אחת מהשנים2011-2015 היו תקנות שלא תוקצבו מראש בתקציב הוצאה, אולם הביצוע בהן במהלך השנה היה חיובי113. למרבית התקנות הללו נוספו תקציבים במהלך השנה. .קריטריונים לרזרבה מתקצוב יתר מתמשך בשנים 2016-2012 . בביקורת הנוכחית בוצעה בדיקה לתקציבי השנים 2016-2012 שנקבעו בחוקי תקציב דו -שנתיים. בסך הכול בשנים 2016-2012 אושרו שלושה חוקי תקציב מדינה לחמש שנות תקציב 114 . בכל אחת מהשנים זוהו הסכומים המועברים מהתכניות. הסכום שמועבר שווה לתקציב המקורי בתוספת עודפים משנה קודמת ובניכוי התקציב המאושר. בדוח זה תכנית תיחשב תכנית רזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך כאשר התקציב המקורי של ההוצאה נטו, בתוספת העודפים של התכנית משנה קודמת (להלן - המקורות להעברה תקציבית), שימשו מקור להעברת תקציבים במהלך השנה ובהעברה התקיים כל אחד מהתנאים שלהלן: (א) שיעור הכספים שהועבר מתוך כלל המקורות לרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך היה יותר מ -10% ;מהמקורות בכל שנה (ב) סכום הכספים שהועבר היה לפחות 2 מיליון ש"ח בכל שנה; (ג) תקצוב התכניות ביתר נעשה לכל הפחות בשניים מתוך שלושת חוקי התקציב בתקופת הבדיקה ברציפות. יצוין שמתוך תקצוב תכניות בכל שלושת חוקי התקציב זוהו תכניות שבהן העברת הכספים נעשתה במשך כל . .109 ,תמיר אגמון, מרכז המחקר והמידע של הכנסתניתוח תת -ניצול בסעיפי התקציב בשנים 2009 -2008 , אוקטובר2010. 110 ,משרד מבקר המדינהדוח שנתי 67א (2016 ) (להלן- דוח 67 א), "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד", עמ' 538-536. 111 .ללא תקנות המשמשות לרזרבה ותקנות השתתפות 112 מכ-340 מיליון ש"ח ב-30 תקנות בשנת 2011 לכ-9 מיליון ש"ח ב-4 תקנות ב-2015 . 113 לדוגמה, ביצוע הוצאה של כ-350 מיליון ש"ח ב-25 תקנות ב-2015. 114 התקציב הדו-שנתי לשנים 2012-2011 נקבע בשנת2010 ; התקציב הדו-שנתי לשנים 2014-2013 נקבע באמצע שנת2013 , והתקציב הדו-שנתי לשנים 2016-2015 נקבע בסוף שנת2015. 298 |דוח שנתי 68ב .חמש השנים של ביצוע התקציב בתקופת הבדיקה, ותכניות שבהן נעשתה ההעברה במשך ארבע שנים 115 . עבור תקצוב תכניות בשני חוקי תקציב ברציפות זוהו תכניות שבהן העברת הכספים נעשתה במשך ארבע שנים ותכניות שבהן היא נעשתה במשך שלוש שנים של ביצוע התקציב ברציפות בתקופת הבדיקה116 . נבדקו בעיקר קובצי נתונים של אגף התקציבים המרכזים את השינויים שבוצעו בתקציב המדינה באמצעות אישור או הודעה לוועדת הכספים ובאמצעות קובצי ביצוע תקציב המדינה ונתונים נוספים שהעביר אגף התקציבים117 . בתשובת אגף התקציבים צוין כי "עודף/תת ביצוע בשנים 2015-2013 אינו שכן תקציב ]מתמשך[ סיסטמתי2015 אושר רק בנובמבר2015 ועד לאותו מועד נוצל על פי קצב של 1/12 מתקציב2014 ולכן בהגדרה תקציב2015 צפוי להיות קרוב לתקציב 2014 . עודף/תת ביצוע בשנים 2014-2012 אינו סיסטמתי שכן תקציב ]מתמשך[ 2014-2013 נבנה בעיקר בחודש מאי 2013 בעוד נתוני הביצוע הסופיים של שנת 2012 פורסמו רק באותו חודש. במצב דברים זהלא ניתן לצפות שנתונים אלה ילקחו בחשבון באופן מלא. בנוסף השנים 2012 ו-2014 הן שנים שניות בתקציב דו שנתי, עובדה שמקשה מאוד על עריכת תחזיות הוצאה". משרד מבקר המדינה מציין כי בנוגע לשנים 2015-2013 , תקציב2015 לא היה צפוי להיות קרוב לתקציב 2014 . בהתאם לחוק יסוד משק המדינה, התשל"ה - 1975 (להלן- חוק יסוד משק המדינה)118 , ההוצאה על פי קצב של1/12 היא מחוק התקציב הקודם בתוספת הצמדה למדד, לרבות שינויים תקציביים ולרבות הוצאות על הפעלת שירותים חיוניים. לכן, גם אם הביצוע בחלק מהתכניות בתקציב 2014 היה נמוך או גבוה, אין הכרח שהביצוע באותן תכניות בשנת 2015 יהיה נמוך או גבוה בהתאמה. זאת ועוד, מבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה לבחינת הקשר בין שיעורי הביצוע מהתקציב המקורי בתכניות בתקציב 2014 . .115 במקרים אלה שלוש השנים של חוקי התקציב הן2010 ,2013 ו-2015 ; העברת הכספים לתכניות אחרות במשך חמש שנים נעשתה בשנים 2016-2012 ; ההעברה לתכניות אחרות במשך ארבע שנים נעשתה בשנת 2012 , ובשלוש שנים נוספות מתוך השנים 2016-2013 . 116 במקרים אלה זוהו שנתיים ברציפות של חוקי תקציב מתוך השנים 2010 ,2013 ו-2015 , והעברת הכספים לתכניות אחרות במשך ארבע שנים ושלוש שנים נעשתה ברציפות בשנות ביצוע התקציב התואמות לשנות חוקי התקציב באופן דומה לתיאור לעיל. 117 החישובים מבוססים על הקבצים המרכזים את השינויים שבוצעו דרך ועדת הכספי ם שבמועד ביצוע החישוב פורסמו השינויים באתר האינטרנט של משרד האוצר לשנים 2016-2014 . נתוני שנת 2013 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנים 2015-2014 עבור שינויים שבוצעו בתכניות בשנים אלה, ונתוני שנת 2012 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנת 2014 . לכן הנתונים לשנים אלה הם חלקיים. כלומר, בפועל יכול שקיימות תכניות נוספות המשמשות רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך, או שבתכניות שזוהו ככאלה תדירות החזרה של העברת הכספים גדולה יותר מהמצוין, ומכאן שגם סכומי הרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך גבוהים יותר בניתוח רב -שנתי. נוסף על האמור לעיל לא נכללו בחישוב תכניות המשמשות תכניות מעבר של תקציבים לתכניות אחרות. 118 סעיף3 .ב רבתי משרד האוצר |299 . לשיעורי הביצוע בתקציב2015 נמצא מקדם מתאם נמוך119 . לעניין עודף ביצוע או תת -ביצוע בשנים 2014-2012 , אישור תקציב שנת 2013 במחצית השנה איפשר לאגף התקציבים לצבור מידע מקיף יותר מאשר בהליך המקובל של אישור תקציב המתבצע בסוף השנה הקודמת. אישור התקציב באיחור של כחצי שנה איפשר לקבל מידע עדכני יותר על הביצוע בשנת 2012 , גם אם לא לפי נתונים סופיים, ולקבל מידע על הביצוע המצטבר בתחילת 2013 . מצופה שמידע זה יתרום לאיכות ולדיוק בתקצוב התקציב המקורי של שנת 2013 . . רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתקציב המדינה בשנים 2016-2012 . תוצאות הבדיקה לקיומן של רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתקציב המדינה בשנים 2012-2016 לפי הקריטריונים שהוגדרו לעיל 120 מופיעות בלוח10 ,שלהלן המרכז את סך הסכומים שהועברו לפי עצימות ההעברה. עצימות גבוהה של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשלושה חוקי תקציב וששימשו מקור לרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך במשך חמש שנים וארבע שנים. עצימות נמוכה יותר של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשני חוקי תקציב ברציפות וששימשו מקור לרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך במשך ארבע שנים ושלוש שנים ברציפות. . . .119 מקדם המתאם שנמצא הוא0.27 , כאשר מקדם מתאם של1 מייצג התאמה מלאה בין שיעורי הביצוע בשנת 2014 לשנת2015 . בחישוב מקדם המתאם הושמטו תכניות רזרבה ועתודה. כמו כן הושמטו תכניות עם שיעורי ביצוע שליליים ועם שיעורי ביצוע קיצוניים (מעל 500% ). ללא השמטת תכניות אלה היה מקדם המתאם נמוך משמעותית. 120 ( "ניתוח התוצאות אינו כולל את התכניות בסעיפים "הוצאות שונות13 ") ו"הוצאות פיתוח אחרות (83 ), הכוללות רזרבות ומנותחות בפרק נפרד בהמשך. 300 |דוח שנתי 68ב .לוח 10 : הסכומים שהועברו מתכניות ששימשו מקור להעברת תקציבים באופן מתמשך בשנים 2016 -2012 * . משך הזמן שהתכניות שמשו מקור .להעברת תקציבים תקצוב בשלושת חוקי התקציב (במיליוני ש"ח) .2012 2013 2014 2015 2016 מספר .תכניות .חמש שנים 324 451 670 191 388 7 .ארבע שנים 1,062 157 696 352 701 11 .סה"כ ארבע עד חמש שנים 1,387 608 1,366 543 1,089 18 . תקציבהמדינה לעמידה במגבלת ההוצאה 284,657 309,544 315,962 329,533 347,689 . שיעור הרזרבה מתקצוב יתר מתמשך בהעברות .של ארבע עד חמש שנים מתקציב המדינה 0.5% 0.2% 0.4% 0.2% 0.3% . משך הזמן שהתכניות שמשו מקור .להעברת תקציבים תקצוב בשני חוקי תקציב ברציפות (במיליוני ש"ח) .ארבע שנים - 488 483 214 594 7 .שלוש שנים** 801 776 2,248 147 135 17 .סה"כ שלוש עד ארבע שנים 801 1,264 2,731 361 729 24 . שיעור הרזרבה מתקצוב יתר מתמשך בהעברות .של שלוש עד ארבע שנים מתקציב המדינה 0.3% 0.4% 0.9% 0.1% 0.2% . משך הזמן שהתכניות שמשו .מקור להעברת תקציבים סה"כ תקצוב בשלושה ובשני חוקי תקציב ברציפות .(במיליוני ש"ח) .חמש שנים 324 451 670 191 388 7 .ארבע שנים 1,062 645 1,179 565 1,296 18 .שלוש שנים 801 776 2,248 147 135 17 .סה"כ 2,188 1,872 4,097 904 1,818 42 .שיעור מתקציב המדינה 0.8% 0.6% 1.3% 0.3% 0.5% .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * ללא תכניות בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". לא קיימת חפיפה בין התכניות השונות המופיעות בשתי הקטגוריות הראשונות בלוח (תקצוב בשלושת חוקי התקציב ותקצוב בשני חוקי התקציב ברציפות). ** בבדיקת התכניות ששימשו מקור להעברת תקציבים במשך שלוש שנים נכללו מופעים רצופים בלבד. משרד האוצר |301 . נמצא כי בשנים 2016-2012 תוקצבו ביתר באופן מתמשך 42 תכניות תקציב שונות, ובתוספת העודפים שלהן משנה קודמת הן שימשו מקור להעברת כספים בתקציב המדינה במשך שלוש שנים לפחות. בממוצע בכל אחת מהשנים 2016-2012 הועברו כ - 0.7% מתקציב המדינה. סך התקציב שהועבר מהן היה גבוה במיוחד בשנה השנייה של התקציבים הדו-שנתיים - בשנים 2012 ו-2014 - כ-2.2 מיליארד ש"ח וכ-4.1 מיליארד ש"ח בהתאמה, שהם כ- 0.8% וכ- 1.3% מסך תקציב המדינה בשנים אלה בהתאמה. גם בשנים 2013 ו-2015 , שבהן נקבע תקציב המדינה באמצע ובסוף השנה בהתאמה, זוהו רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך, אך בשיעור נמוך יחסית מסך תקציב המדינה (כ - 0.6% וכ- 0.3% .)בהתאמה יצוין שבשנת 2016 , שהיא שנת התקציב השנייה בתקציב הדו-שנתי לשנים 2016-2015 , פחת באופן יחסי תקצוב היתר של תכניות והשימוש בעודפים כמקור להעברת כספים - כ- 0.5% מהתקציב, אך עדיין כ -1.8 מיליארד ש"ח תוקצבו באופן זה121 . שיעוריהם של מקורות אלו מהרזרבות הממוינות כרזרבה בשנים 2016-2014 היו כ-23%, כ-28% וכ-12% .בהתאמה מתוך כלל תכניות התקציב ששימשו מקור להעברה תקציבית נמצאו 18 תכניות ששימשו מקור להעברות בעצימות גבוהה במשך שלושת חוקי התקציב של השנים 2016-2012 . סך התקציב שהועבר בתכניות אלה בשנת 2014 היה כ -1.4 מיליארד ש"ח (כ - 0.4% ,)מתקציב המדינה אז וב-2016 הוא ירד לכ-1.1 מיליארד ש"ח (כ - 0.3% מהתקציב). שבע תכניות שימשו מקור להעברת כספים בעצימות גבוהה במשך כל חמש השנים שנבדקו, ו-11 תכניות שימשו מקור במשך ארבע שנים. בכ-33% מהעברות הכספים בעצימות גבוהה122 הועבר סכום הגבוה מ-%50 .ממקורות התכנית בתשובת אגף התקציבים צוין כי "בתכניות רבות שסיימו בתתי ביצוע במהלך השנים, תת הביצוע נבע משינוי בהנחות ]מתמשכים[ ''סיסטמתיים שהתרחש במהלך השנה ועל כן הוא לא נלקח בחשבון בעת בניית התקציב... תת הביצוע בתקציב לא נגרם כתוצאה מפעולה מודעת ומכוונת ועל כן לא ניתן לטעון שמדובר ברזרבה... במקרים שבהם ניתן היה לצפות כי התקציב בתכנית מתוקצב ביתר, הרי שבמקרה שבו נעשה שימוש בהנחות לא נכונות בנוגע לתקציב מסוים, מדובר בטעות תקצוב, אשר נעשתה באגף התקציבים או במשרד הרלוונטי בתום לב ולא בפעולה מודעת שנועדה לשמור תקציב לצורך עתידי. על כן לא מדובר ברזרבה אלא לכל היותר בטעות תקצוב... בניית תקציב הינה עבודה מורכבת אשר בתכנית מסוימת עשויה לכלול הנחות לגבי עשרות משתנים פרויקטלים וכלכלים על כן טעויות תקצוב הינן מתרחשות באופן בלתי נמנע ולעיתים גם מספר שנים ברציפות בתוכנית מסוימת". . .121 בניתוח המגמות שצוינו לעיל יש להתייחס לנתוני שנת 2014 בזהירות משום ששנה זו נכללת בחישובי תקצוב היתר המתמשך הן עם שנת 2012 והן עם שנת2016 . מכל מקום הירידה שצוינה בשנת 2016 היא נכונה גם בהשוואה לנתוני שנת2012. 122 העברה אחת מרכזת את כל ההעברות שבוצעו בוועדת הכספים בתכנית אחת בשנת תקציב אחת. זוהו 79 ."העברות ללא הסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות 302 |דוח שנתי 68ב .היקף הסכומים של .הרזרבות שנוצרים .בתקציב המדינה בשל .תקצוב יתר מתמשך .ושיעורם מתקציב .המדינה מצביעים על .תכנון לקוי ולא יעיל .של הכנת התקציב היקף הסכומים של הרזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך ושיעורם מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים. הימצאותן של תכניות תקציב רבות המשמשות למעשה רזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת. זאת ועוד, תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את מעורבות אגף התקציבים בפעילות המשרדים ומביא לגי דול משמעותי ומיותר בעבודת ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך שנת העבודה. בשנת 2016 ירד השיעור מתקציב המדינה של הסכומים המועברים מתכניות תקציב בשל תקצוב יתר מתמשך. משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב שמגמת הירידה תימשך. על הממונה על התקציבים להכין את התקציב באופן יעיל ומוקפד, לקיים עבודת מטה לבחינת תקצוב היתר המתמשך ולשקף באופן אמין י ותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת. .תכניות שהן יעד לקבלת כספים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך .גם ביצוע יתר מלמד על ליקויים בתכנון ובביצוע של תקציב המדינה. ביצוע יתר של תכניות בתקציב המדינה וטעויות חד -פעמיות בתחזיות ההוצאה אינם נחשבים כתקצוב חסר מתמשך אם התקציב עודכן בהתאם בשנת קביעת התקציב הבאה. ואולם, ניתן לזהות תכניות בתור תכניות שהן יעד להעברת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך כאשר הן משמשות לאורך זמן יעד לקבלת כספים רבים מתכניות אחרות. .קריטריונים לתכניות שהן יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בשנים 2016-2012 . בכל אחת מהשנים 2016-2012 זוהו הסכומים המתקבלים בתכניות שהן יעד לקבלת כספים. הסכום שהועבר לתכנ יות מתכניות אחרות שווה לתקציב המאושר שלהן בניכוי התקציב המקורי והעודפים שלהן משנה קודמת. בדוח זה הוגדרו התכניות המשמשות יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך כתכניות שמתקיימים בהן כל הקריטריונים שלהלן: (א) הועבר משרד האוצר |303 .אליהן 123 במהלך השנה סכום העולה על %10 מהתקציב ה מקורי בתוספת העודפים שלהן124; )(ב הסכום שהועבר היה לפחות 2 ;מיליון ש"ח בכל שנה (ג) תקצוב התכניות נעשה לכל הפחות בשניים מתוך שלושת חוקי התקציב בתקופת הבדיקה ברציפות. יצוין שמתוך תכניות שתוקצבו בכל שלושת חוקי התקציב זוהו תכניות שהועברו אליהן כספים במשך חמש שנים וארבע שנים של ביצוע התקציב בתקופת הבדיקה. מתוך תכניות שאושרו בשני חוקי תקציב ברציפות, זוהו תכניות שקיבלו כספים במשך ארבע שנים ושלוש שנים של ביצוע התקציב ברציפות בתקופת הבדיקה. הבדיקה התבססה על קובצי הנתונים של משרד האוצר שצוינו לעיל, בעיקר הקבצים המרכז ים את השינויים שבוצעו בתקציב המדינה באמצעות אישור או הודעה לוועדת הכספים125 . . תכניות המשמשות יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בתקציב המדינה בשנים 2016-2012 . תוצאות הבדיקה לשנים 2016-2012 לפי הקריטריונים שהוגדרו לעיל מופיעות בלוח 11 שלהלן, המרכז את סך הסכ ומים שהועברו לתכניות לפי עצימות ההעברה. עצימות גבוהה של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשלושה חוקי תקציב ושהן יעד לקבלת כספים באופן מתמשך במשך חמש שנים וארבע שנים. עצימות נמוכה יותר של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשני חוקי תקציב ברציפות ושהן יעד להעברת כספים באופן מתמשך במשך ארבע שנים ושלוש שנים ברציפות. . . .123 הסכום המועבר יכול לכלול גם העברות מתקנות רזרבה. לכן סך הסכומים המועברים לתכניות שהן יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך גבוה מהסכומים בתכניות שאינן תכניות רזרבה המשמשות רזרבה מתקצוב יתר מתמשך. 124 ( חריג לקריטריון זה היא תכנית תקציב הביטחון 150102 ), הכוללת את רוב תקציב משרד הביטחון. לתכנית זו הועברו כספים במיליארדי ש"ח בכל שנה בשנים 2016-2012 , ובשל גודל תקציבה הסכום שהועבר אליה נמו ך מ -10% בארבע מתוך חמש שנים. יצוין כי מהעברות הכספים לתכנית נוכו כספי הרזרבה הכללית (סעיף 47 ) בתכנית שריכזה עד2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים. עוד יצוין כי בשנים 2012 ו-2014 נדרשו העברות תקציב לתכנית זו בשל מבצע עופרת יצוקה ומבצע צוק איתן בהתאמה. 125 גם ב בדיקה זו נתוני שנת 2013 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנים 2015-2014 עבור שינויים שבוצעו בתכניות בשנים אלה, ונתוני שנת2012 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנת 2014 . לכן הנתונים לשנים אלה הם חלקיים. כלומר, בפועל יכול שקיימות תכניות נוספות שהן יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך, או שבתכניות שזוהו ככאלה תדירות החזרה של העברת הכספים גדולה יותר מהמצוין, ומכאן שגם הסכומים המועברים גבוהים יותר בניתוח רב -שנתי. נוסף על האמור לעיל לא נכללו בחישוב תכניות המשמשות תכניות מעבר של תקציבים לתכניות אחרות. 304 |דוח שנתי 68ב .לוח 11 : הסכומים שהתקבלו בתכניות התקציב שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך בשנים 2016 -2012 * .משך הזמן שהתכניות שימשו יעד .לקבלת תקציבים תקצוב בשלושת חוקי התקציב (במיליוני ש"ח) .2012 2013 2014 2015 2016 מספר .תכניות .חמש שנים 2,763 3,263 8,606 3,063 5,896 9 .ארבע שנים 1,701 1,396 1,700 454 2,024 28 .סה"כ ארבע עד חמש שנים 4,463 4,659 10,306 3,518 7,919 37 .תקציב המדינה לעמידה במגבלת ההוצאה 284,657 309,544 315,962 329,533 347,689 . שיעור התקציב בתכניות שקיבלו כספיםבשל תקצוב חסר .מתמשך במשך ארבע עד חמש שנים מתקציב המדינה 1.6% 1.5% 3.3% 1.1% 2.3% .משך הזמן שהתכניות שימשו יעד .לקבלת תקציבים תקצוב בשני חוקי תקציב ברציפות (במיליוני ש"ח) .ארבע שנים - 980 2,053 429 1,258 5 .שלוש שנים** 3,226 3,284 3,888 269 205 78 .סה"כ שלוש עד ארבע שנים 3,226 4,263 5,941 699 1,464 83 . שיעור התקציב בתכניות שקיבלו כספיםבשל תקצוב חסר .מתמשך במשך שלוש עד ארבע שנים מתקציב המדינה 1.1% 1.4% 1.9% 0.2% 0.4% .משך הזמן שהתכניות שימשו יעד .לקבלת תקציבים סה"כ תקצוב בשלושה ובשני חוקי תקציב ברציפות .(במיליוני ש"ח) .חמש שנים 2,763 3,263 8,606 3,063 5,896 9 .ארבע שנים 1,701 2,376 3,754 884 3,282 33 .שלוש שנים 3,226 3,284 3,888 269 205 78 .סה"כ 7,690 8,922 16,247 4,216 9,383 120 . שיעורמתקציב המדינה 2.7% 2.9% 5.1% 1.3% 2.7% . מזה תקציב הביטחון 2,419 2,928 8,342 2,956 5,571 . סה"כ ללא תקציב הביטחון 5,271 5,994 7,906 1,260 3,811 . שיעור מתקציב המדינה ללא תקציב הביטחון 1.9% 1.9% 2.5% 0.4% 1.1% . על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * לא קיימת חפיפה בין התכניות השונות המופיעות בשתי הקטגוריות הראשונות בלוח (תקצוב בשלושת חוקי התקציב ותקצוב בשני חוקי התקציב ברציפות). ** בבדיקת התכניות ששימשו מקור להעברת תקציבים במשך שלוש שנים נכללו מופעים רצופים בלבד. משרד האוצר |305 .היקף ההעברות של .סכומים בתקציב .המדינה בשל תקצוב .חסר מתמשך ושיעורן .מתקציב המדינה .מצביעים על תכנון .לקוי ולא יעיל של .הכנת התקציב בשנים 2016-2012 אותרו120 תכניות שונות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך בתקציב המדינה. סך התקציב שהועבר אליהן היה גבוה במיוחד בשנת 2014: כ -16.2 מיליארד ש"ח , שהם כ - 5.1% מהתקציב. סך התקציב שהועבר אליהן באותה שנה ללא העברות לתקציב משרד הביטחון היה כ-7.9 מיליארד ש"ח , שהם כ -2.5% מהתקציב. בשנת 2016 ירד הסכום המועבר לתכניות, אך עדיין היה גבוה ושיעורו ביחס לתקציב המדינה היה כ-%2.7 , שהם כ-9.4 מיליארד ש"ח126. מתוך כלל התכניות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך נמצאו 37 תכניות שהיו יעד לקבלת כספים בעצימות גבוהה במשך שלושת חוקי התקציב של השנים 2016-2012 . סך התקציב שהועבר אליהן בשנת 2014 היה כ-10.3 מיליארד ש"ח (כ- 3.3% מתקציב המדינה אז), וסך התקציב שהועבר אליהן באותה שנה ללא תקציב משרד הביטחון היה כ-2 .מיליארד ש"ח בשנת 2016 סך התקציב בתכניות אלה הגיע לכ -7.9 מיליארד ש"ח, שהם כ - 2.3% מתקציב המדינה. תשע תכניות היו יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בעצימות גבוהה במשך כל חמש השנים שנבדקו, ו-28 תכניות היו יעד במשך ארבע שנים. בכ-39% מהעברות הכספים בעצימות גבוהה התקבל סכום מתכניות אחרות הגבוה מ-50% מהמקורות של התכנית, ובכ -16% מההעברות התקבל סכום מתכניות אחרות הגבוה מ-%100 מהמקורות של התכנית127 . היקף ההעברות בשל תקצוב חסר מתמשך ושיעורן מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ו לכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים. הימצאותן של תכניות רבות שהן יעד להעברת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת. זאת ועוד, תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את המעורבות של אגף תקציבים בפעילות המשרדים ומביא לגידול משמעותי ומיותר בעבודת ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך שנת העבודה. בתשובת אגף התקציבים צוין כי החל מתקציב שנת 2016-2015 הוחלט כי אין זה מוצדק לתקצב הוצאות חד -פעמיות באמצעות העברות תקציביות במקום לתקצבן בתקציב המקורי, וכי שינוי זה בתהליך העבודה הפחית להערכת אגף . .126 בניתוח המגמות שצוינו לעיל יש להתייחס לנתוני שנת 2014 בזהירות משום ששנה זו נכללת בחישובי תקצוב היתר המתמשך הן עם שנת 2012 והן עם שנת2016 . מכל מקום הירידה שצוינה בשנת 2016 היא נכונה גם בהשוואה לנתוני שנת2012 . 127 העברה אחת מרכזת את כל ההעברות שבוצעו בוועדת הכספים בתכנית אחת בשנת תקציב אחת. זוהו 157 ."העברות ללא הסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות 306 |דוח שנתי 68ב .התקציבים את היקף השינויים המבוצע במהלך השנה ובפרט את התכניות המתוקצבות בחסר באופן עקבי. בשנת 2016 ירד השיעור מתקציב המדינה של הסכומים המועברים לתכניות בשל תקצוב חסר מתמשך. משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב שמגמת הירידה תימשך. על הממונה על התקציבים להכין את התקציב באופן יעיל ומוקפד, לקיים עבודת מטה לבחינת תקצוב החסר המתמשך ולשקף באופן אמין יותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת. משרד האוצר |307 . תקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה .שיעור הרזרבות שאינן מובאות לידיעת הכנסת ולאישורה .בהתאם לסעיף 2 לחוק יסודות התקציב, בחוק התקציב השנתי המוגש לאישור הכנסת יצוינו סכומי ההוצאה בחלוקה לסעיפי תקציב (2 ספרות), תחומי פעולה (4 ( ספרות) ותכניות 6 ספרות), ובהתאם לסעיף 50 לחוק, שר האוצר רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל בכל הנוגע לביצועו לרבות פירוט נוסף של תכניות128( ". הפירוט הנוסף של התכניות נקרא "תקנות8 ספרות). התקנות אינן גלויות לציבור ולכנסת במהלך אישור תקציב המדינה, ורק לאחר אישורו הן מתפרסמות באתר האינטרנט של משרד האוצר במסגרת פרטי התקציב. פילוח תכניות התקציב לתקנות כולל גם תקנות רזרבה, ובשל כך גם הסכומים המובאים בתקנות אלה אינם גלויים לכנסת ולציבור בשלב אישור התקציב. במחקר בנושא "מאזן הכוחות בתהליך התקציב" 129 חושבו הרזרבות בתקציב המדינה שהובאו לאישור הכנסת בשלב אישור תקציב המדינה בכנסת (הרזרבות עד רמת התכניות) והרזרבות שלא הובאו לאישור הכנסת (הרזרבות בתקנות) בשנים 2004-2000 . סכומי הרזרבה שעברו את אישור הכנסת בשנת 2004 היו כ -13 מיליארד ש"ח 130 , והרזרבות שלא עברו את אישור הכנסת הסתכמו בכ-3 .מיליארד ש"ח לפי מחקר זה, סמכות רחבה מדי הניתנת לשר האוצר בשימוש ברזרבות ורזרבה גדולה מדי מאפשרות לשר האוצר להשפיע על סדר העדיפויות של הממשלה בלי שקיבל לכך את אישורה. סעיפי רזרבה ה"סמויים מן העין הציבורית" מחריפים את הבעיה אף יותר131 . כאמור, חלק מ תקנות הרזרבה המופיעות בתקציב המדינה נועד ו לשמש את המשרדים בהתאם לצורכיהם ולסיכומים שנעשו עם הנהלותיהם , כך שלמעשה הן אינן משמשות בפועל תקנות רזרבה. בדוח זה בוצעו עיבודי המידע והניתוחים על כלל התקנות המוגדרות כרזרבה, כעתודה וכיעודה, ובכלל זה גם תקנות הרזרבה לעיל. משרד מבקר המדינה בדק את השינויים שחלו בשנים האחרונות בשיעורי הרזרבות המוצגות לכנסת בשלב אישור התקציב ברמת תכניות הנקרא ות רזרבה, רזרבות, עתודה או יעודה (להלן - רזרבות הגלויות לכנסת בשלב אישור . .128 .למעט תכניות בסעיף תקציב הכנסת 129 ,אבי בן בסט ומומי דהןמאזן הכוחות בתהליך התקציב (2006 '), עמ 134-133 , 143-141. 130 מסכום זה יש לנכות אתתקציב השירותים החשאיים שהיה כלול אז בסעיף הרזרבה הכללית. 131 ( אבי בן בסט ומומי דהן2006 '), עמ134 . 308 |דוח שנתי 68ב .התקציב); ואת השינויים בשיעורי הרזרבות ברמת תקנות הנקראות רזרבה, רזרבות, רזרבת, עתודה או יעודה ונכללות בתכניות שאינן מוגדרות כרזרבה, רזרבות, עתודה או יעודה. תקנות אלה כאמור אינן מוצגות לכנסת בשלב אישור התקציב (להלן - רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה). תוצאות הבדיקה לשנים 2002-2018 מופיעות בתרשימים11-12 שלהלן132 . יצוין שבשנת 2015 אושר תקציב המדינה רק בחודש נובמבר, ולכן שיעור הרזרבות בתקציב המדינה פחת משמעותית. תרשים 11 : שיעור הרזרבה הגלויה לכנסת, שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ושיעור הרזרבה מההוצאה נטו בתקציב המדינה, 2018 -2002 * .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * תקציב המדינה הוא התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה. הרזרבות מחושבות ללא הרזרבה הכללית, שכללה עד שנת 2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים, ללא הרזרבות בתקציב הביטחון (סעיף 15 ), בתקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף35 ) ובתקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף 31 ). כן נכללו בתוך הרזרבה הגלויה לכנסת תקציבי ההתאמות לתקציבים הדו- שנתיים בשנים 2012 ,2014 ו-2018 שתוקצבו ברזרבה הכללית וכן תקציב להסכמים קואליציוניים שתוקצב ב-2016 .ברזרבה הכללית . .132 קיימים הבדלים בסך הרזרבה והשיעור שלה מההוצאה נטו בתרשימים 12-11 לעומת סך הרזרבה ושיעורה מההוצאה נטו בתרשימים 2-1 . זאת משום שהרזרבה בתרשימים 12-11 חושבה על ידי סכום כל הרזרבות הנקראות רזרבה, רזרבות, רזרבת, עתודה או יעודה, ואילו הרזרבה בתרשימים 2-1 חושבה לפי המיונים הכלכליים של אגף התקציבים לרזרבות. ההבדלים הם תוצאה של מספר רזרבות או עתודות או יעודות שלא סווגו על ידי אגף התקציבים כרזרבות. ההבדלים אינם משפיעים על המסקנות העיקריות העולות מהבדיקה. משרד האוצר |309 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה ששיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה לשנת 2018 הוא כ- 2.3% מתקציב המדינה. שיעור זה ירד בשנים האחרונות, ומשנת 2012 (כ-3.2% מהתקציב) עד 2018 הוא ירד בכ -0.9 .נקודת האחוז אולם בעת אישור התקציב ל-2018 שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסתעדיין גבוה משיעורה בשנת 2002 (%1.6)133. . תרשים12 : שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ושיעור הרזרבה הגלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה, 2018 -2002 * .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הנחות החישוב כפי שמופיעות בהערה לתרשים 11 . . .133 יצוין שתקציב שנת2015 אושר רק בחודש נובמבר באותה שנה, ולכן בשנה זו שיעורי הרזרבות בתקציב המדינה הם נמוכים יחסית. הירידה בשיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת משנת 2012 ( באה לאחר תקופה של עשור 2012-2002 ), שבה שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה הכפיל את עצמו. 310 |דוח שנתי 68ב .משנת 2005 ,ברוב השנים היו שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת גבוהים .משיעורי הרזרבה הגלויה לכנסת. ממצא זה מצביע על ריכוזיות גבוהה בידי אגף התקציבים בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה של חוקי התקציב בעת אישור התקציב לשנת 2018 שיעור הרזרבה שהייתה קיימת בתקנות הרזרבה, שכאמור אינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה, מסך תקציב הרזרבה היה כ-45% . שיעור זה ירד בשנים האחרונות, זאת לאחר שבשנים 2015-2002 הוא כמעט והכפיל את עצמו מכ -41% ב-2002 לכ-79% ב-2015, וזאת אף שתקציב המדינה לשנת 2015 אושר בנובמבר אותה שנה. משנת 2005 ועד2017 (פרט לשנת2016 ) היו שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת 50% ויותר מהרזרבה בתקציב המדינה, כלומר ברוב השנים הם היו גבוהים משיעורי הרזרבה הגלויה לכנסת בשלב אישור התקציב. קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב בשיעור גבוה מסך תקציב הרזרבה מצביע על ריכוזיות גבוהה שמצויה בידי אגף התקציבים בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה של חוקי התקציב השנתיים. מצב זה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת. בתשובת אגף התקציבים צוין כי "בהתאם לחוק יסודות התקציב, תקציב המדינה מוגש לכנסת ברמת פירוט של תכניות... לאחר אישור התקציב בכנסת, כאשר מעמדן של התוכניות התקציביות סופי, מפרסם משרד האוצר לכלל הציבור את פירוט התקציב ברמת תקנות... מטבע הדברים חלק מהתקנות המסווגות כרזרבה מתוקצבות ברמת התקנה וזאת מכיוון שהשימוש בהם מתבצע בתוך התכנית... תקנת רזרבה שמצויה תחת תכנית מסוימת משמשת, ככלל למטרות אליה מיועדת אותה תכנית, בדומה לכלל התקנות שמצויות באותה תכנית, ועל כן ייעודה... מוגבל ומיועד למטרות התכנית. כל שינוי במטרותיה של רזרבה כאמור, מחייב את אישורה של ועדת הכספים בהתאם לחוק יסודות התקציב". תקנות הרזרבה נבדלות מיתר התקנות בתקציב המדינה בכך שהפשרתן לשימוש המשרדים מצריכה אישור של אגף התקציבים. על הממונה על התקציבים להגדיל את השקיפות של דרך תקצוב הרזרבות בשלב אישור תקציב המדינה בכנסת, להימנע מתקצוב רזרבות שאין בהן צורך ולהציג לכנסת תמונה מלאה ומפורטת של הרזרבות בתקציב, ובכלל זה סוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן. .שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך התקציב לפי סעיפים .בתרשים 13 שלהלן מובא שיעור הרזרבה הקיים בתקנות הנכללות בתכניות שאינן רזרבה - ומשכך גם אינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב - מסך התקציב לפי סעיפי התקציב בשנים 2014 ו-2018. משרד האוצר |311 . תרשים13 : שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת מסך התקציב בסעיפי התקציב, 2014 ו- 2018 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הנחות החישוב כפי שמופיעות בהערה לתרשים 11. 312 |דוח שנתי 68ב .נמצאו כמה סעיפי תקציב שבהם שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מהווה שיעור ניכר מסך התקציב בסעיף. למשל בתקציב הפיתוח של משרד החינוך ובתקציב הפיתוח של משרד הבריאות שיעור זה בשנת 2018 הוא כ-43% וכ-32% בהתאמה. בתקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט שיעור זה בשנת 2018 הוא כ-28% , לאחר שבשנת 2014 הוא היה כ-%62134 . ההיקף הכספי של הרזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב בחמשת הסעיפים בעלי השיעור הגבוה ביותר ביחס לתקציבם בשנת 2018 הוא כ-2 מיליארד ש"ח (כ-23% מסך הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב בשנה זו). במדד זה חל שיפור ניכר משנת 2014 , שבה היה ההיקף הכספ י כ -4.8 מיליארד ש"ח (כ -51% מסך הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב). רוב הירידה היא בסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף 13 ) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) שבניהול משרד האוצר. .שיעורי ביצוע נמוכים בסעיפים נבחרים .להלן דוגמאות לניתוח הביצוע בתקציבים שבהם שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בסעיפי התקציב היה גבוה באופן חריג בשנת 2014. 1. תקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי משפט : התקציב בשנת 2013 היה כ -86.6 מיליון ש"ח. כ -61.4 מיליון ש"ח מהם (כ -71% )מהתקציב תוקצבו בתקנת רזרבה אחת בשם "עתודה לפיתוח". התקציב בשנת 2014 היה כ - 105.6 מיליון ש"ח. כ -65 מיליון ש"ח מהם (כ - 61.6% )מהתקציב תוקצבו בתקנה כאמור. שיעור הביצוע של תקציב הפיתוח מהתקציב המקורי היה נמוך יחסית - כ- 42.5% וכ- 21.1% בשנים2014 ו-2013 בהתאמה. ההפרש המצטבר בין התקציב המקורי לביצוע בשנים 2014-2013 היה כ-129 מיליון ש"ח, סכום הגבוה מסכום העתודה לפיתוח בשנים אלה במצטבר ( 126.4 מיליון ש"ח). בדצמבר2014 הועברו לרזרבה הכללית כ-54 מיליון ש"ח, שהם כ -83% .)מהרזרבה (עתודה לפיתוח .2. תקציב הפיתוח של משרד החינוך : התקציב בשנת 2014 היה כ -1.85 מיליארד ש"ח בחלוקה לארבעה תחומי פעולה: "תכנית פיתוח חינוך" בסך כ-1.37 מיליארד ש"ח, "הצטיידות מבני חינוך" בסך כ -16.7 ,מיליון ש"ח "חידוש מבנים" בסך כ - 439.3 מיליון ש"ח, ו"רזרבה" בסך כ -24.6 מיליון ש"ח. רוב התקציב בתחום הפעולה "תכנית פיתוח חינוך", כ-1.34 ,מיליארד ש"ח מופיע בתכנית "בניית כיתות לימוד", ומהם כ- 274.4 מיליון ש"ח (כ- 20.5% . .134 פירוט של סעיפים נוספים בשליטת משרד האוצר- סעיף "הוצאות אחרות" (13 ) וסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" ( 83 )- שבהם שיעור הרזרבה שאינו עובר את אישור הכנסת הוא חריג ביחס לתקציב בסעיף מופיע בפרק נפרד בהמשך. משרד האוצר |313 . מהתכנית) תוקצבו בתקנה בשם "עתודה להתאמת עלות פרויקטים". בשנת 2014 היה שיעור הביצועבתכנית כ -12% , בעיקר כתוצאה מהכנסות מגורמי חוץ בסך מיליארד ש"ח שהועברו לתכנית במהלך אותה שנה (ללא הכנסות אלה היה שיעור הביצוע בתכנית כ-86% ). בדצמבר2014 הועברו לרזרבה הכללית כ - 167.7 מיליון ש"ח, שהם כ -61% מהרזרבה (עתודה להתאמת עלות פרויקטים). יצוין כי בשנים 2013-2011 עלה הביצוע בתכנית "בניית כיתות לימוד" על התקציב המקורי, בעיקר כתוצאה מיישום המלצות ועדת טרכטנברג ומבניית כיתות ומיגון בשדרות וביישובי עוטף עזה שתוקצבו במהלך השנה. כל התקציב של תחום הפעולה "חידוש מבנים", כ- 439.3 מיליון ש"ח, הופיע בתכנית "חידוש מבני חינוך"; כמחצית מסכום זה (כ - 217.6 )מיליון ש"ח תוקצבה בתקנה בשם "עתודה להתאמות ושינויים בחידוש מבני חינוך". בשנת 2014 היה שיעור הביצוע בתכנית "חידוש מבני חינוך" כ-37% .בלבד בשנה זו הועברו נטו לתקנת הרזרבה עד חודש נובמבר כ-22.5 ,מיליון ש"ח כך שסך הרזרבה בחודש נובמבר היה כ- 240.1 מיליון ש"ח. בחודש דצמבר הועבר סכום זה לרזרבה הכללית. בשנת 2013 ,לא תוקצבה עתודה כלל ושיעור הביצוע היה כ - 111% . יצוין כי בכל אחת מהשנים 2012-2011 תוקצבה עתודה בסך של כ-23.8 מיליון ש"ח (כ- 13.3% וכ- 10.4% מתקציב התכנית בשנים 2011 ו-2012 בהתאמה), ושיעורי הביצוע בתכנית זו היו כ- 144% וכ-87% .בשנים אלה בהתאמה נמצא כי בחלק מהסעיפים - בתקציב הפיתוח של משרד החינוך לשנת 2014 ובתקציב הפיתוח של משרד המשפטים לשנים 2014-2013 - לא הופשרו הרזרבות שתוקצבו בתקנות לשימוש המשרדים, ומרביתן הועברו בסוף השנה לרזרבה הכללית. בתשובת הנהלת בתי המשפט צוין כי "במקרים מסויימים מתוקצב הפרוייקט כאשר בפועל מנהל הדיור הממשלתי אשר מופקד על תחום בינוי היכלות בתי המשפט, לא מצליח לממש את התקציב כמו במקרים של ביטולי מכרזים לדוגמא, וכתוצאה מכך התקציב המיועד לטובת פרוייקטים א לו לא ממומש במועדו ונדחה לשנת התקציב הבאה". בתשובת משרד החינוך צוין כי "חלק מבינוי כיתות הלימוד מבוצע באמצעות מפעל הפיס ולעיתים בבניית התקציב לא ידוע מה חלקו של מפעל הפיס. על כן בסוף השנה, ייתכן כי התקציב שהועבר ממשרד האוצר יהיה גבוה יותר ממה שאמור היה להיות וזאת בשל מימון גבוה יותר של מפעל הפיס". 314 |דוח שנתי 68ב .שיעור הרזרבה שאינה .גלויה לכנסת בשלב .אישור התקציב מסך .הרזרבה גבוה במספר .רב של סעיפים. .ממצא זה מלמד על .בעייתיות ברמת .השקיפות של אגף .התקציבים כלפי .הכנסת שיעור הרזרבה בתקנות התקציב שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה בסעיפי התקציב .משרד מבקר המדינה בדק את שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ביחס לסך הרזרבה בכל סעיפי תקציב המדינה לשנים 2014 ו-2018 . תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים שלהלן. משרד האוצר |315 . תרשים14 : שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת מסך הרזרבה לפי סעיפי התקציב, 2014 ו- 2018 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הנחות החישוב כפי שמופיעות בהערה לתרשים 11. 316 |דוח שנתי 68ב .הפעולות שביצע אגף .התקציבים בשנים .האחרונות תורמות .להגברת השקיפות .של תקציב המדינה .לציבור. על הממונה .על התקציבים .להרחיב את רמת .השקיפות של תקצוב .הרזרבות נמצא כי שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה לפי סעיפי התקציב גבוה במספר רב של סעיפים. בתקציב לשנת 2018, ב-26 מתוך53 סעיפים135 שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת גבוה מ-50% מסך הרזרבה. ב -17 סעיפים שיעורה גבוה מ -75% ,מהרזרבה ובתשעה סעיפים השיעור גבוה מ -90% מהרזרבה (פי תשעה ויותר מהרזרבה שהכנסת מאשרת). בשישה סעיפים כל הרזרבה ( 100% ) לא הייתה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה. כלומר, גם בסעיפים שבהם שיעור הרזרבה מסך התקציב של הסעיף נמוך יחסית (תרשים 13 ) נמצא כי חלק ניכר מהרזרבה בסעיף אינו גלוי לכנסת בשלב אישור התקציב (תרשים 14.) ממצאים אלה מלמדים על בעייתיות ברמת השקיפות של אגף התקציבים כלפי הכנסת והציבור. הדבר בא לידי ביטוי בעיקר בכך שהיקף הרזרבות האמיתי הקיים בתקציב אינו מובא לידיעת הכנסת בצורה ישירה בשלב חקיקת חוק התקציב. בדרך זו מתעצמת הריכוזיות הנתונה בידי אגף התקציבים בקביעת הרזרבות בשלב החקיקה. בתשובת אגף התקציבים צוינו תהליכים שהוביל אגף התקציבים בארבע השנים האחרונות להגברת השקיפות, שמטרתם לאפשר את הגברת מעורבות הציבור בישראל והכנסת בהליכי גיבוש ואישור תקציב המדינה. למשל, פרסום תכנית התקציב התלת -שנתית באופן עתי ("נומרטור"); ניתוח מגדרי של הצעת התקציב; הוספת ביאורים לגבי ניהול הסיכונים הקיים בתקציב ופירוט עיקרי השינויים בהצעת התקציב ביחס לתקציב הקודם בחוברות דברי ההסבר; ניתוח מפורט של ההנחות ושל ניהול הסיכונים הקשורים לבניית ת חזיות הצמיחה, הכנסות המדינה ומסגרת תקציב המשרדים; פיתוח מערכת "פיסקלי דיגיטלי" להנגשת התקציב לציבור; העלאה לאינטרנט של סרטוני הסבר פשוטים בנוגע לתקציבים נבחרים; והעלאה לאינטרנט של תקציב המדינה המקורי המאושר והביצוע ברמת פירוט של תקנות ובפירוט עד רמה שנייה של המיונים הכלכליים. משרד מבקר המדינה מציין כי הפעולות שביצע אגף התקציבים תורמות להגברת השקיפות של תקציב המדינה לציבור. אולם על הממונה על התקציבים לפעול להרחיב את רמת השקיפות של תקצוב הרזרבות כדי לשפר את הפיקוח והבקרה של הכנסת והציבור, ולמצער לתקצב את סכומי הרזרבה הנדרשים ברמת תכנית במקום להשאירם ברמת תקנה. פרסום תקנות התקציב לאחר אישור תקציב המדינה בכנסת אינו מספק את השקיפות הנדרשת כלפי חברי הכנסת בנוגע לסוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן בשלב אישור תקציב המדינה. . .135 ללא הסעיפים "החזר חוב" (סעיף84), "משרד הביטחון" (סעיף 15 "), "הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף 35 ) ו"הוצאות ביטחוניות שונות" (סעיף31.) משרד האוצר |317 .הצעות תקציב .המדינה לשנים .2018-2013 אינן כוללות דברי הסבר .לסעיף "הוצאות שונות". בשנים 2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" היו חסרים מידע רב סעיפי התקציב "הוצאות שונות" (13 ) ו"הוצאות פיתוחאחרות" ( 83) . כאמור, בחוקי התקציב השנתיים מוגדר סעיף תקציב (להלן- סעיף), בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד. בחוקי התקציב נקבעו כמה סעיפים המנוהלים על ידי משרד האוצר. בתקציב הרגיל סעיפים אלה כולל ים את תקציב משרד האוצר (סעיף 05 ), תקציב הגמלאות (סעיף12 ), הסעיף "הוצאות שונות" (סעיף 13 ), ותקציב הרשות לזכויות נכי רדיפות הנאצים (סעיף 25 .) בתקציב הפיתוח מנהל משרד האוצר את הסעיף "הדיור הממשלתי" (סעיף51 ) ואת הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 .) תקציב הסעיף "הוצאות שונות" לשנים 2018-2017 נקבע לכ-2.5 מיליארד ש"ח וכ-2.4 מיליארד ש"ח בהתאמה. שיעורהתקציב שסווג בתקנות רזרבה היה גבוה מאוד בסעיף זה - כ-%69 וכ-%63 בשנים אלה בהתאמה 136 . תקציב הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" לשנים 2018-2017 נקבע לכ-2.8 מיליארד ש"ח וכ-2.4 מיליארד ש"ח בהתאמה. שיעור התקציב שסווג בתקנות רזרבה היה גבוה גם בסעיף זה - כ-%49 וכ-%56 בשנים אלה בהתאמה137. . "שקיפות נמוכה בסעיפים "הוצאות שונות ו"הוצאות פיתוח אחרות" .היעדר דברי הסבר .במסמך "הנחיות להכנת תקציב מפורט" לשנים 2018-2017 של אגף התקציבים מאוגוסט 2016 (להלן- מסמך ההנחיות) צוינו עקרונות מנחים לכתיבת דברי הסבר ועיקרי התקציב. בין היתר נכתב כי יש להקפיד על פירוט כלל תחומי הפעולה בצורה סבירה, כך שתהיה התאמה בין גובה התקציב בתחום הפעולה לבין נפח דברי ההסבר; יש לפרט ולהרחיב את דברי ההסבר לתקציבים מהותיים או רגישים במידת הצורך; יש להשתדל ככל הניתן להסביר באופן מפורט תכניות בעלות סכום משמעותי, וכל תכנית שהיקפה מעל 30 מיליון ש"ח מחויבת בהסבר; יש לכלול בדברי ההסבר פירוט של מדדי תפוקות הניתנים לכימות מדויק. בנימוקים לעקרונות המנחים צוין כי הסבר מפורט או פירוט נוסף של התקציב אינם מופיעים בשום פרסום אחר, והצעת התקציב היא המקור שאליו פונים כאשר מתעוררת שאלת פרשנות הקשורה לתקציב. . .136 בכל אחת מהשנים2014 ו-2016 שיעור הרזרבה מתקציב הסעיף היה כ-86%. 137 בשנת2013 שיעור הרזרבה מתקציב הסעיף היה כ-65% . 318 |דוח שנתי 68ב .עוד צוין במסמך ההנחיות כי חוברת דברי ההסבר צריכה לכלול את הפרקים הללו: פרק א' - עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים; פרק ב' - תיאור ההתפתחויות בענף (אופציונלי); פרק ג' - תיאור המשרד; פרק ד' - השינויים המרכזיים בהצעת התקציב; פרק ה' - הסבר מפורט של התקציב; פרק ו' - ניתוח מגדרי של הצעת התקציב; ופרק ז' - ביאורים לתקציב לרבות חתכים שונים של התקציב, כגון מיונים כלכליים וטבלה לעניין ניהול הסיכונים בתקציב וכן הבהרות למצבים שבהם תקציב מסוים אינו נכלל בסעיף המתאים לו מסיבות טכניות. יצוין כי הנ חיות של אגף התקציבים לכתיבת דברי הסבר הופיעו כבר לפני כעשור לכל הפחות, והיו בהן הנחיות דומות להנחיות להכנת תקציב 2017-2018138 . בדוח55 ב ציין מבקר המדינה את חשיבות קיומם של דברי הסבר להצעת התקציב. בין היתר נקבע כי "מאחר שחוק התקציב מפרט בעיקר נתונים כספיים על היקף ההוצאה המותרת או ההרשאה להתחייב ואת הסכומים המוקצים לסעיפי התקציב, לתחומי הפעולה ולתכניות, הכנסת והציבור אינם יכולים ללמוד ממנו לאילו שימושים ומטרות הוקצו הסכומים האמורים בלא דברי הסבר. לפיכך חשוב מאוד שדברי ההסבר הנלווים לחוק יהיו ברורים ומפורטים"139. בתשובה מקדמית לעתירה לבג"ץ של חברת הכנסת סתיו שפיר נגד שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת מיוני 2014 (להלן- בג"ץ שפיר) 140 הודיע משרד האוצר לבית המשפט כי בכוונתו לעבות את הביאורים לחוק התקציב החל מתקציב 2015 , והוסיף: "שינוי נוסף, שיחל בהצעת חוק התקציב השנתי לשנת 2015 , הוא עיבוי של הביאורים לחוק התקציב. כפי שנקבע, בדברי ההסבר לחוק התקציב לשנת 2015 יכלול משרד האוצר ביאורים באשר לניהול הסיכונים בתקציב המדינה באופן שיאפשר לחברי הכנסת להבין בצורה טובה יותר מוקדים שבהם פירוט התקציב מביא בחשבון ניהול סיכונים. מובן, שאין אפשרות לביאור מלא של כל המצבים הללו, שכן הדבר יחייב התייחסות לכל תרחיש אפשרי ולהסתברותו. בנוסף, יכלול משרד האוצר בדברי ההסבר לחוק התקציב לשנת 2015 גם ביאורים באשר למצבים שבהם תקציב מסויים אינו נכלל בסעיף המתאים לו מסיבות טכניות, דוגמת מקרים שבהם מימוש פרויקט שבאחריותו של משרד אחד ייעשה במימון של תקציב המוקצה למשרד אחר". . .138 כפי שעולה מדוח 55ב, עמ' 248. 139 דוח55ב, עמ' 248-247. 140 סעיף 127-126 לתגובה מקדמית לעתירה בעניין בג"ץ 8749/13 שפיר נ' שר האוצר (הוגש ביום 2.6.14.) משרד האוצר |319 .ראוי שהתחייבותו של .אגף התקציבים לבג"ץ .בעתירת ח"כ סתיו .שפיר תבוצע על כל .סעיפי התקציב, .ובכלל זה בסעיפים ."הוצאות שונות" .ו"הוצאות פיתוח .אחרות" נמצא כי הצעות תקציב המדינה לשנים 2018-2013 אינןכוללות דברי הסבר לסעיף "הוצאות שונות". עוד נמצא כי בשנים 2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" כללו רק את פרק ה' למסמך ההנחיות, הכולל הסבר מפורט של התקציב. לא נכלל בדברי ההסבר לסעיף זה מידע חשוב על עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים, תיאור הסעיף, ה שינויים המרכזיים בהצעת התקציב, וביאורים לתקציב לרבות חשיפה לסיכונים. בתשובת אגף התקציבים צוין כי "במסגרת דברי ההסבר שצורפו לתקציבי המדינה החל מהשנים 2016-2015 קוימה התחייבות זו עיבוי של הביאורים [ ]לחוק התקציב במלואה. יובהר כי במסגרת ביאורי ניהול הסיכונים ל כלל סעיפי התקציב, למעט באשר לסעיפים שצוינו בטיוטת הדוח 'הוצאות שונות' ו'הוצאות פיתוח אחרות', ניתן ביאור מלא באשר לניהול הסיכונים ביחס לאותו סעיף, כאשר הגיבוי התקציבי לניהול סיכונים זה ניתן באמצעות שני הסעיפים האמורים. בהתאם לכך, כוללים כלל סעיפי התקציב בפו על אף את הביאור לשני סעיפים אלו" (ההדגשה במקור). משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים על כי לא פעל לתקן את הליקויים שהועלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה בהתנהלותו בנוגע לסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", והתנהלות זו מנוגדת לנהלים הפנימיים שלו, הקובעים את ה עקרונות המנחים לכתיבת דברי הסבר ועיקרי התקציב . ראוי שהתחייבותו לבג"ץ בעתירת ח"כ שפיר תבוצע על כל סעיפי התקציב, ובכלל זה בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". גם אם תקציבי הסעיפים האמורים לעיל מיועדים למימון סיכונים בסעיפים אחרים, הדבר אינו מייתר מתן דברי הסבר מלאים והולמים. הצעה לתקצוב סכומים במיליארדי ש"ח בסעיפים המנוהלים על ידי אגף התקציבים עצמו, בלי כל שקיפות, פוגעת ביכולת הכנסת והציבור ללמוד על השימושים והמטרות אשר להם מיועדים הכספים ולפקח על השימוש הנעשה בכספים אלה. מרבית הסכומים המתוקצבים בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" בתקנות משמשים את אגף התקציבים בניהול הסיכונים הכולל בתקציב המדינה. לכן נדרשת בסעי פים אלה שקיפות יתרה, לרבות מתן ביאורים העוסקים בסיכונים העיקריים בסעיפים אלה. כמו כן , תקציבים אלה כוללים תכניות ותקנות בסכומים גדולים שאמורים להיות מבוצעים בתקנות ביצוע אחרות. לכן קיים משנה חשיבות לתיאור הייעוד של התכניות המתוקצבות בסעיפים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים כי במסגרת הגשת הצעת תקציב המדינה לשנת 2019 ואילך יש להכין בשקיפות יתרה דברי הסבר מפורטים וברורים גם לסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" בהתאם לנוהלי האגף ולתשובתו לבג"ץ. 320 |דוח שנתי 68ב .שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות .במסמך ההנחיות יוחד פרק נפרד לנושא הגברת השקיפות בתקציב המדינה. בין היתר צוין שם כי יש לעדכן, במידת הצורך, את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות בתקציב כך שישקפו בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצבו. עוד צוין כי אין לפתוח תקנות "רזרבה", "עתודה", "יעודה" וכו' שאינן משויכות למיון רזרבה. הצוותים באגף התקציבים הונחו לסרוק את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות ולוודא כי השמות נהירים לאדם הסביר, וכי הם משקפים בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצבו. שמות תחומי פעולה ותכניות המכילים מונחים ייחודיים יש להסביר בקצרה בחוברת דברי ההסבר. בנימוקים להנחיות צוינה הביקורת הציבורית בנושא זה. 1. שמות של תכניות : הסעיף "הוצאות שונות" לשנים 2018-2017 כולל תחום פעולה אחד בשם "הוצאות שונות" (תחום 1301 ), שבו הצעת התקציב לאותן שנים הייתה כ-3 מיליארד ש"ח וכ-2.9 מיליארד ש"חבהתאמה. תחום הפעולה של סעיף זה כולל 13 תכניות שונות, והן מוצגות בלוח12 .להלן .לוח 12 : התכניות הנכללות בהצעת התקציב של תחום הפעולה "הוצאות שונות" לשנים 2018 -2017 .מספר התכנית שם התכנית* הצעת תקציב 2017 .)(אלפי ש"ח הצעת תקציב 2018 .)(אלפי ש"ח .130101 פיצוייםלנפגעי ונזקי 479 479 .130103 הקלות במיסים 104,517 155,434 .130104 ריביות להוצאות משפטיות .130105 הוצאות שונות 1,721,284 1,396,962 .130108 השתתפות בחברה למפעלי 14,325 14,325 .130110 שיפוי רשויות מקומיות 106,377 105,940 .130119 מימון הכח הרב לאומי 109,123 133,192 .130120 פיתוח והפעלת תכניות 184 184 .130122 הפרטת בנקים 704 704 .130123 פדיון אג"ח וניהול 2,354 2,354 .130126 ניהול קרנות הון סיכון .130130 רזרבה לפעולות מיוחדות 456,982 540,603 .130131 הוצאות ביטחון מותנות 500,000 500,000 . ,המקור: משרד האוצרהצעת תקציב המדינה לשנים 2018-2017 * .שמות התכניות הם כפי שמופיעים בהצעת התקציב משרד האוצר |321 .על אגף התקציבים .לקבוע את שמות .תחומי הפעולה, .התכניות והתקנות .בתקציב המדינה .באופן שיבהיר את .ייעוד הכספים ויהיה .נהיר לאדם הסביר, .ולפרט בדברי ההסבר .להצעת התקציב את .המטרות והייעוד של .תקציבים אלו ניתן לראות בלוח 12 ששמות של תכניות רבות עמום, אינו נהיר לאדם הסביר, ואינו משקף בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצב, זאת בניגוד לנדרש לפי מסמך ההנחיות. בולטת במיוחד התכנית "הוצא ות שונות" שתוקצבה בסכום הגבוה ביותר ושמה זהה לשם הסעיף ותחום הפעולה - "הוצאות שונות". 2. שמות של תקנות: מתברר כי גם שמן של חלק מהתקנות הנכללות בסעיף "הוצאות שונות" אינו משקף בצורה נאותה את הנושאים שבגינם הן תוקצבו. להלן כמה דוגמאות מתקציב 2016 בתכנית "הוצאות שונות": "מימוש מוקדם של אבני דרך" - כ- 155.6 מיליון ש"ח; "התממשות סיכונים תקציביים" - כ- 228.3 "מיליון ש"ח; "התייקרויות שונות - כ- 177.9 מיליון ש"ח; "עתודה לפעילויות בלתי צפויות" - כ- 349.7 מיליון ש"ח; "עתודה לחירום" - כ- 181.2 .מיליון ש"ח לא די שהצעת התקציב לסעיף "הוצאות שונות" אינה מלווה בדברי הסבר כלשהם, היא כוללת באותו סעיף תחום פעולה באותו שם - "הוצאות שונות" (כ-3 מיליארד ש"ח ב-2017 ), תכנית פעולה באותו שם- "הוצאות שונות" (כ -1.7 מיליארד ש"ח) ותכנית פעולה נוספת בשם "רזרבה לפעולות מיוחדות" (כ -0.5 "מיליארד ש ח). נוסף על כך, הסעיף האמור כולל גם תקנות תקציב רבות בסכומים גבוהים, שלא ברור משמותיהן מה ייעודן. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי עליו להקפיד על יישום הנחיותיו הוא, לקבוע את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות באופן שיבהיר ככל הניתן את ייעוד הכספים ויהיה נהיר לאדם הסביר, ולפרט ככל הניתן בדברי ההסבר את המטרות והייעוד של תקציבים אלו. .הסבר חלקי של תכניות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" .כאמור, במסמך ההנחיות נקבע כי בפרק ה' בדברי ההסבר להצעת התקציב יופיע הסבר מפורט של התקציב. עוד נקבע כי בפרק זה יובא הסבר מפורט של התקציב עד לרמה של תכניות. ההסבר יכלול את מטרת ההוצאה והתנאים להוצאתה (אם קיימים). כן יוסבר באיזו מסגרת היא תוקצבה (חקיקה, החלטת ממשלה וכד'). ככל שנדרש יפורטו בדברי ההסבר נתונים כמותיים, מגבלות שונות על ההוצאה, ההנחות ששימשו בעת הכנת התקציב וכד'. כל זאת כדי לצמצם את מידת הפרשנות האפשרית בעתיד. כאשר מתוקצבת הוצאה מותנית בהכנסה יוסברו גם מקורות ההכנסה. מסגרת ההרשאה להתחייב תוסבר, ויוגדר תזרים המזומנים הנובע מהרשאה זו לשנים הבאות. כאמור, דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" כללו רק את פרק ה' הכולל הסבר מפורט של התקציב. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם פרק יחיד זה הוצג באופן חלקי ולא כלל הסבר על כל התכניות. בלוח 13 322 |דוח שנתי 68ב .שלהלן מובאים שמות התכניות והתקציבים שתוקצבו בהן ללא הסבר בתקציב 2018-2017 . תכניות אלה גם לא הוסברו בתקציב 2016-2015 . לוח13 : תכניות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" שלא הוסברו בדברי ההסבר, 2018 -2017 . מספר .התכנית שם התכנית הצעת תקציב 2017 (אלפיש"ח) הצעת תקציב 2018 (אלפיש"ח) .הוצאה הוצאה .מותנית .בהכנסה הרשאה .להתחייב הוצאה הוצאה .מותנית .בהכנסה הרשאה .להתחייב .830112 השתתפות בהלוואות לעובדי מדינה 1,200,000 1,200,000 .810113 השתתפות בהלוואות לעובדי הוראה 20,000 20,000 .830302 פרויקטים והחלטות ממשלה 390,595 910,000 379,386 175,000 .830402 רזרבה לרפורמה בתכנון 16,418 15,356 .830403 רשות הבדואים- תקציב 185,000 370,000 215,000 420,000 .830405 קרן לצמצום פערים 100,000 168,000 .830504 פרויקטי מחשוב רוחביים 35,000 25,000 . סה"כ 542,013 1,405,000 1,280,000 587,742 1,435,000 595,000 . על פי נתוני משרד האוצר (הצעת תקציב המדינה לשנים 2018-2017 .) בעיבוד משרד מבקר המדינה .בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" נמצאו תכניות בסכום כולל של למעלה מחצי מיליארד ש"ח שלא נכלל לגביהן הסבר בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים 2016-2015 ולשנים 2018-2017 . . תקנות רזרבה שאינן עוברות את אישור הכנסת בשלב אישור התקציב .תקנות הרזרבה בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב .כאמור, קיומן של תקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה בשיעור גבוה מסך תקציב הרזרבה מעיד על בעייתיות ברמת השקיפות משרד האוצר |323 .של אגף התקציבים מול הכנסת והציבור ועל ריכוזיות בהליך החקיקה. משרד מבקר המדינה בדק את מגמת שיעור התקציב שאינו גלוי לכנסת בסעיפי התקציב "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים 15 .שלהלן תרשים 15 : שיעור התקציב בתקנות הרזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב מהתקציב בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", 2018 -2002 ..על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה .בתקציב לשנת 2018 תקציב הסעיף "הוצאות שונות" שבניהול משרד האוצר הוא כ -2.35 מיליארד ש"ח. כ -591 מיליון ש"ח מהתקציב, שהם כ-25% ממנו, תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חל שיפור בשיעור זה, שבשנת 2015 היה כ-62% . השיפור אירע לאחר מגמת עלייה שנרשמה בשיעור זה משנת 2004 , שבה עמד השיעור על כ -2% בלבד. זאת ועוד, חרף העובדה שתקציב המדינה לשנת 2015 אושר רק בחודש נובמבר2015 , דבר שהביא להפחתת הצורך בתקצוב סעיפי רזרבה ולירידה חדה בשיעורי הרזרבה בשנה זו ביתר סעיפי תקציב המדינה, היקף רזרבה זו ושיעורה נשארו גבוהים. 324 |דוח שנתי 68ב .כמעט כל הרזרבה .בסעיף "הוצאות .פיתוח אחרות" .וכמחצית מהרזרבה .בסעיף "הוצאות .שונות" לא היו גלויות .לכנסת בהליך אישור .התקציב לשנת 2018 בתקציב לשנת 2018 תקציב הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" הוא כ -2.4 מיליארד ש"ח. כ-896 מיליון ש"ח מהתקציב, שהם למעלה משליש ממנו (כ-37% ), תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חלה עלייה בשיעור זה, לאחר שבשנת 2016 עמד השיעור על%26141 . שיעורים אלה נמוכים מהשיעורים שהיו בשנים 2014-2013 (כ-69% וכ-58% בהתאמה), ששיקפו שיא של מגמת עלייה בשיעור זה משנת 2005 , שבה היה השיעור כ-8% .בלבד בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" ובסעיף "הוצאות שונות", גם לאחר הירידה בשיעורי הרזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב (הן בסכום והן בשיעור מתקציב הסעיף) בשנת 2018 ביחס לשנת 2013 (בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות") וביחס לשנת 2015 ,)"(בסעיף "הוצאות שונות עדיין השיעורים גבוהים מאלה שהיו בשנים 2005-2004 ועדיין כמעט כל הרזרבה בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (כ -98% ) וכמחצית מהרזרבה בסעיף "הוצאות שונות" (כ -52% ) אינן גלויות לכנסת בהליך אישור התקציב לשנת 2018 (תרשים14.) . פירוט תקנות הרזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב .בלוח 14 שלהלן מופיעות תקנות הרזרבה שלא הופיעו בתכניות רזרבה, ולכן לא עברו את אישור הכנסת בשלב אישור התקציב לשנים 2015-2014 בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". מלוח 14 עולה כי בשנים 2015-2014 תוקצבו32 ( "תקנות רזרבה בסעיף "הוצאות שונות19 " תקנות) ובסעיףהוצאות פיתוח אחרות" (13 "תקנות). התקציב בתקנות הרזרבה בסעיף "הוצאות שונות בשנים 2015-2014 היה כ -2.4 מיליארד ש"ח וכ -1.3 .מיליארד ש"ח בהתאמה התקציב בתקנות הרזרבה בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" בשנים 2015-2014 היה כ-1.8 וכ-0.3 .מיליארד ש"ח בהתאמה . . .141 בשנת2015 , שבה אושר התקציב בחודש נובמבר, עמד השיעור על8% .בלבד משרד האוצר |325 . לוח14 : תקנות רזרבה שאינן מופיעות בתכניות רזרבה בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", 2015 -2014 )(באלפי ש"ח .סעיף 13 - הוצאות שונות סעיף 83 - הוצאות פיתוח אחרות .מספר .התקנה שם התקנה 2014 2015 מספר .התקנה שם התקנה 2014 2015 .13010312 רזרבה לעמידה ביעד .ההוצאה- רשות המסים 2,000 1,990 83020110 רזרבה לפיתוח 12,173 .13010320 רזרבה להתייקרויות .בתשלומי העברה 2,000 1,990 83040109 רזרבה לקידום .פרויקט הגז טבעי 72,257 .13010501 רזרבה לתכניות הבראה .במועצות הדתיות 31,553 4,395 83040133 רזרבה לעמידה .ביעדי ההוצאה 111,181 28,800 .13010502 רזרבה להתייקרויות 947 942 83040144 רזרבה לפרויקטים .באיכות סביבה 24,119 .13010522 רזרבה ליישום מס הכנסה .שלילי 987,561 982,623 83050202 רזרבה לעמידה .ביעדי הוצאה 281 .13010529 רזרבה לעמידה ביעד .ההוצאה - יישום מס הכנסה .שלילי 40,100 83040132 יעודה להוצאות .בטחון 186,137 57,069 .13010520 עתודה לתביעות 295,431 21,900 83040134 יעודה להוצאות .חירום אזרחיות 110,000 .13010525 עתודה לפעילות פיננסית 195,303 83040150 עתודה לפיתוח .טכנולוגי 141,354 41,800 .13010535 עתודה להתייקרויות מדד 545,000 83040153 עתודה לפעילות .פיננסית 250,737 .13010539 עתודה לפעולות בתחום .התיירות 8,385 8,343 83040155 עתודה לפרוייקטים .להפחתת עלויות .חיצוניות 105,024 .13010543 עתודה לתביעות נדל"ן 26,000 83050509 עתודה לפעולות .חדשות וסדר .עדיפות מטה .התקשוב 20,000 326 |דוח שנתי 68ב סעיף 13 - הוצאות שונות סעיף 83 - הוצאות פיתוח אחרות מספר התקנה שם התקנה 2014 2015 מספר התקנה שם התקנה 2014 2015 13010553 עתודה לפעילויות בלתי צפויות 130,000 47,600 83070101 עתודה להחלטות מותנות 383,310 124,600 13010556 עתודה להחלטות מותנות 71,000 21,800 83070104 עתודה להתייקרויות ומרי גלם 396,931 78,700 13011002 רזרבה להתייקרויות העברה בתשלומי 1,000 995 13011004 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה 5,000 4,975 13011007 רזרבה אשראי לרשויות 100,000 99,500 13011902 רזרבה להתייקרויות במט"ח 2,235 2,224 13011903 רזרבה למימון הכח הרב- לאומי 17,575 17,487 13011905 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה 3,840 3,821 סה"כ 2,424,830 1,260,685 1,813,504 330,969 מזה תכנית 130105 2,291,180 1,127,703 . עולה אפוא כי בשנים 2014-2015 " תכנית הפעולה "הוצאות שונות 142 הכילה11 תקנות רזרבה בהיקף כספי ניכר- כ-2.3 וכ-1.1 מיליארד ש"ח בהתאמה143 . זאת מלבד תכנית הרזרבה "רזרבה לפעולות מיוחדות"144 . משכך, הסעיף "הוצאות שונות" משמש למעשה סעיף רזרבה להוצאות שונות, ללא דברי הסבר שיש בהם כדי לשפוך אור על ייעוד הכספים. . .142 תכנית 130105. 143 בשנים 2018-2017 הכילה התכנית10 .תקנות רזרבה 144 תכנית 130130. משרד האוצר |327 .בחלק גדול מהתקנות .שבסעיפים "הוצאות .שונות" ו"הוצאות .פיתוח אחרות" לא .ניתן לזהות תקנות .ביצוע תקנות רזרבה שאינן משויכות לתקנות ביצוע מזוהות .תקנות רזרבה אינן משמשות מקור ישיר לביצוע התקציב, כלומר הביצוע בתקנות אלה הוא אפס. התקציב בתקנות אלה מופשר במהלך השנה לתקנות ביצוע. כאמור, מסמך ההנחיות של אגף התקציבים כלל הנחיה לכלול בביאורים לתקציב הבהרות למצבים שבהם תקציב מסוים אינו נכלל בסעיף המתאים לו. נמצא כי בחלק גדול מהתקנות שבסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" לא ניתן לזהות תקנות ביצוע, ולכן לא ניתן לבחון את ביצוע התקציב בהתאם למטרות שתוכננו בעת אישור התקציב המקורי. .תקצוב יתר בתקנות רזרבה המשויכות לתקנות ביצוע מזוהות .במספר מצומצם של תקנות ניתן לזהות תקנות ביצוע מקבילות, כלומר תקנות שאליהן מופשרים התקציבים שתוקצבו בתקנות הרזרבה. למשל התקנה "רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי", שמשמשת רזרבה לביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי"145"; ו"רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי146 , שמשמשת רזרבה לביצוע בכמה תקנות במסגרת היערכות המדינה לשימוש בגז הטבעי. להלן ניתוח של תקצוב תקנות הרזרבה והביצוע בתקנות הביצוע. 1. רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי : בלוח 15 שלהלן מובא ניתוח של התקצוב והשימוש בתקנות הרזרבה ושל הביצוע של מס הכנסה שלילי בשנים האחרונות. . . .145 תקנה 13010537. 146 תקנה 83040109. 328 |דוח שנתי 68ב .לוח 15 : תקנת הרזרבה ותקנות הביצוע ליישום מס הכנסה שלילי, 2018 -2008 )(באלפי ש"ח .השנה תקציב מקורי .רזרבה ליישום .מס הכנסה שלילי .(תקנה .13010522) תקציב מקורי .תשלום מס .הכנסה שלילי .(תקנה .13010537) תקציב מאושר .תשלום מס .הכנסה שלילי .(תקנה .13010537) ביצוע תקציב .תשלום מס .הכנסה שלילי .(תקנה .13010537) שיעור ביצוע .תשלום מס .הכנסה שלילי .מתקציב מקורי .רזרבה ליישום .מס הכנסה .שלילי .2008 116,000 0 35,000 3,354 3% .2009 198,347 0 126,646 84,601 43% .2010 489,358 0 113,806 84,231 17% .2011 400,000 0 204,000 136,016 34% .2012 400,000 0 200,977 187,986 47% .2013 937,561 0 924,373 878,772 94% .2014 987,561 0 590,288 586,736 59% .2015 982,623 0 1,367,880 1,348,586 137% .2016 979,337 0 1,208,436 1,208,000 123% .2017 425,235 500,000 . 2018 76,613 500,000 . סה"כ 2014 -2008 * 3,585,978 . 2,211,060 1,966,683 55% . .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה * במחירי 2016. משרד האוצר |329 . נמצא כי ברוב השנים 2014-2008 שיעור הביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי" היה נמוך מאוד בהשוואה לתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לתשלום מס הכנסה שלילי. שיעור הביצוע המצטבר לשנים 2014-2008 היה כ-%55 בלבד, והוא משקף פער מצטבר של כ-1.6 מיליארד ש"ח147 . עוד נמצא כי בשנת 2015 המשיך משרד האוצר לתקצב את הפעילות בתקנת הרזרבה בסכום הקרוב למיליארד ש"ח, אף שתקציב המדינה לשנת 2015 אושר רק בנובמבר אותה שנה. בשנים 2018-2017 תוקצבו לראשונה סכומים ב תקנת הביצוע "תשלום מס הכנסה שלילי" בתוך הסעיף "הוצאות שונות". בתשובת אגף התקציבים צוין כי "תקנת הרזרבה למס הכנסה שלילי מתוקצבת בתקציב המקורי של כל שנה בהתאם לתחזיות המתקבלות מגורמי המקצוע האמונים על הנושא ברשות המסים... השימוש בתקנת רזרבה למס הכנסה שלילי נובע משיקולים טכניים בלבד (מעקב אחר ביצוע התקציב בסעיף זה)... משנת 2017 , הוחלט על תקצוב מירב ההוצאה החזויה עבור מס הכנסה שלילי בתקנת ביצוע ולא בתקנת הרזרבה". עוד צוין כי שיעורי הביצוע הגבוהים בשנים 2015 ו-2016 נבעו מהחלטת שר האוצר לאחר אישור תקציב 2015 והחלטת הממשלה מ -2016148 להקדמת תשלומי מס הכנסה שלילי משנת 2016 לשנת 2015 ומשנת2017 לשנת2016 .בהתאמה .2. רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי : רזרבה זו תוקצבה לראשונה בשנת 2003 עם תקנות נוספות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) בתכנית "השקעות שונות" 149 במסגרת היערכות המדינה לשימוש בגז טבעי לייצור חשמל. במשך השנים נוספו עוד תקנות לתכנית. התקנות הקשורות לפרויקט הגז הטבעי, כולל קשר עקיף, מובאות בלוח 16 :שלהלן . .147 במחירי שנת2016. 148 החלטה1876 בנושא "שינוי תזרים תשלומי העברה" מ- 11.8.16. 149 תכנית מספר 830401. 330 |דוח שנתי 68ב .לוח 16 : תקנות הקשורות לקידום פרויקט הגז הטבעי בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות .מספר התקנה שם התקנה .83040109 רזרבה לקידום פרויקט גז טבעי . תקנות אחרות בפרויקט הגז הטבעי .83040110 רזרבה לפרויקטים שונים .83040111 גז טבעי- תכנון מערכת ההולכה .83040112 ( הקמת חברת הגז הטבעי 2004-2003 ( ), מכרז להתייעלות אנרגטית2011 ), מכרז להקמת שוק סיטוני .( 2014-2012 ) .83040113 התקשרות עם חברת תכנון ותפעול מערכת הולכת הגז הטבעי .83040114 התקשרות עם חברת תכנון ותפעול מערכת הולכת הגז הטבעי- אשדוד .83040115 הקמת מערכת ההולכה .83040116 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה .83040117 גז טבעי- הקמת מערכת ההולכה - קו דרומי .83040118 השתתפות רשות הגז פיקוח על בניית מערכת ההולכה .83040119 פיקוח על מערכת ההולכה .83040120 הכנת תכניות מתאר ארציות לקווי הולכת גז טבעי .83040121 השתתפות רשות הגז הטבעי בתכנון קווי הולכת גז טבעי .83040122 השתתפות ברשות החברות- ייעוץ בנושא חשמל .83040123 הוצאות מכרז אשלים .83040124 הוצאות מכרז גז טבעי נוזלי משרד מבקר המדינה בדק את הביצוע בתקנות אלה בהשוואה לתקציב המקורי. תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים 16 ושיעורי הביצוע מהתקציב המקורי מובאים בתרשים 17. משרד האוצר |331 . תרשים16 : תקציב מקורי, תקציב מאושר וביצוע התקציב בתקנת "רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי" וביתר התקנות לקידום הגז הטבעי, 2014 -2003 )(באלפי ש"ח .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה . 332 |דוח שנתי 68ב .תרשים 17 : שיעורי הביצוע בתקנות בפרויקט הגז הטבעי בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" מהתקציב המקורי, 2014 -2003 ..על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה * שיעורי הביצוע המצטבר לשנים 2014-2003 חושבו על נתוני ביצוע ותקציב מקורי במחירי2016. . בשנים הראשונות ליישום פרויקט הגז הטבעי, פרט לשנת2007 , שיעורי הביצוע היו גבוהים יחסית. משנת 2009 החלו שיעורי הביצוע לרדת בשיעור ניכר, אולם משרד האוצר המשיך לתקצב רזרבה לפרויקט זה. סך התקציב המקורי בתקנת הרזרבה ובתקנות הביצוע של פרויקט הגז הטבעי בשנים 2003-2014 היה במצטבר כ -1.6 מיליארד ש"ח 150 , מהם תוקצבו כ-1.14 מיליארד ש"ח במצטבר בתקנת הרזרבה וכ-453 מיליון ש"ח ביתר התקנות. סך הביצוע המצטבר היה כ-634 מיליון ש"ח בלבד. כלומר סכום הרזרבה העודפת שתוקצב בתקנה זו במצטבר בשנים 2014-2003 היה כ-959 מיליון ש"ח151, מהם כ-441 מיליון ש"ח בשנים2009-2014152. בתשובת אגף התקציבים צוין כי "מרבית התשתיות התבססו על מימון פרטי ולכן לא מומש הצורך להקצות בפועל את התקציב... תקצוב תקנות הרזרבה נועד לשם מתן כלים תקציביים למקרה בו מתרחש אירוע בלתי צפוי, תוך הענקת יציבות לכלל הגורמים המעורבים בפיתוח משק הגז הטבעי. אולם עיקרון האחריות התקציבית מחייב שימוש בכלים אלו, והוצאתם מהכוח א ל . .150 במחירי2016. 151 :מחושב באופן הבא959 1140-(634-453)= . 152 :מחושב באופן הבא 413-(92.5-120.3)=440.8 כאשר413 "מיליון ש ח הוא הסכום המצטבר בתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי בשנים 2014-2009 ;92.5 מיליון ש"ח הוא סך הביצוע המצטבר בשנים 2014-2009 , וכ- 120.3 מיליון ש"ח הוא התקציב המקורי המצטבר ביתר התקנות הקשורות לפרויקט הגז הטבעי. משרד האוצר |333 .במשך למעלה מעשור .תקצב אגף התקציבים .רזרבות בסעיפי .התקציב "הוצאות .שונות" ו"הוצאות .פיתוח אחרות" עבור .פרויקטים שאמורים .להיות מתוקצבים .בתקציבים של משרדי .ההוצאה הפועל במקרי קיצון בלבד. ככלל, מצויים גורמי המקצוע באגף התקציבים בקשר שוטף ורציף עם גורמי המקצוע הרלוונטיים במשרדי ההוצאה. כך, מובטח שימוש אחראי ומושכל בתקנות הרזרבה, תוך שימור יכולת התערבות מיידית בנעשה במשק הגז הטבעי, על פי הצורך... פעילות משק הגז הטבעי חורגת בהיקפיה ומשמעותה המשקית מאחריות משרד האנרגיה לבדו ועל כן נכון כי השימוש ברזרבות אלו יעשה יחד עם משרד האוצר". מהאמור לעיל עולה כי במשך למעלה מעשור תקצב אגף התקציבים רזרבות בסעיפי התקציב "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" עבור פרויקטים שאמורים להיות מתוקצבים בתקציבים של משרדי ההוצאה. זאת ועוד, נמצא תקצוב יתר של רזרבות בסכומים ניכרים. על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את תקצוב הרזרבות בסעיפים שבניהולו. בנושאים שבהם יש למשרדי ההוצאה יתרון יחסי והיכרות של פעילות משרדיהם, על הממונה על התקציבים לתקצב את הרזרבות בתקנות ביצוע במשרדי ההוצאה כבר במהלך הכנת תקציב המדינה. 334 |דוח שנתי 68ב .סיכום .הרזרבות בתקציב המדינה אמורות לסייע לאגף התקציבים להתמודד עם הסיכונים ואי -הוודאות שבתקציב המדינה, ומכאן חשיבותן. הדוח מצביע על ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את הרזרבות בתקציב. אף שהיקף תקציבי הרזרבות בתקציב המדינה נמצא במגמת ירידה, אגף התקציבים עדיין פועל בריכוזיות גבוהה במאזן הכוחות בשלבים שונים של תהליך התקצוב של הרזרבות - אם בשלב החקיקה של חוקי התקציב ואם בשלב ביצוע התקציב. על פי מחקרים שנעשו בשנים האחרונות ריכוזיות תקציבית גבוהה עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה. עוד העלה הדוח את קיומן למעשה של ר זרבות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה שאינן מוגדרות כרזרבה ונמצאו תכניות שהן יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך. הממצאים שהועלו בדוח מלמדים על בעיות ברמת השקיפות בתקציבי הרזרבות של אגף התקציבים כלפי הכנסת בשלב אישור תקציב המדינה ועל בעיות ב רמת השקיפות כלפי הכנסת והציבור בסעיפים שבניהולו - "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". ליקויים אלה פוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות ללמוד על השימושים והמטרות שלשמם הוקצו סכומי הרזרבה וסעיפי התקציב שבניהולו של האגף ועל יכולתם לבקר את התקצוב וביצועו. ראוי לציין כי בשנים האחרונות פועל אגף התקציבים להגברת השקיפות ולהנגשת תקציב המדינה לציבור. גם במדדי השקיפות של הרזרבות שנבחנו לאורך זמן נרשם שיפור בשנים האחרונות. נדרש להוסיף ולפעול בכיוון זה. על הממשלה, שר האוצר והממונה על התקציבים לעשות בדק בית יסודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות. על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את היקף הרזרבות הנתונות לשליטתו, ובכלל זה גם את הרזרבות הקיימות בסעיפים שבניהולו ולמעשה מיועדות לתחומי פעולה השייכים למשרדי הממשלה המקצועיים ולהגביר באופן משמעותי את השקיפות ויכולת הבקרה עליהן. מאחר שתקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול ויישום של המדיניות הכלכלית של הממשלה, צעדים אלה יאפשרו לשפר את השימוש בתקציבי הרזרבות ככלי אחראי ומושכל לשימושים בלתי צפויים בהן ולהגדיל את אפקטיביות הממשלה באמצעות תקציב המדינה. .

תקציר:
 משרד האוצר .רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה - תקצוב, ניצול ושקיפות . משרד האוצר |239 .תקציר .רקע כללי .תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול וליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, ויש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב הוא הביטוי הכספי של תכנית העבודה השנתית או הרב- שנתית של הממשלה ו הוא מ שקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה. הרזרבות בתקציב המדינה הן חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), כדי לאפשר לו לנהל את התקציב על סיכוניו במשך שנת התקציב ולבצע בו שינויים לפי הצורך, לרבות התאמת התקציב לקצב הביצוע ומימון אירועים לא צפויים במהלך השנה. אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) אחראי להכנת תקציב המדינה ולהגש ת הצעת תקציב לממשלה, המציגה את המסגרת הכוללת של ההוצאה. אגף התקציבים אחראי לקביעת שיעורי הניכוי מסעיפי תקציב המדינה לרזרבות השונות , והוא הגורם המאשר הפשרה של תקציבי הרזרבה לביצוע התקציב. לרזרבות בתקציב המדינה יש השפעה רבה על מאזן הכוחות ועל הריכוזיות התקציבית בשלבי ההכנה, החקיקה והביצוע של תקציב המדינה, והריכוזיות התקציבית משפיעה על אפקטיביות הממשלה. ההיקף הכספי של הרזרבות בתקציב המדינה בשנים 2018-2017 הוא כ-15.7 מיליארד ש"ח וכ -20 ( מיליארד ש"ח בהתאמה כ- 4.4% וכ- 5.3% מתקציב המדינה בשנים אלה). . .פעולות הביקורת .בחודשים נובמבר 2016 - מרץ2017 ,בדק משרד מבקר המדינה את התקצוב הניצול והשקיפות של תקציבי הרזרבות השונות בתקציב המדינה, ובכלל זה הרזרבות שבסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף 13 לתקציב) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף 83 לתקציב), שבניהול אגף התקציבים. הבדיקה נעשתה באגף התקציבים במשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף החשב הכללי וברשות המסים; במשרד הבינוי והשיכון, במשרד החינוך, במשרד האנרגיה ובהנהלת בתי המשפט. . 240 | דוח שנתי 68ב .הליקויים העיקריים .שיעור גבוה של רזרבות בסעיפי התקציב והשפעתן על אפקטיביות עבודת הממשלה .ב-16 סעיפים של משרדי הוצאה1 קיימיםבאחת מהשנים 2017 או2018 שיעורי רזרבה הגבוהים מממוצע שיעורי הרזרבה בכלל סעיפי תקציב המדינה, והם מגיעים לכ -10% ויותר מהתקציב בסעיפים אלה. סכומי הרזרבות בסעיפים אלה הסתכמו בכ-4.2 מיליארד ש"ח (כ- 26.9% מסך הרזרבה) וכ-4.7 מיליארד ש"ח (כ - 23.6% מסך הרזרבה) בהתאמה . מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקציבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב. עבודות מחקר שנעשו בשנים האחרונות מצביעות על קשר שלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה. . .היעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת שיעורי הרזרבות להתייקרויות והרזרבות הפיסקליות .אגף התקציבים קובע את שיעורי הניכוי של הרזרבה להתייקרויות ושל הרזרבה הפיסקלית, מתקציבי המשרדים, בלא להתבסס על מתודולוגיה כלשהי. האגף קובע את שיעורי הניכוי של הרזרבה להתייקרויות ללא קשר לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים. בחלק מהמשרדים ניכה אגף התקציבים רזרבות ב שיעורים שונים משקבע בנהליו, ואף היו סעיפי תקציב שבהם לא נוכו רזרבות כלל. . .אי-הצגת השפעת ניכוי הרזרבה הפיסקלית על סעיפי התקציב לממשלה .שיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבים לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב ; שיעור הניכוי המוטל למעשה על סעיפים שהם עתירי קניות והשקעה גבוה יותר משיעור הניכוי המוטל על סעיפים שאינם כאלה. הדבר משפיע על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שהסוגיה הובאה להחלטתה וללא שקיפות כלפי הציבור. . . .1 .סעיפים שאינם באחריות משרד האוצר משרד האוצר |241 . תקצוב הסכמים קואליציוניים ברזרבה הפיסקלית .בתקציב המדינה לשנים 2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה בניגוד להחלטת ממשלה מ- 20162, שקבעה כיכספים אלה יתוקצבו ברזרבות ייעודיות. . .אי-קביעת סעיף רזרבה להוצאות פיתוח .אגף התקציבים לא פעל לקביעת סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח", זאת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק יסודות התקציב ליצירת הפרדה בין התקציב הרגיל לתקציב הפיתוח, לרבות מגבלות על העברות בין תקציבים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה תקין שליקוי זה, שכבר הועלה בדוח שנתי 57ב3 .שפורסם לפני כעשר שנים, טרם תוקן . .אי-עדכון הנחת זחילת שכר .אגף התקציבים לא בחן מאז שנת 2008 את תקפות מודל זחילת השכר שמתבסס על נתונים מהשנים 2006-1999 . שיעור זחילת השכר אינו מעוגן בנוהלי התקציב של אגף התקציבים, ושיעור הזחילה התקציבית השנתי נמוך ב-0.15 נקודת האחוז מהשיעור שנקבע במסמך המתודולוגי שהכין אגף התקציבים בשנת 2008. אי -עדכון מודל זחילת השכר במשך תקופה ארוכה מעלה חשש לפגיעה ביעילות תקצובם של תקציבי השכר בתקציב המדינה, ועלול להגביר את התלות בתקציבי הרזרבה לצורך ביצוע תקציבים אלה. . .ביצוע העברות של תקציבי רזרבות בסוף השנה .בדצמבר 2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדולות של סכומי רזרבות ועודפים של רזרבות: סך השימושים של כל סוגי הרזרבות בשנה זו היה כ- 18.78 מיליארד ש"ח, מהם כ-8.4 מיליארד ש"ח (כ-45% ) הועברו לשימוש המשרדים רק בחודש דצמבר. עוד נמצא, כי רק בדצמבר 2014 הועברו עודפי רזרבות משנת 2013 , בהיקף של כ-1.15 מיליארד ש"ח, שהם כ-80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה 4 . העברות של סכומי רזרבה גבוהים בחודש האחרון של שנת התקציב, בעיקר של רזרבות משרדיות, אינן יעילות, משום . .2 'החלטה מס 2177 מדצמבר 2016. 3 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57ב (2007,) ,""ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה עמ' 247. 4 סך עודפי הרזרבה שהועברו משנת2013 היה כ-1.44 .מיליארד ש"ח 242 | דוח שנתי 68ב .שהמשרדים נאלצים להוציא את הכספים בלוח זמנים קצר. העברות של רזרבות רבות ושל עודפי רזרבות הנעשות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי או לכל הפחות לא אופטימלי של תקציב המדינה. בתקנה אחת בתקציב הפיתוח של משרד השיכון - "רזרבה להתייקרויות אשראי" - תקציבים לא נוצלו במשך שנים רבות והם מועברים כעודפים משנה לשנה, ברוב השנים בחודש דצמבר. גלגול עודפים בסכומים המגיעים למאות מיליוני ש"ח ללא ניצולם מעיד על חוסר יעילות בביצוע תקציב המדינה. ניתן היה להשתמש בחלק מהסכומים לשימושים אחרים בתקציב המדינה בהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה ועל פי חוק יסודות התקציב ו חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992. . . שימוש בסכומי הרזרבות להתייקרויות למטרות שאינן כיסוי התייקרויות .אגף התקציבים נוהג להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת בקשות להעברת סכומי רזרבות להתייקרויות לסעיף "הרזרבה הכללית" לצורך מימון מטרות שאינן התייקרויות. . .שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדר העדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים הפיסקליים .בתחילת שנת 2014 , בדומה לשנת2004 , מומנושני קיצוצים בתקציב המדינה על ידי שימוש בשיעור ניכר מהרזרבה הפיסקלית. בכך צמצמה הממשלה את היכולת להשתמש ברזרבה הפיסקלית לצורך התאמת רמת ההוצאה לרמת ההכנסה במהלך השנה ולצורך מניעת חריגה מהיעדים הפיסקליים. . .היעדר יכולת לזהות העברות של סכומי רזרבה בתוך הסעיף או בין סעיפים .דרך הסיווג של השינויים ברזרבה המופיעים בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט שלו ובמערכת מרכב"ה5 אינה מאפשרת לזהותללא עיבוד נוסף האם הרזרבות המשרדיות והרזרבות הפיסקליות הופשרו במהלך שנת . .5 מערכת מחשוב רוחבי כולל במשרדי הממשלה המשמשת לניהול כספים, ניהול תקציבי המשרדים ובקרה על ביצועם, ניהול משאבי אנוש, ניהול לוגיסטי וניהול נכסים והתחייבויות. משרד האוצר |243 . הכספיםלשימוש של הסעיפים שמהם הן נוכו או שהועברו לסעיפים אחרים דרך הרזרבה הכללית. . .רזרבות שנוצרות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה .נמצא כי בשנים 2016-2012 תוקצבו ביתר ובאופן מתמשך 42 ,תכניות שונות ובתוספת העודפים שלהן משנה קודמת הן שימשו מקור להעברת כספים לשימושים אחרים במשך שלוש שנים לפחות. התקציב הכולל שהועבר מהן היה גבוה במיוחד בשנה השנייה של התקציב ים הדו -שנתיים בשנים 2012 ו-2014 :כ-2.2 מיליארד ש"ח וכ-4.1 ( מיליארד ש"ח בהתאמהכ- 0.8% וכ-1.3% מסך תקציב המדינה בשנים אלה בהתאמה). בשנת 2016 פחת באופן יחסי תקצוב זה (כ- 0.5% מהתקציב), אך כ -1.8 מיליארד ש"ח תוקצבוביתר והועברו לשימושים אחרים. היקף הסכומים של הרזרבות הנובע מתקצוב יתר מתמשך מצביע על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמ יתיים. הימצאותן של תכניות רבות המשמשות בפועל כרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת. זאת ועוד, תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את המעורבות של אגף תקציבים בפעילות המשרדים ומביא לעומס עבודה מיותר על ועדת הכספים של הכנסת, שנדרש ת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך שנת העבודה. . .תכניות שהן יעד לקבלת כספים בתקציב המדינה בשל תקצוב חסר מתמשך .בשנים 2016-2012 אותרו120 תכניות שונותשהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך. סך התקציב שהועבר אליהן בשנת 2014 היה גבוה במיוחד: כ -16.2 מיליארד ש"ח , שהם כ - 5.1% מהתקציב. סכום התקציב שהועבר לתכניות הללו באותה שנה - ללא העברות לתקציב משרד הביטחון - היה כ-7.9 מיליארד ש"ח, שהם כ- 2.5% מהתקציב. בשנת 2016 ירד הסכום שהועבר לתכניות אלה, אך עדיין נותר גבוה ושיעורו ביחס לתקציב המדינה היה כ- 2.7% , שהםכ-9.4 .מיליארד ש"ח . 244 | דוח שנתי 68ב .רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה .מאחר שעל פי החוק הכנסת מאשרת את תקציב המדינה עד רמה של תכניות תקציב, חברי הכנסת אינם נחשפים לתקנות רזרבה הנכללות בתכניות תקציב שאינן מוגדרות כרזרבה (להלן - רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה). שיעור הרזרבה שאינה גלויה ל כנסת בשלב אישור תקציב המדינה ל-2018 הוא כ -2.3% מתקציב המדינה . שיעור זה ירד בשנים האחרונות; משנת 2012 (כ- 3.2% מהתקציב) עד 2018 הוא ירדבכ-0.9 נקודת האחוז. אולם, בעת אישור התקציב ל-2018 הוא עדיין גבוה מהשיעורבשנת 2002 ( 1.6%.) בעת אישור התקציב ל שנת 2018 היהשיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ב שלב אישור תקציב המדינה מסך תקציב י הרזרבה בתקציב המדינה כ-45% , ואף שיעור זה ירד בשנים האחרונות. אולם משנת 2005 ועד 2017 (פרט לשנת 2016 ) שיעורי הרזרב ות שאינן גלויות ל כנסת הם כ -50% ויותר מסך תקציבי הרזרבה בתקציב המדינה. שיעור הרזרבה שאינה גלויה ל כנסת מסך הרזרבה גבוה במספר רב של סעיפי תקציב. ב-26 מתוך53 סעיפים שנבדקו בתקציב לשנת 2018 שיעורזה היה גבוה מ-50% מסך הרזרבה. ב-17 סעיפים היה השיעור גבוה מ-75%, וב-9 סעיפים היה השיעור גבוה מ-90% . ב -6 ( סעיפים כל הרזרבה 100% ) לא הייתה גלויה לכנסת ב שלב אישור תקציב המדינה. קיומה של רזרבה שאינה גלויה ל כנסת בשלב אישור תקציב המדינה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת ומעיד על ריכוזיות בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה. . .חוסר שקיפות בסעיפי התקציב "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" שבניהול משרד האוצר .בסעיף "הוצאות שונות " נמצאו תכניות ותקנות רבות שתוקצבו בסכומים גבוהים אשר ייעודן אינו עולה בבירור משמותיהן. הצעות תקציב המדינה לשנים 2018-2013 לא כלל ו דברי הסבר לסעיף "הוצאו ת שונות ". עוד נמצא כי בשנים 2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות " היו חלקיים בלבד, ולא כללו מידע חשוב על עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים, תיאור הסעיף, השינויים המרכזיים בהצעת התקציב וביאורים לתקציב, לרבות חשיפה לסיכונים. בחלק גדול מתקנות הרזרבה שבסעיפים "הוצאות שונות " ו"הוצאות פיתוח אחרות" לא ניתן לזהות תקנות ביצוע, ולכן לא ניתן לבחון את ביצוע התקציב בהתאם למטרות שתוכננו בעת אישור התקציב המקורי. משרד האוצר |245 . בסעיפים האמורים נמצאו שיעורים גבוהים של סכומים בתקנות הרזרבה שאינן גלויות ל כנסת בשלב אישור התקציב: בתק ציב לשנת 2018 כ-25% מתקציב "הוצאות שונות" תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חל שיפור בשיעור זה, שבשנת 2015 היה כ-62% . אולם השיעור עדיין גבוה מהשיעור שהיהבשנת 2004 - כ-2% .בלבד בתקציב לשנת 2018 כ-37% מתקציב "הוצאות פ יתוח אחרות" תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חלה עלייה בשיעור זה, ובשנת 2016 הוא עמד על %266 . שיעורים אלה נמוכים מהשיעורים שהיו בשנים 2014-2013 , שעמדו על כ -69% וכ-58% ,בהתאמהושיקפו שיא במגמת עלייה בשיעור זה משנת 2005 , שבה עמד השיעור על כ-8% .בלבד נמצא תקצוב עודף של רזרבות בתקנות רזרבה מרכזיות בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות": 1. " רזרבה ליישום מס הכנס ה שלילי" - במרבית השנים 2014-2008 היה שיעור הביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי" נמוך מאוד בהשוואה לתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לתשלום מס הכנסה שלילי. שיעור הביצוע המצטבר לשנים 2014-2008 היה כ-55% בלבד, והוא משקף פער מצטבר של כ-1.6 מיליארדש"ח בין תקנת הביצוע לתקנת הרזרבה 7 . 2. " רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי" - משנת 2009 חלה ירידה ניכרת בשיעור הביצוע , אך למרות זאת משרד האוצר המשיך לתקצב רזרבה לפרויקט זה. התקציב המקורי בתקנת הרזרבה ובתקנות הביצוע של פרויקט הגז הטבעי בשנים 2014-2003 היה כ-1.6 .מיליארד ש"ח במצטבר כ-1.14 מיליארד ש"ח מתוכם תוקצבו במצטבר בתקנת הרזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי , וכ-453 מיליון ש"ח תוקצבו ביתר התקנות. סך הביצוע המצטבר היה כ-634 מיליון ש"ח בלבד. סכום הרזרבה העודפת שתוקצב בתקנה זו במצטבר בשנים 2014-2003 היה כ-959 מיליון ש"ח, מהם כ-441 מיליון ש"ח בשנים 2009-20148. . .ההמלצות העיקריות .כדי לשפר את יעילות התקצוב והניצול של הרזרבות בתקציב המדינה וכדי לשפר את השקיפות ואת האפקטיביות של הממשלה, על הממונה על התקציבים: 1. לבצע עבודת מטה לעדכון הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב שחוקק ב-1985, בשים לב לסוגים השונים של הרזרבות ולייעודן. בנוגע . .6 בשנת2015 עמד השיעור על8% .בלבד כאשר בשנה זו אושר התקציב בחודש נובמבר 7 במחירי שנת2016. 8 .שם 246 | דוח שנתי 68ב .לרזרבה לה תייקרויות, עליו ללבן את הסוגיה עם היועץ המשפטי לממשלה ובכלל זאת את הצורך לקדם תיקון חקיקה מתאים. 2. לסווג באופן ייחודי ובנפרד מתקנות הרזרבה האחרות את תקנות הרזרבה המיועדות למימון אירועים בלתי צפויים או לשימושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המדינה המקורי. 3. לבחון את השיעור הראוי של רזרבות בסעיפי התקציב תוך מציאת איזון בין הצורך לשמור על משמעת פיסקלית לבין שיפור האפקטיביות של הממשלה. 4. לצמצם ככל הניתן את תקצוב הרזרבות בסעיפים שבניהולו , בנושאים שבהם יש למשרדי ההוצאה 9 יתרון יחסיולתקצב את הרזרבות במשרדי ההוצאה בתקנות ביצוע כבר בהכנת תקציב המדינה. 5. לתקף את שיעורי הניכוי לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות ולנמק את הסיבות לשיעורי הניכוי. 6. להציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית (שיעורה והיקפה) ואת אופן חלוקתה והשפעתה על סעיפי התקציב השונים; לתקן לאלתר את הליקוי שהעלה מבקר המדינה כבר בדוח 55ב10 שלפיו יש להציג לממשלה גם את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות. 7. לקבוע מנגנון רזרבה שיהווה אכסניה זמנית של הסכומים ליישום הסכמים פוליטיים וקואליציוניים שטרם נקבעו עבורם תכניות ביצוע ייעודיות, בלי לעשות שימוש ברזרבה הפיסקלית כאכסניה לצרכים שאינם עומדים בקנה אחד עם ייעודה. 8. להקפיד שהרזרבה הפיסקלית תשמש לייעודה המרכזי - התאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה על מנת למנוע חריגה מהיעדים הפיסקליים, בעיקר במצבים שבהם קיים ג ירעון מבני גבוה מהחזוי. 9. לפעול לקביעת סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח " ולנהלו בהתאם לחוק יסודות התקציב. 10. לווסת את הפשרת הרזרבות במהלך השנה כדי לאפשר ניצול מיטבי של התקציבים. 11. לקיים עבודת מטה לבחינת רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתכניות בתקציב המדינה ולבחינת תכניות שהן יעד לקבלת תקציב ים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך , באופן שיאפשר לשקף באופן אמין יותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת . . .9 .סעיפים שאינם באחריות משרד האוצר 10 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55ב (2005 '), "תקציב המדינה תהליך הכנתו ועדכונו", עמ247. משרד האוצר |247 .12. להגדיל את השקיפות של דרך תקצוב הרזרבות בשלב אישור התקציב בכנסת ו להציג לכנסת תמונה מלאה ומפורטת של הרזרבות בתקציב, ובכלל זה סוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן. 13. להכין דברי הסבר מפורטים וברורים לסעיפים "הוצאות שונות " ו"הוצאות פיתוח אחרות" במסגרת הגשת תקציב המדינה לשנת 2019 ואילך. 14. לוודא את יישום ההנחיה של אגף התקציבים לקבוע את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות כך שיהיה ברור מהו ייעוד הכספים. 15. לבחון אחת לפרק זמן שייקבע את תקפות מודל זחילת השכר ולעדכנו בהתאם. . .סיכום .הרזרבות בתקציב המדינה אמורות לסייע לאגף התקציבים להתמודד עם הסיכונים ואי-הוודאות שבתקציב המדינה, ומכאן חשיבותן. הדוח מצביע על ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את הרזרבות בתקציב. אף שהיקף תקציבי הרזרבות בתקציב המדינה נמצא במגמת ירידה, אגף התקציבים עדיין פועל בריכוזיות גבוהה במאזן הכוחות בשלבים שונים של תהליך התקצוב של הרזרבות - אם בשלב החקיקה של חוקי התקציב ואם בשלב ביצוע התקציב. על פי מחקרים שנעשו בשנים האחרונות ריכוזיות תקציבית גבוהה עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה. עוד העלה הדוח את קיומן למעשה של רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה שאינן מוגדרות כרזרבה, ונמצאו תכניות שהן יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך. הממצאים שהועלו בדוח מלמדים על בעיות ברמת השקיפות בתקציבי הרזרבות של אגף התקציבים כלפי הכנסת בשלב אישור תקציב המדינה ועל בעיות ברמת השקיפות כלפי הכנסת והציבור בסעיפים שבניהולו - "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". ליקויים אלה פוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות ללמוד על השימושים והמטרות שלשמם הוקצו סכומי הרזרבה וסעיפי התקציב שבניהולו של האגף ועל יכולתם לבקר את התקצוב וביצועו. ראוי לציין כי בשנים האחרונות פועל אגף התקציבים להגברת השקיפות ולהנגשת תקציב המדינה לציבור. גם במדדי השקיפות של הרזרבות שנבחנו לאורך זמן נרשם שיפור בשנים האחרונות. נדרש להוסיף ולפעול בכיוון זה. על הממשלה, שר האוצר והממונה על התקציבים לעשות בדק בית יסודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות. על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את היקף הרזרבות הנתונות לשליטתו, ובכלל זה ג ם את הרזרבות הקיימות בסעיפים שבניהולו ולמעשה מיועדות לתחומי פעולה השייכים 248 | דוח שנתי 68ב .למשרדי הממשלה המקצועיים ולהגביר באופן משמעותי את השקיפות ויכולת הבקרה עליהן. מאחר שתקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול ויישום של המדיניות הכלכלית של הממשלה, צעדים אלה יאפשרו לשפר את השימוש בתקציבי הרזרבות ככלי אחראי ומושכל לשימושים בלתי צפויים בהן ולהגדיל את אפקטיביות הממשלה באמצעות תקציב המדינה. . משרד האוצר |249 .הרזרבות בתקציב .המדינה הן חלק .מהכלים שניתנו בידי .שר האוצר מכוח חוק .יסודות התקציב, כדי .לאפשר לו לנהל את .התקציב על סיכוניו .במשך שנת התקציב