מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות/שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח

 מבוא ."מידע שרשות הציבור מחזיקה בו אין הוא קניינה של הרשות. קניינו של הציבור הוא. הרשות מחזיקה בו אך בנאמנות עבור הציבור - עבור הציבור ולמען הציבור - וממילא אסורה היא לנהוג בו דרך בעלים מָשָל ירשה אותו מאבותיה"10( . ממשל פתוח Open government ,) הוא תפיסת יסוד ולפיה שקיפות הממשל מגבירה את אחריות הממשל לפעולותיו, מאפשרת לאזרחים לפקח על מעשי הממשל, מצמצמת שחיתות שלטונית ומאפשרת הפצת מידע לציבור. ממשל הנוהג בשקיפות מאפשר לציבור להיות מעורב בתהליכים חברתיים ופוליטיים, וכן להפיק תועלות כלכליות ואחרות מן המידע הממשלתי. שקיפות הממשל יכולה להתנהל באופן פסיבי או באופן אקטיבי, כלומר במענה לדרישת הציבור או כיוזמה ממשלתית להנגיש מידע. הנגשת מידע ממשלתי לציבור צריכה להיעשות מתוך התחשבות בזכות לפרטיות ובכפוף לכל דין. להלן מוצגות בתרשים 1 פעולות מרכזיות בתחוםשקיפות הממשל, מאז חוקק חוק חופש המידע התשנ"ח-1998 (להלן- חוק חופש המידע): תרשים 1 : פעולות מרכזיות בתחום שקיפות הממשל 1. ביסודו של חוק חופש המידע עומדת התפיסה שהזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא זכות בעלת אופי חוקתי 11 בהיותה נגזרת מהזכות לחופש . .10 עע"מ8282/02 'הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ ואח נ' מדינת ישראל - משרד מבקר המדינה (פורסם במאגר ממוחשב, 23.11.03.) 11 עע"מ 11120/08 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות ההגבלים העיסקיים (פורסם במאגר ממוחשב, 6.9.10). 18 | דוח שנתי 68ג .ביטוי12, היא מאבני היסוד של חברה חופשית ונוגעת לעצם קיומו של המשטר הדמוקרטי13 . הגברת נגישות המידע של רשויות ציבוריות עשויה לסייע בקידומם של ערכים חברתיים, ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם14. חוק חופש המידע קובע כי לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה. החוק חל על כ -2,000 רשויות ציבוריות כהגדרתן בחוק, ובהן הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות יחידות הסמך שלהם, לשכת נשיא המדינה, מבקר המדינה 15 , הכנסת, בתי המשפט16 , הרשויות המקומיות והחברות הממשלתיות. הממונה על ביצוע החוק הוא שר המשפטים. 2. במרץ2011 החליטה הממשלה17 להקים יחידה ממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים (להלן - היחידה לחופש המידע או היחידה) כדי ליישם את חוק חופש המידע וכחלק מהגברת השקיפות ברשויות הציבוריות. על פי החלטת הממשלה האמורה, היחידה מוסמכת לטפל ביישום חוק חופש המידע במשרדי ממשלה וביחידות סמך. במועד סיום הביקורת היו 84 ( רשויות ציבוריות כאלו27 משרדי ממשלה ו-57 גופים שהם יחידות סמך או רשויות ממשלתיות הפועלות תחת משרד ממשלתי. גופים אלו ייקראו להלן - יחידות סמך). 3. מספר בקשות המידע שהוגשו למשרדי הממשלה ויחידות הסמך עלה בהתמדה מ-3,740 בקשות בשנת2012 ל-6,659 בקשות בשנת2016 .בכל שנה הטיפול בכ-90% מהבקשות הסתיים בסוף כל שנה. 4. בשנים 2013 -2012 קיבלה הממשלהשתי החלטות שמשמעותן נקיטת יוזמה ממשלתית להגברת השקיפות בדרך של פרסום מידע ממשלתי לציבור והנגשתו באופן שאפשר יהיה לעבדו, לנתחו לעומק, להשביחו ולהשתמש בו. א. באפריל 2012 החליטה הממשלה להצטרף לשותפות הבין -לאומית לממשל פתוח שמקדם הממשל האמריקאי, שמטרתה לקדם שקיפות שלטונית אקטיבית והנגשת מידע שלטוני לציבור. השותפות הבין - לאומית לממשל פתוח מבוססת על ארבעה עקרונות: (א) שקיפות ודיווחיות של הממשלה לציבור; (ב) שיתוף הציבור בתכנון וביצוע ממשלתיים; (ג) אחריותיות - שאיפה לממש את זכות הציבור לבקר את . .12 עע"מ 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (פורסם במאגר ממוחשב, 7.2.08). 13 עע"מ9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ"ד ס(4 )217. 14 ראו גם עע"מ9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ ואח' (פורסם במאגר ממוחשב, 19.1.06.) 15 .למעט מידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור 16 .למעט לגבי תוכנו של הליך משפטי 17 החלטת ממשלה מספר2950 מיום6.3.11. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |19 .ביצועי הממשל; (ד) יישו ם טכנולוגיות חדשניות ושכלול השירות הממשלתי לציבור, זרימת המידע לציבור והשיח בין הממשל לציבור18. ב. בדצמבר 2013 החליטה הממשל ה19 כיגופים ציבוריים יפרסמו את ההסכמים בנוגע להתקשרויות יהם עם גופים פרטיים (בסייגים שיפורטו להלן) וכן יפרסמו היתרים שנתנו לגופים פרטיים לספק שירות לציבור או להשתמש במשאבים ציבוריים. 5. על פי חוק יסוד: הממשלה, הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת ואחראית בפני הכנסת אחריות משותפת; הממשלה תמסור לכנסת ולוועדותיה מידע על פי דרישתן ותסייע להן במילוי תפקידן. היענות הגופים הממשלתיים לפיקוח הכנסת, המצאת המידע הנדרש בידי ועדות הכנסת והשתתפות עובדי הגופים האלה בדיוני ועדות הכנסת הן נדבך חשוב בשקיפות הממשל ובהצגת המידע הממשלתי לציבור. 6. במהלך השנים נקטו משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה פעולות התורמות לקידום הממשל הפתוח. כך למשל שופרה הנגשת המידע לציבור בדבר חלק מזכויות האזרח והתושב בארץ, ו נפתחה האפשרות לקבל שירותים ממשרדי ממשלה או מיחידות סמך באמצעות האינטרנט או הדואר. .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-יולי 2017 את הפעולות המרכזיות לקידומה של שקיפות הממשל בישראל. בביקורת נבדקו הנושאים האלה: יישום של הוראות מחוק חופש המידע במשרדי ממשלה וביחידות סמך; שקיפות פעילותם של שרים; שקיפות המידע הממשלתי בדבר הקצאת תקציב לקיום ההסכמים הפוליטיים ובדבר התקשרויות משרדי הממשלה עם חברות ייעוץ ; פרסום התקשרויות של משרדי ממשלה ושל יחידות סמך; שקיפות בהצעת תקציב המדינה; ו הובלת תחום הממשל הפתוח בישראל . הבדיקה נערכה במשרדי הממשלה האלה: משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), שאותו ניהל בתקופת הביקורת מר אלי גרונר; משרד המשפטים, שאותו ניהלה בתקופת הביקורת עו"ד אמי פלמור; המשרד להגנת הסביבה, שאותו ניהל בתקופת הביקורת מר ישראל דנציגר; משרד האוצר, שאותו ניהל בתקופת הביקורת מר שי באב"ד; משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), שאותו ניהלה בתקופת הביקורת גב' קרן טרנר; ובמשרד התרבות והספורט, שאותו ניהל בתקופת הביקורת מר יוסי שרעבי. בדיקות השלמה נערכו במשרדים האלה: משרד הפנים; משרד הבריאות; משרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה); משרד התקשורת; משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות); משרד הביטחון; ומשרד העלייה והקליטה. . .18 החלטת ממשלה מספר 4515 מיום1.4.12 . 19 החלטת ממשלה מספר1116 מיום 29.12.13. 20 | דוח שנתי 68ג . .משרד רה"ם ומשרד .התרבות והספורט .לא פרסמו את .הדוחות השנתיים .שלהם לשנת 2015 .כנדרש בחוק חופש .המידע . יישום הוראות מחוק חופש המידע במשרדי ממשלה וביחידות סמך .פרסום דוחות שנתיים .על פי חוק חופש המידע, על רשות ציבורית לפרסם דין וחשבון שנתי כדי לאפשר למי שמעוניין בכך גישה נוחה למידע בתחומים הנוגעים לפעילותה. בתקנות חופש המידע, התשנ"ט-1999 (להלן- תקנות חופש המידע), נקבע כי דין וחשבון שנתי של רשות ציבורית יתפרסם לא יאוחר מ-1 ביולי בכל שנה. הדוח השנתי יכלול בין היתר את תיאור תחומי האחריות של הרשות הציבורית; את דרכי ההתקשרות עמה; את פירוט הוצאותיה בשנה החולפת; את התמיכות שנתנה למוסדות ציבור בשנה החולפת; וכן הפניה לה נחיות המינהליות שלפיהן הרשות פועלת. יצוין כי מאז שנת 2015 היחידה לחופש המידע מפרסמת באתר האינטרנט שלה את רשימת הגופים שפרסמו דוחות שנתיים, את רשימת הגופים שלא פרסמו ואת רשימת הגופים שפרסמו באיחור. נמצא כי שניים מתוך 25 משרדי הממשלהשפעלו בשנת 2015 - משרד רה"ם ומשרד התרבות והספורט - לא פרסמו את הדוחות השנתיים שלהם לשנה זו כנדרש בחוק חופש המידע. כמו כן, עד סוף דצמבר 2017 ,שישה חודשים לאחר המועד הקבוע בתקנות חופש המידע (1 ,)ביולי בכל שנהשלושה מ-27 משרדי ממשלה טרם פרסמו את הדוחות השנתיים שלהם לשנת 2016 : משרדרה"ם, משרד התרבות והספורט ומשרד ירושלים ומורשת. להלן בתרשים 2 מוצגים נתוני היחידה לחופש המידע (מעודכנים לאוקטובר 2017 ( ) בנוגע לפרסום דוחות שנתיים של יחידות הסמך24 מהםהם מרכזים רפואיים). שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |21 . .כ-40% מיחידות .הסמך לא פרסמו .דוחות שנתיים .בשנים 2015 ו-2016 , .כ-80% מהן הם .מרכזים רפואיים . תרשים 2 : פרסום דוחות שנתיים של יחידות הסמך, 2016 -2015 .על פי נתוני היחידה לחופש המידע בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי עד מועד סיום הביקורת 50% מיחידות הסמך לא פרסמו דוח שנתי לשנת 2015 וכ-44% מהיחידות לא פרסמו דוח לשנת 2016 ,כנדרש בחוק חופש המידע. כ-40% מיחידותהסמך לא פרסמו דוחות שנתיים בשתי השנים, ובהן 19 מ-24 (כ-80% )מרכזים רפואיים שהם יחידות סמך. בעקבות הביקורת כמה מיחידות הסמך פרסמו דוח שנתי לאחת מהשנים או לשתיהן. נכון לסוף דצמבר 2017 ,20 מ-57 (כ-35%) יחידות סמך טרם פרסמו דוח שנתי לשנת 2015 או לשנת2016 או לשתי השנים20 . משרד התרבות והספורט השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא מקבל את הביקורת ומתכוון לפעול במהירות וברצינות להסדרת תחום השקיפות ולקידום הממשל הפתוח. שירות בתי הסוהר ורשות השירות הלאומי -אזרחי השיבו למשרד מבקר המדינה בנובמבר ובדצמבר 2017 כי הם מטפלים בעדכון הדוח השנתי ויפרסמו אותו בהקדם. רשות המים, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים . .20 הרשות הארצית לכבאות והצלה; שירות בתי הסוהר; המרכז הגריאטרי ראשון לציון; המרכז הירושלמי לבריאות הנפש; המרכז הרפואי אסף הרופא; המרכז הרפואי-גריאטרי שהם; המרכז הרפואי זיו; המרכז הרפואי לבריאות הנפש באר יעקב שב"ס; המרכז הרפואי לבריאות הנפש מעלה הכרמל; המרכז הרפואי ע"ש ברזילי; המרכז הרפואי ע"ש וולפסון; המרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא; המרכז הרפואי ע"ש סוראסקי (איכילוב); המרכז לבריאות הנפש שער מנשה; מרכז בריאות הנפש מזור מזרע; הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב; מינהל המחקר החקלאי; רשות השירות הלאומי-אזרחי; המכון הגי אולוגי; רשות המים. 22 | דוח שנתי 68ג .בנגב, המרכז הרפואי זיו והמרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא השיבו למשרד מבקר המדינה כי הדוח השנתי לשנת 2016 יפורסם עד לסוף שנת 2017, ולפי אתרי האינטרנט שלהם, אכן הדוחות פורסמו. הרשות הארצית לכבאות והצלה במשרד לביטחון הפנים השיבה כי היא עורכת דוחות שנתיים במתכונת שונה מהמקובל לפי חוק חופש המידע, ונוכח הערת הביקורת היא תפרסם את הדוחות באתר הרשות. משרד הבריאות השיב כי הנחה את המרכזים הרפואיים הממשלתיים לפעול בהתאם לחובותיהם לפי חוק חופש המידע ונוהלי היחידה לחופש המידע. משרדי ממשלה ויחידות סמך שאינם מפרסמים דוח שנתי לפי חוק חופש המידע מצמצמים במידה ניכרת את שקיפות פעילותם לציבור, מונעים ממנו מידע חיוני המאפשר לו לבקרם ולעתים אף מונעים ממנו מידע בעל ערך שיכול להקל עליו במימוש זכויותיו. על משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלא פרסמו את הדוח השנתי - לרבות משרד רה"ם ומשרד התרבות והספורט, שלא פרסמו דוח זה במשך שנתיים (עד מועד סיום הביקורת) - לפרסם בהקדם את דוחותיהם לשנים אלה ולהקפיד להמשיך לפרסמם במועד, כנדרש על פי חוק חופש המידע. על משרד הבריאות לוודא כי גם המרכזים הרפואיים נוהגים כך . .דיווח על יישום חוק חופש המידע .על פי חוק חופש המידע, בכל רשות ציבורית ימונה עובד לתפקיד הממונה על העמדת מידע לציבור (להלן - הממונה), ותפקידיו בין היתר להעמיד מידע לרשות הציבור ולטפל בבקשות לקבלת מידע. כמו כן, בתקנות חופש המידע נקבע כי הממונה על הפעלת החוק ידווח בין היתר על מספר הבקשות למידע שהוגשו במהלך השנה החולפת; על מספר הבקשות למידע שנענו; ועל מספר העתירות שהוגשו לבתי המשפט על החלטות הממונה. לצורך זה החליטה הממשלה21 במרץ2011 כימשרדי הממשלה יעבירו ליחידה לחופש המידע, לבקשתה, נתונים סטטיסטיים הנוגעים לפעולותיהם ל יישום חוק חופש המידע, וכי ראש היחידה לחופש המידע ידווח לממשלה, באמצעות שר המשפטים, על יישום החוק במשרדי הממשלה, בין השאר על סמך דיווחי משרדי הממשלה. בנוהלי היחידה נדרשו משרדי הממשלה ויחידות הסמך להעביר ליחידה את הנתונים המבוקשים עד 1 באפריל מדי שנה בשנה, כדי שנתונים אלו ייכללו בדיווח השנתי של היחידה לממשלה, המפורסם גם לציבור. . .21 החלטת ממשלה מספר2950 מיום6.3.11. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |23 . .כ-20% ממשרדי .הממשלה ויחידות .הסמך לא מסרו .נתונים סטטיסטיים .על יישום חוק חופש .המידע כנדרש . מנתוני היחידה לחופש המידע על יישומו של חוק חופש המידע לשנת 2016 עולהשכ-20% ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך (17 מתוך84 )לא מסרו לה נתונים סטטיסטיים במועד הנדרש: משרד רה"ם, משרד החקלאות, משרד ירושלים ומורשת ומשרד התרבות והספורט, וכן 13 יחידות סמך22 . בנוגע לשנת2015 נמצא כי משרד התקשורת ו-15 מיחידות הסמך23 לא מסרו נתונים ליחידה, עד למועד הנדרש . שמונה מיחידות הסמך24 לא מסרו לה דיווח בשתי השנים במועד הנדרש. בשל כך, לא נכלל המידע על יישום החוק ברשויות אלה ב דיווח של היחידה לממשלה לשנים 2016 -2015. משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי בשל חילופי גברי בתחום זה במשרד אין בידיו נתונים על יישום החוק במחצית הראשונה של שנת 2016 . נתונים לשנת2016 הועברו בדצמבר2017 ליחידה לחופש המידע והוא פועל כדי להשלים את הפערים ביישום הוראות החוק והנחיות היחידה לחופש המידע. משרד ירושלים ומורשת השיב כי המשרד הוקם באמצע שנת 2015 , במהלך רוב שנת 2016 עדיין עסק המשרד בשילוב יחידות משני משרדים שונים למשרד ממשלתי אחד, ובתנאים האלה לא דיווח כנדרש על יישום החוק. משרד החקלאות השיב כי פרסם את הנתונים המבוקשים באיחור במסגרת הדוח השנתי לשנת 2016 בשל עומס שנבע מגידול ניכר במספר הבקשות שקיבל לפי חוק חופש המידע. משרד התקשורת השיב כי הנתונים על יישום חוק חופש המידע לשנת 2015 נמסרו ליחידה לחופש המידע באיחור ופורסמו במסגרת הדוח השנתי של המשרד לשנת 2015 . המרכז הרפואי ע"ש אדית וולפסון השיב כי בעקבות הביקורת נמסרו ליחידה הנתונים על יישום החוק. על משרדי הממשלה ויחידות הסמך האמורים להקפיד לדווח ליחידה לחופש המידע על יישום חוק חופש המידע במועד, כנדרש בהחלטת הממשלה ובנוהלי היחידה, כדי שנתונים אלו ייכללו בדיווח השנתי של היחידה לממשלה, המפורסם גם לציבור. . .22 בית חולים שמואל הרופא; דורות מרכז רפואי לשיקום וגריאטריה נתניה; המרכז הגריאטרי ראשון לציון; המרכז הרפואי בני ציון; המרכז הרפואי גריאטרי שהם; המרכז הרפואי זיו; המרכז הרפואי לבריאות הנפש באר יעקב ( שב"ס); המרכז הרפואי לבריאות הנפש מעלה הכרמל; המרכז הרפואי ע"ש ברוך פדה, פוריה; המרכז הרפואי ע"ש וולפסון; מרכז בריאות הנפש מזור מזרע; המרכז הרפואי לבריאות הנפש לב-השרון; המכון הגיאולוגי. 23 הרשות הארצית לכבאות והצלה; המרכז הגריאטרי-שיקומי פלימן; דורות מרכז רפואי לשיקום וגריאטריה נתניה; המרכז הגריאטרי ראשון לציון; המרכז הרפואי אסף הרופא; המרכז הרפואי בני ציון; המרכז הרפואי-גריאטרי שהם; המרכז הרפואי לבריאות הנפש מעלה הכרמל; המרכז הרפואי ע"ש ברזילי; המרכז הרפואי ע"ש וולפסון; המרכז לבריאות הנפש שער מנשה; מרכז בריאות הנפש מזור מזרע; הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב; המכון הגיאולוגי; רשות המים. 24 דורות מרכז רפואי לשיקום וגריאטריה נתניה; המרכז הגריאטרי ראשון לציון; המרכז הרפואי בני ציון; המרכז הרפואי גריאטרי שהם; המרכז הרפואי לבריאות הנפש מעלה הכרמל; המרכז הרפואי ע"ש וולפסון; מרכז בריאות הנפש מזור מזרע; המכון הגיאולוגי. 24 | דוח שנתי 68ג .הטיפול בבקשות מידע על פי חוק חופש המידע .על פי חוק חופש המידע, המבקש אינו חייב לציין את הטעם לבקשתו25 . בעת שמוגשת בקשה לקבלת מידע מרשות ציבורית לפי חוק זה מוטל על הרשות להודיע למבקש המידע על החלטתה בבקשתו בתוך 30 ימים מקבלת הבקשה. במקרה הצורך, ראש הרשות הציבורית, או מי שהוא הסמיך לכך, רשאי להאריך את התקופה האמורה ב-30 ימים נוספים, ובלבד שהודיע על כך למבקש בכתב ונימק את הצורך בהארכת התקופה. ראש הרשות הציבורית רשאי להאריך הארכה נוספת, בהחלטה מנומקת שתישלח למבקש בתוך 60 הימים הראשונים, אם בשל היקפו או מורכבותו של המ ידע המבוקש יש צורך להאריך את התקופה, אך ההארכה הנוספת לא תעלה על 60 .ימים עולה מכך שעל הרשות הציבורית לתת מענה למבקש בתוך 120 ימים לכל היותר26 . מתוקף החלטת הממשלה האמורה ממרץ2011 היחידה לחופש המידע מוסמכת לברר תלונות נגד משרדי הממשלה ויחידות הסמך הנוגעות ליישום החוק , לרבות בעניין אי-מתן מענה במועד לבקשה למסירת מידע . אם מצאה היחידה שהתלונה מוצדקת, היא מוסמכת להנחות את המשרד או היחידה, בכפוף לשימוע, לפעול לתיקון הליקוי בתוך פרק זמן שתקבע. לפי נוהלי היחידה, אם נשלחה למשרד הנחיה לתיקון ליקויים והוא לא עמד בה, יקבל הדבר ביטוי גם באתר האינטרנט של היחידה. 1. בשנת2016 הוגשו ליחידה202 ( תלונות על משרדי הממשלה155 ) ויחידות סמך (47 )- עלייה של55% לעומת שנת2015 , שבה הוגשו130 תלונות. רוב התלונות בשנתיים אלה27 היו בגין אי-מתן מענה לבקשה במועד. . .25 אולם לפי סעיף10 לחוק חופש המידע, בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9 , תיתן הרשות הציבורית דעתה בין היתר לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו. 26 על פי סעיף13 בחוק חופש המידע, נתבקש מידע הכולל פרטים על אודות צד שלישי, אשר מסירתו עלולה לפגוע בצד שלישי, תודיע הרשות לצד השלישי על הבקשה ועל זכותו להתנגד בתוך 21 ימים למסירת המידע מטעמים מוצדקים. מניין21 הימים לא יובא בתוך120 ימי הטיפול בבקשה בתוך הרשות. היחידה לחופש המידע הנחתה לספור מקרים שבהם נדרשה פנייה לצד שלישי, בניכוי פרק הזמן שנדרש לפנייה ולקבלת המענה. לפיכך, זמן הטיפול בבקשה אינו כולל את פרק הזמן שנדרש לצורך פנייה לצד שלישי. 27 כ-86% מהתלונות בשנת2016 ו-81% מהתלונות ב-2015. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |25 . .היחידה לחופש .המידע הגדירה .שישה משרדי .ממשלה כ"רשויות .מפ רות" . במועד סיום הביקורת פרסמה היחידה לחופש המידע רשימה של שישה משרדי ממשלה שהיחידה הגדירה אותם כ"רשויות מפ רות". זאת כיוון שלא השיבו על בקשות מידע או לא פרסמו מידע, כנדרש, גם לאחר שהיחידה הנחתה אותם להשיב או לפרסם: המשרד להגנת הסביבה הוגדר כרשות מפרה בנוגע ל -12 בקשות מידע ; המשרד לשירותי דת - בנוגע לשלוש בקשות מידע; משרד האוצר - בנוגע לשתי בקשות ; משרד הבינוי והשיכון, משרד התחבורה ומשרד התרבות והספורט - בנוגע לבקשה אחת בכל משרד (ראו בהמשך דוגמאות לבקשות כאלה). משרד הבינוי והשיכון השיב למשרד מבקר המדינה כי המשרד פעל לשיפור הטיפול בנושא, בין השאר באמצעות פרסום נוהל עדכני המסדיר את טיפול המשרד בבקשות לפי חוק חופש המידע. כמו כן צוין כי פותחה מערכת ממוחשבת לטיפול בהן. 2. רובן הגדול (כ-83% ) של התלונות שהיחידה סיימהלבדוק בשנת 2016 נמצאו מוצדקות, 57 מהן היו על שבעה משרדי ממשלה, שכולן (למעט אחת) נמצאו מוצדקות: 11 מ-12 ;תלונות על משרד התחבורה11 תלונות על משרד הכלכלה; 12 ;תלונות על המשרד להגנת הסביבה10 תלונות על משרד הבינוי והשיכון; 5 ;תלונות על משרד האוצר4 תלונות עלהמשרד לשירותי דת; ו-3 תלונות על משרד העלייה והקליטה. רוב התלונות נגעו לאי-מתן מענה בפרק הזמן הנדרש. 3. משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול בבקשות מידע, לרבות שיעור הבקשות שלא נענו במועד הנדרש בחוק ושיעור התלונות המוצדקות שהיו נגד המשרד הממשלתי בשבעה משרדי ממשלה28: ;המשרד להגנת הסביבה משרד האוצר; משרד רה"ם; משרד התחבורה; משרד העלייה והקליטה; משרד הכלכלה; ומשרד התרבות והספורט. ממצאי הביקורת יפורטו להלן. .המשרד להגנת הסביבה .1. נמצא כי עד יולי2017 המשרד להגנת הסביבה טרם סיים לטפל ב-150 בקשות מידע שהוגשו בשנים 2016 -2013. להלן בתרשים3 פילוח150 .הבקשות שהמשרד לא סיים את הטיפול בהן לפי שנים . .28 נבדקו משרדים שבהם נמצא שהיחס בין התלונות המוצדקות בשנת2016 ובין הבקשות שהוגשו אליו באותה שנה היה הגבוה ביותר וגדול מ-2.5% . במקרה של ארבעה משרדים- משרד רה"ם, משרד החקלאות, משרד התרבות והספורט ומשרד ירושלים ומורשת - אי אפשר לדעת מהו היחס, כאמור, כיוון שהם לא מסרו נתונים ליחידה על בקשות מידע שקיבלו בשנת 2016. 26 | דוח שנתי 68ג . .המשרד להגנת .הסביבה לא השיב .כנדרש במשך שנים .על בקשות מידע .מסוימות מן הציבור. .בהתנהלותו זו .עלולה להיות פגיעה .בזכותו של הציבור .לקבל מידע מרשות .ציבורית, המגיעה עד .לכדי הפרה של .הוראות חוק חופש .המידע . תרשים 3 : מספר הבקשות למידע מהמשרד להגנת הסביבה שטרם נענו, לפי שנת הגשתן, 2016 -2013 .על פי נתוני המשרד להגנת הסביבה בעיבוד משרד מבקר המדינה. .נמצא כי הבקשה שהוגשה למשרד להגנת הסביבה בשנת 2013 והוא לא השיב עליה במשך כארבע שנים, עניינה דוחות על זיהום אוויר של מפעל הפועל במרכז הארץ. בין הבקשות שהוגשו בשנת 2014 והמשרד לא השיב עליהן במשך כשלוש שנים היו בקשות שעניינן זיהום אוויר באזור נמל חיפה, זיהום מי תהום בחיפה והאזור, שפכי מחלבות ונתוני זיהום של מפעלים שונים. הבקשות בשנת 2015 שנכללו בתרשים3 נגעו בין השאר להיתרי רעלים שניתנו למפעלים מסוימים ולפינוי פסולת אורגנית. עוד נמצא כי המשרד להגנת הסביבה לא השיב קרוב לשנתיים (עד למועד סיום הביקורת) על בקשת מידע לפי חוק חופש המידע מספטמבר 2015 בנוגע לבדיקות סביבתיות שערך במפעל באזור אשדוד ופעולות אכיפה שננקטו נגדו. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |27 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2018 מסר המשרד להגנת הסביבה כי נערך מבצע מרוכז לסגירת בקשות שהטיפול בהן התמהמה ונכון למועד זה טרם הסתיים הטיפול ב-24 בקשות מהשנים 2016 -2013 : בקשה אחת שהוגשה בשנת2014 ; שתי בקשות משנת2015 ו-21 בקשות פתוחות משנת 2016. 2. בחוק חופש המידע נקבע כאמור פרק הזמן המירבי למענה על בקשת מידע. על פי נתוני היחידה לחופש המידע, 97 מ-269 (36% ) הבקשות למידע שהוגשו למשרד להגנת הסביבה לפי חוק חופש המידע ב-2016 לא נענו בתוך הזמן המירבי שנקבע בחוק, שיעור המציין עלייה לעומת שנת 2015 , שבה היה שיעור זה29%. 3. היחידה לחופש המידע מצאה כי 12 תלונות על המשרד להגנת הסביבה שהיא סיימה לטפל בהן בשנת 2016 .היו מוצדקות 11 מהתלונות הוגשו בשל אי-מתן מענה מצד המשרד. מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה השיב למשרד מבק ר המדינה כי פעל להגברת השקיפות לציבור, ובכלל זה הנחה את עובדי המשרד לפרסם כל מידע שברשות המשרד ויזם שדרוג של מוקד המשרד לצורך שיפור הטיפול בפניות הציבור. כל זאת, על פי תשובת המנכ"ל, על אף היעדר תשתיות טכנולוגיות מתאימות וכוח אדם. המשרד להגנת הסביבה כתב בתשובתו כי העיכוב בטיפול בבקשות המידע לא נבע ממדיניות של הסתרת מידע אלא, בין השאר, ממורכבות המידע המבוקש, הדורשת איסוף של מידע רב, וממחסור במערכות לניהול הידע; כי מספר פניות הציבור והבקשות שהוגשו לפי חוק חופש המידע הכפיל את עצמו מאז 2013 , ומצבת כוח האדם נותרה כשהייתה; וכי על המשרד מוטל גם לפרסם מידע על אודות חומרים שנפלטו לסביבה, משימה הדורשת משאבים נוספים. המשרד הוסיף כי מאז שנת 2010 הוא פרסם יותר מ-18,000 קובצי מידעעל איכות הסביבה לפי סעיף 6 א לחוק חופש המידע29 , והחל מיוני2017 מתבצע בכל רבעון מעקב אחר פעולות מחוזות המשרד בנושא, וכי גובשה תכנית פעולה לשיפור המצב. ואולם לדברי המשרד אין די באלה כדי לפתור את הבעיה, והוא אינו יכול להקצות כוח אדם נוסף לטובת הנושא אף שהדבר נדרש. המשרד להגנת הסביבה לא השיב כנדרש במשך שנים לבקשות מידע מסוימות מן הציבור. ב התנהלות זו של המשרד עלולה להיות פגיעה בזכותו של הציבור לקבל מידע מרשות ציבורית, עד לכדי הפרה של הוראות חוק חופש המידע. החשיבות שבמתן מענה לבקשות מידע מן הציבור מתחדדת כאשר מדובר בנושאים כבדי משקל ובעלי ערך לציבור הרחב, כגון זיהומי אוויר ומים, המשפיעים על איכות החיים ועל בריאות הציבור. . .29 "מידע על איכות הסביבה" על פי חוק חופש המידע הוא מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה ותוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה, שלא ברשות היחיד. 28 | דוח שנתי 68ג . .משרד האוצר משיב .לעתים על בקשות .מידע באיטיות, .ולעתים אינו משיב .כלל . על המשרד להגנת הסביבה להשלים את הפעולות שנקט כדי שיינתן מענה לבקשות מידע מהציבור בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק ובדחיפות המתבקשת מממצאי הביקורת. על מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה לוודא שפעולות המשרד בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. .משרד האוצר .1. על פי נתוני היחידה לחופש המידע בשנת2016 הוגשו למשרד האוצר169 בקשות מידע, ו-24 ( מהן14% ,) לא נענו בתוך הזמן המירבי שנקבע בחוק שיעור המציין עלייה לעומת שנת 2015 (8%.) היחידה לחופש המידעמצאה כי חמש תלונות על משרד האוצר שהיא סיימה לטפל בהן בשנת 2016 היו מוצדקות. כאמור, במועד סיום הביקורת אף הגדירה היחידה את משרד האוצר פעמיים כרשות מפרה בגין סירוב להשיב על בקשת מידע מיוני 2015 ועל בקשה ממרץ2016 . לדוגמה, עד אוקטובר2017 לא השיב משרד האוצר על בקשת מידע מיוני 2016 - לקבל סיכומים תקציביים שגובשו עם שרי הממשלה ומנכ"לים של משרדי ממשלה לשנים 2016 -2014 ; במשך כמעט שנתיים לא השיב משרד האוצר על חלקים בבקשות מידע מיוני ומספטמבר 2015 בנוגע לבעלות על קרקעות מסוימות ביפו. 2. הממונָה על העמדת מידע לציבור במשרד האוצר מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2017 שהיא נתקלת בקשיים בבואה להשיב על בקשות מידע לפי חוק חופש המידע. זאת בין היתר משום שככלל יחידות המשרד אינן משתפות עמה פעולה לצורך גיבוש המענה על בקשות למידע ; אגף תקציבים במשרד "לא שקוף בעבודתו ולא משתף פעולה"; במקרים שבהם אגף זה משיב לשאלותיה, התשובה ניתנת רק כעבור שלושה עד ארבעה חודשים, ואין ברשותה כלי אכיפה לזרז את התשובות של יחידות המשרד. הממונה ציינה כי התלוננה בלשכת מנכ"ל המשרד בנוגע לבקשות מידע שבעניינן לא קיבלה מענה, ואולם עד מועד סיום הביקורת - ללא הועיל. אגף תקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) דחה בתשובתו את האמירות בדבר אי שיתוף הפעולה, שקיפות עבודתו ופרק הזמן הנדרש לו לצורך מענה על בקשות מידע. מנכ"ל משרד האוצר השיב כי בכוונתו להנחות את כל אגפי המשרד בדבר יישום מלא של הוראות חוק חופש המידע, ולהדגיש את תפקידה של הממונה על יישום החוק במשרד, ובמסגרת זאת יידרשו האגפים השונים לעמוד בלוחות הזמנים במענה לפניותיה ובהתאם לקבוע בחוק. משרד האוצר, מערים אפוא קשיים על עובדת המשרד בבואה למלא את תפקידה ולהשיב לבקשות מידע לפי חוק חופש המידע. בשל כך המשרד משיב לעתים על בקשות מידע באיטיות, ולעתים אינו משיב כלל. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |29 .על משרד האוצר לנקוט כל פעולה נדרשת כדי שהמשרד, על הנהלתו ועובדיו, ישתף פעולה לצורך מתן מענה על בקשות מידע, ויקפיד לטפל בהן ביעילות ובתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק. על מנכ"ל משרד האוצר לוודא שפעולות המשרד בתחום זה נעשות בהתאם להוראות הדין. .משרד ראש הממשלה .במשך שבעה חודשים בשנת 2017 הוגשו למשרדרה"ם, 211 בקשות לפי חוק חופש המידע. עד מועד סיום הביקורת ביולי 2017 טרם סיים משרד רה"ם לטפל ב-41 (19%) מהבקשות האלה, אף שעברו יותר מ-120 ימים ממועד הבקשה . על פי נתוני היחידה לחופש המידע, כ-9% מבקשות חופש המידע שהוגשו למשרד רה"ם בשנת 2015 לא נענובתוך משך הזמן המירבי שנקבע בחוק. המשרד מסר ליחידה נתונים רק על חלק משנת 2016 ., ולכן אי אפשר לדעת כמה מהן לא נענו בשנת 2016 מצאה היחידה כי חמש תלונות שהוגשו נגד משרד רה"ם והטיפול בהן הסתיים בשנה זו, רובן על אי-מתן מענה, היו מוצדקות. לדוגמה, משרד רה"ם השיב על שלוש בקשות מידע רק לאחר שהמבקשים התלוננו על אי-מתן מענה לפני היחידה לחופש המידע: על בקשה מינואר 2016 , בדבר הסדרי המעבר ברחוב שבו שוכן מעונו של ראש הממשלה, הוא השיב רק כעבור שבעה חודשים (באוגוסט אותה שנה); על בקשה מנובמבר 2015 בדבר עבודת הצוות ליישום מיסוי מרווחים של משאבי טבע הוא השיב רק כעבור כמעט שנה (באוקטובר 2016 ); ועל בקשה מיוני 2016 לקבל מידע בעניין פעילות של ועדות שרים - רק כעבור שמונה חודשים (בפברואר 2017.) משרד רה"ם מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי חלק ניכר מהבקשות שהוא מקבל מחייבות טיפול ארוך, רגיש ומורכב, בין השאר בשל היבטים ביטחוניים ומדיניים. בתשובת המשרד צוין כי בשנים האחרונות נוקט משרד רה"ם צעדים רבים לקידום שקיפות הממשל ברבדים שונים ובהם פרסום תכניות העבודה של משרדי הממשלה ומעקב אחר ביצוען, ופרסום מעקב אחר החלטות הממשלה וביצוען, וכי הוטל על גורם בלשכת המנכ"ל ללוות את הנושא מקרוב כדי לשפר את הטיפול בבקשות חופש מידע. המשרד הוסיף כי הוא פועל על מנת להשלים את הפערים ביישום הוראות חוק חופש המידע והנחיות היחידה לחופש המידע. על משרד רה"ם להקפיד לענות על בקשות מידע בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק חופש המידע, בין היתר בהתחשב בכך שפרק זמן המירבי שנקבע בחוק מביא בחשבון גם בקשות מורכבות, וכן למסור ליחידה לחופש המידע את כל המידע הנדרש. על מנכ"ל משרד רה"ם לוודא שפעולות המשרד בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. 30 | דוח שנתי 68ג .משרד התחבורה והבטיחות בדרכים .נמצא כי עד יולי 2017 טרם סיים לטפל משרד התחבורה ב-28 בקשות שהוגשו בשנת 2015 וב- 15 בקשות שהוגשו בשנת2016. בין הבקשות האלו בקשה מאפריל 2015 לקבלת צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (שירותי נמל) ופרוטוקולים והתכתבויות בנושא; ובקשה ממאי 2016 בענייןמוקדי סיכון בכבישים. בנוגע לבקשה זו צוין בנתוני המשרד כי הטיפול נמצא בלשכת המנכ"לית וטרם התקבל אישור להעברת התשובה למבקש. משרד התחבורה השיב למשרד מבקר המדינה כי המשרד מטפל במספר רב של בקשות חופש מידע בשנה; כי 75% מהבקשות בשנת2016 נענו בתוך חודש ימים בלבד; וכי הטיפול בבקשות שעסקו בנושאים מורכבים, המחייבים התייעצות עם גורמים בתוך המשרד ומחוצה לו, אורך זמן רב יותר. המשרד הוסיף שהוא דוגל בעקרון השקיפות וכי גובש מסמך לשיפור דרכי הפעולה בטיפול בפניות חופש המידע, והמשרד החל לפעול על פיו. על משרד התחבורה לנקוט לאלתר את ה פעולות הדרושות כדי לתת מענה על בקשות מידע מהציבור בתוך פרק הזמן שנקבע בחוק חופש המידע. על מנכ"לית משרד התחבורה לוודא שפעולות המשרד בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. .משרד העלייה והקליטה .על פי נתוני היחידה לחופש המידע, בשנת 2016 הוגשו למשרד העלייה והקליטה 39 בקשות מידע. 12 (32%) מהן לא נענו בתוך משך הזמן המירבי הקבוע בחוק - עלייה בהשוואה לשנת 2015 (21% מהבקשות). בשנת 2016 מצאההיחידה כי שלוש תלונות על אי-מתן מענה מהמשרד על בקשות מידע היו מוצדקות: בקשת מידע על תקצוב סטודנטים יוצאי אתיופיה; בקשת מידע בדבר החלטת ממשלה מסוימת; ובקשה בנוגע למידע פרטי של אדם. משרד העלייה והקליטה מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת ובתשובתו מנובמבר 2017 כי העלייה באחוז הבקשות שלא נענו בזמן נובעת ממורכבות הטיפול בהן, וכי הוא פועל באופן מתמיד לשיפור המענה עליהן. על משרד העלייה והקליטה לנקוט את הפעולות הדרושות כדי שהמשרד ישיב על בקשות מידע בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק חופש המידע, בין היתר בהתחשב בכך שפרק זמן המירבי שנקבע בחוק מביא בחשבון גם בקשות מורכבות. על מנכ"ל המשרד העלייה והקליטה לוודא שפעולות המשרד בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |31 .משרד הכלכלה .היחידה לחופש המידע ביררה 11 תלונות שהוגשו נגד משרד הכלכלה, וכולן נמצאו מוצדקות. רק משחזרה היחידה ודר שה מהמשרד להשיב על ארבע בקשות, הוא עשה זאת. לדוגמה, על בקשת מידע בדבר מכרז ומינוי מנהל מינהל סביבה ופיתוח בר קיימא, ובקשה בדבר מינוי וכהונה של ראשי תחום ובודקים מקצועיים באחת מיחידות המשרד. מנכ"ל משרד הכלכלה השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי המשרד נקט פעולות לצמצום ליקויים בהנגשת המידע לציבור וליצירת מנגנון מעקב צמוד אשר יאפשר בקרה על מתן מענה למבקש המידע, במסגרת משכי הזמן הקבועים בחוק. על משרד הכלכלה לנקוט את הפעולות הדרושות כדי שהמשרד ישיב על בקשות מידע בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק חופש המידע. על מנכ"ל משרד הכלכלה לוודא שפעולות המשרד בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. .משרד התרבות והספורט .מדוח היחידה לחופש המידע לשנת 2016 עולה כימשרד התרבות והספורט לא מסר נתונים ליחידה לחופש המידע בנוגע ליישום חוק חופש המידע בשנה זו, כנדרש. מנתוני היחידה לשנת 2015 עולה כי 5 מ-14 (36% ) בקשותלמידע שהוגשו למשרד התרבות והספורט לא נענו בתוך משך הזמן המירבי שנקבע לכך בחוק חופש המידע. לדוגמה, המשרד לא השיב על בקשת מידע מספטמבר 2015 בדבר הסדרים למניעת ניגוד עניינים של ראשי תחומים במשרד שנחתמו במהלך חמש השנים שקדמו לבקשה וכן בדבר הסדרים למניעת ניגוד עניינים של יועצים חיצוניים למשרד. המשרד לא השיב על הבקשה הזו גם לאחר שהיחידה מצאה שהתלונה מוצדקת והנחתה את המשרד להשיב. בתחילת אוגוסט 2017 מסר מנכ"ל משרד התרבות והספורט למשרד מבקר המדינה שהוא יעשה כל מאמץ להשלים את המידע החסר בתוך חודש. יצוין כי עד סוף ינואר 2018 טרם סיים המשרד לטפל בפנייה האמורה. המשרד ציין בתשובתו כי הוחלט לגייס עובדת מקצועית שהטיפול בחוק חופש המידע יהיה עיקר תפקידה ועיסוקה. על משרד התרבות והספורט לוודא כי בקשות מידע ייענו בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק חופש המידע, ושהמשרד ימסור ליחידה לחופש המידע את כל המידע הנדרש. על מנכ"ל משרד התרבות והספורט לוודא שפעולות המשרד בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. 32 | דוח שנתי 68ג . .הממצאים בדבר .טיפול חלק ממשרדי .הממשלה בבקשות .מידע מלמדים על .קושי לאכוף לעתים .את חובת המענה על .משרדים מסוימים .  . הממצאים בדבר טיפול חלק ממשרדי הממשלה בבקשות מידע על פי חוק חופש המידע מלמדים על קושי לאכוף לעתים את חובת המענה על משרדים מסוימים. קשיי אכיפה אלו הובילו לכך שהיחידה לחופש המידע הגדירה שישה משרדי ממשלה כ"רשויות מפ רות", לאחר שלא השיבו על בקשות מידע או לא פרסמו מידע, כנדרש, גם לאחר שהיחידה הנחתה אותם להשיב או לפרסם. לנוכח ממצאים אלו על משרד המשפטים, האחראי לביצוע חוק חופש המידע, לשקול דרכים יעילות לפעולה כאשר משרד ממשלתי נמנע באופן שיטתי מלקיים כנדרש את החובות המוטלות עליו בדין בטיפולו בפניות של הציבור לקבלת מידע. .דיווח ליחידה לחופש המידע על יישום החוק בשנים קודמות .הדוחות השנתיים של היחידה לחופש המידע נסמכים על נתונים שמוסרים לה משרדי הממשלה בדבר בקשות מידע שהוגשו באותה שנה. כיוון שכך, הדיווח של היחידה לציבור אינו כולל בקשות מידע שהוגשו בשנים קודמות וטרם הסתיים הטיפול בהן. כאמור, במשרד התחבורה ובמשרד להגנת הסביבה העלתה הביקורת בקשות מידע מ -2015 או קודם לכן, שעד למועד סיום הביקורת טרם הסתיים הטיפול בהן. משרד מבקר המדינה מעיר ליחידה לחופש המידע כי נוכח העיכוב הרב בטיפול בבקשות לפי חוק חופש המידע בכמה ממשרדי הממשלה, יש מקום לדווח לציבור גם על בקשות מידע ישנות יותר שטרם הסתיים הטיפול בהן, שכן המחדל הנוגע בעניינן גדול יותר. .פעולות לצמצום בקשות חוזרות ונשנות למידע .בינואר 2015 הנחתה היחידה לחופש המידע את משרדי הממשלה בנוהל שהפיצה לפרסם באתר אינטרנט ייעודי תשובות לבקשות מידע לפי חוק חופש המידע, בין שבתשובה נמסר המידע במלואו או בחלקו ובין שבקשת המידע נדחתה. בנוהל הוסבר שעל פי רוב מידע הנמסר במסגרת בקשות מידע מכוח שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |33 . החוק או נימוקים שניתנו בעת דחיית בקשה מעוררים ענייןבציבור, ועל כן חשוב לפרסמם. הפרסום עשוי לייתר את הצורך לדון בבקשות דומות בעתיד. בנוהל נקבעו גם סייגים לפרסום, כמו תשובות שיש בהן מידע שפרסומו אסור לפי חוק חופש המידע. להלן בתרשים 4 מוצגים נתונים על מספר התשובות של כמה ממשרדי הממשלה לבקשות מידע שנתנו בשנת 2016 ועל מספר התשובות שפרסמו באתר האינטרנט הייעודי. לצורך זה נבחרו משרדי ממשלה שהשיבו על 100 בקשות מידע או יותר בשנת2016 ,. יצוין שמשרד רה"ם נכלל בקטגוריה הזו ואולם בשנת 2016 ,הוא לא מסר נתונים סטטיסטיים ליחידה לחופש המידע ולכן אין נתונים בעניינו. 34 | דוח שנתי 68ג .תרשים 4 : מספר התשובות שנתנו משרדי ממשלה בשנת 2016 לבקשות מידע ומספר התשובות שפרסמו .על פי נתוני היחידה לחופש המידע ואתר חופש המידע https://.foi.gov.il. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |35 . פרסום הבקשות והמענה עליהן עשוי להביא מידע חיוני לפני הציבור ואף לייתר טיפול בבקשות מידע דומות בעתיד. מהתרשים עולה כי משרדי הממשלה שהשיבו על יותר מ-100 בקשות מידע בשנה פרסמו חלק מזערי מהתשובות באתר האינטרנט, למעט משרד המשפטים, אשר פרסם כמעט מחצית מהתשובות. בכך לא קיימו המשרדים האלה את הנחיית היחידה משנת 2015 . משרד הבריאות השיב כי המשרד מפרסם באופן שוטף תשובות שאין מניעה לפרסמן, הוא ערך מיפוי של הבקשות ופועל לקידום חלק מהמסקנות שעלו מהמיפוי. משרד הכלכלה השיב כי המשרד יעשה מאמץ מרוכז לפרסם את כל התכנים הרלוונטיים המותרים בפרסום באתר האינטרנט. משרד הבינוי והשיכון השיב כי הוא פועל לפרסום תשובות המשרד. משרד הפנים השיב כי הוא יפעל לפרסום תשובות שניתנו החל בשנת 2016 ועד סוף ינואר2018 . משרד החינוך השיב כי הוא פרסם 40 תשובות בעלות חשיבות לציבור, לאחר איזון בין חובותיו מכוח החוק והנחיות היחידה לחופש המידע בדבר הפרסום, וכי יפעל לפרסום שוטף של התשובות בעתיד. משרד התחבורה השיב כי הוא מרבה להעלות מסמכים לאתר חופש המידע ובשנת 2018 עתידה להתווסף משרה אשר תסייע בהעלאת מסמכים לאתר האינטרנט. על משרדי הממשלה להקפיד לפרסם את התשובות לבקשות מידע שאפשר לפרסמן לפי החוק באתר האינטרנט הייעודי לחופש המידע . פרסום זה נדרש על פי נוהל של היחידה לחופש המידע, ועשוי להשיג את יעדי הממשל הפתוח כאמור. .שקיפות פעילותם של שרים .שקיפות הממשל משמעה, בין היתר, תיעוד פעילותו של השלטון; עיבוד של המידע שברשותו באופן שהציבור יבין את משמעותו; ומתן פומבי למידע באופן שיהיה נגיש לציבור. שקיפות כזו עשויה בין השאר לעודד את אנשי השלטון לבחון בחינה מעמיקה יותר את אופן תפקודם. אחד הכלים להגברת השקיפות בעבודתם של שרי הממשלה הוא פרסום יומניהם, שבהם מפורטות פעילויותיהם והגורמים עמם נפגשו, מהמשרד או מחוצה לו, מקום הפגישה ונושאה. בפסק דין של בית המשפט המחוזי נקבע בנוגע לפרסום יומנים של נבחר ציבור (ובאותו מקרה - של ראש רשות מקומית) כי הרשות המינהלית מחויבת בדין וחשבון על פעילותה לציבור שולחיה , שיאפשר ללמוד כיצד הפעילה את סמכויותיה ואת הכוח שהופקד בידה, מה 36 | דוח שנתי 68ג .היה היקף פעילותה ועוד30 . בית המשפט קבע כיבהיעדר נימוקים של ממש לשלילת חופש המידע, ואם לא חל אחד הסייגים לחובת גילוי המידע שפורטו בחוק, חייבת הרשות למסור לאזרח מידע בעל אופי ציבורי , ובעתירה זו קיים אינטרס ציבורי כללי לגילוי המידע. בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 3.1005 משנת2005 שעניינה מתן פומבי להסדרים למניעת ניגוד עניינים של עובדי מדינה צוין כי קבלת מידע על אודות דרכיו ואורחותיו של השלטון חיונית ליכולתו של הציבור לפקח על פעילותן של רשויות השלטון, וידיעתן של רשויות השלטון כי הן חשופות לביקורת תביא מצדן ליתר סדר ומשטר, ותרתיע אותן מעשיית מעשים החורגים מן המותר והראוי. באוגוסט 2009 הנחתה מחלקת ייעוץ וחקיקה מטעם היועץ המשפטי לממשלה את היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה כיצד לפעול בנוגע למענה לבקשות מידע בדבר יומנים של שרים: יש להיענות לבקשה ממוקדת המתייחסת לפרק זמן סביר או לנושא מוגדר וממוקד, תוך כדי בחינה פרטנית של תחולת הסייגים שנקבעו כאמור בחוק חופש המידע (כגון הימנעות ממסירת מידע העלול לפגוע בביטחון המדינה או המהווה פגיעה בפרטיות של אדם); יש להפעיל שיקול דעת מתוך מגמה למסור מידע ככל האפשר; יש למסור מידע על פעילותו המיניסטריאלית של השר, ואם יומנו של השר כולל גם פעילות אחרת (פרטית או פוליטית), אפשר להשמיטה או לסמנה ככזו ללא פירוט נוסף. נציג מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים הבהיר למשרד מבקר המדינה כי השר אינו נדרש למסור מידע בדבר פעילות פרטית או פוליטית הנזכרת ביומנו, ודי לציין כי המידע הושמט כיוון שמדובר בפעילות פרטית או פוליטית. עוד הנחתה מחלקת ייעוץ וחקיקה כי אם המידע נוגע לפעילות של צד שלישי יש לקבל את עמדתו בהתאם לסעיף 13 בחוק31 . משרד המשפטים הדגיש כי לפי סעיף 11 לחוק, "מקום שהמידע המבוקש הוא מידע שהרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסור, וניתן לגלותו תוך השמטות, שינויים או תנאים, יש לעשות כן ולא לחסות באופן גורף את המידע". .היענות משרדי הממשלה לבקשה לקבל את יומני השרים .בינואר 2017 הגישה עמותה א' לכלל משרדי הממשלה בקשת מידע לפי חוק חופש המידע, והיא לקבל את המידע על אודות היומן או לו ח הזמנים של השר שהיה הממונה על המשרד בשנת 2016 ,, ולציין בנוגע לכל פגישה את מועדה את מיקומה, את המשתתפים בה ואת הנושא שנדון ב ה (להלן - בקשת . .30 )'עתמ (חי 11259 -08-15 הצלחה- התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת נ' עיריית חיפה (פורסם במאגר ממוחשב, 10.11.15 )- ראו גם עע"מ3908/11 מדינת ישראל הנהלת בתי המשפט נ' עיתון דה מרקר עיתון הארץ בע"מ (פורסם במאגר ממוחשב, 22.9.14.) 31 ככלל, משתתפים בפגישות עם השר מקרב עובדי המשרד או גורמי ממשלה מקצועיים לא ייחשבו כצד שלישי לעניין זה. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |37 . .באוקטובר 2017 , .כתשעה חודשים .לאחר שהתבקשו .להמציא את יומני .השרים לשנת 2016 , .9 מבין משרדי .ממשלה שבראשם .עמדו באותה שנה 8 .שרים - כלל לא נענו .לבקשה . העמותה). באותה עת עמדו 22 שרים בראש29 משרדי ממשלה. משרד מבקר המדינה בדק את מידת היענותם של משרדי הממשלה לבקשת העמותה. נמצא כי עד אוקטובר 2017 , כתשעה חודשים לאחר שהעמותה הגישה למשרדי הממשלה את בקשתה לקבל את יומני השרים לשנת 2016 ,9 מבין29 משרדים (31% )- שבראשם עמדו באותה שנה8 שרים- כלל לא נענו לבקשה, כמפורט בתרשים להלן32 . יש להדגיש כי דחיית בקשה לקבלת מידע יכולה להיעשות רק מנימוקים שנקבעו בדין, ובליווי תשובה לפונה המפרטת את הטעמים לסירוב. בתרשים 5 להלן מוצגים (בירוק) שרי הממשלה אשר המשרדים שעליהם היו ממונים בשנת 2016 נענו לבקשת העמותה (יודגש כי אין בתרשים התייחסות להיקף המענה שהעבירו השרים). כן מוצגים בתרשים (באדום) השרים אשר המשרדים שעליהם הם היו ממונים באותה שנה לא נענו כלל לבקשת העמותה. . .32 משרדים מסוימים נספרו יותר מפעם אחת, מפני שעל אותו משרד היו אחראים בתקופותשונות במהלך 2016 .יותר משר אחד 38 | דוח שנתי 68ג .תרשים 5 : מענה לבקשת מידע בדבר יומנישרים שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |39 . לאחר העברת טיוטת דוח הביקורת למשרדי הממשלה, ארבעה משרדים השיבו לעמותה א' וצירפו את יומניהם של ארבעה שרים: שר המדע והטכנולוגיה, ח"כ אופיר אקוניס; שר הפנים והשר לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל , אריה דרעי; שר התחבורה והבטיחות בדרכים והשר לענייני מודיעין, ח"כ ישראל כץ; ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, ח"כ חיים כץ. משרד הביטחון השיב למשרד מבקר המדינה כי יומן פגישותיו של השר לשעבר יעלון לא אותר. אשר ליומן פגישותיו של השר המכהן, מר אביגדור ליברמן, צוין כי ההליכים לאישור מסירת היומן של שר ביטחון בישראל הם מורכבים ורגישים ומצריכים בחינה מקדמית ושעות עבודה רבות של כמה גורמים ומכאן, בין היתר, נובע העיכוב במסירתם. השר להגנת הסביבה והשר לירושלים ומורשת, ח"כ זאב אלקין, השיב כי בעת סיום תפקידו כשר העלייה והקליטה במאי 2016 נמחק לוח הזמנים ביומן בשל המעבר בין המשרדים, לכן אין באפשרותו לספק לוח זמנים לתקופה שלפני 1.8.16 בנוגע לכהונתו כשר לירושלים ומורשת או כשר העלייה והקליטה. בנוגע לפרסום יומנו כשר להגנת הסביבה ציין השר כי עיבוד הנתונים והכנת לוח הזמנים דורשת ממנו זמן רב, והוסיף: "השנה החולפת הייתה שנה רצופת משברים בתחום של הגנת הסביבה ועוד לא נמצא זמן מספק להשקיע בהכנת הלו"ז לפרסום". יצוין כי במהלך שנת 2016 ,, כולה או חלקהעמד ראש הממשלה בראש שישה משרדי ממשלה33. משרד רה"ם דחה ביוני 2017 את בקשת העמותה, תוך כדי הסתמכות על סעיף 8(1 )לחוק חופש המידע, שעניינו דחיית בקשה בעילה של השקעת משאבים בלתי סבירה, וכן בנימוק כי בגילוי המידע יש חשש לפגיעה בביטחון המדינה. יצוין כי מבין משרדי הממשלה שבהם כיהן ראש הממשלה כשר, משרד התקשורת והמשרד לשיתוף פעולה אזורי לא השיבו לפניית העמותה כלל. משרד רה"ם השיב כי בינואר 2017 מסר המשרד את יומן הפגישות של ראש הממשלה לשנים 2015 -2014 לעמותה ב' וכן מסר את יומן פגישותיו בתפקידו כשר התקשורת לגורם מתחום התקשורת שביקש לקבלם. המשרד הוסיף כי יומן הפגישות של ראש הממשלה בכלל תפקידיו הוא יומן אחד המנוהל כולו בידי לשכת ראש הממשלה, ואין בו סימון נפרד של פגישותיו כשר של כל משרד אחר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדים שטרם השיבו לפנייה האמורה ולשרים העומדים בראשם כי אי-מתן מענה עומד בניגוד להוראות החוק ולהנחיית היועץ המשפטי לממשלה. על משרדי הממשלה שלא מסרו לבקשת העמותה את יומני השרים להשיב בהקדם על בקשת המידע לפי חוק חופש המידע ולמסור את המידע בהתאם להוראות הדין. . .33 ( משרד רה"ם; משרד החוץ; משרד התקשורת; המשרד לשיתוף פעולה אזורי 26.12.16 -1.1.16 ;) ( משרד הכלכלה 1.8.16 -1.2.16 ( ); משרד הפנים 11.1.16 -1.1.16 .) 40 | דוח שנתי 68ג . .עולה הצורך .בהבהרות של היועץ .המשפטי לממשלה .בדבר מידת הפירוט .הנדרש ביומני .השרים המוצגים .לציבור . היקף המידע שנמסר .כללי מינהל תקין מחייבים את הדרג המקצועי במשרדי הממשלה לתעד את דיוניו, את החלטותיו ואת פגישותיו ולשמר התכתבויות (לרבות כאלה שנוהלו באמצעים אלקטרוניים). מסמכי תיעוד צריכים לכלול את עיקרי הנושאים שנדונו והחלטות שהתקבלו בעניינם34 . תיעוד זה נדרש גם כדי לאפשר התחקות אחר הליכי קבלת ההחלטות, כדי לשמר את הידע שנצבר ולאחזרו במידת הצורך, כדי לפרסם מידע שחובה לפרסמו לפי כל דין וכדי להבטיח רציפות שלטונית35. השגת שקיפות של פעולות השלטון באמצעות מסירת יומנו של שר דורשת הקפדה גם על שלמות המידע שבו. פירוט הסיבות להחלטה להשמיט מידע כנדרש בחוק חופש המידע חיוני גם אם מבקש המידע יבקש לערער על ההחלטה36" . בפסק דין של בית המשפט העליון צוין כיחובה אחרת המוטלת על הרשות מכוח הדין המינהלי בכל הנוגע לטיפול בבקשה למסירת מידע לפי חוק חופש המידע, היא החובה לנמק את הסירוב למסירת המידע שנתבקש, כולו או חלקו, ככל שכך החליטה. חובת ההנמקה מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח במדינה דמוקרטית ]...[ פירוט הטעמים לסירוב מאפשר גם לבית המשפט לעמוד על השיקולים ששקלה הרשות ועל האיזון הפנימי שערכה ביניהם, בהעבירו את ההחלטה תחת שבט ביקורתו"37 . ,לנוכח ממצאי הביקורת כאמור והנחיות היועץ המשפטי לממשלה, כאמור שלפיהן שימוש במידע על אודות דרכיו ואורחותיו של השלטון חיוני לצורך פיקוח הציבור על פעילותן של רשויות השלטון ולשם הרתעת רשויות השלטון מעשיית מעשים החורגים מן המותר והראוי , עולה הצורך בהבהרות של היועץ המשפטי לממשלה בדבר מידת הפירוט הנדרש ביומני השרים המוצגים לציבור: ציון העילה למחיקה או להשחרה של פעילות מיניסטריאלית וציון של פעולות שנמחקו בשל היותן פוליטיות או פרטיות. כמו כן, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון הוספת דרישה לכלול ביומני השרים הנמסרים לציבור מידע בדבר המשתתפים בפגישות עמם, ובכלל זאת משתתפים מן המגזר הפרטי או נציגיהם ; הגופים שאליהם משתייכים המשתתפים; נושאי הפגישות; ומקום הפגישה. הבהרות כאמור של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לגילוי יומנו של שר והקפדת השרים ומשרדי הממשלה לפעול בהתאם להנחיות אלה עשויות להבטיח כי פעולות כל המשרדים בתחום זה ייעשו בהתאם להוראות הדין. . .34 ,ראו למשל מבקר המדינה דוח שנתי 65א (2014 ), בפרק "רשות החברות הממשלתיות - הפרטות ושינויים מבניים של חברות", עמ' 267 ; פסקה62.321 .לתקשי"ר 35 ,מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחדהיבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת (2017.) 36 לפי סעיף7 .(ו) לחוק חופש המידע 37 עע"מ9135/03 'המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ ואח , (פורסם במאגר ממוחשב, 19.1.06). שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |41 . מחלקת ייעוץ וחקיקה מטעם היועץ המשפטי לממשלה השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי להבנתה הדין מחייב לציין את העילה למחיקה או השחרה של מידע. עם זאת, נוכח הממצאים היא תשקול לחדד זאת. באשר להבחנה בין פוליטי לפרטי, היא תשקול להבהיר מהי העילה הרלוונטית בחוק שלא למסור מידע זה. כמו כן, היא תבחן את הצורך לחדד את ההנחיות מטעם היועץ המשפטי לממשלה בנוגע לחובת פרסום של פרטים נוספים במסגרת פרסום לוחות הזמנים של השרים. המשרד לשוויון חברתי השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי הוא מצדד בהערת המבקר ליועץ המשפטי לממשלה כי נדרשות הוראות מפורטות בנוגע לתחומים הדורשים השחרה ביומן נבחר ציבור. 42 | דוח שנתי 68ג .שקיפות המידע הממשלתי בדבר הקצאת תקציב לקיום ההסכמים הפוליטיים .על פי חוק יסוד: הממשלה, הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת ואחראית בפני הכנסת אחריות משותפת . לפי סעיף 42 לחוק יסוד: הממשלה, הממשלה תמסור לכנסת ולוועדותיה מידע על פי דרישתן ותסייע להן במילוי תפקידן . חוק היסוד גם קבע כי פרטים לעניין ביצוע סעיף זה אפשר שייקבעו בחוק או בתקנון הכנסת. על פי סעיף 21 ,(א) לחוק יסוד: הכנסת הכנסת תבחר מבין חבריה ועדות קבועות. על פי תקנון הכנסת, דינה של ועדה לעניין מסוים כדין ועדה קבועה לכל דבר, פרט לתקופת כהונתה. סמכויות הוועדות הקבועות נקבעו בתקנון וכוללות בין היתר פיקוח על הממשלה ועל רשויות ציבוריות38 . ועדות הכנסת עוסקות במכלול פעולותיו של השירות הציבורי, המשפיעות על תחומי החיים השונים של הציבור הרחב, לדוגמה תקציב המדינה, תחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, השלטון המקומי והביטחון. בהתאם למפורט בחוק יסוד: הכנסת וחוק יסוד: הממשלה נקבע בתקנון הכנסת39 כי עובד, נושא משרה או ממלא תפקיד הנדרש למסור מידע לוועדה ימסור אותו במלואו, אלא אם כן חלים על המידע סייגים מסוימים שפורטו בתקנון. אם אי אפשר למסור לוועדה מידע או שאפשר למסור מידע בחלקו או בתנאים, השר או ראש הגוף הציבורי ימסור על כך הודעה ליושב ראש הוועדה, בצירוף נימוקים. מסירת מידע של משרדי הממשלה לוועדות הכנסת באופן מלא, ממצה ותכליתי משיגה אפוא שתי מטרות: מתן אפשרות מעשית לכנסת למלא את תפקידה כמפקחת על עבודת הממשלה; ומימושו של עקרון שקיפות הממשל. משרד מבקר המדינה בדק את המענה של משרדי ממשלה על שתי בקשות של ועדת השקיפות של הכנסת (להלן - הוועדה לשקיפות) לקבל מידע ונתונים. 1. הוועדה המיוחדת של הכנסת ליישום הנגשת המידע הממשלתי ועקרונות שקיפותו לציבור היא ועדה לעניין מסוים שהוקמה בכנסת ה-20 (להלן- ועדת השקיפות של הכנסת). על פי אתר האינטרנט של הכנסת, הוועדה מוסמכת לעסוק ב"יישום המידע הממשלתי ברוח חופש המידע; בחינת סוגי המידע העומדים לרשות הציבור או לעיונו; גיבוש עקרונות של שקיפות ודיווחיות של גופי הממשל". . .38 סעיף101 .(א) לתקנון 39 סעיפים123 ו-124 .(א) לתקנון הכנסת שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |43 .2. על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ממרץ2015 בנושא יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית40 (להלן- הנחיית היועמ"ש), הסכמים כאלה הם לגיטימיים כל עוד הם עוסקים בתמיכה במפעלים "המיטיבים עם הציבור הרחב". על פי ההנחיה, היא נועדה להסדיר את התנהלותם של שרים ושל פקידי ציבור הפועלים ליישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית. בכובעם זה פועלים השרים ופקידי הציבור כרשות מינהלית. כיוון שכך, חלים על פעולותיהם עקרונות המשפט המינהלי, ובכלל זה החובה לפעול כנאמני הציבור כולו, בסמכות, בענייניות, בסבירות ובשקיפות. על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, ייעוד כספים על בסיס הסכמים פוליטיים לגוף מסוים או למטרה שמאחוריה גוף מסוים או מספר מועט של גופים יוצר קושי הן בשל החשש שתיווצר תלות של גופים אלה במפלגות והן בשל החשש לפגיעה בשוויון. נוכח זאת, בהסכם הפוליטי יש להבטיח כי המשרד הרלוונטי ומשרד האוצר יקבעו מנגנוני בקרה מיוחדים שיוודאו כי ההקצאה לא תנוצל לרעה . הקצאה לגורם מסוים על פי הסכם פוליטי תחייב פיקוח של היועץ המשפטי של המשרד הרלוונטי וחשב המשרד, בין היתר כדי לוודא כי אין "תמורה" בעייתית כנגד אותה העברה. 3. במהלך המחצית הראשונה של שנת 2017 קיימה ועדת השקיפות של הכנסת שלושה דיונים בנושא השקיפות בתקציבי ההסכמים הפוליטיים. א. בסוף ינואר 2017 פנתה מזכירות הוועדה בנושא זה לתשעה משרדי ממשלה, ובהם משרד הביטחון, משרד האוצר ומשרד הפנים. הוועדה ביקשה שכל משרד יציג לפניה את הנתונים האלה: פירוט הכספים שהקצה מתקציבו לשנים 2016 -2015 במסגרת ההסכמים הפוליטיים, בחלוקה לפי תקנות תקציב , וניצולם; ה קריטריונים שלפיהם חולקו התקציבים האלה; נתונים על מספר ה בקשות שהוגשו לו לקבלת כספי תמיכות מהתקציבים האלה; ומספר הבקשות שנענו בחיוב. בין היתר ביקשה הוועדה לקבל מידע כללי ל שנים 2018 -2017 על התקנות למימון כספים פוליטיים לחברי כנסת ואף על נושאים שטרם נקבע להם מקור תקציבי. הוועדה ביקשה לקבל את המידע ואת הנתונים לקראת דיון של הוועדה בנושא באמצע פברואר 2017. נמצא כי שלושה מהמשרדים האמורים לא מסרו לוועדה את המידע והנתונים המבוקשים עד למועד הדיון: משרד הביטחון, משרד האוצר ומשרד הפנים . יודגש כי שלושת המשרדים לא הסבירו לוועדה את היעדר המענה. ב. בעקבות הדיון שערכה ועדת השקיפות של הכנסת בפברואר 2017 פנתה שוב מזכירות הוועדה לשלושת המשרדים האמורים בבקשה לקבל את הפרטים על הקצאות הכספים במסגרת הסכמים פוליטיים. בין היתר, הוועדה ביקשה ממשרד האוצר להעביר אליה נתונים . .40 'הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס1.1801. 44 | דוח שנתי 68ג . .משרד הביטחון לא .השיב על שתי .בקשות של ועדת .השקיפות של .הכנסת לקבל מידע, .ובכך נמנע מהציבור .מידע על חלק .מהתקציבים שהוקצו .למימוש ההסכמים .הפוליטיים. משרד .האוצר ומשרד .הפנים השיבו .באיחור ניכר . עדכניים בנוגע ל הקצאות הכספים הפוליטיים לשנים 2016-2015 , שנדרשהעבורן חוות דעת משפטית בזמן אישור התקציב. נמצא כי שלושת המשרדים - משרד הביטחון, משרד האוצר ומשרד הפנים - לא השיבו לבקשה נוספת זו של הוועדה. ג. לקראת הדיון של ועדת השקיפות של הכנסת בנושא ההסכמים הפוליטיים ביוני 2017 , ולאחר שמשרד הפנים מסר את המידע המבוקש, פנתה הוועדה בפעם השלישית למשרד האוצר בבקשה לקבל את הפרטים על הקצאות הכספים במסגרת הסכמים פוליטיים. סמוך לכינוסה מסר משרד האוצר לוועדה פרטים על פירוט הכספים שהוקצו בשנים 2016 -2015 וכן לשנים 2018 -2017 . משרד הביטחון לא השיב אפוא על שתי בקשות של ועדת השקיפות לקבל מידע, ובכך נמנע מהציבור מידע על חלק מהתקציבים שהוקצו למימוש ההסכמים הפוליטיים. משרד האוצר ומשרד הפנים השיבו באיחור ניכר. אי-מסירת מידע או מ סירתו באיחור ניכר אינה עולה בקנה אחד עם חוק יסוד: הממשלה, הקובע כאמור כי הממשלה תמסור לכנסת ולוועדותיה מידע על פי דרישתן ותסייע להן במילוי תפקידן. באופן פעולתם של משרדים אלה יש אף פגיעה ביכולת הוועדה למלא את תפקידה כמפקחת על הממשלה. על משרד הביטחון למסור בהקדם את המידע המבוקש, באופן מלא ומפורט, על פי בקשת הוועדה. על משרד האוצר ומשרד הפנים להקפיד להשיב על בקשות ועדת השקיפות במועד ולמסור את המידע הנדרש, כדי שהוועדה תוכל למלא את תפקידה. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |45 . .14 משרדי ממשלה .לא השיבו במשך .שנה על בקשת .ועדת השקיפות של .הכנסת בדבר .ההתקשרויות שלהם .עם חברות ייעוץ . שקיפות המידע הממשלתי בדבר התקשרויות משרדי הממשלה עם חברות ייעוץ .1. ועדת השקיפות של הכנסת קיימה דיון בנובמבר2016 בנושא השקיפות באגפי התכנון והאסטרטגיה במשרדי הממשלה ועבודתם עם חברות ייעוץ. הוועדה הזמינה לדיון 27 " :משרדי ממשלה. בדיון אמרה יו"ר הוועדההדבר שמטריד אותנו כאן בוועדה זה האם הממשלה מאבדת את היכולת שלה לתכנן ולקבוע אסטרטגיה. עד כמה [ חברות ה]ייעוץ נכנסו והחליפו למעשה את העבודה שאמורה לעשות הממשלה". 2. בסיכום הדיון האמור, אשר הופץ בסוף נובמבר 2016 , ביקשה ועדת השקיפות מ-27 משרדי הממשלה להעביר אליה בתוך שבועיים דוח על ההתקשרויות שלהם עם חברות ייעוץ, ולציין בו את שמה של כל חברה ואת מהות ההתקשרות עמה וסכומה; את משך ההתקשרות ותוצריה; וכן לציין אם ההתקשרות בוצעה בפטור ממכרז. נמצא כי 14 משרדי ממשלה לא השיבו על בקשת הוועדה במשך כשנה, מנובמבר 2016 עד לסוף אוקטובר 2017: משרד הבריאות ; משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (ל הלן - משרד הרווחה); משרד הבינוי והשיכון; המשרד להגנת הסביבה ; משרד התקשורת; משרד הפנים; המשרד לביטחון הפנים; המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה ; משרד החקלאות ; משרד המשפטים ; משרד העלייה והקליטה; משרד התרבות והספורט; המשרד לשירותי דת; והמשרד לשיתוף פעולה אזורי . ב כך נמנעה מהכנסת ומהציבור האפשרות לקבל מידע בדבר התקשרויות של משרדי הממשלה האמורים עם חברות ייעוץ. בעקבות הביקורת מסרו חמישה משרדי ממשלה למשרד מבקר המדינה כי הם העבירו את המידע לוועדת השקיפות בנובמבר או בדצמבר 2017 : משרד הפנים, משרד התקשורת, המשרד לביטחון הפנים, משרד העלייה והקליטה ומשרד הרווחה. משרד הבריאות השיב כי הוא יפרסם את דוח ההתקשרויות עם חברות ייעוץ כפי שהתבקש ובכפוף להוראות החוק עד ליוני 2018 . המשרד לשירותי דת השיב כי מדובר בטעות אשר תתוקן בהקדם. המשרד להגנת הסביבה השיב כי הנתונים לא הועברו לוועדת השקיפות בטעות, וכי הוא יעבירם ללא דיחוי. משרד הבינוי והשיכון השיב כי בעקבות הביקורת הוא ימסור לוועדה את הנתונים המבוקשים. משרד הפנים ומשרד החקלאות השיבו כי הם ימסרו בהקדם את המידע המבוקש לוועדת השקיפות. משרד העלייה והקליטה השיב כי לא היה בכוונת 46 | דוח שנתי 68ג .המשרד להסתיר מידע מן הציבור, כי המשרד אינו מעסיק יועצים, וכי בעקבות הביקורת הוא מסר את המידע על כך לוועדת השקיפות של הכנסת. המשרד לשיתוף פעולה אזורי השיב כי א ינו מעסיק יועצים חיצוניים לגיבוש תכנון ואסטרטגיה. על משרדי הממשלה האלה לפעול על פי הנדרש מכוח חוק יסוד: הממשלה ותקנון הכנסת, גם כדי לאפשר לכנסת למלא היטב את תפקידה כמפקחת על הרשות המבצעת ולמסור לוועדותיה את המידע הנדרש בתחום פעילותן במועד שנקבע ובאופן מלא, תכליתי ויעיל. . . לנוכח עקרון שקיפות הממשל שהממשלה עצמה קבעה, חלה על משרדי הממשלה החובה לפעול בשקיפות. חובה זו גדולה אף יותר בתחומים הנתפסים כרגישים ו כראויים ליתר תשומת לב של הציבור, כגון יישום הסכמים פוליטיים והתקשרויות עם חברות ייעוץ. על משרדי הממשלה להקפיד למסור מידע לוועדות הכנסת באופן מלא, תכליתי ויעיל, גם כדי לאפשר לכנסת למלא את תפקידה כמפקחת על עבודת הממשלה. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |47 . פרסום התקשרויות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך .בעקבות בקשות רבות להנגשת מידע על אודות הוצאות המדינה, אשר הטילו עומס רב על משרדי הממשלה, ולאור מחויבותה של ממשלת ישראל לעקרו ן השקיפות, הנחתה היחידה לחופש המידע את משרדי הממשלה ויחידות הסמך בדצמבר 2015 לפרסם התקשרויות עם ספקים לצורך רכישת טובין או שירותים לציבור (להלן - נוהל התקשרויות). זאת מכוח סמכותה בהחלטת הממשלה ממרץ 2011 לקבוע קווים מנחים לפרסום מידע באופן יזום. היחידה קבעה בנוהל כי פרסום ההתקשרויות ייעשה במתכונת שקבע אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), ארבע פעמים בשנה בתוך 45 ימים מסיומו של כל רבעון, בגיליון אלקטרוני. .אי-פרסום או פרסום באיחור .נמצא כי נכון לדצמבר 2017 פרסמו משרדי הממשלה את דוחות ההתקשרויות לשנת 2016, למעטנציגות משרד האוצר בניו יורק. משרד האוצר גם לא פרסם את הדוחות לרבעון הראשון של שנת 2017 של נציגות זו. מבין יחידות הסמך, רשות המים לא פרסמה שלושה דוחות התקשרויות, החל ברבעון השלישי של שנת 2016 ועדלרבעון הראשון של 2017 . עוד נמצא כי חלק מהפרסומים נעשו באיחור: משרד רה"ם פרסם את דוחות ההתקשרויות לשנת 2016 וכן לרבעון הראשון והשני של שנת2017 רק בדצמבר 2017 ;, באיחור של כתשעה חודשים וארבעה חודשים בהתאמה המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה פרסם את דוח ההתקשרויות של שנת 2016 וכן את הדוחות של שלושת הרבעונים הראשונים של שנת 2017 רק בספטמבר 2017 , באיחור של כתשעה חודשים וארבעה חודשים בהתאמה; המשרד להגנת הסביבה פרסם את ההתקשרויות של הרבעון השלישי והרביעי של 2016 באיחור של שלושה חודשים וארבעה חודשים בהתאמה, ואת ההתקשרויות של הרבעון הראשון של 2017 .באיחור של שישה חודשים מינהלת תנופה במשרד החקלאות פרסמה את הדוחות בגין התקשרויותיה שבוצעו בשנים 2016 -2015 רק באמצע מאי2017. לשכת הפרסום הממשלתית פרסמה את הדוחות בגין התקשרויותיה לרבעון הראשון, השני והשלישי של שנת 2017 רק בנובמבר 2017 , באיחור של שבעה חודשים וארבעה חודשים בהתאמה. המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל ומשרד התרבות והספורט טרם פרסמו את דוח 48 | דוח שנתי 68ג . .לאגף החשכ"ל אין .נתונים על הסכום .הכולל של .ההתקשרויות של .משרדי הממשלה .ועל מספר .ההתקשרויות שאינן .מנוהלות במערכת .מרכב"ה . ההתקשרויות לרבעון הראשון של 2017, כשמונה חודשים לאחר המועד שנקבע בנוהל. המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא יקפיד לפרסם את הדוח השנתי הבא כנדרש על פי חוק חופש המידע. רשות המים השיבה כי בשל כשל טכני לא הועברו הדוחות לרבעונים בשנת 2016 וכי היא פועלת לתיקון נושא זה בהקדם. משרד החקלאות השיב כי באוגוסט 2015 הועברה פעילות מינהלת תנופה ל תחום אחריותו והמשרד דיווח על ההתקשרויות בתחום זה באיחור בשל הצורך ללמוד אותו. .אי-פרסום התקשרויות שאינן מנוהלות במערכת מרכב"ה .נוהל ההתקשרויות קבע כי החובה לפרסם חלה רק על התקשרויות המנוהלות במערכת מרכב"ה41, ועל פי היחידה לחופש המידע, ההסבר לכך הוא שבמערכת מרכב"ה הוטמעה היכולת הטכנולוגית לגבש דוח התקשרויות, אשר מאפשרת את הפרסום ללא צורך להשקיע משאבים ניכרים להכנתו ולפרסומו. 1. נמצא שלאגף החשכ"ל אין נתונים על הסכום הכולל של ההתקשרויות של משרדי הממשלה ועל מספר ההתקשרויות שאינן מנוהלות במערכת מרכב"ה. כיוון שכך, אי אפשר לדעת מהו חלקן של ההתקשרויות החייבות בפרסום (לפני בחינת הסייגים כאמור) בכל הרכש הממשלתי, המוערך בכ-42 מיליארד ש"ח בשנה42 . החשבונאי הראשי באגף החשכ"ל מסר במהלך הביקורת נתונים על התקשרויות בסך כ-2.3 מיליארד ש"ח, שהן חלק מן ההתקשרויות שאינן מנוהלות במרכב"ה: התקשרויות של משרד הבריאות בסך שני מיליארד ש"ח, בעיקר עם מוסדות גריאטריים; התקשרויות של לשכת הפרסום הממשלתית לרכישת מדיה בסך 300 מיליון ש"ח; התקשרויות של רשות המסים עם יועצים לקרן מס רכוש (נפגעי פעילות איבה) בסך 14 מיליון ש"ח. אגף החשכ"ל במשרד האוצר ומחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים השיבו למשרד מבקר המדינה כי הם תומכים בהרחבת הדיווח גם למערכות . .41 מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה; היחידה לחופש המידע הבהירה כי יחידת סמך שאינה עובדת באמצעות מרכב"ה נדרשת לפי תקנות חופש המידע לפרסם דין וחשבון שנתי לציבור שיכלול בין השאר את פירוט הוצאותיה של הרשות הציבורית בשנה החולפת לפי סעיפי התקציב. 42 לא נכללים בסכום החלקים הבאים בתקציב המדינה: תקציב מפעלים עסקיים, סעיפי רזרבה ותקציב משרד הביטחון. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |49 . .19 מ-24 בתי .החולים .הממשלתיים לא .פרסמו מידע על .עיקרי הוצאותיהם .לשנת 2016 כנדרש . אחרות בכפוף למגבלות החוק. לשכת הפר סום הממשלתית השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא מפרסמת את ההתקשרויות המנוהלות במערכת מרכב"ה, וכי בימים אלו היא בוחנת את האפשרות להפיק דוחות מפורטים על ההתקשרויות המנוהלות במערכת מחשובית שאינה מרכב"ה. 2. 24 בתי חולים ממשלתיים (כלליים, גריאטריים ולבריאות הנפש) הם יחידות סמך של משרד הבריאות, ומערכת מרכב"ה אינה פועלת בהם. על פי תקנות חופש המידע, על בתי החולים האלה לפרסם את פירוט הוצאותיהם בשנה החולפת לפי סעיפי התקציב במסגרת הדוח השנתי לפי חוק חופש המידע. חשבות משרד הבריאות העריכה את היקף הרכש של 24 בתי החולים האלה לשנת 2016 .בכשלושה מיליארד ש"ח נמצא כי 19 מ-24 בתי החולים הממשלתיים43 לא כללו בדוח שפרסמו לשנת 2016 :מידע על עיקרי ההוצאות של בית החולים, כנדרש המרכז הרפואי ת"א ע"ש סוראסקי; מרכז רפואי אסף הרופא; המרכז הרפואי בני ציון; המרכז הרפואי ע"ש ברזילי; המרכז הרפואי ע" ש ברוך פדה, פוריה; רמב"ם הקריה הרפואית לבריאות האדם; המרכז הירושלמי לבריאות הנפש; המרכז הרפואי זיו; המרכז הרפואי לבריאות הנפש באר יעקב (שב"ס); המרכז הרפואי לבריאות הנפש לב השרון; המרכז לבריאות הנפש מעלה הכרמל; המרכז הרפואי לגליל; המרכז לבריאות הנפש שער מנשה; המרכז הרפואי לבריאות הנפש מזור; המרכז הגריאטרי ראשון לציון; המרכז הרפואי גריאטרי שהם; דורות מרכז רפואי לשיקום וגריאטריה נתניה; המרכז הרפואי ע"ש וולפסון; המרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא. יוצא אפוא ש-19 בתי חולים לא פרסמו מידע על עיקרי הוצאותיהם, המסתכמות בכ-2.7 מיליארד ש"ח44 . משרד הבריאות השיב כי שדרוג מערכת המחשוב של המרכזים הרפואיים יאפשר הפקת דוח בהתאם לנוהל ההתקשרויות, וכי הנושא יתועדף בתכנית העבודה של חטיבת בתי חולים לשנת 2018 . המרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא השיב כי הדוח השנתי לשנת 2016 שיפורסם עד לסוף שנת 2017 יכלול את המידע הנדרש לרבות נתונים כספיים עיקריים. מנהל המרכז הרפואי ת"א ע"ש סוראסקי השיב כי המידע על עיקרי ההוצאות יפורסם. . .43 על פי נתוני היחידה לחופש המידע ואתרי האינטרנט של המרכזים הרפואיים. 44 עיקרי ההוצאות לשנת 2016 של חמישה מ -24 בתי החולים הממשלתיים, שפרסמו כנדרש הסתכם בכ-307 .מיליון ש"ח 50 | דוח שנתי 68ג .על 19 בתי החולים הממשלתיים האמורים, לפרסם בהקדם את עיקרי ההוצאות שלהם, כנדרש בתקנות חופש המידע; על משרד הבריאות לנקוט את הפעולות הנדרשות כדי לוודא שיחידות הסמך שלו מפרסמות בציבור את המידע הנדרש על פי דין. היחידה לחופש המידע הורתה למשרדי הממשלה לפרסם את התקשרויותיהם בשל מחויבות הממשלה לעקרון השקיפות ומחמת העניין הציבורי בהוצאות הממשלה. הצורך הזה קיים גם בנוגע להתקשרויות שאינן מנוהלות במערכת מרכב"ה, ששיעורן מכלל הרכש הממשלתי אינו ידוע. לנוכח כל אלה, על היחידה לחופש המידע, יחד עם אגף החשכ"ל במשרד האוצר, לנקוט את הפעולות הנחוצות לחיוב פרסום התקשרויות שאינן מנוהלות במרכב"ה, בסייגים שנקבעו בחוק חופש המידע. .התקשרויות רגישות .1. בנוהל התקשרויות נקבע עיקרון שלפיו יש לפרסם בציבור את מירב המידע שניתן לחשוף. חוק חופש המידע קובע בסעיף 9 (א) כירשות ציבורית לא תמסור מידע שה וא אחד מאלה: מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בב יטחון הציבור או בב יטחונו או בשלומו של אדם; מידע בנושאים ששר הביטחון, מטעמים של שמירה על ביטחון המדינה, קבע אותם בצו והוא אושר כדין; מידע שגילויו הוא פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן- חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין; מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין. סעיף 9)(ב בחוק חופש המידע מפרט סוגי מידע ש רשות ציבורית אינה חייבת למסור, ובהם מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה; מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי, שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו ; וכן מידע הנוגע לענ יינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי. על הרשות לסווג התקשרויות הכוללות מידע שאין עליה למסור או מידע שאינה מפרסמת כיוון שאין חובה עליה למוסרו כהתקשרויות רגישות. 2. .עוד נקבע בנוהל התקשרויות כי לא יתפרסמו התקשרויות שיסווגו כרגישות הסמכות לסווג התקשרות כרגישה נקבעה בנוהל ההתקשרויות, בהתייחס לסכומה: קניין מוסמך לסווג התקשרות בסך 50,000 ש"ח או פחות כרגישה, והסמכות לאשר את שאר ההתקשרויות כרגישות נתונה ליועץ המשפטי, שהוא חבר ועדת המכרזים שדנה בבקשה להתקשר וקובעת אם לאשרה או לדחותה. בעת הקביעה אם לסווג התקשרות כרגישה, אם נמצא שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |51 . כי פריט מידע בעניינה המצוי במערכת מרכב"ה אסור בפרסום, יש לבחון אם אפשר לנטרל אותו. בנוהל נקבע כי "לפני פרסום הדוח יש להפיק דוח בקרה פנימי על מנת לוודא שהזמנות לא סווגו כרגישות ללא הצדקה". בנוהל נקבע כי ההתקשרות עם רשות ציבורית וסכום ההתקשרות (כשלעצמם ) אינם מוגנים מפרסום מ כוח חוק חופש המידע , וכי סיווג התקשרויות כרגישות בשל "מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או מהווה פגיעה באינטרס מקצועי" ייעשה במקרים חריגים. לדוגמה, אפשר לסווג התקשרות לאספקת רכיב בפרויקט חדשני שעצם השימוש בו הוא סוד מסחרי כרגישה. לפי הנוהל, ככל שפוחתים הסיכוי לפגיעה או עוצמת הנזק, מידת ההצדקה לסמן את המידע כרגיש פוחתת אף היא. 3. חוק חופש המידע קובע בסעיף11 כיהיה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למוסרו כאמור (על פי סעיף 9) , וניתן לגלות את המידע ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, תמסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי העניין. .משרד הבריאות .1. משרד הבריאות סיווג כ-63% מההתקשרויות שערך בשנת2016 כרגישות (16,066 מ-25,418 התקשרויות), ברוב המקרים בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות של אדם, ולכן לא פרסם אותן. א. במשרד הבריאות שש לשכות בריאות מחוזיות. הלשכות ומטה המשרד רוכשים מכשירי שיקום וניידות עבור אנשים שזקוקים להם, לדוגמה כיסאות גלגלים, או מחזירים לאנשים כספים שהוצאו לרכישת המכשירים. כמו כן, המשרד מתקשר עם אנשי מקצוע לצורך תיקון מכשירים שהתקלקלו. פרטי ההתקשרויות האלה כוללים בדרך כלל את שמו של האדם המשתמש בו, ויש להשמיטו בעת פרסום ההתקשרות, כפי שעולה כאמור מחוק חופש המידע. פרסום התקשרויות אלו יאפשר בקרה, בין השאר, של האנשים המשתמשים במכשירים ושל ספקים בכוח של מכשירים, על מחיריהם ועל עלות התיקונים. כ-15,600 התקשרויות (כ -64 מיליון ש"ח בסך הכול) של לשכות הבריאות המחוזיות נגעו למכשירי שיקום וניידות, ופרטיהן כללו את שמות האנשים שנזקקו למכשירים. לכן היה על הלשכות להשמיט את השמות בעת הדיווח על התקשרויות אלו ולפרסמן. ואולם, לשכות הבריאות סיווגו אותן כרגישות בעילה של פגיעה בפרטיות אדם, ובכך מנעו את פרסומן. 52 | דוח שנתי 68ג .ב. לשכת הבריאות ב מחוז חיפה סיווגה 37 התקשרויות כרגישות בשנת 2016 בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות ש ל אדם. נמצא כי חלק מההתקשרויות סווגו כרגישות אף על פי שהמידע בעניינן לא כלל פרטים מזהים של חולים, עובדים או מוסדות הבריאות שבהם שהו. לדוגמה, התקשרויות לרכישת בדיקות מעבדה ניידות והתקשרויות להסעת חולים. בכך מנעה הלשכה שלא לצורך את פרסום ההתקשרויות האלה. בחלק מההתקשרויות נכללו פרטים מזהים על רופאים ועל נותני שירותים, ועל לשכת הבריאות במחוז חיפה היה להשמיטם ולפרסם את ההתקשרויות האלה, כנדרש כאמור בסעיף 11 לחוק חופש המידע. על משרד הבריאות לפרסם את התקשרויותיו בכל המקרים שבהם אפשר להשמיט פרט מזהה, ובכך להבטיח שלא ייחשף מידע האסור בפרסום על פי סעיף 9 )(אלחוק חופש המידע. על לשכת הבריאות המחוזית בחיפה להקפיד לפעול על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו יש לפרסם בציבור את מירב המידע שניתן לחשוף, ולסווג התקשרויות כרגישות רק באלו שבהן יש עילה מוצקה לכך. משרד הבריאות השיב כי הוא מקבל את הערות הביקורת ובכוונתו להוציא הנחיות לגבי אופן הפעולה המתאים בנושא רכש של מכשירי שיקום וניידות מספקים וכן הנחיה מתאימה ללשכות הבריאות. המשרד הוסיף כי במקרים שבהם מתבצע החזר ישירות לאזרח על רכישת מכשיר ניידות ההתקשרות תסווג כרגישה. 2. לפי סעיף2 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 , לא יפגע אדם בפרטיות של זולתו ללא הסכמתו . אחת מהאפשרויות המוגדרות בחוק כפגיעה בפרטיות היא: "פרסומו של ענין הנוגע לצנעת חייו האישיים של אדם, לרבות ]...[ מצב בריאותו". סעיף 6 ,לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות התשנ"ח-1998 " , קובע כימימוש זכויות ומתן שירותים לאדם עם מוגבלות ייעשו בין השאר "תוך הקפדה על כבוד האדם וחירותו והגנה על פרטיותו ". נמצא שלשכת הבריאות המחוזית צפון כללה ברשימת ההתקשרויות שפרסמה בציבור, החל בשנת 2015 ועד הרבעון הראשון של שנת 2017 ,176 התקשרויות הנוגעות לרכישה של מכשירי שיקום וניידות, וכללה בפרטים שפרסמה גם את שמות האנשים ואת פירוט המכשירים, למשל כרית למניעת פצעי לחץ, מזרן אוויר והליכון. חשיפת שמות מטופלים ופרטי מכשירים שנרכשו עבורם אינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, שנועדו לשמור על פרטיותו של אדם, ומעידה על כשל בפעולותיו של משרד הבריאות בפרסום ההתקשרויות ובבקרה עליהן. בעקבות ממצאי הביקורת הסיר משרד הבריאות את פרטי המטופלים בהתקשרויות האלה שבאתר חופש המידע באינטרנט, והשיב למשרד מבקר שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |53 . .משרד הבריאות .עשה שימוש לא .ראוי באפשרות .לסווג התקשרויות .כרגישות, ובכך מנע .מהציבור מידע .חשוב. פעולתו של .המשרד אינה .מתיישבת עם .תכלית חוק חופש .המידע . המדינה כי נתונים רגישים אלו נכללו בדוח בטעות, וכי חשבות המשרד תנחה את יחידותיו בנושא. 3. נמצא כי 20% מההתקשרויות של מטה משרד הבריאות שסווגו כרגישות ( 64 מ-323 ) סווגו כרגישות שלא לצורך, והן לא פורסמו בציבור. הסכום הכולל של התקשרויות אלו היה כ-122 .מיליון ש"ח לדוגמה, התקשרות עם יועץ תקשורת חיצוני לשר ו-13 התקשרויות לקבלת ייעוץ רפואי ליחידה לקנביס רפואי סווגו כרגישות בשל מידע העלול לפגוע בפרטיות של אדם, ושלוש התקשרויות לצורך אספקה של שירותי בריאות התלמיד סווגו כרגישות בשל מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או פוגע באינטרס מקצועי בסכום כולל של כ- 117 מיליון ש"ח. משרד הבריאות ל א פרסם אפוא כחמישית מההתקשרויות שסווגו כרגישות של יחידות המטה שלו, אף שהיה עליו לפרסמן. משרד הבריאות עשה אפוא שימוש לא ראוי באפשרות לסווג התקשרויות כרגישות, ובכך מנע מהציבור מידע חשוב, הדרוש לו בין היתר כדי לבקר את פעולות המשרד. פ עולתו של המשרד אינה מתיישבת עם תכלית חוק חופש המידע. יועץ התקשורת לשר הבריאות לשעבר השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא מעולם לא ביקש שתפקידו יוגדר כרגיש ואף לא נאמר לו מעולם שההתקשרות עמו סווגה כרגישה. הוא הוסיף כי עם קבלת טיוטת הדוח הוא פנה למנכ"ל המשרד וביקש כי ההתקשרות עמו תוגדר כלא רגישה. על משרד הבריאות להקפיד לפעול על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו יש לפרסם בציבור את מירב המידע שאפשר לחשוף, לסווג התקשרויות כרגישות רק במקרים שבה ם יש עילה מוצקה לכך ולפרסם את כל ההתקשרויות שאינן רגישות. .משרד התחבורה .בשנת 2016 ערךמשרד התחבורה כ-2,040 התקשרויות, מהן 33 (כ-2%) הוא סיווג כרגישות ולכן לא פרסם אותן לציבור. נמצא כי 26 מההתקשרויות האלה (78% ) לא היו רגישות, ועל המשרד היה לפרסמן. 54 | דוח שנתי 68ג .להלן דוגמאות להתקשרויות שסווגו כרגישות בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות של אדם: רכישת שני כיסאות עבור לשכת השר בתל אביב; שמונה התקשרויות לרכישת מינוי לעיתון לעובדי המשרד; שלושה תשלומים בגין הוצאות בהליכים משפטיים; חמש התקשרויות עבור השתלמויות לעובדי המשרד. התקשרות נוספת עם ספק שירותים של המשרד למתן שירותי כתיבה, נאומים, מאמרים והכנת ניירות עמדה עבור אגף ההסברה והיחסים הבין-לאומיים במשרד סווגה כרגישה בשל מידע העלול לשבש את התפקוד או את יכולותיו של המשרד, אף שבפרטי ההתקשרות צוינו רק שם הספק וסכום ההתקשרות. משרד התחבורה עשה שימוש לא ראוי בסייג לפרסום התקשרויות, כיוון שסיווג יותר מ-20 מהן כרגישות בטענה שפרסומן עלול לפגוע בפרטיות של אדם, אף שפרטיהן לא כללו פרטים אישיים של אנשים. השימוש של המשרד בסייג זה הוביל למעשה למניעת פרסום מידע לציבור בעניינים שראוי שהציבור ידע עליהם. פעולתו זו של משרד התחבורה אינה מתיישבת עם תכליתו של חוק חופש המידע. משרד התחבורה פירט בתשובתו את פעולותיו לתיקון הליקויים שהועלו: בפרסום ההתקשרויות בשנת 2017 הוא נמנע משימוש בסיווג ההזמנות כרגישות אלא במקרים חריגים; הקניינים ועובדי חשבות המשרד הונחו לסווג במשנה זהירות רק התקשרויות שהן רגישות באופן מובהק; הוא סיווג מחדש את ההתקשרויות, ודוח התקשרויות מתוקן יפורסם בימים הקרובים. ספק השירותים השיב כי ההתקשרות שלו עם המשרד אינה רגישה ולא הובא לידיעתו שהיא הוגדרה כך. על משרד התחבורה להקפיד לפעול על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו יש לפרסם בציבור את מירב המידע שניתן לחשוף, לסווג התקשרויות כרגישות רק במקרים שבהם יש עילה מוצקה לכך ולפרסם את כל ההתקשרויות שאינן רגישות. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |55 . .עלה חשש שמשרד .הפנים משתמש .שלא לצורך בטענת .הרגישות כדי .להימנע מפרסום .התקשרויות כנדרש . משרד הפנים .בשנת 2016 ערךמשרד הפנים 934 התקשרויות, 90 מהן הוא סיווג כרגישות, ולכן לא פרסם אותן לציבור. נמצא כי 48 מ-90 ההתקשרויות האלה (53% ) לא היו רגישותופרטיהן לא כללו מידע שיש להסתיר או שהמשרד רשאי להסתיר על פי חוק חופש המידע, ולכן אפשר היה לפרסמן. מתוכן, 41 התקשרויות בסך כולל של שמונה מיליון ש"חעבור שירותי רואה חשבון לביקורת ברשויות מקומיות סווגו כרגישות בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות של אדם . חמש התקשרויות סווגו כרגישות בנימוק שיש בהן מידע העלול לשבש את התפקוד או את יכולותיו של המשרד, לכאורה שלא לצורך. לדוגמה, הסעת אנשים מצפון הארץ לירושלים לצורך תפילה. שתי התקשרויות נוספות להסעת המתפללים האלו סווגו כרגישות בשל חשש לפגיעה בביטחון המדינה. סיווג התקשרויות אלו כרגישות מעלה חשש שמשרד הפנים משתמש שלא לצורך בטענת הרגישות כדי להימנע מפרסום התקשרויות כנדרש. משרד הפנים השיב כי הוא יפרסם את ההתקשרויות עם רואי החשבון בכפוף להנחיית הלשכה המשפטית במשרד. על משרד הפנים להקפיד לפעול על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו יש לפרסם בציבור את מירב המידע שניתן לחשוף, לסווג התקשרויות כרגישות רק במקרים שבהם יש עילה מוצקה לכך ולפרסם את כל ההתקשרויות שאינן רגישות. .פרסום הסכמים או היתרים למתן שירות לציבור או לשימוש במשאב ציבורי בידי גורם פרטי .בדצמבר 2013 החליטה הממשלה45 כי משרדי הממשלה ויחידות הסמך46 יפרסמו חוזים, הסכמים או כל התקשרות אחרת עם גורמים פרטיים (להלן - הסכמים) לצורך מתן שירות לציבור או שעניינם שימוש במשאב ציבורי בידי גוף פרטי. נוסף על כך, המשרדים יפרסמו גם רישיונות, זיכיונות או כל היתר אחר (להלן - היתרים) שניתנו על ידם על פי דין לגוף פרטי לשם אספקת שירות לציבור בידי . .45 'החלטה מס1116 מ- 29.12.13. 46 למעט גופים שהחוק אינו חל עליהם, המנויים בסעיף14 לחוק חופש המידע, כלומר גופים שעיקר פעילותם ביטחון המדינה או יחסי החוץ שלה, למשל שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים. 56 | דוח שנתי 68ג .גוף פרטי או לשם שימוש במשאב ציבורי. לעניין החלטה זו, גוף פרטי הוגדר כגוף שאינו משרד ממשלתי או יחידת סמך. בהחלטה זו סויגו משאבים ציבוריים למשאבים האלה: מים המופקים בישראל, תשתית תחבורת ית וכן מחצבים, משאבי טבע ונפט, הכ ול כאשר הם מופקים בישראל . שירות לציבור סויג בהחלטה לשירות המסופק לציבור בתחום התחבורה, הבריאות, החינוך והרווחה או שירות המסופק לציבור באמצעות משאב ציבורי או המספק לציבור את המשאב הציבורי או חלקים ממנו47. מטרות ההחלטה הןלמנוע את הקושי בקבלת מידע על הסכמים ועל היתרים כאמור במסגרת הגשת בקשה לפי חוק חופש המידע, גם בשל קיומם של צדדים שלישיים (הגופים הפרטיים), וכן בשל הצורך בזרימה חופשית של מידע שיאפשר שכלול של הפעילות הכלכלית ובקרה על פעילות הרשויות לטובת הציבור. לפי החלטת הממשלה, על משרדי הממשלה ויחידות הסמך לפרסם הסכמים שייחתמו והיתרים שיינתנו החל ביוני 2014 באתר המרכזי לחופש המידע. פרסום ההסכם או ההיתר יכלול בין השאר את הנתונים האלה: הצדדים להתקשרות, ובעניין היתר - הגורם המוסמך להענקת ההיתר ומקבל ההיתר; שווי ההסכם, ובעניין היתר - מקור הסמכות להענקתו; משך זמן ההתקשרות, ובעניין היתר - תקופת תוקפו; השירות לציבור או המשאב הציבורי שהם עילת ההסכם או ההיתר. בהחלטה גם נקבע כי על הגוף הציבורי הרלוונטי לפרסם את ההסכם או ההיתר באתר עד חודש מיום החתימה על ההסכם או מיום מתן ההיתר לפי העניין48 . עד סוף יולי2017 פורסמו באתר חופש המידע418 הסכמים וכן חמישה סוגי היתרים49( . רוב ההסכמים314 .) פורסמו בידי משרד התחבורה ומשרד הרווחה 1. נמצא כי משרד הבריאות והמשרד לשירותי דת כלל לא פרסמו הסכמים והיתרים כנדרש עד למועד סיום הביקורת. זאת על אף קיומם של הסכמים והיתרים שהיה עליהם לפרסם, כמפורט להלן. יצוין כי בשנים 2015 -2014 פנתה היחידה לחופש המידע ארבע פעמים למשרדי הממשלה וליחידות הסמך, ודרשה לקבל הסבר בדבר היעדר הפרסומים. בין ההסכמים שעליהם חתם משרד הבריאות והיה עליו לפרסם היו התקשרות לרכישת חיסונים בסך של כ-90 מיליון ש"ח והתקשרות לשדרוג ולהקמה של חדרי ניתוח בבית חולים בסך של כ-20 מיליון ש"ח. משרד . .47 על פי היחידה לחופש המידע, בהגדרת שירות לציבור נכללים רק התחומים שהוזכרו בהחלטת הממשלה. 48 ואולם, במקרים חריגים ומטעמים מיוחדים שיירשמו ויפורסמו באתר, רשאי השר הנוגע בדבר להתיר הארכה במועד ביצוע הפרסום, ובלבד שלא תעלה על שלושה חודשים. 49 :פרסומי משרד האנרגיה, התשתיות והמים בנוגע להיתרים או לרישיונות האלה זכויות שניתנו לפי חוק הנפט, התשי"ב -1952 ; רישיונות הולכה וחלוקה שניתנו לפי חוק משק הגז הטבעי התשס"ב-2002; ריש יונות לספקי גז טבעי דחוס לפי סעיף 9 )לחוק הגז (בטיחות ורישוי התשמ"ט-1989 ; היתרים ורישיונות לכרייה וחציבה. פרסומי רשות המים והביוב בנוגע לרישיונות להפקת מים לפי סעיף 23 לחוק המים, התשי"ט-1959. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |57 .הבריאות מסר למשרד מבקר המדינה כי טרם החל ביישום החלטת הממשלה, ואין לו נתון כולל על מספר ההסכמים ועל מספר ההיתרים שנתן החל ביוני 2014 . 2. נמצא כי משרד התחבורה לא יישם כראוי את החלטת הממשלה כיוון שלא פרסם הסכמים בגין התקשרויות שערך, למעט הסכמים של חמש התקשרויות. לדוגמה, התקשרות עם חברה בסך של כ-1.1 מיליארד ש"ח למתן שירותי תחבורה ציבורית מדצמבר 2016 ; התקשרות עם רשות מקומית לצורך הכשרה של נתיבי תחבורה ציבורית בתחומה מאוגוסט 2016 בסך של כ-693 מיליון ש"ח; הסכמים עם שש ערים להקמת נתיבי תחבורה ציבורית בתחומן מאפריל 2016 בסך כולל של כ-883 .מיליון ש"ח עוד נמצא כי למשרד התחבורה אין נתונים על המספר הכולל של ההסכמים שחתם עליהם או ההיתרים שנתן מאז יוני 2014 , ולכן אי אפשר לדעת כמה מההתקשרויות שביצע ומההיתרים שנתן לא פורסמו. 3. נמצא כי משרד החינוך פרסם 23 הסכמים, ולא פרסם הסכמים רבים אחרים. לדוגמה, 36 הסכמים בגין התקשרויות שערך ברבעון ה אחרון של שנת 2016 , כמופרויקט "חותם - גיוס והכשרה של אקדמאים צעירים" בסך של כ-27 מיליון ש"ח והסכם בגין התקשרות לצורכי הפרויקט הלאומי לקהילה האתיופית בישראל בסך של כ-19 מיליון ש"ח. עוד נמצא כי למשרד החינוך אין נתונים על המספר הכולל של ההסכמים שחתם עליהם או ההיתרים שנתן מאז יוני 2014 . כיוון שכך, אי אפשר לדעת כמה מההסכמים ומההיתרים פורסמו בציבור. 4. נמצא כי המשרד לשירותי דת לא פרסם 21 התקשרויות שערך החל ברבעון האחרון של 2015 בנושאי חינוך וזהות יהודית בסך כולל של כ-16 מיליון ש"ח. משרד הבריאות השיב כי הוא יפעל לקיום החלטת הממשלה. משרד התחבורה השיב כי המשרד ימשיך לפרסם את ההסכמים שעליהם הוא חותם, לרבות אלו שפורטו בדוח, וכי הוא מגבש תהליך עבודה שמטרתו למנוע הישנות מקרים של אי-פרסום ההסכמים. . 58 | דוח שנתי 68ג . .משרדי התחבורה, .הבריאות והחינוך .והמשרד לשירותי .דת לא פרסמו מידע .לציבור כנדרש על .הסכמים שעליהם .חתמו ועל היתרים .שנתנו לגופים .פרטיים להשתמש .במשאבים ציבוריים . משרדי התחבורה, הבריאות והחינוך והמשרד לשירותי דת לא פרסמו מידע לציבור כנדרש על הסכמים שעליהם חתמו או על היתרים שנתנו לגוף פרטי להשתמש במשאב ציבורי. בכך נפגעה זכותו של הציבור לקבל מידע על זכויות שהעניקו משרדי ממשלה לגופים פרטיים ולערוך בקרה על מהות ההסכמים. על משרדים אלה לפרסם בהקדם את כל ההסכמים שעליהם חתמו וההיתרים שנתנו, ואשר פרסומם בציבור נדרש על פי החלטת הממשלה. אם מי מהמשרדים לא חתם על הסכם לצורך מתן שירות לציבור או שימוש במשאב ציבורי הנכללים בהחלטת הממשלה ולא נתן היתר, כמוגדר בהחלטה, עליו לדווח על כך כנדרש ליחידה לחופש המידע, במטרה לציין זאת באתר חופש המידע. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |59 .שקיפות הוצאות הממשלה בהצעת תקציב המדינה .חוק יסוד: משק המדינה קובע כי תקציב המדינה ייקבע בחוק ויוצגו בו הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות; כי הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת, אך לא יאוחר משישים ימים לפני תחילת שנת הכספים50 ; וכיהצעת חוק התקציב תהיה מפורטת . בחוק יסודות התקציב , תשמ"ה -1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), מפורטים המרכיבים שיש לכלול בחוק התקציב השנתי (להלן - חוק התקציב) ובין השאר: "בתקציב יצוינו סכומי הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח אדם; הס כומים והמספרים יחולקו לסעיפי תקציב, תחומי פעולה ותכניות". סעיף תקציב מעיד בדרך כלל על המשרד הממשלתי האחראי לאותו סעיף. הוא נחלק לתחומי פעולה, וכל תחום פעולה המוקצה לעניין מסוים נחלק לפי הצורך לתכניות, המוקצות כל אחת לעניין מסוים 51 . לאחר שהכנסת מאשרת את חוק התקציב, קובע שר האוצר, מתוקף סמכותו על פי חוק יסודות התקציב, פירוט נוסף של התכניות לתקנות תקציב 52. בתקציב המדינה לשנת 2017 יש47 ,סעיפי תקציב227 ,תחומי פעולה489 תכניות ו-4,971 תקנות53 . בתרשים6 מוצג תקציב המשרד לביטחון הפנים כדוגמה למבנה תקציב המדינה. . .50 ואולם בתקופה כאמור בסעיף36 א(ב) לחוק יסוד: הכנסת, תונח הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת, אך לא יאוחר מ-45 ימים לפני היום הקובע כאמור באותו סעיף. 51 הגדרות אלו נכללות בחוק התקציב החל בחוק התקציב לשנות הכספים2013 ו-2014 , התשע"ג- 2013 . 52 התקנות משמשות בסיס לניהול הפעילות השוטפת שלהמשרדים ולבקרה על ביצוע התקציב. ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 67 א(2016 ), משרד התחבורה והבטיחות בדרכים- הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד, עמ' 465 ,; ומבקר המדינהדוח שנתי 68ב, (2018 ,) רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה- תקצוב, ניצול ושקיפות, עמ' 239. 53 סה"כ249 מיליארד ש"ח, כולל תקנות שכר וללא הסעיפים האלה: מפעלים עסקיים, החזרי חובות, תקציב משרד הביטחון וסעיפי ההכנסות. ללא תקנות שכר - 3,789 .תקנות 60 | דוח שנתי 68ג .תרשים 6 : מבנה תקציב המדינה אג"ת מופקד על גיבוש ה של הצעת תקציב המדינה לשם הבאת ה לאישור הממשלה; על הכנתה של הצעת חוק התקציב, המבוססת על הצעת התקציב שאישרה הממשלה ומוגשת לאישור הכנסת; על מעקב אחר ביצוע התקציב ; ועל הטיפול בשינויים הנדרשים בו במשך השנה54. 1. אישורשנתי של חוק התקציב בכנסת מאפשר לרשות המחוקקת להשפיע על קביעת סדרי העדיפות בתקציב ועל אופן הקצאת הכספים. שקיפות בשלבי הכנת התקציב , בשינויים בתקציב שאושר ובדיווח על השימוש שנעשה בו מאפשרים גם לציבור להכיר את התקציב ואת המקורות שהוקצו לצרכים השונים, וכן מאפשרים לו לבקר, גם באמצעות נציגיו בכנסת, את השינויים במהלך השנה שנעשים בתקציב שאושר55. עקרון הפומביות של הליך החקיקה נדון בפסק דין של בג"ץ, וזה קבע כי "חשיפתם של הצעות החוק ושל הליכי החקיקה בפני הציבור נועדה גם לאפשר לציבור להביע עמדתו בקשר להצעות החוק ולנסות לקחת חלק בהליך החקיקה באמצעות פנייה לנבחריו"56 . 2. למידת פירוט התקציב בחוק התקציב יש השלכה על הגמישות של ניהול תקציב המשרד: לפי חוק יסודות התקציב העברת תקציב בין תכניות לאחר אישור התקציב, כאשר מדובר בסכום העולה על 1.94 מיליון ש"ח או בסכום ששיעורו מהתקציב המקורי בתכנית גדול מ-15% , טעונה אישור מראש של . .54 ,ככלל, משרד האוצר מגיש מדי שנה בשנה בסוף אוקטובר את הצעת חוק התקציב לכנסת ובמהלך נובמבר-דצמבר מקיימ ת הכנסת דיונים על הצעת התקציב לצורך אישורו. 55 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 65ג (2015 '), סוגיות בתקציב מערכת הבריאות, עמ555. 56 בג"ץ4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל. פ"ד נט(2)14( ,2004). שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |61 .ועדת הכספים בכנסת. אם סכום ההעברה קטן יותר או בשיעור נמוך יותר, ההעברה טעונה אישור של שר האוצר, על פי הצעת השר הנוגע בדבר, וכן הודעה לוועדת הכספים. שר האוצר מוסמך להתקין את תקנות התקציב, ולכן הוא גם המוסמך להחליט על העברת תקציבים בין תקנות של אותה תכנית. תקנת תקציב מחולקת למרכזי קרנות, והעברת תקציבים ביניהם היא בסמכות המשרד הממשלתי. 3. בשנת2012 החל משרד האוצר לבצע את פרויקט "חריש עמוק", ובמסגרת זו מצומצם בהדרגה מספר התקנות בתקציב המדינה. מטרות הפרויקט היו בין השאר אלה: לבחון מחדש את רזולוציית התקצוב ולהרחיב את חופש הפעולה התקציבי של המשרדים, תוך כדי שמירה על מסגרות ההוצאה ועל תחומי ההוצאה שבהם חשובה ההפרדה התקציבית; להפוך את תקציב המדינה לברור יותר לקורא; ולשפר את היכולת של ניתוח התקציב ומיונו על פי פרמטרים כלכליים ובכ ך לאפשר חשיפת מידע שימושי ממערכות הביצוע. צמצום מספר התקנות והרחבת הפירוט של התקציב ברמה נמוכה יותר ("מרכזי קרנות") עשויים להגדיל את חופש הפעולה התקציבי של המשרדים, כיוון שהעברת תקציבים ברמה הזו היא כאמור בסמכות המשרד עצמו. עם זאת, צמצום מספר התקנות המפורטות בתקציב המדינה עלול לפגוע בשקיפות הצעת התקציב, שכן יהיה בכך כדי להקטין משמעותית את כמות המידע המובא לפני חברי הכנסת והציבור הרחב בדבר הוצאות הממשלה המתוכננות, שחלקן מתוקצבות במיליארדי ש"ח. במסמך של אג"ת מינואר 2012 גובשה מתודולוגיה לבנייה מחודשת של מבנה התקציב לצורך ביצוע פרויקט "חריש עמוק". במסמך צוין כי "השיקולים המרכזיים בהחלטה על רזולוציית התקצוב צריכים להיות מתן חופש פעולה לכל משרד בייעוד הוצאות בעלות אופי גמיש מחד, ויצירת הפרדה תקציבית בהוצאות בהן הפרדה זו נדרשת, מנגד. מכיוון שהתקציב הוא בראש ובראשונה כלי תפעולי, שיקולי שקיפות או מידע אינם שיקולים רלוונטיים בקביעת רזולוציית התקצוב". במסמך צוין כי מענה לשיקולים אלה יינתן במסגרת כלים אחרים בתקציב , כמו למשל שיפור בכלים המשמשים את אג"ת ואת מערכות הביצוע שלו לצורך ניתוח כלכלי של התקציב, כמו למשל סיווג חלקים ממנו לפי ענפי משק או מיקום גאוגרפי. 4. ביוני2013 החליטה הממשלה57 לאמץ את המלצותהצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה ממרץ 2013 בפרקי התקציב וההתקשרויות (להלן - ועדת המשילות). בין היתר הוחלט להמשיך ולבצע את פרויקט " חריש עמוק", וכן לבצע פעולות משלימות, כגון גיבוש קריטריונים לשקיפות ולפומביות של מבנה ההוצאות המשרדי באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים המשרדיים גם ברמת פירוט גבוהה יותר מרמת התקנות (מרכזי קרנות), וכן פיתוח כלים טכנולוגיים לצורך זה. . .57 'החלטה מס482 מ-30.6.13. 62 | דוח שנתי 68ג . .בשל אי-יישומה של .החלטת הממשלה .בדבר גיבוש .קריטריונים .לשקיפות .ולפומביות, נמנע .מהציבור מידע על .הקצאות תקציב .לפעולות בסכומים .של מאות מיליוני .ש"ח ואף יותר .ממיליארד ש"ח . בשנים האחרונות הוביל אג"ת תהליכים להגברת השקיפות שמטרתם להגדיל את מעורבות הציבור והכנסת בגיבוש ובאישור תקציב המדינה. עם התהליכים נמנים אלה: העלאה של נתונים גולמיים על תקציב המדינה המקורי, המאושר וזה שבוצע לאתר האינטרנט של משרד האוצר, ברמת פירוט של תקנות תוך ציון המיונים הכלכליים בתקציב; ניתוח מגדרי של הצעת התקציב; הוספת ביאורים בנוגע לניהול סיכונים הקיים בתקציב המדינה; ופירוט עיקרי השינויים בהצעת התקציב לעומת התקציב הקודם. אולם נמצא כי לצד פעולותיו להגברת השקיפות בתקציב המדינה לא השלים אג"ת את הפעולות לשקיפות הצעת התקציב ו לא גיבש קריטריונים לשקיפות ולפומביות של מבנה ההוצאות של המשרד. עוד נמצא כי אג"ת לא בנה כלי ניהול מחשוביים לניהול המידע על התקציב, שיוכל לאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים המשרדיים גם ברמת פירוט גבוהה יותר מרמת התקנות (מרכזי קרנות). בכך נמנע מהציבור מידע חיוני הדרוש לו גם לבקרה על פעילות הממשלה ו לשמירה על זכויותיו. 5. פרויקט "חריש עמוק" נועד כאמור גם להרחיב את חופש הפעולה התקציבי של המשרדים ולהפוך את תקציב המדינה לברור יותר לקורא. ואולם, בשל אי-יישומה של החלטת הממשלה בדבר גיבוש קריטריונים לשקיפות ולפומביות, נמנע מהציבור מידע על הקצאות תקציב לפעולות בסכומים של מאות מיליוני ש"ח ואף יותר ממיליארד ש"ח. נדרש כאמור לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית לתקנה, וכן לקבוע אילו מקרים מצדיקים להקים תכנית בתקציב המדינה ואילו מקרים מצדיקים להקים תקנה. ואולם נמצא כי אג"ת לא קבע את אלה. 33 מ-4,971 (0.5% ) התקנות בתקציבהמדינה לשנת 2017 תוקצבו בסכום גדול ממיליארד ש"ח, כל אחת, וסכומן הכולל היה כ-136 מיליארד ש"ח (כ-55% מתקציב המדינה). הביקורת העלתה מקרים שבהם הוצאות תקציביות מתוכננות בשלב הצעת חוק התקציב, שהסתכמו בכמיליארד ש"ח ואף יותר, לא שוקפ ו לציבור ולחברי הכנסת בהצעת התקציב שהועברה לדיונים ולאישור בכנסת. להלן כמה דוגמאות. א. בהצעת התקציב של משרד הבריאות לשנת 2017 נכלל בתכנית "קופות ובתי חולים" תקציב הוצאה בסך של כ-26.3 מיליארד ש"ח58 . בהצעת התקציב הוסבר כי התכנית כוללת את השלמת העלות של סל הבריאות מתקציב המדינה, את הסובסידיה המשולמת לבתי החולים וכן תמיכות בבתי החולים ובקופות החולים. בתקציב המאושר של משרד הבריאות ל -2017 :כללה התכנית הזו שלוש תקנות תקציב . .58 לפי חוק יסודות התקציב, הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכום הנקוב כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה. סכום זה אינו כולל הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |63 . השלמת מימון סל הבריאות- כ-23 מיליארד ש"ח; סובסידיה של בתי חולים ממשלתיים - כ-1.4 מיליארד ש"ח; ותמיכות בבתי החולים ובקופות החולים - כ-973,000 .ש"ח אף ששלוש התקנות האלה בתקציב משרד הבריאות תוקצבו בסכומים ניכרים ולחלוקת התקציב ביניהן יש חשיבות מבחינה ציבורית, בהצעת התקציב לא הובאו פרטים בדבר כל אחת מהן. ב. בהצעת חוק התקציב של משרד החינוך לשנת 2017 נכללה התכנית "חינוך מיוחד", והוקצו לה כ-6.6 מיליארד ש"ח. בתכנית זו נכללו כל עלויות החינוך המיוחד, ללא הבחנה בין התקציב למוסדות לחינוך מיוחד ובין התקציב המיועד למוסדות החינוך הרגיל, גם לצורך שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בהם59 . יודגש כי בשני דוחות שפרסם מבקר המדינה בשנים 2002 ו-201360 עלה כי יש עניין ציבורי ער - בין השאר של הורים לילדים עם צרכים מיוחדים ושל גופי חברה אזרחית - בנושא השירותים לתלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים במוסדות החינוך הרגיל, וכ י קיימות טענות כבדות משקל בדבר גובה התקציבים לשילובם במוסדות האמורים. הכללת כל עלויות החינוך המיוחד בתכנית אחת מנעה אפוא מחברי כנסת ומהציבור, שהם בעלי עניין בנושא שילוב התלמידים כאמור, את האפשרות לדעת בעת אישור הצעת חוק תקציב המדינה כמה הוקצה לנושא זה. ג. בהצעת חוק התקציב לשנים 2018 -2017 צוינוסדרי העדיפות של משרד החינוך, ובכללם קידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל הכלכלי של כל הקבוצות בחברה הישראלית באמצעות הגדלה של מספר שעות הלימוד בבתי ספר מרקע חברתי -כלכלי חלש . . .59 בתקנות התקציב שפורסמו לאחר אישור תקציב המדינה לשנת2017 פורסמו הסכומים שהוקצו ל-36 תקנות תחת התכנית "חינוך מיוחד". לדוגמה, סל שעות שילוב ומרכזי תמיכה אזוריים בסכום של כמיליארד ש"ח, וסייעות טיפוליות וסייעות שילוב בסכום של כ-1.1 .מיליארד ש"ח 60 ,מבקר המדינהדוח שנתי 52ב (2002 ;), שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג (2013 ), שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל. 64 | דוח שנתי 68ג . .מידע על חלוקה של .מיליארדי ש"ח .בתקציב החינוך אינו .גלוי בשלב הגשת .הצעת התקציב, .ולכן אי אפשר .לקיים על כך דיון .ציבורי . משרד החינוך מקצה למוסדות בחינוך הרשמי (בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים) כ-12.3 מיליארדש"ח בתכנית אחת , ללא הבחנה בין בתי ספר מרקע חברתי-כלכלי חלש ל בין בתי ספר אחרים, וכן מקצה כ-8 מיליארדש"ח נוספים לחטיבות עליונות בתכנית אחת, ללא הבחנה כזו. כיוון שכך, הציבור וחברי הכנסת אינם יכולים לדעת על פי הצעת התקציב של משרד החינוך, לצורך שקילת אישורו, אם סדרי העדיפות כאמור נתמכים בהקצאת משאבים מתאימה. כמו כן, בתכנית לחינוך רשמי אין הבחנה בין התקציבים לבתי הספר היסודיים ובין התקציבים לחטיבות הביניים, שכן הם רוכזו בתכנית אחת. במצב זה, מידע על חלוקה של מיליארדי ש"ח בתקציב החינוך אינו גלוי בשלב הגשת הצעת התקציב ולכן אינו מאפשר לקיים על כך דיון ציבורי. ד. תקציב המשרד לביטחון פנים לשנת 201761 הסתכם ב-824 .מיליון ש"ח רובו הגדול של תקציב זה (83% )- כ-680 מיליון ש"ח- הוא בתכנית אחת שכותרתה אינו מעיד על תוכנה - "קניות". על פי הצעת חוק תקציב המדינה לשנה זו, תכנית זו כוללת את תקציב התפעול השוטף של המשרד וכן תקציב למימוש התכניות המרכזיות של המשרד, לדוגמה תקציב הרשות למלחמה בסמים, ותקציב תכנית "עיר ללא אלימות"62 . ה. על פי הצעת חוק התקציב לשנת 2017 , תקציב המשרד להגנת הסביבה הוא 373 מיליון ש"ח. יותר משליש ממנו נכלל בתכנית אחת- "פעולות יחידות המשרד" (142 מיליון ש"ח). מכותרת התכנית אי אפשר ללמוד על תוכנה. ב פועל, התקציב שימש בשנת 2017 בין היתר להקמת פארק, לטיפול בזיהום אוויר במפרץ חיפה ולפרויקטים כלכליים. עולה אפוא כי בעת הדיונים בהצעת חוק תקציב המדינה אין הציבור וחברי הכנסת יכולים לדעת למה מיועד עיקר תקציבו של המשרד לביטחון הפנים ולמה מיועד כשליש מתקציבו של המשרד להגנת הסביבה. אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת ובתשובתו כי לאג"ת ולמשרד הממשלתי מסור שיקול דעת באשר להחלטה בדבר רמת השקיפות, כלומר - אם יש לקבוע לתקציב מסוים תכנית או שדי בתקנה שתשויך לתכנית קיימת. ב שיקול דעת זה יש לאזן בין שני קריטריונים מנוגדים: מצד אחד הגמישות התפעולית של המשרד, הגדלה ככל שרמת . .61 ללא תקציב משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר, הרשות הארצית לכבאות והצלה והרשות להגנה על עדים. 62 בתקציב המאושר לשנה זו הוקצה לרשות למלחמה בסמים סך של כ-37 מיליון ש"ח, ל"עיר ללא אלימות" - כ-73 .מיליון ש"ח שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |65 . .חלקים ניכרים .מתקציביהם של .משרדים מסוימים .וכן תקציבים בסך .מיליארדי ש"ח אינם .גלויים לחברי .הכנסת ולציבור .בשלב שבו הצעת .חוק התקציב מונחת .על שולחן הכנסת .וחבריה נדרשים .להחליט אם לתמוך .בה, בכולה או .בחלקה . הפירוט של הצעת חוק התקציב קטנה, ומצד אחר היכולת לנתח את ההוצאה ולשקפה לציבור, הגדלה ככל שרמת הפירוט בהצעת החוק גדלה. מאחר שקיימות אפשרויות נוספות לנתח את התקציב ואת הוצאות הממשלה, בלי לפגוע בגמישות התפעולית של משרדי הממשלה, הקריטריון השני משני לראשון. עמדת אג"ת היא שהצעת תקציב המדינה לכנסת, המפורטת עד לרמת תקנות התקציב, תצמצם את חופש הפעולה של משרדי הממשלה כיוון שכל שינוי בהן ידרוש את אישורה של הכנסת, ואילו ברמת הפירוט המקובלת היום (רמת תכנית) נדרש רק אישורו של משרד האוצר. אג"ת הוסיף כי לראייתו אין היגיון להפריד את תקציב הקניות של המשרד לביטחון הפנים לתכניות שונות שכן אז כל אחת מהן תכיל תקנה אחת בלבד. בנוגע למשרד להגנת הסביבה ציין האגף כי הפרויקטים האמורים הם נדבך משלים לפעילות השוטפת הנכללת בתכנית "פ עולות יחידות המשרד", ולכן נמצאים בתקציב שהוקצה לה. משרד הבריאות השיב כי נכון להיום לא קיים תהליך סדור שבו פניות תקציביות מאושרות בוועדת הכספים, דבר המקשה על משרד הבריאות לתכנן את העברת התקציב בין תכניות , כאשר יש צורך בכך. בנוגע למטרות פרויקט "חריש עמוק", המשרד הוסיף כי נדרש איזון בין הצורך לאפשר למשרד לעבוד במהלך השנה ללא התניות ולחצים מיותרים ובין הצורך לאפשר לחברי הכנסת ול ציבור להבין את תקציב המשרד בעת ההצבעה על חוק התקציב. המשרד הוסיף כי, להבנתו, במצב הקיים יש האיזון הראוי בין שתי מטרות אלו. . .בפרויקט "חריש עמוק", שעקרונותיו אומצו בהחלטת הממשלה מיוני 2013 , נדרשו שני מהלכים משלימים שעמדה עליהם ועדת המשילות: האחד - הרחבת חופש הפעולה התקציבי של המשרדים, והשני - הגברת השקיפות בתקציב של המשרד הממשלתי. ואולם, בביקורת נמצא, כאמור, כי האיזון טרם הושג, וחלקים ניכרים מתקציביהם של משרדים מסוימים וכן תקציבים בסך מיליארדי ש"ח אינם שקופים לחברי הכנסת ולציבור בשלב שבו הצעת החוק מונחת על שולחן הכנסת וחבריה נדרשים להחליט אם לתמוך בה, בכולה או בחלקה. על אג"ת לגבש כלי פעולה יעילים שיבטיחו את שקיפותה של הצעת תקציב המדינה באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים. בכלל זאת, עליו לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית ובין תקנת תקציב, ולשקול לכלול בהם גם הבחנה על פי גובה התקציב. על הממונה על התקציבים במשרד האוצר לוודא שהצעת חוק התקציב תגובש גם על פי אמות המידה האלה. 66 | דוח שנתי 68ג .הובלת תחום הממשל הפתוח בישראל .באפריל 2012 החליטה הממשלה63 להצטרף לשותפות הבין-לאומית לממשל פתוח ( Open Government Partnership ) (להלן- השותפות לממשל פתוח או OGP ), שמטרתה לקדם את מדיניות הממשל הפתוח. אתהשותפות הבי ן-לאומית הזו מובילים כמה מדינות (ובהן ארצות הברית, אנגליה וברזיל) וארגוני חברה אזרחית לאומיים ובין-לאומיים64. בהחלטה נקבע כי הממשלה תקדם את מדיניות הממשל הפתוח בישראל על בסיס העקרונות של ה -OGP ., כמפורט לעיל לקידום מדיניות הממשל הפתוח יש פוטנציאל חברתי-כלכלי בכל הנוג ע לייעול עבודת המגזר הממשלתי ושיפור השירותים הממשלתיים הניתנים לציבור, לצד חיזוק של עקרונות דמוקרטיים ושיתוף האזרח וארגוני החברה האזרחית בפעילות הממשלה. בשנים 2015 -2010 הוקמו ועדות שרים שעסקו גם בנושא הממשל הפתוח: בשנת 2010 הוקמה ועדת שרים לעניין השירות הממשלתי והממשל הפתוח 65 , ובראשה עמד השר דאז מיכאל איתן; באוקטובר 2014 ,הוקמה ועדת שרים לתקשוב שיפור השירות הממשלתי לציבור וממשל פתוח, ובראשה עמד ראש הממשלה מר בנימין נתניהו66 . מזכירות הממשלה מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2017 כיהממשלה הנוכחית מצאה לנכון לא להקים ועדת שרים לטיפול בנושא הממשל הפתוח, אלא לטפל בנושא ישירות בממשלה. .הפורום הישראלי לממשל פתוח .כחלק ממחויבויות הממשלה לשותפות לממשל פתוח ועל פי החלטת הממשלה מאפריל 2012 , אישרה הממשלה בספטמבר2012 את מינוי35 חבריהפורום הישראלי לממשל הפתוח (להלן - הפורום), המונה בין היתר עשרה נציגי ממשלה, עשרה נציגי אקדמיה ועשרה נציגים של החברה האזרחית67 . על פי ההחלטה מאפריל 2012 , תקופת הכהונה של נציגי האקדמיה ושל נציגי החברה האזרחית תהיה לשלוש שנים מיום מינוים68 . . .63 החלטה מספר4515 מיום1.4.12. 64 השותפות נוסדה בשנת2011, וב-2016 היו חברות בה69 .מדינות 65 'החלטה מס2201 מ-8.8.10. 66 החלטת ממשלה מספר2100 מיום 10.10.14 . כאשר מסתיימת כהונתה של ממשלה פוקע גם המינוי של ועדות שרים זמניות או לעניינים מסוימים. כאשר הוקמה הממשלה ה -34 , במאי2015 , .פקעה סמכותה של הוועדה הזאת 67 החלטת ממשלה מספר 5124 מיום23.9.12. 68 החלטת ממשלה מספר4515 מיום1.4.12. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |67 . בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2014 נקבע כי שר התקשורת יעמוד ב ראש הפורום, והוא יפעל ליישום מדיניות הממשל הפתוח וליישום התחייבויותיה הבין- לאומיות של ממשלת ישראל בתחום זה. בתקופת הביקורת, ממאי 2017 , שימש ח"כ איוב קרא כשר התקשורת. בהחלטת הממשלה גם נקבע כי הממונה על התקשוב הממשלתי במשרד רה"ם ירכז את הפעילות בתחום הממשל הפתוח, יכין תכנית פעולה לשנים 2017 -2015 בהיוועצות עם הפורום ויביאה לאישור ועדת השרים. כן הוחלט שהוא יתאם את עבודת גופי המטה, ובהם יחידת ממשל זמין בתקשוב הממשלתי והיחידה לחופש המידע במשרד המשפטים69. 1. בהחלטת הממשלה האמורה נקבע כי הפורום יתכנס פעמיים בשנה ויעביר את המלצותיו בדבר תכניות לקידום הממשל הפתוח בישראל לוועדת השרים לענייני הממשל הפתוח. הפורום יעקוב אחר קידום תכנית הפעולה, והמלצותיו יוצגו לדיון ציבורי מקוון. הביקורת העלתה כי מאז מונה ב-2012 התכנס הפורוםחמש פעמים בלבד: שלוש פעמים בהרכבו המלא עד ספטמבר 2015 , אז פקע מינוים של חבריו שאינם נציגי הממשלה, ופעמיים נוספות, בינואר 2016 וביולי2017 . עוד נמצא כי מאז ספטמבר2015 לא מונו חברים אחרים והפורום התכנס בנוכחות נציגי הממשלה וחלק מנציגי החברה האזרחית שהוזמנו אליו. עוד נמצא כי הפורום לא פרסם כל מסמך רשמי או המלצה בנוגע לתכניות לקידום הממשל הפתוח בישראל, כנדרש בהחלטת הממשלה מ-2012. 2. תכניתהפעולה ה ראשונה לממשל פתוח, לשנים 2014 -2012 , הוגשה בשנת 2012 ל-OGP. התכנית כללה התחייבויות שונות, כגון הקמת אתר ממשלתי למידע על שירותי הממשלה ופתיחת מאגרי מידע ממשלתיים לשיתוף הציבור. תכנית פעולה שנייה לשנים 2017 -2015 אושרה בממשלה והוגשה לשותפות הבין-לאומית לממשל פתוח במאי 2015. 3. בשנים 2016 -2014 פעלו שלושה צוותי משנה של הפורום70 : צוות שעסק בנושא שקיפות הממשל, ותוצריו היו בין היתר הצעה לתיקון חוק חופש המידע בנושא פרסום יזום של מידע וטיוטת נוהל של היחידה לחופש המידע, שפורסמה לציבור, בעניין שקיפות בעבודתן של ועדות ציבוריות; הקמת צוות להנגשת מאגרי מידע אשר עסק בהקמת אתר אינטרנט המרכז מידע על שירותי הממשלה ועבודתו שימשה כבסיס לעבודת צוות בין - משרדי שעסק בהנגשת מאגרי מידע לציבור; והקמת צוות בנושא שיתוף הציבור, אשר עסק בגיבוש מדיניות לשיתוף הציבור וכתיבת מדריך למשרדי הממשלה בנושא זה. . .69 החלטה מספר2097 מיום 10.10.14 . בהחלטה נקבע כי מטה התקשוב הממשלתי יעבור ממשרד האוצר למשרד רה"ם ושמו ישונה לרשות התקשוב הממשלתי. 70 מינוי חברי הפורום שאינם נציגי משרדי הממשלה פקע בספטמבר2015 , אולם הצוותים המשיכו להיפגש גם בשנת 2016. 68 | דוח שנתי 68ג . .החוקרים מטעם .השותפות הבין- .לאומית הסיקו .שתכנית הפעולה .לממשל פתוח .לשנים 2017 -2015 ."אינה שאפתנית, .ואינה מבטיחה מיצוי .הפוטנציאל של .ישראל בתחום .הממשל הפתוח" . ועדות משנה שמינה הפורום עסקו בפעולות מסוימות בתחום הממשל הפתוח ולא עסקו באחד מתפקידיו המרכזיים - מעקב אחר קידום תכנית הפעולה לממשל פתוח במסגרת מחויבות הממשלה לשותפות לממשל פתוח. משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו להביא לפני הממשלה הצעה לתיקון החלטת הממשלה, אך טרם התקבלה החלטה בנוגע ל תוכן ההצעה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם ולמנהל רשות התקשוב הממשלתי כי ככלל כל עוד החלטת הממשלה נותרת בעינה עליהם למנות חברים חדשים לפורום מקרב נציגי החברה האזרחית, לכנס אותו ולפעול בהתאם לתפקידים שהוגדרו לו או, לחלופין, לגבש הצעת החלטה חדשה המשנה את החלטת הממשלה הראשונה ומשנה את הצורך במינוי חברי הפורום, ולהביאה לפני הממשלה לצורך קבלת החלטה בנושא. .גיבוש והפעלת התכנית לשנים 2017 -2015 .ההשתתפות ב-OGP מחייבת את הממשלה להכין אחת לשנתיים תכנית פעולה ליישום הערכים העומדים בבסיס השותפות; לקיים בקרה פנימית על יישום התכנית; וכן לשתף פעולה עם בקרה חיצונית של חוקרים בלתי תלויים מטעם השותפות. במאי 2015 אישרה הממשלהתכנית פעולה לממשל פתוח לשנים 2017 -2015 , והיא הוגשה ל-OGP . בתכנית זו התחייבה הממשלה לבצע תשע משימות, והן נפרטו ל-28 אבני דרך ליישום לאורך תקופה של שנתיים (מיולי 2015 עד סוף יוני2017 .) בספטמבר2016 הגישו החוקרים מטעם השותפות דוח ביניים על ביצוע התכנית בשנה הראשונה, מאמצע 2015 עד אמצע2016 . החוקרים ציינו לטובה כמה פעילויות של משרדי הממשלה לקידום השקיפות שאינן חלק מההתחייבויות ל-OGP ., למשל שיפורם של אתרי האינטרנט הממשלתיים על פי הכללים שקבעה השותפות לממשל פתוח, יש להימנע ככל האפשר מהתחייבויות אמורפיות של המדינה, הכוללות הצהרות עקרוניות ללא התחייבות פרקטית. 1. נמצא כי החוקרים מטעם השותפות הבין-לאומית שראיינו את נציגי החברה האזרחית החברים בפורום לממשל פתוח הסיקו שתכנית הפעולה לממשל פתוח לשנים 2017 -2015 ,"אינה שאפתנית ואינה מבטיחה מיצוי הפוטנציאל של ישראל בתחום הממשל הפתוח". שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |69 .2. על פי תורות ניהול מקובלות, קיומה של תכנית רב-שנתית טעון הגדרה של מטרותיה והצבת יעדים מדידים ליישומה. קביעת היעדים נועדה לבדוק את האפקטיביות שלה, כלומר את מידת עמידתה ביעדים, ולבחון אם המשך הפעלתה מוצדק בהשוואה לחלופות הקיימות, וכן מהם השיפורים והשינויים הנדרשים בה71. נמצא כי שתיים מתוך תשע המשימות שהממשלה התחייבה לבצע לא היו מפורטות מספיק ולא כללו יעדים מדידים וספציפיים שבאמצעותם אפשר היה למדוד את התקדמות הביצוע. להלן פירוט שתי המשימות והערות החוקרים מטעם השותפות הבין-לאומית בעניינן. א. הטמעת השימוש באתר המרכזי לחופש מידע, במטרה ל הרחיב את המידע המפורט בו ולהעלות את המודעות אליו. בתכנית נקבעו שתי אבני דרך לביצוע: הרחבת בסיס המידע באתר ושיפור הנגשתו עד ספטמבר 2015 ויצירת פרקטיקה שוטפת של העלאת מידע (תשובות, הסכמים והיתרים) לאתר עד ינואר 2016. בדוח הביניים ציינו החוקרים מטעם השותפות הבין -לאומית כי המשימה הושלמה אך מטרתה של משימה זו ואבני הדרך שנקבעו ליישומה אינן מפורטות ואינן ניתנות למדידה. ב. הגברת השקיפות בנוגע להסכמים של המדינה עם גופים פרטיים , במטרה להרחיב את המידע לציבור על הסכמים שהמדינה חתמה עליהם ועל היתרים שהמדינה נתנה, כאמור בהחלטת ממשלה מס' 1116 , וכן כדילשפר את איכות המידע לציבור על הוצאות הממשלה. בתכנית נקבעו שלוש אבני דרך לביצוע עד יוני 2015 : מעקב אחר יישומה של החלטת הממשלה , סיוע בהטמעת שינויים במערכת מרכב"ה וקביעת אמות מידה לדיווח על הוצאות המדינה באופן שוטף. . .71 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 62 ב(2012 ), תכנית קרב- ההובלה, הפיקוח והבקרה של משרד החינוך. 70 | דוח שנתי 68ג .בדוח הביניים ציינו החוקרים כי לכאורה משימה זו הושלמה אך למעשה יש לקבוע אבני דרך ספציפיות יותר, כמו למשל אחוז ההסכמים וההיתרים המפורסמים מכלל ההסכמים וההיתרים של הממשלה בתקופה מסוימת. כאמור בפרק על פרסום של הסכמים או של היתרים לגורם פרטי לתת שירות לציבור או להשתמש במשאב ציבורי , נמצא כי טרם מופו כל ההסכמים שחתמו משרדי הממשלה עם גופים חיצוניים וכל ההיתרים לשימוש במשאבים ציבוריים שהעניקו. בנוגע לכך כתבו החוקרים כי הגדרת אבני דרך באופן מעורפל מאפשרת להציג ביצוע מלא של המשימה גם אם טרם הושלמה. משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי רשות התקשוב הממשלתי מובילה מהלך לגיבושם של מדדי תוצאה לממשל פתוח, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים בממשלה ומחוצה לה כדי להבין אם מדיניות ממשל פתוח מובילה לתוצאות הרצויות ולהכווין את פעילות משרדי הממשלה לתוצאות אלו. על רשות התקשוב הממשלתי לקבוע יעדים מדידים ואף מאתגרים לביצוע המשימות שעליהן היא תתחייב לבצע בתכנית עתידיות לממשל פתוח. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |71 .סיכום .ממשל הנוהג בשקיפות מכבד את זכות הציבור לקבל מידע מרשויותיו, ומאפשר לציבור להיות מעורב בתהליכים חברתיים ופוליטיים ולהפיק תועלות כלכליות ואחרות מן המידע. שקיפות הממשל גם מגבירה את אחריותו לפעולותיו, מצמצמת שחיתות שלטונית וכן מאפשרת ביקורת ציבורית על הרשויות. משרד מבקר המדינה העלה בדוח זה ליקויים משמעותיים בעבודתם של כמה משרדי ממשלה ויחידות סמך בכל הנוגע ליישום חוק חופש המידע, לעתים עד כדי הפרה של הוראות החוק. הליקויים נוגעים לפרסום מידע באופן יזום ולמענה על בקשות מידע מן הציבור. חשיבות המענה לבקשות מידע מתחדדת כאשר מדובר בנושאים כבדי משקל ובעלי ערך לציבור הרחב, כגון זיהומי אוויר ומים, מיסוי של רווחים ממשאבי טבע, סיכומים תקציביים שגובשו עם שרי הממשלה ועם מנכ"לים של משרדי ממשלה ומוקדי סיכון בכבישים. עם המשרדים הבולטים בהיבט של מענה לא מספק על בקשות מידע מן הציבור נמצאים - המשרד להגנת הסביבה, משרד האוצר, משרד רה"ם, ומשרד התחבורה. במהלך השנים נקטו משרדי הממשלה פעולות התורמות לקידום שקיפות הממשל. ואולם בשלושה תחומים מרכזיים ורגישים מבחינת חשיפת מידע לציבור טרם הושגה השקיפות הדרושה: פרסום הסכמים של יחידות הממשלה עם ספקים ופרסום היתרים לשימוש במשאבים ציבוריים שהן נתנו לגופים פרטיים; שקיפות הצעת תקציב המדינה, המאפשרת לרשות המחוקקת ולציבור להשפיע על קביעת סדרי העדיפות בתקציב ועל אופן הקצאת הכספים; ופרסום יומניהם של שרי ממשלה העומדים בראש משרדים ממשלתיים, באופן המשיג את תכלית חוק חופש המידע. היבט נוסף של שקיפות הממשל מצוי בתפר שבין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת. הוראות הדין מבססות היטב את חובת משרדי הממשלה למסור מידע לכנסת כדי שתוכל לפקח על עבודת הממשלה וכדי להגביר את שקיפות הממשל . הביקורת העלתה כי יש משרדים שנמנעו ממסירת מידע לוועדה של הכנסת בשני נושאים רגישים מבחינה ציבורית: הקצאת תקציבים לצורך קיום הסכמים פוליטיים וקבלת שירותים מחברות ייעוץ. על העומדים בראש משרדי הממשלה ויחידות הסמך - נבחרי ציבור ומנהלים כלליים - להטמיע בעבודתם ובעבודת המשרדים את עקרונות שקיפות הממשל, ולוודא שהם מיושמים בשגרת העבודה של המשרד. בין השאר יש להקפיד על שקיפות ה ממשל במענה על בקשות מידע מן הציבור ומן הכנסת ובפרסום יזום של הסכמים שחתמו המשרדים עם ספקים ושל מגוון ההיתרים שהממשלה מעניקה לגופים פרטיים. משנה חשיבות נודעת להגברת השקיפות של הצעת תקציב המדינה, לפני הכנסת ולפני הציבור הרחב.

תקציר:
 שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח . שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |5 .תקציר .רקע כללי ."מידע שרשות הציבור מחזיקה בו אין הוא קניינה של הרשות. קניינו של הציבור הוא ]...[ וממילא אסורה היא לנהוג בו דרך בעלים מָשָל ירשה אותו מאבותיה"1 . שקיפות הממשל מגבירה אתאחריות הממשל לפעולותיו, מאפשרת לאזרחים לפקח על מעשי הממשל, מצמצמת שחיתות שלטונית ומאפשרת הפצת מידע לציבור. שקיפות הממשל יכולה להתנהל באופן פסיבי או באופן אקטיבי, כלומר במענה לדרישת הציבור או כיוזמה ממשלתית להנגיש מידע. להלן מוצגות בתרשים 1 פעולות מרכזיות בתחום שקיפות הממשל, מאז חוקק חוק חופש המידע התשנ"ח-1998 (להלן- חוק חופש המידע). תרשים 1 : פעולות מרכזיות בתחום שקיפות הממשל הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות2 היא זכות בעלת אופי חוקתי3 בהיותה נגזרת מהזכות לחופש ביטוי4 ונוגעת לעצם קיומו של ה משטר הדמוקרטי 5. חוק חופש המידע קובע כי לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות . .1 עע"מ8282/02 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל- משרד מבקר המדינה (פורסם במאגר ממוחשב, 23.11.03). 2 על פי חוק חופשהמידע, רשות ציבורית היא בין היתר הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות יחידותיהם ויחידות הסמך שלהם, לשכת נשיא המדינה, הכנסת, רשויות מקומיות, חברות עירוניות, חברות ממשלתיות ותאגידים שהוקמו לפי חוק. 3 עע"מ 11120/08 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות ההגבלים העיסקיים (פורסם במאגר ממוחשב, 6.9.10). 4 עע"מ 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (פורסם במאגר ממוחשב, 7.2.08). 5 עע"מ9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ"ד ס(4 )217. 6 |דוח שנתי 68ג .ציבורית בהתאם להוראות חוק זה. במרץ 2011 החליטה הממשלהלהקים יחידה ממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים (להלן - היחידה לחופש המידע או היחידה ) כדי ליישם את חוק חופש המידע וכחלק מהגברת השקיפות ברשויות הציבוריות. . .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-יולי 2017 את הפעולות המרכזיות לקידומה של שקיפות הממשל בישראל. בביקורת נבדקו הנושאים האלה: יישום של הוראות מחוק חופש המידע במשרדי ממשלה ובגופים שהם יחידות סמך או רשויות ממשלתיות הפועלות תחת משרד ממשלתי. גופים אלו ייקראו להלן - יחידות סמך; שקיפות פעילותם של שרים; שקיפות המידע הממשלתי בדבר הקצאת תקציב לקיום ההסכמים הפוליטיים ובדבר התקשרויות משרדי הממשלה עם חברות ייעוץ ; פרסום התקשרויות של משרדי ממשלה ושל יחידות סמך; שקיפות בהצעת תקציב המדינה; ו הובלת תחום הממשל הפתוח בישראל. הבדיקה נערכה במשרדי הממשלה האלה: משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), שאותו ניהל בתקופת הביקורת מר אלי גרונר; משרד המשפטים, שאותו ניהלה בתקופת הביקורת עו"ד אמי פלמור; המשרד להגנת הסביבה, שאותו ני הל בתקופת הביקורת מר ישראל דנציגר; משרד האוצר, שאותו ניהל בתקופת הביקורת מר שי באב"ד; משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), שאותו ניהלה בתקופת הביקורת גב' קרן טרנר; ובמשרד התרבות והספורט, שאותו ניהל בתקופת הביקורת מר יוסי שרעבי. בדיקות השלמה נערכו במשרדים האלה: משרד הפנים; משרד הבריאות; משרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה); משרד התקשורת; משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות); משרד הביטחון; ומשרד העלייה והקליטה. . .הליקויים העיקריים .יישום הוראות מחוק חופש המידע במשרדי ממשלה וביחידות סמך .פרסום דוחות שנתיים .דוחות שנתיים נועדו לאפשר למי שמעוניין בכך גישה נוחה למידע בתחומים הנוגעים לפעילות ה של הרשות הציבורית. משרד רה"ם ומשרד התרבות והספורט לא פרסמו את הדוחות השנתיים שלהם לשנים 2016 -2015 ;משרד ירושלים ומורשת לא פרסם את הדוח השנתי לשנת 2016 כנדרש בחוק חופש המידע. כ-44% מיחידות הסמךשל משרדי הממשלה לא פרסמו דוח שנתי שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |7 . לשנת2016; כ-40% מיחידותהסמך לא פרסמו דוחות שנתיים לשנים 2016 -2015 ,ובהן 19 מרכזים רפואיים. .דיווח על יישום חוק חופש המידע .כרבע ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך לא מסרו ליחידה לחופש המידע נתונים סטטיסטיים לשנת 2016 עליישומו של חוק חופש המידע במועד הנדרש: משרד רה"ם, משרד החקלאות, משרד ירושלים ומורשת ומשרד התרבות והספורט, וכן 13 יחידות סמך. בשל כך, לא נכלל המידע על יישום החוק ברשויות אלה בדיווחי היחידה לממשלה. .הטיפול בבקשות מידע על פי חוק חופש המידע .היחידה לחופש המידע מוסמכת לברר תלונות נגד משרדי הממשלה ויחידות הסמך הנוגעות ליישום החוק . היחידה פרסמה רשימה של שישה משרדי ממשלה, שהיא הגדירה אותם כ"רשויות מפ רות", זאת כיוון שלא השיבו על בקשות מידע או לא פרסמו מידע, כנדרש, גם לאחר שהיחידה הנחתה אות ם להשיב או לפרסם , ובהם המשרד להגנת הסביבה, המשרד לשירותי דת ומשרד האוצר. משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול בבקשות מידע, לרבות שיעור הבקשות שלא נענו במועד הנדרש בחוק ושיעור התלונות המוצדקות שהיו נגד המשרד הממשלתי בשבעה משרדי ממשלה. נמצא כי עד יולי 2017 המשרד להגנת הסביבה טרם סיים לטפל ב-150 בקשות מידע שהוגשו בשנים 2016 -2013. בשנת2016 97 מ-269 (36% ) הבקשות למידע שהוגשו לא נענו בתוך הזמן המירבי שנקבע בחוק (120 )ימים. היחידה לחופש המידע מצאה כי 12 תלונות על המשרד להגנת הסביבה שהיא סיימה לטפל בהן בשנת 2016 היו מוצדקות. המשרד להגנת הסביבה לא השיב במשך שנים לבקשות מידע מסוימות מן הציבור כנדרש, לדוגמה, בקשות שעניינן זיהום אוויר באזור נמל חיפה ונתוני זיהום של מפעלים שונים. בשנת 2016 הוגשולמשרד האוצר 169 בקשותמידע. 24 מהן (14% ) לא נענו בתוך הזמן המירבי שנקבע בחוק. היחידה לחופש המידע מצאה כי חמש תלונות על משרד האוצר שהיא סיימה לטפל בהן בשנת 2016 היו מוצדקות. הממונָה על העמדת מידע לציבור במשרד האוצר נתקלת בקשיים בבואה להשיב על בקשות מידע לפי חוק חופש המידע. זאת בין היתר משום שככלל, יחידות המשרד אינן משתפות עמה פעולה לצורך גיבוש המענה על בקשות למידע. הממונה ציינה כי התלוננה בלשכת מנכ"ל המשרד בנוגע לבקשות מידע שבעניינן לא קיבלה מענה, אולם עד מועד סיום הביקורת - ללא הועיל. במשך שבעה חודשים בשנת 2017 הוגשולמשרד רה"ם 211 בקשות לפי חוק חופש המידע, עד מועד סיום הביקורת הוא טרם סיים לטפל ב-41 (19%) מהבקשות האלה, אף שעברו יותר מ-120 הימים ממועד הבקשה. המשרד מסר ליחידה נתונים רק על חלק משנת 2016, ולכן אי אפשר לדעת כמה מהן 8 |דוח שנתי 68ג .לא נענו; בשנת 2016 מצאה היחידה כי חמשתלונות שהוגשו נגד משרד רה"ם והטיפול בהן הסתיים בשנה זו, רובן על אי-מתן מענה, היו מוצדקות. עד יולי 2017 טרם סיים לטפלמשרד התחבורה ב-28 בקשות שהוגשו בשנת 2015 וב-15 בקשות שהוגשו בשנת2016. לדוגמה, בקשה הנוגעת למוקדי סיכון בכבישים. בשנת 2016 הוגשו למשרד העלייה והקליטה 39 בקשות מידע. 12 (32%) מהן לא נענו בתוך משך הזמן המירבי הקבוע בחוק. בשנת 2016 מצאה היחידה כי שלוש תלונות על אי-מתן מענה מהמשרד על בקשות מידע היו מוצדקות. 5 מ-14 (36% ) בקשותלמידע שהוגשו למשרד התרבות והספורט בשנת 2015 לא נענו בתוך משך הזמן המירבי שנקבע לכך בחוק. לדוגמה, המשרד לא השיב על בקשת מידע בדבר הסדרים למניעת ניגוד עניינים של ראשי תחומים במשרד וכן בדבר הסדרים למניעת ניגוד עניינים של יועצים חיצוניים למשרד. .פעולות לצמצום בקשות חוזרות ונשנות למידע .פרסום הבקשות והמענה עליהן עשוי להביא מידע חיוני לפני הציבור , ואף לייתר טיפול בבקשות מידע דומות בעתיד. נמצא כי משרד הבריאות, משרד התחבורה, משרד הכלכלה, משרד החינוך, משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון ומשרד הפנים פרסמו עד למועד סיום הביקורת באתר אינטרנט חלק מזערי מהתשובות לבקשות מידע לפי חוק חופש המידע, כנדרש על פי הנחיית היחידה לחופש המידע. . .שקיפות פעילותם של שרים .עד אוקטובר 2017 ,9 מבין 29 (31% ) משרדי ממשלה לא השיבו לבקשה של עמותה לפי חוק חופש המידע מינואר 2017 לקבל יומנים של8 שרי ממשלה לשנת 2016 . אלה המשרדים שלאהשיבו לבקשה 6: משרד הביטחון; משרד הפנים; המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל; המשרד להגנת הסביבה; משרד ירושלים ומורשת; משרד הבינוי והשיכון; משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) ; משרד התחבורה; משרד המדע והטכנולוגיה . אי-מתן מענה עומד בניגוד להוראות החוק ולהנחיית היועץ המשפטי לממשלה. . . .6 בעקבות הביקורת כמה מהמשרדים שלא השיבו, מסרו את המידע לעמותה שהגישה את הבקשה (ראו להלן). שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |9 . שקיפות המידע הממשלתי בדבר הקצאת תקציב לקיום ההסכמים הפוליטיים .משרד מבקר המדינה בדק את המענה של משרדי ממשלה על בקשות של ועדת השקיפות של הכנסת (להלן - הוועדה לשקיפות) לקבל מידע ונתונים בדבר הקצאת תקציב לקיום הסכמים פוליטיים ובדבר התקשרויות עם חברות ייעוץ. נמצא כי משרד הביטחון לא השיב מינואר 2017 ועד למועד סיום הביקורת על שתי בקשות של הוועדה לשקיפות לקבל מידע על הקצאות כספים במסגרת הסכמים פוליטיי ם, ובכך נמנע מהציבור מידע על חלק מהתקציבים שה וקצו למימוש ההסכמים הפוליטיים. משרד האוצר ומשרד הפנים השיבו באיחור ניכר. אי-מסירת מידע או מסירתו באיחור ניכר אינה עולה בקנה אחד עם חוק יסוד: הממשלה. באופן פעולתם של משרדים אלה יש אף פגיעה ביכולת הוועדה למלא את תפקידה כמפקחת על הממשלה. . .שקיפות המידע הממשלתי בדבר התקשרויות משרדי הממשלה עם חברות ייעוץ .עד לסוף אוקטובר 2017 ,14 משרדי ממשלה לאהשיבו על בקשת הוועדה לשקיפות מנובמבר 2016 לקבל מידע על ההתקשרויות שלהם עם חברות ייעוץ: משרד הבריאות; משרד הרווחה; משרד הבינוי והשיכון; המשרד להגנת הסביבה; משרד התקשורת; משרד הפנים; המשרד לביטחון הפנים; המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה; משרד החקלאות; משרד המשפטים; משרד העלייה והקליטה; משרד התרבות והספורט; המשרד לשירותי דת; והמשרד לשיתוף פעולה אזורי. בכך נמנעה מהכנסת ומהציבור האפשרות לקבל מידע בדבר התקשרויות משרדי הממשלה האלה עם חברות ייעוץ. . .פרסום התקשרויות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך .אי-פרסום או פרסום באיחור .בדצמבר 2015 הונחו משרדי הממשלה ויחידות הסמך לפרסם התקשרויות עם ספקים לצורך רכישת טובין או שירותים לציבור, בין השאר לאור מחויבותה של ממשלת ישראל לעקרון השקיפות. משרד האוצר לא פרסם את כל דוחות ההתקשרויות של נציגות משרד האוצר בניו יורק בשנים 2016 ו-2017 , וכך גם רשות המים. 19 בתי חולים לא פרסמו מידע על עיקריהוצאותיהם , כנדרש בתקנות חופש המידע, הוצאות המסתכמות בכ -2.7 מיליארדש"ח. 10 |דוח שנתי 68ג .אי-פרסום התקשרויות שאינן מנוהלות במערכת מרכב"ה7 . החובהלפרסם התקשרויות חלה רק על התקשרויות המנוהלות במערכת מרכב"ה. לאגף החשכ"ל אין נתונים על הסכום הכולל של ההתקשרויות של משרדי הממשלה ועל מספר ההתקשרויות שאינן מנוהלות במערכת מרכב"ה. כיוון שכך, אי אפשר לדעת מהו חלקן של ההתקשרויות החייבות בפרסום בכל הרכש הממשלתי, המוערך בכ-42 מיליארד ש"ח בשנה8 . .התקשרויות רגישות .משרד הבריאות כ-15,600 ( התקשרויותבסך כ-64 מיליון ש"ח) של לשכות הבריאותהמחוזיות נגעו למכשירי שיקום וניידות , ופרטיהן כללו את שמות האנשים שנזקקו למכשירים. די היה שלשכות הבריאות ישמיטו את השמות בעת פרסום ההתקשרויות האלו, ואולם לשכות הבריאות סיווגו אותן כרגישות, בעילה של פגיעה בפרטיות אדם, ובכך מנעו את פרסומן. 20% ממאות התקשרויות של מטה משרד הבריאות שסווגו כרגישות, סווגו כך שלא לצורך והן לא פורסמו בציבור. למשל, שלוש התקשרויות לצורך אספקה של שירותי בריאות התלמיד בסכום כולל של כ -117 .מיליון ש"ח ממצאי הביקורת מלמדים כי משרד הבריאות עשה שימוש לא ראוי באפשרות לסווג התקשרויות כרגישות, ובכך מנע מהציבור מידע חשוב , הדרוש לו בין היתר כדי לבקר את פעולות המשרד. פעולתו של המשרד אינה מתיישבת עם תכלית חוק חופש המידע. לשכת הבריאות המחוזית צפון כללה ברשימת ה התקשרויות שפרסמה בציבור 176 התקשרויותהנוגעות לרכישה של מכשירי שיקום וניידות, וכללה בפרטים שפרסמה גם את שמות האנשים ואת פירוט המכשירים, למשל כרית למניעת פצעי לחץ, מזרן אוויר והליכון. חשיפת שמות מטופלים ופרטי המכשירים שנרכשו עבורם אינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, שנועדו לשמור על פרטיותו של אדם, ומעידה על כשל בפעולותיו של משרד הבריאות בפרסום ההתקשרויות ובבקרה עליהן. משרד התחבורה נמצא כי 26 מ-33 (78%) מ התקשרויות שמשרד התחבורה סיווג כרגישות בשנת 2016 לא היו רגישות ועל המשרד היה לפרסמן. למשל, התקשרות עם ספק שירותים עבור אגף ההסברה והיחסים הבין -לאומיים במשרד סווגה כרגישה בשל מידע העלול לשבש את התפקוד או את יכולותיו של המשרד, אף שבפרטי ההתקשרות צוינו רק שם הספק וסכום ההתקשרות; חמש . .7 .מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה 8 עם זאת, החשבונאי הראשי מסר נתונים על התקשרויות בסך2.3 מיליארד ש"ח, שהן חלק מן ההתקשרויות שאינן מנוהלות במרכב"ה. שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |11 . התקשרויות עבור השתלמויות לעובדי המשרד סווגו כרגישות בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות של אדם. השימוש של המשרד בסייג זה הוביל למעשה למניעת פרסום מידע לציבור בעניינים שראוי שהציבור ידע עליהם, ופעולתו אינה מתיישבת עם תכליתו של חוק חופש המידע. משרד הפנים 48 התקשרויותשמשרד הפנים סיווג כרגישות בשנת 2016 לא היו רגישות ואפשר היה לפרסמן. למשל, 41 התקשרויות בסך כולל של שמונה מיליון ש"ח עבור שירותי רואה חשבון לביקורת ברשויות מקומיות סווגו כרגישות בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות של אדם. סיווג התקשרויות אלו כרגישות מעלה חשש שמשרד הפנים משתמש שלא לצורך בטענת הרגישות כדי להימנע מפרסום התקשרויות כנדרש. . .פרסום הסכמים או היתרים למתן שירות לציבור או שימוש במשאב ציבורי בידי גורם פרטי .בדצמבר 2013 החליטה הממשלה כימשרדי ממשלה ויחידות סמך יפרסמו את התקשרויותיהם עם גופים פרטיים (בסייגים שפורטו בהחלטת הממשלה) וכן יפרסמו היתרים שנתנו לגופים פרטיים לצורך אספקת שירות לציבור או לשם שימוש במשאבים ציבוריים. ואולם, משרד הבריאות והמשרד לשירותי דת כלל לא פרסמו התקשרויות שערכו עם גופים פרטיים והיתרים שנתנו לגופים פרטיים, כנדרש, עד למועד סיום הביקורת. משרדי התחבורה, הבריאות והחינוך והמשרד לשירותי דת לא פרסמו מידע לציבור כנדרש על הסכמים שעליהם חתמו או על היתרים שנתנו לגוף פרטי להשתמש במשאב ציבורי. בכך נפגעה זכותו של הציבור לקבל מידע על זכויות שהעניקו משרדי ממשלה לגופים פרטיים ולערוך בקרה על מהות ההסכמים. לדוגמה, התקשרות של משרד התחבורה עם רשות מקומית לצורך הכשרה של נתיבי תחבורה ציבורית בתחומה בסך של כ-693 מיליוןש"ח והתקשרות של משרד הבריאות לרכישת חיסונים בסך של כ-90 מיליוןש"ח. . .שקיפות הוצאות הממשלה בהצעת תקציב המדינה .אישור שנתי של חוק התקציב בכנסת מאפשר לרשות המחוקקת להשפיע על קביעת סדרי העדיפות בתקציב ועל אופן הקצאת הכספים. שקיפות ב שלבי הכנת התקציב, בשינויים בתקציב שאושר ובדיווח על השימוש שנעשה בו מאפשרים גם לציבור להכיר את התקציב ואת המקורות שהוקצו לצרכים השונים, וכן מאפשרים לו לבקר, גם באמצעות נציגיו בכנסת, את השינויים שנעשים במהלך השנה בתקציב שאושר. 12 |דוח שנתי 68ג .בפרויקט "חריש עמוק" שאגף התקציבים מקדם במשרד האוצר (להלן - אג"ת) נדרשו שני מהלכים משלימים בהתאם להחלטה שקיבלה הממשלה ביוני 2013 :האחד - צמצום מספר תקנות התקציב במטרה להרחיב את חופש הפעולה של המשרדים; והשני - גיבוש קריטריונים לשקיפות ולפומביות של מבנה ההוצאות של המשרד. ואולם נמצא כי לצד פעולותיו להגברת השקיפות בתקציב המדינה, אג"ת לא השלים את הפעולות ל צורך שקיפות הצעת התקציב. כיוון שכך, טרם הושג האיזון בין הגמישות התקציבית הנדרשת למשרדי הממשלה ו בין הצורך בשקיפות, וחלקים ניכרים מתקציביהם של משרדי ממשלה מסוימים, אינם שקופי ם לציבור בשלב שבו הצעת החוק מונחת על שולחן הכנסת, וחבריה נדרשים להחליט אם לתמוך בה. לדוגמה, בהצעת התקציב לא הייתה הבחנה בין התקציבים לבתי הספר היסודיים ובין התקציבים לחטיבות הביניים, וכמו כן לא הייתה הבחנה בין גובה התקציב המתוכנן לתלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים במוסדות החינוך הרגיל ובין התקציבים שיועדו למוסדות החינוך המיוחד. . .הובלת תחום הממשל הפתוח בישראל .הפורום הישראלי לממשל פתוח .באפריל 2012 החליטה הממשלה להצטרף לשותפות בין -לאומית לקידום ממשל פתוח9. על פיההחלטה הוקם פורום לממשל פתוח ובראשו שר משרי הממשלה. מאז מונה התכנס הפורום חמש פעמים בלבד: שלוש פעמים בהרכבו המלא עד ספטמבר 2015, אז פקע מינויים של חבריו שאינם נציגי הממשלה, ופעמיים נוספות, בינואר 2016 וביולי2017. הפורום לא פרסם כל מסמך רשמי או המלצה בנוגע לתכניות לקידום הממשל הפתוח בישראל, כנדרש בהחלטת הממשלה. ועדות משנה של הפורום לא עסקו באחד מתפקידיו המרכזיים - מעקב אחר קידום תכנית הפעולה לממשל פתוח במסגרת מחויבות הממשלה לשותפות לממשל פתוח. .גיבוש והפעלת התכנית לממשל פתוח לשנים 2017 -2015 . החוקרים מטעם השותפות הבין-לאומית הסיקו שתכנית הפעולה לממשל פתוח לשנים 2017 -2015 "אינה שאפתנית, ואינה מבטיחה מיצוי הפוטנציאל של ישראל בתחום הממשל הפתוח". שתיים מתשע המשימות שהממשלה התחייבה לבצע לא כללו יעדים מדידים וספציפיים שבאמצעותם אפשר היה למדוד את התקדמות הביצוע. . . .9 Open Government Partnership - השותפות נוסדה בשנת 2011 וב-2016 היו חברות בה 69 .מדינות. כן חברים בה ארגוני חברה אזרחית רבים שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |13 . ההמלצותהעיקריות .על משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלא פרסמו את הדוח השנתי כנדרש בחוק חופש המידע, לפרסם בהקדם את דוחותיהם ולהקפיד להמשיך לפרסמם במועד. על משרד הבריאות לוודא כי גם המרכזים הרפואיים נוהגים כך. על משרדי הממשלה ויחידות הסמך להקפיד לדווח ליחידה לחופש המידע על יישום חוק חופש המידע במועד. על המשרד להגנת הסביבה להשלים את הפעולות שנקט כדי שיינתן מענה לבקשות מידע מהציבור בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק ובדחיפות המתבקשת מממצאי הביקורת. על מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה לוודא שפעולות המשרד בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. על משרד האוצר לנקוט כל פעולה נדרשת כדי שהמשרד, על הנהלתו ועובדיו, ישתף פעולה לצורך מתן מענה על בקשות מידע, ויקפיד לטפל בהן ביעילות ובתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק. על מנכ"ל משרד האוצר לוודא שפעולות המשרד בתחום זה נעשות בהתאם להוראות הדין. על משרד רה"ם, משרד התחבורה, משרד הכלכלה, משרד התרבות והספורט ומשרד העלייה והקליטה לוודא כי בקשות מידע ייענו בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק חופש המידע, בין היתר בהתחשב בכך שפרק הזמן המ ירבי שנקבע בחוק מביא בחשבון גם בקשות מורכבות. על המנכ"לים של המשרדים האלה לוודא שפעולות משרדיהם בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. לנוכח ממצאי הביקורת, המלמדים על קושי לאכוף לעתים את חובת המענה על משרדים מסוימים, ולנוכח הגדרת שישה משרדי ממשלה כ"רשויות מפ רות", על משרד המשפטים, האחראי לביצוע חוק חופש המידע, לשקול דרכים יעילות לפעולה כאשר משרד ממשלתי נמנע באופן שיטתי מלקיים כנדרש את החובות המוטלות עליו בדין בטיפולו בפניות של הציבור לקבלת מידע. על משרדי הממשלה להקפיד לפרסם את התשובות לבקשות מידע שאפשר לפרסמן לפי החוק באתר האינטרנט הייעודי לחופש המידע. על משרדי הממשלה שלא מסרו לבקשת עמותה את יומני השרים שעמדו בראשם להשיב בהקדם ולמסור את המידע בהתאם להוראות הדין. לנוכח ממצאי הביקורת והנחיות היועץ המשפטי לממשלה, שלפיהן שימוש במידע על אודות דרכיו ואורחותיו של השלטון חיוני לצורך פיקוח הציבור על פעילותן של רשויות השלטון ולשם הרתעת רשויות השלטון מעשיית מעשים החורגים מן המותר והראוי , עולה הצורך בהבהרות של היועץ המשפטי לממשלה בדבר מידת הפירוט הנדרש ביומני השרים המוצגים לציבור: ציון העילה למחיקה או להשחרה של פעילות מיניסטריאלית וציון של פעולות שנמחקו בשל היותן פוליטיות או פרטיות. על כן, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון הוספת דרישה לכלול ביומני השרים הנמסרים לציבור מידע בדבר 14 |דוח שנתי 68ג .המשתתפים בפגישות עמם, ובכלל זאת משתתפים מן המגזר הפרטי או נציגיהם; הגופים שאליהם משתייכים המשתתפים; נושאי הפגישות; ומקום הפגישה. על משרד הביטחון למסור בהקדם לוועדת השקיפות של הכנסת מידע שביקשה לקבלו , באופן מלא ומפורט. על משרד האוצר ומשרד הפנים להקפיד להשיב על בקשות ועדת השקיפות במועד ולמסור את המידע הנדרש, כדי שהוועדה תוכל למלא את תפקידה. על המשרדים הבאים לפעול על פי הנדרש מכוח חוק יסוד: הממשלה ותקנון הכנסת: משרד הבריאות ; משרד הרווחה; משרד הבינוי והשיכון; המשרד להגנת הסביבה; משרד התקשורת; משרד הפנים; המשרד לביטחון הפנים; המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה; משרד החקלאות; משרד המשפטים; משרד העלייה והקליטה; משרד התרבות והספורט; המשרד לשירותי דת; והמשרד לשיתוף פעולה אזורי . זאת גם כדי לאפשר לכנסת למלא היטב את תפקידה כמפקחת על הרשות המבצעת, ולמסור לוועדותיה את המידע שהן מבקשות לקבל באופן מלא, תכליתי ויעיל. על 19 בתי החולים הממשלתיים, ששמותיהם יפורטו להלן לפרסם בהקדם את עיקרי ההוצאות שלהם, כנדר ש בתקנות חופש המידע; על משרד הבריאות לנקוט את הפעולות הנדרשות כדי לוודא שיחידות הסמך שלו מפרסמות בציבור את המידע הנדרש על פי דין. על היחידה לחופש המידע, יחד עם אגף החשכ"ל במשרד האוצר, לנקוט את הפעולות הנחוצות לחיוב פרסום התקשרויות שאינן מנוהלות במרכב"ה, בסייגים שנקבעו בחוק חופש המידע. על משרדי הבריאות, התחבורה והפנים להקפיד לפעול על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו יש לפרסם בציבור את מ ירב המידע שאפשר לחשוף, לסווג התקשרויות כרגישות רק במקרים שבהם יש עילה מוצקה לכך ולפרסם את כל ההתקשרויות שאינן רגישות. על משרדי הבריאות, התחבורה והחינוך ועל המשרד לשירותי דת לפרסם בהקדם את כל ההסכמים שעליהם חתמו ואת כל ההיתרים שנתנו, ואשר פרסומם בציבור נדרש על פי החלטת הממשלה. אם מי מהמשרדים לא חתם על הסכם לצורך מתן שירות לציבור או שימוש במשאב ציבורי הנכללים בהחלטת הממשלה ולא נתן היתר, כמוגדר בהחלטה, עליו לדווח על כך ליחידה לחופש המידע, במטרה לציין זאת באתר חופש המידע. על אג"ת לגבש כלי פעולה יעילים שיבטיחו את שקיפותה של הצעת תקציב המדינה באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים. בכלל זאת, עליו לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית ובין תקנת תקציב, ולשקול לכלול בהם גם הבחנה על פי גובה התקציב. על הממונה על התקציבים במשרד האוצר לוודא שהצעת חוק התקציב תגובש גם על פי אמות המידה האלה. על מנכ"ל משרד רה"ם ומנהל רשות התקשוב הממשלתי למנות חברים חדשים לפורום מקרב נציגי החברה האזרחית או לחלופין לגבש הצע ת החלטה חדשה המשנה את החלטת הממשלה הראשונה ומשנה את הצורך שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |15 . במינוי חברי הפורום, ולפעול להבאתה לפני הממשלה לצורךקבלת החלטה בנושא. על רשות התקשוב הממשלתי לקבוע יעדים מדידים ואף מאתגרים לביצוע המשימות שעליהן היא תתחייב לבצע בתכנית עתידיות לממשל פתוח. . .סיכום .ממשל הנוהג בשקיפות מכבד את זכות הציבור לקבל מידע מרשויותיו , ומאפשר לציבור להיות מעורב בתהליכים חברתיים ופוליטיים ולהפיק תועלות כלכליות ואחרות מן המידע. שקיפות הממשל גם מגבירה את אחריותו לפעולותיו, מצמצמת שחיתות שלטונית וכן מאפשרת ביקורת ציבורית על הרשויות. משרד מבקר המדינה העלה בדוח זה ליקויים משמעותיים בעבודתם של כמה משרדי ממשלה ויחידות סמך בכל הנוגע ליישום חוק חופש המידע, לעתים עד כדי הפרה של הוראות החוק. הליקויים נוגעים לפרסום מידע באופן יזום ולמענה על בקשות מידע מן הציבור. חשיבות המענה לבקשות מידע מתחדדת כאשר מדובר בנושאים כבדי משקל ובעלי ערך לציבור הרחב, כגון זיהומי אוויר ומים, מיסוי של רווחים ממשאבי טבע, סיכומים תקציביים שגובשו עם שרי הממשלה ועם מנכ"לים של משרדי ממשלה ומוקדי סיכון בכבישים. עם המשרדים הבולטים בהיבט של מענה לא מספק על בקשות מידע מן הציבור נמצאים - המשרד להגנת הסביבה, משרד האוצר, משרד רה"ם, ומשרד התחבורה. במהלך השנים נקטו משרדי הממשלה פעולות התורמות לקידום שקיפות הממשל. ואולם בשלושה תחומים מרכזיים ורגישים מבחינת חשיפת המידע לציבור טרם הושגה השקיפות הדרושה: פרסום הסכמים של יחידות הממשלה עם ספקים ופרסום היתרים לשימוש במשאבים ציבוריים שהן נתנו לגופים פרטיים; שקיפות הצעת תקציב המדינה, המאפשרת לרשות המחוקקת ולציבור להשפיע על קביעת סדרי העדיפות בתקציב ועל אופן הקצאת הכספים; ופרסום יומניהם של שרי ממשלה העומדים בראש משרדים ממשלתיים, באופן המשיג את תכלית חוק חופש המידע. היבט נוסף של שקיפות הממשל מצוי בתפר שבין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת. הוראות הדין מבססות היטב את חובת משרדי הממשלה למסור מידע לכנסת כדי שתוכל לפקח על עבודת הממשלה וכדי להגביר את שקיפות הממשל. הביקורת העלתה כי יש משרדים שנמנעו ממסירת מידע לוועדה של הכנסת בשני נושאים רגישים מבחינה ציבורית: הקצאת תקציבים לצורך קיום הסכמים פוליטיים וקבלת שירותים מחברות ייעוץ. על העומדים בראש משרדי הממשלה ויחידות הסמך - נבחרי ציבור ומנהלים כלליים - להטמיע בעבודתם ובעבודת המשרדים את עקרונות שקיפות 16 |דוח שנתי 68ג .הממשל, ולוודא שהם מיושמים בשגרת העבודה של המשרד. בין השאר יש להקפיד על שקיפות הממשל במענה על בקשות מידע מן הציבור ומן הכנסת ופרסום יזום של הסכמים שחתמו המשרדים עם ספקים ושל מגוון ההיתרים שהממשלה מעניקה לגופים פרטיים. משנה חשיבות נודעת להגברת השקיפות של הצעת תקציב המדינה, לפני הכנסת ולפני הציבור הרחב. . שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |17 .