הרשות השניה לטלויזיה ורדיו/הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות

 ♦ . 1668 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .בישראל פועלות כיום עשר תחנות רדיו של גופים ציבוריים המשדרות בהיקף שידור ארצי - שמונה תחנות רדיו של רשות השידור (קול ישראל) ושתי תחנות רדיו של צה"ל - ועוד 16 תחנות רדיו של גורמים פרטיים המשדרים שידורים מסחריים ציבוריים, שהרשות השנייה אחראית לפעילותן. התחנות הפרטיות האמורות מוגדרות תחנות "אזוריות" : 12 תחנות משדרות לקהל המוגדר על פי אזור גאוגרפי; שלוש תחנות שידוריהן מיועדים למגזרים מסוימים (המגזר הדתי, המגזר החרדי והמגזר הערבי), ותחנה אחת, שהוקמה באזור יהודה ושומרון מכוח צו אלוף פיקוד מרכז, משדרת לאזור זה. ההאזנה לשידורי הרדיו נעשית באורח מסורתי באמצעות מקלט רדיו ובו אנטנה הקולטת תדרים, אולם ניתן להאזין לשידורים גם במחשב, בטלוויזיה או בטלפון נייד ללא תלות באנטנה. עיקר ההאזנה לרדיו בישראל נעשה בזמן נסיעה ברכב, בדרך לעבודה או בחזרה ממנה הביתה. הפעלתה של תחנת רדיו המשדרת באמצעות גלי רדיו מחייבת קבלת רישיון, עקב מספרם המוגבל של התדרים המאפשרים פעילות זו. משרד התקשורת אמון על הקצאת רישיונות לשימוש בתדרים בהתאם לייעוד שנקבע להם במטרה להבטיח שימוש מיטבי במשאב הציבורי. משרד התקשורת אחראי גם לפיקוח על העמידה בתנאי הקצאת התדרים המשמשים להפצת שידורי תחנות הרדיו האזוריות, הכוללים את התדר, את הספק השידור ואת נתוני האנטנה. הרשות השנייה מסדירה את פעילותן של תחנות הרדיו האזוריות ואת הפיקוח עליהן. הרשות כוללת שני גופים: מועצת הרשות (להלן גם - המועצה), המונה 15 נציגי ציבור ממגוון תחומי תקשורת שממנה הממשלה לפי המלצת שר התקשורת. המועצה המכהנת מונתה לתפקידה באוקטובר 2014; והנהלת הרשות, הממונה על ידי המועצה ובראשה מנכ"ל, האחראי לניהול השוטף של ענייני הרשות. חוק הרשות השנייה מסדיר את מתן הזיכיונות והרישיונות להפעלתן של תחנות שידור ולקיומם של שידורים לציבור, בהתחשב בהיבטים מהותיים-תוכניים. לפי חוק זה הרשות השנייה אחראית, בין היתר, לקיום שידורי הרדיו והטלוויזיה המיועדים לציבור ולפיקוח על תוכן השידורים. בחוק מפורטות הוראות בנוגע לרדיו, ולפיהן הפעילות בתחום זה היא נתח מרכזי בתחומי אחריותה של הרשות3. שידוריהן של תחנות הרדיו האזוריות הראשונות החלו בספטמבר1995 , והם מופעלים על חשבונם של בעלי הזיכיונות הפרטיים וממומנים מפרסומות מסחריות. ככלל, תקופת הזיכיון של התחנות נמשכת ארבע שנים, והמועצה מוסמכת להאריכה שלוש פעמים לתקופה שלא תעלה על ארבע שנים בכל פעם. הרשות גם אמונה על הפיקוח בכל הקשור לעמידה בתנאי המכרז בתקופת הזיכיון. הפרה של תנאי המכרז או של הוראות החוק והכללים שמפרסמת המועצה להסדרת פעילות בעלי הזיכיון עלולה להוביל להטלת סנקציות כספיות ושוות כסף (כגון נטילת זמן שידור) וכן לאי-הארכת תקופת הזיכיון, צמצומו, הגבלתו ואף ביטולו. הרשות מממנת את פעילותה באמצעות כספים שמשלמים לה בעלי הזיכיונות לשידורי טלוויזיה ורדיו, שהם דמי זיכיון שנתיים. את הפצת שידורי הטלוויזיה והרדיו באמצעות תחנות שידור .__________________ .3 מאז ראשית שנות ה -2000 פועל משרד התקשורת, לסירוגין, להקמתה של רשות לאומית לתקשורת בישראל. רשות התקשורת עתידה להיות גוף מקצועי מאסדר המאחד את הרשויות העוסקות בפיקוח על גופי התקשורת בישראל. הכנסת ה -20 החלה לעסוק בהצעות לשינויים מבניים בשוק התקשורת, ובכלל זה גם חודשו ההליכים לקידום הקמתה של רשות התקשורת, אולם במועד סיום הביקורת, באוגוסט 2015 ., טרם הוקמה רשות כזו הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1669 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 קרקעיות4 מממנת הרשות באמצעות דמי הפצה שמשלמים לה הגורמים שאת שידוריהם היא מפיצה. הזיכיונות התקפים כיום להפעלת תחנות הרדיו האזוריות ניתנו לזוכים במכרזים פומביים שפרסמה הרשות בשנים 2002 , 2009 -2008 . על פי חוק הרשות השנייה, כללים שקובעת המועצה וכתבי הזיכיון, בעלי הזיכיונות נדרשים לתת בשידוריהם ביטוי נאות לנושאים ייחודיים לתושבי אזור הזיכיון ולצורכיהם המיוחדים. תקציב הרשות לשנת 2015 היה כ-29 מיליון ש"ח, מזה כחצי מיליון ש"ח לתחום רדיו (כ - 1.7% ); ובכל אחת מהשנים 2014 -2013 - כ-38 מיליון ש"ח, מזה כ-400,000 ש"ח לתחום רדיו (כ-1%.) .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ -אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות האסדרה והפיקוח שמבצעת הרשות השנייה על תחנות הרדיו האזוריות ובכלל זה: גיבוש תכנית עבודה ואישורה, אישור לוח שידורים, אסדרת נושאים מתחום האתיקה בשידורים, טיפול הרשות בהפרות לכאורה של תנאי המכרז לקבלת הזיכיון או של הוראות החוק והכללים שמפרסמת המועצה להסדרת פעילות בעלי הזיכיון, שיתוף שידורים (סינדיקציה) ושידורי התרמה ברדיו. נבדקו גם היבטים בפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות. הביקורת נעשתה ברשות השנייה, ובדיקות השלמה נעשו במשרד התקשורת5. .פעילות האסדרה והפיקוח של הרשות השנייה בתחום הרדיו .האסדרה נועדה לקבוע מדיניות וכללים המסדירים את הפעילות בתחום מסוים, את הפיקוח על קיומם של הכללים שנקבעו ואת אמצעי האכיפה שיינקטו כלפי מי שיפרו אותם. האסדרה בתחום התקשורת נועדה בעיקר לקבוע מסגרת לקיומה של פעילות תקשורת תקינה וכן למנוע פעילות לא מורשית בתחום6 . 1. מועצת הרשות : על פי החוק תפקידי המועצה כוללים קביעת קווי הפעולה של הרשות, פיקוח על ביצוע השידורים בידי בעלי הזיכיונות וקביעת כללים בכל הנוגע לשידורים, לביצועם ולפיקוח עליהם ככל שנראה לה דרוש להגשמת מטרות החוק (להלן - כללי המועצה). כמו כן מוסמכת המועצה על פי החוק להעניק זיכיונות לשידורי רדיו .__________________ .4 ."+מערך שידור הטלוויזיה הדיגיטלי קרקעי הקרוי "עידן 5 הביקורת הקודמת שעשה משרד מבקר המדינה ברשות השנייה פורסמה ב דוח שנתי 61ב (2011 '), "היבטים בפעילותה של הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו", עמ530-479 . 6 יזהר טל ודינה עברי-עומר, הרגולציה של שירותי התקשורת ה אלקטרונית בישראל , מחקר מדיניות (התש"ע); יצחק זמיר, "פיקוח ציבורי על פעילות פרטית", משפט ועסקים ב, 57 (2005 ); מתוך בג"ץ8938/11 all for peace חברה לתועלת הציבור נ' שר התקשורת (פורסם במאגר ממוחשב, 24.2.15.) 1670 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אזוריים ורישיונות לשידורי רדיו בשיטה הספרתית (להלן גם- דיגיטלית), בהתאם לכללים שתקבע, בכפוף להוראות החוק ובכפוף לאישור שר התקשורת7 . בשנים 2012 -2011 קבעה מועצת הרשות את מדיניותה בכמה נושאים בתחום הרדיו האזורי והסדירה אותם בכללים או בהוראות. בין נושאים אלה: הרחבת היקף השמעת נשים בתחנת המיועדות למגזר החרדי והתרמות (ראו להלן). המועצה עסקה גם בנושא פיצול שידורים: בשנים 2001 ,2005 ו-2012 שלוש מתחנות הרדיו האזוריות שהוקצה להן יותר מתדר אחד כדי לאפשר את קליטת שידוריהן בכל אזור הזיכיון, קיבלו מהמועצה אישור לשדר בחלק משעות היממה (בין 8 ל-12 )שעות תוכן שונה בכל תדר (להלן - שידורים מפוצלים). באפריל 2014 הוגשה לבית המשפט העליון עתירה כנגד מועצת הרשות, משרד התקשורת וכמה תחנות רדיו אזוריות שניתן להן היתר לפיצול שידורים8 . בעקבות העתירה ושימוע שקיימההרשות השנייה לתחנות הרדיו החליטה מועצת הרשות בינואר 2015 כי לא יינתנו עוד היתרים לשידורים מפוצלים9 . המועצה קבעה תקופת מעבר של שנתיים שבה התחנות שקיבלו היתר לשידורים מפוצלים ימשיכו לשדר, והחליטה כי בתקופת המעבר תבחן הרשות את הדרכים המתאימות למתן מענה לצרכים של אוכלוסיות שונות בארץ בתחום הרדיו בדרך של פרסום מכרזים להקמת תחנות רדיו נוספות או באמצעות פנייה למחוקק. בפסק דין מיוני 2015 נתן בג"ץ תוקף להחלטת מועצת הרשות השנייה. ביולי2015 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק פרטית של כמה חברי כנסת10 ולפיה ייקבע בחוק הרשות השנייה שמועצת הרשות מוסמכת, בהתאם לכללים שתקבע, להתיר שידורים מפוצלים לבעל זיכיון שהוקצה לו יותר מתדר אחד. לגבי בעל זיכיון שהוקצה לו תדר אחד בלבד ומעוניין בפיצול שידורים, יוקצה לו תדר נוסף ויותרו לו שידורים מפוצלים בהתאם לאפשרות הקצאת התדרים שבאחריות משרד התקשורת. בדצמבר 2015 אישרה ועדת הכלכלה של הכנסת את הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית. לצד המועצה פועלת ועדת משנה שהיא הסמיכה לעסוק בענייני רדיו (להלן - ועדת הרדיו). ועדת הרדיו מאשרת את לוחות השידורים העונתיים, דנה בסוגיות הנוגעות לשידורי הרדיו האזורי, לרבות מעקב ובקרה על עמידת זכייני הרדיו האזורי בהוראות הדין והזיכיון. .__________________ .7 שידורי רדיו דיגיטליים יופצו באמצעות מערך הפצה דיגיטלי של בעל זיכיון שייבחר במכרז. במועד סיום הביקורת באוגוסט 2015 טרם ניתן זיכיון כאמור, ולפיכך גם לא היה אפשר לקבל רישיון להפצת שידורי רדיו דיגיטליים; ראו חוק הפצת שידורים באמצעות תחנות שידור ספרתיות, התשע"ב-2012 , והפרק "עקרון האזוריות אל מול המעבר לשידורים דיגיטליים" להלן. 8 בג"ץ3040/14 רדיו תשעים בע"מ נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (פורסם במאגר ממוחשב, 11.6.15) :. הדיון בעתירה זו אוחד עם הדיון בעתירות של תחנות רדיו אזוריות נוספות בג"ץ 1118/15 רדיו קול רגע-שידורי העמקים בע"מ נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו; בג"ץ 2424/15 גלי הדרום א.ב.נ. רדיו 2007 בע"מ נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו; בג"ץ 2614/15 רדיו אף אם השפלה בע"מ (רדיו לב המדינה) בע"מ נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו. 9 הקביעה שהרשות אינה מוסמכת לתת היתרים לשידורים מפוצלים התבססה על חוֹות דעת משפטיות של היועצת המשפטית לרשות ושל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ועל חוות דעת מקצועית של מנכ"ל הרשות דאז. הנימוקים לקביעה זו - הפגיעה בשוויון בין הזכיינים וחוסר ההתאמה בין מטרת הקצאת התדר הנוסף - שיפור קליטת השידורים הקיימים - ובין השימוש שנעשה בו - הוספת שידורים בעלי תוכן שונה. 10 /הצעת חוק פ20/1658 הצעת חוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (תיקון- פיצול שידורים של בעל זיכיון לשידורי רדיו), התשע"ה-2015 . הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1671 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. : הנהלת הרשות הנהלת הרשות ובראשה המנכ"ל אחראים לניהול השוטף של ענייני הרשות, ובכלל זה ריכוז לוח השידורים של כל בעלי הזיכיונות והגשתו למועצה לאישור בצירוף המלצות; פיקוח על בעלי הזיכיונות כדי לוו דא שהם מקיימים את השידורים לפי החוק ותנאי הזיכיון; הכנת הצעת תקציב לפעולות הרשות והגשתה למועצה לאישור והגשת דוח שנתי על פעולות הרשות ופעולות בעלי הזיכיון וכל דוח שתדרוש המועצה. תחום רדיו ברשות (להלן - תחום רדיו) אחראי לפיקוח בפועל על תחנות הרדיו האזוריות. במועד סיום הביקורת הועסקו בתחום רדיו עובדת במשרה מלאה בתפקיד "מתאמת ומפקחת תחנות רדיו" ושתי עובדות במשרה חלקית (70% ו-80% משרה) בתפקיד "מפקחות תחנות רדיו", עורכת לשונית במשרה חלקית (כ -30% משרה), המבצעת האזנות לצורך פיקוח לשוני על שידורי הטלוויזיה והרדיו, וסטודנט בתפקיד "מפקח שידורי רדיו בשפה הערבית" במשרה חלקית (%20)11. מועצת הרשות והנהלת הרשות עוסקות באותם תחומים ברשות אך ממלאות שתי מערכות תפקידים שונות. המועצה מתווה את המדיניות לגבי כיווני הפעולה ברשות ומעצבת את דגשיה, ואילו ההנהלה אמורה לסייע לה במגוון הנושאים שעליה לטפל בהם ולתרגם את החלטות המועצה למתווה של ביצוע. על פי החוק מנכ"ל הרשות יפעל לפי החלטות המועצה והנחיותיה. משרד מבקר המדינה בדק את קשרי הגומלין והעבודה של המועצה ושל הנהלת הרשות בנושאים הקשורים לליבת העבודה בתחום הרדיו האזורי והעלה את הממצאים האלה: .הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות .לפי הספרות המקצועית12 :בפיקוח העוסק בתוכן שידורים קיימים שני מודלים עיקריים הראשון - "המודל האקטיבי" - פיקוח יזום שבו יש מעקב שוטף באמצעות האזנה לתכנים המשודרים. השני - "המודל המגיב" - פעולות הפיקוח נעשות בעיקר על סמך תלונות הציבור. לפי דברי הרשות, בפועל תחום רדיו משלב בין פיקוח על סמך תלונות הציבור13 ובין פיקוח יזום והאזנה מדגמית לשידורים בנושאים נבחרים הנקבעים בתכנית העבודה. נמצא כי עוד בתכנית העבודה של הרשות לשנת 2011 נקבע שיש לקיים דיון עקרוני במודל הפיקוח ו במדיניות האסדרה בתחום הרדיו האזורי, אולם לא נמצא שננקטו פעולות בנושא, והוא לא נכלל בתכניות העבודה הבאות של הרשות. מועצת הרשות לא יזמה דיון עקרוני במודל הפיקוח הרצוי בתחום הרדיו האזורי, והנהלת הרשות ותחום רדיו לא הביאו לפני המועצה הצעה לתכנית פיקוח כאמור. נושא זה נדון בדוחות של מבקר הפנים ברשות אולם המלצותיו לא בוצעו, כמפורט להלן: .__________________ .11 בתקן הוקצו משרה אחת לראש האגף ו-2.4 .משרות למפקחי שידורים 12 ראו בעניין זה שלומי דסקל, תהילה אלטשולר -שוורץ, תחנת הרדיו א-שמס בתפר שבין רגולציה, פוליטיקה וכלכלה, (תשע"ו), 241-240 ,245 . 13 הבירור שלהתלונות המתקבלות בתחום רדיו כולל האזנה לשידור שבו עוסקת התלונה, קבלת תגובתה של התחנה על התלונה, ניתוח המקרה ובחינת עמידתו של בעל הזיכיון בהוראות המחייבות. אם לדעת תחום רדיו הייתה הפרה, הוא פותח ב"הליך הפרה". 1672 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 1. ביוני2011 הגיש מבקר הפנים דוח ביקורת בנושא הפיקוח על עמידתם של זכייני הרדיו בהתחייבותם לפעול לקידום השפה העברית. בסיכומו של הדוח הומלץ למועצת הרשות לקיים דיון ברמת הפיקוח על זכייני הרדיו בכלל ובעניין השפה העברית בפרט ולגבש מדיניות אכיפה בנושא. כמו כן הומלץ לבחון אם נדרשת לתחום רדיו תוספת כוח אדם לביצוע הפיקוח. בדיון בנובמבר 2011 אישרה ועדת הביקורת של המועצה את המלצות המבקר ואת הצעדים שנקטה ההנהלה לתיקון הליקויים בתחום קידום השפה העברית. כמו כן המליצה הוועדה לקיים דיון עקרוני בנושא הפיקוח על בעלי הזיכיון ברדיו. לא נמצא כי התקיימה בחינה ממשית של תפיסת הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות, וכי נעשה שינוי בהיערכות של הרשות לביצוע הפיקוח. 2. בדוח ביקורת פנים בנושא שידורי ההתרמה בתחנות הרדיו האזוריות מיולי 2013 ציין מבקר הפנים כי הפיקוח של תחום רדיו על שידורי ההתרמה נעשה שלא באופן יזום ושלא על פי תפיסת פיקוח המבוססת על עבודת מטה. מנכ"ל הרשות דאז ציין בתגובתו על דוח הביקורת כי הוא מקבל את ההערה בדבר היעדר תפיסת פיקוח וידאג כי "יתבצע פיקוח הדוק יותר הכולל האזנות רנדומליות לתחנות המשדרות משדרי התרמה ותשדירי התרמה". נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא נדון הדוח בוועדה או במועצת הרשות כנדרש בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992 , ולפיכך לא אושרו המלצותיו (ראו להלן בפרק בנושא "שידורי התרמה ברדיו"). משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולהנהלת הרשות כי כדי לפקח כראוי על פעולתן של 16 תחנות הרדיו האזוריות ולהבטיח את עמידתן בהוראות החוק והכללים, הן מחויבות לפעול על סמך מדיניות פיקוח סדורה, עקרונות עבודה מנחים ותכנית פיקוח מפורטת. לדעת משרד מבקר המדינה על המועצה וההנהלה לפעול כדי לקבוע מודל פיקוח במדיניות האסדרה בתחום הרדיו האזורי ולהבטיח פיקוח יעיל ושיטתי על תחנות הרדיו המבוסס על החלטה מושכלת. המועצה נדרשת לדון מפעם לפעם במודל הפיקוח הרצוי בעיניה ולדרוש מתחום רדיו תכנית מעשית ליישום המודל שתקבע. תחום רדיו והנהלת הרשות נדרשים להביא לפני המועצה נושאים הדורשים ליבון בתחום הרדיו כדי שתקבע את מדיניותה בנושאים אלה. .גיבוש תכנית עבודה ואישורה .תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית של ארגון אמורה להציג את יעדי פעילותו לתקופה מוגדרת , את פעילותו המתוכננת ואת תוצאותיה המצופות. תכנית העבודה אמורה לשמש כלי מרכזי הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1673 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 למימוש יעדיהארגון בטווח הקצר ובטווח הארוך 14. תכנית העבודה שמגבשת הנהלת הרשות אמורה לשמש עבור מועצת הרשות בסיס למעקב אחר קצב ההתקדמות לקראת השגת המטרות שקבעה. מועצת הרשות מאשרת את תכנית העבודה השנתית של הנהלת הרשות ואמורה להגדיר את תחומי פעולתה. לפי החוק מתפקידי המועצה להתוות את קווי הפעולה של הרשות ולפקח באופן שוטף על ביצוע השידורים. בכלל זה עליה לקבוע מטרות ויעדים ואת המשאבים שיוקצו להשגתם ולקבוע תכניות פעולה וסדר עדיפויות ליישומן. נמצא כי בשנים 2015 -2012 לא הכינה הנהלת הרשות תכנית עבודה הכוללת משימות מפורטות, לוחות זמנים ומדדי תפוקה אלא תכנית הקובעת יעדים מרכזיים בלבד. גם המועצה לא דרשה מן ההנהלה להגיש לה לאישור תכנית מפורטת. בתכניות העבודה בשנים אלו צוינו רק עיקרי תכנית העבודה. כך למשל תכנית העבודה לשנת 2014 של תחום רדיו כלל ה רק כמה יעדים מרכזיים: "בדיקה והקמה, ככל שיימצא לנכון, של שתי תחנות רדיו; גיבוש מדיניות בנושא פיצולים, ריכוז תגובות שימוע; טיוטת קוד אתי לשידורי רדיו; בחינת הארכת זיכיון לתחנות גל ב'; בחינת נושא הפרסום ברדיו (גיבוש נוסח סופי של הכללים)". יצוין כי רוב היעדים צוינו גם בעיקרי תכניות העבודה לשנת 2013 ולשנת 201215 . הרשות כתבה בתשובתה כי בתחילת כל שנת עבודה מציג המנכ"ל למועצה מצגת המעלה את הנושאים המרכזיים שמוצע לטפל בהם בשנת העבודה. הרשות הוסיפה שהעובדה שחלק מיעדי תכניות העבודה נכללים בתכניות לכמה שנים נובעת מאופי פעילותה של הרשות כמאסדרת שתפקידיה קבועים בחוק; בחלק מהנושאים נדרש טיפול יסודי ומעמיק, שאינו מסתיים בשנה אחת, ולפיכך הוא נמשך משנה לשנה. יוצא אפוא כי אף ש תכנית העבודה השנתית אמורה לשמש כלי מרכזי למימוש יעדיו של תחום רדיו בטווח הקצר והארוך, הלכה למעשה פועל התחום בלי שנקבעו מודל פיקוח רצוי ומדיניות אסדרה וללא תכנית עבודה מפורטת: היעדים שהותוו בתכנית העבודה הכללית אינם כוללים יעדים בתחומי הפיקוח והבקרה, והתכנון בנושאים המוזכרים בה הוא כללי ואינו כולל אבני דרך ולוחות זמנים. במצב דברים זה, התכנית אינה יכולה לשמש עבור מועצת הרשות בסיס למעקב אחר קצב ההתקדמות לקראת השגת המטרות שקבעה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולהנהלת הרשות כי עליהן להכין תכנית עבודה מפורטת הכוללת לוחות זמנים ומדדים להערכת ביצוע המשימות. תכנית כזו תתאים גם לפעילויות הנמשכות תקופה ארוכה ותאפשר לדעת באיזה שלב נמצא ביצועה של כל מטלה. .__________________ .14 ,ראו בעניין זה: מבקר המדינהדוח שנתי 55ב (2005 ,"), "עבודת המטה של משרדי הממשלה עמ' 191 :; וכןדוח שנתי 53ב, עמ' 49 . אף שהדברים אמורים לגבי משרדי ממשלה, עקרונותיהם יפים גם לרשות ציבורית-סטטוטורית, כמו הרשות הש נייה. 15 עיקרי תכנית העבודה לשנת2014 ותקציב הרשות לשנת2014 אושרו במועצת הרשות רק במרץ 2014. 1674 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אישור לוח השידורים .1. לפי החוק מתפקידי המועצה לקבוע את לוחות המשדרים העונתיים של המורשים לשידורים16 , לפי הצעה שיגיש לה המנכ"ל. בכללי הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (שידורי תכניות רדיו בידי בעל זיכיון), התשנ"ט-1999 (להלן - כללי השידורים), נקבע כי על בעל הזיכיון למסור למנכ"ל לוח תכניות על בסיס שבועי לכל שנת שידורים (להלן - לוח שידורים) 45 ימים לפני תחילת השנה. גם בכתבי הזיכיון מפורטים ההליכים לאישור לוחות השידורים של תחנות הרדיו. יצוין כי בנוגע לזיכיונות לשידורי הטלוויזיה נקבעו בחוק הסוגות של המשדרים 17 שעל המורשה לשידורים לשדר וזמן השידור שיוקצה לכל סוגה. לגבי שידורי הרדיו לא נקבע בחוק דבר בנוגע לסוגות כאמור, אולם בכתבי הזיכיון מפורטת ההתחייבות של בעלי הזיכיון לשידורים על פי לוח שידורים שצורף אליהם, הכולל אפיון של התכניות (להלן - הלוח השלדי). ככלל, על בעל הזיכיון לשדר תכניות הנותנות ביטוי למרקם החברתי והתרבותי שבאזור זיכיונו ולהיבטים מקומיים ואזוריים. לקראת סיומה של כל שנה, לבקשת תחום רדיו, מגישה כל תחנה את לוח השידורים שלה לשנה הקרובה, בצירוף השוואה ללוח השלדי וללוח השידורים של השנה החולפת; לגבי כל תכנית בלוח השידורים נדרש פירוט של שמות המגישים ושל אופי התכנית על פי סיווג לסוגות המפורטות במכתב: חדשות, אקטואליה, שיחות עם מאזינים, דת ומסורת, פנאי (אוכל, בידור, הומור וסאטירה, ספורט), קהילתי (חדשות מקומיות), מוסיקה, אחר. תחום רדיו מנתח את לוחות השידורים שמגישות התחנות בהשוואה ללוח השלדי וללוח השידורים של השנה החולפת ואת המגמות של השינוי באופי התכניות, וכן את פירוט שעות השידורים המשותפים18 , ומגיש לוועדת הרדיו המלצה בדבר האישור של כל אחד מלוחות השידורים. נמצא כי ניתוח לוחות השידורים שעושה תחום רדיו מעלה לעתים שיש בהן קיטון או גידול של עשרות אחוזים בזמן המוקצה לסוגות מסוימות לעומת הלוח השלדי שהתחנות התחייבו לשדר לפיו. לעתים אף מתעוררת מחלוקת בין תחום רדיו לבין התחנות בקשר לסיווג התכניות. הפערים כאמור בקשר לסיווג התכניות משקפים קושי בהליך הבחינה והאישור של לוחות השידורים, כפי שיפורט להלן. בפברואר 2015 ,בדיון בוועדת הרדיו לאישור לוחות השידורים של כמה תחנות רדיו, הועלה הצורך לבחון את לוחות השידורים ולאשרם על פי סיווג אחיד ומעודכן ועל פי הגדרות ברורות שיסייעו לניתוח לוח השידורים וימנעו מחלוקת עם תחנות הרדיו האזוריות. בדיון קבעה המועצה כי על הנהלת הרשות לערוך בחינה רוחבית של תכניות המוגדרות "קהילתיות" או "מגזריות" על מנת לבחון את אופיין ומהותן ואת התאמתן להגדרה זו. בדיון נוסף לאישור לוחות השידורים, שקיימה ועדת הרדיו במרץ 2015 , ציינה יו"ר המועצה כי בעיניה התהליך שבו מאושרים לוחות השידורים הוא מיותר ואף מביך, משום שבפועל הלוח השלדי איננו רלוונטי ואין עוד הקפדה על האמור בו. .__________________ .16 .מורשה לשידורים הוא בעל רישיון או זיכיון לשדר שידורי רדיו או טלוויזיה 17 .תכניות בהפקות מקומיות מסוגים שונים, כהגדרתן בתוספת הראשונה לחוק 18 מדובר בשיתוף שידורים בין תחנות הרדיו כאשר תכנית משודרת בעת ובעונה אחת בכמה תחנות. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1675 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הרשות הסבירה בתשובתה כי בשנים שעברו מאז התקיימו המכרזים למתן זיכיון לשידורי רדיו, אשר בהם פורט הלוח השלדי, השתנה תוכן השידורים, בין היתר בשל שינוי טעמו של ציבור המאזינים, ולפיכך הורתה ועדת הרדיו לבצע בחינה רוחבית כאמור. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הרשות להשלים את הבחינה בנושא הסוגות ולהגיש למועצה את המלצותיה בהקדם, על מנת שאישור לוחות השידורים ייעשה על פי סיווג אחיד המתאים לשינויים בעולם השידורים. 2. מועד אישור לוח השידורים : כאמור, על פי כללי השידורים על בעל הזיכיון למסור למנכ"ל את לוח השידורים לכל שנת שידורים 45 ימים לפני תחילתה, ועל המועצה לקבוע את לוח השידורים לאחר שהוגשה לה המלצת המנכ"ל בדבר אישור הלוח המוצע. הביקורת העלתה כי אף שכל תחנות הרדיו הגישו לרשות את לוחות השידורים לשנת 2015 במועד שנקבע בכללי השידורים, ועדת הרדיו דנה בהם ואישרה אותם, בשלושה מועדים שונים, בחודשים פברואר ועד מאי 2015 . כאשר לוח השידורים של התחנות נבחן ומאושר לאחר פתיחתה של עונת השידורים, התחנות משדרות תכניות על פי לוח שידורים שלא אושר על ידי הרשות כנדרש לפי החוק. לפיכך הנהלת הרשות נדרשת להגיש למועצה את לוחות השידורים לפני תום שנת השידורים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות כי אישור לוח השידורים של תחנות הרדיו האזוריות סמוך לפתיחתה של כל עונת שידורים הוא תנאי יסודי לקיום פיקוח ממשי ואפקטיבי על פעילותן של תחנות הרדיו. במסגרת הליך זה ניתנת לה הזדמנות לבחון אם התחנות עומדות בהתחייבויות שקיבלו עליהן לפי המכרז וכתב הזיכיון , בהתבסס על החוק וכללי המועצה, ולוודא שלא נעשה בלוח השידורים שינוי הפוגע בטובת המאזינים. יו"ר ועדת הרדיו ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 כי היא מסכימה לאמור בביקורת, וכי הנהלת הרשות הודיעה שבעתיד יאושרו לוחות השידורים מבעוד מועד. הרשות הודיעה בתשובתה כי מדובר באירוע חד-פעמי שנבע מנסיבות מיוחדות כמו עיסוק אינטנסיבי של הרשות בהארכת תוקף הזיכיון לערוץ 10 בחודשיים האחרונים של שנת 2014 . משרד מבקר המדינה סבור כי גם כאשר קיים עומס עבודה, על המועצה לעמוד על כך שהנהלת הרשות תגיש לה את לוחות השידורים מבעוד מועד, על מנת שיהיה אפשר לבחון את עמידתן של התחנות בהוראות כתב הזיכיון, החוק וכללי המועצה לפני תחילת עונת השידורים. 1676 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אסדרת נושאים בתחוםהאתיקה בשידורים .חופש הביטוי בשידורי רדיו הוא גם החופש לשמוע ולהשמיע דברי ביקורת נוקבים או דעות שלא ינעמו לאוזנם של כלל המאזינים. זכות זו צריכה להיות מאוזנת עם החובה לשמור על כבוד האדם ולמנוע פגיעה ברגשות הציבור. הרשות השנייה, כגוף המפקח על שידורי תחנות הרדיו האזוריות, נדרשת לאזן בין הערכים האמורים, לקבוע סייגים בדבר תוכן השידורים ולטפל במקרים שבהם יש חשש לפגיעה בהגינות ובטעם הטוב. חוק הרשות השנייה קובע כמה חובות כלליות הנוגעות לתוכן שידורי בעל זיכיון; בכלל זה החובה לתת ביטוי נאות לדעות שונות הרווחות בציבור בשידור בענייני היום, שלתוכנו יש משמעות ציבורית, וכן החובה לקבוע כללים בדבר מתן אפשרות תגובה באופן ההולם את נסיבות העניין למי שנפגע מהשידורים. כללי האתיקה בשידורים, קובעים עקרונות בתחום חופש הביטוי, אי-משוא פנים, אובייקטיביות, איזון ודיוק בשידורים ושמירה על הפרטיות, השם הטוב והטעם הטוב. 1. על פי החוק מורשה לשידורים לא ייתן בשידוריו, בין במישרין ובין בעקיפין, כל ביטוי לדעותיו האישיות, ואם הוא תאגיד - לדעות מנהליו או לדעות בעלי העניין בו. כללי המועצה אוסרים על בעל הזיכיון לתת ביטוי לדעותיו האישיות או לנצל את מעמדו, את תפקידו או את כוחו כדי לשדר או להימנע מלשדר תכנים מסוימים. התברר כי יש כמה תכניות רדיו המוגשות על ידי מנהלי התחנות או בעלי עניין בהן. ביוני 2010 פנהמבקר הפנים בעניין זה לסמנכ"לית הרדיו דאז וליועץ המשפטי דאז בבקשה לברר אם על פי החוק או כללי המועצה אין מניעה שיו"ר מועצת המנהלים של תחנת רדיו יגיש תכנית ברדיו שבה מרואיינים חברי כנסת ופוליטיקאים. במאי 2011 הורתה ועדת הרדיו להנהלת הרשות להגיש לה את המלצותיה בעניין "מעורבות והגשת תכניות על ידי בעלים ו/או יו"ר תחנות רדיו"19 על סמך חוות דעת משפטית ובדיקה בין-לאומית משווה בעניין. ביוני 2011 פנה מבקר הפנים ליועצת המשפטית ברשות בקשר לחוות הדעת המשפטית המבוקשת וציין, כי לדעתו על תחום רדיו לקיים האזנה אקראית לתכנית הרדיו האמורה, מאחר שיש בה כמה "היבטים בעייתיים". היועצת המשפטית השיבה כי הלשכה המשפטית שוקדת על הכנת חוות הדעת. מנכ"ל הרשות דאז כתב ליועצת המשפטית ולמבקר הפנים כי "צריך אכן להכין חוות דעת משפטית אך לא להפיצה" עד לקיום שיחה בנושא. פניות נוספות בעניין זה של מבקר הפנים ליועצת המשפטית וליו"ר המועצה היו בדצמבר 2011 , בפברואר2012 ובאוקטובר2012 .גם בשנת 2014 בדוח השנתי של הרשות לשנת 2012 חזרועמד מבקר הפנים על בקשתו לקבל חוות דעת משפטית בנושא. בתשובתה כתבה הרשות כי המלצה משפטית התקבלה מיועץ משפטי חיצוני עוד בשנת 2011 , וכי נעשתה בדיקה בין-לאומית, אולם מפאת עומס משימות היא לא הביאה את הנושא לפני המועצה. הרשות הוסיפה כי היועצת המשפטית הציגה את טיוטת חוות הדעת המשפטית למנכ"ל הרשות דאז לצורך הגשת המלצת ההנהלה למועצת הרשות, ולבקשתו האמורה היא לא הופצה עד לקיום שיחה בנושא. מנגד, המנכ"ל דאז ציין בתשובתו מנובמבר 2015 כי לא ניתנה חוות דעת של הלשכה המשפטית אף שהדבר נדרש ועמד על סדר היום שנים קודם לכן. הוא הוסיף שחוות דעת .__________________ .19 גם בדיון ועדת הרדיו באוגוסט2010 הוחלט כי הוועדה תקיים דיון בנושא המעורבות הפוליטית של בעלי תחנות בתחנות הרדיו, וכי החלטות שיתקבלו בעקבות דיון זה יחולו על כלל התחנות. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1677 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משפטית לא הוצגה ולא נדונה בשום פורום עד סיום תפקידו בתחילת2012 . כן הדגיש שבקשתו שלא להפיץ את חוות הדעת ניתנה מראש, קודם שהוכנה חוות הדעת, והדבר תאם את המדיניות הניהולית העקרונית, שלפיה יתקיים דיון מקדים בדרג מקצועי (הנהלת הרשות) בכל נושא קודם שיובא לפני המועצה. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2015 ההמלצה המשפטית לא גובשה לחוות דעת, המועצה הקודמת והמועצה המכהנת לא שבו לדון בסוגיה זו, וכאמור גם הנהלת הרשות לא הגישה למועצה את המלצותיה בנושא. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שאף שהוכנה טיוטת חוות דעת משפטית כבר בשנת 2011 ונעשתה סקירה בין-לאומית הנהלת הרשות לא גיבשה את המלצתה בנושא, ומשום כך היא גם לא הובאה לדיון והכרעה במועצת הרשות. ממצאים אלו חמורים נוכח פניותיו הרבות של מבקר הפנים ליועצת המשפטית וליו"ר המועצה, שהעלה את הצורך בגיבוש מדיניות בנושא. על מועצת הרשות לקבל לאלתר החלטה בעניין זה. .לדעת משרד מבקר המדינה מקרה זה מצביע על הצורך במימוש תפקיד הפיקוח על תחנות הרדיו בעבודה משותפת ומתואמת של המועצה וההנהלה. .זאת ועוד. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי שלא כמועצה, המתחלפת בכל ארבע שנים, בעלי תפקידים בהנהלה ממלאים את תפקידם לאורך שנים, לעתים לאורך כהונתן של כמה וכמה מועצות ברשות. לפיכך על ההנהלה מוטלת האחריות לשמירה על יציבות, תרבות ארגונית עקבית ורציפות בדפוסי הפעולה. הלכה למעשה הזיכרון הארגוני של הרשות מצוי בידי ההנהלה, ולפיכך מוטלת עליה החובה ליידע את חברי המועצה לגבי התהליכים שנעשו בעבר בכל נושא שנדון או שיידון במועצה. 2. לפי דוח נציב פניות הציבור ברשות לשנים 2014 -2011 , בשנים אלה גדל בכ-197% מספר התלונות על תחנות הרדיו האזוריות (502 תלונות בשנת2014 לעומת169 בשנת 2011 .) לפי סקר בנושא ההאזנה לרדיו שערכה באוקטובר2013 חברת פרטית עבור הרשות השנייה, רוב גדול של המאזינים (כ-75% מהמשתתפים בסקר) הביעו הסתייגות מהשמעת קללות או מילים גסות בשידורי הרדיו ורצון להגביל את השימוש בהן. בדוח פניות הציבור לשנת 2014 ציין הנציב כי ניתוח התלונות מצביע על זינוק במספר התלונות כנגד "תכניות מלל", המכוונת לספק גירוי חריף לקהל המאזינים באמצעות שימוש בלשון בוטה. התלונות עסקו, בין היתר, באמירות פוגעניות של מגישי תכניות או מאזינים אשר כללו שפה בוטה, קללות, אמירות גזעניות ועוד. בתרשים להלן נתונים על מספר התלונות המתייחסות לאמירות פוגעניות בשנים 2014 -2011: 1678 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים1 . ,תלונות כנגד אמירות פוגעניות בשידורי הרדיו האזורי 2014 -2011 .."על פי נתוני נציב פניות הציבור ברשות בנושא "התפלגות תלונות בנושא רדיו .מן התרשים עולה כי אין מגמה אחידה במספר התלונות כנגד אמירות פוגעניות בשידורי הרדיו האזורי . עם זאת בשנת 2014 היה מספר התלונות גדול בכ - 300% לעומת שנת 2011 ,בכ- 14% לעומת 2012 ובכ- 167% לעומת 2013. 3. במהלך השניםטיפלה הנהלת הרשות בתלונות על שידוריהן של חלק מתחנות הרדיו האזוריות, אשר נגעו באופיין לחובות מוסריות-אתיות של הגינות וגילוי נאות. כמו כן, חלק מהתלונות נגעו לאמירות שנאמרו בתכניות המשדרות שיחות בעלות אופי אישי עם מאזינים, שבהן הובעה דעתו האישית של השדרן בדרך בוטה או פוגענית או תוך פגיעה לכאורה ביחסי מראיין-מרואיין. התברר כי לאורך מספר שנים סברה הרשות כי תלונות על התנהלות פוגעת לכאורה של שדרנים מצביעות על הצורך בקביעת קוד אתי לשידורי תחנות הרדיו האזוריות. להלן דוגמאות לתלונות כאמור: א. בפברואר 2012 פנתה נציגה מתחנת רדיו מסוימת בשידור חי לחברת מועצת הרשות דאז, המכהנת גם במועצה הנוכחית, בשיחת טלפון, ובה הזדהתה כמאזינה קבועה של התחנה וטענה כלפי חברת המועצה כי היא מנהלת מסע כנגד תחנת הרדיו בנושא אי- השמעת נשים בשידוריה. העובדה ששיחת הטלפון שודרה בשידור חי נודעה לחברת המועצה רק במהלך השיחה. בהיוודע הדבר ניתקה חברת המועצה את שיחת הטלפון. חברת המועצה פנתה ליו"ר המועצה דאז ולמנכ"ל דאז וביקשה לנקוט את כל הצעדים המשפטיים הנדרשים כנגד התחנה. בסופו של דבר הסנקציה שנקטה הרשות כנגד התחנה הייתה "התראה חמורה" ודרישת התנצלות בכתב לחברת המועצה. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1679 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ב. בתחנת רדיו אחרת משודרת תכניתו של שדרן מסוים (להלן - שדרן א') ובה הוא מנהל שיחות עם מאזינים ומביע גם את דעתו האישית בנושאים שעל סדר היום, לרבות פוליטיקה. משנת 2010 ועד מועד סיום הביקורתהתקבלו תלונות חוזרות ונשנות של מאזינים כנגד התבטאויותיו של שדרן א' אשר נגעו לתוכן אמירותיו או להתבטאויות בוטות שפגעו לכאורה ביחסי מראיין-מרואיין, ולעתים אף גינוי מאזינים וגידופם. בכמה דוחות האזנה שהכין תחום רדיו בעקבות האזנה לתכניותיו של השדרן שבגינן הוגשו תלונות, חוות הדעת המקצועית הייתה כי מדובר בהפרה לכאורה של כללי המועצה. לגבי חלק מהתלונות אף שלחה הרשות לתחנה מכתבים בדבר "הפרה לכאורה" של כללי המועצה וביקשה את תגובתה. באפריל 2012 זימנה הרשות את שדרן א' ואת בעלי תחנת הרדיו לדיון וקיימה "שימוע" שבו הועלו הטענות נגד השדרן ונשמעה עמדת התחנה. סמוך לאחר מכן העבירה הלשכה המשפטית של הרשות לנציב פניות הציבור ברשות הצעת תשובה כללית שתשתמש למענה למרבית הפניות בנושא התבטאויותיו של השדרן. על פי התשובה תכניתו של שדרן א' היא תכנית הבעת דעות, ולצדה קיימות תכניות שבהן מביעים השדרנים דעות הנוגדות את עמדותיו של שדרן א', והדבר יוצר איזון ומִגוון בשידורי התחנה. עוד צוין בתשובה כי לאחרונה בוחנת הרשות שורה של התבטאויות של השדרן ואף נערך בנושא שימוע לשדרן ולתחנה. הנהלת הרשות המשיכה לקיים מגעים עם הנהלת התחנה בנושא זה, והמועצה המשיכה לעקוב אחר הטיפול בנושא גם בשנים 2013-201420. יצוין כי בספטמבר2011 ובדצמבר2014 , בעקבות תלונות שהגישו מאזינים למשרד המשפטים כנגד שדרן א', פנתה פרקליטות המדינה לרשות בעניין זה וציינה כי אף שאין מקום לטפל בתלונות במישור הפלילי, ראוי שהרשות תטפל בתלונה בכלי הפיקוח שברשותה. עוד ציינה כי משמיעת הקלטה של התכנית מ-2014 עולה כי ההתבטאויות הן אכן חריגות וחריפות. במכתבה מדצמבר 2014 הזכירה הפרקליטות את פנייתה הקודמת לרשות בנושא זה וביקשה לקבל עדכון על פעולות הרשות. במכתב תשובה מפברואר 2015 ציינה היועצת המשפטית כי לאור התנצלות השדרן על דבריו בתכנית מ-2014 לא מצאה הרשות לנכון לפתוח בהליך הפרה כנגד התחנה. ואולם בתשובתה לא נמצאה התייחסות לפעולות שננקטו בעקבות המכתב הקודם של הפרקליטות מ-2011 . הרשות מסרה בתשובתה כי כל ההפרות שנפתחו בעניין השדרן נכללו בשימוע שנערך לשדרן ולתחנה באפריל 2012 והליך הבירור כלל גם התייחסות אליהן. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאמור לאחר השימוע התקבלו תלונות נוספות כנגד השדרן והרשות אף שלחה מכתבים לתחנה בדבר "הפרה לכאורה" של כללי המועצה ואולם הליך בירור תלונות אלה לא הושלם והנהלת הרשות לא הכריעה אם הן מוצדקות אם לאו. יוצא אפוא כ י הטיפול בתלונות הנוספות כנגד השדרן הוסר מסדר יומה של הרשות. מאחר שמדובר בעשרות תלונות שהוגשו במהלך השנים על הרשות לתת דעתה לעניין זה. .__________________ .20 מתחילת שנת2013 ועד מועד סיום הביקורת התקבלו ברשות22 .תלונות נגד השדרן 1680 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 4. יוער כיבהתכתבויות פנימיות בעניין שדרן א' צוין, באופן עקבי, כי מתקיים הליך שימוע שבמהלכו אמורים להיות מגובשים כללים מנחים בעניין התבטאויות בשידורים. גם ועדת הרדיו, בדיון בבקשת תחנת הרדיו לאישור לוח השידורים לשנים 2013 ו-2014 , ציינה בהחלטותיה כי "יובהר לתחנה, כי היא תידרש לפעול בהתאם לקוד אתי שיגובש על ידי הרשות", וכי "הרשות תקבע נורמות של אתיקה בשידורים אשר יחולו על תכניות המלל של התחנה", בהתאמה. ואכן, ברשות התקיימו דיונים בהשתתפות נציגי תחום רדיו, הלשכה המשפטית ותחום תכנון ופיתוח לצורך גיבושו של קוד אתי לשידורי הרדיו, וגובשו טיוטות מתקדמות של קוד אתי. בשלהי 2013 החליטההנהלת הרשות כי יש לבחון את הצורך בתיקון כללי האתיקה בשידורים ברוח סעיפי טיוטת הקוד האתי שגובשה, והטיוטה הועברה למשרד עורכי הדין החיצוני המלווה את הרשות כדי שיגיש הצעה לתיקון הכללים. יצוין כי בתכניות העבודה הנוגעות לתחום רדיו לשנים 2014 -2012 נכתב יעד מרכזי של גיבוש קוד אתי לשידורי הרדיו. הרשות ציינה בתשובה כי בתחילה סברה שגיבוש קוד אתי הוא הדרך הנכונה, אולם לאחר מחשבה מעמיקה ודיונים הגיעה למסקנה כי המסגרת הנורמטיבית הקיימת בנושא מספקת, במיוחד נוכח האפשרות המוגבלת לאכוף את הוראותיו של קוד אתי. עם זאת ציינה כי מאחר שתיקון הכללים הוא "עניין רוחבי", הטיפול בו טרם הסתיים. עד מועד סיום הביקורת לא השלימה הנהלת הרשות את מלאכת תיקון כללי האתיקה בשידורים שהחליטה לבצע חלף גיבושו של קוד אתי. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי הממצאים האמורים מצביעים על ליקויים במילוי תפקידה האסדרתי כנדרש בחוק, וכי היא לא פעלה די לחיזוק התשתית הנורמטיבית בנושא בדרך שתסייע לה להתמודד עם סוגיות אתיות. בנסיבות אלה מועצת הרשות נדרשת להתערב בטיפול בנושא ולפעול להשלמת התהליך כדי להסדיר את הטיפול במקרים של פגיעה ברגשות הציבור ושידורן של אמירות פוגעניות. .טיפול הרשות בהפרות לכאורה . .1. עקרון חוקיות המינהל קובע כי "אין סמכות לשום רשות מנהלית אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק"21 . מועצת הרשות מוסמכת על פי החוק לקבוע כללים בכל הנוגע לשידורים ולפיקוח עליהם ביזמתה או לפי דרישת שר התקשורת. החוק גם קובע את סמכותה של הרשות ליטול זמני שידור מבעל זיכיון אשר הפר כלל מכללי המועצה או הוראה שניתנה לפיהם או ששידר שידורים אסורים. מועצת הרשות קבעה כללים22 בדבר הפרה שבגינה רשאי המנכ"ל להודיע לבעל זיכיון על נטילת זמן שידור של תשדירי פרסומת או של שידור אחר. .__________________ .21 ,אליעד שרגא ורועי שחרהמשפט המנהלי - עקרונות יסוד (תשס"ט), עמ' 284 . 22 כללי הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (נטילת זמני שידור), התשס"ז-2007. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1681 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בכתב הזיכיון של תחנות הרדיו נקבע כי הרשות רשאית לנקוט סנקציה נוספת - הטלת עיצומים כספיים בשיעור של עד 60,000 ש"ח בתוספת מע"ם במקרה של הפרה של תנאי מתנאי הזיכיון, הוראת החוק, התקנות, הכללים או הנחיות הרשות. במאי 2007 אישרה מועצת הרשות את "נוהל טיפול בהטלת עיצום כספי" (להלן- הנוהל), שלפיו מוסמך המנכ"ל להטיל על בעל הזיכיון עיצום כספי. הנוהל מסדיר את עקרונות התהליך. התברר כי סנקציה זו אינה מוסדרת בכללים של מועצת הרשות, והסמכות להשתמש בה נקבעה כאמור בכתבי הזיכיון של המורשים לשידורים בתחומי הרדיו והטלוויזיה ובנוהל האמור. בהליך שהתנהל החל ב-2007 בבית המשפט העליון כנגד הרשות השנייה, טענו זכייניות הטלוויזיה כי הרשות הטילה עליהן עיצומים כספיים שלא מכוח הסמכה מפורשת בחקיקה אלא מכוח תנאי הזיכיון והמכרז בלבד, ולפיכך הם הוטלו שלא בסמכות. בית המשפט העליון פסק כי תכליתו של חוק הרשות השנייה, המסמיך את המועצה לקבוע בזיכיונות תנאים, הוראות והגבלות בכל עניין הנובע מהוראות החוק, מתיישבת עם המסקנה כי יש להכיר בסמכותה של המועצה לכלול בהוראות הזיכיון הטלת עיצומים כספיים23 . בשנים 2014 -2013 בחנההנהלת הרשות באמצעות תחום רדיו והלשכה המשפטית את ה אפשרות להסדיר את הטלת העיצומים הכספיים בחקיקה באמצעות משרד התקשורת או בנוהל פנימי מעודכן, מפורט ומקיף - "נוהל הפרות ועיצומים כספיים". לצורך כך ביצעה הרשות מיפוי של הבעיות בנוהל הקיים אשר עלו בעבודה השוטפת בתחום הטיפול בהפרות; בחנה אפשרות להסדרה בכללי המועצה ובחנה תוספות ושינויים נדרשים בנהלים הקיימים בתחומי הטלוויזיה והרדיו. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא השלימה הרשות את הסדרת הטיפול בהפרות לכאורה והטלת העיצומים הכספיים . להלן הפרטים: א. בשנת 2013 ,התקיימו כמה דיונים משותפים לתחום טלוויזיה ולתחום רדיו ברשות ובהם הוחלט על הכנת נוהל בנושא הפרות ועיצומים כספיים, נקבעו תהליך העבודה, נושאי הנוהל וחלוקת המשימות, ונקבע מועד לסיום הפרויקט - סוף אוקטובר 2013 . ב. החל בפברואר 2014 פעלה הלשכה המשפטית ברשות לגבש טיוטה של הפרק "עיצומים כספיים" שישולב בהצעת החוק בנושא הקמת רשות תקשורת. טיוטת הפרק הועברה גם להנהלת הרשות לקבלת הערותיה, ונכתב לגביה כי "העבודה הפנימית שנבצע לגבי מסמכים אלה היא חשובה ביותר שכן גם אם תיקון החקיקה לא יתקדם מסיבה כלשהי, עבודה זו תוכל לשמש את הרשות לטיפול בהפרות שוטפות, כנוהל פנימי. בהתאם להתקדמות החקיקה, נראה אם יהיה צורך בעדכון הנוהל הפנימי". ג. הצעת הרשות הועברה ליועצת המשפטית של משרד התקשורת במרץ 2014 . משרד התקשורת מסר בתשובתו כי הנושא נמצא על שולחנו של שר התקשורת החדש, והמשך קידומו נתון להחלטתו. ד. בדיון ועדת הערר של מועצת הרשות24 מינואר2015 הבהירה היועצת המשפטית לחברי המועצה את המצב המשפטי והחקיקתי המורכב בתחום הטלת עיצומים כספיים .__________________ .23 בג"ץ5872/07 איגוד מפיקי סרטים וטלוויזיה בישראל נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (פורסם במאגר ממוחשב, 27.10.10 .) 24 ועדתהערר דנה בעררים על החלטות המנכ"ל במקרים של הפרות. 1682 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 והזכירה את הצורך בהסדרתו. בתום הדיון סוכם כי היועצת המשפטית תביא לפני הוועדה הצעה בעניין זה. לא נמצא כי נעשו צעדים בתחום זה עד מועד סיום הביקורת. יוצא אפוא שהעיכוב שנוצר בהליכי החקיקה בשל חילופי ממשלה, ואף שמאז העברת הצ עת הרשות למשרד התקשורת במרץ 2014 ,חלפו חודשים רבים הרשות ממשיכה לפעול בנושא העיצומים הכספיים ללא הסדרה בכללים ובלי לעגן את העבודה שנעשתה, לכל הפחות בנוהל אחוד וסדור. הרשות עדכנה בתשובתה מינואר 2016 כי הליכי החקיקה מתקדמים ואף התקיים דיון בוועדת הכלכלה של הכנסת בנושא וככל שההליכים לא יסתיימו בשנה הקרובה, בכוונתה לעדכן את הנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולהנהלת הרשות כי מאחר שנושא הטלת העיצומים הכספיים נמצא בליבת סמכויות הפיקוח והאכיפה שלה, ולאור העובדה שהנהלת הרשות קבעה שיש להסדיר את הנושא, על הרשות להשלים לאלתר את הסדרתו של נושא חשוב זה לכל הפחות בעדכון הנוהל הפנימי כדי שיהיה מפורט ומקיף עד אשר יוסדר בחקיקה בבוא העת. 2. בשנים 2014 -2013 פתחה הרשות בהליך בירור של 63 הפרות לכאורה, ובגין 48 מהן הטילה עיצומים כספיים: בשנת 2014 בסכום של391,000 ש"ח ובשנת2013 - בסכום של כ-530,000ש"ח25 . לגבי יתר ההפרות ניתנה התראה מפני הישנות ההפרה או שניטלו דקות שידור (תוכן או פרסום). התברר כי אמנם בכתב הזיכיון נקבעה הסמכות להטיל עיצום כספי , אך לא נקבע בו או בנוהל איזה שימוש ייעשה בכספים שייגבו. בדיון מועצת הרשות בדצמבר 2014 הועלה נושא ייעוד כספי העיצומים הכספיים, ונקבע כי הכספים ישמשו בשנת 2015 להפקות חיצוניות ש תבצע הרשות בשיתוף פעולה עם הזכיינים בתחום הטלוויזיה. הדיון במועצה לא עסק בייעוד כספים לנושאים הנוגעים לרדיו. הרשות מסרה בתשובתה כי בכספי העיצומים הכספיים ששילמו תחנות הרדיו האזוריות טרם נעשה שימוש, והם מיועדים לפעילות ולמטרות הקשורות ברדיו. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות ולמועצה כי עליהם להכין תכנית מפורטת של השימוש בכספים לצורכי המטרות והפעילויות שיקדמו את תחום הרדיו. .__________________ .25 .לגבי חלק מההפרות נוספו לסכומים שהוזכרו כאן גם סכומי עיצומים על תנאי הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1683 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .)שיתוף שידורים (סינדיקציה .סינדיקציה היא שיתוף פעולה של אנשים או גופים לצורך ביצוע מהלך משותף המביא להם תועלת. בתחום הרדיו האזורי מתקיימת סינדיקציה (להלן גם - שיתוף שידורים) כאשר תכנית משודרת בעת ובעונה אחת בכמה תחנות. הרשות השנייה מפקחת על שיתוף השידורים וקובעת את היקפו ותנאיו, במטרה למנוע ניצול של השיתוף לצורך חיסכון בעלויות שידור בדרך שתפגע בהשגת מטרות הזיכיונות לשידורי הרדיו האזורי, במיוחד על ידי תחנות המצויות בהחזקה משותפת של בעלי שליטה. הנחת היסוד היא שהסינדיקציה היא החריג לכלל הקבוע בחוק, ולפיו על התחנות לתת ביטוי לנושאים ייחודיים לתושבי האזור ולצורכיהם המיוחדים. אפשרות שיתוף השידורים מעוגנת בחוק, ובו נקבע כי בעלי זיכיון לשידורי רדיו רשאים להפיק ולשדר שידורים משותפים בהתאם לכללים שתקבע המועצה לעניין זה, לרבות לעניין זמן השידורים. בכללי השידורים נקבעו גם הסדרים לגבי שיתוף פעולה בין בעלי זיכיון בהפקה ושידור של חדשות או של תכניות בענייני היום. נמצא כי על אף האמור, כללי השידורים אינם עוסקים בהיבטים רחבים הנוגעים לשידורים משותפים, לרבות היקף השידורים ואופיים. היבטים אלה הוסד רו רק במכרזים למתן זיכיונות לשידורי רדיו שפרסמה הרשות בשנים 2008 -2007 .ובתנאי כתב הזיכיון במכרזים אלה קבעה הרשות כי המועצה רשאית לאפשר, לפי שיקול דעתה הבלעדי, שידורים משותפים של כמה בעלי זיכיון, ובלבד שהיקף השידורים לא יעלה על המפורט להלן: שש שעות לתחנה בין השעות 06:00 ל-18:00 ; שלוש שעות בין השעות18:00 ל-00:00 ושלוש שעות בין השעות 00:00 ל-06:0026 . כמו כן נקבעו במכרז תנאים בנוגע למאפייני השידורים המשותפים. משרד מבקר המדינה ניתח את לוחות השידורים של תחנות הרדיו האזוריות לשנת 2015 ואת שעות הסינדיקציה השבועיות המשודרות ב-12 השעות שבין06:00 ל-18:00 בכל אחד מהימים א'-ה'. להלן הממצאים: 16 ( תחנות הרדיו האזוריות משדרות במשך היום 18:00 -06:00 )192 שעות שידור. נמצא כי חמש תחנות מעבירות בסינדיקציה שידורים לעשר תחנות27 , וכל אחת עמדה בשיעור המרבי של השידורים המשותפים שנקבע במכרז. שתיים מחמש התחנות העבירו את עיקר השידורים המשותפים, כל אחת לחמש תחנות. להלן יוצגו סך שעות השידורים המשותפים שחמש התחנות שיתפו בהן את תכניותיהן עם תחנות אחרות. .__________________ .26 יצוין כי לפני המכרזים ב-2007 ו-2008 אישרה המועצה שהיקף השידורים המשותפים יהיה 8 ואף12 שעות בין השעות 18:00 -06:00 . הוראות המכרזים הפחיתו את שעות הסינדיקציה ל-6 שעות, ומאז חלות הוראות אלו על כל תחנות הרדיו האזוריות, למעט מקרה אחד שבו אושרו שעות סינדיקציה נוספות. 27 בספירה זו ייתכן שחלק מהתחנות המקבלות שידורים בסינדיקציה גם מעבירות שידורים לתחנות אחרות בסינדיקציה, ולפיכך סך כל התחנות עולה על מספר תחנות הרדיו האזוריות (16 .) 1684 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים 2 .שעות השידורים המועברות לתחנות רדיו אחרות בין השעות 18:00 - 06:00 בכל יום .על פי נתוני הרשות .מהתרשים עולה כי סך השעות ששודרו בהן תכניות משותפות היה 31 מ-192 שעות השידור ביום בין השעות 18:00 -6:00 (כ- 16% ). סך השעות ששידרו שתי התחנות שהעבירו את עיקר השידורים המשותפים (תחנה 1 ותחנה2 ) היה 23.5 שעות. צירוף שעות השידור המקוריות של אותן שתי תחנות28 לנתונים האמורים מעלה כי ב -.54429 מ-192 ( שעות השידור במשך היום כ-%3.22 ) משודרות תכניות של שתיים מ-16 תחנותהרדיו האזוריות. הממצאים האמורים מלמדים באופן ברור שהשימוש בסינדיקציה בין תחנות הרדיו האזוריות לא נותר עוד בגדר החריג לכלל, אלא קרוב לרבע מהשידורים הם של שתי תחנות רדיו אזוריות בלבד. מצב דברים זה עלול לפגוע ביישום "עקרון האזוריות" ובמימוש כוונת המחוקק ליצור תוכן תרבותי ייחודי לכל אזור. יצוין כי שלוש מ-16 תחנות הרדיו האזוריות הן תחנות מגזריות שבשל אופיין ומהותן אינן משדרות שידורים משותפים עם שום תחנה אחרת. אם נחריג מהתחשיב את שלוש התחנות המגזריות ונבחן את מספר שעות השידורים של שתי תחנות הרדיו האמורות רק מתוך שעות הסינדיקציה של 13 תחנות הרדיו האזוריות הנוקטות כלי זה, נמצא כי שיעורם מגיע אף ל- %28.530 . .__________________ .28 12 שעות שידור של תחנה1 ו-9 שעות שידור של תחנה2 (הופחתו3 שעות שידור שבהן היא מקבלת שידורים מתחנה אחרת). 29 23.5 השעות ששידרו שתי התחנות בתוספת21 .שעות שידור של שתי התחנות עצמן 30 44.5 מ-156 שעות, שהן מכפלת12 שעות ב-13 .תחנות רדיו אזוריות שאינן מגזריות הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1685 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 יוער כי בישיבת ועדת הרדיו בדצמבר 2010 התייחס יו"ר הוועדה דאז לנושא שיתוף השידורים בין התחנות וציין כי "נושא הסינדיקציה זה בעצם הרעה החולה של התחנות, שם הם בורחים לנו מהידיים... כל אחד מנסה להשתלט על שתי תחנות... ובעצם להעמיד את העלות, את השיקול של לשדר תוכ ן זול... לתחנה אחרת, גם אם הוא לא בהכרח מתאים לאותה עיר". על אף האמור לא דרשה ועדת הרדיו נתונים מרוכזים על היקף התופעה. גם תחום רדיו לא פעל מיזמתו להציג נתונים כאלה למועצה כדי שתדון בהשפעות של שיתוף השידורים על תחנות הרדיו. הרשות כתבה בתשובתה כי בלוח השידורים המובא לאישור ועדת הרדיו מפורטת הסינדיקציה של כל תחנה באופן נפרד וברור. האישורים שניתנו לשיתוף בשידורים אינם חורגים מהוראות הדין או הזיכיון ואינם פוגעים בעקרון האזוריות של התחנות כיוון שתכניות המשודרות בסינדיקציה הן בנושאי ספורט ובידור אשר מטבע הדברים אינם קשורים בהכרח לאזור זה או אחר. עם זאת הוסיפה כי בעקבות הערת משרד מבקר המדינה היא תציע ליו"ר הוועדה לקיים דיון בנושא. משרד מבקר המדינה סבור שעל אף האמור בתשובת הרשות המועצה נדרשת לדון בתמונה הכוללת העולה מן הנתונים ולבחון אם שיתוף השידורים במתכונתו הנוכחית, שבה שתי תחנות בלבד מעבירות שיעור ניכר מהשידורים, עולה בקנה אחד עם "עקרון האזוריות", שהוא היסוד לפעולתן של תחנות הרדיו האזוריות. כמו כן עליה לבחון אם ראוי להסדיר בדין את שיתוף השידורים על כל היבטיו. .שידורי התרמה ברדיו .בינואר 2012 נכנס לתוקפו תיקוןלכללי הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו (אתיקה בפרסומת בשידורי רדיו), התשנ"ט-1999 (להלן- כללי ההתרמה), המסדיר את נושא שידורי ההתרמה למען ארגונים שונים בתחנות הרדיו האזוריות. התיקון מסדיר נושאים שונים הנוגעים להיקף שידורי ההתרמה ותוכנם וקובע הבחנה ברורה בין שני סוגים של שידורי התרמה: "משדר התרמה" - משדר הקורא לציבור במישרין או בעקיפין לתרום למוסד ציבורי כסף או שווה כסף ואורכו יכול להגיע עד 12 "שעות; "תשדיר פרסומת בעניין התרמה- תשדיר פרסומת הקורא לציבור לתרום למוסד ציבורי כסף או שווה כסף שזמן שידורו לא יעלה על שלוש דקות בשעה. לפי כללי ההתרמה נדרש אישור מנכ"ל הרשות לשדר תשדיר פרסומת בענייני התרמה או משדר התרמה. בכללים מפורטים הפרטים שיכלול בעל הזיכיון בבקשתו, מועד הגשתה והמסמכים וההתחייבויות שיצורפו לה. התחנות גם נדרשות לקבל את אישור הרשות לנוסח תשדירי הפרסומת בעניין התרמה. בשנת 2014 אישרה הרשות השנייה בקשות של תחנות רדיו לשדר משדרי התרמה או תשדירי פרסומת עבור 46 .מוסדות ציבוריים, בהם עמותות צדקה, מרכזים רפואיים ואגודות שונות35 מהמוסדות (כ -76% ,) הם עמותות הפעולות בתחומי הדת, איסוף צדקה ועזרה לזולת והשידורים והתשדירים שודרו ברובם בתחנות הרדיו המגזריות. יצוין כי במהלך השנתיים 1686 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 שחלפו מאז נכנס התיקון בכללי ההתרמה לתוקף ועד2014 פעלה הרשות כנגד שמונה תחנות רדיו אזוריות שלא פעלו בהתאם לכללים בעניין זה והטילה עליהם סנקציות31 . משדרי ההתרמה התיקון לכללי ההתרמה נועד להסדיר את שידורי ההתרמה ברדיו, להגביל את מספר ימי ההתרמה במהלך השנה, להגביר את הפיקוח והאכיפה בנושא זה וליצור שקיפות בכל הנוגע לרווחי התחנות ולהיבטים הכלכליים של שידורים אלה. כללי ההתרמה קובעים כי בעל זיכיון לא ישדר משדר התרמה יותר מפעם בחודש ולא יותר משמונה משדרי התרמה מטעם אותו מוסד ציבורי במהלך שנה אחת32 . כלומר, המספר המרבי של משדרי התרמה שיכול בעל זיכיון לשדר בשנה הוא 12 , ומהם עד8 .עבור אותו מוסד ציבורי יצוין כי הכללים אינם מגבילים את מספר תחנות הרדיו שבהן יכול מוסד ציבורי לשדר משדרי התרמה בשנה. כלומר, לכאורה מוסד ציבורי רשאי לשדר בשנה עד שמונה משדרי התרמה בכל אחת מתחנות הרדיו האזוריות. 1. בשנת2014 שידרושמונה תחנות רדיו אזוריות 40 .משדרי התרמה לעמותות שונות שלוש משמונה התחנות (תחנות א', ב' ו-ג') שידרו באותה שנה 12-8 משדרי התרמה כל אחת, ובסך הכול שידרו 32 מכלל המשדרים ששודרו באותה שנה, כמפורט בתרשים להלן. .תרשים 3 . ,מספר משדרי ההתרמה ששודרו בתחנות הרדיו האזוריות 2014 .על פי נתוני הרשות .__________________ .31 .עיצומים כספיים (בפועל או על תנאי) והתראה מפני הישנות המעשים 32 .יצוין כי הכללים אינם מגבילים את מספרם של תשדירי הפרסומת להתרמה הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1687 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 התרשים שלהלן מציג את ההתפלגות של העמותות שעבורן שודרו 32 משידורי ההתרמה שקיימו תחנות א', ב' ו-ג' בשנת 2014 , וממנו עולה שכ- 90% משידורי ההתרמה היו למען שתי עמותות צדקה בלבד: .תרשים 4 .התפלגות העמותות שעבורן שודרו משדרי התרמה בתחנות א', ב' ו-ג' בשנת 2014 .על פי נתוני הרשות .2. מינואר עד אוגוסט 2015 שידרושבע תחנות רדיו אזוריות 24 משדרי .התרמה, 14 מהם (כ- 58% .) היו למען אותן שתי עמותות צדקה .האמור לעיל מלמד שמינואר 2014 עד אוגוסט 2015 כ- 66% ממשדרי ההתרמה ששודרו בכלל התחנות היו למען שתי העמותות. 3. יצוין כי בנובמבר 2012 הגיע למשרדי הרשות אדם והלין על כי פנה מטעם עמותה לתחנת רדיו אזורית מסוימת בבקשה לקיים משדר התרמה עבור העמותה ונענה בשלילה בתואנה כי הרשות השנייה "אינה מאשרת ימי התרמה לארגון זה". במרץ 2013 שלח המתלונן מכתב ובו טען, בין היתר, כי יש לתת הזדמנות שווה לכל הארגונים המבקשים לקיים משדרי התרמה בתחנות הרדיו האזוריות. במכתבו ציין כי "עם כל הכבוד לארגונים הגדולים צריך לתת מענה ויחס גם לנו, אני סומך עליכם שתדעו לפקח על זה ותשגיחו שלא יקפחו את הקטנים והצנועים שעושים עבודת קודש". התברר כי הטיפול בתלונה הסתיים ללא בחינת הטענה האמורה או קבלת החלטות בנושא. 1688 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה על המועצה והנהלת הרשות לנתח את הנתונים המצטברים על משדרי ההתרמה כדי לבחון אם התערבותן נדרשת כדי להבטיח שמשדרי ההתרמה יהיו שוויוניים ולא תינתן עדיפות לעמותות מסוימות. הרשות כתבה בתשובתה כי מטרת תיקון הכללים הושגה, כלומר מספר ההתרמות בתחנות הרדיו צומצם לעומת שנים קודמות ואופיין השתנה באורח מהותי. מכל מקום בכוונת הרשות ללמוד את הנתונים שהוצגו בדוח ולבדוק אם נדרשים תיקונים בכללים אשר יבטיחו את השגת המטרות שביקשה הרשות להשיג בהתקנתן. התרמה עבור "מוסד ציבורי" שהתאגד ל"מטרה ציבורית" על פי כללי ההתרמה לא ישדר בעל זיכיון משדר התרמה או תשדיר פרסומת בעניין התרמה נו[ אלא מטעם "מוסד ציבורי" שהתאגד ל"מטרה ציבורית", כהגדרתם בפקודת מס הכנסהסח ]חדש33 . בכללים נקבעו גם התנאים לאישור המשדר ובכלל זה פורטו המסמכים שיצורפו לבקשה: הסכם בין בעל הזיכיון לבין המוסד הציבורי שיכלול הוראה בדבר החזר עלויות זמן השידור; מסמכים המוכיחים כי הגורם שמטעמו נעשית ההתרמה הוא "מוסד ציבורי", בצירוף אישור של עורך דין על כך; התחייבות שפרטיה יאומתו בתצהיר ערוך כדין בדבר ההתרמות, ובה יפורטו העניינים המפורטים בכללים. תחום רדיו ברשות השנייה והלשכה המשפטית ברשות בודקים את הבקשות ואת נוסח התשדירים ומוודאים שהוגשו כל המסמכים בצירוף האישורים האמורים. יצוין כי הפיקוח על משדרי ההתרמה הוא נתח ניכר מפעילותו של תחום רדיו ברשות. יצוין כי על פי כללי המועצה, אין הרשות מחויבת לבחון את מצבה הפיננסי של העמותה שעבורה מתבצעת ההתרמה או לבדוק אם יש לה אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות34 . עם זאת נמצא כי באפריל 2015 דחה עוזר המנכ"ל את בקשתה של תחנת רדיו אזורית מסוימת לשדר פרסומת להתרמה עבור עמותה מסוימת בין היתר מן הטעם שאין לה אישור ניהול תקין לשנת 2015 . בהתבסס על הטעם שעמד בבסיס דחיית הבקשה האמורה, בדק משרד מבקר המדינה את הנתונים לגבי 46 המוסדות הציבוריים שעבורם שודרו משדרי התרמה או תשדירי פרסומת בתחנות הרדיו האזוריות בשנת 2014 והעלה כי ל -26 מהמוסדות (כ- 56.5% )לא היה אישור ניהול תקין. יצוין כי עמותה א', שעבורה נעשו כאמור משדרי ההתרמה הרבים ביותר מינואר 2014 ועד אוגוסט 2015 , היא אחת מאותן עמותות. הבדיקה העלתה עוד את הממצאים האלה: .__________________ .33 ""מוסד ציבורילפי פקודת מס הכנסה הוא חבר בני אדם של שבעה לפחות שרוב חבריו אינם קרובים זה לזה, או הקדש שמרבית נאמניו אינם קרובים זה לזה, הקיימים ופועלים למטרה ציבורית ונכסיהם והכנסותיהם משמשים להשגת המטרה הציבורית בלבד, והם מגישים דין וחשבון שנתי לגבי נכסיהם, הכנסותיהם והוצאותיהם להנחת דעתו של פקיד השומה על פי תקנות שהתקין שר האוצר. 34 אישור ניהול תקין הוא אישור שמעניק רשם העמותות, ומשמעותו אישור כי העמותה הגישה מסמכים בסיסיים לרשם העמותות, כמו פרוטוקול שנתי של האספה הכללית, דוח מבוקר על ידי רואה חשבון ועוד. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1689 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עמותה ה': בפברואר 2015 פנתה העמותה לרשות בבקשה לקבל היתר לשידור תשדירים, והרשות אישרה את הבקשה. נמצא כי במאי 2014 הגיש רשם העמותות בקשה לפירוק העמותה, ועד למועד סיום הביקורת היא תלויה ועומדת בבית המשפט המחוזי בירושלים. לעמותה מונה בספטמבר 2014 מנהל זמני מטעם בית המשפט ורשם העמותות. המנהל הזמני של העמותה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 כי מטרת מינוי מנהל זמני חלף סגירת העמותה נועדה להבריא את העמותה כדי שתתנהל כראוי. עוד ציין כי הוא סבור שפסילה גורפת של הענקת היתר לעמותה בהליכי פירוק לקיים התרמות תהיה שגויה, שכן ההתרמות יכולות לסייע לה להבריא ולהתנהל כראוי. עמותה ג': אחת מתחנות הרדיו האזוריות הגישה בנובמבר 2014 בקשה לשידור תשדירי פרסומת עבור עמותה זו, בצירוף מסמכים ובהם פרטים על העמותה. בעיון במסמכים שצורפו לבקשה העלה משרד מבקר המדינה כי קיים חשש לגבי אמתות הפרטים המובאים בהם: בהסכם ההתקשרות בין העמותה לבין תחנת הרדיו שצורף לבקשה הוזכר שם העמותה, אולם מספר העמותה וכתובתה היו שונים מאלה הרשומים במסמכי רשם העמותות. כמו כן, תאריך הנפקת האישור החתום על ידי עורך הדין, המאשר שמדובר ב"מוסד ציבורי", מוקדם ממועד ייסודה של העמותה. אף שהמסמכים האמורים עמדו לפני הרשות, לא נמצא כי היא נתנה דעתה לבעייתיות העולה מהם, ובשנת 2014 היא אישרה לשדר עבור עמותה זו תשדירי פרסומת בעניין התרמה. בתשובת העמותה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2015 נכתב כיאם אין הת אמה בנתוני הבקשה מדובר בטעות סופר. הרשות כתבה בתשובתה כי היא אינה המאסדרת של העמותות בישראל, ואין בכוונתה למלא תפקיד זה. לדבריה היא אינה מתכוונת, אינה מוסמכת ואין לה הכלים הדרושים כדי לבדוק את מצבן הפיננסי של העמותות. הרשות הוסיפה כי תביא את הנושא לפני המועצה או לפני ועדת הרדיו כדי שידונו בשאלה אם יש מקום לדרוש מעמותות ומחברות לתועלת הציבור להציג אישור ניהול תקין של רשות התאגידים ואם לתקן את הכללים לצורך זה. לדעת משרד מבקר המדינה על הרשות חלה האחריות להגן על האינטרס של ציבור המאזינים הנקראים לתרום מכספם לעמותות שונות, ועל כן מן הראוי שבטרם תאפשר שידורי התרמה עבור עמותות, שבמסגרתם תורמים מאזינים רבים סכומים כוללים של מיליוני ש"ח, תבחן הרשות את האפשרות לדרוש מהתחנות להציג מסמכים המעידים על איתנותן הפיננסית ועל מעמדן המשפטי של העמותות. ההכנסות משידורי ההתרמה כללי ההתרמה אוסרים על בעל הזיכיון לקבל מן המוסד הציבורי תמורה עבור שידור משדר ההתרמה, במישרין או בעקיפין, בכסף או בשווה כסף, למעט החזר עלויות השידור35 . בכללים נקבע כי "בעל הזיכיון ידווח לרשות על עלויות שידור משדר ההתרמה ותשדיר הפרסומת .__________________ .35 נוסף על כך, ב-30 הימים הקודמים לשידור משדר התרמה לא ישדר בעל הזיכיון תשדיר פרסומת מטעם המוסד הציבורי בעניין התרמה או בכל עניין אחר בתמורה או שלא בתמורה. 1690 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בעניין התרמה והכספים שקיבל בשל כך מן המוסד הציבורי, בתוך שבעה ימים לאחר שידור משדר ההתרמה או תשדיר הפרסומת". על פי החוק רשאית הרשות לעשות פעולות לצורך פיקוח ובקרה על ביצוען של הוראות החוק וכללי המועצה, לרבות כניסה לחצרים של מורשה לשידורים, לצורך בדיקה של כל מסמך, ספר חשבונות, פנקס, מאגר מידע ממוחשב או הקלטה. גם על פי כללי ההתרמה רשאי מנכ"ל הרשות לתת הנחיות לגבי אופן הדיווח החשבונאי לרשות בעניין משדר התרמה. כתבי הזיכיון של תחנות הרדיו האזוריות כוללים גם הם הוראות המאפשרות למועצת הרשות ולמנהלה לתת לבעל הזיכיון הוראה להגיש דוח על הכנסותיו. 1. הביקורת העלתה כי הרשות השנייה איננה אוכפת את ההוראה בדבר דיווח על עלויות שידור ואיננה דורשת מתחנות הרדיו להגיש לה דיווח על ה כספים המתקבלים מהמוסד הציבורי עבור השידור. יצוין כי במסגרת המלצה לעדכון כללי הרשות השנייה ציינה עובדת בתחום רדיו הערה לא באמת עושים את זה ומעולם לא ]תחנות הרדיו[ כתובה על גבי הכללים: "הםפיתחנו מנגנון מסודר שדאג לזה. יש מקום לשקול שינוי או מנגנון מסודר ונוח". 2. הביקורת העלתה כמה מקרים המעידים שהרשות הייתה ערה לאפשרות של קבלת תשלומים עבור משדרי התרמה בניגוד לכללים, החלה לברר את העניין אולם לא השלימה את טיפולה בכך. להלן הפרטים: א. בפברואר 2012 דחתה סמנכ"לית הרדיו דאז את בקשתה של תחנת רדיו מסוימת לאשר משדר התרמה עבור עמותה מסוימת, מאחר שתחנת הרדיו לא עמדה בכללי ההתרמה. מהמסמכים שהוגשו לרשות עלה שתחנת הרדיו אמורה הייתה לקבל 400,000 ש"חמהעמותה עבור פרסום תשדירים לפני יום ההתרמה ולאחריו . נמצא כי הרשות לא בחנה האם התשלום האמור קשור לכאורה למשדר ההתרמה ולא בדקה אם יש מקרים אחרים שבהם פעלו תחנות בדרך זו. ב. בינואר 2013 החליטה ועדת הרדיו לבצע בדיקה פיננסית בנוגע לתצהירי התחנות על משדרי ההתרמה, לקיים לתחנות שימוע בדבר אופן יישום הכללים ולבקש הצעות לשינויים ולשיפורים. כמו כן, באפריל 2013 פנתה הרשות לכמה מהתחנות ששידרו בשנת 2012 משדרי התרמה ותשדירי פרסומת וביקשה מהן מאזן בוחַן לצורך בחינה נקודתית של הכנסותיהן מההתרמות. במאי 2013 התקבלו הדוחות הכספיים של תחנות הרדיו האזוריות, במסגרת הדיווח השנתי לרשות, ועל פי סיכום דיון שהתקיים אצל מנכ"ל הרשות דאז, ביולי 2013 הייתה אמורה הרשות להתחיל בבדיקה כלכלית על בסיס הדוחות הכספיים של התחנות ומאזני הבוחן לצורך אכיפת האיסור על קבלת תמורה בגין משדרי התרמה. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1691 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 התברר כי הנהלת הרשות לא קיבלה מחלק מהתחנות את מאזני הבו חן שביקשה, ובסופו של דבר לא נעשתה כל בדיקה כלכלית בקשר לעמידתן באיסור על קבלת תמורה בגין משדרי התרמה. עוד נמצא כי אף על פי שוועדת הרדיו החליטה שיש לבצע בדיקה כלכלית בנוגע להכנסות ממשדרי ההתרמה, היא לא דנה שוב בנושא. משרד מבקר המדינה בדק את הסכמי ההתקשרות עם המוסדות הציבוריים שצירפו חלק מתחנות הרדיו האזוריות בשנים 2015 -2014 .לבקשותיהן לאישור משדרי ההתרמה הבדיקה העלתה כי מינואר עד ספטמבר 2015 שידרה תחנת רדיו מסוימתשישה משדרי התרמה. נמצא כי בכל הסכמי ההתקשרות צוין כי בגין השידור ישלם לה המוסד הציבורי החזר עלויות שידור כמפורט בנספח להסכם, אך להסכם שהגישה התחנה לרשות עם הבקשה לא צורף העתק של הנספח. סכום התשלום שצוין באותם הסכמים היה 126,850 ש"ח עבור יום התרמה אחד36 . נמצא כי אף על פי שהנספח המפרט את עלויות השידור לא צורף להסכם ההתקשרות, הרשות לא עמדה על כך שכל המידע על עלויות השידור יועבר אליה ואישרה לשדר את משדרי ההתרמה. יתרה מכך, לא נמצא כי הרשות הכינה אומדן של עלות יום התרמה, ולכן לא היה בידיה קנה מידה להערכת הסכום שעליו דיווחה התחנה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי משהחליטה לאפשר לבעלי הזיכיון לקבל החזר עלויות שידור של יום התרמה, עליה להקפיד ולדרוש מתחנות הרדיו דיווח מלא על עלויות השידור שהן גובות מהמוסדות הציבוריים. כמו כן עליה לערוך תחשיב שיסייע לה לאמוד את סבירות דיווחי התחנות, ולשקול אם להשתמש בדוחות הכספיים של תחנות הרדיו לצורך הערכת העלות של משדרי ההתרמה. הרשות מסרה בתשובתה כי מכאן ולהבא היא תקפיד הקפדה יתרה בעניין בדיקת המסמכים המוגשים לה לאישור. עוד ציינה כי בכוונתה לדרוש באופן שוטף דיווחים חשבונאיים מקיפים שיבוקרו על ידי רואה חשבון חיצוני מטעמה. עוד הוסיפה כי בעקבות הביקורת בנושא ההתרמות, רו"ח מטעמה החלו לבצע ביקורת מקיפה בכמה תחנות רדיו. 2. קבלת חסות לתכניות : על פי החוק, מורשה לשידורים לא יכלול במשדריו דבר שהוא בגדר פרסומת, גלויה או מוסווית, שאינו תשדיר פרסומת ואשר קיבל עבור שידורו תמורה כספית. גם על פי כללי הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (שיבוץ פרסומות ואזכורים מסחריים בשידורי רדיו), התשנ"ט-1999 על בעל הזיכיון להקפיד על הפרדה בין תכניות לבין תשדירי פרסומת, חסות37, מִזכֶּה38 או אזכור שם, ולהימנע משידור העלול להטעות מאזין סביר, לרבות פרסומת הדומה לתכנית. הביקורת העלתה כי תחנת רדיו מסוימת חתמה בינואר 2014 על הסכם בגין מתן "חסות לתכניות" עם עמותה מסוימת, על סך 16,000 ש"ח בתוספתמע"ם. .__________________ .36 הנתונים נכונים לחמישה מששת הסכמי התקשרות. סכום התשלום שצוין בהסכם הנוסף היה 63,425 ש"ח בצירוף שתי העברות בנקאיות שסכומן לא צוין. 37 חסות היא השתתפות במימון עלות הפקתה ושידורה של תכנית בידי אדם, ארגון או גוף שאינו בעל זיכיון, בין בתמורה כספית ובין בדרך אחרת. 38 ""מזכה(קרדיט) הוא אזכור במהלך תכנית של גורם אשר סייע בהפקת התכנית או חלק ממנה. 1692 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תחנת הרדיו כתבה בתשובתה מדצמבר2015 כי מדובר בהצעה לפרסום ברדיו ונוסח התשדירים קיבל אישור מראש של הרשות. התחנה ציינה כי לאחר שנציג העמותה שהתארח בשידור ניסה להפנות מאזינים להתקשר ולתרום לעמותה הבהירה התחנה לנציג כי לא תאפשר לו להתארח בתכניות נוספות. לאחר דין ודברים הוחלט להחזיר לעמותה סכומים שלא נוצלו עבור פרסום. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי עליה לקיים בדיקה בעניין זה, לבחון האם פעולה זו של התחנה היא לכאורה הפרה של הוראות החוק וכללי המועצה, ולנקוט את הצעדים המתבקשים לאור ממצאי בדיקתה. נדרש שתוצאות הבדיקה יוצגו למועצה כדי שתשקול קיום בדיקות בתחום זה בתחנות רדיו אזוריות נוספות. הרשות מסרה בתשובתה כי המידע האמור נבחן על ידה בימים אלה וככל שימצא כי מדובר בהפרה הוא יטופל באמצעים המצויים בידיה. דוח ביקורת פנים בנושא "התרמות בתחנות הרדיו" על פי חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (להלן- חוק הביקורת הפנימית) על הנהלת גוף ציבורי לקיים דיון בממצאיו של המבקר הפנימי תוך 45 .ימים מיום הגשתו ביולי 2013 הגיש מבקר הפנים של הרשות השנייה להנהלת הרשות דוח ביקורת שעשה בנושא הפיקוח של הרשות על יישום הכללים המסדירים את ההתרמות ואמצעי האכיפה שהיא נוקטת בעניין זה. אלה עיקרי הממצאים שפורטו בדוח ביקורת הפנים: תחום רדיו מבצע את מטלת הפיקוח על נושא ההתרמות ברדיו בלא שנעשתה עבודת מטה בדבר תפיסת הפיקוח הרצויה וללא נוהל עבודה פנימי; הפיקוח נעשה רובו ככולו על בסיס הבקשות שמגישות התחנות ואין פיקוח יזום שכולל האזנה למשדרים. בבדיקה מדגמית שביצע מבקר הפנים נמצאו חריגות מן המועדים שנקבעו בכללים להגשת הבקשות לאישור משדר התרמה או תשדיר פרסומת, וסמיכות זמנים בין תאריך קבלת אישור הרשות לבין מועד שידור משדר ההתרמה או תשדיר הפרסומת. יצוין כי תשובת המנכ"ל דאז על ממצאי הדוח ניתנה בפברואר 2014 . הביקורת העלתה כי אף על פי שדוח ביקורת הפנים היה על סדר יומה של ועדת הביקורת, ועל אף חשיבות המ מצאים הנוגעים להתנהלות תחום רדיו בנושא הפיקוח והאכיפה בכלל ולא רק בנוגע להתרמות, עד מועד סיום הביקורת לא נדון הדוח בוועדה או במועצת הרשות כנדרש בחוק הביקורת הפנימית, ולפיכך לא אושרו המלצותיו. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות, כי היעדר דיון בדוח ביקורת הפנים בנ ושא ההתרמות נוגד את הוראות חוק הביקורת הפנימית והוא אף דוגמה לפיקוח החסר והלקוי שמנהלת המועצה על פעילותו של תחום רדיו ברשות. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח העובדה שמדובר באחד מדוחות ביקורת הפנים המעטים שנכתבו על תחום רדיו, ושהפיקוח בנושא ההתרמות הוא נושא מרכ זי ובעל חשיבות בפעילותו. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1693 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה על מועצת הרשות להביא את דוח ביקורת הפנים לדיון בוועדת כספים וביקורת, ולתת את הדעת להשפעות של הזמן שחלף מאז שנכתב. ראוי שהמועצה תיזום ביקורות נוספות הנוגעות לתחום רדיו כדי להבטיח שהתחנות פועלות בהתאם להוראות הדין ולכללים. .  . ממצאיו של פרק זה מצביעים על ליקויים בעבודת מועצת הרשות וההנהלה בנושאים הנוגעים לפיקוח השוטף על שידורי הרדיו, בהם אפיון מודל הפיקוח הרצוי על שידורי התחנות, קביעת תכנית עבודה מפורטת, הטיפול בסוגיות בתחום האתיקה, הסדרת נושא הטלת עיצומים כספיים במקרה של הפרות והפיקוח על שידורי ההתרמה עבור מוסדות ציבוריים. הביקורת העלתה נתונים המחייבים את המועצה לתת את דעתה לנושא שיתוף השידורים ולנושא ההתרמות ברדיו. זאת ועוד. הממצאים ב חלק מהנושאים - כמו אפיון מודל הפיקוח על שידורי התחנות והטיפול בסוגיות תחום האתיקה - מצביעים על כך שההנהלה לא ביצעה את החלטות המועצה ושהמועצה לא עמדה על כך שהחלטותיה יבוצעו. משרד מבקר המדינה סבור כי על מועצת הרשות לקבוע את סדרי עבודתה מול הנהלת הרשות ובין היתר לשקול קביעת מועדים לביצוע החלטותיה ודרכי מעקב אחר יישומן. במסגרת זו רצוי שהמועצה תבחן מינוי של גורם שיהיה אחראי לתיאום ולמעקב אחר פעולות ההנהלה ובכלל זה אחר יישום החלטות המועצה וידאג למסור למועצה דיווחים בדבר יישום החלטותיה ונושאים שביקשה לעקוב אחריהם, בתדירות שתיקבע. לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הרשות וההנהלה לפעול לתיקון הליקויים שהוצגו ב פרק זה ולדון בדרכים לקידום עבודת הפיקוח שמבצע תחום רדיו כך שיתאים לקווי הפעולה שמתווה המועצה ויעמוד בנורמות של אפקטיביות, יציבות ורציפות בדפוסי הפעולה של עבודת הרשות. .היבטים בפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות .הטיפול בתחום התקשורת האלקטרונית בישראל מוסדר בכמה חוקים, בהם חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 , הקובע את החובה לקבל רישיון מאת שר התקשורת לצורך ביצוע פעולות או למתן שירותים בתחומי הבזק; ופקודת הטלגרף האלחוטי המסדירה את 1694 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 השימוש בתדרי רדיו המשמשים לתקשורת באמצעות מכשירים לש ידור או לקליטה של ידיעות, ובכלל זה תחנות רדיו. לפי הפקודה משרד התקשורת מקצה תדרים בהתאם לייעודם39 ומסדיר את תנועת התדרים בספקטרום האלקטרומגנטי במטרה להבטיח שימוש מיטבי במשאב הציבורי. יצוין כי משרד התקשורת מקצה לכל תחנת רדיו אזורית תדר אחד או יותר, לפי הצורך, כדי לאפשר את קליטת השידורים בכל אזור הזיכיון. יצוין כי סמכויותיו אלה של משרד התקשורת הן טכניות-מקצועיות באופיין, ואין הן נוגעות לתוכן שידורי הרדיו. ההנחה העומדת ביסוד הסדרת תחום התדרים היא כי מדובר במשאב ציבורי מוגבל. בדברי ההסבר לתיקון פקודת הטלגרף האלחוטי נכתב40 : "ספקטרום התדרים הינו משאב לאומי המצוי במחסור בדומה למים וקרקע. כמו משאבים אלה יש לספקטרום חשיבות ביטחונית וכלכלית עליונה. בשנים האחרונות הביקוש לספקטרום גדל והולך עם התפתחותם של שימושים אזרחיים חדשים, במיוחד בתחום התקשורת הניידת". מן הפקודה עולה כי לצורך קיומם של שידורי רדיו לציבור כדין, מלבד רישיון להפעלת תחנת רדיו ורישיון עבור המכשיר עצמו, נדרש גם כי השימוש בתדר הרדיו ייעשה בכפוף להועדת התדר ולהקצאתו. על פי תקנות הטלגרף, מנכ"ל משרד התקשורת, או מי שהוסמך על ידיו, מופקד על הפיקוח על קיומם של תנאי רישיון שניתן לפי הפקודה. הפיקוח בפועל מבוצע על ידי היחידה לפיקוח אלחוטי במשרד התקשורת. הרישיון שנותן משרד התקשורת לשידורי תחנת רדיו אזורית קובע לרוב את מקומו של המשדר, תדר ההפעלה, הספק השידור במוצא המשדר, גובה האנטנה וכיווניה (להלן - תנאי הרישוי). יצוין כי לכל אחד מכתבי הזיכיון שהעניקה הרשות השנייה לתחנות הרדיו האזוריות מצורף נספח ובו מפורטות הדרישות הטכניות וההנדסיות שלפיהן תתופעל ותתוחזק תחנת הרדיו. נספח זה כולל בין היתר את תנאי הרישיון שניתן מאת משרד התקשורת, את החובה לעמוד בתקני החשמל והבטיחות ה נדרשים, הכפיפות להנחיות המשרד להגנת הסביבה לחשיפת אוכלוסייה לקרינת רדיו, תקני שידור, האיסור לשנות את תדר התחנה ואת הספק המוצא, חובת הקפדה על פליטה תקינה של קרינה, החובה להתקין מערכת בקרה לשידור. .סמכויות האכיפה של משרד התקשורת כלפי תחנות הרדיו האזוריות .סמכויות האכיפה של משרד התקשורת המפורטות בתקנות הטלגרף הן סמכויות מינהליות, הכוללות סמכות להיכנס לחצרים שבהם נמצא ציוד אלחוטי, לערוך ביקורת, לעיין במסמכים הנוגעים לציוד ולעשות כל פעולה אחרת הדרושה להבטחת הפיקוח כאמור. על פי תקנות הטלגרף, ככלל כשיר לקבל רישיון מאת משרד התקשורת, בין היתר, מי שאין לגביו רישום של שתי הפרות לפחות של הוראות הפקודה, התקנות או תנאי הרישיון. הוראה זו חלה גם על חידוש תוקפו של רישיון. .__________________ .39 על הוׂ עדת התדרים והקצאתם מופקדת ועדת התדרים במשרד התקשורת; כיום, על פי הסמכה של ועדת התדרים הגורם המקצה בפועל את תדרי הרדיו לתחנות הרדיו האזוריות הוא ראש אגף הספקטרום במשרד התקשורת. 40 הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ד-1993 , ה"ח 16 , דברי הסבר לסעיף11 . הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1695 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אף שיחידת הפיקוח האלחוטיבמשרד התקשורת מופקדת על הפיקוח והבקרה על העמידה בתנאי הרישיון, היא מוסמכת לפעול כנגד תחנה שחרגה מתנאי הרישיון רק בדרך של הגשת תלונה במשטרה על הפרת הוראות הדין או בדרך של שלילת ההקצאה של התדר או אי-חידוש תוקפו של הרישיון כאמור בתקנות הטלגרף. משרד התקשורת מסר למשרד מבקר המדינה כי סנקציות אלה הן חמורות נוכח מדרג ההפרות האפשרי בתחום זה, ולפיכך כמעט אין נעשה בהן שימוש. יחידת הפיקוח האלחוטי מבצעת ביקורות במתקני התחנות כדי לאתר חריגות בעצמת השידורים או הפרעות בתחומי השידור . ואולם בהיעדר סמכויות אכיפה מתאימות, כל שנותר לאגף ספקטרום לעשות הוא לדרוש מבעלי התחנות לתקן את החריגות שנמצאו41 . 1. בדוחות מבקר הפנים של משרד התקשורת על יחידת הפיקוח האלחוטי42 , הוא ציין כי "הנימוק השגור לפיו אין בידי המשרד כלי אכיפה ועל כן נמנעת פעילות אכיפה כשמתבקש אינו יכול להתקבל לאורך שנים. הממצאים מצביעים על כך שבמקרה הטוב השימוש שנעשה בכלים הקיימים, שהם אכן נחותים וחלקיים, היה שגוי ולא מקצועי וברוב המקרים כלל לא נעשה שום שימוש. במקביל גם לא הוסדרו כלים אחרים". עוד ציין כי "מתבקש למסד הליכים ברורים ועקביים הכוללים בדיקות המסתכמות לראיות, דיווח תוצאות, ממשק עם בעל הרישיון ורישומי הפרות תוך הגדרת מרחב שיקול הדעת של בעלי התפקידים השונים באגף וליישמם באופן מלא תוך הפעלה נכונה וממוקדת של משטרת ישראל במקרים של הפרת חוק. יכולות מקצועיות אלו ידרשו בכל דרך, גם כאשר יהיו בידי המשרד כלי אכיפה נוספים" (ההדגשות במקור). 2. להלן דוגמה שהעלה משרד מבקר המדינה לאזלת היד של יחידת הפיקוח האלחוטי ואגף הספקטרום נוכח חריגות שנמצאו באחת מתחנות הרדיו האזוריות: א. בעקבות פניות של ראש מועצה מסוימת ושל מנכ"ל התחנה לשר התקשורת בדבר קשיי קליטה של שידורי תחנת הרדיו באזור המועצה, אישר משרד התקשורת במרץ 2012 לתחנת הרדיו שימוש בתדר נוסף בתנאים מסוימים43 . תנאי הרישוי כללו התקנת אנטנה בהגבר מסוים לכיוון דרום מזרח, שהוא הכיוון של האזור שנטען שיש בו קשיי קליטה (להלן - האזור המבוקש). יצוין כי באפריל 2012 אישרה מועצת הרשות השנייה לתחנת הרדיו לשדר בתדר הנוסף שידורים מפוצלים חלק משעות היממה עבור קהילה מסוימת השוכנת באזור המבוקש. ב. לאחר הפעלת המשדר הנוסף ביצעה יחידת הפיקוח האלחוטי בספטמבר 2012 ביקורת באתר הפעלת המשדר ומצאה כי בניגוד לתנאי האישור, האנטנותאינן מופנות לכיוון האזור המבוקש, אלא לכיוון הנגדי - 180 .מעלות מהאזור המבוקש בעקבות הממצאים התבקשה התחנה לשנות את כיוון האנטנה. באוגוסט 2013 ביצעה .__________________ .41 החריגות כוללות מיקום משדר שלא על פי תנאי הרישוי, חריגה בעצמת השידורים, המגדילה את שטח הכיסוי של שידורי התחנה ועלולה להפריע לשידורי תחנות אחרות, כיוון אנטנה בניגוד לתנאי הרישוי ועוד. 42 דוחות מאפריל2011 ומאוקטובר2014. 43 יצוין כי תדר נוסף לשידורים הוקצה לתחנה בעבר, בשנת2004 , וניתן גם אישור הרשות לפיצול שידורי התחנה. ואולם בשל הפרעות לקליטת שידוריה הופסק פיצול השידורים ב -2007 , וכאשר הוקצה לה שוב תדר אחר ב-2009 היא לא שבה לשדר שידורים מפוצלים עד2012 ., כאמור 1696 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 היחידה בדיקה נוספת באתר השידור ונמצא כי האנטנות עדיין מופנות לכיוון המנוגד לאזור המבוקש. ג. בפנייתה של תחנת הרדיו למשרד התקשורת מאוגוסט 2013 היא ציינה כי שינוי כיוון האנטנות יותיר חלק מציבור התושבים באזור ללא אפשרות הולמת לקליטת שידורי התחנה. לפיכך ביקשה התחנה להשהות את ביצוע ההוראה לשנות את כיוון האנטנה ולאפשר לה לבצע בתוך שלושה חודשים מיפוי של הקליטה עם גורמים מקצועיים ולהעביר את תוצאותיו למשרד התקשורת. משרד התקשורת נעתר לבקשת התחנה באוגוסט 2013 והשהה את ביצוע החלטתו עד אשר יתואמו בדיקות קליטה משותפות לשידורי התחנה. בבדיקה פרטית שנערכה מטעם התחנה והוגשה למשרד התקשורת בנובמבר 2013 נמצא שתצורת האנטנות הנוכחית נותנתמענה מיטבי לתושבי האזור אף שגם בה קיימים אזורים שבהם קליטת השידורים היא חלקית. נמצא כי עד ינואר 2016 לא נקט משרד התקשורת שום פעולה לתיאום הביצוע של בדיקות קליטה משותפות עם תחנת הרדיו כאמור במכתב מאוגוסט 2013 , ולחלופין לא הורה על ביצוע בדיקות מטעמו על ידי יחידת הפיקוח האלחוטי, כדי לאכוף את תנאי הרישוי. בעקבות זאת גם טרם שונה כיוון האנטנה. בינואר 2016 הודיע מנהל אגף ספקטרום במשרד התקשורת כי הנחה את מנהל יחידת הפיקוח האלחוטי לשלב בתכנית העבודה של 2016 בדיקה של טיב הקליטה של שידורי תחנת הרדיו ולתאם עם מנהל התחנה את ביצוען של בדיקות קליטה משותפות. לאחר הבדיקות המשותפות תיבחן הדרישה לשינוי כיוון האנטנה. מהאמור עולה כי משרד התקשורת, המופקד על חלוקת משאב התדרים, לא נקט כלפי תחנת הרדיו, את האמצעים שהעמיד לרשותו החוק , אף שסבר כי עליה לשנות את כיוון האנטנה בהתאם לתנאי הרישוי. ממצא זה חמור נוכח העובדה שאת התדר שלגביו בוצעה ההפרה לכאורה הקצה משרד התקשורת לתחנה על מנת להבטיח את קליטת השידורים בכל אזור הזיכיון , ומועצת הרשות השנייה אישרה לשדר בו תכנים מיוחדים המיועדים לאוכלוסייה המתגוררת באזור המבוקש. משרד התקשורת מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל לקבוע בפקודה כלי אכיפה מינהליים בדמות עיצומים כספיים. נמ סר כי ניסוח התיקון המוצע לפקודה נמצא בשלבי עבודה פנימיים, וכי נראה שבתוך שבועות מספר יהיה אפשר להפיץ תזכיר חוק בנושא. 3. עבור הרישיון לשדר ועבור הקצאת התדרים להפצת השידורים נדרשות תחנות הרדיו האזוריות לשלם למדינה אגרות תדרים. לאור השינויים בשוק התקשורת ביצע משרד התקשורת בחינה כלכלית של האגרות, ולנוכח תוצאותיה מצא צורך בתיקון מקיף של תקנות הטלגרף, לרבות בתחום תדרי הרדיו האזורי. התיקונים נוגעים להליך הגבייה של אגרות התדרים ולנושאים נוספים, כפי שיפורט להלן: א. התקנות המוצעות מחייבות התקנת מכשיר המנטר את הספקי השידור ומעביר נתון זה למשרד, כדי להקל על יחידת הפיקוח האלחוטי לנטר את שידורי התחנות לצורך הפיקוח והאכיפה שהיא אמונה עליהם. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1697 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ב. התקנת המכשיר המנטר תזַכה בהפחתה ניכרת של אגרת התדרים. כמו כן תופחת ב- 30% אגרת התדרים שישלמו בעלי סוגי רישיונות מסוימים הפו עלים באזורי פריפריה; שיטת חישוב האגרה בעד הקצאת תדרים בתחום הרדיו תעודכן ותיקבע על פי מדרגות. בעקבות פניית שר התקשורת דאז ולאחר אישורה של ועדת הכספים של הכנסת44 , הונח ביולי 2014 נוסח התיקון לתקנות הטלגרף על שולחנה של ועדת הכספים, אולם הוא לא נדון עקב פיזורה של הכנסת וחילופי הממשלה. במועד סיום הביקורת טרם נדונה הצעת התיקון לתקנות הטלגרף. בבדיקה בספטמבר 2015 התברר כי כבר התקבלה הסכמת שר האוצר לתקנות, ראש הממשלה חתם על הפנייה לוועדת הכספים לקבלת אישורה וטיוטת התקנות נמצאת על שולחנה של ועדת הכספים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות בתחום השימוש בתדרים והעמידה על תנאי הקצאתם נודעת חשיבות רבה. נוכח כלי האכיפה המוגבלים שיש בידי משרד התקשורת ונוכח העיכוב המתמשך בתיקון הפקודה, על כל העוסקים במלאכה להשלים את הפעולות הנדרשות להשל מת תיקון התקנות והפקודה בתוך פרק הזמן הקצר ביותר. הדבר נחוץ כדי לתת מענה ראוי לצורכי הפיקוח של משרד התקשורת ולייעל את הפעלת סמכויותיו. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שלעת הזאת יש קושי באכיפת העמידה בתנאי הרישיון של משרד התקשורת, נדרש שהמשרד יבחן דרכי אכיפה חלופיות. אמנם דרך המלך היא לפעול להסדרת הפיקוח באמצעות חקיקה שתקנה לו סמכויות אכיפה נרחבות יותר כלפי תחנות הרדיו האזוריות. אולם עד להסדרה בחקיקה על הנהלת משרד התקשורת לבחון בשיתוף משרד המשפטים מהם האמצעים שניתן לנקוט כלפי מפרי תנאי הרישיון גם ללא שינוי החקיקה. .עקרון האזוריות אל מול המעבר לשידורים דיגיטליים .1. חוק הרשות השנייה קובע כי "בעל זיכיון לשידורי רדיו ייתן בשידוריו ביטוי נאות לנושאים ייחודיים לתושבי האזור ולצרכיהם המיוחדים". התכלית העומדת ביסוד הוראת חוק זו והעולה גם מכללי המועצה ומתנאי הזיכיון היא מילוי הצרכים הייחודיים של קהל מובחן באזורים שונים בארץ ושל מגזרים מסוימים. עקרון ה"אזוריות" של שידורי הרדיו עמד ביסוד פעולתה של הרשות בבואה להכריע, למשל, בדבר היקף שיתוף השידורים (הסינדיקציה) בין התחנות, באופן שלא יפגע בטובת המאזינים המקומיים; ובסוגיית פיצול השידורים לשם מילוי צורך מקומי מובחן בתוך אזור הזיכיון. במקומות שבהם נפגע עקרון האזוריות בכל אחד מתחומי הפעילות, נדרשה הרשות לפעול כדי להבטיח את קיומו של רדיו אזורי מאוזן וראוי. .__________________ .44 בהתאם לסמכותה לפי הוראות סעיף1 .(ב) לחוק יסוד: משק המדינה 1698 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ריכוזיות גבוהה בשוק התקשורת עלולה לפגוע בעקרון האזוריות וכן בחופש הביטוי בתוכני השידור ובסיקור החדשות. משום כך, האסדרה בשוק התקשורת בישראל מגבילה ריכוז בעלויות ובעלויות צולבות45 על כלי התקשורת. בענף הרדיו האזורי קיימות ארבע קבוצות עסקים שבבעלותן כמה תחנות רדיו אזוריות, וכל תחנות הרדיו האזוריות מופיעות ברשימת הגורמים הריכוזיים בעלי ההשפעה בתחום השידורים46 . 2. לצד תפקידה זה של הרשות ניצבים לפניה אתגרים טכנולוגיים חדשים המחייבים אותה לאמץ שיטות אסדרה חדשניות ולהתאים את פעולתה לשינויים המתרחשים בשוק הרדיו, כמו המגמה הכלל-עולמית בעולם התקשורת של מעבר משידורים אנלוגיים לשידורים דיגיטליים. בהתאם לכך חוקק חוק הפצת שידורים באמצעות תחנות שידור ספרתיות, התשע"ב-2012 ,הקובע כי הרשות השנייה, כמי שמונתה ל"גורם מפעיל", צריכה לתכנן להקים ולהפעיל בעצמה או באמצעות אחרים תחנות שידור דיגיטליות שיקלטו ויפיצו בכל רחבי הארץ את שידוריהם של כמה גופי תקשורת, בהם בעלי הזיכיונות והרישיונות לשידורי טלוויזיה ובעלי הזיכיונות לשידורי רדיו. הרשות השנייה הקימה את מערך שידור הטלוויזיה הדיגיטלי קרקעי, הקרוי בישראל "עידן+" (ערוצים ישראליים דיגיטליים נגישים). השידורים מופעלים על ידי הרשות ומופצים לקליטה חינם בכל מדינת ישראל, בכפוף לרכישה חד-פעמית של ממיר דיגיטלי. הרשות הקימה את מערך עידן+ במימון המדינה, ואת תפעולו השוטף מממנים הגופים המשדרים באמצעות דמי הפצה שהם משלמים לרשות. הלכה למעשה, הטכנולוגיה הדיגיטלית מאפשרת לשידורי תחנות הרדיו האזוריות להישמע בפריסה ארצית, באופן שיגדיל במידה ניכרת את נוכחותן במרחב הדיגיטלי, ללא מגבלות קליטה ואזורי שידור, ואת מספר המאזינים שלהן. לצד זאת, נראה כי מעבר לשידורים בפריסה ארצית יגדיל את התחרות בענף הרדיו האזורי ויסכן את הרווחיות של התחנות. במאי 2012 פנתה מנכ"לית הרשות בפועל דאז בקריאה למנכ"לי כל תחנות הרדיו להצטרף למערך "עידן+". כל התחנות הודיעו על סירובן להצטרף למערך, למעט תחנה אחת, שהיא תחנה "מגזרית", אשר מוגבלת על פי כתב הזיכיון שלה לאזור מסוים47 . יצוין כי אחת מהתחנות שסירבו להצטרף לשידורי הרדיו הדיגיטליים ציינה במכתב לרשות ממאי 2012 כי "מערכת עידן פלוס מסמנת את תחילת הסוף של הרדיו האזורי במשמעות האמתית של רדיו אזורי. המערכת מפרה את האיזונים השונים הקיימים בענף, בכללם את האיזון הכלכלי. אין ספק כי ייהנו מכך התחנות הגדולות, שבמהותן אינן אזוריות... פגיעה נוספת תיגרם באופן ישיר כתוצאה מכך שתחנות אזוריות אחרות ישדרו באזור שלנו". בתשובתה למשרד מבקר המדינה כתבה הרשות כי נראה שמיעוט ההצטרפות עד כה לא נבע מהתנגדות עקרונית להצטרפות אלא מהעלות הכרוכה בכך. היא הוסיפה כי עד כה פחות מ-10% מכלל האוכלוסייה הצטרפו לשידורי הרדיו והטלוויזיה באמצעות מערך עידן .__________________ .45 .בעלות על כמה כלי תקשורת 46 מתוך פרסום ממאי2015 של הוועדה לצמצוםהריכוזיות, לפי סעיף 4 לחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד -2013 (להלן- החוק לקידום התחרות), הכולל את רשימת הגורמים הריכוזיים שקבע הממונה על הגבלים עסקיים ושגיבשה הוועדה . 47 מאחר ששידורי תחנה זו מיועדים למגזר מסוים, פריסה ארצית של שידוריה תיתן מענה לאוכלוסיית אותו מגזר בלי הגבלה לאזור מסוים. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1699 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פלוסוכי יותר מ-82% מהאוכלוסייה קולטים את שידורי הרדיו האזורי באמצעות שידורי הכבלים והלוויין, האינטרנט וכיו"ב. לפי החוק, מצד אחד הרשות היא הגורם הציבורי האמון על התכנון, ההקמה וההפעלה של עידן+, המיועד לכלול את שידורי תחנות הרדיו האזוריות, ומצד שני היא הגורם האמון על הפיקוח והשמירה על עקרון האזוריות של תחנות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התקשורת לבחון אם תפקידה של הרשות כקובעת גבולות וסייגים בכללים והוראות כדי לשמר את אופיין ה"אזורי" של התחנות, עולה בקנה אחד עם תפקידה האחר לעודד ולהמריץ את התחנות להצטרף למערך שידורים ארצי, שאופיו ומהותו אינו תואם את עקרון האזוריות. .סיכום .שידורי הרדיו האזורי פועלים בישראל זה 20 שנה ומהווים אמצעי תקשורת קהילתי מרכזי במפת שידורי הרדיו בישראל. הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מוסדר על ידי משרד התקשורת והרשות השנייה. הרשות השנייה מפקחת על שידורי הרדיו ותפקידה לייצג את האינטרס הציבורי בקידום ערכים חברתיים ותרבותיים בתקשורת המסחרית. ממצאיו של דוח זה מעלים ליקויים בפעולות שעשו מועצת הרשות וההנהלה ליישום התפקידים הנובעים מאחריותן על פי החוק לאסדרת שידורי הרדיו האזורי ולפיקוח עליהם, בהם אפיון מודל פיקוח רצוי על שידורי התחנות, קביעת תכנית עבודה מפורטת, הטיפול בסוגיות בתחום האתיקה, הסדרת נושא הטלתם של עיצומים כספיים במקרה של הפרות והפיקוח על שידורי ההתרמה עבור מוסדות ציבוריים. טיפול המועצה וההנהלה בנושאים שהועלו בדוח זה משקפים חולשה מסוימת הן בהיבט של קיום פעולות פיקוח אפקטיביות והן בהיבט של קביעת מדיניות לפעילות הרדיו האזורי בישראל. בנושאים מסוימים נדרשת הרשות לפעול לשינוי המצב באמצעות ייזום חקיקה, קביעת כללי מועצה או הכנת נוהל פנימי. אשר לשידורי ההתרמה בתחנות הרדיו, על המועצה והנהלת הרשות ללמוד את הנתונים שהועלו בדוח זה, לבחון אם הבדיקות שנעשות כיום הן מספקות להבטחת פיקוח נאות על העמידה בהוראות הכללים, ולהסיק את המסקנות המתבקשות מכך בהתאם לתכלית ההוראות. אשר לפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות, נראה כי יש קושי באכיפת העמידה בתנאי הרישיון הניתן לתחנות, ועניין זה מחייב בחינה של דרכי פעולה חלופיות, עד אשר יוסדר תחום הפיקוח באמצעות חקיקה. משרד התקשורת נדרש לתת את דעתו לאפיון תפקידיה של הרשות כמי שאמ ונה על השמירה על עקרון האזוריות אל מול התקדמות הטכנולוגיה לשידורים דיגיטליים ארציים. .

תקציר:
 1661 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו . .הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות .תקציר .רקע כללי .בישראל פועלות כיום 16 תחנות רדיו אזוריות ומגזריות (להלן - אזוריות) .של גורמים פרטיים המשדרים שידורים מסחריים ציבוריים, שהרשות .השנייה לטלוויזיה ולרדיו (להלן - הרשות השנייה או הרשות) אחראית .לפעילותן. ההאזנה לשידורי הרדיו נעשית באורח מסורתי באמצעות .מקלט רדיו ובו אנטנה הקולטת תדרים, אולם ניתן להאזין לשידורים גם .במחשב, בטלוויזיה או בטלפון נייד ללא תלות באנטנה. עיקר ההאזנה .לרדיו בישראל נעשה בזמן נסיעה ברכב, בדרך לעבודה או בחזרה ממנה .הביתה. .הפעלתה של תחנת רדיו המשדרת באמצעות גלי רדיו מחייבת קבלת .רישיון, עקב מספרם המוגבל של התדרים המאפשרים פעילות זו. משרד .התקשורת אמון על הקצאת רישיונות לשימוש בתדרים להפצת שידורי .תחנות הרדיו האזוריות ואחראי גם לפיקוח על העמידה בתנאי .ההקצאה. הרשות השנייה אחראית למתן זיכיונות ורישיונות לשם .הפעלתן של תחנות הרדיו האזוריות ומסדירה את פעילותן ואת הפיקוח .עליהן. . .פעולות הביקורת בחודשים מרץ -אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות האסדרה (רגולציה) והפיקוח שמבצעת הרשות השנייה על תחנות הרדיו האזוריות מכוח חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן- 1990 (להלן- חוק הרשות השנייה או החוק), ובכלל זה: גיבוש תכנית עבודה ואישורה, אישור לוחות השידורים, אסדרת נושאים בתחום האתיקה בשידורים, טיפול הרשות בהפרות לכאורה של תנאי המכרז לקבלת הזיכיון או של הוראות החוק והכללים שמפרסמת המועצה להסדרת 1662 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פעילות בעלי הזיכיון (להלן - הפרות), שיתוף שידורים (סינדיקציה) .ושידורי התרמה ברדיו. נבדקו גם היבטים בפיקוח של משרד התקשורת .על תחנות הרדיו האזוריות. הביקורת נעשתה ברשות השנייה ובדיקות .השלמה נעשו במשרד התקשורת. .הליקויים העיקריים . היעדר תכנית לפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות .בשנים 2015 -2012 לא הכינה הנהלת הרשות תכנית עבודה הכוללת .משימות מפורטות, לוחות זמנים ומדדי תפוקה אלא תכנית הקובעת .יעדים מרכזיים בלבד. כמו כן הנהלת הרשות ותחום רדיו לא הביאו לפני .מועצת הרשות הצעה למודל פיקוח רצוי בתחום הרדיו האזורי. .גם מועצת הרשות לא דרשה מן ההנהלה שתגיש לה לאישור תכנית .עבודה מפורטת. ה מועצה לא יזמה דיון עקרוני במודל הפיקוח הרצוי .בתחום הרדיו האזורי . הלכה למעשה, תחום רדיו פועל בלי שנקבעו .מודל הפיקוח הרצוי ומדיניות האסדרה וללא תכנית עבודה מפורטת. . .אי-בחינה ואישור של לוח השידורים ועדת הרדיו דנה בלוחות השידורים של התחנות לשנת 2015 ואישרה אותם חודשים מספר לאחר תחילת עונת השידורים, זאת אף על פי שתחנות הרדיו הגישו לרשות את לוחות השידורים במועד שנקבע בכללי הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (שידורי תכניות רדיו בידי בעל זיכיון), התש נ"ט- 1999 . בכך לא מילאה הרשות תפקיד פיקוח בסיסי שהיא מחויבת לקיים, ותחנות הרדיו שידרו תכניות על פי לוח שידורים שלא נבחן ואושר על ידיה כנדרש לפי החוק. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1663 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אסדרה לקויה של נושאים בתחום האתיקה בשידורים .מועצת הרשות הקודמת והמועצה המכהנת לא דנו בסוגיה של הגשת .תכניות אישיות של מנהלים ובעלי עניין בתחנות הרדיו ולא קבעה .מדיניות לגבי ה. הנהלת הרשות לא הגישה למועצה את המלצותיה .בעניין זה כפי שנדרשה, אף על פי שטיוטת חוות דעת משפטית בנושא .התקבלה בהנהלת הרשות כבר בשנת 2011 . ממצאים אלו חמורים .נוכח פניותיו הרבות של מבקר הפנ ים של רשות דאז (להלן - מבקר .הפנים) ליועצת המשפטית וליו"ר המועצה, שהעלה את הצורך בגיבוש .מדיניות בנושא. .הנהלת הרשות לא השלימה את מלאכת תיקון כללי הרשות השנייה .לטלוויזיה ורדיו (אתיקה בשידורי טלוויזיה ורדיו), התשנ"ד- 1994 (להלן- .כללי האתיקה בשידורים) ולא קבעה נורמות של אתיקה בשידורים, על .אף תלונות שהיא מקבלת בתחום זה. בכך לא מילאה הרשות את .תפקידה האסדרתי כנדרש בחוק ולא פעלה די לחיזוק התשתית .הנורמטיבית האמורה לסייע לה להתמודד עם סוגיות אתיות. . .טיפול הרשות בהפרות לכאורה הרשות לא השלימה את הסדרת נושא הטלת העיצומים הכספיים בחקיקה באמצעות משרד התקשורת או בנוהל פנימי מעודכן, והיא ממשיכה לפעול בנושא בלי לעגן את פעולתה בכללים או בנוהל. .שיתוף שידורים (סינדיקציה) סינדיקציה - שידורים משותפים לתחנות רדיו אזוריות שאינן מגזריות - איננה עוד בגדר חריג: קרוב לרבע מהשידורים במשך היום ( 18:00 -6:00 ) בכלל תחנות הרדיו האזוריות מועברים בידי שתי תחנות בלבד, והדבר עלול לפגוע ביישום "עקרון האזוריות"1 ובכוונת המחוקק כי ישודר תוכן תרבותי ייחודי לכל אזור. .__________________ .1 על פי עיקרון זה התחנות נדרשות לתת בשידוריהן ביטוי נאות לנושאים ייחודיים לתושבי אזור הזיכיון ולצורכיהם המיוחדים. 1664 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 שידורי התרמה ברדיו .בשנת 2014 שודרו בתחנות האזוריות40 ,משדרי התרמהכ-90% מהם .למען שתי עמותות צדקה בלבד. בחודשים ינואר עד אוגוסט 2015 שודרו .24 משדרי התרמה, וכ-58% מהם היו למען אותן שתי עמותות. .ל-26 מהמוסדות הציבוריים שעבורם שודרו משדרי התרמה ב - 2014 (כ- .56.5% )לא היה אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. זאת אף .שנמצא כי הרשות דחתה בקשה לשדר פרסומת להתרמה עבור עמותה .שלא היה לה אישור ניהול תקין ל - 2015 . מבין העמותות שהרשות .אישרה לשדר עבורן משדרי התרמה או תשדירי פרסומת בעניין התרמה .בשנת 2014, עמותה אחת הייתה בהליך פירוק, ופרטיה של עמותה .אחרת שצוינו במסמכים שצירפה לבקשתה, כפי שהוגשו לאישור, אינם .נכונים לכאורה. .הרשות איננה אוכפת את ההוראה בדבר דיווח על עלויות השידור .ואיננה דורשת מתחנות הרדיו להגיש לה דיווח בדבר הכספים .המתקבלים מהמוסד הציבורי עבור השידור. הועלו ממצאים המעידים .שהרשות הייתה ערה לאפשרות שתחנות קיבלו תשלומים עבור משדרי .התרמה בניגוד לכללים, החלה לברר את העניין אולם לא השלימה את .הטיפול בכך. הרשות גם לא ערכה אומדן של עלויות יום התרמה, ולכן .לא היה בידיה קנה מידה להערכת סבירותו של הסכום שעליו דיווחה .תחנה מסוימת. .עד מועד סיום הביקורת לא דנו ועדת הביקורת של המועצה והמועצה .עצמה בדוח שהכין מבקר הפנים של הרשות ביולי 2013 בנושא ."התרמות בתחנות הרדיו", ועל אף חשיבותו המלצותיו לא אושרו. . .היבטים בפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו .האזוריות משרד התקשורת, המופקד על הפיקוח והבקרה על העמידה ב תנאי הרישיון, מוסמך לנקוט כנגד תחנה שחרגה מתנאי הרישיון רק אמצעים חמורים שאינם מתאימים לרוב ההפרות: הגשת תלונה במשטרה על הפרת הוראות הדין, שלילת ההקצאה של התדר או אי -חידוש תוקפו של הרישיון. בהיעדר סמכויות אכיפה מתאימות, כל שנותר למשרד התקשורת לעשות הוא לדרוש מבעלי התחנות לתקן את החריגות שנמצאו בבדיקות אצל תחנות הרדיו . .ההמלצות העיקריות על המועצה וההנהלה לפעול כדי לקבוע מודל פיקוח במדיניות הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1665 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ההסדרה בתחום הרדיו האזורי, ולהבטיח פיקוח יעיל ושיטתי על תחנות .הרדיו המבוסס על החלטה מושכלת. תחום רדיו והנהלת הרשות .נדרשים להביא לפני המועצה נושאים הדורשים ליבון בתחום הרדיו כדי .שתקבע את מדיניותה בנושאים אלה. .על המועצה והנהלת הרשות להכין תכנית עבודה מפורטת הכוללת .לוחות זמנים ומדדים להערכת ביצוע המשימות. תכנית זו תתאים גם .לפעילויות הנמשכות תקופה ארוכה ותאפשר לדעת באיזה שלב נמצא .ביצועה של כל מטלה. .על הנהלת הרשות להשלים את הבחינה בנושא הסוגות2 ולהגיש .למועצה את המלצותיה בהקדם. המועצה נדרשת לעמוד על כך .שהנהלת הרשות תגיש לה את לוח השידורים לאישור מבעוד מועד, .לפני תחילת עונת השידורים. .מועצת הרשות נדרשת לעקוב אחר הטיפול בנושאים בתחום האתיקה .ולפעול להשלמת הסדרתו של הטיפול במקרים של פגיעה ברגשות .הציבור ושידורן של אמירות פוגעניות. .על הרשות להשלים לאלתר את הסדרתו של תחום הטלת העיצומים .הכספיים בגין הפרות לכל הפחות בנוהל פנימי עד אשר יוסדר בחקיקה .בבוא העת. .על המועצה לדון בתמונה הכוללת העולה מן הנתונים הנוגעים לשיתוף .השידורים (סינדיקציה) ולבחון אם שיתוף השידורים במתכונתו הנוכחית .עולה בקנה אחד עם "עקרון האזוריות" ואם ראוי להסדיר בדין את .שיתוף השידורים על כל היבטיו. .על המועצה והנהלת הרשות לנתח את הנתונים המצטברים על משדרי .ההתרמה כדי לבחון אם התערבותן נדרשת כדי להבטיח שמשדרי .ההתרמה יהיו שוויוניים ולא תינתן עדיפות לעמותות מסוימות. על .הרשות להבטיח הגנה על האינטרס של ציבור המאזינים הנקרא לתרום .מכספו למוסדות אלו. __________________ .2 תכניות בהפקות מקומיות מסוגים שונים, כהגדרתן בתוספת הראשונה לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990. 1666 דוח שנתי66ג .שם הדוח: הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על הרשות להקפיד ולדרוש מתחנות הרדיו דיווח מלא על עלויות .השידור שהן גובות מהמוסדות הציבוריים עבור משדרי ההתרמה. כמו כן .עליה לערוך תחשיב שיסייע לה לאמוד את סבירות דיווחי התחנות .ולשקול אם להשתמש בדוחותיהן הכספיים לצורך הערכת העלות של .משדרי ההתרמה. .על הנהלת הרשות לקיים בדיקה ולבחון האם ההסכם שחתמה תחנת .רדיו מסוימת בגין מתן "חסות לתכניות" עם עמותה מסוימת, על סך .16,000 ש"ח, עומד בהו ראות החוק והכללים שקבעה המועצה בכל .הנוגע לשידורים, לביצועם ולפיקוח עליהם, ולנקוט את הצעדים .המתבקשים לאור ממצאי בדיקתה. נדרש שתוצאות הבדיקה יוצגו .למועצה כדי שתשקול קיום בדיקות בתחום זה בתחנות רדיו אזוריות .נוספות. .על מועצת הרשות להביא את דוח ביקורת הפנים בנו שא שידורי .התרמה ברדיו לדיון בוועדת כספים וביקורת של המועצה, לתת את .הדעת להשפעות הזמן שחלף מאז שנכתב וליזום ביקורות נוספות .הנוגעות לתחום הרדיו. .נוכח כלי האכיפה המוגבלים שיש בידי משרד התקשורת והעיכוב .המתמשך בתיקון תקנות הטלגרף האלחוטי (רישיונות, תעודות ואגרות), .התשמ"ז- 1987 (להלן- תקנות הטלגרף) ופקודת הטלגרף האלחוטי ., התשל"ב ]נוסח חדש [- 1972 (להלן- פקודת הטלגרף האלחוטי או .הפקודה), על כל העוסקים במלאכה להשלים את הפעולות הנדרשות .להשלמת תיקון התקנות והפקודה בתוך פרק הזמן הקצר ביותר. עד .ההסדרה בחקיקה על הנהלת משרד התקשורת לבחון בשיתוף משרד .המשפטים מהם האמצעים שניתן לנקוט כלפי מפרי תנאי הרישוי ללא .שינוי החקיקה. .על משרד התקשורת לבחון אם תפקידה של הרשות כקובעת גבולות .וסייגים בכללים ובהוראות כדי לשמר את אופיין ה"אזורי" של התחנות, .עולה בקנה אחד עם תפקידה האחר לעודד ולה מריץ את התחנות .להצטרף למערך השידורים הארצי עידן+. . הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 1667 .:שם הדוח הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו - הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 סיכום .שידורי הרדיו האזורי פועלים בישראל זה 20 שנה ומהווים אמצעי .תקשורת קהילתי מרכזי במפת שידורי הרדיו בישראל. הפיקוח על .תחנות הרדיו האזוריות מוסדר על ידי משרד התקשורת והרשות .השנייה. .הרשות השנייה מפקחת על שידורי הרדיו ותפקידה לייצג את .האינטרס הציבורי בקידום ערכים חברתיים ותרבותיים בתקשורת .המסחרית. ממצאיו של דוח זה מעלים ליקויים בפעולות שעשו .מועצת הרשות וההנהלה ליישום התפקידים הנובעים מאחריותן על .פי החוק לאסדרת שידורי הרדיו האזורי ולפיקוח עליהם, בהם אפיון .מודל פיקוח רצוי על שידורי התחנות, קביעת תכנית עבודה .מפורטת, הטיפול בסוגיות בתחום האתיקה, הסדרת נושא הטלתם .של עיצומים כספיים במקרה של הפרות והפיקוח על שידורי .ההתרמה עבור מוסדות ציבוריים. טיפול המועצה וההנהלה .בנושאים שהועלו בדוח זה משקפים חולשה מסוימת הן בהיבט של .קיום פעולות פיקוח אפקטיביות והן בהיבט של קביעת מדיניות .לפעילות הרדיו האזורי בישראל. בנושאים מסוימים נדרשת הרשות .לפעול לשינוי המצב באמצעות חקיקה, קביעת כללי מועצה או .הכנת נוהל פנימי. .אשר לשידורי ההתרמה בתחנות הרדיו, על המועצה והנה לת .הרשות ללמוד את הנתונים שהועלו בדוח זה, לבחון אם הבדיקות .שנעשות כיום הן מספקות להבטחת פיקוח נאות על העמידה .בהוראות הכללים, ולהסיק את המסקנות המתבקשות מכך בהתאם .לתכלית ההוראות. .אשר לפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות, .נראה כי יש קושי באכיפת העמידה בתנאי הרישיון הניתן לתחנות, .ועניין זה מחייב בחינה של דרכי פעולה חלופיות, עד אשר יוסדר .תחום הפיקוח באמצעות חקיקה. משרד התקשורת נדרש לתת את .דעתו לאפיון תפקידיה של הרשות כמי שאמונה על השמירה על .עקרון האזוריות אל מול התקדמות הטכנולוגיה לשידורים דיגיטליים .ארציים. . .