משרד האנרגייה/שינוי מבני במשק החשמל

 ♦ . . מבוא .מטרת חוק משק החשמל, התשנ"ו - 1996 (להלן- חוק משק החשמל או החוק), היא "להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות, והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומזעור עלויות". פעילות בתחום משק החשמל הוגדרה בחוק: "כל אחד מאלה: ייצור, ניהול המערכת, הולכה, חלוקה, הספקה או סחר בחשמל". בחוק נקבע שפעילות זו תוסדר באמצעות רישוי. לפי החוק הוקמה הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל), ובין תפקידיה העיקריים : "(1 ) קביעת תעריפים ודרכי עדכונם ; ( 2 ) קביעת אמות מידה לרמה, לטיב ולאיכות השירות שנותן בעל רשיון ספק שירות חיוני2 (להלן- אמות מידה) ופיקוח על מילוי חובותיו על פי אמות המידה. (3 ) מתן רישיונות ופיקוח על מילוי תנאים שנקבעו ברישיונות". בישראל משק חשמל ר יכוזי אשר במועד סיום הביקורת פעילותו מתבצעת רובה ככולה על ידי חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י, חברת החשמל או החברה) - חברה ממשלתית העוסקת בכל פעילויות משק החשמל ומקימה את התשתיות הדרושות לה. החברה פועלת במסגרת שהותוותה בחוק משק החשמל. לחברה רישיונות פעילות התקפים עד ינואר 20113. נוסף על הריכוזיות של משק החשמל בישראל יש למשק זה מאפיינים ייחודיים אחרים, ובהם: גידול בביקוש לחשמל - מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים עלה הביקוש לחשמל בכ - 100% ; מערכת החשמל מבודדת, כלומר אי - אפשר לחברה למערכות חשמל של מדינות סמוכ ות; אין די בהספק של מערכת .__________________ .2 רישיון ספק שירות חיוני הוגדר בחוק כ"רשיון לניהול המערכת, להולכה או לחלוקה של חשמל". 3 בהתאם לצו משק החשמל (דחיית מועדים), התשס"ט - 2009 , המתקן את סעיף 60(43()2) ו -(4 ) לחוק משק החשמל באופן שמאריך את תקופת תוקפם של הרישיונות שניתנו לחח"י לפי חוק משק החשמל. 1098 דוח שנתי60ב .ייצור החשמל4 : לפי תחזיות מסוימות עתודת הייצור הקיימת אינה מאפשרת לספק את מלוא הביקוש לחשמל בשעות השיא או בעת תקלה במערכת הייצור. מאז נחקק חוק משק החשמל קיבלה הממשלה כמה החלטות בנושא השינוי המבני במשק החשמל, ועיקריהן: "חברת החשמל תהיה חברת אחזקות... בבעלות ממשלתית. מחברת האחזקות יפוצלו חברות בתחומי היצור, החלוקה, הולכת חשמל וניהול מערכת וחברות בתחומי השירותים הנוספים" 5 ; תוקם חברה ממשלתית אחרת לניהול המערכת6 ; מכסת החשמל שייצרו יצרנים פרטיים תהיה %20 מכלל החשמל המיוצר במשק 7; לא יינתנ ו לאדם רישיונות לביצוע יותר מפעילות אחת בתחומי הייצור, ההולכה והחלוקה של חשמל; יוגבלו היקפי החלוקה והיקפי כושר הייצור של בעל רישיון; יוטלו מגבלות על החזקת רישיונות, כגון מגבלות על החזקה צולבת של כמה רישיונות מסוגים שונים8 . בחודשים פברואר-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות לביצוע השינוי המבני במשק החשמל. הבדיקה נעשתה במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות), במשרד האוצר, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות), ברשות החשמל ובחח"י. .תהליך ביצוע השינוי המבני .החלטות בדבר ביצוע השינוי המבני עד שנת 1996 הייתה חח"י בעלת הזיכיון בפעילויות: ייצור חשמל, הולכתו וחלוקתו. בשנה זו נכנס לתוקף חוק משק החשמל. בחוק נקבע שהפעילות במשק החשמל תוסדר באמצעות רישיונות. לאחר חקיקת החוק ניתנו לחח"י רישיונות לביצוע פעילויות במשק החשמל. באוגוסט 1999 החליטה הממשלה9, בין היתר, ששר התשתיות ושר האוצר (להלן - השרים) ימנו צוות אשר "יגבש הצעה מפורטת" של הצעדים הנדרשים לביצוע שינוי מבני במשק החשמל 10 . צוות שמונה בדצמבר 199911 הגיש לשרים במרס 2003 "דוח מסכם" (להלן- הדוח המסכם מ- 2003 ) ובו הומלץ, בין היתר, כי תהיה הפרדה בין פעילויות במשק החשמל, כי פעילויות הייצור והחלוקה של חשמל יפוצלו .__________________ .4 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59 ב( 2009 '), עמ 1197 -1218 . 5 החלטת ממשלה463 מספטמבר 2006 ."בנושא "שינוי מבני בחברת החשמל 6 /החלטה חכ109 של ועדת השרים לחברה וכלכלה (קבינט חברתי כלכלי) מיוני 2008 ."בנושא "הקמת חברות ממשלתיות במשק החשמל 7 החלטת ממשלה 2663 מנובמבר 2002 בנושא "מדיניות ייצור חשמל על ידי יצרנים פרטיים". 8 החלטת ממשלה104 ממרס 2003 ."בנושא "רפורמה במשק החשמל 9 החלטת ממשלה 125 מאוגוסט 1999 בנושא "משק החשמל - מבנה ענפי תומך תחרות". 10 על מבנה משק החשמל והשינויים שחלו בו עד שנת 2000 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 51 'ב( 2001 '), עמ 717-729 . 11 חברי הצוות היו מנכ"ל משרד האוצר, מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, מנהל רשות החברות הממשלתיות, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר וראש מינהל החשמל במשרד התשתיות הלאומיות. משרד התשתיות הלאומיות 1099 . בין כמה חברות, וכי יש לעודד גורמים פרטיים להשתלב במשק החשמל. בדוח בחברת החשמל... תאפשר גיוס ]הפעילויות[ המסכם הוסבר כי "הפרדת המקטעים הון על מנת להמשיך את פיתוח משק החשמל באופן הנדרש, תיצור את הבסיס לתחרות עתידית בין מרכיבי משק החשמל, ותשמר את הידע והיכולות הקיימות בחברת החשמל בתחומים השונים". במרס 2003 , אימצה הממשלה את הדוח שהוגש והחליטה 12 , בין היתר, לפעול לתיקון חוק משק החשמל באופן שיבואו בו לידי ביטוי עקרונות שמקצתם מובאים להלן: "לא יינתנו רישיונ ות לאדם ביותר מפעילות אחת בתחומי הייצור, ההולכה והחלוקה"; יוגבל היקף כושר הייצור והחלוקה של בעל רישיון; יוטלו מגבלות על החזקת רישיונות, ובעיקר על החזקת כמה רישיונות מסוגים שונים, ועל היקפם של כושר הייצור ושל החלוקה בתוך קבוצת חברות. עוד החליטה הממשלה "לפעו ל לתאגוד פעילויות [13] " חח"י, והיא קבעה שתיאגוד הפעילויות יסתיים עד מרס 2006. בפברואר 2006 תוקן חוק משק החשמל 14 ונקבע בו, בין היתר, שהרישיונות שניתנו לחח"י יהיו בתוקף עד מרס 2007 . בספטמבר 2006 החליטה הממשלה15 , בין היתר, כלהלן: חח"י תהיה "חברת אחזקות (להלן- חברת האחזקות) בבעלות ממשלתית. מחברת האחזקות יפוצלו חברות בתחומי הייצור, החלוקה, הולכת חשמל וניהול מערכת וחברות בתחומי השירותים הנוספים"; "ייצור החשמל יתבסס על ארבע חברות בנות" שיתאגדו עד מרס 2007 כחברות בנות של חברת ההחזקות; "מקטע החלוקה... יפוצל לארבע חברות חלוקה נפרדות" שיתאגדו עד מרס 2007 כחברות בנות של חברת ההחזקות; עד ינואר 2012 ירד שיעור ההחזקה של חח"י בחברות אלו ל-51% ; "החל מיום1 במרץ 2007 , תפעל חברת הולכה וניהול מערכת שתפקידה יהיה להפעיל ולפתח את רשת הולכת החשמל". באותה חברה תוקם יחידה נפרדת מהיחידה העוסקת בפעילות ההולכה שתעסוק בניהול המערכת, בתכנון לטווח ארוך של מערכת החשמל ובניהול הסחר בחשמל. בהחלטה הסמיכה הממשלה את נציגי רשות החברות, את אגף התקציבים במשרד האוצר ואת משרד התשתיות הלאומיות "להידבר" עם הנהלת חח"י ועם ארגון העובדים שלה (להלן - הצדדים). בפברואר 2007 הגישו משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות (להלן- הגורמים הממשלתיים) לשרים את המסמך "משק החשמל של מדינת ישראל - מסמך מדיניות (שינויים מבניים)" (להלן - מסמך המדיניות משנת 2007 ), שכלל את עיקרי המלצתם למתווה יישום השינוי המבני ולוחות זמנים לביצועו. במרס 2007 'פורסם תיקון מס 5 לחוק משק החשמל 16 , בו נקבע, בין היתר, כי ניהול מערכת החשמל 17 (להלן- ניהול המערכת) נכלל בגדר פעילות המחייבת .__________________ .12 החלטת ממשלה 104 ממרס 2003 ."בנושא "רפורמה במשק החשמל 13 .הקמת חברות העוסקות בפעילויות שמבצעת חח"י: ייצור, הולכה וחלוקה של חשמל 14 'חוק משק החשמל (תיקון מס4 ), התשס"ו- 2006 , ספר החוקים 2053 , 2.3.06 . 15 החלטת ממשלה 463 מספטמבר 2006 ."בנושא "שינוי מבני בחברת החשמל 16 'חוק משק החשמל (תיקון מס5 ), התשס"ז- 2007 , ספר החוקים 2085 , 1.3.07 . 17 ,לפי ההגדרה שבחוק: "רישיון לניהול של מערכת החשמל במקטעי היצור וההולכה ובכלל זה איזון תמידי בין ההיצע של החשמל והביקוש לו, הבטחת השרידות של מערך הייצור וההולכה של החשמל, ניהול של העברת ה אנרגיה מתחנות כוח... אל תחנות משנה... תזמון ביצוע של עבודות תחזוקה ביחידות הייצור ובמערכת ההולכה, ניהול הסחר בחשמל... לרבות ביצוע הסכמים לרכישת יכולת זמינה ואנרגיה מיצרני חשמל ותכנון הפיתוח של מערכת ההולכה וההשנאה". 1100 דוח שנתי60ב .רישוי; עוד נקבע בתיקון כי בעל רישיון לא יחזיק באמצעות תאגיד אחד 30% או יותר מהיקף כושר הייצור במשק החשמל או 25% או יותר מהיקף החלוקה במשק החשמל; וכי החל מיולי 2013 לא יחזיקו חברה ממשלתית או חברה בת ממשלתית, יחד או לחוד, ביותר מ-51% מאמצעי השליטה בבעל רישיון חלוקה או ייצור שניתן לפי סעיף 60 לחוק. בתיקון האמור נקבע גם שהרישיונות שניתנו לחח"י יהיה תקפים עד 1.7.07 , וכי השרים בהתייעצות עם רשות החברות רשאים להאריך את תקופת תוקפם של הרישיונות בצווים עד 1.11.07 , אם נוכחו שהדבר חיוני לקידום מטרות החוק; הארכה כאמור מעבר ל- 2.11.09 ,מותנית, בין היתר בכך שהיא תתבצע במסגרת צו הקובע את אופן יישום השינוי המבני במשק החשמל. ביולי 2007 האריכו השרים את תקופת תוקפם של רישיונות חח"י עד נובמבר 2007 , ובנובמבר 2007 נקבע בצו משק החשמל (הארכת תקופת תוקפם של רישיונות חברת החשמל ויישום השינוי המבני במשק החשמל), התשס"ח - 2007 (להלן- צו משק החשמל), כי תקופת תוקפם של רישיונות הייצור וההולכה של חח"י תוארך עד יולי 2008 , וכי תקופת תוקפם של רישיונות החלוקה וההספקה תוארך עד יולי 2009 . כמו כן נקבע בצו כי עד יולי 2008 יוקמו תאגידי ייצור כחברות בנות של חח"י, וכי עד מועד זה יוקם תאגיד ניהול המערכת. בצו נקבעו, בין היתר, גם לוחות זמנים להקמת תאגיד הולכה ותאגידי חלוקה. בשנת 2007 ובתחילת שנת 2008 התקיים משא ומתן בין הגורמים הממשלתיים לחח"י ולארגון העובדים של חח"י. מאחר שלא הושגה ביניהם הסכמה בנושא השינוי המבני, החליטה הממשלה18 ביוני 2008 , בין היתר, להקים שתי חברות ממשלתיות בבעלות המדינה, שיפעלו לצד חח"י ויבצעו פעילויות שהיא ביצעה קודם לכן: חברת ניהול המערכת בע"מ (להלן - חברת ניהול המערכת) וחברת תחנות ייצור חשמל חדשות בישראל בע"מ (להלן - חברת תחנות ייצור); עוד החליטה הממשלה19 באותו מועד כי "ניתן יהיה להעניק רישיונות ייצור נוספים לחברת החשמל רק לתחנות שאושרו במסגרת תכנית הפיתוח עד ליום 1.1.2009 . עד למועד זה תאושר הקמתן של תחנות כח על ידי חברת החשמל בהיקף שלא יעלה על 1,750 מגה-ואט. לא תאושר הקמתן של תחנות כח נוספות מעבר לאמור בידי ח ברת החשמל, אלא בנסיבות מיוחדות, אם נוכחו שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות, בהתייעצות עם הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל ורשות החברות הממשלתיות, כי אין חלופה סבירה אחרת, בשים -לב לצרכים הדחופים של משק האנרגיה להקמת התחנה הנדרשת בדחיפות להבטחת הספקת החשמל למשק החשמל". ביולי 2008 פורסם ברשומות תיקון מס' 8 לחוק20 ובו נקבע, בין היתר, כי הרישיונות של החברה יהיו תקפים עד יולי 2009 ; וכי השרים, בהתייעצות עם רשות החשמל ועם רשות החברות, יהיו רשאים להאריך בצו בכל פעם בשנה לכל היותר את תקופת תוקפם של הרישיונות שנתנו לחח"י, אם נוכחו כי הדבר חיוני לקידום מטרות החוק. .__________________ .18 /החלטה חכ109 של ועדת השרים לחברה וכלכלה (קבינט חברתי -כלכלי) מיוני 2008 "בנושא "הקמת חברות ממשלתיות במשק החשמל. 19 החלטת ממשלה 3705 מיוני 2008 .בנושא "טיוטת חוק משק החשמל (תיקון מס8 ,) התשס"ח- 2008 - ."אישור החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק 20 'חוק משק החשמל (תיקון מס8 ), התשס"ח- 2008 , ספר החוקים 2175 , 5.8.08 . משרד התשתיות הלאומיות 1101 . ביולי 2009 האריכו השרים את תקופת תוקפם של הרישיונות שנתנו לחח"י עד ינואר 201021 , ובדצמבר 2009 האריכו את תקופת תוקפם עד ינואר 201122 . באוגוסט 2009 , מועד סיום הביקורת (להלן- מועד סיום הביקורת), טרם הושגה הסכמה בין הצדדים בנושא השינוי המבני. במועד סיום הביקורת עדיין לא יושמו רוב החלטות הממשלה בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל, וחח"י עדיין מבצעת את כל פעילויות משק החשמל. מנכ"ל משרד התשתיות, מר שאול צמח (להלן - מנכ"ל משרד התשתיות), מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 (להלן- התייחסות מנכ"ל משרד התשתיות) כי משרד התשתיות רואה חשיבות רבה בטיפול בנושא השינוי המבני - נושא מורכב הנמצא זה זמן רב על סדר היום של הממשלה - וכי המעבר משיטה המבוססת על מונופול מוחלט "למבנה בעל אלמנטים תחרותיים" צריך להתבצע מתוך שיקול דעת ובשים לב להיבטים מסוג ים שונים, ובהם היבטים כלכליים, ארגוניים, תכנוניים וטכנולוגיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שנוכחו משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות שמאז חקיקת חוק משק החשמל בשנת 1996 הם אינם מצליחים ליישם את החלטות הממשלה ואת התיקונים לחוק שהם עצמם יזמו בנוגע לשינוי המבני, היה עליהם לבצע עבודת מטה ובייחוד בשנת 2003 ובשנים 2006 -2008 לקראת קבלת החלטות בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל. פרי עבודת המטה אמור היה לשמש כבסיס לדיונים בממשלה ולקבלת החלטות בנוגע לאופן ביצוע השינוי המבני 23 . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלא בוצעה עבודת מטה נבצר מהממשלה להתבסס על מסמך מחקרי לצורך קבלת החלטות יעילות ואפקטיביות יותר. על עבודת מטה כזו היה לכלול, בין היתר, בדיקת חלופות שונות לביצוע השינוי המבני, והשוואה בין יתרונותיהן וחסרונותיהן לאלו של המצב הקיים; לוח זמנים מפורט לרבות אבני דרך להשלמת השינוי המבני; התועלת שתצמח למשק בעקבות השינוי המבני; משך תקופת ההחזר של ההשקעה הכספית ביישום השינוי המבני; מקורות תקציביים ומקורות מימון חיצוניים; ההשפעה של היקפן הקטן של עתודות החשמל במדינה על יישום השינוי המבני; השפעת השינוי המבני על כלל המשק במדינה. שר התשת יות לשעבר, מר בנימין בן אליעזר, הודיע למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 כי "נכונה העובדה שלא הוגש דוח כתוב בנושא לחברי הממשלה", אך הודיע גם כי משרד התשתיות קיים דיונים בנושא, ובמסגרתם בוצע ניתוח מעמיק של נושאים כגון זכויות עובדים, "עלויות למשק, תועלות וקשיים ", נוסף על כך התקיימו ביזמתו דיונים בנושא במשרדי ממשלה אחרים ובמליאת .__________________ .21 בהתאם לצו משק החשמל (דחיית מועדים), התשס"ט - 2009 , המתקן את סעיף 60(43()2) ו -(4 ) לחוק משק החשמל באופן שמאריך את תקופת תוקפם של הרישיונות שניתנו לחח"י לפי חוק משק החשמל. 22 ראו הערה21. 23 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003), עמ' 5-109 . 1102 דוח שנתי60ב .הממשלה. שר התשתיות דאז, מר יוסף פריצקי, הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 שהחליט לתמוך בשינוי מבני במשק החשמל לאחר שקרא דוח בנושא שהכינה חברת ייעוץ חיצונית שבמסגרתו נותח נושא השינוי המבני ופורטו חלופות בעניינו. משרד התשתיות הודיע למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 שהחלטות הממשלה בנוגע למתווה השינוי המבני מבוססות על המלצות ועדות מומחים ועל דוחות יועצים שהוגשו במשך השנים; חברת ייעוץ שיעצה לרשות החברות בנושא שינוי מבני במשק החשמל הגישה לה בד צמבר 2005 דוח מסכם (להלן - הדוח המסכם) ובו פורטו שלוש חלופות לביצוע השינוי המבני והמלצה על החלופה המתאימה ביותר. הדוח כלל גם לוח זמנים "טנטטיבי להתקדמות הרפורמה", יתרונותיה וחסרונותיה של הרפורמה, הסיכונים הכרוכים ביישומה ופירוט של אומדן עלויות ראשוני. משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות הודיעו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 (להלן- תשובת משרד האוצר ורשות החברות) כי החלטות הממשלה ותיקוני החקיקה בנושא זה הסתמכו על עבודה מקיפה שביצעו משרדי הממשלה הרלוונטיים ויועצים חיצוניים, וכי הדוח המסכם מתייחס אף לניסיון הנלמד מהרפורמות שנעשו במשקי חשמל בעולם. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על משרד התשתיות ומשרד האוצר ללמוד את ההמלצות של ועדות מומחים ואת מסקנות חברת הייעוץ שייעצה לרשות החברות, להכין על פי הבנתם ושיקול דעתם עבודת מטה כאמור ולהגישה לממשלה לפני שתקבל החלטה בנושא ביצוע השינוי המבני, כדי שההחלטה בנושא אופן ביצוע השינוי המבני תתקבל בהתבסס על בחינת כמה חלופות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות לבחון אם בשנים האחרונות חלו במשק האנרגיה שינויים המחייבים ביצוע התאמות ברפורמה המתוכננת של משק החשמל, למשל אם הוחל להשתמש במקורות אנרגיה חדשים. ראוי גם שהגורמים הממשלתיים יפיקו לקחים משינויים מבניים שבוצעו בענפים שונים במשק, כגון בנמלי הים24 . אופן יישום השינוי המבני פיצול פעילות הייצור ואופן פריסת פעילות החלוקה בסעיף 60(ד6 ,) בחוק משק החשמל נקבע שרשות החשמל, באישור שר התשתיות רשאית לתת רישיונות ייצור לחברה ממשלתית או לחברת בת ממשלתית רק אם, בין היתר, "לאחר קבלת רישיון יחזיק בעל הרישיון תחנות כוח הפועלות על בסיס תמהיל סוגים שונים של דלק, הכולל סולר, גז טבעי ופחם, ואולם לענין פחם יכול שמבקש הרישיון לא ייצר חשמל באמצעות פחם, בעצמו, אלא יהיה בעל זכויות לקבל חשמל המיוצר בתחנת כוח פחמית... לאחר קבלת הרישיון לא יחזיק בעל הרישיון, באמצעות תאגיד אחד, 30% או יותר מהיקף כושר הייצור במשק החשמל או 25% או יותר מהיקף החלוקה במשקהחשמל...". .__________________ .24 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ 1095 -1121 . משרד התשתיות הלאומיות 1103 . על פי הוראות אלה חח"י- אשר לפי דוחותיה הכספיים לשנת 2008 כושר הייצור המותקן25 שלה הוא 11,649 מגה ואט, שהם %96.5 מכושר הייצור במשק החשמל (ראו להלן), ושהיא בעלת 60 יחידות ייצור - נדרשת לפצל את פעילות הייצור שלה ליותר משלוש חברות ייצור. במסמך המד יניות משנת 2007 :הומלץ על שתי חלופות למבנה פעילות הייצור האחת - "פעילות היצור הקיימת...תועבר לארבע עד שש חברות בנות", והשנייה - "פעילות הייצור הקיימת תועבר לארבע חברות בנות". ההחלטות בדבר מספר חברות הייצור, בדבר מספר יחידות הייצור שתכלול כל חברת ייצור ובדבר מספר חברות החלוקה ואופן פריסתן הן אבני דרך חשובות בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. מן הראוי שהגורמים הממשלתיים: משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות יבצעו עבודת מטה משותפת בנושא, ובמסגרתה בין היתר הם ינמקו מדוע החלופה שהם ממליצים לבחור היא החלופה המיטבית מבחינת המשק. משרד האוצר ורשות החברות הודיעו למשרד מבקר המדינה שבקרב "דרגי המקצוע הממשלתיים האמונים על משק החשמל ישנה הסכמה בנוגע למספר החברות האופטימלי, הסביר והלא רצוי שיביא לפגיעה בתחרות ובאמינות במשק החשמל... רצוי כי בשלב זה, מספר חברות הייצור יידון בהדברות עם החברה במהלך המו"מ ולא במסמכים פורמאליים של הממשלה".]חח"י[ לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי תהליך קבלת ההחלטות בנושא מספר החברות והרכבן יביא בחשבון את התועלת שהמשק צפו י להפיק מבחירת אותה חלופה, וכי ההחלטה בנושא לא תתקבל באמצעות משא ומתן. הקמת תאגידים בצו משק החשמל נקבע, בין היתר, כי עד 1.7.08 יוקמו כמה חברות בנות של חח"י שיעסקו בפעילות ייצור (להלן - תאגידי הייצור) ויפעילו את תחנות הכוח שחח"י הפעילה קודם לכן; וכי עד המ ועד האמור יוקם תאגיד ניהול המערכת שיעסוק בביצוע הפעולות הנדרשות מבעל רישיון לניהול המערכת. כאמור, ביוני 2008 החליטה הממשלה, בין היתר, להקים שתי חברות ממשלתיות בבעלות המדינה: חברת ניהול המערכת וחברת תחנות ייצור. עוד החליטה הממשלה להטיל על צוות היגוי ממשלתי - בראשות מנהל רשות החברות ובהשתתפות הממונה על התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, מנכ"ל משרד התשתיות ומנהל מינהל החשמל, או נציגיהם (להלן - צוות ההקמה) - "לבחון למפות ולגבש, בהתאם להוראות חוק משק החשמל ועל בסיס החלטות ממשלה קודמות בעניין, את ההסדרים הנדרשים, לרבות מבנה ההון, הנכסים, המימון, העובדים ותיקוני חקיקה ככל שיידרשו לצורך פעילותן של החברות וקבלת רישיונות .__________________ .25 כמות החשמל שאפשר לייצר במשק החשמל באמצעות כל יחידות הייצור הפועלות במשק. 1104 דוח שנתי60ב .לניהול מערכת ולייצור[26] " (להלן- המלצות); כמו כן החליטה הממשלה כי הצוות ייוועץ ברשות החשמל; וכי המלצות הצוות יוגשו לאישור השרים עד ספטמבר 2008 . באוקט ובר 2008 הוקמו שתי החברות האמורות. בפברואר 2009 הגיש צוות ההקמה לשרים סיכום ביניים לעניין חברת ניהול המערכת. מטרתה של חברת תחנות ייצור נקבעה בתקנון החברה, כמפורט להלן: "הקמה והפעלה של תחנות ייצור חשמל בהתאם להוראות חוק משק החשמל ועל פי כל דין". מטרתה של חב רת ניהול המערכת נקבעה בתקנון החברה: "ניהול מערכת החשמל בהתאם להוראות חוק משק החשמל ועל פי כל דין". במאי 2009 החליטה הממשלה27 , בין היתר, להטיל על השרים לקדם את פעילותן של החברות האמורות "לענין ניהול מערכת החשמל, הקמה והפעלה של תחנות כח, בהתאם למטרות החברות ה אמורות. בכלל זה, גיוס כוח האדם הנדרש, הקצבת ההון הדרוש לחברות על מנת לממש את מטרותיהן, הכנת החברות לקבלת הרישיונות הנדרשים וקידום פעילותן". על רשות החשמל הוטל בין היתר להסדיר את רישוי ניהולה של המערכת. רשות החשמל הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 (להלן - תשובת רשות החשמל) כי בספטמבר אותה שנה, לאחר מועד סיום הביקורת, "היא העבירה להתייחסות פנים-ממשלתית טיוטת רישיון לניהול המערכת". לגבי חברת הייצור הוסיפה רשות החשמל כי לא ניתן לסיים את תהליך מתן הרישיון עד שיגובשו המלצות בעניינה. במועד סיום הביקורת עדיין לא הגיש צוות ההקמה לשרים המלצות בעניין חברת תחנות ייצור לפי החלטת הממשלה מיוני 2008 , החברות החדשות טרם החלו לפעול וחח"י עדיין מבצעת את פעילות ניהול המערכת. חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 כי תהליך הקמתה של חברת ניהול המערכת והעברת הפעילות אליה הוא הליך מורכב "שיארך זמן לא קצר", וכי בתקופה זו יהיה צורך "להסדיר מערך שלם של חקיקה, רגולציה ומערכים חוזיים" ואף יהיה צורך לטפל בעניינים משפטיים, נכסיים וחשבונאיים, להקים מערך מחשוב לסחר בחשמל ולטפל בנושאים נוספים. חח"י הוסיפה כי "לגבי חברת תחנות הייצור החדשה, מדובר בפעילות עתידית של תוספת יצור... כך שמדובר בתחנות כוח שאמורות לפעול אחרי 2015 ". משרד התשתיות השיב למשרד מבקר המדינה שהוא פועל להכנת תקנות שיסדירו ניהול מערכת החשמל "באמצעות חברה ייעודית". לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים, משרד התשתיות, משרד האוצר, רשות החברות ורשות החשמל לקבוע לוח זמנים לביצוע שתי המטלות שהוטלו עליהם לפי החלטת הממשלה ממאי 2009 : קידום פעילותן של חברת תחנות הייצור ושל החברה לניהול המערכת. קידום פעילותה של חברת תחנות ייצור, כדי שמשק החשמל לא יתבסס על חח"י .__________________ .26 .לעניין תיקוני החקיקה יתווסף לצוות נציג ממשרד המשפטים 27 החלטת ממשלה129 ממאי 2009 בנושא "הגברת התחרות במשקהחשמל". משרד התשתיות הלאומיות 1105 .כיצרנית החשמל הע יקרית במשק, וקידום פעילותה של החברה לניהול המערכת, במקום חח"י, שהיא גם יצרנית חשמל. הסדרים כלכליים 1. הסדרי מימון להקמת חברת ניהול המערכת וחברת תחנות ייצור : בנספחים א' וב' של החלטת הממשלה מיוני 2008 בדבר הקמתן של חברת ניהול המערכת וחברת תחנות ייצור נקבע כי מקורות המימון להקמת החברות יהיו "מתעריפי החשמל כפי שתקבע הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל ומקורות מימון נוספים אשר ייקבעו, ככל הנדרש, על -ידי גורמי המדינה הרלבנטיים". עוד נקבע בנספחים האמורים כי שר התשתיות יהיה השר האחראי לענייני החברות. במועד סיום הביקורת עדיין לא קבעה רשות החשמל הסדרים למימון עלות הקמתן של החברות באמצעות תעריף החשמל, והגורמים הממשלתיים, משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות עדיין לא החליטו מהם "מקורות המימון הנוספים". משרד התשתיות הודיע למשרד מבקר המדינה שלאחר "גיבוש היקף הפעילות ואופן התפקוד של החברות הנ"ל ניתן יהיה לקבוע הסדר הכרת עלויות, וכיוצא בזה, תעריפים". משרד האוצר ורשות החברות הודיעו למשרד מבקר המדינה "שההיקף הכספי של הקמת חברת ניהול המערכת נגזר באופן ישיר מההסכמות עליהן יוחלט במהלך יישום השינוי המבני - מבנה החברה, פעילותה, נכסיה ועוד"; עוד מסרו משרד האוצר ורשות החברות כי האומדן של הכספים שיוקצו לפעילותה של חברת הייצור ייקבע לפי מספר התחנות שיוחלט להקים, וכי "יתוקצב הון ראשוני להקמה" שיאפשר לחברה לגייס הון זר כדי שתוכל לממן את הקמתן של התחנות האמורות. הם הוסיפו כי פעילותה של חברת התחנות לייצור חשמל תושתת על "התעריף ורגולציה... ליצור חשמל פרטי". רשות החשמל הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 כי ראוי להכיר בעלויות שבהן נושאות חברות אלה רק לאחר שהן יוקמו, יקבלו רישיון לפעילותן, יגדירו את תחומי פעילותן ויתחילו לפעול , וכי מנגנון התעריפים יהיה "מנגנון בשלבים בהתאם להתפתחות הפעילות". באוקטובר 2009 הודיע שר התשתיות, ד"ר עוזי לנדאו, למשרד מבקר המדינה כי משרד התשתיות טרם סיים לבחון את הסדרי המ ימון להקמתן של חברת ניהול המערכת וחברת תחנות ייצור. בחינתם נמשכת במסגרת פעולת משרד התשתיות וגיבוש עמדתו הכוללת בנוגע לשינוי המבני, תוך דיונים עם משרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר התשתיות, בהיותו השר האחראי לענייני החברות האמורות, וכן על משרד התשתיות, משרד האוצר, רשות החברות ורשות החשמל - במסגרת קידום הפעילות של החברות האמורות, כפי שהחליטה הממשלה ביוני 2009 - להכין תכנית מפורטת שתכלול, בין היתר, המלצות בנושא היקף הפעילות של החברות האמורות 1106 דוח שנתי60ב .ואופן פעילותן. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה ראוי לקבוע את הסדרי המימון האמורים לפי אותה תכנית. 2. הסדרי נכסים עם חברת ניהול המערכת : בסיכום הביניים לעניין חברת ניהול המערכת שהגיש צוות ההקמה לשרים בפברואר 2009 הוא המליץ שחח"י תמכור או תשכיר לחברת ניהול המערכת את הנכסים הנדרשים לצורך ניהול מערכת החשמל. הצוות המליץ שאם עד סוף אפריל 2009 לא תימצא הדרך להעברת הנכסים האמורים מחח"י לחברת ניהול המערכת, תפעל חברת ניהול המערכת מיד לרכישה ולהקמה של מערכות חדשות, באופן שהפעלתן תבוצע בהתאם לרישיון ניהול המערכת שיינתן לאותה חברה ללא כל תלות במערכות הפועלות בחח"י. במועד סיום הביקורת טרם נעשתה עבודת מטה כדי לבחון את העלויות של כל אחת מהחלופות האפשריות להעברת נכסים מחח"י לחברת ניהול המערכת, את המקורות למימונן ואת יתרונותיה וחסרונותיה של כל חלופה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהגורמים הממשלתיים יבצעו עבודת מטה כאמור, ועל בסיסה יחליטו מהי החלופה המועדפת. 3. העברת נכסים וחובות : (א) הסדר הנכסים : משנת 1926 ועד שנת 1996 , מועד חקיקת חוק משק החשמל, הייתה חח"י בעלת הזיכיון היחידה בתחומי פעילויות משק החשמל. על פי הזיכיון, במועד פקיעת תוקפו אמור ה"מפעל" של החברה לעבור לנציב העליון (כיום - למדינה) בלא תמורה כספית. כמו כן נקבע בזיכיון שאם נכסים מסוימים של חח"י יעברו לרשות המדינה, תקבל חח"י פיצויים עבורם בתנאים שנקבעו בזיכיון. בחוק משק החשמל נקבע שהזכויות, הנכסים וההתחייבויות של חח"י - שהיו בידה בעת פקיעת הזיכיון ושבגינם היא הייתה זכאית לפי הזיכיון לפיצוי אילו עברו לרשות המדינה - יישארו בידיה, והיא לא תקבל פיצוי בעדם. עוד נקבע בחוק כי הזכויות והנכסים של חח"י אשר משמשים או נועדו לשמש לפעילותה לפי החוק ואשר המדינה הייתה אמורה לקבל בחינם, יירכשו בידי חח"י בהתאם להסדר שייקבע בינה ובין המדינה; וכי אם לא יושג הסדר לרכישתם בתוך שנה ממועד פקיעת הזיכיון, יקבעו השרים הוראות בעניין רכישת הזכויות והנכסים28. כבר בשנת 2002 העיר מבקר המדינה כי באותו מועד עדיין לא הושג הסדר, וכי השרים עדיין לא קבעו הוראות בעניין רכישת הזכויות והנכסים כאמור 29 . בדוח מסכם שהוגש לממשלה במרס 2003 ועסק בגיבוש הצעה מפורטת של הצעדים הנדרשים לביצוע שינוי מבני במשק החשמל נכתב "שבמסגרת המעבר לחברות בנות יש לסכם את הסדר הנכסים". במועד סיום הביקורת הנוכחית עדיין לא הושג הסדר נכסים כאמור, והשרים עדיין לא קבעו הוראות בעניין זה. .__________________ .28 ,ראו מבקר המדינה דוחות על הביקורת באיגודים ( 2002 '), עמ 478-484 . 29 .ראו שם משרד התשתיות הלאומיות 1107 . באוקטובר 2009 הודיע שר התשתיות, ד"ר עוזי לנדאו, למשרד מבקר המדינה שטרם הושלמה בחינתם של כמה נושאים, בכלל זה נושא הסדר הנכסים, וכי בחינתם נמשכת במסגרת פעולת משרד התשתיות וגיבוש עמדתו הכוללת בנוגע לשינוי המבני תוך דיונים עם משרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה אי -השגת ההסדר יעכב את ביצוע השינוי המבני במשק החשמל, שכן פיצול פעילות הייצור והחלוקה לכמה חברות יחייב העברת נכסים לחברות אלו. במסמך המדיניות משנת 2007 הומלץ כי חח"י תמכור לחברות שיוקמו את הנכסים השייכים למגזרי הפעילות שיועברו לאותן חברות; כי נכסים שישמשו יותר מחברה אחת יועברו לאחת מאותן חברות, לפי החלטת השרים; וכי יוכנו חוזים מתאימים שיסדירו את האופן שבו שאר החברות ישתמשו בנכסים. כמו כן הומלץ במסמך כי תמורת המכירה תיקבע על פי ערך הנכסים הנקוב בספרי חח"י. על פי הדוחות הכספיים של חח"י ל- 31.12.08 הסתכם שווי נכסיה בכ-74 מיליארדש"ח. כאמור, במועד סיום הביקורת עדיין לא חולקו הנכסים בין החברות שאמורות לקום ולא נקבעו כללים לאופן חלוקתם של נכסים שישמשו יותר מחברה אחת. (ב) הסדר לטיפול בהתחייבויות חח"י : על פי הדוחות הכספיים של חח"י ל- 31.12.08 הסתכמו התחייבויותיה לאותו מועד בכ-57.5 מיליארד ש"ח, מהם כ - 45.5 מיליארד ש"ח התחייבויות לזמן ארוך. החברה כתבה בביאוריה שליום הגשת המאזן הסתכמה הערבות שנתנה המדינה למוסדות פיננסיים שונים עבור הלוואות שניתנו לה בכ-6.3 .מיליארד ש"ח מביאורים לדוחות הכספיים של חח"י ל - 31.12.08 עולה שלפי הסכמי הלוואות מסוימים החברה מחויבת להמציא למלווה עדכונים שוטפים בנושא אירועים (לרבות שינויי חקיקה והחלטות של הממשלה ולרבות שינויים מבניים בכללם) המשפיעים או עלולים להשפיע לרעה על פעילות החברה, על חוסנה הפיננסי או על שניהם. לפי אותם הסכמים המלווה זכאי להחליט, לפי שיקול דעתו, אם יש בשינויים אלה כדי לסכן את יכולת החברה לפרוע את ההלוואה (קרן וריבית); אם יחליט המלווה שכך המצב, הוא זכאי לדרוש פירעון מידי. חח"י גם כתבה בביאורים לדוחותיה הכספיים ל- 31.12.08 שבחלק מהסכמי ההלוואות עומדת למלווים הזכות לשנות את תנאי ההלוואות או לדרוש פירעון מידי, מאחר ששיעור החזקותיה של המדינה בחברה יורד מתחת ל-51%. במסמך המדיניות משנת 2007 הומלץ כי חח"י תוסיף לשאת באחריות להחזרת ההלוואות שלקחה, ואחריות זו לא תעבור לחברות שיוקמו; וכי חח"י תמכור לחברות שיוקמו את הנכסים השייכים למגזרי הפעילות שיועברו להן ע ל פי ערך הנכסים הנקוב בספרי חח"י (להלן - התמורה). כמו כן הומלץ במסמך: "חלק התמורה, בסכום השווה ליתרת ההלוואות של חברת החשמל בסמוך למועד ההעברה, יפרע בהדרגה על ידי החברות אליהן יועברו הנכסים, במועדים שיאפשרו לחברת החשמל לשלם לנושיה את הסכומים המובטחים בהלוואות. יתרת התמורה 1108 דוח שנתי60ב .תשולם לחברת החשמל מיידית על ידי החברות הנעברות. כספים שמקורם ביתרת התמורה שחברת החשמל תקבל מחברות בנות ישמשו את חברת החשמל מיידית להשקעה בהון המניות של החברות הבנות. על חלק התמורה שלא ישולם מיידית תשולם ריבית שתאפשר את פירעון תשלומי הריבית להם מחוייבת חברת החשמל על פי תנאי ההלוואות שנטלה. מכירת הנכסים לחברות החדשות תיעשה באופן שהנכסים וההכנסות שיהיו לחברת החשמל לאחר ביצוע השינוי המבני, במישרין ובעקיפין - באמצעות החזקותיה בחברות הבנות שיוקמו, יאפשרו את פירעון יתרת חובה של חח"י לנושים". עוד הומלץ במסמך המדיניות משנת 2007 שמינהלה שתוקם לצורך ביצוע השינוי המבני (ראו להלן בפרק על היערכות ארגונית לביצוע השינוי המבני) "תהיה אחראית לטיפול בקשר עם נושי חברת החשמל בהיבטים הנוגעים לשינוי המבני". בפברואר 2007 , לאחר שפורסם מסמך המדיניות ולאחר שבוצע תיקון מס' 5 בחוק משק החשמל, כתב מנהל רשות החברות דאז, מר אייל גבאי, לחח"י כי ביצוע השינוי המבני בחח"י בהתאם לחוק משק החשמל "יעשה, תוך בחינה, בין היתר, של השלכות השינוי המבני על התחייבויות חברת החשמל וזאת, בין היתר, במטרה שלא ימנע הפירעון של ההלוואות שנטלה חברת החשמל". במועד סיום הביקורת עדיין לא קבעו הגורמים הממשלתיים, משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות הסדר לטיפול בהתחייבויות חח"י לאחר ביצוע השינוי המבני. משרד האוצר ורשות החברות הודיעו למשרד מבקר המדינה כי התקדמות אופרטיבית בנושא הסדרי החוב מותנית "בהגעה להסכמות ובמבנה הסופי שיקבע". נוכח ההיקף הגדול של התחייבויותיה הכספיות של חח"י ותנאי ההלוואות שלה כמפורט בדוחותיה הכספיים, על הגורמים הממשלתיים, להכין תכנית שתאפשר את ביצוע השינוי המבני וכן תאפשר לחח"י לעמוד בהתחייבויותיה באופן שהלוואות אלה לא יעמדו לפירעון מידי. שילוב יצרנים פרטיים במשק החשמל 1. שילוב יצרני חשמל פרטיים במשק החשמל הוא יעד בעל חשיבות אסטרטגית לעניין השינוי המבני במשק החשמל, בין היתר משום שהדבר נועד להרחיב את היקף הייצור במשק החשמל, לקדם את התחרות בו, לייעל את כלל משק החשמל ולגוון את מקורות האנרגיה. בשנת 2002 החליטה הממ שלה שמכסת החשמל שייצרו יצרנים פרטיים תהיה %20 מכלל החשמל המיוצר במשק30 . באוגוסט 2007 "קיבלה הממשלה החלטה בנושא "הסרת חסמים במשק האנרגיה31 , ובמסגרתה החליטה, בין היתר, "לאשרר את מדיניות הממשלה להקמת תחנות כוח, באמצעות יזמים בעלי רשיונות, ליצור חשמל פרטי... להק ים צוות להסרת חסמים ולקידום .__________________ .30 החלטת ממשלה 2663 /(חכ43 ) מנובמבר 2002 בנושא "מדיניות יצור חשמל על ידי יצרנים פרטיים". 31 החלטת ממשלה 2178 מאוגוסט 2007 ."בנושא "הסרת חסמים במשק האנרגיה משרד התשתיות הלאומיות 1109 . יצור חשמל פרטי על ידי בעלי רשיונות, בהשתתפות מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, הממונה על התקציבים באוצר, מנהל הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל והחשב הכללי או נציגיהם... הצוות יפעל בין היתר למתן פתרונות בתחום לצורך ביצוע החלטת הממשלה... להנחות את הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל לבחון, את הפעלת סמכותה לפי חוק משק החשמל... להתאמת התעריפים ואמות המידה הניתנים לבעלי רישיונות יצור פרטיים, במטרה לעודד הקמה מוקדמת ככל הניתן, של תחנות הכוח בשים לב, בין היתר, לסוגיות גיוס הון זר, יעילות אנרגטית ובטוחות הניתנות ע"י היזמים, והכול באופן שיאפשר תנאים רגולאטורים סבירים לצורך זירוז הקמת תחנות כוח על ידי יצרני חשמל פרטיים". בשנת 2009 העיר מבקר המדינה, בדוח שעסק בשימור אנרגיה וניצול אנרגיות מתחדשות במשק החשמל32, שעל משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החשמל בסיו ע גופים נוספים33 לפעול "ליצירת תנאים שיעודדו יזמים להקים תחנות כוח פרטיות באופן שיהיה כדאי גם למשק המדינה". על פי הדוחות הכספיים של חח"י ל - 31.12.08 הייתה יכולת הייצור המותקנת 34 שלה כ- 11,649 מגה ואט. לפי נתוני רשות החשמל, באפריל 2009 הייתה יכולת הייצור המותקנת הכוללת של שאר בעלי הרישיונות כ -416 מגה ואט35, שהם כ- %3.5 מיכולת הייצור במשק. נוסף על כך ניתנו ליצרנים פרטיים רישיונות מותנים36 לייצור חשמל בהיקף כולל של כ- 2,000 .מגה ואט מנכ"ל משרד התשתיות הודיע למשרד מבקר המדינה שעל אף המאמצים הניכרים לשלב יצרנים פרטיים במשק החשמל, "טרם השתלבה יוזמה פרטית בהיקף שנקבע. על אף הקשיים המשרד נחוש בדעתו למצוא דרכים לקידום מטרותיו בתחום זה, כדי להוציא את התוכניות מן הכוח אל הפועל". כאמור, בנובמבר 2002 קבעה הממשלה שמכסת החשמל שייצרו יצרנים פרטיים תהיה 20% .מכלל החשמל המיוצר במשק בהחלטה לא נקבע עד איזה מועד יש להשיג את היעד האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החשמל לקבוע עד מתי יושג יעד זה כדי שתתקיים תחרות במשק החשמל באמצעות שילובם של גורמים פרטיים בייצור החשמל. 2. באוקטובר 2005 פרסמה רשות החשמל תעריפים ואמות מידה לקביעת איכות השירות של יצרני חשמל פרטיים, ובאוקטובר ודצמבר 2008 היא פרסמה הסדרים נוספים בדבר פעילות יצרנים פרטיים במשק החשמל ובכלל זה "הסדר תעריפי שיחול בין יצרן חשמל פרטי לבין ספק השירות החיוני בהתרחש אירוע כוח עליון, אירוע ביטוחי, שינוי בדין מפלה וכן את ההסדר התעריפי הנגזר מחלוקת האחריות בין הצדדים לעסקת הרכישה". ביולי 2009 עדכנה רשות החשמל את אמות המידה .__________________ .32 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59'ב ( 2009 '), עמ 1219 -1235 . 33 .מינהל מקרקעי ישראל, מינהל התכנון במשרד הפנים ומכון התקנים הישראלי 34 כמות החשמל שאפשר לייצר במשק החשמל באמצעות כל יחידות הייצור הפועלות במשק. 35 .בכלל זה יצרנים המייצרים לשימוש עצמי 36 רישיון מותנה מוגדר בתקנות משק החשמל (יצרן חשמל פרטי קונבנציונאלי), התשס"ה- 2005 : "רישיון זמני שנתן השר לאדם, ולפיו בהתקיים התנאים הקבועים בו והוראות הדין, יינתן לאותו אדם רישיון ייצור". 1110 דוח שנתי60ב .בפרקים העוסקים ביצרנים פרטיים. באותו חודש פרסמה רשות החשמל החלטה בדבר "הסדרים תעריפיים תומכי מימון ליצרני חשמל פרטיים". בהחלטה זו תיקנה רשות החשמל את החלטתה מאוקטובר 2008 בעניין "ההסדרים התעריפיים שיחולו בין יצרן חשמל פרטי לבין ספק השירות החיוני ביחס להבטחות תשלום ליצרני חשמל פרטיים בגין עסקת רכישה (חשבון ייעודי), ביחס לאירוע כוח עליון וביטוח, אירוע ביטוחי והסדר תעריפי הנגזר מחלוקת האחריות בין הצדדים לעסקת הרכישה". בהחלטה נכתב שההסדרים התעריפיים "כוללים הגנות ינוקא משמעותיות ליזם הפרטי". משרד התשתיות הודיע למשרד מבקר המדינה כי בסוף שנת 2006 הגיעה הנהלת המשרד לכלל מסקנה "כי כדי להקל על קבלת מימון ממוסדות פיננסיים צריך לשפר הן את תנאי הרגולציה והן את התעריפים (כך שישקפו את התנאים השוררים בשוק הפיננסי ביחס לפרויקטים מסוג זה). במהלך השנתיים האחרונות נעשו צעדים של ממש גם בעניין זה". משרד התשתיות הוסיף שעל אף ניסיונותיו הרבים לקדם יזמה פרטית, לא יצאו התכניות אל הפועל בקצב הצפוי, בין היתר בשל קשיי מימון ובשל מידה רבה של אי-ודאות. למרות הקשיים נחוש המשרד בדעתו למצוא דרכים לקידום הנושא. הקמת תחנות כוח לייצור חשמל כרוכה בהשקעות בהיקף כספי של מיליארדי ש"ח ובנטילת סיכונים פיננסיים מצד היזם והגורמים המממנים. לדעת משרד מבקר המדינה, משנוכח משרד התשתיות שמכסת ייצור החשמל של יצרני החשמל הפרטיים זניחה (כ- 3.5% בשנת 2009 ) לעומת היעד של 20% שקבעה הממשלה בשנת 2002 , היה עליו להקדים ולפעול ליצירת תנאים לשילוב יצרנים פרטיים בתחום זה כדי לשפר מראש את הסיכויים לעמוד ביעד הנדרש. .עלויות ביצוע השינוי המבני .אומדן העלויות של ביצוע השינוי המבני יועץ חיצוני37 של רשות החברות העריך בסוף שנת 2005 כי עלויות הביצוע של השינוי המבני יהיו כ- 1.6-2.14 .מיליארד ש"ח לגורמים הממשלתיים אין הערכה בדבר היקף התשלומים לעובדים, כגון פיצויי פרישה לעובדים שיפרשו מחח"י לאחר ביצוע השינוי המבני ומענקים ותוספות שכר לעובדים שימשיכו לעבוד לאחר ביצוע השינוי המבני, אף כי מדובר בעלויות ניכרות. לדוגמה, עלות התוספות והמענקים שניתנו לעובדים במסגרת השינוי המבני שבוצע בנמלי הים נאמדה בלמעלה מ -1.2 מיליארד ש"ח 38 . לעניין זה אפשר להביא בחשבון גם את אומדן היקף התשלומים לעובדים שהכינה חח"י, אשר הוצגה .__________________ .37 .חברת ייעוץ שייעצה לרשות החברות הממשלתיות בנושא שינוי מבני במשק החשמל החברה הגישה דוח בנושא בדצמבר 2005. 38 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59 ב( 2009 '), עמ 1110 -1111 . משרד התשתיות הלאומיות 1111 .לדירקטוריון החברה במסגרת תכנית לביצוע שינוי ארגוני בחברה39 . לפי הערכה זו אם יפרשו מהחברה 2,000 -2,500 עובדים, והם יקבלו פיצויי פרישה בשיעור של 120% , יהיו עלויות הפרישה 3.3-4.1 מיליארד ש"ח שהם כ -1.65 מיליון ש"ח לעובד. יצוין כי אין לגורמים הממשלתיים תחשיב של עלויות התוספות והמענקים שיינתנו לעובדים שלא יפרשו מעבודתם בעקבות ביצוע השינוי המבני. מלבד ההערכה של היועץ החיצוני אין בידי הגורמים הממשלתיים אומדן של עלויות ביצוע השינוי המבני. בהתחשב בכך שבחח"י עבדו בשנת 2009 כ- 10,000 עובדים קבועים, היקף התשלומים לעובדים במסגרת ביצוע שינוי מבני הוא ניכר. לדעת משרד מבקר המדינה על הגורמים הממשלתיים להכין אומדן מעודכן של עלות ביצוע השינוי המבני, שיכלול את כל רכיבי העלות הכרוכים בו, תחשיב בנושא התייעלותו של המשק בעקבות השינוי המבני ותחשיב בנושא הנזק שנגרם למשק בשל אי -ביצוע השינוי המבני. כמו כן על הגורמים השונים לקבוע אילו יעדים מבקשת הממשלה להשיג, מהי התמורה עבור התשלומים שישולמו לצורך ביצוע השינוי המבני וכיצד היא תבדוק אם הושגו יעדים אלה לפני שתבצע את השינוי המבני. בהחלטת ממשלה 463 מספטמבר 2006 (ראו לעיל) הוחלט, בין היתר, כי יתקיים משא ומתן עם ארגון העובדים של חח"י בנושא זכויות העובדים במסגרת השינוי המבני, וכי "לעלויות המוכרות של השינוי המבני יימצא ביטוי בתעריפי החשמל העתידיים". לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים ורשות החשמל לבדוק כיצד ישפיע השינוי המבני במשק החשמל על תעריפי החשמל ומהי התקופה המיטבית לפריסת עלות התוספות לעובדים בתעריף החשמל באופן שהתייקרותו תהיה מזערית ובתום תקופה זו הוא יוזל. התקציב למימון הביצוע של השינוי המבני למעט המקורות למימון הפיצויים והמענקים לעובדים, להקמת חברות לניהול המערכת ולהקמת חברת תחנות ייצור, לא נקבעו המקורות למימון הביצוע של השינוי המבני. השינוי המבני חשוב לכלל המשק, ועלותו מסתכמת במיליארדי ש"ח. עיכובים בקביעת המקורות למימון ביצועו של השינוי המבני עלולים לפגוע בביצוע השינוי. נמצא שלגורמים הממשלתיי ם אין תחשיב של העלויות המתוכננות של השינוי המבני, אין רישום של הסכומים שהוצאו במסגרת השינוי המבני עד מועד סיום הביקורת ואין תחשיב של הנזק שנגרם למשק בשל אי-ביצוע השינוי המבני. .__________________ .39 במאי 2008 ,אישר דירקטוריון חח"י באופן עקרוני מתווה פעולה לשינוי ארגוני בחברה שאינו קשור למתווה בנושא השינוי המבני במשק החשמל. 1112 דוח שנתי60ב .לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים לבצע בקרה על אופן ביצועו של השינוי המבני, למשל אחר עלויותיו ואחר לוחות הזמנים לביצועו כדי לוודא שהוא מתבצע כנדרש. עלויות שמקורן בעיצומים שנקטו עובדים חח"י ציינה בדוחות הכספיים שפרסמה בשנת 2005 "שארגון העובדים של החברה, הכריז בעבר על מספר סכסוכי עבודה ושביתות, וזאת בהתאם לחוק סכסוכי עבודה ושביתות התשי"ז - 1957 . העילות לסכסוכי העבודה נוגעות בעיקרן להסכמי שכר וביטחונם התעסוקתי של העובדים כתוצאה מהכוונות לבצע שינויים מבניים במשק החשמל". עוד ציינה החברה כי "הנזקים שנגרמו" לה בגין עיצומי העובדים הסתכמו בכ-180 .מיליון ש"ח ארגון עובדי חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - ארגון העובדים) הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 , באמצעות עורך דין המייצג אותו, כי העיצומים שננקטו בשנת 2005 "הובאו לפתחם של בתי דין לעבודה ואושרו על ידם", וכי הם "לא נגעו באופן ישיר לשינוי המבני" אלא התקיימו בשל אי-חתימה על הסכם שכר חדש. עוד מסר ארגון העובדים שהוא חולק על הנתונים המספריים באשר לשיעור הנזקים שנגרמו לחח"י. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים להביא בחשבון את העלויות הכספיות בשל סכסוכי העבודה שפרצו בעקבות הכוונה לבצע שינוי מבני במשק החשמל, ועליהם גם להביא בחשבון את העלויות האמורות במסגרת חישוב האומדן המתוקן של עלות ביצוע השינוי המבני ולפעול לכך שצרכני החשמל לא יישאו בהוצאות שמקורן בהפסדים האמורים. .היערכות ארגונית לביצוע השינוי המבני .במסמך המדיניות משנת 2007 הומלץ שעד 1.5.07 תוקם מינהלה לביצוע השינוי המבני, "שתפקיד ה להכין את כל הצעדים, ההסכמים, המסמכים וההחלטות" שפורטו במסמך המדיניות. לשם ביצוע השינוי האמור נדרשים אינטגרציה של ידע טכני, תכנון לוחות זמנים, שימוש במשאבים וטיפול בנושאי מימון. במועד סיום הביקורת טרם הוקמה מינהלה כאמור. לגופים רבים, ובהם משרדי האוצר והתשתיות, רשות החברות, רשות החשמל וחח"י, יש עניין בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. אמנם הגורמים הממשלתיים מינו צוותים לטיפול בנושאים שונים הכרוכים בשינוי, כגון פיצול פעילות הייצור בחח"י בין כמה חברות ייצור, אך לא נקבע איזה גוף יטפל בביצוע השינוי המבני משרד התשתיות הלאומיות 1113 .בהיבט הני הולי ויבצע בקרה בנושא. גוף זה אמור להיות אחראי, בין היתר, להכנת תכניות עבודה מפורטות לצוותים המקצועיים, לקביעת אבני דרך ליישומן, לתיאום בין הגופים השונים המשתתפים בביצוע השינוי המבני ולפיקוח על ביצועו. משרד האוצר ורשות החברות הודיעו למשרד מבקר המדינה שרשו ת החברות תקצבה את פעילות המינהלה בנושא השינוי המבני בתקנים ובתקציב. עם זאת לא נעשתה פעולה לביצוע התקציב בפועל מאחר שהמשא ומתן בנושא השינוי המבני הגיע לידי מבוי סתום. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים למנות גוף, כגון המינהלה שכבר הומלץ להקימה במסמך המדיניות מ - 2007 , ולהגדיר את יחסי הכפיפות - ובכלל זה הכפיפות בענייני הדיווח והבקרה - בין כל הגופים המשתתפים בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. מדובר בשינוי גדול ומורכב שמחייב טיפול שיטתי, לרבות שיתוף פעולה ותיאום בין גורמים רבים, כדי להוציא את הרפורמה מן הכוח אל הפועל. .ניהול סיכונים בתהליך ביצוע השינוי המבני .שינוי מבני במשק החשמל הוא אחד התהליכים הכלכליים החשובים, רחבי ההיקף והמורכבים שיש לבצע במדינה. ראוי לוודא שהשינוי יאפשר להשיג את המטרות שהוגדרו בחוק החשמל, תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, ויעילות של משק החשמל, ותוך יצירת תנאים שיאפשרו תחרות ומזעור עלויות. אחד המרכיבים של ניהול פרויקט הוא ניהול הסיכונים הכרוכים בו: ניתוח הבעיות, זיהוי השלבים הקריטיים בתהליך, והערכה של הסתברויות לכשלים בתהליך, של נזקים ושל עלויות; היערכות למניעת הסיכונים; הכנת תכנית לטיפול בבעיות שעלולות להתעורר במסגרת ביצוע הפרויקט; מציאת פתרונות חלופיים; ביצוע בדיקה שוטפת כדי לוודא שאין כשלים בתהליך. השינוי המבני במשק החשמל הוא פרויקט עתיר סיכונים במהותו. להלן יפורטו כמה תחומים שהשינוי המבני עלול לגרום לנזקים בהם: 1 . בתחום הטכנולוגי- השינוי המבני עלול לגרום למחסור באמצעי ייצור זמינים ובעקבות כך לפגוע באמינות של אספקת החשמל; 2 . בתחום המסחרי-שיווקי - במועד סיום הביקורת עדיין לא התבצע בישראל מסחר בחשמל, ולפיכך אין למשק במדינה ניסיון בנושא; 3 . בתחום הכלכלי והפיננסי- ייתכן שלחברות הייצור לא יהיה תמריץ לפתח אמצעים לייצור חשמל שיאפשרו ל ספק את הביקוש, והדבר עלול לגרום לעלייה במחירי החשמל. משרד האוצר ורשות החברות הודיעו למשרד מבקר המדינה כי אחד העקרונות העיקריים שהנחו את הממשלה ביצירת מודל השינוי המבני הוא שאין לבצע מהלכים בלתי הפיכים, "אלא על פני זמן", על מנת לאפשר תיקון של ליקויים במודל, תוך הפקת לקחים ממודלים של רפורמות דומות במשקי חשמל שהונהגו במדינות אחרות. 1114 דוח שנתי60ב .לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות להכין סקר סיכונים מקיף בנושא השינוי המבני וכן להכין תכנית לניהול סיכונים שתעסוק, בין היתר, בסיכונים שצוינו לעיל , ומטרתה תהיה לאתר מראש סיכונים שעלולים להתעורר במסגרת יישום השינוי המבני, לאמוד את חומרתם ולהכין תכנית לטיפול בהם. הדבר נועד למזער נזקים כלכליים ותפעוליים ולוודא שמטרות השינוי יושגו בהתאם לאינטרסים של כלל ציבור הצרכנים ומשק המדינה. מנכ"ל משרד התשתיות הודיע למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 כי יבצע בדיקות משלימות בתחומים שונים כגון ניתוח סיכונים, בדיקת עלויות והפקת לקחים, וכי כל סוגיה תיבחן לגופו של עניין בהתייעצות עם משרד האוצר ועם גורמים ממשלתיים רלוונטיים אחרים "במטרה לתקן ולשפר את הטעון תיקון ושיפור". משר ד התשתיות הוסיף כי לאחר שיבוצעו בדיקות משלימות, "המשרד יגבש את עמדתו הכוללת ביחס להמשך יישום הרפורמה במשק החשמל". .סיכום .הוצאת השינוי המבני במשק החשמל מן הכוח אל הפועל חשובה למשק בישראל כדי לפתח תחרות בתחום זה במטרה לייעל אותו, לגוון את מקורות האנרגיה, ל הגדיל את כושר הייצור וכדי שמשק החשמל לא יתבסס רק על חח"י כיצרנית העיקרית במשק. שינוי כזה הוא תהליך מורכב, והוא כרוך בסיכונים. הביקורת על ביצוע השינוי המבני במשק החשמל העלתה כי משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות לא הצליחו עד כה ליישם את רוב החלטות הממשלה בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל. ראוי שמשרד התשתיות הלאומיות, משרד האוצר, רשות החברות הממשלתיות ורשות החשמל ינתחו את הסיבות לחוסר ההצלחה לבצע את השינוי המבני במשק החשמל. מטרת הניתוח האמור היא הפקת לקחים וגיבוש תכנית שינוי מבני מתוקנת ולוח זמנים לביצועה, שתאפשר ליישם את הרפורמה, ולהפחית במידת האפשר את עלות ביצועו של השינוי ואת הפסדיהם של המשק והצרכנים בגינו. במסגרת הניתוח האמור יש להגדיר את יעדי השינוי המבני, ובאמצעות מדדים כמותיים יש לקבוע איזו תמורה תקבל המדינה מהשינוי המבני במשק החשמל בכלל ובחח"י בפרט.

תקציר:
 1095 .משרד התשתיות הלאומיות . .פעולות הביקורת .במשרד התשתיות הלאומיות, במשרד האוצר, ברשות החברות הממשלתיות, ברשות החשמל ובחברת החשמל לישראל בע"מ נבדקו הפעולות לביצוע שינוי מבני במשק החשמל. .שינוי מבני במשק החשמל .תקציר .במועד הביקורת משק החשמל בישראל ריכוזי, ופעילותו מתבצעת רובה ככולה על ידי חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י או החברה) - חברה ממשלתית הפועלת במסגרת שהותוותה בחוק משק החשמל, התשנ"ו - 1996 (להלן- חוק משק החשמל או החוק). בחוק משק החשמל נקבע כי מטרתו "להסדיר א ת הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות, והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומזעור עלויות". "פעילות" בתחום משק החשמל הוגדרה בחוק כדלקמן: "כל אחד מאלה: ייצור, ניהול המערכת, הולכה, חלוקה, הספקה או סחר בחשמל". בחוק נקבע, בין ה יתר, כי הפעילויות האמורות במשק החשמל יוסדרו באמצעות רישוי, וכי "לא ינתן לאדם רשיון ליותר מפעילות אחת" למעט במקרים שפורטו בחוק. כמו כן נקבעה בחוק הגבלה בעניין היקף כושר הייצור והיקף החלוקה של תאגיד שלמבקש הרישיון יש אמצעי שליטה בו (כל אלה ייקראו להלן - השינוי המבני). לפי החוק הוקמה הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל), ו כן נקבע בחוק שתפקידה יהיה, בין היתר, קביעת תעריפים, אמות מידה לרמה, לטיב ולאיכות של השירות שנותן בעל רישיון ספק שירות חיוני1 (להלן- אמות המידה) ופיקוח על מילוי חובותיו על פי אמות המידה. חח"י מחזיקה ברישיונות לעסוק בכל פעילויות משק החשמל ומקימה את התשתיות הדרושות לה לפעילויותיה. רישיונותיה תקפים עד ינואר 2011. .__________________ .1 רישיון ספק שירות חיוני הוגדר בחוק כ"רשיון לניהול המערכת, להולכה או לחלוקה של חשמל". 1096 דוח שנתי60ב .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר -אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות לביצוע השינוי המבני במשק החשמל. הבדיקה נעשתה במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות), במשרד האוצר, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות), ברשות החשמל ובחח"י. .עיקרי הממצאים .1. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , נמצא כי משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות (להלן - הגורמים הממשלתיים) לא יישמו את רוב החלטות הממשלה בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל, וחח"י עדיין מבצעת את כל פעילויות משק החשמל. 2. במועד סיום הביקורת שתי חברות ממשלתיות שבבעלות המדינה- חברת ניהול המערכת בע"מ (להלן - חברת ניהול המערכת) וחברת תחנות ייצור חשמל חדשות בישראל בע"מ (להלן - חברת תחנות ייצור) - שהוקמו באוקטובר 2008 על פי החלטת ממשלה מיוני אותה שנה טרם החלו לפעול, ופעילות ניהול המערכת עדיין מבוצעת בידי חח"י. 3. הגורמים הממשלתיים טרם מצאו דרך שתאפשר להעביר מחח"י לחברת ניהול המערכת את הנכסים הנדרשים לשם ניהול מערכת החשמל או דרך שתאפשר להקימם מחדש. 4. טרם נקבע הסדר לחלוקת נכסי חח"י- ששוויים הכולל 74 מיליארד ש"ח- בין החברות שיוקמו, ולא נקבעו כללים לאופן חלוקת נכסים שישמשו יותר מחברה אחת. 5. ,הגורמים הממשלתיים טרם קבעו הסדר לטיפול בהתחייבויות חח"י המסתכמות בכ-57.5 מיליארדש"ח, לאחר ביצוע השינוי המבני. 6. הגורמים הממשלתיים לא הכינו אומדן של עלות ביצועו של השינוי המבני הכוללת, בין היתר, פיצויי פרישה והטבות בסכומים גדולים לעובדים (כגון מענקים ותוספות שכר). לא נקבעו המקורות הכספיים למימון השינוי המבני, חוץ מאשר בשני נושאים - נושא התשלומים לעובדים (הוחלט לממנם באמצעות תעריף החשמל) ונושא הקמת חברת ניהול המערכת וחברת תחנות הייצור (הוחלט לממן את הקמתן באמצעות תעריף החשמל ומקורות מימון אחרים אשר "ייקבעו, ככל הנדרש, על ידי גורמי המדינה הרלבנטיים"). 7. לא הוקמה מינהלה שתפקידה לגבש הסכמים בנושא יישום השינוי המבני ולהכין מסמכים בנושא; זאת, בניגוד להמלצת הגורמים הממשלתיים מפברואר 2007 . 8. הגורמים הממשלתיים לא הכינו סקר מקיף שמטרתו לאתר סיכונים שעלולים להיווצר במהלך יישום השינוי המבני ולאמוד את חומרתם, ואף לא הכינו תכנית למזעור הנזקים הכלכליים והתפעוליים שעלולים להיגרם בגין אותם סיכונים. משרד התשתיות הלאומיות 1097 . .סיכום והמלצות .הוצאת השינוי המבני במשק החשמל מן הכוח אל הפועל חשובה למשק בישראל במטרה לפתח תחרות במשק החשמל ולייעל אותו, לשתף גורמים מהמגזר הפרטי שיגדילו את כושר הייצור במש ק ויתרמו לגיוון מקורות האנרגיה וכדי שמשק החשמל לא יתבסס רק על חח"י כיצרנית העיקרית במשק. מן הראוי שמשרד התשתיות הלאומיות, משרד האוצר, רשות החברות ורשות החשמל ינתחו את הסיבות לחוסר ההצלחה לבצע את השינוי המבני במשק החשמל, יפיקו לקחים ויגבשו תכנית שינוי מבני מתוקנת ולוח זמנים לביצועה, שתאפשר להוציא לפועל את הרפורמה. .