רשות שדות התעופה/הכנסותיה של רשות שדות התעופה ממסחר

 ♦ . .מבוא .רשות שדות התעופה (להלן - הרשות או רש"ת) הוקמה בשנת 1977 על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז - 1977 (להלן- החוק), ותפקידיה בין היתר: להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל את שדות התעופה. הרשות פועלת באמצעות מועצה הממונה על ידי שר התחבורה, באישור הממשלה. הרשות נתונה לפיקוחו של שר התחבורה. לפי מסמכי הרשות, היא פועלת כגוף עסקי לכל דבר וחותרת לממן את פעילותה ממקורות עצמאיים מתוך מיצוי הפוטנציאל הכלכלי הטמון בפעילותה בתעופה ובמסחר. חטיבת מסחר, לוגיסטיקה ופיתוח עסקי של הרשות (להלן - חטיבת המסחר) מופקדת על ניהול פעילות המסחר ברשות. כ-%45 מהכנסות הרשות הן מ אגרות1 וכ-%55 מפעילויות מסחר. פעילויות המסחר של הרשות כוללות בעיקר מתן הרשאות לגופים פרטים למכירה ולאחסנה של טובין ליוצאים מישראל, בפטור ממכס או ממסים. כ-67% מההכנסות ממסחר הן מבעלי הרשאה קמעונאים, כ-25% הן מבעלי הרשאה שאינם קמעונאים (כגון תדלוק למטוסים, מפעלי מזון למטוסים וחניונים) וכ -8% .מקורן בהכנסות מהשכרה כ- 98.8% מהכנסות הרשות ממסחר מתקבלות מהפעילות בנמל התעופה בן-גוריון (להלן - נתב"ג). להלן נתונים מהדוחות הכספיים של הרשות על הכנסותיה בשנים 2005 -2007 :)(באלפי ש"ח הכנסות הרשות בשנים 2005 -2007 "(באלפי שח) .שינוי (ב- .%) .מ- 2005 ל- .2006 שינוי (ב-%) .מ- 2006 ל- .2007 2005 2006 2007 .4.0 3.7 777,007 807,997 838,129 הכנסות .מאגרות .__________________ .1 אגרת נוסע יוצא, אגרת נוסענכנס, אגרת נחיתה ואגרת חניית מטוסים. 1482 דוח שנתי59ב .5.8 - 13.7 974,023 917,282 1,042,577 הכנסות .ממסחר .1.5 - 9.0 1,751,030 1,725,279 1,880,706 סך .ההכנסות .מנתוני הטבלה עולה שבשנת 2006 הייתה ירידה בהכנסות הרשות ממסחר לעומת שנת 2005 . הירידה נבעה בעיקר מהסדר שעשתה הרשות ב - 2006 עם בעלי הרשאה (ראו להלן), מירידה בתנועת הנוסעים במחצית השנייה של השנה עקב מלחמת לבנון השנייה ומהפחתת שיעורי המס המוטלים על מוצרים מיובאים. בשנת 2007 עלו ההכנסות ממסחר ב - 13.7% , בעיקר בזכות העלייה במספר הנוסעים. להלן פירוט הכנסותיה והוצאותיה של הרשות בשנת 2007 לפי שני תחומי פעילותה העיקריים - תחום התעופה ותחום המסחר (באלפי ש"ח): הכנסותיה והוצאותיה של הרשות ב- 2007 בתחום התעופה ובתחום המסחר (באלפי ש"ח) .סה"כ מסחר תעופה .1,880,706 1,042,577 838,129 הכנסות .1,746,226 193,420 1,552,806 הוצאות .134,480 849,157 ( 714,677) )רווח (הפסד בתחום התעופה ב- 2007 היה אפוא גירעון של כ-715 מיליון ש"ח. הגירעון קוזז על ידי עודף הכנסות מתחום המסחר ועוד נותר רווח. למעלה מ -50% מהוצאות הרשות ממומנות מהכנסותיה ממסחר. בחודשים מרס -אוגוסט 2008 בדק משרד מבקר המדינה את התנהלות הרשות בתחום ההסכמים עם בעלי הרשאה להפעלת חנויות פטורות ממכס, בעיקר בטרמינל 3 .שבנתב"ג .חוזי הרשאה למסחר .בנובמבר 2004 נפתח טרמינל3 לתעופה בין-לאומית, ובה בעת פסקה תעופה זו בטרמינל 12 . לקראת פתיחתו של טרמינל 3 פרסמה הרשות מכרזים להפעלת חנויות פטורות ממכס ולמתן שירותים לנוסעים ואחר כך חתמה עם הזוכים על חוזי הרשאה למסחר; ברוב המקרים לחמש שנים וניתנה אפשרות הארכה לשנתיים נוספות. לפי נתוני הרשות, ב - 2007 פעלו76 בעלי הרשאה בטרמינל 3 (בעיקר .__________________ .2 במועד סיום הביקורת, טיסות בין -לאומיות מופעלות גם מטרמינל 1 , ואין בו חנויות פטורות ממכס. רשות שדות התעופה 1483 . חנויות, שירותי הסעדה ובתי קפה, בנקים, שירותי השכרת רכב והסעות, השכרת מכשירי טלפון סלולריים, הפעלת חניונים, מסופי מטענים, תדלוק מטוסים, שירותי דואר ושירותי תיירות). החוזה הגדול ביותר למתן הרשאה נחתם עם חברה מסחרית (להלן - חברה א'). .חוזה עם חברה א' .1. מהות החוזה : בדצמבר 2003 בחרה ועדת מכרזים עליונה (מסחר) של הרשות בחברה א' לזוכה במכרז שפורסם ביולי 2003 , והשתיים חתמו ביניהן על חוזה הרשאה (להלן - החוזה). עיקרו של החוזה: הרשאה למכירה ולאחסנה של טובין ליוצאים מישראל בפטור ממכס או ממסים באולם הנוסעים היוצאי ם שבטרמינל 3 . יש לציין שהמכרז הזה עסק בהתקשרות שההכנסות ממנה הן הגבוהות מכל הכנסות הרשות ממסחר: כ-60% מסך ההכנסות של הרשות (ראו להלן). בחוזה הסתכמו דמי ההרשאה הבסיסיים השנתיים ב -88.4 מיליון דולר בתוספת הפרשי הצמדה (ראו להלן). נקבע שתקופת החוזה תהיה שבע שני ם, ובאפשרות הרשות להאריך אותו ב-35 .חודשים נוספים 2. הסדר בגין שנת 2 0 0 4 : כאמור, טרמינל3 נפתח בתחילת נובמבר 2004 , כך שלמעשה תקופת ההפעלה בשנת החוזה הראשונה עם בעלי ההרשאה נמשכה חודשיים בלבד - נובמבר ודצמבר 2004 . לפי החוזה, בשנת החוזה הראשונה ובשנת החוזה האחרונה (שאינן שנים שלמות) תשלם חברה א' לרשות את החלק היחסי של דמי ההרשאה. דהיינו כ- 16.7% בגין נובמבר ודצמבר 2004 . בתחילת 2005 פנו חברה א' ובעלי הרשאה אחרים אל הרשות וטענו שהטרמינל נפתח באיחור (לפי התכנון, היה הטרמינל אמור להיפתח במחצית 2004 ), ועקב כך נוצר עיוות במנגנון ההתחשבנות שבחוזה: בחודשים נובמבר ודצמבר בכל שנה תנועת הנוסעים מועטה יחסית - כ-14% בלבד מתנועת הנוסעים השנתית, ואילו התשלום שנדרש מהם בעבור חודשים אלו היה 16.7% מדמי ההרשאה. יוצא אפוא שהעיוות "יתוקן" רק בשנת החוזה האחרונה, שכן בשנה זו - שלא תכלול את נובמבר ודצמבר - בעלי ההרשאה אמורים לשלם דמי הרשאה נמוכים יחסית לתנועת הנוסעים. במרס 2005 אישר המנכ"ל דאז מר גבי אופיר לחשב הרשות, על פי המלצות חטיבת המסחר, להגיע להסדר תשלומים עם בעלי ההרשאה באשר לשנת 2004 . המנכ"ל גם הורה למשנה ליועץ המשפטי של הרשו ת להכין חוות דעת בנושא, שהוגשה באפריל 2005 ועיקרה: אין מקום לעשות שינויים כלשהם בתנאיהם הכלכליים של חוזים שנחתמו לאחר מכרז. במאי 2005 בישיבה בהשתתפות המנכ"ל ועובדים נוספים של הרשות הביע היועץ המשפטי של הרשות מר אריה שחם את דעתו, שבגלל העיכוב בפתיחת הטרמינל נראה הוגן להיעתר לפניית בעלי ההרשאה. בסיכום הפגישה הוחלט לאמץ את ההמלצות באשר לאופן ההתחשבנות עם כל בעלי ההרשאה הנוגעים בדבר באשר לחודשים נובמבר-דצמבר 2004 . הסתמן הסדר ועל פיו הם ישלמו בעבור החודשים האלה 14% מדמי ההרשאה, במקום 16.7% כפי שנקבע בחוזה, ואילו השיעור החסר - של כ- 2.7% - יתווסף לדמי ההרשאה בשנת החוזה האחרונה של כל בעל הרשאה. מהמסמכים עולה כי משמעות ההסדר הייתה דחיית תשלומים כלהלן: 1484 דוח שנתי59ב .לחברה א' - בסך של כ-2.4 מיליון דולר, וליתר בעלי ההרשאה- בסך של כ-0.7 .מיליון דולר הביקורת העלתה כי הרשות לא אמדה את כלל התוצאות הכספיות מדחיית תשלומים אלו. בסוף מאי 2005 אישרה ועדת הכספים של מועצת הרשות את ההסדר הנדון בכפוף לחוות הדעת של היועץ המשפטי לרשות ושל מבקר הרשות באשר לשאלה האם ההסדר שהוצע חוקי. ביוני 2005 הגישו המשנה ליועץ המשפטי לרשות ומ"מ מבקר הרשות למנכ"ל את חוות דעתם, ובה נכתב שבהסתמך על חוות דעתו של היועץ המשפטי (שהובאה לעיל), הם סבורים כי אין ההסדר המוצע עם בעלי ההרשאה הקובלים פוגע לא בזכויותיהם של יתר בעלי ההרשאה בטרמינל ולא בזכויותיהם של גופים שלא השתתפו במכרזי הרשות ו/או לא זכו בהם. בעקבות זאת שינתה הרשות את תנאי החוזים עם חמישה בעלי הרשאה. 3. הסדר בגין השנים 2005 -2 0 0 6 : ,בחוזה נקבע מנגנון הצמדה ולפיו יוצמדו דמי ההרשאה לשני גורמים: (א) ל-70% מהשינוי השנתי בתנועת הנוסעים היוצאים, ובסיס החישוב הוא 3.4 מיליון נוסעים יוצאים (המייצג את מספר הנוסעים בשנת 2003 ); (ב) למדד המחירים לצרכן בארה"ב, וזאת ביחס למדד הבסיס ביום 1.1.04 (דהיינו, המדד בגין נובמבר 2003 .) כבר במהלך 2005 פנו אל הרשות כמה בעלי הרשאה, ובהם חברה א', וטענו שנגרמים להם הפסדים, ומקורם בעיקר במנגנון הצמדה זה. בתשובת חברה א' למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 היא הסבירה, שטענותיה נגד הרשות היו גם באשר לעיכוב הרב בפתיחת טרמינל 3 , שגרם לעיוותים במנגנוני החישוב הקבועים בחוזה ההרשאה, וגם באשר לכשלי התכנון והתפעול בטרמינל 3 , הגורמים בפועל להפחתה ניכרת בשיעורי כניסתם של נוסעים לחנויות; בייחוד לחנויות החברה , אפילו לעומת שיעורי כניסתם לחנויות בטרמינל 1 ,. לדבריהם אמנם מספר הנוסעים עלה במידה ניכרת, אבל הפדיון הממוצע לנוסע ירד, והסיבה לכך היא שב - 2005 נבע עיקר העלייה במספר הנוסעים - 11% - מן העלייה במספר התיירים, אך פדיון סל הקנייה של התיירים נמוך במידה רבה מזה ש ל הנוסע הישראלי. מלבד זאת, מדד המחירים לצרכן בארה"ב עלה גם הוא בשיעור ניכר. לפיכך ביקשו חברה א' ובעלי הרשאה אחרים לבחון מחדש את המצב. (א) ייעוץ כלכלי: בעקבות פניות בעלי ההרשאה שלעיל פנתה הרשות בסוף 2005 אל יועץ כלכלי חיצוני, כדי לבחון את התוצאות הכלכליותשל תשלומי דמי ההרשאה על פי החוזים שחתמה הרשות, בעיקר בנוגע לחברה א'. בינואר 2006 הגיש היועץ הכלכלי דוח, ולפיו טענות החברה ובעלי הרשאה נוספים בדבר הפסד התפעול בשנה האחרונה נמצאו נכונות ביסודן, והוא נובע בעיקר ממנגנון ההצמדה של דמי ההרשאה שבחוזים. היועץ הכלכ לי החיצוני הציע שתי חלופות לפתרון הבעיה: (א) הצמדת דמי ההרשאה לשיעור השינוי בפועל בפדיון של בעל ההרשאה לעומת הפדיון בשנת 2003 ; (ב) שינוי שנת הבסיס להצמדת דמי ההרשאה לתנועת הנוסעים משנת 2003 לשנת 2004 . עלותה של החלופה הראשונה לרשות היא כ-13.5 מיליון דולר לשנה במחירי 2005 , ועלותה של החלופה השנייה היא כ-11.4 מיליון דולר לשנה במחירי 2005 . רשות שדות התעופה 1485 .(1) ב- 16.2.06 הציגו חשב הרשות ומנהל חטיבת המסחר למנכ"ל הרשות נתונים והערכות על היקף הנושאים שבמחלוקת עם בעלי ההרשאה והצעות להסדר. במכתבם הציגו שלוש חלופות: א. ביצוע חוזי ההרשאה כלשונם, דבר העלול לדעתם להביא לידי הפרת חוזים מצד כמה מבעלי ההרשאה, ובכללם חברה א', וליציאה למכרזים חדשים; ב. ביטול החוזים מתוך היפרדות בהסכמה ויציאה למכרזים חדשים; ג. תיקון התנאים הכלכליים בחוזים מתוך בחינת תמהילים שונים. ואלה ההפסדים המ שוערים לרשות מכל אחת מהחלופות: מחלופה א' - הפסד הכנסות שנתי בסכום של כ - 46.7 מיליון דולר והפסד מצטבר עד לסוף תקופות החוזים בסכום של כ-305 מיליון דולר; מחלופה ב' - הפסד שנתי של כ-30 מיליון דולר והפסד מצטבר של כ-206 'מיליון דולר; מחלופה ג- הפסד שנתי של כ-16 מיליון דולר והפסד מצטבר של כ- 125 .'מיליון דולר. בסיכום הם ממליצים על חלופה ג (2) עוד טענו באותה תקופה חברה א' ובעלי הרשאה אחרים כי דמי השכירות בעבור המחסנים בנתב"ג יקרים מדמי השכירות של מתקנים דומים באזור. בעקבות פנייתם המליצו עובדי הרשות הנזכרים לעיל כי בינואר 2006 תיכנס לתוקף הפחתה בתעריפים, בעבור בעלי הרשאה למסחר בלבד, בשיעור של 10% עד35% - לפי שטח האחסון של כל אחד. צוין גם שבעקבות זאת יפחתו הכנסות הרשות בסכום של כ-1.5 מיליון דולר לשנה, מתוכם כ-0.9 .'מיליון דולר מחברה א (ב) ייעוץ משפטי: בפברואר 2006 הגישה המשנה ליועץ המשפטי של הרשות את חוות דעתה למנכ"ל הרשות דאז, על פי בקשתו. היא ציינה שחובה על רשות ציבורית לקיים חוזה שנחתם בעקבות מכרז שפרסמה, בתום לב, בשוויוניות ומשיקולים סבירים. אבל אם שינוי החוזה יעמוד בעקרונות דיני המינהל הציבורי, סביר להניח כי לא יהיה בו משום עילת תביעה כלפי הרשות למתמודד שלא זכה במכרז, קל וחומר לא למתמודד בכוח. עם זאת, חובה מוטלת על התאגיד המופקד על הפעלתו של כל מערך התעופה האזרחית במדינה שלא לזעזע את המערך הכלכלי שלו. לדעתה, על הרשות לשקול גם את העדיפות הכלכלית של ביטול החוזים ויציאה למכרז חוזר על פני שינוי החוזים האלה. הרשות גם פנתה בעל-פה ליועץ משפטי חיצוני א', מומחה לדיני מכרזים, וביקשה את חוות דעתו בסוגיה של שינוי חוזה שנחתם לאחר מכרז. הוא מסר את חוות דעתו בעל-פה בישיבה ברשות שבה נכחו כמה מעובדי הרשות. היועץ המשפטי של הרשות מסר למשרד מבקר המדינה שיועץ משפטי א' הביע את דעתו, כי אם ישונו תנאי ההצמדה בחוזה באופן ששנת הבסיס תשתנה, ובעקבות שינוי זה תהיה החברה זכאית להחזר כספי, מתמודד אחר במכרז עלול לעתור לבית המשפט בעניין זה ולקבל ממנו סעד. באפריל 2006 שילמה הרשות ליועץ משפטי א' סך של 32,620 ש"ח בגין שירותיו בעניין זה. הרשות לא דרשה מיועץ משפטי א' להגיש חוות דעת כתובה. זאת ועוד, הביקורת העלתה שלא נרשם פרוטוקול מהישיבה בה מסר היועץ המשפטי את חוות דעתו. במהלך הביקורת הסביר היועץ המשפטי של הרשות למשרד מבקר המדינה, כי באותה העת הוא התל בט: אם תשנה הרשות את חוזי ההרשאה, היא תיחשף לסיכונים משפטיים, אך אם לא תשנה אותם, היא תיחשף לסיכונים כלכליים. עוד מסר היועץ המשפטי, שחוות הדעת של יועץ משפטי א' לא הייתה חד -משמעית 1486 דוח שנתי59ב .וברורה, ולכן הוא החליט לאחר התייעצויות, גם עם מנכ"ל הרשות, לבקש חוות דעת חיצונית נוספת. לשם כך הוא פנה ליועץ משפטי חיצוני ב', בעל ניסיון בתחום המשפט המסחרי-אזרחי ובתחום המשפט המינהלי. גם פנייה זו הייתה בעל -פה. במרס 2006 .הגיש יועץ משפטי ב' לרשות את חוות דעתו בכתב בתיקי הרשות אין תרשומות על דרך קבלת ההחלטות בדבר בקשת חוות הדעת האלו ובהן תשובות לשאלות: מי החליט על הזמנת חוות הדעת ומאילו נימוקים, ולא נמצאו אסמכתאות מלפני קבלת חוות הדעת בדבר הזמנתן ובהן פרטים על אופן הגשתן - בעל פה או בכתב - ועל עלויותיהן. כדי לקיים מינהל תקין, חובה על גוף ציבורי לשמור מסמכים ואסמכתאות באשר לפעולותיו, בהם כאלה הנוגעים לחלופות שנבדקו, לעלויותיהן, להליכי קבלת ההחלטות, לנימוקיהן ולזהות השותפים לקבלתן. לעניין הנדון, הדבר חשוב בייחוד משום שהרשות כבר קיבלה שתי חוות דעת בנושא - של המשנה ליועץ המשפטי שלה ושל יועץ משפטי א' - ולמרות זאת החליטה לבקש חוות דעת נוספת ולא תיעדה את נימוקיה לכך. מדובר בהתנהלות לא תקינה של הרשות. היועץ המשפטי של הרשות הסביר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2008 , שפנייתו ליועץ המשפטי א' נועדה אך ורק כדי לשמוע את דעתו המקצועית בסוגיית העדכון של מנגנון ההצמדה. הוא הסביר עוד כי לו נמסרה חוות דעת כזו בכתב, הייתה מטילה על הרשות הוצאות שכר טרחה נוספות, וזאת שלא לצורך, היות שלא היה בחוות הדעת כדי לגבש עמדה משפטית בהירה ומספקת. בתשובתו של יועץ משפטי א' למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2008 הוא הביע את תמיהתו על הטענה כי אם היה נדרש להגיש את חוות דעתו בכתב, היה שכר טרחתו גבוה יותר. הוא הוסיף כי למיטב זיכרונו נתבקש להכין חוות דעת בכתב, והא ראיה: הוא הביא חוות דעת בכתב לישיבה ברשות, והנוכחים ראו אותה. בינואר 2009 הסביר היועץ המשפטי של הרשות למשרד מבקר המדינה כי בישיבה עם יועץ משפטי א' הוא לא ציין כי מצויה בידו חוות דעת כתובה. בעניין אי-כתיבת תרשומת מהישיבה עם יועץ משפטי א' הסביר היועץ המשפטי של הרשות למשרד מבקר המדינה, כי אין נהליה הפנימיים של הרשות מחייבים זאת, ולכן אין הרשות נוהגת לכתוב תרשומת של כל פגישה עם גופים פנימיים או חיצוניים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תשובה זו של היועץ המשפטי של הרשות אינה מניחה את הדעת. חוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני בנושא זה חשובה לבדיקת חוקיות התנהלותה של הרשות. לכן היה על היועץ המשפטי של הרשות לדאוג שתהיה לפחות תרשומת מפורטת ומדויקת מהדברים שמסר היועץ המשפטי א' באותה ישיבה, קל וחומר אם לא היה בכוונתו לדבריו לבקש ממנו חוות דעת כתובה. בינואר 2009 , הודיע היועץ המשפטי של הרשות למשרד מבקר המדינה כי הערת הביקורת טופלה ומאותה עת הוא עורך תרשומות מישיבות המתקיימות בינו לבין גופים חיצוניים. רשות שדות התעופה 1487 .לפי הפרוטוקול מישיבת ועדת הכספים של מועצת הרשות מפברואר 2006 , היועץ המשפטי של הרשות סקר את ההתייעצויות עם שני היועצים המשפטיים החיצוניים. סבור כי אם ביהמ"ש יתערב בסוגיה, הוא יטה שלא ]'יועץ משפטי א[" הוא מסר כי סבור כי קיימת סבירות ]'יועץ משפטי ב[ ,לאשר את השינוי בתנאי המכרז. לעומתו גבוהה לכך שביהמ"ש לא יתערב בסוגיה בגלל שינוי הנסיבות והמצב כפי שנתמך גם בחוות הדעת הכלכלית". בסוף הישיבה ביקש מ"מ יו"ר המועצה מהנהלת הרשות לגבש לישיבת המועצה הקרובה, חלופה נכונה כלכלית ושאפשר לתמוך בה מן הבחינה המשפטית והציבורית. 4. חתימת ההסדר : (א) בישיבת המועצה שהתקיימה במר ס 2006 הוחלט להסמיך את הנהלת הרשות: לשאת ולתת עם חברה א' בעניין הקלה חד- פעמית בדמי ההרשאה לשנת 2006 ; לוודא שהמנגנונים הכלכליים בחוזה ייוותרו ללא שינוי; ולגבש הסדר באשר להפחתת דמי השימוש במחסנים בנתב"ג. בעקבות החלטה זו ובאותו היום מינה מנכ"ל הרשות דאז את צוות הרשות למשא ומתן עם חברה א'. חברי הצוות היו מ"מ סמנכ"ל לכלכלה, כספים ומסחר; המשנה ליועץ המשפטי; ומנהל חטיבת המסחר. ב - 3.4.06 העביר הצוות דוח ראשוני למנכ"ל, ובו דווח כי המשא ומתן הגיע למבוי סתום. דוח הצוות נדון בישיבת ועדת הכספים של מועצת הרשות ב- 6.4.06 , וזו החליטה להנחות את ההנהלה לנהוג על פי חוזי ההרשאה, ובכלל זה חילוט ערבויות, ולנהוג כך גם באשר לזכיינים אחרים - הכול לפי שיקולי מסחר. באוקטובר 2008 כתבה הרשות למשרד מבקר המדינה, כי ב - 1.5.06 התקיים משא ומתן בהשתתפות חברה א', צוות המשא ומתן, מ"מ יו"ר המועצה דאז מר שאול צמח ומנכ"ל הרשות דאז מר גבי אופיר. עוד נכתב: "במהלך הישיבה סוכמו העקרונות... כאשר הסיכום הסופי של עקרונות ההסכם נעשה באותו המעמד בלבד". לאחר ]'חברה א[ בחדר סגור בו נמצאו מ"מ יו"ר מועצת הרשות דאז ויו"ר מכן עדכן מ"מ יו"ר המועצה את חברי הצוות בדבר הסיכום שהשיג. ב - 7.5.06 .)הוציא הצוות מסמך ובו סיכום המשא ומתן והמלצותיו (ראו להלן חברה א' הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 , כי בסופו של דיון ארוך בין הצדדים נותרה נקודה אחת "לא סגורה" באשר לאופן החלת ההסכם לשנת 2005 . "משנתאחרה הפגישה... החליט מ"מ יו"ר רש"ת, לנסות ולמצוא פתרון בנוגע לנקודה אחרונה זו במו"מ ישיר עם יו"ר החברה בישראל. כעבור דקות בודדות הגיעו הצדדים להסכמה גם בנוגע לנקודה אחרונה זו (בניגוד לעמדת החברה סוכם שלגבי שנת 2005 יתוקן רק מדד הבסיס של ה-CPI ולא ישונה מדד הבסיס של תנועת הנוסעים היוצאים)". משרד מבקר המדינה מעיר כי משמעות סיכום זה היא הפחתה נוספת מדמי ההרשאה של החברה בסך של כ-3.7 .מיליון דולר מ"מ יו"ר המועצה מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 , כי מנכ"ל הרשות דאז פנה אליו וביקש ממנו להצטרף לישיבה כדי לסייע לו ולצוות המשא ומתן. מלבד זאת הוא מסר כי "ישיבת העבודה עם החברה, בה הוצג להם המתווה שגיבשו צוות המשא ומתן והמנכ"ל, נערכה כל כולה בנוכחות הצוות המקצועי, ובהרכב זה סוכמו הדברים". הוא גם העיר כי "לטענה כאילו סוכמו דברים 'בארבע עיניים' ובמובלע גם שלא על דעת הצוות המקצועי ובחריגה מהמ לצותיו אין ולו תחילה של תשתית". 1488 דוח שנתי59ב .לדעת משרד מבקר המדינה, למען קיומם של סדרי בקרה נאותים, על הרשות לשאת ולתת עם גופים שמחוץ לה בנוכחות כמה מעובדיה הבכירים, ולא בנוכחות עובד אחד בלבד, בייחוד אם מדובר בהיקף כספי גדול. (ב) ב- 9.5.06 אישרה מועצת הרשות את ההמלצות לסיכום המשא ומתן עם חברה א' שהגיש הצוות (להלן - ההסדר הסופי). ואלה ההמלצות העיקריות: (1 ) דמי ההרשאה לשנת 2006 יופחתו הפחתה חד-פעמית; ( 2 ) מדד הבסיס יהיה מדד המחירים לצרכן בארה"ב בגין נובמבר 2004 במקום המדד בגין נובמבר 2003 , הקבוע בחוזה, והחישוב יבוצעבתחולה מ - 1.1.05( ;3 ) תנועת הנוסעים היוצאים הבסיסית תהיה התנועה בשנת 2004 (כ-3.8 מיליון נוסעים) במקום התנועה ב- 2003 (3.4 מיליון נוסעים) ותחושב בגין דמי ההרשאה לשנת 2006 .בלבד בהצבעה השתתפו חמישה חברי מועצה (מתוך עשרה חברים פעילים באותה העת); מתוכם הצביעו שלושה בעד ההסדר המוצע, אחד נגדו ואחד נמנע. באותה ישיבה אישרה המועצה גם את הצעת ההנהלה להפחית את תעריפי השכרתם של המחסנים לשוכרים מסחריים מראשית שנת 2005 ועד סוף 2006 .)(ראו להלן בעקבות זאת חתמו ביוני 2006 הרשות וחברה א' על נספח לחוזה. בהמשך פנו חברה א' ו בעלי הרשאה אחרים לרשות וביקשו להחיל הסדר זה גם על חוזי המסחר האחרים. על פי מדיניות הנהלת הרשות בנושא ובעקבות אישור ועדת הכספים של המועצה ב- 15.6.06 , חתמו31 בעלי הרשאה אלו על נספחים לחוזי ההרשאה שלהם הכוללים את ההסדר שלעיל. (ג) לפי נתוני הרשות מיוני 2006 , סך הפחתת הכנסות הרשות בגין השנים 2005 -2006 בעקבות ההסדר הנ"ל היה כ -23.8 ,מיליון דולר מתוכם כ-17.2 מיליון דולר לחברה א'. סך הפחתת הכנסות הרשות בגין תעריפי השכרת המחסנים היה כ -2.6 מיליון דולר, מתוכם כ-1.4 מיליון דולר לחברה א'. מכאן שסך כל הפחתת ההכנסות היה כ- 26.4 מיליון דולר, ומתוכם כ-18.6 .'מיליון דולר לחברה א התברר כי סכום ההפחתות שנתנה הרשות לבעלי ההרשאה בעקבות ההסדרים האמורים היה גבוה ב - 10-12 מיליון דולר בקירוב מהערכת היועץ הכלכלי החיצוני שהעסיקה הרשות לבדיקת הנושא. הרשות הסבירה למשרד מבקר המדינה כי ההפרש נובע מכך שהצעתו של היועץ הכלכלי התייחסה רק להסטת שנת הבסיס לתנועת הנוסעים משנת 2003 לשנת 2004 בגין שנת 2005 ורק בגין שישה חוזי הרשאה. כאמור, בסופו של דבר, ביוני 2006 ,אישרה ועדת הכספים של המועצה את ההסדר בנוגע לכלל בעלי ההרשאה וההסדר כלל אף שינוי של בסי ס מדד המחירים בארה"ב באופן ששנת הבסיס הוסטה מהמדד ל- 2003 לזה של 2004 הן באשר ל- 2005 והן באשר ל- 2006. התברר שההסדר שונה גם מהמלצות צוות עובדי הרשות הבכירים, והוא גבוה בכ -8 מיליון דולר בקירוב מהערכתם: המלצותיהם נגעו רק לשנת 2006 ולשינוי בסיס תנועת הנוסעים, ולעומת זאת ההסדר כלל גם שינוי רשות שדות התעופה 1489 . בסיס ההצמדה של מדד המחירים לצרכן בגין השנים 2005 ו- 2006 . לעניין המחסנים, המלצת צוות עובדי הרשות הבכירים נגעה להפחתה לשנת 2006 בלבד, ואילו ההפחתה בפועל הייתה גם לשנת 2005. בינואר 2009 מסרה הרשות למשרד מבקר המדינה, כי הועבר לכל חברי המועצה כל החומר הנוגע לנושא ולרבות כל הטענות של חברה א', חוות הדעת המשפטיות - הפנימיות והחיצוניות, חוות הדעת הכלכלית וכן כל העבודות של הצוותים הכלכליים הפנימיים והן נדונו במספר ישיבות של המועצה ושל ועדת הכספים שלה. הביקורת העלתה שההנהלה לא דיווחה למועצ ה, ולו גם בתמצית, על ההפרשים בסכומי ההפחתה של דמי ההרשאה בין החלופות: ההסדר הסופי, החלופות שהציע לרשות היועץ הכלכלי החיצוני בינואר 2006 והצעת עובדי הרשות בפברואר 2006 , וממילא לא דווח גם על הסיבות להפרשים האלה. לדעת משרד מבקר המדינה, קודם שהתקבלה ההחלטה היה על הנהלת הרשות לדווח למועצה, ולו גם בתמצית, על ההפרשים ועל הסיבות להם. בתשובתה להערה הזאת מסרה הרשות כי הפרמטרים הכלכליים נשוא ההסדר שאושר אינם זהים לא לאלה שעליהם התבסס היועץ הכלכלי ולא לאלה שעליהם התבססו עובדי הרשות. לא נמצאו מסמכים בכתב שיאפשרו להבין מדוע התקבלה החלטה שונה מההמלצות המקצועיות, כנדרש לקיומם של סדרי מינהל תקינים. 5. משרד מבקר המדינה אסף נתונים מדוחות הרשות וממסמכיה על תנועת הנוסעים בנתב"ג לסוגיהם בשנים 2003 -2007 - הנכנסים והיוצאים, הישראלים והתיירים - והפדיון לבעלי ההרשאה מכל אחד מסוגי הנוסעים. לפי הנתונים, מספר הנוסעים היוצאים (שהוא הבסיס להתחשבנות עם חברה א') עלה בשיעור ניכר בשנים 2004 ו- 2005 (ב- 12.6% וב- 10.8% בהתאמה); ב - 2006 עלה מספרם בשיעור נמוך יותר ( 3.7% ), אך ב - 2007 ( עלה שוב בשיעור ניכר 14.6% .) מהנתונים עולה גם ששיעור התיירים מתוך כלל הנוסעים בנתב"ג אמנם עלה בשנים 2004 ו- 2005 (מ-28% ב- 2003 עד37% ב- 2005 ), אך ב- 2006 וב- 2007 ירד שיעורם והגיע ל- 34% ול-35% .בהתאמה מכאן עולה שמגמת העלייה בשיעור התיירים מתוך כלל הנוסעים שלכאורה פגעה בהכנסות חברה א', כבר התמתנה ב- 2006 ונמשכה ב- 2007 . . . 1490 דוח שנתי59ב .התחרות ההוגנת והשוויון הם עקרונות יסוד של דיני המכרזים. שינוי תנאי ההתקשרות שנקבעו במכרז על ידי הרשות, וזאת לאחר הבחירה באחת ההצעות, עלול לפגוע בשוויון בין המשתתפים במכרז. על פי פסיקת בית המשפט העליון, "אין לשנות באופן מהותי תנאיו של מכרז, מקום שיש בכך מש ום עקיפה של חובת המכרז"3 . שינוי החוזה לאחר בחירת המועמד עלול ליצור עיוות של המכרז משום שהוא מאפשר לו לתמרן את עצמו לעמדה טובה יותר. הרשות ציינה בתשובתה כי התלבטה בשל החשש הכבד מכריתת הענף העיקרי שעליו היא נשענת, ענף הדיוטי פרי. היא הוסיפה שהרשות פועלת כגוף ציבורי ובמסגרת של דואליות נורמטיבית: מהפן האחד - קיום החוזים בכפוף למשפט המינהלי, ומהפן האחר - קיום החוזים עם המגזר הפרטי - כל זאת באופן שישיא את הכנסות הרשות מפעילותה הכלכלית מתוך אחריות לציבור ומתוך שיקול דעת מיטבי. לדברי הרשות, היא עשתה זאת כדי שלא לסכן את יציבותה הכלכלית, את התנהלותה השוטפת, את תכניות הפיתוח ואת רמת השירות לנוסע. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון את הליך קבלת ההחלטות שהביא לשינויים בתנאי החוזים, בייחוד לנוכח העלייה במספר הנוסעים והשינוי בשיעור הישראלים מתוכם שחלו לאחר מכן ולהפיק לקחים ממנו ובאשר למבנה המכרזים בעתיד, ובכלל זה שיטת ההצמדה של דמי ההרשאה. .הכנסות הרשות מחברה א' .להלן נתונים מספרי החשבונות של הרשות לשנים 2005 -2007 , על הכנסותיה מחברה א' ועל כלל הכנסותיה ממסחר (באלפי ש"ח). הכנסות הרשות מחברה א' וכלל הכנסותיה ממסחר (באלפי ש"ח) .שיעור (ב-%) סך ההכנסות ממסחר ההכנסות מחברה א' שנה .61 974,023 596,719 2005 .62 917,282 569,462 2006 .60 1,042,576 620,233 2007 'מהנתונים עולה ששיעור גבוה מהכנסות הרשות ממסחר נובע מחברה א - כ- 60% . יש לזכור שהפעלתם ותחזוקתם של שדות התעופה ופיתוח תשתית התעופה בישראל ממומנים ברובם מהכנסות הרשות ממסחר. מאחר שרוב הכנסות הרשות ממסחר נובעות מחברה א', נוצרים סיכונים מהתלות הגבוהה יחסית של הרשות בחברה א'. מצב זה השפיע על .__________________ .3 בג"ץ 1605/94 טלסינמה בע"מ ואחרים נ' שרת התקשורת ואח', פ"ד נב(3 )803. רשות שדות התעופה 1491 . החלטת הרשות לבחור בחלופה של שינוי חוזי ההרשאה לשנים 2005 - 2006 . הרשות הסבירה למשרד מבקר המד ינה כי החלטתה בעבר לתת הרשאה אחת בלבד למכירתם של כמה סוגי טובין נתקבלה לאחר שהסוגיה נבחנה ונשקלה בכובד ראש, גם בעזרת חוות דעת חיצוניות. בשלב זה היא סבורה כי ההחלטה הייתה נכונה, וכי התוצאות מוכיחות זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הרשות ועל הנהלתה לבחון שוב במסגרת ניהול סיכוניה העסקיים, את השפעתה של תלות כה רבה בבעל הרשאה אחד גדול, על החלטותיה ולבחון דרכים להפחתת תלות זו . .ניהול ההתחשבנות עם חברה א' .1 . : תשלום דמי ההרשאה לכל חוזה של בעל הרשאה הרשות מנהלת חשבון בספרי חשבונותיה, ובו חיוביו וזיכוייו (להלן - חו"ז) וסיכומי ביניים חודשיים ושנתיים. מבדיקת חשבון החו"ז של חברה א' מינואר 2005 עד יולי 2006 - התקופה שבה דנו הרשות וחברה א' על הפחתת דמי ההרשאה- עולה שרוב הזמן הייתה חברה א' חייבת כספים לרשות, ושסכומי החוב הגיעו עד כ-59 .מיליון ש"ח סכומי החוב היו גבוה ים גם יחסית לדמי ההרשאה הבסיסיים שהייתה החברה צריכה לשלם באותה תקופה לרשות - כ- 40-60 .מיליון ש"ח מדי חודש בחוזה נקבעה ריבית הפיגורים שתשולם בגין כל יום של פיגור בתשלום מן התשלומים במועד הנקוב בחוזה. משרד מבקר המדינה העלה כי הרשות לא חייבה את חברה א' בריבית פיגורים ולא השתמשה בכלים אחרים העומדים לרשותה לגביית חובות, כגון חילוט ערבויות. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, סכום ריבית הפיגורים בגין החוב לינואר 2005 - יולי 2006 הוא כ-6.7 .מיליון ש"ח בתשובתה מנובמבר 2008 הסבירה הרשות למשרד מבקר המדינה, שלאחר חתימת ההסדר עם חברה א' ביולי 2006 הפיקה לה הרשות זיכויים בסך של כ-56 מיליון ש"ח בגין ינואר 2005 - יולי 2006 , ואלה ביטלו את חוב החברה בגין תקופה זו. היא הוסיפה כי מאחר שבהסדר בוטלה יתרת החוב רטרואקטיבית לתקופה זו, לא היה מקום לחייב את החברה בריבית. יצוין כי לפי רישומי הרשות, הייתה יתרת חברה א' בסוף שנת 2006 , לאחר ההסדר, כ-5 מיליון ש"ח בזכות, ובסוף 2007 הייתה היתרה כ-0.8 .מיליון ש"ח, גם זו בזכות סכומי החוב בכל שנה ( 2005 ו- 2006 ) היו גבוהים מסכום הזיכויים שהרשות הפיקה לחברה א'. משרד מבקר המדינה העלה כי הרשות לא חישבה א ת סכום ריבית הפיגורים בגין חובות חברה א', גם לא לאחר שהגיעה להסדר עמה שבעקבותיו ניתנו לחברה זיכויים, ולא דיווחה 1492 דוח שנתי59ב .למועצה על סכום ריבית הפיגורים בגין החובות בתקופה זו כהפחתה נוספת. 2. דוח כספי שנתי : בחוזה נקבע שעל בעל ההרשאה להגיש לרשות דוח שנתי מאושר בידי רואה חשבון חיצוני לא יאוחר מ -31 במאי שלאחר תום כל שנת חוזה. על הדוח לכלול את סך פדיון המכירות השנתי ופירוט חודשי: של פדיון המכירות ברוטו, של דמי ההרשאה שעל החברה לשלם לרשות, של דמי ההרשאה ששולמו בפועל ושל פירוט ההפרשים שעל החברה לשלם לרשות. (א) הביקורת העלתה כי הרשות לא תבעה מחברה א' להגיש לה במועד את הדוח השנתי שלה ל - 2005 שהוגש לה באפריל 2008 (כלומר כשנתיים לאחר המועד הקבוע בחוזה ובמהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה) והדוחות לשנים 2006 ו- 2007 שהוגשו לה בנובמבר 2007 וביולי 2008 ., בהתאמה (ב) הביקורת העלתה כי בח וזה לא הוגדרו המתכונת או סוג האישור שרואה החשבון של חברה א' צריך לספק. לכן, באשר לדוח ל- 2004 , רואה החשבון החיצוני ציין: "מאחר והסקירה הינה מצומצמת בהיקפה ואינה מהווה בדיקה בהתאם לתקני ביקורת מקובלים, אין אנו מחווים דעה על סך ההכנסות שבמכתב החברה". לעומת זא ת, בדיווחים של רואה החשבון לדוחות לשנים 2005 -2007 , הוא כתב: "הרינו לדווח כי על פי מערכת הנהלת החשבונות של החברה, סה"כ מחזור המכירות...". חברה א' צירפה בתשובתה למשרד מבקר המדינה את הסברי רואה החשבון שלה, כי הואיל ולא הוגדרו בחוזה המתכונת או סוג האישור שרואה החשבון צריך לספק, נתן משרדו את האישור במתכונת של סקירה באשר לשנת 2004 ובמתכונת של דיווח באשר לשנים 2005 -2007 . לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לדאוג לכך שבחוזים יוגדרו באופן ברור סוג האישורים הנדרשים מרואה החשבון החיצוני ומתכונתם; כמו כן עליה להקפיד לקבל את האישורים על פי הנקבע בחוזה. ב- 14.1.09 מסרה הרשות למשרד מבקר המדינה כי היא מאמצת את המלצתו ותקפיד להגדיר בחוזים באופן ברור את סוגי הדיווחים הנדרשים והמתכונת לדיווחים אלה. (ג) הביקורת העלתה כי הרשות לא דרשה מחברה א' להגיש לה בדוח השנתי, כנדרש, פירוט חודשי של פדיון המכירות, של דמי ההרשאה ששולמו בפועל ושל ההפרשים שעליה לשלם לרשות. אמנם הרשות מחשבת מדי שנה בשנה, על סמך דיווחיה החודשיים של החברה, את סכום דמי ההרשאה שחברה א' צריכה לשלם לה, ואם נדרש - אף מחייבת את החברה על כך. אך לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לעמוד על כך שחברה א' תדווח, כנדרש בחוזה, על הסכומים ששילמה לרשות מדי חודש בחודשו ועל ההפרשים, אם היו, במסגרת הדוח השנתי שלה. זאת רשות שדות התעופה 1493 . לצורך בקרה על פדיון המכירות, המשמש בסיס לחישוב דמי ההרשאה שעל החברה לשלם לרשות ובסיס להשוואה עם דמי ההרשאה ששולמו בפועל. השתתפ ותו של יו"ר ועדת מסחר ונכסים בישיבות הוועדה לפי מסמכי הרשות, במאי 1994 נחתם הסכם עבודה אישי בין הרשות לבין מר יעקב דיין להעסקתו בתפקיד סמנכ"ל לכלכלה ולכספים עד סוף ינואר 1999 . מועצת הרשות האריכה את תוקף ההסכם עם מר דיין עד סוף ינואר 2009. בתוקף תפקידיו התמנה מר דיין במשך כהונתו ליו"ר של כמה ועדות ברשות, ובהן: ביולי 2004 - ליו"ר ועדת המכרזים המרכזית לפרויקט טרמינל3 (נתב"ג 2000 ,) ובאוגוסט 2004 - ליו"ר ועדת מסחר ונכסים. בינואר 2005 מינה המנכ"ל את מר דיין לתפקיד סמנכ"ל למינהל ולארגון, נוסף לתפקידו כסמנכ"ל לכלכלה ולכספים, עקב פרישתו של הסמנכ"ל למינהל ולארגון שכיהן עד אז. משרד מבקר המדינה בדק את השתתפותו של מר דיין בישיבות ועדת מסחר ונכסים בחודשים יוני 2005 - ינואר 2006 . מהבדיקה עולה שמדצמבר 2005 ואילך לא השתתף מר דיין בישיבות ועדה זו, אף שהיה היו"ר שלה, ואת מקומ ו מילא חשב הרשות. מדובר בתקופה שבה דנה הרשות עם חברה א' על הפחתת דמי ההרשאה. במרס 2006 כתב המנכ"ל דאז, מר גבי אופיר, שחשב הרשות התמנה גם לתפקיד מ"מ הסמנכ"ל לכלכלה ולכספים (במקום מר דיין). המנכ"ל הוסיף שמר דיין "יקדיש כעת את מלוא זמנו לנושאים שבתחום המנהל והארגון". תוקף מינויו של מר דיין לתפקיד סמנכ"ל לכלכלה ולכספים היה עד סוף ינואר 2009 , ותוקף מינויו לתפקיד סמנכ"ל למינהל ולארגון היה עד סוף דצמבר 2006 . באוקטובר 2006 חתמו הרשות ומר דיין על הסכם לסיום העסקתו בפועל שלושה ימים לאחר מכן ולניתוק יחסי עובד-מעביד מ יוני 2007. בישיבה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מר דיין במרס 2008 ,הוא טען שהסיבה להעברתו מתפקידיו, לאי -שיתופו בדיונים הנוגעים לחברה א' ולנטילת סמכויותיו הייתה התנגדותו להיענות לדרישות חברה א' והדעות שהביע בפני הנהלת הרשות. במסגרת תפקידו הוא טען כי אין להסתמך על נתוני רווח והפסד של בעל הרשאה לשנה אחת בלבד, וכי הרשות הזדרזה מדי לשאת ולתת עם חברה א' מתוך הליכה לקראתה. לדעתו, מוטב היה לצאת למכרז חדש. בנובמבר 2008 ציינה הרשות בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי לא היה ידוע לה שמר דיין התנגד להסדר עם חברה א', וכי הוא לא הביע דעה זו בפני הנהלת חטיבת המסחר, לא בעל -פה ולא בכתובים, וכי בפרוטוקולים מישיבות המועצה וועדת הכספים שלה שבהן נדונו ההסדר ומינוי צוות המשא ומתן לא נרשמה התנגדות שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרות רציפה של יו"ר ועדה מישיבותיה במשך חצי שנה פוגעת בסדרי מינהל תקינים. 1494 דוח שנתי59ב . .חוזה עם חברה א' - מסופי הגבול .במרס 2003 חתמה הרשות עם חברה א' על חוזה לאחר מכרז, ועל פיו ניתנה הרשאה לחברה א' למכור מוצרים בפטור ממכס במסוף הגבול של נהר הירדן. תקופת החוזה היא חמש שנים, ואפשרות ההארכה - שלוש שנים. נקבע שדמי ההרשאה יהי ו הסכום הגבוה משני אלו: הסכום המצטבר של שיעורים מפדיון המכירות (לפי כל סוג מוצר) או דמי הרשאה שנתיים מינימליים בסך 1.5 מיליון דולר בתוספת הצמדה. בחוזה ניתנה אפשרות להרחיב את מתן השירותים למסופי גבול נוספים. בספטמבר 2003 אישרה הנהלת הרשות לחברה א' להרחיב א ת פעילותה אל מסוף טאבה. על פי הוראות החוזה, תעריף דמי ההרשאה להרחבה הוא 350 דולר למ"ר לשנה. דמי הרשאה אלו מתווספים לדמי ההרשאה המינימליים השנתיים שלעיל, ובסך הכול: 60,000 דולר. לצורך ההתחשבנות עם הרשות יתווסף פדיון המכירות בטאבה לפדיון המכירות בנהר הירדן, בהתאם יחושבו שיעורי הפדיון לפי כל סוג מוצר, סכומם יושווה לדמי ההרשאה המינימליים החדשים, והסכום לתשלום יהיה הגבוה משניהם. מנתוני הרשות לינואר 2005 - אוקטובר 2008 עולה, כי אילו היה חישוב דמי ההרשאה ממסוף טאבה נפרד מזה שממסוף נהר הירדן (פדיון המכירות ממסוף טאבה לא היה מתווסף לפדיון ממסוף נהר הירדן, כפי שנקבע בחוזה), היו הכנסות הרשות גבוהות ב-1.8 .מיליון דולר בקירוב בתשובתה הסבירה הרשות כי ההחלטה שלא יחושב חישוב נפרד למסוף טאבה ולמסוף נהר הירדן הייתה החלטה מודעת של מוסדות הרשות הנוגעים בדבר, זאת נוכח החדשנות ש בקיום דיוטי פרי במסוף טאבה, הכרוך באי -ודאות. הרשות הוסיפה כי החלטה זו נכונה גם היום. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לעקוב ולשקול את המשך קיומה של מתכונת זו של מכרזים ובעקבותיהם חוזים עם בעלי ההרשאה, וזאת כדי להשיא את הכנסותיה. .חוזה עם חברה ב' .1. ב- 18.4.04 'נחתם חוזה הרשאה, בעקבות מכרז, בין הרשות לבין חברה ב למכירה ולאחסנה של טובין ליוצאים מישראל, בפטור ממכס ו/או ממסים, באולם הנוסעים שבטרמינל 3 ובשדה התעופה בעובדה. נקבע שתקופת החוזה תהיה חמש שנים, עם אפשרות הארכה בשנתיים. לפי החוזה, אם במהלך תקופת החוזה יוקצו לחברה ב' שטחי חנויות נוספים באולם היוצאים, כי אז יועלו דמי ההרשאה הבסיסיים לסך שנתי של 1,500 .דולר למ"ר, בתוספת הצמדה רשות שדות התעופה 1495 .2. בנובמבר 2006 פנתה חברה ב' לרשות וביקשה לקבל תוספת שטחי מסחר של שלוש חנויות - שהופעלו עד אז על ידי חברה אחרת ועמדו להתפנות - בצמוד לחנויות שהיא מפעילה בקצותיהן של שלוש הזרועות, ושטחן הכולל הוא כ-88 .מ"ר ועדת מסחר ונכסים בישיבתה בנובמבר 2006 אישרה את פניית החברה, בכפוף לתעריף שבחוזה הקיים - סה"כ תוספת של כ- 132,000 דולר. בסוף דצמבר 2006 .חתמו הצדדים על כתב הרחבה לחוזה בעניין זה בנובמבר 2006 אישרה הרשות לחברה ב' להוסיף שטחי מסחר הצמודים לשלוש חנויות שהפעילה בטרמינל 3 ., בלי לפרסם מכרז פומבי להפעלתן הרשות הסבירה שהחנויות שבזרועות הוקצו לחברה ב' לאחר שנציגי חטיבת המסחר שאלו בעלי הרשאה אחרים במתחם, האם הם מעוניינים בחנויות אשר בזרועות. הם נענו בשלילה, שכן בשל מיקומן של חנויות אלו אין הן מושכות קונים, ורק חברה ב' התעניינה בהן. לטענת הרשות, משום כך לא היה היגיון מסחרי בפרסום מכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלות כזאת פוגעת בשוויון ההזדמנויות למתחרים בכוח. מן הראוי היה שהרשות הייתה פונה בדרך של פרסום מכרז פומבי להפעלת שלוש החנויות, וכך הייתה מאפשרת למציעים מהציבור להתחרות בחברה ב'. .סיכום .ככלל, שינוי בתנאי חוזה התקשרות שנכרת בעקבות מכרז, עלול לפגוע באינטרס הציבורי שמטרתו לאפשר סיכוי שווה במכרז לכלל משתתפיו. מהמתואר לעיל עולה כי בהליכים שנקטה הרשות לשם שינוי החוזים עם בעלי ההרשאה היו ליקויים. לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הרשות ועל הנהלתה להפיק לקחים מכך. כמו כן, מומלץ כי במכרזים שתפרסם הרשות בעתיד, ייבדקו שיטות ההצמדה של דמי ההרשאה כחלק מהפקת הלקחים מהמקרים נשוא דוח זה. יש גם להמשיך ולבחון את המבנה ואת ההרכב של הכנסותיה מבעלי ההרשאה מן ההיבטים שונים על מנת למנוע תלות יתר באחד מבעלי ההרשאה.

תקציר:
 1477 .רשות שדות התעופה . .פעולות הביקורת .ברשות שדות התעופה נבדקו הכנסותיה של הרשות ממסחר ותפקודה בתחום ההסכמים עם בעלי הרשאה להפעלת חנויות פטורות ממכס. ברשות שדות התעופה ובאגף לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר נבדקו סדרי הפרישה מהרשות של ארבעה עובדים בכירים והליכי העסקתם כיועצים חיצוניים. רשות שדות התעופה 1479 .הכנסותיה של רשות שדות התעופה ממסחר .תקציר .רשות שדות התעופה (להלן - הרשות) הוקמה בשנת 1977 על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז- 1977 (להלן- החוק), ותפקידיה בין היתר: להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל את שדות התעופה. הרשות פועלת באמצעות מועצה הממונה על ידי שר התחבורה, באישור הממשלה. הרשות התקשרה בהסכמי הרשאה מסחריים שונים, בין היתר, להפעל ת חנויות פטורות ממכס, בעיקר בטרמינל 3 בשדה התעופה בן גוריון (להלן- נתב"ג). ב- 2007 היו סך הכנסות הרשות כ -1.9 מיליארד ש"ח; כ -55% מהכנסותיה נובעות מפעילויות מסחר שונות ובעיקר ממתן הרשאות לגופים פרטיים למכירה ואחסנה של טובין פטורים ממכס, וכ-45% מאגרות (נוסעים ומטוסים). .פעולות הביקורת .בחודשים מרס -אוגוסט 2008 בדק משרד מבקר המדינה את תפקודה של הרשות בתחום ההסכמים עם בעלי הרשאה להפעלת חנויות פטורות ממכס, בעיקר בטרמינל 3 . .עיקרי הממצאים .חוזה עם חברה א' .1. כ-60% (כ-620 מיליון ש"ח ב- 2007 ) מהכנסות הרשות בתחום המסחר הן מחברה א'; יש לציין שההכנסות מחברה א' הן 90% מהכנסות הרשות ממסחר מבעלי הרשאות קמעונאים. במצב זה יש סיכונים הכרוכים בתלות רבה בבעל הרשאה גדול אחד. 2. במאי 2005 אישרה ועדת הכספים של מועצת הרשות, בעקבות המלצת ההנהלה, הסדר לבעלי הרשאה ולפיו יחושבו דמי ההרשא ה בגין נובמבר ודצמבר 2004 על בסיס שיעור תנועת הנוסעים בחודשים אלו במקום על בסיס החלק היחסי של דמי ההרשאה השנתיים. משמעות שינוי זה היא שתקבולים על חשבון דמי ההרשאה בגין 2004 בסך של כ-3.1 מיליון דולר (מתוכם2.4 מיליון דולר מחברה א') נדחו לשנת החוזה האחרונה ש ל כל בעל הרשאה, צמודים למדד המחירים בארה"ב ולתנועת הנוסעים. הביקורת העלתה כי הרשות לא אמדה את כלל התוצאות הכספיות מדחיית תשלומים אלו. 3. בתחילת 2006 ביקשה הרשות בעל פה שתי חוות דעת משפטיות מיועצים משפטיים חיצוניים, בסוגיה של שינוי החוזה לאחר מכרז. לא נרשם פרוטוקול מן הישיבה ברשות שבה מסר אחד היועצים המשפטיים את חוות דעתו, והרשות לא ביקשה לקבל את חוות דעתו בכתב. 1480 דוח שנתי59ב .בתיקי הרשות אין תרשומות על דרך קבלת ההחלטות בדבר בקשת חוות הדעת האלה ובהן תשובות לשאלות: מי החליט להזמין את חוות הדעת ומאילו נימוקים, ולא נמצאו אסמכתאות מלפני קבלת חוות הדעת בדבר הזמנתן ובהן פרטים על אופן הגשתן - בעל פה או בכתב - ועל עלויותיהן. מדובר בתפקוד לא תקין של הרשות. 4. ב- 2006 ,חתמו הרשות ובעלי הרשאה על הסדרים לשינוי תנאי החוזה ומשמעותם: הפחתת הכנסות הרשות מדמי ההרשאה בגין השנים 2005 -2006 בסךשל כ -23.8 מיליון דולר (מתוכם כ -17.2 מיליון דולר לחברה א'). מלבד זאת הפחיתה הרשות את הכנסותיה מדמי השכירות בעבור המחסנים לאותן השנים בסך 2.6 מיליון דולר (מתוכם1.4 מיליון דולר לחברה א'). מכאן שסך ההכנסות שהופחתו היה כ -26.4 מיליון דולר, ומתוכם כ -18.6 מיליוןדולר לחברה א'. סכום ההפחתות שנתנה הרשות לבעלי ההרשאה בעקבות ההסדרים האמורים היה גדול ב - 10-12 מיליון דולר בקירוב מהערכת היועץ הכלכלי החיצוני שהעסיקה הרשות לבדיקת הנושא ובכ-8 מיליון דולר בקירוב מהערכת עובדי הרשות; זאת משום שלהסדר נוספו מרכיבים שלא נכללו בהערכות של היועץ ושל עובדי הרשות. הועלה שהנהלת הרשות לא דיווחה למועצה, ולו בתמצית, על הסיבות להפרשים האמורים. 5. בתקופת ינואר 2005- יולי 2006 בדרך כלל הייתה חברה א' חייבת כספים לרשות, וסכומי החוב הגיעו עד כ-59 מיליון ש"ח. למרות זאת לא השתמשה הרשות בכלים העומדים לרשותה לגביית החובות, כגון חילוט ערבויות. הרשות לא חישבה את סכום ריבית הפיגורים בגין חובות חברה א', גם לא לאחר שהגיעה להסדר עמה שבעקבותיו ניתנו לחברה זיכויים, ולא דיווחה למועצה על סכום ריבית הפיגורים בגין החובות בתקופה זו כהפחתה נוספת. 6. הרשות לא תבעה לקבל במועד את הדוחות השנתיים המפרטים את פדיון המכירות של חברה א' לשנים 2005 -2007 . בחוזה בין הצדדים לא הוגדרו המתכונת או סוג האישור שעל רואה החשבון של החברה לספק. כמו כן לא דרשה הרשות מהחברה להגיש לה בדוחותיה פירוט חודשי של נתוני פדיון המכירות ושל דמי ההרשאה ששולמו בפועל, כנדרש בחוזה. .חוזה עם חברה ב' .בנובמבר 2006 אישרה הרשות לחברה ב' להוסיף שטחי מסחר הצמודים לשלוש חנויות שהפעילה בטרמינל 3 .בלי לפרסם מכרז פומבי להפעלתן .סיכום ומסקנות .נמצא כי בהליך שבו שינתה הרשות תנאים בחוזים שחתמה עם בעלי הרשאה היו ליקויים. בעקבות שינויים אלו פחתו הכנסותיה של הרשות ב -26.9 מיליון דולר בקירוב, מתוכן הכנסות מחברה א' בסכום של כ-21 מיליון דולר. מלבד זאת הפחיתה הרשות את דמי השכירות בעבור המחסנים בסך 2.6 ,מיליון דולר רשות שדות התעופה 1481 . מתוכם1.4 מיליון דולר לחברה א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון את הליך קבלת ההחלטות במקרים המתוארים לעיל, בייחוד לנוכח העלייה במספר הנוסעים והשינוי בשיעור הישראלים מתוכם שחלו לאחר מכן, ולהפיק לקחים באשר למבנה המכרזים בעתיד, ובכלל זה שיטת ההצמדה של דמי ההרשאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הרשות ועל הנהלתה להמשיך לבחון את הסיכונים הכרוכים בתלות רבה בבעל הרשאה גדול אחד ולבדוק את החלופות העומדות לפניה מן הבחינה העסקית והתפעולית. .