משרד הפנים/היבטים בתכנון המתארי המקומי הכולל

 ♦ . .מבוא .התכנון המתארי המקומי נועד להתוות את מדיניות התכנון העירונית או האזורית ולקבוע את אופיו של היישוב ואת כיווני התפתחותו העתידית, בין היתר באמצעות קביעת איסורים והיתרים הנוגעים לבנייה ולשימוש בקרקע בתחום היישוב, הדבר נעשה בהתאם להוראות תכניות המתאר המחוזיות והארציות. תכניות המתאר המקומיות הכוללות 9 הן עמ וד התווך של התכנון המתארי המקומי. לפיכך נדרש שלכל רשות מקומית תהיה תכנית מתאר מקומית כוללת תקפה ומעודכנת. בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה או החוק), נקבע מדרג של תכניות; על פיו תכניות מפורטות 10 במרחב תכנון מקומי ייגזרו מתכנית מתאר מקומית כוללת. באמצעות מדרג זה ניתנת תמונה מקיפה וכוללת הן לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדות המקומיות) בהכינן תכנית מפורטת ובבואן להחליט אם להמליץ על הפקדתה, והן לוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדות המחוזיות) - בבואן להחליט אם לתת תוקף לתכנית. בחוק נקבע כי מטרותיהן של תכניות המתאר המקומיות הכוללות הוא להגדיר את ייעודי הקרקע, להתוות את מערכת הדרכים המקומית ולקבוע את צפיפות הבנייה וכן לקבוע אילו שטחים ישמשו שטחים ציבוריים פתוחים ואילו שטחים מיועדים להקמת מוסדות ציבור. על בסיס הוראות תכניות המתאר המקומיות הכוללות אמור להתקיים פיקוח על פיתוח הקרקע במרחב התכנון המקומי, וכן הבטחת תנאים נאותים .__________________ .8 החלטה של ועדת שרים לשיפור וייעול תחום התכנון והבנייה מיום 30.9.09 אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 2.10.09 ומספרה הוא777 . 9 .מדובר בתכניות מתאר מקומיות המתייחסות באופן כולל ליישוב שלם 10 תכנית מפורטת ה יא תכנית המסדירה את הוראות הבנייה ואת אופן השימוש במקרקעין בצורה מפורטת במתחם מסוים. 376 דוח שנתי60א .מבחינת הבריאות, התברואה, הניקיון, הבטיחות, התחבורה, הנוחות ומניעת מפגעים על ידי תכנון הקרקע וייחוד אזורים מסוימים בה למטרות מסוימות. מדינת ישראל מתמ ודדת זה שנים עם מכלול בעיות הנוגעות להליכי התכנון של תכניות מתאר מקומיות כוללות ולהליכי טיפול בתכניות ואישורן. בהצעה לתיקון חוק התכנון והבנייה שגיבש משרד הפנים בשנת 200811 צוין ש"בהיעדרה של תכנית מתאר כוללת, נפגעים התכנון והפיתוח של הישוב... העדר תכנון מתאר י אינו מאפשר טיפול בתשתית העירונית הכוללת, מונע התמודדות עם סוגיות חברתיות- כלכליות- הופך קידומן של ]כך[ ...סביבתיות, ואינו מכוון להשגת מטרות ארוכות טווח מאות ואף אלפי תכניות מפורטות נקודתיות למשא כבד על כתפי הגופים היוזמים ומוסדות התכנון כאחד... במציאות זו הזמן הדרוש לאישור הוא ארוך והדרך לאישור היא מפותלת ורבת משוכות". במהלך השנים הוקמו ועדות מקצועיות שעסקו בין היתר בהיבטים של התכנון המתארי המקומי: ועדה מייעצת בראשות עורך הדין יחזקאל לוי12 שחלק ממסקנותיה שימשו בסיס לתיקון 43 לחוק התכנון והבנייה שהתקבל בכנסת בשנת 199513 ; ועדה בין-משרדית בראשות מר עמרם קלעג'י 14 ; צוות בראשות מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים שהחל לפעול במרס 2005 ועל בסיס המלצותיו התקבל ביוני 2006 תיקון76 לחוק התכנון והבנייה15 (להלן- תיקון 76 ); צוות בין-משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבנייה שהוקם לפי החלטת הממשלה מאוגוסט 2005. .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר 2008- מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים מרכזיים הנוגעים לתכנון המתארי המקומי הכולל: מידת העדכניות של תכניות מתאר מקומיות כוללות; התמשכות הליכי ההכנה והאישור של תכניות מתאר מקומיות כוללות; תכנון מתארי מקומי המתבסס על תכניות אב; פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל; יישום החלטת הממשלה ולפיה משרד הפנים ירכז בידיו את התכנון המתארי המקומי הכולל; מדיניות "התכנון היוזם" ויישומה; אופן הריכוז והניתוח של מידע בתחום התכנון המתארי המקומי. הבדיקה נעשתה במינהל התכנון, בוועדות המחוזיות ובלשכות התכנון המחוזיות שבמשרד הפנים. כמו כן נעשתה בדיקה במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), במשרד האוצר ובמינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י). לצורך הביקורת ריכז משרד מבקר המדינה נתונים מכל הרשויות המקומיות באמצעות שאלון שהפיץ להן. .__________________ .11 תזכיר חוק התכנון והבניה (תיקון מס90 ), התשס"ט– 2008. 12 מנכ"ל משרד הפנים הוא שמינה את הוועדה בעקבות החלטות שקיבלה הממשלה בשנים 1992 -1993 . 13 התקבל בכנסת באוגוסט 1995. 14 הוועדה הוקמה בעקבות קבלת החלטת הממשלה מאוגוסט 1999 בנושא שיפור תהליכי התכנון. 15 התיקון התקבל במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (להשגת יעדי התקציב והמדיניות לשנת הכספים 2006 ), התשס"ו- 2006 , ס"ח 2055 , 15.6.06 ', עמ306 . השלטון המקומי 377 .תפקידם של גורמי התכנון בקידום התכנון המתארי המקומי הכולל .חוק התכנון והבנייה מטיל את האחריות להכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות בראש ובראשונה על הוועדות המקומיות; תפקיד הוועדות המחוזיות הוא לפקח ולהורות לוועדות המקומיות להכין תכנית מתאר ולהגישה במועד שיקבעו וכמו כן לדון בתכנית המתאר להחליט על הפקדתה ואישורה. שר הפנים נושא באחריות הכוללת לתכנון המתארי מתוקף היותו הממונה על ביצוע חוק התכנון והבנייה. מינהל התכנון שבמשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון) הוא הגורם המקצועי הבכיר בתחום התכנון והבנייה, ותפקידיו כוללים סיוע ומתן הנחיה מקצועית לשר הפנים ולמוסדות התכנון האחראים להכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות. האגף לתכניות מתאר מקומיות (להלן - האגף לתכנון מקומי) עוסק במסגרת המינהל גם בייזום ובקידום של תכניות מתאר חדשות ליישובים, ובכלל זה בעדכון תכני ות קיימ ות עד שלב אישורן; הוא אחראי גם לבקרה על תכניות מקומיות ומפורטות לאחר הפקדתן בוועדות המחוזיות. מינהל התכנון החל בשנת 2005 בהכנת רפורמה בחוק התכנון והבנייה. הרפורמה מדגישה בין היתר את חשיבותה של תכנית מתאר מקומית כוללת עדכנית, ומטרתה להתמודד עם חלק מהחסמים לקידום תכניות אלה. במסגרת הרפורמה, התקבל כאמור תיקון 76 שבמסגרתו הורחב היקף הסמכויות של הוועדות המקומיות לאשר תכניות מפורטות; אחד התנאים לכך הוא קיומה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית. בהצעת התיקון לחוק16 נכתב כי "הרחבת הסמכויות של הוועדות המקומיות כמוצע תהווה תמריץ לוועדות המקומיות ליזום תכניות מתאר מקומיות". בנובמבר 2008 הוגש לממשלה במסגרת הרפורמה תזכיר הצעת חוק לתיקון חוק התכנון והבנייה (תיקון 90 ), התשס"ט- 2008 (להלן- ההצעה לתיקון 90 לחוק), העוסק אף הוא בהיבטים שונים הנוגעים לתכניות מ תאר מקומיות כוללות. .עדכניות התכניות המתאריות המקומיות .הליכי התכנון והפיתוח המקומי והאזורי הם הליכים דינאמיי ם הקשורים במגמות ובתהליכים חברתיים, כלכליים וסביבתיים. אם חל שינוי במערך חברתי וכלכלי שבהתבסס עליו הוכנה תכנית מתאר מקומית, יש לעדכן תכנית זו . מינהל התכנון יזם כבר בשנת 1993 מחקר יישומי בנושא שינויים בתכניות מתאר מקומיות. מסקנתו הייתה: "רוב הישובים פועלים על פי תוכניות מתאר מיושנות ועליהן מורכבות תוכניות מפורטות שאינן קשורות זו בזו - כ- 3,000 תוכניות מפורטות בתל-אביב וכ - 2000 בירושלים. תוכניות מתאר כאלה חסרות את הראיה הכוללת, שהיא אחת הסיבות העיקריות להכנת תכנית מתאר". מאחר שהתכנון המתארי של רשות מקומית מושתת על תכניות מפורטות ועל תכנית נקודתיות 17 שאינן משקפות ראייה כוללת נוצרו לעתים פערים מבחינה .__________________ .16 הצעת חוק236 , י' באייר התשס"ו, ממאי 2006. 17 .תכנית נקודתית היא תכנית החלה על מגרש אחד או שניים 378 דוח שנתי60א .תכנונית ומבחינת התשתית בין שכונות באותה רשות מקומית ובין הרשות לרשויות שכנות וכן נוצר מחסור בשטחי ציבור. תפקידה של תכנית מתאר כוללת עדכנית הוא לטפל בבעיה האמורה ולהביא לשיפור באיכות חייהם של התושבים. במצב הקיים יש כדי לגרום במקרים רבים לאי-בהירות בנוגע להוראות המחייבות החלות על המקרקעין, משום שעל שטחים רבים עשויות לחול תכניות מפורטות ותכניות נקודתיות רבות. הצורך בתכניות מתאר מקומיות עדכניות מקורו גם בכך שבעשור האחרון קיבלו תוקף תכניות מתאר ארציות ומחוזיות - שבמסגרתן נקבעו עקרונות מדיניות כלליים. תכניות מתאר נקודתיות ישנות רבות אינן מתיישבות עם העקרונות האמורים. אחת המטרות של תכנית מתאר מקומית כוללת היא קביעת הפרטים הדרושים לביצוע התכניות המחוזיות והארציות על ידי בטול תכניות נקודתיות שלא מומשו או באמצעות התאמת תכניות המתאר המקומיות לתכניות המחוזיות והארציות. בתכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור מס' 35 שאישרה הממשלה בנובמבר 2005 (להלן- תמ"א 35 ), נקבע כי על הוועדות המקומיות של יישובים18 אשר תכניות המתאר המקומיות שלהם אינן עדכניות להכין תכניות מתאר מקומית מעודכנות בהתאם לצורך שייפרטו ויישמו את הוראות תמ"א 35 ותכניות המתאר המחוזיות. יצוין כי בתמ"א 35 נקבע שאחת ממטרותיה היא להבטיח פיתוח ואת העלאת איכות החיים העירונית. בתכנית נקבעו, בין היתר, הוראות שאמורות להיכלל בתכניות המתאר המקומיות בנושא שיפור השירותים לציבור, טיפול במבנים מסוכנים וחיזוק מבנים שאינם עומדים בתקנים לרעידות אדמה, דיור בר הישג 19 , החדרת מי נ גר עיליים, הסדרת תחבורה ציבורית, פיתוח מערכות התשתיות העירוניות (ביוב, ניקוז, תחבורה, מים ופסולת) שיקום רצועת אזור הנחל והסדרת גישה סבירה לחופים פתוחים לציבור. בית המשפט העליון קבע בהתייחסו לעניין "שלזמן ביצועה של תוכנית נודעת חשיבות רבה. תכלית קביעתו של הזמן הינה אכן למנוע קיפאון תכנוני ובדרך זו לקיים מידה של איזון בין עניינם של בעלי קניין ויזמים, המבקשים למצות את זכויותיהם על-פי התכנון הקיים, לבין רווחת ואיכות חייו של הציבור; והדאגה לעניינו של הציבור, הלוא היא מחייבת לחזור ולבחון, מזמן לזמן, אם תכנית שגובשה לפני שנים עודנה עונה על צורכי ההווה והעתיד. לשם קיומה של תכלית זו, כהלכתה, מוטל על רשויות התכנון לשקוד על עדכון מתמיד של הנורמה התכנונית"20 . תיקון76 קבע כי תנאי להרחבת סמכויותיה של ועדה מקומית לאשר תכנית מפורטת הוא קיומה של תכנית מתאר מקומית תקפה שטרם חלפו 10 שנים מיום תחילתה. בתזכיר ההצעה לתיקון 90 לחוק שהגיש משרד הפנים הוצע כי הוועדה המחוזית תהיה מוסמכת לקבוע כי אין צורך בהכנת תכנית מתאר חדשה ובלבד שטרם חלפו עשרים שנה מיום תחילתה של תכנית המתאר המקומית שאושרה. .__________________ .18 מדובר ביישובים שצפויים לגור בהם יותר מ- 2,000 .תושבים 19 .דיור זמין לזוגות צעירים ולאוכלוסיות חלשות 20 בג"ץ 1636/92 , 'העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב ואח' נ הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל- אביב ואח', פ"ד מח(5 )309. השלטון המקומי 379 .איסוף מידע על תכניות המתאר המקומיות הכוללות ועל תכניות האב בשנת 2008 אסף משרד מבקר המדינה מידע על תכניות המתאר המקומיות הכוללות ועל תכניות האב של הרשויות המקומיות. המידע נאסף הן באמצעות שאלון שהופץ לרשויות המקומיות (על השאלונים שמולאו ושנמסרו למשרד מבקר המדינה חתמו ראש הרשות המקומית או מהנדס הרשות המקומית או שניהם) והן על ידי ריכוז נתונים שהתקבלו ממינהל התכנון21 . להלן כמה הבהרות בנוגע למידע שמסרו הרשויות המקומיות למשרד מבקר המדינה ולמידע שנאסף במינהל התכנון: (א) המידע האמור לא כולל נתונים על שני סוגים של מועצות מקומיות האחד, המועצות האזוריות שמי נהל התכנון מסר למשרד מבקר המדינה כי לפי המדיניות שלו אין מקום לקדם עבורן תכניות מתאר כוללות בניהול ובמימון ממשלתיים; השני, הרשויות המקומיות באזור יהודה ושומרון שמינהל התכנון סבר כי גם אותן אין להביא בחשבון במסגרת גיבוש תמונת המצב הארצית שכן חוק התכנון והבנייה אינו חל עליהן. (ב) ככלל, מדובר במידע על רשויות מקומיות ולא על יישובים הנכללים בתחום השיפוט של מועצות אזוריות או מועצות מקומיות (להלן - יישוביים). (ג) הנתונים נוגעים לכל הרשויות בלי התייחסות לגורם שאחראי להכנת התכנון המתארי בהן (מינהל התכנון, משרד השיכון, ממ"י או הרשות המקומית). בחלק מהנושאים השווה משרד מבקר המדינה את הנתונים שריכז במהלך הביקורת לממצאיו של סקר ארצי שביצע מינהל התכנון בחודשים אוקטובר 1996 עד פברואר 1997 ואשר עסק בתכניות אב, בתכניות פיתוח ובתכניות מתאר מקומיות (להלן - סקר משרד הפנים) (ראו בהמשך בפרק ריכוז וניתוח של מידע כולל בתחום התכנון המתארי המקומי). עדכניות התכניות במגזר היהודי 1. גיל התכנית הינו פרק הזמן ממועד קבלת תוקף התכנית ועד מועד הבדיקה. נמצא כי רק לחמש מ-105 רשויות מקומיות יהודיות היו תכניות מתאר כוללות שגילן עד 10 שנים (גילן הממוצע של חמש תכניות אלו הוא כ-7.5 שנים) גיל התכניות של 22 רשויות הוא 10 עד20 שנה; גיל התכניות של 64 רשויות מקומיות גדול מ-20 שנה; ל-14 רשויות מקומיות כלל לא הייתה תכנית מתאר כוללת בתוקף. .__________________ .21 משרד מבקר המדינה קיים בירורי השלמה במינהל התכנון, בלשכות התכנון המחוזיות וברשויות המקומיות עצמן בנוגע לחלק מהנתונים שצוינו בשאלונים שמילאו הרשויות. בהתאם לתוצאות בירורי ההשלמה תוקנו חלק מהנתונים שמסרו כמה מהן. 380 דוח שנתי60א .2. על פי סקר משרד הפנים, בשנים 1996 -1997 היו47 תכניות מתאר כוללות בשלבי הכנה. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בתחילת שנת 2009 בנושא התקדמות הכנתן של תכניות אלה העלתה כי עד אותה עת אושרו חמש תכניות בלבד; וכי הכנתן של 30 ( מהתכניות11 )מהן תכניות מתאר למועצות אזוריות הופסקה כליל; עוד נמצא כי הכנתן של 10 תכניות הופסקה גם כן, אולם במהלך השנים הוחל בהכנת תכניות אחרות לאותן רשויות; וכי הכנתן של שתי תכניות עדיין נמשכה במועד סיום הביקורת. 3. משרד מבקר המדינה השווה את עדכניות תכניות המתאר של רשויות מקומיות יהודיות בשנת 1997 (על פי הסקר שפרסם משרד הפנים) לעדכניות התכניות במועד הביקורת. ההשוואה העלתה כי תכניות המתאר במועד הביקורת עדכניות פחות מהתכניות בשנת 1997 :, כמתואר בתרשים שלהלן השלטון המקומי 381 . עדכניות התכניות במגזר הלא יהודי בנובמבר 1998 , בינואר ובמרס 2000 וביולי 200522 החליטה ממשלת ישראל לפעול לעדכון תכניות המתאר ליישובי המגזר הערבי והטי לה על מינהל התכנון להכין ולעדכן תכניות מתאר מקומיות לשש עיריות, 26 מועצות מקומיות ו -31 יישובים של המגזר. בהחלטה נאמר: "ועדת השרים לענייני המגזר הערבי, קובעת כי תכניות המתאר מהוות מכשיר אדמיניסטרטיבי, לשיפור איכות החיים במגזר הערבי ומשמשות גם במאבק בבנייה הבלתי חוקית במגזר זה. אשר על כן שואפת ועדת השרים כי במהלך 4 השנים הקרובות יסתיים כלל עדכון תוכניות המתאר בכל המגזר הערבי". מינהל התכנון פועל בשנים האחרונות ליישומן של החלטות הממשלה, ובמועד הביקורת קיבלו תוקף 18 תכניות מתאר לרשויות וליישוביי ם23 שעליהן חלו החלטות הממשלה האמורות; 31 תכניות24 היו בשלבים שונים של טיפול ואישור בוועדות המחוזיות, ארבע תכניות מתאר אחרות היו בעת הביקורת בשלבי הכנה. 1. ל-23 מ-8025 רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי הייתה במועד הביקורת תכנית מתאר כוללת עדכנית שגילה עד 10 שנים; גיל התכניות של 39 רשויות נוספות היה 10 עד20 שנה; גיל התכניות של15 רשויות מקומיות היה גדול מ-20 .שנה; לשלוש רשויות לא הייתה תכנית מתאר בתוקף .__________________ .22 החלטה 4464 מנובמבר 1998 , החלטה980 מינואר 2000 , החלטה 1433 ממרס 2000 , והחלטה 3956 מיולי 2005. 23 תכניות מתאר של שלוש רשויות מקומיות ושל15 .יישובים 24 תכניות מתאר של20 רשויות מקומיות ושל 11 .יישובים 25 .רשויות אלה כוללות גם שלוש מועצות אזוריות 382 דוח שנתי60א .2. על פי סקר משרד הפנים, בשנים 1996 -1997 היו בהכנה 23 תכניות מתאר של רשויות במגזר הלא יהודי. מאז 16 מהתכניות קיבלו תוקף; הכנתן של שבע תכניות הופסקה, ואולם במהלך השנים הוחל באותן רשויות בהכנת תכנית חדשות. 3. משרד מבקר המדינה השווה את עדכניות תכניות המתאר של רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי בשנת 1997 )(על פי הסקר שפרסם משרד הפנים לעדכניות התכניות בשנת 2008 :. להלן תוצאות ההשוואה . השלטון המקומי 383 . . הנתונים שהובאו באשר לעדכניות התכניות מלמדים שנדבך התכנון המתארי הכולל ברשויות המקומיות במגזר היהודי לוקה עד מאוד בחסר. עוד אפשר ללמוד מהפרק כי חלק ניכר מפעולות הבינוי והפיתוח של האזורים המיושבים בישראל אינו מתבסס על תכנון מתארי כולל ועדכני, וכי במהלך הע שור האחרון גדל החסר בתחום זה עקב התיישנותן של תכניות המתאר ומאחר ושום תכנית חדשה לא קיבלה תוקף בשנים האחרונות (משנת 2006.) תכניות מתאר מקומיות שנמצאות בהכנה 1. להלן נתונים על מספר תכניות המתאר המקומיות הנמצאות בהכנה אצל גורמים שונים26 : . מספר תכניות המתארהמקומיות שנמצאות בהכנה .לפי הגורמים המטפלים בהכנתן .ועדות .מקומיות משרד .השיכון .וממ"י לשכות .התכנון .המחוזיות מינהל .התכנון .6 14 4 19 במגזר היהודי .11 2 - 29* במגזר הלא יהודי .* נוסף על כך מכין כאמור מינהל התכנון תכניות מתאר ל-24 יישוביים. .2. מבין78 הרשויות המקומיות במגזר היהודי שאין להן תכניות מתאר כוללות או שהתכניות התקפות בהן גילן יותר מ -20 שנה ל -49 אין תכנית מתאר כוללת בהכנה. מבין 18 הרשויות המקומיות במגזר הלא יהודי שאין בידן תכניות מתאר כוללות או שהתכניות התקפות בהן גילן יותר מ-20 שנה, רק לשתייםאין תכנית מתאר כוללת בהכנה. 3. רק14 מ-43 התכניות במגזר היהודי המצויות בשלבי הכנה וטיפול הועברו לוועדות המחוזיות. יצוין כי בהכנתן של 15 מ-43 התכניות במגזר היהודי הוחל במהלך השנים 2007 -2009 . אשר למגזר הלא יהודי, לוועדות המחוזיות הועברו 27 מ-42 התכניות המצויות בשלבי הכנה וטיפול. הנתונים על מצב התכניות במגזר הלא יהודי משקפים מאמץ שהשקיע מינהל התכנון בשנים האחרונות במסגרת טיפולו בתכניות של מגזר זה. .__________________ .26 בטבלה לא נכללו תכניות בשלבי הכנה ליישובים הכלולים בתחום שיפוטן של ממועצות אזוריות או מקומיות. 384 דוח שנתי60א .אשר למגזר היהודי, כתוצאה מהתארכות הליכי האישור של תכניות אלה ומורכבותן של חלק מהתכניות (בעניינים אלה ראו להלן) תה ליך הכנת התכניות העדכניות במגזר היהודי הוא אטי ביותר, ונראה שלא יהיה בו כדי לחולל שינוי של ממש בשנים הקרובות. .התמשכות הליכי ההכנה והאישור של תכניות מתאר מקומיות .מטבע הדברים הכנתה של תכנית מתאר מקומית כוללת היא תהליך מורכב, ומשתתפים בה גורמים רבים שלעתים האינטרסים שלהם מנוגדים. בשל דרישות תכנוניות שמקורן בתכניות המתאר המחוזיות והארציות ומאחר שמעורבותו של הציבור בחלק מהתכניות גדולה יותר נעשה התהליך מורכב אף יותר. לפיכך נמשכים הליכי התכנון בישראל שנים רבות, ויש לעשות את מרב המאמצים להאיצם כדי למנוע פגיעה באיכות התכנון וכדי שהוא יהיה עדכני ויוכל להשיג את מטרותיו. בעניין זה נקבע בדברי ההסבר לדוח המסכם שהגיש ביוני 2007 הצוות הבין - משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבנייה ש"התמשכותם של תהליכי התכנון פוגעת קשות בהשגת מטרות התכנון, בסדר הציבורי, בעדכניות התכנון ובאיכותו. מוצע, אפוא, לקבוע משכי זמן מרביים לתהליך אישורן של תכניות בהבחנה בין התכנון המתארי לתכנון המפורט, זאת בהתאמה למציאות החברתית -כלכלית המשתנה ולהוראות החוק האחרות. כלליותה של תכנית המתאר וצמצום השלכותיה הקנייניות מחד גיסא, והתאמה של תכנית מפורטת לתכנית מתאר עדכנית מאידך גיסא, יאפשרו את צמצומם המשמעותי של משכי התכנון והאישור. כמו כן, מומלץ לקצוב זמן למילוי תנאים לאישורה של תכנית - מועד שכיום אינו קצוב בחוק". על תוצאות הסרבול וההתמשכות של ההליך התכנוני של תכניות מתאר מקומיות ועל הפגיעה בשלטון החוק ובסטנדר דים תכנוניים עקב כך עמדה ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור (להלן - ועדת זילר). בדוח שפרסמה הוועדה בדצמבר 2003 " :נאמרכבר ראינו שהסרבול, אי היעילות, אי הבהירות והתמשכות ההליך גורמים לעתים לאי-קיום נורמות, לזילות בחוק, לחוסר י כולת אכיפה, להצטברות תיקים אצל רשויות הפיקוח, רשויות התביעה ובתי-משפט, ולכל כיוצא באלו תופעות ככל שהליך תכנון מסורבל וממושך יותר, כן רבה ה 'סלידה ' ממנו. ככל שזו גדלה, גוברת התופעה של התעלמות מהחוק, זלזול בו, הפרת נורמות וכל כיוצא בזה. כל אלו תורמים לבנייה ללא היתר, שהיא בנייה פרועה, בלתי מקצועית, בלתי מפוקחת ובלתי בטיחותית[27] ." בתהליך ההכנה של תכנית מתאר מקומית כוללת לרשות מקומית שני שלבים עיקריים: א. השלב הטרום-סטטוטורי: חתימת חוזה עם המתכנן שנבחר במכרז; הכנת התכנית (ולעתים גם שיתוף הציבור בכך); ב. ה שלב הסטטוטורי: דיון בוועדה המקומית; העברת המלצותיה לוועדה המחוזית; בדיקה תכנונית מקדימה של התכנית בוועדה המחוזית; החלטה אם להפקיד את התכנית או לדחותה או התניית תנאים להפקדתה או לדחייתה; הפקדת התכנית לאחר שמולאו התנאים; .__________________ .27 'דוח זילר עמ 350-351 . השלטון המקומי 385 .דיון הוועדה המחוזית בהתנגדויות שהוגשו לתכנית; אישור התכנית; פרסום התכנית בילקוט הפרסומים למתן תוקף. משרד מבקר המדינה ריכז נתונים על תכניות מתאר מקומיות שהיו תקפות לשנת 2009 או היו בשלבי הכנה באותה שנה, על מנת לבחון את משכי הטיפול בתכניות שהכנתן הסתיימה ובתכניות שנמצאו בשלבים הטרום סטטוטוריים ובשלבים הסטטוטוריים של הכנתן, שלבים שמשכם המרבי נקבע בחוק. יצוין כי נבדקו תכניות שהיו בטיפולם של גורמים שונים (מינהל התכנון, משרד השיכון, ממ"י ורשויות מקומיות). התמשכות הטיפול בתכניות שקיבלו תוקף בשנים 1990 -2009 להלן פרטים על הזמן שנמשכו הליכי ההכנה והאי שור של 74 תכניות מתאר מקומיות כוללות שהוכנו על ידי גורמי תכנון שונים וקיבלו תוקף בשנים 2009- 1990 : ההכנה והאישור של שש תכניות נמשכו יותר מ-20 שנה28 ; ההכנה והאישור של 25 תכניות נמשכו 20-10 שנה; ההכנה והאישור של 28 תכניות נמשכו שש עד עשר שנים; ההכנה והאישור של 15 תכניות נמשכו עד חמש שנים. בממוצע נמשכה הכנתן של כל אחת מ- 74 .התכניות הללו עשר שנים התמשכות הטיפול בתכניות שהיו בשנת 2008 בשלבי הכנה משרד מבקר המדינה ריכז נתונים על משך הליכי הטיפול והאישור של מינהל התכנון, משרד השיכון, ממ"י או ועדות מקומיות ב-85 תכניות שהיו בשנת 2008 .בשלבי הכנה44 מהתכניות היו בשלב הטרום-סטטוטורי, ו -41 תכניות היו בשלב הסטטוטורי. השלב הטרום -סטטוטורי : אשר ל -38 תכניות שהוגשו לוועדות המחוזיות; הטיפול בהן משלב ההתקשרות עם המתכננים לשלב מסירתן לוועדות ארך בממוצע כארבע וחצי שנים (כארבע שנים במגזר הלא יהודי וכשש שנים במגזר היהודי). בעשר מהתכניות התמשכו הליכי התכנון בשלב הטרום-סטטוטורי זמן ארוך במיוחד (בין 55.7 ל-13 )שנים29. עוד נמצא כי במועד סיום הביקורת טרם הסתיים שלב הטיפול הטרום-סטטוטורי ב - 11 תכניות, אף שההתקשרות עם מתכנני התכניות בוצעה11-6 שנים קודם לכן30. השלב הסטטוטורי : בחוק התכנון והבנייה נקבעו פרקי זמן מרביים לביצוע רוב שלבי הטיפול הסטטוטוריים בתכניות ה מוגשות למוסדות התכנון וכן נקבע .__________________ .28 .בית ג'ן, חורפיש, טבריה, עכו, סח'נין וראמה 29 שש מהתכניות מקודמות על ידי מינהל התכנון, שתיים על ידי משרד השיכון ושתיים על ידי ועדות מקומיות. 30 חמש מהתכניות מקודמות על ידי משרד השיכון, ארבע על ידי מינהל התכנון ושתיים על ידי ועדות מקומיות. 386 דוח שנתי60א .בחוק כי אפשר להאריך חלק מפרקי הזמן שנקבעו. החוק הקצה 21 חודשים לטיפול בתכנית כולה, מקבלתה בוועדה המקומית ועד אישורה31 . בחוק התכנון והבנייה נקבע כי על הוועדה המחוזית לדון בתכנית לאחר שהיא נבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת בידי מתכנן המחוז או בידי מי שהוסמך לכך. הבדיקה התכנונית המוקדמת של התכנית תיעשה בתוך 30 ימים מיום העברתה לוועדה המחוזית; אם נמצא כי התכנית שהוגשה אינה ערוכה בהתאם להוראות החוק והתקנות או לדרישות מוסד תכנון, היא תוחזר למגיש התכנית לצורך תיקונה; לאחר החזרתה היא תיבדק שוב בתוך 30 יום. יו"ר הוועדה המחוזית רשאי להאריך את משך בדיקת התכנית ב -30 יום. על הוועדה המחוזית לדון בתכנית המתאר ולהחליט בתוך 60 ימים מיום שהוגשה אם להפקיד אותה, לדחותאותה או להתנות תנאים להפקדתה או לדחייתה; יו"ר הוועדה רשאי להאריך את פרק הזמן האמור ב-30 .ימים נוספים 1. מבדיקת31 תכניות מתאר שהוגשו לוועדות המחוזיות בשנים 2001 -2008 עולה כי פרק הזמן הממוצע שעבר מיום קבלת התכנית עד מועד ההחלטה להפקידה בתנאים היה כ -26 חודשים (כ -19 חודשים במגזר הלא יהודי וכ -40 )חודשים במגזר היהודי32, פי למעלה מחמש מהזמן המרבי שנקבע בחוק33. עוד נמצא כי הכנתן של עשר תכניות- ממועד קבלתן בוועדה המחוזית ועד מועד קבלת ההחלטה בדבר הפקדתן, דחייתן או הפקדתן בתנאים - ארכה 86-32 חודשים34. 2. החוק קובע כיאם החליטה הוועדה לבצע שינויים בתכנית זו או לקבוע תנאים להפקדתה ומגיש התכנית לא פעל כנדרש בתוך שישה חודשים (יו"ר הוועדה רשאי להאריך מועד זה), רשאית הוועדה המחוזית לבצע את הדרוש במקום המגיש ועל חשבונו, ואם לא עשתה כן - רואים את ההחלטה בתום 30 .יום כבטלה מבדיקת 12 תכניות מתאר שהוועדות המחוזיות החליטו להפקידן בתנאים בשנים 2001 -2008 עולה שממועד ההחלטה להפקידן בתנאים עד מועד ההפקדה עברו כ-24 חודשים בממוצע, בערך פי ארבעה מהזמן המרבי שנקבע בחוק. במועד סיום הביקורת 33-50 חודשים לאחר שהוחלט להפקיד בתנאים שש מהתכניות , טרם מולאו התנאים להפקדתן35. . .__________________ .31 סיכום משך ביצועם של שלבי הטיפול חושב כלהלן: שלושה חודשים מתחילת הבדיקה התכנונית המוקדמת ועד קבלת ההחלטה בדבר ההפקדה; עוד שישה חודשים למילוי תנאי ההפקדה; עוד חודשיים של תקופת ההפקדה; עוד עשרה חודשים מתום תקופת ההפקדה ועד לאישור (פרק זמן זה אינו כולל ארכות שיו"ר הוועדה המחוזית ושר הפנים רשאים לתת בשלבים מסוימים של הטיפול). 32 .הנתונים לקוחים ממאגרי המידע של משרד הפנים 33 הזמן המירבי שנקבע בחוק הוא חמישה חדשים. תקופה זו כוללת ארכה בת חודשיים שיו"ר הוועדה המחוזית רשאי לתת. 34 שש תכניות קודמו על ידי מינהל התכנון, שתיים על ידי ועדות מקומיות, אחת על ידי משרד השיכון ואחת על ידי ממ"י. 35 מינהל התכנון מקדם שתיים מהתכניות, משרד השיכון מקדם שתי תכניות, אחת מקדמת ועדה מקומית ואחת מקדם ממ"י. השלטון המקומי 387 . ניתוח הנתונים הנוגעים להליכי ההכנה והאישור של תכניות מתאר שהיו בתחילת שנת 2009 בטיפול של גורמי התכנון השונים מלמד כי ההליכים בשלבים הטרום -סטטוטוריים נמשכים שנים רבות. אשר לשלבים הסטטוטוריים, נמצא כי הוראות הדין הקובעות את פ רק הזמן המרבי לטיפול בתכניות ממועד קבלתן בועדות המחוזיות עד מועד הפקדתן (11 )חודשים36 לא מקוימות, וכי משך זמן הטיפול בתכניות ממועד קבלתן עד מועד הפקדתן ארוך במידה בלתי סבירה (כחמש שנים בממוצע במגזר היהודי וכשלוש שנים וחצי בממוצע במגזר הלא יהודי)37. בפועל, במועד סיום הביקורת נמצא כי פרק הזמן שבין מועד ההתקשרות עם המתכננים ובין מועד הפקדתן של התכניות שנמצאות בטיפול גורמי התכנון השונים מתמשך 11 שנים בממוצע במגזר היהודי וכשבע שנים וחצי בממוצע במגזר הלא יהודי. יוטעם כי כאשר ההכנה והאישור של תכניות מתאר מקומיות כוללות אורכים שנים רבות כל כך ותכניות רבות אף לא מגיעות לשלב אישורן, מוגבלת - ובמידה רבה אף נפגעת - האפשרות לקיים לאורך זמן תכניות עדכניות ליישובים בישראל. בתגובתו של משרד הפנים מיוני 2009 הודגש כי קצב קידום התכניות תלוי במישרין במורכבותן ובהיקפן ולא בשאלה א ם מדובר ביישוב יהודי או ערבי, וכי הסיבה לכך שקצב קידומן של התכניות המיועדות למגזר הערבי מהיר יותר מזה של התכניות המיועדות למגזר היהודי היא שיישובי המגזר הערבי קטנים יותר מיישובי המגזר היהודי. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 שככלל מורכבותם של תהליכי התכנון גדלה עם השנים, בשל הגברת המודעות של הציבור לתהליכי התכנון והגברת מעורבותו בנושא, הוספת נושאים חדשים המהווים תנאי לאישור התכניות ועוד. כל אלה, על פי תשובת משרד הפנים, מביאים לשיפור תהליכי התכנון אך גם להארכת תהליך התכנון. עוד התייחס המשרד בת שובתו למורכבות הרבה של תהליך התכנון המתארי הנדרש להתמודדות עם דרישות ורצונות של הרשות המקומית, של הרשויות הרלוונטיות ושל התושבים, שלעתים אינם עולים בקנה אחד עם המדיניות המחוזית והארצית. עוד כתב בתשובתו כי מינהל התכנון מוסמך להחליט אם לקדם תכנית שאיננה מקובלת על הרשות המקומית או לבטל את הכנתה, אולם לכל אחת משתי אפשרויות אלה השפעות רחבות היקף, וכאמור, אף שאין עורר על חשיבות העמידה בלוח הזמנים - לא תמיד נוקשות בעניין זה תשיג את המטרה שהתכנון נועד לקדם. לעניין דרישותיהם ורצונותיהם של הרשויות המקומיות הנוגדים את המדיניות המחוזית והארצית וגורמים לעיכוב בהליכי התכנון ראוי לבחון את העמדה שהובאה בדוח זיילר ולפיה: "ייפסק בהכרח נוהל ה'מומ' רב השנים בין המבקש למוסדות התכנון. מוסד תכנון הסבור שבמצב הקיים (של התכניות המוצעות או של נתוני .__________________ .36 פרק זמן זה מורכב מחמישה חדשים ממועד העברת התכנית לוועדה המחוזית עד למועד ההחלטה אם להפקיד את התכנית; ושישה חדשים למילוי תנאי ההפקדה. 37 עיכובים רבים נובעים גם מאי מילוי דרישות תיקון התכנית ואי קיום התנאים להפקדה. 388 דוח שנתי60א .הסביבה) לא ניתן לאשר את התכנית, יחליט לדחותה ... נראה לנו ש'סדר תכנוני' ו'ודאות תכנונית' אפשריים גם בתכנון איזורי אם תושלט בו משמעת של זמן ושל בהירות. מה שראוי להיות מאושר להפקדה - יאושר; מה שדינו להידחות - ידחה ...". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי בבואו להתמודד עם התנגדות של רשויות מ קומיות לפעול לפי עקרונות תכנוניים שנקבעו ואושרו בתכניות מתאר ארציות ומקומיות ראוי שיבחן אם במקרים שבהם מתעוררת דילמה תכנונית ממשית ניתן לבצע הליכי גישור ביעילות ובמהירות. בכל שאר המקרים, וכן במקרים שבהם נכשלו הליכי הגישור, על משרד הפנים לבחון גם אימוץ של ג ישה אוכפת אשר תבטיח את השמירה על האינטרסים של כלל הציבור, כפי שהם באים לידי ביטוי במדיניות התכנון המחוזית והארצית. אימוץ גישה כזו, במקרים הנדרשים, אף עולה בקנה אחד עם העמדה האמורה שהובאה בדוח זיילר. .תכנון מתארי מקומי באמצעות תכניות אב .תכנית אב היא מסגרת עקרונית לתכנון מתארי מקומי. במסגרת הכנת תכנית אב לא מתבצעים ההליכים הסטטוטוריים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה, ולכן אין לתכנית תוקף משפטי מחייב. עד לשלבי הבחינה והאישור הסטטוטוריים38 תהליך הכנת תכנית אב דומה לתהליכי ההכנה של תכנית מתאר מקומית. יש שוועדה מקומית וועדה מחוזית מאמצות את תכנית האב. בשל המורכבות וההתמשכות של הליכי ההכנה והאישור הסטטוטוריים של תכניות מתאר מקומיות כוללות התופעה של הכנת תכניות אב כלליות נעשתה רווחת יותר. קידום התכנון המתארי המקומי בדרך זו מאפשר לקבוע מסגרת תכנונית מקומית בלי להתמודד עם התנגדויות בעלי הקרקע, בלי להיחשף לתביעות פיצויים של נפגעים, בלי לחייב את הרשויות לפעול להקמת תשתיות או לביצוע הוראות מחייבות ולעתים אף ללא צורך לקבל אישור מרשויות ממשלתיות שונות39 . היקף התופעה ככלל תכניות אב מוכנות בהסתמך על התפיסה שהתכנית היא שלב מקדים להכנה ולאישור של תכנית מתאר מקומית כוללת בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה. ואולם נמצא כי ברבות מהרשויות לא הוחל לאחר הכנתן של תכניות האב בהכנה של תכנית מתאר כוללת. .__________________ .38 התהליך כולל בירור המצב הקיים, גיבוש פרוגרמה, הכנת חלופות תכנוניות ובחירת אחת החלופות. 39 כגון רשות העתיקות, רשות הטבע והגנים, משרד התחבורה, משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה. השלטון המקומי 389 . מהמידע שנמסר בשאלונים עולה כי בשנים 1996 -2007 הוכנו תכניות אב ל-36 רשויות מקומיות (12 עיריות, 16 מועצות מקומיות ושמונה מועצות אזוריות) בלא שהוחל לאחר מכן בהכנת תכנית מתאר מקומית כוללת40 . הנתונים מלמדים, כי רשויות מקומיות רבות, משרד השיכון וממ"י בחרו לבסס את התכנון המתארי המקומי על תכנית האב ולבצע לפיה את הליכי הבנייה והפיתוח של היישובים (באמצעות תכניות מפורטות), והוועדות המחוזיות הכירו בתכניות אלה ואימצו אותן. הפגיעה בשקיפות תהליך התכנון ואי-שיתופו של הציבור בתהליך בית המשפט העליון פסק כי עקרון השקיפות ועקרון הדמוקרטיזציה של ההליך המנהלי הם מעקרונות היסוד של דיני התכנון: "דין התכנון והבנייה בונה עצמו (בין השאר) על שני עקרונות -תשתית האחוזים -וקשורים זה -בזה לבלי -הפרד: עקרון השקיפות ועקרון שיתופו של הציבור בהליכי אישורן של תוכניות"41 . שקיפות הליכי התכנון נועדה להבטיח שתבוצע ביקורת מתמדת בנושא כדי שהציבור יוכל לבחון את הדרך שבה מטפלים בנכסי הטבע והנוף השייכים לו. שיתוף הציבור בהליכי התכנון מבטא את הדמוקרטיזציה של ההליך שנועד להבטיח כי היחיד והכלל יוכלו לממש את זכותם להשפיע על תהליכי התכנון הנוגעים לחיי היום יום שלהם, על חלוקת משאבים ועל החלטות המתקבלות על סמך שיקולים ערכיים. וכן להבטיח כי היחיד יוכל לממש זכויות הנוגעות לבעלות על המקרקעין או זכות קניינית אחרת במקרקעין. העיקרון לפיו יש לשתף את הציבור בתכנון המתארי המקומי מעוגן בהליכי התכנון הסטטוטוריים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה. לחובת שיתוף הציבור בתכנון המתארי המקומי ארבעה היבטים עיקריים, כמפורט להלן: 1 . החובה לשתף נציג הציבור בשלב התכנון42 ;2 . החובה לפרסם הודעה על הפקדת התכנית43 ;3 . זכות היחיד להגיש התנגדות לתכנית בפרק הזמן שבו היא מופקדת 44; 4 . זכותם של גופים ציבוריים המטפלים בשמירת טבע ונוף, בעתיקות ובערכים היסטוריים, אסתטיים וארכיטקטוניים להגיש התנגדויות לתכנית שהופקדה 45 . בדוח המסכם של הצוות הבין -משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבנייה 46 נאמר גם כי יש להבטיח שתהליך התכנון יהיה שקוף וכי הציבור ישתתף בו, וצוין כי לתכנית מתאר מקומית יש אופי ציבורי מובהק בשל השפעותיה הרבות על כלל הציבור המקומי ובש ל היותה ביטוי לחזון היישובי לעתיד. משום כך יש חשיבות מכרעת להשתתפות הציבור המקומי בתהליך גיבושה. אמנם בתזכיר ההצעה .__________________ .40 הוועדה המחוזית אימצה23 מ-36 .תכניות אב 41 עע"מ 10112/02 , אדם טבע ודין ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז ירושלים, פ"ד נח(2,) 'עמ817. 42 לפי סעיף7()(א14 .) לחוק 43 לפי סעיפם89 ,89 .א לחוק 44 לפי סעיף100 .לחוק 45 לפי סעיף100(3 .) לחוק 46 דוח מסכם מיוני 2007 ', עמ 38-40. 390 דוח שנתי60א .לתיקון 90 לחוק לא נכללה הצעת הצוות הבין-משרדי להגביר את שיתוף הציבור בנושא ובכלל זה את שיתופו בשלב הכנתן של תכניות בידי מוסדות תכנון שונים, אך בפועל נעשה שיתוף הציבור בשלב התכנון לנורמה מקובלת שעל פיה נוהג מינהל התכנון ושהוא מנסה להנחילה לרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים ולרשויות המקומיות כי לא ראוי שעשרות תכניות אב ישמשו בסיס לאישור תכניות מפורטות נקודתיות, שמכוחן מתבצעים הלי כי הבנייה והפיתוח והיישוב, בלי שהוכנה תכנית מתאר כוללת ובלי שהתאפשר לציבור להביע את עמדתו בנוגע לתכנית ולהתנגד לה. הסיבה לכך היא שהדבר גורם לפגיעה ניכרת בעקרון השקיפות ולהפרת ההוראות שנועדו להבטיח כי הציבור יוכל לממש את זכויותיו בכל הנוגע להשתתפות בתהליך ה תכנוני ובייחוד את הזכות להתנגד לו. מדיניות מינהל התכנון במכתבו של מנהל מינהל התכנון ליועץ המשפטי של משרד הפנים מיוני 2006 נכתב בנושא זה כלהלן: "ההוכחה לחסר הקשה שלתכנון מקומי כולל הוא יצירתם של נדבכי תכנון 'לא סטטוטוריים', כמו תכניות האב למיניהן. תכניות אלה אם אינן הופכות מיד לתכניות מתאר, עוקפות למעשה את הליך התכנון ותורמות, בסופו של דבר, לכאוס גדול: הן אינן שקופות דיין, אינן מובנות דיין, אינן מוכרות בהכרח על ידי מקבלי ההחלטות, והופכות לעיתים קרובות כסות להמשך המצב הכאוטי ולאינטרסים בלתי מאוזנים. בסופו של תהליך הן נגנזות ונעלמות מבלי להשיג גם את מקצת מטרותיהן" (ההדגשה היא במקור). בסיכום ישיבה שהתקיימה בפברואר 2007 במינהל התכנון בעניין הקושי בקידום תכניות מתאר מקומיות ציין מנהל האגף לתכנון מקומי: "... כגורם מעכב את ההליך של הכנת תכנית אב ואחריה תכנית מתאר. מציע לוותר מעתה והלאה על השלב של הכנת תכנית אב". בסיכום הדיון החליט מנהל מינהל התכנון "חד משמעית - לבטל את השלב של תכניות אב ולהכין תכניות מתאר בלבד". מינהל התכנון בחר שלא להעביר את ההחלטה המהותית האמורה כהנחיה לכל לשכות התכנון המחוזיות ולוועדות המקומיות. משרד הפנים הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 : "אנו מסכימים עם הביקורת על הכנת תכניות אב שאינן סטטוטוריות לרבות מהסיבות המנויות בטיוטה. ובדיוק לכן הוחלט במינהל התכנון להפסיק לקדם תכניות כאלה ביישובים בהם הוא מקדם תכנית מתאר. עם זאת הסיבות לאי הכנתן של תכניות מתאר מקומיות הן רבות ומורכבות, כאמור, ומינהל התכנון עוסק בגיבוש ובקידום פתרונות אסטרטגיים לבעיה זו מזה מספר שנים. במציאות זו הוצאת הנחיה גורפת בדבר הפסקת הכנת תכניות אב תגרום נזק רב על התועלת. בישובים שאין בכוונתם לקדם תכנית מתאר, יש עדין תועלת בהכנ ת תכנית אב, אשר תהווה מדיניות כוללת לישוב - מצב עדיף על פני אי הכנת תכנית כוללת כלשהי. יש הבדל גדול בין החלטה מינהלית בנושא זה, לעניין תכניות המקודמות על יד מינהל התכנון, לבין הוראה גורפת כמוצע". השלטון המקומי 391 . משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים שראוי כי מדיניות המשרד בסוגיה כל כך עקרונית וחשובה תהיה ברורה וידועה לכל מוסדות התכנון והבנייה במישור המקומי והמחוזי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בגישת המשרד לפיה הוא מכיר בתכנית אב ביישובים שאין בכוונתם להכין בהם תכנית מתאר יש בה כדי לפגוע ביכולת לקדם את הכנתן ואישורן של תכניות מ תאר עדכניות. לדעת משרד מבקר המדינה הכרה בתכנית אב של יישוב שאינו פועל לקידום תכנית מתאר כוללת עלולה לשמש תמריץ לאי-הכנתן של תכניות מתאר כוללות. להלן שתי דוגמאות המצביעות על נקודות התרפה בתכנון המתארי המקומי באמצעות תכניות אב. הכנת תכנית אב לעיר בית שאן שטח השיפוט של עיריית בית שאן משתרע על 7,100 דונם, ובסוף שנת 2007 מנתה אוכלוסיית העיר 16,600 תושבים. לבית שאן תכנית מתאר שפורסמה למתן תוקף באוגוסט 1996. בפברואר 2002 התקשר משרד השיכון עם משרד מתכננים לצורך הכנת תכנית אב לבית שאן. במרס 2003 הוצגה לחברי ועדת ההיגוי47 תכנית האב במתכונתה הסופית, ובמאי 2004 :הוצגו לוועדה דוחות היועצים. להלן יפורטו הממצאים בנושא 1. באוקטובר 2002 קיימה הוועדה ישיבה ראשונה בעניין הכנת תכנית מתאר לבית שאן; נציג לשכת התכנון של הוועדה המחוזית הודיע בישיבה כי "הוועדה המחוזית צפון דוגלת בגישה של הכנת תכניות אב ליישובים ועל בסיס תכניות אלה תכנית בנין עיר [ ניתן להכין תב"עות- , ללא צורך בהכנת תכנית ]תכנית מפורטת מתאר". עולה אפוא כי מטרת ההחלטה להכין את תכנית האב הייתה לאפשר אישור תכניות מפורטות על פיה בלי שיהיה צורך להכין תכנית מתאר מקומית כוללת. 2. .התכנית לא הובאה לדיון בוועדה המקומית 3. בשתי ישיבות של ועדת ההיגוי בעניין תכנית האב התקיים דיון רעיוני בלבד בלא שהוצג תשריט התכנית ובלא שנדונו פרטיה. 4. .התוכן של תכנית האב לא הובא לידיעת הציבור, והוא לא השתתף בהכנתה התכנית לא פורסמה, ולציבור לא ניתנה האפשרות להתנגד לה. 5. בהמלצות בדיקה טרום תכנונית שערך מינהל התכנון במאי 2006 נקבע כי "בשנים האחרונות נמצאת בית שאן בתנופת פיתוח המתבטאת גם בהכנת תכניות פיתוח נקודתיות ונושאיות לתחבורה, לשצ"פים 48 " אבל כולן נקודתיות ולכן ראוי לאחדן ולהתוות מדיניות ברורה להמשך פיתוח העיר. תכנית האב שבהכנה "איננה .__________________ .47 עם חברי ועדת ההיגוי נמנים חברי צוות התכנון, נציגים של העירייה, של משרד השיכון, של ממ"י, של האגף לתכנון מקומי ושל משרד התחבורה, וכן נציגים של משרד התיירות, של המשרד להגנת הסביבה ושל רשות העתיקות. 48 .שטח ציבורי פתוח 392 דוח שנתי60א .נותנת פתרון סטטוטורי דבר שתכנית מתאר תוכל להשלים". נכון למועד סיום הביקורת טרם הוחל בהכנת תכנית מתאר לבית שאן. הכנת תכנית אב לעיר מגדל העמק שטח השיפוט של עיריית מגדל העמק משתרע על 7,637 דונם; בסוף שנת 2007 מנתה אוכלוסיית מגדל העמק 24,900 תושבים. על תחום השיפוט של העיר לא חלה תכנית מתאר תקפה. תכנית המתאר פורסמה להפקדה בפברואר 1990 אך לא קיבלה תוקף מסיבות תכנוניות. נציגי העירייה ונציגי משרד השיכון סיכמו באוגוסט 2001 כי המשרד יקדם תכנית אב ליישוב, וכי התכנית תתבסס על תמונה כוללת ועדכנית. ביולי 2002 הציג ראש העירייה לפני צוות התכנון של התכנית את הבעיות שהעירייה אמורה לטפל בהן: העיר אינה מצליחה לקלוט אוכלוסייה ממעמד חברתי-כלכלי גבוה, ולפיכך יש לה אופי של עיירת פיתוח; בעיר יש אזור תעשייה מפותח המספק מקומות עבודה רבים, אך רו ב המועסקים בעיר אינם תושבי העיר; התשתית התחבורה בעיר לקויה, ומפעלי התעשייה בעיר גורמים לבעיות סביבתיות ולמטרדים. בשנים 2003 ו- 2004 הוכנה תכנית האב לעיר, והיא הוצגה לוועדת ההיגוי. להלן מובאים הממצאים בעניין הכנת התכנית. 1. .תכנית האב לא הוצגה לוועדה המקומית 2. בפברואר 2006 הוצגה התכנית לוועדה לנושאים עקרוניים של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה שמשתתפים בה חלק מחברי הוועדה המחוזית. הוועדה החליטה לאמץ את התכנית כתכנית אב לפיתוח יישוב עירוני לטווח ארוך בתנאי שהיא תתוקן ותכלול את הנושאים שנקבעו בסעיף 62 ()א.(ב4) לח וק התכנון והבנייה כגון מרקמים לפיתוח ומרקמים לשימור סביבתי; הנחיות להקצאת שטחי ציבור בכל מרקם; תכנון אזור התעשייה באופן שיאפשר להקטין במידת האפשר את הפגיעה באיכות הסביבה; שלבי הפיתוח של היישוב. נמצא שהתכנית לא תוקנה בהתאם להחלטת הוועדה לנושאים עקרוניים. בינואר 2007 ביקש נציג משרד השיכון לאפשר לו לסגור את התיק במתכונתו הקיימת וכן ביקש כי כשתקודם תכנית מתאר למגדל העמק ייבחנו ביסודיות ההערות האלה ויתקבלו החלטות בעניינן. 3. נמצא כי בתכנית האב צוינו חסרים בתחום תשתיות הניקוז והביוב וכן צוין בתכנית כי יש לטפל בכ ך באמצעות הגדלת היקפן של המערכות הקיימות כדי שיהיה אפשר לספק באמצעותן את צורכי האוכלוסייה בהתאם ליעדים שנקבעו; עוד צוין בתכנית כי מצב התחבורה במרכז העיר בעייתי וכי יש בעיר בעיות הנוגעות לאיכות הסביבה, בעיקר בשל מפגעי תעשייה. בתכנית צוינו גם פתרונות אפשריים שכדי ליישמם יש לקבוע הוראות מחייבות במסגרת תכנית מתאר בתיאום עם הגורמים הממשלתיים המתאימים. 4. בתכנית האב הודגש כי חשוב לשמור על השטחים הפתוחים סביב העיר ולחזק את השטחים הפתוחים שבתוך העיר. יודגש כי מדובר בהמלצות הנוגעות לשטחים הפתוחים אשר אין להן כל תוקף משפטי מחייב. 5. הועלה שלא נבדק אם התכנית עומדת במכלול התנאים הנדרשים על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים: לדוגמה, בינואר 2007 התריע משרד הבריאות כי במרכז השטחים המיועדים לפי תכנית האב להרחבת העיר פועלים כמה מתקני השלטון המקומי 393 .ביוב ומאגר קולחים ("נחל צבי"), וכי התכנית אינה מתיישבת עם הגבלות הבנייה ההכרחיות הנוגעות לאזור שסביב המתקנים. 6. תוכנה של תכנית האב לא הובאה לידיעת הציבור, ולמותר לציין כי הציבור לא השתתף בהליכי הכנתה. היא לא פורסמה ולציבור לא ניתנה אפשרות להתנגד לה. הליקויים שהועלו בנוגע להליך ההכנה של תכניות האב לבית שאן ולמגדל העמק משקפים את מרבית נקודות התָרּפה בהליכי ההכנה של תכניות אב לרשויות מקומיות: תכניות האב קודמו ללא שיתוף הציבור תוך פגיעה בזכותו להתנגד לה; הן קודמו בלא שיתוף הוועדה המקומית; ייזום התכניות נעשה לכאורה, בין היתר, בכוונה לעקוף את ההליכים הסטטוטוריים הנדרשים להכנת תכנית מתאר מקומית כוללת. . . נוכח הפגמים שבהם לוקה תכנית אב ופגיעתה בעקרונות היסוד - השקיפות והוודאות - ונוכח העובדה שהיא עלולה לשמש תמריץ לאי הכנת תכניות מתאר כוללות, על משרד הפנים לשקול קביעת מדיניות ולפיה משרד הפנים לא יתמוך בהכנה של תכניות אב ולא יאמץ אותן אם קידומן אינו מתבצע במסגרת מהלך ממשי וכולל לאישור תכנית מתאר כוללת. .פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל .הוועדות המקומיות 1. בחוק התכנון והבנייה בגרסתו המקורית משנת 1965 נקבע כי על כל ועדה מקומית להכין תכ נית מתאר מקומית ולהגיש אותה לוועדה המחוזית להפקדה בתוך שלוש שנים מיום תחילתו של החוק. עוד נקבע בחוק כי על הוועדה המחוזית נדרש להחליט בתוך שנה מיום הגשת התכנית אם לאשרה. בשנת 1995 ,30 שנה לאחר תחילת החוק, ביטל המחוקק את ההוראה בדבר הגשת התכנית המקומית בתוך פרק זמן מוגדר, שכן היא נעשתה לא רלוונטית49 . ואולם גם לאחר שבוטלה ההוראה האחריות לתכנון המתארי המקומי עדין מוטלת בעיקר על הרשויות המקומיות. הדבר נלמד מהוראות החוק50 ובין היתר ההוראות הנוגעות לסמכותה של הוועדה המחוזית להורות לוועדה המקומית להכין תכנית מתאר ולה גישה במועד שתקבע. .__________________ .49 בשנת 1995 היו ל-66% .מהרשויות המקומיות תכניות מתאר 50 סעיף64 .לחוק 394 דוח שנתי60א .כאמור, לפי תמ"א 35 ,הוועדות המקומיות חייבות להכין תכניות מתאר עדכניות בהתאם לצורך, לביצוע הוראות תכניות המתאר המחוזיות והארציות ולהעלאת איכות החיים ביישובים העירוניים. תיקון 76 ,לחוק התכנון והבנייה הרחיב כאמור את סמכות הוועדות המקומיות שמשרד הפנים אשר שהן עומדות בתנאי החוק, לאשר תכניות מפורטות. בין היתר בתנאי שיש בידם תכנית מתאר תקפה שטרם עברו עשר שנים מיום תחילתה. בהצעה לתיקון 90 שהכין משרד הפנים הוצע לתקן את החוק באופן שייקבע כי כל ועדה מקומית תכין תכנית מתאר מקומית ותגיש אותה לאישור הוועדה המחוזית. 2. הביקורת העלתה כאמור כי 49 מ-78 הרשויות המקומיות במגזר היהודי שאין להן תכנית מתאר כלל או שתכנית המתאר שלהן גילה יותר מ-20 .שנה אינן יוזמות ומקדמות תכניות מתאר מקומית חלק מהסיבות לאי -הכנתן ולאי -השלמתן של תכניות מתאר בוועדות המקומיות פורטו במכ תבו של ראש מינהל התכנון ליועץ המשפטי של משרד הפנים במאי 2006 ואף ]תכניות מתאר מקומיות כוללות [ "ועדות מקומיות אינן יוזמות אותן סיבות כגון: הקושי של חלק מהרשויות ]מ[ ...חוששות במידה רבה מאישורן המקומיות להוביל מהלך מורכב המצריך הסמכות רבות וקבלת החלטות, רצון של חלק ממנהיגי הישובים להשאיר בידיהם חופש פעולה תכנוני גדול יותר (בהעדרה של תכנית מתאר מקומית מאושרת), עלויות גבוהות של תכנון, העדר כוח אדם מקומי-מקצועי מתאים לקידום התכנון, משך הזמן הרב הנדרש להשלמת התכנון והחשש מפני תביעות בגין ירידת ערך מצד אחד, ומפני גביית היטל השבחה על סמך השבחה רעיונית בלבד מצד שני ועוד". 3. ,בשנים האחרונות מיעטו הרשויות המקומיות להכין תכניות מתאר מקומיות והאחריות לתכנון המתארי המקומי בישראל נחלקה בפועל בין הגופים הממלכתיים: מינהל התכנון ולשכות התכנון המחוזיות במשרד הפנים, ממ"י ומשרד השיכון. עד שנת 2004 פעלה דרך קבע, נוסף על גופים אלה, ועדה בין -משרדית לקידום התכנון המתארי המקומי. חברי הוועדה היו נציגי שלושת הגופים האמורים, ובראשה עמד מנהל האגף לתכנון מקומי במינהל התכנון. הוועדה קידמה תכניות מתאר מקומיות רק לאחר שהרשות המקומית הגישה לוועדה בקשה בנושא. הרשויות המקומיות קידמו בעצמן רק שש מ -43 התכניות שקודמו ברשויות מקומיות במגזר היהודי. על עמדתו של משרד הפנים בנוגע לחלוקת האחריות בין הוועדות המקומיות ובין גורמי התכנון הממשלתיים לייזום ולקידום של תכניות מתאר מקומיות כוללות ניתן ללמוד מתשובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 : "על פי החוק (סעיף64 ) האחריות לתכנון תוכניות מתאר מקומיות מוטלת בראש ובראשונה על הרשויות המקומיות. כיון שנתגלתה חולשה אצל חלק מהרשויות המקומיות בתחום זה, נטלו על עצמם גורמי הממשלה (משרד הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל, משרד התמ"ת ואחרים) את יזמת התכנון המתארי... הטלת האחריות לתכנון מקומי על הרשויות המקומיות, הנובעת ישירות מהחקיקה, איננה בחירה אקראית, כפי שעלול . זוהי חלוקה היורדת ]ששלח לו משרד מבקר המדינה [ להשתמע מהטיוטה לשורשיו של התהליך. כניסתה של הממשלה (בכובעיה השונים) לתכנון מתארי של השלטון המקומי 395 . ישובים איננה חלופה מועדפת ויש לראות בה ברירת מחדל זמנית עד להתחזקותו של היישוב ויכולתו להכין בעצמו תכנית מתאר למרחבי היישוב. מדיניות גורפת וריכוזית בנושא זה עלולה לחבל בתכנון המקומי, שהוא אחד הכלים המרכזיים הניתנים בידי הרשות המקומית כדי ל קדם את חזונה, להסדיר את פעולותיה ולאפשר את פיתוחה החברתי והכלכלי. כלל זה בא לידי ביטוי גם במדיניות מינהל התכנון, שגם כאשר הוא יוזם ומממן את תהליך הכנת תכנית המתאר, הוא פועל כמי שמסייע לרשות המקומית ומאפשר לה להוביל את התהליך ככל האפשר. אין אפשרות לאכוף תכנון על רשות מקומית שאיננה מעוניינת בו או נרתעת מקידומו מחששות פוליטיים או מלחצים של בעלי עניין ויש לנהוג בסבלנות ובשכנוע. כל ניסיון להפקיע את סמכות התכנון מידי הרשות המקומית עלול לגלוש לפטרנליזם מתנשא של השלטון המרכזי, לפגוע בעקרונות השיתוף וביזור הסמכויות, והרע מכל - עלול להביא לתוצר תכנוני שאינו ישים ולעיתים אף מזיק". 4. כדי להתמודד עם חלק מהחסמים להכנתן של תכניות מתאר מקומיות- למשל עלותן הגבוהה והיעדר כוח אדם מקצועי (ראו לעיל מכתבו של ראש מינהל התכנון) - סיכמו משרד הפנים ואגף התקציבים במשרד האוצר בינואר 2008 כי משרד הפנים יממן ויכין תכניות מתאר לרשויות העומדות בשני הקריטריונים האלה: רשות שאינה מוגדרת "איתנה", ורשות שהדירוג החברתי-כלכלי שלה הוא 6 .ומטה מ-50 הרשויות המקומיות במגזר היהודי שאין להן תכנית מתאר כלל או שתכנית המתאר שלהן גילה יותר מ-20 שנה והן לא הכינו תכנית מתאר, 18 אינן עומדות בקריטריונים האמורים ונדרשות להכין תכנית מתאר. 5. מאז כניסתו לתוקף ביוני 2006 של תיקון 76 , שאחת ממטרותיו הייתה המרצת הרשויות המקומיות להכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות, החלו רק שתי רשויות מקומיות להכין ולקדם בעצמן תכנית מתאר מקומית כוללת 51 . משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשויות המקומיות הנושאות בעיקר האחריות לייזום ולקידום של הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות לקבוע נושא זה כאחד היעדים המרכזיים בעבודתן ולקבוע תכנית עבודה להכנת התכנית ולאישורה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על משרד הפנים להטמיע בקרב ראשי הרשויות המקומיות בישראל את העיקרון ולפיו מחובתם לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית אשר תבטיח כי יישמרו האינטרסים של הציבור כולו. כמו כן עליו לטפל בהחלטיות ברשויות שטרם החלו בקיום חובתן האמורה, ובמידת הצורך עליו לעשות כן באמצעות שימוש בסמכויות שבידיו. הוועדות המחוזיות חוק התכנון והבנייה מסמיך כאמור את הוועדה המחוזית להורות לוועדה המקומית להכין תכנית מתאר ולהגישה במועד שתקבע. עוד קובע החוק כי לוועדות המחוזיות הסמכות לדון בתכנית מפורטת ולהחליט אם להפקידה או לדחו תה. .__________________ .51 .תל אביב וחולון 396 דוח שנתי60א .לכאורה, בהיעדר תכנית מתאר תקפה ומעודכנת חסרה למוסדות התכנון ראייה תכנונית כוללת שבאמצעותה אפשר לבחון את התכניות המפורטות. בשנת 2006 ציין מבקר המדינה52 כי "גם כאשר מצאו הוועדות המחוזיות אזור שבו יש צורך שוועדה מקומית תכין תכנית ואף הנחו אותה להכינה, הן ויתרו לבסוף על דרישתן וקידמו תכניות מפורטות באותו אזור, בלא שהוכנו התכניות שדרשו". נמצא כי משנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת מיעטו הוועדות המחוזיות להפעיל את סמכויותיהן שלא להמליץ לקדם תכנית מפורטת כאשר לדעתם יש צורך בהכנת תכנית מתאר כוללת וזו לא הוכנה. בתשובת משרד הפנים מיוני 2009 נאמר כי ההמלצה הנדונה "לפיה על הועדות המחוזיות לדחות תכניות מפורטות בהעדר תכנון מתארי מקומי כולל, עומדת בניגוד גמור לרוח החוק הקיים. תיקון 90 המוצע לחוק, המקודם ביוזמת מינהל התכנון מבקש לשנות את המצב החוקי הקיים בהקשר - אך בטרם אושר, איננו רואים כל מקום להמלצה המפורשת". משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי נוכח המציאות הקיימת והפערים שנוצרו בתחום תכניות המתאר המקומיות הכוללות יש מקום כי משרד הפנים יבחן, בצד פעולותיו לייזום ולקידום תכניות מתאר, אם ראוי שהוא יאמץ מדיניות ולפיה הוא ינקוט גישה החלטית יותר כלפי רשויות מקומיות שאינן מקדמות הכנה של תכניות מתאר מקומיות כוללות וממשיכות לבצע את פעולות התכנון והפיתוח בתחומן על סמך תכניות לא עדכניות או על סמך תכניות אב. במקרים כאלה אם הוועדה המחוזית מתבקשת לתת תוקף לתכנית מפורטת עליה לאמץ לעתים התבוננות תכנונית כוללת, באופן שהיעדרה של תכנית מתאר כוללת יהיה אחד השיקולים שיובאו בחשבון במסגרת דיוניה של הוועדה בשאלה אם לתת תוקף לתכנית מפורטת. אימוץ מדיניות זו תושתת על העיקרון הבסיסי שנקבע בחוק התכנון והבנייה בדבר מדרג התכניות ולפיו תכנית מתאר מפורטת תיקבע לפי מתכנית מתאר מקומית. .ריכוז סמכויות התכנון המתארי המקומי בידי משרד הפנים .ועדת גדיש כאמור, במהלך השנים עסקו בייזום ובקידום של התכנון המתארי המקומי בישראל כמה גופים ממלכתיים: מינהל התכנון ולשכות התכנון במשרד הפנים, ממ"י ומשרד השיכון. פעולתה של הוו עדה הבין -משרדית לקידום התכנון המתארי המקומי שחבריה היו נציגי שלושת הגופים הללו נפסקה כאמור בשנת 2004 . במרס ובאוגוסט 2004 החליטה הממשלה כי שר התעשייה, המסחר והתעסוקה53 יידרש להגיש לה הצעה לשינויים הדרושים במדיניות הניהול, התכנון והפיתוח של .__________________ .52 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב( 2006 ,), בפרק על הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה עמ' 695. השלטון המקומי 397 .ממ"י ובכלל זה הצע ה לחלוקה מחדש של האחריות לייזום התכנון המתארי המקומי. בעקבות קבלת ההחלטה האמורה מינה השר ועדה לעניין הרפורמה בממ"י ובראשה עמד מר יעקב גדיש (להלן - ועדת גדיש). ועדת גדיש בחנה את נושא האחריות לתכנון המתארי המקומי בישראל לנוכח המחסור בעשרות אלפי דירות והפער בין הביקוש ובין ההיצע. לדעת הוועדה, אלה היו הסיבות העיקריות למצב בתחום הדיור: - "היעדר תכנון מתארי בכל הרמות המחייב על פי חוק התכנון והבנייה הבאת מרבית התכניות ברמה מקומית לדיון בפני מספר רב של ערכאות תכנוניות (ועדה מקומית, מחוזית ומועצה הארצית). - העדר יעדים כמותיים מוסכמים של תכנון מתארי ומפורט המנחים את מוסדות התכנון, לצד השיקולים האחרים, בעבודתם, איננו מאפשר ליצור סדר קדימויות ברור ויוצר פעילויות סרק בלתי יעילות של גורמי התכנון היוזמים והמאשרים כאחד. - חוסר בהירות באשר לחלוקת האחריות בין גורמי התכנון השונים, כאשר נתחים של התכנון המתארי מבוצעים ע"י גורמים שונים, לעתים אף בחפיפה ו/או בסתירה ביניהם. - שיתוף פעולה לקוי בין הגופים הממשלתיים העוסקים בתכנון מביא למצב בו התכניות המוגשות אינן תואמות את המגמות התכנוניות הקיימות, ומשאבים רבים מושקעים ביישוב חילוקי הדעות ובהתאמת התכניות בדיעבד". מטעמים אלה כללה ועדת גדיש בעיקרי המלצותיה את ההמלצה הזאת: "תיערך חלוקה מחדש של האחריות בתחום התכנון בין הגורמים הממשלתיים, כך שהאחריות על התכנון המתארי בכל הרמות (ארצית, מחוזית ומקומית) תהיה בידי מינהל התכנון שבמשרד הפנים , ואילו האחריות על התכנון המפורט תהיה בידי מינהל מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון והרשויות המקומיות ומשרדי ממשלה אחרים, לפי העניין". ועדת גדיש הגישה את המלצותיה ביוני 2005 . באותו החודש אימצה הממשלה את המלצות הוועדה ובכללן ההמלצה האמורה בנושא חלוקת האחריות בנושא התכנון המתארי54 . משרד מבקר המדינה בחן את אופן היישום של החלטת הממשלה משנת 2005 בנושא ריכוז האחריות לתכנון המתארי המקומי בישראל בידי גוף אחד - מינהל התכנון במשרד הפנים. ייזום ותכנון של תכניות מתאריות מקומיות כוללות על ידי משרד השיכון כבר בשנת 2005 כתב מבקר המדינה 55 בדוח "תכנון ושיווק של קרקע לבנייה למגורים" כי " למינהל התכנון ראייה כוללת ברמות תכנון שונות, החיונית לקידום תכניות מתאר ולקביעת סדר העדיפויות בין התכניות השונות הנחוצות. המיומנות המיוחדת של שאר הגופים יכולה לבוא לידי ביטוי בהשתתפות נציגי ה מינהל . .53 .שהיה באותה העת השר הממונה על ממ"י 54 החלטה 3795. 55 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55( ב 2005 '), עמ 419. 398 דוח שנתי60א .ומשרד השיכון, בוועדות ההיגוי של תכניות המתאר השונות ... ראוי אפוא, שאת הכנת תכניות המתאר והתכניות בעלות אופי מתארי ירכז מינהל התכנון שבמשרד הפנים, האחראי לספק למינהל ולמשרד השיכון בסיס מתארי להכנת תכניות מפורטות". 1. ועדת גדיש הייתה ערה לכך שהעברת כל האחריות לייזום ולתכנון תכניות המתאר המקומיות הכוללות למינהל התכנון נדרשת להתבצע בכמה שלבים, ולכך שיש לתאם את צמצום המעורבות של הגופים האחרים בתכנון תכניות מתאר מקומיות כוללות. בעניין זה המליצה הוועדה כי "תכניות מתאר המקודמות היום על ידי ממ"י ייבחנו במשותף במגמה להשלים או להקפיא תכניות הנמצאות בשלבים מתקדמים ולהעביר לאחריות מינהל התכנון תכניות בשלבים מוקדמים". בעקבות ההמלצה הכינו ממ"י ומינהל התכנון בינואר 2006 דוח מסכם "בנושא העברת תכנון יוזם ממינהל מקרקעי ישראל למשרד הפנים". בדוח הומלץ כי תהליך העברת התכנון המתארי המקומי מממ"י למינהל התכנון ייעשה בהדרגה ובתוך כך ייקבעו התכניות שיועברו לטיפול מינהל התכנון ולוח הזמנים להעברתן. נמצא כי לאחר שהחליטה הממשלה לאמץ את מסקנות דוח ועדת גדיש לא נעשה כל תיאום בין משרד השיכון ומינהל התכנון בדבר העברת האחריות על קדום הת כנון המתארי המקומי ממשרד השיכון למינהל התכנון. 2. משרד מבקר המדינה ריכז מידע שקיבל מהרשויות המקומיות, ממינהל התכנון, מלשכות התכנון, מממ"י וממשרד השיכון בנוגע לתכניות המתאר המקומיות הכוללות שכל אחד מהם מכין. מהבדיקה עולה כי בשנת 2009 מקדם משרד השיכון (בדרך כלל בשיתוף ממ"י) 14 תכניות מתאר מקומיות כוללות. יוצא אפוא כי במועד הביקורת, למעלה מארבע שנים מאז החליטה הממשלה שיאומצו מסקנות ועדת גדיש, עדיין מקדם משרד השיכון מספר גדול של תכניות מתאר מקומיות. במגזר היהודי קידם משרד השיכון כ-40% מתכניות המתאר המקומיות שקידמו גורמים שלטוניים שאינם הרשויות המקומיות ( 14 תכניות56 לעומת23 .)תכניות שמקדם משרד הפנים הביקורת העלתה כי שמונה מ -14 תכניות המתאר המקומיות שקידם משרד השיכון היו עדיין בשלבי תכנון טרום -סטטוטוריים (אור עקיבא, חצור הגלילית, יסוד המעלה, מטולה, מגדל, מצפה רמון, ערד וקצרין). 3. לצורך קבלת ההחלטה אם להעביר את האחריות לטיפול בתכניות המתאר המקומיות הכוללות למינהל התכנון יש לשקול אם מינהל התכנון יעסוק בעתיד בעדכון תכניות מתאר כוללות שהכין בעבר משרד השיכון. מנהלת אגף בכיר תכנון ערים במשרד השיכון מסרה לעובדי משרד מבקר המדינה ביוני 2009 כי לדעתה הליכי העדכון של תכניות משמעותיות שהכין בעבר משרד השיכון (כמו תכנית המתאר המקומית של העיר מודיעין) ראוי כי יעשו בעתיד על ידי הגורם שתכנן מלכתחילה את העיר. .__________________ .56 לא כולל שתי תכניות אחרות שמקדם משרד השיכון המיועדות ליישובים (מנחמיה וצור הדסה) הנכללים בשטח השיפוט של מועצה אזורית. השלטון המקומי 399 . משרד מבקר המדינה מעיר כי אם תאומץ הגישה האמורה עלול להתעורר קושי לרכז בע תיד את כל סוגיות התכנון המתארי בישראל בידי גורם אחד. 4. יישומה של החלטת הממשלה מותנה בכך שבידי מינהל התכנון יהיו הכלים שיאפשרו לו לרכז בידיו את הטיפול בתכניות המתאר המקומיות הכוללות. במהלך הבדיקה שקיים משרד מבקר המדינה בנושא זה העלו ממ"י ומשרד השיכון טענות ולפיהן אחד הגורמים לכך שהעברת הטיפול בתכניות התעכב היה יכולתו המוגבלת של מינהל התכנון לקבל לטיפולו תכניות הנמצאות בשלבי טיפול מקדמיים ולהשלים את הכנתן. בתשובתו של משרד השיכון מדצמבר 2008 את הטענה[ נאמר כלהלן: "אנו דוחים הצורך שמינהל התכנון לבדו ]...בדבר משרד [ ייזום ויכין תכניות מתאר. משב"ש על פי מאפייני פעולותיו בישובי הפריפריה, נדרש על ידי הממשלה ]הבינוי והשיכון מעת לעת להכין מלאי תכנוני רחב היקף וזמין של יח"ד או לפעול נקודתית באזור או ישוב מוגדר, וכי הכנת תוכניות מתאר ע"י משב"ש הן כלי הכרחי לעמידה במשימה חיונית זו." בהצעתו של מינהל התכנון מאפריל 2009 בנוגע להצעת חוק ההסדרים במשק בשנים 2009 -2010 נאמר כי "יש לפעול להעברת התכנון המתארי, המקודם היום על ידי משב"ש, לאחריות מינהל התכנון במשרד הפנים בהתאם למסקנות ועדת גדיש והחלטת הממשלה בעקבותיה. העברת התכנון המתארי מממ"י למינהל התכנון, שבוצעה בשנים האחרונות, הוכחה כיעילה ויש להרחיב את המהלך גם לתכניות המקודמות על ידי משב"ש". תשובת משרד השיכון משקפת אי -הסכמה לעיקרון שאימצה הממשלה ולפיו האחריות לתכנון המתארי בכל המישורים (המישור הארצי, המחוזי והמקומי) תהיה בידי מינהל התכנון שבמשרד הפנים, ואילו האחריות על התכנון המפורט תהיה בידי ממ"י, משרד השיכון והרשויות המקומיות ומשרדי ממשלה אחרים, לפי העניין. כל עוד לא קיבלה הממשלה החלטה אחרת, הרי שעל משרד השיכון לפעול לקידום העברת טיפולו בתכניות מתאר מקומיות למשרד הפנים. . . ההמלצות של ועדת גדיש בעניין ריכוז האחריות בנושא התכנון המתארי המקומי אינן מיושמות על ידי משרד השיכון, וייתכן שיעברו שנים רבות עד שהאחריות לנושא תרוכז כולה בידי מינהל התכנון. לפיכך העיר משרד מבקר המדינה למינהל התכנון ולמשרד השיכון כי עליהם לבחון פעולות להחשת הליך העברת האחריות למינהל התכנון, לרבות קבלת החלטות בדבר העברת חלק מהליכי התכנון שטרם הגיעו לשלבים הסטטוטוריים לאחריותו. על שני המשרדים לסכם תכנית פרטנית בנושא זה. הצורך 400 דוח שנתי60א .ביישום החלטת הממשלה ראוי כי יובא בחשבון בעת תכנון התקציב ונושא כוח האדם של מינהל התכנון. הכנת תכניות מתאר למושבות מגדל ומנחמיה להלן יובאו שתי דוגמאות לקידום תכניות מתאר ע"י משרד השיכון ועל פי יעדים שאינם עולים בקנה אחד עם עקרונות תכנוניים ארציים. מדיניות התכנון הארצית נקבעת בתכניות המתאר הארציות והמחוזיות ובהחלטות המועצה הארצית. הביקורת העלתה כי משרד השיכון מקדם שתי תכניות מתאר למושבות מגדל ומנחמיה; לפני שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר ריכוז התכנון המתארי בידי מינהל התכנון החל המשרד בהכנת תכנית אב לשתי המושבות; לאחר קבלת החלטת הממשלה הוא החל בהכנת תכניות המתאר. נמצא כי תכניות המתאר אינן מתיישבות עם המדיניות הארצית, כמפורט להלן. המדיניות הארצית שנקבעה בתמ"א 35 נועדה להביא לחיזוק הגליל תוך הקפדה על פיתוח מאוזן המבטיח את חיזוק הערים וקידום איכות החיים בעיר בד בבד עם שמירה על רצף שטחים פתוחים ונוף המיועדים להישמר טבעיים. העקרונות שעליהם מבוססת מדי ניות זו הם הקטנת הפערים החברתיים -כלכליים והשמירה על השטחים הפתוחים. תמ"א 35 הגבילה את שיעור הרחבתם של היישובים הכפריים כדי לממש את המדיניות האמורה. בסעיף 8.1.4 שלה נקבע כי "בישוב כפרי שאינו כלול בלוח2 , גודל האוכלוסייה לאחר הרחבה לא יעלה על פי 2.2 ממספר הת ושבים ביישוב בשנת 1995 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן-הלמ"ס) לשנה זו", אלא אם כן נקבע אחרת בתכנית מחוזית. סוגיית האיזון בין הצורך לאכלס את הערים במחוז הצפון - קריית שמונה, צפת, מגדל העמק, טבריה ובית שאן - ובין אכלוס היישובים הכפריים מטרידה את הרשויות המקומיות ואת מוסדות התכנון הפועלים בצפון. שני המגזרים מתחרים זה בזה בניסיון למשוך אוכלוסייה ליישוביהם; היישובים העירוניים בצפון מתקשים להגדיל את אוכלוסייתם ולמשוך אליהם אוכלוסייה מבוססת. מנתוני הלמ"ס אפשר ללמוד שהאוכלוסייה בקריית שמונה, במגדל העמק, בטבריה ובבית שאן כמעט לא גדלה בין השנים 2006- 200057 . גם בשינוי 9 של תכנית המתאר המחוזית למחוז הצפון תמ"מ 258 (להלן תמ"מ 2/9 ) נקבע כי יעדי התכנית הם, בין היתר, חיזוק הערים ושמירת השטחים הפתוחים. עוד נקבעו בתכנית תנאים להרחבת שטחם של יישובים כפריים כדלהלן: הגדלת שטח היישוב ב -10% תאושר רק אם תתקיים בחינה תכנונית כוללת ובמסגרתה יובאו בחשבון גודל האוכלוסייה, תחזית גידולה ושיעור המיצוי של עתודות הקרקע בפועל. .__________________ .57 השוואה בין האוכלוסייה בשנת 2000 לזו בשנת 2006 : מספר התושבים בקריית שמונה - 21,100 ו- 22,000 בהתאמה; במגדל העמק 23,900 ו- 24,700 ;בהתאמה בטבריה 39,400 ו- 40,100 בהתאמה, בבית שאן 15,700 ו- 16,400 .בהתאמה 58 פורסמה למתן תוקף ב- 30.7.07 בי"פ 5696. השלטון המקומי 401 . המועצה הארצית קבעה בישיבתה מדצמבר 1999 ש"כמדיניות תכנון", עמדתה היא "שאין מקום להתיישבות בודדים לסוגיה, בא שר צורת התיישבות זו אינה תואמת את עקרונות התכנון שגובשו בשנים האחרונות ועלולה ליצור פיזור של נקודות ישוב קטנות". 1. המושבה מגדל היא מועצה מקומית השוכנת מצפון לטבריה, ובסוף שנת 2005 מנתה אוכלוסייתה 1,500 תושבים. לפי תמ"א35 , אוכלוסייתה של המושבה לא תמנה יותר מ- 2,500 תושבים. מהמסמכים שהגישו המתכננים למשרד השיכון עולה כי לפי התכניות המאושרות, ניתן לבנות בה 826 יחידות דיור נוספות המאפשרות קליטה של 3,000 .תושבים נוספים במאי 2006 החל משרד השיכון להכין למושבה תכנית מתאר שמתבססת על ההנחה ולפיה אוכלוסיית היישוב תמנה 10,000 תושבים, שלא לפי הוראת תמ"א 35 ,. בתכנית המתאר סומנו שטחים שהיישוב רשאי להוסיף לתחומו לצורכי פיתוח נוסף על השטחים שיועדו לכך בתכניות המאושרות ובתמ"מ 2/9 , יודגש כי מוטב היה שמשרד השיכון, והיישוב יתמקדו בהתמודדות עם הבעיות הכרוכות במימוש התכניות הקיימות ובמיצוי עתודות הקרקע, כשם שנקבע בהוראות תמ"מ 2/9. בישיבה של ועדת ההיגוי בספטמבר 2006 שבה נידונה תכנית המתאר אמר נציג מינהל התכנון ש"הגידול של מגדל ליישוב בן 10,000 תושבים עלול לבוא על חשבון טבריה ולפגוע בה מאחר ואוכלוסיות חזקות יעברו למגדל... תחומי פיתוח G ו-H שהוצעו בתכנית האב חורגים באופן משמעותי מתחום הפיתוח שנקבע ליישוב בתמ"מ 2/9." בשנת 2007 הפסיק משרד השיכון את הכנת התכנית למגדל משום שמשרד הפנים הקים ועדת חקירה השוקלת את צירוף היישוב לשטח השיפוט של המועצה האזורית עמק הירדן או של העיר טבריה. 2. בשנת 2006 החל משרד השיכון בהכנת תכנית מתאר למושבה מנחמייה השוכנת בנפת כינרת בעמק הירדן צפונית לעיר בית שאן, בשטח שיפוטה של המועצה האזורית בית שאן; בסוף שנת 2007 מנתה המושבה 1,000 תושבים. לפי תמ"א 35 , אוכלוסייתה לא תמנה יותר מ- 2,700 .תושבים בדצמבר 2007 החליטה וע דת ההיגוי שתכנית המתאר של המושבה תוכן בהתבסס על ההנחה שאוכלוסייתה תמנה 4,000 תושבים, שלא לפי הוראות תמ"א 35 . זאת ועוד, לפי תכנית המתאר האמורה יוקמו על גדות הירדן כ-20 ,""חוות נחל ששטחה של כל אחת דונם עד שניים, שלא לפי החלטת המועצה הארצית שאסרה על הקמת חוות בודדים; עוד יש לציין כי בתכנית עצמה הוגדר האזור של ערוץ נהר הירדן כבעלת ערכיות נופית גבוהה מאוד. התברר גם כי לישיבות ועדת ההיגוי המקדמת את תכנית המתאר של מנחמיה לא הוזמן נציג מינהל התכנון. מהדוגמאות שצוינו לעיל אפשר ללמוד כי לעתים משרד השיכון קידם את תכניות המתאר על פי יעדים אשר אינם עולים בקנה אחד עם עקרונות תכנוניים ארציים. בנוגע למצבים מעין אלה ציינה ועדת גדיש כי "התכניות המוגשות אינן תואמות את המגמות התכנוניות הקיימות, ומשאבים רבים מושקעים ביישוב חילוקי הדעות ובהתאמת התכניות בדיעבד". 402 דוח שנתי60א .ייזום תכנון מתארי מקומי כולל במצפה רמון לאחר החלטת הממשלה נמצא כי בשנת 2006 ,, כשנה לאחר שאימצה הממשלה את המלצות ועדת גדיש החלו משרד השיכון וממ"י בהכנת תכנית מתאר מקומית כוללת ליישוב מצפה רמון. עוד נמצא כי מנהל מינהל התכנון הסכים בפברואר 2007 להקצות 600,000 ש"ח מהתקציב שהועמד לרשותו לממ"י לצורך קידום תכנית אב ותכנית מתאר למצפה רמון. בתשובתו של ממ"י למשרד מבקר המדינה מינואר 2009 נמסר כי "ממ"י ומשרד השיכון קידמו במצפה רמון בשנים שקדמו להחלטת הממשלה מס' תכניות לא מבוטל בתחומי התיירות, התעסוקה, המגורים, המסחר ומרכז אזרחי. בו ועדה המחוזית החליטו, בשלב מסוים, כי לא ניתן יהיה להמשיך בקידום התכניות ללא ראיה כוללת סטטוטורית, ואכן נעשה סקר מקדים המהווה שלב ראשון בהכנת התכנית המתארית. בשנת 2006 לא היה קיים במשרד הפנים מנגנון כזה שיצא עם הסקר מיד לתכנית מתאר וגם לא ניתן היה לאמוד את ה תקופה שעל המינהל ומשב"ש להמתין, לכן הוחלט שעל מנת לא לעכב את הפרויקטים החשובים להתפתחות מצפה רמון שנמצאים בשלבים מתקדמים, עדיף לקדם את התכנון המתארי ולכשיידרש, יועבר לאחריות משרד הפנים בניהול או במימון וניהול (מה שהתברר במשרד הפנים בהמשך שלא ניתן)". נמצא כי התכניות המפורטות שמקדמים ממ"י ומשרד השיכון באזור מצפה רמון - "שפת המדבר", "רובע הבשמים" ו"הר גמל" חלות על שטחים בעלי רגישות נופית גבוהה. בסקר שביצע משרד השיכון בנובמבר 2004 הומלץ לפתח את היישוב לצפון ולצפון מזרח ולא למערב, הואיל ופיתוח לצד מערב עלול לגרום לפגיעה בנוף שהוגדר "איכותי" ו"ייחודי" בלב המרחב המדברי; ואולם לפי רוב התכניות המפורטות שמקדמים ממ"י ומשרד השיכון ביישוב מומלץ לפתח את היישוב בצדו המערבי דווקא. עוד נמצא כי נציג מינהל התכנון לא הוזמן לדיוני ועדות העבודה וההיגוי המכינות את התכנית. הכנת תכ נית מתאר כוללת ליישוב מצפה רמון על ידי ממ"י ומשרד השיכון, שהוחל בה לאחר שהחליטה הממשלה לאמץ את המלצות ועדת גדיש לרכז את התכנון המתארי בידי מינהל התכנון, עלולה להביא למצב שאותו ביקשה הממשלה בהחלטתה למנוע: הגשת תכניות מתאר שאינן תואמות את המגמות התכנוניות לש מור על משאבי הקרקע שהוגדרו כשטחים בעלי רגישות נופית סביבתית גבוהה. יש לשקול את העברת הכנת תכנית המתאר של מצפה רמון למינהל התכנון. .מדיניות "התכנון היוזם" ויישומה .בשנים האחרונות אימץ מינהל התכנון את מדיניות "התכנון היוזם" שביסודה התפיסה שהמינהל פועל כגוף יוזם שמממש את יזמותיו באמצעות תכנון מתארי בכל המישורים ובכלל זה תכנון מתארי מקומי. תפיסה זו שונה מהתפיסה שרווחה השלטון המקומי 403 . בעבר ולפיה נהג מינהל התכנון כגוף מגיב. מדיניות "התכנון היוזם" נועדה, בין היתר, להביא לריכוז של כל התכנון המתארי במסגרת מינהל התכנון בהתאם למסקנות ועדת גדיש . לצורך ריכוז כל יזמות התכנון המתארי במינהל התכנון סיכמו בפברואר 2005 מינהל התכנון, ממ"י ואגף התקציבים במשרד האוצר תכנית תלת-שנתית (לשנים 2005 -2007 ) שכללה יעדים תכנוניים ספציפיים ולוח זמנים להשגתם (להלן - התכנית התלת-שנתית). משרד מבקר המדינה בדק שני היבטים מרכזיים הנוגעים ליישום התכנית התלת- שנתית ולמדיניות "התכנון היוזם": האחד - ייזום ותקצוב של תכניות המתאר הכוללות בהתאם לתכנית התלת-שנתית; השני - הליך בחירת הרשויות שיוקצו להן המשאבים לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל. ייזום ותקצוב של תכניות מתאר כוללות בידי מינהל התכנון בתכנית התלת-שנתית נקבע בין היתר כלהלן: - "מינהל התכנון יפעל לאישור תכניות עבודה להכנה של לפחות 20 תכניות מתאר מקומיות חדשות במגזר היהודי; לפחות 15 תכניות חדשות למגזר הלא - יהודי; וכן 6 תכניות מתאר נושאיות/מסמכי מדיניות." נקבעשתכניות העבודה ולוח הזמנים יסוכמו עד מרץ 2005 , והליכי אישורן במוסדות התכנון יושלמו עד דצמבר 2007. - מינהל התכנון ייזום את הכנת התכניות בשיתוף פעולה מלא עם ממ"י ועם משרד השיכון במסגרת ועדת ההיגוי ובשיתוף הרשויות המקומיות; התכניות יתבססו על מגמות תכנוניות עדכניות ועל בחינה של צורכי המשק עד לשנת 2030 . - תקציב תכניות המתאר (ארציות, מחוזיות ומקומיות) בשנת 2005 יסתכם ב- 22.9 מיליון ש"ח (מזה16.9 מיליון ש"ח הוצאה מותנית בהכנסה). בשנים 2006 ו- 2007 יסתכם התקציב לתכניות מתאר ב -6.7 מיליון ש"ח וב -3.5 ,מיליון ש"ח בהתאמה. 1. נמצא כי משרד הפנים לא התחיל בשנים 2005 -2007 להכין תכניות מתאר מקומיות חדשות, וכי לא מומש הסיכום מפברואר 2005 בינו ובין משרד האוצר ולפיו התקציב יוקצה לתכנון של 35 ,תכניות מתאר מקומיות חדשות לפחות שיאושרו במוסדות התכנון עד דצמבר 2007 . 2. נמצא כי בשני ם 2005 ו- 2006 לא השתמש משרד הפנים ברוב התקציב שהוקצה לו לביצוע פעולות התכנון, לרבות תכנון מתארי מקומי: בשנת 2005 השתמש משרד הפנים רק בכ-23% מהתקציב שהוקצה לו להכנת תכניות מתאר (5.2 מיליון ש"ח מכ-22.9 מיליון ש"ח), ובשנת 2006 הוא הוציא כ-27% מהתקציב בלבד (1.8 מיליון ש"ח מ-6.7 מיליון ש"ח). בשנת 2007 ניצל משרד הפנים יותר מ-%92 מהתקציב (יותר משלושה מיליון ש"ח מתקציב בסך כ-3.3 )מיליון ש"ח59 . עוד נמצא שהתקציב החלקי שנוצל לתכנון מתארי מקומי בשנים האלה הוקצה לקידום עבודות תכנון שהחלו עוד לפני שנת 2005 . .__________________ .59 בשנים האלה היו סכומי ההעברות העיקריים ממשרד האוצר למשרד הפנים כ -7.9 מיליון ש"ח ב- 10.5.05, כ-14.7 מיליון ש"ח ב- 2.7.06 וכ-4.3 מיליון ש"ח ב- 26.3.07 . 404 דוח שנתי60א .3. התברר שהתק ציבים שהוקצו לתכנון מתארי לא נקבעו על בסיס נתונים מפורטים בדבר עלויות הכנה של תכניות מתאר במישורים השונים. רכז התקציבים לתכנון של משרד הפנים וממ"י במשרד האוצר הסביר למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 כי הסכומים שיועדו למימון תכניות מתאר מקומיות נקבעו על סמך נתונ י התקשרויות עם מתכננים שמסר לו משרד הפנים, אך הוא לא איתר את המסמך המפרט את הנתונים הללו. 4. נמצא כי בכל הליכי התכנון, הביצוע והדיווח הנוגעים לתקציב שיועד לתכנון לא נעשתה הבחנה בין הקצאת כספים לתכנון מקומי ובין הקצאה לתכנון מחוזי או ארצי. למשרד הפנים לא היו נתונים מרוכזים על ניצול התקציב לפי סוגי תכניות המתאר ולפי הרשויות המקומיות שהתקציבים הוקצו להן. משרד האוצר לא דרש ולא קיבל בכל שנה דיווח כספי מפורט על הסכומים שנוצלו לתכנון המתארי הארצי, מחוזי ומקומי. ממילא הוא גם לא היה יכול לדעת אילו סכומים נוצלו להמשך התכנון של עבודות מתאר שתכנונן החל לפני שנת 2005 ואיזה סכום נוצל להתחלת תכנון תכניות מתאר חדשות. רק ביולי 2007 מסר מינהל התכנון למשרד האוצר דיווח מפורט שאפשר ללמוד ממנו אם עמד ביעדים שנקבעו. בדיווח נמסר שעד סוף שנת 2007 יוחל בהכנת13 .תכניות חדשות 5. בנובמבר 2007 דנו מנכ"ל משרד הפנים וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר בתקציב הרב-שנתי של מינהל התכנון, ביעדים של מינהל התכנון ובצעדים המשלימים להשגתם בשנים 2008 -2010 ,. בעקבות הישיבה סוכם, בין היתר כדלקמן: - במסגרת התקציב יינתנו למינהל התכנון עשר משרות נוספות בתקציב 2008 , ושבע- בתקציב לשנת 2009 כמו כן יחולו שינויים בכוח האדם במינהל התכנון ובלשכות התכנון המחוזיות בהתאם לסיכומים קודמים עם אגף התקציבים ועם נציבות שירות המדינה. - מינהל התכנון ייזום לפחות 15 תכניות מתאר מקומיות חדשות; לגבי שבע מהן ייחתמו חוזים עם צוותי תכנון עד סוף שנת 2008 , ולשם כך יוקצבו חמישה מיליון ש"ח; עד סוף שנת 2009 ייחתמו חוזים עם צוותים לתכנון שמונה תכניות חדשות אחרות ולשם כך יוקצבו עוד חמישה מיליון ש"ח. נמצא כי האגף לתכנון מקומי לא קיבל משרות תקן נוספות. על פי הסבר אגף התקציבים במשרד האוצר, המשרות לא אושרו בשל עודף תקנים בכוח אדם במינהל התכנון. בהחלטת הממשלה בנושא תכנית עבודה לעדכון תכניות המתאר ליישובי המגזר הערבי ממרס 2000 נקבע כי כל עובד במינהל התכנון ילווה שש-שבע תכניות מתאר מקומיות. במועד הביקורת עסק האגף לתכנון מקומי באמצעות שני עובדים בהכנת כ-57 תכניות מתאר מקומיות60. על כל עובד הוטל אפוא לטפל בכ-28 תכניות מתאר מקומיות - בערך פי ארבעה מהאמור בהחלטת הממשלה. בתשובת משרד הפנים מינואר 2009 נכתב: "ראוי לציין גם, כי במצב של משאבים מוגבלים וחסרים, יש חשיבות גדולה בקביעת סדר עדיפות לפעילות. בשנים 2005 - 2007 הקדיש האגף לתכנון מקומי את מרב המאמצים, במציאות של כוח אדם מצומצם, בקידום לאישור של עשרות תכניות המתאר שהיו בהכנה. בשנת 2008 , .__________________ .60 ל-49 .רשויות מקומיות ולשמונה יישובים שמשתייכים למועצה מקומית או אזורית השלטון המקומי 405 . משהוחלט להקדיש מאמצים בייזום תכניות חדשות, הופנה חלק מכוח האדם באגף לעיסוק בהכנה ובקידום המכרזים - על חשבון קידום התכניות שבהכנה". ממצאי פרק זה מעידים שהתכנית התלת -שנתית לקידום תכניות מתאר חדשות שסוכמה בין משרד הפנים למשרד האוצר כמעט שלא יושמה ונוצלו רק חלק מהתקציבים שהוקצו לקידום התכנון המתארי. לפיכך נגרם עיכוב גדול הן בקידום התכנון המתארי המקומי והן בקידום המהלך לריכוז סמכויות התכנון המתארי בידי מינהל התכנון. בחירת הרשויות שבהן תוכן תכניות מתאר לצורך יישום מדיניות "התכנון היוזם" והתכנית התלת -שנתית הכין האגף לתכנון מקומי רשימה של 17 רשויות מקומיות שבהן יקדם מינהל התכנון תכנית מתאר מקומית כוללת61 ויממן את הוצאות התכנון הנדרשות לשם כך (להלן - רשימת 17 הרשויות). בתחילת שנת 2009 בחר מינהל התכנון במכרז סגור מתכננים להכנת תכניות מתאר ל-12 מהרשויות המקומיות. במועד הבדיקה נמצא שבלשכת התכנון המחוזית מחוז מרכז ובלשכת התכנון מחוז תל אביב מתבצעים שלבי בחירה שונים של מתכננים להכנת תכניות מתאר לשלוש רשויות. רשימת 17 הרשויות סוכמה בינואר 2008 לאחר שהאגף קיים דיונים עם מתכנני המחוזות במשרד הפנים, עם נציגי משרד השיכון ועם ממ"י; אשר לרשויות שהתעורר ספק בדבר הצורך להכין להן תכנית מתאר חדשה, נקבע כי תיעשה בהן בדיקה טרום-תכנונית 62 . במצב שבו לעשרות רשויות מקומיות אין תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית, חשוב מאוד לקבל מידע מלא ומדויק בדבר הצורך התכנוני בהכנת תכניות מתאר לרשויות המקומיות. נמצא כי האגף לתכנון מקומי לא פנה לכלל הרשויות המקומיות או הוועדות המקומיות על מנת לקבל מהן מידע ולבחון בשיתוף עמן אם יש צורך בהכנת תכנית מתאר מקומית; במסגרת בחינה הנעשית ישירות מול נציגי הרשויות המקומיות ניתן היה לקבל מידע מפורט ועדכני בדבר קיומן של בעיות חברתיות, כלכליות, סביבתיות, תשתיתיות ותכנוניות ולבחון אם תכנית מתאר כוללת ועדכנית עשויה לסייע בהסדרתן. ההסתפקות בקבלת חוות דעתם של מתכנני המחוזות של משרד הפנים ונציגי משרד השיכון וממ"י בלי בחינה ישירה של העניין ברשויות המקומיות הובילה לכך שבמספר מקרים לא היה בידי מינהל התכנון מידע מלא ומדויק לצורך קבלת החלטות; להלן יובאו דוגמאות: עיריית יקנעם עילית .__________________ .61 .בין באמצעות האגף לתכנון מקומי ובין באמצעות לשכות התכנון המחוזית 62 בדיקה טרום-תכנונית היא בדיקה של מצב קיים, של תחזית אוכלוסייה לעומת תכניות תקפות ומתוכננות ושל בעיות אופייניות ליישוב. 406 דוח שנתי60א .בדוח המסכם63 ;נכללה המלצה להכין תכנית מתאר כוללת לעיריית יקנעם עילית בדוח אף נכתב כי בישיבה שהתקיימה במינהל התכנון ב - 1.1.06 המליצו מינהל התכנון ואדריכל המחוז בממ"י כי תוכן תכנית מתאר ליקנעם עילית. מינהל התכנון נימק את ההמלצה כלהלן: "שטחה הורחב לתוך תחום השיפוט של מ גידו לכיוון הסתיימה ]משרד הבינוי והשיכון[ מזרח ודר' מזרח. הכנת תכנית אב ע"י משב"ש ב- 2003 .". ניתן לגזור ממנה תכנית מתאר ביולי 2007 אימצה ועדת המשנה לתכניות ונושאים עקרוניים של הוועדה המחוזית מחוז הצפון את תכנית האב של העיר יקנעם עילית. בד בבד פנתה ועדת המשנה למשרדי הממשלה בבקשה להתחיל בהכנת תכנית מתאר. נמצא כי עיריית יקנעם עילית לא נכללה ברשימת הרשויות המקומיות שהכין מינהל התכנון בינואר 2008 , וכי מתכנן מחוז הצפון במשרד הפנים ונציג משרד השיכון לא המליצו שהיא תיכלל ברשימה. העיר צורפה לרשימת 17 היישובים רק לא חר שעיריית יקנעם עילית פנתה למנהל האגף לתכנון מקומי בבקשה לקדם עבורה תכנית מתאר כוללת. עיריית מגדל העמק על תחום השיפוט של עיריית מגדל העמק לא חלה תכנית מתאר תקפה. בשנים 2003 ו- 2004 הכין משרד השיכון תכנית אב המיועדת למגדל העמק, והיא הוצגה לוועדה המחוזית ב פברואר 2006 (ראו לעיל). בתכנית פורטו מכלול בעיות סביבתיות ותשתיתיות בלא שצוינו הצעות לפתרונן. מתכנן המחוז ונציג משרד השיכון לא המליצו להכין תכנית מתאר לעיר; מתכנן המחוז ציין שתכנית האב שמשרד השיכון מכין למגדל העמק בעייתית. נמצא כי האגף לתכנון מקומי לא פנה לעיריית מגדל העמק בנוגע לאפשרות הכללתה ברשימת הרשויות שלהן תוכן תכנית מתאר מקומית כוללת, אף שאין לה תכנית תקפה, ואף שהיה בתכנית האב כדי ללמד על הצורך בהכנתה של תכנית זו. המועצה האזורית ערבה תיכונה המועצה האזורית ערבה תיכונה כלולה ברשימת 17 היישובים שמינה ל התכנון החליט להכין להם תכנית מתאר מקומית כוללת בעקבות קבלת החלטה של הנהלת משרד הפנים ולפיה "משרד הפנים יסכם עם מינהל מקרקעי ישראל ומשרד השיכון את הדרך לממן את הכנת תכנית-". ]שלה[ האב למרות טעות משרד הפנים בדבר "כוח אדם ותקציבים מוגבלים" הוחלט על הכללתה ברשימת 17 היישובים ואף שלפני הכללתה ברשימה לא בוצעה בדיקה טרום-תכנונית כדי לברר אם אכן יש צורך להכין עבורה תכנית מתאר למועצה. יצוין כי הכללת המועצה ברשימה אינה מתיישבת עם המדיניות הכוללת של מינהל התכנון ולפיה אין מקום לקדם תכניות מתאר למועצות האזוריות. .__________________ .63 שסוכם בינואר 2006 "בין מינהל התכנון לממ"י בנושא העברת תפקיד "התכנון היוזם מממ"י למינהל התכנון. השלטון המקומי 407 . לדעתמשרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון היה לפנות לרשויות המקומיות ולבדוק בשיתוף עמן אם יש צורך להכין תכניות מתאר ליישוביהן כדי לקבל תמונה מלאה וכוללת בנושא היישובים שיש להכין עבורם תכנית מתאר עדכנית וכדי לקבוע סדר עדיפות בניצול המשאבים. ההחלטה אם להכין תכנית מת אר לרשות צריכה להתבסס בראש ובראשונה על מסקנות בחינה מקצועית בנושא (הבדיקה הטרום-תכנונית). . .ריכוז וניתוח של מידע כולל בתחום התכנון המתארי המקומי .מינהל התכנון אחראי כאמור ל גיבוש המלצות ל קביעת מדיניות בתחום התכנון והבנייה ולמעקב אחר יישום המדיניות. לצורך מיל וי תפקידיו בתחום התכנון המתארי המקומי ראוי שיהיה בידי מינהל התכנון מאגר מידע מקיף, שיספק את מרב הנתונים על מצאי התכניות הקיים במישור הארצי. מידע מרוכז זה אמור לסייע בגיבוש סדרי עדיפויות בקידום תכניות מתאר במסגרת תכנית עבודה רב- שנתית. התכנון המתארי המקומי - ריכוז נתונים והפקת מידע כדי שגופי המטה של משרד הפנים (מינהל התכנון ולשכת התכנון) האחראים לגיבוש המלצות המדיניות בתחום התכנון המתארי המקומי יוכלו לבצע בקרה בנושא התכנון הם זקוקים למאגר מידע שיהיה אפשר להשתמש בו להפקת דוחות כוללים במישור הארצי בעניין הליכ י התכנון ובעניין הטיפול בתכניות מתאר מקומיות ואישורן. משרד מבקר המדינה בחן אם מינהל התכנון יכול לעבד מידע תכנוני במישור הארצי לצורך בחינה וניתוח של מגמות רב-שנתיות הנוגעות להליכי הטיפול בנושא. מסוף שנות התשעים של המאה העשרים מופעלת בלשכות התכנון המחוזיות ובמינהל התכנון מערכת ממוחשבת לניהול מידע תכנוני הקרויה "מערכת המעקב והבקרה" (להלן - המערכת); במערכת מוזנים הנתונים על כל התכניות התקפות והתכניות שנמצאות בשלבים הסטטוטוריי ם השונים במוסדות התכנון של משרד הפנים, ובכלל זה ההוראות שנקבעו בתכנית, מטרותיה והתשריט הנלווה אליה, פרטי הישיבות שהתקיימו בעניינה והפרוטוקולים שלהן וכן חוות הדעת בעניינה. באמצעות המערכת אפשר לעקוב אחר החלטות הוועדות השונות ולקבל מידע על שלב הטיפול בתכנית, על מקומו ושטחו של האזור שהיא חלה עליו ועל מספר יחידות הדיור הכלולות בה. את המידע מזינים למחשב באופן שוטף מינהל התכנון, לשכות התכנון המחוזיות וועדות הערר המחוזיות. תכנית מתאר כוללת מוגדרת במערכת "תכנית כלל יישובית". לבקשת משרד מבקר המדינה נמסרו לו נתונים על התכניות שהוכנו בכלל הרשויות בארץ; השוואת מידע זה למידע המרוכז שקיבל משרד מבקר המדינה מהרשויות המקומיות העלתה כי לכאורה חסרה המערכת מידע רב על תכניות מתאר מקומיות כוללות. אמנם מוזן במערכת מידע על תכניות מתאר כוללות רבות, אולם הן לא הוגדרו "תכניות כלל יישוביות" - רובן הוגדרו "תכניות מתאר מקומית" ולחלקן היו הגדרות אחרות ובהן 408 דוח שנתי60א ."שמורת טבע" (כגון תכנית המתאר הכוללת של מועצה מקומית מטה יהודה) ו"תכנית מורכבת" (כגון תכנית המתאר הכוללת של עיריית ירושלים). עם התכניות שהוגדרו "תכניות כלל יישוביות" נמנו גם תכניות מתאר חלקיות, תכניות מתאר כלל-יישוביות נושאיות ועוד. הבדיקה העלתה שנבצר ממינהל התכנון להפיק ב אמצעות המערכת דוחות הנוגעים לתכניות המתאר המקומיות הכוללות במישור הארצי. מדובר במידע כגון רשימת תכניות מתאר כוללות תקפות ורשימת יישובים שאין להם תכניות; גיול של כל התכניות הכוללות התקפות וניתוח נתוניהן במישור הארצי; ניתוח נתונים כוללים בדבר פרקי הזמן של הה ליכים הסטטוטוריי ם עד אישורן של תכניות מתאר מקומיות כוללות; ניתוח נתונים לפי סוגי רשויות מקומיות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי מינהל התכנון, שהוא גוף המטה הבכיר בתחום התכנון והבנייה, אמור להיות מסוגל להפיק בכל עת סיכום של מידע במישור הארצי כדי לבצע בקרה על תהליכי העבודה של לשכות התכנון השונות. מידע זה אמור אף לשמש בסיס לקבלת החלטות ניהוליות, לגיבוש המלצות מדיניות, לקביעת תכניות עבודה ולהחלטה בנושא סדרי עדיפויות בתכנון. כמו כן העיר משרד מבקר המדינה למינהל התכנון כי עליו להקפיד שהמידע המוזן למערכת יוג דר ויסווג באופן שיאפשר הפקת מידע בנוגע לתכניות מתאר כוללות. מידע על שלבי הטיפול הטרום-סטטוטוריים ועל קידום תכניות אב 1. למערכת המידע והבקרה מוזנים רק נתונים על שלבי הטיפול הסטטוטוריים בתכנית. לשכות התכנון המחוזיות מזינות מידע על תכניות שהתקבלו בוועדות המחוזיות לאחר שהוועדות המקומיות המליצו עליהן. יוצא אפוא כי אין למינהל התכנון מאגר מידע על פעולות ותשומות תכנוניות בשלבי העבודה המקדמיים של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ושל גופים אחרים (משרד השיכון, ממ"י ואחרים) בנוגע להכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות. כמו כן אין למינהל התכנון מאגר מידע על הליכי הטיפול בתכניות האב64 . בספטמבר 2006 גובשה במשרד הפנים טיוטת הצעה "למימוש החלטת מינהל התכנון לתעד במערכת מעקב ובקרה את תכניות האב והמתאר לישובים". התברר כי מינהל התכנון החל לקבץ נתונים לפי שמות יישובים גם בנוגע לתכניות מתאר בהכנה ולתכניות אב. נתונים אלה היו אמורים להיות מרוכזים בקובץ פנימי ולשמש כלי עבודה נוסף לקידום התכנון המתארי. נמצא כי בקובץ הפנימי חסרו נתונים רבים כגון נתונים על תכניות שקידמו רשויות מקומיות. לדברי מנהל האגף לתכנון מקומי, מדובר ב"טיוטה ראשונה" של הנ תונים. המידע על שלבים טרום - סטטוטוריים של התכניות לא הוזן למערכת המעקב והבקרה. .__________________ .64 בשנת 2008 ;הוזנו למערכת המידע רק מספרים סידוריים של תכניות אב ושמותיהן כל נתון אחר בעניין תכניות אלו, בכלל זה שנת הכנתן או אימוצן, לא הוזן במערכת המידע. השלטון המקומי 409 .2. המידע בתחום התכנון המתארי המקומי בישראל (בייחוד המידע הנוגע לשלבי התכנון הראשונים עד להגשת התכניות לאישור הוועדות המחוזיות במשרד הפנים) נמצא לא רק בידי מינהל התכנון אלא גם בי די גופים שונים, בעיקר בידי ממ"י, משרד השיכון והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה. ואכן, מינהל התכנון מסר בתשובתו מיוני 2009 כי "הסיבה המרכזית לאי קיומו של מאגר מידע מרוכז ומעודכן לגבי השלבים הטרום -סטטוטוריים של התכנון היא בריבוי הגורמים המוסמכים ליזום תכנון מתארי מקומי". משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי הליכי הטיפול הטרום - סטטוטוריים בתכנון המתארי המקומי והליכי התכנון והאישור של תכניות האב הם נדבך חשוב בהליכים בתחום זה ולמעשה מדובר במכלול גדול של פעולות שעליהן מתבססים כל הליכי האישור האחרים. על כן נדרש משרד הפנים לפעול לאיסוף המידע מהגורמים השונים ולהזין אותו במערכת המעקב והבקרה. בתשובת משרד הפנים מינואר 2009 נאמר שמינהל התכנון מבצע פרויקט לעדכון מאגרי המידע שבניהולו, וכי בשנת 2009 - המועד שבו צפויה השלמת הפרויקט- יהיה אפשר להתבסס על מאגר המידע לצורך קבלת החלטות בתחום התכנון. סקר מינהל התכנון משנת 1997 בחודשים אוקטובר 1996 - פברואר 1997 ביצע מינהל התכנון סקר ארצי של תכניות אב, של תכניות פיתוח ושל תכניות מתאר מקומיות (להלן - הסקר). מטרת הסקר הייתה להכין בסיס מידע שיספק את מרב הנתונים על מצב התכנון ועל מצאי התכניות הקיימות בכל רשות מקומית כדי לסייע בגיבוש סדרי עדיפויות בעניינים אלה במסגרת תכנית עבודה רב-שנתית. בסקר נבדקו נתונים רבים במישור הארצי והמחוזי לפי חתכים שונים כגון מעמד התכניות, תכניות מתאר בהכנה בעיות הנוגעות לפיתוח, הרכב האוכלוסייה (הן במועד ביצוע הסקר והן בעתיד לפי הצפי), משך ההליכים הסטטוטוריים וגיל התכניות. מבקר המדינה כבר העיר בעבר בעניין הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה כי מינהל התכנון לא עדכן את הסקר מאז השלמתו ולא השתמש בו להכנת תכנית עבודה רב -שנתית 65 . במועד סיכום הביקורת, יולי 2009 , למעלה מעשר שנים לאחר מועד ביצוע הסקר, טרם הוחל בעדכון הסקר. .__________________ .65 ,מבקר המדינהדוח 56ב ( 2006 '), בפרק על הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה עמ 695. 410 דוח שנתי60א .סיכום .תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך מרכזי במערך התכנוני הכולל בישראל. לכמחצית העיריות והמועצות המקומיות בישראל חסרות תכניות מתאר מקומיות עדכניות. ההכנה והאישור של תכניות אלו אורכים שנים רבות, ותכניות רבות כלל לא מגיעות לשלב אישורן. בעשור האחרון - בשנים 1999 -2009 רק חמש תכניות קיבלו תוקף במגזר היהודי. הדבר פוגע ביכולת להתמודד עם סוגיות פיזיות, חברתיות, כלכליות וסביבתיות, ורשויות מקומיות רבות מתבססות בעבודתן על תכניות אב, אף שהן אינן תכניות סטטוטוריות ולא עברו את הליכי התכנון והאישור שנקבעו בדין. מינהל התכנון מטפל בנושא בשני מישורים עיקריים: הוא החל ליזום הכנה של תכניות מתאר מקומיות כוללות, והוא עוסק בהכנה של רפורמה בחוק התכנון והבנייה, בין היתר על מנת להתמודד עם חלק מהחסמים הקיימים לקידום ואישור ש ל תכניות. עם זאת, במשך השנים גדל ברשויות המקומיות במגזר היהודי המחסור בתכניות מתאר מקומיות עדכניות. בשל החסמים המונעים את קידומן ואישורן של תכניות וכן בשל כוח האדם המוגבל המיועד לקדם את מדיניות התכנון היוזם ומאחר שהליכי התיקון של החוק טרם הושלמו, לא יוכל מ ינהל התכנון לצמצם באופן ניכר את המחסור האמור בשנים הקרובות. 1. הוועדות המקומיות, שהן הגורם העיקרי הנושא באחריות לייזום ולקידום הכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות, נדרשות לקבוע כי נושא זה הוא יעד מרכזי בעבודתן ולגבש תכנית עבודה להשלמת הטיפול בנושא זה. הפעו לה בתחום זה נדרשת על מנת להבטיח איכות חיים מיטבית לתושבי הרשות אשר אמורים להיות שותפים בהכנת התכנית. 2. על משרד הפנים להטמיע בקרב ראשי הרשויות המקומיות בישראל את התפיסה ולפיה מחובתם לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית אשר תבטיח כי יישמרו האינטרסים של הציבור כולו, וכן עליו לטפל בהחלטיות ברשויות שאינן ממלאות את חובתן האמורה, ובמידת הצורך עליו לעשות כן באמצעות שימוש בסמכויות שבידיו. 3. על המינהל ועל משרד השיכון להחיש את הליך ריכוז האחריות על קידום התכנון המתארי המקומי במינהל התכנון. לשם כ ך יש לבחון את העברת האחריות על חלק מהליכי התכנון שטרם הגיעו לשלבים הסטטוטוריים למינהל התכנון. 4. על מינהל התכנון לקבוע בתיאום עם לשכות התכנון המחוזיות מדיניות ברורה בנושא תכנון מתארי מקומי באמצעות תכניות אב. ככלל, אין מקום להכיר בתכנית אב של יישוב שאינו פועל לקידום תכנית מתאר כוללת. הכרה כזו עלולה להיות תמריץ לאי -הכנתן של תכניות מתאר כוללות. 5. קידום ממשי של הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות מחייב המשך של הקצאת המשאבים הדרושים למינהל התכנון ולמוסדות התכנון. השלטון המקומי 411 . לאחר סיכומו של דוח זה החליטה הממשלה באוקטובר 200966 להטיל על וועדה מקצועית להגיש המלצות לתכנית מפורטת לרפורמה בתחומי התכנון ורישוי הבנייה, ולהביאן לאישור בוועדת השרים לשיפור וייעול תחום התכנון והבנייה. מטרות הרפורמה על פי ההחלטה הן: לשפר, לקצר ולפשט את הליכי התכנון, הרישוי והבנייה על מנת להקל על צרכני מוסדות התכנון; ליצור רמה גבוהה של וודאות לגבי הליך ייזום ואישור תכניות או בקשות להיתרי בנייה; להבטיח מענה תכנוני מלא, איכותי, גמיש ומגוון לצרכי החברה, הסביבה והמשק בישראל. הרפורמה תבוצע באמצעות חקיקת חוק תכנון ובנייה חדש או על ידי חקיקת תיקון משמעותי לחוק הקיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהממצאים שהועלו בדוח זה יעמדו לנגד עיני הוועדה המקצועית בבואה לגבש את המלצותיה לוועדת השרים. .__________________ .66 החלטה של ועדת שרים לשיפור וייעול תחום התכנון והבנייה מיום 30.9.09 אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 2.10.09 ומספרה הוא777.

תקציר:
 .פרק שמיני .השלטון המקומי 367 .השלטון המקומי . .פעולות הביקורת .תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן מעמודי התווך של התכנון המתארי המקומי, שכן הן נועדו להתוות את מדיניות התכנון העירונית או האזורית ולקבוע את אופיים של היישובים ואת כיווני התפתחותם העתידיים. נבדקו נושאים מרכזיים הנוגעים לתכנון המתארי המקומי הכולל ובהם: מידת העדכניות של תכניות מתאר מקומיות כוללות; התמשכות הליכי ההכ נה והאישור של תכניות אלה; תכנון מתארי מקומי המתבסס על תכניות אב; פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל; ריכוז התכנון המתארי המקומי הכולל בידי משרד הפנים. הביקורת נעשתה במינהל התכנון שבמשרד הפנים, בוועדות ובלשכות התכנון המחוזיות, במשרד ה בינוי והשיכון, במשרד האוצר ובמינהל מקרקעי ישראל. לצורך הביקורת אף ריכז משרד מבקר המדינה נתונים מכלל הרשויות המקומיות. נבדקו הליכי ההקמה של אולם אירועים על קרקע שהוקצתה לתעשייה באזור התעשייה טבריה עילית. הבדיקה עסקה בהליכי מתן היתר הבנייה להקמת המבנה ובפיק וח על הקמתו. הבדיקה נעשתה בעיריית טבריה, בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה טבריה, בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הצפון, במינהל מקרקעי ישראל ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. השלטון המקומי 369 . היבטים בתכנון המתארי המקומי הכולל .תקציר .התכנון המתארי המקומי נועד להתוות את מדיניות התכנון העירונית או האזורית ולקבוע את אופיו של היישוב ואת כיווני התפתחותו העתידית, בין היתר באמצעות קביעת איסורים והיתרים הנוגעים לבנייה ולשימוש בקרקע בתחום היישוב; הדבר נעשה בהתאם להוראות תכניות המתאר המחוזיות והארציות. תכניות המתאר המקומיות הכוללות 1 הן עמוד התווך של התכנון המתארי המקומי. לפיכך נדרש שלכל רשות מקומית תהיה תכנית מתאר מקומית כוללת תקפה ומעודכנת. חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה - 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה או החוק), מטיל את האחריות להכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות בראש ובראשונה על הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה (להלן - הוועדות המקומיות); תפקיד הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה (להלן - הוועדות המחוזיות); ה וא לפקח ולהורות לוועדות המקומיות להכין תכנית מתאר ולהגישה במועד שיקבעו וכמו כן לדון בתכנית המתאר להחליט על הפקדתה ואישורה. שר הפנים נושא באחריות הכוללת לתכנון המתארי מתוקף היותו הממונה על ביצוע חוק התכנון והבנייה. מינהל התכנון במשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון) הוא הגורם המקצועי הבכיר בתחום התכנון והבנייה, ותפקידיו כוללים סיוע ומתן הנחיה מקצועית לשר הפנים ולמוסדות התכנון האחראים להכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות. בחוק התכנון והבניה נקבע מדרג של תכניות; על פיו תכניות מפורטות במרחב תכנון מקומי ייגזרו מתכנית מתאר מקומית כוללת. באמצעות מדרג זה ניתנת תמונה מקיפה וכוללת הן לוועדות המקומיות בהכינן תכנית מפורטת 2 ובבואן להחליט אם להמליץ על הפקדתה, והן לוועדות המחוזיות בבואן להחליט אם לתת תוקף לתכנית. בחוק נקבע כי מטרותיהן של תכניות המתאר המקומיות הכוללות הוא להגדיר את ייעודי הקרקע, להתוות את מערכת הדרכים המקומית ולקבוע את צפיפות הבנייה וכן לקבוע אילו שטחים ישמשו שטחים ציבוריים פתוחים ואילו שטחים מיועדים להקמת מוסדות ציבור. על בסיס הוראות תכניות המתאר המקומיות הכוללות אמור להתקיים פיקוח על פיתוח הקרקע במרחב התכנון המקומי, וכן הבטחת תנאים נאותים מבחינת הבריאות, התברואה, הניקיון, הבטיחות, התחבורה, הנוחות ומניעת מפגעים על ידי תכנון הקרקע וייחוד אזורים מסוימים בה למטרות מסוימות. מדינת ישראל מתמודדת זה שנים עם מכלול בעיות הנוגעות להליכי התכנון של תכניות מתאר מקומיות כוללות ו להליכי הטיפול בתכניות ואישורן. בהצעה .__________________ .1 .מדובר בתכניות מתאר מקומיות המתייחסות באופן כולל ליישוב שלם 2 תכנית מפורטת היא תכנית המסדירה את הוראות הבניה ואת אופן השימוש במקרקעין בצורה מפורטת במתחם מסוים. 370 דוח שנתי60א .לתיקון חוק התכנון והבנייה שגיבש משרד הפנים בשנת 20083 צוין ש"בהיעדרה של תכנית מתאר כוללת, נפגעים התכנון והפיתוח של הישוב... העדר תכנון מתארי אינו מאפשר טיפול בתשתית העירונית הכוללת, מונע התמודדות עם סוגיות חברתיות -כלכלי ות-סביבתיות, ואינו מכוון להשגת הופך קידומן של מאות ואף אלפי תכניות מפורטות ]כך[ ...מטרות ארוכות טווח נקודתיות למשא כבד על כתפי הגופים היוזמים ומוסדות התכנון כאחד... במציאות זו הזמן הדרוש לאישור הוא ארוך והדרך לאישור היא מפותלת ורבת משוכות". .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר 2008- מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים מרכזיים הנוגעים לתכנון המתארי המקומי הכולל: מידת העדכניות של תכניות מתאר מקומיות כוללות; התמשכות הליכי ההכנה והאישור של תכניות מתאר מקומיות כוללות; תכנון מתארי מקומי המתבסס על תכניות אב; פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל; יישום החלטת הממשלה ולפיה משרד הפנים ירכז בידיו את התכנון המתארי המקומי הכולל; מדיניות "התכנון היוזם" ויישומה; אופן הריכוז והניתוח של מידע בתחום התכנון המתארי המקומי. הבדיקה נעשתה במינהל התכנון, בוועדות התכנון המחוזיות ובלשכות התכנון המחוזיות שבמשרד הפנים. כמו כן נעשתה בדיקה במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), במשרד האוצר ובמינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י). לצורך הביקורת ריכז משרד מבקר המדינה נתונים מכל הרשויות המקומיות באמצעות שאלון שהפיץ להן. .עיקרי הממצאים .תכניות מתאר עדכניות .בישראל חלק ניכר מפעולות הבינוי והפיתוח בתחומי השיפוט של עיריות ומועצות מקומיות (אזורים המיושבים בצפיפות) נעשה שלא לפי תכניות מתאר מקומיות עדכניות. במועד הבדיקה נמצא כי רק תכניות המתאר של חמש מ- 105 רשויות מקומיות במגזר היהודי קיבלו תוקף 10 שנים או פחות לפני כן (פרק הזמן ממועד קבלת התוקף ועד מועד הבדיקה יקרא להלן - גיל התכנית); גיל התכניות של 64 רשויות מקומיות אחרות הוא יותר מ -20 שנה; ל -14 רשויות מקומיות אחרות כלל לא הייתה תכנית מתאר בתוקף 4 . עוד העלתה הבדיקה כי המחסור האמור בתכניות מתאר עדכניות גדל בעשור האחרון עקב ההתיישנות של תכניות המתאר הקיימות ומאחר ושום תכנית חדשה לא קיבלה תוקף בשנים האחרונות (משנת 2006.) .__________________ .3 'תזכיר חוק התכנון והבנייה תיקון מס90 (התשס"ט- 2008.) 4 גיל התכניות של22 רשויות אחרות הוא10 עד20 .שנה השלטון המקומי 371 . .התמשכות הליכי התכנון .נמצא כי הכנתה של כל אחת מ-74 תכניות המתאר המקומיות הכוללות שקיבלו תוקף בשנים 1990 -2009 נמשכה עשר שנים בממוצע. ניתוח הנתונים בדבר הליכי ההכנה והאישור של תכניות מתאר שהיו בתחילת שנת 2009 בטיפולם של גורמי התכנון השונים מלמד כלהלן: 1. הליכי ההכנה בשלבים הטרום -סטטוטוריים 5 נמשכו שנים רבות (כשש שנים בממוצע במגזר היהודי וכארבע שנים בממוצע במגזר הלא יהודי). 2. אשר לשלבים הסטטוטוריים 6 נמצא כי הוראות הדין הקובעות את פרק הזמן המרבי לטיפול בתכניות ממועד קבלתן בוועדות המחוזיות עד מועד הפקדתן ( 11 חודשים) לא מקוימות, וכי משך זמן הטיפול בתכניות ממועד קבלתן עד מועד הפקדתן ארוך במידה בלתי סבירה (כחמש שנים בממוצע במגזר היהודי וכשלוש שנים וחצי בממוצע במגזר הלא יהודי). 3. בפועל פרק הזמן שעובר ממועד ההתקשרות עם המתכננים עד מועד הפקדתן של התכניות שנמצאות כיום בטיפולם של גורמי התכנון השונים הוא 11 .שנים בממוצע במגזר היהודי וכשבע וחצי שנים בממוצע במגזר הלא יהודי בשנים האחרונות השקיע מינהל התכנון מאמצים רבים לקידום תכניות מתאר מקומיות במגזר הלא יהודי. אשר למגזר היהודי, מספרן המועט של התכניות שהגיעו לשלבים הסטטוטוריים בוועדות המחוזיות בשנים האחרונות, השנים הרבות שארכו הליכי הטיפול בתכניות ומורכבותן של חלק מהתכניות יש בהם כדי ללמד כי שינוי מספר התכניות העדכניות במגזר היהודי הוא תהליך אטי ביותר, שבקצב מימושו הנוכחי אין בו כדי לחולל שינוי של ממש בשנים הקרובות. .תכנון מתארי מקומי באמצעות תכניות אב .תכנית אב היא תכנית כללית שאמורה לשמש בסיס לתכנון מתארי מקומי. במסגרת הכנתה לא מתבצעים ההליכים הסטטוטוריים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה, ולכן אין לה תוקף משפטי מחייב. לעתים הוועדות המקומיות והוועדות המחוזיות מאמצות אותה. בגלל המורכבות של הליכי ההכנה והאישור הסטטוטוריים של תכניות מתאר מקומיות כוללות ופרק הזמן הארוך הנדרש להכנתן ולאישורן, התופעה של הכנת תכניות אב כלליות נעשתה רווחת יותר. תכניות האב הפכו לעמוד תווך של התכנון המתארי המקומי באזורים רבים בארץ. .__________________ .5 שלבים טרום-סטטוטוריים: חתימת חוזה עם המתכנן שנבחר במכרז; הכנת התכנית (ולעתים גם שיתוף הציבור בכך). 6 שלבים סטטוטוריים: שלבים שנקבעו בחוק וכוללים דיון בוועדה המקומית; העברת המלצותיה לוועדה המחוזית; בדיקה תכנונית מקדימה של התכנית בוועדה המחוזית; החלטה אם להפקיד את התכנית או לדחותה או התניית תנאים להפ קדתה או לדחייתה; הפקדת התכנית לאחר שמולאו התנאים; דיון הוועדה המחוזית בהתנגדויות; אישור התכנית; פרסום התכנית בילקוט הפרסומים למתן תוקף. 372 דוח שנתי60א .תכניות אב צריכות להיות מוכנות בעיקרון מתוך תפיסה שתכנית כזאת היא שלב מקדים בהכנה ובאישור של תכנית מתאר מקומית כוללת. ואולם רבות מהרשויות לא החלו לאחר הכנתן של תכניות האב בהליך ההכנה והאישור של תכנית מתאר כוללת. הרשויות המקומיות, משרד השיכון וממ"י קידמו תכניות אב, והוועדות המחוזיות אימצו את חלקן, גם כאשר היה ידוע להם כי אין כוונה להכין על בסיס תכנית האב תכנית מתאר כוללת ולפעול לאישורה. העובדה שעשרות תכניות אב משמשות בסיס לאישור תכניות מפורטות נקודתיות שמכוחן נעשים הליכי הבנייה והפיתוח ביישוב מבלי שהוכנה ואושרה תכנית מתאר כוללת שהציבור רשאי לעיין בה ולהביע עמדה בעניינה אינה מתיישבת עם עקרון השקיפות ועם העיקרון ולפיו הציבור רשאי להשתתף בתהליך התכנוני ואף להביע התנגדות בעניינו. יודגש כי ההכרה בתכנון המתארי המקומי באמצעות תכניות אב עשוי לשמש תמריץ לאי הכנת תכניות מתאר. .פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל .האחריות לייזום ולקידום הכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות מוטלת בעיקר על הרשויות המקומיות. נמצא כי 49 מ-78 הרשויות המקומיות במגזר היהודי שאין להן תכנית מתאר כלל או שתכנית המתאר שלהן גילה יותר מ-20 שנה אינן יוזמות ומקדמות תכניות מתאר מקומיות. רק שש מ -43 התכניות שקודמו ברשויות במגזר היהודי במועד הביקורת קודמו על ידי הרשויות המקומיות. משרד הפנים קידם בשנים 2005 ו- 2006 תיקון לחוק התכנון והבנייה (תיקון 76)7 שבמסגרתו הורחב היקף הסמכויות של הוועדות המקומיות לאשר תכניות מפורטות; אחד התנאים לכך הוא קיומה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית. התיקון נועד בין היתר להמריץ את הוועדות להכי ן תכניות מתאר מקומיות כוללות. במועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר שהתיקון נכנס לתוקף, נמצא כי רק שתי רשויות מקומיות החלו להכין וקדמו תכנית מתאר מקומית כוללת. .ריכוז סמכויות התכנון המתארי המקומי בידי משרד הפנים .ביוני 2005 אימצה הממשלה את המלצות הוועדה הציבורית לרפורמה בממ"י שבראשה עמד מר יעקב גדיש (להלן - ועדת גדיש), ובכללן ההמלצה לחלק מחדש את האחריות בתחום התכנון בין הגורמים הממשלתיים, באופן שהאחריות לתכנון המתארי בכל המישורים (המישור הארצי, המחוזי והמקומי) תהיה בידי מינהל התכנון, ואילו האחריות לתכנון המפו רט תהיה בידי ממ"י, משרד השיכון והרשויות המקומיות ומשרדי ממשלה אחרים, לפי העניין. .__________________ .7 התיקון התקבל במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (להשגת יעדי התקציב והמדיניות לשנת הכספים 2006 ), התשס"ו- 2006 , ס"ח 2055 , 15.6.06 ', עמ306. השלטון המקומי 373 . לאחר שהחליטה הממשלה לאמץ את מסקנות דוח ועדת גדיש לא תיאמו ביניהם משרד השיכון ומינהל התכנון את צמצום המעורבות של משרד השיכון בתכנון תכניות מתאר מקומיות כוללות. בעת הביקורת עדי ין קידם משרד השיכון תכניות מתאר מקומיות שנמצאו בשלבי תכנון טרום-סטטוטוריים. הטיפול של משרד השיכון בתכניות המתאר של המושבות מגדל ומנחמייה ושל משרד השיכון וממ"י בתכנית המתאר של מצפה רמון משקף תופעה שצוינה בדוח שהגישה ועדת גדיש לממשלה: קידום הליכי תכנון על פי יעדים אשר אינם עולים בקנה אחד עם עקרונות תכנוניים ארציים. .ייזום ותקצוב של תכניות מתאר כוללות בידי מינהל התכנון .1. "בשנים האחרונות אימץ מינהל התכנון את מדיניות "התכנון היוזם שביסודה התפיסה ולפיה הוא ייזום תכנון מתארי בכל המישורים. לצורך כך סיכמו בפברואר 2005 מינהל התכנון, ממ"י ואגף התקציבים במשרד האוצר שתוכן תכנית תלת -שנתית (לשנים 2005 -2007 ) הכוללת יעדים תכנוניים ספציפיים ובהם הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות חדשות ולוח זמנים ליישומן. נמצא כי התכנית התלת-שנתית האמורה לא יושמה, וכי רק בשנת 2008 הוחל ביישומה של תכנית דומה, והדבר מעורר תמיהה מאחר שביצועה של התכנית נדרש בדחיפות לצורך ההתמודדות עם העיכוב הניכר בקידום התכנון המתארי המקומי. יצוין כי אי-יישום התכנית פגע גם ביכולת של מינהל התכנון ליישם את ההחלטה ולפיה הוא ירכז בידיו את סמכויות התכנון המתארי. 2. לצורך יישומן של מדיניות "התכנון היוזם" והתכנית התלת -שנתית הכין מינהל התכנון רשימה של 17 רשויות מקומיות שבהן יקדם מינהל התכנון תכנית מתאר מקומית כוללת ויממן את הוצאות התכנון הנדרשות לשם כך. ואולם מינהל התכנון הכין את רשימת הרשויות בלי שפנה לכל הרשויות או לכל הוועדות המקומיות על מנת לקבל מהם מידע והסתפק בקבלת חוות דעתם של מתכנני המחוזות של משרד הפנים ונציגי משרד השיכון וממ"י, והדבר גרם לכך שבמקרים אחדים לא היו למינהל התכנון נתונים מלאים שעל פיהם יכול לקבל החלטות בעניין. .ריכוז וניתוח של מידע כולל בתחום התכנון המתארי המקומי .לצורך מילוי תפקידיו של מינהל התכנון בתחום התכנון המתארי המקומי ראוי שיהיה בידיו מאגר מידע מקיף ומעודכן הכולל נתונים על מצאי תכניות המתאר הכוללות הקיימות בכלל הרשויות המקומיות בארץ ועל תכניות מתאר כוללות אותם מקדמים גורמי תכנון אחרים. מידע כז ה אמור לסייע בגיבוש סדרי עדיפויות לעניין קידום התכניות במסגרת תכנית עבודה רב -שנתית. בהיעדר מאגר מידע מעודכן נבצר ממינהל התכנון להפיק בשעת הצורך מידע הנדרש לגיבוש המלצות וקביעת סדרי עדיפויות ולצורך ביצוע בקרה על תהליכי העבודה של לשכות התכנון. 374 דוח שנתי60א .נוסף על היעדר מאגר המידע מקיף ומעודכן כאמור, מינהל התכנון לא עדכן את ממצאיו של סקר משנת 1996 בנושא תכנון המתארי המקומי, והדבר מקשה עליו לעבד מידע ולנתחו לצורך קבלת החלטות מדיניות בתחום התכנון המתארי המקומי. .סיכום והמלצות .תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך מרכזי במערך התכנוני הכולל בישראל, אך לכמחצית מהעיריות והמועצות המקומיות בישראל אין תכניות מתאר מקומיות עדכניות. ההכנה והאישור של תכניות אלו אורכים שנים רבות, ותכניות רבות כלל לא מגיעות לשלב אישורן. בעשור האחרון קיבלו תוקף רק חמש תכניות מתאר מקומיות של רשויות מהמ גזר היהודי. רשויות מקומיות רבות מתבססות בעבודתן על תכניות אב שהינן תכניות לא סטטוטוריות שלא עברו את הליכי האישור שנקבעו בדין. הדבר פוגע ביכולתן להתמודד עם סוגיות תכנוניות, חברתיות, כלכליות וסביבתיות. מינהל התכנון מטפל בנושא בשני מישורים עיקריים: הוא החל ליזום הכנה של תכניות מתאר מקומיות כוללות, והוא עוסק בגיבוש רפורמה בחוק התכנון והבנייה, בין היתר על מנת להתמודד עם חלק מהחסמים הפוגעים ביכולת לקדם ולאשר תכניות. עם זאת, במשך השנים גדל ברשויות המקומיות במגזר היהודי המחסור בתכניות מתאר מקומיות עדכניות. בשל החסמים המונעים את קידומן ואישורן של תכניות וכן בשל כוח האדם המוגבל המיועד לקדם את מדיניות ה"תכנון היוזם" ומאחר שהליכי התיקון של החוק טרם הושלמו, יתקשה מינהל התכנון לצמצם במידה ניכרת את המחסור האמור בשנים הקרובות. 1. הרשויות המקומיות, שהן הגורם העיקרי הנושא באחריות לייזום ולקידום הכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות, נדרשות לקבוע כי נושא זה הוא יעד מרכזי בעבודתן ולגבש תכנית עבודה להשלמת הטיפול בנושא זה. 2. על משרד הפנים להטמיע בקרב ראשי הרשויות המקומיות בישראל את התפיסה ולפיה מחובתם לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית אשר תבטיח כי יישמרו האינטרסים של הציבור כולו, וכן עליו לטפל בהחלטיות ברשויות שאינן ממלאות את חובתן האמורה, ובמידת הצורך עליו לעשות כן באמצעות שימוש בסמכויות שבידיו. 3. על מינהל התכנון ועל משרד השיכון להחיש את ביצועו של הליך רי כוז האחריות לקידום התכנון המתארי המקומי בידי מינהל התכנון, ולשם כך יש לבחון את העברת האחריות לחלק מהליכי התכנון שטרם הגיעו לשלבים הסטטוטוריים למינהל התכנון. 4. על מינהל התכנון לקבוע בתיאום עם לשכות התכנון המחוזיות מדיניות ברורה בנושא תכנון מתארי מקומי באמצעות תכניות אב. ככלל אין מקום להכיר בתכנית אב של יישוב שאינו פועל לקידום תכנית מתאר כוללת, משום שהכרה כזו עלולה לשמש תמריץ לאי-הכנתן של תכניות מתאר כוללות. השלטון המקומי 375 .5. לשם קידום ממשי של הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות יש להמשיך להקצות את המשאבים הדרושים למינהל התכנון ולמוסדות התכנון. לאחר סיכומו של דוח זה החליטה הממשלה באוקטובר 20098 להטיל על וועדה מקצועית להגיש המלצות לתכנית מפורטת לרפורמה בתחומי התכנון ורישוי הבנייה, ולהביאן לאישור בוועדת השרים לשיפור וייעול תחום התכנון והבנייה. מטרות הרפורמה על פי ההחלטה הן: לשפר, לקצר ולפשט את הליכי התכנון, הרישוי והבנייה על מנת להקל על צרכני מוסדות התכנון; ליצור רמה גבוהה של וודאות לגבי הליך ייזום ואישור תכניות או בקשות להיתרי בנייה; להבטיח מענה תכנוני מלא, איכותי, גמיש ומגוון לצרכי החברה, הסביבה והמשק בישראל. הרפורמה תבוצע באמצעות חקיקת חוק תכנון ובנייה חדש או על ידי חקיקת תיקון משמעותי לחוק הקיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהממצאים שהועלו בדוח זה יעמדו לנגד עיני הוועדה המקצועית בבואה לגבש את המלצותיה לוועדת השרים. .