משרד האוצר/מאזן המדינה ליום 31.12.18 - השקעות בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי

 מבוא , נקבע כי מדי שנה, ]נוסח משולב[ 1958- לחוק מבקר המדינה, התשי"ח 12 בסעיף במועד שיקבע המבקר אולם לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים של המדינה, ימציא שר האוצר למבקר המדינה "דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה". עוד נקבע כי במועד שיקבע המבקר אולם לא יאוחר מתשעה חודשים לאחר תום שנת הכספים של המדינה, ימציא שר האוצר למבקר המדינה את "מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה למועד תום שנת הגיש שר האוצר למבקר המדינה את הדוחות הכספיים של 30.6.19 -הכספים". ב אינם מבוקרים וכוללים 1. הדוחות הכספיים שהוגשו 31.12.18 ממשלת ישראל ליום הסתייגויות רבות מהמידע המוצג בהם וכן הסתייגויות בשל מידע חסר. מוצגת יתרת "השקעה 31.12.18 - ל 2בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה מיליארד ש"ח ויתרת 32.2-בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי" בהיקף של כ . 3 מיליארד ש"ח 27-"התחייבויות בגין פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי" של כ - 32 הנתונים בדוחות הכספיים מוצגים על פי תקן חשבונאות ממשלתי מספר . התקן האמור מתווה את הטיפול 2014 הסדרי זיכיון למתן שירות: המעניק, דצמבר החשבונאי של המעניק, שהוא גוף ממשלתי המעניק למפעיל את הזכות להשתמש .4בנכס זיכיון לשם מתן שירות, וזאת על פי הסדרי זיכיון למתן שירות הדוחות הכספיים המאוחדים והדוחות הכספיים הנפרדים של הממשלה. 1 . דוחות אלה כוללים את הדוחות של הגופים הממשלתיים שלממשלה יש שליטה בהם 2 בדוחות הכספיים הנפרדים של הממשלה (הדוחות הכספיים סולו של הממשלה הכוללים את דוחות 3 .משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם) לאותו מועד מוצגות יתרות דומות מדידה ראשונה ורישום של נכס הזיכיון למתן שירות נערכים לפי שווי הוגן בד בבד עם רישום 4 התחייבות על פי אופי התשלום שמקבל המפעיל. על פי התקן, המעניק יכיר בנכס זיכיון למתן שירות "אם: (א) המעניק שולט או מסדיר אילו שירותים המפעיל חייב לספק באמצעות הנכס, למי הוא חייב לספק אותם ובאיזה מחיר; וכן (ב) המעניק שולט בזכות שייר משמעותית כלשהי בנכס בתום תקופת ההסדר באמצעות בעלות, זכות מוטב או בדרך אחרת". יתר על כן, התקן קובע כי המעניק יכיר בהתחייבות בהתאם לאופי התשלום שמקבל המפעיל: (א) על פי מודל ההתחייבות הפיננסית, כאשר המעניק משלם למפעיל עבור הקמת נכס הזיכיון למתן שירות, פיתוחו, רכישתו או שדרוגו, והתשלום נעשה בסדרת תשלומים שנקבעו מראש, ההתחייבות תטופל כהתחייבות פיננסית; (ב) על פי מודל הענקת זכות למפעיל - כאשר המעניק מפצה את המפעיל עבור הקמת נכס הזיכיון למתן שירות, פיתוחו, רכישתו או שדרוגו, באמצעות הענקת הזכות למפעיל להפיק הכנסות ממשתמשים שהם צדדים שלישיים או מנכס אחר מניב הכנסות, המעניק יכיר בהתחייבות עבור כל חלק של ההכנסה שטרם הוכר, הנובע מהחלפת הנכסים בינו לבין המפעיל. 612 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה סעיף "השקעה בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי" (להלן - פרויקטים בשיטת או שותפות ציבורית פרטית) כולל פרויקטים בתחום התחבורה, המים, הבינוי 5PPP הציבורי והאנרגיה הסולארית. בפרויקטים מסוג זה המדינה מעבירה לזכיינים זכות לספק שירותים לציבור באמצעות הרשאה לשימוש בתשתיות או במתקנים קיימים או המוקמים במיוחד למטרה זאת. החוזים שנחתמים עם הזכיינים השונים הם למימון הפרויקטים, להקמתם, לתפעולם ולתחזוקתם. מובאים נתונים מהדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה המשקפים 1 בתרשים את התפתחות ההשקעה וההתחייבות בגין פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי בשנים . 2018 - 2014 התפתחות ההשקעה וההתחייבויות בפרויקטים בשיתוף המגזר: 1 תרשים 2018 - 2014 ,הפרטי בארץ ,2018 - 2014 המקור: הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה לשנים בעיבוד משרד מבקר המדינה מצביע על צמיחה ניכרת בהיקף הביצוע של פרויקטים מסוג זה בארץ 1 תרשים בשנים האחרונות. מובאים נתונים מהדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה בדבר 3- ו2 בתרשימים התפתחות ההשקעה וההתחייבות בגין פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי בשנים .PPP - Public Private Partnerships 5 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי613 משרד האוצר | משרד האוצר | כשיעור (באחוזים) מסך הנכסים ומסך ההתחייבויות במאזן וכשיעור 2018 - 2014 . (להלן - תמ"ג) בהתאמה) GDP( (באחוזים) מהתוצר המקומי הגולמי שיעור ההתפתחות של ההשקעה וההתחייבות בפרויקטים בשיתוף : 2 תרשים 2018 - 2014 ,המגזר הפרטי בארץ מסך הנכסים ומסך ההתחייבויות, באחוזים ,2018 - 2014 המקור: הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה לשנים בעיבוד משרד מבקר המדינה שיעור ההתפתחות של ההשקעה וההתחייבויות בפרויקטים בשיתוף : 3 תרשים 2018 - 2014 ,המגזר הפרטי בארץ מהתמ"ג, באחוזים ,2018 - 2014 המקור: הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה לשנים הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה 614 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהפעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים בניהול 2019 בחודשים פברואר-ספטמבר ההשקעות בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל) שבמשרד האוצר - בחטיבת תשתיות ופרויקטים ובמנהלת הבינוי הממשלתי (להלן - מנהלת הבינוי), בענבל חברה לביטוח בע"מ (להלן - חברת ענבל) ובמשרד הביטחון. בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל, באגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף תקציבים), ברשות שוק ההון ביטוח וחיסכון (להלן - רשות שוק ההון), ברשות החברות הממשלתיות, במשרד ראש הממשלה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד האנרגיה, במשרד הפנים, במשטרת ישראל, ברשות המים ובחברת כביש חוצה ישראל בע"מ. רקע היא מן השיטות הנפוצות בעולם ובאמצעותה ממשלות פועלות לצורך PPP שיטת שיתוף המגזר הפרטי בהקמה ובתפעול של פרויקטים בתחום התשתיות. שיטה זו עשויה לתרום במידה רבה לפיתוח התשתיות, אך היא אינה השיטה המובילה והיא תופסת רק חלק קטן מסך ההשקעה הציבורית המצטברת במדינות 6בתחום זה מאפשר להתגבר על הקשיים בהעמדת תקציבים PPP-. מתווה ה 7המפותחות ציבוריים לפרויקטים ולהקים את הפרויקטים בצורה יעילה מהמגזר הציבורי. מובאים נתונים על היקף ההשקעה בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי 4 בתרשים בישראל ובכמה מדינות החברות בארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח 2018 - 1990 בשנים ).OECD ( כלכלי מתוך מצגת של חטיבת המחקר בבנק ישראל בנושא "פיתוח תשתיות בישראל: שיתוף המגזר העסקי". 6 United Nations Department of Economic and Social Affairs, Public-Private Partnerships : ראו 7 . ראו גם 6 ', עמ and the 2030 Agenda for Sustainable Development : Fit for Purpose ? )2016( , שם צוין כי שיעור 79 ', עמ International Monetary Fund, World Economic Outlook )2014( . מסך ההשקעה הציבורית במדינות המפותחות 10%- עומד על פחות מ PPP ההשקעה בשיטת 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי615 משרד האוצר | משרד האוצר | ההשקעה המצטברת בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי בשנים: 4 תרשים כשיעור מסך ההשקעה הגולמית המצטברת וכשיעור מהתמ"ג 2018 - 1990 *2018 ,באחוזים , הדוחות הכספיים המאוחדים של 9 OECD (8European PPP Expertise Centre) , EPEC :המקור , הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה 2018 הממשלה לשנת * נתוני ההשקעה בישראל משקפים את היקף ההשקעה המוצג בדוחות הכספיים , והנתונים של המדינות האחרות משקפים את 2018 המאוחדים של הממשלה לשנת .EPEC היקף ההשקעה בפרויקטים שהגיעו לסגירה פיננסית המוצג באתר ** השקעה גולמית - רכישות של נכסים מיוצרים לצורך השקעות בנכסים קבועים, במלאים ובדברי ערך. . PPP-זה כשני עשורים מתבצעים במדינת ישראל פרויקטים באמצעות שיטת ה כאמור, בשנים האחרונות חל גידול ניכר בהיקף ביצועם, דבר שחולל תנופה בפיתוח . בעיקר 1 התשתיות בתחומים שונים במרכז הארץ ובפריפריה, כפי שמוצג במפה קידמה שיטה זו פרויקטים נרחבים וחדשניים כפרויקטים בתחום התפלת המים במדינה. היקפם הכספי של הפרויקטים מוערך בעשרות מיליארדי שקלים. יתר על כן, על פי אומדן ראשוני של החשב הכללי, ההשקעה בתשתיות באמצעות שיטה זו . 10 מיליארד ש"ח לפחות 60 המתוכננת לשנים הקרובות עומדת על אתר המרכז האירופי המקצועי למיזמים בשיתוף המגזר הפרטי. ראו באתר 8 https://data.eib.org/epec https://stats.oecd.org ראו באתר 9 ." ראו להלן, פרק "הליך הסגירה הפיננסית 10 616 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהפרויקטים מרכזיים שהושלמו בשיתוף המגזר הפרטי: 1 מפה המקור: אתרי אגף החשב הכללי ומשרד הביטחון, בעיבוד משרד מבקר המדינה , והדבר נעשה בהתקשרות 11PPP גופים אחדים בממשלה מבצעים פרויקטים בשיטת מטעם המדינה עם הזכיין באמצעות ועדת מכרזים בראשות הגוף המבצע, ובהם: (א) חטיבת תשתיות ופרויקטים; (ב) מנהלת הבינוי; (ג) משרד הביטחון; (ד) חברות תשתית ממשלתיות, בהן חברת נת"ע וחברת כביש חוצה ישראל בע"מ. רשויות אך בהיקפים קטנים יותר. PPP מקומיות מבצעות גם הן פרויקטים בשיטת 12 מובאים נתונים על ההשקעה בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי 5 בתרשים מיליארדי ש"ח, לפי הגוף המבצע 32.2- המסתכמת בסך של כ 31.12.18 ליום .13ובחלוקה למגזרים /DB( קיימים פרויקטים מסוגים נוספים בתחום התשתיות בישראל: (א) פרויקטים תקציביים 11 כתב כמויות) שבהם השותפות עם המגזר הפרטי מוגבלת. בפרויקטים אלו המגזר הציבורי מבצע תכנון ראשוני ומעביר למגזר הפרטי את התכנון המפורט ואת הביצוע; (ב) פרויקטים הפועלים ברישיונות, בפרט בתחומי האחריות של משרד האנרגיה, רשות החשמל ורשות המים. ההשקעה מוצגת בניכוי הפחת שנצבר. 12 , פרויקטים שהקמתם טרם הושלמה (פרויקטים המצויים לפני הסגירה הפיננסית 32 בנוסף יש 13 בשלבי מכרז שונים ובשלב טרום המכרז). אומדן עלות ההקמה הכוללת בפרויקטים אלה מוערכת , רכבת קלה (להלן - רק"ל) ת"א, רק"ל חיפה-נצרת 16 מיליארדי שקלים, בהם כביש 48-בכ ורק"ל ירושלים (קו המשך), נתיבים מהירים בגוש דן, מתקני התפלה בשורק ב' ובגליל המערבי. פרויקטים אלה מנוהלים בידי הגופים השונים המוזכרים לעיל. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי617 משרד האוצר | משרד האוצר | לפי31.12.18 ההשקעה בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי ליום: 5 תרשים 14הגוף המבצע, בחלוקה למגזרים , בעיבוד משרד מבקר המדינה 2018 המקור: הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה לשנת לשיתוף פעולה בין המגזר הציבורי 15 הם הסכמים ארוכי טווח PPP הסכמים בשיטת למגזר הפרטי (לרוב רחבי היקף ומורכבים), לצורך אספקת תשתית, מוצר או שירות ציבורי באמצעות המגזר הפרטי, תוך ניצול יתרונם היחסי של השותפים על ידי הקצאה יעילה של סיכונים, מקורות ותגמולים כדי להשיא את איכות התשתית, . שיטה זו מנסה לשלב את יתרונותיהם 16המוצר או השירות במונחי עלות-תועלת של כל אחד מהמגזרים, הפרטי והציבורי, ולחלק ביניהם את הסיכונים באופן מיטבי. למשל, המגזר הציבורי אחראי בדרך כלל להספקת הקרקעות ולסיכוני כוח עליון, והמגזר הפרטי אחראי לטכנולוגיה ולהקמת הפרויקטים. חלוקת סיכונים נכונה בין המגזרים מאפשרת לכל צד לקבל על עצמו את הסיכונים שביכולתו לנהל בדרך הטובה ביותר. .PPP מבהיר את מבנה ההתקשרות בשיטת 6 תרשים ) המוצג הוא כפי שמופיע בדוחות הכספיים, אולם הושלמו שלושה 24( מספר הפרויקטים 14 פרויקטים נוספים (פרויקט תחבורתי ושני פרויקטים בתחום המים) שאינם מצוינים בדוחות הכספיים. פרויקטים תחבורתיים כוללים כבישים ורכבות, פרויקטי מים כוללים מתקני התפלה, פרויקטי בינוי ציבורי כוללים מתקני הדרכה, בתי משפט, חניונים, קריות ומשרדים ממשלתיים, ופרויקטי אנרגיה סולארית כוללים תחנות כוח סולאריות. שנה. 35 – 20 לתקופה קצובה של 15 https://mof.gov.il/ AG/Projects/ProjectsPrivateSector/Pages/ : ראו באתר משרד האוצר 16 PresentationPPP.aspx 618 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהPPP מבנה ההתקשרות בשיטת: 6 תרשים , בעיבוד משרד מבקר המדינה17המקור: אתר חברת ענבל (א) הגוף הציבורי המזמין את הפרויקט (ב) בעלי המניות של חברת הפרויקט (ג) מנהל ההתקשרות עשוי להיות חטיבת תשתיות ופרויקטים, מינהלת הבינוי, משרד הביטחון או רשות מקומית (ד) גוף אסדרה מקצועי האמון על התחום האמור Special Purpose Company - SPC )(ה Engineering Procurement Construction - EPC )(ו (ז) המזמין או הציבור Operation and Maintenance - O&M )(ח ) - שהיא SPC( המתואר בתרשים, חברת הפרויקט PPP במבנה התקשרות בשיטת חברה ייעודית - מקבלת מהמדינה את הזיכיון לתכנן את הפרויקטים, לממנם, שנה. חברת 35 - 20 להקימם, להפעילם ולתחזק אותם לתקופה מוגדרת מראש של הפרויקט מתקשרת עם קבלני הקמה ותפעול והם מקבלים על עצמם את האחריות להקמת הפרויקט ולתפעולו. מבנה עסקי זה מאפשר להקצות ביעילות את הסיכונים ומספק הגנה מיטבית לגורמים המממנים. https://www.inbal. co.il/HomeWebPages/BasicConcepts.aspx 17 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי619 משרד האוצר | משרד האוצר | ): (א PPP אלה המודלים המרכזיים הנהוגים בישראל לניהול התקשרות בשיטה של - הזכיין מתכנן ומממן את הפרויקט, בונה ומתפעל את התשתית, 18P.F.I הסכמים מסוג את המוצר או את השירות לציבור לאורך כל תקופת הזיכיון ומקבל תשלומים בעיקר מהמדינה לפי קריטריונים המעוגנים בחוזה הזיכיון. בסיום תקופת הזיכיון - הזכיין מתכנן, מממן, בונה B.O.T19 הנכס מועבר לידי המדינה; (ב) הסכמים מסוג ומתפעל את התשתית, את המוצר או את השירות לציבור לאורך כל תקופת הזיכיון ומקבל תשלומים בעיקר מהמשתמשים בשירות (אך גם מהמדינה) לפי קריטריונים המעוגנים בחוזה הזיכיון. בסיום תקופת הזיכיון הנכס מועבר לידי המדינה; (ג) - הזכיין מתכנן, מממן, בונה ומתפעל את התשתית, את B.O.O20 הסכמים מסוג המוצר או את השירות לציבור לאורך כל תקופת הזיכיון ומקבל תשלומים בעיקר מהמשתמשים בשירות (אך גם מהמדינה) לפי קריטריונים המעוגנים בחוזה הזיכיון. לעיתים הזכיין מעמיד את הקרקע לשימוש המיזם. בסיום תקופת הזיכיון הנכס נשאר בבעלות הזכיין. להלן מסכם את ההבדלים בין סוגי חוזי הזיכיון השונים: 1 לוח הסוגים של חוזי זיכיון: 1 לוח סוג החוזהזהות הגורם המשלםהגוף הנושא בסיכוני הביקושבעלי הנכס בסוף ההתקשרותדוגמאות BOT Build- Operate - Transfer הציבור והממשלה*היזםהממשלה מתקני ההתפלה באשקלון, כביש חוצה ישראל צפון, רק"ל ירושלים BOO Build-Own- Operate הציבור והממשלה*היזםפרטי מתקן התפלה פלמחים PFI Private finance initiativeהממשלההממשלה הממשלהקריית ההדרכה של צה"ל, מרכז ההדרכה משטרת ישראל, של 431 כביש , בעיבוד משרד מבקר המדינה21המקור: אתר חברת ענבל * יש מנגנוני הגנה על הזכיין שנועדו להבטיח הכנסות. , דוגמאות: מרכז ההדרכה של משטרת ישראל, קריית ההדרכה של P.F.I - Private Finance Initiative 18 .431 צה"ל בנגב, כביש . לדוג' מתקן התפלה אשקלון, כביש חוצה ישראל צפון, הנתיב B.O.T - Build, Operate , Transfer 19 .המהיר בתל אביב , דוגמה: מתקן ההתפלה בפלמחים. B.O.O - Build , Own , Operate 20 https://www.inbal.co.il /HomeWebPages/BasicConcepts.aspx 21 620 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה שלובים זה בזה יתרונות וחסרונות המשמשים בסיס בעת ההחלטה על PPP בשיטת בחירת השיטה. אלה יתרונות השיטה: (א) האחריות לביצוע הפרויקט על כל שלביו לרבות התכנון המפורט, ההקמה והתפעול, מוטלת על המגזר הפרטי; (ב) התייעלות באמצעות חיסכון והפחתת העלויות בזכות הצעת מחיר בראייה כוללת לכל אורך חיי הפרויקט. התמורה ליזם תלויה באיכות השירות ועל פי רוב גם בהיקף השימוש בפרויקט. בשילוב זה מושגת בנייה מיטבית של הנכס בזכות הידע של הזכיין, מומחיותו, ניסיונו ויעילותו, ובפרט בשל התמריץ של הזכיין להשקיע בתכנון איכותי ; (ג) 22ובבנייה הממזערת את עלויות התחזוקה והתפעול לטווח הארוך החלות עליו הפחתת מעורבות הממשלה במקומות שבהם יש יתרון למגזר הפרטי; (ד) אימוץ טכנולוגיות מתקדמות ויישומן ואימוץ הניסיון שנצבר בסקטור הפרטי; (ה) חלוקת ; (ו) עידוד הצמיחה ללא הגדלת הגירעון 23סיכונים מיטבית בין המדינה לבין הזכיין הממשלתי (בטווח הקצר). מנגד, לשיטה חסרונות שונים ובהם: (א) עלויות תהליך המכרז (כסף וזמן) גבוהות מהעלויות במכרזים רגילים, בעיקר בשל המורכבות הכרוכה בפרויקטים אלה; (ב) עלויות מימון גבוהות - עלויות המימון של המגזר הפרטי גבוהות מאלה של הממשלה; (ג) אובדן גמישות בתקציב בשל הקשחת תקציב המדינה לאורך חיי הפרויקט - מכיוון שהתשלום של הממשלה עבור הפרויקטים נפרש לאורך כמה עשורים, זמן רב מעבר לאופק התקציבי השוטף, פרויקטים מסוג זה עשויים ליצור התחייבויות רב-שנתיות בהיקף ניכר בלא שיוכפפו בשקיפות לדיון הציבורי והפרלמנטרי על סדרי העדיפויות. זאת מפני שהדיון מתמקד בפרויקט עצמו ולא ; 24בשימושים החלופיים של המקורות בתקופה שבה ימומשו התשלומים לזכיינים (ד) גמישות מעטה לשינויים - שינויים לאורך חיי הפרויקט מצריכים הליך של הוראת שינוי ולרוב גם משא ומתן עם הזכיין. הוא יעילות PFI . יתר על כן, אחד היתרונות של 165 ', עמ 2016 ראו: בנק ישראל, דין וחשבון 22 תפעולית משופרת. הזכיין אחראי להפעלת הנכס ולכן יש לו תמריץ לשקול כיצד אפשר להפחית את .8 '), עמ National Audit Office (United Kingdom), PFI and PF2 )2018 העלויות לטווח הארוך. ראו גם מתבצעת חלוקת סיכונים PPP כדי לבצע פרויקטים באופן היעיל ביותר, בפרויקטים בשיטת 23 מיטבית בין המגזר הציבורי לפרטי באופן בו כל צד מקבל על עצמו את הסיכון שעימו יש ביכולתו להתמודד באופן הטוב ביותר. .166 ', עמ 2016 ראו: בנק ישראל, דין וחשבון 24 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי621 משרד האוצר | משרד האוצר | .PPP להלן מתאר את השלבים המרכזיים בפרויקט בשיטת 7 תרשים PPP השלבים המרכזיים בפרויקט בשיטת: 7 תרשים , בעיבוד משרד מבקר המדינה25המקור: אתר התשתיות הממשלתי (א) בדיקת התאמה - בדיקה ליישום המתווה של שותפות ציבורית-פרטית הבוחנת מהי שיטת הביצוע המיטבית להקמה ולתפעול של פרויקט מבחינת החיסכון, היעילות והתועלת של שימוש בכספי ציבור. (ב) מיון מוקדם - שלב מקדים להליך המכרז, ובו פונים אל השוק הפרטי. בסיומו נבחרים המתמודדים הכשירים להגשת הצעות במכרז, כלומר מתמודדים שעמדו בתנאי הסף המקצועיים והפיננסיים הנדרשים במכרז. (ג) סגירה פיננסית - הזכיין מגייס מגופים מממנים את המימון הנדרש להקמת הפרויקט ומגבש הסכמי מימון בין בעלי המניות, הגופים המממנים והמדינה; המדינה מאשרת את ההסכמים. בשלב זה חותם הזכיין על הסכמים עם קבלני הקמה והפעלה של הפרויקט, בהתאם להצעתו במכרז. . PPP-משרד מבקר המדינה בחן את השלבים המרכזיים בהקמת פרויקטים במתווה ה ככלל מדובר בתהליך סדור שמושקעים בו תשומות ומשאבים רבים, מתוך ניסיון לשמירה על האינטרס הציבורי. יחד עם זאת העלתה הביקורת ליקויים אשר תיקונם עשוי לטייב את התהליך. היבטים רוחביים בקידום פרויקטים ובהקמתם היעדר אסטרטגיית השקעה לאומית תוכנית לאומית אפקטיבית להשקעה בתשתיות מספקת תועלת מרבית באמצעות התאמתו של פיתוח התשתיות ליעדים הכלכליים-חברתיים של הממשלה. תוכנית אפקטיבית מחייבת לגבש אסטרטגיית פיתוח לאומית אשר מנחה את מאמצי הפיתוח של הסקטורים השונים, ומשרדי הממשלה מגבשים רשימת יוזמות פוטנציאליות הנובעות מהאסטרטגיה. הערכת יוזמות אלה וסדר עדיפותן נקבעים על פי כדאיותן .26הכלכלית-חברתית ועל פי מידת התאמתן ליעדים הלאומיים https:// infrastructure.pmo.gov.il/ppp-tutorial/ppp-introduction 25 . עבודה זו הוכנה 2018 - תכנית לאומית להשקעה בתשתיות", ינואר 2030 חברת מקינזי, "ישראל 26 .עבור צוות בין-משרדי לגיבוש תוכנית כוללת להרחבת ההשקעה בפרויקטי תשתית לטווח הארוך 622 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה עולה כי אחד העקרונות במסגרת27 בבריטניה PPP על שיטת OECD מסקירה של ארגון הוא שכל הפרויקטים להשקעה צריכים להיות 28 במדינה זו PPP-המוסדית של שוק ה מתועדפים ברמה פוליטית בכירה, כאשר ההחלטה של הממשלה להשקיע צריכה להתבסס על נקודת מבט ממשלתית כוללת, בנפרד מדרך ביצוע הפרויקט וממימונו. מציגה את פרויקטי 292021 - 2016 התוכנית הלאומית לתשתית בבריטניה לשנים הפרויקטים המועדפים 40 התשתית שהממשלה מייחסת להם עדיפות ובכללם שנבחרו על פי קריטריונים אלה: (א) פרויקטים חשובים מבחינה לאומית המספקים תשתית חדשה או תחליף לתשתית קיימת והמשפרים את האיכות, את הקיימוּת ואת הקיבולת; (ב) פרויקטים בעלי פוטנציאל להניע צמיחה כלכלית או להוביל השקעות פרטיות בעלות חשיבות; (ג) פרויקטים התורמים רבות ליעדיה האסטרטגיים של הממשלה. הוטל על 30)1838 (להלן - החלטת ממשלה 2016 משנת 1838 בהחלטת הממשלה משרד ראש הממשלה לגבש ולקדם תוכנית תשתיות רב-שנתית לעידוד הצמיחה בתיאום עם משרד האוצר. עוד נקבע בהחלטה כי הרשימה שתכלול פרויקטים ) תעודכן בכל שנה, ותכלול את PPP( לביצוע ולמימון בשילוב עם המגזר הפרטי הפרויקטים אשר תחילת ביצועם מתוכננת במהלך חמש השנים הקרובות. " 2017 פרסם משרד ראש הממשלה את התוכנית "תשתית לצמיחה 2017 באוגוסט ), שהיא תוכנית רב-שנתית המרכזת את 2017 (להלן - תוכנית התשתית מאוגוסט , שעלות כל אחד 2021 - 2017 כלל פרויקטי התשתית המתוכננים בישראל לשנים פרויקטים בתחום התשתיות 147 מיליון ש"ח ויותר. התוכנית כוללת 100 מהם מיליארד ש"ח. בתוכנית צוין כי "ריכוז הפרויקטים הוא צעד 116 בעלות כוללת של ראשון לבחינה ממשלתית של הפרויקטים בראייה רחבה ואסטרטגית לצורך תיאום ושיפור בתכנון התשתיות בישראל ובביצוען". בהודעה של דוברות משרד ראש הממשלה בעניין זה צוין כי מיפוי הפרויקטים הוא צעד ראשון וחשוב בתהליכים לגיוס השקעות של גורמי חוץ בתשתיות, בהגדלת היקף ההשקעות ובפיתוח הכלכלה הישראלית, וכי התוכנית גובשה על סמך התובנות שעלו בפגישות עם גופי השקעה בין-לאומיים הרואים במדינת ישראל יעד מועדף להשקעות בתשתית. ,OECD, Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom )2015( : ראו 27 .77 סעיף 39 'עמ בבריטניה מוביל בהיקף ובמספר העסקאות בתחום זה כפי שניתן לראות זאת PPP- יצוין כי שוק ה 28 . לעיל 4 בתרשים Infrastructure and Projects Authority, National Infrastructure Delivery Plan 2016-2021 )2016( : ראו 29 .18 - 17 'עמ , "תכנית השקעה רב שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולינים" 1838 החלטת ממשלה 30 .)11.8.16 ( 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי623 משרד האוצר | משרד האוצר | קבעה כי31)3012 (להלן - החלטת ממשלה 2017 מספטמבר 3012 החלטת הממשלה יש לפרסם אחת לשנה - על פי דיווחי המשרדים הרלוונטיים - עדכון לתוכנית הרב- שנתית לפיתוח תשתיות, הכולל את מיפוי פרויקטי התשתיות של הממשלה שהוצאו לביצוע בחמש השנים מעת פרסום העדכון, שכדאיותם הכלכלית נבדקה, שתקציבם , וכן שעלותם נאמדת 2016 אושר או שיש לגביהם החלטת ממשלה לאחר ינואר מיליון ש"ח. לעניין זה פרויקט תשתיות הוא כל פרויקט פיתוח 100 בסכום העולה על פיזי, בביצועם של משרדי הממשלה, של יחידות הסמך ושל החברות הממשלתיות, בתקצובם או באישורם. " 2019 פרסם משרד ראש הממשלה את התוכנית "תשתית לצמיחה 2019 בפברואר ) המרכזת את כלל פרויקטי התשתית 2019 (להלן - תוכנית התשתית מפברואר . התוכנית כללה עדכון לתוכנית התשתית 322022 - 2018 המתוכננים בישראל לשנים ובכללה צירוף של פרויקטי תשתית ממשרדים נוספים: הביטחון; 2017 מאוגוסט האוצר; העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים; החינוך; התקשורת. התוכנית האמורה משקפת את צבר הפרויקטים העתידי, אך חסר בה סדר העדיפויות בין הפרויקטים השונים בהתאם לאסטרטגיה הממשלתית, החותרת לקידום ולייזום השקעות בפרויקטי תשתית לאומיים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות לגיבוש רשימת פרויקטי תשתית לאומיים עתידיים בהתאם להחלטת הממשלה. עם זאת, היעדר אסטרטגיית השקעה לאומית, הכוללת קביעת סדר עדיפויות בין הפרויקטים השונים, פוגע ביכולתה של הממשלה לקדם פיתוח של תשתית החיונית לצמיחתה הכלכלית של המדינה. לפיכך על משרד האוצר - בשיתוף משרדי הממשלה - לקדם גיבוש אסטרטגיית השקעה לאומית הכוללת סדרי עדיפויות מתאימים לצורך תמיכה בצמיחה הכלכלית בעתיד. על סמך אסטרטגיה זאת תיקבע תוכנית העבודה , והיא תוצג לממשלה אחת לשנה, לרבות PPP להשקעה בפרויקטי משמעויותיה מבחינת התקציב. ).3.9.17 ( ", "תכנית רב שנתית לפיתוח תשתיות בישראל 3012 החלטת ממשלה 31 . מיליארד ש"ח 196 פרויקטים בתחום התשתיות בעלות כוללת של 207 התוכנית כוללת 32 624 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה 2019 בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים למשרד מבקר המדינה מדצמבר (להלן - תשובת חטיבת תשתיות ופרויקטים) צוין כי המלצת המבקר מקובלת ועולה .332030 בקנה אחד עם המלצות דוח תשתיות היעדר מידע שלם על צבר עתידי לפרויקטים מתוכננים תוכנית התשתיות, המתפרסמת בציבור והמתעדכנת תדיר, מאפשרת להציג בשקיפות ובמרוכז את כל ההשקעות הגדולות בתשתיות במדינה, את אופן מימונן וביצוען ואת לוחות הזמנים לביצוען. תוכנית זו מספקת מידע, ודאות ואופק ביצוע, המעודדים השקעות של גורמים שונים מהמדינה ומחוץ לה, וכך תגדל התחרות, איכות השירותים תשתפר ומחירם יפחת. מצוין כי בריטניה פיתחה לראשונה 34 בבריטניה PPP- על ה OECD בסקירה של ארגון , המציגה אחת לשנה רשימת פרויקטים פוטנציאליים 2010 תוכנית תשתיות בשנת בתחומי התשתית, ובהם פרויקטים במימון ממשלתי ופרויקטים במימון המגזר הפרטי. מטרת התוכנית הייתה בין היתר להביא לידי שקיפות של רשימת הפרויקטים ושל הפרויקטים המועדפים כדי להבטיח את קיומו של שוק המתנהל ברציפות ולאורך זמן. עוד צוין במסגרת הסקירה כי רשימת הפרויקטים הייתה יציבה זה עשרות שנים ותרמה להיווצרות תעשייה משגשגת בעלת המומחיות הנדרשת להבטחת מספר הצעות מספק להתנהלות תהליך תחרותי. אומר כי המגזר הפרטי מייחס חשיבות לפרסום מידע 35משרד האוצר של בריטניה על רשימת הפרויקטים לשם תכנון עסקי, ובהתאם לכך הממשלה פועלת להמשיך ולשפר את הפירוט של נתוני הפרויקטים, של איכותם ושל היקפם. היא אף מעדכנת .36אותם דרך קבע כדי להבטיח שהיא מספקת מידע עדכני ומדויק על תוכניותיה קובע כי לצורך גיבוש תוכנית תשתיות רב-שנתית 1838 להחלטת ממשלה 13 סעיף לעידוד הצמיחה ירכזו משרדי הממשלה ויחידות הסמך רשימה של פרויקטים בתחום אחריותם, בביצועם הישיר או באמצעות זרועות ביצוע מטעמם, אשר ביצועם צפוי להתחיל בחמש השנים הקרובות. המידע על כל פרויקט יכלול את מאפייני הפרויקט לרבות אומדן עלותו, לוח זמנים למימושו בהתאם לאבני דרך חשובות ופירוט מקורות המימון לפרויקט - הכול על פי פורמט שיגבשו משרד .2018 - תכנית לאומית להשקעה בתשתיות", חברת מקינזי, ינואר 2030 הדוח מבוסס על "ישראל 33 ,OECD, Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom (2015 ) :ראו 34 .105 סעיף 47 ' ועמ 78 סעיף 39 'עמ .58 'עמ, Her Majesty's Treasury, A New Approach to Public Private Partnerships (2012 ) 35 https://www.gov.uk/government/publications/national-infrastructure- and-construction- ראו גם 36 .pipeline-2018 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי625 משרד האוצר | משרד האוצר | ראש הממשלה, החשבת הכללית והממונה על התקציבים במשרד האוצר. רשימת הפרויקטים תרוכז בתוכנית תשתיות רב-שנתית לעידוד הצמיחה, תופץ לחברי הממשלה ותפורסם בציבור. כללה הרחבה של כמה 2019 נמצא כי אף שתוכנית התשתית מפברואר פרויקטים מתוכנית התשתית הקודמת ובכלל זה צירוף של פרויקטים ממשרדים נוספים, היא אינה כוללת את כל הנתונים הנדרשים בחלק מהפרויקטים, דבר העלול לפגוע בהשגת יעדיה לגיוס השקעות מגורמי חוץ לקידום התשתיות. ואת 2019 להלן מציג את ריכוז הנתונים הכלולים בתוכנית התשתית מפברואר 2 לוח הנתונים שאינם כלולים בה. 2019 הנתונים הכלולים ושאינם כלולים בתוכנית התשתית מפברואר: 2 לוח הנתונים הכלולים בתוכניתהנתונים שאינם כלולים בתוכנית (א)מצב הפרויקט הרשות או החברה המנהלת תיאור הפרויקט ומיקומו אומדן עלויות ההקמה המועד הצפוי לפרסום המכרז המועד הצפוי לתחילת ההקמה הערכה של שנות ההקמה הצפויות ציון אם בוצעה בחינת התאמת PPP הפרויקט לשיטת צורת הבעלות (ציבורית, פרטית, זכיינות) (ב)דרך המימון (ג)שיטת הביצוע הצפויה פרסום בשפה העברית ובשפה האנגלית בחלק מן הפרויקטים טרם נקבעו מאפיינים אלה: אומדן עלויות ההקמה, לוחות הזמנים, אופן המימון ושיטת הביצוע הצפויה אין כלל נתונים עבור משרד החינוך ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים פרט לתחזית הרשאה להתחייב. , בעיבוד משרד מבקר המדינה 2019 המקור: תוכנית התשתית מפברואר (א) השלב שבו מצוי הפרויקט: ייזום, מכרז, תכנון מפורט או סגירה פיננסית, הקמה. (ב) המימון עשוי להיות תקציבי, באמצעות תעריף, פרטי, משולב (מהמגזר הפרטי והציבורי) או אחר. (ג) שיטת ביצוע צפויה עשויה להיות מכרז קבלני, ביצוע עצמי, ביצוע עצמי וקבלני , ביצוע פרטי או אחר. PPP ,משולב 626 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה - על משרד ראש הממשלה - בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים להשלים את הנתונים החסרים המוצגים בתוכנית התשתיות. כמו כן על התוכנית לכלול את כל משרדי הממשלה, יחידות הסמך והחברות הממשלתיות. במהלך הביקורת הועלה למרשתת אתר חדש מטעם משרד ראש הממשלה המאגד . משיחות של נציגי משרד 37בין היתר את התוכניות הרב-שנתיות לפיתוח תשתיות מבקר המדינה עם גופים פרטיים בשוק ובפרט עם גופים המממנים פרויקטי תשתיות עולה, כי נודעת חשיבות רבה להצגה מרוכזת, שקופה ומעודכנת של צבר פרויקטי התשתית של הממשלה. זאת כדי להעמיד תנאים שווים לתחרות בין המתחרים השונים, ובכללם גופי המימון השונים, לרבות גורמי חוץ, וכדי לשפר .38את יכולתם להתארגן משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הנגשת התוכנית במרשתת ומדגיש את החשיבות של הצגת מידע מלא ומעודכן כדי לשמש כלי אפקטיבי לכניסתן של השקעות מהמגזר הפרטי מישראל ומהעולם. היעדר אחידות בתהליך ייזום פרויקטים ובתהליך הקמתם הוטל על המשרד הממשלתי הרלוונטי בשיתוף 1838 להחלטת ממשלה 13 בסעיף החשבת הכללית והממונה על התקציבים לבחון את ההתאמה של כל פרויקט, שעלות ).PPP( מיליוני ש"ח, לביצוע ולמימון בשילוב המגזר הפרטי 250 הקמתו עולה על קובעת כי כדי לקבוע סטנדרט גבוה בתחום 3012 בהתאם לכך, גם החלטת ממשלה , בשיתוף מנכ"לי 39התשתיות בין כל משרדי הממשלה, על צוות ליווי ומעקב המשרדים הרלוונטיים, לבנות בתיאום עם החשב הכללי מדריך שירותים ממשלתי https://infrastructure.pmo.gov.il : ראו 37 ובכלל זה פיתוח יחידות מקצועיות למימון פרויקטים בקרב גופי המימון שיוכלו להתמודד עם 38 .קליטת כמה פרויקטים בעת ובעונה אחת בצוות הליווי והמעקב לתוכנית הרב-שנתית לפיתוח תשתיות (להלן - צוות ליווי ומעקב) חברים 39 מנכ"ל משרד ראש הממשלה, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, החשב הכללי, הממונה על התקציבים והיועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגיהם, וכן נציג בנק ישראל המשמש כמשקיף. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי627 משרד האוצר | משרד האוצר | למשרדי הממשלה וליחידות הסמך וכן להתוות עבורם תהליך הטמעה מחייב להתאמת שיטת המימון והביצוע עבור כל פרויקט תשתית חדש. במסגרת זו יש לקבוע מועד ואופן ביצוע לבדיקת התאמה להקמת פרויקט בשיתוף המגזר הפרטי מיליוני ש"ח. 250 ) בפרויקט שעלותו מעל PPP( במסגרת הליך הטמעה מחייב נועדה PPP בדיקת ההתאמה להקמת הפרויקט בשיטת לבדוק מהי שיטת הביצוע המיטבית להקמה ולתפעול של הפרויקט מבחינת החיסכון, היעילות והתועלת של שימוש בכספי ציבור ולצורך סיוע למקבלי ההחלטות בבחירת .40חלופת הביצוע הצפויה להניב את הערך הגבוה ביותר לכסף שיושקע במהלך הביקורת פורסם למשרדי הממשלה מדריך שירותים ממשלתי , אולם טרם יושם הליך הטמעה PPP-לקידום פרויקטים במתווה ה מחייב. היעדר הליך הטמעה מחייב גרם בין היתר לחוסר אחידות באופן בממשלה. יתר על כן, PPP בדיקת ההתאמה להקמת פרויקטים בשיטת בשל היעדר הליך זה, חלק ממשרדי הממשלה, ובהם משרד התחבורה PPP ומשרד האנרגיה, אף לא ביצעו בחינת התאמה לשיטת ביצוע מיליוני ש"ח, כפי שעולה מתוכניות 250-לפרויקטים שעלותם גבוהה מ התשתית שפורסמו. (להלן - 2019 בתשובתו של משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה מדצמבר בכוונתם לפעול להכנת 2020 תשובת משרד ראש הממשלה) צוין, כי במהלך שנת נוהל מחייב עבור כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך לבחינת ההתאמה למתווה , וזאת בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר וחברת ענבל. PPP-ה קובע כי החשבת הכללית והממונה על התקציבים 1838 להחלטת ממשלה 13 סעיף והנדרש PPP יפעלו לתכלל את הידע הנצבר של גופי הממשלה בנושא ביצוע פרויקטי לשיפור ביצועם, ובכלל זה הכנת מסמכי מכרז סטנדרטיים, מחירונים, הצעות לשיפור תהליכי התכנון, תהליך המכרז וביצוע תשתיות בשילוב הסקטור הפרטי. כי כדי להקטין עלויות 3012 להחלטת ממשלה 2 בהמשך להחלטה זו קובע סעיף עסקה ולהקנות לממשלה יתרון לגודל, על צוות הליווי והמעקב - בשיתוף מנכ"לי המשרדים הרלוונטיים - לבחון את מבנה המכרז, מחירונים אחידים, מאגרי קבלנים ונושאים נוספים שיסוכמו בין חברי הצוות. ".PPP ראו תת-הפרק "בדיקות התאמה לביצוע פרויקטים בשיטת 40 628 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה השימוש בחוזים סטנדרטיים נעשה בכמה מדינות בעלות ניסיון רב בפרויקטים , והוא עשוי להקטין את עלויות העסקה ולקצר את לוחות 41 ובהן בריטניה PPP בשיטת הזמנים משום שהוא מאפשר להגיע להסכמות עם כל הצדדים במגוון תחומים בלא צורך במשא ומתן נוסף. נמצא כי בעת עריכת הביקורת אין משתמשים במסמכי מכרז סטנדרטיים שמנהלים גופים שונים בממשלה. עוד נמצא כי גם PPP במכרזים בשיטת בין שתי היחידות הכפופות לחשב הכללי - חטיבת תשתיות ופרויקטים ומנהלת הבינוי - אין שיתוף פעולה מוסדר המקבל ביטוי בין היתר בתהליך למידה ובניהול של עיתוי פרסום המכרזים, העשוי להפחית את .42העלויות בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים צוין כי לחטיבה מסמכים סטנדרטיים המשמשים את הוועדות הבין-משרדיות, וכי כל ועדה מוסמכת להחליט על אופן ההטמעה בכל מכרז. יתרה מזו, יש שיתופי פעולה וידע בין החטיבה לבין משרד הביטחון. תכלול הידע שנצבר בגופים הממשלתיים באמצעות התוויית קווים הוא הבסיס לניהול מיטבי של חוזי PPP מנחים לאפיון פרויקטי ההתקשרות. לפיכך, בהתאם להחלטת הממשלה, על צוות הליווי והמעקב לקדם בהקדם תכלול של ידע זה באמצעות הליך הטמעה מחייב . מתוך כך, יש לפעול לשימוש במסמכי מכרז 43לכל משרדי הממשלה סטנדרטיים שישמשו את כל מנהלי ההתקשרויות וליישום הידע שנצבר בממשלה בנושא. OECD, Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United ,)2015( : ראו 41 Her Majesty 's Treasury, Standardization of PF2 ו גםרא. 69 סעיף 35 'ועמ 64 סעיף 34 'עמ, Kingdom .Contracts Draft )2012( מאחר שכל גוף מנהל מכרזים הכרוכים בסכומים גדולים וענף פרויקטי התשתית בישראל נשלט 42 בידי מספר מצומצם של שחקנים מקומיים (בהקמתם, בתפעולם ובמימונם), נודעת חשיבות ללוחות הזמנים של המכרזים ולמספר הפרויקטים שיתנהלו בעת ובעונה אחת. ובכלל זה אופן הביצוע של בדיקת ההתאמה להקמת פרויקט בשיתוף המגזר הפרטי. 43 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי629 משרד האוצר | משרד האוצר | , ועם האחראים PPP כאמור לעיל, כמה גופים בישראל מנהלים פרויקטים בשיטת להתקשרות מטעם המדינה עם הזכיין נמנים חטיבת תשתיות ופרויקטים, מנהלת . לפיכך הצורך בסטנדרטיזציה בתהליך 44הבינוי, משרד הביטחון וחברות ממשלתיות מקבל משנה חשיבות. PPP של ייזום פרויקטים והקמתם במתווה , אחת הדרכים להפקת המרב מפרויקטים בשיטת 2016 על פי דוח בנק ישראל לשנת היא הקמת יחידה ממשלתית המתמחה בניהול ובניטור של מכרזים וחוזים מסוג PPP .45זה מאחר שבפרויקטים אלו נדרשים מקצועיות וידע ספציפי לביצוע המכרז בשנים האחרונות קיימת מחלוקת מהותית בין אגף החשכ"ל לבין אגף התקציבים על אופן מימוש הפרויקטים ועל ביזור סמכויות ביצועם במשרדי הממשלה ובזרועות הביצוע השונות, כפי שבא לידי ביטוי במכתבה של החשבת הכללית לממונה על . לפי גישתו של אגף החשכ"ל ובהסתמכו על הידע שצבר, 2016 התקציבים מיולי ראוי לרכז את ניהול הפרויקטים באחריותו כרשות ממונה המשמשת כגורם ביצועי. לעומת זאת, גישת אגף התקציבים, שבה תומכת רשות החברות הממשלתיות, גורסת כי ראוי להעביר את סמכויות הביצוע לחברות הממשלתיות לפי תחום פעילותן, לפי היתרון היחסי שלהן ובהתאם לייעודן. (להלן - תשובת 2019 בתשובתו של אגף התקציבים למשרד מבקר המדינה מדצמבר עמדת אגף התקציבים היא שהחברות הממשלתיות צריכות אגף התקציבים) נאמר: " שבתחומי אחריותן, לרבות התכנון, המימון, ההקמה PPP-לנהל את פרויקטי ה וההפעלה, בפרט בתחבורה והסעות המונים. יש חשיבות לשמור על ההפרדה שבין המבצע - חברות התשתית הממשלתיות, לבין הרגולטור הממשלתי שתפקידו " (ההדגשה במקור). כמו כן צוין כי תהליך להנחות, לפקח ולסייע בייעול התהליך הביצוע של הפרויקטים הוא יעיל, מהיר ואיכותי יותר כאשר הוא מבוצע בידי חברות "ממחקר שערך הבנק העולמי משנת התשתית לפי תחומי אחריותן. בנוסף צוין כי PPP מדינות, עולה שתפקידה של יחידת 135- בPPP-, שסקר את מדיניות ה 2018 מרכזית, ככל שקיימת, הוא לשמש כגוף מסייע ומייעץ, ולא לבצע את הפרויקטים ריכוזית עם סמכויות רכש הוא מניעת תחרות PPP ... חיסרון נוסף של יחידתבעצמה (ההדגשה במקור). "ופיזור סיכונים, וכן פגיעה בפיתוח המומחיות הנדרשת בחברות 2019 בתשובתה של רשות החברות הממשלתיות למשרד מבקר המדינה מדצמבר אל מול היזם הפרטי ppp נאמר: "אנו רואים יתרונות משמעותיים לניהול פרויקט על־ידי החברה הממשלתית ביחס למתכונת הנוכחית. ניהול זה לטעמנו יהיה יעיל יותר, מתועד וממוקד בשל הידע והניסיון המקצועי הקיים בחברה בהתאם לסוג בהיקפים קטנים יותר שמבצעות רשויות מקומיות המתקשרות עם PPP יש גם פרויקטים בשיטת 44 .הזכיינים .166 ', עמ 2016 ראו: בנק ישראל, דין וחשבון 45 630 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה בתשובתו של עוזר מנכ"לית משרד התחבורה והבטיחות בדרכים מדצמבר התשתית". נאמר: "תפקיד החשב הכללי נכון שייטה משקלו לתפקיד המנחה ולא לתפקיד 462019 המוציא לפועל. מבנה ביצוע כאמור, ישפר את היכולת לבצע נכונה את המלאכה, תוך שיפור ניכר במערך התקצוב והביצוע". לעמדת המשרד הובלת פרויקטים בראשותו, באמצעות חברות התשתית ובליווי משרדי הממשלה תביא ליעילות רבה יותר. ירוכזו PPP-בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר: "ראוי שכלל פרויקטי ה תחת גורם ממשלתי אחד בעל ידע וניסיון בקידום פרויקטים בשיטה זו, כמקובל במדינות רבות בעולם. לאגף החשב הכללי יש את מירב הידע, הניסיון והראייה הרוחבית של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי לאחר שיזם וקידם במהלך שני נכון לשלב את חברות התשתית הממשלתיות PPP… העשורים האחרונים פרויקטי כרשויות ממונות המלוות את הפרויקטים החל משלב הייזום, עבור ההליך המכרזי, הקמת הפרויקט ותפעולו". בתשובתו של יועץ למנכ"ל משרד האוצר לטיוטת הדוח שהועברה לעיון השר ' כסוגיה מימונית, PPP נמסר: "שר האוצר רואה את סוגיית 'מכרזי 2019 מדצמבר אשר עיקר הניסיון והידע הנדרש על מנת להביא לביצוע מיטבי של פרויקטי הינם ידע וניסיון פיננסי. באשר על כן, בכוונת שר האוצר להכריע בחיוב את PPP המחלוקת בסוגיית ריכוז ניהול הפרויקטים לטובת עמדת אגף החשב הכללי ולהקים את ריכוז ניהול פרויקטים כרשות ממונה באגף החשב הכללי". משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את כוונתו של שר האוצר להכריע מטעם PPP בדבר זהותו של הגורם שינהל את ההתקשרות במכרזי המדינה. מומלץ כי בבואו לקבל החלטה יבחן השר את עמדות כל הגופים הרלוונטיים, טרם קבלת החלטה. במסגרת ההחלטה ראוי להגדיר את תחומי האחריות והסמכות של הגורם המאסדר ומנהל הפרויקט. קווים מנחים לעניין חשש לניגודי עניינים ולריכוז הערכות התפקוד של היועצים המקצועיים הגוף המנהל את המכרז מטעם המדינה מקים בכל פרויקט צוות תכנון של יועצים מקצועיים מתחומים רבים, והם אמונים על אפיון הפרויקט כולו באופן שיתאים לדרישותיו. למשל, צוות תכנון של פרויקט עשוי לכלול אדריכלים, מהנדסים, מתכנני חשמל, מתכנני מיזוג אוויר, מתכנני מעליות, מתכנני נגישות, מתכנני מים, בתשובה נכתב: "מצ"ב מענה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים כפי שאושר על ידי המנכ"לית". 46 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי631 משרד האוצר | משרד האוצר | .מתכנני תנועה ועוד. צוות היועצים המקצועיים כולל גם יועץ משפטי ויועץ פיננסי מן העבר השני, כל מציע מכרז מעסיק גם הוא צוות מתכננים משלו כדי להגיש את כל תוצרי התכנון הנדרשים בכל אחד משלבי המכרז. צוות היועצים המקצועיים יכול להשפיע על התנהלות המכרז בכל אחד משלביו. אם היועץ המקצועי נותן שירותי ייעוץ לגוף העורך את המכרז ובה בעת הוא מעניק שירותים בתשלום לאחד המציעים במסגרת פרויקטים אחרים, עולה חשש לניגוד עניינים של היועץ בשל יכולתו להשפיע על המכרזים העלולה להקנות יתרון בלתי הוגן למציע מסוים. בשל ההיצע המצומצם של צוות יועצים מקצועיים בתחומים מסוימים וכך גם ההיצע של הגורמים העורכים את המכרזים ושל מספר המציעים, גובר החשש כאמור. משרד הביטחון מטפל בניגודי עניינים בפרויקטים שבהם הוא מתקשר עם זכיינים פרטיים באמצעות מתודולוגיה ייעודית, אך במשרדים האחרים . המתודולוגיה כוללת מינוי ועדת משנה לניגוד עניינים 47אין מתודולוגיה לשם כך אשר תפקידיה הם (א) קביעת מדיניות בנושא מניעת ניגוד עניינים; (ב) מיפוי כל מועסקים גם על ידי PPP המקרים שיועצים המועסקים על ידי המשרד בפרויקטי מציעים בפרויקטים; (ג) בחינת כל מקרה לגופו; (ד) החלטה ביחס לכל יועץ אם המציעים או המשרד יכולים להמשיך להעסיקו ובאילו תנאים. משרד מבקר המדינה ממליץ לחשב הכללי לקבוע תקן אחיד לכל משרדי הממשלה להתקשרות עם זכיינים פרטיים בפרויקטים בשיטת , הכולל קווים מנחים לטיפול במקרים שבהם עולה החשש לניגודי PPP עניינים של היועצים המקצועיים. התקן ישפר את ההתמודדות של הממשלה עם מקרים אלו. כמו כן ראוי לבחון את הערכות התפקוד של יועצים מקצועיים אלה המבוססות על פרויקטים קודמים כדי להשיא את תועלת ההתקשרות עימם בעתיד. אגף התקציבים ציין בתשובתו כי האגף תומך בקידום תהליכי סטנדרטיזציה ובהחלתם במסגרת ייעול שלבי הקידום של פרויקטי התשתיות, לרבות באמצעות החלת דירוג ספקים, בדומה לנעשה בתהליכי הרכש של משרד הביטחון. כי על המגזר הציבורי חלה החובה לפעול למניעת 2008 מבקר המדינה של ארה"ב ציין בדוח משנת 47 United States Government Accountability Office :ניגודי עניינים פוטנציאליים מסוג זה. ראו .35 ', עמ) GAO(, Highway Public-Private Partnerships )2008( 632 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה היבטים כלכליים בקידום פרויקטים ובהקמתם בשיתוף המגזר הפרטי הנטל התקציבי עמידה בכללים פיסקליים תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי ליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה והוא משקף את יעדיה ואת סדרי העדיפות של חלוקת המשאבים העומדים לרשותה. עמידה בתוואי התקציב העתידי היא אדן מרכזי הנחוץ לשמירה על חוסנה הכלכלי של המדינה ועל הקיימוּת הפיסקלית לדורות הבאים. השימוש בכלים פיסקליים לשם שליטה בהוצאות הממשלה מקובל במדינות רבות ומעוגן בהמלצות של ארגונים . בישראל קובע חוק 48OECD בין-לאומיים, לרבות מדינות האיחוד האירופי וארגון , שני כללים פיסקליים 1992-הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב . 50 ומגבלת ההוצאה49- מגבלת הגירעון נעשה תיקון לחוק יסודות התקציב שנועד לעגן בחקיקה את הצורך 2015 בשנת במעקב שוטף אחר התחייבויות הממשלה ובהידוק השליטה הפיסקלית כפי שעלה . התיקון הטיל על הממשלה להכין 51OECD מסקירת כלכלת ישראל מטעם ארגון , שנועדה לוודא שבבניית התקציב 52)תוכנית תקציב תלת-שנתית (להלן - הנומרטור ובכל קבלת החלטה על התקציב, יהיה על מקבלי ההחלטות להתחשב במצב המשק בשנים הבאות נוסף על המצב בשנה הנוכחית. עוד נקבע כי לא יאושרו החלטות ממשלתיות בעלות השפעה על התקציב אלא אם כן תוצג דרך המימון שתוודא .53שהמסגרת שהוצגה בתוכנית נשמרת הכנסת, מרכז המחקר והמידע-המחלקה לפיקוח תקציבי, "הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית 48 ), הכנת תכנית תקציב תלת 2016 – 2015 (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב .3 '), עמ 2015( ,)שנתית (נומרטור שיעור הגירעון הממשלתי (ההפרש בין סך ההוצאות לסך ההכנסות בתקציב המדינה) המרבי 49 .)המותר במונחי התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג שיעור הגידול המרבי הריאלי של הוצאות הממשלה ביחס להיקף ההוצאה בשנה הקודמת. 50 הכנסת, מרכז המחקר והמידע-המחלקה לפיקוח תקציבי, "הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית 51 ), הכנת תכנית תקציב תלת 2016 - 2015 (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב .4 'שנתית (נומרטור)", עמ תוכנית על פי הצעת שר האוצר אשר תונח על שולחן הכנסת בכל שנה יחד עם הצעת חוק התקציב 52 .השנתי, שתבחן את מצב המשק בכל אחת מהשנים הנכללות בה א(ג)-(ו), תכנית תקציב תלת שנתית (תיקון מס' 40 , סעיף 1985- חוק יסודות התקציב, התשמ"ה 53 .2015-), התשע"ו 49 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי633 משרד האוצר | משרד האוצר | למרות חשיבותה של המשמעת הפיסקלית כפי שהיא באה לידי ביטוי בגיבוש , התקבלו 54התקציב השנתי, בתוכנית התלת-שנתית ובהליכים ממשלתיים אחרים , שהן בעלות השפעה כבדת משקל על PPP החלטות ממשלתיות לביצוע פרויקטי התקציב החורגות מהכללים הפיסקליים השנתיים. מאחר שההתחייבויות הנגזרות מההחלטות משולמות לתקופה ארוכה, הן למעשה עוקפות את הנומרטור, כלומר, המגזר הפרטי מקבל לאורך שנים תשלומים עבור הקמה ותפעול פרויקטים במתווה זה לפי אבני הדרך המוגדרות מראש בהסכמי הזיכיון. תשלומים אלו ממומנים הן בידי המדינה והן בידי הציבור באמצעות פריסתם על פני זמן, המגלמת את עלויות . לפיכך ההתחייבויות 55ההקמה של הפרויקטים ואת התשלומים לזכיינים בגינם של הממשלה הנובעות מההחלטה על הקמת הפרויקטים נמשכות אל מעבר לאופק התקציבי השוטף, לאורך שנות הפעלה ארוכות, המקשות לשלבן בתהליך התקציב השנתי, שלא כהוצאות רגילות שאפשר לשנותן מדי פעם בפעם. הקמת פרויקטים אלו עלולה אפוא ליצור התחייבויות קשיחות רב-שנתיות בהיקף ניכר, והן ישפיעו על סדרי העדיפויות של הממשלה בשנים הבאות. , פריסת תשלומי החוב לתקופה ארוכה הנובעים מהקמת OECD לגישתו של ארגון פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי מגבילה את גמישותו של תקציב המדינה ומחייבת , 56דיון מקדים על הנוקשות העתידית הנוצרת במרחב הפעולה הפיסקלי של הממשלה בייחוד בהיעדר מגבלת תקציב אפקטיבית על יישום המתווה אשר מקורה במימון הפרויקטים בידי המגזר הפרטי. ככלל, מימון פרויקטים בידי גורם פרטי כרוך בעלויות נוספות הגבוהות ביחס למימון ממקורות ציבוריים. עלויות אלה נגרמות הן בשל המחיר של גיוס הון בידי המגזר הפרטי הגבוה ביחס למחיר במגזר הציבורי והן בשל התשואה שדורש המגזר הפרטי אשר מגולמת בהוצאות הפרויקט. יתר על כן, כל שינוי במחיר ההון עלול להשפיע במידה רבה על גובה ההחזר המצטבר של פריסת ההתחייבויות לאורך תקופת ההתקשרות. כדי להדק את הבקרה על המסגרת הפיסקלית, לשפר את יעילות הממשלה ולפתח כלים 54 לכונן הליך לסקירת הוצאות 2015 לחיסכון תקציבי וליציבות פיסקלית, החליטה הממשלה בשנת ), ולפיו הוחלט להקים ועדה שתבחן את נחיצותם ואת הכדאיות של המשך Spending Review ( קיומם של פרויקטים או של תוכניות שמוביל כל משרד ממשלתי בתחום אחריותו, אשר מתוקצבים בכל שנה בחוק התקציב השנתי. ראו: משרד ראש הממשלה-אגף ממשל וחברה ומשרד האוצר-אגף ), ירושלים. 2017( תקציבים, מדריך סקירת הוצאות , וחלקם מטילים על המדינה את התשלומים PPP כאמור לעיל, יש סוגים שונים של פרויקטי 55 לזכיינים, חלקם על המשתמשים וחלקם בשיתוף של המדינה והמשתמשים. לפיכך סך ההתחייבויות מושפע מסוגו של הסכם הזיכיון. ,OECD , Review of Public Governance of Public -Private Partnerships in the United Kingdom : ראו 56 .50 'עמ 634 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה עם זאת, על אף עלות המימון הגבוהה יחסית במגזר הפרטי, בהיעדר מקור תקציבי זמין למימוש ההשקעה הנדרשת, פריסת תשלומי החוב למגזר הפרטי מאפשרת להגדיל את היקף ההשקעה ולהוביל לצמיחה כלכלית. מימון הפרויקטים באמצעות הגופים הפרטיים אינו נרשם, לרוב, כחוב של המדינה מאחר שהוא מקור חוץ-תקציבי, ועל כן אינו משפיע על היחס חוב-תוצר. עם זאת, מנגנון זה יוצר התחייבויות קשיחות ארוכות-טווח המחייבות שימוש זהיר ומבוקר שיבטיח כי .57המדינה תעמוד ביכולת ההחזר בכל אורך התקופה מיוחס לדחיית עיתוי הרישום של ההוצאות PPP-יתרון אחר הטמון ביישום מתווה ה מתקציב המדינה. ואולם החיסרון בדחייתו של רישום ההוצאות בגין ההקמה הוא באפשרות ליצירת תמריץ לממשלה להגדיל את היקף ההשקעה של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי בלא בקרה במועד קבלת ההחלטה, מתוך כך שאינה מכבידה על תקציב המדינה בשנים הראשונות להקמת הפרויקטים בשיטה זו, כפי שעולה מהתרשים להלן. PPP פריסת ההתחייבויות בחלופה התקציבית ובחלופת: 8 תרשים , בעיבוד משרד מבקר המדינה OECD :המקור מהתרשים עולה כי תשלומי ההקמה בפרויקטים הממומנים מתקציב המדינה תשלומי ההקמה PPP נרשמים החל משנת הפעילות הראשונה, ואילו בפרויקטי נפרעים בתשלומים ונרשמים רק החל מתקופת התפעול, נוסף על התשלומים השוטפים בגין עבודות התפעול והתחזוקה. משום כך עלול להתעורר חשש כי השיקול המרכזי בקבלת ההחלטה על יישום המתווה בעתיד יהיה המחסור במקורות .50 ,14 - 12 ', עמ National Audit Office, PFI and PF 2 )2018( : ראו 57 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי635 משרד האוצר | משרד האוצר | מימון בעת הקמת פרויקטים גם במקרים שבהם אין יתרון מובהק ליישום המתווה ביחס לחלופה התקציבית. PFI "ההצדקה המרכזית לבצע פרויקט בשיטתבתשובתו של אגף התקציבים נאמר: היא כאשר מתקיים קשר הדוק בין ההקמה והתפעול. בהינתן שתנאי זה לא מתקיים מתגבר החשש כי בחירת שיטת הביצוע תושת על שיקולי מימון עוקפי תקציב (ההדגשה במקור).גרידא, ומשכך תחול סטייה מהתנהלות תקציבית תקינה" יתרונות וחסרונות שונים, אשר מחייבים PPP למימון פרויקטים בשיטת בחינה מעמיקה בכל מקרה לגופו בטרם בחירת מתווה זה לביצוע פרויקט. תקצוב פרויקטים באמצעות התחייבויות קשיחות רב-שנתיות בהיקף נרחב, משמעותו הקשחת התקציב לשנים הבאות. לשם כך, ראוי כי בעת , ייבחנו המשמעויות הכלכליות PPP-בחינת התאמת פרויקט למתווה ה והתקציביות הנגזרות מפריסת החזר ההתחייבויות הנקבעות לפי התזרים של כל אחד מהפרויקטים, לאורך כל תקופת ההתקשרות, ובהתחשב בכלל ההתחייבויות הנגזרות מפרויקטים המוקמים במתווה זה. שקיפותה של פריסת ההתחייבויות לנוכח האחריות המוטלת על הממשלה בניהול כספי הציבור ולנוכח נחיצותו של הליך , הדגיש ארגון PPP בקרה אפקטיבי על סך ההתחייבויות הנגזרות מיישום מתווה של בעקרונותיו לניהול התקשרויות עם המגזר הפרטי את חשיבותה של שקיפות OECD ההשקעה. בפרט בולט הצורך בתיעוד כל מידע הנוגע לעלויות ולהתחייבויות הנגזרות מההתקשרות באופן שקוף וברור, כדי להבטיח שלא נוצר תמריץ שלילי .58לבחירת מתווה זה השלכות ההתקשרות ארוכת-הטווח לצד החשיפה לגידול בעלויות של מימון והחשש לתשואות מוגזמות של זכיינים, הובילו את בריטניה לכונן 59המגזר הפרטי על עדכון נוהלי 2012 רפורמה בהגברת שקיפות ההשקעה. במסגרתה הוחלט בשנת , על הטלת החובה לפרסם את תשואת הזכיינים PFI ההתקשרות של חוזי זיכיון מסוג ועל קביעת שיעור השתתפות מינימלי של מימון המגזר הציבורי כדי להגדיל את . 60מעורבותו בפרויקט . 59 ,54 ' ראו: שם, עמ 58 .2008 ברקע המשבר הכלכלי של 59 .41 ,39 ,9 ,4 ', עמ National Audit Office, PFI and PF 2 )2018 ( : ראו 60 636 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה יתרה מזו, במסגרת המאמצים להגברת השקיפות בפני מקבלי ההחלטות והציבור בבריטניה, פותח כלי המציג את סך ההתחייבויות של הממשלה לאורך חייו של . בנוסף יושמו כלים לשליטה בסך 9 כל אחד מהפרויקטים, כפי שמציג תרשים ההתחייבויות כדי להבטיח את היכולת לעמוד בהן באמצעות הטלת מגבלה על היקף או על סך ההוצאה מתוך התקציב השנתי.61ההשקעה PFI פריסת תשלומי העבר ותחזית ההוצאות של פרויקטי: 9 תרשים 62בבריטניה . 63)Her Majesty's Treasury database ( המקור: משרד האוצר של בריטניה פריסת תחזית ההוצאות של פרויקטים, כפי שמוצגת בתרשים לעיל, מאפשרת להבטחת השקיפות 64להפיק תמונה מקיפה, מבוססת וארוכת-טווח של התשלומים של ההתחייבויות ולהבטחת היכולת לעמוד בהן לאורך זמן. פריסת ההתחייבויות של הממשלה בגין התקשרויות ציבוריות-פרטיות נקבעת על פי מרכיבי התשלום הנגזרים מסוגו של חוזה הזיכיון. חוזים שההחזר החודשי בהם מכיל מרכיבי תשלום קבועים ומשולם בידי המגזר הציבורי, מאפשרים פריסה מדויקת של I)Private Finance 2( PF2 - וPFI לדוגמה, נקבעה תקרה להיקף ההתחייבויות בפרויקטים מסוג 61 . מיליארד ליש"ט 70-ל ;39 ', עמ National Audit Office , PFI and PF 2 )2018( :ראו OECD, ;57 ,8 'עמ, Her Majesty's Treasury, A New Approach to Public Private Partnerships (2012 ) .53 'עמ, Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom (2015) 1 במסגרת PF2 בחוזים מסוג PFI מגמת הירידה בעקומה משקפת את החלפת חוזי ההתקשרות מסוג 62 .2012 הרפורמה להגברת השקיפות בשנת .25 ' עמ, Audit Office, PFI and PF 2 )2018 )- פורסם ב 63 ,OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom : ראו 64 .58 '), עמ2015( 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי637 משרד האוצר | משרד האוצר | ההוצאות. ואילו חוזים סבוכים שמשולבים בהם מרכיבי תשלום משתנים או כאשר התשלום נעשה בידי הצרכנים הפרטיים והוא כולל רשתות ביטחון ומנגנונים לחלוקת עודפים, מקשים לפרוס את ההתחייבויות במערכת התשלום הממשלתית, ולכן אפשר לפרוס אותן במערכות מתקדמות שונות. ופריסתן 65ככלל, התחייבויות הממשלה במדינת ישראל נרשמות במערכת מרכב"ה במערכת אינה משתקפת על פני כל תקופת ההתקשרות. מאחר שמנגנון התשלום ייעודיות שיש להן ממשק עם 67SAP- ו66BI סבוך, הפריסה נעשית במערכות מסוג נתוני הפיקוח והבקרה, ולכן יוזם ההתקשרות מטעם המגזר הציבורי יכול לנהל מעקב רציף אחר התקדמות הפרויקטים ולעדכן תדיר את שיעור ההתחייבויות ואת מועדן. פריסת ההתחייבויות במערכות המתקדמות אינה חשופה לעיניהם של כל מקבלי ההחלטות ונעשית על פי רוב לתקופה קצרה למרות חשיבותה של המשמעת הפיסקלית לכל אורך ההתקשרות. לדוגמה, נמצא כי פריסת ההתחייבויות של שיזם משרד התחבורה, ששיעורם מכלל ההתחייבות הכספית הנובעת PPP פרויקטי , מוצגת רק לפרק זמן של 6853%-מפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי עומד על כ כחמש שנים אף שההתחייבויות התקציביות בגינן נפרסות על פני כמה עשורים. בעקבות זאת, מקבלי ההחלטות אינם מקבלים מידע חשוב על יתרת ההתחייבויות בגין פרויקטים שאושרו בעבר, מידע בעל השפעה רבה על היכולת של הממשלה להתחייב לפרויקטים נוספים בשל הקשחת תקציב המדינה לשנים הבאות. ) ננקטה פריסת PFI יתר על כן, בחלק מהפרויקטים (למשל פרויקטים מסוג התחייבויות מלאה, והנתונים המצטברים של סך ההתחייבויות בגינם אינם מוצגים למקבלי ההחלטות או לציבור. בהיעדרם נמנעת הצגת תמונה מלאה וכוללת של סך ההתחייבות המשפיעה על הקשחת תקציב המדינה, לרבות נתונים על מחיר ההון שהציבור נדרש לשלם, בפרט לנוכח פריסת התשלומים ותשואת הזכיינים ולנוכח קיבוע סדר העדיפויות הממשלתי הנגזר מיישום המתווה. לפי עמדתו של משרד התחבורה, כפי שעלתה בפגישה עם חשב המשרד ביוני , היקף ההתחייבויות הנוכחי של פרויקטים תחבורתיים שהוקמו בשיתוף 2019 "מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה" - מערכת ארגונית לניהול נכסי המדינה ומשאביה 65 .SAP בצורה אחידה ואינטגרטיבית בין המשרדים ובתוכם, בפלטפורמת https://mof.gov.il/AG/AccountingReports/chariot :ראו ) לביצוע אנליזה מתקדמת הכוללת כריית נתונים Business Intelligence ( מערכת בינה עסקית 66 .)Big Data( וטקסט, ניתוחים אנליטיים, נתונים סטטיסטיים ונתוני עתק תוכנה הפועלת בטכנולוגיית ענן ובה נשמרים כל הנתונים והפעולות. 67 .63 ', עמ 2018 בדצמבר 31- ראו: משרד האוצר - אגף החשב הכללי, דוחות כספיים ליום ה 68 638 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה המגזר הפרטי שולי ביחס לפרויקטים התקציביים: סך ההתחייבויות בגין פרויקטים מיליארדי ש"ח, ואילו יתרת ההתחייבות 107- בכ2018 תחבורתיים נאמד בסוף שנת מיליארדי ש"ח. בנוסף, במרבית חוזי 20- למועד זה מוערכת בכ PPP בגין פרויקטי הזיכיון התחבורתיים נכלל מנגנון התחשבנות מורכב, המותנה בין היתר במידת הצלחתם של הפרויקטים ולכן אי אפשר לחזות את סכום ההתחייבויות הנגזרות לכל אורכו. לנוכח הגידול הצפוי בהיקף ההשקעה בפרויקטים אלו למען קידום התשתיות בישראל, נודעת חשיבות לשקיפות מלאה ככל הניתן של סכום ההתחייבויות ושל פריסתן למשך כל תקופת ההתקשרות בפני מקבלי ההחלטות, ובהם הגופים האמונים על ניהול ההתקשרויות, אגף התקציבים והגורם היוזם את הפרויקט. משום כך על אגף התקציבים ואגף החשכ"ל לבחון את האפשרות להחיל כללים להגברת שקיפותה של ההשקעה, ובכלל זה לקבוע את אופן הצגת הנתונים המצטברים של כל ההתחייבויות הנגזרות מכל הפרויקטים. כמו כן עליהם לבחון את האפשרות לפרסם את תשואת המשקיעים תוך שמירה על חסיון סוד מסחרי, כנהוג במדינות אחרות. שימוש בהון ציבורי מחיר ההון שמגייס המגזר הציבורי נמוך ממחיר ההון שמקורו במגזר הפרטי, הנושא בעלויות מימון. ישנן דרכים שונות בהן המגזר הציבורי יכול לתרום למבנה המימון של שותפות ציבורית-פרטית, בין היתר במתן הלוואות ומענקי הקמה, במימון ישיר . לשימוש בכלים אלו השפעות כלכליות 69לחברת הפרויקט ובהעמדת ערבויות מדינה שונות, אולם כולם פועלים להשגת תוצאה דומה שנועדה להבטיח את היתכנות הפרויקט ולהפחית את עלותו. תרומה מהותית נוספת הגלומה בשילוב ההון הציבורי היא הגברת שקיפותה של ההשקעה והפחתת החשש כי ההחלטה על שיתוף המגזר הפרטי התקבלה משיקולי תקציב גרידא. מנגד, שילוב הון ציבורי בפרויקטי תשתית ארוכי-טווח ובעלויות גבוהות יוצר התחייבויות והוצאות העלולות לפגוע ביתרונות המתווה. הלוואות, מענקי הקמה ומימון ישיר של החברה הייעודית הם השקעות של הממשלה הנרשמות כהוצאות תקציביות ומכבידות על תקציב המדינה. שימוש נרחב בהון ציבורי אף עשוי לבטל או לצמצם את היתרון הטמון בפריסת החוב לתקופה ארוכה ועלול לפגוע בהיתכנות המסחרית של הפרויקט ובהקצאת הסיכונים הכרוכים בו המושפעים מאיזון מקורות ההתחייבויות מותנות במפורש בחוזה בין המדינה לבין מקבליהן. 69 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי639 משרד האוצר | משרד האוצר | המימון. על כן יש לקבוע בזהירות את מידת השימוש בהון הציבורי עבור כל פרויקט לגופו כדי לוודא כי השימוש תואם את צרכיו ומוביל ליעילות כלכלית מיטבית. בפגישות ובשיחות של צוות הביקורת עם מנהלת הבינוי עלה כי התייעלות כלכלית כוללת של הפרויקט מושגת בדרך כלל בזכות מענקי הקמה גבוהים. עם של גופים במגזר 70זאת, המענקים עלולים לפגוע בהיתכנות הכלכלית והמסחרית הפרטי אם ברצונם להשתתף בפרויקט. לא זו בלבד, אלא שההחלטה על גובה מענק ההקמה בכל פרויקט נעשית על פי שיקולים תקציביים ואינה נבחנת בהכרח לפי צורכי הפרויקט ולאו דווקא מתוך מטרה להוביל להתייעלות כלכלית. לפיכך נמצא נועד להוביל להיתכנות 71כי השימוש במענקי ההקמה בחלק מבדיקות ההתאמה מסחרית עבור המגזר הפרטי במקרים שבהם הפרויקט אינו מניב את התשואה הנדרשת ואינו בוחן במונחים אובייקטיביים את תמהיל המימון הראוי לפרויקט. להלן דוגמאות ליישום השימוש במענקי הקמה בין מנהלי ההתקשרויות: נמצא כי לא נבחן השימוש במענקי הקמה בכל חטיבת תשתיות ופרויקטים: א. בדיקות ההתאמה. לא נבחן גם השימוש במענקי הקמה בפרויקטים בתחומי המים והאנרגיה מכיוון שהתשלום עבורם ממומן באמצעות תעריף המים והחשמל בהתאמה ואף שהנטל התקציבי מושת על אזרחי המדינה. לא זו בלבד, גם בפרויקטים בתחומי התחבורה, הסביבה והבינוי אין מדיניות אחידה לבחינת היישום של המענקים בכל הפרויקטים. בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר כי ההחלטה על אופן השימוש במענקי ההקמה מתקבלת בעת קביעת המנגנונים המסחריים ובמסגרת הגיבוש של מסמכי המכרז לאחר שמאפייני הפרויקט נבחנו בדקדקנות. לעומת זאת, מתבצעות בחטיבה בשלב מוקדם יותר. PPP-בדיקות ההתאמה ליישום מתווה ה הבחירה בשיטת ביצוע הפרויקט מושפעת בין היתר מקיומו ומגודלו של מענק ההקמה. על כן ראוי שבדיקות ההתאמה יבחנו לעומקן את המשמעויות של אופן יישומו, בפרט לנוכח ההשקעה הגדולה הכרוכה במעבר לשלבי המכרז המתקדמים המקשה לסגת מבחירת מתווה .PPP-ה ככל שהמענקים הניתנים גבוהים יותר, כך פוחתת היכולת לייצר תשואה למשקיע ולאפשר גיוס 70 .חוב ממלווים תוך עמידה בדרישות המגזר הציבורי ".PPP ראו בעניין זה את הפרק "בדיקות התאמה לביצוע פרויקטים בשיטת 71 640 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה נמצא לחיוב כי המנהלת בוחנת דרך קבע את היישום של מענקימנהלת הבינוי: ב. ההקמה. עם זאת, עמדת המנהלת היא כי שיעור מענק ההקמה הניתן בפועל נמוך מהשיעור הרצוי להשגת התייעלות כלכלית מיטבית, ככלל. נמצא כי בבדיקות ההתאמה של שלושה מתוך חמשת הפרויקטים ד הביטחון:משר ג. , וזאת למרות הנהוג 72של משרד הביטחון לא נבחן כלל השימוש במענקי ההקמה . יתר על כן, 73בעריכת חוזי זיכיון מהסוג שבו משתמש המשרד ביישום המתווה שתי בדיקות ההתאמה אשר כללו בחינה של השימוש במענקי הקמה התבססו , אם כי בפועל ניתנו מענקי הקמה בשיעורים 7480% על מענקים בשיעור של נמוכים בעשרות אחוזים, וזאת בלא שנשקלה השפעתה של הקטנת המענקים על הפרויקטים. כי בכל הפרויקטים נבחן קיומו 2019 משרד הביטחון כתב לצוות הביקורת ביולי של מענק הקמה גם אם הדבר לא נרשם בבירור, ובפועל הוחלט שיינתנו מענקי ובתיאום עם אגף התקציבים 60% עד20% הקמה בכל הפרויקטים בשיעור של במשרד האוצר. נבחן שוב שיעורו הרצוי של מענק 2019 בתשובת אגף התקציבים צוין כי בשנת ההקמה בחלק מהפרויקטים. הבחינה נעשתה בשיתוף משרד הביטחון, ונבדקו היבטי הכדאיות הכלכלית, התחרות בין המציעים, עלויות המימון וכן עלות הפרויקטים בכללותם. בעקבות זאת עודכן שיעורם של המענקים תוך ביצוע איזון מיטבי. מענקי ההקמה משפיעים במידה רבה על עלות הפרויקט ועל פריסתו התזרימית. לפיכך חשוב מאוד לבחון בכל פרויקט מהו התמהיל הרצוי בין מימון ציבורי באמצעות מענקי הקמה לבין מימון באמצעות המגזר הפרטי המעורב בפרויקט. על בחינה זו לכלול ניתוחי רגישות של מכלול הנושאים המשפיעים על הציבור, לרבות היקף ותזרים הפרויקט, הסיכונים הקיימים בו ומצב התחרות בשוק, לצד בחינה של השפעת השינויים על כדאיות הפרויקט למגזר הפרטי. על כן ראוי שבדיקות ההתאמה ישקפו בבירור בחינת חלופות שונות של גובה מענק ההקמה. ), אופק רחב - ריכוז מספר רב של 2012 ), מעבר אמ"ן לנגב (אפריל 2011 קמפוס טכנולוגי (ינואר 72 .)2012 גופים ויחידות במחנה רב זרועי בעיר לוד (אוגוסט שבהם הנטל הוא על כלל ההוצאה הציבורית. PFI חוזי זיכיון מסוג 73 .)2009 ), מרה"ס אט"ל (יוני 2009 עיר הבה"דים (יולי 74 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי641 משרד האוצר | משרד האוצר | (להלן - תשובת 2019 בתשובת משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה מדצמבר משרד הביטחון) צוין כי הערת הביקורת מקובלת. הוא PPP כלי פיננסי נוסף העשוי לתרום לתמהיל המימון של פרויקטים בשיטת ערבויות מדינה. ערבויות אלה נועדו להבטיח למממן הפרויקט כי המדינה תיכנס לנעלי הזכיין במידת הצורך ותפרע את חובו אם לא יוכל לעמוד בהתחייבויותיו. מתן הערבות מפחית את עלויות המימון של המגזר הפרטי ולכן גם את עלויות הפרויקט. כלי מימון זה אינו נושא עלות מיידית ואף עשוי שלא לשאת עלות כלל, ולכן הוא עשוי לשמש כמנוע צמיחה חשוב. לצד יתרונות אלו, חסרונן של ערבויות מדינה בא לידי ביטוי ברמת הוודאות הנמוכה בנוגע למועד התשלום ולהיקפו העשויים להידרש מהמדינה, ולכן שימוש נרחב בערבויות עלול לגרום להכבדה פיסקלית. מרבית ערבויות המדינה מועמדות מתוקף חוק ערבויות מטעם המדינה, , להתחייבויות כספיות החשובות מבחינה כלכלית או שיש בהן עניין 1958-התשי"ח (ב) לחוק קובע כי סכום הערבויות התקפות לא יעלה, בכל עת, על 3 . סעיף75לכלל 2018 מתקציב המדינה לאותה שנת כספים (למעט תקציב הפיתוח). בשנת 10% מציג את 10 מיליוני ש"ח. תרשים 33,711 -עמד הסכום של מגבלת הערבויות על כ ואת יתרת המסגרות שלא נוצלו ביחס 77, את החשיפה בפועל76המסגרת האפקטיבית למסגרת האפקטיבית ולמגבלה הקבועה בחוק. ניצול מסגרת ערבויות המדינה (במיליוני ש"ח): 10 תרשים ,31.12.18 בדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 22 המקור: ביאור בעיבוד משרד מבקר המדינה (א).1 , סעיף 1958-, תשי"חחוק ערבויות מטעם המדינה 75 , הכוונה למסגרת הערבויות כפי שנקבעה בכתב 2018 לדוחות הכספיים לשנת 22 על פי ביאור 76 הערבות או יתרת הערבות שבתוקף מתוך מסגרת הערבות במועד הדוח הכספי. מסגרת הערבות (א) לחוק 2 אינה חורגת מהסכום שאישרה ועדת הכספים של הכנסת לאותה מטרה, על פי סעיף ערבויות המדינה. , הכוונה לסכום הערבות המנוצל מתוך המסגרת 2018 לדוחות הכספיים לשנת 22 על פי ביאור 77 האפקטיבית במועד הדוח הכספי, ללא התחייבויות למתן ערבויות שניתנו ואשר עשויות להתממש, כגון אישורים עקרוניים לביטוח עסקאות סחר חוץ אשר יתממשו לפוליסות עם יציאת העסקאות לפועל. 642 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ממגבלת הערבויות של המדינה כפי שנקבעה בחוק 49%-מנתוני התרשים עולה כי כ מהתקציב השנתי) אינם מנוצלים ואף אינם מקבלים ביטוי בדוחות הכספיים 10%( מהמסגרת האפקטיבית 31%-למרות היתרון הכלכלי שעשוי להיות טמון בערבויות, וכ השנתית אינם מנוצלים. הפער בין החשיפה בפועל לבין המסגרת האפקטיבית מוסבר בכך שהיקף מימוש הערבויות וזמן מימושן אינם ידועים בהווה ותלויים באירועי העתיד שאינם ודאיים. לפיכך הוחלט באגף החשב הכללי כי יתרת המגבלה שאינה מנוצלת תיועד למקרה של קריסת גוף חיוני בישראל וליוזמות העתידות לצאת לפועל. עם זאת, מעבודה של מכון ירושלים לחקר ישראל - מרכז מילקן לחדשנות .78עולה כי מדינת ישראל עושה שימוש שמרני בערבויות ביחס למדינות אירופה בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים צוין כי יש שיתוף פעולה בין המגזרים, ובמסגרתו מספקת המדינה הגנה על החוב הבכיר במימון הפרויקט שתורמת להפחתת העלויות ולתוצאה כלכלית מיטבית. עם זאת, נדרש לשמור על האיזון הקיים בכדי שלא להציב את המדינה בניגוד עניינים בין מקומה כמזמינת השירותים לבין הזכיין שאמון על הספקתם ומעמיד ערבויות כנגד התחייבויותיו. לדעתו של משרד מבקר המדינה, יש מקום לבחון שיתוף נרחב יותר של המגזר הציבורי במימון פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי תוך הקפדה על אחריות רציפה להוצאותיו לכל אורך חיי הפרויקט ועל יצירת תמהיל מימון אופטימלי. לפיכך על הבדיקות לכלול באופן מובנה את האפשרות לשילוב הון ציבורי או כלים נוספים, לרבות ערבויות מדינה, כדי להוביל להפחתת עלויות הפרויקט ולהתייעלות כלכלית. לצד זאת, יש להקפיד כי הבחינה תבוצע לאחר בדיקה מעמיקה של מידת ההשפעה על מכלול פרמטרים, לרבות פרופיל הסיכון של המדינה ועלות גיוס החוב. PPP בדיקות התאמה לביצוע פרויקטים בשיטת בדיקת התאמה ליישום מתווה של שותפות ציבורית-פרטית מבררת מהי שיטת הביצוע המיטבית להקמה ולתפעול של פרויקט מבחינת החיסכון, היעילות והתועלת בשימוש בכספי ציבור. הבדיקה היא הערכה אובייקטיבית של פרויקטים שנמצאו כלכליים, ומטרתה להגביר את יעילות ההשקעה ואת שקיפותה בקרב מקבלי הדגיש את חשיבותה של הערכה קפדנית בתהליך בחירת OECD ההחלטות. ארגון דניאל מלצר, מכון ירושלים לחקר ישראל - מרכז מילקן לחדשנות, ערבויות מדינה בישראל 78 .23 ,4 – 1 '), עמ 2015( 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי643 משרד האוצר | משרד האוצר | . הבדיקה כוללת79חלופות הביצוע, ובפרט את חשיבותה של הצדקת יישום מתווה זה מגוון רחב של בחינות היתכנות, לרבות בחינת התרומה הכלכלית ותפיסת הערך ), שלפיה משווים בין חלופות ביצוע אפשריות כדי לסייע Value for Money ( לכסף .80בבחירה של החלופה הצפויה להניב את הערך הגבוה ביותר עבור הכסף שיושקע כדאיותו הכלכלית של הפרויקט אינה בגדר תנאי בלעדי להקמתו בשיתוף המגזר הפרטי, אלא בסיס לקבלת ההחלטה על המתווה הראוי. יש לבחון מגוון שיקולים , המשלבת גישה כמותית 81נוספים, ועל כן נהוג להשתמש בהערכה אינטגרטיבית ואיכותית כדי להבין סוגיות אלה: צורכי הפרויקט, הסיכונים הכרוכים בו, עלויות הפרויקט, התחרות הפוטנציאלית, מידת הרגישות ופרמטרים מהותיים נוספים להלן מציג תהליך ההערכה 11 המסייעים לבחור את חלופת הביצוע הראויה. תרשים של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי, שהוא בדיקה רב-תחומית הבוחנת היבטים טכניים, מסחריים, משפטיים, כלכליים, חברתיים, סביבתיים ופיסקליים. שקלול היבטים אלו מאפשר לקבוע מהם הדרישות הטכניות, המודל הפיננסי ומבנה החוזה הרצויים אשר ישקפו את שיטת הביצוע המיטבית. .6 ', עמ OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom 79 לדוגמה, בבריטניה משלבים הון פרטי בפרויקטי התשתית רק אם בדיקות ההיתכנות צפו שכך 80 .תושג תועלת גבוהה יותר ביחס לחלופות ביצוע אחרות , OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom :ראו . 41 'עמ .6 ', עמ Review of the VFM Assessment Process for PFI, The National Audit Office : ראו 81 644 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהתהליך ההערכה של פרויקטים המתבצעים בשיתוף המגזר הפרטי: 11 תרשים המקור: הבנק העולמי, בעיבוד משרד מבקר המדינה באופן מעשי מקובל תחילה לקבוע בכל בדיקת התאמה ליישום מתווה של שותפות ציבורית-פרטית תנאי סף מחייבים ומקדימים שעל הפרויקט לעמוד בהם. חריגה מהם תעמיד בספק את התאמת הפרויקט למתווה הנבדק. , נחוצה בדיקת OECD שגיבש ארגון PPP על פי העקרונות לניהול פרויקטים בשיטת התאמה גם עבור פרויקטים מאותו התחום שיש להם היבטים משותפים רבים, אך שונים בהיבטים הייחודיים לכל אחד, למשל הדרישות ההנדסיות, היכולת להגיע להיתכנות מסחרית, המיקום והסביבה החיצונית. כל אלה משפיעים על שלבי ההקמה והתפעול - ולכן גם על שיטת הביצוע הראויה. לדוגמה, כל הפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי בבריטניה, ללא קשר לתחומם, נדרשים להיבחן בתהליך הערכה זהה, וההחלטה על יישום המתווה נעשית רק לאחר שהוכח יתרונו על פני ביצוע לפי החלופה התקציבית. השגת תמורה גבוהה בעד ההשקעה מחייבת להכיר בסיכונים ולפתח תגובות ניהול מתאימות. לפיכך פרסם משרד האוצר של בריטניה את "הספר הירוק", שהוא מדריך להערכת מדיניות, (להלן - הספר הירוק). המדריך מציג את PPP תוכניות ופרויקטים, ובהם פרויקטי מערך השיקולים שעל מבצעי בחינות ההתאמה לכלול בעבודתם טרם ההחלטה על 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי645 משרד האוצר | משרד האוצר | בחירתה של שיטת הביצוע, ויוצר אחידות בתהליך הבחינה שנועדה להשיא את .82התמורה בעד ההשקעה הציבורית היעדר נהלים לביצוע בדיקות התאמה נהלים לביצוע בדיקת התאמה מקדמית על הקמת צוות ליווי בין-משרדי, הוחלט לכונן הליך 3012 במסגרת החלטת ממשלה הטמעה מחייב עבור משרדי הממשלה ויחידות הסמך לשם התאמת שיטת המימון והביצוע לכל פרויקט תשתית חדש, ולפיו ייקבעו גם המועד ואופן הביצוע של 250- בהיקף של מעל ל 83בדיקות ההתאמה להקמת פרויקט בשילוב המגזר פרטי מיליוני ש"ח. במועד סיום הביקורת, ועל אף האמור בהחלטת הממשלה, אין חובה לבצע בדיקות התאמה לפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי ואין חובת היוועצות עם גורם מקצועי בטרם מתקבלת החלטת ממשלה על יישום המתווה. במהלך תקופת הביקורת גובש במשרד ראש הממשלה מודל שנועד לשמש את משרדי הממשלה לבדיקת התאמה ראשונית ליישום מתווה של שותפות ציבורית-פרטית עבור פרויקטים שעלות מיליוני ש"ח. מודל זה משמש לסינון ראשון, ופרויקטים 250-הקמתם גבוהה מ שיימצאו מתאימים לפיו יעברו בחינת התאמה בידי גורם ציבורי בעל מומחיות בביצוע בדיקות התאמה או בידי גורם מטעמו. עם זאת, התברר כי במועד סיום הביקורת, המודל המוצג באתר התשתיות הממשלתי אינו מחייב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך או כל גורם אחר. זאת ועוד, מודל זה של בחינת ההתאמה הראשונית מתרכז בבחינת ההשקעה ההונית ובמרכיבי התפעול העיקריים בפרויקט, שהם שני היבטים מרכזיים בהצדקה של יישום מתווה השותפות ציבורית-פרטית. עם זאת, המודל אינו כולל היבטים מהותיים נוספים שהם תנאי סף לבחינת יישום המתווה, ובהם יכולת העברת הסיכונים למגזר הפרטי, היתכנותו של הליך מכרז תחרותי, שיקולי תקציב ומחויבות ארוכת-טווח. כמו כן חסרות בו התייחסות לפגיעה אפשרית ביכולת המבצעית . 84ודרישות סודיות חריגות, ככל שהן נחוצות בתשובתו של משרד ראש הממשלה נטען כי המודל שנבחר כולל פרמטרים שהמשרדים יכולים לבדוק בעצמם, ואילו הפרמטרים המורכבים נבדקים בידי חטיבת , OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom 82 .41 'עמ על פי החלטת הממשלה, פרויקט תשתיות לעניין זה הוא כל פרויקט פיתוח פיזי בביצוע של משרדי 83 .הממשלה, של יחידות הסמך ושל החברות הממשלתיות, בתקצובם או באישורם הפגיעה האפשרית ביכולת המבצעית ודרישת הסודיות נחוצה לעיתים בפרויקטים של משרד 84 .הביטחון בעיקר 646 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה :הפרויקטים או בידי מי מטעמה. בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר "בדיקת ההתאמה הראשונית שפורסמה באתר ראש הממשלה, מיועדת לשמש ככלי ראשוני לבחינת 'תנאי סף' עבור משרדי ממשלה אשר אין ביכולתם לבצע בחינה מעמיקה. פרמטרים נוספים, ובכללם גם פרמטרים איכותיים, נבחנים באופן מעמיק בבדיקת ההתאמה הנוספת אשר תתבצע בחטיבת הפרויקטים, ככל שפרויקט מסוים עבר את תנאי הסף הכלכליים בבדיקת ההתאמה הראשונית. יצוין כי גם אם לפרויקט הוא ממילא לא יקודם במודל PPP מסוים יהיו תועלות איכותיות בקידום באמצעות זה אם ההשקעה ההונית שלו תהיה נמוכה". לעניין זה מציין משרד מבקר המדינה כי בהיעדר שקלולם של היבטים אלה, ייתכן כי פרויקטים שונים שבוצעו בשיתוף המגזר הפרטי בעבר לא היו צולחים את בחינת ההתאמה הראשונית שגובשה, לדוגמה פרויקטים שבהם עלותו של רכיב התפעול או פרויקטים בתחום הבינוי שעלות הקמתם נמוכה 85נמוכה ועלות ההקמה גבוהה . לפיכך, לצד קביעת סף מינימלי לעלות הפרויקט לצורך בדיקת 86 מיליוני ש"ח 250-מ התאמתו ליישום המתווה, ראוי לבחון אם נחוצה הגדרת תנאים לביצוע בחינת התאמה גם כשהעלות אינה מגיעה לרף שנקבע. ללא קביעת תנאים כאמור עולה החשש כי כדי להצדיק את העברת הפרויקט לבחינה מעמיקה ולהקמתו במתווה של שאינם בבסיס צורכי הפרויקט, וזאת 87, יתווספו לו מרכיבים של שירותים רכים PPP .רק כדי להגדיל את נפחו של מרכיב התפעול משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קידומו של הליך הטמעה מחייב להתאמת שיטת הביצוע עבור כל פרויקט תשתית חדש. הליך היוועצות סדור לביצוע בחינות התאמה עם גורם מקצועי הכרחי לצורך זיהוי שיטת הביצוע המיטבית, ובפרט להצדקת המתווה של שותפות ציבורית-פרטית הכוללת שיקולים רבים. לפיכך על צוות הליווי הבין- משרדי לקדם נוהל מחייב עבור כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך לבחינת התאמתו של יישום המודל נוסף על ההוכחה שהוא כדאי מבחינה כלכלית. בד בבד ראוי להכשיר, במידת הצורך, את הצוותים המקצועיים במשרדי הממשלה ולעדכן את המודל הקיים כך שיקיף היבטים נוספים פרט להשקעה ההונית ולמידת התפעול הנדרשת, כך ייבחנו בדרך PPP יובטח כי פרויקטים המתאימים להקמה במתווה של מיטבית בידי הגורם המקצועי. .431 בעיקרם פרויקטים בתחום התחבורה, בהם הנתיב המהיר לתל-אביב וכביש 85 . בעיקרם פרויקטים של מינהלת הבינוי, בהם קריות הממשלה בעפולה ובנתניה 86 , שירותי התמיכה השוטפים הנדרשים להפעלת נכס שאינם בבסיס ההתקשרות, בהם ניקיון 87 ."אבטחה, הסעדה, כביסה ודיוור. ראו תת-פרק "הכללת שירותים רכים בהסכמי הזיכיון 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי647 משרד האוצר | משרד האוצר | יקדם נוהל סדור מחייב 2020 בתשובתו של משרד ראש הממשלה צוין כי במהלך שנת .PPP-עבור כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך לבחינת ההתאמה של מתווה ה PPP-הנחיות לבדיקת התאמה פרטנית לפרויקטים במתווה ה בחטיבת תשתיות ופרויקטים חטיבת תשתיות ופרויקטים אמונה זה כשני עשורים על ביצוע בדיקות ההתאמה . עד למועד 88עבור פרויקטי תשתית בעלי פוטנציאל לביצוע בשיתוף המגזר הפרטי פרויקטים מסוגים שונים בהובלת החטיבה 16 סיום הביקורת הושלמה ההקמה של פרויקטים נוספים היו נתונים בשלבי עבודה שונים. 12-ו נמצא כי אף שחטיבת תשתיות ופרויקטים הייתה אמונה על ביצוע בדיקות ההתאמה פרסמה חברת ענבל, שהיא זרוע ביצוע עבור 2015 , רק בשנת PPP ליישום מתווה של החטיבה, הנחיות לבחינת התועלת הכלכלית של המתווה ביחס לחלופה התקציבית . הנחיות אלה נועדו לנסח מסמך 89)(להלן - נוהל חטיבת תשתיות ופרויקטים ביחס PPP מדיניות אחיד לבחינת התועלת הכלכלית בביצוע פרויקט במתווה של לשיטה התקציבית. הבחינה עוסקת בפרויקטים שהגורם היוזם מצא שהם כלכליים ולאחר שהוחלט על ביצועם; ככלל היא נועדה לפרויקטי תשתית שהיקף ההשקעה בהם עולה על חצי מיליארד שקלים ונדרשים בהם יכולת הנדסית גבוהה ומרכיב תפעול גדול. במנהלת הבינוי PPP-הנחיות לבדיקת התאמה פרטנית לפרויקטים במתווה ה מנהלת הבינוי מנהלת שותפויות ציבוריות-פרטיות בתחום הבינוי והיא יחידת מטה . במסגרת פעילותה 90לייזום ולביצוע של מבנים חדשים והסמכות המקצועית בנושא הובילה המנהלת הקמה של מגוון פרויקטי בינוי ברחבי הארץ, בעיקרם משרדי ממשלה ובתי משפט. PPP נמצא שאין במנהלת נוהל סדור כתוב לבחינת ההתאמה של יישום מתווה של בטרם מתקבלת ההחלטה על כך, שבפועל לא נערכת בדיקה כאמור ושההחלטה על התאמת פרויקטים ליישום המתווה שמקבלת מנהלת הבינוי נעשית בהתבסס על ניסיון העבר ובלא לבחון את החלופות השונות לעומקן. תחת זאת עורכת מנהלת .91הבינוי בדיקה מצומצמת הכוללת נתונים בסיסיים בלבד על הפרויקט ראו אתר אגף החשב הכללי - חטיבת תשתיות ופרויקטים, "אודות חטיבת תשתיות ופרויקטים" 88 https:// mof.gov.il/AG/About/DivisionsAG/Pages/AboutPPPProjects.aspx .4.3.2015 מיום PPP- ענבל חברה לביטוח בע"מ, הנחיות עבודה, הנחיות לביצוע בדיקות התאמה ל 89 ." ראו האתר של אגף החשב הכללי, נכסי המדינה, "הבינוי הממשלתי 90 ובכלל זה נתונים על השטח, צורכי החניה, מבנה ההתקשרות ומדיניות המחירים - לצד עלויות 91 .העסקה המוערכות וניתוחי רגישות עבור מענק ההקמה ועלות ההקמה 648 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה (להלן - תשובת מנהלת 2019 בתשובתה של מנהלת הבינוי הממשלתי מדצמבר הבינוי) נמסר כי השיטה והמרכיבים של פרויקטים בתחום הבינוי אחידים, והם אינם תלויים בגודל הפרויקט ובמיקומו. לכן אין צורך לבצע בדיקת התאמה פרטנית. לדעתו של משרד מבקר המדינה, המשמעויות הכלכליות של יישום המתווה יכולות לחייב ביצוע בחינה מעמיקה במקרים פרטניים מסוימים. לפיכך מוצע כי מנהלת הבינוי תבחן במסגרת קידום הנוהל הסדור לבדיקת התאמה, התייחסות למקרים בהם ההחלטה על יישומו תיעשה באופן פרטני, ולאחר ביצוע השוואה לחלופות ביצוע מקובלות. בפרויקטים שונים PPP אי-ביצוע בדיקת התאמה למתווה של החלטה על הקמת פרויקט בשיתוף המגזר הפרטי נעשית בידי גורם ציבורי האמון על ביצוע בדיקות ההתאמה ועל ניהול ההתקשרות או בהחלטת ממשלה. פרויקטים כוללים בדרך כלל מפרט מוגדר שאינו מועד PPP-העשויים להתאים למתווה ה לשינויים תכופים ולדרישות שירות משתנות מצד הממשלה. כמו כן הם כוללים חלוקת סיכונים מתאימה בין הממשלה ליזם. למרות חשיבותו של ביצוע בדיקות ההתאמה, להלן דוגמאות למקרים שבהם התקבלה החלטה על ביצוע פרויקטים ללא בדיקת התאמה: PPP במתווה של 1 . שקידמו משרד האנרגיה ומשרד האוצר, הטילה922007 בהחלטת ממשלה משנת הממשלה על החשב הכללי במשרד האוצר למנות ועדת מכרזים בין-משרדית לשם פרסום מכרז בין-לאומי במנגנון של שיתוף הסקטור הפרטי להקמת שתי ).Plot B - וPlot A ( תחנות כוח סולאריות במתחם אשלים בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי משרד האנרגיה ומשרד האוצר, שקידמו החלטה ממשלתית זו, לא ביצעו בדיקות להתאמתו של יישום מתווה של שותפות ציבורית-פרטית בטרם הוחלט כך. 2 . קיבלה הממשלה החלטה על הקמת מתקן ההתפלה בשורק 2008 במהלך שנת . החלטה זו התקבלה בעקבות הצלחתם 93במתווה של שותפות ציבורית-פרטית , "מדיניות להגדלת כושר הייצור ולצמצום הביקושים במשק החשמל" 2390 החלטת הממשלה 92 .)23.9.07 ( , "סקירה בנושא משק המים בישראל ותכנית חירום להתמודדות עם המשבר 3533 החלטת הממשלה 93 .)1.6.08 ( "הקשה במים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי649 משרד האוצר | משרד האוצר | של מתקנים אחרים שהוקמו במתכונת זו באשקלון, בחדרה ובפלמחים. הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בטרם התקבלה ההחלטה על כך, לא נערכה בחינת התאמה להקמת מתקן ההתפלה בשורק במתווה של שיתוף המגזר הפרטי ואף לא ביחס ליתר מתקני ההתפלה שהוקמו קודם לכן. יצוין כי במהלך שנת הטילה הממשלה על חטיבת תשתיות ופרויקטים למנות ועדת מכרזים 942018 לצורך פרסום מכרזים להקמת מתקני התפלה נוספים בשורק ובאזור הגליל המערבי בשיתוף המגזר הפרטי, וזאת בלא שבוצעה בדיקת התאמה פרטנית עבורם המצדיקה את יישום המתווה. על פי הגישה של חטיבת תשתיות ופרויקטים, בדיקות ההתאמה אינן נדרשות בתחומים מסוימים אשר פרויקטים שבוצעו בהם בשיתוף המגזר הפרטי היו 2020 מוצלחים, למשל הקמת מתקני התפלה. בתשובתו של משרד האנרגיה מינואר צוין: "בכל הניתוחים המוכרים לנו בנושא המאפיינים הקיימים במתקן התפלה ... לאור האמור, לא PPP-הינם כאלו המתאימים באופן מובהק לשיטת ההקמה ב נראה כי יש מקום או צורך לבחון הקמתו של כל מתקן מחדש בשיטה זו". אף שבפרויקט להקמת מתקן התפלה נדרש ידע וניסיון שיש בידי המגזר הפרטי ולפיכך הוא בעל יתרון בתחום זה, יש מגוון של צורות התקשרות אפשריות, ובחינות ההתאמה נועדו לבחון אם שותפות בין המגזרים היא הצורה המיטבית. יתר על כן, אשר לגישה הגורסת שאין צורך בבחינה התאמה בפרויקטים דומים כמתקני התפלה, מוטב כי החטיבה תבחן את האפשרות לערוך לכל הפחות בדיקת התאמה מעמיקה אחת שתתמוך בקביעה זו בטרם תתקבל ההחלטה על אימוץ המתווה בפרויקטים האחרים. 3 . 28 פרויקטים מתוך 25 הביקורת העלתה כי לא בוצעו בחינות מקדימות עבור . 9512 פרויקטים שמנהלת חטיבת תשתיות ופרויקטים, כפי שמציג תרשים בתחומי PPP פרויקטים במתווה של 15 בפרט לא בוצעו בדיקות התאמה להקמת , "תוכנית אסטרטגית להתמודדות עם תקופת בצורת במשק המים בשנים 3866 החלטת הממשלה 94 .)10.6.18 ( "2030 - 2019 נעשו בדיקות עבור פרויקט אחד שהקמתו הושלמה (מרכז ההדרכה של משטרת ישראל בבית שמש 95 ), ושני הפרויקטים הנותרים היו בשלבי מכרז או בשלבי הקמה במועד סיום הביקורת] 2006 מאי[ .)]2017 אוגוסט[ , מתקן להפקת אנרגיה מפסולת] 2013 אוקטובר[ 16 (כביש 650 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה , חלקם ראשוניים מסוגם, שעליהם הוחלט בטרם פורסם97 והתחבורה96הבינוי נוהל חטיבת תשתיות ופרויקטים. יתר על כן, הביקורת העלתה כי גם לאחר פרויקטים נוספים אף שמדובר 10-פרסום הנוהל לא נערכה בדיקת התאמה ל או בפרויקטים בתחומים שלא הוכח היתרון של 98בפרויקטים ראשונים בתחומם .99יישום המתווה בהקמתם ובתפעולם ביצוע בדיקות התאמה בידי חטיבת תשתיות ופרויקטים לפני : 12 תרשים פרסום נוהל העבודה ואחריו המקור: חטיבת תשתיות ופרויקטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה בית חולים אשדוד. 96 ,7- ו3 קטעים 6 קטע מרכזי, כביש 6 , הנתיב המהיר לתל-אביב, מנהרות הכרמל, כביש 431 כביש 97 .רק"ל ירושלים-קו אדום שדה תעופה בין-לאומי משלים לנתב"ג נתון בשלב טרום מכרז במועד הביקורת. 98 נתיבים מהירים בגוש דן, מתקן לטיפול במי תהום מזוהמים (תע"ש השרון), מתקן לטיפול בפסולת 99 .PV דימונה, PV2 אשלים, אדומים מעלה- 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי651 משרד האוצר | משרד האוצר | בדיקות ההתאמה משמשות כלי חשוב בקבלת החלטה על ביצוע פרויקט והן הבסיס הנדרש לפעילותה של חטיבת תשתיות PPP במתווה של ופרויקטים. לפיכך על החטיבה להקפיד על יישום נהליה לביצוע בדיקות התאמה, ובייחוד בפרויקטים ראשונים בתחומם. לדעתו של משרד מבקר המדינה, בהיעדר בחינת התאמה מקדמית טרם , נמנעת ממקבלי PPP קבלת ההחלטה על ביצוע פרויקט במתווה של ההחלטות האפשרות לבחור בשיטת הביצוע המיטבית על בסיס כל המידע הרלוונטי, דבר שעשויות להיות לו השלכות משמעותיות על הפרויקט כולו. לפיכך ראוי לבחון את יישום בדיקות ההתאמה כרכיב יסודי ובלתי נפרד בהליך קבלת ההחלטה על שיטת הביצוע, ובפרט לנוכח המשמעויות הכלכליות הנגזרות מכך. ליקויים בביצוע בדיקות התאמה כי היתרונות של יישום 1002008 משרד מבקר המדינה של ארה"ב ציין בדוח משנת אינם מובטחים. לדעתו, ראוי לערוך ניתוח מקיף אשר יבדוק אם יש PPP-מתווה ה יתרונות ביישום זה, והניתוח ישמש בסיס לקביעה אם שותפות ציבורית-פרטית היא המתאימה בנסיבות הספציפיות. עוד ציין מבקר המדינה של ארה"ב כי יש לבחון כיצד ניתן להשיא את תרומתה של השותפות לציבור. בחינות ההתאמה כוללות הנחות ואומדנים רבים ויש לשקלל אותם בעת ביצוע הבדיקות. היעדר מרכיב אחד אינו צפוי לגרור בהכרח טעות בתוצאה הסופית, אולם אי-שקלול מצטבר של המרכיבים עלול להוביל לתוצאה לא רצויה זו. להלן מרכיבים שלגביהם נמצאו ליקויים בביצוע בדיקות ההתאמה: שימוש בהערכה אינטגרטיבית אם פרויקט עמד בתנאי הסף, יש לבצע בחינה פרטנית כדי לאשש את התאמתו . כאמור לעיל, הבדיקה מבוססת בדרך כלל על הערכה PPP ליישום המתווה של אינטגרטיבית המשלבת הערכה כמותית ואיכותית. שילוב זה נועד לשפר את מידת הדיוק של התחזית של בחינת ההתאמה להקמת פרויקט בשיתוף המגזר הפרטי ולהגדיל את הביטחון בבחירת חלופה זו על פני אחרות. United States Government Accountability Office )GAO(, Highway Public -Private Partnerships 100 .75 ', עמ) 2008( 652 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ההערכה הכמותית נעשית באמצעות מודל פיננסי המכיל הנחות ואומדנים ליצירת השוואה בין תזרימי הפרויקט המהוונים של חלופות הביצוע כדי לבדוק אם יש יתרון ליישום המתווה. המודל הפיננסי מתרגם את כל ההיבטים הייחודים בכל פרויקט להיבטים מדידים כדי לאפשר השוואה מתבקשת בין העלויות בחלופות הביצוע המוצעות. לכן מבצע בדיקת ההתאמה נדרש לעבוד בזהירות ולהשתמש בהנחות ובאומדנים סבירים המשקפים בדרך הטובה ביותר את המציאות במועד קבלת ההחלטה על יישום המתווה. עם זאת, המודל הפיננסי מוגבל ביכולתו להקיף את כל המשתנים המשפיעים על קבלת החלטה זו. משום כך ההערכה האיכותית משמשת כהערכה משלימה ובוחנת אם שותפות ציבורית-פרטית ישימה בהתאם למאפייני הפרויקט הייחודיים. לשם כך נבחנת העמידה של הפרויקט בקריטריונים אובייקטיביים איכותיים המנבאים את מידת . הערכה זו אינה דורשת ממקבלי ההחלטה להשוות בין 101ההצלחה של יישום המתווה . 102חלופות הביצוע או לבחון אם מתקבלת התמורה הטובה ביותר לכסף נמצא כי למרות היתרונות הגלומים בהערכה אינטגרטיבית, השימוש בה אינו סדור: בחלק מבדיקות ההתאמה לא נעשתה הערכה כמותית ובאחרות לא נעשתה הערכה איכותית. אם כן, לא בכל בדיקות ההתאמה נעשית השוואה בין חלופות ביצוע אפשריות להקמת הפרויקט. כך נמנעת היכולת להעריך את היתרונות והחסרונות של הקמת הפרויקט בחלופות המוצעות ולבחור בחלופה המיטבית עבור כל פרויקט. להלן דוגמאות אחדות לבדיקות חלקיות שבוצעו: א. הפרויקטים 21 : בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי בכלמנהלת הבינוי שקידמה מנהלת הבינוי נעשו בדיקות ההתאמה על פי הערכה כמותית בלבד. בהיעדר הערכה איכותית פרטנית בולט חסרונה של ההתייחסות להקצאת הסיכונים, להיבטי תחרות וליתר תנאי הסף המצדיקים הקמת פרויקט במתווה של שיתוף המגזר הפרטי. נוסף על כך נמצא כי הבדיקות של המנהלת חסרות מרכיב השוואתי לחלופות בהם: קיומו של רכיב תפעול גדול, האפשרות לגמישות של המגזר הפרטי בתכנון, היכולת לעשות 101 שימוש חלופי בנכסי הפרויקט, מידת המורכבות של הלוגיסטיקה ושל הטכנולוגיה, קיומם של גבולות פיזיים וגבולות אחריות ברורים לפרויקט, קיום מעטפת סטטוטורית וחוקית, סינרגיה רבה בין השירות לבין מרכיבי הבינוי וההפעלה. . 11 ,7 ', עמ Review of the VFM Assessment Process for PFI, The National Audit Office 102 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי653 משרד האוצר | משרד האוצר | . בתשובתה של מנהלת הבינוי נאמר כי החלופות הקיימות103ביצוע אפשריות הן הקמת הפרויקטים בשיטה התקציבית או שכירת מבנים. עם PPP-למתווה ה זאת, מאחר שהחלופה התקציבית אינה ישימה מבחינת המדיניות והמשאבים, בדיקות ההתאמה נעשות לעומת חלופת השכירות, הנחותה מבחינה כלכלית. משרד מבקר המדינה מדגיש כי השוואה בין חלופות ביצוע אפשריות ובמניעת PPP-היא מרכיב חשוב בקבלת ההחלטה על יישום מתווה ה בחירתו מתוך שיקולי תקציב גרידא, לכן מומלץ להקפיד על ההשוואה בבדיקות ההתאמה. יתרה מזו, השוואה לחלופות נחותות מבחינה כלכלית בלבד עלולה להטות את שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות. על כן ראוי להציג את עלות החלופה התקציבית ולו למטרת הצגת אומדן ראוי לעלות חלופית כאשר קיים מקור תקציבי. ב. בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי שלוש מתוך חמש משרד הביטחון: בדיקות ההתאמה עבור פרויקטים שמקדם המשרד אינן מבטאות את התמורות הגלומות בחלופות הביצוע האחרות ואינן דנות בשיטת הביצוע העדיפה. בפרט, בשתיים מתוך שלוש הבדיקות שלעיל הוצג החיסכון הצפוי מהקמת הפרויקט , ובדיקה אחרת התמקדה בתועלות 104בלא שיקוף ההבדלים בין חלופות הביצוע ללא התייחסות למשמעויות הנגזרות PPP-של הקמת הפרויקט במתווה ה מהקמת הפרויקט בחלופות ביצוע שונות ובלא לבצע הערכה כמותית, שלה . 105חשיבות רבה בקבלת ההחלטה על שאלתם של נציגי צוות הביקורת השיב נציג משרד הביטחון כי חישוב העלויות מבוסס על השיטה התקציבית, וכי נעשתה הערכה כמותית נוסף על ההערכה האיכותית עבור בדיקת התאמה זו, ואולם בפועל נמצא כי אין תיעוד לביצוע בדיקה כאמור. אי שימוש בהערכה איכותית ובמרכיב השוואתי באופן סדור מחטיא את מטרת הבדיקה ועלול להוביל להטיית שיקול הדעת בבחירת חלופת הביצוע הראויה להקמת הפרויקט לאחר שהוכחה כדאיותו. על בדיקות ההתאמה להשוות בין חלופות ביצוע אפשריות כדי כך היה לדוגמה בבדיקות של הפרויקטים של קריות הממשלה בנתניה ובקריית התקשוב. 103 .)2009 ), מרה"ס-אט"ל (ינואר 2011 בדיקות ההתאמה של קמפוס טכנולוגי (ינואר 104 .)2012 בדיקת ההתאמה של פרויקט מעבר אמ"ן לנגב (אפריל 105 654 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לאמוד את טיבה של הקמת הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי ולבסס את הבחירה בחלופה זו. קביעת מקדם התייעלות מקדם התייעלות מבטא את יתרונות הביצוע של הפרויקט ביחס לחלופות ביצוע אחרות. כלי זה נועד לשקף את שיעור החיסכון הצפוי להיווצר בעקבות הקמת . יישומו נוגע הן לשלב ההקמה והן לשלב התפעול PPP פרויקט במתווה של והתחזוקה. פוטנציאל החיסכון בשלב הראשון נובע בעיקר מחדשנות ומשימוש בטכנולוגיה מתקדמת המצויה בידי המגזר הפרטי. החיסכון מותנה בשילוב הון פרטי ובתמיכתן של תקנות התכנון והרכש המקומי במימוש החדשנות המוצעת. עם זאת, כי PPP הדגיש בהמלצותיו לביצוע בדיקות התאמה ליישום מתווה של OECD ארגון אין להניח שאכן צפוי חיסכון מסוג זה אלא לאחר שבוצעה בדיקה פרטנית המעידה , ולפיכך יש להשתמש בו בזהירות ורק כשיש הצדקה לכך. 106על קיומו חיסכון אפשרי בשלב השני מושג באמצעות תכלול וסינרגיה מובנית בין שלבי הביצוע השונים של הפרויקט, לאורך כל חייו, בזכות הקשר בין הגורם המתכנן והבונה את הפרויקט לבין הגורם המתחזק אותו ומפעיל אותו. אחריותו של הזכיין לטווח הארוך היא תמריץ עבורו לפעול להקמת הפרויקט בתכנון מיטבי שיתמוך . יתרונות 107בתפעולו, ומאפשרת לממש את היתרונות הטמונים בבסיס המתווה אלה מתעצמים ככל שמרכיבי התפעול והתחזוקה בעלי חשיבות בפרויקט, ובהנחה שהמגזר הפרטי יפעל להפחית את העלויות לאורך כל חיי הפרויקט. מחקר שביצעה המועצה הלאומית לשותפות ציבורית-פרטית בארה"ב מראה שיישום המתווה כרוך בעלויות גבוהות בשלב ההקמה ביחס לשיטה התקציבית, אולם על פי רוב צפוי .108חיסכון לאורך חיי הפרויקט א. מורה 2015 נוהל חטיבת תשתיות ופרויקטים משנתחטיבת תשתיות ופרויקטים: בביצוע כל בדיקת 15% עד10% על שימוש במקדם התייעלות שנתי בשיעור של התאמה עבור אומדני העלויות, הן בשלב ההקמה והן בשלב התפעול והתחזוקה, וזאת בהסתמך על ניסיון בין-לאומי שנצבר בביצוע פרויקטים בשיתוף המגזר . אף על פי כן, משיחות שערך צוות הביקורת עם נציגי חטיבת תשתיות 109הפרטי .38 ', עמ OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom 106 http://www.oecd.org/competition /competitionissuesinpublic -privatepartnerships .htm 107 .10 ', עמ The National Council for PPP, Assessing the Added Value of PPP 108 .4.3.2015 ,"PPP- ענבל חברה לביטוח בע"מ, הנחיות עבודה, "הנחיות לביצוע בדיקות התאמה ל 109 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי655 משרד האוצר | משרד האוצר | ופרויקטים עולה כי אין בידם כל ביסוס לשימוש במקדמי התייעלות, ובפרט בשיעורים שנקבעו בנוהל העבודה. יתר על כן, הביקורת העלתה כי בכל בדיקות 15% ההתאמה שערכה החטיבה נעשה שימוש במקדמי התייעלות בשיעור של . ניתוחי רגישות שביצעה החטיבה בבדיקות 110לפחות מכלל עלויות הפרויקט ההתאמה מראים שאיזון כלכלי לעומת חלופת הביצוע התקציבית מתקבל . על כן שימוש במקדם 12%111 עד10% ביישום מקדם התייעלות בשיעור של התייעלות נמוך מזה שאימצה החטיבה עשוי לבטל את כדאיותו הכלכלית של ביצוע הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי ביחס לחלופה התקציבית. על חטיבת תשתיות ופרויקטים להשתמש במקדמי התייעלות מדויקים ככל שניתן, המבוססים על ניסיון בין-לאומי ועל מאפייני הפרויקט הייחודים, כדי לשקף נכונה את התועלת הכלכלית הצפויה (אם אכן צפויה בו תועלת) ביחס לתועלת PPP מיישום מתווה של הצפויה מחלופות ביצוע אחרות. על החטיבה להשתמש במקדם ההתייעלות באופן זהיר, פרטני ומדוד עבור כל פרויקט ולהימנע מההנחה השרירותית בדבר קיומו לנוכח עוצמת השפעתו על תוצאת הניתוח של המודל הפיננסי. זאת ועוד, באחת משלוש בדיקות ההתאמה שבוצעו בחטיבה הוצג כי יישום בתחום התשתיות בשיתוף המגזר הפרטי הוביל כביכול PPP מתווה של להפחתה ניכרת של העלויות בפרויקטים קודמים שקידמה החטיבה, זאת אף . על 112)שלא נאספו נתונים על שיעור החיסכון שהושג (אם אכן היה חיסכון בסיס קביעה לא מבוססת זו אף הוצדק השימוש במקדם ההתייעלות שנקבע גם בפרויקטים נוספים. ראוי כי חטיבת תשתיות ופרויקטים תבצע עבור כל פרויקט בחינה פרטנית של פוטנציאל ההתייעלות הגלום בו, תוך שקלול המאפיינים והסיכונים הייחודיים לו בתנאי השוק הרלוונטיים במועד הנבחן. ) - 2006 , מרכז ההדרכה של משטרת ישראל בבית שמש (מאי 15% - )2013 (אוקטובר 16 כביש 110 .15% - )2017 בתפעול, מתקן להפקת אנרגיה מפסולת (אוגוסט 27% - 17%- בהקמה ו 10% ) - אין 2006 , מרכז ההדרכה של משטרת ישראל בבית שמש (מאי 10% - )2013 (אוקטובר 16 כביש 111 .12% - )2017 ניתוח רגישות, מתקן להפקת אנרגיה מפסולת (אוגוסט . 20 '), עמ 2013 (אוקטובר 16 בדיקת ההתאמה לכביש 112 656 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה .ב בדיקות ההתאמה שמבצעת מנהלת הבינוי כוללות יישום של מנהלת הבינוי: מקדם התייעלות המבוסס לדבריה על הידע והניסיון שצברה, ומסתכם בשיעור . המנהלת גורסת כי קביעה זו מבטאת את יכולתם של היזמים 15% קבוע של לשלוט בתהליך התכנון, ההקמה והתפעול לצד היתרונות הנובעים מהקמה ותחזוקה בידי גורם אחד, והבדיקות משקפות את הערך הכלכלי המשוקלל בהצעה הכספית לעלות הפרויקט. הביקורת העלתה כי מקדם ההתייעלות שהמנהלת השתמשה בו בכל בדיקות ההתאמה שביצעה נקבע בלא בדיקה פרטנית מקדימה, וכי הוא . מאחר שהפרויקטים 113OECD אינו עולה בקנה אחד עם המלצות ארגון בתחום הבינוי הם פשוטים ורכיב התפעול והתחזוקה בהם קטן ביחס לתחומים אחרים שבהם מיושם המתווה, חשוב מאוד לדרוש ממנהלת הבינוי להוכיח את ההתייעלות ואת שיעורה ולבסס אותה היטב בטרם ייעשה שימוש בהנחות אלה בבדיקות התאמה לפרויקטים. לדעתו של משרד מבקר המדינה, על מנהלת הבינוי לבחון לעומקן את ההנחות שבבסיס השימוש במקדם ההתייעלות ואת אופן השימוש בו. ג. הנחיות העבודה של משרד הביטחון אינן מורות על יישום משרד הביטחון: , אולם המשרד גורס כי יש סינרגיה 114מקדם התייעלות בבניית המודל הפיננסי בין שלבי הפרויקטים שבביצועו. גורמים במשרד הביטחון שעימם נפגש צוות הביקורת ציינו כי מקדם ההתייעלות נקבע על פי אופיו של הפרויקט, על פי מורכבותו ועל פי ההנחה לגבי יכולת הזכיין ליזום צעדי התייעלות להקטנת העלויות. נמצא כי מקדמי ההתייעלות ששימשו את משרד הביטחון בבדיקות ההתאמה התבססו על ניסיונם של היועצים הפיננסיים ועל מכרזים קודמים , בערכים 115שבוצעו. עם זאת, מקדמים אלה יושמו רק בחלק מהפרויקטים , ולעיתים נעשה שימוש במקדמים שונים בין שלב ההקמה לשלב 116שונים התפעול בלא לספק הסבר מבוסס לצעדים אלה. , OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom 113 .38 'עמ - תהליכי העבודה לביצוע פרויקטים בשיתוף המגזר 40.068 משרד הביטחון, הוראה מספר 114 .)PPP( הפרטי ).2012 ), אופק רחב (אוגוסט 2006 בבדיקות ההתאמה של עיר הבה"דים (יולי 115 לתפעול, אופק רחב 20%- להקמה ו 15% - )2006 בבדיקות ההתאמה של עיר הבה"דים (יולי 116 . לתוצאת הערך הנוכחי הנקי בהשוואה לחלופה התקציבית 5% - )2012 (אוגוסט 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי657 משרד האוצר | משרד האוצר | משרד הביטחון מסר בתשובתו כי שיעורם של מקדמי ההתייעלות מושפע הן מציר הזמן ומתהליך הלמידה והן מתכולת הפרויקט ומהנחות העבודה שלפיהן נבנו האומדנים. לפיכך אומדני פרויקטים מאוחרים נשענו על תוצאות פרויקטים קודמים ומכילים בבסיסם מקדמי התייעלות. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ראוי להגדיר בנוהל הנחיות לאופן השימוש במקדמי התייעלות שתשקף את התועלות מהסינרגיה הקיימת בין השלבים השונים בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי, וזאת לאחר בחינה פרטנית ומבוססת של שיעור פוטנציאל ההתייעלות בכל פרויקט. מבדיקה של צוות הביקורת באחת מחמש בדיקות ההתאמה שביצע משרד עולה כי מקדם ההתייעלות יושם על כלל תזרים הפרויקט המהוון 117הביטחון לפי עלותו בשיטה התקציבית במקום על עלויות הבינוי והתפעול בלבד. השימוש הנרחב בהנחת ההתייעלות גרר הפחתה בתחשיב של עלויות הפרויקט המתווספות עקב יישום המתווה, בהן עלויות מימון ועלויות העסקת יועצים, אשר אינן מושפעות מפוטנציאל החיסכון של הסינרגיה בין שלבי הפרויקט. יישום מקדם התייעלות על עלות הפרויקט בשיטה התקציבית PPP עלול לגרור הטיה בתוצאת הבדיקה לטובת יישום מתווה של באמצעות מתן יתרון בגובה מקדם ההתייעלות שהונח. ).2012 בדיקת ההתאמה של אופק רחב (אוגוסט 117 658 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה העלויות הייחודיות של המתווה כל הוצאה של המגזר הפרטי והציבורי הקשורה לפרויקט, ישירה או עקיפה, תגולם בהצעת המחיר ולכן הכרחי שתשוקף באומדן העלויות. שותפות ציבורית-פרטית נושאת עלויות ייחודיות הנוספות על הקיימות בשיטה התקציבית, וזאת בשל מורכבות המתווה ואופיו. המרכזית שבהן היא הוצאת המימון אשר נובעת מגיוס הון בידי המגזר הפרטי ומטילה על הפרויקט התחייבויות מסוגים שונים. הראשון, חוב בכיר, הוא הכספים שנטל המגזר הפרטי מגופים מממנים ועל כן החזרם יובטח במנגנוני ההגנה בהסכם הזיכיון; האחר, חוב נחות, הוא ההון העצמי שהשקיע הזכיין והוא נושא תשואה גבוהה יותר המשקפת את מערך הסיכונים שנטל הזכיין ולכן אינו מובטח. פרט לעלויות המימון, יש עלויות אינהרנטיות נוספות שעלותן המצטברת עשויה להיאמד בעשרות מיליוני שקלים, ואף ששיעורן עשוי להסתכם באחוזים ספורים מתקציב הפרויקט, ראוי לשקפן בבדיקות ההתאמה. בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי המודל הפיננסי שבדיקת ההתאמה של חטיבת תשתיות ופרויקטים מסתמכת עליו, אינו מקיף את כל העלויות הייחודיות הנובעות מהקמת הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי. בפרט אין במודל ביטוי לעלויות אינהרנטיות הנוספות על ההוצאות הנובעות ממימון הפרויקט בשיטה זו, לרבות עלויות הביטוח, התקורה של חברת הפרויקט והעסקת יועצים חיצוניים. אף ששיעורן הוא אחוזים ספורים מתקציב הפרויקטים, היעדר שיקופן עלול להטות את תוצאת בדיקת ההתאמה במקרים שבהם אין פער מהותי ביחס לשיטה התקציבית. אופייה המורכב של השותפות מחייב להעסיק הן במגזר הפרטי והן במגזר הציבורי מגוון של יועצים מקצועיים, בהם משפטנים, מומחים טכניים, מומחים להנדסה ואנשי כלכלה. העסקת יועצים חיצוניים מטעם המגזר הציבורי בעלות גבוהה משקפת את מומחיותם הייחודית בתחום, ובפרט בניהול הליך של הקמת שותפות ציבורית- פרטית ארוכת-טווח, הנבדל במהותו מהתקשרות במכרז סטנדרטי לרכישת שירותים מהמגזר הפרטי. באופן דומה, המגזר הפרטי מעסיק קבוצת יועצים חיצוניים לשם הבטחת קיומה של הצעה תחרותית לצד שמירה על תשואה ועל הקצאת סיכונים הגיונית בין הצדדים. נציגי חטיבת תשתיות ופרויקטים מסרו לצוות הביקורת כי עלותה של העסקת יועצים חיצוניים בידי המגזר הציבורי נדרשת בכל חלופת ביצוע ולכן אינה זוכה להתייחסות מיוחדת בבדיקת ההתאמה. באופן דומה, עלות העסקתם בידי המגזר 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי659 משרד האוצר | משרד האוצר | הפרטי מיוחסת למגישי ההצעות, ללא תלות בפרויקט הנבחן או בזכייה במכרז להקמתו, ולכן אינה יוצרת התחייבות עודפת ביחס לחלופות האחרות. בניגוד לנטען, בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי עלותה של העסקת יועצים חיצוניים מטעם המגזר הפרטי נכללת בהצעת המחיר של המציעים בהתאם להיקף השימוש בכל פרויקט ואינה גורעת מדרישת התשואה להון, וזאת אף שרבות מהוצאות אלו נוצרו טרם ההכרזה על הזוכה במכרז. יתרה מזו, אופי ההתקשרות עם המגזר הפרטי ומורכבותה יוצרים התחייבויות במונחי זמן וכסף הגבוהות מאלה שבהליך של מכרז רגיל. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ההנחה כי עלויות המכרז עבור המגזר הציבורי הן אותן העלויות על אף העסקת יועצים חיצוניים מקצועיים ולתקופה ארוכה, אינה תואמת את מאפייני המתווה המובהקים. לפיכך על חטיבת תשתיות ופרויקטים לשקף במודל הפיננסי את עלות העסקתם של היועצים החיצוניים של שני הצדדים, אם בהגדלת התשואה להון הנדרשת מצד הזכיינים ואם בהכללתה בתקציב הפרויקט. עלות נוספת שאינה משתקפת במודל הפיננסי נובעת מהקמת חברה ייעודית ) עבור הפרויקט שהזכיין הנבחר נדרש להקים. לחברה זו הוצאות תקורה אשר SPC( הכרחיות לשם הבטחת פעילותה התקינה; שיעורן מוערך באחוז אחד עד שני אחוזים והן מתומחרות בהצעת המחיר של הזכיינים. בדיקתו 118מכלל הוצאות הפרויקט של משרד מבקר המדינה העלתה כי החטיבה אינה מציגה עלויות אלו בבדיקות ההתאמה אף שאי אפשר לייחסן לבעלי החברה ואף שהן חלק בלתי נפרד מהעלות של פעילותה התקינה. עלויות אחרות שאינן באות לידי ביטוי בבדיקות ההתאמה נובעות מן ההבדלים בכיסויי הביטוח בין חלופות הביצוע. אמנם עלויות הביטוח מוטלות על המגזר ומגולמות בתקציב הפרויקטים, PPP הפרטי הן בפרויקטים תקציביים והן בפרויקטי מקיף יותר ולכן כרוך בפרמיות PPP אולם לעיתים הכיסוי הביטוחי הנהוג בפרויקטי גבוהות יותר שאינן משתקפות במודל הפיננסי. יתר על כן, המדינה ככלל אינה מבטחת את כל נכסיה, מתוך שיקול של ניהול סיכונים בבחינת עלות מול תועלת, ואילו פרויקטים המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי מחויבים בביטוח מקיף לכל אורכם. ההבדלים בין תקופות הביטוח משתקפים בסך ההתחייבויות שאינן באות לידי ביטוי במודל הפיננסי. .15 ', עמ National Audit Office , PFI and PF2 )2018( 118 660 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה חלופות ביצוע שונות יוצרות הוצאות שונות, ולכן התעלמות ממקצתן עלולה להטות את תוצאות המודל הפיננסי. על חטיבת תשתיות ופרויקטים לבחון בעת ביצוע בדיקות ההתאמה את עלויות הפרויקט הרלוונטיות אשר נקבעות על פי שיטת הביצוע הנבחנת ולתת להן ביטוי הולם בבדיקה. על פי רוב, עלויות העסקה של שותפות ציבורית-פרטית מובילות לכך שפרויקטים . שיטת התקשרות זו 119 יקרים בהשוואה לחלופה התקציבית PFI המוקמים בשיטת שמנהלים משרד הביטחון PPP היא השכיחה בפרויקטי בינוי המוקמים במתווה של ומנהלת הבינוי. מאחר שאין בנמצא תיעוד להנחות של המודל הפיננסי עבור כל בדיקות ההתאמה שביצעו משרד הביטחון ומנהלת הבינוי, לא התאפשרה בחינה ראויה של הכללת כל עלויות העסקה ואיכות אמידתן. היוון תזרים הפרויקט תזרים הפרויקט מציג את פריסת ההתחייבויות של הפרויקט ומשמש לעריכת השוואה בין חלופות ההשקעה שנבדלות בהוצאותיהן בהתאם להנחות הגלומות בבסיסן. תזרים פרויקט המוקם בשיתוף המגזר הפרטי ומבוסס על הנחות התייעלות, מגלם עלויות עסקה ייחודיות וכן תשלומי פריסת חוב על פני זמן אשר אינם מופיעים בתזרים של פרויקט המוקם בשיטה התקציבית. כדי להשוות בין חלופות הביצוע . 120)NPV( יש להוון את תזרים הפרויקט בכל השיטות הנבחנות לערך נוכחי נקי תזרים הפרויקט אובייקטיבי ומחושב באמצעות אמידת כל עלויות הפרויקט על פי שיטת הביצוע, ואילו שיעור ההיוון קשור לסיכון הגלום בפרויקט ולשיעור התשואה החלופי על ההון ואפשר לאמוד אותו באמצעות מודלים שונים. בבריטניה, לדוגמה, גובש מודל להיוון פרויקטים שיצר אחידות בשיטת ההיוון של הפרויקטים (המודל מופיע בספר הירוק). נמצא כי בכלל משרדי הממשלה אין מתודולוגיה אחידה לקביעת שיעור ההיוון הן לפרויקטים בחלופה התקציבית והן לפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי. בעקבות זאת, גופים האמונים על ביצוע בדיקות ההתאמה ליישום המתווה משתמשים בהנחות שונות במהותן בעת חישוב שיעורו של ההיוון הנדרש, ולכן התוצאה המתקבלת תלויה בזהותו של עורך החישוב. שם, שם. 119 ערך נוכחי נקי משקף את ערך הזמן של הכסף ונגזר מגובהו של שיעור ההיוון. ככל ששיעור ההיוון 120 .גבוה יותר כך הערך הנוכחי הנקי נמוך יותר מסך התזרים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי661 משרד האוצר | משרד האוצר | נוהלי חטיבת תשתיות ופרויקטים לביצוע בחינות ההתאמה מורות על יישום שיעור היוון המבטא את שיעור גיוס החוב של המדינה כדי לשקף את העלות למגזר הציבורי עבור כל חלופות הביצוע. לגישת מנהלת הבינוי, נדרשת הבחנה בין החלופה התקציבית לזו המשלבת את המגזר הפרטי בשיעור ההיוון שיש להשתמש בו. המנהלת גורסת שבפרויקטים המוקמים בשיתוף המגזר הפרטי מחיר ההון הראוי נמוך בכשני אחוזים ממחיר ההון היזמי (שיעור התשואה המשוקללת), ואילו שיעור ההיוון בפרויקטים המוקמים בשיטה התקציבית אמור לגלם את הסיכונים הקיימים בפרויקט נוסף על שיעורו של גיוס החוב של המדינה. נוהל משרד הביטחון מורה על בניית מודל פיננסי הבוחן את כדאיות הפרויקט עבור . הערכת הפרויקט מזווית הראייה של המגזר הפרטי 121המגזר הפרטי לצד איתנותו מציגה גישה הפוכה לזו המקובלת בחטיבת תשתיות ונכסים. בפרט מציין הנוהל כי יש להשתמש באומדנים המשפיעים על הערך הנוכחי הנקי על פי שיעורי התשואה המקובלים בענף הרלוונטי לאותה השקעה, וזאת כביטוי לשוני בשיעורי התשואה בענפים שונים. היעדר מתודולוגיית הערכה אחידה לשיעור ההיוון פוגע באמינותו של המודל הפיננסי של הפרויקטים השונים ומעלה חשש להטיה של תוצאותיו. על החשב הכללי כמרכז התהליך המתודי לפעול לכינון מתודולוגיה אחידה לקביעת שיעור ההיוון עבור פרויקטים תקציביים ופרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי עבור כלל משרדי הממשלה. נוסף על שיעור ההיוון, גם לתקופת ההיוון השפעה מהותית על התוצאה של בחינת הערך הנוכחי הנקי: ככל שתקופת ההיוון של עלויות הפרויקט ארוכה יותר, כך 122עלותן פוחתת בהתאם לשיעור ההיוון. נמצא כי בחישוב תקופת היוון של אחד , הוון תזרים החלופה התקציבית 123הפרויקטים שבחנה חטיבת תשתיות ופרויקטים החל משנת ההקמה השנייה, ואילו התזרים בחלופת ההקמה בשיתוף המגזר הפרטי , תהליכי העבודה לביצוע פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי 40.068 ' משרד הביטחון, הוראה מס 121 .15 '), עמ PPP( .)2017 מודל פיננסי של בדיקת ההתאמה למתקן להפקת אנרגיה מפסולת (אוגוסט 122 יובהר כי מודל פיננסי זה הוא המודל היחיד שחטיבת תשתיות ופרויקטים שמרה את התיעוד 123 שלו, ועל כן אין באפשרותו של צוות הביקורת לבחון את אופן הביצוע של היוון התזרים לכל אחת מהחלופות שנבדקו ביתר הפרויקטים של החטיבה. 662 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הוון משנת ההקמה הראשונה, ובכך ניתן יתרון לחלופה האחרונה. בתשובת חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר: "היות ובבדיקות מסוימות מניחים שעלות ההקמה אינה משולמת במועד אחד, אלא נפרסת על פני כל תקופת ההקמה, לעיתים בוחרים להוון את כלל עלות ההקמה למחצית התקופה חלף פריסה של התשלום באופן שווה על פני תקופת ההקמה". משרד מבקר המדינה מציין כי לקביעת עיתוי התשלום תתכן השפעה מהותית על תוצאת הבחינה על פי המודל הפיננסי. בהעדר וודאות על מועד התשלום אין מקום להניח שיש הבדל בין חלופות הביצוע ובין תקופות ההיוון, בכדי למנוע את השפעותיו על תוצאת הניתוח. מבחני רגישות האתגר המעשי של בדיקות ההתאמה הוא לשקף בצורה הקרובה ביותר למציאות את התמורות והעלויות הנגזרות מביצוע הפרויקט בחלופות שונות כדי להוביל לבחירת החלופה המיטבית. נכונות התוצאות תלויה בהנחות ובאומדנים שיושמו בהתאם לחלופה הנבדקת, ולכן לניתוחי הרגישות נודע תפקיד חשוב בבחינתה של השפעת החריגות בעוצמות השונות על תוצאות הבדיקה. ככל שהכדאיות הכלכלית לביצוע פרויקט במתווה של שותפות ציבורית-פרטית תישמר על פי התוצאות של מגוון רחב של בדיקות רגישות, כך יהיה תוקפה רב יותר. בכל פרויקט ניתן לערוך מגוון רחב של ניתוחי רגישות המבטאים את מורכבות השימוש בהנחות ובאומדנים רבים העומדים בבסיסם, לכן על עורך הניתוח להתמקד בבחינת הפרמטרים בעלי פוטנציאל ההשפעה הגבוה ביותר על תוצאות הניתוח. א. נוהלי חטיבת תשתיות ופרויקטים מציגים מגוון חטיבת תשתיות ופרויקטים: רחב של בדיקות רגישות אפשריות כדי לתקף את התוצאה המתקבלת, ובהן שינויים באומדן העלויות וההכנסות, במקדמי ההתייעלות, בשיעורי הריבית, במשך תקופת ההקמה, בתקופת התשלום ובעיתוי התשלומים המועברים למגזר . עם זאת, בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי בפועל ניתוחי 124הפרטי הרגישות של החטיבה נעשים עבור שינוי במקדם ההתייעלות בלבד ולא נעשו .125באחת מתוך שלוש בדיקות ההתאמה שבוצעו " מיום PPP- ענבל חברה לביטוח בע"מ, הנחיות עבודה, "הנחיות לביצוע בדיקות התאמה ל 124 .3.5.3.5 , סעיף 4.3.2015 .)2006 אין מבחני רגישות למרכז ההדרכה של משטרת ישראל בבית שמש (מאי 125 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי663 משרד האוצר | משרד האוצר | .בהוראות משרד הביטחון אינן מורות על ביצוע מבחני רגישות, משרד הביטחון: וכפועל יוצא מכך היו הבדלים ביישום מבחני הרגישות בין הפרויקטים השונים שבחן המשרד, וזאת למרות הדמיון בין הפרויקטים. הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי רק שתיים מתוך חמש בדיקות ההתאמה של המשרד כללו ניתוחי רגישות, והם התמקדו בעיקרם בשינוי עלויות הפרויקט ולכן נעדר ייצוג של שינויים אפשריים בפרמטרים אחרים וכבדי משקל אשר משפיעים . בהתכתבותו עם צוות הביקורת ציין משרד הביטחון כי 126על תוצאת הבדיקות הנחת היסוד שלו היא שבוצעו ניתוחי רגישות בכל הפרויקטים וניתוחים נוספים נעשים לאורך התהליך של אישור הפרויקט. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ראוי כי כל ניתוחי הרגישות המשמעותיים יופיעו בבדיקות ההתאמה טרם קבלת ההחלטה אם . אם יידרשו ניתוחים נוספים PPP לבצע את הפרויקט במתווה של לאחר מכן, עליהם להיות תולדה של השינויים שנעשו בשלבים המתקדמים או של בחינת פרמטרים בעלי משקל נחות. ג. למנהלת הבינוי אין נוהל סדור המורה על ביצוע מבחני רגישות. מנהלת הבינוי: על פי המתכונת שאימצה המנהלת בפועל, הבדיקות כוללות מבחני רגישות עבור היקפם של מענק ההקמה ושל עלויות הבנייה. עם זאת, יצוין כי בהיעדר נוהל המגדיר את דרך הפעולה, אין הכרח לשמר את המצב הקיים או לפעול להתייעלותו. לניתוחי רגישות חשיבות רבה הנגזרת מהתבססותו של המודל הפיננסי על הנחות ואומדנים. מסיבה זו על משרד הביטחון ועל מנהלת הבינוי לקדם מתכונת בדיקה מחייבת שתעגן את ביצוע ניתוחי הרגישות בביצוע בדיקות ההתאמה. כמו כן על שלושת הגופים, אשר אמונים על ביצוע בחינות ההתאמה, להגדיר בבירור ומבעוד מועד מהם הפרמטרים בעלי פוטנציאל ההשפעה הגבוה ביותר בכל פרויקט, למקד את ניתוחי הרגישות בפרמטרים אלה ולהציגם בבחינות ההתאמה כדי לשקף למקבלי ההחלטות את מרווח הסטייה האפשרי. ).2009 ) ושל מרה"ס-אט"ל (יוני 2006 יש ניתוחי רגישות בבדיקות ההתאמה של עיר הבה"דים (יולי 126 664 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינההשוואה בין-לאומית הקמת תשתיות במתווה של שותפות ציבורית-פרטית נעשתה שגורה במדינות רבות בעלות רמות שונות של עושר. פרויקטים מסוג זה במגוון רחב של תחומים זכו להצלחה רבה ולעומתם פרויקטים אחרים נתקלו בבעיות שונות. מכאן עולה חשיבותה של השוואה בין-לאומית הן באמידת התועלות מיישום המתווה לצורך ביצוע בחינת התאמה והן בניסוח עקרונות מועילים של מרכיבי השותפות עבור פרויקטים שנמצאו מתאימים. זיהוי איכותי מצריך להצליב מידע המתקבל מפרויקטים שונים המשתמשים במינוח שונה, ובהיעדר נורמה אוניברסלית אחידה לגישה המתאימה ביותר ליישום המתווה, נדרש תחילה לערוך ניתוח פרטני ברמת המדינה, ברמת המגזר וברמת . כך מתאפשר בין היתר לזהות נקודות חוזק וחולשה, לדלות מהמידע 127הפרויקט עקרונות וסטנדרטים בין-לאומיים במגוון תחומים, להטמיע כלים משפטיים ותקנים מתקדמים וכן לאתר את דרכי הפתרון המקובלות בניסוח הגדרתם של מרכיבי ההתקשרות בהקמת שותפות עם המגזר הפרטי. נוהל העבודה שיושם בחטיבת תשתיות ופרויקטים מורה על ביצוע סקירה בין- לאומית לאיתור פרויקטים דומים שבהם יושם המתווה, לרבות זיהוי המאפיינים . הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי 128העיקריים ושיטת הביצוע העדיפה בכל שלוש בדיקות ההתאמה שערכה החטיבה לא בוצעה סקירה בין-לאומית, זאת , וכך לא נצבר 129אף שרוב הבדיקות הללו בוחנות פרויקטים ראשונים בתחומם בארץ בישראל ניסיון קודם על הדרך המיטבית לביצועם. עוד נמצא כי גם במנהלת הבינוי לא מתבצעות סקירות בין-לאומית כחלק בלתי נפרד מהליך בדיקת ההתאמה ליישום המתווה. אמנם המנהלת מקימה פרויקטים רק בתחום הבינוי וביצעה בעבר סקירות בין-לאומיות, אך בהיעדר נוהל מוסדר הכולל בין היתר אזכור של ביצוע סקירה בין-לאומית מקיפה ועיתית בפרקי זמן מוגדרים או טרם תחילתו של ביצוע פרויקט ראשון מסוגו, הרי שאפשרות זו אינה נבחנת כלל. כך נמנעת האפשרות לפעול לניסוח מיטבי של מרכיבי השותפות ולהוביל להתייעלות בהסתמך על ניסיונם של אחרים. , The World Bank, Understanding Options for Public-Private Partnerships in Infrastructure )2010( 127 .5 'עמ " מיום PPP- ענבל חברה לביטוח בע"מ, הנחיות עבודה, "הנחיות לביצוע בדיקות התאמה ל 128 .3.6 , סעיף 4.3.2015 לדוגמה, לא נערכה סקירה בין-לאומית בביצוע בדיקות ההתאמה לפרויקט מרכז ההדרכה של משטרת 129 .)2017 ) וכן לפרויקט מתקן להפקת אנרגיה מפסולת (אוגוסט 2006 ישראל בבית שמש (מאי 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי665 משרד האוצר | משרד האוצר | לדעתו של משרד מבקר המדינה, על מנהלת הבינוי וחטיבת תשתיות ופרויקטים להקפיד על ביצוע השוואות בין-לאומיות עיתיות, שאף באו לידי ביטוי בנהלי החטיבה והן מרכיב חשוב בגיבוש העקרונות הראויים להקמת שותפות עם המגזר הפרטי. עמדתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים היא, כי בדיקות ההתאמה הן כלי ראשוני , וכי בחינה פרטנית נרחבת הכוללת בין היתר PPP-לבחינת יישומו של מתווה ה השוואה בין-לאומית לחלופות ביצוע טכנולוגיות נעשית עבור כל פרויקט בשלבים המתקדמים של המכרז מתוך שיקולי עלות מול תועלת. לפרויקטים עלויות הנובעות הן מההחלטה על יישום המתווה לרבות העסקת יועצים, והן מבחירת הטכנולוגיה המיטבית. לכן ראוי לבחון תוכנית מפורטת יותר של שיטת הביצוע הראויה בבדיקות ההתאמה העשויה לחסוך משאבים יקרי ערך בהמשך הדרך. במשרד הביטחון הונהגה שיטת עבודה הכוללת הליך של הפקת לקחים מהקמת פרויקט בשיתוף המגזר הפרטי, לרבות גיבוש תובנות על מבנה המתווה המיטבי באמצעות בחינת פרויקטים בין-לאומיים ומקומיים, אולם אין נוהל המחייב לבצע סקירה או השוואה בין-לאומית. בפועל, שלוש מתוך חמש בדיקות ההתאמה אינן כוללות השוואה כאמור הן לצורך גיבוש מאפייני העסקה הראויים והן לצורך בחינתה . משרד הביטחון ציין בהתכתבותו עם צוות הביקורת 130של שיטת הביצוע המיטבית כי מתנהל הליך למידה מפרויקטים בין-לאומיים ומקומיים, והמסקנות מכל פרויקט מגובשות במסמכי תחקיר הנעשה באופן עיתי בהוראות המשרד ובבדיקות ההתאמה. על משרד הביטחון לקבוע בנהליו כללים מנחים לביצוע השוואה בין- לאומית ולאופן הצגתם בבדיקות ההתאמה, מתוך ההכרה בחשיבות של הידע והניסיון להקמת פרויקטים מורכבים בשיתוף המגזר הפרטי. ) נערכה סקירה והועלו תובנות על מתווה 2011 בבדיקת ההתאמה לפרויקט קמפוס טכנולוגי (ינואר 130 ) נערכה סקירה כללית של פרויקטים 2012 העסקה; בבדיקת ההתאמה לפרויקט אופק רחב (אוגוסט דומים בלא תובנות. ביתר הבדיקות אין סקירה בין-לאומית. 666 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לדעתו של משרד מבקר המדינה, ראוי לבחון כינון נוהל אחיד שבו יעוגנו כלל המרכיבים שיש לבחון בביצוע בדיקות ההתאמה לשם קביעת השיטה המיטבית להקמת פרויקט ולתפעולו, לרבות אופן הכללתם בהתאם לפרויקט הנבחן. שמירת בסיס נתונים לשם ביסוס ההנחות הערכה כמותית מבוססת על תוצאותיו של המודל הפיננסי המורכב מהנחות ואומדנים המשקפים את מכלול היבטי הפרויקט בחלופות השונות. הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי כל הגופים האמונים על ביצוע בדיקות ההתאמה אינם נוהגים לשמור את בסיס הנתונים ואת ההנחות שעליהם הסתמכו בעבודתם. בפרט אין ביסוס לנתונים שבהם משתמשים במודל הפיננסי עבור כל בדיקות ההתאמה שבוצעו במשרד הביטחון ובמנהלת הבינוי. בתשובתו של משרד הביטחון נאמר כי מדובר בפרויקטים שההחלטות לביצועם התקבלו לפני זמן רב, אולם הממצאים שהתבססו על הנחות העבודה ועל ניתוחי המשרד מפורטים בבדיקות ההתאמה שהועברו. ממנהלת הבינוי נמסר כי כל עלויות הפרויקט כלולות במחיר ההון המופיע בהנחות של בדיקות ההתאמה, כפי שהוגדרו במתכונת המוסכמת עם אגף תקציבים. לכן אין בסיס נתונים נפרד לעלויות אלו, והן מופיעות במסגרת העלויות בבדיקות שנמסרו. בדומה, נמצא כי בחטיבת תשתיות ופרויקטים יש ביסוס למודל הפיננסי רק לבדיקת התאמה אחת מתוך שלוש בדיקות ההתאמה שבוצעו בידי החטיבה. לא זו בלבד, אלא שלא נמצא ביסוס לבדיקות ההתאמה שביצעה החטיבה עבור פרויקטים - עבודות שלב ב' בפיתוח מערך 2017 משנת131שהוחלט עליהם בהחלטת הממשלה הסעת המונים במטרופולינים ירושלים, תל-אביב וחיפה, אשר מנוהלות בחלקן בידי .132חברות ממשלתיות , "תכנית השקעה רב שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולינים" 1838 החלטת הממשלה 131 .)11.8.2016 ( רק"ל תל אביב תנוהל על ידי נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ (נת"ע) ורק"ל חיפה-נצרת תנוהל על 132 .ידי חברת כביש חוצה ישראל בע"מ 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי667 משרד האוצר | משרד האוצר | מומלץ כי חטיבת תשתיות ופרויקטים, מנהלת הבינוי ומשרד הביטחון יקפידו לתעד את בסיס הנתונים, את ההנחות ואת אופן ניתוחם. זאת כדי שיתמכו בהעברת הידע הנצבר, בבחינת נכונותו והאפשרות ליישמו בפרויקטים הבאים. הליך הסגירה הפיננסית , שבו הזכיין אשר זכה PPP שלב הסגירה הפיננסית הוא שלב מרכזי בפרויקט בשיטת במכרז מגייס מגופים מממנים את המימון הנדרש להקמת הפרויקט ומגבש הסכמי מימון בין בעלי המניות, הגופים המממנים והמדינה, אשר מאשרת את ההסכמים. בשלב זה חותם הזכיין על הסכמים עם קבלני הקמה והפעלה של הפרויקט בהתאם להצעתו במכרז. קשיים בשלב הסגירה הפיננסית עלולים להביא לידי הלאמה של הפרויקט, להגדלת 531 העלויות ולעיכובים נוספים בסיום הפרויקט, כפי שאירע בפרויקט כביש .133ובפרויקט הקו האדום של הרכבת הקלה בתל אביב אפשר לממן פרויקטים באמצעות הון עצמי של הזכיין או באמצעות גיוס חוב מגורם . את ההון העצמי הנדרש לפרויקטים מעמידות בראש ובראשונה החברות 134מממן הפועלות בייזום פרויקטים בתחום התשתיות ואליהן מצטרפות קרנות פרטיות . הגופים המרכזיים אשר מעמידים חוב בכיר לפרויקטים מסוג 135הפועלות בתחום זה . 136זה הם הבנקים המסחריים וכן הגופים המוסדיים הגדולים להלן מציג את היקף האשראי המצטבר לענף התשתיות של הבנקים 13 תרשים .2018 הישראליים ושל הגופים המוסדיים, נכון לשנת . 167–166 ', עמ 2016 ראו: בנק ישראל, דין וחשבון 133 .)Mezzanine ( חוב עשוי להיות חוב בכיר או נחות. חוב נחות משמש כהלוואה משלימה להון 134 ההלוואה המשלימה להון נמצאת בין ההון העצמי ובין ההון הזר מבחינת סדר הנשייה בעת פירוק חברה או בעת חלוקת רווחים. שתי קרנות פרטיות - קרן להשקעה בתשתיות ישראל (תש"י) וקרן נוי - הן שותפויות המנוהלות 135 בידי גורמים מקצועיים ומוחזקות בידי גופים מוסדיים ובידי שותפים נוספים, והן משקיעות בפרויקטים בתחום התשתיות בישראל. קרנות אלו החלו את פעילותן בהשקעה בהון בתקופת התפעול של פרויקטים, אך בשנים האחרונות החלו להשקיע הון החל מתקופת ההקמה. .19 ', עמ 2019 ראו: הוועדה לקידום הקמת קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות, דוח סופי, יוני 136 668 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה היקף ההשקעה של בנקים ישראליים ושל גופים: 13 תרשים , במיליוני ש"ח 31.12.18 מוסדיים בתשתיות בארץ עד המקור: נתוני הפיקוח על הבנקים ורשות שוק ההון, בעיבוד משרד מבקר המדינה (*) היקף ההשקעה אינו כולל את היקף השקעתן של קרנות פרטיות להשקעה ואינו כולל השקעה במניות. (**)היקף ההשקעה של הבנקים הישראליים כולל התחייבויות חוץ-מאזניות (לדוגמה ערבויות, מסגרת אשראי שטרם נוצלה) על פי מקדמי המרה שנקבעו בהוראות המפקח. היקף ההשקעה אינו כולל חלק מהאשראי לתשתיות הכלול בענפים אחרים (לדוגמה מימון פרויקטי תשתית בשלב התפעול או אשראי שהועמד מראש ללווים שמקור ההחזר העיקרי נובע מפעילות בענף אחר). בישראל יש כיום מעט גורמים מרכזיים המעורבים במימון בהשקעות בפרויקטים . על פי רוב, את ארגון החוב הבכיר מבצע אחד משני הבנקים המסחריים PPP בשיטת , ולכן רמת התחרות בתחום זה נמוכה במיוחד. השתתפות הגופים 137הגדולים המוסדיים נעשית בדרך כלל באמצעות עסקאות סינדיקציה או קונסורציום (עסקאות למתן אשראי במשותף על ידי כמה גופים פיננסיים כגון בנקים ישראליים, בנקים ממדינות אחרות וגופים מוסדיים). עסקאות אלו נועדו לאפשר מימון בהיקפים גדולים ולמגוון מטרות, בהן מימון לחברות ומימון פרויקטים מורכבים בנדל"ן או .138בתשתיות ראו לעניין זה את המלצות הוועדה לקידום הקמת קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות, דוח סופי, 137 . יצוין כי לאחר מכן בנקים אלה מוכרים נתחים מהחוב לבנקים אחרים, לגופים מוסדיים 2019 יוני ולגופי מימון ממדינות אחרות ומקימים קונסורציום של מלווים. ראו גם: דוח הוועדה לבחינת אופן השקעת גופים מוסדיים בהלוואות מותאמות, דוח סופי, 138 .2014 אפריל 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי669 משרד האוצר | משרד האוצר | באמצעות PPP הגופים המוסדיים נוטים להשתתף במימון של פרויקטים בשיטת עסקאות סינדיקציה או קונסורציום, מכיוון שהרווח שלהם בעסקאות מסוג זה נובע בעיקר מהריבית בגין הקצאת אשראי לטווח ארוך. לכן פעילותם שאינה כמארגני החוב מאפשרת להם לשמור על מבנה הוצאות נמוך. מאפשרים לגופים פיננסיים מקומיים, כדוגמת קרנות הפנסיה וקופות PPP פרויקטי הגמל, אפיק השקעה נוסף לקבלת תשואה על ההון, בייחוד בסביבת ריבית נמוכה. אף על פי כן, היקף ההשקעה בפרויקטי תשתית מקומיים נמוך ביחס לסכום של תיק ההשקעות הכולל שמנהלים הגופים המוסדיים. נוכח היקף הכספים הגדול המנוהל בגופים המוסדיים, מומלץ כי משרד האוצר יבחן יצירת כלים לעידוד השקעה בפרויקטי תשתית מקומיים, על מנת לאפשר השאת התועלות למשקיעים לצד תרומה לפיתוח המשק. המערכת הבנקאית בארץ ריכוזיות תיק האשראי, ובכלל זה ריכוזיות האשראי לפי ענפי המשק, היא אחד ממקורות סיכון האשראי בתאגידים בנקאיים. בשל ההכרה בהשפעה השלילית של הענף על איכותו של תיק האשראי בתאגידים הבנקאיים, נקבעו מגבלות על סך החבות של ענף מסוים. של הפיקוח על הבנקים 139315 להוראת ניהול בנקאי תקין מספר 5 על פי סעיף בנושא מגבלת חבות ענפית, השיעור של כל החבויות של ענף "בינוי, נדל"ן ותעשייה ומסחר של מוצרים אל-מתכתיים בבנייה" (להלן - ענף הבינוי) לתאגיד הבנקאי, מסך כל חבויות הציבור לתאגיד הבנקאי 20% לרבות הקמת תשתיות, לא יעלה על (להלן - חלופה א'). עם זאת, אם שיעורו של סך החבות בגין ענף הבינוי בניכוי 4% , רשאי התאגיד הבנקאי להשקיע 18% "עבודות הנדסה אזרחיות" לא עלה על (דהיינו הקמת תשתיות), כך שהשיעור 140"נוספים ב"עבודות הנדסה אזרחיות מסך כל חבויות הציבור לתאגיד 22%-של סך החבויות של ענף הבינוי לא יחרוג מ הבנקאי (להלן - חלופה ב'). (ג) להוראה, היא חלה על חבויות במשרדי התאגיד הבנקאי בישראל בלבד (על בסיס 2 על פי סעיף 139 .)לא מאוחד לעניין קביעת הסיווג הענפי, הפיקוח על הבנקים מתבסס על הנחיות הלשכה המרכזית 140 ,2011 לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) כפי שהן באות לידי ביטוי בסיווג האחיד של ענפי הכלכלה המבוסס על סיווג ענפי הכלכלה שנערך על בסיס המלצות האו"ם לסיווג אחיד של ענפי הכלכלה ), בהתייעצות עם ISIC - International Standard Classification of All Economic Activities , Rev. 4( .ועדה ציבורית מייעצת שפעלה מטעם הלמ"ס והמועצה הציבורית לסטטיסטיקה 670 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה 31.12.18 מנתונים שמסר הפיקוח על הבנקים למשרד מבקר המדינה עולה כי ביום 256.6 - מיליארד ש"ח, וכ 1,398 -סך האשראי לציבור במערכת הבנקאית מסתכם בכ 16.2-). בתוך ענף הבינוי, כ 18.4% -מיליארד ש"ח ממנו מיוחסים לענף הבינוי (כ מיליארד ש"ח מיוחסים להקמת תשתית. להלן מציג את היקף החשיפה של המערכת הבנקאית לנדל"ן ולתשתיות 14 תרשים .31.12.18 מתוך סך חבויות הציבור, נכון ליום 31.12.18 , החשיפה לנדל"ן ולתשתיות מתוך סך חבויות הציבור: 14 תרשים המקור: נתוני הפיקוח על הבנקים, בעיבוד משרד מבקר המדינה עולה כי שיעורו של היקף ההשקעה בענף הבינוי המיוחס לכלל המערכת 14 מתרשים בלבד מסך חבויות הציבור - מתחת למגבלה הענפית 18.4% -הבנקאית הוא כ . עוד עולה מהנתונים שמסר הפיקוח על הבנקים 141שנקבעה לפי החלופות השונות למשרד מבקר המדינה כי יתרת האשראי בכלל המערכת הבנקאית, הפנויה להשקעה מיליארד 58- מיליארד ש"ח וכ 36.7- בחלופה א' היא כ 2018 בתשתיות בסוף שנת .142'ש"ח בחלופה ב יש לציין כי בחישוב המגבלה הענפית נעשות הקלות אחדות ולכן השיעור המחושב נמוך יותר. 141 החישוב מתייחס לפוטנציאל מימון התשתיות, ולפיו ניתן משקל לחישוב המגבלה ברמת הבנק ולא 142 באופן מאוחד הקצאת מלוא יתרת ההשקעה לטובת תשתיות וכן להקלות באופן חישוב המגבלה בהתאם להגדרות הפיקוח על הבנקים. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי671 משרד האוצר | משרד האוצר | (להלן - מכתבו 2018 ממכתב ששלח החשב הכללי למפקחת על הבנקים בדצמבר של החשב הכללי) עולה, כי חלק ניכר מהגידול הצפוי בעתיד בהשקעה בתשתיות , והיזמים הפרטיים PPP במדינה מתוכנן לביצוע באמצעות פרויקטים בשיטת יזדקקו לגיוס נרחב של חוב מהבנקים ומהגופים המוסדיים. כמו כן צוין כי על פי אומדן ראשוני, ההשקעה בתשתיות באמצעות שיטה זו המתוכננת לשנים לפחות צפוי 80% מיליארד ש"ח לפחות, ומזה שיעור של 60 הקרובות עומדת על . בנוסף, המדינה 143להיות ממומן באמצעות חוב מהבנקים ומהגופים המוסדיים צפויה לקדם פרויקטים נוספים, בהם פרויקט המטרו בגוש דן, אשר אומדן ראשוני מיליארד ש"ח. ייתכן כי חלק מההשקעה 150-של ההשקעה בו עומד על למעלה מ . בעקבות זאת צפויה הגדלה ניכרת של ההשקעה בתשתיות PPP יבוצע בשיטת במודל זה בשנים הבאות. עוד נאמר במכתבו של החשב הכללי: "בפועל, משיחות עם נציגי הפיקוח על הבנקים והם משקיעים ]'חלופה ב [ עולה כי הבנקים לא מנצלים את האפשרות האמורה , וכי בשל הצורך לאפשר גידול של 144" בתחום הנדל"ן והתשתיות יחדיו 20% עד היקף ההשקעה בתשתיות, מתבקש הפיקוח על הבנקים "לבחון את שינוי המגבלה מכלל חבויות הציבור כלפיו 20% האמורה, באופן בו לדוגמא, הבנק יוכל להשקיע עד נוספים בהקמת תשתיות בלבד, או לחילופין, 5% בנדל"ן לרבות הקמת תשתיות ועוד באופן בו יופרדו הסיווגים הענפיים של נדל"ן והקמת תשתיות". נאמר 2019 בתשובתו של הפיקוח על הבנקים למשרד מבקר המדינה בדצמבר כי במהלך תקופת הביקורת בחן בנק ישראל את עדכון גובהה של מגבלת החבות הענפית של ענף הבנוי על רקע הצורך הגובר למימון תשתיות לאומיות, ותוך התחשבות במאפייני הסיכון הכרוכים בהקמתם. במסגרת זו פרסם בנק ישראל את החלטתו לעדכן את מדיניות הפיקוח בעניין חבות זו. 2019 במהלך נובמבר הפיקוח על הבנקים הפיץ טיוטת הוראה בנידון שתתגבש לכדי הוראה בהליך מהיר ותחול מיד עם הפצתה. עדכון ההוראה יאפשר לממן תשתיות מעל למגבלה הענפית נוספים מתיק האשראי. עוד צוין בתשובה כי "בהתבסס 4% , בשיעור של 20% של על הנתונים הנוכחיים, בבנקים בהם המגבלה הענפית אפקטיבית, תתאפשר תוספת מיליארד ש"ח". 25-אשראי בנקאי לתשתיות בהיקף של כ .2023 – 2019 מדובר באומדן ראשוני של פרויקטים שתחילת הקמתם צפויה בין השנים 143 עוד צוין במכתב: "יתכן, כי הדבר נובע מתחרות על משאבי הבנק בין נדל"ן לתשתיות ויכול שהבנק 144 ."יעדיף להשקיע בנדל"ן מטעמי סיכון ותשואה או מטעמים אחרים 672 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרד מבקר המדינה מציין את תגובת הפיקוח על הבנקים וממליץ כי לנוכח הגידול הניכר הצפוי בהיקף ההשקעה בתשתיות והעדפת המערכת הבנקאית את ההשקעה בנדל"ן, הפיקוח על הבנקים ישלים את גיבוש מדיניותו בנושא. בד ובד מוצע כי משרד האוצר יבחן פתרונות נוספים להגדלת היצע מקורות המימון להשקעה בתשתיות ולגיוונם, ובכלל זה מקורות מחוץ למערכת הבנקאית המקומית לרבות גופים ובנקים וקרנות הון בין-לאומיים.145מוסדיים, קרנות השקעה לציבור בנקים ממדינות חוץ 2016-חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו (להלן - חוק שירותים פיננסיים מוסדרים) עוסק בין השאר בקביעת אסדרה ופיקוח על גופים שאינם תאגידים בנקאיים או גופים מוסדיים, הפועלים בתחום של מתן לחוק כולל את רשימת 13 אשראי חוץ-מוסדי ובמתן שירותים פיננסיים. סעיף הגופים הפטורים מחובת הרישוי, ובהם תאגיד בנקאי כהגדרתו בחוק הבנקאות ).]רישוי[ (להלן- חוק הבנקאות 1981 -(רישוי), התשמ"א שנועדו לפטור מחובת 146 אישרה ועדת הכספים של הכנסת תקנות 2018 ביולי שורה של גופים המעניקים אשראי לא צרכני (אשראי שאינו למשקי בית) 147רישוי או שירותים פיננסיים, ובכללם גם תאגידים שהתאגדו במדינות החברות בארגון , המחזיקים ברישיון בנק מאת רשות פיקוח במדינה החברה בארגון (להלן OECD - תקנות שירותים פיננסיים מוסדרים). התקנות הן במתכונת של הוראת שעה, והן . 2019 בדצמבר 31 תקפות עד ליום ראו לעניין זה את המלצות הוועדה לקידום הקמת קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות, דוח 145 , בדבר המודל המומלץ להקמת קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות. הוועדה 2019 סופי, יוני על ידי החשבת הכללית ויו"ר רשות ניירות ערך דאז, 2014 במאי 4 הבין-משרדית הוקמה ביום והיא נועדה להמליץ על אמצעים ועל מהלכים העשויים לעודד הקמת קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות, אשר יגדילו את מספר מקורות המימון העומדים לטובת פרויקטים בתחום התשתיות, יפחיתו את עלויות האשראי וההון שלהם, יתרמו ליכולת המדינה להוציא פרויקטים בעלי חשיבות לאומית ויפתחו בפני הציבור אפיק השקעה חדש שיאפשר לו להיות שותף ישיר בהשקעות בפרויקטים אלה. המלצותיה של הוועדה בדוח האמור מספקות מסגרת מקיפה ליצירת התשתית להקמתן ולפעילותן של קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות, שיוכלו לשמש כלי רב-חשיבות למימון פרויקטים בתחום התשתיות ולהוביל להגברת התחרות בשוק האשראי למימון הפרויקטים ובשוק הבעלות על הפרויקטים. תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים) (פטור מחובת רישוי) 146 .2018-(הוראת שעה), תשע"ט לחוק שירותים פיננסיים מוסדרים ולפיה "לא יעסוק אדם במתן 12 חובת רישוי מוגדרת בסעיף 147 שירות בנכס פיננסי או במתן אשראי אלא אם בידו רישיון למתן שירות בנכס פיננסי או רישיון למתן אשראי, לפי העניין, ובהתאם לתנאי הרישיון". 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי673 משרד האוצר | משרד האוצר | בדברי ההסבר לטיוטת התקנות צוין כי בישראל פועלות כיום קבוצות בנקאיות ממדינות חוץ, הכוללות תאגידים זרים בעלי רישיון בנק ממדינות חוץ ותאגידים נוספים בשליטתם הפועלים באמצעות נציגויות או סניפים, ובין היתר הם עוסקים כחלופה לאשראי מבנקים 148במתן אשראי בסכומים גבוהים לעסקים בישראל ישראליים. פעילותם של בנקים אלו אינה מחייבת בהכרח לקבל רישיון בנק על פי חוק הבנקאות (רישוי), ועל כן לעיתים הם אינם נכללים ברשימת הגופים הפטורים לחוק שירותים פיננסיים מוסדרים. 13 מחובת רישוי שבסעיף עוד צוין בדברי ההסבר כי כדי לשמור על עניינם של לקוחות הבנק הזר בישראל ולוודא כי העיסוק במתן אשראי נעשה בסטנדרט נאות, מוצע לפטור מחובת רישוי , ושניתן OECD רק תאגידים בקבוצות בנקאיות שהתאגדו במדינה החברה בארגון .149להם רישיון בנק או רישיון לעסוק במתן אשראי ממדינה החברה בארגון זה עיגון הפטור של בנקים ממדינות חוץ מחובת רישוי למתן אשראי עלול 2019 בדצמבר 31 באמצעות הוראת שעה שתוקפה הוא עד ליום לעורר בגופים אלו חוסר ודאות ולמנוע את השתתפותם במכרזים אף טרם פקיעת תוקפה של הוראת השעה. מאחר שהוראת שעה מוגבלת בזמן, לא ברור אם יוארך תוקפה אם לאו. אי-ודאות זו מעלה חשש שמא יירתעו בנקים ממדינות חוץ לתת אשראי לעסקים בישראל ובכלל זה .PPP להשקעה בתחום התשתיות במסגרת פרויקטים של כי ההחלטה לעגן את 2019 רשות שוק ההון השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר הפטור במתכונת של הוראת שעה נועדה לאפשר בחינה ראויה של הגדרת גבולות הגזרה ביחס לגופים ולפעילויות הטעונים קבלת רישיון וביחס לגופים הפטורים ממנו. עם זאת, הרשות ציינה כי טרם נצבר ניסיון מספק לבחינת ההצדקות למתן טיוטת תקנות באתר התזכירים 2019 הפטור. לפיכך הפיצה הרשות במהלך נובמבר בדצמבר 31 הממשלתי, ולפיה תוארך הוראת השעה בשנתיים נוספות, עד ליום . בד בבד פורסמה הבהרה כי אין בכוונת המפקח על נותני השירותים הפיננסיים 2021 ,לבצע פעולות אכיפה במהלך תקופה זו נגד הגופים המנויים בהוראת השעה. ואולם , ולפיכך, בהתאם 2019 במהלך דצמבר 22-טרם אישור התקנות פוזרה הכנסת ה לחוק יסוד הכנסת, מועד פקיעתן של התקנות הוא בתום שלושת 38 להוראות סעיף .23-החודשים הראשונים לתקופת כהונת הכנסת ה כאמור, מתן אשראי לתשתית נעשה בדרך כלל באמצעות עסקאות סינדיקציה או קונסורציום. 148 יש משטר נאות של פיקוח ואסדרה, אשר ישמש תחליף מספק OECD ההנחה היא שבמדינות 149 .לפיקוח ולאסדרה בישראל 674 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה חשוב להבטיח שמהלך העסקים התקין של הגופים האמורים לא ייפגע ולהגביר את הוודאות בתחום האסדרה לשם חיזוק נכונותם של הבנקים ממדינות חוץ להיכנס להשקעות בישראל, לרבות בתחום התשתיות. בתוך כך מומלץ כי רשות שוק ההון תמשיך ותבחן את נושא הפטור לבנקים זרים מחובת הרישוי למתן אשראי ואת השלכותיו, לרבות הצורך באסדרה קבועה של הנושא. היבטי יעילות בניהול התקשרויות ציבוריות-פרטיות הגדלת התמורה של חוזי הזיכיון לאורך השנים הצטברו במגזר הציבורי במדינת ישראל לקחים מניהול ההתקשרויות , ולקחים אלה הוטמעו בהליכי התכנון, בעריכת המכרזים ובהקצאת PPP בפרויקטי בעולם PPP הסיכונים בין הצדדים. הגידול בהיקף הפרויקטים שבוצעו במתווה של הוביל לתובנות חדשות בקרב גופים ציבוריים ממגוון מדינות ובארגונים בין- לעריכת חוזי הזיכיון ולניהולם בהתבסס על הניסיון שנצבר, והוא עשוי 150לאומיים . תובנות אלו כוללות הטמעת PPP להוביל לייעול תהליך ההתקשרות במתווה של מנגנונים ליישוב סכסוכים, ביצוע בחינות כלכליות לקביעת נחיצותם של שירותי תפעול פוטנציאליים ובחינת שותפות מקוצרת עבור חלקם, הגדרת לוחות זמנים לביצוע עדכונים טכנולוגיים, יצירת כלים להתמודדות עם אירועים בלתי צפויים, הגדרת מדדי השירות ושיפור פעולות הפיקוח והבקרה. שונים מחוזים ממשלתיים תקציביים. PPP חוזי התקשרות עם המגזר הפרטי בשיטת התקשרות במתווה של שותפות ארוכת-שנים כרוכה בעריכת חוזים מורכבים המבטאים את צורכי הצדדים. מצבים רבים אינם ניתנים לחיזוי ומונעים את האפשרות להגדיר את הדרישות והכללים עבור כל מקרה, ולכן עלולות להתעורר מחלוקות בשל פרשנות שונה של סעיפי החוזה או על מידת קיומו בידי הצדדים. ).World Bank( והבנק העולמי OECD בהם ארגון 150 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי675 משרד האוצר | משרד האוצר | מנגנון ליישוב סכסוכים ולהלאמת פרויקטים אף שלא ניתן להימנע ממחלוקות בין המדינה לבין הזכיינים, ניתן לנהלן בדרך מדגיש את הצורך ביישום PPP לניהול חוזי 2017 נכונה. מדריך הבנק העולמי משנת מנגנון ניהול גמיש ובפיתוח מיומנויות וכלים שיאפשרו להתמודד עם שינויים לאורך חיי הפרויקט, לרבות מנגנוני התאמה עבור הסוגים השכיחים של השינויים הבלתי .151צפויים ומנגנון לפתרון סכסוכים הגדרת התהליך ליישוב סכסוכים נועדה להבטיח פתרון מהיר ויעיל של המחלוקות, בלא לפגוע בטיב השירות. מדריך הבנק העולמי מדגיש כי ניתן להגדיר מנגנונים או בחקיקה מקומית 152שונים ליישוב סכסוכים בחוזי הזיכיון, בכלים בין-לאומיים .153PPP ייעודית לחוזי עוד מציין המדריך כי התמקדות במציאת פתרונות מעשיים במהירות, תוך התחשבות בעמדת הצד השני, עשויה להניב תוצאות חיוביות בפתרון המחלוקות. עם זאת פעמים רבות המגזר הציבורי אינו פועל לאיתור פתרונות באמצעות מנגנונים בלתי , ולכן 154פורמליים מסיבות שונות ונצמד לצעדים הרשמיים המפורטים בחוזים הצדדים עלולים לשאת בעלויות גבוהות במונחי זמן וכסף. המחיש את הצורך ביישום מנגנון סיוע מקצועי ומהיר 2014 דוח מבקר המדינה משנת . חילוקי הדעות שהתגלעו 155ליישוב מחלוקות בפרויקט הרכבת הקלה בירושלים בין המדינה לבין הזכיין נדונו בהליך בוררות, שעסק בעיקרו בתביעות הדדיות הנוגעות לנזקים בגין עיכוב ביצוע הפרויקט אשר נאמדו בכמיליארד שקלים מכל צד. פרט למחלוקות תכופות בפרויקט, המלמדות על ניהול בסיסי לקוי של החוזה, "מומחה מקצועי בלתי תלוי" שנועד ליישב את חילוקי הדעות מונה רק במסגרת הליך הבוררות המשפטית ולא קודם לכן כפי שנקבע בחוזה, וחסרונו פגע בתפקוד הפרויקט מאחר שהמחלוקות התעוררו עוד במהלך שלב ההקמה. חשיבותו של יישום מנגנון לפתרון סכסוכים באה לידי ביטוי גם בשלבי ההתקשרות : הזכיין לא הצליח לעמוד 531 המוקדמים. דוגמה לכך היא המכרז להקמת כביש שמנע השגת מימון 156בתאריך היעד לסגירה הפיננסית על רקע המשבר הכלכלי .184 ,178 ', עמ The World Bank, Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3 )2017( 151 . לדוגמה, באמצעות חוזי השקעה דו-צדדיים והסכמים רב-צדדיים 152 .154 ', עמ The World Bank, Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3 )2017( 153 .185–165 ' שם, עמ 154 '), "הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים", עמ 2014( א65 מבקר המדינה, דוח שנתי 155 .568–566 .2007 שהתפתח בעקבות משבר הסאב-פריים בארצות הברית בשנת 2008 המשבר הכלכלי העולמי בשנת 156 676 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לפרויקט. המדינה מצידה סירבה להתפשר והחליטה להלאים את הפרויקט ולהפקידו בידי חברה ממשלתית, והיא פיצלה את ההקמה לכמה פרויקטים שנוהלו במכרזים נפרדים אשר הובילו להתארכותו ולהתייקרותו. על מנהלי ההתקשרויות לבחון אפשרויות שונות לפתרון סכסוכים עם זכיינים מוקדם ככל הניתן ואף לפני החתימה של הסכם הזיכיון כדי למנוע את התארכות הפרויקטים ולהפחית את עלויותיהם לאורך זמן. בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר כי במסמכי הסטנדרט של החטיבה שולב נספח יישוב סכסוכים שגובש לאחר עבודה משותפת עם משרד המשפטים ואושר בידי היועץ המשפטי לממשלה. על מנהלי ההתקשרויות לבחון במשותף את מנגנון יישוב הסכסוכים עם זכיינים שאימצה חטיבת תשתיות ופרויקטים, לבדוק אם הוא מסייע למציאת פתרון מיטבי למחלוקות המתעוררות במהלך ההתקשרויות עם הזכיינים, וליישמו בהתקשרויות של משרדי הממשלה עם המגזר הפרטי. אף שוועדת המכרזים אינה נדרשת לבחון את שיקולי הרווח וההפסד של המציע אלא את מידת רצינותו ואת יכולתו לעמוד בהתחייבויותיו, מחיר נמוך או לוחות זמנים בלתי סבירים ביחס לאומדן של הפרויקט עשויים להצביע על חוסר רצינות .157ועל כישלון אפשרי ששלב הקמתם הושלם אכן בוצעו לבסוף על פי PPP-מרבית הפרויקטים במודל ה המתווה שגובש, אולם פרויקטים אחדים לא בוצעו כמתוכנן במתווה. פרויקט הקו האדום להקמת הרכבת הקלה בתל-אביב הולאם לאחר שנבחר זכיין במכרז. פסק קבע כי הזכייה במכרז התבססה על הצעה חסרת היתכנות 2015 הבוררות משנת . פרויקט אחר שכשל הוא מתקן ההתפלה 158מסחרית ולכן נדונה מראש לכישלון באשדוד שסבל בעיקר מכשלים טכניים, מפערים בקביעת מחיר המים המותפלים חוצה צפון בע"מ נ' מדינת ישראל - החשבת הכללית ואח'. אם התעורר 13057-11-13 עת"מ 157 .בוועדת המכרזים החשד כי מדובר בהצעה במחיר היצף או במחיר הפסד, ההצעה עשויה להידחות ).06/01 בנושא "פרסום מכרז וניהולו" (מהדורה 7.4.3.5 להוראת תכ"ם 2.4.6.5 ראו לעניין זה סעיף המשכן לבוררות ופתרון סכסוכים, פסק בוררות שבין מטרופולין טרנספורטיישן סולושנס בע"מ 158 .)2015( למדינת ישראל 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי677 משרד האוצר | משרד האוצר | ומלוחות זמנים שלא עמדו במבחן המציאות. כל אלה הובילו לרישום הפסדי בגין הפרויקט ולפגיעה במשק המים. בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נמסר כי כל ועדה בוחנת את ישימות ההצעות תוך בדיקת כלל מרכיבי הפרויקט, ואלה משתקפים בקביעת ניקוד האיכות של כל הצעה. משום כך הוועדות מוכנות לבחור בהצעות שעלותן גבוהה יותר ובלבד שיהיו בעלות סיכוי רב לישימות. משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח מקרי העבר בחינה כאמור אינה מספקת, על כן ראוי לחדד לוועדות המכרזים את ההנחיה לבצע בחינה של רצינות ההצעות ויכולתם של המציעים לעמוד בתקציב ובלוחות הזמנים כפי שהתחייבו. בפרט, במקרים שבהם נמצא פער של ממש בין האומדנים להצעות השונות. כמו כן מוצע לבחון מנגנונים לקביעת מחיר מינימום לפני קיום הליך המכרז בפרויקטים מתאימים. הכללת שירותים רכים בהסכמי הזיכיון שירותים רכים הם מכלול שירותי התמיכה היום-יומיים הנדרשים להפעלת נכס שאינם בבסיס ההתקשרות, בהם ניקיון, אבטחה, הסעדה, כביסה ודיוור. שירותים אלו מסופקים לרוב באמצעות קבלני משנה המומחים בתחום זה ומחירם נקבע על פי .PPP המפרט שהוגדר בחוזי הזיכיון להקמת פרויקטים בשיטת הכללה של שירותים רכים בהסכם הזיכיון מגדילה את היקף עבודות התפעול המוטלות על הזכיין ותומכת בגישה המרכזת בידי גורם אחד את מלוא האחריות לאורך תקופה ארוכה. עם זאת, הכללה זו מגבילה את המדינה בהתקשרות להספקת שירותים בידי הזכיין, מונעת תחרות בעתיד התורמת לשיפור השירות והופכת את ניהול ההתקשרות למורכב יותר, וזאת בלא שהוכחה יעילותה. להסיר את 2012 הוחלט בבריטניה בשנת PPP במסגרת הרפורמה להתייעלות חוזי השירותים הרכים מחוזי הזיכיון, למעט בנסיבות חריגות שבהן אומתו היתרונות להכללתם. החלטה זו התקבלה בעקבות ניסיון שלילי שנצבר משילובם של השירותים בפרויקטי התשתית בבריטניה וכדי להגביר את הגמישות בשינוי המפרט לאורך זמן, להקל על מבנה ההתקשרות בהקטנת מידת החיכוך עם המגזר הפרטי ולמנוע הכללה של פרמיית סיכון המקובלת בתמחורם אשר נועדה להפחית את סיכוני ההתקשרות עבור המגזר הפרטי בפרויקט. על פי הגישה הרווחת בבריטניה, יש להגביל לטווח קצר את הספקת השירותים הרכים בחוזי ההתקשרות או לקבוע שיסופקו באמצעות חברות ממשלתיות מחוץ 678 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה להסכמי הזיכיון. התקשרות לטווח קצר מאפשרת בחינה תקופתית של טיב השירות מול חלופות אחרות באמצעות קיומה של תחרות המיטיבה עם המדינה. יתרה מזו, בבריטניה מקובל לערוך חוזי זיכיון המתירים למנהלי ההתקשרויות שיקול דעת בהוספה של השירותים הרכים או בהסרתם לאורך כל תקופת ההתקשרות, וזאת במחיר שהוסכם מראש וללא התדיינות ממושכת כדי להבטיח שצורכי הפרויקט .159יסופקו בכל עת בפרויקט המכללה הלאומית לשוטרים הטיל חוזה הזיכיון על הזכיין אחריות בלעדית לספק שירותי לוגיסטיקה למשתמשי המכללה. בחוזה הזיכיון נכללו שירותים רכים רבים והדבר הוביל למורכבות ההתקשרות. יתרה מזו, לאורך השנים נתן הזכיין פרשנות להגדרתן של הפרות חוזיות בתחום התפעול והתחזוקה, ופרשנותו הייתה שונה מזו של עורכי המכרז. בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים וכן בתשובת משטרת ישראל למשרד (להלן - תשובת משטרת ישראל) נאמר כי הכללת 2019 מבקר המדינה מדצמבר שירותים רכים בחוזה הזיכיון מקנה יתרונות שונים למזמינה, בפרט בהפחתת המחלוקות עם קבלני משנה שונים. ואולם, משרד מבקר המדינה מציין כי לעיתים הכללה גורפת של שירותים רכים בלא לבצע בחינת תועלת פרטנית עלולה לפגוע ולעורר נקודות חיכוך ומחלוקות נוספות PPP-בתועלות הפרויקט המוקם במתווה ה עם הזכיין. למשל, בפרויקט האמור הופרט בחלקו תחום ההדרכה, ולאחר מכן נמצאו פערים בין הצדדים בנוגע לפרשנות ההסכם והם שפגעו בצרכיה המקצועיים של משטרת ישראל. גם בפרויקט קריית ההדרכה של צה"ל בנגב (עיר הבה"דים), שנוהל על ידי משרד הביטחון, הוכללו שירותים רכים רבים בהסכם הזיכיון. עם זאת, במסגרת הליך הפקת הלקחים שערך המשרד הוחלט לבחון זכיינות קצרת-טווח עבור שירותים רכים בפרויקטים הבאים ובמקרים מסוימים על הוצאתם מתכולות הפרויקטים בהתאם ליתרונות היחסיים של המגזר הפרטי ולחלוקת הסיכונים, וזאת כדי להגביר ואת יעילותה. PPP את גמישות ההתקשרות בחוזי בתשובתה של משטרת ישראל נאמר כי ניתן לכלול בהסכמי הזיכיון סעדים בגין הפסקת השירותים מצד הזכיין, למשל השהייתם וביצועם במקומו במקרים שבהם הוא אינו עומד בביצועם באופן הנדרש. במקרים אלה יינתנו השירותים בידי המזמינה או בידי גורם מטעמה, והכול על אחריותו של הזכיין ועל חשבונו. מחזיקים בגישות שונות לשילוב PPP עוד נמצא כי הגופים השונים שמנהלים חוזי השירותים הרכים בחוזי הזיכיון, זאת על אף הדמיון הרב בין הפרויקטים שהם .49-47 ', עמ Her Majesty's Treasury, A New Approach to Public Private Partnerships )2012( 159 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי679 משרד האוצר | משרד האוצר | מנהלים בתחום הבינוי. מנהלת הבינוי אינה כוללת שירותים רכים בחוזים, ואילו פרויקטי הבינוי של משרד הביטחון ושל חטיבת תשתיות ופרויקטים כללו שירותים אלו. יתרה מכך, נמצא כי לא נעשית בכל פרויקט בחינה סדורה של התועלת בשילובו של כל אחד מהשירותים הרכים. עולה כי אין מדיניות אחידה לבחינת התרומה של הכללת שירותים רכים בחוזי הזיכיון, ואף לא מתבצעות ככלל בחינות פרטניות של התועלת בהכללתם בטרם הוחלט להכלילם. על מנהלי ההתקשרויות לבחון את התרומות הגלומות בשילובו של כל אחד מהשירותים הרכים מתוך היבטי חיסכון, יעילות, תועלת ומידת הפגיעה בגמישות התפעול לאורך כל תקופת ההתקשרות טרם הכללתו בחוזי הזיכיון. נוכח המורכבות בהפעלת הסעדים הקבועים בהסכם הזיכיון, ראוי לבחון את האפשרות של התקשרות לזמן קצר עם הזכיין ביחס לאותם שירותים רכים שכדאיותם הוכחה, כדי להותיר את האפשרות לקבל בעתיד תמורה גבוהה יותר בעד ההשקעה. כמו כן יש להתוות מנגנונים מוגדרים מראש ליישום מחלוקות או להפסקת רכישת שירותים אלו בהמשך הדרך. חוסרים בהסכמי הזיכיון כאמור לעיל, שותפות ארוכת-שנים אינה מאפשרת לצדדים לצפות את כל האירועים העתידים להתרחש לאורך פרק הזמן. עם זאת, איכותו של הסכם הזיכיון נמדדת בין היתר ביכולת לספק כלים מתאימים להתמודדות עם מאורעות בעתיד, ובפרט כאשר הסבירות להתממשותם גבוהה. הרחבת פרויקטים בתשואת הזכיינים מגולם בין היתר רכיב הסיכון הטמון בהשקעה בפרויקט שמידת הצלחתו אינה ניתנת לחיזוי טרם הקמתו. החשש מהקמת פרויקטים שאינם רווחיים, אשר יהפכו לנטל על הצדדים, מונע לעיתים התייחסות אובייקטיבית מתבקשת לסוגיות שיש לתת עליהן את הדעת במקרים של הצלחה. לפיכך בחלק מהסכמי הזיכיון לא הוגדרה מערכת היחסים בין הצדדים בכל הקשור להרחבות הנדרשות בפרויקט אשר היה אפשר לחזותן מבעוד מועד. להלן שתי דוגמאות לפרויקטים כאמור: 1 . העיר על ההתדיינות 2016 דוח מבקר המדינה משנתפרויקט הנתיב המהיר: הממושכת של משרד התחבורה וחטיבת תשתיות ופרויקטים עם הזכיין 680 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה להרחבתו של חניון הנתיב המהיר מכיוון שמסמכי המכרז לא כללו אפשרות זו ואף לא מנגנון לקביעת תנאים למימושה, אף שהכללתה הייתה עשויה להגביר .160את כדאיות הפרויקט ולמנוע מחלוקות, חיכוכים ואי-ודאות בנוגע להרחבה 2 . בשל היעדר הצמדה למחירונים מוסכמים המכללה הלאומית לשוטרים: להרחבות בנייה בהסכמי הזיכיון, עלו פערים מול הזכיין, והדבר גרם לחיכוכים, לעיכובים בבנייה ואף לפגיעה בצורך המבצעי. בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נמסר כי קשה לחזות את כל התרחישים האפשריים לשינויים שיידרשו בכל פרויקט. לפיכך נקבעו מנגנונים מוסדרים ומפורטים הקובעים כללים ברורים להתנהלות הצדדים כאשר נוצר צורך לשינוי בפרויקט, ובפרט הם מגדירים את האפשרויות לשינויים פרטניים במקרים שבהם הסבירות למימושן גבוהה והמציעים נדרשים לתמחרן במסגרת הצעתם. בתשובתה של משטרת ישראל צוין לעניין זה כי בפרויקט המכללה לשוטרים סוכמה הצמדה למחירון מקובל בשוק במסגרת נוהל עבודה פרטני. משרד מבקר המדינה ממליץ כי מנהלי ההתקשרויות יקפידו לכלול בהסכמי הזיכיון התייחסות הולמת להרחבות העשויות להידרש לאחר בחינה של עלותם מול תועלתם, ובדומה לפרויקטים קודמים בהן ניתנה התייחסות לנושא. עוד מומלץ לבחון הטמעה של שימוש במחירונים מקובלים להצמדת עלויות הבנייה בביצוע ההרחבות כחלק מהסכמי הזיכיון. הגדרת מדדי רמת שירות פרויקטים המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי נועדו לספק רמת שירות גבוהה לאורך זמן והדבר בא לידי ביטוי בהגדרת התפוקות בהסכמי הזיכיון. קביעת מדדי שירות ברורים עשויה להבטיח את האיכות הנדרשת ומפחיתה את חילוקי הדעות בין המדינה לבין הזכיינים. אף שמדדי השירות משולבים בכל אחד מחוזי הזיכיון של הפרויקטים השונים, מצא משרד מבקר המדינה בעבר מקרים אחדים שבהם חסרו מדדי שירות מסוימים והיעדרם פגע בטיב השירות הניתן. .809 ', עמ 2016 ,"), "חברת כביש חוצה ישראל בע"מ 2016( א67 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי 160 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי681 משרד האוצר | משרד האוצר | :להלן שתי דוגמאות לחוסרים בתחום זה בהסכמי הזיכיון 1 . , כי 2014 פרויקט הרכבת הקלה בירושלים: מבקר המדינה ציין בדוח משנת בחוזה הזיכיון ובתוכניות הפרטניות של הפרויקט לא הוגדרו מדדים של רמת השירות, ובהם התקינות של מכונת הכרטוס והתיקוף, אופן הגדרת תקלות ואיחורים ומדידת הטמפרטורה בקרונות. מחלוקות שהתגלעו בין הצדדים בנושא זה לא לובנו ולא נקבעו מדדים ברורים ומוסכמים, דבר שגרם לקשיים בקביעת .161רמת השירות ולפגיעה במקבליו 2 . על2016 פרויקט כביש חוצה ישראל: מבקר המדינה העיר בדוח שפורסם בשנת פגיעה בטיב השירות בשל היעדר פירוט של מדדי השירות המבוקשים בהסכם הזיכיון. על פי הדוח, הביקוש הרב לשימוש בכביש גרם לגודש תנועה בשעות מסוימות, אולם משתמשי הכביש נדרשים לשלם את מלוא האגרה מאחר שבהסכם הזיכיון לא נקבעה מהירות מינימלית לשירות ולא נקבע מנגנון מפצה באמצעות הנחה או בהחזר כספי של האגרה ששולמה עקב האטה ניכרת של .162מהירות הנסיעה בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר: "כחלק מכתיבת מסמכי המכרז ועדות המכרזים משקיעות מחשבה רבה באופן הגדרת מדדי השירות, בשים לב לצורך להגדרת מדדים מדויקים ככל הניתן מחד, ויכולת הבקרה עליהם בפועל מאידך." היעדר הגדרה של מדדי שירות עלול להוביל לחילוקי דעות עם הזכיינים, לפגיעה בטיב השירות ולפגיעה באיכות ביצוען של עבודות הפיקוח והבקרה. לפיכך על מנהלי ההתקשרות לשפר את ההגדרה של מדדי השירות הרלוונטיים בכל אחד מהפרויקטים שבאחריותם. בקרות ופיקוח תוכניות העבודה לביצוע פיקוח ובקרה על הפרויקטים נגזרות מהסכמי הזיכיון ונועדו לוודא שהזכיינים עומדים בכל התנאים המפורטים בהם במלואם. שותפות ארוכת-שנים מחייבת לבצע מעקב ואכיפה אחר מילוי הדרישות תוך ניהול קשר רציף עם המגזר הפרטי כדי לוודא שהושגה תמורה בעד ההון הציבורי שהושקע. על ), "הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים", עמ' 2014( א65 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי 161 .569 ,557 .818 '), "חברת כביש חוצה ישראל בע"מ", עמ 2016( א67 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי 162 682 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה מנהל ההתקשרות לוודא כי קנסות או בונוסים משולמים כנדרש ולהבטיח קיומו של .163מנגנון פיקוח ובקרה יעיל המנוטר, מנותח ומאומת ללא הרף מקצועיות בעבודות הפיקוח והבקרה עבודות הפיקוח והבקרה מתבססות על איכותו של איסוף הנתונים. בדרך כלל המגזר הפרטי אחראי לספק את הנתונים למגזר הציבורי באמצעות דוחות שוטפים שמפרטם ותדירותם מוגדרים מבעוד מועד בחוזי הזיכיון, ומידת התועלת המופקת .164מהם תלויה במקצועיות הביקורת שמבצע המגזר הציבורי עליונותם של הידע והניסיון של המגזר הפרטי בהקמה ובתפעול של פרויקטי תשתית . עקב כך, חלק 165עלולה לפגוע ביכולתו של המגזר הציבורי לפקח עליו ביעילות שוכרות שירותים של חברות הנדסה לשם ביצוע מעקב אחר התקדמות 166מהמדינות מקימות מערך תמיכה ממשלתי מרכזי המעסיק 167הפרויקט ולפיקוח עליו, ואחרות יועצים מקצועיים, האמון בין היתר על ביצוע עבודות אלו, אם בכל שלבי הפרויקט .168ואם בנקודות רגישות בהקמתו ובתפעולו הלין מנהל רשות החברות הממשלתיות 2019 במכתבו למנכ"ל משרד האוצר מאוגוסט שלא באמצעות החברות הממשלתיות, שהן מוקד מומחיות PPP כי הקמת פרויקטי מטעם המדינה ומנהלות נכסי תשתית רבים, עשויה להביא לידי אובדן ידע ולפגיעה במומחיות ובניסיון הכרוכים בתכנון של תשתיות חיוניות, בביצוען ובתפעולן לאורך זמן. עוד נכתב כי יש לפעול לכל הפחות לשילוב החברות הממשלתיות בעבודות . PPP הפיקוח והבקרה בפרויקטי כי חברות התשתית 2019 מנגד, החשב הכללי כתב למנהל הרשות באוגוסט הממשלתיות מעורבות בפרויקטים במידה רבה לאורך שלבי הייזום והתכנון. מעורבות זו מתבטאת בין היתר בנציגות חבריהן בוועדות המכרזים, בהיותן רשויות הממונות על חלק מהפרויקטים ואף בשימוש המקובל בהן גם לפיקוח על שלבי ההקמה וההפעלה של הפרויקטים. .178 'עמ, The World Bank, Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3 (2017) : ראו 163 .182 ' ראו: שם, עמ 164 משרד מבקר המדינה העיר בעבר על הצורך בפיקוח ובקרה על פעולות גופים מפוקחים מחשש 165 ל"שבי רגולטורי" של המאסדר העשוי לנבוע מפערי ידע ומחשש שמא ינצלו הגופים המפוקחים ), "התמודדות הממשלה 2015( א66 את הוראות האסדרה. ראו: מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי .12 'עם הריכוזיות במשק", עמ לדוגמה: ברזיל וצרפת. 166 . לדוגמה: בריטניה, צ'ילה וקוריאה 167 .75 - 74 ', עמ The World Bank, Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3 (2017) : ראו 168 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי683 משרד האוצר | משרד האוצר | לדעתו של משרד מבקר המדינה על מנהלי המכרזים לשקול את הדרך , לרבות בדרך של PPP המיטבית לעבודות הפיקוח והבקרה בכל פרויקטי שילוב חברות ממשלתיות בפרויקטים הן לשם הפחתת עלויות הפרויקט באמצעות שימוש במערך תמיכה ממשלתי בר קיימא והן בהבטחת איכות הפיקוח והבקרה על פני זמן. פורסמו ממצאי ועדת הבדיקה שהקים שר האנרגיה לבחינת האירועים 2019 באוגוסט במתקן ההתפלה שורק בראשותו של מנכ"ל משרד האנרגיה (להלן - ועדת הבדיקה). הממצאים הצביעו על הפרה בוטה, ארוכה ושיטתית של הסכם הזיכיון כדי לחסוך בהוצאות אנרגיה ובכימיקלים. מתקן ההתפלה אף יצר מצג שווא, שלפיו בוצע שינוי תפעולי ידני כדי לספק מים באיכות גבוהה יותר בשעות הדגימה, וכך איכות המים עמדה בדרישות ההסכם, אך בפועל איכות המים חרגה מהנדרש ברוב שעות היום. עוד מצאה ועדת הבדיקה כי במתקן ההתפלה בפלמחים נמסר למדינה דיווח כוזב על בדיקות המעבדה במתקן. יודגש כי בממצאי הוועדה צוין כי "עלות האנרגיה במתקן ההתפלה הינה חלק מהותי מעלויות ייצור המים, וכל חיסכון בעלויות אלו, מיתרגם . 169"לרווח של המתפיל ממסקנות הוועדה עולה כי המדינה פעלה מתוך הנחת מוצא שגויה שהזכיין לא יפעל להטעייתה במכוון ולא פעלה במידה מספקת באמצעות כלים העומדים לרשותה כדי לבקר את איכות המים, לא הצליבה נתונים מגורמים שונים, לא הגבירה את תדירות הבדיקות ולא ביצעה די בדיקות יזומות ואקראיות. לפיכך סוכם על שיפור הליכי הבקרה במתקני ההתפלה, לרבות באמצעות הגדלת מספרן של בדיקות המעבדה ושל הבדיקות היזומות, שדרוג המערכות לניטור מידע חריג והרחבת שיתוף הפעולה עם החברה הממשלתית "מקורות" בהעברת המידע. ממצאים אלו מדגישים את הצורך בכינון מנגנוני בקרה ישימים ואפקטיביים שיעוגנו בהסכמי הזיכיון ואת ההכרח ברמה מקצועית גבוהה ובאי-התלות של גורמי הפיקוח והבקרה בביצוע עבודתם, לרבות בבדיקות יזומות ואקראיות המצליבות נתונים מגורמים שונים כדי לוודא שמולאו הדרישות המופיעות בחוזים. ).2019( משרד האנרגיה, ועדת הבדיקה לאירועים במתקן ההתפלה שורק 169 684 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהתמריצים וקנסות עורכיהם של חוזי הזיכיון נוהגים לקבוע תקני איכות, להשתמש במדדי ביצועים, לעודד תחרות בסטנדרטים להספקת טיב השירות ולקבוע בחוזים מנגנוני בונוסים וקנסות כדי לשפר את התמריצים לזכיינים להשקיע בנכסים ולתחזק אותם בדרך הטובה ביותר. , מקובל גם להשתמש במנגנוני קנסות ובתנאים לפתיחת משא OECD לפי גישת ארגון ומתן מחדש כדי למנוע דפוסי התנהגות של זכיינים שנועדו לנצל הזדמנויות להגדלת רווחיהם ולשיפור תנאיהם באמצעות איומים על חדלות פירעון או באמצעות הפרעה בהספקת השירותים. עם זאת, התמריץ לניצול מצבה של המדינה העלולה להידרש לצאת למכרז חדש ארוך ויקר לצד רצונה להבטיח הספקת שירותים רציפה עודנו .170קיים חרף מנגנונים אלו לא זו בלבד, אלא שבשווקים ריכוזיים, שבהם מעטים הגורמים המממנים והזכיינים הפוטנציאליים, נוצרת תלות של המדינה בהם הפוגעת ביכולתה לאכוף את הסכמי הזיכיון. לפיכך, אף שהמדינה נוהגת להעביר את מרב הסיכונים לזכיין - שמצידו מגלם את הסיכונים במחיר הפרויקט - ומעגנת בחוזי הזיכיון את הכלים הדרושים לאכיפה, בדרך כלל לא נעשה שימוש בהם במקרים של הפרות החוזה מצד הזכיין. נמצא כי בכמה פרויקטים נמנעה המדינה מאכיפה מלאה של הסכמי הזיכיון או ערכה שינויים בהסכמים אלו שהיטיבו עם הזכיין. להלן שתי דוגמאות: 1 . ועדת הבדיקה המליצה למנהלת ההתפלה לקנוספרויקט מתקן ההתפלה שורק: את הזכיין בגין הפרותיו בסכום הנמוך בעשרות מיליוני שקלים מזה שהוגדר בהסכם הזיכיון. זאת בעקבות שקלול חלקי של סכום הפיצוי הן בגין כמות המים שסיפק המתקן והן בגין תקופת החריגה מהסכם הזיכיון. ואולם, לפי מסקנות הוועדה עולה כי ברוב שעות היום הייתה חריגה שיטתית, מהסכם הזיכיון בכמות המים שסיפק המתקן, וכן חריגה מפעם לפעם עוד קודם לכן. בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר: "ועדת הבדיקה המליצה להטיל על הזכיין סנקציה כספית משמעותית, בשים לב לאומדן התועלת הכספית שנוצרה למתפיל ולממצאי הוועדה בכללותם. חישוב הקנס... נעשה לפי כמויות המים לגביהן קיימות בדיקות מעבדה של מקורות." 2 . הצביע על 2019 דוח מבקר המדינה משנת פרויקט הרכבת הקלה בירושלים: שינויים שבוצעו במנגנון הטלת הקנסות ובתדירות ההגעה של הרכבות אשר .22 ,11 ', עמ OECD, Public-Private Partnerships and investment in Infrastructure (2010) 170 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי685 משרד האוצר | משרד האוצר | , מנגנון הקנס שעודכן171הקלו על הזכיין. לפי הנתונים של מנהל יחידת המהנדס ביחס 172לא קנס כלל את הזכיין בגין חריגה מהתדירות שנקבעה בין הצדדים להסכם הזיכיון המקורי, זאת אף שלפיו היה על הזכיין לשלם למדינה קנס בסך .2017 ש"ח עבור החודשים ינואר-יולי 687,000 של מוצע כי שימוש מופחת במנגנוני הענישה הקבועים בהסכמי הזיכיון ובכלל זה הפחתת התשלומים על פי מנגנון הקנסות יעשה בדרך שלא תתמרץ הפרת הסכמים על ידי הזכיינים. בפסיקה נקבע כי יש נסיבות חריגות אשר מצדיקות פסילה אוטומטית של מציע מלהשתתף במכרז. כך גם התנסות שלילית שהייתה למפרסם המכרז בקשריו עם מציע הוכרה בבתי המשפט כעילה המצדיקה את פסילת הצעה ואת ההשתתפות במכרז. עם זאת, החלטה כזו היא צעד חריג ביותר הפוגע בעקרון השוויון, בתחרות ובחופש העיסוק של המציע ולכן עליה לעמוד במבחני הענייניות, הסבירות והמידתיות, בדומה לכל תנאי הסף להשתתפות במכרז. בשל חומרתו של צעד זה של פסילה, ציין בית המשפט כי על פי רוב ייבחן ניסיונו הקודם של המציע במסגרת .173אמות המידה לבחירת הזוכה במכרז בית המשפט העליון דן בעבר במקרים אחדים שבהם לא בחרה ועדת המכרזים במציע בשל ניסיון שלילי שנצבר בעבודה עימו ותמך בהחלטתה לבחור בהצעה יקרה יותר כדי להבטיח שהעבודות נשוא המכרז תבוצענה. עם זאת הדגיש בית המשפט כי על עורכי המכרזים להישמר מעשיית שימוש באמת מידה זו כדי להדוף הצעות של . עליהם לבחון את מכלול הנסיבות ואת מידת הרלוונטיות למכרז החדש, 174מציעים וכן לבדוק אם ננקטו פעולות למניעת הישנותן, מהו טיב הכישלון ומה אורכו של פרק הזמן שחלף. ), 2014( א65 דוח שנתי יחידה שתפקידה העיקרי לפקח על עבודת הזכיין. מתוך: מבקר המדינה, 171 .555 '"הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים", עמ שינוי בתוכנית ההפעלה של הרכבת הקלה שעוגן בתוספות להסכם הזיכיון שנחתמו לאחר יולי 172 . לפי השינוי, תדירותה של הגעת הרכבות בשעות השיא תפחת בכל שש דקות, ובשעות 2015 .שאינן שעות שיא - בחלקן תגבר התדירות ובחלקן תפחת ), "השירות 2019( דוח ביקורת מיוחד: משבר התחבורה הציבוריתמתוך: מבקר המדינה, .503 ,498 'לנוסעים של הרכבת הקלה בירושלים", עמ . נ' חברת החשמל לישראל בע"מ Pullman Power LLC 7667-04-10 עת"מ 173 .) בע"מ נ' מע"צ-החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 1995( דוד שחר ובניו 6573/09 בר"ם 174 686 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה נמצא כי המדינה לא גיבשה מנגנון אשר ישקלל את ניסיון העבר שנצבר בעבודה עם הזכיינים כדי למגר התנהגויות לא רצויות מצידם בהקמתם של פרויקטים עתידיים וכדי להגדיל את הסבירות שיעמדו בלוחות הזמנים ובתקציבים כפי שהתחייבו. לפיכך ראוי לבחון גיבוש של מנגנון מסוג זה שיבוא לידי ביטוי במכרזים בעתיד. סיכום לפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי נודעת חשיבות רבה בקידום תשתיות המדינה בתחומים השונים. הממצאים שעלו בדוח מלמדים על הצורך בהגדרת הגורם המתכלל ברמה הממשלתית לצורך מימוש יתרונות מרביים ברמה הלאומית ובטיוב פעילות הגופים האמונים על ההתקשרויות. גיבוש עקרונות עבודה מוסדרים לביצוע פרויקטים במתווה זה, יאפשר להגדיל את ההשקעה בפרויקטי תשתית תוך יצירת אפיקי השקעה מגוונים במשק ויסייע לצמיחה הכלכלית של המדינה לאורך שנים. עיגון פעולות שיבטיחו כי המתווה יושם לאחר בחינת תועלות ההתקשרות ביחס לחלופות אפשריות יביא למיצוי יתרונם היחסי של השותפים ולהקצאה יעילה של הסיכונים והמקורות. כמו כן הוא יבטיח שהתמורה להון הציבורי המושקע ביישום פרויקטים אלה תהיה מרבית

תקציר:
 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי6052020 | ב70 דוח שנתי | מבקר המדינה 605 משרד האוצר -31.12.18 מאזן המדינה ליום השקעות בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי607 תקציר 32 הנתונים בשלבים שונים של הקמה PPP מספר הפרויקטים במתווה של ), 2( ), האנרגיה 3( ), המים 8( ותכנון, נכון למועד הביקורת, בתחומי התחבורה )2( ) והסביבה 17( הבינוי27 מספר הפרויקטים שהוקמו במתווה עד למועד סיום הביקורת, PPP של ), 5( ), המים 6( בתחומי התחבורה )13( ) והבינוי 3( מיליארד ש”חהאנרגיה 32.2 סכום ההשקעה המצטבר של המדינה בפרויקטים שהוקמו בשיתוף המגזר הפרטי (בניכוי פחת) לפי הדוחות הכספיים 31.12.18-המאוחדים של הממשלה ל מיליארד ש”ח 27 יתרת ההתחייבויות שנוצרו בגין הקמתם והפעלתם של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי לפי הדוחות הכספיים המאוחדים 31.12.18 -של הממשלה למיליארד ש”ח 60 היקף ההשקעה הצפוי ביישום למען PPP פרויקטים במתווה של קידום התשתיות בשנים הקרובות, על פי אומדן החשב הכללי - 31.12.18 מאזן המדינה ליום השקעות בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי תקציר ) נועדו לספק תשתיות, מוצרים או Public-Private Partnerships - PPP ( פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי שירותים לציבור באמצעות המגזר הפרטי, תוך ניצול יתרונם היחסי של השותפים ובאמצעות הקצאה יעילה של הסיכונים והמקורות כדי להשיא את התמורה בגינם. בשנים האחרונות חל גידול ניכר במספר הפרויקטים שהוקמו במתווה זה בתחומים שונים, והיקפם עשרות מיליארדי שקלים. הפרויקטים תרמו רבות לפיתוח התשתיות במרכז הארץ ובפריפריה. נתוני מפתחרקע פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לניהול ההשקעות בפרויקטים 2019 בחודשים פברואר-ספטמבר בשיתוף המגזר הפרטי. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי (אגף החשכ”ל) שבמשרד האוצר - בחטיבת תשתיות ופרויקטים ובמנהלת הבינוי הממשלתי, בענבל - חברה לביטוח בע”מ ובמשרד הביטחון. בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל, באגף התקציבים שבמשרד האוצר (אגף התקציבים), ברשות שוק ההון ביטוח וחיסכון (רשות שוק ההון), ברשות החברות הממשלתיות, במשרד ראש הממשלה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, במשרד האנרגיה, במשרד הפנים, במשטרת ישראל, ברשות המים ובחברת כביש חוצה ישראל בע”מ. -31.12.18 מאזן המדינה ליום השקעות בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי תת כותר אם יש 608 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלה ובראשם משרד האוצר לא גיבשו אסטרטגיית השקעההיעדר אסטרטגיית השקעה לאומית - לאומית הכוללת קביעת סדר עדיפויות בין הפרויקטים השונים, שתתמוך ביכולתה של הממשלה לקדם פיתוח של תשתית החיונית לצמיחתה הכלכלית של המדינה. הגופים העיקריים האמונים על ניהול ההתקשרויות היעדר שיתופי פעולה מוסדרים והיעדר תכלול הידע - (מנהלי ההתקשרויות) אינם משתמשים במסמכי מכרז סטנדרטיים ואין PPP מטעם המדינה בפרויקטי ביניהם שיתוף פעולה מוסדר במתווה זה, לרבות בקיום הליך למידה, בניהול העיתוי של פרסום המכרזים ובהתוויית קווים מנחים להתנהלות לנוכח חשש מניגוד עניינים. שיתוף פעולה כאמור יכול להפחית עלויות באמצעות ניצול יתרונות לגודל. פריסת ההתחייבויות בגין פרויקטים המבוצעים אי-שקיפות מלאה של פריסת ההתחייבויות הממשלתיות - בהיקף של מיליארדי ש”ח אינה חשופה לעיניהם של כל מקבלי ההחלטות. הפריסה נעשית PPP במתווה לתקופה קצרה ביחס לתקופת ההתקשרות, למרות חשיבותה של המשמעת הפיסקלית לכל התקופה. התבססות על נתונים שלא אומתו, הנחות שגויות והיעדר מרכיבים חשובים בביצוע בדיקות ההתאמה ליישום נמצאו פגמים מצטברים בביצוע בדיקות ההתאמה העלולים להטות את תוצאותיהן, ובפרט -PPP -מתווה ה היעדר הערכות אינטגרטיביות, היעדר מבחני רגישות והשוואות בין-לאומיות, יישום מקדמי התייעלות ושיעורי היוון לא מבוססים והשמטת עלויות עסקה הייחודיות למתווה. עיגון הפטור של בנקים ממדינות חוץ מחובת רישוי למתן אשראי מטעם רשות אי-ודאות בתחום האסדרה - שוק ההון באמצעות הוראת שעה (המוגבלת בתוקפה) מעלה חשש כי בנקים ממדינות חוץ יירתעו מלהעניק .PPP אשראי לעסקים בישראל ובכלל זה להשקעה בתחום התשתיות במסגרת פרויקטי נמצא כי המדינה לא גיבשה מנגנון אשר ישקלל את ניסיון העבר העדר מנגנון לשקלול ניסיון העבר - שנצבר בעבודה עם הזכיינים כדי למגר התנהגויות לא רצויות מצידם בהקמתם של פרויקטים עתידיים וכדי להגדיל את הסבירות שיעמדו בלוחות הזמנים ובתקציבים כפי שהתחייבו.תמונת המצב העולה מן הביקורת מאפשר להאיץ את הקמתם של פרויקטים PPP- השימוש במתווה ה במגוון פרויקטים - PPP-שילוב מתווה ה המשלבים טכנולוגיות חדישות שבשימוש המגזר הפרטי, כדוגמת מתקני ההתפלה. משרד ראש הממשלה קידם יוזמה לגיבוש רשימה של פרויקטי גיבוש רשימת פרויקטי תשתית לאומיים - תשתית לאומיים עתידיים ולהנגשתה למשקיעים בין-לאומיים. עם זאת, התוכנית אינה כוללת את כל הנתונים הנדרשים, דבר העלול לפגוע בגיוס השקעות מגורמי חוץ לקידום התשתיות, המהווה אחד מיעדיה של הממשלה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי609 משרד האוצר | תקצירמשרד האוצר | תקציר לפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי נודעת חשיבות רבה בקידום תשתיות המדינה בתחומים השונים. הממצאים שעלו בדוח מלמדים על הצורך בהגדרת הגורם המתכלל ברמה הממשלתית לצורך מימוש יתרונות מרביים ברמה הלאומית ובטיוב פעילות הגופים האמונים על ההתקשרויות. גיבוש עקרונות עבודה מוסדרים לביצוע פרויקטים במתווה זה, יאפשר להגדיל את ההשקעה בפרויקטי תשתית תוך יצירת אפיקי השקעה מגוונים במשק ויסייע לצמיחה הכלכלית של המדינה לאורך שנים. עיגון פעולות שיבטיחו כי המתווה יושם לאחר בחינת תועלות ההתקשרות ביחס לחלופות אפשריות יביא למיצוי יתרונם היחסי של השותפים ולהקצאה יעילה של סיכוםהסיכונים והמקורות. כמו כן הוא יבטיח שהתמורה להון הציבורי המושקע ביישום פרויקטים אלה תהיה מרבית.על משרד האוצר - בשיתוף משרדי הממשלה - לקדם גיבוש אסטרטגיית השקעה לאומית הכוללת סדרי , והיא PPP עדיפויות לתמיכה בצמיחה הכלכלית בעתיד. ממנה תיגזר תוכנית העבודה להשקעה בפרויקטי תוצג לממשלה בכל שנה, כולל משמעויותיה מבחינת התקציב. מטעם המדינה, ולהגדיר PPP על שר האוצר להכריע בדבר זהותו של הגורם שינהל את ההתקשרות במכרזי את תחומי האחריות והסמכות של הגורם המאסדר ומנהל הפרויקט. על צוות הליווי והמעקב לקדם תכלול של הידע הנצבר בגופים הממשלתיים באמצעות הליך הטמעה מחייב לכל משרדי הממשלה, לרבות שימוש במסמכי מכרז סטנדרטיים. כמו כן על מנהלי ההתקשרויות לבחון יצירת נוהל אחיד שישמש את כלל הממשלה ובו יעוגנו כל המרכיבים שיש לשקול בביצוע בדיקות ההתאמה לבחינת השיטה המיטבית להקמת פרויקט ולתפעולו, לרבות אופן הכללתם בהתאם לפרויקט הנבחן. על אגף התקציבים ואגף החשכ”ל לבחון החלת כללים להגברת שקיפות ההשקעה, ובכלל זה את אופן הצגת הנתונים המצטברים של כלל ההתחייבויות הנגזרות מכל הפרויקטים (שנקבעות לפי תזרים הפרויקטים ולאורך כל תקופת ההתקשרות), ואת האפשרות לפרסם את תשואת המשקיעים תוך שמירה על חסיון סוד מסחרי, כנהוג במדינות אחרות. על אגף התקציבים ואגף החשב הכללי לבחון את תמהיל מקורות ההון של המגזרים השותפים למימון כדי להפחית את עלותם, תוך הקפדה על אחריות רציפה להוצאות הפרויקטים במהלך כל PPP פרויקטי אורך חייהם. כמו כן, נוכח היקף הכספים הגדול המנוהל בגופים המוסדיים, מומלץ כי משרד האוצר יבחן יצירת כלים לעידוד השקעה בפרויקטי תשתית מקומיים, על מנת לאפשר השאת התועלות למשקיעים לצד תרומה לפיתוח המשק.עיקרי המלצות הביקורת 610 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה 31.12.18 השקעה בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי ליום לפי הגוף המבצע בחלוקה למגזרים , בעיבוד משרד מבקר המדינה.2018 על פי הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה לשנת 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי611 משרד האוצר | משרד האוצר | - השקעות 31.12.18 מאזן המדינה ליום בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי