רשות השידור הישראלי (בפירוק)/ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור

 ♦ . .מבוא .רשות השידור (להלן גם - הרשות) הוקמה על פי חוק רשות השידור, התשכ"ה- 1965 (להלן גם - החוק), ולפיו היא תקיים שידורי טלוויזיה ורדיו כשירות ציבורי. רשות השידור משדרת בערוץ 1 את שידורי הטלוויזיה הישראלית, ובערוץ33 - את שידורי הטלוויזיה הישראלית בערבית. עד סוף המאה העשרים היה נהוג בעולם לשדר את שידור הטלוויזיה בשיטה אנלוגית3 . במאה העשרים ואחת החל מעבר משיטת שידור אנלוגית לדיגיטלית 4 :, שהעיקריות שבהן הן אלה שידור בטכנולוגיית חדות רגילה ( SD - Standard Definition Television ) ושידור בטכנולוגיית חדות גבוהה ( HD - High Definition Television ), ובה רזולוציית השידור גבוהה עד פי ארבעה מה-SD (להלן- פורמט HD .) לשיטת השידור הדיגיטלית כמה יתרונות על פני שיטת השידור האנלוגית, ובהם איכות קול טובה יותר, כושר הפרדת תמונה גבוה יותר, תאימות למחשבים ולאינטרנט ויכולות "אינטראקטיביות". יכולות אלו מאפשרות לצופה לשלוט בנתונים המשודרים מהטלוויזיה, כמו להציג כתוביות שלא נראות על המסך ותרגום בו-זמני לשפות זרות. שידורי הטלוויזיה ברשות השידור 1. הרשות שידרה את שידורי ערוץ1 בשיטה אנלוגית מאז הקמתה בשנת 1969 ועד מאי 2010 . בשנת 2008 תוקן החוק, ובו נקבע כי הרשות תפסיק לקלוט ולהפיץ שידורי טלוויזיה בשיטה האנלוגית בתוך 18 חודשים מהמועד הקובע (אוגוסט 2009 ), ובלבד שבמועד הפסקתם היא תוכל להפיץ את שידוריה באמצעות תחנות שידור דיגיטליות, ושלציבור תהיה אפשרות זמינה לרכוש ציוד לקליטת השידורים. 2. מיוני 2010 החל ערוץ 1 לשדר בפורמט HD - באמצעות אפיק ייעודי של חברות הכבלים והלוויין - וזאת במקביל לשידור האנלוגי. צופים שאינם מנויים על שידורי חברות הכבלים קולטים את שידורי ערוץ 1 ( בפורמט דיגיטלי בטכנולוגיית חדות רגילה SD ) .__________________ .3 בשיטה זו השידור מופץ באמצעותמערך משדרים הפרוסים ברחבי הארץ וניתן לקליטה באמצעות אנטנה ביתית. 4 .בשיטה זו השידור מופץ באמצעות משדרים דיגיטליים וניתן לקליטה באמצעות התקנים מתאימים רשות השידור 1499 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 באמצעות"עידן פלוס" 5 . בערוץ 33 , נכון למועד סיום הביקורת, רשות השידור משדרת בפורמט אנלוגי בלבד. פרויקט המעבר משידור אנלוגי לשידור דיגיטלי בפורמט HD (להלן- פרויקט ה-HD ) נחשב פרויקט הדגל בתהליך ההתחדשות הטכנולוגית של הרשות. משנת 2010 ועד יוני 2013 הסתכמו עלויות הפרויקט בכ -28 :מיליון ש"ח. הפרויקט כולל התקשרויות בתחומים שונים תשתית, בינוי, טכנולוגיה, מחשוב ועיצוב. ביישום הפרויקט שותפות יחידות רבות ברשות ובהן חטיבת הנדסה ופיתוח, חטיבת החדשות בעברית, שירותי מינהל ומחלקת האמנות; וכן יחידות המטה - אגף כספים וכלכלה והייעוץ המשפטי. במעבר לשידור בפורמט דיגיטלי החליטה הרשות להקים מתחם שיכלול מרכז שידור ובו חדר בקרה מרכזי, חדרי עריכה ופיקוח, חדרי שרתים, אולפן שידור, חדרי הלבשה ואיפור, חדרי מנוחה וחדרים נוספים לציוד הטכנולוגי המסייע לשידור (להלן - מתחם ה -HD) . באוגוסט 2010 בחנה הנהלת הרשות את נושא מיקומו של המתחם. החלופות היו "אולפן נקדי" ו"אולפן א'" (אולפן A ) שבבניין הטלוויזיה בירושלים, והיא החליטה להקים את המתחם בסמוך לאולפן א' ולהתאים את האולפן לשידור חדשות ואקטואליה בפורמט HD . לפי החוק, על מילוי תפקידיה של הרשות מופקדים יו"ר הרשות, מליאה של 31 חברים וועד מנהל המונה שבעה חברים (להלן - מוסדות הרשות)6 ומנכ"ל הרשות (להלן גם- המנכ"ל). מתפקידי המליאה: התוויית מדיניות הרשות; הנחיית הוועד המנהל במילוי תפקידיו; ומעקב, פיקוח ובקרה על פעילות הרשות. הוועד המנהל מוסמך לדון ולהחליט בענייני הרשות, להכין את תקציבה, לפקח על ביצועו ועוד. בחודשים מאי-אוקטובר 2013 בדק משרד מבקר המדינה במוסדות הרשות ובהנהלתההיבטים שונים בתכנונו, ב ניהולו ובביצועו של פרויקט ה-HD. . המעבר לשידור בפורמטדיגיטלי .שלביו העיקריים של פרויקט הם ייזום, תכנון, ביצוע, בקרה וסיום הפרויקט. משרד מבקר המדינה בדק את יישום שלבים אלו בפרויקט ה-HD . .ייזום הפרויקט .בשלב הייזום של פרויקט בוחנים את נחיצותו. לאחר שהגיעו למסקנה כי הוא נחוץ לארגון, מכינים מסמך ייזום ראשוני המגדיר, בין היתר, את הצורך בפרויקט, את מטרותיו, את אופן ביצועו ואת מדדי הביצוע שיש לעמוד בהם. .__________________ .5 מערך שידור דיגיטלי שמפעילה הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו החל בשנת 2009. 6 בשנת 2012 ( אושר תיקון לחוקתיקון מס' 27 ). לפי התיקון לחוק יוחלפו מליאת הרשות והוועד המנהל במועצה בעלת מאפיינים של דירקטוריון, שמעמד חבריה יהיה דומה למעמד של דירקטורים. בתיקון נקבע כי המועצה תמונה עד אפריל 2014 , ועד מינויה נמסרו חלק מתפקידיה העתידיים למוסדות הרשות. 1500 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שלב הייזום בפרויקט ה -HD ,בוצע במסגרת הכנת תכנית רפורמה מקיפה ברשות השידור כמפורט: 1. : הצורך בשדרוג טכנולוגי של אמצעי השידור באפריל 2007 ,החל הוועד המנהל של הרשות לגבש, בשיתוף חברה המתמחה בייעוץ אסטרטגי וכלכלי תכנית לרפורמה מקיפה ברשות: כלכלית, ארגונית וטכנולוגית. הועלו כמה כשלים ברשות, ובכללם פיגור טכנולוגי ניכר באמצעי ההפקה, במערכות השידור ובמערכות המידע והוצאות הולכות ומתרבו ת לתחזוקת הציוד ברשות. הרשות נדרשה להתמקד בשבעה תחומים, ובהם שדרוג ודיגיטציה של אמצעי ההפקה, של מערך השידור ושל ארכיון הרשות7 . החל בשנת 2008 דנו מוסדות הרשות מפעם לפעם בנושאי הרפורמה, ובאוגוסט 2012 חתמו הרשות וממשלת ישראל על הסכם למימון תכנית ההבראה של הר שות, שתתבצע בשנים 2012 - 2018 (להלן- הסכם הרפורמה). בהסכם הרפורמה התחייבה הרשות להשקיע בתחום הטכנולוגיה 330 מיליון ש"ח, מתוכם76 מיליון ש"ח באמצעי הפקה בטלוויזיה, הכוללים בין היתר: חידוש אולפני שידור; תכנון, התקנה ותחזוקה של תפאורות לאולפנים; רכישת ציוד לחדרי פיקוח ובקרה והתאמת מערכות לטכנולוגיה החדשה שתיבחר. ביולי 2013 הודיעו שר האוצר ושר התקשורת ליו"ר ולמנכ"ל של הרשות שתחילת יישומו של הסכם הרפורמה תוקפא, כדי לבדוק את המתווה שנקבע בהסכם ואת האפשרות לשנות את מתכונת השידור הציבורי הקיים. 2. ייזום הפרויקט ש ל שידורי HD: בדצמבר 2009 , במהלך התוויית תכנית הרפורמה, הודיע מנכ"ל הרשות דאז לוועד המנהל, כי הרשות תשדר בפורמט HD את משחקי אליפות העולם בכדורגל - "המונדיאל" - שהתקיימו בחודשים יוני -יולי 2010 . לרשות לא הייתה יכולת טכנולוגית לשדר בפורמט HD . ולשם כך היא שכרהבתקופת המונדיאל ניידת שידור המותאמת לשידורים בפורמט HD בכ- 30,000 .ש"ח ליום שידור המונדיאל בפורמט HD עורר תגובות חיוביות בציבור, ובסוף יוני 2010 , לאחר שהוחל בשידורי המונדיאל, הציע מנהל מחלקת ההנדסה למנכ"ל הרשות להמשיך ולשדר בפורמט HD .גם אחרי סיום המשחקים כך, לדבריו, תעבור הרשות לעידן טכנולוגי חדש, תזכה ביתרון לעומת הערוצים המסחריים, תספק שידור איכותי לציבור ותבצע קפיצת מדרגה טכנולוגית כפי שנדרש ברפורמה. מנהל מחלקת ההנדסה גם פירט את התהליכים ואת רשימת הציוד הנדרשים לכך. בנובמבר 2010 חתמו מדינת ישראל ורשות השידור על הסכם הלוואה לרכישה ולשכירה של ציוד להמשך השידורים בפורמט HD , וזאת על חשבון כספי המענק שתקבל הרשות עבור ביצוע הרפורמה. במסגרת הסכם זה העביר משרד האוצר לרשות 10 מיליון ש"ח לביצוע פרויקט ה-HD. כ-3.2 מיליון ש"ח מסכום זה שילמה הרשות עבור שכירת ניידת השידור. מנהל לפרויקט ה - HD מנהל פרויקט הוא תפקיד מרכזי וחיוני לביצוע פרויקט ולקידומו. תפקידו לקבוע את יעדי הפרויקט ולתרגמם לתכניות עבודה, לתכנן ולנתח את הפרויקט מן הבחינה הפיננסית, לתאם בין כל היחידות הקשורות אליו, לקבוע את סדרי העדיפות של הפעולות הנדרשות לביצועו ולהביאו לידי גמר. .__________________ .7 ראו גם בקובץ דוחות זה, בעמ' 1463 .", את הדוח "הטיפול בארכיונים של רשות השידור רשות השידור 1501 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. נמצא כי לא מונה מנהל לפרויקט. אף שמונו שישה בעלי תפקידים ברשות לטפל בפרויקט מהיבטיו השונים, על איש מהם לא הוטלה האחריות לניהול מתכלל של הפרויקט. 2. על פי נוהל הרשות משנת 1995 (להלן- הנוהל), האחריות לטיפול בפרויקטים טעוני מכרז תהיה בידי ועדת פרויקטים ובידי אחראי לקידום ולמעקב על פרויקטים ברשות (להלן - אחראי לפרויקטים). עם חברי הוועדה יימנו בעלי תפקידים הקשורים לנשוא המכרז. הוועדה מופקדת על מעקב אחר ביצוע הפרויקט עד סיומו, ובכלל זה יהיה עליה להבטיח את קיומו של תכנון לפרויקט ולעקוב אחר ניהול הפרויקט ואחר ביצועו במסגרת התקציב המאושר. תפקידיו של אחראי לפרויקטים: בדיקת כדאיות הפרויקט; בחירת יועצים; הכנת חומרי המכרז וכתב הכמויות; ריכוז נושאים לוועדת המכרזים; בדיקת חשבונות הפרויקט עד השלמת העבודה ומעקב על ניצול תקציב הפרויקט. התברר כי בתקופת ביצוע פרויקט ה-HD , שחייב פרסום מכרזים בתחומים שונים, לא פעלה ברשות ועדת פרויקטים, בניגוד לנוהל שקבעה הרשות. בנסיבות אלה לא נעשה מעקב אחר התקדמותו של פרויקט מרכזי זה ואחר עמידה במסגרת התקציב שנקבעה לו. עוד התברר כי המשרה של אחראי לפרויקטים בלשכת סמנכ"ל טכנולוגיות אינה מאוישת משנת 2005 , כך שהחל במועד ביצוע פרויקט ה -HD בשנת 2010 ועד מועד סיום הביקורת לא היה אחראי לפרויקטים שעקב אחר ביצוע הפעולות בפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על הרשות להבטיח שפרויקטים ינוהלו בהתאם לנוהל ולפעול למינוי מידי של אחראי לפרויקטים ושל ועדת פרויקטים, ובייחוד כאשר הרשות כבר החלה בתהליך של התחדשות טכנולוגית שעתידה להיות רחבת היקף. בתשובתו מינואר 2014 הודיע המנכ"ל כי הרשות תפרסם מכרז לתפקיד האחראי למעקב על ניהול פרויקטים. .תכנון הפרויקט .שלב התכנון הוא השלב המהותי ביותר בפרויקט לפני שלב הביצוע, והוא כולל בניית תכניות עבודה, מינוי מופקדים על ביצועו ותכנון התקשורת בין כלל השותפים לפרויקט. תכנית העבודה לפרויקט HD תכנית העבודה בארגון היא כלי ניהול מרכזי המסייע לו לבנות את פעילותו על פי מטרו ת ויעדים לשנה השוטפת ולטווח הארוך. בתכנית העבודה השנתית נקבעים: סדר העדיפויות של הארגון, הגדרת יעדים ומשימות מדידים, מדדי תפוקות, לוח זמנים ותקציב. התכנית מחייבת את הארגון להעריך מפעם לפעם את המצב לעומת התכנון ובמידת הנדרש לבצע התאמות, שינויים ותוספות, לקיים מעקב על השגת היעדים והתפוקות ולהפיק לקחים. יצוין כי במסגרת הסכם הרפורמה, הכוללת השקעה בתחומים טכנולוגיים, הכינה הרשות תכנית כללית לביצועה. בהסכם נקבע כי בנוסף לתכנית הכללית הרשות תגיש לממשלה תכנית 1502 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מפורטת הכוללת את אבני הדרך ואת העלויות הצפויות ליישום כ ל אחד מהתחומים הטכנולוגיים. גם דרישה זו מלמדת על חשיבותה של תכנית העבודה. זאת ועוד, פרויקט כה מרכזי בהתחדשות הטכנולוגית של רשות השידור, אשר לו גם נקודות השקה עם תחומים רבים ברשות, צפוי היה שיהיה לו ביטוי לא רק בתכנית העבודה של הפרויקט אלא גם בתכנית העבודה השנתית של הרשות. 1. הביקורת העלתה כי בשנים 2010- 20138 פעלה רשות השידור מבלי שהייתה לה תכנית עבודה שנתית. עוד נמצא כי על אף חשיבותו, מורכבותו ועלויותיו הגבוהות של פרויקט ה-HD ,, הרשות לא קבעה תכנית עבודה מפורטת לביצועו, לא הגדירה את שלביו לא קבעה לוח זמנים ואבני דרך לביצועו. היועצת המשפטית של הרשות ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 , כי נציגיה דרשו לא פעם תכנית עבודה מסודרת לפרויקט ה -HD , וכי היעדרה של תכנית כזו "הביא לכך שהיחידה הצורכת העלתה פעם אחר פעם בקשות להרחבת התקשרות עם הספק שזכה במכרז לספק את הציוד בפרויקט, תוך הצגת נימוקי דחיפות וחוסר ברירה ופריצה חוזרת ונשנית של המסגרת הכספית". 2. :בהיעדר תכנית עבודה גם לא נקבע לוח זמנים להשלמת הפרויקט, כמפורט בדיון הוועד המנהל בנובמבר 2011 , שעסק גם בפרויקט ה-HD , הוא הנחה את הנהלת הרשות לפעול לכך שמתחם ה-HD יהיה מוכן למועד שידור המשחקים האולימפיים שהתקיימו בלונדון בחודשים יולי ואוגוסט 2012 (להלן- האולימפיאדה). בדצמבר 2011 הודיע סמנכ"ל טכנולוגיות9 למנכ"ל כי המועד הצפוי לסיו ם הבינוי במתחם ה -HD הוא שלהי מרץ 2012 . :אולם גם מועד זה נדחה, כמתואר עד ינואר 2012 נדרשה להקמת מתחם ה-HD התארגנות בשני תחומים מרכזיים: בניית מרכז שידור ורכישת ציוד ותוכנה. רק בינואר 2012 התברר לרשות כי במסגרת הפרויקט יש לבצע במתחם ה-HD גם עבודות תכנון והתקנה של תפאורה לאולפן א'. במרץ 2012 הודיע המנכ"ל לוועד המנהל כי לא יהיה אפשר לסיים את הפרויקט עד לאולימפיאדה, אולם לא נקבע מועד חדש לסיומו. בדיון ועדת משנה של מוסדות הרשות שהתקיים באפריל 2012 העריך סמנכ"ל טכנולוגיות שעד נובמבר 2012 יסתיים הפרויקט, וכל השידורים לערוץ הראשון ישודרו ממתחם ה -HD . התברר כי עד מועד סיום הביקורת, כשנה לאחר המועד שקבע הוועד המנהל להשלמת הפרויקט, הפרויקט טרם הושלם. .__________________ .8 בשנת 2013 ,גיבשה הנהלת הרשות תכנית עבודה המותנית בביצוע הרפורמה ברשות השידור אולם היא לא אושרה במוסדות הרשות ולבסוף נגנזה בשל הקפאת הרפורמה. 9 סמנכ"ל טכנולוגיות מונה לתפקידו בסוף אוקטובר 2011 , ובמסגרת תפקידו זה הוא דיווח על הפרויקט. רשות השידור 1503 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. המעבר לטכנולוגיית שידור דיגיטלי מצריך התאמת מערכות ברשות לטכנולוגיה זו וכרוך בעלויות נוספות. התברר כי פעולות אלה לא נכללו בתקציב הפרויקט. להלן דוגמאות: (א) בנובמבר 2012 פנה מנהל אגף מערכות מידע אל סמנכ"ל טכנולוגיות והודיע כי יש להכין בדחיפות תשתיות ממוחשבות לסביבת העבודה ב-HD . עד מועד סיום הביקורת שילמה הרשות עבור הכנת התשתיות כ-2.6 .מיליון ש"ח (ב) עם המעבר לשידורים בפורמט HD נוצר הצורך לשדרג את המערכות הגרפיות המאפשרות הצגת אלמנטים שונים בשידורי הטלוויזיה, ובהם תמונות וטבלאות, ולהתאימן לתצורת השידור החדשה. עלות שדרוג המערכות הסתכמה בכ -1.3 .מיליון ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היעדר תכנית עבודה ולוח זמנים נפגעה יכולתה של הנהלת הרשות לעקוב אחר התקדמות פרויקט ה -HD ואחר השגת היעדים שנקבעו. על הרשות לבחון אילו שלבים נותרו לסיום הפרויקט ולהכין תכנית עבודה מפורטת, לוחות זמנים ותקציב לביצועם. .ביצוע הפרויקט .לצורך פרויקט ה-HD פורסמו בשנים 2012 -2010 :, בין היתר, ארבעה מכרזים למטרות אלה אספקת ציוד ותוכנה, התקנת הציוד ותחזוקתו (להלן - מכרז הציוד); ביצוע עבודות בינוי והנחת תשתית לחדרי בקרה וציוד HD (להלן- מכרז הבינוי); עיצוב, ביצוע והתקנה של תפאורה קבועה לאולפן א' (להלן - מכרז התפאורה) ורכישת מסכי לד10 . ועדות המכרזים ברשות 11 הן הגופים המוסמכים לאשר יציאה לכל מכרזי הרשות וכן את ההתקשרות עם הזוכה במכרז. פנייה לוועדת מכרזים לאישור של יציאה למכרז או של פטור ממכרז נעשית באמצעות טופס בקשה לאישור מכרז, ובו נדרשת היחידה הצורכת 12 לציין גם את אומדן שווי ההתקשרות. האומדן הוא כלי בקרה ראשוני ובסיסי על ההוצאה התקציבית הצפויה ומאפשר להעריך אם העבודה או השירות המתוכננים ניתנים לביצוע. לפי הנחיות הרשות, להתקשרויות בסכום של יותר מ- 250,000 ש"ח נדרש, נוסף על אישור ועדת המכרזים, אישור של "ועדת 250 .אלף", שהיא ועדת משנה שמינו מוסדות הרשות .__________________ .10 .מסכים המציגים מרכיבים גרפיים כחלק מהתפאורה באולפן 11 ברשות השידור פועלות שתי ועדות מכרזים- א וב: ועדת מכרזים א, בראשות מנכ"ל הרשות, מוסמכת לאשר יציאה למכרזים שהאומדן של סכום ההתקשרות בהם הוא ממיליון ש"ח ומעלה; ועדת מכרזים ב, שבראשה עומד סמנכ"ל כספים, מוסמכת לאשר יציאה למכרזים שהאומדן של סכום ההתקשרות בהם הוא עד מיליון ש"ח. 12 .היחידה המקצועית ברשות שצורכת את השירות 1504 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אומדן של עלויות הפרויקט כלי בסיסי בניהול פרויקט הוא הכנת אומדן של עלויותיו, כלומר הערכת העלויות של המשאבים הדרושים לביצוע שלביו השונים ובכלל זה אומדן של סטיות צפויות מהתכנון המקורי שעלולות לייקר את עלויות הפרויקט. התברר כי ברשות אין נוהל לאופן הכנת אומדן לשם פרסום מכרז פומבי לרכישת טובין או לביצוע עבודה. כמו כן, בטופס הבקשה לאישור מכרז אין דרישה לצרף מסמכים ותחשיבים התומכים באומדן שווי ההתקשרות או לצרף מפרט התומך בבקשה. בתשובתו של מנכ"ל הרשות הוא הודיע כי בעקבות הביקורת נוספה לטופס הבקשה דרישה לצרף אומדן מפורט ומנומק של שווי ההתקשרות. אומדן זה יאפשר לוועדה לבחון את הנתונים שעליהם מבוססת הבקשה ויסייע ליחידה הצורכת להיערך ולתכנן את דרישותיה מבעוד מועד. לדבריו, בעקבות הביקורת ולצורך הסדרת פעילותן של ועדות המכרזים הוא הנחה את סמנכ"ל כספים ברשות לגבש, בסיוע הלשכה המשפטית, נוהל מכרזים חדש ומעודכן שיותאם לצורכי הרשות ולפעילותה ויישען על הוראות הדין הרלוונטיות ועל המלצות מבקר המדינה בדוח זה. אישור ועדת מכרזים ועדת מכרזים ברשות מאשרת את ההיקף הכספי של ההתקשרות על בסיס האומדנים שמגישה היחידה הצורכת בשלושת השלבים האלה: לפני היציאה למכרז; לפני חתימת ההסכם עם החברה הזוכה במכרז; במקרים שבהם נדרשת העלאה של סכום ההתקשרות. כך לדוגמה, אם מחירן של כל ההצעות שהוגשו למכרז גבוה מהאומדן שאושר, אם לאחר חתימת ההסכם עם החברה מתברר ליחידה הצורכת כי נדרשים שינויים בכמות פריטי ציוד או שנדרשות עבודות נוספות, או אם היחידה מבקשת מוועדת המכרזים לאשר את הרחבת ההתקשרות עם החברה. מהמסמכים שעמדו לרשות משרד מבקר המדינה עולה כי קודם שאישרה ועדת המכרזים את פרסום המכרז ואישרה את היקפו הכספי, לא הציגו לה הי חידות הצורכות את הנתונים ואת המסמכים שעל בסיסם קבעו את אומדן העלות של ההתקשרות המבוקשת, אף שמדובר בפרויקט שעלויותיו ניכרות. הוועדה אף לא דרשה מהגורמים האחראיים להציג לפניה מידע זה. 1. משרד מבקר המדינה השווה בין אומדן ההיקף הכספי כפי שהציגו היחידות הצורכות לוועדת מכרזים בבקשותיהן לאשר את פרסום המכרזים או לקבל פטור ממכרז ובין ההיקף הכספי שאישרה ועדת המכרזים בהסכם עם החברה, לרבות הרחבת ההתקשרות. להלן ההשוואה, במיליוני ש"ח (כולל מע"ם): .התחום היחידה .הצורכת .שחתומה על .הפנייה .לוועדת .מכרזים אומדן ההיקף .הכספי של .ההתקשרות .במועד הבקשה .לאישור המכרז ההיקף הכספי .שנקבע בהסכם עם .החברה, לרבות .הרחבות ההתקשרות הפער בין האומדן .לבין ההיקף הכספי .שנקבע עם החברה, .לרבות ההרחבות .(באחוזים) רשות השידור 1505 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ציוד חטיבת הנדסה .ופיתוח 7 23.15 231 .בינוי חטיבת הנדסה .ופיתוח 3 6.03 101 . רכישת .מסכי לד שירותי מחלקת .האמנות 0.19 0.46 142 .סה"כ 10.19 29.64 191 . היחידות הצורכות הסבירו לוועדת המכרזים, את הסיבות לפערים בין האומדן לבין היקף ההתקשרות עם החברות לרבות ההרחבות, ובכללן: צורך להוסיף פריטי ציוד; דרישות מקצועיות ראשוניות שלא הובאו בחשבון במכרז; תוספות שלא נצפו מראש ושנחיצותן התבררה רק תוך כדי ביצוע העבודות. מהנתונים בטבלה עולה כי האומדן הכספי של ההתקשרות שהיחידות הצורכות הציגו לוועדת המכרזים, בכל שלושת המכרזים, היה באופן עקבי נמוך בשיעור ניכר מהסכום שאישרה הוועדה לבסוף להתקשרות עם החברות. ההפרש בין אומדן ההתקשרות במכרזים האמורים לבין ההיקף הכספי שאושר לביצוע היה כ -19 מיליון ש"ח (כ- 190% .) 2. : מכרז התפאורה כדי להתאים את אולפן א' לשידור חדשות ואקטואליה בפורמט .HD , נדרשה הרשות לעצב את האולפן, לרכוש ציוד ולהתקינו באולפן. לתפקיד מרכז מקצועי של פרויקט עיצוב האולפן מונה מעצב תאורה מקרב עובדי חטיבת הנדסה ברשות, שלאחר מכן נבחר לתפקיד מנהל מחלקת התאורה (להלן - מרכז התפאורה). במרץ 2012 הגיש מרכז התפאורה לוועדת מכרזים בקשה לצאת למכרז התפאורה. ימים מספר לאחר מכן אישרה הוועדה את הבקשה לצאת למכרז בסך של עד כ-9 מיליון ש"ח. באפריל 2012 אישרה "ועדת 250 .אלף" את היציאה למכרז (א) במרץ 2012 , במהלך הדיון של ועדת המכרזים ביציאה למכרז, הודיע מרכז התפאורה לוועדה כי מפרט המכרז בתהליך הכנה, והוועדה דרשה ממנו להשלים את המפרט ולהחזיר אותו לאישורה טרם פרסום המכרז. צפוי היה שוועדת המכרזים תאשר את העלות המשוערת של מכרז התפאורה - עד כ-9 מיליון ש"ח- רק לאחר שיוגש לה מפרט, ולו ראשוני, של מרכיבי העבודה ושל הציוד הנדרשים, מתוך ציון עלותם המשוערת. יצוין כי במסמכי הרשות אמנם נמצא מפרט ועלויות משוערות של מרכיבי מכרז התפאורה (בסך של כ-9 )מיליון ש"חשהכין מרכז התפאורה, ואולם הוא לא נשא תאריך ולא הוצג לפני ועדת המכרזים. סמנכ"ל כספים וכלכלה, חבר ועדת המכרזים, אישר בתשובתו מינואר 2014 כי מסמך כזה לא הוצג לפני הוועדה. (ב) לאחר אישור היציאה למכרז הוכנו מאפריל עד נובמבר 2012 מסמכי המכרז, ובכללם מפרט טכני וכ תב כמויות. בנובמבר 2012 פנה מרכז התפאורה לוועדת המכרזים בבקשה להעלות את סכום ההתקשרות מ-9 ל-14 מיליון ש"ח. הנימוק: "שינויים מקצועיים שנדרשו 1506 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .על ידי חטיבת החדשות". ועדת המכרזים אישרה את בקשתו, והמכרז פורסם בסוף החודש במפרט הטכני ובכתב הכמויות שהוגשו לוועדה לא פורטו העלויות המשוערות של כל פריט. יוצא אפוא ששמונה חודשים לאחר אישור תקציב המכרז החליטה הוועדה להעלות את תקציבו בכ -5 ( מיליון ש"ח 55% ), אף שלא היו לפניה נתונים על עלות הפריטים שנדרשו במפרט ובכתב הכמויות. לוועדה אף לא הייתה יכולת לבחון את ההצדקה להעלאה זו ואת הטענה בדבר השינויים המקצועיים שב יקשה חטיבת החדשות, כיוון שלא הוצגו לפניה לא פירוט העלויות של הבקשה הראשונית ואף לא עלויות המפרט האמור הכולל את השינויים. בדצמבר 2012 ביקש יו"ר "ועדת250 ,אלף" להקפיא את מכרז התפאורה מטעמים שונים ובכללם עלויות מכרז ניכרות. מוסדות הרשות החליטו למנות את סמנכ"ל טכנולוגיות לבדוק את נחיצותו של המכרז. בפברואר 2013 ,החליטה ועדת המכרזים, על בסיס ממצאי בדיקתו לבטל את המכרז בין היתר משום שדרישות המפרט לא תאמו את צורכי הרשות. עד מועד סיכום הביקורת לא חודש המכרז. 3. משרד מבקר המדינה בדק את הליך קביעתו של אומדן ערך ההתקשרות במכרז לרכישת מסכי לד לשידור האולימפיאדה, ששימשו תפאורה זמנית לאולפן א'. להלן פירוט הממצאים: כאמור, בנובמבר 2011 הנחה הוועד המנהל את ההנהלה לפעול לכך שמתחם ה -HD יהיה מוכן ביולי 2012 לשדר את האולימפיאדה בפורמטHD . במאי 2012 אישרה ועדת מכרזים את בקשתה של מחלקת שירותי אמנות לפרסם מכרז פומבי לרכישת אמצעים ויזואליים (מסכי לד) עבור סט תפאורה באולפן, שנאמד 13 בסכום של כ - 220,000 ש"ח. יומיים לאחר מכן פורסם מכרז, וביוני 2012 כשנפתחה תיבת המכרזים נמצאה בה הצעה של חברה אחת. בסוף אותו חודש נחתם הסכם התקשרות בין הרשות לאותה חברה (להלן - חברה א). בדוח הביקורת הפנימית ברשות מיולי 2013 העוסק, בין היתר, בנושא רכישת מסכי לד לשידור האולימפיאדה, נבדק הליך ההתקשרות עם חברה א לרכישת המסכים. להלן הפרטים: (א) מרכז התפאורה ומנהל מחלקת תאורה פנו לחברה א וביקשו הצעת מחיר עוד לפני שפנו לוועדת המכרזים לקבלת אישור יציאה למכרז. הם הסבירו לביקורת הפנימית כי לבקשת מחלקת שירותי אמנות, הם פנו טלפונית לכמה חברות כדי לאמוד את העלות המשוערת של המכרז, ורק מחברה א התקבלה הצעת מחיר. הביקורת הפנימית לא מצאה אסמכתה לכך שהיו פניות לחברות נוספות. הביקורת הפנימית ציינה בדוח כי הצעת המחיר של חברה א הייתה בסכום של כ - 330,000 ש"ח, ואולם אומדן עלות המכרז שהוגש לוועדת המכרזים היה 220,000 .ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר כי אם אכן מטרת הפנייה לחברה א הייתה להעריך את עלות המכרז, לא ברור מדוע הסכום שהוגש לאישור הוועדה לא תאם את הסכום שבהצעת החברה, אלא היה נמוך ממנו במידה ניכרת, ועל סמך מה נקבע הסכום שהתבקשה הוועדה לאשר. .__________________ .13 האומדן נקבע לפי אפיון מקצועי והערכות מחיר של מחלקת תאורה. רשות השידור 1507 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יש לציין כי לו הוגש לוועדה אומדן המבוסס על הצעת המחיר של חברה א, הייתה מחלקת שירותי אמנות מחויבת להביא את ההתקשרות גם לאישורה של "ועדת 250 אלף" עוד לפני פרסום המכרז. משרד מבקר המדינה מעיר כי בדרך זו נעקף מנגנון נוסף של פיקוח ובקרה. (ב) הסכם ההתקשרות עם חברה א היה על סך כ - 460,000 ש"ח אף שהוועדה אישרה יציאה למכרז בעלות של 220,000 ש"ח. הביקורת הפנימית מצאה כי הפער בין הסכומים נגרם בשל כך שהמפרט הטכני של המכרז שמחלקת שירותי אמנות הגישה לאישורה של ועדת המכרזים לא תאם את המפרט הטכני שנדרש במכרז שפורסם לציבור. במכרז שפורסם נדרשה כמות רבה יותר של פריטים, הם היו שונים מאלה שאישרה הוועדה, ומחירם היה יקר יותר. משמעותם הכספית של הבדלים אלו : עלייה של כ- 238,000 ש"ח בעלויות המכרז שפורסם בהשוואה לסכום שאישרה הוועדה - חריגה של כ- 107% . "ועדת250 אלף" אישרה את ההתקשרות עם החברה, אך הביעה חוסר שביעות רצון מהאומדן השגוי של מחלקת שירותי אמנות. לדברי יו"ר הוועדה, הוחלט לאשר את הבקשה בשל קוצר הזמן ובשל חשיבותם של שידורי האולימפיאדה, מה גם שלא הוגשו הצעות נוספות. הוא הביע את תמיהתו על שהוגשה הצעה אחת בלבד אף שיש בנמצא כמה חברות העוסקות בתחום זה. (ג) בנובמבר 2012 התכנסה ועדת מכרזים, לבקשת חטיבת מבצעים והפקה, כדי לדון בהרחבת ההתקשרות עם חברה א לאספקת מסכי לד לאולפן "נקדי" לצורך משדר הבחירות לכנסת התשע עשרה (להלן - הבחירות), בעלות של כ- 700,000 ש"ח. בדיון השתתף מרכז התפאורה, והוא דיווח לוועדה כי מסכי הלד המבוקשים אמורים להתחבר ולהתממשק רק עם הציוד שקיים ברשות, וכי אין ספק אחר שיכול לספק את ציוד המבוקש. הוועדה החליטה לאשר את ההרחבה ולרכוש את מסכי הלד מחברה א. בסוף אותו חודש החליטה ועדת מכרזים לבטל את החלטתה בדבר הרחבת ההתקשרות עם חברה א, וזאת לאחר שסמנכ"ל טכנולוגיות ומרכז התפאורה טענו בפניה כי ניתן לרכוש את הציוד גם מספקים נוספים. בדוח הביקורת הפנימית צוין כי לנוכח התנהלות זו יש מקום לחשש מהעדפת ספק מסוים על פני אחרים. בסופו של דבר שודרו הבחירות באמצעות מסכי לד של הרשו ת ללא תוספת של מסכי לד אחרים, וכך נחסכו עלויות לרשות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את ההתנהלות הלקויה, הרשלנית והלא מקצועית של היחידות הצורכות בשלבי המכרז השונים, כעולה מממצאי הביקורת הפנימית: היחידות הצורכות הציגו לוועדה אומדנים ראשוניים שאינם מבוססים על בדיקות ונתונים, ובדיעבד התברר כי עלות ההתקשרויות בפועל גבוהה מהאומדנים במידה ניכרת. דרך פעולה זו יש בה כדי להטעות את ועדת המכרזים, והיא מעידה על נורמה פסולה ברשות ועל היעדר זהירות בהוצאת כספי הציבור. הצגת האומדנים הלא מבוססים נגרמה גם בשל כשלי תכנון: אי -הכנת תכנית עבודה מפורטת, היעדר אומדן תקציב ריאלי ואי -מינוי אחראי לפרויקטים. על הרשות לאשר ולתקצב את הפעולות הדרושות להשלמת הפרויקט רק לאחר סיום שלב התכנון. 1508 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי למנוע ביטול מכרזים וכן עדכונים ותיקונים הכרוכים בתוספות תקציב, על היחידות הצורכות לבצע תכנון מקצועי ומפורט ככל האפשר, המבוסס על מידע ממוסמך ועל נתונים מפורטים, וכל זאת לפני הגשת בקשות לוועדות המכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנהלת הרשות וחברי ועדת המכרזים יקבעו הנחיות המפרטות את אופן הכנת האומדנים של עלויות ההתקשרות, את רמת פירוט המרכיבים הנדרשים ואת המסמכים והנתונים שעליהם יש לבסס את האומדנים. בנוגע להתקשרויות שהיקפן הכספי גדול והן מצריכות ידע והתמחות בתחומים מקצועיים שבהם אין לוועדת המכרזים הידע הנדרש, על הוועדה לשקול למנות יועץ מקצועי שיסייע לה בקבלת ההחלטות. כמו כן ראוי כי סכום ההתקשרות יועלה במקרים חריגים בלבד, ולא כדבר שבשגרה, כדי שהרשות תוכל לנהל את ענייניה הכספיים באופן תקין ויעיל ובהתאם לתקציבה. על הרשות גם למנוע מצבים שבהם תינתן לספק אחד עדיפות על פני ספקים אחרים. אספקת השירותים 1. : רכישת ציוד ותכנה בנובמבר 2010 התפרסם מכרז הציוד, ובאוגוסט 2011 חתמה רשות השידור על הסכם עם החברה הזוכה (להלן - חברה ב). מסגרת התקציב של המכרז הייתה 7 מיליון ש"ח. לפי ההסכם, הרשות אינה מתחייבת לרכוש כמות מסוימת של פרטי ציוד, אלא על פי צרכיה. משרד מבקר המדינה העלה כי עד נובמבר 2012 אישרה ועדת המכרזים להאריך את הסכם ההתקשרות עם החברה ארבע פעמים בסכום כולל של 17.1 מיליון ש"ח כמפורט: (א) בפברואר 2012 אישרה הוועדה להרחיב את ההתקשרות עם חברה ב מ -7 ל-22.8 .מיליון ש"ח בעקבות צרכים חדשים ודרישות נוספות שהתעוררו במהלך הפרויקט (ב) בחודשים מאי, אוקטובר ונובמבר 2012 הוארך הסכם ההתקשרות עם החברה בסכום כולל של כ-1.3 .מיליון ש"ח עבור רכישה של פריטי ציוד נוספים לפרויקט כבר באוגוסט 2010 , בעת שוועדת המכרזים אישרה יציאה למכרז לרכישת ציוד, הבהיר סגן היועצת המשפטית כי מתכונת המכרז נועדה לתת לרשות גמישות מבחינת הכמות שתוזמן, אך אין בגמישות זו כדי לאפשר הרחבת ההתקשרות בהיקפים ניכרים. לפני אישור הרחבת ההתקשרות הראשונה עם חברה ב בפברואר 2012 הוא העיר לסמנכ"ל טכנולוגיות כי יש להימנע ממצב שבו תהיה הרשות כבולה לזוכה במכרז "באופן שתיאלץ להמשיך ולהעביר לו עבודות בעתיד, ולמעשה באופן שייתר הוצאת מכרזים נוספים", כיוון שהדבר מנוגד לחוק חובת המכרזים ואינו תקין. סמנכ"ל טכנולוגיות השיב כי חברה ב לא תמשיך לבצע את הפרויקט כ"פרויקט מתגלגל", אלא לכל פרויקט יצא מכרז נפרד בהתאם לחוק ולנהלים. למרות זאת, כאמור, הוארך הסכם ההתקשרות עם חברה ב עוד שלוש פעמים. רשות השידור 1509 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מהמתואר לעיל עולה כי בפועל זהו פרויקט מתמשך, ולכן הרשות תצטרך לרכוש פריטי ציוד נוספים המותאמים למערכת שסופקה לה. בעקבות זאת התחרות בין ספקי הציוד הפוטנציאליים עלולה להצטמצם במידה ניכרת, וצמצומה עלול להשפיע על מחיריהם של פריטי ציוד נוספים שתרכוש הרשות בתהליך ההתחדשות הטכנולוגית. סמנכ"ל טכנולוגיות טען בתשובתו מנובמבר 2013 כי שירותי ההנדסה ביקשו להמשיך את ההתקשרות עם חברה ב לצורך שידורי הבחירות והאולימפיאדה, אבל לאחריהם לא הוצאו הזמנות נוספות לחברה. התברר כי עוד באותו חודש העביר סמנכ"ל טכנולוגיות אל מנכ"ל הרשות תכנית להמשך החלפת הציוד האנלוגי ברשות לציוד HD . לפי התכנית, תיאלץ הרשות להמשיך ולעבוד עם חברה ב, שזכתה במכרז כספק יחיד, בעלות נוספת של 6 מיליון ש"ח. עוד עולה מן התכנית כי הרשות מתכננת לרכוש מחברה ב גם שרתים, ציוד ותוכנות להקמת אולפן חדש לשידור HD עבור ערוץ33 . הרחבת ההתקשרות עם החברה לצורך המשך החלפתו של הציוד האנלוגי היא בניגוד לחוות הדעת האמורה של הייעוץ המשפטי. על הנהלת הרשות לבחון פתרונות לסוגיה זו בתיאום עם הייעוץ המשפטי. 2. בינוי חדרי בקר ה: ביולי 2011 פורסם מכרז הבינוי, ובנובמבר 2011 נחתם עם הקבלן הזוכה במכרז הסכם בינוי בסכום של כ-4.5 .מיליון ש"ח הציוד שנרכש במסגרת ההסכם לרכישת ציוד יועד להתקנה בחדרי בקרה שייבנו במסגרת הסכם הבינוי. כדי שבניית החדרים תסתיים לפני מועד אספקת הציוד, צפוי היה כי להשלמת עבודות הבינוי של חדרי הבקרה ייקבע מועד מוקדם ממועד אספקת הציוד והתקנתו. הבדיקה העלתה כי הסכם הבינוי נחתם ב- 29.11.11 , ובו נקבע כי הקבלן מתחייב להשלים את המבנה בתוך 90 יום ממועד קבלתו של צו התחלת עבודה; ואילו בהסכם לאספקת הציוד נקבע כי מועד אספקתו יהיה עד 16.10.11 , ומועד התקנתו יהיה לא יאוחר מ- 7.11.11 . יוצא אפוא שההסכם לבניית חדרי הבקרה שבהם יותקן הציוד נחתם אחרי המועד שנקבע להתקנת הציוד. הדבר מעיד על היעדר תכנון של שלבי הפרויקט ועל היעדר תיאום בין יחידות מקצועיות של הרשות. בפועל החלה אספקת הציוד במאי 2012 , ואולם בניית חדרי הבקרה והציוד הושלמה רק בסוף נובמבר 2012 . 3. : ' תפאורה לאולפן א כאמור, במרץ 2012 אישרה ועדת המכרזים לצאת למכרז התפאורה בסך של 9 מיליון ש"ח. ביוני 2012 החליטה הוועדה לפצל את מכרז התפאורה לשניים: במסגרת הליך של פטור ממכרז נחתם ביוני 2012 הסכם עם חברה לצורך תכנון ועיצוב של התפאורה (להלן - חברה ג); בנובמבר 2012 פורסם מכרז לאספקה, להתקנה ולתחזוקה של ציוד התפאורה, ובפברואר 2013 .הוחלט לבטלו בסוף יוני 2012 הושלם חלק ניכר מהכנת מתחם ה -HD ,לשידור ואולם התקנת התפאורה הקבועה באולפן א' שבמתחם לא הושלמה עד מועד סיכום הביקורת. 1510 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 )(א בספטמבר 2012 , טרם ביטול המכרז, הגישה חברה ג לרשות את תכנית עיצוב התפאורה לאולפן עבורה שילמה הרשות כ- 442,000 ש"ח. מאחר שהמכרז לאספקה, להתקנה ולתחזוקה של ציוד התפאורה בוטל וטרם חודש, אי -אפשר להשתמש בתכנית זו. (ב) הנהלת הרשות החליטה לשדר בפורמט HD שני אירועים במהלך השנים 2013 -2012 : האולימפיאדה והבחירות אולם מאחר שאולפן א' לא היה מוכן לשידור היא נאלצה לבצע התאמות בתפאורה 14 ובאמצעים הטכנולוגיים שברשותה, ועלותן הסתכמה בכ-1.4 .מיליון ש"ח התברר כי בחדר הבקרה והשידור, שצוי ד בטכנולוגיות מתקדמות, לא נעשה שימוש במשך כחצי שנה - מאוגוסט 2012 , לאחר שידור האולימפיאדה, ועד שידור הבחירות בינואר 2013 - מכיוון שבאולפן א', המיועד לשמש אולפן שידור בפורמט HD ., לא הותקנה תפאורה קבועה .מעקב ובקרה על ביצוע הפרויקט .על פי כללי המינהל התקין, במהלך ביצוע פרויקט יש צורך במנגנון בקרה על העמידה בלוחות הזמנים, על עלות המשאבים, על יעילות השימוש בהם ועל איכות העבודה, וכן יש צורך במעקב על שלבי הביצוע בהשוואה לשלבי התכנון. 1. בהסכם לרכישת הציוד נקבעו אבני הדרך ולוחות הזמנים לביצועו, כמפורט: סקר תכנון קריטי בפרויקט ( CDR)15 , אספקת הציוד, התקנתו וביצוע שידורי ניסיון. עוד נקבע כי כל אחת מאבני הדרך תיחשב מבוצעת רק עם קבלת אישור הממונה מטעם הרשות על ביצועה. בהסכם הבינוי נקבע כי לאחר אישור הצעתו של הזוכה במכרז הוא יגיש הצעה בכתב בנושא דרכי ביצוע העבודה, לוח הזמנים ופירוט ההסדרים והשיטות לביצוע העבודות. משרד מבקר המדינה בדק את הבקרה של הרשות על ביצוע אבני הדרך שנקבעו בהסכם לרכישת הציוד ובהסכם הבינוי. לא נמצאו מסמכים המעידים כי נעשתה בק רה על ביצוע כל אחת מאבני הדרך שנקבעו בהסכם לרכישת הציוד, וכי ניתן אישור מהיחידה הרלוונטית ברשות להמשיך לאבן הדרך הבאה כפי שנקבע בהסכם. כמו כן לא נמצאו מסמכים בנוגע לדרכי ביצוע העבודה במכרז הבינוי ואף לא לוחות הזמנים, כפי שנקבע בהסכם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי בפרויקט מרכזי מעין זה, שעלויותיו אינן מבוטלות, יש חשיבות לבקרה, והיעדרה עלול לפגוע בביצוע העבודה ובאיכותה. על הרשות להקפיד על קיום הבקרות הנדרשות כדי להבטיח שהעבודות יבוצעו ביעילות ובחיסכון. .__________________ .14 ."חלק ממסכי הלד שנרכשו לשם התאמת התפאורה הותקנו באולפן "נקדי 15 Critical Design Review . רשות השידור 1511 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 פיקוח מוסדות הרשות על התנהלות הפרויקט 1. דיווחי המנכ"ל: לפי החוק, תפקידיו של הוועד המנהל16 לקבל דוחות מהמנכ"ל על פעולות שוטפות של הרשות ולפקח על ביצוע התקציב המאושר. נמצא כי מספטמבר 2011 , מועד מינויו של מנכ"ל הרשות המכהן, לא הגיש המנכ"ל לוועד המנהל, כמשתמע מלשון החוק, דוחות על פעילותה השוטפת של הרשות, לרבות על פרויקט ה -HD ., ואילו הוועד המנהל לא דרש אותם מהמנכ"ל מהפרוטוקולים של דיוני הוועד המנהל לשנים 2013 -2012 עולה כי המנכ"ל דיווח לו בעל-פה על נושאים הקשורים בפעילות השוטפת של הפרויקט. מנכ"ל הרשות ציין בתשובתו כי דיווחים שלו ושל בעלי תפקידים רלוונטיים בוועדות השונות של מוסדות הרשות מבוססים על חומרים כתובים שהועברו למוסדות בדרכים שונות, ובהן מצגות ותכתובות. סמנכ"ל טכנולוגיות טען בתשובתו כי דיווחיו למוסדות הרשות כללו לוחות זמנים ועדכון על תקציב הפרויקט, ואלה שונו פעמים רבות בהתאם להנחיות מוסדות הרשות. משרד מבקר המדינה מעיר כי דיווחים בעל -פה, גם אם הם נתמכים בחומרים כתובים, אינם תחליף לדוחות מרוכזים של המנכ"ל בכתב. דוחות בכתב מטרתם להציג את מצב הפרויקט בכל שלב, לאפשר למוסדות לעקוב אחריהם ולפקח על הפעולות שבוצעו ושטרם בוצעו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המנכ"ל להקפיד ולדווח על הפעילות השוטפת של הרשות בכתב ובמועדים קבועים. 2. : פיקוח הוועד המנהל הוועד המנהל מוסמך במסגרת תפקידיו לאשר עקרונית ביצוע של כל פרויקט ברשות ולפקח על ביצועו. במהלך התקופה מיוני 2011 עד אפריל 2012 הציגו נציגי היחידות המקצועיות ברשות לפני הוועד המנהל שישה אומדנים שונים של עלות פרויקט ה -HD בטווח שבין 40-10 .מיליון ש"ח להלן תיאור השתלשלות העניינים: ביולי 2011 דיווחו נציגי היחידות ברשות לוועד המנהל כי עלות הפרויקט תהיה10 מיליון ש"ח. בנובמבר 2011 דיווח סמנכ"ל טכנולוגיות לוועד המנהל כי הוצאות הפרויקט הסתכמו עד מועד זה ב-18 מיליון ש"ח, חריגה של שמונה מיליון ש"ח מהתקציב המקורי באישור ועדת המכרזים. הוועד המנהל הודיע כי הוא רואה חשיבות עליונה בשדרוג המערך הטכנולוגי, לרבות פרויקט ה -HD , בירך את ההנהלה על החלטתה להמשיך בביצוע הפרויקט וקבע כי החריגה תתוקצב מתקציב שנת 2012. כחודש לאחר דיון זה, בדצמבר 2011 , שב ועדכן סמנכ"ל טכנולוגיות את הוועד המנהל כי לאחר בחינה של עלויות הציוד הנדרש התברר לו כי העלות המשוערת של הפרויקט היא כ-24 .מיליון ש"ח נמצא כי למרות הדיווחים על החריגות מעלות הפרויקט עוד במהלך ביצועו, ל א ביקש הוועד המנהל מסמנכ"ל טכנולוגיות להגיש לו אומדן עדכני ומפורט של יתר העלויות עד להשלמת הפרויקט. .__________________ .16 סעיף19 לחוק רשות השידור לפני תיקון אפריל 2012 . 1512 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. : ועדת הביקורת ועדת הביקורת של מוסדות הרשות פועלת מכוח החוק17 ומכוח נוהל פנימי של הרשות. מתפקידיה העיקריים: לדון בדוחות הביקורת הפנימית של הרשות, לעקוב אחר ליקויים שהועלו ולפעול על פי העניין בנושאים שבסמכותה. (א) בשנת 2012 כתבה יחידת הביקורת הפנימית של הרשות דוח על פרויקט ה -HD , וממצאיו הצביעו על חריגות ניכרות בעלויות הפרויקט. הדוח פורסם בינואר 2013 . נמצא כי ממצאים אלה לא נדונו בוועדת הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על ועדת הביקורת לקיים דיון לבחינת הליקויים והסיבות להם ולהפיק לקחים כדי למנוע את הישנותם. (ב) במהלך שנת 2013 כתבה יחידת הביקורת הפנימית דוחות נוספים על שני נושאים הנוגעים להקמת התפאורה באולפן א' שבמתחם ה-HD. ביולי 2013 דנה ועדת הביקורת בדוחות אלו והעבירה את הממצאים ליועצת המשפטית ברשות כדי שזו תשקול אם יש להעבירם לבדיקת "המוסדות הרלוונטיים", והיועצת המשפטית העבירה את הממצאים למשרד מבקר המדינה, שבחן אותם במסגרת דוח זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי העברת הממצאים אליו אינה תחליף לבדיקתם של הגופים הרלוונטים ברשות ולהפקת לקחים בהתאם. נמצא כי חלק מהליקויים שהועלו בביקורת הפנימית בשנת 2013 דומים לליקויים שכבר הועלו בדוח הביקורת הקודמת משנת 2012 ., שוועדת הביקורת לא דנה בהם עובדה זו מחזקת את חשיבות הדיון והמעקב של ועדת הביקורת על דוחות הביקורת הפנימית למניעת הישנות הליקויים, ובייחוד אם נושא הביקורת הוא מרכזי ברשות ועלויותיו גבוהות. .סיכום .במסגרת פרויקט המעבר משידור אנלוגי לש ידור דיגיטלי בפורמט HD החליטה הרשות להקים מתחם HD , שיכלול מרכז שידור - ובו חדר בקרה מרכזי, חדרי עריכה ופיקוח, חדרי שרתים, אולפן שידור, חדרי הלבשה ואיפור וחדרי מנוחה - וחדרים נוספים לציוד טכנולוגי המסייע לשידור. פרויקט זה הוא הגדול בפרויקטים של הרשות, ובשנים 2013 -2010 הסתכמו עלויותיו בכ -28 מיליון ש"ח. הו א כולל התקשרויות בתחומים שונים: תשתית, בינוי, טכנולוגיה, מחשוב ועיצוב, וביישומו שותפות יחידות רבות ברשות. .__________________ .17 ראו הערה6. רשות השידור 1513 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה העלה ליקויים משמעותיים בתכנון פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי, בניהולו, בביצועו ובבקרה עליו - ליקויים שאינם מתיישבים עם כללי המינהל התקין ועם החובה לפעול בחיסכון ויעילות. אופן תפקודם של הגורמים שהיו מעורבים בתהליכי המכרזים של הפרויקט היה בלתי תקין, והוא מעיד על היעדר זהירות בהוצאת כספי ציבור. היעדרה של תכנית עבודה הכוללת לוח זמנים פגע ביכולתה של הנהלת הרשות לעקוב אחר התקדמות פרויקט ה -HD ואחר השגת היעדים שנקבעו. על הרשות לבחון אילו שלבים נותרו לסיום הפרויקט ולהכין תכנית עבודה מפורטת לביצועם. מן הראוי שהנהלת הרשות וחברי ועדת המכרזים יקבעו הנחיות מפורטות בדבר אופן הכנת האומדנים של עלויות ההתקשרות, רמת הפירוט של המרכיבים הנדרשים במכרז בהתאם להיקף ההתקשרות והגשת המסמכים והנתונים שעליהם מבוססים האומדנים לוועדת המכרזים. ראוי כי סכומי התקשרויות יועלו במקרים חריגים בלבד ולא כדבר שבשגרה, כדי שהרשות תוכל לנהל את ענייניה הכספיים באופן תקין ויעיל ובהתאם לתקציבה. בפרויקט כה מרכזי הכרוך בעלויות כה גבוהות יש לבקרה של הנהלת הרשות ושל מוסדותיה משנה חשיבות כדי להבטיח שהפרויקט יבוצע ביעילות ובחיסכון. פרויקט ה -HD הוא פרויקט מרכזי וראשון בהתחדשות הטכנולוגית המתוכננת ברשות, שהיקפה הכספי נאמד בכ -330 מיליון ש"ח, ועל הרשות להפיק את הלקחים מהליקויים בביצועו כדי למנוע את הישנותם בפרויקטים עתידיים. . .

תקציר:
 רשות השידור 1495 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור .תקציר .רשות השידור (להלן גם - הרשות) הוקמה על פי חוק רשות השידור, התשכ"ה- 1965 ., ולפיו היא תקיים שידורי טלוויזיה ורדיו כשירות ציבורי רשות השידור משדרת בערוץ 1 , משנת 1969 , את שידורי הטלוויזיה הישראלית, ובערוץ 33 - .את שידורי הטלוויזיה הישראלית בערבית עד סוף המאה ה עשרים היה נהוג בעולם שידור טלוויזיה בשיטה אנלוגית1 . התפתחות טכנולוגית בתחום זה אפשרה את המעבר לשיטות שידור דיגיטליות 2 , שלהן יתרונות על השידור האנלוגי, בין היתר, באיכות הקול והתמונה. ערוץ 1 החל לשדר בפורמט דיגיטלי ביוני 2010. פרויקט המעבר משידור אנלוגי לשיד ור דיגיטלי בפורמט HD (להלן- פרויקט ה-HD ) נחשב פרויקט הדגל בתהליך ההתחדשות הטכנולוגית של הרשות, ובשנים 2013 -2010 הסתכמו עלויותיו בכ-28 .מיליון ש"ח במעבר לשידור בפורמט דיגיטלי החליטה הרשות להקים מתחם שיכלול מרכז שידור ובו חדר בקרה מרכזי, חדרי עריכה ופיקוח, חדרי שרתים, חדרי הלבשה ואיפור, חדרי מנוחה וחדרים נוספים לציוד טכנולוגי המסייע לשידור; ולהתאים את אולפן א' שבבניין הטלוויזיה בירושלים, לשידור בפורמט HD (להלן- מתחם ה-HD ). הפרויקט מבוסס על התקשרויות בתחומים שונים: תשתית, בינוי, טכנולוגיה, מחשוב ועיצוב, וביישומו שותפות יחידות רבות ברשות. . .פעולות הביקורת .בחודשים מאי -אוקטובר 2013 בדק משרד מבקר המדינה במוסדות הרשות ובהנהלתה היבטים שונים ב תכנונו, ב ניהולו ובביצועו של פרויקט ה-HD. .__________________ .1 בשיטה זו השידור מופץ באמצעות מערך משדרים אנלוגיים הפרוסים ברחבי הארץ וניתן לקליטה באמצעות אנטנה ביתית. 2 בשיטות אלה השידור מופץ באמצעות משדרים דיגיטליים וניתן לקליטה באמצעות התקנים דיגיטליים מתאימים. 1496 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עיקרי הממצאים .תכנון הפרויקט .נמצא כי לא מונה מנהל לפרויקט. אף שמונו שישה בעלי תפקידים ברשות לטפל בפרויקט מהיבטיו השונים, על איש מהם לא הוטלה האחריות לניהול מתכלל של הפרויקט. כמו כן, בתקופת ביצוע פרויקט ה-HD לא פעלה ברשות ועדת פרויקטים, וזאת בניגוד לנוהל שקבעה הרשות. בנסיבות אלה לא נעשה מעקב אחר התקדמותו של פרויקט מרכזי זה ואחר עמידה במסגרת התקציב שנקבעה לו. על אף חשיבותו, מורכבותו ועלויותיו הגבוהות של פרויקט ה -HD , הרשות לא קבעה תכנית עבודה מפורטת לביצועו, לא הגדירה את שלביו, לא קבעה לוח זמנים ואבני דרך לביצועו. . .אומדן עלויות הפרויקט .במסגרת הפרויקט נדרשה הרשות לפרסם מכרזים למטרות הא לה: אספקת ציוד ותכנה, התקנה ותחזוקה של הציוד; בינוי והנחה של תשתית לחדרי בקרה וציוד HD ; עיצוב, ביצוע והתקנה של תפאורה קבועה לאולפן א'. 1. ברשות אין נוהל לאופן הכנת אומדן לשם פרסום מכרז פומבי לרכישת טובין או לביצוע עבודה. כמו כן, בטופס הבקשה לאישור מכרז אין דרישה לצרף מסמכים ותחשיבים התומכים באומדן שווי ההתקשרות או לצרף מפרט התומך בבקשה. 2. בחלק מהמכרזים שנעשו במסגרת הפרויקט, האומדן הכספי של ההתקשרות שהיחידה הצורכת הציגה לוועדת המכרזים היה נמוך בשיעור ניכר מהסכום שהוועדה אישרה לבסוף להתקשרות עם החברות, וההפרש הכספי הכולל היה כ -19 .מיליון ש"ח .ביצוע הפרויקט .1. נמצא כי הסכם לבניית חדרי הבקרה נחתם ב- 29.11.11 , ובו נקבע כי הקבלן מתחייב להשלים את המבנה בתוך 90 יום ממועד קבלתו של צו התחלת עבודה. לעומת זאת, בהסכם לאספקת ציוד ותכנה לחדרי הבקרה נקבע כי מועד אספקת ה ציוד יהיה עד 16.10.11 , ומועד התקנתו יהיה לא יאוחר מ- 7.11.11 . יוצא אפוא שההסכם לבניית חדרי הבקרה שבהם יותקן הציוד נחתם אחרי המועד שנקבע להתקנת הציוד. בפועל, הספקת הציוד החלה במאי 2012 , אולם בניית חדרי הבקרה הושלמה רק בסוף נובמבר 2012 . בסוף יוני 2012 הושלמו חלק ניכר מהפעולות שנדרשו להכנת מתחם ה-HD לשידור, אבל התקנת התפאורה באולפן א' שבמתחם לא הושלמה עד מועד סיכום הביקורת. רשות השידור 1497 .:שם הדוח ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. בשנים 2013 -2012 התקיימו שני אירועים שהנהלת הרשות החליטה לשדרם בפורמט HD - המשחקים האולימפיים (האולימפיאדה) שהתקיימו בלונדון והבחירות לכנסת התשע -עשרה. אבל מאחר שאולפן א' טרם הוכן לשידור, נאלצה הרשות לבצע התאמות בתפאורה זמנית ובאמצעים הטכנולוגיים שברשותה, שעלותן הסתכמה בכ-1.4 .מיליון ש"ח .פיקוח מוסדות הרשות על התנהלות הפרויקט .1 . מספטמבר 2011 , מועד מינויו של מנכ"ל הרשות המכהן, לא הגיש המנכ"ל לוועד המנהל דוחות על פעילותה השוטפת של הרשות, לרבות על פרויקט ה -HD , כמשתמע מלשון החוק, אלא דיווח על נושאים שקשורים לפרויקט בעל פה. הוועד המנהל לא דרש מהמנכ"ל להגיש לו את הדוחות האמורים. 2. למרות הדיווחים של סמנכ"ל טכנולוגיות על חריגות מעלות הפרויקט שהתקבלו עוד במהלך ביצועו, לא ביקש ממנו הוועד המנהל להגיש לו אומדן עדכני ומפורט של יתר העלויות עד להשלמת הפרויקט. 3. בשנת 2012 כתבה יחידת הביקורת הפנימית של הרשות דוח על פרויקט ה-HD , וממצאיו הצביעו על חריגות ניכרות בעלויות הפרויקט. נמצא כי ממצאים אלה לא נדונו בוועדת הביקורת של מוסדות הרשות. .סיכום והמלצות .משרד מבקר המדינה העלה ליקויים משמעותיים בתכנון פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי, בניהולו, בביצועו ובבקרה עליו - ליקויים שאינם מתיישבים עם כללי המינהל התקין ועם החובה לפעול בחיסכון ויעילות. אופן תפקודם של הגורמים שהיו מעורבים בתהליכי המכרזים של הפרויקט היה בלתי תקין, והוא מעיד על היעדר זהירות בהוצאת כספי ציבור. היעדרה של תכנית עבודה הכוללת לוח זמנים פגע ביכולתה של הנהלת הרשות לעקוב אחר התקדמות פרו יקט ה - HD ואחר השגת היעדים שנקבעו. על הרשות לבחון אילו שלבים נותרו לסיום הפרויקט ולהכין תכנית עבודה מפורטת, לוחות זמנים ותקציב לביצועם. מן הראוי שהנהלת הרשות וחברי ועדת המכרזים יקבעו הנחיות המפרטות את אופן הכנת האומדנים של עלויות ההתקשרות, את רמת פירוט המרכיבים הנדרשים ואת המסמכים והנתונים שעליהם יש לבסס את האומדנים. ראוי כי סכומי התקשרויות יועלו במקרים חריגים בלבד ולא כדבר שבשגרה, כדי שהרשות תוכל לנהל את ענייניה הכספיים באופן תקין ויעיל ובהתאם לתקציבה. 1498 דוח שנתי64ג .שם הדוח: ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בפרויקט כה מרכזי הכרוך בעלויות כה גבוהות יש לבקרה של הנהלת הרשות ושל מוסדותיה משנה חשיבות כדי להבטיח שהפרויקט יבוצע ביעילות ובחיסכון. פרויקט ה -HD הוא פרויקט מרכזי וראשון בתהליך ההתחדשות הטכנולוגית המתוכננת ברשות, שהיקפה הכספי נאמד בכ-330 מיליון ש"ח, ועל הרשות להפיק את הלקחים מהליקויים בביצועו כדי למנוע את הישנותם בפרויקטים עתידיים. .