היכלי הספורט תל אביב-יפו בע_מ/חלוקת כרטיסים למשחקים ומופעים בהיכל הספורט ביד-אליהו

 ♦ . . מבוא .הרשויות המקומיות מקימות תאגידים לצורך טיפול בנושאים הנמצאים בסמכותן (להלן - תאגידים עירוניים). תאגידים אלה פועלים בתור ישויות משפטיות עצמאיות. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ (להלן - החברה) היא תאגיד שהקימה בשנת 1968 עיריית תל -אביב-יפו (להלן - העירייה), והיא בבעלותה המלאה. החברה מנהלת ומפעילה זה שנים את היכל הספורט ביד -אליהו (להלן - היכל הספורט או ההיכל) ואת אצטדיון הכדורגל "בלומפילד" ביפו (להלן - אצטדיון בלומפילד). החברה היא אחת מ -32 תאגידים עירוניים שבהם מטפלת לשכת התאגידים העירוניים בעירייה (להלן - לשכת התאגידים). העירייה ממנה, באמצעות לשכת התאגידים, את כל הדירקטורים בחברה. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1645 .ההיכל משמש מגרשה הביתי של קבוצת הכדורסל מכבי תל-אביב (להלן - מכבי ת"א), והיא מקיימת בו גם את משחקיה במסגרת האירופית (ה"יורוליג"). גם נבחרת ישראל בכדורסל (גברים) מקיימת בהיכל חלק ממשחקי הבית שלה. כמו כן מתקיימים בהיכל בדרך כלל משחקי חצי -הגמר והגמר של ליגת העל בכדורסל ומשחקי חצי-גמר וגמר גביע המדינה. נוסף על משחקי הכדורסל מתקיימים בהיכל במהלך השנה אירועי ספורט אחרים, כנסים, אירועי מכירות ומופעי בידור שונים. החברה מקבלת מהמארגנים בחינם כרטיסי כניסה למשחקים ולאירועים ומחלקת אותם ללא תשלום לגורמים שונים. במאי 2006 החליט מבקר המדינה, בתוקף סמכותו לפי סעיף9(7 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 ., להפעיל את ביקורת המדינה על החברה]נוסח משולב[ מאוגוסט 2009 עד אפריל 2010 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את פעולותיהן של החברה והעירייה בתחומים הנוגעים לחלוקת כרטיסים לאירועים שונים שהתקיימו בהיכל בשנים 2003 -2009 . בין היתר נבדקו ההמלצות וההנחיות הכלליות של משרד הפנים בנושא, ההנחיות והנהלים של העירייה והחברה, חלוקת הכרטיסים בפועל, הפיקוח והבקרה על חלוקה זו והיבטי מיסוי העולים ממנה. הבדיקה נעשתה בחברה ובעירייה. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים - המשרד הממשלתי האחראי, בין היתר, לפעילותן של רשויות מקומיות, וברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים). .המלצות והנחיות כלליות .1. חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 (להלן- חוק המתנות), מסדיר את נושא קבלת מתנות 2 על ידי עובדי ציבור. ע ל קבלת מתנה שהחוק חל עליה חייב עובד הציבור להודיע, ועליו לנהוג בעניין זה כפי שנקבע בתקנות שהותקנו מכוח החוק. חוק המתנות חל כאמור על עובדי ציבור, הכוללים נושאי משרות או תפקידים מטעם המדינה, ובהם גם נושאי משרות או תפקידים מטעם רשויות מקומיות. הפרה ביודעין מצד עובד הציבור של חובותיו כאמור מהווה עברה פלילית שדינה קנס. אחד מסוגי טובות ההנאה הנפוצים הוא מתן כרטיסי כניסה בחינם (להלן - כרטיסי חינם) למתקנים ולאירועים בתחומי התרבות, הבידור והספורט, כגון הצגות, קונצרטים, משחקי כדורגל וכדורסל, ברכות שחייה ומוזיאונים. לעתים ניתן כרטיס בודד או זוגי לאירוע אחד, לעתים ניתנים כרטיסים לסדרת מופעים, לעתים ניתנים כרטיסי מנוי או מתאפשרת כניסה חופשית על פי תעודה מזהה שמציג בעל תפקיד. כרטיסי חינם ניתנים לנבחרי ציבור ולבעלי תפקידים במגזר הציבורי, כגון חברי מועצה ברשויות המקומיות וב עלי תפקידים בכירים ברשויות המקומיות. לעתים הכרטיסים ניתנים או מועברים על ידי מקבליהם לבני משפחה, לחברים, למקורבים, לעובדי לשכות של בכירים במגזר הציבורי וכד'. פעמים רבות נותן הכרטיסים הוא הגוף המקיים את האירוע (בין שהוא גוף פרטי, בין שהוא גוף עירוני או נתמך), והוא עושה זאת ביזמתו ועל פי שיקוליו או בעקבות בקשה של המקבל. במקרה כזה נוצר קשר ישיר בין מקבל טובת ההנאה לנותנה, ועולה חשש לפגיעה בטוהר המידות. .__________________ .2 "מתנה" מוגדרת בחוק: "הקניית נכס שלא בתמורה או מתן שירות או טובת הנאה אחרת שלא בתמורה". 1646 דוח שנתי61ב .לעתים נחתמים הסכמים בין בעלי מתקנים ציבוריים, ובהם רשויות מקומיות, או עם מי שמחזיק מטעמם את המתקנים, לבין גופ ים המשתמשים במתקנים אלה, ולפיהם על גופים המקיימים אירועים במתקנים להעביר מכסה של כרטיסים מכל אירוע לבעל המתקן או למחזיק בו. במקרים חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1647 . כאלה בעל המתקן (או המחזיק בו) מחלק את הכרטיסים על פי שיקוליו, וכך לכאורה לא נוצרת זיקה בין מקבל טובת ההנאה לנותנה, אך עדיין קיים בכך פגם של קבלת טובת הנאה על ידי עובד ציבור. כדי להבטיח שחלוקת כרטיסי חינם תיעשה רק על פי הדין ועל מנת למנוע מצב של ניגוד עניינים, אפליה בין זוכים פוטנציאליים בהטבה והעברת כרטיסים למקורבים או לאחרים, על משרד הפנים, האחראי להסדרת פעילותם של בעלי המתקנים הציבוריים במגזר השלטון המקומי, לקבוע כללים מנחים בנושא שיחייבו בעלי תפקידים בגופים אלה, ועל כל אחד מהגופים לגבש בעניין זה נהלים פנימיים שיבטיחו יישום של הכללים. 2. משרד הפנים, היועץ המשפטי לממשלה ומשרד מבקר המדינה דנו בעבר פעמים מספר בהיבטים שונים הנוגע ים לחלוקת כרטיסי חינם, ובכלל זה לצורך לקבוע כללים מנחים ונהלים מפורטים: (א) ב- 1998 קבעה ועדה מייעצת לשאלות של ניגוד עניינים של נבחרי ציבור שמינה שר הפנים כי "קבלת כרטיסים למופעים מהרשות המקומית, או מגוף אחר המחזיק בנכסי הרשות, ללא תמורה, כאשר השתתפותו של ח בר המועצה אינה בתוקף תפקידו, נוגדת את הכללים" (ההדגשה אינה במקור). לעניין זה קבעה הוועדה שבעלותה של רשות מקומית על מתקן מסוים אינה הופכת את השתתפותם של חברי המועצה באירוע המתקיים בו לעניין של מילוי תפקידם הציבורי. (ב) בחוזר מנכ"ל משרד הפנים3 שפורסם בדצמבר 2002 צוין כי היועץ המשפטי לממשלה הפנה את תשומת הלב ל"מנהג פסול", ולפיו קבוצות כדורגל מחויבות להקצות כרטיסי כניסה למשחקים בחינם לרשויות מקומיות שבבעלותן (או בבעלות תאגידים עירוניים שלהן) אצטדיונים. עקב כך, מאחר שהכרטיסים אינם "שייכים" לעובדי הרשות אלא לתושבים, ולאור העובדה שגם "מתעורר קושי מיסויי", הודיע מנכ"ל משרד הפנים בחוזר כי "בשל השלכות פליליות ומיסויות שבדבר", יש להימנע מחלוקת כרטיסים שאינה בתשלום מלא. (ג) ביולי 2003 פרסם מבקר המדינה דוח4 שעסק, בין היתר, בחלוקת כרטיסי חינם לחברי מועצה ולבעלי תפקידים ברשויות מקומיות (להלן - הדוח מ- 2003 .) בדוח צוין כי "קבלת כרטיסי חינם על ידי נבחרי ציבור ועובדים ברשויות המקומיות שלא בתוקף תפקידם אסורה... מאחר שמדובר בתופעה רחבה יותר מחלוקת כרטיסים למשחקי כדורגל, מן הראוי שמשרד הפנים יפרסם הנחיה כוללת לגבי הסוגיות המתעוררות בהקשרים אלה" (ההדגשה אינה במקור). לעניין חלוקת כרטיסים הומלץ בדוח מ- 2003 למשרד הפנים להכין נוהל מפורט בנושא, ועד שיוכן נוהל כזה הומלץ שכל רשות תקבע לעצמה נוהל. לעניין הקצאה של כרטיסים הבהי ר משרד מבקר המדינה כי "ראוי שהרשויות המקומיות יימנעו בעתיד מחתימה על חוזים המחייבים גופים המקיימים אירועים במתקנים שבבעלות העירייה או תאגידיה להקצות לעירייה מכסות כרטיסים, וישקלו את האפשרויות המשפטיות העומדות בפניהן לשינוי הסכמים קיימים מעין אלו ולצמצום התופעה ככל האפשר... .__________________ .3 חוזר מספר 6/2002. .4 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2003 '), עמ 51-85. 1648 דוח שנתי61ב .מן הראוי שגם התאגידים עצמם יימנעו מלחלק כרטיסי חינם ישירות לנבחרים ולבעלי תפקידים". חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1649 .)(ד בעקבות הדוח מ- 2003 פרסם בינואר 2004 מנכ"ל משרד הפנים חוזר5 ובו הובהר כי ההנחיה בחוזר מ- 2002 .תקפה לא רק לגבי משחקי כדורגל בחוזר מ- 2004 אף צוין כי "הרשות המקומית רשאית לחלק כרטיסים חינם לחברי מועצת הרשות או לעובדים הבכירים רק לאירועים רשמיים של הרשות המקומית בהם נדרשת או מוצדקת השתתפותם מתוקף תפקידם. חלוקת כרטיסים לעובדים ולחברי המועצה לאירועי תרבות וספורט בנסיבות אחרות איננה מותרת ויש להימנע ממנה" (ההדגשה אינה במקור). (ה) בהנחיה6 שפרסם היועץ המשפטי לממשלה בנובמבר 2005 , בנושא "קבלת הזמנות וכרטיסים לאירועים", נקבע, בין היתר, כי הגדרת "מתנה" בחוק המתנות היא רחבה, ונכללים בה גם כרטיסים או הזמנות שגלומה בהם טובת הנאה למופעים ואירועים שונים. "נקודת המוצא היא שאסור לעובד הציבור לקבל כל טובת הנאה. עם זאת פעילות הקשורה למילוי תפקידו של עובד הציבור הכרוכה בטובת הנאה, אין לראותה, ככלל, כטובת הנאה אסורה, וזאת בסייג שקבלת טובת הנאה לא עלולה להשפיע ולא להיראות כעלולה להשפיע על מילוי תפקידו של עובד הציבור". בהנחיה הודג ש כי " העקרונות שנקבעו ביחס לנבחרי ציבור ברשויות מקומיות וביחס לחברי כנסת יפים בשינויים המחוייבים גם בנוגע לכלל עובדי הציבור" (ההדגשה במקור). (ו) בפברואר 2007 , כשנה ושלושה חודשים לאחר שהופצה ההנחיה של היועץ המשפטי לממשלה, פרסם מנכ"ל משרד הפנים בחוזר 7 נוהל לחלוקת כרטיסים לאירועי תרבות וספורט (להלן - נוהל המשרד לחלוקת כרטיסים). בדברי הסבר לנוהל ציין המנכ"ל כי הובא לידיעתו "מידע לפיו רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים דורשים, במסגרת הסכמי התקשרות להשכרת אולמות עירוניים, כי השוכר יעמיד מספר מסויים של כרטיסים לרשות הרשות המקומית או התאגיד העירוני. עלותם של כרטיסי כניסה אלה נכללת בשווי העסקה ועל כן הם שייכים לציבור, דהיינו לתושבי הרשות המקומית. יש להבטיח כי חלוקת משאב זה, כמו כל משאב ציבורי אחר, תבוצע באופן שוויוני ותוך הבטחת שקיפות ההליך. נוהל זה בא לבחון את הכללים החלים על חלוקת כרטיסים אלה תוך הבטחת מינהל תקין, שיויון, שקיפות, וכן מניעת פגיעה בטוהר המידות". בנוהל המשרד לחלוקת כרטיסים נקבע כי על רשות מקומית (אשר היא או תאגיד עירוני הנשלט על ידה מקבלים כרטיסי כניסה) להקים ועדה מקצועית לקביעת תבחינים לחלוקת כרטיסים, שיכללו בין היתר אמות מידה לחלוקת כרטיסי חינם, לרבות קביעת אוכלוסיית יעד (בני נוער, אוכלוסייה דלת יכולת). על מועצת הרשות המקומית לאשר את התבחינים שקבעה הוועדה ולפרסמם באתר האינטרנט שלה. בנוהל המשרד לחלוקת כרטיסים הודגש שוב כי "הרשות המקומית רשאית לחלק כרטיסים חינם לחברי מועצת הרשות או לעובדיה הבכירים רק לאירועים רשמיים של הרשות המקומית, בהם נדרשת או מוצדקת השתתפותם של חברי המועצה או עובדיה הבכירים בתוקף תפקידם" (הבהרה בעניין זה פורסמה גם באוגוסט 2008 בחוזר שהוציא מנכ"ל משרד הפנים8 .) )(ז בחוזר שפרסם מנכ"ל משרד הפנים בינואר 20099 (להלן- החוזר מ- 2009 ) בוטל נוהל המשרד לחלוקת כרטיסים ונקבע כי "אסור לרשות מקומיתאו לתאגיד .__________________ .5 חוזר מספר 1/2004. .6 הנחיה מספר 1.1709. .7 חוזר מספר 1/2007. .8 חוזר מספר 6/2008 . .9 חוזר מספר 1/2009. 1650 דוח שנתי61ב .עירוני לחתום על הסכם התקשרות או להאריך תוקף של הסכם התקשרות קיים . בהסכמים קיימים, ]בדבר העמדת כרטיסים לרשות הרשות המקומית[ הכולל סעיף בהם כבר נקבע הדבר, מותר לרשות מקומית או לתאגיד עירוני לקבל כרטיסים לחלוקה רק במידה ופועלת בהם ועדה מקצועית לקביעת תבחינים לחלוקת חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1651 . הכרטיסים. זאת, רק אם הוועדה פרסמה את התבחינים המאושרים באתר " ]בנוהל המשרד לחלוקת כרטיסים[ האינטרנט של הרשות המקומית, לפי האמור (ההדגשות אינן במקור). (ח) בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2010 ציין משרד הפנים כי "לא התעלם כלל ועיקר מתופעה פסולה זו של חלוקת כרטיסים... אלא פעל בצורה נמרצת וחד משמעית באמצעות מתן הנחיות והבהרות בחמישה חוזרי מנכ"ל ובנוסף במכתב מנכ"ל לרשויות". מהאמור לעיל עולה כי בעקבות הדוח של משרד מבקר המדינה מ- 2003 , שדן בנושא קבלת כרטיסי חינם על ידי רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים ואופן חלוקתם, נבחן הנושא בין היתר על ידי משרד הפנים, והוא הוציא הנחיות שונות לעניין חלוקת הכרטיסים במטרה לצמצם את היקף התופעה ולהבטיח קי ום של מינהל תקין, שוויון, שקיפות ומניעת פגיעה בטוהר המידות. עם זאת, עד ינואר 2009 , המועד שבו פורסם החוזר מ- 2009 , לא נקט משרד הפנים צעדים לצמצום הנוהג הפסול שלפיו רשות מקומית או תאגיד עירוני מקבלים כרטיסים ללא תמורה ממארגני אירועים. יצוין כי מנוסח החוזר מ- 2009 עולה כי הוא אינו אוסר על רשות מקומית או תאגיד עירוני לחלק כרטיסי חינם. לדעת משרד מבקר המדינה אם הרשות או התאגיד העירוני רוצים להמשיך ולחלק כרטיסים כאמור, עליהם לרכוש את הכרטיסים במחיר מלא ממארגני האירועים ולחלקם, על פי התבחינים שנקבעו ופורסמו, תוך שמירה על כללי המיסוי המתאימים. .הנחיות ונהלים של העירייה .בדוח מבקר המדינה מ - 2003 הובא, בין היתר, פירוט בעניין כרטיסים שקיבלה העירייה מתאגידים שבבעלותה, ובכלל זה החברה, וחילקה אותם חינם לחברי מועצה ולבעלי תפקידים בעירייה. בדוח צוין כי העירייה פעלה בנושא זה ע ל פי טיוטת נוהל לחלוקת כרטיסי חינם לאירועים שהוכנה ביוני 1995 , וכי אף שהטיוטה לא אושרה במועצת העירייה, היא פעלה על פיה בכל הנוגע לחלוקת כרטיסים למופעים בהיכל הספורט ובהיכל התרבות. בטיוטת הנוהל לא נעשתה הבחנה בין אירועים ומופעים רגילים לבין אירועים מיוחדים בעלי אופי ממלכתי או ציבורי. על פי הטיוטה, קביעת הזכאות לכרטיסי חינם לפקידים בכירים היא על פי החלטת ראש העירייה או מנכ"ל העירייה והיא אינה חייבת להיות מתוקף התפקיד שהפקידים ממלאים; מקבל הכרטיסים רשאי להעבירם לפי שיקול דעתו, ולכן אפשר שבני משפחה או מקורבים ש אינם ממלאים תפקיד בעירייה, ישתמשו בכרטיסים או יעבירו אותם לאחרים כרצונם. עוד צוין בדוח כי העירייה קיבלה מהחברה כ -30 כרטיסים לכל משחק ומופע שהתקיימו בהיכל וחילקה אותם בעיקר לחברי המועצה: בשנת 2001 היא קיבלה 155 ,כרטיסים לחמשת משחקי מכבי ת"א בגביע אירופה ובשנת 2002 (עד ספטמבר) - 300 כרטיסים לעשרה משחקים; למשחק של נבחרת ישראל שהתקיים בהיכל קיבלה העירייה 30 כרטיסים; וגם למופעים היא קיבלה כרטיסים רבים שחולקו לרוב חברי המועצה - לעתים אפילו שלושה כרטיסים לחבר מועצה למופע. 1652 דוח שנתי61ב .משרד מבקר המדינה העיר לעירייה בדוח מ - 2003 כי מאחר שנוכחות חברי המועצה במשחקים ובמופעים אינה מתוקף תפקידם הציבורי, היה עליה להימנע מלחלק להם כרטיסים אלה. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1653 . בביקורת הנוכחית נמצא כי העירייה פעלה אמנם לצמצום התופעה אך לא הפסיקה אותה לחלוטין ולא קיימה את ההנחיות וההוראות האמורות של היועץ המשפטי לממשלה ושל משרד הפנים בנושא, כמפורט להלן: 1. בעקבות הדוח מ - 2003 כתב בפברואר 2004 היועץ המשפטי של העירייה דאז לחברי מועצת העירייה כי "כל ההסדרים הקודמים בנושא בטלים", וכי במקומם יחולו תשעה עקרונות, ובהם: "(ב) הכרטיסים יחולקו למופעים בעלי אופי ציבורי או לכאלה הפתוחים רק או בעיקר לציבור מוזמנים. (ג) כמו כן יחולקו כרטיסי הזמנה למופעי ספורט מרכזיים מקומיים ובין לאומיים שבהם משתתפת קבוצה תל אביבית". באוקטובר 2006 )התקיימה ישיבה שבה השתתפו נציגי העירייה (ובראשם המנכ"ל ונציגי החברה. בישיבה סוכם, בין היתר, כי החברה "תעביר עשרה כרטיסים מכל אירוע רשמי, שבהתאם לשיקול דעתו של דירקטוריון החברה יש מקום לנוכחות של רשאי מנכ"ל ]היועץ המשפטי של העירייה [ נבחרי העירייה בו... בהתייעצות עם בבקשה להעברת כרטיסים נוספים אם ימצא ]החברה[ העירייה לפנות אל מנכ"ל שיש דרישה מוצדקת ו/או אירוע מ יוחד אשר יש חשיבות להשתתפות הנציגים הבכירים של העירייה". בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 טענה העירייה כי "קיימים אירועי ספורט (ייצוגיים) בהם משתתפות קבוצות תל אביביות או מופעים מיוחדים בהם קיימת חשיבות ציבורית לנוכחות חברי המועצה". משרד מבקר המדינה מעיר כי עקרונות וסיכומים אלה וכן טענתה של העירייה אינם עולים בקנה אחד עם הנחיית משרד הפנים שניתנה בעקבות המלצת משרד מבקר המדינה. על פי הנחיה זו הותר כאמור לרשויות מקומיות ובהן עיריית תל-אביב-יפו לחלק כרטיסים לחברי מועצה או לעובדים בכירים רק לאירועים רשמיים של הרשות שבהם נדרשה השתתפותם מתוקף תפקידם , ואילו העקרונות שהתווה היועץ המשפטי של העירייה אפשרו לעירייה לחלק כרטיסים גם למופעים שאינם מאורגנים על ידה, כגון משחקי ספורט. על סמך עקרונות וסיכומים אלה צמצמה אמנם החברה את מספר הכרטיסים שהיא העבירה לעירייה, אך ה יא המשיכה להעביר לה, על פי דרישתה, כרטיסים למשחקים שקיימה מכבי ת"א במסגרת גביע אירופה (כעשרה כרטיסים למשחק). החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי היא "לא מעבירה בצורה גורפת כרטיסים לעירייה לאירועים שונים הנערכים בהיכל מעבר למשחקי היורוליג בכדורסל". בדוח שהגישה מבקרת הפנים של העירייה לראש העירייה במרס 2010 , בנושא "היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ" (להלן - דוח מבקרת העירייה), צוין כי מדוחות ידניים שהכינה החברה עולה כי בשנת 2006 היא העבירה לעירייה196 כרטיסים (באותה שנה קיימה מכבי ת"א 13 .)משחקים במסגרת גביע אירופה 1654 דוח שנתי61ב . 2. כאמור, לפי נוהל המשרד לחלוקת כרטיסים נדרשה העירייה, כמו יתר הרשויות המקומיות, להקים ועדה מקצועית לקביעת תבחינים לחלוקת כרטיסים. הועלה כי בעירייה הוקמה ועדה כזו, שאף הציעה תבחינים במסגרת נוהל לחלוקת כרטיסים והזמנות לחברי מועצה ועובדי עירייה, אולם עד מ ועד סיום הביקורת לא אושרו התבחינים על ידי מועצת העירייה, ולמותר לציין כי הם לא פורסמו כנדרש באתר האינטרנט של העירייה. משרד מבקר המדינה העלה כי אף שלא אושרו תבחינים כנדרש, המשיכה העירייה לדרוש ולקבל מהחברה כרטיסים למשחקי כדורסל ולחלקם לחברי המועצה ולעובדיה הבכירים10 : בשנת 2007 הקצתה החברה לעירייה 129 כרטיסים ל-13 משחקים שהתקיימו בהיכל באותה שנה; בשנת 2008 - 130 כרטיסים; ובשנת 2009 )(עד תחילת נובמבר- 60 .כרטיסים בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 טענה העירייה כי "התבחינים טרם הועברו לקבלת אישור מועצת העיר משרד [ ולא פורסמו לציבור כנדרש בנוהל , בעקבות פרסומו של חוזר משרד הפנים ביום ]הפנים לחלוקת כרטיסים 6.1.2009 " (שביטל כאמור את הנוהל האמור). העירייה ציינה כי היא פנתה למנכ"ל משרד הפנים בבקשה שישקול לבטל את החוזר מ- 2009 , וכי היא ממתינה לתגובתו ולמתן פסק דין בעניין זה (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי הוראות והנחיות משרד הפנים המועברות באמצעות חוזרי מנכ"ל מנחות את כל הרשויות המקומיות. החוזר מ - 2009 לא ייתר, כאמור, את הצורך לקבוע תבחינים לחלוקת כרטיסים, שכן תבחינים כאלה אמורים לשמש את הרשות המקומית גם במקרים שבהם היא יכולה לקבל כרטיסים לחלוקה על סמך הסכמים קיימים. לכן לא היה מקום להשהות את הליך קביעת התבחינים עד קבלת תשובה ממנכ"ל המשרד. לא זו אף זו, לא התקבל כל הסבר מהעירייה על אי-קביעת התבחינים בשנים 2007 -2008 ., טרם פורסם החוזר האמור לדעת משרד מבקר המדינה, משחקי הכדורסל של מכבי ת"א אינם אירועים רשמיים של העירייה, ולכן נוכחותם של חברי מועצת העירייה או עובדיה הבכירים במשחקים אינה מוצדקת. על העירייה היה אפוא להימנע מלדרוש ולקבל מהחברה כרטיסים לאירועים אלה, מה גם שהמועצה לא אישרה כאמור תבחינים לחלוקתם, כפי שדרש משרד הפנים בחוזריו. על העירייה לפרסם לאלתר באתר האינטרנט שלה תבחינים לחלוקת כרטיסים שיבטיחו שכרטיסי חינם יחולקו, אם לפי הסכם קיים יש לחלקם, באופן שוויוני ולאוכלוסיות שאכן זקוקות לכך, תוך צמצום היקף התופעה ככל שניתן. כיוון שהכרטיסים למשחקי הכדורסל של מכבי ת"א ניתנים, על פי ההסכם עמה, לחברה ולא לעירייה, על העירייה להפסיק ולדרוש מהחברה שתעביר לה כרטיסים למשחקים אלה. על משרד הפנים לוודא שהרשויות המקומיות ככלל והעירייה בפרט יקיימו את כל ההנחיות וההוראות שהוא מעביר אליהן בחוזרי מנכ"ל. .__________________ .10 .על פי דוח מבקרת העירייה חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1655 .3. במהלך הביקורת הודיעה החברה כמה פעמים למשרד מבקר המדינה כי היא סבורה שהיא "איננה כפופה להוראות חוזרי מנכ"ל משרד הפנים, בוודאי לא בכפיפות ישירה". בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2010 ציינה על פי [ החברה כי "נושא זה מן הראוי שיוסדר בחקיקה", וכי "הגורם המנהל הוראות חוק החב רות, התשנ"ט - 1999 , את החברות הוא דירקטוריון החברה ] שהוא ריבוני לפעול לטובת החברה (ובתאגיד עירוני- חב חובת אמונים לעירייה ולאחר מכן לתאגיד)". 1656 דוח שנתי61ב . משרד מבקר המדינה הסב את תשומת לבו של משרד הפנים למצב בעייתי זה שבו המשרד מוציא חוזרים והנחיות המתייחסים ישירות לחברות עירוניות, בעוד שאחת החברות הללו מעלה טענה ולפיה היא אינה כפופה לחוזרים והנחיות אלה. בתשובתו של משרד הפנים מאוקטובר 2010 הוא ציין כי "אף לשיטת התאגידים שטענו כי ספק אם חלות הנחיות חוזרי המנכ"ל במישרין על התאגידים, הרי הן יחולו עליהם המק[ על ידי הרשויות, שהרי עצם מהותם של התאגידים העירוניים ]ומיות תאגידים המוקמים לשם מטרה שהיא בגדר סמכויות הרשות ותפקידיה, לפחות מחצית ההון או כוח ההצבעה בהם מצוי בידי הרשות, ונציגי הרשות חברים בגוף המנהל את התאגיד". ואולם מתשובות שהעבירה העירייה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , בינואר 2010 ובאוקטובר 2010 עולה כי אין בכוונתה לכפות על התאגידים העירוניים שלה, לרבות החברה, לפעול על פי חוזרי מנכ"ל משרד הפנים, שכן לדבריה תאגידים אלה הם "ישויות נפרדות אשר לכל אחת מהן דירקטוריון ונושאי משרה". עם זאת, העירייה הודיעה כי היא תנחה את לשכ ת התאגידים להעביר לידיעת התאגידים העירוניים את החוזרים האמורים של משרד הפנים. יצוין כי פסק דין שניתן בבית המשפט המחוזי מרכז באוקטובר 201011 .נגע בין היתר לחלות חוזרי מנכ"ל משרד הפנים על תאגידים עירוניים אולם, בעוד שמשרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בית המשפט דחה למעשה את הטענה ולפיה ספק אם תאגיד עירוני כפוף להנחיות משרד הפנים, טענה החברה, בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2010 ,בנוגע לפסק דין זה, כי "מקביעתו של בית המשפט שנדרש להתייחס לתוקפו של חוזר המנכ"ל, עולה בבירור כי חוזר מנכ"ל... איננו בבחינת הוראה המחייבת את החברה". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים, בתיאום עם משרד המשפטים, להידרש בהקדם לסוגיה זו ולנקוט את הצעדים המתחייבים כדי להסדירה, כגון הפניית הנחיה מתאימה לרשויות המקומיות, בעלות השליטה בחברות העירוניות, לדרוש מהחברות לפעול על פי ההנח יות והחוזרים שהוא מוציא, או קידום יזמת חקיקה שתבהיר את הדרוש הבהרה בנושא חשוב זה. .חלוקת כרטיסים על ידי החברה .נהלים 1. כאמור החברה מקבלת ממארגני המשחקים והאירועים כרטיסי כניסה להיכל ומחלקת אותם בחינם לעובדיה, לחברי הדירקטוריון שלה ולגורמים חיצוניים. מספר כרטיסי החינם לכל אירוע נקבע בהסכמים פרטניים שנחתמים בין החברה ובין .__________________ .11 ה"פ 18045 -08-09 'עמותת איגוד האמרגנים ומפיקי אומנויות הבמה בישראל ואח נ' היכל התרבות בע"מ ואח' (נבו). על פסק הדין הוגש ערעור לבית המשפט העליון (ע"א 8537/2010 .) התלוי ועומד חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1657 . מארגני האירועים לפני כל אירוע. אשרלמשחקי מכבי ת"א - בהסכמים רב-שנתיים שנחתמו עמה (ההסכם האחרון נחתם באוקטובר 2003,) עוגן הסדר ולפיו מספר מסוים של מקומות ישיבה בהיכל לא יושכר לקבוצה אלא יישאר בידי החברה, והיא תהיה רשאית להשתמש במקומות אלה במשחקים כראות עיניה. 1658 דוח שנתי61ב .בספטמבר 2002 אישר דירקטוריון החברה נוהל לחלוקת כרטיסים המתקבלים ממארגני המשחקים והאירועים בהיכל. בנוהל נכללו העקרונות האלה: "1. עובד חברה זכאי לקבל עד2 כרטיסים לכל אירוע אשר מאורגן במתקני החברה. עלות הכרטיסים תבוא לידי ביטוי בתלוש השכר. 2 . חבר ומוזמן לדירקטוריון רשאי לקבל עד 2 כרטיסים לכל אירוע שיתקיים במתקני החברה. 3. מנכ"ל החברה רשאי לחלק כרטיסים לפי ראות עיניו לצורך שיווק, פרסום וקידום האינטרסים הכלכליים והציבוריים של החברה" (ההדגשה אינה במקור). בישיבת דירקטוריון החברה שהתקיימה בספטמבר 2004 נמסר על ידי יו"ר הדירקטוריון, מר שמואל פרנקל (להלן - יו"ר הדירקטוריון דאז), כי "בעקבות הדוח מ [ ביקורת מבקר המדינה - 2003 החליט מנכ"ל העירייה להפסיק מתן ] כרטיסים למשחקים/מופעים לחברי מועצת העיר ופקידיה", והדירקטוריון החליט למנות ועדה לקביעת אמות מידה לחלוקת כרטיסים ולפיקוח על חלוקתם (להלן - ועדת הכרטיסים). חברי הוועדה היו, בין היתר, יו"ר הדירקטוריון דאז; חבר הדירקטוריון דאז ויו"ר הדירקטוריון היום, מר דני בירן; מנכ"ל החברה דאז, מר ניר פרצלינה12 (להלן- מנכ"ל החברה). באוקטובר 2004 כתב היועץ המשפטי של החברה דאז (להלן- יועמ"ש החברה) כי הוא "שולל מכל וכל נוהג חלוקת הזמנות ל'אנשים לצורך קידום אינטרסים כלכליים של החברה'. 'קידום' ע"י מתן טובת הנאה אישית נוגד כללי מינהל ציבורי תקין. ספקים או נותני שירות למיניהם חייבים במתן שירותיהם על פי הסכמים כלכליים בלבד אשר לא צריכים בשום אופן להיות מושפעים מקבלת הזמנות" (ההדגשה אינה במקור). היועמ"ש ציין כי כל אחד מהדירקטורים של החברה ועובדיה יוכל לקבל זוג כרטיסי חינם למשחקים או אירועים "על פי הזמנה בלבד, לצורך שימוש אישי , ללא כל זכות להעברה" (ההדגשה במקור). יועמ"ש החברה הוסיף כי "טבעי כי למנכ"ל ישנן מחויבויות חברתיות ואינטרסים של החברה בתחום. הענקת הזמנות למטרה זו על פי בקשת המעוניינים או על פי הזמנה אישית של המנכ"ל או היו"ר היא לגיטימית ומקובלת. לשם כך צריך שלרשותם של שניים אלה יהיה מספר הזמנות (בכמות לא מסחרית) לחלוקתן לאורחיהם, לא יתכן כי יהיה זה חוג אנשים קבוע המקבל הזמנות שבשגרה " (ההדגשות במקור). הוא הוסיף כי הוא שולל "התעסקות במכירת כרטיסים" מכול וכול, שכן אין החברה מוסמכת להתעסק בכך. באותו חודש התקיימה ישיבה של ועדת הכרטיסים, ובה הוחלט להמליץ על נוהל חדש לחלוקת כרטיסים, כלהלן: "1. כל עובד חברה רשאי לקבל 2 כרטיסי הזמנה לכל משחק או אירוע לשימושו האישי. 2. כל דירקטור בחברה רשאי לקבל2 כרטיסי הזמנה לכל משחק או אירוע לשימושו האישי בלבד. 3. החברה מאמצת את נוהל חלוק ת הכרטיסים לנבחרי ציבור ועובדים בכירים בעירייה שנקבע על ידי היועץ המשפטי לעירייה והועבר לידיעת החברה ביום 16 בפברואר 2004. .__________________ .12 מרפרצלינה חדל לכהן כמנכ"ל החברה בדצמבר 2010. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1659 .4. מנכ"ל החברה יהיה רשאי לחלק כרטיסי הזמנה לקידום אינטרסים חברתיים וכלכליים של החברה. 1660 דוח שנתי61ב .5. כרטיסי הזמנה עודפים למשחק או אירוע יחולקו ב ין ילדים משכבות מצוקה ישירות ו/או באמצעות ארגוני סעד וצדקה וזאת על פי המלצתם. 6. .)ינוהל רישום שמי של כרטיסי הזמנה שיחולקו" (ההדגשה במקור הוועדה ציינה כי בהמלצתה התחשבה בחוות דעתו של היועץ המשפטי לעירייה, בדוח מבקר המדינה ובהערותיו של יועמ"ש החברה. אולם בפועל היא לא התחשבה בהערות מהותיות של יועמ"ש החברה, ולפיהן הוא ביקש להגביל את מספר הכרטיסים שיוכל לחלק מנכ"ל החברה, שָלל חלוקת כרטיסים לצורך קידום אינטרסים כלכליים, והציע כי הם יחולקו רק לדירקטורים ולעובדים שיבקשו כרטיסים (שכן הוועדה המליצה למעשה על חלוקה אוטומטית של ההזמנות). בדצמבר 2004 אישרה ועדת הכספים של החברה (להלן - ועדת הכספים) את הנוהל, והוא היה בתוקף עד יולי 2006 . 2. ביולי 2006 אישרה ועדת הכספים נוהל מעודכן שהוכן, לדברי יו"ר הדירקטוריון דאז, "לאור הרגישות הציבורית לנושא". בנוהל נקבעו, בין היתר, הכללים האלה: (א) כל אחד מעובדי החברה יהיה זכאי לקבל שני כרטיסים לאירועים לשימושו האישי. העובד יחתום על כתב התחייבות שלא למכור את הכרטיסים. דירקטוריון החברה יכין רשימה של בעלי תפקידים בחברה, אשר נוכחותם באירועים מתחייבת מתוקף תפקידם, ועובדים אלה יישאו תגים כמי שנמצאים בתפקיד. (ב) כל דירקטור בחברה יהיה זכאי לקבל שני כרטיסים לאירוע לשימושו האישי, ויחתום על כתב התחייבות שלא למכור את הכרטיסים. (ג) חלוקת כרטיסי הזמנה לנבחרי ציבור ועובדים בכירים בעירייה תיעשה על פי נוהלי היועץ המשפטי לעירייה שפורסמו ב - 16.2.04. רא ש העירייה ומלווה יהיו זכאים לקבל כרטיסים לאירוע. (ד) מנכ"ל החברה יהיה רשאי להעניק כרטיסי הזמנה לשם קידום אינטרסים חברתיים-הומניי ם של החברה. הכרטיסים יוענקו לילדים או בני נוער משכבות מצוקה, לנוער בסיכון, נכים, חולים וכיו"ב, ישירות או באמצעות ארגוני סעד וצדקה, וזאת על פי המלצתם. (ה) "מנכ"ל החברה יהיה רשאי להעניק כרטיסי הזמנה, לרבות לגורמים העוסקים בתחומי הספורט והתרבות בישראל, לשם קידום אינטרסים כלכליים של החברה, כגון: קידום מכירות, שיווק, יחסי ציבור, פרסום וכיו"ב. אל הכרטיסים תצורף הוראת החברה, האוסרת על מקבל הכרטיסים למכור אותם". (ו) "מנכ"ל החברה ינהל רישום שמי של כרטיסי הזמנה שחולקו על ידו". (ז) "אחת לשישה חודשים ידווח מנכ"ל החברה לדירקטוריון החברה על הענקת כרטיסי ההזמנה, לרבות לגבי מספר הכרטיסים שחולקו וזהות מקבלי הכרטיסים". מהאמור לעיל עולה כי בדומה לנוהל הקודם, גם הנוהל המעודכן אמנם הגביל את מספר הכרטיסים שיועדו לנבחרי הציבור ולעובדים בעירייה, חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1661 . ;אך מספר הכרטיסים שיועדו לעובדי החברה ולדירקטורים לא צומצם בנוהל המעודכן לא הוגדר המונח "שימוש אישי", ולמעשה יכול כל אדם המקבל כרטיס להעבירו למי שהוא רוצה ללא הגבלה; בדומה לנוהל הקודם גם הנוהל המעודכן מקנה למנכ"ל החברה אפשרות לחלק כרטיסים כראות עיניו. 1662 דוח שנתי61ב .בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 טענה החברה כי "השימוש בכרטיסים הנמצאים בידיה הינו חיוני לעבודת החברה ויש בו כדי לקדם את פעילותה ולהגדיל את רווחיה". עוד טענ ה החברה כי על פי חוק החברות, התשנ"ט- 1999 , מנכ"ל חברה אחראי לניהול השוטף של ענייניה במסגרת המדיניות שקובע הדירקטוריון, וכי "מבלי לגרוע מחשיבותה של ההחלטה בדבר חלוקת כרטיסים... מנכ"ל החברה נדרש לקבל, בשגרת העבודה היומיומית בחברה, החלטות ניהוליות שהשלכותיהן על החברה ועל תפעולה משמעותיות לא פחות, והוא איננו נדרש לאישור הדירקטוריון לכל החלטה והחלטה מראש" (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת כרטיסים לאירועים המתקיימים בהיכל מהווה מתן הטבה על ידי גוף ציבורי ולכן היא נושא רגיש שלו, מלבד השלכות כספיות, השלכות ציבוריות ואתיות. משום כך, אין זה ראוי אפוא להעניק לבעל תפקיד בודד ואף לא למנכ"ל סמכות בלעדית בנושא זה. מוצע כי ההסדרה והטיפול בנושא חלוקת הכרטיסים, אם בכלל, יוטלו על ועדה מיוחדת שימנה הדירקטוריון ואשר תחויב לפעול לפי כלל הנורמות המחייבות שנקבעו בנושא זה. פיקוח ובקרה 1. מעיון במסמכי החברה עולה כי בשנים 2007 ו- 2008 דיווח מנכ"ל החברה לוועדת הכספים של החברה פעם בשנה בלבד על הענקת הכרטיסים, ולא אחת לשישה חודשים כפי שנקבע בנוהל, וכי דיווחים אלה לקו בחסר: (א) המנכ"ל העמיד לעיונם של חברי הוועדה "תיק מרוכז של חלוקת כרטיסים לפי מופעים/כדורגל/וכדורסל" ובו דוחות ידניים ובהם שמות מקבלי הכרטיסים לכל אירוע (להלן - הדוחות הידניים), אך הוא לא הכין עבורם דוח מרוכז לגבי כלל האירועים המפרט את הנתונים האלה: מי האנשים שקיבלו כרטיסים, לפי אילו אמות מידה הם נבחרו, כמה כרטיסים קיבל כל אחד מהם ולאילו אירועים. לא תמיד צורפו לדיווחים מסמכים המאשרים כי כל הגופים והאנשים הרשומים כמקבלי כרטיסים אכן קיבלו אותם; חלק ממקבלי הכרטיסים נרשמו בדוחות הידניים בשמם הפרטי בלבד, ואי-אפשר לדעת מי הם ועל סמך מה הם קיבלו את הכרטיסים. (ב) מעיון בדוחות הידניים עולה עוד כי היו מקרים שבהם לא חילקה החברה את כל הכרטיסים שהיא קיבלה ממארגני האירועים, לדוגמה: ביולי 2009 התקיים בהיכל משחק בין -לאומי בטניס בין נבחרת ישראל לנבחרת רוסיה. לכל אחד משלושת ימי המשחק קיבלה החברה 154 כרטיסים. על פי הדוחות הידניים חילקה החברה בכל יום של משחק כ -80 כרטיסים בלבד; בספטמבר 2009 התקיימו בהיכל שני מופעים של זמר מפורסם. לכל אחד מהמופעים קיבלה החברה 100 כרטיסים, אך היא חילקה רק80 .כרטיסים בממוצע לכל מופע בדוחות הידניים לא הסבירה החברה מה היא עשתה בכרטיסים שבהם לא השתמשה (למ עט 16 כרטיסים למופעים של הזמר, שהוחזרו לאמרגן חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1663 . האירוע). הסברים אלו דרושים בייחוד נוכח העובדה שמדובר היה באירועים אטרקטיביים ומבוקשים מאוד. יצוין כי ביולי 2008 העבירה החברה למשרד מבקר המדינה, לפי בקשתו, פרטים על כרטיסים שחולקו לאירועים מסוימים שהתקיימו בהיכל בשנים 2004 -2007 , ומהם עלה כי החברה נוהגת לעתים להחזיר לאמרגנים כרטיסים שבהם היא לא השתמשה, וכי יש אף מקרים שבהם היא 1664 דוח שנתי61ב .משמידה כרטיסים. ואולם לא נמצאו בתיקי החברה מסמכים המוכיחים כי החברה החזירה כרטיסים לאמרגני האירועים ובאיזה היקף, ואין כל הוכחה להשמדת כרטיסים. (ג) מעיון בדוחות הידניים עולה כי במקרים שבהם חולקו כרטיסים כתרומה (לילדי שדרות, למוסד לילדים במצוקה - ראו להלן), לא תמיד הקפידה החברה לדרוש אישור בכתב מהגורם המקבל או לשמור מכתבי תודה ממנו המעידים על קבלת הכרטיסים, וגם במקרים שבהם התקבלו אישורים ומכתבים כאמור לא צוין בהם מספר הכרטיסים שנמסרו. בתשובותיה למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 ומפברואר 2011 ציינה החברה כי אכן היה מקום שמנכ"ל החברה ידווח לוועדת הכספים פעמיים בשנה על הענקת הכרטיסים והודיעה כי "כך תנהג בעתיד". עוד הודיעה החברה כי הדירקטוריון ינחה את המנכ"ל להציג לפניו "נתונים מעובדים" בדבר חלוקת הכרטיסים; כי החלה לדרוש אישורים בכתב ממפיקי האירועים על קבלת הכרטיסים המוחזרים לו; כי משנת 2008 היא החלה להעביר כרטיסים כתרומה אך ורק כנגד קבלה על "תרומה בשווי כסף" מהמוסד המקבל; וכי תקפיד בעתיד לרשום את שמם המלא של מקבלי הכרטיסים. אשר להשמדת הכרטיסים הודיעה החברה כי היא אימצה את המלצת משרד מבקר המדינה בעניין זה, וכי "כרטיסים אשר לא מחולקים מוצמדים לדוח הידני", ואחת לתקופה מקיימים מבקר הפנים ומזכירת החברה ביקורת בעניין על מנת לוודא שיש התאמה בין מספר הכרטיסי ם שהוחזרו למספרים המצוינים בדוחות, ורק לאחר השלמתה של ביקורת זו מושמדים הכרטיסים. 2. )כאמור, מקבלי הכרטיסים שהם בעלי זיקה לחברה (עובדים ודירקטורים חותמים על כתב התחייבות שלא למכור את הכרטיסים, וגם על יתר מקבלי הכרטיסים (שאינם עובדי החברה) נאסר למכור את הכרטיסים. הביקורת העלתה כי החברה, שיש לה, לדבריה, "אמון מלא בדירקטורים ובעובדים", מסתפקת באמצעים אלה ואינה עושה כל בקרה על השימוש שעושים מקבלי הכרטיסים בכרטיסים, וכך אין באפשרותה לדעת מי השתמש בפועל בכרטיסים שהיא חילקה. . לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד הנוהג של חלוקת כרטיסים נמשך, על החברה להקפיד ולקיים אמצעי בקרה נאותים, שיבטיחו תפקוד תקין בכל הנוגע להליכי הטיפול בנושא זה. על דירקטוריון החברה לעמוד על כך שדיווחי המנכ"ל על חלוקת הכרטיסים ייעשו כנדרש בנוהל החברה אחת לחצי שנה, וכי לדיווחים אלה יצורפו מסמכים המ אשרים כי כל הגופים והאנשים הרשומים כמקבלי כרטיסים אכן קיבלו אותם, בציון מספר הכרטיסים. יש גם להקפיד לדרוש ממארגני האירועים אישורים מפורטים המעידים על החזרת כרטיסים שבהם לא נעשה שימוש ולצרפם לדוחות הידניים. כמו כן יש להימנע לחלוטין מהשמדת כרטיסים, ולצרף לדוחות הידניים כרטיסים שבהם לא נעשה שימוש. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהעירייה והמוסדות המנהלים של החברה יבדקו באופן יסודי האם השימוש בכרטיסי החינם בשנים 2007 - חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1665 .2008 , ובכלל זאת הטיפול בכרטיסים שלא חולקו, נעשה על פי סדרי מינהל תקין, וינקטו את הצעדים המתחייבים מממצאי הבדיקה. 1666 דוח שנתי61ב .קביעת תבחינים לחלוקת הכרטיסים ואופן ביצועה 1. (א) כאמור, חוזר משרד הפנים מ - 2009 אסר בין היתר על תאגיד עירוני לחתום על הסכם התקשרות או להאריך תוקף של הסכם התקשרות קיים הכולל סעיף בדבר העמדת כרטיסים לרשותו; מכוח הסכמים קיימים בהם נקבע הדבר, רשאי תאגיד עירוני לקבל כרטיסים לחלוקה רק במידה וועדה מקצועית לקביעת תבחינים לחלוקת כרטיסים שפועלת בו, פרסמה את התבחינים המאושרים שקבעה באתר האינטרנט של הרשות המקומית. במענה על פניית משרד מבקר המדינה אליה בנושא, מסרה החברה בפברואר 2009 כי החוזר מ- 2009 ,לא הועבר לידיעתה, אולם "עוד זמן רב בטרם יצא החוזר האמור הסדירה החברה את אופן חלוקת כרטיסי ההזמנה העומדים לרשותה ופעלה בהתאם להוראות העירייה כמו גם הוראות משרד הפנים". מתשובת החברה אף עולה, כאמור, כי היא מטילה ספק בכך שהנחיות משרד הפנים חלות עליה13. יצוין כי גם בתגובתה על טיוטת דוח מבקרת העירייה הביעה החברה כמה פעמים ספק בכפיפותה להוראות חוזרי מנכ"ל משרד הפנים. במרס 2009 קיים דירקטוריון החברה דיון בעניין החוזר מ - 2009 , והחליט "להמשיך את נוהל חלוקת הכרטיסים הקיים היום בחברה עד לקבלת הנחיות בנושא מעיריית ת"א". הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, יולי 2010 , לא קיבלה החברה כל הנחיה מהעירייה באמצעות לשכת התאגידים שלה ולמעשה היא ממשיכה לחלק כרטיסים על פי נוהל החלוקה שלה. בניגוד לאמור בחוזר משרד הפנים, החברה חתמה על הסכמי התקשרות חדשים עם מפיקי אירועים, הן אירו עי ספורט והן אירועי תרבות ובידור, ובמסגרתם היא קיבלה מהם כרטיסים וחילקה אותם, כפי שנהגה לעשות בעבר. עוד עולה כי בניגוד לאמור בחוזר, אף שהחברה לא פרסמה באתר האינטרנט שלה או של העירייה תבחינים לחלוקת כרטיסים, היא ממשיכה לקבל כרטיסי כניסה למשחקיה של מכבי ת"א על סמך ההסכם עמה משנת 2003 . יצוין כי המלצת משרד מבקר המדינה משנת 2003 להימנע מנוהג פסול זה של קבלת כרטיסים ממארגני אירועים וחלוקתם הופנתה אמנם כלפי הרשויות המקומיות, אולם מאחר שבחלק מהמקרים התאגידים העירוניים הם המקבלים את הכרטיסים ומחלקים אותם, ולא הרשויו ת, ראוי שהתאגידים העירוניים בכלל והחברה בפרט יאמצו המלצה זאת ויפעלו על פיה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 הודיעה העירייה כי היא "מאמצת את המלצת המבקר ותנחה את לשכת התאגידים להעביר מידי רבעון חוזרי מנכ"ל משרד הפנים לידיעת התאגידים העירוניים". בתשובתה למשרד מבקר המדינה טענה החברה כי היא "חברה עסקית לכל דבר להקצאתם של כרטיסים לאירועים ולמופעים המתקיימים בהיכל יש ]וכי[ ...ועניין טעמים עסקיים טובים... הקצאה כזו היא חלק הכרחי משגרת עבודתו של כל אולם לקיום אירועים ומופעים". החברה ציינה גם כי הקצאת כרטיסים לעובדיה נהוגה "מקדמת דנא, עד כי הדבר מהווה זכות מוקנית של העובדים", המוענקת להם .__________________ .13 בעניין מחויבות תאגידים עירוניים בכלל והחברה בפרט לפעול לפי חוזרי מנכ"ל משרד הפנים, ראו גם בפרק "הנחיות ונהלים של העירייה". חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1667 . כחלק מתנאי עבודתם, כמו במקומות עבודה אחרים. אשר להקצאת כרטיסים לדירקטורים ציינה החברה כי הדבר נעשה כדי לאפשר להם לפקח "בזמן אמת" על עבודת הנהלת החברה. 1668 דוח שנתי61ב . משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי אין בטענותיה האמורות כל חדש, והדברים היו ידועים למשרד הפנים בעת שהוציא את הנחיותיו בחוזרים מהשנים 2007 ו- 2009 . גם אם החברה פועלת על פי אמות מידה עסקיות אין זה סותר את העובדה שהיא מחזיקה בנכס ציבורי, הנמצא בבעלות העירייה, ומחויבת לחלק את הפירות הנובעים מהחזקת נכס זה בהגינות, בשקיפות ועל פי אמות מידה ציבוריות. .(ב) יצוין כי באוגוסט 2009 נפתח הליך משפטי בבית המשפט המחוזי מרכז, ובו ביקשו עמותת איגוד האמרגנים ומפיקי אמנויות הבמה בישראל ושש חברות לאמרגנות והפקה לקבל סעד הצהרתי שיאסור על שש חברות המפעילות אולמות מופעים (להלן - מפעילי האולמות), ובהן החברה, להתנות בחוזי ההתקשרות שלהן עם המפיקים כי יוענקו להן כרטיסי הזמנה או יוחרגו לטובתן מקומות ישיבה באולמות לשם הקצאתם לגורמים שונים המוזמנים מטעמן למופעים. שניים מששת מפעילי האולמות הם תאגידים עירוניים. בפסק הדין, שניתן באוקטובר 201014 , ציין השופט, בין היתר, כי "הקצאת כרטיסי הזמנה למקורבים, שלא על פי קריטריונים, היא רעה חולה, אשר ריח של שחיתות נודף ממנה... הנוהג לדרוש כרטיסי הזמנה יוצר פוטנציאל מסוכן לפגיעה בסדרי מינהל תקין, מאחר שהוא עלול להביא לכך שחלוקת אותם כרטיסים לא תיעשה בהתאם למנגנון הקצאה ראוי וכפוף לפיקוח הולם ". השופט קבע כי מפעילי האולמות יהיו רשא ים "לדרוש כרטיסי הזמנה ו/או שמירת מקומות רק לאחר שייקבע נוהל חוקי המבטיח כי חלוקת כרטיסי הזמנה נעשית בהתאם לכללי מינהל תקין. בשל ההיבטים הציבוריים של הנושא, מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה ייתן דעתו לסוגיה ויגדיר את התנאים בהם צריך נוהל כאמור לעמוד" (ההדגשות אינן במקור). משרד מבקר המדינה מעיר כי פסק דין זה חל על מפעילי האולמות למיניהם, אך אין בו כדי לשנות את הנחיות משרד הפנים האוסרות על תאגידים עירוניים כאמור לדרוש ממפיקי האירועים כרטיסים לאירועים ולמשחקים. מן הראוי אפוא שהעירייה, באמצעות לשכת התאגידים, תקפיד כי חוזרי משרד הפנים, ובייחוד אלה הנוגעים ישירות לתאגידים העירוניים, יועברו ללא דיחוי לכל התאגידים שלה, ותעמוד על כך שכל אחד מהדירקטורים מטעמה בתאגידים העירוניים יפעל לקידום ויישום הוראות החוזרים בתאגידים העירוניים. 2. (א) כאמור, על פי נוהל חלוקת הכרטיסי ם של החברה, כל עובד וחבר דירקטוריון זכאי לקבל שני כרטיסים לכל אירוע המתקיים בהיכל (מדובר בכ -50 .)כרטיסים לכל אירוע משרד מבקר המדינה בחן את הדוחות הידניים של החברה לגבי האירועים שהתקיימו בהיכל בשנים 2008 ו- 2009 ומצא כי לעתים קרובות חילקה החברה לעובדים ולדי רקטורים מספר כרטיסים גבוה מהמכסה שנקבעה בנוהל: ברוב המקרים מדובר היה בארבעה עד שישה כרטיסים .__________________ .14 ראו הערה11 .לעיל חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1669 . לעובד או דירקטור, אך היו גם מקרים שבהם חולקו שבעה, שמונה ואף12 .כרטיסים לאדם לאירוע .לא נמצא כי מנכ"ל החברה, האחראי לחלוקת הכרטיסים, פנה למוסדות המנהלים של החברה ו ביקש את אישורם לחלוקת כרטיסים לעובדים ודירקטורים במספר העולה על הקבוע בנוהל, ויש לראות זאת בחומרה. יש לראות בחומרה גם את תפקודם של חברי הדירקטוריון, שלא העירו למנכ"ל על חלוקת הכרטיסים בניגוד לאמור בנוהל. 1670 דוח שנתי61ב .בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה החברה כי "הדבר לא נ ]וכי[ עשה בהיחבא הנוהג שהיה בחברה לאורך השנים היה כי מקום שמתקיימת סדרת אירועים של אותו מופע, רשאי העובד ו/או הדירקטור להגדיל את מכסתו למופע אחד מתוך הסדרה ובלבד שלא יחרוג מהמכסה המצטברת של שני כרטיסים לאירוע... עם די]ה[ זאת, לנוכח הערת מבקר המדינה... יבחןרקטוריון את הנוהל בנושא זה, וייתן הנחיות למנכ"ל". (ב) כדי למנוע מצב שתאגידים ציבוריים יעלו את שכר עובדיהם ללא אישורו של שר האוצר, יצברו עקב כך גירעונות ואחר כך ישחרו לפתחה של הממשלה, במישרין או בעקיפין, נקבע בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), כי "גוף מתוקצב או גוף נתמך... לא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". את הסמכות לעניין סעיף 29 אָצַל שר האוצר לממונה על השכר והסכמי עבודה שבמשרדו (להלן - הממונה על השכר). על פי חוק יסודות התקציב, גוף מתוקצב הוא "תאגיד, רשות מקומית, מועצה דתית, בנק ישראל, חברה ממשלתית וחברה עירונית". מאחר שהחברה היא חברה עירונית, סעיף 29 ,לחוק זה חל עליה. חלוקת כרטיסים לעובדים, פעולה שהיא הטבה משמעותית חייבה קבלת אישור מוקדם מאת הממונה על השכר. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא דיווחה החברה לממונה על השכר כנדרש על הכרטיסים הרבים שהיא חילקה לעובדיה ועל השינויים שחלו בעניין זה במהלך השנים, הן בהיקף הכרטיסים והן בשווי השוק שלהם (שמגיע לעתים למאות שקלים לכרטיס). לדעת משרד מבקר המדינה, על החבר ה לפנות ללא דיחוי לממונה על השכר, לדווח לו על כל ההסדרים שהיא הנהיגה לעניין חלוקת הכרטיסים לעובדיה, ובכלל זה על השווי של הכרטיסים, ולבקש את אישורו. מאחר שמדובר בנושא חשוב שיש לו השפעות כספיות וציבוריות, על הממונה על השכר לבחון לעומק הן את ההסדרים שהנהיגה ב עניין זה החברה, כדי לברר אם אין כאן חריגות שכר שצריך לטפל בהן, והן את ההסדרים שהנהיגו בעניין מתן הטבות מעין אלה גופים אחרים שסעיף 29 לחוק יסודות התקציב חל עליהם. בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה החברה כי "תעביר לממונה על השכר כל מידע שתידרש, ובכלל זה את הנתונים בדבר הקצאת כרטיסים". הממונה על השכר הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מינואר 2010 כי בדיקתו העלתה שהחברה אינה מדווחת לו כלל, וכי הוא פתח "בהליכים של פתיחת תיק לחברה"; במסגרת הליכים אלה הוא יקיים גם בדיקות הנוגעות לנושאים שהועלו על ידי משרד מבקר המדינה. 3. (א) נוהל חלוקת הכרטיסים מעניק אמנם כאמור למנכ"ל החברה את הסמכות לחלק כרטיסים לפי שיקול דעתו, אולם ניתן היה לצפות שהדירקטוריון ימנה ועדה מטעמו שתבקש מהמנכ"ל להעביר מראש לעיונה, אם לא לאישורה, את רשימת האנשים והגופים האמורים לקבל כרטיסים מהחברה לצד הסב רים מפורטים על הסיבות לחלוקתם להם דווקא. יצוין כי עד מועד סיום הביקורת לא מונתה ועדה כזאת. מנכ"ל החברה לא התבקש לפרט או להסביר מה היו השיקולים שהנחו אותו בקביעת זהות חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1671 . מקבלי הכרטיסים, כך שבפועל חלוקת הכרטיסים מבוצעת על ידו באופן בלעדי, ולדעת משרד מבקר המדינה יש בכך טעם רב לפגם. (ב) בדוח מבקרת העירייה נכלל ניתוח של מקבלי הכרטיסים בשנים 2006 - 2007 שהתבסס על הדוחות הידניים. על פי ניתוח זה חילקה החברה באותן שנים 3,191 ו- 2,612 כרטיסים למשחקי כדורסל שהתקיימו בהיכל (בהתאמה). להלן בתרשים פרטים על מקבלי הכרטיסים בשנים אלה: 1672 דוח שנתי61ב .מהאמור לעיל עולה כי בשנתיים האמורות לעיל חולקו 2,022 כרטיסים למשחקי כדורסל (כ- 33.8% מהכרטיסים) משיקולים כלכליים-עסקיים, ורק 212 כרטיסים (כ- 3.7% בלבד) חולקו משיקולים הומניים (ניתנו כתרומה). החברה מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי לרוב היא "איננה יו זמת תרומות", אולם היא משתדלת להיענות לבקשות, "ככל שהתרומה היא לגיטימית ומוצדקת מבחינה חברתית". עוד ציינה החברה כי בשנת 2007 היא תרמה355 כרטיסים לאירועים ולמופעים שונים (לא רק משחקי כדורסל) ובשנת 2008 היא תרמה 222 .כרטיסים (ג) משרד מבקר המדינה מצא בתיקי החברה רשימות של אנשים וגופים שלהם נוהגת החברה לחלק כרטיסים, לחלק מהם באופן קבוע. מעיון ברשימות עולה כי נכללים בהן שמות של יועצים, ספקים, קבלנים, עובדי החברה אשר נותנת חסות להיכל - חברת יורוקום, תקשורת סלולרית בע"מ (להלן - יורוקום)15 , מנכ"לים של חברות מסחריות, אמרגנים ואנשי תקשורת, ספורטאים ועסקני ספורט. מעיון בדוחות הידניים של האירועים שהתקיימו בשנת 2008 עולה כי בכל דוח כזה מצוינים שמות של גופים (כגון העירייה וההתאחדות לכדורגל בישראל) ואנשים (עובדי החברה, דירקטורים ואנשים שונים, חלקם מוכרים וידועים מתחומי העסקים, העיתונות והספורט), שקיבלו כרטיסים מהחברה. באותה שנה קיימה מכבי ת"א בהיכל 11 משחקים במסגרת הליגה האירופית, ולכל אחד מהם חילקה החברה כ-150 כרטיסים, אך רק למשחק אחד היא הקצתה עשרה כרטיסים לילדי שדרות. עוד הועלה כי למשחק לא מרכזי של מכבי ת"א בליגת הכדורסל הישראלית שהתקיים במרס 2008 העבירה החברה כ-80 כרטיסים למוסד לילדים במצוקה. .__________________ .15 בעניין ההתקשרות למתן חסות בין החברה לבין יורוקום ראו בכרך זה בדוח בנושא "היכל הספורט ביד-אליהו - שיפוץ, שדרוג וייעוד" בפרק "מימון הפרויקט". חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1673 . יצוין כי באפריל 2008 העביר רואה החשבון של החברה מזכר למנהלת הכספים של החברה ובו התייחס, בין היתר, למספר הרב של הכרטיסים שהחברה מחלקת. רואה החשבון ציין כי "זה לא הגיוני ברמה הציבורית. זוהי חלוקת מתנות, לגורמים שאין להם שום קשר עסקי עם החברה. זה פרצלינה [ נראה רע, זה מריח רע, וזה גם רע. אם ניר- ]מנכ"ל החברה היה שומע לעצתי הוא היה מבטל את כל 'המסיבה' ומקצה מלבד לדירקטורים ולעובדים, עוד 20-30 כרטיסים לגורמים שיש להם אינצידנטליות לפעילו תה השוטפת של החברה ושמירת הקשר השוטף איתם הכרחית לשם קידום עסקיה של החברה. זהו הקריטריון היחיד העשוי להצדיק מתן הזמנות חינם לאירועים בהיכל". 4. מעיון בדוחות הידניים של מקבלי הכרטיסים בשנים 2007 -2009 עולה כי היו מקרים שבהם קיבלו כרטיסים מהחברה בעלי תפקידים בגופים ציבוריים ופרטיים, שספק רב אם היה ראוי שיקבלו אותם: (א) כאמור, על פי נוהל החלוקה של החברה, ראש העירייה ומלווה זכאים לקבל כרטיסים לכל אירוע (דהיינו עד שני כרטיסים לאירוע), כאשר יתר הכרטיסים מועברים לעירייה על פי דרישתה, והיא מחלקת אותם בין חברי מועצת העיר. על פי הדוחות הידניים, ראש העירייה, מר רון חולדאי, ממעט לנצל זכות זאת, אולם בדצמבר 2008 הוא קיבל מהחברה שישה כרטיסים למופע מסוים שהתקיים באותו חודש. כמו כן הועלה כי במאי 2008 קיבלה לשכת ראש העירייה שישה כרטיסים למופע אחר שהתקיים בהיכל באותו חודש. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 טענה העירייה כי נוהל החברה "אינו מגביל את מספר הכרטיסים להם זכאי ראש העירייה לשני כרטיסים בלבד", וכי הכרטיסים שקיבלה לשכתו במאי 2008 לא נועדו לראש העירייה אלא לעובדי לשכתו בלבד, ומדובר היה באירוע סגור, שלא ניתן היה לרכוש א ליו כרטיסים. החברה טענה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי בהתאם לסיכום של היועץ המשפטי לעירייה ושל מנכ"ל העירייה מאוקטובר 2006 , מנכ"ל העירייה רשאי לפנות אל מנכ"ל החברה בבקשה לקבל כרטיסים נוספים. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שבנוהל נקבע כי "ראש עיריית ת"א- יפו ומלווה יהיו זכאים לקבל כרטיסים לאירוע", ומאחר שמדובר במלווה אחד בלבד, זכאי ראש העירייה לקבל שני כרטיסים בלבד לאירוע; על החברה להבהיר את המגבלה בעניין זה בנוהל שלה. אשר לכרטיסים שקיבלה לשכת ראש העירייה מעיר משרד מבקר המדינה לעירייה כי העובדה שמדובר היה באירוע שלא נמכרו אליו כרטיסים אינה מצדיקה חלוקת כרטיסים לעובדי העירייה שלא בהתאם לנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר גם כי האירועים שעבורם ביקשה וקיבלה העירייה כרטיסים נוספים היו אירועים רגילים, בעוד שעל פי הסיכום האמור מאוקטובר 2006 רשאי מנכ"ל העירייה לבקש כרטיסים נוספים רק אם "ימצא שיש דרישה מוצדקת ו/או אירוע מיוחד אשר יש בו חשיבות להשתתפות הנציגים הבכירים של העירייה". 1674 דוח שנתי61ב .(ב) בשנת 2006 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת על איגוד הכדורסל בישראל16 (להלן- הדוח מ- 2006,) ובו צוין, בין היתר, כי איגוד הכדורסל בישראל (להלן - האיגוד) מקבל ממכבי ת"א כרטיסים במתכונת של מינויים למשחקיה בליגת העל ובתחרויות היורוליג ומחלק אותם לבעלי תפקידים במוסדות האיגוד ואף לגורמים חיצוניים. .__________________ .16 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב( 2006 '), עמ839. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1675 . בביקורת הנוכחית הועלה כי מר יהודה שקמה, מנכ"ל האיגוד עד שנת 2008 , שהיה מבעלי התפקידים באיגוד שקיבלו מהאיגוד מינויים למשחקי מכבי ת"א, קיבל גם מהחברה שני כרטיסים לכל אחד ממשחקי הקבוצה בתחרויות היורוליג. בתשובתה למשרד מבקר המדינה טענה החברה כי למנכ"ל החברה לא היה ידוע "שבכירי האיגוד מקבלים כרטיסי הזמנה למשחקי מכבי תל -אביב מן האיגוד... וממילא גם לא יכול היה להיות ידוע לו למי מועברים בפועל הכרטיסים". משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את העובדה שעובד של גוף ציבורי - בכיר ובעל השפעה ככל שיהיה - יקבל כרטיסי חינם משני גופים ציבוריים גם יחד. על האיגוד לבדוק את הנושא ולנקוט את הצעדים הדרושים לתיקון הליקוי האמור לעיל. ע ליו גם להבהיר לעובדיו ולחבריו באמצעות נוהל כי חל עליהם איסור לקבל באופן ישיר כרטיסים בחינם או הטבות ומתנות אחרות מכל גוף שהוא. בתשובתו של מנכ"ל האיגוד למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 הוא הודיע כי המלצת משרד מבקר המדינה לעגן את נושא חלוקת הכרטיסים בנוהל מיושמת על ידי האיגוד, וכי בקרוב יצא נוהל מסודר. עוד הבהיר מנכ"ל האיגוד כי לא היה ידוע כלל לאיגוד על הכרטיסים שקיבל מהחברה מנכ"ל האיגוד לשעבר, וכי הוא יודיע לעובדי האיגוד כי "חל עליהם איסור לקבל באופן ישיר כרטיסים בחינם ו/או הטבות ומתנות כגון אלה". (ג) בדוח מ - 2006 צוין כי בשנים 2004 -2005 העניק האיגוד למועצה להסדר ההימורים בספורט (להלן גם - המועצה) בעקבות פנייתה שש פעמים כרטיסי כניסה שקיבל ממכבי ת"א למשחקי היורוליג שהתקיימו בהיכל. משרד מבקר המדינה העיר באותו דוח למועצה כי מאחר שהיא "גוף ציבורי התומך באיגוד הכדורסל, הרי פנייה שלה לאיגוד בבקשה שימציא לה כרטיסי כניסה למשחקי כדורסל בחינם, אינה ראויה ועלולה ליצור רושם, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטות המועצה בדבר התמיכה שהיא מעבירה לאיגוד ובדבר בקשות אחרות של האיגוד מהמועצה - למשל, בתחום הפרסום... לדעת משרד מבקר המדינה, ככלל אין זה ראוי שהמועצה תקבל מתנות מגופים שהיא תומכת בהם, כמו האיגוד" (ההדגשה במקור). בביקורת הנוכחית הועלה כי נוסף על הכרטיסים שקיבלה המועצה מהאיגוד, בשנים 2004 -2006 קיבל מהחברה מנכ"ל המועצה דאז, מר שאול שניידר (להלן - מנכ"ל המועצה לשעבר) 15 פעמים כרטיסי כניסה למשחקי מכבי ת"א ביורוליג - 39 כרטיסים בסך הכול. יצוין כי המועצה אינה תומכת אמנם באופן שוטף בחברה, אולם לשם שדרוג ההיכל היא העבירה לה בשנים 2004 -2008 הקצבה בסך 25 מיליון ש"ח ולא מן הנמנע שגם בעתיד, אם תרצה החברה לבצע עבודות נוספות בהיכל או באצטדיון בלומפילד, היא תבקש את סיוע המועצה. בתשובותיה של המועצה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 ומינואר 2010 , היא הודיעה כי החל מדצמבר 2005 היא נוהגת על פי הנחיות היועץ המשפטי 1676 דוח שנתי61ב .לממשלה מנובמבר 2005 . מנכ"ל המועצה לשעבר כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו מפברואר 2010 כי "עד תחילת שנת 2006 לא הייתה כל הנחיה היה דרך ]קיבל[הקובעת כי קבלת הכרטיסים כאמור היא פסולה", וכי "כל כרטיס ש המועצה". מנכ"ל המועצה טען כי הוא לא טיפל בנושא הכרטיסים בדרך כלל. הוא הוסיף כי גם אם הכרטיסים רשומים על שמו אין זה אומר כי בפועל הוא שקיבל את כולם, אם בכלל, וכי גם בחומר חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1677 . שהועבר אליו על ידי משרד מבקר המדינה (הדוחות הידניים שנמצאו בחברה) אין כל הוכחה לכך שהכרטיסים הללו הגיעו לידיו ושהוא השתמש בהם. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי שבעלי תפקידים במועצה להסדר ההימורים בספורט יקבלו, במישרין או בעקי פין, מתנות מגופים שהמועצה תומכת בהם, גם אם לא מדובר בתמיכה הניתנת באופן שוטף. על המועצה להקפיד למנוע מקרים מעין אלה בעתיד. טענתו של מנכ"ל המועצה לשעבר ולפיה אין כל הוכחה כי הכרטיסים הגיעו לידיו מדגישה את הנזק הנובע מהליכי הטיפול והבקרה הלקויים שביצעה החבר ה בנושא חלוקת הכרטיסים. תוצאה זו יש למנוע מראש בדרך של קיום הליכי טיפול תקינים ומסודרים, ויש להצר על שהדבר לא נעשה. (ד) מר אורי שילה, מנכ"ל ההתאחדות לכדורגל בישראל (להלן - ההתאחדות), קיבל מהחברה בשנים 2009- 2008 שבעה כרטיסים לשני אירועים שהתקיימו בהיכל17; עובד ההתאחדות לשעבר ששימש מנהל אגף לוגיסטיקה ומנהל אצטדיון הכדורגל הלאומי ברמת גן, מר אילן יבלוקובסקי, קיבל 25 כרטיסים בשנים 2008 - 2009 לעשרה אירועים שהתקיימו בהיכל18 ,; ממלא מקום יו"ר הנהלת ההתאחדות מר שטרן חלובה, קיבל מהחברה 24 כרטיסים לשישה אירועים שהתקיימובהיכל בשנים 2009- 200819 . בדוחות הידניים לא נרשם אם מר שילה, מר יבלוקובסקי ומר חלובה קיבלו את הכרטיסים בשמה של ההתאחדות. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 מסרה ההתאחדות כי הכרטיסים שקיבל המנכ"ל נועדו לאורחי ההתאחדות מחו"ל, וכי מר יבלוקובסקי קיבל את הכרטיסים משום שנהג לבקר באירועים שהתקיימו בהיכל "לצורך התרשמות ולמידה מאופן ניהול האירועים בהיכל". אשר למר חלובה, ההתאחדות מסרה כי מתוקף תפקידיו הוא מבקר מפעם לפעם באירועי ספורט שונים, ובהם משחקי כדורסל, וכי הוא ביקש את הכרטיסים למשחקים האמורים באמצעות ההתאחדות. .__________________ .17 שני כרטיסים למשחק של מכבי ת"א ביורוליג ב- 4.12.08 , וחמישה כרטיסים למשחק נוסף של מכבי ת"א ביורוליג ב- 15.10.09. .18 שני כרטיסים למשחק גמר גביע המדינה בכדורסל ב - 7.2.08 ;12 כרטיסים לשישה משחקים של מכבי ת"א ביורוליג ב - 20.3.08, ב- 1.4.08, ב- 10.4.08, ב- 30.10.08 , ב- 27.11.08 ו ב - 29.1.09 (שני כרטיסים למשחק); חמישה כרטיסים לאירוע שהתקיים ב - 17.5.08 "; שני כרטיסים לחצי גמר "פיינל פור ב- 27.5.08 ; ארבעה כרטיסים למופע שהתקיים ב - 8.10.09. .19 חמישה כרטיסים לחצי גמר גביע המדינה ב - 4.2.08 ; חמישה כרטיסים לגמר גביע המדינה ב - 7.2.08 ; ארבעה כרטיסים לחצי גמר "פיינל פור" ב - 27.5.08 ; ארבעה כרטיסים לגמר "פיינל פור" ב- 29.5.08 ; שלושה כרטיסים למופע מסוים שהתקיים ב- 16.10.08 ; שלושה כרטיסים לגמר "פיינל פור" ב- 21.5.09. 1678 דוח שנתי61ב .משרד מבקר המדינה מעיר להתאחדות כי על פי הרישומים שהחברה מנהלת, הכרטיסים האמורים הועברו למר שילה, למר חלובה ולמר יבלוקובסקי ישירות, וכי בתיקי החברה אין כל עדות לכך שהכרטיסים הועברו לבעלי התפקידים האמורים על פי בקשתה של ההתאחדות ועל שמה. לא ברור גם מדוע במסגרת מילוי תפקידו קיבל מר חלובה בממוצע ארבעה כרטיסים לאירוע, ומדוע על מר יבלוקובסקי לבקר בעשרה אירועים - שמונה משחקי כדורסל ושני אירועים שלהם אין כל קשר לספורט - כדי להתרשם מאופן ניהול האירועים. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1679 . לדעת משרד מבקר המדינה, כרטיסים לבעלי תפקידים בגופים ציבוריים צריכים להינתן, אם בכלל, אך ורק באמצעות הגופים עצמם. על ההתאחדות להקפיד על כך ולהבהיר לעובדיה ולחבריה באמצעות נוהל מסודר ומפורט כי חל עליהם איסור לקבל באופן ישיר כרטיסים בחינם או הטבות ומתנות אחרות מכל גוף שהוא. אם ההתאחדות סבורה שלצורך מילוי התפקיד של מ י מעובדיה או מחברי הנהלתה הוא נדרש לבקר באירועים המתקיימים באולמות או באצטדיונים דוגמת ההיכל, עליה לציידו בכרטיסים ועדיף שתרכשם בכסף מלא. עליה גם לדאוג לכך שחלוקת הכרטיסים שהיא רוכשת או מקבלת תיעשה באופן מידתי וראוי. בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה החברה כי היא תפעל בהתאם להנחיית משרד מבקר המדינה ותעביר את הכרטיסים לגופים בלבד. (ה) על פי ההסכם בין החברה לבין יורוקום, נותנת החסות להיכל, זכאית יורוקום ממילא לקבל כרטיסי כניסה להיכל שכן כנותנת חסות להיכל היא קיבלה הרשאה להשתמש באחד מתאי האירוח בזמן קיום אירועים בו וסוכם כי בכל אירוע שיתקיים בהיכל יועמד לרשותה מספר מסוים של כרטיסים לצפייה בו מתא האירוח. נמצא כי בשנים 2008 -2009 קיבלו כמה פעמים עובדים של יורוקום כרטיסים מהחברה לאירועים שונים שהתקיימו בהיכל, מבלי שנמצאו במסמכי החברה אסמכתאות לכך שיורוקום היא שביקשה לקבל כרטיסים עבור עובדיה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה החברה כי היא "כגוף עסקי פועלת לחזוק ... לסייע ]ה[היחסים עם לקוחותיה, וכאשר היה באפשרותלבקשת יורוקום, במקום מצאה... להיעתר לבקשה זו" (ההדגשה אינה במקור). ]היא[ ,שאין הדבר פוגע בה לעומת זאת, מתשובת יורוקום למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 עולה כי היא לא ביקשה מהחברה כרטיסים לאירועים, וכי בדיקה שביצעה העלתה כי עובדיה קיבלו כמה פעמים כרטיסים ישירות מהחברה. יוצא אפוא כי נוסף על הכרטיסים שקיבלה יורוקום מהחברה על פי ההסכם ביניהן, קיבלו כרטיסים גם עובדי יורוקום. חנוכת ההיכל במרס 2007 אישרו ועדת הכספים ודירקטוריון החברה לקיים "אירוע לפתיחת ההיכל" לאחר סיום שיפוץ ההיכל ושדרוגו (להלן - פרויקט השדרוג)20 ולצורך כך אימצו את התכנית שהציג מנכ"ל החברה. מדובר באירוע שהתקיים בהיכל ביוני 2007 , ובו הועלתה הצגה מסוימת ונכללה גם ארוחת צהריים. המנכ"ל הודיע כי בידי החברה כ- 1,200 כרטיסים לאירוע, וכי חברת יורוקום אמורה לרכוש 1,800 כרטיסים נוספים. בישיבת ועדת הכספים שהתקיימה במאי אותה שנה, התברר כי על פי הסכם ההתקשרות של החברה עם מארגן האירוע קיבלה ממנו החברה 960 .__________________ .20 בעניין פרויקט השדרוג ראו בכרך זה בדוח "היכל הספורט ביד-אליהו - שיפוץ, שדרוג וייעוד". 1680 דוח שנתי61ב .כרטיסים בלבד, ואושר לה לרכוש 793 כרטיסים נוספים. באוגוסט 2008 הודיעה ]לחברה[ החברה למשרד מבקר המדינה כי "עלות טקס פתיחת ההיכל הסתכמה ב- 468,217 .")ש"ח (לפני מע"מ חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1681 . מעיון ברשימת מקבלי ההזמנות לאירוע עולה כי היא כללה, בין היתר, את חברי דירקטוריון החברה ועובדיה, שחלק מהם קיבל ו מספר רב של הזמנות. בתשובתה למשרד מבקר המדינה טענה החברה בין היתר כי "מדובר באירוע לגיטימי, נחוץ, ומידתי... ואך טבעי שהחברה תערוך אירוע מכובד, שיכבד את המעמד ואת האורחים". לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהחברה היא תאגיד עירוני ולא גוף פרטי, ספק רב אם נוכח העלות הגבוהה של פרויקט השדרוג וההפסדים שהיא צוברת עקב כך מדי שנה בשנה, ראוי היה לקיים אירוע יוקרתי ובזבזני במתכונת האמורה ולחלק כרטיסי חינם לאנשים רבים שככל הנראה אינם זקוקים למתנות מעין אלה. מיסוי 1. , טובת הנאה שמעביד נותן ל ]נוסח חדש [ על פי פקודת מס הכנסה עובדו תיזקף להכנסת העובד החייבת במס. יצוין כי לפי סעיף 2 לפקודה, ישולם מס הכנסה בגין "כל טובת הנאה או קצובה שניתנו לעובד ממעבידו... והכל - בין שניתנו בכסף ובין בשווה כסף, בין שניתנו לעובד במישרין או בעקיפין או שניתנו לאחר לטובתו". ככלל, מתן כרטיסים ללא תמורה או תמורת תשלום מופחת הוא טובת הנאה שיש לזקפה לשכר העובד כהכנסה החייבת במס. בשנת 2008 .עשו עובדי רשות המסים ביקורת ניכויים בחברה משרד מבקר המדינה העלה כי במהלך הביקורת האמורה התבקשה החברה להגיש לרשות המסים רשימות של כל מקבלי הכרטיסים לשנים 2004 -2006 , אולם היא העבירה לרשות רק את רשימת הדירקטורים ולא הגישה לה את רשימות העובדים, הגופים והאנשים האחרים שקיבלו כאמור כרטיסים בשנים אלה, ללא פירוט הכרטיסים שקיבלו ומספרם. כפועל יוצא מכך חויבה החברה במסגרת "ההסכם לתשלום הפרשי ניכויים" בגין שנות המס 2004 -2006 שנחתם ב ינה לבין רשות המסים ביוני 2008 , רק ב"שווי כרטיסים לדירקטורים", והמס לתשלום שנקבע עקב כך היה 42,792 .ש"ח בלבד משרד מבקר המדינה מעיר כי העברת המידע החלקי לרשות המסים ובו פרטים רק על חלוקת הכרטיסים לדירקטורים אינה עולה בקנה אחד עם חובתה של החברה כגוף ציבורי. על רשות המסים לבחון את המתחייב מפעולה בלתי תקינה זו ולוודא כי השומה שנקבעה לחברה מבוססת על מידע מלא בדבר כלל הכרטיסים שחולקו. בביקורת האמורה של רשות המסים התברר כי החברה זוקפת לשכרם של העובדים רק את ההטבה שנבעה מקבלת כרטיסים למשחקי הכדורגל שהתקיימו באצטדיון בלומפילד. הזקיפה חושבה לפי מחיר של עשרה ש"ח בלבד לכרטיס, שהוא המחיר שגובות הקבוצות שמשחקות באצטדיון מהחברה על פי ההסכמים וההסדרים עמה. מחיר זה נמוך בהרבה מהמחיר הרגיל שנדרש הציבור לשלם 1682 דוח שנתי61ב .עבור כרטיסים אלה - 100-120 ש"ח לכרטיס (בשנת 2008 ). החברה גילמה הטבה זו, וכך נשאה בעצמה בעלות המיסוי. את ההטבה הנובעת ממתן כרטיסים לעובדים למשחקים ולאירועים שהתקיימו בהיכל לא זקפה החברה כלל, והמס בגינה לא נגבה אפוא כנדרש. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1683 . כמו כן משרד מבקר המדינה העלה כי החברה לא הנהיגה הסדרים שיבטיחו כי ייגבה מס גם בגין הכרטיסים הרבים מאוד שנתנה לגורמים חיצוניים ובגין אלפי הכרטיסים שהיא חילקה כאמור בעת חנוכת ההיכל, שכן, לדבריה, חובת הדיווח על ההכנסה חלה על מקבלי הכרטיסים עצמם. יצוין כי רואה החשבון של החברה העריך במזכרו האמור מאפריל 2008 למנהלת הכספים של החברה כי "אם רשויות המס יערכו בדיקה יסודית של שווי ההטבה הניתנת לכל המוזמנים ברשימות החברה תתחייב במס של מאות אלפי שקלים ואין דרך בעולם למנוע את זה". 2. בשנת 2008 החלה החברה לזקוף לשכרם של העובדים את ההטבות הנובעות מקבלת כרטיסים הן למשחקי הכדורגל המתקיימים באצטדיון בלומפילד והן למשחקי כדורסל ולאירועים המתקיימים בהיכל. מעיון בתשלומי השכר של עובדי החברה עולה כי בשנת 2008 זקפה החברה לשכר העובדים את ההטבה הנובעת ממתן הכרטיסים לפי שישה תעריפים: 10 ש"ח בגין כל כרטיס שניתן למשחקי הכדורגל באצטדיון בלומפילד וחמישה תעריפים שונים בגין הכרטיסים שניתנו למשחקים או לאירועים שהתקיימו בהיכל - 25 ,ש"ח40 ,ש"ח50 ,ש"ח83 ,ש"ח172 ש"ח. בשנת 2009 , לעומת זאת, זקפה החברה את ההטבה בגין הכרטיסים שניתנו לאירועים ולמשחקים בהיכל בלבד, ולפי שני תעריפים - 25 ש"ח ו-50 ש"ח. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה החברה כי חלה טעות בשווי הכרטיסים שנזקפו לשכר העובדים בשנת 2009 , וכי היא תתקן זאת רטרואקטיבית כך שהזקיפה תיעשה לפי התעריפים הנכונים - 50 ש"ח ו-83 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, התעריפים האמורים בשנים 2008 -2009 אינם משקפים את שווי השוק של הכרטיסים, ואף לא שווי שוק של כרטיסים הנקנים באופן מאורגן על ידי ועדי עובדים או מעבידים. מחירי כרטיסים במקומות טובים לאירועים אטרקטיביים שהתקיימו בהיכל, כמו הכרטיסים שמקבלים עובדי החברה, היו גבוהים בהרבה והגיעו לעתים לסכומים של מאות שקלים עבור כל כרטיס, גם לוועדי עובדים. הכרטיסים למשחקי הכדורגל שהתקיימו באצטדיון בלומפילד נמכרו לקהל הרחב בסכומים שנעו בין 100 ש"ח ל-120 ש"ח לכרטיס, ולא הייתה אפוא כל הצדקה לזקוף לשכר העובדים 10 ש"ח בלבד בגין הטבה זו, שכן המחיר ששילמה החברה לקבוצות הכדורגל עבור הכרטיסים הוא חלק בלתי נפרד מהסדרי ההתקשרות בינה לבין הקבוצ ות, ואינו מעיד על עלותו האמתית לחברה. על החברה ורשות המסים להסדיר לאלתר את נושא המיסוי בגין חלוקת כרטיסים, על היבטיו השונים, ולדאוג לכך שהחברה תשלם מס אמת בגין הכרטיסים הרבים שהיא מעניקה באופן שוטף, ובכלל זה הכרטיסים שהיא חילקה בעת חנוכת ההיכל. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 הודיעה רשות המסים כי בעקבות הביקורת הנוכחית של המשרד, "פקיד השומה... הכניס את תיק הניכויים לביקורת לשנים הנוספות 2007 -2008 ויבדוק את נושא הכרטיסים וטובות ההנאה האחרות 1684 דוח שנתי61ב .בפרט וגם ביקורת ניכויים כללית לרבות נושא ספקים וקבלני משנה בנ ושא השיפוצים. כמו כן, פקיד השומה פונה לפתיחת השומות לפי סעיף 147 ... לטיפול בשנים הקודמות כמתאפשר על פי החוק". חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1685 . בפברואר 2011 הודיעה רשות המסים למשרד מבקר המדינה כי "השומות לשנים 2005 -2006 נפתחו... בסופו של התהליך נקבעו שומות בהסכם והחברה שילמה כ- 400,000 "שח בנוסף לסכום ששולם על ידה בהסכם הקודם". לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המסים להשלים את בדיקותיה בעניין חלוקת הכרטיסים על ידי החברה, להפיק את הלקחים מתוצאותיהן ולהורות בהקדם לכל הגופים המחלקים כרטיסים לאירועי תרבות, בידור וספורט לדווח על העלות הריאלית של כל הכרטיסים שהם מחלקים כדי שיובטח תשלום מס אמת בגין הטבה זו. .סיכום .משרד מבקר המדינה המליץ כבר בשנת 2003 לחדול מהנוהג הפסול שלפיו רשות מקומית מקבלת ממארגני אירועים כרטיסים ללא תמורה ומחלקת אותם לעובדיה, לנבחריה ולגורמים נוספים. בינואר 2009 פרסם משרד הפנים חוזר לצמצום נוהג זה, ובו התייחס גם לתאגידים עירוניים. ממצאי הביקורת הנוכחית בעירייה ובחברה מצביעים על כך שהן המלצות משרד מבקר המדינה והן הנחיות משרד הפנים לא יושמו על ידי גופים אלה. החברה ממשיכה לדרוש ולקבל כרטיסים רבים ממארגני אירועים, ולחלק אותם לעובדיה ולחברי הדירקטוריון שלה, לעובדי העירייה, ליועצים, לספקים, לקבלנים, למנכ"לים של חברות מסחריות, לאמרגנים ולאנשי תקשורת, לנושאי תפקידים בגופים ציבוריים, לספורטאים ולעסקני ספורט - רובם ככולם אנשים שידם משגת לקנות כרטיסים בעצמם. רק כ -4% מהכרטיסים שהחברה קיבלה למשחקי כדורסל שהתקיימו בהיכל במהלך שנתיים שנבדקו, חולקו משיקולים הומניים. חלוקת הכרטיסים מבוצעת על ידי מנכ"ל החברה באופן בלעדי מכוח סמכות שהוענקה לו בנוהל שהחברה אישרה, ונראה כי לא התקיימו אמצעי בקרה נאותים על פעולותיו בעניין זה - לא נמצאו דוחות מרוכזים ומפורטים של מקבלי הכרטיסים, ולא היה אפשר לדעת בחלק מהמקרים מי האנשים שקיבלו כרטיסים, לפי אילו אמות מידה הם נבחרו, מה המספר הכולל של הכרטיסים שקיבל כל אחד מהם במהלך תקופה מדווחת ולאילו סוגי אירועים הם ניתנו; לדברי החברה, חלק מהכרטיסים הוחזרו לאמרגנים וחלק הוש מדו על ידה, אך היא לא הציגה מסמכים המתעדים תהליכים אלו. החברה מחזיקה בנכס ציבורי הנמצא בבעלות העירייה. במידה שהחברה מחליטה לחלק כדין חלק מההכנסות ומהפירות הנובעים מהפעלתו, הם אמורים להיות מחולקים לציבור באופן שוויוני, בהגינות, בשקיפות ועל פי אמות מידה ציבו ריות. כרטיסי כניסה לאירועים ולמשחקים המתקיימים בהיכל הם חלק מפירות הפעלתו של ההיכל. 1686 דוח שנתי61ב . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחברה תימנע מחתימה על הסכמים שמחייבים גופים המקיימים אירועים במתקנים שבבעלותה להקצות לה מכסות כרטיסים בחינם, כפי שהמליץ המשרד לרשויות המקומיות עוד בשנת 2003 . אשר לכרטיסים כאמור המתקבלים מכוח הסכמים קיימים, על החברה להפסיק לאלתר את הנוהג הפסול של מתן כרטיסים ללא הגבלה לאנשים הנמצאים עמה בקשרים עסקיים או חברתיים, ולוודא כי חלוקה זו תיעשה על פי אמות מידה שייקבעו ובאופן מצומצם ככל האפשר; ככל ש מדובר בקשרים עסקיים - התמורות והתשלומים הכרוכים בהם צריכים לבוא לידי ביטוי בהסדרי התקשרות מקובלים ושקופים. על החברה גם לצמצם את חלוקת הכרטיסים לעובדיה ולחברי הדירקטוריון שלה, ולאפשר מתן כרטיסים רק לאלה שנוכחותם בהיכל דרושה לצורך מילוי תפקידי החברה. פעולות אלה עשויות להביא בין היתר להגדלת שיעור הכרטיסים שיחולקו משיקולים הומניים. את חלוקת הכרטיסים בכלל יש להטיל לא על אדם אחד אלא על ועדה מיוחדת שימנה הדירקטוריון ותוך תיעוד מלא וקיום אמצעי בקרה נאותים. המלצות אלה כוחן יפה גם ליתר התאגידים העירוניים. הממצאים שהועלו בדוח זה מעלים בין היתר סימני שאלה לגבי תקינותו של תהליך חלוקת הכרטיסים על ידי מנכ"ל החברה ועולה ספק אם הליך זה מתיישב עם סדרי מינהל תקין. על הגורמים הנוגעים בדבר - החברה והעירייה - לבחון ביסודיות ממצאים אלה, להפיק את הלקחים הנדרשים ולנקוט את הצעדים המתחייבים מהם. במהלך הכנת דוח זה נדרש משרד מבקר המדינה לסוגיה עקרונית: כפיפותם של תאגידים עירוניים דוגמת החברה להנחיות שמוציא משרד הפנים הנוגעות אליהם. בעוד שמשרד הפנים סבור שהנחיותיו חלות על התאגידים ומצפה שהרשויות המקומיות יחילו אותן על התאגידים שבבעלותן וב שליטתן, טוענת החברה (וייתכן שגם תאגידים אחרים) כי היא אינה כפופה להנחיות המשרד, ואילו העירייה הודיעה כי אין בכוונתה לכפות על התאגידים העירוניים לפעול לפיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים, בתיאום עם משרד המשפטים, להידרש בהקדם לסוגיה זו ולנקוט את הצע דים המתחייבים ממנה, כגון הפניית הנחיה מתאימה לרשויות המקומיות לדרוש מתאגידיהן לפעול על פי ההנחיות והחוזרים שהוא מוציא, או קידום יזמת חקיקה שתבהיר את הדרוש הבהרה בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המסים להשלים את בדיקותיה בעניין חלוקת הכרטיסים על ידי החברה, להפיק את הלקחים מתוצאותיהן ולהורות בהקדם לכל הגופים המחלקים כרטיסים לאירועי תרבות, בידור וספורט לדווח על העלות הריאלית של כל הכרטיסים שהם מחלקים כדי שיובטח תשלום מס אמת בגין הטבה זו.

תקציר:
 חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1641 . חלוקת כרטיסים למשחקים ומופעים בהיכל הספורט ביד-אליהו .תקציר .הרשויות המקומיות מקימות תאגידים לצורך טיפול בנושאים הנמצאים בסמכותן (להלן - תאגידים עירוניים). תאגידים אלה פועלים בתור ישויות משפטיות עצמאיות. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ (להלן - החברה) היא תאגיד שהקימה בשנת 1968 עיריית תל-אביב-יפו (להלן - העירייה), והיא בבעלותה המלאה. החברה מנהלת ומפעילה זה שנים את היכל הספורט ביד- אליהו (להלן - היכל הספורט או ההיכל) ואת אצטדיון הכדורגל "בלומפילד" ביפו. ההיכל משמש מגרשה הביתי של קבוצת הכדורסל מכבי תל -אביב (להלן - מכבי ת"א), והיא מקיימת בו גם את משחקיה במסגרת האירופית (ה"יורוליג"). גם נבחרת ישראל בכדורסל (גברים) מקיימת בהיכל חלק ממשחקי הבית שלה. כמו כן מתקיימים בדרך כלל בהיכל משחקי חצי -הגמר והגמר של ליגת העל בכדורסל ומשחקי חצי -הגמר וגמר גביע המדינה. נוסף ע ל משחקי הכדורסל מתקיימים בהיכל במהלך השנה אירועי ספורט אחרים, כנסים, אירועי מכירות ומופעי בידור שונים. .פעולות הביקורת .מבקר המדינה, בתוקף סמכותו לפי סעיף 9(7 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 , החליט במאי ]נוסח משולב [ 2006 להפעיל את ביקורת המדינה על החברה. מש רד מבקר המדינה בדק בחודשים אוגוסט 2009- אפריל 2010 , לסירוגין, היבטים שונים הנוגעים לחלוקת כרטיסים לאירועים שונים המתקיימים בהיכל. בין היתר נבדקו ההמלצות וההנחיות הכלליות של משרד הפנים בנושא, ההנחיות והנהלים של העירייה והחברה, חלוקת הכרטיסים בפועל, הפיקוח וה בקרה על חלוקה זו והיבטי מיסוי העולים ממנה. הבדיקה נעשתה בחברה ובעירייה. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים - המשרד הממשלתי האחראי, בין היתר, לפעילותן של רשויות מקומיות (להלן גם - המשרד), וברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים). .עיקרי הממצאים .משרד מבקר המדינה המליץ כבר בשנת 20031 לחדול מהנוהג הפסול שלפיו רשות מקומית מקבלת ממארגני אירועים כרטיסים ללא תמורה ומחלקת אותם לעובדיה, לנבחריה ולגורמים נוספים. בינואר 2009 פרסם משרד הפנים חוזר לצמצום נוהג זה, ובו התייחס גם לתאגידים עירוניים. .__________________ .1 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2003 '), עמ 51-85. 1642 דוח שנתי61ב .במהלך הביקורת התברר כי קיימת אי-בהירות באשר לכפיפות תאגידים עירוניים להנחיות משרד הפנים: בעוד שהמשרד מסר כי התאגידים כפופים ", ]המקומיות[ להנחיותיו וכי בכל מקרה ההנחיות "יחולו עליהם על ידי הרשויות החברה טענה כי היא אינה כפופה להנחיות המשרד, ואילו העירייה הודיעה כי אין בכוונתה לכפות על התאגידים העירוניים לפעול לפיהן. בניגוד להנחיית משרד הפנים משנת 2004 , שהתירה לרשויות מקומיות לחלק כרטיסים לעובדיהן ולחברי מועצה רק לאירועים רשמיים של הרשות המקומית, הועלה כי העירייה מחלקת לעובדיה הבכירים ולחברי מועצה גם כרטיסים למופעי ספורט מרכזיים ולמופעים שונים שאינם מאורגנים על ידה. עוד הועלה כי עד מועד סיום הביקורת לא אישרה מועצת העירייה תבחינים לחלוקת כרטיסים, אף שהמשרד דרש ממנה, כמו מיתר הרשויות המקומיות, לעשות זאת כבר בפברואר 2007. החברה ממשיכה לדרוש ולקבל כרטיסים רבים ממארגני אירועים, ולחלק אותם לעובדיה, לחברי הדירקטוריון שלה, לעובדי העירייה, ליועצים, לספקים, לקבלנים, למנכ"לים של חברות מסחריות, לאמרגנים ולאנשי תקשורת, לנושאי תפקידים בגופים ציבוריים, לספורטאים ולעסקני ספורט - רובם ככולם אנשים שידם משגת לקנות כרטיסים בעצמם. רק כ-4% מהכרטיסים שהחברה קיבלה למשחקי כדורסל שהתקיימו בהיכל במהלך שנתיים שנבדקו, חולקו משיקולים הומניים. במקרים לא מעטים חילקה החברה לעובדים ולדירקטורים מספר כרטיסים גבוה מהמספר שנקבע בנוהל שלה (שני כרטיסים לאירוע): ברוב המקרים מדובר היה בארבעה עד שישה כרטיסים לעובד או דירקטור, אך היו גם מקרים שבהם חולקו שבעה, שמונה ואף 12 כרטיסים לאדם לאירוע. החברה העבירה כמה פעמים כרטיסים לבעלי תפקידים בגופים ציבוריים (המועצה להסדר ההימורים בספורט, ההתאחדות לכדורגל בישראל ואיגוד הכדורסל בישראל) ישירות ולא באמצעות הנהלות הגופים, כפי שראוי היה. חלוקת הכרטיסים מבוצעת על ידי מנכ"ל החברה באופן בלעדי מכוח סמכות שהוענקה לו בנוהל שהחברה אישרה, ויש בכך טעם רב לפגם; לא התקיימו אמצעי בקרה נאותים בחברה על פעולותיו בעניין זה - לא נמצאו דוחות מרוכזים ומפורטים של מקבלי הכרטיסים, ובחלק מהמקרים לא היה אפשר לדעת מי ה אנשים שקיבלו כרטיסים, לפי אילו אמות מידה הם נבחרו, מה המספר הכולל של הכרטיסים שקיבל כל אחד מהם במהלך התקופה המדווחת ולאילו סוגי אירועים הם ניתנו; לדברי החברה, חלק מהכרטיסים הוחזרו לאמרגנים וחלק הושמדו על ידה, אך היא לא הציגה מסמכים המתעדים תהליכים אלו. בשנת 2008 העבירה החברה לרשות המסים את רשימת הדירקטורים שקיבלו ממנה כרטיסים בשנים 2004 -2006 בלי רשימות של יתר הגורמים שקיבלו כאמור כרטיסים בשנים אלה ובלי פירוט על הכרטיסים שקיבלו ומספרם. כפועל יוצא מכך נדרשה החברה לשלם לרשות המסים סכום נמוך בהרבה מהסכום שהייתה אמורה לשלם בגין טובת ההנאה שקיבלו מקבלי הכרטיסים האמורים. נמצא כי תעריפי הכרטיסים שלפיהם החברה זוקפת לשכר העובדים משנת 2008 את ההטבה הנובעת ממתן הכרטיסים אינם משקפים את שווי השוק של הכרטיסים, גם לא שווי שוק של כרטיסים הנקנים באופן מאורגן על ידי ועדי עובדים או מעבידים. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1643 . 1644 דוח שנתי61ב .סיכום והמלצות .המלצות משרד מבקר המדינה משנת 2003 בעניין חלוקת כרטיסים והנחיות שמשרד הפנים פרסם בעקבותיהן לא יושמו על ידי העירייה והחברה. הממצאים שהועלו בדוח זה מעלים סימני שאלה לגבי תקינותו של תהליך חלוקת הכרטיסים שביצע מנכ"ל החברה לבדו, ועו לה ספק אם הליך זה מתיישב עם סדרי מינהל תקין. על הגורמים הנוגעים בדבר - החברה, העירייה ומשרד הפנים - לבחון ממצאים אלה, להפיק את הלקחים הנדרשים ולנקוט את הצעדים המתחייבים מהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחברה תימנע מחתימה על הסכמים שמחייבים גופים המקיימים אירועים במתקנים שבבעלותה להקצות לה מכסות כרטיסים בחינם, כפי שהמליץ המשרד לרשויות המקומיות עוד בשנת 2003 . אשר לכרטיסים כאמור המתקבלים מכוח הסכמים קיימים, על החברה להפסיק לאלתר את הנוהג הפסול של מתן כרטיסים ללא הגבלה לאנשים הנמצאים עמה בקשרים עסקיים או חברתיים; על החברה לוודא כי חלוקה זו תיעשה על פי אמות מידה שייקבעו ובאופן מצומצם ככל האפשר; ככל שמדובר בקשרים עסקיים - התמורות והתשלומים הכרוכים בהם צריכים לבוא לידי ביטוי בהסדרי התקשרות מקובלים ושקופים. על החברה גם לצמצם את חלוקת הכרטיסים לעובדיה ולחברי הדי רקטוריון שלה, ולאפשר מתן כרטיסים רק לאלה שנוכחותם בהיכל דרושה לצורך מילוי תפקידי החברה. פעולות אלה עשויות להביא בין היתר להגדלת שיעור הכרטיסים שיחולקו משיקולים הומניים. את חלוקת הכרטיסים בכלל יש להטיל לא על אדם אחד אלא על ועדה מיוחדת שימנה הדירקטוריון ותוך תיעוד מלא וקיום אמצעי בקרה נאותים. המלצות אלה כוחן יפה גם ליתר התאגידים העירוניים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים, בתיאום עם משרד המשפטים, להידרש בהקדם לסוגיית כפיפותם של תאגידים עירוניים דוגמת החברה להנחיות שמוציא משרד הפנים הנוגעות אליהם, ולנקוט א ת הצעדים המתחייבים מסוגיה זו, כגון הפניית הנחיה מתאימה לרשויות המקומיות לדרוש מתאגידיהן לפעול על פי ההנחיות שהוא מוציא, או קידום יזמת חקיקה שתבהיר את הדרוש הבהרה בנושא חשוב זה. .