נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע_מ/ניהול פרויקטים - מע_צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע_מ

 ♦ . מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 399 .מבוא .בספטמבר 2003 החליטה הממשלה2 כי מע"צ- מחלקת עבודות ציבוריות (להלן יחידת הסמך) תיסגר וכי סמכויותיה יועברו לחברה ממשלתית, "מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ" .__________________ .2 'החלטת ממשלה מס779. 400 דוח ביקורת שנתי63א .(להלן - החברה או מעצ). מטרות החברה על פי החלטות הממשלה והנחיות שר התחבורה הן: תכנון, פיתוח, אחזקה וניהול תנועה של כל רשת הדרכים הבין - עירוניות בדרך של מיקור חוץ; ניהול של הקמת רשת הדרכים בשלביה השונים וכן הפיקוח והבקרה עליה; שיפור רמת השירות לנוסע ועמידה בתקני בטיחות. החברה החלה לפעול ביולי 2004 , ומאוגוסט 2005 הועברו אליה כל פעילויו ת יחידת הסמך. בהיות מעצ חברה ממשלתית חלים עליה חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 (להלן- החוק), ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- התקנות). ביולי 2004 נחתם הסכם תפעול ומימון (להלן- ההסכם) בין החברה לבין ממשלת ישראל. תוקפו של ההסכם היה עד סוף תקופת החומש (דצמבר 2009 ), והיקפו 20.5 .מיליארד ש"ח בפברואר 2011 נחתם הסכם המאריך ומרחיב את הסכם התפעול והמימון, ובמסגרתו אושרה תכנית עבודה רב-שנתית לשנים 2011 -2016 בהיקף של22.9 מיליארד ש"ח, במימון מלא של הממשלה. תקציב החברה לשנת 2009 היה 3.762 מיליארד ש"ח ולשנת 2010 - 3.982 .מיליארד ש"ח בחודשים פברואר 2010 עד ינואר 2012 לסירוגין בדק משרד מבקר המדינה את אופן ניהולם של תשעה מכרזים ושני פרויקטים ואת נושא העסקתם של עשרה יועצים. הבדיקה נעשתה בחברה, במשרד התחבורה (להלן - המשרד), ברשות החברות הממשלתיות, ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים ובאגף התקציבים במשרד האוצר. .מכרזי אחזקה וביצוע .מראשית 2009 עד ספטמבר 2011 פרסמה החברה135 מכרזים פומביים ו-178 מכרזים לביצוע מטלות שהוגדרו "פרויקטים בטיחותיים ועבודות דחופות". בחירת הזוכים במכרז מתבצעת על ידי ועדת מכרזים בהתאם לקבוע בהוראות החוק ובתקנות על פיו. הוועדה הוקמה על פי תקנה 35 .לתקנות תנאי סף 1. החברה קובעת תנאי סף במכרזים שמטרתם, בין היתר, לשתף מתמודדים בעלי איתנות פיננסית וניסיון קודם בתחום העבודה הנדרשת במכרז. תנאי הסף נקבעים על פי היקף הפרויקט: החברה דורשת ניסיון קודם בהיקף עבודה כספי מינימלי בפרויקט תחבורה אחד לפחות; ניסיון בפרויקטים דומים של תשתית תחבורתית; והיקף עבודות מצטבר. בתחום הפיננסי דורשת החברה, בין היתר, הון עצמי והכנסות ששיעורן הממוצע בשלוש השנים שקדמו להגשת ההצעה גדול מהשיעור המזערי שנקבע. במכרזים גדולים יותר נבדק גם היקף החוב המר בי. בתנאי המכרזים לא נכללו רכיבי איכות כגון ניסיון קודם בעבודה מול המציע. הוועדה לפיקוח ובקרה על מכרזים ועל יועצים של הדירקטוריון (להלן - הוועדה לפיקוח ובקרה) דנה כמה פעמים בתנאי הסף. להלן יצוינו פרטים אחדים מכמה ישיבות שעסקו בנושא. בדיון של הוועדה לפיקוח ובקרה מאוגוסט 2007 עלה כי החברה קובעת את תנאי הסף בהתבסס על היקף כספי של עבודות ועל ניסיון בעבודות קודמות. בישיבה אחרת ציין מנהל אגף חוזים והתקשרויות כי "מאוד קשה לפסול קבלן. צריכות להיות סיבות מוצקות לפסילה כגון ניסיון רע ומתמשך עם קבלן מסוים, חוות דעת שליליות, אסמכתאות...; אנו מעדיפים לא להיכנס במסגרת המכרז לשקלול של איכות... המדיניות שלנו היא לקבוע תנאי סף ולהתבסס על מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 401 . ניסיון. עיקר התחרות היא על המחיר". בדיון ביולי 2008 ציין יו"ר הוועדה, בנושא מכרזי תחזוקה ש"הוועדה ביקשה והדגישה כי חוץ מתנאים כספיים ותנאי סף, יוצגו קריטריונים נוספים כגון - ותק, רישיונות לעסוק בנושאים 402 דוח ביקורת שנתי63א .ספציפיים... לעומת זאת אנו מקבלים מכרזים שהקריטריון היחידי בהם הוא ההיקף הכספי של המציע". באותו דיון לא התקבלה החלטה בנושא תנאי סף. החברה הסבירה בתשובתה ממאי 2012 למשרד מבקר המדינה (להלן- תשובת החברה) שהיא בוחנת את השיקול של ניסיון כושל עם הקבלן בשלב בחינת ההצעות לגופן, ואינה עוסקת בכך בשלב תנאי הסף. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה, כי בהמשך לדיונים הללו על החברה לבחון הכללת אמות מידה נוספות לשקלול הצעת המציע בתנאי המכרז, כגון ניסיון העבר בעבודה עמו, וכי אין להסתפק בהשוואת הצעותיהם הכספיות של המציעים שעמדו בתנאי הסף. 2. בפרוטוקול ישיבת הוועדה לפיקוח ובקרה שהתקיימה באוגוסט 2007 ציין יו"ר הדירקטוריון ויו"ר הוועדה דאז מר יצחק הראל, כי נשמעת הטענה שהחברה עובדת עם קבלנים מעטים בלבד, ולכן יש לפתוח את השוק. בישיבת הוועדה לפיקוח ובקרה מנובמבר 2008 התקבלה החלטה למנות יועץ חיצוני לוועדה שיבחן את שיטת המכרזים בחברה ושיגיש המלצות בעניין זה. בישיבת הוועדה מאפריל 2009 ציין היועץ כי הוא בחן את תנאי מכרזי האחזקה וכי מבדיקתו עולה שיש מספר מצומצם של זכיינים בתחום. על כן המליץ לבנות תנאי סף שלא יתבססו על היקף כספי בלבד. בתשובתה מסרה החברה כי היא דנה בישיבותיה בעניין ופועלת להגדלת מספר המציעים במכרזים. .הכנת אומדנים .בדוח מבקר המדינה ממאי 20083 נכתב כי "בחברה לא היה מנגנון מובנה לניתוח הסיבות לפערים הניכרים בין הצעות הקבלנים לאומדן של החברה. קיומו של מנגנון כזה, המעוגן בנוהלי החברה, יאפשר להפיק לקחים ולצמצם ככל האפשר את הפערים הללו, שאם לא כן אומדני החברה לגבי הפרויקטים השונים לא יהיו עוד כלי חשוב בתהליך קבלת החלטות או יגרמו לתקצוב לא נכון של ההתקשרויות". החברה הודיעה בתשובתה כי בעקבות פרסום אותו הדוח היא החלה בהליך למיפוי הסיבות לפערים בין האומדן ובין ההצעות והכינה נוהל לקביעת אומדני עלות. משרד מבקר המדינה בדק תשעה מכרזים והשווה את ההצעות שהוגשו במכרזים לעומת האומדנים שניתנו באותם מכרזים. בשלושה מכרזים היו ההצעות הזוכות בשיעורים של 19% ,21% ו-25% .מתחת לאומדן .__________________ .3 ,מבקר המדינה דוח שנתי 58ב ( 2008 ), בפרק "מעצ - החברה הלאומית לדרכים בע"מ מכרזים והתקשרויות", עמ' 1393. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 403 . לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהחברה תבדוק את אופן הכנת האומדנים כדי לוודא שסכומי האומדנים יהיו קרובים למציאות, וכן כדי לוודא שהמציעים לא הגישו הצעות מחיר נמוכות מדי שלא יוכלו לעמוד בהן בעתיד. כמו כן ראוי שהחברה תימנע מבחירת הצעות זוכות נמוכות מדי, באמצעות קב יעת תנאי סף ולפיו סטייה מסוימת מהאומדן , למשל סטייה בשיעור 10% או 20%, תביא לפסילת ההצעה. 404 דוח ביקורת שנתי63א .התנהלות ועדת המכרזים 1. המכרז כולל כמה תהליכים: ועדות שיפוט4 טרם יציאה למכרז; אישור הוועדה לפיקוח ובקרה; פרסום בעיתונות; סיור קבלנים; הגשת הצעות לתיבת מכרזים; פתיחת ההצעות על ידי ועדות פתיחה; בדיקת עמידה בתנאי סף; גיבוש המלצה לוועדות המכרזים; דיון בוועדות המכרזים; בחירת הזוכה; שליחת הודעות על תוצאות המכרז למתמודדים; חתימה על הסכם; הוצאת צו התחלת עבודה. הביקורת העלתה כי החברה לא ניהלה תיקי מכרזים הכוללים את כל מסמכי המכרז, כגון: פרוטוקולים של הוועדות; החלטות שהתקבלו לגבי המכרזים; שינויים שבוצעו במסגרת המכרזים . מסמכי המכרזים 5 מתויקים, אם כן, בין כל מחלקות החברה. כמו כן לא כל ה מסמכים של תהליך המכרז נסרק ים ונשמרים ב מערכת ניהול המסמכים הממוחשבת של החברה . ניכר אפוא חסר של תיק המרכז את כל מסמכי המכרז הקשורים בפרויקט . עוד העלתה הביקורת כי החברה לא דאגה שתהיה מערכת לניהול שוטף של הנתונים לגבי המכרזים, ובכלל זאת לא ריכזה נתונים לגבי המכרזים, נתונים משווים ונתונים על חריגות מהמכרז ומתקציבו. מערכת כזו יכלה לאפשר את ביצוע הפעולות האלה: מיון לפי סוגי מכרז, עלויות, קבלן זוכה, פילוח חריגים ומאפיינים רלוונטיי ם נוספים; ניתוח נתונים ומגמות בחתכים שונים לאורך זמן; השוואה בין נתוני המכרזים בשלבים השונים של התכנון והביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה מערכת כזו עשויה לתת למקבלי ההחלטות הנוגעים בדב ר לקבל תמונת מצב מהימנה ובת השוואה לאורך זמן על רמת הביצוע של הפרויקט בכלל ועל ידי החברה שזכתה בפרט, ובכך לסייע להם בניתוח הפעילות של המכרזים, בפיקוח עליה ובאיתור חריגים. 2. מכרז 50/08 כלל תחזוקה של מסלול דרכים שאורכו כ-270 ק"מ במשך20 שנה. למכרז הסופי ניגשו שתי חברות בלבד. התחרות הייתה על סכום התשלום שתקבל החברה. חברה א' זכתה במכרז. בהזמנה להציע הצעות נכתב כי כל מציע רשאי להגיש הצעת מחיר אחת בלבד. עם זאת, חברה ב' הגישה שתי הצעות מחיר שונות למכרז. ביולי 2009 דנה ועדת המכרזים בעניין המכרז וקיבלה את שתי הצעות המחיר כאילו היו שתי הצעות של מציעים שונים. נמצא כי ועדת המכרזים לא פסלה את ההצעה אלא בדקה כל הצעה בנפרד, כאילו כל אחת מהשתיים הוגשה כדין. .__________________ .4 .ועדות הבודקות אישורי תקציב ובניית תכנית כלכלית טרם יציאה למכרז 5 מסמכים משפטיים והנדסיים- תכנוניים, שלפיהם ועדת המכרזים מקבלת החלטות, ובהם: תכניות, מפרטים, כתבי כמויות. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 405 ."פרויקט מחלף "עד הלום6 . במחלף עד הלום בכביש 4 מונחת מסילה של רכבת ישראל הסמוכה לצומת אשדוד; הצומת מאופיין בתנועה ערה בעיקר בשעות השיא. בתכנית העבודה של החברה משנת 2006 נכלל פרויקט הסדרת המחלף. בין היתר תוכנן ליצור הפרדה מפלסית בין מסילת הרכבת לבין הכביש החוצה אותה, ולהוסיף נתיבים ומחלפים לצורך יצירת מערך תחבורתי בעל נגישות נוחה, מהירה ובטוחה לעיר אשדוד וממנה. מכרז מחלף עד הלום החברה פרסמה באוקטובר 2006 מכרז לביצוע הפרדה מפלסית בכניסה הדרומית לאשדוד ולשדרוג מערכות הכבישים והצמתים בכניסות לגן יבנה ו לשדה עוזיהו. האומדן לביצוע העבודות היה 209,096,662 ש"ח. למכרז ניגשו עשרה קבלנים וחברה ב', שהציעה 207,520,768 ש"ח, הוכרזה כזוכה. צו התחלת העבודה 7 ניתן בסוף דצמבר 2006 , וסיום הפרויקט נקבע לסוף מרץ 2009 , כעבור27 .חודשים בפרוטוקול דיון מיוני 2008 בנושא הפקת לקחים מהפרויקט ציין מנהל הפרויקט כי המכרז פורסם קודם להשלמת התכנון המפורט, וכי גם האגפים בחברה וגורמים חיצוניים לא השלימו את בקרת התכנון ואת הכנת מסמכי המכרז. יצוין כי החברה פרסמה באוגוסט 2007 ,מכרז אחר לביצוע עבודות גשרים בצומת ישי המוביל ואולם בשל חוסר תקציב דחתה החברה את מועד הגשת ההצעות פעמים מספר. הקבלנים טענו לפני החברה כי הדחיות החוזרות ונשנות גורמות להם הפסדים בהכנת הצעות. נקבע כי המועד הסופי להגשת הצעות יהיה כחצי שנה לאחר המועד שפורסם בתחילה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי היה עליה להשלים מראש את כל התכניות ותקצוב הפרויקט, ולבדוק אותן ביסודיות כדי לוודא שאכן הפרויקט מוכן ליציאה למכרז. מדובר בהתנהלות לא תקינה של החברה, ועליה לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי למנוע את הישנות המקרה. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי מכרז מחלף עד הלום פורסם לאחר עמידה בכל נוהלי החברה הרלוונטיי ם באותה התקופה וכי מאז מועד פרסומו הפיקה החברה את הלקחים הנדרשים ונקטה את הפעולות האלה: עדכון נוהל יציאה למכרזים בחברה; טיוב הליך העבודה והתכנון; החמרת הבדיקות הנדרשות לפני אישור היציאה למכרז. דוח ביניים של חברת הבקרה הממשלה מעסיקה חברת בקרה חיצונית (להלן - חברת הבקרה), במטרה לעקוב אחר העבודות ואחר הפרויקטים שמנהלת החברה, לפקח עליהם ולבצע בענייניהם בקרה הנדסית ובקרה חשבונאית. .__________________ .6 ,ראו גם בדוח מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי ( 2009 '), עמ 653-651 7 מסמך ובו מודיעה החברה לקבלן לאחר החתימה על החוזה על המועד שבו עליו להתחיל בעבודות הקבלניות. 406 דוח ביקורת שנתי63א .חברת הבקרה הוציאה בחודש אפריל 2008 דוח ביניים ראשוני על פרויקט עד הלום. בדוח ציינה כי במהלך העבודה התברר שבאזור העבודה נמצא עמוד מתח עליון של חברת החשמל לישראל בע"מ מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 407 . (להלן- חח"י), עובדה שמנעה את הקמת הגשר בשיטה המתוכננת. חברת הבקרה ציינה כי המכרז וצו התחלת העבודה לקבלן הוצאו בלי להבטיח כי אפשר לבצע את הגשר המתוכנן בשיטה המתוכננת. הדבר גרם לעיכוב בביצוע הפרויקט, והוחלט בחברה לבנות את הגשר בשיטה חלופית. מתכנן הפרויקט תכנן את השיטה החלופית, והוכן כתב כמויות חדש בהתאם באישור ועדת המכרזים בחברה. על פי דוח חברת הבקרה, באחד מסעיפי כתב הכמויות (מיסעת בטון דרוך), הציע הקבלן במכרז מחיר גבוה במיוחד - פי שלושה מהמחיר שהציע במכרז לגבי סעיפים אחרים דומים. מאחר שהיה מדובר בכמות קטנה, הדבר לא השפיע על המחיר הכולל שהוצע במכרז. לעומת זאת בהצעה החל ופית של הגשר גדלה הכמות המוצגת בסעיף זה מ -71 מ"ק ל - 1,571 מ"ק, שינוי שהגדיל את עלות הפרויקט ב-7.8 .מיליון ש"ח נמצא כי החברה לא בדקה כי מחיר המכרז של הכמויות שגדלו בעקבות השינוי הם במחיר גבוה, ולא ניהלה משא ומתן עם הקבלן כדי להתאים את המחיר המוצע בסעיף זה למחיר המקובל בענף או לפחות למחירים שהקבלן הציע בסעיפים אחרים במכרז המקורי, שהיו כאמור שליש ממחיר זה. התאמה כזו הייתה מוזילה את העלות לחברה. ביצוע פעולות תיאום הנדסיות במהלך התכנון והביצוע של פרויקט יש לבצע תיאום הנדסי, הכולל בדיקת כל ההיבטים התשתיתיים בשטח הפרויקט. במסגרת זו יש לטפל בנוכחותם של גופים תשתיתיים הפועלים באותו השטח, אשר עלולים לעכב את העבודות. מעיון במסמכי החברה עולה כי עוד קודם פרסום המכרז נעשו לכאורה "כל התיאומים ההנדסיים" בין החברה לבין שתי חברות דלק תשתיתיות, והוצאו להן התחייבויות תשלום לביצוע עבודות מיגון קווי הדלק שעוברים בשטח. הלכה למעשה התברר כי לא נעשה תיאום כנדרש בפרויקט מורכב בסדר גודל זה. עבודות המיגון בוצעו באיחור, ובשל כך התעכבה פעילות הקבלן בתשעה חודשים בקירוב. בישיבה, שהתקיימה בינואר 2008 בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות במשרד הפנים, נידונו הכשלים בפרויקט, וביניהם: הוראות של מנהל הפרויקט לקבלן לבצע עבודות לפני אישור ועדת מכרזים; בעיות בתיאום מול חח"י; עבודה בחלק מן הרכיבים של הפרויקט לפני אישור מוסמך; אי-סדירות בתשלומים לקבלן. החברה התבקשה באותה ישיבה להכין "דוח בדיקה להליך שינוי התכנון בפרויקט עד הלום". במרץ 2008 .הגישה החברה דוח זה למשנה למנכ"ל המשרד דאז מר אלכס לנגר בדוח נכללו כמה המלצות הנוגעות לשיפור תהליכי העבודה של החברה. במכתבה למשנה למנכ"ל המשרד ציינה החברה כי נדרש אישור המשרד לדוח. בתשובה לדוח זה השיב מר לנגר כי ההמלצות כפי שהובאו בדוח אינן מקובלות עליו. עוד הוסיף כי בעקבות הנזק שנגרם למשרד ולחברה יש לסיים לאלתר את עבודתו של מנהל הפרויקט. בעקבות מכתב זה נערך שימוע בחברה למנהל הפרויקט. בשימוע אמר נציג החברה כי המשרד מבקש לסיים את עבודתו של מנהל הפרויקט, אך כיו ון שעבודתו של מנהל זה טובה ואיכותית בדרך כלל הוא אינו מוצא לנכון לנקוט צעד מסוג זה. 408 דוח ביקורת שנתי63א .הביקורת העלתה כי החברה לא דיווחה למשרד על החלטתה בעניין מנהל הפרויקט. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 409 .חריגות מתנאי החוזה ואי-עמידה בכתב הכמויות המקורי מעיון במסמכי הפרויקט עולה, כי מנהל הפרויקט מטעם חב רת הניהול הגיש לוועדת החריגים של החברה בקשות רבות לתוספות ניכרות בכמויות החומרים, בהשוואה לכמויות שצוינו בחוזה העבודה המקורי. בחלק מן המקרים מדובר ביותר מ- 150% .חריגה. החריגות אושרו על ידי ועדת חריגים מסיכום נתונים אלה, המבטאים רק חלק מהבקשות שהועלו לדיון בוועדת חריגים בפרויקט זה, עולה כי התוספת הכספית לחוזה המקורי מוערכת ב-6.5 .מיליון ש"ח עיון בנימוקים שצורפו לסעיפי הבקשות השונות מעלה כי הסיבות העיקריות שצוינו במרב הבקשות הללו הן: "טעות בחישוב המתכנן", "טעות סופר", "עדכון כמויות ביצוע" וכן "שינויים בהסדרי תנועה". הביקורת העלתה כי החברה לא חקרה את הסיבות לחריגות כה רבות בפרויקט זה כדי להפיק לקחים וכדי לקבוע נוהלי עבודה ובקרה שימנעו הישנות של טעויות תכנון מסוג זה. סיום הפרויקט הפרויקט הסתיים בסוף אוקטובר 2009 ., כשבעה חודשים לאחר המועד המתוכנן לא נמצא תיעוד בחברה המסביר ומבסס את כל הסיבות לחריגה בביצוע העבודה, ובלוח הזמנים. תיעוד כזה יכול היה לסייע בהפקת לקחים ולמנוע הישנות מקרים כאלו. לטענת החברה נעשו מאמצים רבים לעמידה בלוח הזמנים המתוכנן, אולם גורמים נוספים מחוץ לחברה חרגו מלוח זמנים זה, ולכן התעכב סיום הפרויקט. .פרויקט הפרדה מפלסית כפר גבירול .מטרות פרויקט ההפרדה המפלסית בצומת כפר גבירול היו שיפור הבטיחות באמצעות ביצוע הפרדה מפלסית במפגש רכבת עם כביש 410 וכן שיפור הנגישות לעיר רחובות מכיוון כביש 42 בין צומת עינות ליבנה. הפרויקט כלל גם הרחבת כביש 42 לצורך ש יפור הבטיחות והגברת נוחות הנסיעה בין עינות ליבנה. אורך הקטע המדובר הוא כ-6 ק"מ. אומדן החברה לביצוע הפרויקט היה כ-147 מיליון ש"ח. במכרז זכה קבלן א' באוגוסט 2006 , אשר הצעתו הייתה כ-152 .מיליון ש"ח תקופת הביצוע של הפרויקט, על פי ההסכם שחתמה החברה עם הקבלן, ובהתאם לתיקון שנעשה לחוזה המקורי, הייתה 33 חודשים. צו התחלת עבודה ניתן באוקטובר 2006 , סיום הפרויקט נקבע לאמצע יולי 2009 . שינויים בחוזה המקורי קבלן א' הגיש בנובמבר 2006 בקשה לשינוי חלק מתכנון העבודה בפרויקט. הקבלן ביקש לשנות את התכנון של הקירות התומכים לקיר ות מסוג קרקע משוריינת במקום קירות מסוג בטון מזוין. מנהל הפרויקט מטעם החברה כתב בפברואר 2007 למנהלת תכנון וביצוע דאז, כי ההצעה נבדקה מהבחינה ההנדסית יחד עם 410 דוח ביקורת שנתי63א .המתכנן, ונמצא כי היא עומדת בקריטריונים ההנדסיים ואינה נופלת באיכותה וביציבותה מהשיטה הנוכחית. עוד כתב מנהל הפרויקט כי השיטה טומנת בחובה יתרונות תקציביים שעשויים לחסוך לחברה חלק מעלות ההקמה ולקצר את משך ביצוע הפרויקט. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 411 . נמצא כי ממסמך מנובמבר 2006 שכתב המתכנן למנהל הפרויקט נאמר כי בסיור הקבלנים שנערך לאחר פרסום המכרז, שאלו הקבלנים לגבי האפשרות להשתמש בחלופה של קירות קרקע משוריינת. המתכנן השיב להם בשלילה וסיפק הסבר מקצועי לגבי הקשיים הכרוכים בדבר8 . למרות הנימוקים האלה נחתם במרץ 2007 תיקון להסכם. בסעיף6 לתיקון נקבע כי לגבי שיטת הביצוע של הקירות התומכים, יבצע הקבלן את חלק הקירות התומכים בפרויקט בשיטת קירות קרקע משוריינת מסוג טר -ארמה, ובלבד ששיטת ביצוע זו תעמוד בכל הסטנדרטים ההנדסיים שיאושרו על ידי מתכנן הפרויקט מטעם החברה. בין נימוקי החברה היו הוזלת העבודה ב-1 מיליון ש"ח וקיצור לוח הזמנים החוזי בשלושה חודשים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה, כי אישור לשימוש בטכניקה שנפסלה במפורש על ידי החברה בשלב הליך המכרז, לאחר חתימת הסכם עם הקבלן הזוכה, אינה עולה בקנה אחד עם כללי המינהל התקין. התנהלות החברה בעניין זה פוגעת בעקרון השוויון בין המתמודדים במכרז. החברה מסרה למשרד מבקר המדינה כי ביצוע החלופה שהציע הקבלן הביא להוזלת על ות העבודה ב -1 מיליון ש"ח בקירוב ולקיצור לוח הזמנים החוזי. עוד מסרה החברה כי העובדה שחלופה זו נפסלה בשלב הראשוני אינה מונעת דיון מחדש עם שינוי הנסיבות ובשים לב לשיקולים בדבר חיסכון כספי וקיצור לוחות זמנים. משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי כדי למנוע פגיעה בעקרון השוויון בין המתמודדים במכרז, על החברה לבצע את כל הבדיקות לבחירת החלופה המתאימה ביותר לביצוע הפרויקט לפני ביצועו. אין מקום לאשר בשלב מאוחר לקבלן שנבחר במכרז חלופה שהועלתה ונפסלה בפני מציעים אחרים במכרז. סדרי התחשבנות במהלך הפרויקט התגלו פערים בין כמויות חומרי הפרויקט שלטענת הקבלן ומנהל הפרויקט מטעם החברה נמצאו הלכה למעשה בשטח לבין הכמויות שנבדקו על ידי חברת הבקרה של החברה - חברה ו'. לדברי מנהל הפרויקט במהלך הפרויקט עלה הצורך בעבודות חריגות שלא היו ידועות בראשית העבודות, חלקן בעקבות תכנון לקוי, ולפיכך לא הובאו בחשבון בתכנון המקורי. עבודות אלו מסתכמות לדברי מנהל הפרויקט ב-9.7 .מיליון ש"ח החלטות בגין העבודות הללו התקבלו לאחר דיונים בין הקבלן ובין מנהל הפרויקט ובשיתוף המתכנן. מנהל הפרויקט התבקש לספק הסברים לעבודות חריגות אלה, ובכלל זאת להתייחס לביצוען ולעלותן. .__________________ .8 נימוקים אלו כוללים בין היתר: הפרדה של הקיר מאלמנט ניקוז; בעיה הנדסית לעגן קירות אקוסטיים בקרקע משוריינת; בעיה קונסטרוקטיבית בעיגון של קרקע משוריינת עם מעקות בטיחות, עם עמודי תאורה ועם גשרי שילוט; קשיים בתנועה שעלולים להיווצר בעקבות שיטת העבודה עם קרקע מסוג זה; וכן מערכת ניקוז שעלולה לפגוע ברצועות השריון. 412 דוח ביקורת שנתי63א . עיון במסמכי החברה העלה כי במשך למעלה מחודשיים ניסה מנהל הפרויקט למצוא פתרון ולשכנע את החברה לבדוק את הפערים הללו, אך לא זכה למענה ענייני ומקצועי מצד החברה. המסמכים אף הועברו לחטיבת תכנון וביצוע בחברה אך לא נעשה בהם שימוש לצורך בדיקת הפערים ושחרור הכספים לקבלן, כפי שסדרי המינהל התקין מחייבים. אי התאמות אגף הבטחת איכות של החברה מבצע פעולות בקרה על עבודות הקבלן ועל בקרת האיכות שלו. מחובתו של הקבלן לתקן את הליקויים שהחברה מעלה. מתפקידו של אגף הבטחת איכות לעקוב אחר תיקון הליקויים ואחר יישוב אי-ההתאמות. אי-התאמות ( NCR - non conformance ) מוגדרות כחוסר התאמה בין חומרים או רכיבים או תוצר בפרויקט לרמות האיכות הנדרשות בחוזה עם הקבלן או במפרטים המחייבים. קיימות שלוש רמות לדירוג חומרת הממצא, כאשר דרגה 1 היא הקלה ביותר ואילו דרגה 3 היא החמורה ביותר, ומשמעותה פירוק ה פרויקט ובנייתו מחדש או התערבות המתכנן בפתרון הבעיה. הביקורת העלתה כי במהלך ביצוע הפרויקט התגלו אי -התאמות רבות בשלבי העבודה השונים. רובן היו בדרגה 3 , החמורה ביותר והמחייבת פתרון מורכב ביותר. בדוח פנימי שנשלח ממנהל הפרויקט לקורדינטור בינואר 2010 נמצאו118 אי- התאמות, ומתוכן 109 (כ-92% ) בדרגה 3 . בפברואר 2010 נמצאו112 אי- התאמות, ומתוכן 105 (כ-94% ) בדרגה 3 . בפברואר 2009 נמצאו33 אי- התאמות, ומתוכן 17 (כ-51% ) בדרגה 3 . בסיום הפרויקט תוקנו אי -ההתאמות הללו. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי איתור הליקויים ואי-ההתאמו ת על ידי החברה מוכיח כי מערכת הבקרה, הכוללת הן מערכת איכות עצמית של הקבלן והן הבטחת איכות מטעם החברה, תפקדה היטב בפרויקט זה. לדעת משרד מבקר המדינה אכן נראה כי הבקרה לאחר מעשה מתפקדת היטב. עם זאת, אי -התאמות כה רבות, בהשוואה לפרויקטים אחרים במהלך ביצוע פרויק ט מלמדות על כך שהגורמים המפקחים על עבודת הקבלן מטעם החברה, בזמן העבודה, לא עשו די כדי שהעבודות בפרויקט ייעשו בצורה היעילה ביותר ובהתאם לתכנון המוקדם. לוח זמנים לסיום הפרויקט אחת מאבני היסוד העיקריות של הצלחת כל פרויקט, כפי שהצהירה החברה, היא עמידה בלוחות זמנים ככל האפשר ופתיחת הפרויקטים השונים לרשות האזרחים בהקדם האפשרי. כמובן שלנושא זה השלכות כספיות ניכרות, כפי שבאות לידי ביטוי באומדנו של כל הפרויקט ובתרומתו של הפרויקט והחיסכון הכספי בכל תקופת זמן בה הוא משרת את האוכלוסייה המשתמשת בו. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 413 .בהסכם בין החברה לבין הקבלן המבצע של פרויקט זה נקבעו מועדים לכל אחד משלבי העבודה. כאמור הפרויקט אמור היה להימשך 33 חודשים ולהסתיים באמצע יולי 2009 ; מועד הסיום של אבן הדרך הראשונה לפרויקט נקבע לאחר15 חודשי עבודה- לאמצע פברואר 2008 . 414 דוח ביקורת שנתי63א .עיון במסמכי החברה העלה כי באמצע יוני 2009 פנה, הקורדינטור של החברה לפרויקט, לוועדת המכרזים וציין כי משיחות של מנהל אגף פרויקטים של החברה עם מנהל הפרויקט והקבלן, הובהר כי "קיימת בפרויקט אי וודאות מוחלטת לגבי מועד סיום הפרויקט בפועל". עוד הוסיף הקורדינטור כי לאור העבודות הרבות שנותרו לביצוע בפרויק ט "אין סיכוי לקבלן לסיים את הפרויקט במועדו וכי צפוי פיגור משמעותי". .הביקורת העלתה כי סיום אבן הדרך הראשונה נעשה באיחור של כחצי שנה. הכביש נפתח לתנועה בראשית ספטמבר 2009 , ועבודות השלמה הסתיימו במרץ 2012 , כלומר כשנתיים וחצי לאחר מועד הסיום שנקבע בחוזה. .התקשרות עם יועצים .כל התקשרות של החברה עם סַפָּק או עם נותן שירותים חיצוני צריכה להיות מעוגנת בחוזה חתום בין הצדדים, זאת בהתאם לכללי המינהל התקין וכנדרש ממי שנאמן על אינטרסים ציבוריים. לחברה נוהל התקשרויות הקובע את תהליך אישור ההתקשרויות על בסיס החוק והתקנות על פיו. כמו כן לחברה נוהל פנימי המעגן בתוכו את הטיפול בחוזים השונים. על פי נוהל זה מנהל מחלקת חוזים באגף חוזים והתקשרויות אחראי לחתימת החוזים עם הספקים שעמם מתקשרת החברה. על פי התקנות ועל פי נוהלי החברה, התקשרות עם בעל מקצוע מומחה תיעשה מתוך מאגר הספקים של החברה. כמו כן היא תיעשה ככל הניתן בסבב מחזורי ובאופן הוגן המעניק את מרב היתרונות לחברה. על פי הנהלים יערוך הממונה במחלקת התקשרויות מומחים את הבקשה לדיון תוך כדי קביעת ספקים מועדפים על בסיס שיקולי סבב מחזורי הוגן. בטופס המוגש לוועדת מכרזים על המציע לציין שמות של שלושה מועמדים מתאימים. מסירת עבודות ליועצים 1. באוקטובר 2007 ,שלח מנהל אגף התקשרויות בחברה מכתב לספקים שונים עם העתק לגורמים בכירים בחברה, ובהם סמנכ"לים ומנהלי אגפים, בנושא "הבהרה בנושא מתן שירות ללא קיום התקשרות". הוא ציין כי אחרי שהתגלו כמה מקרים שבהם בוצעה עבודה עבור החברה ללא חוזה התקשרות חתום על ידי החברה ובניגוד לנהליה, סַפָּק יהא רשאי לבצע עבודה עבור החברה רק לאחר קבלת חוזה התקשרות חתום על ידי החברה כשהוא בתוקף. סַפָּק שיבצע כל סוג של עבודה ללא חוזה, ייחשב כמי שוויתר על תשלום בגין עבודה זו. במאי 2008 שיגרה מנהלת אגף תכנון סטטוטורי ומקרקעין דאז בחברה, מכתב בהמשך למכתבו של מנהל אגף התקשרויות לספקי החברה, ובו הבהירה כי חל איסור על מסירת עבודות או על מתן שירות מכל סוג ללא חוזה בתוקף, וכי הבטחות, הבנות, אישורים והצהרות או הסכמות אינם מחליפים חוזה בתוקף חתום על ידי מורשי החתימה בחברה. למרות האמור במכתב זה, הגיש באוגוסט 2008 אגף תכנון סטטוטורי ומקרקעין שתי בקשות לוועדת התקשרויות מיוחדת לצורך אישור התקשרות עם שני שמאים מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 415 . ועם יועצי הפקעות, אחרי שקיבלו כבר הוראה לבצע עבודה ללא התקשרות מאושרת. יום לאחר הגשת הבקשות פנה מנהל אגף התקשרויות במכתב למנהלת אגף תכנון סטטוטורי וציין בו כי: "הוועדה מביעה מורת רוחה 416 דוח ביקורת שנתי63א .ורואה בחומרה רבה התנהלות זו של אגף סטטוטורי ומקרקעין, במיוחד לאור העובדה שאין זו הפעם הראשונה שאגף מקרקעין אינו מגיש בקשות בנוהל התקין אלא בדיעבד". למרות הבהרתו של מנהל אגף התקשרויות מאוקטובר 2007 , כי עבודות עבור החברה יבוצעו רק כאשר קיימת התקשרות בתוקף ולמרות פנייתו של המנכ"ל הקודם, מר אלכס ויז'ניצר, מדצמבר 2009 ,לעובדי החברה לפעול בהתאם לנוהלי החברה בנושא הביקורת העלתה חמישה מקרים בהם המשיכו עובדי החברה להעסיק ספקים ללא אישור ועדת המכרזים של החברה, ללא חוזה חתום ותקף וללא קיום הליך תחרותי. יתרה מזו, ועדת מכרזים מיוחדת אישרה התקשרויות אלו בדיעבד. יתר על כן בחלק מן ההתקשרויות שהתבצעו בדיעבד, הגורמים אשר הורו לסַפָּק לבצע את העבודות אינם נמנים עם עובדי החב רה אלא הם נותני שירות חיצוניים, כגון מנהלי פרויקטים ומתכננים, שאינם מחזיקים בסמכות כלשהי בנושא זה בחברה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה למנוע את הישנותן של תופעות כאלה, כיוון שהן מלמדות על תפקוד לא תקין, שאינו עולה בקנה אחד עם מטרות המכרז - מתן שוויון הזדמנויות למתמודדים ומקסום התועלת לחברה. בשל אופן תפקודה האמור של החברה היא נדרשה להוציא הוצאות שייתכן שאינן מתוקצבות ובוודאי שאינן מתוכננות. העסקת עובדים שפרשו מהחברה כיועצים הנחיה, הדנה בהעסקת עובדים שפרשו מהחברה כיועצים חיצוניים, שהוציאה היחידה המשפט ית בחברה עוד בחודש אפריל 2006 בעקבות בקשות שהוגשו לוועדת התקשרויות, קבעה כי על מינוי היועץ החיצוני לעמוד בכל הכללים של התקנות למינוי יועצים; וכי אין להעדיף מראש אדם שהועסק בחברה בעבר, אלא יש להתייחס אליו כאל יועץ חיצוני שווה בין שווים. הביקורת העלתה כי החב רה העסיקה ארבעה עובדים בכירים לשעבר, שפרשו מהחברה כמה חודשים קודם לחתימת חוזה הייעוץ, כיועצים חיצוניים: 1. : משנה למנכ"ל לשעבר בראשית מאי 2010 הגיש ראש מטה המנכ"ל לוועדת מכרזים בקשה לכלול את חברה ג', בראשות המשנה למנכ"ל לשעבר, במאגר הספקים של החברה. באותו היום אישרה ועדת המכרזים בראשות מר מיכה קופילובסקי המשנה למנכ"ל, את הבקשה. יצוין כי ראש מטה מנכ"ל שימש תקופה ארוכה עוזרו של המשנה למנכ"ל לשעבר בחברה, ולפיכך בהמלצה זו קיים חשש לניגוד עניינים. במאי 2010 'הגיש מר קופילובסקי בקשה לוועדת מכרזים להתקשר עם חברה ג לקידום פרויקט "נתיבי ישראל". בנימוקיו ציין כי בשים לב למורכבות הפרויקט ולהיקפו יש צורך ביועץ ותיק ומנוסה המכיר את כל הרגישויות הכרוכות בקידום פרויקטים תחבורתיים בהיקף גדול. עוד נרשם כי חברה ג', בהנהלת מי ששימש עד לאחרונה משנה למנכ"ל החברה, זוכה להערכה מצד הגורמים המקצועיים במשרד ובמשרד האוצר, וראויה לבצע בשלב זה את המשימות. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 417 . מעיון בפרוטוקול הוועדה עולה כי חברה ג' הייתה הסַפָּק המומלץ היחיד בדיוני הוועדה בנושא זה וכי בנימוקיה רשמה הוועדה כי ההתקשרות מאושרת בפטור בהתאם לתקנה 5 ובהתאם להמלצת 418 דוח ביקורת שנתי63א .המשנה למנכ"ל. עוד ציינה הוועדה כי החלטתה התקבלה בהתאם לדוח העומסים9 ובהתאם לטופס אמות מידה10. היקף החוזה שנחתם עם החברה נאמד ב- 54,000 .ש"ח החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי לחברה לא היו באותה עת ספקים אחרים במאגר היועצים לניהול ולארגון תשתיות ציבוריות, מלבד חברה ג'. הביקורת העלתה כי העבודה נמסרה לסַפָּק, תוך חמישה ימים בלבד מיום הכנסתו למאגר הספקים של החברה. כמו כן, החברה לא פעלה להרחיב את המאגר וממילא, לא נכללו בבקשה ובפרוטוקול ועדת המכרזים שני מועמדים נוספים כנדרש בנהלים. כמו כן, לא נמצא טופס עומסים של ספקים אחרים. 2. מנהל אגף הנדסה וסביבה לשעבר: מנהל אגף הנדסה וסביבה בחטיבת תכנון וביצוע בחברה שימש בתפקידו במשך שנתיים וחצי עד דצמבר 2008 . במאי 2009 הוגשה לראשונה בקשה לוועדת המכרזים להתקשרות עם חברת הייעוץ ד' בבעלותו של מנהל אגף הנדסה וסביבה לשעבר, בתחום ניהול פרויקטים וניהול תכנון. בקשה זו הייתה הראשונה מתוך 11 בקשות שהוגשו לוועדת המכרזים מאז מאי 2009 ועד אוגוסט 2011. לחברה ד' ניתנה המלצה עבור מטלתה הראשונה כתשעה ימים אחרי שהחברה אישרה וכללה אותה במאגר הספקים שלה. עוד נמצא כי הגורם בחברה שהמליץ על כניסתה למאגר הספקים היה מר א יתן שפרון סמנכ"ל תכנון וביצוע, אשר היה הממונה הישיר של מנהל חברה ד' בתקופת עבודתו בחברה. לפיכך שיקוליו בהמלצה זו מעלים חשש לניגוד עניינים. בנימוקים להכנסת הסַפָּק למאגר הספקים בתחום ניהול פרויקטים נרשם כי היתרון הוא ניסיונו של מנהל חברה ד'. הבחירה כיועץ לתכנון כלל לא נומקה אלא נרשם "ממליץ לאשר". מעיון במסמכי הבקשות השונות שהוגשו לוועדת המכרזים נמצא כי בחמישה מקרים לפחות היה מגיש הבקשה להתקשרות עם היועץ, ממלא מקומו של מנהל אגף הנדסה וסביבה לשעבר לאחר פרישתו וסגנו באגף במשך כהונתו. מצב זה מעלה חשש לניגוד עניינים. הביקורת אף איתרה מקרה נוסף, ובו מגיש הבקשה, שהיה ראש אגף חוזים והתקשרויות, אף ישב בוועדת מכרזים. מצב זה נוגד את כללי המינהל התקין, שלפיהם יש להפריד בין הגורם הממליץ לבין הגורם המאשר. .__________________ .9 דוח המפרט את מספר ההזמנות של הספק בחברה ואת סדר הגודל הכספי נכון למועד עריכת הדוח. 10 טופס הממולא על ידי הגורם המקצועי הרלוונטי, ובו מדורגים הספקים לפי התאמתם להתקשרות עם החברה על פי קריטריונים שונים. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 419 . זאת ועוד, עיון בפרוטוקולים של הבקשות לוועדה מעלה כי אחת הסיבות לבחירה בסַפָּק הייתה "עומס 0"11 . זאת אף שלדיוני הוועדה לא צורפו דוחות עומסים לא של הסַפָּק הנבחר ולא של אחרים. כמו כן איתרה הביקורת שש בקשות, שהוגשו עבור היועץ, שבהן היה יועץ זה המועמד היחיד. מצב כזה נוגד את התקנות ואת נוהלי החברה, שלפיהם יש להציג לוועדה כמה מועמדים מתאימים. החברה שילמה לחברה ד' עבור התקופה ממאי 2009 עד אוגוסט 2011 סכום של 5 מיליון ש"ח בקירוב, כ-2 .מיליון ש"ח בשנה .__________________ .11 .מצב שפירושו כי נכון למועד זה אין לסַפָּק עבודות מוזמנות בחברה 420 דוח ביקורת שנתי63א .3. : מנהל מחלקת אחזקת חשמל לשעבר מנהל מחלקת אחזקת חשמל בחטיבת האחזקה בחברה לשעבר שימש בתפקידו עד מאי 2010 . בסוף אוקטובר 2010 הוגשה ל ראשונה בקשה לוועדת המכרזים להעסקת חברה ה' הנמצאת בבעלותו של מנהל מחלקת אחזקת חשמל לשעבר. בקשה זו הייתה הראשונה מתוך 25 מטלות שהוגשו לוועדה בתקופה מאז חודש דצמבר 2010 ועד דצמבר 2011 . סך הכול במהלך השנה שנבדקה, מדצמבר 2010 עד דצמבר 2011 ', שילמה החברה לחברה ה סכום של כ- 650,000 .ש"ח חברה ה' קיבלה את מטלתה הראשונה בתחום תכנון חשמל כחודש אחרי שהחברה אושרה ונכנסה למאגר הספקים, וזאת בתחומים של תכנון חשמל והבטחת איכות. מעיון במסמכי הבקשות עולה כי ב -4 מקרים הייתה חברה ה' מועמדת יחידה או שנבחרה בלי שהופיעה כלל ברשימת הספקים המומלצים. בארבעה מקרים מדוחות העומסים שנבדקו נרשם עבור חברה ה' "עומס 0 ." אף שבאותו מועד הועסקה על ידי החברה במטלות אחרות על פי רישומי הוועדות, הנימוקים העיקריים לבחירה בחברה ה' היו חוסר ספקים מורשים לסוג העבודה הנדרש שאותו סיפקה חברה ה' ופטור על פי תקנה 5 א לתקנות. כמו כן לא הוגשו לדיוני הוועדה טופסי בקרת אומדנים כנדרש, המספקים לוועדה מדד על איכות המתמודדים. 4. : יועץ משפטי לשעבר לחברה יש מאגר שכולל מספר יועצים משפטיים חיצוניים, מלבד היועץ המשפטי של החברה. במרץ 2010 פנה המנהל הכללי של החברה מר אלכס וי ז'ניצר לוועדת המכרזים והודיע לה כי היועץ המשפטי של החברה (להלן - היועץ המשפטי לשעבר) הודיע על פרישתו מתפקידו. המנכ"ל הודיע לוועדת המכרזים כי ביקש מהיועץ המשפטי לשעבר להמשיך להעניק שירותים משפטיים לחברה כיועץ משפטי חיצוני במסגרת מאגר היועצים המשפטיים של החברה, זאת לאור הידע והניסיון שצבר ולאור מומחיותיו וכישוריו הייחודיים בתחומי העיסוק העיקריים שכמעט שאין להם תחליף. המנכ"ל סבר כי היועץ המשפטי לשעבר יסייע לחברה להתמודד בתקופה הקרובה עם האתגרים המורכבים הניצבים לפניה. הביקורת העלתה שני מקרים, בנובמבר 2008 ויוני 2009 שבהם הודיעה החברה למועמדים שביקשו להיכלל במאגר היועצים המשפטיים כי החברה מפרסמת מעת לעת מודעות בעיתונות הקוראות למשרדי עורכי דין להגיש את מועמדתם להיכלל במאגר זה וכי עליהם להמתין לפרסום כזה. ואולם, לא נמצא כי החברה פנתה פומבית ליועצים משפטיים להיכלל במאגר כאמור. ועדת המכרזים אישרה באפריל 2010 לכלול את היועץ המשפטי לשעבר במאגר היועצים המשפטיים של החברה (להלן - מאגר היועצים המשפטיים או המאגר) ולאשר את העסקתו החל ביום פרישתו בהיקף של 200 שעות חודשיות (היקף דומה למשרה מלאה) בכל תחומי עיסוקיה. כמו כן הסמ יכה הוועדה את המנכ"ל לפנות בבקשה לאישור רשות החברות הממשלתיות כפי שהנחיות הרשות דורשות. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 421 . הביקורת העלתה כי לפני שהוחלט לכלול את היועץ המשפטי לשעבר במאגר היועצים המשפטיים לא פנתה החברה באופן פומבי למשרדי עורכי דין נוספים כדי לתת להם הזדמנות שווה להיכלל במאגר. נוסף על כך לא הוצגו לוועדה משרדי עורכי דין נוספים לבחירה, שלא בהתאם לתקנה 5 (ג) לתקנות, שנועדה להבטיח את בחירת המועמדים הטובים ביותר. הוועדה החליטה לאשר כי משרד עורכי הדין של היועץ המשפטי לשעבר יהיה המועמד היחיד שייכלל במאגר הספקים של החברה. 422 דוח ביקורת שנתי63א .באפריל 2010 פנה המנכ"ל לרשות החברות הממשלתיות וביקש לאשר את החלטת ועדת המכרזים לכלול את היועץ המשפטי לשעבר במאגר היועצים המשפטיים של החברה, החל מיום פרישתו ולאשר את העסקתו בכל תחומי העיסוק של החברה. ביוני 2010 הודיעה רשות החברות הממשלתיות למנכ"ל החברה כי על החברה לפעול כמפורט בחוזר הרשות החברות הממשלתיות ולבחור את המועמד למאגר היועצים המשפטיים של החברה מתוך כמה מועמדים, כמתחייב מהחוק ומתקנותיו. ביוני 2010 התקיימה ישיבה של ועדת המכרזים של החברה בנושא מאגר היועצים המשפטיים. באותה ישיבה נטען לפני הוועדה כי המאגר הצטמצם לא חרונה, הן בשל פרישת חלק מהמשרדים והן בשל סיום שלוש שנות פעילות של משרדים אחרים, ולכן צריכה החברה להרחיבו מחדש. לפני הוועדה הוצגה רשימה של תשעה משרדי עורכי דין המועמדים להיכלל במאגר היועצים המשפטיים, וביניהם משרדו של היועץ המשפטי לשעבר של החברה. הוועדה החליטה לבחור שלושה משרדים מתוך התשעה, וביניהם משרדו של היועץ המשפטי לשעבר. בשנה שחלפה מאז סוף אוקטובר 2010 ועד סוף אוקטובר 2011 הועסק היועץ המשפטי לשעבר ב-35 מטלות, ובתקופה זו שילמה לו החברה כ- 953,000 ש"ח, כשכר טרחה כולל מע"מ. לפי נוהלי החברה, מסירת עבודה לי ועצים משפטיים חיצוניים נעשית באמצעות ועדת המכרזים למינוי יועצים משפטיים שחברים בה מנהל אגף חוזים התקשרויות, ממונה נושאים משפטיים ונציג אגף החשבות של החברה. לוועדת המכרזים מוגשות המלצות על ידי יועץ המשפטי של החברה, שהוא הגורם המקצועי של החברה בתחום זה. אין בחברה מסמכים שיעידו על הקריטריונים ששימשו לבחירת תשעת המשרדים שהוצגו לפני ועדת המכרזים. כמו כן, לא תועדו הנימוקים והקריטריונים להכללת משרדו של היועץ המשפטי לשעבר במאגר היועצים. הביקורת העלתה כי היועץ המשפטי הנוכחי של החברה, שהיה סגן היועץ המשפטי לשעבר וכפוף לו, השתתף בכמה מישיבותיה של ועדת המכרזים שבהן נידון נושא מסירת עבודות ליועץ המשפטי לשעבר ואף חיווה את דעתו בעניין פעילות היועץ המשפטי לשעבר. השתתפות בישיבה של היועץ המשפטי הנוכחי של החברה, שבה מוכרעים סדרי מתן עבודה ליועץ המשפטי לשעבר וניתנות המלצות בעני ינו, עלולה להעמיד את היועץ המשפטי הנוכחי בניגוד עניינים, משום שמחד גיסא הוא משמש כיועץ משפטי של החברה ומאידך גיסא היה לפנים כפוף ליועץ המשפטי לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה מצב עניינים זה חייב לקבוע הסדר שבו היועץ המשפטי הנוכחי לא יהיה בעל סמכות בלעדית בקשר ליועץ המשפטי לשעבר. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 423 .התקשרות עם חברה ו' במסגרת פעילות הפיתוח של החברה ותהליך הבקרה שלה על עבודות הקבלנים, נוהגת החברה כאמור לבצע בקרה ובדיקה בנושא חישובי כמויות, בשלבי העבודה השונים של הפרויקט ובכלל זה בשלביו האחרונים. מינואר 2008 ועד אוגוסט 2011 חתמה החב רה על 63 חוזים שעיקרם "בדיקת ובקרת כמויות". מעיון במסמכי החברה נמצא כי ב-47 מתוך63 חוזים אלה זכתה חברה ו ', כ -75% מכל החוזים בתקופה זו. היקף התשלומים ששילמה החברה לחברה ו ' עד ינואר 2012 בגין החוזים הללו היה כ-16.5 .מיליון ש"ח 424 דוח ביקורת שנתי63א .משרד מבקר המדינה בדק את הליך ההתקשרות של החברה עם יועצים בנושאים של בדיקת כמויות ובקרה עליהן. נבדקו כ-20 התקשרויות שבוצעו בשנים 2008 - 2011 ; היקפם הכולל של חוזים אלו הוא כ-6 :מיליון ש"ח. להלן ממצאי הבדיקה 1. : סַפָּק נבחר מסקירת 20 המקרים שנבדקו אקראית נמצא כי בכולם בחרה ועדת ההתקשרויות בחברה ו' לשמש כיועצת החברה. 2. : " טופס "דרישה לביצוע עבודה ע"י מומחה כחלק מהפעילות המקדימה להתקשרות, יש לפנות לוועדת ההתקשרויות בצירוף טופס דרישה לביצוע, ולכלול בו הסברים לגבי מהות העבודה, משך ההתקשרות, סעיף תקציבי וכן המלצה ונימוקים בדבר סַפָּק מומלץ. הב יקורת העלתה כי בשלושה מקרים כלל לא צורף הטופס. עוד נמצא כי במקרים רבים "מוחזר" אותו טופס ונעשה בו שימוש בכמה בקשות שונות. דוגמה לכך היא מכתב נלווה לבקשת התקשרות מיולי 2008 .אשר נחתם בידי ממלא מקום מנהל אגף אבטחת איכות המכתב צורף לשמונה בקשות שונות מתוך 20 המקרים שנבדקו. יצוין כי בכל20 .הבקשות היה הגורם הממליץ ממלא מקום מנהל אגף הבטחת איכות 3. : מועמד יחיד מעיון במסמכי הבקשות עולה כי ב-12 מקרים מתוך20 מקרים של התקשרויות בשנים 2008 -2011 שנבדקו, הייתה חברה ו' המועמדת היחידה, זאת בניגוד לתקנות ולנוהל החברה הקו בעים כי יש למלא רשימה של שלושה ספקים מומלצים, אגב ציון הסַפָּק המועדף. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2007 במסגרת ניסיון חלוץ (פיילוט) בחן אגף הבטחת איכות בחברה שתי חברות מובילות בשוק בתחום בקרת הכמויות. לדבריה מסקנותיהם של אנשי המקצוע של החברה היו שעבודותיה ותוצריה של חברה ו' התבלטו עד מאוד בפירוטם ובאיכותם בהשוואה לאלה של שאר החברות. לכן בשנים 2008 -2009 הועברו רוב העבודות בתחום זה לחברה ו ', על רקע מאמציו של אגף הבטחת איכות כל העת להרחיב את מאגר הספקים. עוד הסבירה החברה כי מסירת רוב העבודות לחברה ו' בשנים 2008 -2010 הייתה כורח המציאות לאור המצב בשוק הישראלי, ואין בה שום פגיעה בעקרון השוויון. בשנת 2010 פרסמה החברה מודעה פומבית עם הזמנה לספקים להציע עצמם כמי שעומדים בתנאי הסף של החברה להיכלל במאגר זה, אך שום גורם שאינו אחד משלוש החברות שממילא קיימות במ אגר לא הציע עצמו לחברה. עוד הסבירה החברה כי עד אוגוסט 2011 לפי נתוני החברה נחתמו75% מהעבודות עם חברה ו', אך עד סוף שנת 2011 ירדה כמות העבודות של חברה ו' לשיעור של 64%. הבחירה החוזרת באותו סַפָּק בלי לאפשר לספקים אחרים להשתתף בעבודות שהחברה מזמינה פוגעת בע קרון השוויון, ואינה מתיישבת עם תקנות החברה ונוהליה. החברה נתנה עדיפות לספק מסוים במסגרת התקשרויותיה לביצוע עבודות בהיקפים גדולים. בשנים 2007 -2012 נאמד היקף ההתקשרות עם סַפָּק זה בבקרה ובבדיקת כמויות ובתחומים נוספים ב-65 .מיליון ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה על החברה לפעול ללא דיחוי לחלוקה שוויונית של העבודה בתחום זה בין כל הספקים במאגר ולאיתור ספקים נוספים שיצטרפו אליו בעתיד. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 425 . 426 דוח ביקורת שנתי63א .תיאום תשתיות עם גופי תשתית אחרים .1. ,כחלק מתכנונם ומביצועם של הפרויקטים השונים במסגרת עבודות החברה נדרשת החברה לתאם את התכנון ואת ה ביצוע עם גורמי תשתית שונים, כגון חברות ממשלתיות, חברות פרטיות, תאגידים שונים ומשרדי ממשלה. בחברה קיים נוהל בשם "נוהל תיאומים וטיפול בתשתיות", המגדיר את האחריות ואת הסמכות בנושא פעולות התיאום הנדרשות בפרויקט. כמו כן מפרט הנוהל את פעולות התיאום הנדרשות עם גו פי תשתית אחרים בנושא התשתיות קיימות, ובכלל זה את הפעולות הנדרשות להעתקתן או למיגונן. על פי הנוהל, בשלב התכנון הראשוני של הפרויקט ייערכו זיהוי ומיפוי מיטבי של התשתיות הקיימות בשטח הפרויקט, וייעשה תיאום עם בעלי התשתיות לצורך מתן פתרון עקרוני ומוסכם בדבר הטיפול בתשתיות הללו. בחודש יוני 2009 חתמה החברה על הסכם ייעוץ בנושא הסרת חסמים עם חח"י- עם יועץ א'. סכום החוזה הוא כ- 587,000 .ש"ח בחודש נובמבר 2010 , לאחר סיום תפקידו של יועץ א', חתמה החברה על הסכם ייעוץ בנושא הסרת חסמים עם חח"י - עם יועץ ב'. סכום החוזה הוא כ- 277,000 .ש"ח יצוין כי יועץ ב' הועסק בחברה בתפקיד מנהל תחום חשמל תאורה ורמזורים ופרש מהחברה כמה חודשים קודם שהועסק כיועץ. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אם סברה החברה שכישוריו המקצועיים של יועץ ב' עשויים היו לסייע לה בקידום הסרת חסמים מול חח"י, לא ברור מדוע שכרה דווקא את שירותיו של יועץ א' בתקופה שבה עבד בחברה יועץ ב', שהיה יכול לבצע את עבודת יועץ א', אך מיהרה לשכור את שירותיו של יועץ ב' כאשר פרש מעבודתו בחברה. 2. הביקורת העלתה שני מקרים שבהם החברה לא ביצעה פעולות תיאום מוקדמות כפי שקובע נוהל החברה. חוסר התיאום המוקדם גרם בחלק מן המקרים לתלות של החברה ברצונן הטוב של חברות התשתית. היעדר תיאום גורם לגידול בעלויות הפרויקט ומעכב את ביצועו. א. החברה הקימה את מחלף אשדוד בשנים 2007 -2009 . במהלך הקמת המחלף התברר כי המחלף עובר מעל קווי תשתית של שתי חברות ממשלתיות. החברה לא ביצעה תיאום מוקדם עם החברות הללו. חברות אלו ביקשו למגן את הקווים, בקשה שגרמה לעלות נוספת של 3 .מיליון ש"ח ולעיכוב בלוח הזמנים ב. החברה הקימה את מחלף המוביל בשנים 2009 -2011 . במהלך הקמת הפרויקט התברר שהמחלף עובר סמוך לתשתית חברה ממשלתית. החברה לא ביצעה תיאום מוקדם מול החברה הממשלתית בנושא. החברה הממשלתית דרשה מהחברה תמורת עבודות מיגון תחילה סכום של 34 מיליון ש"ח, ובהמשך תהליך התקדמות העבודה הגיע הסכום ל -100 מיליון ש"ח. רק לאחר התערבות משרד האוצר הקטינה החברה הממשלתית חלק מדרישותיה. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 427 .3. כחלק מפעילות החברה בנ ושא תיאום פעילות התשתיות והתקשורת מול הגורמים השונים, יזמה החברה את פרויקט אֲמָּנֹות 12 :. מטרת הפרויקט הייתה "להגיע בזמן הקצר האפשרי לאמנות עם .__________________ .12 פרויקט לקידום חתימת הסכמים לשיתוף פעולה ועבודה מול גורמי תשתית ותקשורת שונים. 428 דוח ביקורת שנתי63א .חברות התשתית והסכמים עם חברות התקשורת בדבר הסדרת הפעילות המשותפת - הכל לשם קידום מטרות החברה". באוקטובר 2010 התקיימה ישיבה בחברה, שבמסגרתה נקבע כי חטיבת הכספים תקבל לאחריותה את פרויקט האמנות וכי ינוהל משא ומתן פרטני עם כל חברה בנפרד - חח"י, ושתי חברות תשתית נוספות. כחלק מקידום נושא האמנות חתמה החברה על הסכמים עם כמה יועצים חיצוניים, אשר אמורים לסייע לחברה בגיבוש האמנ ות מול הגורמים השונים ובכלל זאת לנהל משא ומתן שמטרתו הסרת חסמים. סך הכול העסיקה החברה שלושה יועצים. משנת 2007 ועד מועד סיום הביקורת בינואר 2012 שילמה החברה ליועצים אלה כ -1 מיליון ש"ח. יצוין כי לא נקבע מנגנון לדיווח של היועצים על תפוקותיהם ולבדיקת הדיווחים הללו על ידי החברה. הביקורת העלתה כי מנובמבר 2008 ועד מועד סיום הביקורת, ינואר 2012 , אין בחברה פרוטוקולים של ישיבות פורום אמנות, פרוטוקולים של ישיבות עם גורמי חוץ או חוות דעת של היועצים עבור החברה בנושאים שלשמם נשכרו. אף לא נמצא תיעוד המעיד על תרומת היועצים לקידום הנושא שלשמו הועסקו בחברה, למעט חתימת אמנה אחת - עם חח"י. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי תרומתם של היועצים בקידום האמנות הייתה בין היתר ביכולתם לנסח מסמך מקובל שיתרום לשיתוף הפעולה בין שתי חברות תשתית. עוד הסבירה החברה כי נּוהל משא ומתן ארוך שכל ל עליות ומורדות עד להגעה לכדי טיוטה מוסכמת או במקרה של חח"י לכדי חתימת אמנה. לדעת משרד מבקר המדינה סדרי המינהל התקין ובדיקת תפוקות היועצים מחייבים, כי תרומת היועצים לקידום אמנה תתבטא בהכנת דוח תקופתי מסכם שיפרט את פעולותיהם ואת תרומתם לקידום האמנה, דבר שלא נעשה. בנוסף, עליה לדרוש מיועציה להגיש לה דוחות מפורטים על הייעוץ שהם נותנים לה. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי למעט חח"י, שהביעה רצון כן ואמתי לקדם את חתימת האמנה, היו חברות שלא הביעו עניין בכינונה של אמנה בינן לבין החברה כבר מלכתחילה. לעומת זאת עם חבר ות אחרות החלה החברה לנהל משא ומתן, אולם הוא נקטע באבו, וכל ניסיון מטעמה של החברה לחדשו נתקל בסחבת או בחוסר שיתוף פעולה מהצד האחר. עוד הסבירה החברה ביוני 2012 כי היא הפסיקה לטפל בנושא קידום אמנות עם שאר חברות התשתית. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח החשיבות העניין של חתימה על אמנה עם חברות תשתית ונוכח אי הצלחת החברה לבצע זאת בכוחות עצמה, על הגורמים הממשלתיים המתאימים לפעול ולקדם נושא זה. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 429 .הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים .כחלק מהגדרות תפקידיה ויעדיה של החברה נקבע כי היא תגביר את הבטיחות בדרכים ותילחם באמצעים העומדים לרשותה בתאונות הדרכים. בחברה קיים אגף בטיחות אשר תפקידיו הם להגביר את הבטיחות ברשת הכבישים הארצית שבאחריותה ולהעניק את אישורי הבטיחות לפרויקטים שמבצעת החברה. בשנת 2006 הוקמה הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים, הפועלת כגוף עצמאי על פי חוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (הוראת שעה), התשס"ו - 2006 . אחד ]שר התחבורה והבטיחות בדרכים[ מתפקידי הרשות על פי החוק הוא "לייעץ לשר ולממשלה בתחומי הבטיחות בדרכים, בטיחות הרכב ורישוי הנהגים... בכלל זה תקבע הרשות יעדים מדידים להפחתת תאונות הדרכים והנפגעים מהם"13. מאוקטובר 2008 ועד ינואר 2010 העביר מינהל התשתיות והתנועה ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים 14 כ-60 פניות רשמיות בכתב אל אגף הבטיחות בחברה. מסקירת פניות אלו עולה כי רובן עסקו בנושאים האלה: ליקויי בטיחות חמורים, בעיות בצמתים, בעיות של מעבר הולכי רגל, תִמרּור לקוי. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי למרות משמעותן הבטיחותית והתשתיתית של פניות אלה מבחינת ציבור הנוסעים והולכי הרגל, החברה לא התייחסה אליהן באופן מקצועי וענייני ולא טיפלה בהן כראוי. הרשות הלאומית הודיעה למשרד מבקר המדינה כי חלק מהפניות אכן לא טופלו במועד שבו נשלחו, אך לאחרונה זוכות פניות הרשות להתייחסות ולטיפול נאותים. לפיכך רובן המכריע של הפניות שנזכרו בדוח מבקר המדינה טופלו או נכללו בתכנית העבודה של החברה לשנת 2012. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי בין החברה לבין הרשות מתנהל משא ומתן לכינונה של אמנה המפרטת תהליך עבודה מסודר ביניהן, וכי נכון למאי 2012 .ממתינה טיוטת האמנה לאישורים אחרונים טרם החתימה .מוכנות גשרים באחריות החברה לרעידות אדמה .החברה היא הגוף הממלכתי המופקד על תכנון גשרים בדרכים בין -עירוניות, על בנייתם ועל תחזוקתם. באחריותה של החברה נמצאים כ- 3,400 גשרים, ומתוכם כ-374 הם גשרי רכב 15 . החלטת הממשלה מאפריל 201016 הטילה על החברה להכין את כל מערך הדרכים הבין -עירוניות והגשרים לשעת חירום, ללא אבחנה באחריות השוטפת לתפעולם ולאחזקתם. .__________________ .13 סעיפים6(9,)9 לחוק הרשות הלאומית לבטיחות דרכים (הוראת שעה), התשס"ו - 2006. 14 .היחידה הממונה ברשות הלאומית על נושאי בטיחות ועל תיקון מפגעים 15 גשרים המשמשים לתנועת כלי רכב או ששימוש זה הוא ייעודו העיקרי של הגשר. 16 'מס 1623 /(רעד2.) 430 דוח ביקורת שנתי63א .בינואר 2011 יזמה מחלקת הבטחת איכות בחברה הכנת סקר גשרים שיבדוק את עמידות הגשרים מפני רעידות אדמה. הסקר התבצע על פי מדד פגיעות סיסמית (מדד SVI ), אשר נע בין ערכים של 0 עד100 . ככל שהמדד גבוה יותר, כך הפגיעות הסיסמית של הגשר גבוהה יותר. מעיון במסמכי החברה עולה כי 220 ( גשרי רכב59% מהגשרים שנבדקו) זקוקים לטיפול בעלות כוללת המוערכת בסכום של 366 מיליון ש"ח. עוד עולה כי שבעה גשרים נמצאים בקבוצת מדד פגיעות סיסמית הגבוהה ביותר וכי 65 גשרים נמצאים בקבוצת המדד השנייה. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 שכל שבעת הגשרים המוזכרים בקבוצת מדד הפגיעות הסיסמית הגבוהה ביותר נמצאים בתהליכים של בדיקות וטיפול בחברה, ומתוכם הסתיים כבר הטיפול בגשר אחד. המשרד ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2012 כי לאחרונה התקבל אישור מוועדת ההיגוי הבינמשרדית לרעידות אדמה להעברת 400,000 ש"ח לחברה לצורך הכנת מתודולוגיה לבדיקת גשרים לאחר רעידות אדמה. אחד הגורמים המשפיעים על קביעת מדד SVI הוא חשיבות הגשר במערכת הדרכים. בדוח שהוגש לחברה הוגדרו רשימת כבישים חיוניים. עם כבישים אלה נמנים עורקי תחבורה ראשיים במערכת הכבישים הבין -עירוניים בארץ, ובהם: חלקים מכביש 1 - כביש תל אביב-ירושלים; כביש 2 - כביש תל אביב-חיפה; רוב התוואי של כביש 4 - ;כביש גהה חלקים מכביש 5 - גלילות-אריאל; כביש 6 - חוצה ישראל. נמצא כי מתוך שבעת הגשרים בקבוצת הפגיעות הגבוהה, חמישה מהם ממוקמים בכבישים חיוניים. עוד נמצא כי מתוך 65 הגשרים בקבוצת המדד השנייה, 40 .ממוקמים בכבישים חיוניים נמצא כי תכנית העבודה של החברה בנושא אחזקת גשר ים לשנת העבודה 2012 לא סיפקה מענה לתיקון הליקויים בגשרים הנמצאים בסיכון גבוה באירוע סיסמי, כפי שעולה מסקר המוכנות שהכינה החברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד, בהיותו המאשר את תכנית העבודה השנתית, בשיתוף החברה לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי לצמצם את הנזק ש עלול להיגרם לתחבורה במדינה ולתשתית הגשרים בדרכים הבין -עירוניות בעת אירוע של רעידת אדמה, אם וכאשר חלילה תתרחש. . .פרסום שלטי חוצות .חוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו - 1966 (להלן- חוק הדרכים) קובע כמה תנאים באשר להתקנת שלטי חוצות, הנראים לעוברים ושבים בדרכים בין -עירוניות. רק באחד המקרים האלה מותר להתקין שלטים מסוג זה בדרכים בין-עירוניות: אזהרה או הודעה שנועדה למניעת תאונת דרכים; הוראה על הימצאות מפעל, בית מלאכה או כל בית עסק אחר (והשלט מותקן בחצר העסק); הוראה על הימצאות מקום קדוש או מקודש אתר לאומי או היסטורי, גן לאו מי או שמורת טבע; הודעה של רשות מקומית הקשורה בכניסה לתחום הרשות; ושמו וסמלו של נותן חסות לניקיונו ולטיפוחו של קטע דרך בין-עירונית ושל צדדיו. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 431 . בחודש דצמבר 2005 פנה היועץ המשפטי של החברה דאז, לבעלי תפקידים שונים בחברה, ובהם סמנכ"לים, מנהלי אגפים, מנהלי מרחבים ומנהלי אזורים, באמצעות מסמך שכותרתו "היעדר סמכות להתיר הצבת שלטים בדרך בין עירונית". סיבת הפנייה הייתה לדבריו התופעה שבה בעלי 432 דוח ביקורת שנתי63א .תפקידים שונים (בחברה) מעניקים היתרים להצבת שלטים בדרכים בין-עירוניות. במסמך זה מסב היועץ המשפטי לשעבר את תשומת לב המכותבים לכך כי הסמכות להתיר הצבת שלטים בדרך בין עירונית ניתנת על פי חוק הדרכים בלבד, וכי הסמכות ליתן היתר מסוג זה נתונה לוועדה המחוזית או לוועדת ההיתרים בלבד לפי חוק הדרכים (שילוט)17., לפי העניין נמצא כי החברה הציבה בדרכים בין -עירוניות שלטי חוצות גדולים לפני ביצוע פרוי קטים ועבודות אחרות, ובמהלכם, באתרי עבודה שונים, ללא קבלת היתר כנדרש בחוק. לפי הנתונים שנמסרו לביקורת על ידי החברה בשנים 2007 -2010 הוצבו98 שלטים בעלות של כ- 17,000 ש"ח לשלט, ובסך הכול כ -1.7 מיליון ש"ח מכספי החברה. שילוט זה כלל מידע על ביצוע העבודות ועל מועדי השלמתם, ולווה בעבר בפרסום שמותיהם של רה"מ מר בנימין נתניהו ושל שר התחבורה והבטיחות בדרכים מר ישראל כ"ץ. באוקטובר 2010 ,הוציא מר מיכה קופילובסקי, משנה למנכ"ל החברה, הנחיה לראש מטה מנכ"ל, להקפיא פעילות זאת. בנובמבר 2010 פנה עו"ד מלכיאל בלס, המשנה ליועץ ה משפטי לממשלה, אל מנכ"ל החברה דאז מר אלכס ויז'ניצר, בנושא "תלונה בעניין שילוט בדרכים", אשר הוגשה ליועץ המשפטי לממשלה. התלונה עסקה בשילוט שהציבה החברה בפרויקטים עתידיים, וכן בדבר פרסום שמותיהם של ראש הממשלה ושל שר התחבורה והבטיחות בדרכים. לצורך בדיקת התלונה ביקש עו"ד בלס לקבל מהחברה את הפרטים האלה: מהו הבסיס המשפטי להצבת השילוט; מהם ההיתרים לכך; מהו שם היוזם את הצבת השלטים מהם שמות הגורמים שאישרו זאת; כמה שלטים יש ומהי עלותם; האם קיימת תכנית מאושרת לביצוע כל אחד מהפרויקטים. בנובמבר 2010 , השיב ראש מטה המנכ"ל לעו"ד מלכיאל בלס כי הבסיס המשפטי להצבת השלטים הוא חוות דעת משפטית של יועץ משפטי חיצוני של החברה מאז פברואר 2007 . בחוות דעת זו מציין היועץ המשפטי החיצוני בין היתר, כי השלטים מוצבים בהתאם לתקנה 7 לתקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה), התשמ"ח- 1988 , אשר קובעות כי מבצע העבודה יציין כמה פרטים כגון: שם מבצע הבנייה ומענו, שם מנהל העבודה ומענו; ומהות העבודה המבוצעת. עוד ציין בחוות דעתו, כי תקנה 2 לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (הצבת שלטים על ידי קבלנים רשומים), התשל"ו- 1976 , קובעת חובה להצבת שילוט כדלקמן: "קבלן יציב באתר בנייה שלו ברור וקריא שמידותיו המזעריות יהיו 1X1 מטרים שרשומים בו פרטי רישומו בפנקס הקבלנים, מספר זהות, ואם הוא תאגיד-מס' רישומו, הענף או הענפים שבהם הוא רשום והסיווג שהוא מסווג בכל ענף". עוד מוסיף ראש מטה המנכ"ל בתשובתו בנושא קבלת היתרים, כי בהתאם לחוות דעת הנ"ל, אין צורך בקבלת היתרים. .__________________ .17 לפי סעיף3 לחוק, בוועדה משתתפים נציגים מהמשרד לתשתיות לאומיות, מהמשרד לאיכות הסביבה (כיום שמו המשרד להגנת הסביבה), ממשרד התחבורה, ממשרד הפנים, מהמשרד לביטחון הפנים; וכן שני נציגים של גופים ציבוריים העוסקים באיכות הסביבה. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 433 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין הלימה בין סוג השלטים העומדים במוקד חוות הדעת לבין השלטים שהוצבו בצדי הדרכים. בדצמבר 2011 פנה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מלכיאל בלס, למר אלכס לנגר, ממלא מקום מנכ"ל משרד התחבורה, וציין כי החברה הקפיאה מיידית כל פעילות להצבת שלטים נוספים, זאת בצד בחינת הנושא. עוד הוסיף עו"ד בלס כי על פי סיכום בין מנכ"ל המשרד לבין מפקד המשטרה הירוקה לעת עתה יכוסו השלטים וכי המשך הטיפול ייעשה בין החברה לבין המשטרה הירוקה. בסיכום שהושג עם מנכ"ל משרד התחבורה דאז, מר דן הראל, באוגוסט 2011 נקבע, כי 434 דוח ביקורת שנתי63א .המנכ"ל יוציא לאלתר הוראה לחברה להסיר את כל השלטים במקומות שבהם אינה מבוצעת עבודה או שטרם נבחר זוכה במכרז לביצוע עבודה. כמו כן, השלטים שהוסרו יוצבו במקום רק כאשר תבוצע עבודה. עו"ד בלס מציין במכתבו כי טרם הוסרו השלטים עליהם סוכם (נכון למועד כתיבת מכתבו בדצמבר 2011.) נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, בינואר 2012 , טרם הוסרו השלטים בהתאם להנחיות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ולהנחיות מנכ"ל משרד התחבורה בנושא. החברה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי באפריל 2012 הודיע מנכ"ל החברה לשר התחבורה כי בהתאם להנחיות כוסו כל השלטים שבמחלוקת. בפרויקטים שבהם כבר החלו עבודות בפועל עד לימים אלו, הוסרו הכיסויים וכן נחשפו שמותיהם של ראש הממשלה ושל שר התחבורה כנדרש. עם זאת, הוחלט כי שלטים אשר כבר הוצבו כאמור באתרי הפרויקטים, יכוסו עד תחילת העבודות בשטח. כיום נותרו, אם כן, כ -38 שלטים מכוסים באתרים שבהם טרם פורסמו מכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה תשובת החברה לא נותנת מענה מלא להנחיות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ולהנחיות מנכ"ל משרד התחבורה לשעבר. בתשובת המשרד מיוני 2012 "למשרד מבקר המדינה, הודיע מנכ ל המשרד מר עוזי יצחקי כי הורה בסוף מאי 2012 להסיר את השלטים בכבישים שבהם עדיין אין זוכה במכרז ובסך הכל 12 שלטים מתוך38 .הנ"ל .סיכום .מטרת המכרזים היא להבטיח שוויון הזדמנויו ת בין המתמודדים בכוח ולהבטיח לעורך המכרז את מרב היתרונות הכלכליים. החברה היא נאמן הציבור, ובתור שכזה היא מופקדת על שמירת האינטרס הציבורי, ומחויבת לפעול בהגינות, בשקיפות, ביושר וביושרה. כאשר החברה מתקשרת בחוזים לביצוע עבודות ציבוריות, עליה להקפיד על יישום הוראות הדין, קל וחומר כאשר מדובר בעבודות תשתית רחבות היקף. משרד מבקר המדינה העלה ל יקויים משמעותיים בניהול הפרויקטים שבאחריות החברה ובבקרה עליהם, ובכלל זאת חוסר תיאום עם גורמים שונים בטרם ביצוע הפרויקטים, וכן תכנון וביצוע לוקים בחסר, שגרמו , לעיכוב בלוח הזמנים ולחריגה מהתקציב המוגדר. כמו כן הועלו ליקויים משמעותיים בנושא של התקשרויות עם י ועצים, ובכלל זאת לגבי עובדי החברה לשעבר שפרשו ולגבי העסקת חברה חיצונית בצורה שאינה תואמת את כללי המינהל התקין.

תקציר:
 395 . מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ . .פעולות הביקורת .במע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ נבדקו ניהול כמה מכרזים, כמה פרויקטים והעסקת יועצים חיצוניים. .ניהול פרויקטים .תקציר ."מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ" (להלן - החברה), בהיותה חברה ממשלתית, כפופה לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- החוק), ולתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 (להלן- התקנות). מתחילת שנת 2009 עד ספטמבר 2011 פרסמה החברה135 מכרזים פומביים ו-178 מכרזים לביצוע מטלות שהוגדרו "פרויקטים בטיחותיים ועבודות דחופות". .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר 2010 עד ינואר 2012 ,בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין ניהול תשעה מכרזים, שני פרויקטים בחברה והעסקת עשרה יועצים חיצוניים על ידי החברה. הבדיקה נעשתה בחברה, במשרד התחבורה (להלן - המשרד), ברשות החברות הממשלתיות, ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים ובא גף התקציבים במשרד האוצר. . .עיקרי הממצאים .1. בתנאים שנקבעו במכרזי החברה לא נכללו רכיבי איכות, כגון ניסיון קודם בעבודה מול המציע. עובדה זו אינה מאפשרת לחברה לנצל את ניסיון העבר שלה בעבודתה מול הקבלן. 2. עוד העלתה הביקורת כי החברה לא פיתחה מערכת לניהול שוטף של הנתונים לגבי המכרזים, ובכלל זאת לא ריכזה נתונים לגבי המכרזים, נתונים משווים ונתונים על חריגות מהמכרז ומתקציבו. כמו כן הביקורת העלתה כי החברה לא ניהלה תיקי 396 דוח ביקורת שנתי63א .מכרזים הכוללים את כל מסמכי המכרז, כגון: פרוטוקולים של הוועדות; החלטות שהתקבלו לגבי המכרזים; שינויים שבוצעו במסגרת המכרזים . מסמכי המכרז1 פזורים, אם כן, בין כל מחלקות החברה. כמו כןלא כל ה מסמכים של תהליך המכרז נסרק ים ונשמרים ב מערכת ניהול המסמכים הממוחשבת של החברה. ניכר אפוא חסר של תיק המרכז את כל מסמכי המכרז הקשורים בפרויקט . 3. 'במכרז מסוים הגישה חברה בשתי הצעות מחיר שונות. ועדת המכרזים לא פסלה את ההצעה אלא בדקה כל הצעה בנפרד, כאילו כל אחת מהשתיים הוגשה כדין. 4. .מכרז "עד הלום" פורסם קודם להשלמת התכנון המפורט של הפרויקט החברה לא ביצעה את כל הבדיקות הדרושות, כולל הכנת תקציב הפרויקט. בעקבות השינוי בשיטת הבנייה גדלה עלות הפרויקט בכ -7.8 מיליון ש"ח באחד מסעיפי החוזה. כמו כן, מנהל הפרויקט ביקש תוספות ניכרות לכמויות החומרים שנדרשו לביצוע הפרויקט לעומת הכמויות בחוזה המקורי דבר שהגדיל את עלות הפרויקט בכ -6.5 מליון ש"ח. החברה לא ביצעה הליך של הפקת לקחים בגין תוספות אלה. הפרויקט הסתיים כשבעה חודשים לאחר המועד המתוכנן המקורי. 5. בהליך מכרז, פרויקט הפרדה מפלסית כפר גבירול (להלן- כפר גבירול), פסלה החברה טכניקה מסוימת לביצוע הפרויקט, ואף הצהירה על כך בסיור הקבלנים. ואולם, במהלך ביצוע הפרויקט אישרה החברה לקבלן שזכה במכרז להשתמש בטכניקה שנפסלה. אישור של שימוש בטכניקה שנפסלה לשימוש במפורש על ידי החברה, לאחר חתימת הסכם עם הקבלן הזוכה, אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין ופוגעת בעקרון השוויון בין המתמודדים במכרז. 6. במהלך ביצוע פרויקט כפר גבירול נמצאו אי-התאמות רבות בהשוואה לאי התאמות בפרויקטים אחרים, דוגמת חוסר התאמה של חומרים או של רכיבים בפרויקט לרמות האיכות הנדרשות בחוזה עם הקבלן. עובדה זו מלמדת על כך שהגורמים המפקחים על עבודת הקבלן מטעם החברה לא עשו די כדי שהעבודות בפרויקט ייעשו בצורה היעילה ביותר ובהתאם לתכנון המוקדם. הכביש נפתח לתנועה בראשית ספטמבר 2009 , ועבודות השלמה הסתיימ ו במרץ 2012 ., כלומר כשנתיים וחצי ממועד הסיום על פי החוזה 7. נמצאו חמישה מקרים שבהם הורו עובדי החברה ליועצים או לקבלנים להתחיל לבצע עבודה עוד לפני קבלת אישור ועדת מכרזים, ללא חתימת חוזה ובניגוד לחוק חובת המכרזים ולנוהלי ההתקשרות של החברה עם בעל מקצוע מומחה. בחלק מן ההתקשרויות, הגורמים אשר הורו לסַפָּק לבצע את העבודות אינם נמנים עם עובדי החברה, אלא משמשים כמנהלי פרויקטים וכמתכננים אשר היוו גורם מקצועי וניהולי בעבודות שונות ואינם מחזיקים בסמכות כלשהי בנושא זה. 8. החברה העסיקה ארבעה עובדים בכירים לשעבר, שפרשו מהחברה כמה חודשים קודם לחתימת חוזה הייעוץ, כיועצים חיצוניים בניגוד לתקנות ולנהלים. .__________________ .1 מסמכים משפטיים והנדסיים -תכנוניים, שלפיהם ועדת המכרזים מקבלת החלטות, ובהם: תכניות, מפרטים, כתבי כמויות. מע"צ- החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 397 .9. החברה הוסיפה את משרדו של היועץ המשפטי לשעבר למאגר יועציה המשפטיים בלי שפנתה פומבית כדי לאפשר למשרדי עורכי דין נוספים להיכלל במאגר. בכך פעלה בניגוד לעקרון השוויון ובניגוד לסעיף 5 .(ג) לתקנות 398 דוח ביקורת שנתי63א .10. מינואר 2008 עד אוגוסט 2011 חתמה החברה על 63 חוזים שעיקרם "בדיקת ובקרת כמויות". מעיון במסמכי החברה נמצא, כי ב-47 מתוך החוזים הללו זכתה חברה ו'. היקף התשלומים לחברה ו ' בגין החוזים האלה מסתכם בכ-16.5 מיליון ש"ח. הביקורת בדקה20 חוזים (מתוך47), וב-12 מהם הייתה חברה ו' מועמדת יחידה בוועדת ההתקשרויות. 11. בשני פרויקטים לא ביצעה החברה פעולות תיאום מוקדמות בינה לבין חברות התשתית כפי שנקבע בנוהל החברה. היעדר התיאום המוקדם הביא בחלק מן המקרים לתלות ברצונן הטוב של חברות תשתית שונות. כך גם גדלות עלויות הפרויקט, וביצועו מתעכב. 12. בחודשים אוקטובר 2008 עד ינואר 2010 שלחה הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים 60 פניות מקצועיות לחברה בנושאי בטיחותית ותשתית. לא נמצא כי החברה טיפלה באופן הולם בפניות הללו או שהתייחסה אליהן במקצועיות ובענייניות הראויות. 13. במהלך ביצוע פרויקטים ועבודות אחרות באתרי עבודה שונים הציבה החברה בהנחיית המשרד שלטי חוצות גדולים בדרכים בין-עירוניות, וזאת ללא קבלת היתר כנדרש על פי דין. .סיכום והמלצות .מטרת המכרזים היא להבטיח שוויון הזדמנויות בין המתמודדים בכוח ולהבטיח לעורך המכרז את מרב היתרונות הכלכליים. החברה היא נאמן הציבור, ובתור שכזה היא מופקדת על שמירת האינטרס הציבורי ומחויבת לפעול בהגינות, בשקיפות, ביושר וביושרה. כאשר החברה מתקשרת בחוזים לביצוע עבודות ציבוריות, עליה להקפיד על יישום הוראות הדין, קל וחומר כאשר מדובר בעבודות תשתית רחבות היקף. משרד מבקר המדינה העלה ליקויים כבדי משקל בניהול הפרויקטים שבאחריות החברה ובבקרה עליהם, ובכלל זאת חוסר תיאום עם גורמים שונים בטרם ביצוע הפרויקטים, וכן תכנון וביצוע לוקים בחסר, שגרמו בהמשך לפג יעה באיכות הפרויקטים, לעיכוב בלוח הזמנים ולחריגה מהתקציב המוגדר. כמו כן, הועלו ליקויים משמעותיים בהתקשרויות עם יועצים, ובכלל זאת לגבי עובדי החברה לשעבר שפרשו ולגבי העסקת חברה חיצונית בצורה שאינה תואמת את כללי המינהל התקין. .