המשרד להגנת הסביבה/טיפול המדינה בשיקום נחלים - המשרד להגנת הסביבה

 ♦ . .מבוא .1. בישראל31 ;נחלים ראשיים16 מהם זורמים לים התיכון והשאר- לירדן ולכינרת. חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן- חוק המים), קבע כי מקורות המים שבמדינה, לרבות נחלים, מיועדים לצורכי תושביה ולפיתוח הארץ. על פי חוק המים אחת המטרות של הקצאת מים היא שמירה ושיקום של נחלים. חשיבותם הציבורית והסביבתית של הנחלים היא בשימור ערכי נוף ופיתוחם, בשימור מערכות אקולוגיות, כשטחים פתוחים המשמשים לפעילות נופש ופנאי, כעורקי ניקוז, למניעת סחף, לאיגום ולהחדרת מים למי התהום. לשיקום נחלים מּופָרים 11 יש ערך כלכלי הבא לידי ביטוי בשיפור הדימוי האזורי ובעליית מחירי הנדל"ן בסמוך לנחל, בהקטנת זיהומים סביבתיים, ביצירת מוקדי תיירות ובהפחתת נזקי הצפות. 2. בעבר זרמו מים שפירים במרבית הנחלים בישראל. כתוצאה מפעולות פיתוח שנעשו בכל שנות הקמת המדינה - שאיבת מקורות המים של הנחלים, בנייה בסמוך אליהם, הפיכתם לעורקי ביוב ביתי, תעשייתי וחקלאי ופינוי פסולת מוצקה לתוכם או לשוליהם - יבשו מרבית הנחלים בישראל. מקצתם הפכו למטרדים ולסיכונים סביבתיים: קרקעיתם כוסתה בבוצה ובתרכובות רעילות; נופים ומערכות החי והצומח בהם אבדו, לעתים בצורה בלתי-הפיכה, והנחלים הסיעו את הזיהומים בנתיבי זרימתם באורך מִצרָפי של כ -1000 ק"מ12 . הנחלים נתפסו כמעבירי שפכים (גולמיים או מטוהרים) ומי שיטפונות, דבר שהתקבל כמוסכמה. הנחלים טופלו בראייה ניקוזית של ניהול זרימתם באמצעות סכרונים, מאגרים, תעלות, קיצור פיתולים ודיפון דפנותיהם. 3. בעשרים השנים האחרונות גברה ההכרה הציבורית בחומרת מצבם של הנחלים בישראל ובכורח לשנותו, והיא באה לידי ביטוי, בין היתר, בהחלטות ממשלה13 , בהחלטות של מוסדות התכנון, בהוראות בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות ובעיקר בהקמת המינהלה לשיקום נחלי ישראל .__________________ .11 נחל מופר- נחל שנפגע מזיהומים. 12 .על פי מיפוי של רשות הטבע והגנים 13 למשל: החלטה 3589 ממאי2005 על שדרוג מי קולחים לאיכות שתאפשר את הזרמתם לנחלים; החלטה 476 מדצמבר2003 על תיקון לחוק המים בנוגע לשמירת 90 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .(ב-1993 ) בידי המשרד להגנת הסביבה (להלן- המשרד) ובידי קק"ל. על פי "תכנית לאומית לשיקום הנחלים" (להלן - התכנית הלאומית) מנובמבר 2008 שהכין אגף מים ונחלים במשרד, האחראי לשיקום הנחלים, בשנים 1998 -2008 )השקיעו המשרד וגורמים נוספים (בעיקר קק"ל כ-200 מיליון ש"ח (להלן - מלש"ח) בשיקום הנחלים. באותן שנים השקיעה המדינה כחמישה מיליארד ש"ח בבניית מכוני טיהור שפכים (להלן - מט"שים), בקווי הולכה ובניצול רב יותר של הקולחים - תנאי לשיפור איכות המים שמוזרמים לנחלים. להערכת המשרד, יש להשקיע בפרק זמן של 15 שנים נוספות סכום של 2,090 מלש"ח לשיקום אקולוגי ונופי, ועוד2,186 מלש"ח להמשך בניית מטשי"ם ולשדרוג איכות השפכים שיוזרמו לנחלים על פי תקנות טיהור חדשות שנקבעו בשנת 2010. על פי נתוני המשרד, בשנת 2009 היו27 נחלים בהליכי שיקום שונים. 4. בנובמבר2006 אישרה הממשלה תכנית מתאר ארצית משולבת למשק המים - נחלים וניקוז (תמ"א 34/'ב3 ), שמטרתה להבטיח את המשך קיומם ותפקודם של הנחלים וסביבותיהם לצורך שיקום, שימור ופיתוח של ערכי נוף וכמוקדי ם לפעילויות נופש ופנאי, בד בבד עם הבטחת תפקודם כעורקי ניקוז המצמצמים את נזקי הסחף וההצפות. התכנית קבעה כי מדי חמש שנים מיום אישורה על המשרד להגיש למועצה הארצית לתכנון ולבנייה סקירה בדבר קידום תכניות לנחלים שסומנו בתשריטה. החלטות הממשלה ואישור תכנית המתאר הארצית על ידיה מחייבות את המשרד לתת עדיפות ראוייה לנושא. 5. משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מארס-אוגוסט 2010 את פעולתם של הגופים השלטוניים המעורבים בשיקום הנחלים. הבדיקה נעשתה באגף מים ונחלים ובמחוז חיפה של המשרד וברשויות הניקוז שורק -לכיש ושרון. בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), באגף תקציבים במשרד האוצר, ברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים), ברשות הטבע והגנים, ברשויות הנחלים ירקון וקישון, בחברה להגנת הטבע, באיגוד ערים לשמירת איכות הסביבה (חדרה) וברשות הניקוז כרמל. .עיכובים בשיקום הנחלים .תמונת מצב .1. שיקום מלא של נחל הוא תהליך המתמשך עשרות שנים. הוא מחייב תקציב גדול ומעורבות של גופים רבים: משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, מוסדות תכנון, רשויות ניקוז, רשויות נחל ועוד. תהליכי השיקום כוללים את שיקום המים: סילוק זיהומים (ביוב גו למי, קולחים, פסולת מוצקה) והקצאת מקורות מים; פעולות לשיקום אקולוגי, קרי - השבת מערכות ביולוגיות וזואולוגיות שנפגעו, ושיקום נופי של הגדות באמצעות תכנון ופיתוח של רצועות הנחלים והסדרת הפעולות המותרות והאסורות בהן. עם השלמת פעולות השיקום יש צורך בפעולות קבועות של תחזוקה ואכיפה. . .ערכי טבע ושיקום נחלים; החלטה 2117 מאוגוסט2000 ,העוסקת, בין השאר בהקצאת 50 מיליון מ"ק (להלן- מלמ"ק) של מים למשאבי טבע; החלטות במועדים שונים הנוגעות לשיקום הנחלים ירקון, קישון ואלכסנדר. המשרד להגנת הסביבה 91 . מאז שנות התשעים של המאה העשרים פועלת המדינה באמצעות המשרד וגופים נוספים לשקם את נחלי הארץ. אשר על כן ניתן היה לצפות כי המשרד יקבע אבני דרך ומדדים לבדיקת העמידה ביעדי שיקום המים, השיקום האקולוגי ושיקום הנוף בגדות הנחל כך שיתאפשר להגדיר נחל כמשוקם במלואו או בחלקו ולעקוב אחר ההתקדמות בתהליך השיקום. בהיעדרם של מדדים אפשר להגדיר נחל שאינו מצריך עוד פעולות של שיקום, אלא של תחזוקה בלבד, כזה ששיקומו הושלם, או לחילופין, נחל שהתהליכים הטבעיים העיקריים בו מתרחשים ללא צורך בהתערבות האדם. 92 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב . התברר כי לאחר כ -20 שנות פעילות לא ניתן להצביע ולו על נחל אחד בישראל אשר שוקם לכל אורכו ומתפקד לאורך זמן ללא צורך בפעולות נוספות של שיקום לסוגיו. אף שהוכנו תכניות-אב לנחלים רבים, ונקבעה בהן רמת השיקום שנבחרה לכל אחד, המשרד לא קבע מדדים למעקב ופיקוח אחר התקדמות הנושא. המשרד הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי תהליך שיקום של נחל עשוי להתפרס על פני עשרות שנים, אולם ניתן ליהנות מפירות השיקום כבר מתחילתו. לדוגמה: נחל אלכסנדר היה אחד ממוקדי הזיהום הגדולים במישור החוף, ובמאמצי שיקום של יותר מ-15 שנים שוקמו קטעים בו, חל שיפור באיכות מימיו, והוא מהווה מוקד משיכה לרבים. כמו כן המשרד הצליח לחולל תמורה ניכרת באיכות מי הקישון והירקון. 2. על אף שיפור באיכות הקולחים המוזרמים לנחלים, משמשים מרבית הערוצים להובלת שפכים מטוהרים ברמות שונות. על פי נתוני רשות המים לשנים 2007 - 2008, כ -14 מלמ"ק של שפכים גולמיים וכ -95 מלמ"ק של קולחים 14 הוזרמו במישרין לסביבה ולנחלים. להלן מפת פריסת הזרמת השפכים והקולחים לנחלים שהוכנה בידי רשות הטבע והגנים ועמותת "אדם טבע ודין" בינואר 2010: .__________________ .14 שפכים- ביוב גולמי; קולחים - ביוב שטוהר לרמה מסוימת. המשרד להגנת הסביבה 93 94 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .המשרד השיב בנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי חלה ירידה במספר הזרמות הזיהומים הקבועים לנחלים מכ -250 באמצע שנות התשעים לכ -100 בשנת2009 . רשות הטבע והגנים, המבצעת סקרים בנושא הזיהומים עבור רשות המים, הסבירה כי ניכרת מגמה מתמשכת של קיטון בהזרמת שפכים וקולחים לסביבה עקב הקמת מט"שים ומערכות איסוף ביוב חדשות, בשל הקמת מאגרי קולחים ומפעלי השבה נוספים ובגלל רצף שנות הבצורת, שחייב את החקלאים לנצל את הקולחים להשקיה גם בעונות החורף. 3. ב-2004 אימץ המשרד מסמך מדיניות לעניין שיקום הנחלים (להלן- מסמך המדיניות)15 . על פיו, שיקום הנחלים נועד להשיג יעדים מערכתיים (יצירת חֵיצִים "ירוקים" בין יישובים, מתן זהות לאזורים ואפיונם, שילובם בתכנון הלאומי); יעדים הידרולוגיים (השבת המים לאפיקים, הבטחת איכות המ ים, הבטחת רציפות הזרימה, ניקוז, שימור הקרקע מסחף); יעדים אקולוגיים (שמירת המגוון הנופי והביולוגי, הבטחת רצף שטחים פתוחים ומסדרונות אקולוגיים) ויעדים חברתיים- כלכליים (הבטחת הנגישות לציבור, חיזוק הזיקה לערכי טבע, העלאת מחירי נדל"ן, מניעת נזקי שיטפונות ושיפור אפשרויות התיירות והנופש). מסמך המדיניות הציע צעדים ליישום: הקמת מתקן טיפול שפכים אזורי אשר יטהר אותם לאיכות המתאימה להזרמה לנחל בכל אגן היקוות - כך ינוצלו עודפי הקולחים בסמוך למקום יצירתם וייחסך הצורך בהובלתם לאתרים מרוחקים; קביעת תקנים סביבתיים למי הנחלים המגדירים את איכות המים הזורמים בהם ולא את איכות הקולחים שיוזרמו אליהם ממכוני טיהור; כלילת פרק כלכלי בתכנית שיקום של נחל אשר יעריך את תועלת השיקום בכסף ועוד. יעדים נוספים לביצוע פורסמו גם ב"תכנית לאומית לשיקום הנחלים" שפרסם המשרד בנובמבר 2008 : סילוק מזהמים מהנחלים; הכנת תכניות -אב ומתאר לשיקום אקולוגי, נופי ותיירותי; הגדלת השימוש בפתרונות ניקוז שאינם הנדסיים; שיקום אקולוגי של הנחלים; הכנת תכנית כלכלית לניהול ותחזוקה; תחזוקה ארוכת טווח. נמצא כי רק מקצת היעדים הושגו (ראו בהמשך) - בעיקר הכנת תכניות- אב רבות ו פיתוח מוקדי נופש בגדות הנחלים. איכות המים המוזרמים לנחלים שופרה אך היא עדיין ירודה בהרבה ממי המקור; שיקום הנחלים נתפס עדיין כשיקום הגדות למטרות נופש ופנאי ולא כשיקום של בתי הגידול שהיו בהם בעבר; לא נקבעו תקנים סביבתיים לאיכות מי הנחלים; פתרונות ניקוז "ירוקים" הם רק חלק קטן ממפעלי הניקוז; תכניות לנחלים אינן כוללות במקרים רבים הערכות כלכליות, ולא נקבעו מדדים להערכת התועלת המושגת. לדעת משרד מבקר המדינה, מקומו של שיקום הנחלים בפעילות המשרד, הטיפול הארגוני בו וסוגיית טיהור המים - שהוא שבאחריות רשות המים - כתנאי לשיקום הידרולוגי ואקולוגי הם אחדים מן הגורמים לעיכובים בשיקום הנחלים. משרד החקלאות ציין בתשובתו מנובמבר 2010 כי הבעיה הקשה ביותר היא התקציב: עלות הפרויקטים הלאומיים לניקוז היא כ -1.5 מיליארד ש"ח, ועלות הפרויקטים לשיקום נחלים אף גדולה יותר. להלן הפרטים. .__________________ .15 ,קפלן מוטי נחלי ישראל - מדיניות ועקרונות תכנון (2004 ). בגיבוש המדיניות המוצגת במסמך השתתפו המשרד, מינהל התכנון במשרד הפנים, אגף שימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות, נציבות המים (כיום - רשות המים), רשות הטבע והגנים, החברה להגנת הטבע, רשויות ניקוז, רשויות נחלים ועוד. המשרד להגנת הסביבה 95 . 96 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .מקומו של נושא שיקום הנחלים בפעילות המשרד .1. כאמור, הממשלה קיבלה החלטות על שיקום נחלים וגלומה בהן מחויבות שלה ושל המשרד לעניין. במבוא למסמך המדיניות הגדירה מנכ"לית המשרד דאז, ד"ר מיקי הרן, את שיקום הנחלים כ"נושא מרכזי" בעבודת המשרד. באוקטובר 2005 הציב השר לאיכות הסביבה דאז, ח"כ שלום שמחון, את קידום הפרויקט הלאומי לשיקום נחלי ישראל כמטרה אסטרטגית והגדיר את השיקום האקולוגי כעיקר העשייה16 . גם השר שכיהן בתפקיד בעת הביקורת, ח"כ גלעד ארדן, קבע בפברואר 2010 .כי המשך שיקום הנחלים הוא נושא מרכזי בפעילות המשרד ואולם הת ברר שבפועל קידום שיקום הנחלים אינו בעדיפות גבוהה במשרד, ובעשור הראשון של שנות האלפיים הקדיש לכך המשרד פחות משאבים מבעבר: (א) במסמך "עיקרי תכנית העבודה של המשרד" לשנים הבאות אשר הוצג בנובמבר 2009 , שיקום הנחלים אינו נמנה עם חמשת היעדים השנתיים החשובים17 ; (ב) במשך שלוש שנים כמעט- מאוגוסט 2004 עד אפריל2007 - לא אייש המשרד את תפקיד הממונה על אגף מים ונחלים, המופקד על שיקום נחלי ישראל, ועד לשנת 2009 לא היה במשרד תקן לעובדים שתפקידם טיפול בשיקום הנחלים; (ג) בשנת 1993 הקים המשרד (עם קק"ל) את מינהלת הנחלים הארצית, אשר שימשה כגוף מנחה ומלווה למינהלות הנחלים המקומיות. עם הקמתה היא נהגה להתכנס כמה פעמים בשנה. נמצא כי בשנים האחרונות היא מתכנסת רק פעם בשנה; (ד) פעולות השיקום נעשות בידי רשויות הניקוז - הכפופות למשרד החקלאות, וסדרי העדיפויות שלהן אינם נקבעים בידי המשרד. המשרד לא פעל לשנות מציאות זו (ראו פרטים בהמשך); (ה) ההוצאות בגין הפעולות לשיקום הנחלים הן במגמת ירידה משנת 2000 , ובהצעת התקציב של המשרד לשנים 2009 -2010 אף נקבע כי הסיבה לכך היא "הקצב המתון של ביצוע התקציב לנושא שיקום הנחלים". המשרד הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי הוא מייחס חשיבות רבה לנושא, ו"בימים אלה" נעשה שינוי ארגוני והוקם בו "אשכול משאבי טבע" הכולל את אגף מים ונחלים, אשר אחת ממטרותיו היא הגברה והעצמה של ההיבטים האקולוגיים והתכנוניים של שיקום הנחלים. כמו כן הוא רואה בשיקום נחל קישון את אחד מפרויקטי הדגל שלו וגם הביא להחלטת ממשלה בנוגע לפיתוח פארק נחל באר שבע. המשרד מעסיק מ-2009 שני פרויקטורים לקידום שיקום הנחלים, ולאחרונה גם כמה אקולוגים חיצוניים בחוזה רב -שנתי. לפיכך גדלה יכולתו לפקח על הפעילות בנושא. בתשובה נוספת של המשרד מיוני 2011 הוא הסביר כי מדיניותו נשענת על ריכוז מאמץ במספר מצומצם של נחלים מרכזיים (הירקון, הקישון ונחל באר שבע) בעוד נחלים אחרים זוכים לתשומת לב בהיקף מצומצם יותר (נחל תנינים, נחל חדרה, נחל אלכסנדר, נחל שקמה, נחל הבשור, ירדן צפוני וירדן דרומי). באופן זה ניתן להשיג התקדמות ממשית בפרק זמן של ארבע-חמש שנים בנחלים העיקריים, בעוד שבנחלים האחרים מתקיימת פעילות של תכנון וביצוע בהיקף קטן יותר כדי לשמר את המודעות לצורך בשיקום נחלים. אחת למספר שנים מופנים מאמצי זמן ותקצוב לנחלים שלא היו במרכז. .__________________ .16 .במכתב למנכ"ל רשות הטבע והגנים 17 חמשת היעדים החשובים של המשרד הם הסבת הפסולת למשאב; הפחתת זיהום האוויר; היערכות לשינויי אקלים; הגברת האכיפה הסביבתית; חינוך סביבתי. המשרד להגנת הסביבה 97 . משרד מבקר המדינה העיר למ שרד כי מדיניות זו לא פורסמה במסמך המדיניות שלו משנת 2004 או בתכנית הלאומית לשיקום נחלים מ- 2008 , והיא אינה עולה בקנה אחד עם החלטות של מינהלת הנחלים הארצית משנות התשעים (למשל בעניין מתן קדימות לשיקום נחל חדרה ונחל שורק). לדעת משרד מבקר המדינה, אם מדובר במדינ יות הנוכחית של המשרד - יש מקום לפרסם אותה ולהביא בחשבון, בין היתר, את התועלות הכלכליות שחישב המשרד בתכנית הלאומית מ - 2008 , בה נמצא למשל כי התועלת הכספית משיקום נחל שורק היא שנייה במעלה רק לתועלת שתצמח משיקום נחל הירקון. יצוין כי בינואר 2011 , לאחר השלמת הביקורת, פרסמה הממשלה את תכנית העבודה שלה לאותה שנה. עולה ממנה כי המשרד אכן שינה את סדרי העדיפויות שלו והגדיר את שיקום הנחלים ומניעת זיהומם כמשימה מרכזית על פי תכנית תלת-שנתית. המשרד אף קבע מדדים לבחינת עמידתו ביעדים שהציב לעצמו 18. 2. על פי "תכנית לאומית לשיקו ם נחלים" שפרסם המשרד בנובמבר 2008 , נדרשת השקעה נוספת של כשני מיליארד ש"ח להשלמת שיקום ראוי של נחלי ישראל. בשנים 1998 -2010 השקיע המשרד בעניין זה כתשעה מלש"ח בממוצע מדי שנה. בהנחה שקצב ההשקעה בשיקום נחלים בידי המשרד ייוותר כשהיה ושיעור השתתפותם של גורמים אחרים (כגון קק"ל) לא יפחת - יידרשו עוד כמאה שנים על מנת לסיים את שיקום הנחלים בישראל. .ההיבט הארגוני .1. .החוקים הנוגעים למים קובעים את ההיערכות הארגונית לטיפול בהם בישראל מטפלים בנחלים בעיקר על פי שלושה חוקים: (א) חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח -1957 (להלן- חוק הניקוז) - השר האחראי ליישומו הוא שר החקלאות; הוא מוסמך להכריז (ברשומות), לאחר התייעצות עם המועצה הארצית לענייני ניקוז, על שטח מסוים כעל אזור ניקוז ולהקים (בצו) לאחר התייעצות עם שר הפנים רשות ניקוז האחראית לשטח זה. על רשויות הניקוז לדאוג לניקוזו הסדיר של תחום אחריותן ולפתח ולהחזיק לשם כך מפעלי ניקוז. בישראל הוקמו 11 רשויות ניקוז (מכוח צו הניקוז וההגנה מפני שיטפונות (הקמת רשות ניקוז) התש"ך-1960 , אשר תוקן בשנת התשנ"ז) שהן תאגידים סטטוטוריים אשר תחומי פעולותיהן נקבעו לפי אגני ניקוז טבעיים. רשות .__________________ .18 להלן אחדים: עד תום שנת2011 יש להגדיל את מספר קטעי הנחל שבהם תומך המשרד בשיקום אקולוגי משלושה לעשרה; יש להגדיל את מספר הנחלים שלהם תכניות מים מאושרות משניים לחמישה; יש להקטין את מקורות הזיהום מ-100 ל-90 ; יש להגדיל את מספר התכניות לשדרוג מט"שים מחמש ל -21. 98 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .ניקוז, באישור שר החקלאות 19 , רשאית להטיל ארנונות ניקוז למימון פעולותיה לתחזוקה שוטפת ולבניית מפעלי ניקוז. (ב) חוק המים - על ניהול משק המים והביוב מופקדת רשות המים. רשות המים הוקמה בינואר 2007 ,על בסיס נציבות המים לשעבר ומינהלת הביוב הארצית ובאוקטובר 2009 הועברו לה גם .__________________ .19 סעיף36 .(א) בחוק הניקוז המשרד להגנת הסביבה 99 . הסמכויות שהיו למינהל לפיתוח תשתיות ביוב ולממונה על התאגידים במשרד הפנים. הכוונה בהקמתה הייתה כלילת סמכויות הניהול במשק המים והביוב תחת קורת גג אחת. עם הקמתה נוספו לה תפקידים נוספים על אלה שהיו לנציבות המים כגון קביעת תעריפים למים ולביוב ומתן הלוואות ומענקים להקמת תשתיות ביוב. על פי חוק המים מטרות השימוש במים הן, בין היתר, לשמור ולשקם ערכי טבע ונוף לרבות מעיינות, נחלים ובתי גידול לחים. רשות המים פועלת גם בנוגע לאיכות המים המוזרמים לנחלים ולכמותם. לפיכך האחריות לשיקום המים בנחלים, תנאי מהותי וראשוני לשיקום הנחלים - מסורה בידיה. (ג) חוק רשויות נחלים ומעיינות, התשכ"ה-1965 (להלן- חוק הנחלים)20 - השר האחראי ליישומו הוא השר להגנת הסביבה. השר רשאי להקים (בצו), לאחר התייעצות עם הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, רשות לנחל או לחלק ממנו או להטיל על רשות ניקוז קיימת תפקידים של רשות נחל. אולם לא תוקם רשות נחל אלא אם לדעת השר אין הצדקה להטיל את תפקידיה על רשות ניקוז קיימת. השר ממנה את חברי רשות הנחל מנציגי הממשלה, נציגי השלטון המקומי, נציגי הציבור ועוד. תפקידיה של רשות נחל הם לתכנן ולבצע את הפעולות האלה: קביעת תוואי לנחל; הסדרת זרימת המים בנחל והסרת מפגעי תברואה מהם; ניקוז התחום שנקבע לרשות הנחל; שימור הנוף ומתנות הטבע בגדות; הסדרת חלוקת המים למעוניינים בהם; הסדרת דרכי השימוש בנחל בידי המעוניינים. המקור לתקציבה של רשות נחל, בדומה למקורות התקציב של רשות ניקוז, הן אר נונות ניקוז והקצבות ייעודיות ממשרדי ממשלה. על פי חוקים אלה וחוקים הנוהגים בשלטון המקומי, הרשויות המקומיות או תאגידי המים והביוב מטפלים באיסוף הביוב ובטיהורו לקולחים; רשות המים מטפלת, בין היתר, בהפקת המים ובאספקתם ובמימון הקמת מכוני טיהור שפכים; משרד החקלאות מטפל בניקוז; משרד הבריאות קובע כללים לאיכות מי השתייה והקולחים; המשרד להגנת הסביבה עוסק בזיהום המים בנחלים. בחלק מהנחלים יש שמורות טבע או גנים לאומיים ואלה מטופלים בידי רשות הטבע והגנים. יוצא אפוא, שגם לאחר הקמת רשות המים והביוב במתכונתה החדשה נותרה חל וקת הסמכויות בתחום המים בכלל ובתחום הנחלים בפרט מבוזרת בגופים רבים. 2. אלה הגופים שמטפלים במישרין בשיקום הנחלים: (א) אגף מים ונחלים במשרד ועובדים במחוזות המשמשים כמטה לעניין. באגף עובד רכז מינהלת הנחלים הארצית כפרויקטור לשיקום; (ב) מינהלת הנחלים הארצית - גוף וולונטרי העוסק בהיגוי ובתיאום של פעולות של מינהלות נחלים שמוקמות בחלק מהמקרים (להלן - מינהלות מקומיות) ובייעוץ להן. המינהלה הארצית מקבלת שירותי מטה מאגף מים ונחלים; (ג) המינהלות המקומיות - וולונטריות גם הן, עוסקות בהיגוי ובייעוץ לרשויות הניקוז הסטטוטוריות, ואלה האחרונות הן המפתחות את הנחלים ומשקמות אותם מכוח צו הטלת תפקידי רשות נחל עליהן. (ד) רשות הטבע והגנים יוזמת תכנון ושיקום של בתי גידול בנחלים. .__________________ .20 במועד חקיקת חוק זה טרם הוקם המשרד לאיכות הסביבה, (כיום- המשרד להגנת הסביבה). 100 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .רשויות הניקוז - סוכנות הביצוע לשיקום הנחלים .1. ,במועד סיום הביקורת45 שנים מאז חקיקת חוק הנחלים, הוקמו רשויות נחלים לשניים מ-30 הנחלים העיקריים- לירקון (1988 ( ) ולקישון1994 ). בשנים 2003 -2010 הטילו השרים להגנת המשרד להגנת הסביבה 101 .הסביבה21 , על פי המתווה שנקבע בחוק הנחלים, על כל 11 רשויות הניקוז תפקידים של רשויות נחל בצווים מכוח חוק הנחלים. הטלת התפקידים על שש רשויות ניקוז בצו מ-2005 הוגבלה בתחילה לשלוש שנות ניסיון, וב-2008 תיקן השר להגנת הסביבה דאז, מר גדעון עזרא, את צו הטלת התפקידים והפָכֹו לקבוע. השיקולים להוספת התפקיד של רשויות נחל על רשויות הניקוז הקיימות נבעו מניסיונן בטיפול בנחלים מזווית הניקוז ומיעילותן. מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ציין במכתבו למשרד מבקר המדינה מיולי 2010 כי הסיבה להטלת תפקידים של רשויות נחל על רשויות הניקוז היא הרצון לנסות ולאחד גופים ציבוריים דומים. המשרד הוסיף בתשובתו מנובמבר 2010 כי בהסתמך על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה המדינה אמורה להשתמש בגופים קיימים בביצוע תפקידים המתאימים למדיניות המשרד. הועלה כי השרים להגנת הסביבה הטילו על רשויות הניקוז הכפופות לשר החקלאות תפקיד סביבתי מובהק - שיקום נחלים - דרך קבע, בטרם נבדק לאורך זמן תפקודן הסביבתי של רשויות אלה ומבלי שנבדק אם יש או אין הצדקה לעשות זאת, כפי שנקבע בחוק הנחלים. השרים גם לא הסדירו בחקיקה את האופן שבו מתיישבים שני התפקידים יחדיו כאשר כל אחד מהתפקידים נעשה בכפיפות לשר אחר. 2. התפקידים של רשות ניקוז ורשות נחל נועדו לשרת מטרות שאינן בהכרח עולות בקנה אחד: על פי חוק הניקוז, תפקידה של רשות ניקוז לדאוג לניקוזו הסדיר של נחל, להוביל ולהרחיק מים העלולים להזיק לחקלאות, לבריאות הציבור, ולנצל את מי הנגר לטובת משק המים. המשמעות היא כי יש להוביל את המים במהירות דרך נחלים או תעלות ניקוז אל השפך או למאגרים. מנגד, על פי חוק הנחלים, תפקידה של רשות נחל להסדיר את זרימת המים בנחל ולשמר את הנוף ואת מתנות הטבע לאורכו. משמע, עליה להשאיר את המים בנחל, בגדותיו ובפֶשֶט ההצפה22 .שלו כדי לשמור על בתי הגידול ועל הנוף הטבעי צו ההסמכה של רשויות הניקוז היה ניסיון לשלב את פעולות הניקוז עם הפעולות לשימור הנחל בגוף אחד המחויב לפ עול על פי שני תפקידים אשר לא תמיד עולים בקנה אחד, אולם המשרד לא פעל לפתרון הבעיות הכרוכות בכך טרם אישור צווי הטלת התפקידים בשנים 2010- 200323 . 3. חוק הנחלים פירט שבעה תפקידים אשר על רשות נחל לתכנן ולבצע- כולם או מקצתם, כפי שייקבע בצו הקמתן. השר להגנת הסביבה - בהטילו על רשות ניקוז למלא תפקידים של רשות נחל - צריך לקבוע בו אילו תפקידים של רשות נחל מוטלים עליה. בצווים שהטילו על 11 רשויות הניקוז תפקידים כאלה פורטו רק שניים משבעת התפקידים שבסמכות רשות נחל: קביעת התוואי לנחל ושמירת הנוף ומתנות הטבע בגדותיו. תפקידים חשובים כגון הסדרת זרימה סדירה של המים ומניעת זיהומם לא נכללו בצו. לשם השוואה יצוין שבצווים שמכוחם הוקמו .__________________ .21 בצו רשויות נחלים ומעיינות (הטלת תפקידי רשות נחל על רשויות ניקוז), התשס"ג- 2003 שתוקן ב-2005, ב-2008 וב-2010. 22 .פשט הצפה הוא חלק ממסדרון הנחל המועד להצפות עונתיות 23 בעניין זה ראו את מאמרה של עו"ד רחל אדם, סגנית היועצת המשפטית במשרד לשעבר: "צו רשויות נחלים ומעיינות: בדרך לגישה אקולוגית מערכתית לניהול מקורות מים", שפורסם בגיליון מים והשקיה מס 486 , אפריל2007. 102 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .רשות נחל ירקון ורשות נחל קישון הוטלו על רשות נחל ירקון כל התפקידים ועל רשות נחל קישון שישה מהם, וניתנו להן סמכויות נוספות, למשל, מכוח חוק המים ומכוח חוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968 . המשרד להגנת הסביבה 103 . הטלת תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז לא הייתה אפוא חלופה מלאה להקמת רשות נחל. 4. המשרד כמעט אינו יוזם פרויקטים בתחום שיקום הנחלים, אלא רשויות הניקוז עושות זאת לפי שיקוליהן וסדרי העדיפויות שלהן. אחד הביטויים לכך הוא שיטת התקצוב של הפרויקטים: המשרד פונה ב"קול קורא"24 לרשויות הניקוז, לשתי רשויות הנחל ולרשות הטבע והגנים להציע לו פרויקטים לשיקום נחלים אשר במימונם ישתתף לאחר שישפוט אותם על פי מדדים שקבע לעצמו. המשרד הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 כי ההתקשרות עם רשויות הניקוז בדרך של מכרז או "קול קורא" לא נקבעה על ידו, אלא בידי החשב הכללי במשרד האוצר. מינהלות הנחלים המקומיות, הפועלות על פי מדיניותו של המשרד, הן שמקבלות החלטות לגבי הפרויקטים בתחומן ומנהלות את התכנון והביצוע שלהם. האמור לעיל אינו עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת, שלפיהם רשויות הניקוז הן שיוזמות פרויקטים לשיקום במרבית המקרים. כמו כן רשויות הניקוז יוזמות פרויקטים גם בהיעדר מינהלות נחל קבועות ופעילות או בהתקיים מינהלות כאלה שפעילותן קצרה או מתחדשת רק אחת לכמה שנים (למשל בנחל שורק, בנחל תנינים ובנחל חדרה שבאחריות שלוש רשויות ניקוז שונות). המשרד יכול היה לפרסם את סדרי העדיפויות שלו לגבי נחלים ספציפיים, קטעים מסוימים שלהם ואת הפרויקטים שהוא מעדיף הן ב"קול קורא" והן בהתקשרות ישירה עם רשויות הניקוז, אך לא עשה כן. 5. המחוקק קבע בחוק הנחלים מ-1965 כי תוקם רשות נחל רק במקרה שהשר מצא שאין הצדקה להטיל את התפקיד על רשות ניקוז. ניתן היה לצפות כי לפני שימליץ המשרד לשרים להגנת הסביבה על הטלת תפקידים של רשויות הנחל על רשויות הניקוז הוא יקיים עבודת מטה שתבחן אם יש הצדקה להטלת התפקיד הסביבתי על כל 11 רשויות הניקוז ואף יבחן לכך חלופות. לאחר הטלת התפקידים בצו ובטרם ניתן לרשויות הניקוז מעמד קבוע של רשויות נחל, אפשר היה לצפות שהוא יקבע אבני בוחן לבחינת הצלחתן, יפיק לקחים ויקבל החלטה שקולה ומבוססת לגבי ההמשך. לא נמצאה במשרד להגנת הסביבה עדות לעבודת מטה בעניין הפקת לקחים ובעניין ההתמודדות עם השאלות אם מוצדק אם לאו להטיל על כל רשויות הניקוז תפקידים של רשויות נחל, ואם לאחר שלוש שנות ניסיון ( 2005 -2008 ) היה מקום להאריך את הצו דרך קבע לכל שש רשויות הניקוז או לחלקן בלבד; לא נמצאה עדות לעבודת מטה לבחינת האפשרות להטיל על רשויות הניקוז תפקידים נוספים משבעת תפק ידי רשות נחל; כמו כן לא נמצאה עדות לעבודת מטה בעניין מינוי שני גופים ניהוליים נוספים לשיקום הנחלים הירקון והקישון: נוסף על רשויות הנחל הקיימות במורד - המשרד הטיל תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז שבמעלה נחלים אלה אף שנקודת המוצא וסדרי העדיפויות של כל גוף - שונים. .__________________ .24 ""קול קורא- פנייה לגורמי הביצוע להציע למשרד פרויקטים לשיקום נחלים. 104 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב . המשרד להגנת הסביבה 105 .סדרי העדיפויות של רשויות הניקוז .1. תפקידן של רשויות הניקוז, על פי חוק הניקוז, הוא להסדיר את ניקוזו של נחל ולמנוע את נזקי השיטפונות. שיקום הנחלים, המחייב התייחסות אקולוגית, הוא בעדיפות משנית אצלן מאחר שהן חשופות לתביעות בגין נזקים משיטפונות מדי שנה, והצגת מפעלי הניקוז שעשו יכולה להצביע על מאמצי מניעה מצדן. כמו כן ההיערכות למניעת נזקי שיטפונות היא שנתית, ואילו הטיפול בנחלים יכול שיהיה ממושך יותר או יידחה. עלות הביטוח לכיסוי נזקי השיטפונות וסכומי ההשתתפות העצמית גבוהים מאוד (מאות אלפי ש"ח), וחלק מרש ויות הניקוז מוותרות על הביטוח ומקצות את הכסף שנחסך לפרויקטים שימנעו את נזקי השיטפונות. 2. על סדרי העדיפויות של רשויות הניקוז משפיעים גם כפיפותן המינהלית והליכי האישור הסטטוטורי של מפעלי ניקוז שהן יוזמות: רשויות הניקוז כפופות לשר החקלאות, ורוב ההליכים מתקיימים במשרד החקלאות. כתוצאה מכך אופיים של פתרונות הניקוז נקבע במסגרת שאינה סביבתית אלא מביאה בחשבון שיקולים חקלאיים (כגון מניעת שיטפונות בשדות ומניעת סחף בהם). אמנם, בשנים האחרונות היו נוכחים בדיוני הוועדות ההנדסיות של משרד החקלאות נציג מאגף מים ונחלים של המשרד, נציג קק"ל ונציג רשות הטבע והגנים, אך לא היה בכך כדי להטות את הכף לטובת ריבוי השימוש בפתרונות ניקוז "ירוקים" והחתירה למזעור הנזק הנגרם לפעמים ממפעל ניקוז; בדרך כלל נציגים אלה מנסים לשפר פיתרון מוצע אחד שמציעה רשות הניקוז במקום לבחון כמה חלופות ולבחור אחת מהן. (א) רשות ניקוז היוזמת מפעל ניקוז מביאה אותו תחילה לשיפוט בוועדה הנדסית באגף לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות, וזו מאשרת או דוחה את המפעל25 . בהמשך, על פי חוק הניקוז, מפעל הניקוז יאושר ויוקם בשלבים כדלקמן: פרסום התכנית והצגתה להגשת התנגדויות; העברת התכנית וההתנגדויות, אם היו, לשר החקלאות, אשר לאחר התייעצות במועצה הארצית לענייני ניקוז רשאי לאשר את התכנית, לשנותה או להסירה. שר החקלאות לא יאשר את התכנית לפני שהביאה לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה הרלוונטית, וזו רשאית לאשר את התכנית או לדחותה; לא אישרה הוועדה המחוזית את התכנית - היא תובא לממשלה לאישור, לשינוי או לביטול. תכנית שאושרה לפי חוק הניקוז תאושר בפרסום של שר החקלאות ברשומות, וכוחה יהא יפה מכוחה של כל תכנית בניין-עיר. (ב) צו הטלת תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז קבע, כי תכנית שהכינה רשות ניקוז לשם ביצוע תפקידיה לפי אותו צו תאושר בידי השר להגנת הסביבה, נוסף על אישורים הדרושים לפי חוק הניקוז, ובהתקיים תנאים אלה: התכנית הוכנה בראייה סביבתית ואקולוגית כוללנית; רשות הניקוז הביאה את התכנית לידיעה מוקדמת של אגף מים ונחלים במשרד וללשכת התכנון המחוזית הנוגעת בדבר; התכנית כוללת הוראות לשמירת הנוף ומתנות הטבע לפי צו זה. על פניו, הצו אמור ליצור איזון עם ההליכים שנקבעו בחוק הניקוז. .__________________ .25 שלב זה נהוג במשרד החקלאות שנים רבות משיקולים מעשיים- הוועדה ההנדסית יכולה להשביח את המפעל המוצע בטרם יחלו הליכי האישור הסטטוטורי. בדרך כלל חברי הוועדה ממשרד החקלאות הם מהנדסים העובדים באגף לשימור קרקע וניקוז במשרד זה. 106 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב . נמצא כי לא כל מפעלי הניקוז הובאו לאישור אגף מים ונחלים במשרד להגנת הסביבה, ובמקרים רבים רשויות הניקוז לא העבירו תכניות של מפעלי ניקו ז שיזמו לאישור הוועדות המחוזיות. כמו כן היו מקרים שרשויות הניקוז הקימו את מפעלי הניקוז בד בבד עם הגשת תכניותיהם לאישור הוועדות המחוזיות. בנסיבות אלה לא יכלו הוועדות המחוזיות לבחון את ההשלכות הסביבתיות של מפעלי הניקוז, כמתחייב מהוראות תכנית המתאר הארצית לנח לים ולניקוז. לדוגמה, רשויות הניקוז שורק - לכיש וירדן דרומי ביצעו ב - 2007 פרויקטים של ניקוז שאושרו בידי הוועדות ההנדסיות של משרד החקלאות, אך לא בידי הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה של ירושלים והצפון, בהתאמה. (ג) תכניות רבות שיזמו רשויות הניקוז נגעו לטיפוח נופי של הגדות ולהקמת מתקנים ושירותים שונים. תכניות אלה אינן בגדר תכניות למפעלי ניקוז, ועל כן הן היו חייבות באישור על פי הליכי התכנון שבחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 . אף על פי כן במקרים מסוימים בוצעו תכניות כאלה ללא אישור, ובמקום זאת רשויות הניקוז אישרו פרויק טים כאלה בוועדה ההנדסית במשרד החקלאות. לדוגמה: רשות הניקוז שורק-לכיש בנתה גשר בטון להולכי רגל ולרוכבי אופנים על נחל שורק באישור של הוועדה ההנדסית במשרד החקלאות וללא היתר בנייה. מנכ"ל רשות הניקוז שורק-לכיש הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי מינהל מקרקעי ישראל סרב לחתום על בקשה להיתר בנייה לגשר, ולכן פעל על סמך השיפוט ההנדסי של משרד החקלאות ובתמיכת המשרד להגנת הסביבה. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים כאלה על הוועדות ההנדסיות במשרד החקלאות להימנ ע מלדון בתכניות ולהודיע לרשויות הניקוז כי עליהן לפנות לוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לקבלת היתרי בנייה כדין. .שיקום אקולוגי .1. קיימות שתי גישות עקרוניות לשיקום הנחלים: הגישה ההנדסית והגישה האקולוגית. בעבר רווחה הגישה ההנדסית הרואה בנחלים מערכת לניקוז הנגר העילי בלבד, והנחלים הוסדרו 26 בפתרונות הנדסיים "קשיחים " (מפעלי ניקוז). תפיסת הנחל כערוץ ניקוז בלבד הובילה לשאיפה להגדיל את הולכת המים בו כדי למנוע הצפות, שיטפונות, סחף של הגדות ונזקיהם. לפי תפיסה זו, צמחיית הנחל, תוואי מתפתל וערוצים רדודים נחשבים מכשולים שיש להסירם. על כן תחזוקת הנחלים כללה למשל את חישוף הצמחייה בגדות ואת ניקוי הקרקעית מסלעים וסחף כדי להבטיח בראש ובראשונה זרימה מהירה של המים. גישה זו עדיין רווחת אצל חלק מרשויות ניקוז. על פי הניסיון המצטבר, הגישה ההנדסית מונעת הצפות אך מקטינה את חלחול המים לתהום; מגדילה את מהירות הזרימה בנחל, אך כפועל יוצא מחייבת עוד ועוד מפעלי ניקוז לכיוון המורד עקב הגדלת הסחף בגדות. .__________________ .26 הסדרת נחל- מקבץ פעולות שנוקטת רשות ניקוז להגברת כושר ההולכה של המים באפיק הנחל. ההסדרה אינה קשורה לשיקום ואף עלולה לפגוע בנחל. המשרד להגנת הסביבה 107 . כמו כן היא מחייבת פעולות תחזוקה רבות יחסית כדי לשמור על מפעלי הניקוז שבוצעו. הגישה הרווחת בעשרות השנים האחרונות במדינות המערב היא כי הטיפול בנחלים מנקודת מבט הנדסית מוגבל ביעילותו ולפרקים אף יקר יותר מהטיפול האקולוגי ומסב נזקים לסביבה. בהתאם 108 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .לכך יש לצמצם את נזקי ההצפות בדרך חלופית: הגבלת הבנייה ברצועת הנחל ויישום גישה אקולוגית הדוגלת בהתערבות מזערית בנחל ובאי -הפרת האיזון ההידרולוגי. הגישה האקולוגית שוללת למשל את חישוף גדות הנחלים אגב פגיעה בבתי הגידול. על פי גישה זו, הסדרת הנחל באופן בר -קיימא נעשית בידי הנחל עצמו בתוך רצועת נחל הרחבה מהערוץ, והתערבות האדם נדרשת רק באופן נקודתי. במדינות מערביות מוסכם כי יש להשלים עם מידה מסוימת של נזקי הצפה לטובת שימור ערכים אקולוגיים, נופיים וחברתיים27. ואולם ההסדרה האקולוגית, המחייבת שריון של רצועת נחל רחבה, פוגעת בזכויות הקניין של המשתמשים בצדי הנחל, ומכאן הקושי ליישמה. המשרד ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בשטחים פתוחים יש לאמץ את הגישה האקולוגית, אולם בשטחים בנויים, בייחוד במרכז הארץ, יש ליישם גישה משולבת. בעניין שריון רצועת נחל הסביר המשרד כי עד כה לא נמצאה הדרך המיטבית לפיצוי על פגיעה בזכויות קנייניות לאורך הנחלים בגלל יישום השיטה האקולוגית, ולהערכת המשרד, הקמה של "קרן לשטחים פתוחים" למימון הרחבת רצועת הנחל תאפשר זאת. משרד החקלאות הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 כי כל רשויות הניקוז מאמצות גישה המשלבת הנדסה, סביבה, אקולוגיה וניהול משאבי מים, ומרבית רשויות הניקוז מעסיקות בצורות שונות של התקשרות מתכננים סביבתיים או אקולוגים. לעומתו, רשות הטבע והגנים השיבה בינואר 2011 למשרד מבקר המדינה כי הגישה ההנדסית היא עדיין הגישה הרווחת וכל ניסיון לשנותה כרוך במאבקים ובלחצים של נציגיה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד להגנת הסביבה כי המעבר מהסדרת הניקוז והתחזוקה על פי גישה ההנדסית להסדרה על פי התפיסה האקולוגית בשטחים פתוחים, אשר אומצה במסמך המדיניות של המשרד, איטי. רשויות הניקוז פועלות במקרים רבים על פי הגישה ההנדסית, בין השאר, בגין כפיפותן המינהלית המוזכרת לעיל ובגין העובדה שהן מעסיקות מהנדסי מים לתכנון מפעלי הניקוז, ולא מעסיקות אקולוגים דרך קבע, וכן בשל העובדה שבמקרים רבים הן אינן מכינות סקר אקולוגי לפני תכנון של מפעל ניקוז ותחזוקה. כמו כן, במקרים רבים מהנדסי הניקוז עומדים בראש צוותי התכנון ולא אדריכלי הנוף28. 2. לשיקום אקולוגי וסביבתי של נחל יש להסתייע בבעלי התמחויות בתחומים אלה: לשמירה על בתי גידול קיימים או לשחזור בתי גידול שנעלמו נדרשת העסקתם של אקולוג לסביבה לחה, ביולוג וזואולוג, ולתכנון נופו של נחל ופיתוחו נדרשת מעורבות של אדריכל נוף. כאמור, המשרד פונה באמצעות "קול קורא" לרשויות ניקוז ולאחרים להציע לו פרויקטים של שיקום אשר במימונם ישתתף. מספטמבר 2008 דורש המשרד מרשויות הניקוז לשלב יועץ אקולוגי בשלבי התכנון והביצוע של מפעלי ניקוז ושיקום של נחלים שהן יוזמות כתנאי להשתתפותו במימון פרויקטים אלה. בשנים 2005 -2008 היה מיעוט קטן מהפרויקטים שתקצב המשרד פרויקטים מובהקים של שיקום אקולוגי (שמטרתם הוגדרה בידי המשרד, .__________________ .27 ראו הערה14 .לעיל 28 ראו להלן דוגמה של רשות הניקוז שורק-לכיש. המשרד להגנת הסביבה 109 . בין היתר, השבת צמחיית הגדות והמגוון הביולוגי, השבת פיתולי הנחל ושמירת המופע הטבעי שלו), ואילו מרבית הפרויקטים שתוקצבו היו של פיתוח גדות הנחלים באמצעות שבילי אופניים ופארקים. לעומת זאת, הפרויקטים שיוזמת רשות הטבע והגנים בנחלים שקטעים בהם הם שמורות טבע או גנים לאומיים נושאים אופי של שיקום אקולוגי. 110 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .רשות הניקוז כינרת הוסיפה בתשובתה מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי בתחילת הדרך, לאחר הטלת התפקידים של רשות נחל על רשויות הניקוז, הגדרות העבודה היו מעורפלות, ובאופן טבעי מרבית המשאבים הופנו לפיתוח סביבות הנחל ולא לשיקום אקולוגי. במשך השנים האיזון בין הפיתוח לשימור קיבל משקל רב יותר, ופרויקטים מובהקים של ניקוז נבחנים ברשות זו גם בידי אקולוגים ומתכנני נוף. 3. נמצא כי מקצת מרשויות הניקוז פועלות במידה מסוימת על פי הגישה האקולוגית: רשות ניקוז חוף כרמל חתמה ב-2001 , באופן וולונטרי, על אמנה סביבתית עם רשות הטבע והגנים בנוגע לפעילות משותפת ולתחזוקת הנחלים שבתחום הרשות. גם רשות הניקוז כינרת גיבשה מסמך רגישות סביבתית לתחזוקת הערוצים בתחומה המבוסס על סקר אקולוגי, אך לא חתמה על אמנה עם רשות הטבע והגנים. עוד ארבע רשויות ניקוז החלו גם הן בהכנת סקרי רגישות סביבתית לתחזוקת הנחלים בתחומן. כאמור לעיל, תוקפו של צ ו הטלת התפקידים מנובמבר 2005 על שש רשויות ניקוז נקבע לשלוש שנות ניסיון. בתיקון הצו בדצמבר 2008 נמחקה הגבלת הזמן. נמצא כי לפני הסרתה לא בחן המשרד אם יש מקום לדרוש משש רשויות הניקוז להכין סקר אקולוגי של הנחלים שבאחריותן כבסיס למסמך רגישות סביבתית ולאמנה בנוג ע לתחזוקת הנחלים כדי להבטיח את שילוב השיקולים הסביבתיים בהקמת מפעלי ניקוז. הנושא נדון בכמה הזדמנויות בין המשרד לבין רשות הטבע והגנים אך לא קרם עור וגידים. המשרד הסביר בתשובתו כי התניית הטלת התפקידים של רשות נחל על רשות ניקוז בתנאי שתקיים תחזוקה נאותה על פי אמנה כאמור אפשרית רק אם הוא מסוגל לממן תחזוקה כזו, אך "כיום" קיים קושי לעשות זאת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי רשות ניקוז חוף כרמל עושה זאת כעשור ללא עזרתו של המשרד ולפני שהטיל תפקידים של רשות נחל על רשות ניקוז כלשהי. אשר על כן, על המשרד היה לבחון אם בידי רשויות הניקוז מצויים הידע והמשאבים לממן את תחזוקת הנחלים בטרם הטלת התפקידים דרך קבע. 4. לשם השוואה יצוין שברשויות הנחל בירקון ובקישון השיקום האקולוגי והנופי הוא מוקד הפעולה הראשי והן מּונעות בעיקר מגישה סביבתית; שתי הרשויות משפיעות על איכות המים הזור מים בנחלים ועל הקצאת מי מקור 29 ; שתיהן מעסיקות יועצים אקולוגים דרך קבע; שתיהן מזמינות בדיקות של המים (ושל הבוצה בקישון ומשקעי הקרקעית בירקון) בתדירות גבוהה; שתיהן נועצות ברשות הטבע והגנים; בשתי הרשויות הצטבר ידע רב-שנים על תחזוקת הנחלים; נחל קישון הוא המנוטר ביותר בארץ ונמצא בבדיקה מתמדת בכל ימות השנה ורק בו נקבע תקן סביבתי למים. .__________________ .29 המים המקוריים שזרמו בנחל, למשל מי מעיינות, בשונה ממי קולחים המוזרמים לנחלים. המשרד להגנת הסביבה 111 . מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה דאז הסביר במכתבו מיולי 2010 למשרד מבקר המדינה כי הולכת וגוברת הפנמת ההיבט הסביבתי ברשויות הניקוז; מדובר במהלך ארוך טווח שניתן לראות את תוצאותיו לאחר שנים רבות ולא בתוך שנים אחדות. עוד הסביר כי אין המצב דומה בכל רשויות הניקוז, ובאחדות התהליך עדיין בחיתוליו "ואנו עדים לעתים לפעילויות בעייתיות שאינן עולות בקנה אחד עם התפיסות הסביבתיות הנדרשות". בתשובה נוספת של המשרד מיוני 2011 הוא הסביר כי בכוונתו להפעיל סנקציות נגד רשויות ניקוז שיסטו מהנחיותיו המקצועיות. 112 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב . מנכ"ל המשרד דאז הוסיף כי השר להגנת הסביבה סבור שיש לקדם שינוי חקיקה וגם מנסה לעשות זאת כך שרשויות הניקוז יהיו באחריות המשרד להגנת הסביבה כיוון שפעולותיהן ברובן "מתאימות יותר לפעולות המשרד להגנת הסביבה". .רשות הניקוז שורק-לכיש .להלן דוגמה להטלת תפקידי רשות נחל על רשות ניקוז דרך קבע, לסדרי העדיפויות של רשות הניקוז ולהתייחסותה לשיקום אקולוגי: 1. מוצאו של נחל שורק, המנקז אגן בשטח של כ-720 ,קמ"ר, בהרי ירושלים והוא חוצה את השפלה באזור בית שמש, ואת מישור החוף באזור רחובות, יבנה ונס ציונה עד לשפך באזור פלמחים. נחל שורק וסביבתו המיידית נחשבים למשאב טבע ייחודי במרכז המדינה ויש לו מקום מרכזי במערכת השטחים הפתוחים. על כן המינהלה הארצית לשיקום הנחלים בישראל בחרה לתת עדיפות גבוהה לשיקומו כבר בשנים 1994 -1995 . הוכנו לו תכנית-אב ותכנית מתאר מחוזית חלקית שטרם אושרה. רשות הניקוז שורק-לכיש (להלן - רשות הניקוז) אחראית לטיפול בו מ- 1996 . בשנת 2005 הוטלו עליה תפקידים של רשות נחל בתיקון לצו הטלת תפקידי רשות נחל על רשות ניקוז. ב-2008 , מקץ שלוש שנות ניסיון, הטיל עליה השר דאז, ח"כ גדעון עזרא, את תפקידי רשות הנחל דרך קבע. בדברי ההסבר לצו קבע השר דאז, בין היתר, כי הטלת התפקידים על רשות הניקוז מבטאת תפיסה של התאמת פעולות הניקוז ומניעת ההצפות לשיקום הנחל ושמירת תפקודו כמערכת אקולוגית. עוד כתב כי רשות ניקוז מחויבת לשקול במסגרת פעולתה גם את השיק ולים הסביבתיים הנוגעים לנחל, לשמר את הנוף ואת מתנות הטבע ולהתחשב באיכות המים ובמגוון הביולוגי. 2. בתכנית הלאומית של המשרד הוצגו ניתוח של כדאיות ההשקעות הנדרשות למימוש התכנית ודירוג הנחלים לפי סדרי עדיפויות. ההשקעות הנדרשות לשיקום נחל שורק מסתכמות ב-125 מלש"ח ב-15 שנים, מהם120 מלש"ח לשיקום נופי ואקולוגי. ניתוח כדאיות השיקום של כל נחל הביא בחשבון את התועלת הנובעת מביקורים עתידיים במרחבי הנחלים המשוקמים. במונחים כספיים נאמדה התועלת משיקום נחל שורק (בקטע מבית שמש עד השפך) ב-1.186 מיליארד ש"ח, יותר מחמישית סכום התועלת משיקום של 14 הנחלים העיקריים בארץ, והיא שנייה במעלה רק לתועלת שתצמח משיקום נחל הירקון. 3. הגישה האקולוגית של המשרד ושל רשות הטבע והגנים היא כי הסדרת נחל קשיחה (קרי - חיפוי הקרקעית והדפנות באבן או בבטון) אינה מאפשרת לנחל להשתקם, מעבירה את ההתחתרות 30 בגדות בעצמה גדולה לנקודות חדשות במורד ומחייבת הסדרה נוספת עד שכל הנחל מחופה בבטון. שימוש בהסדרה קשיחה מזיק גם משום שהוא מנתק את הנחל מהקרקע המזינה אותו, והמשטח המוסדר נטול חיים וחשוף יותר להשפעות חיצוניות שליליות. הסרת כיסוי צמחי מגדת נחל ואטימת פני הקרקע ממי נחל גורמות נזק אקולוגי לפרוזדור הנחל .__________________ .30 .סחף של גדות הנחל עקב זרימת המים המשרד להגנת הסביבה 113 . ולאפיקו. שימוש בייצוב קשיח ראוי רק במקרים בהם יש להגן על תשתיות מפני נזקים (כגון: רגלי גשרים וצנרות חוצות נחל). מהממצאים עלה כי לא תמיד פעלה רשות הניקוז בראייה סביבתית ועל פי המתחייב מדברי ההסבר של השר בצו הטלת התפקידים של רשות נחל, ולהלן שלוש דוגמאות מני רבות: 114 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .(א) ב-2008 הסדירה רשות הניקוז את קטע המורד של נחל גמליאל במפגש עם נחל שורק בעלות של כ-375,000 ש"ח. העבודות כללו את שינוי חתך הערוץ וריצוף הקרקעית והגדות באבנים על מצע בטון לאורך של עשרות מטרים. יצוין כי קטע זה כבר הוסדר בעבר. סביר להניח כי לו הייתה רשות הניקוז נועצת באקולוג - לא הייתה נוקטת את הפתרון הזה. בסיור של נציגי משרד מבקר המדינה ביוני 2010 .במקום התברר כי בין אבני המשטח המרוצף צומחים זנים פולשים בלבד ."ריצוף" שפך נחל גמליאל משרד מבקר המדינה העיר לר שות הניקוז כי הפתרון שאותו נקטה יצר חיץ בין מי הנחל לבין הגדה ובתי הגידול שהיו בה, והוא פוגע בחלחול המים, מונע התפתחות בעלי חיים וצמחייה שהייתה בנחל ויוצר למעשה שטח סטרילי נטול חיים. יתר על כן - פתרון כזה מאיץ את זרימת המים בנחל שורק ועלול לגרום לנחיצות מפעלי ניקוז נוספים. (ב) רשות הניקוז עקרה את צמחיית הגדות וחישֹפה אותן בקטע שבין גשר טל- שחר לצרעה. החישוף הוא בקטע אשר הוגדר בידי רשות הטבע והגנים כיפה ביותר בחלקו המישורי של הנחל, וסבך הצמחייה שנעקרה היה בית גידול למספר רב של בעלי חיים. הגדות חושֹפו לטובת דיפונן בבטון, הרחבת האפיק והנמכת הקרקעית. דוח פיקוח של רשות הטבע והגנים מנובמבר 2006 קבע כי בפעולה זו של רשות הניקוז "נסוג שוב מצב הנחל שנים רבות לאחור ונהרס שוב בית הגידול של מיני צמחים ובעלי חיים", לאחר שבשנות השמונים כבר הרסה רשות הניקוז את בתי הגידול שהיו שם. (ג) על פי הוראות חוק הניקוז, לא יטה אדם מים מעורק אלא בהיתר של מנהל רשות המים. בנובמבר 2008 פנתה החברה להגנת הטבע לרשות הניקוז בעניין המשרד להגנת הסביבה 115 . הקמת סכר מעפר ופסולת בניין בנחל שורק (במפגש עם נחל תמנה) ובעניין עבודות עפר שהפכו את מורד נחל תמנה במפגש עם נחל שורק לתעלה באורך של כ-400 מטרים אשר שיפועה מנוגד לכיוון הזרימה הטבעית, במטרה 116 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .לאגום מים. הקמת סכר העפר נעשתה בניגוד להוראות חוק הניקוז. יצוין כי על פי מכתבה של יועצת משפטית בחברה להגנת הטבע לרשות המים מאוקטובר 2009 , רשות הניקוז הסירה את הסכר המאולתר חודש קודם לכן, ונחל תמנה שב לזרום לנחל שורק. גם בסיור של נציג משרד מבקר המדינה בנחל שורק במאי 2010 הציג מנכ"ל רשות הניקוז בקטע טל-שחר סִכְרון עפר אשר נועד לאגום מים לטובת החקלאים הסמוכים על חשבון רציפות זרימת המים בנחל. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה של הטיית מי נחל ללא אישור של מנהל רשות המים על רשות הניקוז ליידע אותו על כך בהקדם; על פי חוק הניקוז, אם יראה צורך בכך, הוא רשאי לצוות על מי שעשה את הפעולה להשיב את המצב לקדמותו או לעשות זאת בעצמו ולחייב בתשלום את מי שהִטה את המים. אי -נקיטת פעולות אלה משמעותן העדפת צורכי החקלאים על פני צורכי הנחל ומבקריו. מהמקובץ עולה כי הפתרונות ההנדסיים ופעולות התחזוקה שאותם נקטה רשות הניקוז נחל שורק נתנו פתרונות מקומיים למניעת נזקי שיטפונות וסחף של גדות הנחל, אך היו משוללי ראייה סביבתית ושיקולים של פיתוח בר -קיימא ואף תרמו להרס של בתי גידול קיימים. לאור כדאיות השיקום של נחל זה והפוטנציאל החזוי של המבקרים בו, שצוין לעיל, ספק אם הסדרתו מנקודת מבט הנדסית בלבד תורמת למשיכת מבקרים. המשרד הסביר בתשובתו כי קיימת מגמה של שינוי ברשות ניקוז זו והנושא הסביבתי מקבל בה משקל רב יותר מבעבר. למשל, היא שכרה שירותי אקולוג ומעסיקה פרויקטור מיוחד לעניין שיקום הנחל. גם רשות הטבע והגנים ציינה בתשובתה מינואר 2011 כי "לאחרונה" חל שיפור בשיתוף הפעולה ובתיאום בין שתי הרשויות. המקרה של רשות הניקוז שורק -לכיש ממחיש את חשיבות הבדיקה המוקדמת כבסיס להטלת התפקידים של רשויות נחל דרך קבע על שש רשויות ניקוז שפעלו בתקופת ניסיון של שלוש שנים, דבר שהמשרד לא עשה. .מינהלות הנחלים .1. ב-1993 הקימו המשרד וקק"ל את המינהלה לשיקום נחלי ישראל (להלן- מינהלת הנחלים הארצית), גוף שבו מיוצגים המשרדים העוסקים בנחלים: משרד החקלאות, משרד הפנים, משרד התיירות, רשות הטבע והגנים, החברה להגנת הטבע ועוד. מטרות המינהלה הארצית היו לתאם בין הנוגעים בדבר, לקבוע סדרי עדיפויות לטיפול בנחלים, להכין פרוגרמה לשיקומם, לאסוף מידע בעניין ולנהל מעקב ובקרה על התחזוקה של נחלים ששוקמו, להקים מינהלות מקומיות לנחלים ולהנחות אותן, לפעול להכנת קווים מנחים לתכנון הנחלים ולעודד הכנה של תכניות-אב ומתאר ועוד. בדיקת פעילות מינהלת הנחלים הארצית, בייחוד בשלוש השנים האחרונות, מלמדת את הדברים האלה: המינהלה הוקמה כאמור ב -1993 , אולם בדיון בהשתתפות מנכ"ל המשרד מפברואר 2008 הוחלט כי המשרד יגבש את המבנה, את הארגון ואת התקציב של מינהלת הנחלים הארצית. מהחלטה זו עולה כי המשרד לא ביצע, לפחות בשנים המשרד להגנת הסביבה 117 . האחרונות, את הפעולות הבסיסיות ביותר הדרושות לפעילות סדירה של מינהלת הנחלים הארצית31 ; בעבר התכנסה המינהלה כמה פעמים מדי שנה. בשנים .__________________ .31 המשרד השיב בנובמבר2010 כי עד לשנת2004 היו מבנה ותקציב מוגדר למינהלת הנחלים הארצית. 118 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .האחרונות היא מתכנסת בתדירות נמוכה ואינה נוהגת לשלוח את הפרוטוקולים של הדיונים למשתתפים (למשל, לרשות הטבע והגנים) כדי שיוכלו להתייחס אליהם ולסיכומים שהיו. הפרוטוקולים של הדיונים של ועדת משנה שלה לתכנון מביאים לידי ביטוי, לעתים בצורה מעורפלת ובלתי-ברורה, רק את כותר ות הנושאים שנדונו ואת הסיכומים שהתקבלו, ללא ביטוי ממשי לדיונים; מינהלת הנחלים הארצית לא חיברה לרשויות הניקוז, הממלאות את התפקיד הנוסף של רשויות נחל, ולמינהלות הנחלים המקומיות מסמכי שיקום מנחים עם כללי "עשה ואל תעשה" בעניין תכנון נחל, שיקומו האקולוגי, ניטורו ותחזוקו. מינהלת הנחלים גם לא פעלה לאימוץ של כללים ממדריכים מחו"ל, בשינויים המתחייבים; כמו כן היא לא בחנה את החלטת המשרד להטיל דרך קבע את תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז מקץ שלוש שנות ניסיון. 2. מינהלת הנחלים הארצית הייתה אמורה להקים מינהלה מקומית לכל נחל שעובר שיקום. בפועל, בחלק מהנחלים קיימת מינהלה מקומית קבועה, בחלק מוקמת מינהלה מקומית אד-הוק לפרויקט ונסגרת עם השלמתו (למשל בתחום רשות ניקוז חוף כרמל), ובחלק מהמקרים קיימות רשויות ניקוז היוזמות פרויקטים של ניקוז ושל שיקום נחלים ללא ליווי של מינהלות מקומיות במשך שנים (למשל בנחלים שורק וחדרה). המשרד מתנה את השתתפותו במימון פרויקטים שיוזמת רשות ניקוז ב"קול קורא" שהוא מפרסם בהמלצה של מינהלת הנחל, וזו אחת הסיבות להקמה מחודשת של מינהלות נחל מפעם לפעם. כמו מינהלת הנחלים הארצית גם מינהלות הנחלים המקומיות אינם גופי ם סטטוטוריים, ומימוש של פרויקטים מותנה בתקציבן ובסדר העדיפויות של רשויות הניקוז ושל הרשויות המקומיות הרלוונטיות. אשר על כן, כפי שצוין לעיל, רשויות הניקוז הן הגורם הדומיננטי בהליך קבלת ההחלטות על שיקום נחלים וביישומן. 3. להלן דוגמה המציגה את פעילותן של המינהלות המקומיות בנחל חדרה: נחל חדרה זורם לאורך כ-60 ק"מ מצפון מערב השומרון ותחום המועצה האזורית מנשה עד השפך ממערב לעיר חדרה, באזור תחנת הכוח. ב -1995 הוקמה מינהלת נחל חדרה אשר כללה נציגים מיישובים לכל אורכו, ונקבעו תכניות עבודה ולוחות זמנים להכנת סקר אקולוגי (שאכן נעשה) ותכנית -אב לנחל (שהוכנה באופן חלקי). עד שנת 2000 פעלה המינהלה לסירוגין והשתתפו בה, בין השאר, עיריית חדרה, המועצה האזורית מנשה, רשויות מקומיות של יישובים ערביים ו"החברה הכלכלית חדרה בע"מ". משנת 2001 לא השתתפו היישובים הערביים במינהלת הנחל. באותה שנה התפצלה המינהלה לשניים: התחום שבין כביש מס' 4 לים נמסר לאחריות "החברה הכלכלית חדרה בע"מ" ולעיריית חדרה, והתחום מכביש מס' 4 מזרחה- נמסר לאחריות רשות הניקוז שרון. מ-2002 פעלה מינהלת פארק נחל חדרה בקטע המערבי לסירוגין עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2010 .ב- 2003 פעלה רשות הניקוז שרון כמינהלת הקטע המזרחי בליווי ועדת היגוי, שלא נכללו בה נציגי היישובים הערביים. ב-2005 סיכמו השר להגנת הסביבה וראש עיריית חדרה כי מנהל מחוז חיפה של המשרד יפעל להקים מינהלת נחל במעלה, קרי - בתחום המועצה האזורית מנשה. לא נמצאו מסמכים כלשהם המעידים על פעילותה של המינהלה המזרחית, אף שנעשו עבודות שיקום בקטעי הנחל שם. בשלהי 2009 יזמה עיריית חדרה את הקמתה מחדש של מינהלת הנחל לקטע המרכזי באזור חדרה (מגרנות ועד לכביש החוף), וזו התכנסה לראשונה ביולי 2010 . מועצה אזורית מנשה הסבירה בתשובתה מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי עם הפעלת המט"שים החדשים בעירון ובבקעה -ג'ת תוקם מחדש מינהלה למעלה נחל חדרה כדי להמשיך לגייס משאבים לשיקומו. המשרד להגנת הסביבה 119 .לדעת משרד מבקר המדינה, סביר שאי -קיומה הרציף של מינהלת נחל חדרה והשינויים הרבים בהרכבה הם אחד הגורמים לאי -קידום שיקום הנחל. מן המתואר לעיל עולה כי מינהלת הנחלים הארצית, אשר נועדה להיות גורם מתאם ומנחה בשיקום הנחלים, לא עשתה זאת כראוי שכן היא התכנסה בשנים האחרונות בתדירות נמוכה וסיכומיה היו בגדר המלצות בלבד. 120 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .המשרד הסביר בתשובתו כי אם יתקבל חוק אגן שלפיו האחריות הכוללת לטיפול בנושא תהיה בידי המשרד (ראו להלן), אזי יהיה מקום למסד את מינהלת הנחלים הארצית כגוף מחליט ומיישם מטעמו. הוא הודיע כי מינהלות הנחלים המקומיות פועלות לפי הנחיותיו, הוא מקיים עליהן בקרה ופיקוח, והן משמשות כזרועו הארוכה ליישום מדיניותו ולייזום פרויקטים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי תשובה זו אינה עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת: במרבית המקרים רשויות הניקוז פועלות בנחלים דרך קבע והן היוזמות פרויקטים, ואילו מינהלות הנחל המקומיות לעתים קיימות ולעתים לא, ואף על פי כן נעשות פעולות של פיתוח ותחזוקה בידי רשויות הניקוז. משרד החקלאות השיב בנובמבר 2010 כי מינהלת הנחלים הארצית צריכה להעצים את מעמדה ולעסוק בהתוויית מדיניות, בהנחיה, ובפיקוח ובקרה על פעילות מינהלות הנחלים. .שינוי המבנה הארגוני .כאמור לעיל, המבנה הארגוני לטיפול בשיקום הנחלים, הנגזר מהחוקים הקיימים, מאופיי ן בפיצול סמכויות ותפקידים בין משרדי ממשלה רבים. כמו כן בטיפול הנוכחי בנחלים - ניתן דגש רב יותר לשיקולי הניקוז שבאחריות רשויות הניקוז הכפופות לשר החקלאות, והם גוברים על פי רוב על שיקולים סביבתיים אשר עליהם מופקד המשרד. בשנים האחרונות התגבשו הצעות לשינויי חק יקה שיכולה להיות להן השפעה ניכרת על הטיפול בשיקום הנחלים והן מתוארות להלן. .שינוי חוק הניקוז .1. הבסיס החוקי לפעולות לשימור הקרקע, הקשורות קשר אמיץ לפעולות של ניקוז, הן פקודות מנדטוריות ותקנות משנות הששים של המאה העשרים, וההפרדה שעשה משרד החקלאות בין שימור הקרקע לבין הניקוז היא מלאכותית32 . כבר בשנת1974 הכיר משרד החקלאות בצורך ליזום הצעת חוק לתיקון חוק הניקוז33 . מאז ועד שנת2010 הוא הקים ועדות שדנו במועדים שונים בהצעות לתיקון חוק הניקוז. גם נציבות המים דאז טיפלה בגיבוש הצעה לתיקון חוק הניקוז אך הוא טרם שונה. ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק .__________________ .32 ,"בעניין זה ראו בפרק "פעולות לשימור איכות הקרקעדוח שנתי 56'ב (2005 '), עמ 665-672. 33 ,ראו דוח ביקורת מיוחד של מבקר המדינהתשתיות הניקוז במדינה (1993 ), ואת הפרק "טיפול בתשתיות הניקוז", דוח על הביקורת בשלטון המקומי (דצמבר 2004 ,) 'עמ163-228. המשרד להגנת הסביבה 121 .המים34 , אשר פרסמה את מסקנותיה במארס2010 קבעה גם היא, כי בהיעדר בהירות בחקיקה הקיימת בתחום המים יש צורך ברפורמה חקיקתית ובהכנת חוק מקיף שיאגד בתוכו את כל דברי החקיקה הנוגעים למשק המים להשגת "קוהרנטיות ושיטתיות". .__________________ .34 הוועדה הוקמה על פי סעיף14 (ב1 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 נוסח[ , וביום]משולב14.8.08 ,מינתה נשיאת בית המשפט העליון, השופטת דורית בייניש ועדת חקירה כאמור בראשות השופט בדימוס פרופ' דן ביין. 122 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .2. במאי 2010 הגיש לממשלה שר החקלאות דאז, ח"כ שלום שמחון, הצעה להחלטה על שינוי מבני בתחום ניהול הנגר והניקוז. לפי ההצעה, שהייתה להחלטת ממשלה35 , עד סוף ספטמבר2010 היו אמורים משרד החקלאות ומשרד האוצר להגיש תיקון לחוק הניקוז ולכל דבר חקיקה אחר שיידרש, שעיקרו הקמת מועצה ארצית לניהול נגר וניקוז והקמת רשות ניהול נגר וניקוז במשרד החקלאות. עם העניינים שנקבע בהחלטה כי יש להסדירם נמנים מבנה הרשויות האגניות36 , שנקבע שמספרן לא יחרוג משמונה, ואסדרת פעולתן; קביעת כללים לניוד חלק מתקבולי רשויות הניקוז מזו לזו לפי הצרכים; הכנת תכנית-אב ארצית לתחום הניקוז תוך ניצול מי הנגר לשימוש משק המים, שתוטל על המועצה הארצית. בדברי ההסבר לשינוי המוצע נאמר כי בדומה להחלטת הממשלה לאחד את כל תחומי האחריות בנושא משק המים ברשות המים והביוב נועדה ההצעה לכלול את הסמכויות בתחום הניקוז תחת קורת גג ממשלתית אחת - משרד החקלאות. 3. על פי הסברי אגף תקציבים במשרד האוצר, השינוי המוצע לחוק הניקוז הושתת על הצורך בשינוי מבני בתחום הניקוז: במצב הקיים מאושרות מכסות הניקוז ונגבים התשלומים בגינן באיחור ניכר בגלל ריבוי בעלי הסמכויות לאשר את תקציבי רשויות הניקוז. כמו כן קיים ניגוד עניינים מובנה בפעולות רשויות הניקוז: מליאות רשויות הניקוז, המאוישות בעיקר בנציגי השלטון המקומי, הן המאשרות את התשלומים בגין מכסות הניקוז שהרשויות המקומיות תעברנה לרשות הניקוז; קיים גירעון של מאות מלש"ח בהשקעות בתשתיות הניקוז, ועקב כך אין לרשויות הניקוז יכולת להתמודד עם שיטפונו ת גדולים; רשויות ניקוז בפריפריה דלילת האוכלוסין מתקשות לגבות שיעור ראוי של תקבולים למימון מפעלי ניקוז, והן נאלצות להשית את התשלומים הגבוהים ביותר לתושב. על כן, לדעת אגף התקציבים, התיקון המוצע לחוק הניקוז ייצור הפרדה בין המְא סְדֵר (הרגולטור) - המועצה הארצית לניקוז, לבין הגוף המבצע - רשויות הניקוז; המועצה הארצית תקבע את שיעור מכסות הניקוז במקום הרשויות המקומיות; ייקבעו מכסות ניקוז אחידות שיכללו רכיב לפרויקטים מקומיים ורכיב למימון פרויקטים לאומיים של ניקוז, ולרכיב הלאומי יתווספו תקציבים מהמדינה; יופחת מספר רשויות הניקוז על מנת לייעל את פעולתן. 4. ניתן היה לצפות כי לפני הציעם שינוי של חוק הניקוז יקדמו משרד החקלאות ומשרד האוצר עבודת מטה אשר תבחן, בין השאר, את המשותף לחוק הניקוז הקיים, לחוק הנחלים ולפקודות לשימור הקרקע, לרבות תפקידן של רשויות הניקוז בשיקום הנחלים, אולם עבודת מטה לא נעשתה ושיקום נחלים לא נזכר ולא הובא בחשבון בהצעה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה להתייחס לאופן שבו השינוי עלול להשפיע על שיקום הנחלים: (א) התיקון המוצע ודברי ההסבר שצורפו לו אינם מתייחסים לכך שרשויות הניקוז הן סוכנות הביצוע של שיקום הנחלים. שיקום הנחלים ושימור הקרקע כלל אינם מאוזכרים בהצעה, ואין התייחסות כלשהי להשפעה של הפחתת מספרן של רשויות הניקוז והייעוד של תקציביהן על המשך הטיפול בנחלים; (ב) התיקון המוצע מעורר חשש כי תגדל בהרבה השפעתו של משרד החקלאות על רשויות הניקוז ויתרבו סמכויותיו בעניין על חשבון השפעתו של המשרד, מאחר שמשרד החקלאות מתמקד בניקוז ובשימור הקרקע, ועניינו והתמחותו בנושאים סביבתיים כגון שיקום נחלים פחותים בהרבה; (ג) בשינוי החוק שהוצע בידי משרדי החקלאות והאוצר אין מענה לשאלות מה תהיה השפעת הגדלת מכסות הניקוז והוספת רכיב ארצי על היכולת לגבות תשלום בגין מכסות נוספות המיועדות .__________________ .35 החלטת ממשלה1659 מיום9.5.10. 36 .כך מכּונֹות רשויות הניקוז בהצעת החוק המשרד להגנת הסביבה 123 . לשיקום הנחלים, ואם ניוד תקציבי רשויות הניקוז משיקולי ניקוז לא יפגע בתקצוב שיקום הנחלים ובתחזוקתם. משרד האוצר הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר 2010 כי על פי החוק המוצע, תוקם מועצה ארצית לניקוז שבה ישתתפו גם נציגי המשרד להגנת הסביבה; שיפור יכולות הגבייה של רשויות הניקוז יאפשר להשקיע יותר בשיקום הנחלים, ואחריותו של שר החקלאות לרשויות הניקוז 124 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .אינה מקנה לו אחריות לגבי תפקידן הנוסף כרשויות נחל. עוד השיב משרד האוצר כי בתחום הניקוז שוררים משבר מתמשך ומחסור בתשתיות הגורמים לאיבוד מים. על כן יש לקדם בדחיפות את הרפורמה בחוק הניקוז למניעת נזקי שיטפונות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי גם אם תגדל הגבייה מהרשויות המקומיות לטובת מפעלי ניקוז, אין בכך כדי להבטיח כי החלק שיופנ ה לשיקום נחלים, אשר הצעת השינוי של חוק הניקוז במתכונתה הנוכחית כאמור מתעלמת ממנו - יגדל גם הוא. משרד החקלאות הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר 2010 כי הרפורמה משנות התשעים אשר הביאה לצמצום מספר רשויות הניקוז ל-11 הייתה מבוססת על הגישה האגנית (ראו להלן). בהצעת השינוי לחוק הניקוז יש אימוץ של ניהול משאבי מים ברמה האגנית אגב שימור בר-קיימא של הסביבה באמצעות הקמת רשות ארצית לניהול נגר וניקוז שתהיה כפופה לשר החקלאות. עוד טען משרד החקלאות כי "אין זה מן העניין כי עבודת מטה מביאה לתוצאות טובות יותר". לדבריו, האגף לשימור קרקע וניקוז והלשכה המשפטית במשרד החקלאות פועלים לשנות את חוק הניקוז, וזו הדרך היעילה ביותר. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי "בימים אלה משרד החקלאות בתיאום עם רשות המים שוקד על ניסוח התיקון לחוק". מתשובות רשות המים והמשרד עולה כי המשרד אינו שותף מלא לניסוח החוק המתוקן: המשרד הסביר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי פנה למשרד החקלאות בבקשה להיות מעורב בגיבוש החקיקה החדשה כדי שיוטמעו בה היבטים סביבתיים, אך ישיבת מנכ"לים (משני המשרדים) בנושא, עד למועד תשובתו, טרם התקיימה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החקלאות כי בהיעדר עבודת מטה שנעשית בשיתוף כל בעלי העניין בנושא, ספק אם ההצעות של האגף לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות מתאימות למכלול התפקידים והסמכויות של רשויות הניקוז. לדעת משרד מבקר המדינה, הצעת משרדי החקלאות והאוצר לצמצם את מספר רשו יות הניקוז מאחת עד שמונה לכל היותר וההתייחסות של משרד החקלאות רק לנגר ולניקוז אינה עולה בקנה אחד עם הגישה האגנית שייחס משרד החקלאות להצעתו, כעולה מתשובתו למשרד מבקר המדינה. רשות הטבע והגנים השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 "כי "בימים אלה נכתבת עבודה בי ן-תחומית על התפקוד הסביבתי של רשויות הניקוז. הרשות מאמינה כי עבודה זו יכולה לתרום לעניין רבות ולחפות על אי-קיום עבודת המטה שראוי היה כי משרד החקלאות יעשה בטרם ייזום את השינוי בחוק הניקוז. .הגישה האַגָּנִית .1. הגישה המקובלת בעולם בעת כתיבת הדוח היא כי לאניתן להפריד את העיסוק במים מחברה וכלכלה: הגידול באוכלוסייה, העיור, התיעוש, התמורות בחקלאות ובתיירות - כל אלה יוצרים לחץ על משאבי המים, לרבות על האקוות המשרד להגנת הסביבה 125 . (האקוויפרים), על הנהרות ועל האגמים, ולמשתמשים במים יש אינטרסים שונים שיש לאזן אותם. בעשרות השנים האחרונות הפנימו מדינות רבות גישה משולבת לניהול משאבי המים ברמה הלאומית והאגנית (אזור ההיקוות של נחל או נהר), והיא מחייבת שינויים במערכים שלטוניים, במדיניות ובחקיקה. המוסכמה השכיחה היא כי תנאי לשיקום 126 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .נחל הוא ניהול כולל של תחום אגן ההיקוות שלו, ורשות אגנית יכולה להיות גוף מקצועי וביצועי המתמחה באגן הנמצא בתחומה. האיחוד האירופי דורש מכל 27 ,המדינות החברות בו ליישם ניהול אגני; באוסטרליה, במדינות אחדות באפריקה במקסיקו, בברזיל ובארצות מזרח אסיה מּוס ד הניהול האגני בשנות התשעים של המאה הקודמת, ובתחילת שנות האלפיים אימצו גם סין והודו את הגישה. במרבית המדינות פחתו עקב כך הסיכונים שמחוללים המים (זיהומים והצפות) ונשמרת הסביבה באופן בר-קיימא37. גם במסמך המדיניות של המשרד נקבע שיש לעבור לניהול אגני, המחייב את כלילת הפעולות של המשרדים והרשויות העוסקים בדבר תחת קורת גג סטטוטורית אחת על בסיס חוק אגן, אשר יחייב שיתוף פעולה, ייעול תקציבי וניצול זרועות התכנון, הניטור, האכיפה והתחזוקה של כל העוסקים בעניין המים. לפיכך נקבע שם כי יש לרכז ולפשט את החקיקה הקיימת בארץ, לשנות את ההיערכות הארגונית לטיפול בנחלים ולקבוע אותה על פי חלוקה לאגנים, לאמץ ראייה סביבתית לטיפול בכל אגן ולייחד תקציב רב-שנתי לניקוז, לתשתיות ולסביבה. בתכנית לאומית לשיקום הנחלים שפרסם המשרד בנובמבר 2008 הוא קבע כי "ככלל, לא ניתן לגשת לשיקום הנחל, ללא הבנה והכרה של מכלול ההשפעות והגורמים בתחום אגן ההיקוות" ו"תכנון אגני, מתוך מטרה לשמר משאבי מים, הוא תנאי הכרחי לשיקום בר קיימא של הנחל". 2. בדצמבר2009 ,חתמו כל מנכ"לי רשויות הניקוז בארץ, מבצעי שיקום הנחלים על הסכמתם לנוסח של הצעה לחוק אגן38 אשר גובשה בידי היועץ המשפטי שלהן וקבעו, כי "התפיסה האינטגרטיבית של הניהול האגני הינה תפיסת עולם מתבקשת (המקובלת בארצות רבות בעולם), המשלבת בין צורכי הניקוז לצורכי הנחל וסביבתו ולכן אותה צריך לעגן בחוק האגני המוצע". יצוין כי רשות הטבע והגנים כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי הצעת חוק זו לא תואמה איתה. 3. גיבוי נוסף לגישה האגנית נמצא בתכנית מתאר ארצית משולבת למשק המים - נחלים וניקוז (תמ"א 34/'ב3 ), שאושרה בידי הממשלה בנובמבר2006 . מטרת התכנית להבטיח את המשך קיומם ותפקודם של הנחלים ושל סביבתם. התכנית קבעה כי שיקום נחל לכל אורכו ושימורו יהיו מנקודת מבט אגנית. 4. רשות המים הסבירה בתשובתה מנובמבר2010 למשרד מבקר המדינה כי בארץ מועברים מים מאגן לאגן, ולכן חלק מהיתרונות של ניהול אגני לא יבואו לידי ביטוי. עוד ענתה רשות המים כי הניהול האגני משמעותי במיוחד כשמדובר באגן ניקוז גדול, ויש לבחון אם מודל זה רלוונטי בישראל. רשות המים סבורה כי יש מקום לשפר את הפעולה האינטגרטיבית בתחום של כל אגן, וניתן לעשות זאת על ידי שיתוף פעולה בין הגורמים השונים ללא שינויי חקיקה. .__________________ .37 :ראו .Global Water Partnership and International Networ k of Basin Organizations, A Handbook for Integrated Water Resources Management in Basins (2009 ) 38 הצעת החוק, שהוכנה בידי פרופ' עו"ד ראובן לסטר, נקראת "הצעת חוק המועצה הלאומית לרשויות אגן נחלי ישראל". המשרד להגנת הסביבה 127 .5. המשרד מצדו מחייב חוק אגן - "חוק אגן סביבתי ישרת נאמנה ויאפשר ניהול אינטגרטיבי נכון של האגן כשהסביבה נמצאת במרכז העשייה האגנית ושאר הנושאים כגון ניקוז מתלווים ומשתלבים בתוכה" 39 - אולם הוא לא קידם הצעת חוק בעניין זה, ובה בעת משרד החקלאות מקדם את שינוי חוק הניקוז במתווה אשר, כאמור, ספק אם יתרום לשיקום הנחלים. .__________________ .39 מכתבו של מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה דאז למשרד מבקר המדינה מיולי 2010. 128 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב . לדעת משרד מבקר המדינה, ההצעה לשינוי חוק הניקוז היא הזדמנות להשגת יעדים נוספים ויש למנף אותה: על המשרדים הנוגעים בדבר לשקול שינויים בהצעה שיזמו משרדי החקלאות והאוצר שתוצאתם תהיה התאמה גדולה יותר בין חוק הניקוז, הפקודות לשימור קרקע וחוק הנחלים. לחילופין, יש לשקול יוזמה לאינטגרציה של חוקים ופקודות אלה ליצירת חוק חדש על פי התפיסה האגנית. .שיקום מי הנחל .במסמך המדיניות של המשרד נקבע כי "שיקום הנחלים מחייב כתנאי ראשוני והכרחי טיפול במערכת המים בנחל והקצאת מים ייעודית להזרמה בנחלים... היעד הסופי... הוא חידוש הזרימה של מים שפירים בנחלי ישראל, בהיקף שיאפשר שיקום בית הגידול הלח ויתמוך בהתפתחות הצומח והחי האופייניים לו." 40 שיקום המים מגדיל גם את אפשרויות השימוש בגדות הנחל ובמימיו. הזרמת המים לנחלים צריכה להיות קרובה בכמות או למצער במשטר הזרימה למה שהיה בעבר, במידה שתאפשר את החייאת הנחל. לדעת המשרד, איכות המים הרצויה לטווח הארוך היא של מי המקור41, וכל הקולחים יופנו לשימוש חקלאי. לדעת רשות הטבע והגנים, כעולה מתשובתה למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 , התבססות על הזרמת מי קולחים לנחלים, ולו לטווח הקצר, מסכנת שיקום בר-קיימא של נחל. מנגד, לדעת רשות המים, ספק אם ניתן להשיב את המצב לקדמותו נוכח המחסור הארצי במים והתרחבות הפעילות האנושית. לדעת משרד מבקר המדינה, החזון של השבת מי המקור לנחלים והפסקת השאיבה כליל יכול להתממש, אם בכלל, בעתיד הרחוק, לאחר שכמות המים המותפלים תאפשר מילוי ושיקום של האקוות, שפיעה מחודשת במעיינות והפסקת שאיבת חלק ממי המקור. אשר על כן יש לתכנן את יעדי השיקום ההידרולוגי לכל נחל בנפרד בד בבד עם בחינה כוללת של צורכי משק המים. בעניין זה יכול להיות למינהלת הנחלים הארצית או לרשות אגנית תפקיד חשוב. .סילוק זיהומים ממקורות עירוניים .1. .תנאי לשיקום המים המוזרמים לנחלים הוא סילוק גורמי הזיהום מהם להערכת מקורות חברת מים בע"מ (להלן - חברת מקורות), זיהום מקורות המים גורם לאובדן של יותר מ-20 .מלמ"ק של מים שפירים בשנה שניתן היה לשאוב .__________________ .40 'שם, עמ103. 41 דוגמה להשבת מים לנחל כבעבר היא בנחל ציפורי, על פי מדיניות השיקום שנקבעה בתכנית-האב. המשרד להגנת הסביבה 129 . ,גורמי הזיהום נחלקים לשניים: זיהומים מקריים (כגון מתקלות בצנרת שפכים ובתחנות שאיבת ביוב) וזיהומים מגורמים קבועים (כגון הזרמות לנחלים ממט"שים). נפחם של הזיהומים מגורמים קבועים היה ב -2007 כ-110 מלמ"ק של קולחים וביוב גולמי42 . ככלל, משנות התשעים חלה ירידה ניכרת בגורמי הזיהום הקבועים שהוזרמו לנחלים, .__________________ .42 על פי נתוני רשות המים שפורסמו ב-2008. 130 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .בעיקר כתוצאה מבניית מט"שים, קווי הובלה, תחנות שאיבה חדשות ומניצול רב יותר של מי הקולחים. אולם, על פי נתוני המשרד, בשנת 2003 ואילך נעצרה מגמת השיפור ובכמה נחלים אף חלה הרעה. למשל, על פי נתוני רשות הטבע והגנים לשנת 2009 , יש הרעה באיכות המים בנחל נעמן, בנחל חדרה (בין כביש להבות חביבה לחיבור לנחל יצחק) ובנחל עירון, ועל פי נתוני המשרד, חלה הרעה באיכות מי נחל הבשור, נחל לכיש ונחל ציפורי. עקב תקלות שנובעות מבעיות תחזוקה בצנרת הולכת השפכים, בתחנות שאיבה ובמט"שים בכל הארץ ומחמת מחסור בנפח מאגרים - מוזרמים שפכים וקולחים לנחלים. אירועי ם כאלה במחוזות ירושלים והמרכז הם הרבים ביותר. על פי נתוני רשות המים והביוב ורשות הטבע והגנים, העיר המזהמת ביותר את הסביבה היא ירושלים, המזרימה כ -10 מלמ"ק של שפכים גולמיים לנחל קדרון. שכיחות גורמי הזיהום הקבועים במגזר הערבי גבוהה: נחל אלכסנדר סובל בחלקו העליון מזיהומים שמקורם במט"ש טירה ומחלק מהביוב הגולמי ומן הקולחים מאיכות נמוכה מטייבה ומקלנסווה; מקצת שפכי היישוב באקה-ג'ת זורמים לנחל חדרה; גם שפכי יישובים בוואדי ערה, אשר טרם חוברו למט"ש עירון שבבנייה, מזהמים את נחל חדרה; תקלות ואי -חיבור בתים לביוב בג'יסר -א-זרקא גורמים לזיהום במורד נחל תנינים. עיריית ירושלים הסבירה בנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי אכן באגן המזרחי של העיר זורמות כמויות גדולות של ביוב גולמי, כ-11 מלמ"ק, דרך נחל קדרון לים המלח. על פי הסכמי אוסלו, הביוב אמור היה להיות מטופל במתקן משותף ישראלי-פלסטיני במימון ממשלת גרמניה, אולם הפלסטינים אינם מוכנים להצטרף למיזם המשותף. לאחר שנים של המתנה ובהיעדר שיתוף פעולה החליטה העירייה לקדם פתרון של שאיבת הביוב מהאגן המזרחי של העיר לאגן המערבי. חלופה זו יקרה פי כמה מהפתרון המקורי ואינה פותרת את בעיית השפכים של הפלסטינים שיזרמו גם בעתיד לנחל קדרון. במקביל בדקה העירייה חלופות נוספות שלא יצאו לפועל. קצין המטה לאיכות הסביבה במינהל האזרחי ביהודה ושומרון השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2011 כי כמות הביוב הגולמי הזורמת בנחל קדרון ממזרח ירושלים, מבית לחם ומיישובים נוספים היא כ- 17 מלמ"ק: כחמישה מלמ"ק חודרים למי התהום, והיתרה מופנית משנת2008 למאגרי מים בבקעת הירדן להשקיה. 2. קיימים עוד גורמי זיהומים חמורים שמקורם באזורים שבאחריות הרשות הפלסטינית: למשל, שפכי הערים שכם וטול כרם והיישובים שבסביבותיהן זורמים לנחל אלכסנדר (חלק משפכים אלה מוזרם למט"ש יד חנה); שפכי העיר ג'נין וסביבתה, כ-16 מלמ"ק, זורמים לנחל קישון; קולחי העיר רמאללה מוזרמים לנחל מודיעים, ושפכי העיר חברון זורמים לנחל הבשור. ללא פתרון לבעיה זו יקשה לשקם את מי הנחלים בישראל וגם איכות מי התהום נפגעת. 3. בשנת2001 נחקק חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן- החוק), אשר קובע כי רשות מקומית לא תפעיל בעצמה את שירותי המים והביוב שבתחומה בתום שש שנים מיום תחולתו של חוק זה, אלא באמצעות חברה למתן שירותי מים וביוב שהוקמה לפי החוק (להלן - תאגיד מים וביוב). התברר כי עיכוב בהקמת תאגידים בחלק מהרשויות המקומיות הביא להחלטות ממשלה שלפיהן מתן מענקים למפעלי ביוב לרשויות מקומיות מותנה בהקמת תאגידי מים וביוב על ידיהן. המשרד להגנת הסביבה 131 . המצב בבאקה -ג'ת מדגים את הבעייתיות של המדיניות הזאת: העירייה השיבה בנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה בעניין תרומתה לזיהום נחל חדרה כי המדינה השקיעה בהקמת מט"ש אשר פועל מינואר 2010 רק בכ-20% מכושר הייצור שלו, מאחר שתשתיות הביוב הקיימות בעיר מחוברות רק לכ -30% מהבתים, ורוב הביוב הגולמי מוחדר דרך בורות סופגים לאקווה ולערוצי הנחלים ואינו עובר תהליך של טיהור והשבה לשימוש חקלאי. אמנם כבר בראשית שנת 2007 החליטה מועצת העירייה להצטרף לתאגיד אזורי למים וביוב , אך למרות פניות חוזרות ונשנות לתאגיד מים אזורי סמוך ועל אף פניות למשרדי הפנים, התשתיות, האוצר והגנת הסביבה - טרם נמצא תאגיד אזורי שאליו תוכל העירייה להצטרף. אי לכך בשנים האחרונות העירייה אינה מקבלת מרשות המים מענקים והלוואות להקמת תשתית ביוב. רשות המים ה שיבה למשרד מבקר המדינה בעניין באקה -ג'ת, ש"גם לאחר שתאוגד או שייקבע מנגנון אחר המאפשר להעביר לה סיוע, הרי שמדובר בסיוע של עשרות מיליוני שקלים, שלא בהכרח זמין לנושא זה". על פי חוק המים, אם נוכח מנהל רשות המים לדעת כי מים זוהמו, הוא רשאי להורות בצו כי המזהם יעשה את כל הנדרש להפסקת הזיהום. אם המזהם אינו ממלא את הוראות הצו, רשאי מנהל רשות המים לעשות את כל שפורט בצו, ומי שנצטווה ולא מילא אחר הוראות הצו יהיה חייב בתשלום ההוצאות הכרוכות בכך. לפי חוק זה ולפי חוק הפרשנות, דין אדם כדין המדינה או דין תאגיד. אשר על כן, מאחר שהבעיה הסביבתית הנוצרת מזיהום מי התהום והנחלים היא ברמה לאומית, ויש לה השלכות על בריאות הציבור ועל משק המים, והואיל וחלק מהרשויות המקומיות אשר אחראיות להסדרת העניין 43 כשלו בכך - מן הראוי שרשות המים ומשרד הפנים יבדקו את הנזק הסביבתי -חברתי -בריאותי שנגרם מאי- הקמת מפעלי ביוב עד הקמת התאגידים ברשויות המקומיות לעומת הנזק שנגרם מאי-הקמת התאגידים. משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה כי בשנים האחרונות הקצתה הממשלה עשרות מיליוני שקלים לרשות המים לפעולות למניעת זיהומים במקום רשויות מקומיות שלא מילאו את חובתן לעשות זאת. אולם גירעון ההשקעות במשק המים והביוב - יותר מעשרה מיליארד ש"ח - נובע מכך שהרשויות לא מנעו את זיהומי המים לפני חקיקת חוק תאגידי המים והביוב. רשות המים השיבה בנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת לגיבוש מענה למניעת זיהום ברשויות לא מתואגדות על ידי שימוש בכלי אכיפה מנהליים שבסמכותה כגון צווים לתיקון המעוות44 . בתשובתה מיוני2011 הסבירה רשות המים כי משנת 2008 ואילך עשתה על חשבונה עבודות שמונעות את זיהום המים ב-25 רשויות מקומיות ובכוונתה לגבות מאוחר יותר את עלויותיהן, והיא תמשיך .__________________ .43 מכוח חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 נוסח[ ופקודת העיריות , ]חדש וחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001. 44 על פי חוק המים מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב יכול לצוות על כל אדם הקשור לפגיעה במים לעשות כל דבר הדרוש לטיפול בפגיעה, למנוע אותה, להפסיק אותה, להשיב את המצב לקדמותו וכו'. 132 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .לעשות זאת ברשויות שטרם התאגדו. בחלק מהמקרים אף בנתה רשות המים תשתיות ביוב בתוך היישובים, אף שהדבר הוא מחובתה של הרשות המקומית. המשרד להגנת הסביבה 133 .פינוי המזהמים מנחל חדרה .להלן פרטים על מקורות הזיהום של נחל חדרה: רובו נחל אכזב ומימיו הם שפכים, קולחים, פלט מברכות דגים, מי ניקוז חקלאי, ובקטע השפך - מי ים. אי לכך הפך נחל חדרה לאחד הנחלים המזוהמים ביותר בארץ, ותנאי בסיסי לשיקומו הוא פינוי המזהמים ממימיו. עם הקמת מינהלת הנחלים הארצית ב-1993 הוחלט כי שיקום נחל חדרה יהיה בעדיפות ראשונית (עם כמה נחלים נוספים). בפועל שיקום הנחל קודם בצורה מועטה, ולהלן נתונים על מצב המזהמים בנחל ועל הצפי למועד הסרתם, על פי נתוני מחוז חיפה של המשרד, רשות הטבע והגנים ואיגוד ערים לאיכות הסביבה (חדרה): גורם הזיהום העיקרי הוא מט"ש עין שמר-עירון המזרים כ -3.6 מלמ"ק של קולחים נחותים45 לנחל חדרה. ההזרמה נעשית ממט"ש קיים המופעל בידי קבלן. בשנים האחרונות נבנה מט"ש חדש אשר יופעל בידי אותו קבלן; בנייתו עוכבה שנים עקב ריבוי הרשויות המחוברות אליו והקושי בהגעה להסכמות על מימון הבנייה וההפעלה. גם משרד הבינוי והשיכון תרם לשיהוי בבניית המט"ש החדש בשעה שעיכב בכשנה ומחצה העברה של כספים שאותם התחייב להעביר בגין חיבור היישוב חריש -קציר שבאחריותו למט"ש החדש. על פי המתוכנן, ב -2012 יהיו הקולחים מהמט"ש באיכות גבוהה של השקיה ללא מגבלות46 . גורם הזיהום השני הוא היישוב באקה-ג'ת: כאמור, רק כשליש מבתי היישוב חוברו למט"ש ברמת טיהור גבוהה, ונותרה זרימת שפכים לסביבה ולנחל מחלק היישוב שתושביו משתמשים בבורות סופגים או שחיברו את מערכות הביוב שלהם למערכת הניקוז המובילה לנחל 47 . גורם זיהום שלישי הוא מט"ש מנשה 2 ,המתופעל בידי המועצה האזורית מנשה ומייצר קולחים ברמה נחותה. המט"ש אשר מטפל בשפכים תעשייתיים, מייצר גם בוצה. אי לכך החל המשרד בחקירה פלילית כנגד המועצה האזורית והחברה המפעילה את המט"ש. להערכת המחוז, בתוך כשנה ישודרג המט"ש לטיהור ברמה גבוהה וינוצלו כל הקולחים לחקלאות; גורם זיהום רביעי הוא מט"ש חדרה אשר קולחיו מרמה נמוכה הוזרמו לנחל ללא צו הרשאה. בעת הביקורת היה המט"ש ב הליכי שיקום, ואיכות הקולחים, על פי המתוכנן, תהיה עד אמצע שנת 2012 ברמה גבוהה. גורם זיהום נוסף הוא פלט ברכות הדגים של יישובים הסמוכים לנחל. על פי המתוכנן, ב- 2012 עתיד לחול שיפור באיכות מי נחל חדרה ואמורים להיות מוזרמים אליו בעיקר קולחים מטיהור איכותי. אחת הסיבות לשיהוי בשיקומו ההידרולוגי של נחל חדרה עשויה להיות ריבוי הגופים הפועלים לאורכו ואי-שיתוף פעולה ביניהם: קיימים תאגידי מים של המגזר הערבי ותאגידים נפרדים למגזר היהודי. למשל, תאגיד מי עירון של יישובי ואדי ערה וחלק מיישובי המועצה האזורית מנשה משתמשים באותן תשתיות, אך המועצה האזורית לא הצטרפה לתאגיד; אין שיתוף פעולה בין העיר חדרה לבין יישובים כפריים; אין תיאום בין הרשויות במעלה הנחל ובמורדו, ומינהלת הנחל הקיימת פועלת רק בקטע שלו. הדוגמה של נחל .__________________ .45 שפכים שטוהרו לקולחים ברמה פחותה מהנדרש בתקנות עד לשנת 2010. 46 רשות המים הסבירה למשרד מבקר המדינה ביוני2011 , לאחר סיום הביקורת, כי במועד תשובתה מט"ש עירון החל לפעול. 47 רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה ביוני2011 , לאחר סיום הביקורת, כי תשתיות הביוב של באקה אל גרביה המשפיעות על נחל חדרה מוסדרות בידי רשות המים במסגרת צו לתיקון המעוות. 134 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .חדרה עשויה להמחיש את הצורך בראייה אגנית כפתרון ארגוני החיוני לשיקום של נחל באמצעות טיפול באינטרסים הרבים תחת קורת גג אחת. המשרד להגנת הסביבה 135 .צווי הרשאה .חוק המים קובע כי חייב אדם להימנע מכל פעולה המזהמת מים במישרין או בעקיפין. אולם אם מנהל רשות המים שוכנע כי פעולה מסוימת נועדה לטיוב המים או למניעת סכנה לציבור או כי נסיבות העניין אינן משאירות ברֵרה אלא לאפשר סילוק שפכים למקור מים לתקופה קצובה - לא יראו את סילוק השפכים כזיהום מים, אם סולקו בהתאם לצו הרשאה שנתן לעניין זה מנהל רשות המים. מתן צווי ההרשאה נדון בוועדה מייעצת שממנה מנהל רשות המים בראשות סגנו, והיא הממליצה לו על מתן הצו ועל תנאיו. חברי הוועדה הנוספים הם, בין השאר, מאגף מים ונחלים במשרד להגנת הסביבה (מרכז הוועדה) ונציגי משרד הבריאות, רשות המים והשירות ההידרולוגי. המשרד מגבש את תוכן צו ההרשאה, והוא אמור לעקוב אחר ביצועו ולאכוף את יישומו במידת הצורך. מקרים המחייבים, בלית ברירה, להזרים שפכים לנחל הם לדוגמה תקלה במט"ש, חדירת מי שיטפונות למאגרי קולחים והצפתם או הצטברות עודפי קולחים במאגרים בהיעדר ביקוש להם. על פי נתוני המשרד, בשנים 2003 -2010 התקבלו111 בקשות לצווי הרשאה להזרמת שפכים וקולחים לנחלים, ומאלה אושרו 64 ונדחו47 . רוב הבקשות היו מרשויות מקומיות ומתאגידי מים וביוב. מרבית הבקשות היו להזרמת קולחים (71 ;), ומאלה אושרו כמחצית 21 בקשות לצווים עניינן היה הזרמת שפכים גולמיים, ומאלה התקבלו 14 (שני שלישים). איכות המים שאושרו להזרמה נעה משפכים ומי מדגה (5% ( ) עד הזרמת קולחים ומים שפירים95%) , והוזרמו בסך הכול 44.6 .מלמ"ק פקחי רשות הטבע והגנים מפקחים על מילוי התנאים בצווי ההרשאה. על פי דוח הניטור השנתי של הרשות, הפקחים דוגמים גם את המים שהוזרמו במקרים שבהם נדחו הבקשות לצווים. הגורמים הנוגעים בדבר מודעים אפוא לכך שקיימת אפשרות כי מבקשי הצווים יזרימו את השפכים או הקולחים לסביבה גם אם יסורבו. על פי נתוני אגף מים ונחלים, לפעמים ההחלטה על מתן צווי ההרשאה ניתנת בדיעבד, זמן רב לאחר שהחלה הזרמת המים. לדוגמה, באוגוסט 2009 אישרה הוועדה המייעצת צו הרשאה להזרמת מלמ"ק אחד של קולחים מאיכות נמוכה מאד לנחל תנינים, וזו החלה למעשה בינואר אותה שנה. גם כשהמשרד מודע לעברות מתמשכות בתחום זה ומדווח עליהן הוא אינו פועל, אף שזיהום מים על פי חוק המים הוא עברה פלילית וניתן להשית על המזהם מאסר או קנס. לדוגמה: על פי הדוח השנתי של ניטור המים והנחלים של רשות הטבע והגנים (2009,) אשר המשרד הוא אחד ממזמיניו, מערכת המאגרים במעלה הקישון היא גורם זיהום בעת ריקונה לנחל הקישון תוך התעלמות מצווי ההרשאה שלהם; במקומות אחרים לאורך הנחל מוזרמים אליו קולחים רבים, ללא הגשת בקשות לצווי הרשאה בגין הזרמתם. כפועל יוצא מאישורי ההזרמה הניתנים בד יעבד ומאי -נקיטת פעולה של המשרד בחלק מהמקרים כנגד מפירי התנאים שבצווי ההרשאה - האכיפה בתחום זה היא בעייתית. ככלל, צווי ההרשאה ניתנים ללא השתת עלות על המבקש המזהם את הסביבה. המשרד הסביר בתשובתו כי "בימים אלה" מושלמת עבודה בנושא היטל הזרמת מזהמים לים ובהמשך ניתן יהיה לבחון יישום דומה לגבי היטל הזרמה לנחלים. רשות המים הוסיפה בתשובתה מנובמבר 2010 כי גם "כיום" חלק מעלות הזיהום מושתת על המזהם בצורה של חובת שילוט, יידוע, הדברת יתושים, ובמקרים 136 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .ספציפיים - גם שאיבת הזיהום מהנחל וניקוי מורָדֹו. בתשובה נוספת של רשות המים מיוני 2011 היא קבעה כי אין מקום לתת צווי הרשאה בדיעבד והיא תעשה את כל הדרוש למנוע זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות המים והמשרד ישקלו להשית - במסגרת תנאי צווי ההרשאה - על מבקש הצו העתיד לזהם את הסביבה תשלום בשיעור שהולם את היקף הזיהום. המשרד להגנת הסביבה 137 .השבת מי מקור .שמירה על מי הנחלים הוכרה בחוק המים כאחת המטרות שבגינן יש זכות להקצאת מים. במחקר שבדק את כמות המים המינימלית הנדרשת לשיקום 14 מנחלי ישראל נמצא כי ההקצאה הנדרשת היא122 :מלמ"ק בשנה58 מלמ"ק מים שפירים, לרבות מליחים, ו -64 מלמ"ק מים מושבים (קולחים). במח קר נוסף שהזמינו המשרד ורשות הטבע והגנים נמצא, כי כדי לקיים את בתי הגידול ונופי המים בנחלים נדרשת הקצאה של לפחות כ-50 מלמ"ק בשנה (לא כולל את נהר הירדן בקטע שמדרום לכינרת). באוגוסט 2000 החליטה הממשלה על הקצאה של 50 מלמ"ק של מים למשאבי טבע, על פי חלוקה שתיקבע בידי צוות בראשות נציב המים (כיום - מנהל רשות המים) ובהשתתפות נציגי המשרד, משרד החקלאות ומשרד האוצר. כמות כזאת לא הוקצתה ממועד ההחלטה ואילך. על פי נתוני רשות הטבע והגנים, בשנת 2009 הקצתה רשות המים כ-14.4 מלמ"ק, ולשנת2010 צפויה הקצאה של כ-17.8 מלמ"ק (על פי נתוני רשות המים, בשנת 2010 הוקצו כ-12 מלמ"ק של מים שפירים ומליחים). יתר על כן - אף שמי המקור שהיו בנחלים נגרעו מהם ונשאבו לטובת יעדים אחרים, רשות הטבע והגנים נדרשת לשלם לחברת מקורות עבור ההקצאה כ-5.5 .מלש"ח לשנה המשרד ומשרד האוצר הסבירו בתשובתם למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 .כי לא הוקצתה כמות המים שהממשלה החליטה להקצות, לנוכח משבר המים המשרד הוסיף כי הקים ועדה בין-משרדית עם רשות המים, רשות הטבע והגנים והחברה להגנת הטבע לבדיקה של הקצאת מים לכל נחל על פי תכניות שיאושרו בידי ועדה ברשות המים. רשות הטבע והגנים הסבירה בתשובתה מינואר 2011 כי כמות המים שהוקצתה נועדה למנוע ייבוש מוחלט של המקורות הטבעיים, ו"כיום" הרשות מבצעת בדיקות נוספות בנוגע להקצאת המים לטבע כדי לשמר באופן מיטבי את משטר הזרימה הטבעי שהיה בנחלים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי אם לדעתו החלטת הממשלה לא הייתה בת-ביצוע - היה עליו ליזום את שינויה. .איכות הקולחים .עיקר הביקוש למי קולחים הוא מהמגזר החקלאי המעוניין בהם כחלופה זולה למים שפירים; חלקם מוזרם לנחלים, בייחוד בתקופת החורף. תנאי להזרמת הקולחים לנחלים הוא איכות טיהור גבוהה כדי שיוכלו לסייע בשיקום חלקי של בתי הגידול. בשנת 2000 פרסם המשרד הצעה לתקני איכות חדשים לאיכות הקולחים שיותרו להשקיה ללא מגבלות48 . מקץ עשר שנים, בינואר2010 , אישרה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת את תקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחין וכללים לטיהור שפכים), התש"ע-2010, ואלה פורסמו בקובץ התקנות באפריל אותה שנה. .__________________ .48 הצעת התקן נקבעה בידי ועדה בין-משרדית בראשות מר יוסי ענבר מהמשרד לאיכות הסביבה, להלן - ועדת ענבר, תקן ענבר, טיהור שלישוני. 138 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .על פי התקנות, התקן החדש בעניין הנחלים ייושם מ-2013 ואילך. יצוין כי על פי מחקר שנערך באוניברסיטת תל המשרד להגנת הסביבה 139 .אביב, גם עם יישום התקנות החדשות "בריאות" הנחלים צפויה להיות "בינונית- גרועה", ולכן יש לראות בתקן החדש צעד בכוון הנכון אך לא צעד סופי49 . על פי הערכת רשות המים, בשנת 2013 יתאימו כ-353 מ-410 מלמ"ק של הקולחים (כ-86% ) לדרישות התקנות החדשות. עם זאת, רשות המים הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי התקנות קבעו לוחות זמנים מצומצמים ביותר לשדרוג הקולחים: הדבר מחייב היערכות ארגונית מבחינה הנדסית, סטטוטורית ותקציבית, ויידר ש לכך זמן ארוך יותר ממה שנקבע בתקנות. משרד האוצר הוסיף בתשובתו מנובמבר 2010 כי עלות השדרוג תגולם בתעריפי המים והביוב לצרכני המים. לדעת משרד מבקר המדינה, אם רשות המים סבורה כי לוח הזמנים שנקבע בתקנות אינו ישים - עליה לפעול לשינויו. .ברכות הדגים .אחד מגורמי הזיהום של נחלי הארץ הן ברכות הדגים ששטחן המצרפי הוא כ- 27,000 דונם. ענף המדגה היבשתי משתמש בכ-90 מלמ"ק, ומקורותיו העיקריים הם מים מליחים שאינם משמשים לשתייה ולחקלאות מתפיסת מי שיטפונות וממעיינות ונחלים. מגדלי הדגים שוא בים את מי הנחלים ומקורותיהם ולאחר השימוש משיבים את המים, השקולים לביוב גולמי, לנחלים. פלט הברכות מכיל הפרשות של דגים, חומרי הזנה, תרופות, חנקן, זרחן ועוד. על פי נתוני המשרד, בשנת 2008 הוזרמו כ-40 מלמ"ק של פלט מי ברכות הדגים לנחלים (בעיקר לנעמן, לחרוד, לירדן הדרומי ולתנינים), ובשנת 2009 - כ-30 .מלמ"ק רשות הטבע והגנים הוסיפה בתשובתה מינואר 2011 כי ברכות הדגים אינן מבוקרות ומפוקחות באופן ראוי בידי רשות המים בנושא ניצול המים הטבעיים. בברכות רבות שואבים מפעיליהן מים באופן בלתי-חוקי, והם הפכו את הנחלים הסמוכים להן לחלק ממערך התפעול שלהן בד בבד עם זיהומם הכימי והביולוגי. התברר כי המשרד עדיין לא התקין תקנות בנוגע לאיכות מי ברכות הדגים המותרים להשבה לנחלים כדוגמת התקנות שהתקין בנוגע לתוצרי המט"שים המותרים בהזרמה לנחלים. יצוין כי כבר בשנת 2001 עסק המשרד בסוגיה זו, אך טרם חל שינוי בתקנות. המשרד גם לא הנחה את מגדלי הדגים, עד להתקנת תקנות בעניין, לנקוט אמצעים כגון אלה שהוצעו במחקר למגדלי הדגים באזור נחל חרוד50 : סחרור מים מרבי בין .__________________ .49 ,שחם גיוראזכות הטבע למים - דרישות מים עבור גופי מים ובתי גידול לחים (2003 '), עמ12. 50 ,אבנימלך יורם ורשות נחל חרודניהול ידידותי לסביבה של בריכות דגים באגן היקוות נחל חרוד (2007.) 140 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .הברכות; העברת הפלט למאגר שיקוע וטיפול בו לפני ההזרמה לנחל; שחרור המים לנחל רק בחודשי החורף שבהם הם נמהלים במי שיטפונו ת ועוד. המשרד להגנת הסביבה 141 . המשרד הסביר בתשובתו מיוני2011 למשרד מבקר המדינה כי "בימים אלה" הוא מעביר טיוטת תקנות בנושא איכות מי בריכות הדגים שהכין להתייעצות עם משרדי ממשלה, ואלה יסדירו את נושא המדגה והשפעתו על הנחלים בעקבות הזרמת מי הפלט לסביבה. .תקן סביבתי למים .על פי מדיניות המשרד, יש להעדיף קביעת תקן סביבתי למי הנחלים על פני התקן הקובע את איכות הקולחים שיוזרמו אליהם. יתרונו של התקן הסביבתי בכך שהוא מחמיר בדרישותיו, מאפשר את שיקום בתי הגידול בנחל ומותאם לכל נחל בנפרד. בפברואר 2000 קבעו רשות נחל קישון והמשרד תקן סביבתי לאיכות מי הקישון 51 . עמידה בדרישות התקן מאפשרת את הקיום והחידוש של המערכות האקולוגיות שנכחדו, גם אם אינן בהכרח המערכות המקוריות שהיו בנחל הקישון. זהו המקרה היחיד שבו אומצה מדיניות המשרד. בתכנית-האב של נחל הקישון הוצע לאמץ תקן זה בנחלים נוספים בהתאמות המתחייבות, ואולם הדבר טרם נעשה, לרבות בנחל הירקון, שבו קיימת רשות נחל נוספת. . מהמקובץ עולה כי שיקום מי הנחלים, אשר נקבע בידי המשרד כתנאי ראשוני והכרחי לשיקום הנחלים, רחוק מהשלמתו. המשרד מופקד אמנם על שיקום הנחלים, אולם קידום הטיפול במים ל רבות תכנון מפעלי מים ושיפוטם בוועדות הנדסיות, המימון והבנייה שלהם והקצאת המים השפירים והקולחים מופקדים בידי רשות המים והרשויות המקומיות או תאגידי המים שלהם. המשרד פעל באמצעות אכיפה להמרצת בנייתם של מט"שים ביישובים רבים אולם באותם מקרים אשר בהם יכול היה ליזום שינויי תקינה הוא לא עשה זאת, למשל בעניין תקנות לאיכות מי ברכות הדגים שיותרו להזרמה לנחלים או בחיבור תקן סביבתי למי הנחלים. .__________________ .51 תקן איכות מי הקישון נקבע בידי ועדה מקצועית בין -משרדית (שחבריה היו מן המשרד, מנציבות המים דאז, ממשרד הבריאות, מהמכון לחקר הימים והאגמים, מהטכניון, מרשות נחל קישון ואקולוגים), ועל פיו פועלים הגורמים הנוגעים בדבר לניטור ולשמירה של איכות המים. 142 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .תכנון הנחלים .תכניות מתאר .1. התכנון הלאומי מייחס חשיבות רבה לרצועות הנחלים: תכנית המתאר הארצית המשולבת (תמ"א 35 ) מגדירה את הנחלים העיקריים בישראל כ"רצועות" (בתחום של 100 )מ' מכל גדה המשרד להגנת הסביבה 143 . שאותן יש להסדיר בתכניות מתאר מחוזיות חלקיות שעיקרן שיקום הנחלים ובתי הגידול שלהם, עיצוב הגדות וייצובן, מניעת זיהומים ופיתוח אתרי נופש בצידיהם. גם תכניות מתאר ארציות נושאיות דוגמת תכנית המתאר הארצית ליער ולייעור (תמ"א 22 ) ותכנית המתאר הארצית לתיירות (תמ"א12 ) מייעדות את הנחלים הגדולים במישור החוף לנטיעות, לצורכי נוף ולפעילות פנאי בחיק הטבע. תכניות המתאר המחוזיות מייעדות את רצועות הנחלים לפארקים מטרופוליניים, לחלק חשוב ממארג השטחים הפתוחים ולפריסת תשתיות לאורכם (במחוז ירושלים). תכנית ייחודית לעניין הנחלים היא תכנית מתאר ארצית משולבת למשק המים - נחלים וניקוז (תמ"א 34/'ב3 ), שאושרה בידי הממשלה בנובמבר2006 . מטרתה להבטיח את המשך קיומם ותפקודם של הנחלים וסביבתם לצורך שיקום הנוף ושימורו וכמוקד לפעילויות נופש בד בבד עם הבטחת תפקודם כעורקי ניקוז המצמצמים את נזקי הסחף וההצפות. בין היתר, קבעה התכנית את העקרונות האלה: שיקום נחל לכל אורכו ושימורו יהיו בראייה אגנית; תכנית בתחום העורק תבטיח שמירה מרבית של פיתוליו של הנחל תוך התייחסות להיבטים סביבתיים של נוף ואקולוגיה; מוסד תכנון הדן בתכנית החלה בשטח בעל רגישות נופית סביבתית גבוהה יעביר אותה לחוות דעת של רשות הטבע והגנים; בדונה בתכנית למפעל ניקוז תבחן הוועדה המחוזית את השפעתה על ערכי טבע ונוף ועל תפקודי סביבה. על פי נתוני המשרד לאוגוסט 2010 , הוכנו תכניות מסוגים שונים (תכניות-אב, תכניות מתאר, תכניות מרקמיות ותכניות שלד) ל-35 נחלים או לקטעיהם, ומאלה טרם הושלמו שמונה תכניות, לרבות תכניות שבהכנתן הוחל ב-1995 (פארק נחל חדרה) וב-1997 .)(מורד הירדן 2. אחת הדרכים להגן על רצועות הנחלים מפיתוח בלתי-מבוקר ובלתי -רצוי היא הכנת תכניות מתאר מקומיות או מפורטות אשר יקבעו את השימושים המותרים והאסורים בהן. חובת הכנתן של תכניות מתאר כאלה עולה גם מהוראות בתכניות המתאר הארציות שצוינו לעיל. אולם אף שהמשרד הוא בעל עניין בהכנת תכניות כאלה, הוא אינו יוזם זאת. המשרד הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 כי בהי ותו מאסדר (רגולטור) הוא אינו יוזם תכניות מתאר משום שזה תפקידו של מנהל התכנון במשרד הפנים. מנגד, במסגרת "קול קורא" לשיקום נחלים שהוא מפרסם, ניתן בקלות יחסית לקבל מימון לתכנון סטטוטורי של אגני נחלים. לדעת משרד מבקר המדינה, ייזום תכנון הוא מעשה מובהק של אסדרה , ולכן על המשרד לעסוק בכך. עליו ליזום תכנון מתארי של רצועות נחלים, למצער במקומות שבהם קיים חשש מיידי של בינוי בתחום פשט ההצפה, ולא להמתין לכך שרשויות הניקוז ייזמו זאת ויבקשו את עזרתו במימון. .פערים בין תכניות .אחד התפקידים של מינהלת הנחלים הארצית היה לקדם את תכנון הנחלים. ניתן היה לצפות כי המינהלה הארצית או אגף מים ונחלים יגבשו הנחיות להכנת תכניות-אב ומתאר לנחלים שבהן יפורטו דרישות המינימום והנושאים ההכרחיים לתכנון שיקום של כל נחל. הדבר לא נעשה, וקיימים פערים ניכרים באיכות התכניות לשיקום הנחלים. הפערים באים לידי ביטוי בעיקר בהיקף המידע שנאסף 144 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .כבסיס לתכנון, בקביעת מדדים להצלחת השיקום ובאופי הפתרונות הפיסיים הנגזרים מהתכניות. במקום זאת אגף מים ונחלים מאפשר בשנים האחרונות לתכנן - על חשבון איכות התכנון - תכניות-אב שלדיות שהכנתן מהירה ועלותן זולה בהרבה מזו של תכניות-אב. להלן דוגמאות: המשרד להגנת הסביבה 145 .תכנית-אב לנחל קישון (מארס 2001 ) נעשתה בצורה מפורטת מאד בלוויית יועצים מתחומים שונים לרבות ייעוץ בינלאומי לשיקום נחלים 52. תכנית -האב מציעה מדיניות ואמצעים להסבת הנחל המזוהם ביותר בארץ לנחל חי, וכוללת, בין השאר, תכנון של הכמות והאיכות של המים שיש להשיב לו, סקר אקולוגי עם המלצות לשיקום ופיתוח, הוראות לניטור הנחל ולהפסקת הזיהומים בו, קביעת תקן סביבתי לאיכות מימיו ועוד. תכנית -האב כוללת מאות פרויקטים לביצוע לרבות סדרי עדיפויות ועלויות, ובהם 37 ,פרויקטים לסילוק מזהמים מהנחל ומטרדים מגדותיו שישה פרויקטים של השבת מים לנחל, 13 ,פרויקטים של השבת החי והצומח אליו 24 .פרויקטים של טיפוח מסדרון הנחל ועוד לעומת זאת, תכנית-אב שלדית לנחל געתון ( 2009 ) הוכנה בידי אדריכל נוף ללא השתתפות של אקולוג, ואין בה פירוט של המצאי הביולוגי ושל המצאי הזואולוגי הקיימים. התכנית השלדית קובעת כי ל-23 מ-30 האתרים לפיתוח לאורך הנחל לא נדרש סקר אקולוגי, ו-25 ,מאלה הם פרויקטים של פיתוח (חניונים, שבילים פרויקטים כלכליים) ולא של שימור (שיקום נופי, שחרור מי מעיינות); גם תכנית- האב השלדית לנחל בצת מוגדרת כמבוא לתכנון שייעשה בעתיד. מרשימת 25 פרויקטים שמציעה תכנית שלדית זו- 24 הם של פיתוח, ורק פרויקט אחד עוסק בשיקום של מעיין. דברים דומים ניתן לקבוע בנוגע לתכניות השלדיות של הנחלים ש ע ל, פקיעין וחילזון. רשות הניקוז גליל מערבי הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מדצמבר 2010 כי יזמה בצוותא עם המשרד את התכניות השלדיות דלעיל. הן הוצגו בוועדת השיפוט ההנדסית של משרד החקלאות וטרם הוצגו בפני מינהלות הנחלים. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בתכניות לשיקום נחלים ולא בתכניות להסדרה ניקוזית, תשובת רשות הניקוז ממחישה את בעיית סדרי העדיפויות של רשויות ניקוז ואת בעיית זיקתן הארגונית. בדיון שהתקיים במרס 2008 ברשות הטבע והגנים בנושא התכניות השלדיות נקבע כי הן בבחינת קיצור דרך שאינו יכול להיות תחליף לתכניות-האב לנחלים. הן עוסקות בעיקר בפיתוח ואין בהן מרכיבים של שימור ושיקום. אין בהן רקע אקולוגי, ניתוח של מפגעים, הנחיות לתחזוקה נכונה, הנחיות לגבי הצמחייה הנכונה שיש לטעת, אין ייעודי שטח ואין תכנון לשיקום הידרולוגי. כמו כן, הזמן הקצר שהוכתב לתכנון - ארבעה חודשים בלבד - אינו מאפשר להכין תכנית יסודית לשיקום נחלים. המשרד הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מטרת הכנת התכניות השלדיות הייתה לבחון בפרק זמן קצר את המידע שהצטבר על כל נחל, ואם הוא נמצא מספק - להמשיך בתכנון סטטוטורי או בתכנית-אב. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שמדובר בנחלים קטנים - מן הראוי היה להכין את תכניות-האב החדשות על פי המודל של תכניות -האב הראשונות (ירקון, קישון, שורק, ירדן), ולו בפירוט מופחת, ההולם כל נחל בנפרד. על המשרד היה לחייב למצער את הכנת הפרקים העוסקים במצאי ובשיקום האקולוגי וההידרולוגי ובתחזוקה בכל תכנית, כפי שקבע בעצמו במסמך המדיניות שלו. .__________________ .52 Barbara Carroll & Trevor Turpin ו- Nicholas Pearson Associates. 146 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב . מאחר שהכוונה התכנונית, כפי שנקבעה בתכניות השלדיות עצמן ובתשובת המשרד, היא להכין בעתיד תכניות-אב ותכניות מתאר לאותם נחלים, וכיוון שאיסוף מידע הוא חלק בלתי-נפרד מן התכנון והבסיס לו, הרי שלא הושגו חיסכון כספי או קיצור זמן בהזמנת תכניות שלדיות שטחיות, וקיים חשש כי רשות הניקוז תממש אותן ללא בסיס מידע ראוי, כפי שתואר לעיל. .תחזוקה .1. תחזוקה שוטפת של נחל היא מקבץ הפעולות של ניקיון ומניעת שבר שמבצעת רשות ניקוז דרך קבע כדי לשמר את תוצאות מפעלי הניקוז והטיפוח הנופי, בשונה מהסדרת הנחל באמצעות מפעלי ניקוז חד -פעמיים. הסדרה אופטימלית מחייבת מינימום של פעולות תחזוקה, אולם אי- קיום פעולות כאלה יכול להוביל לקריסת מפעלי הניקוז, לאובדן הוצאות שהוצאו, להתחדשות הזיהומים ולהרס של בתי הגידול. דוגמה לכך היא נחל שורק: ב"תכנית-אב לאגן היקוות נחל שורק" מ-2005 נקבע, כי קטעי נחל שהוסדרו במפעלי ניקוז לפני שנים סווגו בעת הכנת תכנית-האב כבלתי-מוסדרים; בהיעדר תחזוקה נאותה חזר האפיק למצב גרוע ויש צורך בהסדרה מחודשת כמעט לכל אורכו של הנחל. 2. על פי היעדים שנקבעו במסמך המדיניות של המשרד, בתכנית שיקום של נחל יוטמעו מלכתחילה נהלים לתחזוקה שוטפת שלו, של מתקניו ושל סביבתו; פרויקט השיקום יותנה בהבטחת תקציב ומסגרת מינהלית לתחזוקת הנחל ולמעקב אחר תוצאותיו53 ; על תכנון הנחל להבטיח שישוקם כך שתידרש לו תחזוקה מינימלית וההוצאות בגינה תהיינה מצומצמות; נוסף על כך, שמירה על הישגי השיקום מחייבת ניטור שוטף של המים וקרקעית הנחל ושל מקורות הזיהום הפוטנציאליים בו. בפועל הפעולות לשיקום הנחלים והקמת מפעלי ניקוז נפרדות מפעולות התחזוקה, וזו אף הוגדרה בידי רכז מינהלת הנחלים במשרד54 כ"צלע החלשה" בכל נושא שיקום הנחלים. מינהלת הנחלים הארצית או אגף מים ונחלים במשרד והאגף לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות לא הכינו מדריך שלפיו ייקבעו עקרונות לתחזוקת נחלים משוקמים אשר יחייבו את רשויות הניקוז -בהתאמות המתחייבות לכל נחל; המשרד לא הסב ספרי הדרכה לתחזוקת נחלים מחו"ל להדרכה ולהכוונת רשויות הניקוז, והוא אינו עושה שימוש במדריך שהוכן בידי רשות הטבע והגנים55 בעניין זה, ולו לתקופת ביניים, עד שיפרסם בעצמו מסמך בנושא; בתכניות השיקום ובמפעלי הניקוז שאושרו בידי המשרד אין התייחסות לתחזוקה ולתקצובה; לאחר שהמשרד הטיל תפקידים של רשות נחל על רשויות הניקוז הוא לא פעל להגדיל את המקורות התקציביים שלהן לטובת התחזוקה, ורשויות הניקוז עושות זאת, ככל .__________________ .53 על פי תכנית לאומית לשיקום נחלים שפרסם המשרד ב-2008 - עלות התחזוקה מוערכת בכ-4%-2% .מן ההשקעה 54 במכתבו לשר להגנת הסביבה מ -15.4.10. 55 ,אוזן אבישיקום ושימור הנחלים ובתי הגידול הלחים בישראל: מדיניות רשות הטבע והגנים (2010.) המשרד להגנת הסביבה 147 .שהדבר ניתן, מאגרות וממכסות שנגבו לצרכי ניקוז; המשרד לא פעל לאיגום המידע שנצבר בשתי רשויות הנחל שקיימות זמן רב יחסית ולהפצתו בין רשויות הניקוז; אין תכנית רב-שנתית לתחזוקת נחל כלשהו בארץ; גם כשהמשרד מממן פרויקטים של שיקום במסגרת ה"קול קורא" שהוא מפרסם - הוא אינו בוחר בפרויקטים של תחזוקה. 148 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .המשרד הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי משרד האוצר אינו מוכן לממן תחזוקה שוטפת של נחלים כחלק ממימון שיקומם, אלא להקצות כספים להקמת תשתיות בלבד. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי לאיגום מידע ולהפצתו אין צורך באישור של משרד האוצר. 3. הן חוק הניקוז והן חוק הנחלים אינם עושים שימוש במונח "תחזוקת הערוצים", וממילא אינם מפרטים את ההבדל בין ניקוז ושיקום של נחל לבין פעולות של תחזוקה. לאלה האחרונות אין נדרש אישור של שר החקלאות, של השר להגנת הסביבה ושל הוועדות המחוזיות. התוצאה היא שרשויות ניקוז מבצעות פעולות כגון ריסוס צמחיית גדות נחל, חישופה המוחלט, עבודות עפר והוצאת סחף מהערוץ בכלים מכניים כבדים המחוללים הרס בגדות וכילָיון של המערכות האקולוגיות. את כל אלה עושות רשויות הניקוז במקרים רבים ללא היוועצות מוקדמת עם אקולוג או עם רשות הטבע והגנים ובהיעדר ידע מקצועי משל עצמן. עבודות כגון אלה פוגעות בבתי הגידול ובנוף הנחל שמוסב לתעלה. כאמור לעיל, רק רשות הניקוז כרמל מתייעצת דרך קבע עם רשות הטבע והגנים לפני ביצוע פעולות תחזוקה מכוח אמנה שביניהן. להלן דוגמה לפעילות תחזוקה שנויה במחלוקת: על פי חוות דעת של רשות הטבע והגנים מאוקטובר 2009 , רשות ניקוז גליל מערבי ביצעה בסמוך למועד זה עבודות תחזוקה, לכאורה שלא לצורך, במורד נחל כזיב שהוא גן לאומי. נכללו בהן עבודות עפר שפגעו בצורה נרחבת בערוץ ועקירת הצומח בנחל לרבות עצים. לטענת רשות הטבע והגנים, בשנים קודמות לא נעשו עבודות הסדרה בקטע זה כי לא היה צורך בכך: במסמך המלצות לניקוז נחל כזיב מ -2008 שהזמינה מינהלת הנחלים הארצית צוין במפורש כי לא נדרשת כל הסדרה של הקטע שנפגע; בסקר רגישות שקידמה רשות הטבע והגנים יחד עם רשות הניקוז הוגדר שטח זה כבעל ערך ייחודי שאין צורך לקיים בו פעולות תחזוקה; ממדידות של השירות ההידרולוגי מ - 1944 .ואילך עלה כי אין בעיות ניקוזיות מיוחדות בנחל כזיב, ובקטע זה בפרט רשות ניקוז גליל מערבי הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מדצמבר 2010 כי העבודה נעשתה בחלק מהזמן בפיקוח של נציג רשות הטבע והגנים ולשביעות רצונו; העבודות היו הכרחיות ונועדו לאפשר את זרימת מי הגשם למוצא הנחל לים; מינהלת הנחלים אינה מוסמכת לקבוע את צורכי הניקוז; לא ניתן להסתמך על מדידות של השירות ההידרולוגי אגב התעלמות מהמצב החמור שנוצר בשטח בשנתיים האחרונות; במקביל - רשות הניקוז מחויבת לבצע הסדרה של נחל כזיב על פי תכנית כללית ומפורטת שעל הכנתה היא שוקדת "בימים אלה". משרד מבקר המדינה העיר לרשות הניקוז כי מתשובתה ומצרופותיה עולה כי הסדרת הנחל בקטע הגן הלאומי נעשתה כפעולה דחופה, אולם על פי הנחיות בכתב ולא על פי תכנית כללית להסדרה ותכנית מפורטת לביצוע וללא מעורבות של אדריכל נוף ושל אקולוג. בנסיבות אלה היה על רשות הניקוז, שהוטלו עליה תפקידים של רשות נחל, לפעול בתיאום הדוק יותר עם רשות הטבע והגנים על פי מחויבותה לשמירת מתנות הטבע. המשרד להגנת הסביבה 149 .אכיפה .על פי מסמך המדיניות של המשרד, הנחלים הם מערכות אקולוגיות ר גישות, וזיהום יכול לשבש תהליכים ממושכים ויקרים של שיקום. על כן יש צורך באכיפה שיטתית לשמירת המים והגדות מפני זיהומים. קיימים חוקים רבים ותקנות למניעת זיהומים של מקורות מים, ואכיפת הוראותיהם היא באחריות רשות המים והמשרד. מהדוח של ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים עולה כי קיים מחסור חמור בכוח אדם ובאמצעי ניטור לאכיפת החוק "באופן שהסמכויות שהחוק מקנה נשארות בהרבה מקרים בבחינת אות מתה". למשל, על פי הודעת היועצת המשפטית של רשות המים לוועדת החקירה בספטמבר 2009 , משנת1999 עד סוף 2008 הוצאו81 צווים לתיקון המעוות, 22 מהם בשנת2008 . יוצא שלמעט שנה זו הוציאה רשות המים בממוצע שישה-שבעה צווים כאלה בשנה, לעומת עשרות עד מאות מקרים של זיהומי מים בכל שנה. רשות המים הסבירה בתשובתה מנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה שיש לחזק את מנגנון האכיפה הקיים במשרד להגנת הסביבה, ולא להקים מנגנון מקביל ברשות המים. יצוין כי ועדת החקירה הממלכתית המליצה לשקול את איחוד מנגנוני האכיפה של רשות המים ושל המשרד להגנת הסביבה. . .סיכום והמלצות .1. בעשרים השנים האחרונות גברה ההכרה בחומרת מצבם של הנחלים בישראל, מחד גיסא, ובפוטנציאל הטמון בהם כשטחים פתוחים איכותיים, מאידך גיסא. המשרד להגנת הסביבה פעל לקדם את שיקום הנחלים ונחל הצלחות ניכרות בשיפור איכות מי נחל הקישון ונחל הירקון ובפיתוח גדות נחל אלכסנדר. אולם לא ניתן להצביע על נחל כלשהו אשר שוקם במלואו לכל אורכו. מממצאי דוח זה עולה כי בקצב ההשקעות שהיה בעת הביקורת יידרשו עוד כ-100 .שנים להשלמת שיקום הנחלים 2. החוקים הקיימים קובעים את המבנה הארגוני לטיפול בנחלים. בעולם מקובלת הגישה האגנית שעיקרה - בחינה כוללת של מקורות המים באגן היקוות אחד ואיזון אינטרסים בין המשתמשים באמצעות פעילות אינטגרטיבית של המשרדים הנוגעים בדבר. בישראל הטיפול בנחלים מאופיין בפיצול בין גורמים רבים ובאי -איזון: המשרד להגנת הסביבה מופקד על שיקום הנחלים, אולם שיקום המים, הפעולה החשובה ביותר, הוא בסמכות רשות המים והביוב, וביצוע העבודות הוא בידי רשויות הניקוז הכפופות לשר החקלאות. המשרד לא התייחס ליזמת חקיקה של משרד החקלאות לחיזוק כפיפותן של רשויות הניקוז למשרד החקלאות במחיר פגיעה אפשרית בשיקום הנחלים. 150 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב . 3. אף ששיקום הנחלים הוא אחד הנושאים היחידים שבהם יש למשרד תפקיד יזמי, הוא כמעט אינו יוזם תכנון מתארי של רצועות הנחלים לקביעת שימושי הקרקע המותרים והאסורים בהן; הוא מניח לרשויות הניקוז ליזום את עיקר הפרויקטים לשיקום על פי שיקוליהן וסדרי העדיפויות שלהן; הוא כמעט אינו יוזם פעולות של צבירת ידע, הכשרה והתמקצעות של רשויות הניקוז בתחום הסביבתי; הוא כמעט אינו יוזם מהלכים לעידוד הסדרה אקולוגית של נחלים במקום הסדרה הנדסית - הפוגעת בבתי הגידול; המשרד לא התמודד עם סוגיית המימון והניהול של התחזוקה בקטעי נחל ששוקמו, ובהעדר תחזוקה נאותה הוצאות שהוצאו עלולות לרדת לטמיון. 4. המשרד להגנת הסביבה אשר, בהתאם לחוק הנחלים, הסמיך את רשויות הניקוז, הכפופות לשר החקלאות, לשמש גם כרשויות נחל המופקדות על שיקום הנחלים, בחר למעשה בגופים שזמינות הפעלתם הייתה מיידית, אך לא תמיד שיקוליהם היו סביבתיים. המשרד לא הטיל את מלוא תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז בדרך שתבטיח איזון הולם בין שני התפקידים. המשרד לא בדק אם יש הצדקה שלא להטיל את תפקיד רשות הנחל על כל רשויות הניקוז וכמעט לא הקים רשויות נחל, שיכלו אולי למלא את התפקיד הסביבתי בצורה טובה יותר. המשרד לא פעל על בסיס עבודת מטה ולא השווה, למשל, את הישגי רשויות הנחל להישגי רשויות הניקוז כבסיס להחלטותיו. בהקמת שתי רשויות נחל בלבד ובהסמכת רשויות ניקוז כרשויות נחל בצורה חלקית מימש המשרד את כוונת חוק הנחלים רק בחלקה. עם זאת, בשנים האחרונות מסתמן שינוי בגישתן של רשויות הניקוז להיבטים הסביבתיים של שיקום הנחלים, ועל המשרד להחיש את התמורה. 5. הממצאים מלמדים כי המשרד לא קידם את מדיניות ו שלו בנושא: שיקום הנחלים משמעותו בראש ובראשונה שיקום המים והשבת בתי הגידול, אולם המשרד מעדיף לקדם פרויקטים שתוצאותיהם נראות בציבור מיד - טיפוח גדות הנחלים באמצעות פארקים ושבילי אופניים. בעניין זה אמנם חלו תמורה חשובה ושינוי תודעתי בקרב הציבור וראשי הרשויות, אולם כל עוד מוזרמים שפכים או בוצה למי הנחלים - השיקום רחוק מהשלמתו. 6. למשרד אין תכניות רב -שנתיות, סדרי עדיפויות, אבני דרך ומדדים לבדיקת הצלחת העמידה ביעדי השיקום. אם בשנות התשעים של המאה העשרים פעל המשרד במרץ בנושא שבנדון ועודד הכנת תכניות -אב מעמיקות, גייס מומחים מהאקדמיה וקיים פגישות סדירות של מינהלת הנחלים הארצית - בשנים האחרונות קטנה בהרבה עצימות פעילותו. 7. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשקול ליזום שינויי חקיקה אשר יתאימו את ההיערכות הארגונית לטיפול מיטבי בנחלים לגישה האגנית; לפעול לאיתור פתרון לבעיית הניהול והמימון של תחזוקת הנחלים; לקבוע מדדים להצלחת השיקום; ליצור איזון ראוי בין השיקום הנופי של הגדות לבין שיקום המים ובתי הגידול בנחלים; לשקול שינוי במעמד של מינהלת הנחלים הארצית כדי לתַקף את החלטותיה ולהגדיל את השפעתה.

תקציר:
 79 .המשרד להגנת הסביבה . .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק את פעולתם של המשרד להגנת הסביבה ושל גופים שלטוניים נוספים המעורבים בשיקום הנחלים בישראל, ובייחוד את ההיבט המשפטי-ארגוני של השיקום ואת סוגיית טיהור המים בנחלים. . . .טיפול המדינה בשיקום נחלים .תקציר .בישראל 31 ;נחלים ראשיים 16 מהם זורמים לים התיכון, והיתר - לירדן ולכינרת. חשיבותם הציבורית והסביבתית של הנחלים היא בשימור ובפיתוח של ערכי נוף, בשימור מערכות אקולוגיות, כשטחים פתוחים המשמשים לפעילות נופש ופנאי, כמקורות מים, כעורקי ניקוז ולמניעת סחף. לשיקום נחלים שנפגעו מזיהומים יש ערך כלכלי הבא לידי ביטוי בשיפור הדימוי האזורי ובעליית ערכי הנדל"ן בסמוך להם, בהקטנת זיהומים סביבתיים, ביצירת מוקדי תיירות ובהפחתת נזקי הצפות. כתוצאה מפעולות פיתוח שנעשו בכל שנות המדינה, לרבות שאיבת מקורות המים של הנחלים, בנייה בסמוך אליהם, הפיכתם לעורקי ביוב ביתי, תעשייתי וחקלאי ופינוי פסולת מוצקה לתוכם או לשוליהם - יבשו מרבית הנחלים בישראל והפכו בחלק מהמקרים למטרדים ולסיכונים סביבתיים. משנות התשעים של המאה העשרים גברה ההכרה בחומרת מצבם של הנחלים בישראל ובכורח לשנותו, והיא באה לידי ביטוי בהחלטות ממשלה, בהחלטות של מוסדות התכנון, בהוראות בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות ובהקמת המינהלה לשיקום נחלי ישראל (ב- 1993 ) בידי המשרד להגנת הסביבה (להלן- המשרד) ובידי הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל). על פי נתוני המשרד, בשנת 2009 היו27 נחלים בהליכי שיקום שונים. .פעולות ביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מארס -אוגוסט 2010 את פעולתם של הגופים השלטוניים המעורבים בשיקום הנחלים. הבדיקה נעשתה באגף מים ונחלים ובמחוז חיפה של המשרד וברשויות הניקוז שורק-לכיש ושרון. המידע הושלם, בין היתר, במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), באגף תקציבים במשרד 80 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .האוצר, ברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים), ברשות הטבע והגנים, ברשויות הנחלים ירקון וקישון, באיגוד ערים לשמירת איכות הסביבה (חדרה) וברשות הניקוז כרמל. .עיקר הממצאים .1. שיקום של נחל הוא תהליך מערכתי ו ממושך המתפרס על פני עשרות שנים. הוא מחייב מעורבות של גופים רבים ובהם משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, מוסדות תכנון, רשויות ניקוז ועוד. תהליכי השיקום כוללים את שיקום המים, ובעיקר סילוק זיהומים מהם, שיקום אקולוגי, ובייחוד השבת מערכות ביולוגיות וזואולוגיות שנפגעו, ושיקום נופי של הגדות באמצעות תכנון ופיתוח של רצועות הנחלים. מאז שנות התשעים של המאה העשרים פועלת המדינה באמצעות המשרד וגופים נוספים לשקם את נחלי הארץ. אשר על כן ניתן היה לצפות כי המשרד יקבע מדדים לבדיקת העמידה ביעדי שיקום המים, השיקום האקולוגי ושיקום הנוף בגדות הנחל כך שיהיה אפשר לעקוב אחר ההתקדמות בשיקומו של נחל ולהגדיר נחל כמשוקם במלואו או בחלקו ואת היקף העבודות שנותרו להשלמתו. התברר כי אף שהוכנו תכניות -אב לנחלים רבים, ונקבעה בהן רמת השיקום שנבחרה לכל נחל, המשרד לא קבע מדדים כאלה. עוד התברר כי המשרד התמקד בשיקום של גדות הנחלים ופחות בשיקום האקולוגי שלהם. לאחר כ -20 .שנות פעילות לא ניתן להצביע ולו על נחל אחד בישראל אשר שוקם לכל אורכו 2. לדעת משרד מבקר המדינה, עם החסמים העיקריים להשלמת השיקום נמנים אלה: א. מקומו של הנושא בפעילות המשרד; ב. המבנה המשפטי והארגוני רב -המשתתפים לטיפול בנושא; ג. הצורך בטיהור המים כתנאי לשיקום הידרולוגי ואקולוגי; כל אלה יפורטו להלן. .מקומו של הנושא בפעילות המשרד .1. שרים ומנהלים כלליים במשרד הגדירו במועדים שונים את שיקום הנחלים כנושא מרכזי בפעילות המשרד. ואולם בפועל עדיפותו הייתה נמוכה: למשל, הוא לא נמנה עם חמשת היעדים השנתיים החשובים של המשרד ב- 2010 , ועד לשנת 2010 התקציב המיועד לו היה במגמת ירידה, בין השאר, בגלל קצב ניצול מתון שלו1 . 2. על פי "תכנית לאומית לשיקום נחלים" שפרסם המשרד בנובמבר 2008 , נדרשת השקעה של כשני מ יליארד ש"ח לשיקום אקולוגי ונופי של נחלי ישראל2 . קצב ההשקעות השנתי הממוצע של המשרד בשנים 2010- 1998 היה כתשעה מיליון ש"ח, כמחצית מסכום ההשתתפות של יתר המשרדים בשיקום. בהנחה שקצב ההשקעות ייוותר כשהיה - יידרשו עוד כמאה שנים לסיים את שיקום הנחלים בישראל. .__________________ .1 כפי שנקבע בהצעת התקציב ובדברי ההסבר של המשרד להגנת הסביבהלשנות הכספים 2009 -2010. 2 נוסף על השקעה של כ-2.1 .)מיליארד ש"ח לבניית מט"שים (מפעלי טיהור שפכים המשרד להגנת הסביבה 81 . 82 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב ההיבטים המשפטיים והארגוניים .1. .החוקים הנוגעים למים קובעים את ההיערכות הארגונית לטיפול בהם בישראל מטפלים בנחלים בעיקר על פי שלושה חוקים: (א) חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח - 1957 (להלן- חוק הניקוז) - השר האחראי ליישומו הוא שר החקלאות ופיתוח הכפר (להל ן - שר החקלאות, משרד החקלאות), אשר מוסמך להכריז על תחום מסוים כעל אזור ניקוז ולהקים בו רשות ניקוז. (ב) חוק המים, התשי"ט - 1959 (להלן- חוק המים) - הרשות הממשלתית למים ולביוב שהוקמה בינואר 2007 מכוח חוק המים3 מופקדת על ניהול משק המים והביוב. (ג) חוק רשויות נחלים ומעיינות, התשכ"ה - 1965 (להלן- חוק הנחלים) - השר האחראי ליישומו הוא השר להגנת הסביבה. השר רשאי להקים רשות לנחל או לחלק ממנו או להטיל על רשות ניקוז קיימת תפקידים של רשות נחל. לפי חוקים אלה וחוקים הנוהגים בשלטון המקומי, הרשויות המקומיות או תאגידי המים והביוב מטפלים באיסוף הביוב ובטיהורו לקולחים; רשות המים והביוב מטפלת בהפקת המים, בהקצאתם, במימון הקמת מכוני טיהור שפכים ועוד; משרד החקלאות מטפל בניקוז; משרד הבריאות קובע את איכות מי השתייה והקולחים; המשרד מטפל בזיהום המים. משמע - גם לאחר הקמת רשות המים והביוב במתכונתה הנוכחית נותר פיצול רב בתחום ניהול המים. 2. אלה הגופים שמטפלים במישרין בשיקום הנחלים: (א) אגף מים ונחלים במטה המשרד ונציגיו במחוזות; (ב) מינהלת הנחלים הארצית - גוף וולונטרי העוסק בהיגוי, בתיאום ובייעוץ למינהלות שמוקמות בחלק מהמקרים בנחלים (להלן - מינהלות מקומיות); (ג) המינהלות המקומיות - וולונטריות גם הן, עוסקות בהיגוי ובייעוץ לרשויות הניקוז הסטטוטוריות, ואלה האחרונות הן המבצעות את פעולות הפיתוח והשיקום בנחלים מכוח צו הטלת תפקידי רשות נחל עליהן. (ד) רשות הטבע והגנים, בעיקר בנחלים שיש בתחומיהם שמורות טבע. .רשויות הניקוז - סוכנות הביצוע לשיקום הנחלים .1. ,במועד סיום הביקורת45 שנים מאז חקיקת חוק הנחלים, הוקמו רשויות נחלים לשניים מ-30 הנחלים העיקריים- לירקון ( 1988 ( ) ולקישון 1994 ). בשנים 2010-0320 הטילו השרים להגנת הסביבה4 על כל11 רשויות הניקוז תפקידים של רשויות נחל בצווים מכוח חוק הנחלים. השיקולים העיקריים להוספת התפקיד של רשויות נחל על רשויות הניקוז הקיימות היו ניסיונן בטיפול בניקוז הנחלים ויעילותן. הועלה כי השרים להגנת הסביבה הטילו על רשויות הניקוז .__________________ .3 רשות המים החליפה את נציבות המים שפעלה מאז1959. 4 בצו רשויות נחלים ומעיינות (הטלת תפקידי רשות נחל על רשויות ניקוז), התשס"ג- 2003 , שתוקן ב-2005, ב-2008 וב-2010. המשרד להגנת הסביבה 83 . הכפופות לשר החקלאות תפקיד סביבתי מובהק- שיקום נחלים - דרך קבע5 , בטרם נבדק לאורך זמן תפקודן הסביבתי .__________________ .5 על שש מבין11 רשויות הניקוז הוטלו תפקידי רשות נחל לשלוש שנות ניסיון, אולם לא הופקו לקחים. 84 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .של רשויות אלה ומבלי שנבדק אם יש או אין הצדקה לעשות זאת, כפי שנקבע בחוק הנחלים. 2. חוק הנחלים פירט שבעה תפקידים שעל רשות נחל לבצע, והשר להגנת הסביבה יכול להטיל עליה את כולם או מקצתם. בצו שמכוחו הוקמה רשות נחל ירקון הוטלו עליה כל התפקידים, ובצו שמכוחו הוקמה רשות נחל קישון הוטלו עליה שישה. מנגד, צווי הטלת התפקידים על 11 רשויות הניקוז כללו רק שניים משבעת התפקידים. הטלת התפקידים על רשויות ניקוז אינה אפוא חלופה מלאה להקמת רשות נחל. במשרד להגנת הסביבה אין עדות לעבודת מטה שלפיה אפשר לקבוע אם הופקו לקחים, ואם מוצדק היה להטיל על כל רשויות הניקוז תפקידים של רשויות נחל דרך קבע. סדרי העדיפויות של רשויות הניקוז 1. תפקידן של רשויות הניקוז, לפי חוק הניקוז, הו א למנוע את נזקי השיטפונות, ואילו שיקום הנחלים הוא אצלן בעדיפות משנית, מאחר שהן חשופות לתביעות בגין נזקים משיטפונו ת מדי שנה, והצגת מפעלי הניקוז שהקימו יכולה להצביע על מאמצי מניעה מצדן. גורמים נוספים המשפיעים על סדרי העדיפויות של רשויות הניקוז הם כפיפותם לשר החקלאות והליכי האישור הסטטוטורי של מפעלי ניקוז שהן יוזמות, בעיקר במשרד החקלאות. כתוצאה מכך אופי פתרונות הניקוז נקבע במסגרת אשר בה השיקולים הסביבתיים אינם בעדיפות ראשונה. 2. המשרד כמעט אינו יוזם פרויקטים בתחום שיקום הנחלים, אלא רשויות הניקוז עושות זאת לפי שיקוליהן וסדרי העדיפויות שלהן. שיקום אקולוגי 1. קיימות שתי גישות עקרוניות להסדרת הנחלים6 ,: (א) הגישה ההנדסית אשר לפיה הנחלים הם מערכת לניקוז הנגר העילי בלבד, ולכן יש להסדירם בפתרונות הנדסיים "קשיחים" (מפעלי ניקוז). בעשרות השנים האחרונות הגישה הרווחת במדינות המערב היא כי הטיפול ההנדסי בנחלים מוגבל ביעילותו ולפרקים אף יקר יותר מהחלופה ומסב נזקים לסביבה. (ב) הגישה האקולוגית, שלפיה יש להגביל את הבנייה ברצועת הנחל ולהימנע ככל האפשר מהתערבות בו כדי למנוע את הפרת בתי הגידול ואת האיזון ההידרולוגי. הועלה כי רק בחלק מהמקרים עברו מהסדרה הנדסית של הניקוז והתחזוקה של הנחלים לשיקום על פי התפיסה האקולוגית; קצב התמורה איטי, וקיימת שונּות רבה בתפקודן של רשויות הניקוז מהיבט זה. התוצאה היא שרק חלק ממפעלי הניקוז ומפעולות התחזוקה בנחלים נובעים מגישה סביבתית ומן הרצון לשמר את מתנות הטבע. .__________________ .6 הסדרת נחל- מקבץ פעולות שנוקטת רשות ניקוז להגברת כושר ההולכה של המים באפיק הנחל. המשרד להגנת הסביבה 85 .2. הועלה כי בשנים האחרונות מיעוט מבין הפרויקטים שמתקצב המשרד הם פרויקטים מובהקים של שיקום אקולוגי 7 . מרבית הפרויקטים היו של פיתוח גדות הנחלים באמצעות שבילי אופניים ופארקים. הצעות לשינוי המבנה הארגוני בשנים האחרונות התגבשו הצעות לשינויי חקיקה שיכולה להיות להן השפעה ניכרת על הטיפול בשיקום הנחלים: 1. במאי 2010 הגיש לממשלה שר החקלאות דאז, מר שלום שמחון, הצעה להחלטה על שינוי מבני בתחום ניהול הנגר והניקוז. בדברי ההסבר לשינוי המוצע נטען כי הצעה זו נועדה להכליל את הסמכויות בתחום הניקוז אצל גורם ממשלתי אחד - משרד החקלאות. הצעת החוק הוכנה בידי משרדי החקלאות והאוצר ללא שיתוף המשרד להגנת הסביבה. על פי התיקון המוצע, תגדל השפעתו של משרד החקלאות ברשויות הניקוז במידה רבה. מאחר שמשרד זה מתמקד בניקוז ובשימור הקרקע, ועניינו והתמחותו בנושאים סביבתיים כגון שיקום נחלים פחותים בהרבה, מתעורר החשש כי הטיפול בנחלים ייפגע. 2. הגישה המקובלת בעולם היא הגישה האגנית שעיקרה - איזון בין בעלי אינטרסים הקשורים למים באגן היקוות של נחל. ניהול כזה מחייב שילוב פעולות של המשרדים והרשויות העוסקים בדבר תחת קורת גג סטטוטור ית שתפעל על בסיס חוק אגן, אשר יחייב שיתוף פעולה, ייעול תקציבי וניצול זרועות התכנון, הניטור, האכיפה והתחזוקה. גם המשרד קבע כי ניהול ארצי של נחלים מסורבל מינהלית ופוליטית, ויש לעבור לניהול אגני, אולם הוא לא יזם חקיקה בנדון. לדעת משרד מבקר המדינה, ההצעה לשינוי חוק הניקוז היא הזדמנות להשגת יעדים נוספים ויש למנף אותה: על המשרדים הנוגעים בדבר לשקול עשיית שינויים בהצעה שיזמו משרדי החקלאות והאוצר כדי שתוצאתם תהיה תיאום גדול יותר בין חוק הניקוז, הפקודות לשימור קרקע וחוק הנחלים. לחילופין, יש לשקול יזמה לאינטגרציה של חוקים ופקודות אלה ליצירת חוק חדש על פי התפיסה האגנית. .שיקום מי הנחל .על פי מדיניות המשרד, תנאי ראשוני והכרחי לשיקום הנחלים הוא טיפול במים לרבות סילוק גורמי הזיהום מהם והקצאת מים ייעודית להזרמה בהם. שיקום המים מגדיל את אפשרויות השימוש בגדות הנחלים ובמימיהם. סילוק זיהומים ממקורות עירוניים 1. ככלל, משנות התשעים של המאה העשרים חלה ירידה ניכרת בגורמי הזיהום הקבועים שהוזרמו לנחלים (כגון קולחים), בעיקר כתוצאה מבניית מט"שים, קווי .__________________ .7 פרויקטים של שיקום אקולוגי הוגדרו בידי המשרד כהשבת צמחיית הגדות, השבת המגוון הביולוגי, שימור פיתולי הנחל ושמירת המופע הטבעי שלו. 86 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .הובלה ומפעלי השבת קולחים, אולם על פי נתוני המשרד, בשנת 2003 ואילך נעצרה מגמת השיפור בחלק מהמדדים ובכמה נחלים אף חלה הרעה 8. 2. בשנת 2001 נחקק חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א- 2001 , אשר קובע כי בכל רשות מקומית יש להקים תאגיד למתן שירותי מים וביוב אשר יחליף את הרשויות המקומיות בפעילות בנושא. התברר כי העיכוב בהקמת התאגידים ברשויות המקומיות הב יא להחלטות ממשלה 9 שלפיהן מתן מענקים למפעלי ביוב לרשויות מקומיות מותנה בהקמת תאגידי מים וביוב על ידיהן. הבעיה הסביבתית הנוצרת מזיהום מי התהום והנחלים משפכים ומקולחים היא בעיה לאומית ויש לה השלכות על בריאות הציבור ועל משק המים, והואיל וחלק מהרשויות המקומיות אשר הסדרת נושא זה באחריותן10 כשלו בכך- מן הראוי שעד הקמת התאגידים בכל הרשויות המקומיות יבדקו רשות המים ומשרד הפנים את הנזק הסביבתי -חברתי -בריאותי שנגרם מאי -הקמת מפעלי ביוב, לעומת הנזק שבאי-הקמת התאגידים. צווי הרשאה חוק המים קובע כי חייב אדם להימנע מכל פעולה המזהמת מים במישרין או בעקיפין. אולם אם מנהל רשות המים שוכנע כי נסיבות העניין אינן משאירות ברֵרה אלא לאפשר סילוק של שפכים למקור מים לזמן קצוב - הסמכות בידו לתת צו הרשאה להזרמת שפכים לנחל, והזרמה זו לא תיחשב כזיהום מים על פי חוק זה. בשנת 2009 הוזרמו44.6 .מלמ"ק של שפכים וקולחים לנחלים הועלה כי בחלק מהמקרים ניתנו צווי ההרשאה בדיעבד, חודשים רבים לאחר שמפעילי מט"שים כבר החלו בהזרמת שפכים וקולחים לנחלים. ככלל, צווי ההרשאה ניתנים ללא השתת עלות על המבקש המזהם את הסביבה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות המים והמשרד ישקלו את הצורך להשית עלויות על המבקש לזהם מקור מים במסגרת תנאי צו ההרשאה. ב רֵ כות הדגים אחד מגורמי הזיהום של נחלי הארץ הן ברֵכות הדגים. מפעילי הברכות שואבים את מי הנחלים ומקורותיהם, ולאחר השימוש משיבים את המים, השקולים לביוב גולמי, לנחלים. על פי נתוני המשרד, בשנת 2008 היה פלט מי ברכות הדגים לנחלים כ-40 מלמ"ק, ובשנת 2009 קטן שיעורו לכ-30 מלמ"ק. התברר כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2010 , המשרד טרם השלים חיבור תקנות לאיכות מי ברכות הדגים המותרים להשבה לנחלים כדוגמת התקנות שקבע לקולחים המותרים בהשבה כזו. .__________________ .8 )היקף הזרמתם של זיהומים מגורמים קבועים (כגון ממט"שים וממפעלים תעשייתיים לנחלים ולסביבה בשנת 2008 היה כ-110 מיליון מטרים מעוקבים (להלן- מלמ"ק) של קולחים וביוב גולמי;. הקולחים הם מי ביוב גולמי (שפכים) שטוהרו במידה מסוימת. 9 החלטה2447 מאוגוסט2004 ; החלטה 1140 מפברואר2007 ; החלטה 2428 מאוקטובר2007. 10 מכוח חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 .]נוסח חדש[ ופקודת העיריות המשרד להגנת הסביבה 87 . 88 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .סיכום והמלצות .1. בעשרים השנים האחרונות גברה ההכרה בחומרת מצבם של הנחלים בישראל, מחד גיסא, ובפוטנציאל הטמון בהם כשטחים פתוחים איכותיים, מאידך גיסא. המשרד להגנת הסביבה פעל לקדם את שיקום הנחלים ונחל הצלחות ניכרות בשיפור איכות מי נחל הקישון ונחל הירקון ובפיתוח גדות נחל אלכסנדר. אולם לא ניתן להצביע על נחל כלשהו אשר שוקם במלואו לכל אורכו. מממצאי דוח זה עולה כי בקצב ההשקעות שהיה בעת הביקורת יידרשו עוד כמאה שנים להשלמת שיקום הנחלים. 2. החוקים הקיימים קובעים את המבנה הארגוני לטיפול בנחלים. בעולם מקובלת הגישה האגנית שעיקרה - בחינה כוללת של מקורות המים באגן היקוות אחד ואיזון אינטרסים בין המשתמשים באמצעות פעילות אינטגרטיבית של המשרדים הנוגעים בדבר. בישראל הטיפול בנחלים מאופיין בפיצול בין גורמים רבים ובחוסר איזון: המשרד להגנת הסביבה מופקד על שיקום הנחלים, אולם שיקום המים, הפעולה החשובה ביותר, הוא בסמכות רשות המים והביוב, וביצוע העבודות הוא בידי רשויות הניקוז הכפופות לשר החקלאות. המשרד לא התייחס ליזמת חקיקה של משרד החקלאות לחיזוק כפיפותן של רשויות הניקוז למשרד החקלאות במחיר פגיעה אפשרית בשיקום הנחלים. 3. אף ששיקום הנחלים הוא אחד הנושאים היחידים שבהם יש למשרד תפקיד יזמי, הוא כמעט אינו יוזם תכנון מתארי של רצועות הנחלים לקביעת שימושי הקרקע המותרים והאסורים בהן; הוא מניח לרשויות הניקוז ליזום את עיקר הפרויקטים לשיקום על פי שיקוליהן וסדרי העדיפויות שלהן; הוא כמעט אינ ו יוזם פעולות של צבירת ידע, הכשרה והתמקצעות של רשויות הניקוז בתחום הסביבתי; הוא אינו יוזם מהלכים שיעודדו הסדרה אקולוגית של נחלים במקום הסדרה הנדסית - הפוגעת בבתי הגידול; המשרד לא התמודד עם סוגיית המימון והניהול של התחזוקה בקטעי נחל ששוקמו, ובהעדר תחזוקה נא ותה הוצאות שהוצאו עלולות לרדת לטמיון. 4. המשרד להגנת הסביבה אשר, בהתאם לחוק הנחלים, הסמיך את רשויות הניקוז, הכפופות לשר החקלאות, לשמש גם כרשויות נחל המופקדות על שיקום הנחלים, בחר למעשה בגופים שזמינות הפעלתם הייתה מיידית, אך לא תמיד שיקוליהם היו סביבתיים. המשרד לא הטיל את מלוא תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז בדרך שתבטיח איזון הולם בין שני התפקידים. המשרד לא בדק אם יש הצדקה שלא להטיל את תפקיד רשות הנחל על כל רשויות הניקוז וכמעט לא הקים רשויות נחל, שיכלו אולי למלא את התפקיד הסביבתי בצורה טובה יותר. המשרד לא פעל על בסיס עבודת מטה ולא השווה, למשל, את הישגי רשויות הנחל להישגי רשויות הניקוז כבסיס להחלטותיו. בהקמת שתי רשויות נחל בלבד ובהסמכת רשויות ניקוז כרשויות נחל בצורה חלקית מימש המשרד את כוונת חוק הנחלים רק בחלקה. עם זאת, בשנים האחרונות מסתמן שינוי בגישתן של רשויות הניקוז להיבטים הסביבתיים של שיקום הנחלים, ועל המשרד להחיש את התמורה. 5. הממצאים מלמדים כי המשרד לא קידם את מדיניותו שלו בנושא: שיקום הנחלים משמעותו בראש ובראשונה שיקום המים והשבת בתי הגידול, אולם המשרד מעדיף לקדם פרויקטים שתוצאותיהם נראות בציבור מיד - טיפוח גדות הנחלים באמצעות פארקים ושבילי אופניים. בעניין זה אמנם חלו תמורה חשובה ושינוי תודעתי בקרב הציבור וראשי הרשויות, אולם כל עוד מוזרמים שפכים למי הנחלים - השיקום רחוק מהשלמתו. המשרד להגנת הסביבה 89 .6. למשרד אין תכניות רב -שנתיות, סדרי עדיפויות, אבני דרך ומדדים לבדיקת הצ לחת העמידה ביעדי השיקום. אם בשנות התשעים של המאה העשרים פעל המשרד במרץ בעניין ועודד הכנת תכניות -אב מעמיקות, גייס מומחים מהאקדמיה וקיים פגישות סדירות של מינהלת הנחלים הארצית - בשנים האחרונות קטנה בהרבה עצימות פעילותו. 7. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשקול ליזום שינויי חקיקה אשר יתאימו את ההיערכות הארגונית לטיפול מיטבי בנחלים לגישה האגנית; לפעול לאיתור פתרון לניהול ולמימון של תחזוקת הנחלים; לקבוע מדדים להצלחת השיקום; ליצור איזון ראוי בין השיקום הנופי של הגדות לבין שיקום המים ובתי הגידול בנחלים; לשקול שינוי במעמד של מינהלת הנחלים הארצית כדי לתַקף את החלטותיה ולהגדיל את השפעתה. .