צבא ההגנה לישראל/היבטים בניהול קופות מזומנים ביחידות צה_ל

 ♦ . .מבוא .יחידות צה"ל, שהוכרזו על ידי אגף התכנון שבמטכ"ל (להלן - אג"ת) כיחידות תשלומים (להלן - יחת"שים), מנהלות קופות שבהן מופקדים כסף מזומן ומסמכים שווי כסף (להלן - מש"כים), כגון שוברי נסיעה ותווים מסוגים שונים (להלן - כספי .__________________ .3 קצין או חייל בדרגת רב סמל ומעלה או אזרח עובד צה"ל, המתמנה על ידי מפקד היחת"ש ונושא באחריות לכספי היחידה. 1508 דוח שנתי59ב .הקופות או קופות). המקורות העיקריים של כספים אלה הם: א. הקצבות של מחלקת שירותי הפרט, הפרישה והתשלומים (להלן - מחלקת מופ"ת) שבאגף כוח אדם שבמטכ"ל (להלן - אכ"א); ב. הקצבות של אגף התקציבים שבמשרד הביטחון (להלן - את"ק); ג. רווחי הקנטינות היחידתיות; ד. דמי השתתפות שנגבים מחיילים בשירות קבע המשרתים ביחידות לרכישת מתנות עבורם לחגים. כספי הקופות מיועדים, בעיקר, לשיפור תנאי השירות ורווחת הפרט, ולהעשרת התרבות וחיי החברה של חיילי היחידות. בשנים 2007 ו-2008 פעלו בצה"ל כ- 260 יחת"שים, שניהלו כ-840 קופות4 . מחזור הכספים של כלל הקופות הסתכם באותן שנים בכ-54 ובכ-48 .מיליון ש"ח, בהתאמה בתקופה אוקטובר 2007 עדאוקטובר 2008 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את ניהול הקופות, ובכלל זה קיום הנהלים והעמידה בהם, ואת הבקרה של אכ"א על פעילותן. הביקורת נערכה בצה"ל: באכ"א - בלשכות של ראש אכ"א וראש מטה אכ"א, במחלקת מופ"ת, במחלקת משאבים, תכנון ובקרה; וב -16 יחת"שים שביחידות צה "ל של חיל האוויר והחלל, של האגף הטכנולוגי -לוגיסטי (להלן - אט"ל), של אגף התקשוב, של קצין המודיעין הראשי, של קצין החינוך הראשי, של פיקוד הצפון ושל פיקוד הדרום. ביקורת השלמה נערכה באת"ק. .פקודות מטכ"ל והוראות מופ"ת .פקודת מטכ"ל שעניינה "קופות היחידה - אחריות, ניהול, אחזקה ואבטחת כספים" (להלן - פ"מ) קובעת את סוגי הקופות שיימצאו ביחת"שים, ובין היתר: 1. קופה כללית, שנועדה למימון פעילות היחידה בתחומי תרבות ופנאי, דוגמת ארגון אירועים וסיורים, מימון הוצאות לשכת מפקד 5 , ותשלום הוצאות אחזקה שוטפות של היחידה, כמו גינון וצביעת מבנים. בקופה מופקדים בעיקר כספים שמקצה את"ק; 2. .קופת קרן היחידה, שנועדה לממן שיפור תנאי השירות ורווחת חיילי היחידה בקופה מופקדים בעיקר כספים שמקצה אכ"א, רווחי הקנטינה היחידתית והכנסות מהפעלת מכונות שתייה ומזון אוטומטיות המוצבות ביחידה; 3. כל קופה אחרת שהוגדרה על ידי מחלקת מופ"ת 6; 4. .מש"כים מסוגים שונים פ"מ האמורה ופקודות מטכ"ל נוספות7 קובעות את דרכי הניהול של הקופות ואת בעלי התפקידים האחראים לכך. בפ"מ נקבע, כי מדור היחת"שים במינהל .__________________ .4 כמות הקופות נכון למאי2008 . 5 את"ק מקצה מדי שנה בשנה כ-500,000 .ש"ח ללשכות מפקדים בדרגת תא"ל ומעלה תקציב זה מיועד לקניות פריטים ומצרכים לשימושן, כגון כיבוד קל וציוד משרדי, ומועבר לקופה כללית באמצעות מופ"ת. 6 על פי נתוני מחלקת מופ"ת, ברוב היחת"שים קיימת גם קופת קצינים ונגדים, שייעודה - רווחת משרתי הקבע ביחידות. בקופה זו מופקדים כספים שנגבו במרוכז ממשרתי הקבע שביחידה, לצורך מימון פעילות לרווחתם. צבא הגנה לישראל- צה"ל 1509 .התשלומים8 שבמחלקת מופ"ת (להלן- מדור היחת"שים) הוא המנחה המקצועי הנושא באחריות למתן שירותים כספיים ליחת"שים9 , וכי כל הכספים והמסמכים המוחזקים בקופות נתונים לביקורת מחלקת מופ"ת. קובץ הוראות מינהל התשלומים בענייני שכר ותשלומים משנת 2002 (להלן- הוראת מופ"ת או ההוראה) מפרט אף הוא את דרכי ניהול הקופות ביחת"שים ואת אחריות בעלי התפקידים בהם ובמחלקת מופ"ת. בין היתר, נקבע בהוראה, כי מחלקת מופ"ת, באמצעות מדור היחת"שים, אחראית לספק ליחת"שים כספים לקופות השונות על פי הצרכים שנקבעו, ולנהל מעקב ובקרה אחר תקינות ההוצאות, לרבות המהות שלהן, האסמכתאות והקבלות, והעמידה במטרות של כספי הקופות, כפי שהוגדרו בפ"מ ובהוראת מופ"ת. עוד נקבע בהוראה, כי מדור ביקורת במחלקת מופ"ת (להלן - מדור ביקורת) יערוך, בין היתר, ביקורות פתע ביחת"שים, על פי תכנית שנתית, כדי לבדוק את תקינות ההוצאות, התשלומים לחיילים וניהול הקופות, ויעקוב אחר תיקון הליקויים; בנוסף לכך, עליו לדווח על ממצאי הביקורת למדור היחת"שים, שבסמכותו לנקוט צעדים כלפי אלה שלא תיקנו במועד את הליקויים שעלו בביקורות. מנתוני מחלקת מופ"ת ומביקורת שערך משרד מבקר המדינה ב-16 יחת"שים עלו ליקויים משני סוגים עיקריים בניהול הקופות: קיום גירעונות בקופות ו ליקויים מנהלתיים. להלן הפירוט: .טיפול בגירעונות .1. מנתוני מחלקת מופ"ת עולה, כי בספטמבר2008 מתוך כ-260 ,יחת"שים שניהלו כ-840 קופות, היו ב-104 יחת"שים (כ-40% ,)163 קופות במצב של גירעון (כ-19% מכלל הקופות). זאת לעומת147 קופות במצב של גירעון בספטמבר 2007 (עלייה בשיעור של כ -11% ). הגירעון המצטבר בקופות הגיע בספטמבר 2008 לכ-1.2 מיליון ש"ח, שהם כ-2.5% מכלל המחזור הכספי שלהן. בספטמבר 2007 עמד הגירעון המצטבר על כ-1.7 מיליון ש"ח, שהם כ-3% מהמחזור הכספי בכלל הקופות. פקודת מטכ"ל שעניינה "כספים - גירעון - נוהל" והורא ת מופ"ת קובעות את האחריות של בעלי התפקידים ביחת"שים לטיפול בגירעונות10 , את השיטה לביצוע רישום חשבונאי לסגירת הגירעון בספרים (להלן - זיכוי הגירעון), את תהליך קבלת ההחלטות לתיקון הליקויים שהביאו ליצירת הגירעונות, ונקיטת צעדים משמעתיים כנגד אחראים לגירעונות, במידת הצורך. הוראת מופ"ת קובעת, בין היתר, את פרק הזמן המרבי שבין מועד גילוי הגירעון ביחידה לבין מועד זיכויו בספרים. על פי . .7 פקודה שעניינה "כספים- קרן יחידה והוצאות מותרות, ניהול, החזקה וביטול"; פקודה שעניינה "כספים - אחריות מפקדי יחידות וקצינים מיופי כוח כלפי מת"ש"; פקודה שעניינה "כספים - גירעון - נוהל". 8 בפברואר2006 .שולב מינהל התשלומים במחלקת מופ"ת 9 כגון הפקדת כספים לחשבונות הבנקים של היחת"שים והעברת תווים לרשותן, לצורך חלוקה בין החיילים הזכאים. 10 העברת הודעה למחלקת מופ"ת על גילוי הגירעון, מינוי ועדת חקירה לבדיקת הסיבות להיווצרותו ועוד. 1510 דוח שנתי59ב .ההוראה, פרקי הזמן לזיכוי הגירעונות הם בין חודשיים לבין שישה חודשים, בהתאם לגובה הגירעון. בביקורת עלה, כי פרקי הזמן שבין מועד גילוי הגירעונות לבין מועד זיכוים בספרים על ידי היחת"שים חורגים במקרים רבים באופן משמעותי מפרקי הזמן שנקבעו בהוראת מופ"ת. כך עלה מנתוני מחלקת מופ"ת, כי בספטמבר 2008 היו קיימים גירעונות שטרם זוכו ב-155 ( קופות95% מכלל הקופות שבהן היו גירעונות), אף כי עבר זמן רב מאוד מאז גילוים - זמן ארוך מזה שנקבע בהוראת מופ"ת כזמן מרבי. האיחור בטיפול בגירעונות מגיע עד כדי 67 חודשים. להלן פירוט האיחורים בטיפול בגירעונות בקופות מזומנים ובמש"כים: (א) האיחור בטיפול ב-80% מהגירעונות בקופות המזומנים הגיע בממוצע לכ-10 חודשים, והוא נע בין כחודש לבין כ -42 ;חודשים (ב) האיחור בטיפול ב -80% מהגירעונות במש"כים הגיע בממוצע לכ -21 חודשים, והוא נע בין כשישה חודשים לבין כ-53 .חודשים להלן שתי דוגמאות לאיחור שחל בטיפול בגירעונות: על פי פקודת מטכ"ל שעניינה "כספים - גירעון - נוהל", במקרה של גירעון, שאינו מעורר חשד למעשה פלילי, מפקד היחידה הנוגעת אמור להקים ועדת חקירה פנימית לבדיקת הנסיבות שהביאו לגירעון, וזאת בתוך 48 שעות ממועד גילוי הגירעון11 . (1) במהלך בדיקה שביצע מדור ביקורת ביחידה של אט"ל בינואר2007 ,נמצא כי בקופת קרן היחידה קיים גירעון בסך כ-9,400 ש"ח. נוכח זאת, ובמטרה לחקור את הסיבות לגירעון על מנת לאפשר את זיכויו בספרים, הנחה מדור היחת"שים את היחידה למנות ועדה פנימית לחקירת הגירעון, כנדרש בפקודת מטכ"ל האמורה. פרק הזמן המרבי לחקירת הסיבות לקיום הגירעון במקרה כזה, על פי הוראת מופ"ת, הוא עד שישה חודשים. בביקורת שערך משרד מבקר המדינה ביחידת אט"ל האמורה כעבור כעשרה חודשים (נובמבר 2007) עלה, כי על אף ההנחיה דלעיל, היחידה לא מינתה ועדה פנימית לחקירת הגירעון, כנדרש בהוראות. בהתייחסותו מינואר 2009 ,לממצאי הביקורת הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי לאחר בדיקה מחודשת ומעמיקה של הגירעון על ידי מחלקת מופ"ת נמחק בשנת 2008 הגירעון מרישומי היחידה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי זמן הטיפול בגירעון על ידי היחידה ועל ידי מחלקת מופ"ת חרג ביותר מחצי שנה מהמועד הקבוע בהוראות. (2) במהלך בדיקה שערך מדור היחת"שים בדצמבר2007 בדוחות הכספיים ביחידה מסוימת של פיקוד הצפון נמצא, כי בקופה הכללית קיים גירעון בסך 2,200 .ש"ח על פי הוראת מופ"ת, פרק הזמן המרבי לחקירת סיבות לקיום הגירעון בסכום האמור וזיכויו בספרים הוא עד ארבעה חודשים. על אף זאת, בביקורת שערך .__________________ .11 במקרה של חשד לפלילים, על מפקד היחידה להודיע מיידית למשטרה הצבאית החוקרת לצורך פתיחת חקירה בנושא. צבא הגנה לישראל- צה"ל 1511 .משרד מבקר המדינה ביחידה כעבור כעשרה חודשים, באוקטובר 2008 , עלה, כי הגירעון טרם זוכה. 2. בהוראת מופ"ת צוין, כי "יחידה שלא תדאג לזיכוי הגירעונות בהתאם לזמן שנקבע ... יינקטו כנגדה סנקציות", כפי שהתפרסמו על ידי מחלקת מופ"ת. בפ"מ ובהוראה לא פורטו סמכויות של מחלקת מופ"ת בכל הקשור לטיפול ביחידות המאחרות בזיכוי גירעונות ביחת"שים, וממילא גם לא נקבעו הצעדים שהיא רשאית לנקוט במסגרת אותן ה"סנקציות". נוכח התופעה הרחבה של גירעונות בקופות יחת"שים כמתואר לעיל, קיימה ראש מחלקת מופ"ת (להלן - רמ"ח מופ"ת) בדצמבר 2007 דיון בנושא, ובסיכומו החליטה על מחיקת גירעונות ב-41 קופות מזומנים ומש"כים. החלטה זו התייחסה לקופות שביחת"שים שנסגרו בעבר 12 , לקופות שבהן לא נמצאו מסמכים המאפשרים לשחזר את הסיבות להיווצרות הגירעונות, ולקופות שהתחלפו בהן בעלי תפקידים, דבר שיצר קושי בחקירתם של אלה שמילאו בעבר תפקידים ביחידה. בסיכום אותו דיון ציינה רמ"ח מופ"ת, כי "בנושאי הכספים והגירעונות אין מנוס מלהפגין קשיחות כלפי היחידות ובמידה ויש חוסר שיתוף פעולה, נדרש לערב את מפקדי היחידות ואת הפיקודים". בפברואר 2008 הודיעה מחלקת מופ"ת למשרד מבקר המדינה, כי הקפיאה העברת כספים לקופות של 91 יחת"שיםעד שאלה יסיימו את הטיפול בגירעונות. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל בינואר 2009 , כי בשנים 2007 -2008 פעלה מחלקת מופ"ת לצמצום הגירעונות, בין היתר על ידי "הפעלת סנקציות למיניהן כלפי היחידות", כגון הקפאת רווחי קנטינות ואי-העברת כספים. עוד הודיע צה"ל, כי הטיפול בגירעונות הוא באחריות מפקדי היחידות ומפקדי היחת"שים, ואין בידי מחלקת מופ"ת סמכויות לאכוף על היחידות עמידה בלוחות זמנים לטיפול בגירעונות; עם זאת, החל מינואר 2009 תפעל מחלקת מופ"ת על פי הנחיות ראש מטה אכ"א מול קציני שלישות פיקודיים וראשי מחלקות כוח אדם בגופי צה"ל במטרה לאכוף את הטיפול בגירעונות ביחידות אשר תחת פיקודם; במסגרת זו יבוצעו החל מינואר 2009 בירורים לכלל הפיקודים והזרועות שיש ליחידותיהם גירעונות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין להשלים עם מצב, שבו קיימת תופעה רחבת היקף של גירעונות בקופות היחידות, בלי שמפקדי היחידות נוקטים את הפעולות הנדרשות לאכיפת המשמעת ולהסדרת התופעה. כאשר אחריות-העל לניהול התקין של הקופות מוטלת על מפקדי היחידות, נדרש צה"ל לוודא שהם אכן יממשו אותה, למניעת הגירעונות ולהסדרת אלה שהתגלו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי שעם גילויו של גירעון תיזום מחלקת מופ"ת, בהתאם לנסיבות המקרה, פעולות כגון: מינוי גורם חוקר ונקיטת צעדים משמעתיים נגד גורמים הנושאים באחריות לניהול לקוי, .__________________ .12 נוכח הצרכים המשתנים, רשאים מפקדה ממונה על יחת"ש או אג"ת להכריז על סגירתו. 1512 דוח שנתי59ב .בכל הרמות; כל זאת, בלוח זמנים נתון ותוך בקרה מתמדת על התקדמות הטיפול. בהקשר לכך מן הראוי, שאכ"א יבחן הצורך בקביעת סמכותה של מחלקת מופ"ת לנקוט ולאכוף פעולות אלה. .ליקויים מנהלתיים בניהול הקופות .במסגרת ביקורות שעורך מדור ביקורת ביחת"שים עולים מדי שנה בשנה, בנוסף לגירעונות, מאות ליקויים בניהול הקופות, כגון פגמים בניהול ספרים, ביצוע הוצאות האסורות על פי הוראת מופ"ת ומינויים לא תקינים של בעלי תפקידים ביחת"שים. הליקויים נרשמים ונאגרים במערכת ממוחשבת במחלקת מופ"ת. משרד מבקר המדינה העלה, כי פ"מ, פקודות מטכ"ל נוספות בענייני כספים שפורטו לעיל והוראת מופ"ת אינן קובעות את פרקי הזמן המרביים לתיקון הליקויים המנהלתיים שעלו בביקורות של מדור ביקורת, לרבות ביצוע פעולות שמטרתן למנוע הישנותם של הליקויים בעתיד. כמו כן, ההוראות אינן מתייחסות לטיפול מערכתי בליקויים דומים, "חוצי-ארגון", שהתגלו במספר רב של יחת"שים. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי בהיעדר הוראות כאמור, לעתים מתקנות היחת"שים את הליקויים שהתגלו בתוך פרק זמן ארוך מאוד או שכלל אינן מתקנות אותם. כך לדוגמה, בביקורת של מדור ביקורת שנערכה ביחת"ש של אחד מבסיסי ההדרכה של צה"ל בינואר 2007 נמצא, כי בניגוד לפ"מ ולהוראת מופ"ת, אפסנאות היחידה לא חויבה בגין פריט בר-קיימא שנרכש מכספי הקופות, כנדרש. ממסמכי מחלקת מופ"ת עולה, כי ליקוי זה הוא ליקוי חוזר שנמצא כבר בביקורת קודמת שערך המדור ביחת"ש זה בפברואר 2006 . מנתוני מחלקת מופ"ת עולה, כי בין ינואר ליוני2008 עשה מדור ביקורת כ-140 ביקורות. ממסמכי מחלקת מופ"ת עולה, כי נוכח היעדר התייחסות של חלק מהיחת"שים לממצאים שעלו בביקורות אלה, הקפיאה מחלקת מופ"ת העברת כספים אליהם. באוקטובר 2008 היו37 יחת"שים כאלה (כ-26% .)מהיחת"שים שנבדקו אשר לליקויים "חוצי-ארגון", הדורשים טיפול מערכתי, יצוין, כי חלק ניכר מהם חוזרים על עצמם במספר רב של יחת"שים. כך לדוגמה, ב-42 יחת"שים מתוך כ- 200 (כ-21% ), שבהם ביצע מדור ביקורת בדיקות בין ינואר לספטמבר2007 , לא נמצאו חתימות של מפקדי היחת"שים על קבלות המאשרות ביצוע קניות, וזאת בניגוד לנדרש. יצוין, כי גם בבדיקות שביצע מדור ביקורת בתקופה המקבילה בשנת 2008 נמצאו קבלות לא חתומות ב-42 .יחת"שים משרד מבקר המדינה העלה, כי מחלקת מופ"ת אמנם מעבירה לכלל היחת"שים פירוט ליקויים שעלו בביקורות שביצע מדור ביקורת, לרבות ליקויים "חוצי-ארגון", אך היא אינה מקיימת מעקב אחר הצעדים שנוקטים היחת"שים כדי למנוע בעתיד ליקויים מהסוגים שהתגלו ביחידות אחרות. צבא הגנה לישראל- צה"ל 1513 . בהקשר לאמור לעיל ראוי לציין, כי במחלקת מופ"ת קיים בסיס נתונים, ובו פירוט הליקויים בניהול הקופות, שעלו בביקורות של מדור ביקורת בשנים 2006 עד 2008 . עם זאת נמצא, כי המחלקה אינה עושה שימוש בנתונים שברשותה כדי להסיק מסקנות על מאפייני הליקויים בניהול הקופות (כגו ן על פי סוגם וסוגי היחת"שים). עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי מחלקת מופ"ת אינה מנתחת את הליקויים שעלו בביקורות של מדור ביקורת כדי לעמוד על הסיבות שהביאו לקיומם; ממילא, היא אינה מקשרת בין הסיבות לבין מאפייני פעילות היחת"שים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיעדר נ יתוח כאמור, עוסקת מחלקת מופ"ת בטיפול נקודתי בליקויים שנמצאו בכל אחת מהיחת"שים, וגם זאת בצורה חלקית. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל, כי מחלקת מופ"ת תפעל לעדכון הוראת מופ"ת בנוגע להגדרת פרקי הזמן לתיקון הליקויים המנהלתיים, וכן תגדיר בהוראות דרכי טיפול מערכתיים בליקויים "חוצי-ארגון" שהתגלו במספר רב של יחת"שים; בנוסף לזאת, החל מינואר 2009 ,"תפעיל המחלקה "מערכת ביקורת אינטרנטית אשר תאפשר לה לבצע מעקב אחר תיקון הליקויים ביחת"שים. .הכשרת כוח אדם מקצועי ביחת"שים .ניהול הקופות מחייב ידע מקצועי בתחומים של ניהול כספים ושל עריכת דוחות כספיים, וכן התמצאות בהוראות הנוגעות לניהול כספים בצה"ל. חלק מהידע ניתן להקנות לעוסקים בדבר באמצעות הדרכה אישית קצרה על ידי גורמים מקצועיים במחלקת מופ"ת וחלק אחר מחייב לימוד במסגרת קורס ייעודי. הוראת מופ"ת קובעת, כי מפקד יחידה בצה"ל שהוכרה על ידי אג"ת כיחת"ש ימנה את עצמו או את אחד מקציני היחידה בדרגת סרן ומעלה כמפקד היחת"ש. בנוסף לכך, רשאי מפקד היחת"ש למנות קצין מיופה כוח בדרגת קצין או נגד או אזרח עובד צה"ל אשר ייצג את היחת"ש בפני מחלקת מופ"ת13 ; כן רשאי למנות רכז תשלומים (להלן - שַל ם), שהוא "חייל בסדיר או אזרח עובד צה"ל"14, לשמש כפקיד טכני ומקצועי בנושא ניהול הקופות ביחת"ש. מפקד היחת"ש והקצין מיופה הכוח אחראים, בין היתר, לשמירת כספי הקופות ולפיקוח ובקרה אחר כל הפעולות הכספיות המתנהלות ביחת"ש. 1. על פי הוראת מופ"ת, עם כניסתם לתפקיד יקבלו מפקד היחת"ש והקצין מיופה הכוח הדרכה מראש מדור היחת"שים (להלן - רמ"ד יחת"שים). רמ"ד יחת"שים מסר למשרד מבקר המדינה, כי הכשרת מפקדי היחת"שים והקצינים מיופי הכוח כוללת השתלמות מקצועית של מספר שעות, שמעביר מדור היחת"שים. .__________________ .13 קצין מיופה כוח אחראי, בין היתר, על שמירת הכספים, על בקרת יתרות מזומנים ועל ניהול חשבונות. 14 .על פי הקבוע בפ"מ 1514 דוח שנתי59ב .אשר להכשרת שַל מִים נקבע בהוראה, כי "באחריות מפקד היחת"ש לדאוג להכשרה מקצועית בסיסית לרכז התשלומים הנעשית באמצעות קורס המועבר באחד מבסיסי הדרכה של צה"ל". רמ"ד יחת"שים רשאי לאשר מינוי שַל ם שאינו בעל הכשרה מקצועית, כמינוי זמני לשלושה חודשים, כאשר בתוך פרק זמן זה על מפקד היחת"ש לוודא, כי יעבור קורס רכזי תשלומים. בהקשר זה יצוין, כי בתחילת 2007 בוטל בצה"ל תקן ה"שַל ם", ומאותו מועד הטלת תפקיד זה על חיילים נעשתה ביוזמת מפקדי היחידות, בהתאם להערכת צורך. במטרה להכשיר שַל מִים לניהול הקופות, העביר צה"ל קורס רכזי תשלומים באחד מבסיסי ההדרכה שלו, שנמשך כחודש וחצי. בתחילת 2007 , במקביל לביטול תקן ה"שַל ם", ביטל צה"ל קורס זה. מחלקת מופ"ת הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי מאז, מעביר מדור היחת"שים השתלמות מקצועית לחיילים שממלאים בפועל תפקיד שַל ם, של מספר שעות עד יום או יומיים; עוד הודיעה, כי השתלמות זו אינה חלופית מבחינת תכניה לקורס רכזי התשלומים האמור. אף שהתבקש, צה"ל לא הבהיר למשרד מבקר המדינה את השיקולים שהיו ביסוד ההחלטה לבטל את תקן ה"שַלָּ ּם" ואת קורס רכזי התשלומים; כמו כן, לא מסר אם נבחנה התאמת המסגרת החלופית להדרכת חיילים כמתואר לעיל, לצרכיו. ביולי 2008 פנה רמ"ד יחת"שים לקצין השלישות הראשי ולגורמים נוספים בצה"ל בבקשה לבחון מחדש את ההחלטה לבטל את תקן ה"שַל ם" ואת קורס רכזי התשלומים. במכתבו ציין, כי ביטול התקן והקורס גרמו, בין היתר, לפגיעה ברמת השירות והטיפול בזכויות הפרט, לפגיעה בבקרת כספי היחידות, לגידול בגירעונות בקופות ולחוסר הכשרה של בעלי התפקידים ביחת"שים. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל, כי "ראש חטיבת אכ"א הנחה את ראש חטיבת תכנון ומינהל של כוח האדם להוביל עבודת מטה בנושא הכשרת שַל ם ליחידות". 2. מנתוני מחלקת מופ"ת עולה, כי בשנת2007 ובמחצית הראשונה של 2008 העביר מדור היחת"שים השתלמויות ל-59 מפקדי יחת"שים ול-121 קצינים מיופי כוח ושַל מִים. בנוסף לכך, הוא העביר 267 הדרכות של מספר שעות בהפעלת מערכת מחשוב לניהול הקופות שמפעילה מחלקת מופ"ת. משרד מבקר המדינה העלה, כי מחלקת מופ"ת לא בחנה את האפקטיביות של פעולות ההכשרה שהיא מקיימת. בין היתר לא בדקה המחלקה אם מסגרת ההשתלמויות שנקבעה מספיקה, ואם קיים קשר בין ההיקף והתכנים של ההכשרה לבין היקף הליקויים בניהול הקופות, כפי שעולה מביקורות של מדור ביקורת. עוד עלה, כי המחלקה לא בחנה את השפעת השינוי שבוצע במתכונת הכשרת השַל מִים כמתואר לעיל, על איכות ניהול הקופות ביחידות השונות. במצב זה לא ניתן לדעת אם המתכונת החדשה עונה לצרכים, וממילא לא ניתן ללמוד על השינויים שייתכן שנדרשים במתכונת ובתוכני ההדרכה של ההשתלמות. צבא הגנה לישראל- צה"ל 1515 .3. מדור היחת"שים מארגן לבעלי תפקידים העוסקים בניהול הקופות כנסים מקצועיים לקראת המועד שבו הם נדרשים לערוך דוחות כספיים לסגירת שנת כספים. כמו כן, מעת לעת מעביר להם המדור השתלמויות קצרות של מספר שעות לצורך רענון הוראות ודרכי פעולה המתייחסים לניהול הקופות. בביקורת עלה, כי למדור אין סמכות לחייב את בעלי התפקידים להתייצב לקבלת הדרכה או הכשרה שהוא מארגן. מנתוני מחלקת מופ"ת עולה, כי בהיעדר סמכות כאמור, ההשתתפות בכנסים חלקית. כך לדוגמה עולה מהנתונים, כי לארבעה כנסים שארגן המדור באוקטובר 2007 בנושא היערכות לקראת סגירת שנת הכספים, התייצבו רק כ-70% מבעלי התפקידים שהוזמנו. בהקשר זה יצוין, כי בגלל השתתפות חלקית של בעלי התפקידים ביטל מדור היחת"שים בשנת 2007 שתי השתלמויות רענון, שנהג לקיים מדי שנה בשנה לבעלי התפקידים ביחת"שים. בהתייחסותו לממצאי הביקורת ציין צה"ל, כי בשנת 2008 הגיעו לכנסים שנערכו באוקטובר ובנובמבר כ- 81% .מנציגי היחת"שים משרד מבקר המדינה מעיר, כי הכנסים שמארגנת מחלקת מופ"ת חיוניים להכשרת בעלי התפקידים ביחת"שים. על כן, על צה"ל לנקוט את הצעדים הדרושים כדי להבטיח ככלל את התייצבותם של כל אלה שהוזמנו. 4. במטרה לבדוק את אופן ניהול הקופות, ערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2007 ובחודשים ספטמבר ואוקטובר 2008 ביקורות ב -16 יחת"שים בגזרות המרכז, הצפון והדרום, שנבחרו אקראית. בעשרה מהם נמצאו ליקויים מסוגים שונים. להלן, דוגמה של ליקוי בתחום איוש בעלי תפקידים והכשרתם: ביחידה מסוימת של אט"ל ובאחת מיחידות של פיקוד הצפון מילאו תפקיד של שַל ם חיילות בשירות חובה, בלי שקיבלו הכשרה מקצועית במסגרת השתלמות כלשהי. 5. בעניין הפגמים בהכשרת כוח האדם ביחת"שים ניתן ללמוד גם ממסקנות ועדת חקירה, שמינה קצין השלישות במפקדת זרוע היבשה בדצמבר 2006 , כדי לחקור סיבות לקיום גירעונות הן בקופת יחידה והן במש"כים באחת מהחטיבות שהוצבו באותה עת בפיקוד הצפון. ועדת החקירה ציינה בין מסקנותיה, כי מפקד היחת"ש וקצין מיופה כוח לא עברו הכשרה מקצועית לתפקידם; כי הם למדו את תפקידם בכוחות עצמם תוך כדי עבודה; וכי דרך לימוד זו אינה יעילה. הוועדה גם ציינה, כי "מציאת דרך נכונה לביצוע הכשרה מקצועית ואף פרטנית במידת הצורך לפני כניסה לתפקיד ולפני העברת תפקידים - מחויב במציאות הקיימת" (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המתואר לעיל, מן הראוי שמחלקת מופ"ת תבחן ותקבע את סוגי ההכשרות הנדרשות, שהעמידה בהן תהווה תנאי למינוי בעלי תפקידים ביחת"שים; תערוך מיפוי הכשרתם המקצועית של בעלי התפקידים השונים בכלל היחת"שים; ותפעל לסגירת הפערים בתחום ההכשרות, במסגרת תכנית מפורטת ובלוח זמנים נתון. מעבר לאמור לעיל, מן הראוי, כי להוציא מקרים חריגים שייקבעו בנהלים, צה"ל יחייב בעלי תפקידים ביחת"שים להתייצב להדרכות ולהכשרות שמארגנת מחלקת מופ"ת. 1516 דוח שנתי59ב . .סיכום והמלצות .טיפול בכסף מזומן - שהוא עניין רגיש - מחייב קביעת כללים ברורים לניהולו, הקפדת העוסקים בדבר על קיום כללים אלה ומערכת בקרה על תקינות הפעילות הכספית. קל וחומר הדברים תקפים כאשר הכסף מנוהל על ידי גוף ממלכתי כמו צה"ל, שאינו עוסק לרוב בניהול כסף מזומן, וכאשר כסף זה מיועד לשימושם ולרווחתם של החיילים. הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים רבים המחייבים תיקון בניהול הקופות ובבקרה של צה"ל על כך. מן הראוי, שאכ"א יבחן ביסודיות את הסיבות לגירעונות בקופות ולליקויים המנהלתיים ביחת"שים, בדגש על מאפייניה ועל תפקודה של מערכת בקרה שאמורה לבקר ולהבטיח תקינות הפעולות הכספיות; כן ראוי שיגבש דרך פעולה מעשית לטיפול בהם, ברציפות וביעילות. לצורך כך, יש בראש ובראשונה להטמיע בניהול כספים ברמת היחידה את האחריות של המפקדים לעניין זה. מעבר לכך, יש לתת דגש מיוחד על קבלת תמונה כוללת של היקף הבעיה ועל בחינתה של סוגיית הכשרת כוח אדם מקצועי בתחום ניהול כספי היחת"שים. אשר לטיפול בגירעונות, מן הראוי שאכ"א יבחן את הצורך בקביעת סמכותה של מחלקת מופ"ת לנקוט ולאכוף פעולות ל מניעת גירעונות ולזיכוים של אלה שהתגלו, בלוח הזמנים שנקבע בפקודות צה"ל.

תקציר:
 .פרק רביעי .מערכת הביטחון . 1505 . צבא הגנה לישראל- צה"ל . .פעולות הביקורת .יחידות צה"ל מנהלות קופות, שבהן מופקדים כסף מזומן ומסמכים שווי כסף, שנועדו בעיקר לשיפור תנאי השירות ורווחת הפרט, ולהעשרת התרבות וחיי החברה של חיילי היחידות. משרד מבקר המדינה בדק את ניהול הקופות, ובכלל זה קיום נהלים והעמידה בהם, ותהליכי הבקרה שמקיים אכ"א על פעילותן. הביקורת נערכה בצה"ל: באכ"א וב -16 יחידות שונות. ביקורת השלמה נערכה באגף התקציבים שבמשרד הביטחון. .היבטים בניהול קופות מזומנים ביחידות צה"ל .תקציר .יחידות צה"ל, שהוכרזו על ידי אגף התכנון שבמטה הכללי בצה"ל כיחידות תשלומים (להלן - יחת"שים), מנהלות קופות שבהן מופקדים כסף מזומן ומסמכים שווי כסף, כגון שוברי נסיעה ותווים מסוגים שונים (להלן - כספי הקופות או קופות). כספי הקופות מיועדים, בעיקר, לשיפור תנאי השירות ורווחת הפרט, ולהעשרת התרבות וחיי החברה של חיילי היחידות. בשנים 2007 ו- 2008 פעלו בצה"ל כ -260 יחת"שים שניהלו 840 קופות. מחזור הכספים של הקופות הסתכם באותן שנים בכ -54 ובכ-48 ,מיליון ש"ח בהתאמה. מחלקת שירותי הפרט, הפרישה והתשלומים (להלן - מחלקת מופ"ת) באגף כוח אדם שבמטה הכללי בצה"ל (להלן - אכ"א), היא המנחה המקצועית הנושאת באחריות למתן שירותים כספיים ליחת"שי ם1 , וכל כספי הקופות נתונים לביקורתה. .פעולות הביקורת .בתקופה אוקטובר 2007 עד אוקטובר 2008 ,בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין, את ניהול הקופות, ובכלל זה קיום נהלים והעמידה בהם, ותהליכי הבקרה שמקיים אכ"א על פעילותן. הביקורת נערכה בצה"ל: באכ"א וב -16 .__________________ .1 כגון הפקדת כספים לחשבונות הבנקים של היחת"שים והעברת תווים לרשותם, לצורך חלוקה בין החיילים הזכאים. 1506 דוח שנתי59ב .יחת"שים שביחיד ות צה"ל שונות. ביקורת השלמה נערכה באגף התקציבים שבמשרד הביטחון. . עיקרי הממצאים .טיפול בגירעונות .בביקורת עלה, כי חלק ניכר מהקופות נמצאו במצב של גירעון: בספטמבר 2008 היו קיימים גירעונות שטרם זוכו ב -155 ( קופות95% מכלל הקופות שבהן היו גירעונות), אף כי עבר זמן רב מאוד מאז גילוים - זמן ארוך מזה שנקבע בהוראות מחלקת מופ"ת כזמן מרבי לזיכוי הגירעונות 2 - שישה חודשים. האיחור בטיפול בגירעונות מגיע עד כדי 67 .חודשים מנתוני מחלקת מופ"ת עולה, כי בספטמבר 2008 מתוך כ -260 ,יחת"שים שניהלו כ-840 קופות, היו ב-104 יחת"שים (כ-40% ,)163 קופות במצב של גירעון (כ- 19% מכלל הקופות). זאת לעומת 147 קופות במצב של גירעון בספטמבר 2007 (עלייה בשיעור של כ-11%.) .ליקויים מנהלתיים בניהול הקופות .במסגרת ביקורות שעורך מדור ביקורת במחלקת מופ"ת ביחת"שים, עולים מדי שנה בשנה בנוסף לגירעונות מאות ליקויים בניהול הקופות, כגון פגמים בניהול ספרים וביצוע הוצאות האסורות על פי הוראות מופ"ת. הליקויים נרשמים ונאגרים במערכת ממוחשבת במחלקת מופ"ת. משרד מבקר המדינה העלה, כי מחלקת מופ"ת א ינה מנתחת את הליקויים שעלו בביקורות שערך מדור ביקורת כדי לעמוד על הסיבות שהביאו לקיומם; ממילא, היא אינה מקשרת בין הסיבות לבין מאפייני פעילות היחת"שים. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי המחלקה אינה מקיימת מעקב אחר הצעדים שנוקטים היחת"שים כדי למנוע בעתיד ליקויים "חוצי-ארגון" מהסוגים שהתגלו ביחידות אחרות. .הכשרת כוח אדם מקצועי ביחת"שים .במטרה להכשיר שַלָּמִים לניהול הקופות, העביר צה"ל קורס רכזי תשלומים באחד מבסיסי ההדרכה שלו, שנמשך כחודש וחצי. בתחילת 2007 , במקביל לביטול תקן ה"שַלָּם", ביטל צה"ל קורס זה, ומאז מעבירה מחלקת מופ"ת השתלמות מקצועית לחיילים שממלאים בפועל תפקיד שַלָּם, של מספר שעות עד יום או יומיים, שאינה חלופית מבחינת תכניה לקורס רכזי התשלומים האמור. .__________________ .2 .השיטה לביצוע רישום חשבונאי לסגירת הגירעון בספרים צבא הגנה לישראל- צה"ל 1507 . בביקורת עלה, כי במחלקה אין נתונים בנוגע להשפעת השינוי שבוצע במתכונת הכשרת השַלָּמִים כמתואר לעיל, על איכות ניהול הקופות ביחידות השונות. במצב של היעדר נתונים, לא ניתן לקבוע אם המתכונת החדשה עונה לצרכים, וממילא לא ניתן ללמוד על השינויים שייתכן שנדרשים במתכונת ובתוכני ההדרכה של ההשתלמות. כמו כן עלה בביקורת, כי במחלקת מופ"ת אין נתונים בנוגע ליעילות הכשרת מפקדי יחת" שים וקצינים מיופי כוח 3 , ובכלל זה אם מסגרת ההשתלמויות שנקבעה מספיקה, ואם קיים קשר בין ההיקף והתכנים של ההכשרה לבין היקף הליקויים בניהול הקופות כפי שעולה מביקורות של מדור ביקורת. .סיכום והמלצות .טיפול בכסף מזומן - שהוא עניין רגיש - מחייב קביעת כללים ברורים לניהולו, הקפדת העוסקים בדבר על קיום כללים אלה ומערכת בקרה על תקינות הפעילות הכספית. קל וחומר הדברים תקפים כאשר הכסף מנוהל על ידי גוף ממלכתי כמו צה"ל, שאינו עוסק לרוב בניהול כסף מזומן, וכאשר כסף זה מיועד לשימושם ולרווחתם של החיילים. הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים רבים המחייבים תיקון בניהול הקופות ובבקרה של צה"ל על כך. מן הראוי, שאכ"א יבחן ביסודיות את הסיבות לגירעונות בקופות ולליקויים המנהלתיים ביחת"שים, בדגש על מאפייניה ועל תפקודה של מערכת בקרה שאמורה לבקר ולהבטיח תקינות הפעולות הכספיות; כן ראוי ש יגבש דרך פעולה מעשית לטיפול בהם, ברציפות וביעילות. לצורך כך, יש בראש ובראשונה להטמיע בניהול כספים ברמת היחידה את האחריות של המפקדים לעניין זה. מעבר לכך, יש לתת דגש מיוחד על קבלת תמונה כוללת של היקף הבעיה ועל בחינתה של סוגיית הכשרת כוח אדם מקצועי בתחום ניהול כספי היחת"שים. אשר לטיפול בגירעונות, מן הראוי שאכ"א יבחן את הצורך בקביעת סמכותה של מחלקת מופ"ת לנקוט ולאכוף פעולות למניעת גירעונות ולזיכוים של אלה שהתגלו, בלוח הזמנים שנקבע בפקודות צה"ל. .