משרד ראש הממשלה/תכנית ההתנתקות - יישום התכנית - הכנת שומות פרטניות לבתי מגורים

 ♦ . על פי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה- 2005 (להלן- החוק), מינהלת סל"ע3 (להלן גם: המינהלה) אחראית לשלם לזכאים את הפיצויים שייקבעו להם לפי החוק, על פי מנגנוני התשלום הקבועים בו. על פי החוק יקים ראש מינהלת סל"ע ועדות זכאות, המוסמכות, בין השאר, לקבוע אם תובע זכאי לפיצויים, מהו היקף הזכאות ומה שיעור הפיצוי המגיע לו. עד .__________________ .3 סל"ע- סיוע למתיישבי חבל עזה וצפון השומרון. תכנית ההתנתקות 1091 סוף שנת 2006 הוגשו למינהלת סל"ע יותר מ- 5,000 תביעות לפיצוי לפי החוק, כ- 2,000 .מהן בגין אבדן בית מגורים החוק מאפשר לזכאי לפיצוי בשל אבדן בית מגורים לבחור בין שלושה מסלולי פיצוי (על פי תנאי זכאותו), ובהם מסלול פיצוי לפי שומה פרטנית. שומה כזו נעשית לנכס שבעבורו נדרש הפיצוי, על פי נתונים הייחודיים לנכס זה. על פי החוק המינהלה מוסמכת ליזום חוות דעת, הערכות ושמאויות, ובלבד ש את ה שמאות בענייני מקרקעין יעשה השמאי הממשלתי הראשי (להלן - השמאי הממשלתי) או נציגו. עד סוף אוקטובר 2006 הוגשו למינהלה 1,983 תביעות בגין אבדן בית מגורים ובגין מענקים4 , וב-670 מהן ביקשו התובעים שומה פרטנית. תקציב הפיצויים המצטבר עבור בתי מגורים בשנים 2005 -2006 הוא כ-1.35 מיליארד ש"ח, ומתוכם שולמו כ-1.2 מיליארד ש"ח עד סוף אוקטובר 2006 . המשנה לראש מינהלת סל"ע היה האחראי מטעם המינהלה על תשלום כספי הפיצויים לזכאים לכך לפי החוק. בחודשים מרס -אוגוסט 2006 בדק משרד מבקר המדינה כיצד טיפלו המינהלה והשמאי הממשלתי העומד בראש אגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים (להלן - אגף השומה), מר יעקב אודיש, בהכנת השומות הפרטניות. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה - בעיקר במינהלת סל"ע - ובאגף השומה. נתונים אחדים עודכנו גם בנובמבר 2006. . הגדרת האחריות וחלוקת הסמכויות .1. על פי החוק, מישזכאי לפיצוי בשל אבדן בית מגורים רשאי לבחור במסלולי פיצוי א' וב', שבהם סכום הפיצוי מחושב על פי סוג הבנייה ושטח הבית, וכן רשאי להודיע למינהלה כי הוא מעוניין בפיצוי לפי שומה פרטנית. סכום הפיצוי לזכאי לשומה פרטנית ייקבע על פי שומה שיערוך השמאי הממשלתי, על פי כללי שמאות מקובלים, לאחר שנתן לזכאי הזדמנות להביא ראיות ומסמכים הנוגעים לנכס, לרבות שמאויות מטעמו . בפועל ערך השמאי הממשלתי רק מקצת השומות הפרטניות. לשם עריכתן של מרבית השומות שכרה המינהלה את שירותיהם של 20 שמאי מקרקעין (להלן- שמאי המאגר). על פי חוזה ההתק כפוף מקצועית לשמאי ]שמאי המאגר [ שרות בין המינהלה לבין שמאי המאגר "יהיה הממשלתי הראשי או מי מטעמו". את השומות היה על השמאי להעביר למבקש השומה, כלומר למינהלה, והעתק של השומה היה עליו להעביר לאגף השומה. בדצמבר 2004 החליטה המינהלה לרכוש שירותי ייעוץ משמאי מקרקעין (להלן - שמאי המינהלה) לשם פיקוח ובקרה על עבודתם של שמאי המאגר ולשם שמירה על קשר עם השמאי הממשלתי. 2. כדי להכין שומה פרטנית לנכס יש לבקר בו. בתוספת לתקנות שמאי מקרקעין (אתיקה מקצועית), התשכ"ו - 1966 (להלן- תקנות האתיקה), נקבע שבדוח שומה יש לכלול, בין השאר, לפחות את הפרטים האלה: תיאור הנכס, לרבות השטח שלו; ציון גוש, חלקה או מספר מגרש לפי תכנית בניין עיר (להלן - תב"ע); המצב התכנוני של הנכס - ייעוד הקרקע והתכניות החלות עליה; והעקרונות שלפיהם נערכה השומה. .__________________ .4 מענק עבור הוצאות הובלה והתארגנות, מענק עבור דמי שכירות ומענק בשל ותק אישי. התביעה בגין מענקים אלה הוגשה בטופס התביעה בגין בית המגורים. 1092 דוח שנתי57ב .כדי להכין את השומה יש לאסוף כל מיני מסמכים ובהם התב"ע הנוגעת לנכס, המורכבת משני סוגי מסמכים: הוראות התכנית ותשריט5 . יש לקבל מידע על השטח הבנוי של הבית, כלומר תשריט מדידה של מודד מוסמך (להלן - תשריט מדידה), ואם לא נמצא מסמך כזה - יש להביא מסמך המעיד שהנכס נמדד בידי השמאי. על השמאי לחשב את שווי הנכס על סמך הנתונים שאסף, על פי עקרונות שמאות מקובלים. יצוין כי בדרך כלל חלק מהמסמכים האמורים נמצאים אצל בעל הנכס, ולכן השמאי יכול לקבל אותם מבעל הנכס. הכנת השומות הפרטניות של מתיישבי חבל עזה וצפון השומרון הצריכה עבודה בתנאים שאינם שגרתיים. בתנאים מיטביים או רגילים הנכס עומד על תלו ולא נעשה בו שינוי, ואפשר לשוב ולבקר בו ובמידת הצורך למדוד שוב את שטחו; הנגישות לשטח הנכס אפשרית כמעט בכל עת; בעל הנכס מעוניין בשומה, ולכן הוא מסייע ככל האפשר לשמאי להשלים את הכנתה במהירות וביעילות; והרשות המקומית משתפת פעולה ומאפשרת לעיין במסמכים שברשותה. אולם הטיפול בשומות הפרטניות של המתיישבים נעשה בתנאים שונים בתכלית: באמצע אוגוסט 2005 החלה הריסת המבנים, ומשום כך פרק הזמן שבמסגרתו הייתה אפשרות לתעד את הנכסים היה מוגבל; הנכס נהרס ולכן לא הייתה אפשרות למדוד אותו במועד אחר; היה קשה להגיע לנכס; בעלי הנכסים לא תמיד שיתפו פעולה עם השמאים באשר להמצאת המסמכים הנדרשים; התב"עות של הנכסים לא היו נגישות כמקובל, משום שפעמים רבות המועצה האזורית של חוף עזה לא שיתפה פעולה. לשם הכנת מאות שומות פרטניות בתנאים האמורים, נרתמו למשימה השמאי הממשלתי ואגף השומה והשקיעו בכך מאמצים ניכרים. הכנת השומות הפרטניות למתיישבים לא הייתה משימה שמאית שגרתית, ולכן נדרשה היערכות מיוחדת של מזמין השומה, כלומר של המינהלה, ושל השמאי הממשלתי, האמון על הצד המקצועי של עריכת השומות. הם נדרשו לתאם את עבודתם ולחלק ביניהם את הסמכויות והאחריות חלוקה ברורה וחד -משמעית, אולם הם לא עשו זאת, ולכן התעוררו בעיות, כפי שיפורט להלן. גם הבקרה על השומות שהכינו השמאים הוטלה בפועל על שני גופים - השמאי הממשלתי ומינהלת סל"ע, באמצעות שמאי המינהלה. שני הגופים ביקרו את השומות שערכו שמאי המאגר, והיו חלוקים בדעת ם באשר להיקף הבקרה הנדרשת משמאי המינהלה (ראו להלן). .ריכוז המסמכים לשם הכנת השומות .השמאי הממשלתי הטיל על 14 שמאים מאגף השומה (להלן - שמאי האגף) להכין שומות פרטניות, ואלה הצטרפו לשמאי המאגר של המינהלה. ריכוז התב"עות 1. הביקורת העלתה כי לא היה ברור מי ממונה על ריכוז התב"עות שנדרשו להכנת השומות: המינהלה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי השמאים היו צריכים להשיג את התב"עות בכוחות עצמם, וכי השמאי הממשלתי היה אמור לסייע להם אם יצטרכו עזרה. השמאי הממשלתי, לעומת זאת, הסביר שהמינהלה היא שצריכה לספק לשמאים את המסמכים .__________________ .5 הוראות התכנית מפרטות בין היתר את ייעודי הקרקע שבתכנית, את השימושים שייעשו בקרקע הזאת, את זכויות הבנייה ואת הוראות הבנייה; תשריט הוא מפה המתארת, בין היתר, אלמנטים פיזיים בשטח כמו מבנים ודרכים, ומפרטת את ייעוד תאי השטח ואת גבולות החלקות. תכנית ההתנתקות 1093 הדרושים להם להכנת השומות. גם שמאי מאגר אחדים סברו שהמינהלה היא שתעביר להם את התב"עות הדרושות להם להכנת השומות. 2. בשל אי -הבהירות בעניין האחריות לריכוז המסמכים קיבלו השמאים את התב"עות הנוגעות לנכסים רק חודשים לאחר שביקרו בהם, ולעתים קיבלו תב"עות חלקיות בלבד: בידי עשרה שמאי מאגר היו תב"עות או הוראות של התכניות (ללא תשריטים) רק בדצמבר 2005 ; עד יוני 2006 לא היו לשמאי המאגר תב"עות תקפות לשם הכנתן של 57 ,שומות, אף על פי שהתב"עות האלה היו בידי המינהלה וחלקן אף היו בידי השמאי הממשלתי; בידי שמאי א' היו תב"עות של של ושה יישובים רק באפריל וביוני 2006 ; בידי שמאי ב' הייתה תב"ע רק במאי 2006 ; ובידי שמאי ג' הייתה תב"ע רק באוגוסט 2006 . במאי 2006 העבירו שמאי האגף ושמאי המאגר למינהלה תשע שומות שהוכנו בלי להתחשב בתב"עות הנוגעות לנכסים, משום שאלה לא היו בידי השמאים. מינהלת סל"ע השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי מאחר שעל פי החוק "סכום הפיצוי לזכאי לשומה פרטנית לפי סעיף 37 לחוק זה ייקבע על פי שומה שיערוך השמאי הממשלתי הראשי", השמאי הממשלתי הוא האחראי היחיד להכנת שומות פרטניות עבור המינהלה. עוד ציינה המינהלה כי "האחריות לאיסוף כל הנתונים הדרושים לצורך עריכת שומה היא של שמאי המקרקעין העורך אותה בלבד, ו/או של השמאי הממשלתי הראשי... האחריות לאיסוף וריכוז נתונים לצורך עריכת שומה מוטלת אך ורק על השמאי הממשלתי הראשי". לדעתה, השמאי שערך את השומה הוא האחראי, בין השאר, לבירור מצבו התכנוני של הנכס ושטחו. המינהלה גם ציינה שהיא סמכה ידה על הגורם המקצועי האמון על נושא השומות הפרטניות (השמאי הממשלתי), שימלא את חובתו ויספק "מוצר מוגמר", כלומר שומה פרטנית. השמאי הממשלתי השיב בינואר 2007 כי בשל מורכבות השומות האמורות, היה על המינהלה "לדאוג לאיסו". הוא הדגיש ]שמאי המינהלה[ ף נתונים והעברתם לשמאי המאגר בעזרתו של כי היה ברור באופן חד-משמעי שתפקיד המינהלה היה לדאוג לכך שבידי השמאים "תעמוד התמונה המלאה באשר למצב התכנוני החל בנכס הנישום". הכנת השומות הפרטניות נעשתה בתנאים שאינם שגרתיים, כאמור. היה אפשר לצפות שהשמאים יתקשו להשיג חלק מהמסמכים הנדרשים כדי להכינן, כמו למשל התב"עות הנוגעות לנכסים. משום כך היה על המינהלה ועל השמאי הממשלתי לאסוף את התב"עות הנוגעות לנכסים ולהעביר אותן לשמאים. ואכן, כפי שציינה בתשובתה, המינהלה פנתה לגורמים שונים כדי לרכז מסמכים ומידע הדרושים להכנת השומות הפרטניות. היא קיבלה את התב"עות של היישובים עוד לפני הפינוי, כאשר נערכה לדיונים בוועדות הזכאות בעניין מתן פיצויים על פי החוק. המינהלה ציינה כי אף על פי שהיא אספה את המסמכים, כאשר "פנו למינהלה נציגי השמאי הממשלתי הראשי ו/או השמאים החיצוניים בבקשה לקבל מסמך או פריט מידע מסוים, הם קיבלו סיוע". לדוגמה, בדצמבר 2005 קיבל השמאי הממשלתי העתק מהתב"עות שהיו ברשותה, ולכן הניחה המינהלה שכל התב"עות הדרושות להכנת השומות מצויות בידי השמאי ובידי כל הפועלים מטעמו. השמאי הממשלתי השיב כי בדצמבר 2005 התברר לו שמינהלת סל"ע אספה תב"עות, ובהן תב"עות שאינן מצויות באגף השומה. השמאי פנה למינהלה וביקש לקבל את התב"עות, ואף העביר אותן לשמאי מאגר שדרשו זאת. 1094 דוח שנתי57ב .שלושה שמאי מאגר מסרו בתשובתם למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 כי הם אכן קיבלו הוראות של תכניות בדצמבר 2005, אולם לא צורפו להן התשריטים, ולכן לא היה אפשר להתאים אותן לבתים. יוצא אפוא שחודשים רבים לאחר שהשמאים ביקרו בנכסים, עדיין לא היו בידיהם מסמכים הדרושים להשלמת ההכנה של השומה. לדעת משרד מבקר המדינה, מינהלת סל"ע והשמאי הממשלתי היו צריכים להבהיר מראש מי מהם ישלח את התב"עות לשמאים. גם אם לא הבהירו זאת מראש, הרי כשהתברר שכל אחד מצפה שהאחר יעשה זאת, היו צריכים לדון בעניין זה ולקבל החלטה משותפת, אך הדבר לא נעשה. מסמכים המעידים על שטח הבית בחודשים יוני-אוגוסט 2005 ביקרו השמאים בבתי התושבים ביישובים של חבל עזה וצפון השומרון כדי לתעד את הנכסים. 1. בישיבה שהתקיימה במאי 2005 השתתפו, בין השאר, המשנה לראש המינהלה (הממונה על תשלום כספי הפיצויים) והשמאי הממשלתי. בישיבה הוחלט שהשמאי העורך את השומה יבקש מהתובעים נתונים שונים, כמו מסמכים המעידים על שטח הבית, וירשום בדוח אילו נתונים ביקש ואילו קיבל. יש לציין כי בסיכום הישיבה לא צוין מי האחראי לביצוע החלטה זו. אולם שמונה שמאי מאגר השיבו למשרד מבקר המדינה שהם לא התבקשו לדווח על הנתונים בדוח כאמור. יוצא אפוא שהמינהלה לא עמדה על כך שהחלטתה תיושם. 2. באותה ישיבה הוחלט שהתשלום לשמאי המאגר ייעשה בשני שלבים. התשלום הראשון יועבר לאחר ביקור בשטח ועבודת הכנה. לדברי השמאי הממשלתי, המינהלה הייתה צריכה לשלם לשמאי את התשלום הזה לאחר שביקר בנכס, אסף את המסמכים הנדרשים להכנת השומה והודיע למינהלה אילו מסמכים עדיין אינם מצויים ברשותו. בספטמבר 2005 אישרה המינהלה שעבודת ההכנה הסתיימה, ואפשר לשלם לשמאי המאגר את התשלום הראשון. התברר שאישור זה ניתן גם כאשר המינהלה לא קיבלה מהשמאי דיווח על המסמכים שברשותו. 3. בדיון שהתקיים באוגוסט 2005 השתתפו, בין השאר, המשנה לראש המינהלה וראש ועדות הזכאות. בדיון הוחלט כי "ועדת הזכאות תישלח כל שומה או חומר שמאי [ רלוונטי אחר אשר יתקבל בתיקי התביעה עם בקשה לשמאות פרטנית אל ". הביקורת העלתה כי המינהלה העבירה לשמאים ]המינהלה61 תשריטי מדידה רק ביוני 2006 , כתשעה חודשים לאחר הביקור בנכסים, ורק לאחר שאגף השומה דרש זאת. מינהלת סל"ע מסרה בתשובתה כי לא ידעה אילו מסמכים נמצאים בידי השמאי, כלומר אם יש בידיו מסמכים המעידים על שטח הבית, ולכן לא העבירה את כל המסמכים לכל השמאים, אלא הייתה נכונה למסור לשמאים מסמ כים על פי דרישתם. היא הדגישה שמדובר ב"אחריות מקצועית של השמאי הממשלתי ושל השמאי המבצע את השומה". תכנית ההתנתקות 1095 לדעת משרד מבקר המדינה, המינהלה הייתה צריכה לפעול על פי הנהלים שהיא עצמה קבעה ולמסור לשמאים את תשריטי המדידה שהיו ברשותה. לא היה עליה להמתין עד שהשמאים יבקשו מ מנה את המסמכים האלה, שהיו חיוניים מאוד להכנת השומות. לא נמצא כי השמאים ידעו שתשריטי המדידה נמצאים אצל המינהלה בשלב מתקדם של הכנת השומות. לכן היו שמאים שערכו שומות על פי מדידה שהם עצמם עשו, ולא לקחו בחשבון תשריט מדידה של מודד מוסמך, אף על פי שהוא נמצא במינה לה. כפי שיפורט להלן, רק כשהכנת השומות הייתה בעיצומה, התברר שלשמאים חסרים מסמכים, ולכן ההכנה התעכבה מאוד. . .הכנת השומות הפרטניות .על פי חוזה שחתמה המינהלה עם כל אחד משמאי המאגר, היה עליהם למסור את השומות שערכו בתוך שבועיים מיום שנמסרה להם הזמנת העבודה, אלא אם כן נקבע מועד אחר בטופס של [ ההזמנה. בהזמנת העבודה צוין כי "פרטים נוספים ביחס לעבודה הינם בהתאם להנחיות כפי שיימסרו לך מעת לעת". שמאי המינהלה העביר לידי שמאי המאגר את ]שמאי המינהלה הנחיותיו המקצועיות של השמאי הממשלתי, ונקבע בהן כי על השמאים לקבל את כל החומר הנוגע להכנת השומה בתוך שבועיים מיום שביקרו בנכס ולמסור את חוות הדעת שלהם לשמאי המינהלה בתוך שלושה שבועות מיום שביקרו בנכס. באוגוסט 2005 הורה שמאי המינהלה לשמאי המאגר "להתחיל מיידית בכתיבת החלק הראשון של השומות הכולל את פרטי הנכס, הביקור במקום, המטרה, ת אור הנכס וכיו"ב". השמאי הממשלתי נדרש להנחות את השמאים באשר להכנת השומות הפרטניות, ובאוקטובר 2005 .הוא שלח להם הנחיות מקצועיות שומות מטעם התובעים עד סוף אפריל 2006 , כשמונה חודשים לאחר שהשמאים ביקרו בנכסים וכשישה חודשים וחצי לאחר שהשמאי הממשלתי שלח את הנחיותיו, נמסרו למינהלה 36 שומות סופיות6 ,בלבד שהן כ-5% מהשומות שהשמאים היו צריכים להכין. עד סוף יולי 2006 נמסרו למינהלה 389 שומות פרטניות בלבד, שהן כ-58% .מכלל השומות 1. כאמור, החוק קובע שסכום הפיצוי ייקבע על פי שומה שיערוך השמאי הממשלתי או נציגו, על פי כללי שמאות מקובלים, לאחר שנתן לזכאי הזדמנות להביא ראיות ומסמכים הקשורים לנכס, לרבות שמאויות מטעמו. ביוני 2005 קבע בית המשפט העליון 7 (להלן- פסיקת בג"ץ) ש"על השמאי הממשלתי מוטלת החובה לקיים הליך שמאי במסגרתו תינתן לתובעים שמיעה הוגנת ואפשרות הבאת ראיות והגשת חוות-דעת שמאיות פרטיות מטעמם". במהלך ספטמבר 2005 פנתה המינהלה לתובעים ולבאי כוחם והודיעה להם שעד תחילת אוקטובר 2005 עליהם להעביר לה ראיות ומסמכים הנוגעים לנכס, לרבות שומה שנעשתה מטעמם, או להודיע לה אם אין הם מעוניינים להעביר מסמכים מטעמם. בספטמבר 2005 הורה .__________________ .6 .שומה סופית היא שומה שאין צורך לתקן אותה 7 בג"ץ 1661/05 'המועצה האזורית חוף עזה ואח' נ' ראש הממשלה ואח, פד נט( 2 )481. 1096 דוח שנתי57ב .השמאי הממשלתי לעובדיו ולשמאי המינהלה שלא לסיים את עריכת השומה של הנכס עד שיתקבלו שומות מטעם התובעים. באופן זה הנחה שמאי המינהלה גם את שמאי המאגר. 2. עד סוף אוקטובר 2005 לא העבירו מרבית התובעים מסמכים למינהלה וגם לא הודיעו לה כי אין הם מעוניינים להעביר לה מס מכים. לדעת משרד מבקר המדינה, במצב הזה ובנסיבות האמורות, היה על המינהלה להודיע ברבים שלא תמתין עוד למסמכים, או לפנות שוב אל התובעים ולהזכיר להם שההמתנה תמה. אולם המינהלה לא עשתה דבר מן הדברים האלה. 3. בחודשים אוקטובר-דצמבר 2005 קיבלה המינהלה245 שומות מטעם התובעים; 203 מהן התקבלו עד אמצע נובמבר 2005 , ולכן היה אפשר לצפות שהכנת כ-200 שומות פרטניות תסתיים עד סוף דצמבר. אולם עד דצמבר 2005 מסרו אגף השומה ושמונה שמאי מאגר למינהלה 99 שומות8 בלבד, שהן כ-%50 מהשומות שהיה אפשר להכין עד אז. חמישה שמאי מאגר לא העבירו למינהלה חלק מהשומות עד מועד זה, אף על פי שהיו בידיהם שומות מטעם התובעים, משום שלא היו בידיהם תב"עות מלאות לרבות תשריטים. כאמור, בידי המינהלה היו באותה עת תב"עות תקפות, אולם הן הועברו לשמאים רק בדצמבר 2005 , ובמקרים אחדים רק באפריל 2006 ואחר כך. שמאי האגף הכינו רק 17 מ-23 .שומות שהיה עליהם להכין מהאמור לעיל עולה שעד סוף דצמבר 2005 קיבלה המינהלה מהשמאים רק כמחצית השומות הנדרשות, בין היתר משום שלא היו בידיהם תב"עות מלאות בנוגע לנכסים. משר ד מבקר המדינה מעיר כי במצב הזה היה על המינהלה ועל השמאי הממשלתי לבדוק מדוע התעכבה הכנת השומות, אולם בדיקה כזאת לא נעשתה. גם כשהייתה אפשרות להשלים את הכנת השומות, כלומר כשהתובע שלח שומה מטעמו, המינהלה והשמאי הממשלתי לא עשו די כדי לזרז את השלמת העבודה. עדכון ההנחיות של השמאי הממשלתי 1. מנובמבר 2005 ואילך מסרו השמאים שומות למינהלה, ובד בבד מסרו העתק של השומות לשמאי הממשלתי לשם בקרה. לדברי השמאי הממשלתי, הוא בדק בדיקה מדגמית 71 שומות, ואת חלקן לא אישר משום שמצא "פערים לא הגיוניים" וחוסר אחידות ביניהן. גם לוועדות הזכאות היו השגות על שומות שהן קיבלו. בסוף דצמבר 2005 נערך דיון בראשות מנכ"ל משרד המשפטים, והוחלט לעכב את הטיפול בשומות עד שיינתנו הנחיות מקצועיות נוספות בעניינן. בתחילת פברואר 2006 נתן השמאי הממשלתי הנחיות נוספות להכנת השומות הפרטניות (להלן - ההנחיות הנוספות). הוא הסביר שכדי להכין את ההנחיות הנוספות הוא עשה סקר מקיף על עלויות הבנייה ועל המחירים של 250 דירות צמודות קרקע בנגב המערבי, שבו ראה "אזור ייחוס" ראוי לבתים בחבל עזה ובצפון השומרון. ההנחיות הנוספות ניתנו יותר מחצי שנה לאחר שהשמאים ביקרו בנכסים. היה אפשר לצפות שבמועד זה יהיו בידיהם כל המסמכים הנדרשים להכנת השומה, ושיוכלו להעביר את השומה .__________________ .8 מהן אושרו רק36 .שומות, ובשאר השומות נדרשו תיקונים ושינויים תכנית ההתנתקות 1097 לשמאי המינהלה ולשמאי הממשלתי בתוך14 יום לשם בקרה. שמאי המינהלה קבע שיבקר את השומה בתוך שבוע מיום שיקבל אותה. מכאן שהכנת השומה והבקרה של שמאי המינהלה עליה היו צריכות להסתיים בתחילת מרס 2006 לכל היותר. לאחר מכן השומות היו צריכות להישלח לוועדות הזכאות לשם דיון בבקשתו של התובע ולשם קבלת החלטה סופית בעניין סכום הפיצויים. 2. בפברואר 2006 ביקשוכמה מ שמאי האגף הבהרות להנחיות האלה. כך למשל הם העלו שאלות עקרוניות בעניין "הפח תת גורם הפחת" בשומות וכן בעניין היקף שיקול הדעת שהשמאי נדרש להפעיל בעת עריכת השומה. לא נמצא שבעקבות שאלות אלה הבהיר השמאי הממשלתי באופן שיטתי לשמאי המינהלה או לשמאי המאגר כיצד על השמאי לנהוג בעניין הפחת או בעניין שיקול הדעת הנדרש ממנו. בישיבה שהתקיימה אצל מנכ"ל משרד המשפטים במרס 2006 טען השמאי הממשלתי ש"עבודת ההסברה של ההנחיות והבקרה על ביצוען אורכת זמן". 3. בסוף מרס 2006 .צפה השמאי הממשלתי שעד אפריל יסתיים הטיפול בשומות הפרטניות כאמור, חלק ניכר מהשומות עדיין לא הושלמו גם בסוף מאי 2006. בינואר 2007 השיב השמאי הממשלתי כי במהלך שיחות שערך עם רוב שמאי המאגר התברר לו שהם הבינו את ההנחיות הנוספות. עוד התברר לו שהמסמכים הנדרשים להכנת השומה אכן מצויים בידיהם, ושהם יכולים לסיים את רוב השומות עד סוף אפריל 2006 . בפברואר 2007 הבהיר השמאי הממשלתי בתשובה נוספת למשרד מבקר המדינה, שיש "למסור בהנחיות מלוא המידע הדרוש לשמאי לביצוע שומתו מחד, אולם לא להכתיב ולהכנס לשיקול המקצועי של השמאי מאידך". לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר התברר לשמאי הממשלתי שתחזיותיו אינן מתממשות, היה עליו להציג את הנתונים בכתב ובמלוא חריפותם למשנה לרא ש המינהלה, אולם הוא לא עשה זאת. הביקורת העלתה כי בשל הטיפול הלקוי בשומות, בתחילת מאי 2006 עדיין לא קיבלו ועדות הזכאות אף שומה סופית אחת, לרבות משמאי האגף, אף שחלפו כשלושה חודשים מאז ניתנו ההנחיות הנוספות. חלק מהשומות לא התקבלו משום שהליך הבקרה עליהן עדיין לא הסתיים. בחודשים מאי-יולי 2006 נמסרו לוועדות הזכאות 352 שומות בלבד, ומשום כך עוכבו תשלומי הפיצויים לתובעים (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, על השמאי הממשלתי היה להבהיר לשמאי המאגר את כל הנקודות הדורשות הבהרה נוספת גם לאחר פרסום ההנחיות הנוספות. זאת כדי לוודא שבידי השמאים מצוי כל המידע המקצועי הנחוץ לצורך השלמת השומות במועד שיאפשר את תשלום הפיצויים לתובעים. .הפיקוח והבקרה על הכנת השומות .המינהלה והשמאי הממשלתי עסקו בבקרה על השומות שערכו שמאי המאגר: המינהלה הטילה על שמאי המינהלה, בין השאר, לפקח על עבודתם של שמאי המאגר, לבקר אותה ולאשר את השומות; ביולי 2005 קבע השמאי הממשלתי ששמאי המינהלה יבדוק את השומות של שמאי המאגר, ואחר כך יבדוק אותן אגף השומה בדיקה מדגמית. 1098 דוח שנתי57ב .1. הביקורת העלתה שהשמאי הממשלתי סבר ששמאי המינהלה צריך לבדוק את השומות ביסודיות, ואילו שמאי המינהלה סבר שהוא צריך לבדוק אותן בדיקה חלקית בלבד. לדברי המשנה לראש המינהלה, אף שלפי החוק השמאי הממשלתי הוא שצריך להכין את כל השומות ולמסור אותן למינהלה ערוכות ומוכנות, רכשה המינהלה את שירותיו של שמאי המינהלה לשם פיקוח ובקרה על הכנת השומות. הוא ציין שמאחר שהגשת השומות התעכבה, הוא הסתפק בנתונים על שטח הבית ועל סוג הבנייה שלו, נתונים שהוא דרש מהשמאים להעביר למינהלה כדי שוועדות הזכאות יוכלו לבדוק אם יש מקום לשלם לתובע מקדמה (בעניין המקדמות ראו להלן). מן התשובות של השמאי ה ממשלתי ושל שמאי המינהלה למשרד מבקר המדינה עולה שגם הליך אישור השומות לא הובהר כנדרש: השמאי הממשלתי מסר בתשובתו ששמאי המינהלה היה צריך לבקר את השומות הפרטניות ואחר כך "להעביר שומה חתומה וסופית למנהלת סל"ע עם העתק לאגף שומת מקרקעין". לעומת זאת, שמאי המינהלה מסר בתשובתו בדצמבר 2006 ."ששומות אחדות "אושרו רק לאחר הבחינה והאישור של השמאי הממשלתי 2. בהתאם לחוק ולפסיקת בג"ץ כתב השמאי הממשלתי לעובדיו ולשמאי המינהלה בספטמבר 2005 כי "יש להמתין עד לקבלת חומר מהמתיישבים (לרבות חוות דעת שמאית מטעמם) רק לאחר מכן ניתן לסיי ם את שומת הנכס". בסוף מרס 2006 הודיע השמאי הממשלתי למנכ"ל משרד המשפטים כי הורה לשמאים לערוך שומות גם לתובעים שלא הגישו שומה מטעמם. בישיבה שנערכה אחר כך בלשכת המנכ"ל ציינה עוזרת המנכ"ל ש"אכן זכור מטעם ה[ לה שהיתה הנחיה להתחיל קודם בשומות לגביהן התקבלו שומות, אולם היה ]תובע ברור שיש להתחיל בביצוע יתר השומות בנובמבר (או בדצמבר מקסימום). דבר זה לא קרה". באוקטובר 2005 כתב שמאי המינהלה לשמאי המאגר כי "השומות שלכם יועברו אלי... לאחר שבחנתם את השומה של המתיישב או שקיבלתם הודעה ממני כי אין שומה שכזו". העתק של המכתב הועבר גם למשנה לראש המינהלה ולשמאי הממשלתי. מן האמור לעיל עולה שלא היה ברור עד מתי יש להמתין לשומות מטעם התובעים: בלשכה של מנכ"ל משרד המשפטים סברו שהשמאים היו צריכים להתחיל להכין את השומות בדצמבר 2005 לכל היותר; השמאי הממשלתי סבר עד מרס 2006 שאין להשלים א ת הכנתן של שומות פרטניות לפני שיתקבלו שומות מטעם התובעים; והמינהלה סברה שאין להתחיל להכין את השומות כלל עד שיתקבלו שומות מהתובעים או עד שהתובעים יודיעו שאינם מעוניינים להגיש שומה כזאת. נמצא כי בשל אי -בהירות זו החלה הכנתן של חלק מהשומות רק במרס 2006 , כשישהחודשים לאחר שהנכסים תועדו. 3. ,המינהלה והשמאי הממשלתי היו צריכים לעקוב אחר התקדמות עבודתם של השמאים כדי לוודא שקצב עריכת השומות משביע רצון: השמאי הממשלתי נדרש לעקוב אחר עבודת השמאים מתוקף חובתו לערוך את השומות הפרטניות על פי החוק. המינהלה נדרשה לעקוב אחר עבודתם של השמאים מתוקף החוזה שחתמה אתם, ושבו הם התחייבו להכין את השומות בתוך שבועיים מיום שביקרו בנכס ולאחר שקיבלו את המסמכים הנדרשים ואת ההנחיות המקצועיות. שמאי המינהלה אמנם שלח תזכורות בכתב לשמאי המאגר, אולם פעמים רבות התזכורות האלה לא הועילו. תכנית ההתנתקות 1099 עד סוף יו לי 2006 לא הסתיים תהליך הבקרה על כמחצית השומות של ארבעה שמאי מאגר ועל כל השומות של שלושה שמאי מאגר אחרים. תהליך הבקרה על חלק מהשומות שערכו שמונה שמאים אחרים הסתיים רק במהלך החודשים יוני, יולי ואוגוסט 2006. 4. לעתים ארכה הבקרה של המינהלה על שומות שערכו שמאי המאגר זמן רב: שמאי המינהלה בדק שומות של שבעה מ -20 שמאי המאגר במשך כשלושה חודשים ואף יותר. נוסף על כך הוא העדיף לבדוק את כל השומות של השמאי ביחד, ולכן עיכב את הטיפול בשומות הראשונות שהשמאי הגיש עד שנמסרו לו מרביתן. 5. שמאי המינהלה בדק אם השומה נערכה לפי ההנחיות של השמאי הממשלתי בעניין שווי הקרקע; אם שטח הבית הרשום בשומה לא חרג מהמותר לפי התב"ע; ואם השמאי ציין אילו מסמכים היו בידיו כשהכין את השומה. חישוביהם של שמאי המאגר לא נבדקו. כאמור, בתקנות האתיקה נקבע שבדוח השומה יש לכתוב מהו המצב התכנוני של הנכס (ייעוד הקרקע והתכניות החלות עליה) . במכתב ששלח השמאי הממשלתי למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי) (להלן - המשנה ליועמ"ש) ביולי 2006 הוא נתן דוגמאות לטיפול הלקוי בשומות שהכינו שישה שמאי מאגר - שומות שנמסרו למינהלה: שומה של בית ביישוב כפר דרום נעשתה על פי נתונים של בית ביישוב מורג; שומות של שניים משמאי המאגר נעשו בלי להתחשב במצב התכנוני של הנכס. השמאי הממשלתי ציין שתיקון השומות האלה ארך כחודש עד חודשיים. יצוין שפרק זמן זה נוסף על הזמן הרב שארכה הכנת השומות מלכתחילה. אחד משני השמאים האמורים מסר בתשובתו בדצמבר 2006 כי בדצמבר 2005 הוא קיבל רק את ההוראות של התכניות ולא את התשריטים, ועל כן לא ידע לאילו בתים נוגעת כל תב"ע. משום כך הוא ציין במפורש בשומות שלא הייתה אפשרות לקבל מידע תכנוני על הנכס. עוד אמר שהוא העלה עניין זה לפני שמאי המינהלה ולפני השמאי הממשלתי, אולם הם לא ענו לו על כך. 6. מלבד המינהלה והשמאי הממשלתי בחנו גם עובדים של ועדות הזכאות את השומות. מבדיקת השומות שנמסרו לוועדות הזכאות ממאי 2006 ואילך עולה כי 30%-20% מהן התבססו על נתונים שגויים, ובהן גם שומות של שמאי האגף. כך למשל נמצאו שומות שלא צוין בהן המצב הת כנוני של הנכס. בעקבות ממצאים אלה נדרש השמאי שערך את השומה לתקן את השומה. יש לציין כי השומות הועברו למינהלה ולשמאי הממשלתי בעת ובעונה אחת, כדי שלא לעכב אותן פעם נוספת. 7. שמאי האגף נדרשו להכין כ-105 שומות פרטניות, ואגף השומה העביר65 מהן למינהלה רק במאי 2006 . לדברי השמאי הממשלתי, השומות האלה היו מוכנות כבר קודם, אולם אחד מבאי כוחם של התובעים (להלן – עורך הדין המייצג תובעים) כתב לשמאי האגף באפריל 2006 ...כי "לפי דעת הח"מ, שמאי שישכתב את חוות דעתו ויפעל לפי תכתיבים שינתנו לו אמור להתחייב בגין כל נזק שיגרום על ידי מעשיו ומחדליו". משום כך חששו שמאי האגף למסור את השומות למינהלה. במאי 2006 קיבלו שמאי האגף הבהרות מהמשנה ליועמ"ש 1100 דוח שנתי57ב .באשר ל"היקף החשיפה המשפטית שלהם בשל עריכת שומות פרטניות לבתי מגורים", ויומיים אחר כך מסר אגף השומה למינהלה את השומות הראשונות. נמצא שלא היה ברור מהו היקף הבקרה שהמינהלה צריכה לערוך ומי רשאי לאשר את השומה אישור סופי. לכן לעתים נמסרו לוועדות הזכאות שומות שהתבססו על נתונים שגויים, והשלמת הטיפול בשומות האלה התעכבה. עוד נמצא שהבקרה על השומות ארכה זמן רב מדי; שהבקרה השמאית-מקצועית של המינהלה על השו מות הייתה חלקית בלבד ולא גילתה שומות שנעשו בלי להסתמך על המצב התכנוני של הנכס; ושהשמאי הממשלתי לא ביקר כראוי את השומות שאגף השומה ערך. הטיפול בשומות היה לקוי אף על פי שהמינהלה נזקקה להן בדחיפות רבה, ומאחר שהכנתן התעכבה, התעכב גם תשלום הפיצויים לתובעים. .תיקון השומות .1. ,הביקורת העלתה שגם לאחר שבקרת השומות הסתיימה והן הועברו לוועדות הזכאות הוועדות לא יכלו להשתמש בחלק מהשומות האלה בגלל ליקויים שנמצאו בהן: ביוני 2006 ;מצאו ועדות הזכאות ליקויים בשבע שומות, ולכן הן התקשו לקבוע פיצויים הולמים וראויים ביולי הודי ע השמאי הממשלתי למשנה ליועמ"ש על "טעויות ותקלות" שנמצאו בשומות פרטניות שערכו שישה שמאי מאגר, למשל שומות שבהן לא צוין המצב התכנוני. 2. כפוף]שמאי המאגר[ על פי חוזה ההתקשרות בין המינהלה לבין שמאי המאגר, "יהיה מקצועית לשמאי הממשלתי הראשי או מי מטעמו, והוא מתח ייב למלא אחר הוראות ו/או דרישות השמאי הממשלתי... הן אלו הכלליות והן ספציפיות לעבודות שנמסרו לביצועו... , רשאים לבקש השלמות, ]המינהלה[ השמאי הממשלתי הראשי או מי מטעמו או מבקש השומה הבהרות ועריכה מחדש וכיוצ"ב, על-פי שיקול דעתם הבלעדי, ולא יהא בכך כדי לזכות את הקבלן בתמורה נוספת". (א) ביולי 2006 כתב השמאי הממשלתי למשנה ליועמ"ש שהשמאים אינם מוכנים כלל לשנות את שומתם על פי ההנחיות הנוספות, "זאת כאשר מדובר בשינוי בנתונים עובדתיים גרם לחשש ]עורך הדין המייצג תובעים [ ולא חלילה בשיקול דעת. נדמה לי כי מכתבו של ופחד ניכר בין השמאים". עד תחילת יולי 2006 עוכבו כ-200 שומות של שישה שמאי מאגר משום שהליכי הבקרה והתיקון בעניינן עדיין לא הסתיימו. (ב) מינהלת סל"ע התקשרה עם שמאי ד' לשם הכנתן של כ -70 שומות פרטניות. לאחר שהשמאי הממשלתי נתן את ההנחיות הנוספות, הוא דרש משמאי ד' לתקן כ-50 מהן על פי ההנחיות האלה, אולם השמאי סירב לתקנן. המינהלה התקשרה עם שמאי ה', שהיה שותפו של שמאי ד', לשם הכנתן של 25 שומות, ועד יוני 2006 הוא הגיש למינהלה את כולן. לדברי השמאי הממשלתי, שני השמאים לא ערכו את השומות לפי ההנחיות הנוספות. בדצמבר 2006 מסרו שני השמאים בתשובתם כי שמאי המינהלה אישר את השומות שערכו. הם הוסיפו שבאפריל 2006 התקיימה ישיבה שבה השתתפו השמאי הממשלתי, שמאי ", והוחלט שהם יגישו את ]הנוספות[ המינהלה והם עצמם. בישיבה הועלתה "סוגיית ההנחיות שומותיהם לאגף השומה בלי לתקנן על פי ההנחיות האלה. תכנית ההתנתקות 1101 נמצא שאגף השומה תיקן בעצמו את השומות של שני השמאים. עד אמצע ספטמבר 2006 הוא מסר למינהלה 39 מ-75 .השומות שהיה עליו לתקן מהאמור לעיל עולה שחסמים אחדים עיכבו את הכנת השומות הפרטניות: השמאי הממשלתי נאלץ לתת הנחיות נוספות, שהטמעתן ארכה זמן רב; והדעת נותנת שהמכתבים ששלח עורך הדין המייצג תובעים לשמאי האגף ולשמאי המאגר הרתיעו את השמאים, ומשום כך הם חששו לתקן את השומות על פי ההנחיות הנוספות. המינהלה והשמאי הממשלתי היו צריכים לפעול להסרת החסמים האלה, כדי שתהיה אפשרות להשלים את הכנת השומות במועד שנקבע. הם יכלו להציג את הבעיות לגורם בכיר יותר, כמו מנכ"ל משרד המשפטים. מאחר שלא עשו זאת כמתבקש, התעכבה הכנת השומות הפרטניות עיכוב ניכר. .ההשפעות של העיכוב בהכנת השומות הפרטניות על תשלום הפיצויים לתובעים .קבלת נתונים בסיסיים על ביתו של התובע על פי החוק, סכום הפיצוי בגין אבדן בית מגורים במסלול א' יחושב לפי סוג הבנייה של בית המגורים ולפי השטח הבנוי של הבית. כך למשל, סכום הפיצוי בגין בית מגורים שנבנה בבנייה עצמית הוא 4,500 ש"ח למ"ר. מסלול ב' מעניק תוספת לפיצוי הניתן במסלול א'. את התוספת מקבל מפונה שמרכז החיים שלו9 היה ביישוב המפונה, והוא התגורר בו לפחות למשך פרק הזמן הקבוע בחוק. ביוני 2005 החליטו ועדות הזכאות להתחיל לשלם לתובעים מקדמות על פיצויים בגין אבדן בתי מגורים: מקדמה של כ- 217,000 ש"ח בפרק הזמן שעד למועד הפינוי, כלומר עד אמצע אוגוסט 2005 , או מקדמה של כ- 290,000 ש"ח לאחר מועד הפינוי (להלן - מקדמה ראשונה). המינהלה מסרה בתשובתה בינואר 2007 ש"מדיניות מתן המקדמות לתובעים במסלול השומות הפרטניות כונתה אצלנו מדיניות של קיצור טווחים היות שלכל אורך הדרך הקפידו הוועדות... ככל האפשר לנוכ ]תובעים[ליתן החלטות על מקדמות... מתוך שאיפה לסייע ל ח העיכובים המשמעותיים שחלו בהכנת שומות אלה... מחד הקפידו ועדות הזכאות שלא להסיג את גבולו של השמאי הממשלתי הראשי, ויחד עם זאת פעלו כדי לקדם תשלום מקדמות". בחודשים יוני-יולי 2005 החליטו ועדות הזכאות לשלם מקדמה למי שתבעו פיצויים במסלול של שומה פרטנית. הוחלט שהמקדמה לא תהיה גדולה מסכום הפיצויים המחושב לפי מסלול א' (להלן - הסכום הנורמטיבי) לפי נתונים על שטח הבית ועל סוג הבנייה שלו. בסוף יולי 2005 הודיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) לראש ועדות הזכאות שאי -אפשר לשלם לתובעים מקדמה עד לגובה הסכום הנורמטיבי אם התביעה הוגשה במסלול של שומה פרטנית. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 ש"אחד מתפקידי השמאי, בעריכת שומה פרטנית, הוא לקבוע את גודל הבית ואת איכות .__________________ .9 ,על פי החוק, לשם קביעת מרכז חייו של תובע יובא בחשבון מכלול קשריו המשפחתיים הכלכליים והחברתיים, ובהם, בין השאר מקום המגורים שלו ושל בני משפחתו. 1102 דוח שנתי57ב .הבניה. אין זה מתפקידה של ועדת הזכאות לקבוע קביעות בעניינים אלה... על כן יכולה היתה ועדת הזכאות לאשר מקדמה, בשלב ראשון, לכל מי שהיה בעל זכות בבית מגורים, לפי הגודל המזערי של בית בדרגת הפיצוי של בניה טרומית... אחרי שהשמאי קבע ממצאים בדבר גודל הבית וסוג הבניה - אף אם טרם ניתנה שומה סופית - לא היתה מניעה לתת מקדמה נוספת, בהתבסס על נתוני השמאי". בתחילת אוגוסט 2005 החליט ראש ועדות הזכאות שלא לאשר מקדמה שנייה לתושבים שהגישו תביעה במסלול של שומה פרטנית, אלא רק מקדמה ראשונה, תוספת לזכאים לפיצויים במסלול ב' ומענקים שונים הנכללים בתביעה בגין אבדן בית המגורים - מענק עבור שכר דירה ומענק עבו ר הובלה (להלן - החלטה טרם שומה פרטנית). ראש ועדות הזכאות העריך שסכום זה הסתכם ב- 800,000 ש"ח בממוצע לזכאים במסלול ב' וב- 450,000 .'ש"ח בממוצע לזכאים במסלול א בנובמבר 2005 החליטה ועדת זכאות בפעם הראשונה שיש לשלם פיצויים לפי הסכום הנורמטיבי אם התובע נתון בקשיים כלכליים. לשם כך דרשה הוועדה משמאי המינהלה לקבל נתונים על שטח הבית ועל סוג הבנייה. ראש ועדות הזכאות הסביר שהחלטה זו התקבלה מאחר שהכנת השומות הפרטניות התעכבה. לאחר קבלת הנתונים האמורים החלו הוועדות לשלם את הסכום הנורמטיבי לתובעים הנתונים בקשיים כלכליים. משרד מבקר המדינה בדק את משך הזמן שעבר מאז ביקשו ועדות הזכאות לקבל מהשמאים את הנתונים האמורים ועד שאלה השיבו להן. על פי נתוני ועדות הזכאות, עד אוגוסט 2006 קיבלו הוועדות נתונים מהשמאים ב-164 מ-672 תיקי שומה פרטנית. התברר שהוועדות קיבלו את הנתונים המבוקשים רק כעבור 28 יום בממוצע, וגם מסיבה זו התעכב לעתים תשלום הסכום הנורמטיבי לתובעים שהיו נתונים בקשיים כלכליים. התברר שוועדות הזכאות חזרו על בקשותיהן לקבל נתונים פעמים אחדות. כך למשל במאי 2006 כתבה רכזת של ועדת זכאות לשמאי הממשלתי ולשמאי המינהלה בעניין הבקשה לקבל נתונים משמאי א'. לדבריה, "מדובר במקרה דחוף ביותר, אני זקוקה לנתונים הר"מ בדחיפות, התובע נמצא במצוקה כלכלית!!! המקרה הנ"ל נמצא בהתכתבות מולכם כבר למעלה מחודשיים". במאי 2006 , כשהמינהלה קיבלה שומות ראשונות מהשמאים, הורה ראש ועדות הזכאות לכנס את ועדות הזכאות מהר ככל האפשר ולשלם מקדמה לפי הסכום הנורמטיבי עוד לפני שהסתיים הטיפול בשומה10. ,מהאמור לעיל עולה שלעתים לא הצליחה המינהלה, באמצעות שמאי המינהלה לקבל בתוך זמן סביר נתונים בסיסיים שנדרשו לה בדחיפות כדי שתוכל לקבוע את הסכום הנורמטיבי שעליה לשלם לתובעים הנתוני ם בקשיים כלכליים. במקרים כאלה התעכב תשלום המקדמה. .__________________ .10 הטיפול הסתיים רק לאחר שהשומה נשלחה לתובע והואהעיר את הערותיו בעניינה, אם היו לו הערות. תכנית ההתנתקות 1103 המשמעות הכספית של העיכובים בהשלמת השומות לאחר שהמינהלה קיבלה שומות במאי 2006 , כונסו ועדות הזכאות כדי להחליט, בשלב ראשון, אם לאשר תשלום של הסכום הנורמטיבי. בשלב השני, לאחר שהתקיים הליך שימוע לתובעים ולאחר שהתקבלו הערותיהם בעניין השומה הפרטנית, היה על הוועדה לבדוק אם יש להגדיל את סכום הפיצוי לפי השומה הפרטנית. כאשר התעכב הטיפול בשומה התעכב גם חלק מהתשלום. החלק שעוכב הוא לכל הפחות ההפרש בין המקדמה הראשונה או הסכום שהוחלט עליו בהחלטה טרם שומה פרטנית (לאחר ני כוי המענקים) לבין הסכום הנורמטיבי (להלן - הסכום שעוכב). משרד מבקר המדינה בדק את העיכוב בהכנת השומות הפרטניות 11 . לשם כך נערך מדגם אקראי של 45 תיקי תביעה שבהם הודיע התובע שהוא מעוניין בשומה פרטנית, שהם10% מתיקי התביעה שבהם נמסרו שומות פרטניות למינהלה ממאי 2006 ועד אמצע אוגוסט 2006 . ב-42 מ-45 .התיקים שולם לתובעים הסכום הנורמטיבי נמצא שב-16 מ-45 התיקים שבמדגם שולם הסכום הנורמטיבי עוד לפני מאי 2006 , לעתים בשל קשיים כלכליים של התובעים ולעתים משום שוועדות הזכאות דנו בתביעה עוד לפני אוגוסט 2005 , כשהוועדות עוד איש רו לשלם לתובעים את הסכום הנורמטיבי. בארבעה מקרים נוספים היה אפשר לחשב את משך זמן העיכוב12 , אך לא את שיעור הסכום שעוכב מהסכום הנורמטיבי. התברר שמשך הזמן הממוצע של העיכוב האמור ב -29 התיקים הנותרים היה כשלושה חודשים וחצי. לפי החישוב שערך משרד מבקר המדינה היה ה סכום שעוכב בתיקים אלה כ- 693,000 ש"ח לתביעה בממוצע; שיעור הסכום שעוכב ב- 25 מהתיקים היה בממוצע 53% מהסכום הנורמטיבי בתיק. למרות מדיניות "קיצור הטווחים" של ועדות הזכאות ולמרות המאמץ הניכר של ועדות הזכאות לשלם מקדמות למפונים, התעכב התשלום, גם משום שהכנתן של הש ומות הפרטניות התעכבה. . למינהלת סל"ע הוגשו יותר מ- 5,000 תביעות לפיצוי לפי החוק, כ- 2,000 מהן בגין אבדן בית מגורים. לשם הכנת מאות שומות פרטניות נרתמו השמאי הממשלתי ואגף השומה למשימה והשקיעו בכך מאמצים ניכרים. הכנת השומות הפרטניות לא הייתה משימה שמאית שגרת ית, ולכן השמאי הממשלתי ומינהלת סל"ע נדרשו להיערך למשימה תוך שיתוף פעולה, ולחלק ביניהם סמכויות ותחומי אחריות. .__________________ .11 החישוב נעשה על פי ההנחה שהסכום הנורמטיבי כולל מקדמה ראשונה ותוספת לפי מסלול ב' (על פי הנתונים הייחודיים של התובע), ללא מענקים על הוצאות הובלה ועל הוצאות שכר דירה. 12 השמאי הממשלתי הפיץ את ההנחיות הנוספות בתחילת פברואר 2006, כלומר על השמאי היה להשלים את הכנת השומה בתוך 14 יום ממועד זה. בהנחה שנדרש שבוע ימים לבקרה על טיוטת השומה, ונדרשו שבועיים נוספים כדי שוועדת הזכאות תקבל החלטה, היה צריך לסיים את הכנת השומה ולקבל החלטה כזו בוועדת הזכאות עד אמצע מרס 2006. 1104 דוח שנתי57ב .אולם השמאי הממשלתי והמינהלה לא הגיעו להסכמה בעניין תפקידם בהכנת השומות, והמינהלה אף סברה שעל השמאי להכין את השומות ולהגישן לה כמוצר מוגמר. המינהלה והשמאי הממשלתי לא הבהירו מראש מה הסמכויות ומה תחומי האחריות של כל אחד, ולא עשו זאת גם חודשים רבים לאחר שבתי המתיישבים פונו ונהרסו, וגם כאשר נוכחו שהכנתן של מרבית השומות לא נשלמה. מנכ"ל משרד המשפטים דאז התערב בעניין פעמים אחדות, אולם גם אז לא הובהרו כהלכה התפקידים של שני הגופים. בשל אי-בהירות זו התעכבה הכנת השומות הפרטניות עיכוב ניכר. ועדות הזכאות אמנם העבירו מקדמות למרבית התובעים, ובייחוד לתובעים שנקלעו למצוקה כלכלית, ואף על פי כן יתרת התשלום לחלק מהתובעים התעכבה, לעתים במשך חודשים אחדים.

תקציר:
 .פרק שישי .תכנית ההתנתקות . 1085 .תכנית ההתנתקות . .פעולות הביקורת .נבדק כיצד טיפלו מינהלת סל"ע שבמשרד ראש הממשלה והשמאי הממשלתי הראשי שבמשרד המשפטים בהכנת שומות פרטניות לבתי מגורים של מתיישבי חבל עזה וצפון השומרון. באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר נבדקו תהליך התקצוב ואומדן העלות של תכנית ההתנתקות וכן מנ גנוני הפיקוח והבקרה של משרד האוצר על ההוצאות בגין התכנית. בדיקות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה, במועצה לביטחון לאומי, במזכירות הממשלה, במשרד הביטחון ובמשרד הבינוי והשיכון. . תכנית ההתנתקות 1087 . יישום התכנית- הכנת שומות פרטניות לבתי מגורים .תקציר .מינהלת סל"ע1 (להלן גם: המינהלה) אחראית להוציא לפועל הוראות של חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה- 2005 (להלן- החוק), ובין היתר לשלם לזכאים את הפיצויים שייקבעו להם לפי החוק. החוק מאפשר לזכאי לפיצוי בשל אבדן בית מגורים לבחור בין שלושה מסלולי פיצוי (על פי תנאי זכאותו), ובהם מסלול פיצוי לפי שומה פרטנית. שומה כזו נעשית לנכס שבעבורו נדרש הפיצוי, על פי נתונים הייחודיים לנכס זה. המינהלה מוסמכת ליזום חוות דעת, הערכות ושמאויות, ובלבד ש את ה שמאות בענ ייני מקרקעין יעשה השמאי הממשלתי הראשי (להלן - השמאי הממשלתי) או נציגו. .עד סוף אוקטובר 2006 הוגשו למינהלה 1,983 תביעות בגין אבדן בית מגורים ובגין מענקים, וב -670 .מהן ביקשו התובעים שומה פרטנית המשנה לראש מינהלת סל"ע היה האחראי מטעם המינהלה על תשלום כספי הפיצויים לזכאים לכך לפי החוק. עד מועד פינוי היישובים שכרה המינהלה 20 שמאי מקרקעין (להלן - שמאי מאגר), והשמאי הממשלתי, מר יעקב אודיש, הטיל על 14 שמאים מאגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים (להלן - שמאי האגף) להכין שומות פרטניות. המינהלה רכשה שירותי ייעוץ משמאי מקרקעין (להלן - שמאי המינהלה) לשם פיקוח ובקרה על עבודתם של שמאי המאגר ולשם שמירה על קשר עם השמאי הממשלתי. הכנת השומות הפרטניות של מתיישבי חבל עזה וצפון השומרון הצריכה עבודה בתנאים שאינם שגרתיים: פרק הזמן שבו התאפשר לתעד את הנכסים היה מוגבל, ופעמים רבות קרה שבעלי הנכסים או המועצה האזורית חוף עזה לא שיתפו פעולה עם השמאים באשר להמצאת המסמכים הנדרשים. הכנת השומות לא הייתה משימה שמאית שגרתית, ולכן נדרשה היערכות מיוחדת של מזמין השומה, כלומר של המינהלה, ושל השמאי הממשלתי, האמון על הצד המקצועי של עריכת השומות. .ריכוז המסמכים לשם הכנת השומות .1. נמצא כי לא היה ברור מי ממונה על ריכוז תכניות בניין העיר (להלן - תב"עות) שנדרשו להכנת השומות: המינהלה הסבירה למשרד מבקר .__________________ .1 סל"ע- סיוע למתיישבי חבל עזה וצפון השומרון. 1088 דוח שנתי57ב .המדינה כי השמאים היו צריכים להשיג אותן בכוחות עצמם, וכי השמאי הממשלתי היה צריך לסייע להם אם יצטרכו עזרה. השמאי הממשלתי, לעומת זאת , הסביר שהמינהלה היא שצריכה לספק לשמאים את התב"עות. בשל אי-הבהירות בעניין זה קיבלו השמאים את התב"עות של הנכסים רק חודשים לאחר שביקרו בהם, ולעתים קיבלו תב"עות חלקיות בלבד. 2. באוגוסט 2005 הוחלט במינהלה כי "ועדת הזכאות תישלח כל שומה או חומר רלוונטי אחר אשר יתקבל בתיקי התביעה עם בקשה לשמאות ". הביקורת העלתה שהמינהלה העבירה ]שמאי המינהלה[ פרטנית אל לשמאים 61 תשריטי מדידה רק ביוני 2006 , כתשעה חודשים לאחר הביקור בנכסים, ורק לאחר שאגף השומה דרש זאת. .הכנת השומות הפרטניות .1. השמאים היו צריכים למסור את חוות הדעת שלהם לשמאי המינהלה בתוך שלושה שבועות מיום שביקרו בנכס. עד דצמבר 2005 מסרו השמאים למינהלה99 שומות בלבד אף על פי שהתקבלו יותר מ- 200 שומות מטעם התובעים. חמישה שמאי מאגר לא העבירו למינהלה חלק מהשומות עד מועד זה אף על פי ש היו בידיהם שומות מטעם התובעים, משום שלא היו בידיהם תב"עות מלאות, לרבות תשריטים2 . בידי המינהלה היו באותה עת תב"עות תקפות, אולם אלה הועברו לשמאים רק בדצמבר 2005 , ובמקרים אחדים רק באפריל 2006 ואחר כך. המינהלה והשמאי הממשלתי לא עשו די כדי לזרז את השלמת הכנת השומות. 2. מנובמבר 2005 ואילך מסרו השמאים שומות למינהלה, ובד בבד מסרו העתק של השומות לשמאי הממשלתי לשם בקרה. השמאי הממשלתי בדק בדיקה מדגמית 71 שומות, ואת חלקן לא אישר משום שמצא "פערים לא הגיוניים" וחוסר אחידות ביניהן. בתחילת פברואר 2006 , יותר מחצי שנה לאחר שהשמאים ביקרו בנכסים, נתן השמאי הממשלתי הנחיות נוספות להכנת השומות הפרטניות. הביקורת העלתה שעד תחילת מאי 2006 עדיין לא קיבלו ועדות הזכאות אף שומה סופית אחת, אף על פי שחלפו כשלושה חודשים מאז ניתנו ההנחיות הנוספות. חלק מהשומות לא התקבלו משום שהבקרה עליהן עדיין לא הסתיימה. גם שמאי האגף לא הגישו אף שומה סופית אחת עד מועד זה. 3. בפברואר 2006 ביקשוכמה מ שמאי האגף הבהרות להנחיות הנוספות. למרות זאת, לא נמצא שהשמאי הממשלתי הבהיר באופן שיטתי את הסוגיות שהועלו לשמאי המינהלה או לשמאי המאגר. לדעת משרד מבקר המדינה, על השמאי הממשלתי היה להבהיר את כל .__________________ .2 תשריט הוא מפה המתארת, בין היתר, אלמנטים פיזיים בשטח כמו מבנים ודרכים, ומפרטת את ייעוד תאי השטח ואת גבולות החלקות. תכנית ההתנתקות 1089 .הנקודות הדורשות הבהרה נוספת גם לאחר פרסום ההנחיות הנוספות זאת כדי לוודא שבידי השמאים מצוי כל המידע המקצועי הנחוץ לצורך השלמת השומות במועד שיאפשר את תשלום הפיצויים לתובעים. .הפיקוח והבקרה על הכנת השומות .המינהלה הטילה על שמאי ה מינהלה, בין השאר, לפקח על עבודתם של שמאי המאגר, לבקר אותה ולאשר את השומות; ביולי 2005 קבע השמאי הממשלתי ששמאי המינהלה יבדוק את השומות של שמאי המאגר, ואחר כך יבדוק אותן אגף השומה בדיקה מדגמית. 1. הביקורת העלתה שהשמאי הממשלתי סבר ששמאי המינהלה צריך לבדוק את השומות ביסודיות, ואילו שמאי המינהלה סבר שהוא צריך לבדוק אותן בדיקה חלקית בלבד. 2. ,לא היה ברור עד מתי יש להמתין לשומות מטעם התובעים שבלעדיהן לא הייתה אפשרות להשלים את הכנת השומות הפרטניות: בלשכה של מנכ"ל משרד המשפטים סברו שהשמאים היו צריכים להתחיל להכין את השומות בדצמבר 2005 לכל המאוחר; השמאי הממשלתי סבר עד מרס 2006 שאין להשלים את הכנתן של שומות פרטניות לפני שיתקבלו שומות מטעם התובעים; והמינהלה סברה שאין להתחיל להכין את השומות כלל עד שיתקבלו שומות מהתובעים או עד שהתובעים יודיעו שאינם מעוניינים להגיש שומה כזו. נמצא כי בשל אי-בהירות זו החלה הכנתן של חלק מהשומות רק במרס 2006 , .כשישה חודשים לאחר שהנכסים תועדו 3. עד סוף יולי 2006 לא הסתיימה הבקרה על רבות מהשומות שהכינו 15 שמאי מאגר. לעתים ארכה הבקרה של המינהלה על שומות שערכו שמאי המאגר זמן רב: שמאי המינהלה בדק ש ומות של שבעה מ -20 .שמאי המאגר במשך כשלושה חודשים ואף יותר 4. ביולי 2006 שלח השמאי הממשלתי מכתב למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי), ונתן בו דוגמאות לטיפול הלקוי בשומות שהכינו שישה שמאי מאגר - שומות שנמסרו למינהלה. מבדיקה שעשו ועדות הזכאות בנוגע לשומות שנמסרו ממאי 2006 ואילך עולה כי 20%- 30% .מהן התבססו על נתונים שגויים, ובהן גם שומות של שמאי האגף .תיקון השומות .1. הביקורת העלתה כי גם לאחר שבקרת השומות הסתיימה והן הועברו לוועדות הזכאות, הוועדות לא יכלו להשתמש בחלק מהשומות האלה בגלל ליקויים שנמצאו בהן. .2. ביולי 2006 ציין השמאי הממשלתי שהשמאים אינם מוכנים כלל לשנות את שומתם על פי ההנחיות הנוספות, "זאת כאשר מדובר 1090 דוח שנתי57ב .בשינוי בנתונים עובדתיים ולא חלילה בשיקול דעת". עד תחילת יולי 2006 עוכבו כ -200 שומות של שישה שמאי מאגר משום שהליכי הבקרה והתיקון בעניינן עדיין לא הסתיימו. 3. נמצא שחסמים אחדים עיכבו את הכנת השומות הפרטניות. על המינהלה והשמאי הממשלתי היה לפעול להסרת החסמים, כדי שיהיה אפשר להשלים את הכנת השומות במועד שנקבע. הם יכלו להציג את הבעיות לגורם בכיר יותר, כמו מנכ"ל משרד המשפטים. מאחר שלא עשו זאת כמתבקש, התעכבה הכנת השומות הפרטניות עיכוב ניכר. .ההשפעות של העיכוב בהכנת השומות הפרטניות על תשלום הפיצויים לתובעים .1. בנובמבר 2005 החליטה ועדת זכאות בפעם הראשונה שאם התובע נתון בקשיים כלכליים, יש לשלם לו מקדמה שלא תהיה גדולה מסכום הפיצויים המחושב על פי נתונים על שטח הבית ועל סוג הבנייה שלו, לפי מסלול א' על פי החוק (להלן - הסכום הנורמטיבי). לשם כך דרשה הוועדה משמאי המינהלה לקבל נתונים על שטח הבית ועל סוג הבנייה. לעתים לא הצליחה המינהלה, באמצעות שמאי המינהלה, לקבל בתוך זמן סביר נתונים בסיסיים כאלה. הוועדות קיבלו את הנתונים המבוקשים רק כעבור 28 יום בממוצע, וגם מסיבה זו התעכב לעתים תשלום הסכום הנורמטיבי לתובעים שהיו נתונים בקשיים כלכליים. 2. במאי 2006 כונסו ועדות הזכאות כדי לאשר תשלום של הסכום הנורמטיבי. כאשר התעכב הטיפול בשומה, התעכב גם חלק מהתשלום. בבדיקה מדגמית של תיקי תב יעות שבהם הודיע התובע שהוא מעוניין בשומה פרטנית, התברר שמשך הזמן הממוצע של העיכוב היה כשלושה חודשים וחצי, ושיעור הסכום שעוכב היה בממוצע 53% מהסכום הנורמטיבי בתיק. הסכום שעוכב בתיקי התביעות שנדגמו היה כ- 693,000 ש"ח לתביעה בממוצע. למרות המאמץ הניכר של ועדות הזכאות לשלם מקדמות למפונים התעכב התשלום, גם משום שהכנתן של השומות הפרטניות התעכבה. .