משרד הביטחון/טנק המרכבה ורכבי קרב משוריינים - קבלת החלטות בסוגיית הפיתוח והייצור על ידי מערכת הביטחון

 מבוא .משרד הביטחון וצה"ל (להלן - מערכת הביטחון) מפתחים ומייצרים כלי רכב קרביים משוריינים (להלן - כלי רק"ם) באמצעות מינהלת המרכבה והרק"ם (להלן - מנת"ק7 ) שבמשרד הביטחון (להלן- משהב"ט), שהוקמה בשנת 1970 . על פי הוראת הארגון של מנת"ק, המגדירה בין היתר את הייעוד ואת התפקידים שלה, מנת"ק נושאת באחריות כוללת לתוכניות הפיתוח והייצור של כלי הרק"ם בצה"ל, ובכללם טנק המרכבה ונושא גייסות משוריין (נגמ"ש) מרכבה (להלן - נמ"ר). תקציב מנת"ק השנתי מסתכם בכ-1.5 מיליארד ש"ח, ועובדים בה מאות אנשים, מרביתם אנשי קבע וחיילים בשירות חובה. מנת"ק היא מינהלה ייחודית המנהלת פיתוח וייצור של כלי רק"ם; היא משמשת בפועל קבלן ראשי המספק לצה"ל מערכת נשק עיקרית , בשונה מ המינהלות האחרות במשהב"ט , המתקשרות עם קבלן ראשי בתעשייה לצורך אספקת מערכת נשק לצה"ל. ייחודיות זו של מנת"ק באה לידי ביטוי בתחומי אחריותה, במבנה הארגוני שלה ובפעילותה. במנת"ק פועלת רשות פיתוח הטנק והרק"ם (להלן - רפ"ט), המרכזת את הנושאים ההנדסיים הנוגעים לפלטפורמות8 הרק"ם ומשמשת סמכות טכנית עבורן. כן פועלת במנת"ק מחלקת ייצור ופיתוח, העוסקת בניהול כולל של פרויקטי כלי הרק"ם. כקבלן ראשי אחראית מנת"ק להרכבת מכלולים ומערכות שמייצרות עבורה תעשיות מהארץ ומחו"ל לצורך בניית כלי רק"ם, וכן להכוונת התעשיות ולתיאום ביניהן. ההרכבה מתבצעת בקו הייצור (להלן - מפעל הרק"ם) במרכז שיקום ואחזקה (להלן - מש"א) בצה"ל. כבר למעלה מארבעה עשורים משקיע משהב"ט באמצעות מנת"ק בהקמה, בתחזוקה ובשדרוג של תשתיות הייצור במפעל הרק"ם במש"א. מפעל זה עוסק בייצור, בתחזוקה, בשיקום9 ובהשבחה10 של כלי רק"ם והוא כפוף לאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה בצה"ל (להלן - אט"ל). נוסף על הרכבת כלי רק"ם במפע ל הרק"ם במש"א, אחראי אט"ל לשילוב השיקולים הלוגיסטיים בתהליך קבלת ההחלטות של מנת"ק. למנת"ק יחסי גומלין גם עם זרוע היבשה, האחראית בין היתר להגדרת המטרות והיעדים של פרויקטי הרק"ם, תכולתם, תרומתם המבצעית ואפיונם המבצעי. במהלך הביקורת, בינואר 2017 , החליטה הממשלה להטיל על הממונה על התקציבים במשרד האוצר, על מנכ"ל משהב"ט, ועל גורמים נוספים להקים צוות משותף בראשות הממונה על התקציבים לשם בחינת העתקת מחנות צה"ל לצפון הארץ, "ובפרט העתקת המש"א". בהחלטת הממשלה צוין כי "הבחינה . .7 מנת"ק היא מינהלת תוכנית במשרד הביטחון. מינהלת תוכנית היא גוף שמוקם לצורך ניהול תוכנית או משימה מיוחדת, בעיקר בתחום הפיתוח והייצור של מערכות נשק עיקריות, אשר לגביהן יש צורך בהשקעת תשתית בתעשייה בהיקפים גדולים במיוחד ו לאורך זמן רב. 8 .פלטפורמה היא מבנה או מערכת שעליהם ניתן להתקין נשק 9 .תיקון ושיפוץ של ציוד צבאי תקּול והחזרתו לשימוש 10 העלאת איכותו של אמצעי לחימה (אמל"ח) כדי להקנות לו ביצועים או תכונות משופרים . ההשבחה נעשית על ידי החלפה או הוספה של רכיבי אמל"ח. 662 |דוח שנתי 69א .תבוצע, בין היתר, על ידי בחינת הכדאיות הכלכלית של העתקות הבסיסים". ביולי 2017 קיים הצוות המשותף את ישיבתו הראשונה, ובה הציג משהב"ט את מהות מהלך העתקת המש"א. יודגש כי משמעות פינוי המש"א והקמתו מחדש במקום אחר היא עלות של מיליארדי ש"ח. בישיבה האמורה סוכם כי כדי לעמוד על הכדאיות הכלכלית של המהלך יעביר משהב"ט נתונים שונים, לרבות ניתוח פעילויות המש"א הנבחנות לאזרוח11, ובכלל זה פעילויות "שנבחנו לאזרוח ונפסלו". בנובמבר 2017 , תוך כדי עבודת הצוות המשותף, התקבלה החלטת ממשל ה12 המטילה על הצוות לבחון את העתקת המש"א אל אזור התעשייה "ציפורית", לרבות המשמעויות התקציביות הכרוכות במהלך זה. .פעולות הביקורת .בחודשים אוקטובר 2016 עד אוגוסט 2017 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א, ובנוגע למקום שאליו מתכננת מערכת הביטחון להעתיק את המש"א. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, את הממשק ואת שיתוף הפעולה בין מנת"ק ובין המינהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית במשהב"ט (להלן - מפא"ת) בנושאי מחקר ופיתוח (מו"פ) בתחום הרק"ם. הביקורת נעשתה במשהב"ט - בלשכת המנכ"ל, במנת"ק, במפא"ת, באגף התקציבים, באגף הכספים ובמינהל ההרכשה והייצור; בצה"ל - בלשכת הרמטכ"ל, בלשכת סגן הרמטכ"ל, במפקדת זרוע היבשה, באט"ל ובאגף התכנון. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובתעשיות הביטחוניות - ברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן - רפאל), בתעש מערכות בע"מ (להלן - תעש), בתעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - תע"א) ובאלביט מערכות בע"מ (להלן - אלביט). . .11 בדוח זה המונחים אזרוח או הפרטה משמעותם העברת פעילויות מתחום אחריות מערכת הביטחון לידי התעשייה. 12 החלטת ממשלה3115 מיום 5.11.17 בנושא "בחינת העתקת מרכזי השיקום והאחזקה ממחנות תל השומר, צריפין וחיפה אל ציפורית". משרד הביטחון |663 .ליקויים בתהליכי קבלת החלטות בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א .אזרוח פעילויות עשוי להביא למיקוד פעילות מערכת הביטחון בתחומי הליבה שלה וכן להשיג התייעלות בשימוש במשאבים העומדים לרשותה. סוגיית האזרוח של פעילויות הנעשות במערכת הביטחון נדונה לאורך השנים במסגרות שונות. למשל, כבר בשנת 1993 ,, בהחלטת ראש הממשלה ושר הביטחון דאז מונתה ועדה בראשות פרופ' עזרא סדן שבחנה את סוגיית ביצוע פעולות ייצור, שיקום ותחזוקה על ידי צה"ל מול ביצוען בתעשייה במטרה לאזן בין יכולתו של צה"ל לשמור על המוכנות והכוננות של אמצעי הלחימה שהופקדו בידיו ובין הצורך הלאומי להבטיח את קיומן של התעשיות הביטחוניות. בשנת 2006 מינו ראשהממשלה דאז, שר הביטחון דאז ושר האוצר דאז ועדה בראשות מר דוד ברודט, שנועדה לגבש המלצות בנוגע להיקף הרצוי של תקציב הביטחון והרכבו (להלן - ועדת ברודט). בדוח ועדת ברודט צוין כי מערכת הביטחון עוסקת בנושאים שאינם בליבת העיסוק שלה, כי צה"ל מבצע פעילויות רבות שנית ן לבצען באמצעות המגזר הפרטי ביעילות רבה יותר מהבחינה הכלכלית, התפעולית והתקציבית, וכי ביצוע פעילויות אלה בידי גופים אזרחיים, המתמחים בהן, אף משפר את התפוקות המושגות. בדוח צוינו כמה קריטריונים לאזרוח, ובהם שהפעילות שתאוזרח אינה בליבת הפעילות המבצעית, שיש לפעילות שתאוזרח כדאיות כלכלית לאורך זמן ושניתן יהיה לתת לה מענה בחירום. בעיקרי המלצות הוועדה, שאותן אישרה הממשלה ביולי 2007 , הדגישה ועדת ברודט שצה"ל צריך להתרכז בנושאי ליבה. סוגיית אזרוח פעילויות עלתה גם בתוכנית הרב-שנתית (להלן - תר"ש)13 ""גדעון של צה"ל לשנים 2016 - 202014 , אשר בהבאה לידי ביטוי עמדת הרמטכ"ל, ולפיה על צה"ל לתעדף את המוכנות לחירום ולמלחמה על פני מרכיבים אחרים בתר"ש, בין היתר על ידי התמקדות במשימות הליבה. עוד צוין בתר"ש כי על צה"ל לבחון כיצד ניתן לצמצם מערכים שאינם בליבת העיסוק. לקבלת החלטה בדבר אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מערכת הביטחון תיתכן השפעה על היבטים ביטחוניים, כלכליים-תקציביים ומשקיים -לאומיים כמתואר לעיל. תהליך קבלת החלטות סדור נועד להבטיח, בין היתר, שכל השיקולים הענייניים יובאו בחשבון ושהחלטות שיתקבלו יתבססו על שיקולים אלה. על פי . .13 תר"ש עוסקת בבניין הכוח של צה"ל בראייה אסטרטגית, כוללת ואינטגרטיבית וממנה נגזרות , בתוכניות עבודה שנתיות, הפעילויות העיקריות של צה"ל, כגון סדרי כוחות וארגון, כשירות ומוכנות וכוח אדם. התר"ש עוסקת בשאלות יסוד, כגון הכוח ההתקפי, מאמץ ההגנה, ההגנה האווירית וסייבר. 14 יצוין כי הקבינט המדיני-ביטחוני (ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי) אישר את תר"ש "גדעון" באפריל 2016. 664 |דוח שנתי 69א .עקרונות מקצועיים בתחום הניהול, המקבלים ביטוי גם בספרות המקצועית, .תהליך קבלת החלטות מסודר ותקין צריך לכלול כמה רכיבי יסוד15 , כפי שמוצג בתרשים 1 :להלן תרשים 1 : תהליך קבלת החלטות בביקורת נמצאו ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון, ובעיקר של מנכ"ל משהב"ט, בכל הנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א, כמפורט להלן. .ליקויים בתהליכי קבלת ההחלט ה בנוגע למיקומה הארגוני של מנת"ק וכפיפותה .לאורך השנים חלו שינויים בתחומי האחריות של מנת"ק, בסמכויותיה ובכפיפות הארגונית שלה. מאז הקמתה בשנת 1970 ובמשך כשלושה עשורים הוכפפה מנת"ק לעוזר שר הביטחון, ובתקופה זו הוביל את מנת"ק האלוף ישראל טל ז"ל. בשנת 1999 ", עת הפסיק האלוף טל לשמש ראש מנת"ק, הוכפפה מנת ק למנכ"ל משהב"ט. על פי דוח הצוות לבחינת מנת"ק (ראו בהמשך), בשנים 1999 . .15 בנושא זה ראו גם בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז( 3 )29 ,48. משרד הביטחון |665 .- 2007 פעלה מנת"ק בתיאום לוקה בחסר עם זרוע היבשה ועם גורמים נוספים בצה"ל, מצב שהביא לליקויים בקליטת טנק מרכבה סימן 4 ,בצה"ל. על כן בשנת 2007 הושארה מנת"ק בכפיפות למנכ"ל משהב"ט, אך ראש מנ ת"ק הוכפף בתחומים צבאיים לסגן הרמטכ"ל. נוסף על כך, בשנת 2006 חל שינוי במבנה הארגוני של מנת"ק, כאשר רפ"ט, שהייתה כפופה עד אז לחיל החימוש16 , הוכפפה למנת"ק. בהמשך, בשנת2011 מינה מנכ"ל משהב"ט דאז17 " ועדה מייעצת למנת"ק", שתפקידה היה לשמש כלי ניהולי בידי שר הביטח ון ומנכ"ל משהב"ט לגיבוש אסטרטגיה, מדיניות ובקרה בהיבטים שונים הקשורים למנת"ק. ועדה זו חדלה מפעילותה כעבור כמה חודשים. בהמשך לאמור לעיל ונוכח תשומת הלב הניהולית שנדרש מנכ"ל משהב"ט להקצות לניהול מנת"ק, בפברואר 2014 מינה מנכ"ל משהב"ט דאז אלוף (מיל') דן הראל (להלן - מנכ"ל משהב"ט לשעבר) צוות לבחינת מיקומה הארגוני של מנת"ק וכפיפותה (להלן - הצוות לבחינת מנת"ק). הצוות כלל שלושה חברים - ראש מנת"ק בעבר, סגן ראש מנת"ק שכיהן באותה תקופה, וכן ראש היחידה לקשרי חוץ ושיתוף פעולה טכנולוגי במפא"ת. בכתב המינוי צוין כי הצוות יבחן "בצורה רחבה ובראייה ארוכת טווח" ארבע חלופות: "א) פעילות מנת"ק ללא שינוי בכפיפות הארגונית ובתהליכי העבודה. ב) השארת הכפיפות כפי שהיא כיום תוך התאמת תהליכי העבודה מול המשרד וצה"ל. ג) שינוי הכפיפות הארגונית (למפא"ת או גורם אחר במשרד) וביצוע שינויים ארגוניים בהתאם. ד) שינויים עמוקים יותר (כדוגמת אזרוח) ומשמעותם לתפוקות מנת"ק, צה"ל והמשרד". עוד צוין בכתב המינוי כי הבחינה תיעשה "בראיית התייעלות, סינרגיה מול גורמים נוספים, תהליכי עבודה נדרשים ויכולת השליטה המשרדית על מנת לשפר את התפוקות בראיית עלות/תועלת". .אי-סדירות בתהליך קבלת החלטות של מנכ"ל משהב"ט בנוגע להמלצות הצוות לבחינת מנת"ק : בדיון מיולי 2014 בראשות מנכ"ל משהב"ט לשעבר הציג הצוות לבחינת מנת"ק את ממצאיו והמלצותיו, ובהם המלצתו המרכזית לאמץ את החלופה השנייה דלעיל, כלומר להשאיר את מנת"ק במשהב"ט, בכפיפות למנכ"ל משהב"ט (לרבות השארת רפ"ט בכפיפות למנת"ק), ולבצע התאמות בתהליכי עבודתה. בסיכום דיון זה צוין כי "בכוונת המנכ"ל לקיים דיון מקיף וכולל עם כלל הנציגים הרלוונטיים לדו"ח, ולאחר מכן יכריע בעניין". נמצא כי בפועל מנכ"ל משהב"ט לשעבר לא קיים דיון על הממצאים ועל ההמלצות של הצוות לבחינת מנת"ק, כפי שראה צורך לבצע, ולפיכך הנושא לא הוכרע. משכך, התקבע המצב שבו מנת"ק פועלת כמינהלה ייחודית במשהב"ט, בכפיפות למנכ"ל משהב"ט, ותהליכי עבודתה נותרו כשהיו. . .16 בעת הקמתה, בשנת 1970 , הוכפפה רפ"ט לחיל החימוש בצה"ל כדי לאפשר למהנד סים שמפתחים את הטנק להיות קרובים למשתמשים בצה"ל ולגורמי התחזוקה בו. 17 בתקופה זו ועד אוגוסט2013 כיהן אלוף (מיל') אודי שני כמנכ"ל משהב"ט; אלוף (מיל') דן הראל כיהן כמנכ"ל משהב"ט מאוגוסט 2013 עד מאי2016 ., ואלוף (מיל') אודי אדם החליפו בתפקיד 666 |דוח שנתי 69א . .מנכ"ל משהב"ט .החליט להשאיר את .מנת"ק כמינהלה .ייחודית במשהב"ט, .בכפיפות אליו, בלי .שקיים ולו דיון אחד .עם גורמים רלוונטיים .נוספים שחשוב היה .לקבל את חוות דעתם . שנתיים וחצי לאחר מכן, בפגישת עבודה שהתקיימה באוקטובר 2016 בין מנכ"ל משהב"ט הנוכחי, אלוף (מיל') אודי אדם (להלן - מנכ"ל משהב"ט), וראש מנת"ק הקודם, סקר ראש מנת"ק את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק, שהתקבלו כאמור ביולי 2014 ,, וביקש כי המנכ"ל יאשר המלצות אלה וינחה על יישומן לרבות עיגונן בהוראות משהב"ט. בביקורת עלה כי באותה פגישת עבודה אישר מנכ"ל משהב"ט את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק, בלי שקיים דיון בנושא עם כל הגורמים הרלוונטיים לצורך שמיעת עמדתם וקבלת החלטה. מכאן, שמנכ"ל משהב"ט החליט להשאיר את מנת"ק כמינהלה ייחודית במשהב"ט, בכפיפות אליו, בלי שקיים ולו דיון אחד עם גורמים רלוונטיים נוספים שחשוב היה לקבל את חוות דעתם, כגון אגף התקציבים במשהב"ט או נציגים מגופי צה"ל, דוגמת אגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת). בדיון כאמור היו עשויים לעלות זוויות ראייה שונות ושיקולים נוספים הרלוונטיים לנושא. בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי למנכ"ל משהב"ט יש היכרות עמוקה ורבת שנים עם עולם הרק"ם מעשרות שנות שירותו הצבאי, לרבות תפקידיו בחיל השריון, ומכהונתו כיו"ר תעש לאחר פרישתו, וכי הוא קרא לעומק את דוח הצוות לבחינת מנת"ק ואת דוח נוה18 . עוד ציין משהב"ט כי בשל ייחודיות מנת"ק הצטייד צה"ל בעשורים האחרונים במספר אלפי טנקי מרכבה ונמ"ר, שהם הכלים הטובים ביותר והמתאימים ביו תר לצה"ל ושהוכיחו את עצמם בפעילות מבצעית, וכן כי ביכולת מנת"ק לתת מענה מהיר לצרכים מבצעיים. . .18 דוח מיולי2014 שהגיש צוות בראשות אלוף יאיר נוה בנושא בחינת הפרטת משקים ומערכים בצה"ל. בנושא דוח נוה ראו בהמשך. משרד הביטחון |667 .משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי אי-קיום דיונים על ממצאי הצוות לבחינת מנת"ק והמלצותיו בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים פגע ביכולתו לשקול את מכלול השיקולים, לרבות ההיבטים שציין משהב"ט בתגובתו לעיל, בנוגע לכל אחת מהחלופות למיקומה הארגוני של מנת"ק מזוויות ראייה שונות, ובכלל זה בנוגע לחלופת אזרוח פעילויות שמבצעת מנת"ק. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם הנורמות המקובלות בתהליכי קבלת החלטות19 הדורשות, בין היתר , שימוש במידע רחב ורלוונטי לצורך קבלת החלטה. כמו כן, היכרותו המעמיקה של מנכ"ל משהב"ט עם עולם הרק"ם וקריאת הדוחות האמורים שפורסמו ביולי 2014 אינן מייתרות את הצורך לקיים דיון מקיף כעבור כשנתיים וחצי - בסוף שנת 2016 - כדי לקבל את חוות דעתם העדכנית של הגורמים הרלוונטיים. על מנכ"ל משהב"ט להקפיד לקיים תהליך סדור של קבלת החלטות, ובכלל זה שקילה של חלופות מזוויות ראייה שונות ושמיעה של מגוון הדעות המקצועיות הרלוונטיות, במטרה להבטיח כי כלל השיקולים המקצועיים והענייניים יובאו בחשבון. עוד עלה בביקורת כי החלטתו האמורה של מנכ"ל משהב"ט מאוקטובר 2016 לאשר את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק, לרבות השארת רפ"ט בכפיפות למנת"ק, ללא תהליך קבלת החלטות סדור, הביאה לביטול בחינה של אג"ת בנושא הצורך ברפ"ט והמבנה הארגוני שלה. כאמור, בשנת 2006 הוכפפה רפ"ט למנת"ק, אך רוב תקני כוח האדם ברפ"ט נותרו משויכים לחיל החימוש בצה"ל, והיא מוגדרת יחידת מעו"ז (מפקדה על -זרועית) בצה"ל. בפקודת העבודה של תר"ש "גדעון" מפברואר 2016 נקבע כי במסגרת מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה20 יבחן אג"ת "את הצורך ברפ"ט ובתוך כך את המבנה הארגוני שלה". בדיון של צוות היגוי מטכ"לי מאוגוסט 2016 בנושא תכנון תהליך מיזוג אט"ל עם זרוע ]עבודת מטה[ היבשה סיכם ראש אג"ת כי "בשלב ב' של המיזוג תבוצע עמ"ט לבחינת המיקום הנכון של רפ"ט - מפקדת זרוע [ האם נכון להעביר למז"י או לפיקוד הלוגיסטי". בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם ]היבשה ראש מחלקת ארגון באג"ת בנובמבר 2016 הוא הסביר כי ההצדקה לבחינת רפ"ט היא שמדובר בגוף מטכ"לי המשרת במקביל את זרוע היבשה ואת אט"ל, ועל כן מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה "מייתר, לכאורה, את הצורך במיקום רפ"ט משרת ארגון בודד יש להכפ ]רפ"ט[ כגוף מטכ"לי... משום שמעת שהגוף יפו לארגון זה". יוצא אפוא שעל אף שההצדקה לבחינת רפ"ט נוכח מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה לא השתנתה, החליט אג"ת לבטל את הבחינה שנקבעה בפקודת העבודה של תר"ש "גדעון" ואת הבחינה שראש אג"ת סיכם שתבוצע באוגוסט 2016, זאת עקב החלטת מנכ "ל משהב"ט מאוקטובר 2016 , החלטה שכאמור קיבל בתהליך לקוי. . .19 ראו תרשים1 .לעיל 20 .במסגרת תר"ש "גדעון" צה"ל מבצע מהלך ארגוני מהותי של מיזוג אט"ל עם זרוע יבשה 668 |דוח שנתי 69א .בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת אישר צה"ל כי לא בוצעה בחינה ארגונית של רפ"ט נוכח החלטת מנכ"ל משהב"ט לאשר את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק. .אי-בחינת חלופה של רכישת טנקים בחו"ל במסגרת דוח הצוות לבחינת מנת"ק: במרץ 2014 , חודש לאחר הקמת הצוות לבחינת מנת"ק, התקיימה פגישת עבודה בין שר הביטחון דאז, מר משה (בוגי) יעלון, למנכ"ל משהב"ט לשעבר. במהלך הפגישה קבע השר כי האחריות לבחינת מנת"ק, לרבות האפשרות לאזרוחה, היא של משהב"ט, והנחה כי בעבודת המטה של הצוות לבחינת מנת"ק תיבחן גם חלופה של רכישת טנקים מחו"ל אל מול כדאיות המשך ייצורם בישראל. בביקורת עלה כי על אף הנחייתו האמורה של שר הביטחון דאז, לא נמצאה בדוח הצוות התייחסות מפורשת לחלופה של רכישת טנקים מחו"ל, למעט ציון יתרונות וחסרונות לחלופת אזרוח מנת"ק, שעשויים להיות רלוונטיים גם לחלופת רכישת טנקים מחו"ל. בחינה של רכישת טנקים מחו"ל יכולה הייתה לאפשר למשהב"ט ראייה רחבה של החלופות העומדות לפניו לצורך קבלת החלטות. בתגובה על ממצאי הביקורת מסר מנכ"ל משהב"ט לשעבר בנובמבר 2017 כי הוא עדכן בעל פה את שר הביטחון דאז ואת ראש מטה שר ה ביטחון דאז במחירו של טנק בחו"ל. עוד ציין, כי מסקנתו הייתה שחלופת רכישת טנקים מחו"ל אינה כדאית, וכי הוא הסתמך על "בדיקה ישנה שביצע את"ק לעלות ייצור הטנק" ועל "הערכת עלות גסה " לכלי הרק"ם שהכינה מנת"ק לבקשתו. בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי טנק המרכבה מתאים לזירות הלחימה הישראליות, וכי קיים פער משמעותי בין עלות ייצור טנקים בארץ ובין עלות רכש טנקים מחו"ל הכוללת, בין היתר, את עלות רכש הפלטפורמה, עלות ההתאמה למערכות ישראליות והתקנתן ועלות מרכיבי "החבילה הלוגיסטית"21. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי עדכון בעל פה של שר הביטחון דאז ושל ראש מטה שר הביטחון דאז במחירו של טנק בחו"ל, ותגובה על ממצאי הביקורת ולפיה קיים פער בעלויות אינם תחליף לבחינה סדורה וייעודית של חלופת רכישת טנקים מחו"ל במסגרת דוח הצוות לבחינת מנת"ק. על בחינה כזו לכלול, בין היתר, פירוט עלויות ושיקולים לוגיסטיים, מבצעיים וטכנולוגיים. .אי-ביצוע בחינה של כדאיות כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק: בדוח הצוות לבחינת מנת"ק צוין כי בהתאם למפורט בכתב המינוי של מנכ"ל משהב"ט בחן הצוות ארבע חלופות, ובכלל זה את חלופת אזרוח מנת"ק, שמשמעותה על פי . .21 דוגמת חלפים וכלי עבודה. משרד הביטחון |669 .דוח הצוות - "הפרטת רפ"ט והפיכת מנת"ק למינהלת רגילה המפעילה קבלן ראשי בתעשייה". אחד השלבים החשובים בתהליך בחינת אזרוח פעילויות הוא בחינת כדאיות כלכלית, המתבססת בעיקרה על השוואה בין עלות הפעילות הנעשית על ידי מנת"ק ומתוקצבת הן בתקציב הביטחון והן מחוצה לו ובין עלות רכש טובין או שירותים מספקים אזרחיים22 . :עלות פעילות מנת"ק כוללת את מרכיבי העלות שלהלן (א) עלויות המשתקפות בתקציב מנת"ק, דוגמת הוצאות שכר לאנשי קבע ולאזרחים עובדי צה"ל, השקעות בתשתיות ייצור במפעל הרק"ם במש"א, רכש מהתעשיות לצורך ייצור סדרתי, נסיעות לחו"ל, שכירת כלי רכב ומערכות מחשוב; וכן עלויות שאינן נכללות בתקציב מנת"ק אך הן חלק מתקציב הביטחון, לרבות תשלומי גמלה לאנשי קבע ועלות היחידה לרכש מרכבה ונמ"ר במינהל ההרכשה והייצור במשהב"ט (להלן - מנה"ר). (ב) עלויות כלכליות למשק בגין פעילות מנת"ק, ובהן העלות הריאלית של חיילי חובה המשרתים במנת"ק23 ושווי השימוש האלטרנטיבי של שטחי הקרקע שבשימוש מנת"ק. בחינת כדאיות כלכלית של אזרוח מנת"ק צריכה אפוא לכלול בחינה של כלל עלויות אלה. 1. בביקורת עלה כי מנכ"ל משהב"ט לשעבר הנחה בכתב המינוי של הצוות לבחינת מנת"ק לבחון חלופה של "שינויים עמוקים יותר (כדוגמת אזרוח) ומשמעותם לתפוקות מנת"ק, צה"ל והמשרד", בלי להתייחס לחלופה של אזרוח מנת"ק בראייה משקית -לאומית רחבה. נוכח היעדר התייחסות בכתב המינוי לחלופת אזרוח מנת"ק בראייה משקית- לאומית רחבה, הצוות לא בחן בעבודתו את חלופת אזרוח מנת"ק בראייה זו. נוסף על כך, במשהב"ט קיימת הנחיה עקרונית ולפיה בכל פרויקט הכולל אזרוח יש לבקש תחשיב פיצוי ממשרד האוצר24 . האמור בהנחיה זו תואם את עמדת משרד האוצר בעניין זה. בביקורת עלה כי הצוות לבחינת מנת"ק לא השווה בין העלויות המשקיות של פעילות מנת"ק להיקף הפיצוי שמשהב"ט יכול לקבל ממשרד האוצר בגין הקטנת עלויות אלה כפועל יוצא מאזרוח פעילות מנת"ק. סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה במרץ 2017 בפגישה בנושא מנת"ק כי "יש לבחון הפרטה ואזרוח . .22 ,בנושא זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55 א(2004 '), "אזרוח משימות במערכת הביטחון", עמ 20 ו-40 . יצוין כי קיימים שלבים נוספים בתהליך בחינת אזרוח פעילויות, לרבות בחינת יכולת הספק האזרחי לתת מענה מבצעי בשעת חירום. 23 העלות הריאלית למשק של חיילי חובה גבוהה בהרבה מעלות שכרם ומעלות מחייתם המשתקפות בתקציב הביטחון, והיא כוללת גם את אובדן התפוקה האזרחית שהייתה צומחת למשק לולא הועסקו ביצירת שירותי ביטחון. 24 ההנחיה מופיעה בהוראות משהב"ט ואף צוינה בתגובת משהב"ט בדוח הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה 55 'א בנושא "אזרוח משימות במערכת הביטחון", עמ41. 670 |דוח שנתי 69א .של מערכים ומשימות בראייה משקית רחבה, ולא רק על פי העלות לפני ואחרי אזרוח, ואם יש תועלות משקיות לאזרוח, משרד האוצר יכול לתמוך ולסייע". בתגובה על ממצאי הביקורת מסר מנכ"ל משהב"ט לשעבר בנובמבר 2017 כי "בתקופה ההיא פנייה למשרד האוצר לקבלת פיצוי בגין אזרוח מנת"ק הייתה לא ריאלית כיוון ששררה מערכת יחסים מורכבת בין משרד הביטחון למשרד האוצר". עוד מסר מנכ"ל משהב"ט לשעבר בתגוב תו כי לדעתו, בראייה משקית -לאומית אזרוח מנת"ק "היה מביא לסגירה של חלק מהתעשיות בפריפריה שמספקות למנת"ק מכלולים ומערכות". גם משהב"ט ציין בתגובתו מדצמבר 2017 עלממצאי הביקורת כי אזרוח של מנת"ק יביא לפגיעה בתעשיות קטנות ובינוניות, בדגש על אלו שבפריפריה. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי קיומה של מערכת יחסים מורכבת בין משהב"ט למשרד האוצר ואמירות כלליות בנוגע להשלכות של אזרוח מנת"ק בראייה משקית רחבה, אינם עילה לאי- ביצועה של בחינת כדאיות כלכלית, הכוללת בין היתר תחשיב פיצוי ממשרד האוצר בגין אזרוח, בדיקה של השלכות אז רוח מנת"ק על התעשיות האמורות ובדיקה של העלויות המשקיות של פעילות מנת"ק כפי שתוארו לעיל. בחינה כאמור יכולה הייתה לאפשר למשהב"ט ראייה רחבה של היתרונות והחסרונות של אזרוח מנת"ק לצורך הסקת מסקנות וקבלת החלטות. 2. בביקורת עלה כי הצוות לבחינת מנת"ק קבע שחלופת אזרוח מנת"ק אינה מומלצת בשל חוסר איזון בין התועלות שבמימוש החלופה ובין המשמעויות של מימושה, וזאת ללא שהציג תחשיבים ונתונים המבססים את קביעתו. בדוח הצוות צוינו כמה יתרונות לחלופת אזרוח מנת"ק, ובהם הפחתת תקני כוח אדם במנת"ק ובמנה"ר, כלהלן: חלק גדול מהמשימות ברפ" ט יעברו לתעשייה; מנת"ק תצטמצם למינהלה המפעילה קבלן ראשי בתעשייה כמו יתר המינהלות במשהב"ט; היחידה לרכש מרכבה ונמ"ר במנה"ר תצטמצם ותאוחד עם המינהלה. בהתייחס לחסרונות חלופת אזרוח מנת"ק צוין, בין היתר, כי הקבלן הראשי האזרחי יהפוך למונופול והמחיר ליחידת כלי רק"ם יעלה, כי החלפים יתייקרו וכן כי קיימת אפשרות לפגיעה בתעשיות הקטנות והבינוניות המשתתפות בפרויקטי הרק"ם, למשל כתוצאה מהעברת עבודות לחו"ל. עם זאת לא הוצגו בדוח תחשיבים ונתונים בנוגע ליתרונות ולחסרונות של חלופת האזרוח ולא הוצגה השוואה בין עלויות הפעילויות הנעשות על ידי מנת"ק, כפי שהן משתקפות בתקציב הביטחון, ובין עלות רכישת כלי רק"ם מִספקים אזרחיים. משרד הביטחון |671 . .מאחר שלא בוצעה .בחינת כדאיות .כלכלית לחלופת .אזרוח מנת"ק, לא .התגבשה תשתית .נתונים מקיפה .ומהימנה ונפגמה .יכולתו של משהב"ט .לשקול ביסודיות את .החלופות השונות, .כמקובל בתהליך .סדור של קבלת .החלטות . עוד עלה בביקורת כי הצוות לבחינת מנת"ק לא נפגש עם גורמים במשהב"ט ובצה"ל מתחום הכלכלה והתקציבים, ובהם נציגי יחידת הכלכלן הראשי למערכת הביטחון ונציגי אגף התקציבים, שחשוב היה לשמוע את עמדתם, וכאמור, לא הביא לידי ביטוי במסקנותיו ובהמלצותיו את כלל השיקולים הכלכליים והתקציביים. בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי הצוות לבחינת מנת"ק לא ביצע בחינה כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק, אולם דוח נוה קבע כי הפרטת מפעל הרק"ם במש"א, שחלקו בעלות ייצור הרק"ם הוא 7% , "אינה עומדת בכללי היסוד לאזרוח וכן, כי בפועל, המפעל זול יותר מהתעשיות האזרחיות". עוד ציין משהב"ט כי אין כדאיות כלכלית לאזרוח מנת"ק כיוון שעלויות הייצור של כלי רק"ם המפותחים והמיוצרים על ידי מנת"ק נמוכות ביחס לכלי רק"ם דומים בחו"ל. סוגיה נוספת שציין משהב"ט היא כי מנת"ק נותנת מענה לצה"ל בשעת חירום, ודבר זה אינו בר-מדידה כלכלית ואינו בר-אזרוח. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי דוח נוה לא עסק באזרוח מנת"ק, חלופה שמשמעותה, כאמור, "הפרטת רפ"ט והפיכת מנת"ק למינהלת רגילה" במשהב"ט. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כיוון שלא בוצעה בחינה של עלויות מנת"ק הכוללת את כל מרכיבי העלויות שתוארו לעיל, אין באפשרות משהב"ט לקבוע כי עלויות כלי רק"ם המפותחים ומיוצרים על ידי מנת"ק הן נמוכות ביחס לעלות כלים דומים בעולם. כמו כן, טענת משהב"ט ולפיה המענה שנותנת מנת"ק בשעת חירום אינו בר-מדידה ואינו בר -אזרוח אינ ה עולה בקנה אחד עם העובדה כי יתר אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל מפותחים ומיוצרים בתעשייה, וכן עם פעילויות אחרות שבוצעו בצה"ל ואוזרחו לאורך השנים, דוגמת פעילויות תחזוקה ולוגיסטיקה במערכים של זרוע האוויר והחלל. נוכח האמור לעיל, מעיר משרד מבקר המדינה למשהב"ט כי מאחר שלא בוצעה בחינת כדאיות כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק לא התגבשה תשתית נתונים מקיפה ומהימנה בנושא זה, ונפגמה יכולתו של משהב"ט לשקול ביסודיות את החלופות השונות לשם בחירת החלופה המועדפת, כמקובל בתהליך סדור של קבלת החלטות. על כן, יש להקפיד שבעת בחינה של אזרוח פע ילויות יתקיים ניתוח כדאיות כלכלית מקיף ויסודי, שיציג פירוט של כלל ההיבטים הכלכליים והתקציביים, לרבות ברמה המשקית-הלאומית. .הצורך בבחינה מעמיקה בנוגע להעסקת אנשי קבע במנת"ק: לצורך פעילויות פיתוח וייצור רק"ם מקצה צה"ל למנת"ק תקני קבע ייחודיים (להלן - תק"י). 672 |דוח שנתי 69א .אנשי קבע אלה הם חלק ממאגר שיאי כוח האדם 25 העומד לרשות צה"ל, אך הם ממלאים תפקידים במסגרות שמחוץ לסדר הכוחות הצה"לי במקרים שבהם יש לצה"ל עניין שתפקידים אלה יאוישו על ידי כוח אדם קבע26 .אג"ת מאשר תקנים אלה. בשנת 2017 שירתו במנת"ק עשרות אנשי קבע במסגרת תק"י, מרביתם קצינים (חלק מהקצינים הללו הם בדרגות סא"ל, אל"ם ותא"ל27) . מרביתם שלאנשי הקבע במנת"ק שירתו ברפ"ט, והם עסקו בפיתוח ובריכוז הנושאים ההנדסיים הקשורים לכלי רק"ם. שיעור התק"י במנת"ק הוא כמחצית מסך תקני כוח האדם בה. מדי שנה בשנה מקיים אג"ת דיון בנושא "תק"י ותקנים זמניים" עם הגופים שבהם קיים תק"י, ומחליט אם להאריך את משך העסקת התק"י בשנה נוספת, בהתייחס לסטטוס המשימות והפרויקטים של אותם הגופים. בביקורת עלה כי מאחר שאג"ת מסווג את רוב התק"י במנת"ק כ"תק"י מובנה" (94% בשנת 2017) , דהיינו תקנים הקשורים למבנה ארגוני או לפרויקט (להבדיל מ"תק"י פרטני" שניתן למשימה מסוימת), אג"ת בדרך כלל מ אשר בכל שנה את הארכת תוקפם של תקנים אלה במנת"ק. ראש מחלקת ארגון באג"ת ובעלי תפקידים נוספים במחלקה שעימם נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2016 ובפברואר2017 מסרו כי בגופים בהם קיימים תק"י אג"ת מבצע בחינה יסודית של הצורך הארגוני בתק"י בעת פרסום התקנים לראשונה. עוד מסרו כי לאחר מכן, מבצע אג"ת כל שנה בחינה של התק"י אל מול שינוי בצרכים, וכי "בבחינה השנתית אין צורך לבצע בחינה כוללת נוספת לכל תקני התק"י במידה שמשימות הגוף וצרכיו, שנבחנו ואושרו בשנים קודמות, לא השתנו". מאחר שחלפו שנים רבות מאז פרסם אג"ת לראשונה את היקף התק"י במנת"ק ומאחר שכוח אדם קבע בצה"ל הוא משאב יקר ערך שהיקפו קצוב, ראוי כי אג"ת יבחן באופן מעמיק את כלל המשמעויות של הקצאת עשרות תקני אנשי קבע למינהלה של משהב"ט, ובייחוד לרפ"ט, ואם עדיין קיים צורך צבאי בכך. . .25 על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה -1985 , "שיא כוח אדם" הוא מספר מרבי של משרות להעסקת עובדים קבועים, זמניים וארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד 120 .ימים 26 ,בנושא זה ראו מבקר המדינה דוח שנתי 60 א(2010 ), "מערך משרתי הקבע במימון גופים אזרחיים (תקני קבע ייחודיים)", עמ' 85 - 105. 27 .ראש מנת"ק בדרגת תא"ל, סגנו בדרגת אל"ם וכן ראש רפ"ט בדרגת אל"ם משרד הביטחון |673 .אי-קיום בדיקה יסודית בתהליך קבלת ההחלטה בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מפעל הרק"ם במש"א .נוסף על ליקויים שנמצאו בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע למנת"ק, נמצאו ליקויים בתהליך קבלת ההחלטה בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מפעל הרק"ם במש"א. מפעל זה עוסק, כאמור, בייצור, בתחזוקה, בשיקום ובהשבחה של כלי רק"ם ונמצא במחנה תל השומר. בשנת 2017 הועסקו במפעל הרק"ם מאות עובדים, מרביתם אזרחים עובדי צה"ל במקצועות תעשייתיים כגון עיבוד שבבי, ריתוך, חשמלאות ומכונאות, והיתר אנשי קבע וחיילים בשירות חובה. מלבד מפעל הרק"ם, קיימים במש"א שלושה מפעלים נוספים - במחנות צה"ל בתל הש ומר, בצריפין ובחיפה, העוסקים בפעולות תחזוקה, שיקום והשבחה של אמצעי לחימה ומערכות. סוגיית אזרוח משימת ייצור כלי רק"ם על ידי מפעל הרק"ם במש"א נדונה לאורך השנים על ידי גורמים מקצועיים במסגרות שונות, כמפורט להלן: בדוח שהכינה חברת הייעוץ "מקינזי" לבקשת משהב"ט28 בשנת2009 , צוינה המלצה לבחון את הפרטת קו הייצור במש"א כמנוף להתייעלות, ובכלל זה הוצע לבדוק אילו הזדמנויות לשיפור היעילות יכולות להתממש באמצעות הפרטה ואילו יתרונות יש לחברה אזרחית על פני מפעל צבאי. ביולי 2014 הגיש צוות בראשות אלוף יאיר נוה דוח לרמטכ"ל דאז, רא"ל (מיל') בנימין (בני) גנץ, בנושא בחינת הפרטת משקים ומערכים בצה"ל (להלן - דוח נוה), שכלל, בין היתר, כללי יסוד לאזרוח שאותם קבע הצוות. הצוות בחן, בין השאר, את מאפייני כלל מפעלי המש"א, ובהם מפעל הרק"ם, לרבות בהיבטים כלכליים. בדוח נוה צוין כי הצוות ניתח כמה מודלים אפשריים להפרטת שירותי המש"א בהינתן ההנחות שהיו ידועות באותה העת וקבע כי הפרטה מלאה של מפעל הרק"ם אינה עומדת בכללי היסוד לאזרוח משימות. עוד צוין בדוח כי בהתאם להחלטת ממשלה משנת 201129 אמורים מחנות צה"ל שבהם נמצאים מפעלי המש"א לעבור ממקומם, אולם מאח ר שבהחלטת הממשלה לא ניתן ביטוי מפורש לעיתוי המעבר ולגודל הפיצוי בגין עלויות העתקת המחנות, הודגש בדוח כי " לעיתוי המעבר ולשיטת ההקמה שתיבחר השלכות ניכרות על בחינת האפשרות להפרטת שירותי המש"א" (ההדגשה במקור). במאי 2014 מינה ראש הממשלה ועדה לבחינת תקציבהביטחון בראשות אלוף (מיל') יוחנן לוקר (להלן - ועדת לוקר), ובה היו חברים בעלי תפקידים מקצועיים שכיהנו בתפקידים בכירים במערכת הביטחון, בתעשייה, באקדמיה ועוד. בדוח ועדת לוקר, שפורסם ביוני 2015 , צוין שאזרוח מפעל הרק"ם פירושו אובדן יכולת . .28 ,לאחר שממשלת ישראל אימצה את עיקרי המלצות ועדת ברודט התקשר משהב"ט עם חברת הייעוץ "מקינזי" לשם סיוע בגיבוש תוכנית התייעלות למערכת הביטחון. 29 החלטה3161 מ- 17.4.11 .שעסקה, בין היתר, בפינוי מחנות ממרכז הארץ 674 |דוח שנתי 69א . .מנכ"ל משהב"ט קבע .מראש כי מפעל .הרק"ם לא יאוזרח. .קביעה זו אינה עולה .בקנה אחד עם .המלצות גורמים .מקצועיים לבחון .אפשרויות לאזרוח .המפעל ואינה נותנת .מענה לנושא המיקוד .של מערכת הביטחון .במשימות ליבה . ייחודית ומשמעותית הקיימ ת כיום בתוך מערכת הביטחון. למרות זאת, הומלץ לאזרח את מפעל הרק"ם, בין היתר משום ש"המש "א הוא מפעל לכל דבר ועניין", וכי "ייצור הרק"ם אינו משימת ליבה בעשייה הביטחונית של צה"ל. כמוהו, כייצור כל סוג אחר של אמצעי לחימה, ייחודי ככל שיהיה". יצוין כי סוגיית ההתמקדות במשימות ליבה עלתה כאמור באופן כללי גם בדוח ועדת ברודט משנת 2007 , שבו צוין כי מערכת הביטחון עוסקת בנושאים שאינם בליבת העיסוק שלה והומלץ כי צה"ל יתרכז בנושאי ליבה. רוח המלצה זו תואמת את עמדת הרמטכ"ל, שבאה לידי ביטוי בתר"ש "גדעון" לשנים 2016 - 2020 , ולפיה על צה"ל לבחון כיצד ניתן לצמצם מערכים שאינם בליבת העיסוק. במהלך הביקורת, במסגרת בחינות שנערכו לשם העתקת המש"א ממרכז הארץ לצפונה, בדקה מערכת הביטחון את האפשרות לאזרח חלק מפעילויות המש"א, לרבות פעילויות הנעשות על ידי מפעל הרק"ם, כמפורט להלן: בדיון מאוקטובר 2016 בנושא העתקת המש"א לצפון החליט מנכ"ל משהב"ט להקים צוות לצורך הכנת עבודת מטה להעתקת מפעלי המש"א (להלן - צוות מש"א בצפון). בין היתר נדרש הצוות להמליץ על "תכולות העבודה הנדרשות בעידן הנוכחי", כלומר על תכולות המש"א שאותן אפשר לאזרח. עם זאת, הנחה מנכ"ל משהב"ט כי עבודת המטה של צוות מש"א בצפון תהיה בהתאם לעיקרון כי מפעל הרק"ם במש"א "לא יופרט (יוותר יחידה צבאית או יחידת סמך של משהב"ט)" (ההדגשה אינה במקור) . 1. בביקורת עלה כי מנכ"ל משהב"ט קבע מראש, עוד בטרם החל צוות מש"א בצפון בעבודתו, כי מפעל הרק"ם לא יאוזרח. קביעה זו סותרת את עצם החלטתו להקים צוות מקצועי שיעסוק, בין היתר, בבחינת פעילויות המש"א שניתן לאזרח והיא אינה עולה בקנה אחד עם המלצות הגורמים המקצועיים שניתנו לאורך השנים לבחון אפשרויות לאזרח את מפעל הרק"ם במש"א. זאת ועוד, קביעה זו אינה נותנת מענה לנושא המיקוד במשימות ליבה שעלה, בין היתר, בדוח ועדת ברודט, בדוח ועדת לוקר ובתר"ש "גדעון". בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנכ"ל משהב"ט בינואר 2017 הוא מסר כי לאחר שנתן את הנחייתו לצוות מש"א בצפון כי מפעל הרק"ם לא יופרט, ביקש ממנו סגן הרמטכ"ל הנכנס אלוף אביב כוכבי לבחון אפשרויות נוספות, לרבות הפרטת מפעל הרק"ם וכי נוכח בקשת סגן הרמטכ"ל הוא אישר לצוות מש"א בצפון לבחון את הפרטת מפעל הרק"ם במסגרת עבודת המטה האמורה. אולם הוא מסר לנציגי משרד מבקר המדינה כי עמדתו היא ש"אין להפריט את מפעל הרק"ם במסגרת העתקת המש"א צפונה". בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי המלצות דוח נוה היו מונחות לפני המנכ"ל, וכי "דוח זה עמד בבסיס ההחלטה והינו הרלוונטי, המקיף והעדכני ביותר מכלל ההמלצות שניתנו בשנים אלו". משרד הביטחון |675 . משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי על אף שדוח נוה קבע כי הפרטה מלאה של מפעל הרק"ם אינה עומדת בכללי היסוד לאזרוח משימות, מנכ"ל משהב"ט לא הביא בחשבון את האמירה שצוינה בדוח זה, ולפיה לעיתוי המעבר של מחנות צה"ל ממרכז הארץ ולשיטת ההקמה מחדש של מפעלי המש"א יש השפעות ניכרות על בחינת האפשרות להפרטת שירותי המש"א . בדוח נוה פורטו שיטות התקשרות לביצוע פרויקטים באמצעות שותפות של משהב"ט עם המגזר הפרטי, דוגמת שיטת PFI (Public Finance Initiative )30 . אולם מנכ"ל משהב"ט לא נתן את דעתו לאפשרות של הקמת מפעל רק"ם בשיתוף התעשייה בשיטות התקשרות שונות ולא הנחה את הצוות שהוקם לבחון זאת. כמו כן, בקשת סגן הרמטכ"ל לבחון את הפרטת מפעל הרק"ם במש"א כשנתיים וחצי לאחר פרסום דוח נוה (ביולי 2014 ), והיענות מנכ"ל משהב"ט לבקשה זו מלמדות כי היה מקום שצוות מש"א בצפון יבצע בחינה עדכנית להפרטת מפעל הרק"ם. 2. בינואר2017 התקיים דיון בין צוות מש"א בצפון, שכלל בעלי תפקידים מצה"ל וממשהב"ט, ובין מנכ"ל משהב"ט, שבו הציג הצוות את עיקרי המלצותיו, ובהן את ההמלצה כי "הפרטה מלאה של מערכי הליבה של המשובהם מפעל [ "אהרק ]"םאינה אפשרית ולא עומדת על הפרק". במצגת שהציג צוות מש"א בצפון למנכ"ל משהב"ט בדיון האמור לעיל צוין כי הצוות מיפה את פעילויות המש"א ל-19 תחומי עיסוק ובחן את מידת התאמת פעילויות אלה למיקור חוץ (דהיינו לאזרוח), לפי ארבעה קריטריונים שהוא קבע: (א) יכולת התעשיות לתת מענה מבחינת תשתיות וידע. (ב) הפעילות הנדרשת בחירום, לרבות כניסת חוליות תחזוקה לאזורים מאוימים וחציית גבולות. (ג) מורכבות תהליכי העבודה והסנכרון הנדרש לפעילות עם מגוון תעשיות. (ד) הסיכון להיווצרות מונופול ולעליית מחירים. על פי קריטריונים אלה קבע הצוות כי תחומי העיסוק "ייצור והרכבת פלטפורמות רק"ם" ו"השבחה, מיגון ודיגום פלטפורמות", המבוצעים במפעל הרק"ם, אינם מתאימים לאזרוח. בדיון האמור סיכם מנכ"ל משהב"ט כי ליבת המש"א (ובה מפעל הרק"ם) "לא תופרט אלא תיוותר בידיים צבאיות". ראש צוות מש"א בצפון מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בפברואר 2017 כי ההמלצה להשאיר בצה"ל את תחום הפלטפורמות הכבדות (מפעל הרק"ם), "מבוססת על היכרותו עם המשק הישראלי והידיעה שאין למפעלים יכולת מוכחת וניסיון של בניית רק"ם כבד". עוד מסר כי "כדי לפתח יכולת כזו בתעשייה הישראלית נדרש היגיון כלכלי -עסקי ולהערכתו, אין כדאיות כלכלית לתעשייה". . .30 שיטתPFI ( Public Finance Initiative ) מבוססת על מימון של המגזר הפרטי לצורך הקמת פרויקט ואספקת מוצרים למערכת הביטחון. 676 |דוח שנתי 69א . .צוות שפעל מטעמו .של מנכ"ל משהב"ט .קבע כי תחומי .העיסוק של מפעל .הרק"ם אינם מתאימים .לאזרוח, ללא איסוף .מידע ונתונים .רלוונטיים בנוגע .ליכולותיהן .הפוטנציאליות של .התעשיות בישראל . בביקורת עלה כי צוות מש"א בצפון, שפעל מטעמו של מנכ"ל משהב"ט, קבע כי תחומי העיסוק של מפעל הרק"ם אינם מתאימים לאזרוח, וכי אין כדא יות כלכלית לפיתוח יכולת כזו בתעשייה הישראלית, וזאת ללא איסוף מידע ונתונים רלוונטיים בנוגע ליכולותיהן הפוטנציאליות של התעשיות בישראל לייצר ולהרכיב כלי רק"ם. בפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם ראשי התעשיות הביטחוניות הגדולות בישראל, ובהם מנכ"ל תעש, מנכ"ל רפאל, מנכ"ל חטיבת יבשה באלביט וראש מטה היבשה בתע"א31 , טענו ראשי התעשיות הללו כי בניגוד לקביעת צוות מש"א בצפון יש לתעשייה בישראל יכולת פוטנציאלית לייצר, להרכיב ולהשביח רק"ם, וכי גם על פי ארבעת הקריטריונים האמורים לעיל, אין כל מניעה לאזרח את מפעל הרק"ם שבמש"א. להלן פירוט הדברים: א. לעניין היכולת של התעשיות לתת מענה מבחינת תשתיות וידע, מסרו ראשי התעשיות הביטחוניות הגדולות כי לתעשיות ידע טכנולוגי רב, תשתיות ייצור ושטחי עבודה נרחבים המתאימים לפעילות המש"א, וכן מגוון בעלי מקצוע רלוונטיים לפעילות ייצור והרכבה של כלי רק"ם. מנכ"ל רפאל מסר, למשל, כי "כיוון שמפעל הרק"ם במש"א הינו כמו כל מפעל אחר, וגם לתעשיות הביטחוניות יש רתכים, מכבשים וכו', אין בעיה טכנולוגית להפריט את המש"א". ב. לעניין פעילות בשעת חירום, לרבות יכולת התעשייה לשלוח חוליות תחזוקה לאזורים מאוימים או מעבר לגבול הבין -לאומי, מסרו ראשי התעשיות הביטחוניות הגדולות כי כיום מספקות התעשיות מוצרים ושירותים למערכת הביטחון גם בשעת חירום, וכי תיקונים מהותיים לרק"ם ממילא מבוצעים בשטחי הארץ ולא מעבר לגבול. כמו כן, ככל שיש צורך לפעול מעבר לגבול הבין-לאומי, יכול משהב"ט לעגן בחוזה סידורֵי עבודה עם התעשיות, ובכלל זה גיוס עובדים לשירות מילואים. מנכ"ל תעש מסר, למשל, כי "התעשייה יודעת כיצד להיערך למתן שירותים בעת חירום, וכבר כיום מספקות חברות אזרחיות שירותים למערכת הביטחון בעת חירום". ג. לעניין מורכבות בתהליכי עבודה וסנכרון פעילות, מסרו ראשי התעשיות הביטחוניות הגדולות כי לתעשייה הביטחונית הישראלית יש יכולת פוטנציאלית לתכנן ולייצר כלי רק"ם, וכבר היום היא מייצרת מערכות נשק מורכבות מאוד, דוגמת ספינות. נוסף על כך, מנכ"ל חטיבת יבשה באלביט מסר כי במקרים שבהם מעוניין משהב"ט לשמר קווי ייצור ולהשתמש במכלולים של רק"ם המיוצרים על ידי ספקים מסוימים, באפשרותו לחייב את התעשייה שתקבל לאחריותה את פעילות מפעל הרק"ם "לקנות תכולות מוגדרות מתעשיות מסוימות . .31 כ-60% מהיקף ההזמנות השקליות של מנת"ק בשנים2012 - 2016 .הוצאו לתעשיות אלה משרד הביטחון |677 . יקבע", כפי שנעשה כיום במערכות מסוימות שרוכש]משהב"ט[ שהוא משהב"ט, דוגמת מערכת הצי"ד32 .שמספקת אלביט ד. לעניין הסיכון להיווצרות מונופול ולעליית מחירים, מסרו רא שי התעשיות הביטחוניות הגדולות כי בפועל מערכות רבות שבשימוש צה"ל מיוצרות על ידי ספק יחיד (שהוא מונופול הלכה למעשה). עוד מסרו כי באפשרות משהב"ט להקטין את הסיכון לעליית מחירים בכמה דרכים. כך למשל, ראש מטה היבשה בתע"א מסר כי "אפשר לעגן בהסכמים את המחיר על ציר הזמן". עוד ציינו ראשי התעשיות הביטחוניות שניתן לחתום על חוזים ארוכי טווח ( 10 - 20 שנים) או להקים שותפות בין הממשלה לחברות האזרחיות, כגון בשיטת GoCo ( Government -Owned Contractor -Operated ) , שמשמעותה הפעלת מפעל הרק"ם על ידי חברה אזרחית והממשלה תהיה הבעלים של מפעל זה. יצוין כי לעניין הסיכון במונופול, מסר סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר לנציגי משרד מבקר המדינה במרץ 2017 כי משהב"ט הוא לקוח מרכזי חזק למול ספקים "חוזרים", וככזה יש לו יכולת מיקוח טובה עם התעשייה. להלן תרשים המציג את ארבעת הקריטריונים שעל פיהם קבע משהב"ט כי מפעל הרק"ם אינו מתאים לאזרוח ודוגמאות לעמידה אפשרית בהם, כפי שמסרו ראשי התעשיות הביטחוניות הגדולות: . .32 ."צבא יבשה דיגיטלי", מערכת לשליטה ולבקרה 678 |דוח שנתי 69א .תרשים 2 : ארבעת הקריטריונים שעל פיהם קבע משהב"ט כי מפעל הרק"ם אינו מתאים לאזרוח ודוגמאות לעמידה אפשרית בהם יתרה מכך, ראשי התעשיות הביטחוניות טענו לפני נציגי משרד מבקר המדינה כי הקביעה של צוות מש"א בצפון ולפיה תחומי העיסוק של מפעל הרק"ם אינם מתאימים לאזרוח אינה עולה בקנה אחד עם המצב בפועל בשנים האחרונות, ולפיו חלק מייצור הנמ"ר עבר ממפעל הרק"ם במש"א לתעשייה בחו"ל, בעיקר נוכח שיקולים תקציביים (שימ וש בכספי הסיוע האמריקני). נוסף על הדברים שטענו ראשי התעשיות הביטחוניות, עלה בביקורת כי לאורך השנים תעשיות אחדות אף הציעו לאזרח פעילויות מסוימות של המש"א ולהעביר אותן לאחריותן, בדגש על פעילויות מפעל הרק"ם. כך לדוגמה, כבר בשנת 2003 פנה יו"רדירקטוריון תעש דא ז לשר הביטחון דאז, מר שאול מופז, בהצעה למזג את מפעל הרק"ם עם תעש. בהצעתו ציין כי "למרות היותה יחידה צבאית, הפעילות של מש"א היא בעיקרה בעלת אופי 'אזרחי' ולא במקרה החלק הארי של כוח האדם המועסק במש"א הינם עובדי צה"ל ולא חיילים". כעשור לאחר מכן, בשנת ]אזרחים[2014 , פנה משרד הביטחון |679 . יו"ר תעש דאז למנהל רשות החברות הממשלתיות דאז בהצעה להפריט את המערכים הטכנו -לוגיסטיים של צה"ל, ובהם פעילות הייצור של הרק"ם במש"א. בהצעתו ציין כי תעש תשמש קבלן ראשי לכל הפעילויות המבוצעות על ידי המערכים הטכנו -לוגיסטיים בצה"ל, וכי תבוצע "אינטגרציה ש ל פעילות בתי מלאכה בנושא מרכבה ורק"ם עם פעילות חטיבת סלבין בתעש וחברת הבת עשות אשקלון, שהינן בעלות מומחיות, ".]מפעל הרק"ם במש"א[ בין היתר, בתחומים זהים לפעילות בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין צה"ל כי הבחינה לאזרוח מפעל הרק"ם הייתה מקצועית ופרטנית וכי כלל התוצרים הוצגו לראש אט"ל, לסגן הרמטכ"ל ולמנכ"ל משהב"ט ואושרו על ידם. בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי חברי צוות מש"א בצפון "מכירים היכרות מעמיקה את התעשיות הרלבנטיות ויכולותיהן, ונמצאים בקשר ועבודה יומיומית עם כלל התעשיות ובדגש על התעשיות הביטחוניות הגדולות". עוד ציין משהב"ט כי האפשרויות שהעלו ראשי התעשיות הביטחוניות לשם עמידה בארבעת הקריטריונים לאזרוח אינן רלוונטיות לסוגיית כדאיות האזרוח, וכי התעשיות האזרחיות בעלות אינטרסים שונים שהמובהק שבהם הוא הפרטה של מפעל הרק"ם במש"א. משהב"ט הוסיף, בין היתר, כי האפשרויות שהעלו ראשי התעשיות כמענה לקריטריון התשתיות והידע אינן מביאות בחשבון את ההשקעות שיידרשו בהכשרת כוח אדם ובהקמת תשתית ייצור ייחודית שאינה קיימת כיום בתעשיות, וכי האפשרויות שהם העלו כמענה לקריטריון הפעילות בשעת חירום מעבר לגבול הבין-לאומי אינן מביאות בחשבון "קשיים רבים בהיבטים חוקיים ומשפטיים". עוד ציין משהב"ט בתגובתו כי במצב שבו קיים מונופול המחירים גבוהים ביחס למצב של תחרות. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי קבלת ההחלטה על אי- הפרטת מפעל הרק"ם במש"א התבססה על בדיקה בלתי יסודית בנוגע ליכולותיהן של התעשיות הביטחוניות שאותה הציג צוות מש"א בצפון למנכ"ל ולבעלי התפקידים הרלוונטיים. מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם תהליך מסודר של קבלת החלטות, המושתת על איסוף מידע ונתונים כבסיס להסקת מסקנות ולקבלת החלטה על החלופה הטובה ביותר. נוסף על כך, אין לראות בקשיים בתהליך האזרוח עילה לאי -ביצוע בחינה יסודית של הנושא. עוד יוער כי היכרות מעמיקה של צוות מש"א בצפון עם התעשיות הביטחוניות הייתה עשויה לסייע לצוות בתהליך עבודתו, אך אין לראות בה תחליף לבדיקה יסודית ועניינית של יכולות התעשיות לעמוד בקריטריונים שקבעה מערכת הביטחון לבחינת חלופת אזרוח, כגון אלה שהעלו ראשי התעשיות הביטחוניות. . 680 |דוח שנתי 69א . .אזרוח פעילויות שאינן .בליבת העיסוק של .מערכת הביטחון עשוי .למקד את מערכת .הביטחון במשימות .הליבה שלה ולייעל .את השימוש .במשאבים העומדים .לרשותה; תהליכי .קבלת ההחלטות .במערכת הביטחון .בנוגע לבחינת אזרוח .פעילויות היו לקויים . אזרוח פעילויות שאינן בליבת העיסוק של מערכת הביטחון עשוי למקד את מערכת הביטחון במשימות הליבה שלה ולייעל את השימוש במשאבים העומדים לרשותה. מהמתואר לעיל עולה, כי תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א היו לקויים . כתוצאה מליקויים אלה התקבע בתחום הרק"ם מצב חריג מהמקובל בתחום הרכש של אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל, ולפיו מערכת הביטחון היא קבלן ראשי לפעילויות פיתוח וייצור של כלי רק"ם, פעילויות שלכאורה אינן בליבת העיסוק שלה, וזאת בלי לבחון באופן יסודי אם זו החלופה המועדפת. נוכח הליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א, ונוכח החלטות הממשלה משנת 2017 העוסקות בבחינת העתקת המש"א, החלטות שמשמעותן פינוי המש"א והקמתו מחדש במקום אחר בעלות של מיליארדי ש"ח, ראוי ששר הביטחון ינחה על בחינה מחודשת של אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א. על בחינה זו להיות מקיפה ולכלול ניתוח כלכלי מעמיק, המשלב ראייה לאומית רחבה וארוכת טווח , וכן לכלול התייחסות למכלול היתרונות והחסרונות של האזרוח ולשיטות הקמה מחדש ותפעול של מפעל הרק"ם, לרבות באמצעות שותפות של משהב"ט עם התעשיות הביטחוניות דוגמת PFI ו-GoCo. לאחרשייבחנו כלל הסוגיות ויגובשו חלופות, יש להציגן לשר הביטחון, את ההבדלים ביניה ן ואת משמעותם, וכן המלצה מנומקת על החלופה המועדפת. בהתחשב בהחלטות הממשלה, חשוב שהממונה על התקציבים במשרד האוצר, העומד בראש הצוות המשותף לבחינת העתקת מחנות צה"ל לצפון, וכן גורמים נוספים, ככל שיחליט עליהם שר הביטחון, יהיו שותפים לבחינה זו. משרד הביטחון |681 . תהליך קבלת החלטהבלתי תקין בנוגע למקום שאליו יועתק המש"א .על רקע החלטת הממשלה משנת 2011 על פינוי מחנות צבאיים ממרכז הארץ33 , לרבות מחנות תל השומר וצריפין, קיים צה"ל בשנים2011 - 2012 עבודת מטה להעתקת מפעלי המש"א ממרכז הארץ. בסיום עבודת המטה נמצאו שלוש חלופות כמתאימות ביותר למיקום המש"א - אזור התעשייה "שגיא 2000 ", אזור התעשייה "ציפורית" ואזור התעשייה "קדמת גליל"34 . בשנת2013 , בעקבות מהלכים בצה"ל לצמצום וארגון מחדש של הסד"כ (סדר הכוחות), נוצרה הזדמנות לנצל מקרקעין ותשתיות במחנה "נעורה" בצפון הארץ. בעבודת מטה מעודכנת למיקום העתקת המש"א שקיים צה"ל בשנה זו נבחנו חלופת מחנה "נעורה" ושלוש החלופות שלעיל, ונמצא כי חלופת מחנה "נעורה" היא בעדיפות ראשונה למיקום העתקת המש"א. בעבודת המטה המעודכנת דורגו ארבע החלופות על פי הקריטריונים הללו: משתנים מבצעי ים, תכנוניים צבאיים 35, תכנוניים אזרחיים 36 .ותכנונים כלכליים חלופת מחנה "נעורה" קיבלה את הציון המשוקלל הגבוה ביותר - 117 ,נקודות ואילו את הציון המשוקלל הנמוך ביותר קיבלה חלופת אזור התעשייה "ציפורית" - 84 נקודות (פער של כ-40% ). בסיכום עבודת המטה המעודכנת צויןכי עמדת צה"ל היא המש"א ]מפעלי[ "להקים את חצרותבמחנה נעורה " (ההדגשה במקור). בספטמבר 2016 פנה עוזר מנכ"ל משהב"ט לעוזר הצבאי של ראש מטה שר הביטחון בנוגע לעדכון סטטוס נושאים פתוחים שעלו בפגישת עבודה בין שר הביטחון, מר אביגדור ליברמן, למנכ"ל משהב"ט, וציין, בין היתר, כי "נעשתה עבודת מטה מקיפה בצה"ל שבחנה את מיקומה המיטבי של המש"א... מסקנת העבודה (וזו גם הייתה עמדת צה"ל) הייתה שהמקום אליו מומלץ להעביר את המש"א הוא מחנה 'נעורה'". עוד ציין עוזר מנכ"ל משהב"ט כי מנכ"ל משהב"ט ביקש מסגן הרמטכ"ל שבוצעה גם שיקולים לאומיים רחבים ]עבודת המטה[ "להביא בחשבון בעמ"ט יותר", וכי צה"ל יעביר עמדה מעודכנת בעניין עד סוף אוקטובר 2016 . כמו כן הוא ציין כי דיון מסכם בעניין בראשות מנכ"ל משהב"ט נקבע ל- 31.10.16 , וכי המנכ"ל יעדכן את שר הביטחון לאחר הדיון. . .33 החלטה3161 מ- 17.4.11. 34 אזור התעשייה "שגיא2000 " משותף לעיריית מגדל העמק ולמועצה האזורית עמק יזרעאל; אזור התעשייה "ציפורית" נמצא בתחום שיפוטה של עיריית נצרת עילית; ואזור התעשייה "קדמת גליל" משותף למועצה האזורית הגליל התחתון, לעיריית טבריה ולמועצה המקומית טורעאן. 35 דוגמת תכסית וזמינות תשתיות-על (חשמל, גז, ביוב וכו'). 36 .דוגמת היתכנות לקשיים בתהליך הסטטוטורי ורגישות סביבתית 682 |דוח שנתי 69א . .מנכ"ל משהב"ט .למעשה החליט .מראש כי מרכז שיקום .ואחזקה (מש"א) .יועתק לאזור .התעשייה "ציפורית " .ולא נימק מדוע הוא .בחר בחלופה זו, .שדורגה בעבודת .המטה בעדיפות .הנמוכה ביותר . בספטמבר 2016 ביקר מנכ"ל משהב"ט בעיריית נצרת עילית (אשר בתחום שיפוטה נמצא אזור התעשייה "ציפורית"). על פי הודעה של עיריית נצרת עילית, מנכ"ל משהב"ט קיים ישיבת עבודה עם ראש העיר וסגניו ו"רמז בסיום הישיבה תיפול בסופו של דבר על ]בנוגע למיקום המש"א[ כי רוב הסיכויים שההחלטה נצרת עילית אולם עד שהדבר איננו מוגמר אין ביטחון שכך יהיה"37 . בפגישת עבודה עם סגן הרמטכ"ל שהתקיימה ב- 25.10.16 , חמישה ימים קודם לדיון המסכם, ציין מנכ"ל משהב"ט, בין היתר, כי הקמת המש"א תהיה באזור "ציפורית ", וכי הוא יפעל לקידום החלטת ממשלה בנושא. יצוין כי במסמך סיכום פגישת העבודה האמורה לא נמצאו נימוקים לקביעתו זו. ב- 30.10.16 התקיים דיון בראשות מנכ"ל משהב"טבנושא העתקת המש"א, שבו השתתפו בעלי תפקידים בכירים במשהב"ט ובצה"ל. במהלך הדיון הציגה ראשת מחלקת ת שתיות ופריסה באג"ת את החלופות למיקום המש"א על פי עבודת המטה המעודכנת, שלפיה "מחנה נעורה בעדיפות ראשונה". כמו כן הציגה ראשת מחלקת תשתיות ופריסה את עמדת סגן הרמטכ "ל, ולפיה "בהינתן הסדרה תקציבית, המיקום המדויק לא יהווה מחסום". בסיכום הדיון קבע מנכ"ל משהב"ט כי המש"א "יועתק למקום אחד בסמוך למחנה 'ציפורית'", וציין כי העתקת המש"א היא "פרויקט לאומי חשוב הכולל נדבכים רבים שחלקם לא רק מבצעיים ואופרטיביים אלא גם חברתיים וכלכליים". המנכ"ל לא ציין נימוקים להחלטתו, על אף שהיא מנוגדת להמלצה שהוצגה בסיכום עבודת המטה שקיים צה"ל. מכאן, שמנכ"ל משהב"ט למעשה החליט מראש כי המש"א יועתק לאזור התעשייה "ציפורית" עוד קודם לדיון המסכם שהתקיים ב- 30.10.16 . כמו כן, מנכ"ל משהב"ט לא נימק בדיון האמור מדוע הוא בחר בחלופת אזור התעשייה "ציפורית", שדורגה בעבודת המטה בעדיפות הנמוכה ביותר, ומה היתרון שלה על פני מחנה "נעורה", ולא נמצאו סימוכין לכך שעשה זאת בפורומים אחרים. ב- 1.11.16 פרסם משהב"ט הודעה לעיתונות שבה צוין כי שר הביטחון קיבל את המלצת מנכ"ל משהב"ט לאחד את מפעלי המש"א ולהעבירם לאזור התעשייה "ציפורית". עוד צוין כי לדברי שר הביטחון, "העברת המש"א לגליל הינה בשורה משמעותית ביותר לתעסוקה בצפון הארץ", וכי המהלך "הוא חלק מהחשיבות הלאומית" שמשהב"ט מייחס לחיזוק הצפון. לאחר שמנכ"ל משהב"ט החליט לבחור בחלופת אזור התעשייה "ציפורית", בחן צוות מש"א בצפון את משמעויות יישום החלטה זו. במסמך סיכום הבחינה צוין ]יישוב סמוך [ כי נוכח, בין היתר, "צורך בהסדרה סטטוטורית, הסדרה עם ותהליכי תכנון ובניה - לו"ז ישים למעבר - החל מ-5 - 7 ."שנים מאישור הפרויקט עוד צוין במסמך כי יש לקדם דרישה לתשתית של רכבת. יודגש כי שתי . .37 הודעת עיריית נצרת עילית שפורסמה ב - 4.11.16 , כמה ימים לאחר שמשהב"ט פרסם הודעה לעיתונות ולפיה מפעלי המש"א יעברו לאזור התעשייה "ציפורית". ראו בהמשך. משרד הביטחון |683 . .בתגובת משהב"ט על .ממצאי הביקורת, .ולפיה "שיקוליו .השונים [של המנכ"ל ] .- עימו", יש טעם .לפגם והיא אינה .מתיישבת עם כללי .מינהל תקין. היה על .מנכ"ל משהב"ט, .כעובד ציבור, לנמק .את החלטתו . המשמעויות שאליהן התייחס צוות מש"א בצפון במסמך האמור לעיל - היתכנות לקשיים בתהליך הסטטוטורי ונגישות תחבורתית רכבתית נמוכה - אלה חסרונות שנמצאו על פי עבודת המטה של צה"ל בנוגע לחלופת "ציפורית". בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנכ"ל משהב"ט בינואר 2017 הוא מסר כי בשנים 2003 - 2004 , בעת שהיה ראש אט"ל, בחן צה"ל כמה אפשרויות למיקום העתקת המש"א38 והמליץ על "ציפורית", וכי עם כניסתו לתפקיד מנכ"ל משהב"ט הוא החליט "לקדם את המהלך ולהעביר את המש"א לשם". משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') אודי אדם, כי תהליך קבלת ההחלטה שקיים בנוגע להעתקת המש"א לאזור התעשייה "ציפורית", מהלך שהוא פרויקט לאומי חשוב הכולל נדבכים מבצעיים, חברתיים וכלכליים, היה לא תקין. בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי משעלה הנושא להכרעתו של מנכ"ל משהב"ט עמדו לנגד עיניו, לצד השיקולים שהציג צה"ל לבחינת חלופות מיקום המש"א, גם שיקולים חברתיים וכלכליים רחבים יותר, וכי הבאתם בחשבון של מכלול השיקולים האלה כמרכיבים ממלכתיים, עשויה בעבודת מטה אינטגרטיבית להטות את הכף, דו וקא להעדפת אתרים אחרים מאלו אליהם הכווין צה"ל. עוד ציין משהב"ט כי "תהליך קבלת ההחלטות בו נקט המנכ"ל היה ממעמד של 'בסמכות וברשות' המוקנית לו, מתוקף אחריותו, מעמדו ותפקידו, גם אם הייתה מנוגדת אותה עת לעמדת צה"ל שהוצגה בדיון, ואשר שיקוליו השונים - עימו". משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בתהליך קבלת ההחלטה בנוגע למקום שאליו יועתק המש"א לא נעשתה עבודת מטה אינטגרטיבית המפרטת את "שיקוליו השונים" של מנכ"ל משהב"ט. כמו כן, כאמור, לא נמצאו סימוכין לכך שמנכ"ל משהב"ט הציג נימוקים להעדפה שלו את חלופת "ציפורית", שדורגה בעבודת המטה בעדיפות הנמוכה ביותר. עוד יוער כי בתגובת משהב"ט על ממצאי הביקורת, ולפיה "שיקוליו השונים ]של המנכ"ל[- עימו", יש טעם לפגם והיא אינה מתיישבת עם כללי מינהל תקין. היה על מנכ"ל משהב"ט, כעובד ציבור, לנמק את החלטתו, בין היתר כדי לשקף שכל השיקולים הענייניים הובאו בחשבון וכדי שהגורמים המעורבים שליוו את התהליך ידעו, בסופו של תהליך, מה הוביל את מנכ"ל משהב"ט להחלטה שקיבל. יוצא אפוא שמנכ"ל משהב"ט קידם החלטת ממשלה להעתקת המש"א ל"ציפורית" על בסיס תהליך קבלת החלטות לא סדור ולא תקין. . .38 יצוין כי על רקע החלטת ממשלה 2698 מ- 8.11.02 בנוגע להעתקת מחנות צה"ל ומפעלי התעשיות הביטחוניות מאזורים צפופי אוכלוסין במרכז הארץ לנגב ולגליל, כבר בשנת 2002 החלה מערכת הביטחון לבחון את אפשרות איחוד מפעלי המש"א והעתקתם ממרכז הארץ. 684 |דוח שנתי 69א .נוכח האמור לעיל, ראוי ששר הביטחון ינחה את מנכ"ל משהב"ט לבחון מחדש את המקום שאליו יועתק המש"א, להציג לפניו חלופות ולציין נימוקים להמלצה על החלופה המועדפת, ובמידת הצורך יפעל לעדכון החלטת הממשלה מנובמבר 2017 שעניינה העתקת המש"א אל אזור התעשייה "ציפורית". משרד הביטחון |685 .ליקויים בממשק ובשיתוף הפעולה בין מנת"ק למפא"ת .מנת"ק נושאת, כאמור, באחריות כוללת לכלל תוכניות הפיתוח של הרק"ם במערכת הביטחון, ועל פי הוראת משהב"ט בנושא ארגון מנת"ק, מתפקידה לבצע פעילות פיתוח. על פי הוראת משהב"ט בנושא ארגון מפא"ת, מפא"ת מופקד על מחקר ופיתוח (מו"פ) של אמצעי לחימה (אמל"ח) ושל תשתית טכנולוגית במערכת הביטחון, ונועד, בין היתר, לשמש פונקציית מטה טכנולוגית במשהב"ט ובצה"ל. הצוות לבחינת מנת"ק שהוקם בשנת 2014 בחן גם את תהליכי העבודה ואת יחסי הגומלין בין מנת"ק למפא"ת. הצוות מצא כי שיתוף הפעולה והממשק השוטף בין מנת"ק למפא"ת בנושאי מו"פ בתחום הרק"ם אינם עומדים ברמה הנדרשת בהיבטים האלה: (א) אי-בהירות בהגדרת תחומי אחריות טכנולוגיים בין מפא"ת למנת"ק. (ב) הבחנה לא מספיק טובה בין פיתוח קונספטואלי של טכנולוגיה לבין פיתוח הנדסי מלא. (ג) סיכון לאי -שימוש בטכנולוגיות רק"ם מסוימות מחד גיסא וחשש לכפילויות מאידך גיסא. הצוות לבחינת מנת"ק מצא כי יש מקום לשפר את תהליכי העברת המידע בין מנת"ק למפא"ת, את רמת המידע העובר בין הגופים ואת התיאום והממשק ביניהם. ביולי 2014 המליץ הצוות על הקמת פורום מו"פ רק"ם בראשות ראש מו"פ במפא"ת39 ובהשתתפות ראש מנת"ק וראש מחלקת אמל"ח במפקדת זרוע היבשה, שייעודו - תיאום בין הגופים והכוונת המו"פ. עוד המליץ הצוות לבחינת מנת"ק כי ראש מו"פ במפא"ת וראש מנת"ק יסכמו ביניהם את אופן הפעלת הפורום. בפברואר 2015 , כחצי שנה לאחר הגשת דוח הצוות לבחינת מנת"ק, בסיכום דיון בנושא אישור תוכנית העבודה של מנת"ק לשנת 2015 הנחה מנכ"ל משהב"ט לשעבר, "לשפר את הסינרגיה בין מנת"ק למפא"ת בתחום הטכנולוגי ובכך לאפשר יישום בעתיד של טכנולוגיות במנת"ק, ולהפך". הנחיית המנכ"ל לא יושמה. שנה לאחר מכן, בפברואר 2016 , בדיון להצגת תוכנית העבודה של מנת"ק לשנת 2016 ציין פעם נוספת מנכ"ל משהב"ט לשעבר כי "יחסי הגומלין בין מנת"ק למפא"ת אינם טובים". הוא הנחה להקים פורום מו"פ רק"ם בראשות ראש מנת"ק וראש מו"פ במפא"ת, שבו יוצגו נושאים טכנולוגיים משותפים וייעשה תיאום בין הגופים. בביקורת עלה כי על אף הנחיות מנכ"ל משהב"ט מהשנים 2015 ו-2016 , .לא הוקם פורום מו"פ רק"ם בשנים אלה . .39 .ראש מו"פ הוא קצין בדרגת תא"ל המשמש ראש היחידה לפיתוח אמל"ח במפא"ת 686 |דוח שנתי 69א . .הליקויים בממשק .ובשיתוף הפעולה בין .מנת"ק למפא"ת .הביאו לכך שבשנים .2014 - 2016 לא .שיתפו הגופים זה את .זה במהלכי פיתוח של .רכב קרב יבשתי .עתידי . עוד עלה בביקורת כי הליקו יים בממשק ובשיתוף הפעולה בין מנת"ק למפא"ת שעליהם הצביע הצוות לבחינת מנת"ק ויחסי הגומלין ה"לא טובים" בין מנת"ק למפא"ת (כהגדרתו של מנכ"ל משהב"ט לשעבר), הביאו לכך שבשנים 2014 - 2016 לא שיתפו הגופים זה את זה במהלכי פיתוח של רכב קרב יבשתי עתידי (רקי"ע), כמפורט להלן: מנת"ק הובילה פיתוח וייצור של מדגים40 לרקי"ע גלגלי- ה"איתן"41 . בספטמבר 2014 , בדיון בנושא רקי"ע בראשות מנכ"ל משהב"ט לשעבר, סיכם המנכ"ל כי ייצור ופיתוח מדגים לרק"ם גלגלי ייעשה על ידי מנת"ק "בתיאום ובשיתוף פעולה ומפא"ת". למרות זאת, בשנים ]זרוע היבשה[ מלא עם הזרוע2014 - 2016 מנת"ק פיתחה וייצרה מדגים ל"איתן" ללא תיאום עם מפא"ת וללא שיתוף פעולה עמו. בד בבד עם פיתוח וייצור המדגים ל"איתן" על ידי מנת"ק, הוביל מפא"ת פיתוח של מדגים לרקי"ע זחלי - ה"כרמ"ל" (כלי רק"ם מתקדם ליבשה)42 , ללא תיאום ושיתוף פעולה מלא עם מנת"ק. במהלך הביקורת, בינואר 2017 , סיכמו ראש מנת"ק הקודם וראש מו"פ במפא"ת כי "מפא"ת ומנת"ק ישתפו פעולה בתוכניות הר ק"ם (נוכחיות ועתידיות)", וכי פורום מו"פ רק"ם בראשותם "יעסוק ויכווין את המאמץ המשותף". עוד סוכם כי מנת"ק תשלב את מפא"ת בפיתוח אבני בניין לפלטפורמות קיימות , וכי מפא"ת ישלב את מנת"ק במחקר ופיתוח יכולות טכנולוגיות מתקדמות לרק"ם. בפברואר 2017 עודכנההוראת הארגו ן של מנת"ק ונקבע בה כי פורום מו"פ רק"ם יתכנס על פי הצורך ולפחות פעם אחת בשנה, וכי במסגרת הפורום יוצגו ויתואמו כיווני השקעה במו"פ רק"ם. בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי "בוצעה הסדרה לפיה מפא"ת יפתח במסגרת תוכנית 'כרמ"ל' את הטכנולוגיות העתידיות לרק"ם וינביטן, ואילו מנת"ק תבשיל את הטכנולוגיות ותיישמן בכלי הרק"ם הקיימים והעתידיים". משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת ולמנת"ק כי היעדר שיתוף פעולה ביניהם בשנים 2014 - 2016 .היה בו כדי לפגוע במהלכי פיתוח הרק"םעל מנכ"ל משהב"ט לוודא כי תהליכי העבודה בין מנת"ק למפא"ת בפיתוח כלי רק"ם יתקיימו בשיתוף פעולה ובשקיפות הדדית, כפי שסוכם בין הגופים, ותוך יישום רציף ויעיל של עבודת פורום מו"פ רק"ם. . .40 .מוצר המייצג את תוצר הפיתוח הסופי ומאפשר לבחון אותו 41 .פיתוח ה"איתן" נועד לתת מענה לפער מבצעי בניוד כוחות חי"ר 42 ה"כרמ"ל" הוא למעשה תוכנית רב -שנתית לבניית מדגים זחלי חדשני מבחינה טכנולוגית, שישמש בסיס לתכנון משפחה של כלי רק"ם עתידיים. משרד הביטחון |687 .היבטים מינהליים בניהול מנת"ק .היעדר נהלים פנימיים במנת"ק .נהלים בארגון מיועדים, בין היתר, להתוות דרך אחידה לטיפול בנושא מסוים, לשמור על הסדר בתהליכי עבודה מקובלים ולשמש תקן לבקרה עליהם, ובכך לייעל את תהליכי העבודה כדי להשיג את יעדי הארגון ואת מטרותיו. על פי הוראת משהב"ט בנושא "הוראות משהב"ט ונהלים אגפיים/יחידתיים - כתיבה, תיאום ופרסום", הנהלים הפנימיים מהווים את הבסיס הניהו לי, התפעולי והארגוני של פעילות משהב"ט. בהוראת משהב"ט האמורה צוין כי נהלים אגפיים או יחידתיים מתפרסמים מטעם ראש היחידה הרלוונטית, ונועדו להביא לידיעת העובדים תחומי אחריות וסמכות, תהליכים ופעולות, וכן שיטות עבודה פנימיות או שגרת ניהול הנוגעים להם, שאינם מפור טים בהוראות משהב"ט. מכאן, שמערך נהלים סדור ומלא משמש מדריך לעובדים בכל היחידות והאגפים במשהב"ט ובסיס לבקרה ניהולית פנימית. כפועל יוצא ממשימותיה הנרחבות של מנת"ק והיותה קבלן ראשי, מנת"ק עובדת עם גופים וארגונים מעולמות תוכן שונים אשר לכל אחד מהם יש צרכים, אינטרסים, מושגים ושיטות עבודה הייחודיים לו. במגעיה של מנת"ק עם הגופים האלה היא נדרשת לשלב מגוון שיקולים, כגון השגת מענה לצורך המבצעי, עלות נמוכה תוך עמידה בביצועים ובאיכות שנקבעו, ורציפות בייצור. להלן תרשים המציג דוגמאות לגופים שמנת"ק עובדת עימם ולמגוון השיקולים שהיא נדרשת לשקול בעבודתה עם כל אחד מהם: 688 |דוח שנתי 69א .תרשים 3 : דוגמאות לגופים שעימם עובדת מנת"ק ולמגוון השיקולים שלה בביקורת עלה כי על אף היקף פעילותה הנרחב של מנת"ק, מורכבות משימותיה והיותה קבלן ראשי הנושא באחריות כוללת לתוכניות הפיתוח והייצור של הרק"ם במערכת הביטחון, אין למנת"ק נהלים יחידתיים כתובים, ובכלל זה נהלים לניהול, לאישור ולביצוע של שינויים, להפקת לקחים ולניהול סיכונים43. כך למשל, בביקורת נמצא כי תהליכי העלאת דרישות לשינויים ואופן יישומם בכלי רק"ם מתקיימים על בסיס שוטף, אולם בעלי התפקידים במנת"ק מנהלים תהליכים אלה ללא נוהל: בדיון שבועי שבו נפגשים נציגי משהב"ט, צה"ל ותעשיות ביטחוניות רלוונטיות מציגים גורמי צה"ל אירועים חריגים שהתרחשו . .43 .למעט נוהל בנושא יצירת התחייבות תקציביות לחובת תקציב מנת"ק משרד הביטחון |689 . .בקשר לכלי הרק"ם ובעקבותיהם הם מעלים בקשות והצעות לביצוע שינויים אם מנת"ק מאשרת לבצע שינוי, הוא ממומש מיידית בקו הייצור, ובמידת הצורך נציגי מנת"ק וצה"ל מיישמים את השינוי בכלי הרק"ם שכבר נמצאים בשימוש הצבא. אולם, כאמור, אין למנת"ק נוהל לניהול שינויים המפרט, לדוגמה, את השיקולים שיש לבחון לצורך קבלת החלטה על שינוי, ובהם שיקולי עלות וזמינות. בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי "לאור הערת המבקר נכתבו והופצו נוהל ניהול ובקרת שינויים ונוהל ניהול סיכונים" (ההדגשות במקור). משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את כתיבת הנהלים האמורים. עם זאת נוכח מורכבות משימותיה של מנת"ק וחשיבות קיומו של מערך נהלים אשר ישמש בסיס ניהולי ותפעולי לפעילות מנת"ק ותקן לבקרה ניהולית פנימית, על ראש מנת"ק לפעול בהקדם להשלמת הכנתם של נהלים יחידתיים נוספים למכלול מרכיבי הפעילויות של מנת"ק. .תהליכי התייעלות במנת"ק .כאמור, בשנים 2012 - 2016 הסתכם תקציב מנת"ק בכ -1.5 מיליארד ש"ח בממוצע בשנה. בדוח מבקר המדינה בנושא "תהליכי התייעלות והתכנסות למסגרת תקציב הביטחון"44 נמצא כי חרף החלטות חוזרות ונשנות של מנכ"ל משהב"ט ושל סגן הרמטכ"ל בשנים 2011 ו-2012 בנוגע לבחינת התייעלות במנת"ק, החלטות אלה לא מומשו. בעקבות הביקורת הקודמת ולאחריה, הקים משהב"ט בשנים 2014 ו-2015 ארבעהצוותים לבחינת אפשרויות להתייעלות במנת"ק בתחומי תוכן הנוגעים לרק"ם, כגון מערכות חשמל ובקרה ועמדת נשק לנמ"ר. מסקנות צוותים אלה הביאו לשורת צעדים לשיפור אמינות מכלולי כלי הרק"ם, שתוצאתם צפויה להתבטא, בין היתר, בירידה בעלות השימוש של כלי הרק"ם (במונחי קילומטרי ם). על בסיס עבודת הצוותים האמורים לעיל קבע ראש מנת"ק הקודם יעד התייעלות כולל של הקטנת עלות לק"מ ב -20% עד סוף שנת 2019. בביקורת הנוכחית עלה כי ראש מנת"ק הקודם קבע את היעד האמור על סמך הערכה בלבד ובלי לסכם את הנתונים הנוגעים לשיפור האמינות הצפוי בכל מכלול. ר אש מנת"ק הקודם מסר לנציגי משרד מבקר המדינה 45 כי בעקבות הביקורת הנוכחית פיתחה מנת"ק מתודולוגיה לחישוב תרומתו של כל שיפור . .44 ,מבקר המדינה "תהליכי התייעלות והתכנסות למסגרת תקציב הביטחון", דוח מיוחד (אוגוסט 2015 '), עמ3 - 30. 45 בחודשים אוקטובר2016 עד ינואר2017 נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם ראש מנת"ק חמש פעמים. בנובמבר 2017 .סיים ראש מנת"ק את כהונתו בתפקיד ומונה ראש מנת"ק חדש 690 |דוח שנתי 69א .לסך ההתייעלות. מנת"ק מצאה כי יש ביכולתה להתייעל אף מעבר ליעד של 20%, כיוון שרק מיישום צעדים לשיפור האמינות בחטיבת הכוח46 צפויה התייעלות של יותר מ-20% .. על כן, בכוונתו להעלות את יעד ההתייעלות הכולל על ראש מנת"ק להמשיך בתהליך ההתייעלות, שהחל להניב חסכונות, ולוודא שיימשך ברציפות במטרה להשיג את היעדים העדכניים שייקבעו, תוך ביצוע בקרה שוטפת על התהליכים והטמעה של תרבות ארגונית של התייעלות במנת"ק. . .46 )חטיבת הכוח (חט"כ- המכלָל המורכב מהמנוע, מהתמסורת ומיחידות הבקרה שלהם. משרד הביטחון |691 . סיכום .למעלה מארבעה עשורים נמשך מצב חריג מהמקובל בתחום הרכש של אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל. ככלל, משהב"ט רוכש את הפיתוח ואת הייצור של כל אמצעי הלחימה מהתעשיות. אולם, הפיתוח והייצור של כלי רק"ם מבוצע על ידי מערכת הביטחון, באמצעות מנת"ק במשהב"ט ומפעל הרק"ם במש"א שבצה"ל. מכאן, שמערכת הביטחון היא קבלן ראשי לפעילויות פיתוח וייצור של כלי רק"ם ומשמשת בפועל תעשייה לכל דבר ועניין. דוח זה מצביע על ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות של גורמי מערכת הביטחון, ובראשם מנכ"ל משהב"ט, בנוגע להחלטה לשמר את המצב הקיים ולא לאזרח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם. נוכח ליקויים אלה קיים ספק אם ההחלטה שהתקבלה על המשך המצב הקיים, שהוא כאמור חריג מהמקובל, היא אכן ההחלטה המיטבית, או שעדיף לרכוש את הפיתוח ואת הייצור מהתעשיות, בדומה לכל יתר אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל. אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם עשוי לתרום להתמקדות מערכת הביטחון בתחומי ליבה, לרבות מוכנותו של צה"ל למלחמה, ולייעל את השימוש במשאבים הלאומיים בכלל ובמשאבי מערכת הביטחון בפרט. לכן, על מערכת הביטחון לתת את הדעת על סוגיה זו ולהחליט אם פעילויות כקבלן ראשי לפיתוח ולייצור של כלי רק"ם הן בליבת העיסוק של משהב"ט וצה"ל. יודגש כי החלטות הממשלה משנת 2017 ,בנוגע להעתקת המש"א שמשמעותן פינוי והקמה מחדש של המש"א בעלות של מיליארדי ש"ח וקיבוע המצב הקיים במערכת הביטחון, מחזקות את הצורך לקיים בהקדם בדיקה מעמיקה בנוגע לחלופות לאספקת כלי רק"ם לצה"ל ולשיטות הקמה מחדש ותפעול של מפעל הרק"ם במש"א, לרבות באמצעות שותפות של משהב"ט עם התעשיות הביטחוניות דוגמת PFI ו-GoCo. נוכח כל האמור לעיל, ראוי ששר הביטחון ינחה על בחינה מחודשת של חלופות לפיתוח וייצור של כלי רק"ם, לרבות אזרוח פעילויות אלה. על בחינה זו לכלול את מגוון השיקולים הרלוונטיים, לרבות מידת ההתאמה של פעילויות פיתוח וייצור של כלי רק"ם עם עיסוקי הליבה של צה"ל ועם ייעודה של מערכת הביטחון, וכן את המשמעויות של כל חלופה, על יתרונותיה ועל חסרונותיה, ובכלל זה ב היבטים ביטחוניים, כלכליים - תקציביים ובראייה משקית-לאומית רחבה וארוכת טווח.

תקציר:
 משרד הביטחון .טנק המרכבה ורכבי קרב משוריינים - קבלת החלטות בסוגיית הפיתוח והייצור על ידי מערכת הביטחון . משרד הביטחון |655 .תקציר .רקע כללי .משרד הביטחון וצה"ל (להלן - מערכת הביטחון) מפתחים ומייצרים כלי רכב קרביים משוריינים (להלן - כלי רק"ם) באמצעות מינהלת המרכבה והרק"ם (להלן - מנת"ק1 ) שבמשרד הביטחון (להלן- משהב"ט), שהוקמה בשנת 1970. מנת"ק נושאת באחריות כוללת ל תוכניות הפיתוח וה ייצור של כלי הרק"ם בצה"ל, ובכללם טנק המרכבה ונושא גייסות משוריין (נגמ"ש) מרכבה (להלן - נמ"ר). מנת"ק היא מינהלה ייחודית במשהב"ט; היא משמשת בפועל קבלן ראשי המספק לצה"ל מערכת נשק עיקרית , ב שונה מ המינהלות האחרות במשהב"ט, המתקשרות עם קבלן ראשי בתעשייה לצורך אספקת מערכת נשק לצה"ל. תקציב מנת"ק השנתי מסתכם בכ -1.5 מיליארד ש"ח, ו עובדים בה מאות אנשים, מרביתם אנשי קבע וחיילים בשירות חובה . צה"ל מקצה למנת"ק תקני קבע ייחודיים (להלן - תק"י) מתוך מאגר שיאי כוח האדם2 העומד לרשותו. בשנת 2017 שירתו במנת"קעשרות אנשי קבע במסגרת תק"י, מרביתם קצינים (חלק מהקצינים הללו הם בדרגות סא"ל, אל"ם ותא"ל). כקבלן ראשי אחראית מנת"ק להרכבת מכלולים ומערכות של כלי רק"ם , שמייצרות עבורה תעשיות מהארץ ומחו"ל, וכן להכוונת התעשיות ולתיאום ביניהן. ההרכבה מתבצעת בקו ייצור (להלן - מפעל הרק"ם) במרכז שיקום ואחזקה (להלן - מש"א) בצה"ל. מפעל זה עוסק בייצור, בתחזוקה, בשיקום 3 ובהשבחה 4 שלכלי רק"ם, ומועסקים בו מאות אזרחים עובדי צה"ל. בשנים האחרונות בחנה מערכת הביטחון את האפשרות לאזרח5 אתפעילויות הפיתוח והייצור של כלי הרק"ם הנעשות על ידה, והחליטה לשמר את המצב הקיים, דהיינו, להמשיך לשמש בפועל קבלן ראשי המספק כלי רק"ם לצה"ל. מצב זה חריג מהמקובל בתחום הרכש של אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל, הנרכשים מהתעשייה. כמו כן, במהלך הביקורת קידמה מערכת הביטחון . .1 מנת"ק היא מינהלת תוכנית במשרד הביטחון. מינהלת תוכנית היא גוף שמוקם לצורך ניהול תוכנית או משימה מיוחדת, בעיקר בתחום הפיתוח והייצור של מערכות נשק עיקריות, אשר לגביהן יש צורך בהשקעת תשתית בתעשייה בהיקפים גדולים במיוחד ו לאורך זמן רב. 2 על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה -1985 , "שיא כוח אדם" הוא מספר מרבי של משרות להעסקת עובדים. 3 .תיקון ושיפוץ של ציוד צבאי תקּול והחזרתו לשימוש 4 .העלאת איכותו של אמצעי לחימה (אמל"ח) כדי להקנות לו ביצועים או תכונות משופרים ההשבחה נעשית על ידי החלפה או הוספה של רכיבי אמל"ח. 5 בדוח זה המונחים אזרוח או הפרטה משמעותם העברת פעילו יות מתחום אחריות מערכת הביטחון לידי התעשייה. 656 |דוח שנתי 69א .מהלך להעתקת המש"א ממרכז הארץ לצפונה, שמשמעותו פינוי המש"א , ובכלל זה מפעל הרק"ם, והקמתו מחדש במקום אחר בעלות של מיליארדי ש"ח. . .פעולות הביקורת .בחודשים אוקטובר 2016 עד אוגוסט 2017 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א, ובנוגע למקום שאליו מתכננת מערכת הביטחון להעתיק את המש"א. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, את הממשק ו את שיתוף הפעולה בין מנת"ק ובין המינהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית במשהב"ט (להלן - מפא"ת) בנושאי מחקר ופיתוח (מו"פ) בתחום הרק"ם. הביקורת נעשתה במשהב"ט - בלשכת המנכ"ל, במנת"ק, במפא"ת, באגף התקציבים, באגף הכספים ובמינהל ההרכשה והייצור; ב צה"ל - בלשכת הרמטכ"ל, בלשכת סגן הרמטכ"ל, במפקדת זרוע היבשה, באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה ובאגף התכנון. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובתעשיות הביטחוניות - ברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ, בתעש מערכות בע"מ, בתעשייה האווירית לישראל בע"מ ובאלביט מערכות בע"מ. . .הליקויים העיקריים .ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטה בנוגע למיקומה הארגוני של מנת"ק וכפיפותה .אי-סדירות בתהליך קבלת החלט ות של מנכ"ל משהב"ט בנוגע להמלצות הצוות לבחינת מנת"ק: בשנת 2014 בחןצוות במשהב"ט את מיקומה הארגוני של מנת"ק וכפיפותה (להלן - הצוות לבחינת מנת"ק). הצוות בחן כמה חלופות, ובהן השארת הכפיפות הארגונית של מנת"ק למנכ"ל משהב"ט וכן אזרוח מנת"ק , והמליץ להשאיר את מנת"ק במשהב"ט בכפיפות למנכ"ל משהב"ט. באוקטובר 2016 , בפגישת עבודה עם ראש מנת"ק, אישר מנכ"ל משהב"ט אלוף (מיל') אודי אדם את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק והחליט להשאיר את מנת"ק כמינהלה ייחודית במשהב"ט, בכפיפות אליו, וזאת בלי שקיים ולו דיון אחד בנושא עם גורמים רלוונטיים נוספים במשהב"ט ובצה"ל. אי-קיום דיונים עם הגורמים הרלוונטיים פגע ביכולתו של מנכ"ל משהב"ט לשקול את מכלול השיקולים הרלוונטיים בנוגע לכל אחת מהחלופות מזוויות ראייה שונות, לרבות בנוגע לחלופת אזרוח פעילויות שמבצעת מנת"ק. משרד הביטחון |657 .אי-בחינת חלופה של רכישת טנקים בחו"ל במסגרת דוח הצוות לבחינת מנת"ק: במרץ 2014 הנחה שר הביטחון דאז את מנכ"ל משהב"ט דאז כי הצוות לבחינת מנת"ק יבחן במסגרת עבודתו חלופה של רכישת טנקים מחו"ל אל מול כדאיות המשך ייצורם בישראל. ברם בדוח הצוות לבחינת מנת"ק לא נמצאה התייחסות מפורשת לחלופה זו. .אי-ביצוע בחינה של כדאיות כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק: על אף שבחינת כדאיות כלכלית היא אחד השלבים החשובים בתהליך בחינת אזרוח פעילויות, משהב"ט לא ביצע בחינת כדאיות כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק במסגרת עבודת הצוות לבחינת מנת"ק משנת 2014 , כמפורט להלן: (א) מנכ"ל משהב"ט דאז לא הנחה את הצוות לבחינת מנת"ק לבחון את חלופת אזרוח מנת"ק בראייה משקית -לאומית רחבה. (ב) הצוות לא בחן את עלות הפעילויות הנעשות על ידי מנת"ק בראיית תקציב הביטחון , דוגמת הוצאות שכר וגמלאות וכן השקעות בתשתיות ייצור במפעל הרק"ם במש"א, וגם לא הציג נתונים ותחשיבים כלכליים בנוגע לכך. הצוות גם לא בחן עלות רכישת כלי רק"ם מספקים אזרחיים. עקב אי-בחינת הכדאיות הכלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק, לא התגבשה תשתית נתונים מקיפה ומהימנה לגבי משמעות חלופה זו, ודבר זה פגם ביכולת לשקול באופן יסודי ומעמיק את החלופות השונות לשם בחירת החלופה המועדפת. . .אי-קיום בדיקה יסודית בתהליך קבלת ההחלטה בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מפעל הרק"ם במש"א .באוקטובר 2016 החליט מנכ"ל משהב"ט אלוף (מיל') אודי אדם להקים צוות מקצועי שיעסוק, בין היתר, בבחינת פעילויות המש"א שניתן לאזרח . עם זאת, הוא קבע מראש, עוד בטרם החל הצוות בעבודתו, כי מפעל הרק"ם במש"א לא יאוזרח. קביעה זו סותרת את עצם החלטתו להקים את הצוות והיא אינה עולה בקנה אחד עם המלצות גורמים מקצועיים מהשנים 2009 ,2014 ו-2015 לבחון אפשרויות לאזרח את מפעל הרק"ם במש"א . יודגש כי אזרוח מפעל הרק"ם עשוי למקד את מערכת הביטחון במשימות שבליבת עיסוקה. לבקשתו של סגן הרמטכ"ל, שינה מנכ"ל משהב"ט את קביעתו ואישר לצוות שפעל מטעמו לבחון את הפרטת מפעל הרק"ם במש"א במסגרת בחינת פעילויות המש"א שניתן לאזרח . הצוות קבע כי תחומי העיסוק של מפעל הרק"ם אינם מתאימים לאזרוח, וזאת ללא שביצע בדיקה יסודית ושיטתית בנושא, הכוללת איסוף מידע בנוגע ליכולותיהן הפוטנציאליות של התעשיות הישראליות לייצר ולהרכיב כלי רק"ם. . 658 |דוח שנתי 69א . .ראוי ששר הביטחון .ינחה על בחינה .מחודשת של אזרוח .פעילויות הנעשות .על ידי מנת"ק ועל .ידי מפעל הרק"ם .במש"א. על בחינה .זו להיות מקיפה .ולכלול ניתוח כלכלי .מעמיק המשלב .ראייה לאומית רחבה .וארוכת טווח . תהליך קבלת החלטה בלתי תקין בנוגע למקום שאליו יועתק המש"א .מנכ"ל משהב" ט החליט מראש להעתיק את המש"א לאזור התעשייה "ציפורית" עוד בטרם קיים דיון מסכם עם בעלי תפקידים רלוונטיים ממשהב"ט ומצה"ל על החלופות למיקום המש"א, ולא נימק את הבחירה בחלופה זו , אשר בעבודת המטה של צה"ל דורגה כחלופה בעדיפות הנמוכה ביותר על פני חלופות אחרות. . .ליקויים בממשק ובשיתוף הפעולה בין מנת"ק למפא"ת .עקב שיתוף פעולה לקוי בין מנת"ק למפא"ת בתחום הטכנולוגי, הנחה בפברואר 2015 ,מנכ"ל משהב"ט דאז לשפר את הסינרגיה ביניהםובפברואר 2016 הנחה להקים פורום מו"פ רק"ם בראשות ראש מנת"ק וראש מו"פ במפא"ת. הנחיות אלה לא יושמו, והליקויים בממשק ובשיתוף הפעולה בין מנת"ק למפא"ת הביאו לכך שהגופים לא שיתפו זה את זה במהלכי פיתוח. במהלך הביקורת, בינואר 2017 , הוקם פורום מו"פ רק"ם וסוכם על שית וף פעולה טכנולוגי בין שני הגופים. . .ההמלצות העיקריות .ראוי ששר הביטחון ינחה על בחינה מחודשת של אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א. על בחינה זו להיות מקיפה ולכלול ניתוח כלכלי מעמיק המשלב ראייה לאומית רחבה וארוכת טווח והתייחסות למכלול היתרונות והחסרונות של האזרוח . כמו כן, על הבחינה לכלול התייחסות לשיטות הקמה מחדש ותפעול של מפעל הרק"ם, לרבות באמצעות שותפות של משהב"ט עם התעשיות הביטחוניות6 . לאחרשייבחנו כלל הסוגיות ויגובשו חלופות, יש להציגן לשר הביטחון, לרבות את ההבדלים בין החלופות ומשמעותם, וכן המלצה מנומקת על החלופה המועדפת. על מנכ"ל משהב"ט להקפיד לקיים תהליך סדור של קבלת החלטות, הכולל שקילה של חלופות מזוויות ראייה שונות ובחירה מנומקת בחלופה המועדפת. . .6 כגון שיטתPFI ( Public Finance Initiative ) המבוססת על מימון של המגזר הפרטי לצורך הקמת פרויקט ואספקת מוצרים למערכת הביטחון, ו-GoCo ( Government -Owned Contractor -Operated ) שמשמעותה הפעלת מפעל הרק"ם על ידי חברה אזרחית כאשר הממשלה היא הבעלים של מפעל זה. משרד הביטחון |659 .ראוי ששר הביטחון ינחה את מנכ"ל משהב"ט לבחון מחדש את המקום שאליו יועתק המש"א , להציג לו חלופות ולציין נימוקים להמלצה על החלופה המועדפת, ובמידת הצורך יפעל שר הביטחון לעדכון החלטת ממשלה מנובמבר 2017 שעניינה העתקת המש"א אל אזור התעשייה "ציפורית". על מנכ"ל משהב"ט לוודא כי תהליכי העבודה בין מנת"ק למפא"ת בפיתוח כלי רק"ם יתקיימו בשיתוף פעולה ובשקיפות הדדית, וכי עבודת פורום מו"פ רק"ם תיעשה ביעילות ובאופן רציף. . .סיכום .למעלה מארבעה עשורים נמשך מצב חריג מהמקובל בתחום הרכש של אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל. ככלל, משהב"ט רוכש את הפיתוח ואת הייצור של כל אמצעי הלחימה מהתעשיות. אולם, הפיתוח והייצור של כלי רק"ם מבוצע על ידי מערכת הביטחון, באמצעות מנת"ק במשהב"ט ומפעל הרק"ם במש"א שבצה"ל. מכאן, שמערכת הביטחון היא קבלן ראשי לפעילויות פיתוח וייצור של כלי רק"ם ומשמשת בפועל תעשייה לכל דבר ועניין. דוח זה מצביע על ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות של גורמי מערכת הביטחון, ובראשם מנכ"ל משהב"ט, בנוגע להחלטה לשמר את המצב הקיים ולא לאזרח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם. נוכח ליקויים אלה קיים ספק אם ההחלטה שהתקבלה על המשך המצב הקיים, שהוא כאמור חריג מהמקובל, היא אכן ההחלטה המיטבית, או שעדיף לרכוש את הפיתוח ואת הייצור מהתעשיות, בדומה לכל יתר אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל. אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם עשוי לתרום להתמקדות מערכת הביטחון בתחומי ליבה, לרבות מוכנותו של צה"ל למלחמה, ולייעל את השימוש במשאבים הלאומיים בכלל ובמשאבי מערכת הביטחון בפרט. לכן, על מערכת הביטחון לתת את הדעת על סוגיה זו ולהחליט אם פעילויות כקבלן ראשי לפיתוח ולייצור של כלי רק"ם הן בליבת העיסוק של משהב"ט וצה"ל. יודגש כי החלטות הממשלה משנת 2017 ,בנוגע להעתקת המש"א שמשמעותן פינוי והקמה מחדש של המש"א בעלות של מיליארדי ש"ח וקיבוע המצב הקיים במערכת הביטחון, מחזקות את הצורך לקיים בהקדם בדיקה מעמיקה בנוגע לחלופות לאספקת כלי רק"ם לצה"ל ולשיטות הקמה מחדש ותפעול של מפעל הרק"ם במש"א, לרבות באמצעות שותפות של משהב"ט עם התעשיות הביטחוניות דוגמת PFI ו-GoCo. נוכח כל האמור לעיל, ראוי ששר הביטחון ינחה על בחינה מחודשת של חלופות לפיתוח וייצור של כלי רק"ם, לרבות אזרוח פעילויות אלה. על בחינה 660 |דוח שנתי 69א .זו לכלול את מגוון השיקולים הרלוונטיים, לרבות מידת ההתאמה של פעילויות פיתוח וייצור של כלי רק"ם עם עיסוקי הליבה של צה"ל ועם ייעודה של מערכת הביטחון, וכן את המשמעויות של כל חלופה, על יתרונותיה ועל חסרונותיה, ובכלל זה בהיבטים ביטחוניים, כלכליים -תקציביים ובראייה משקית-לאומית רחבה וארוכת טווח. משרד הביטחון |661 . .מנת"ק היא מינהלה .ייחודית המנהלת .פיתוח וייצור של כלי .רכב קרביים .משוריינים (רק"ם); .היא משמשת בפועל .קבלן ראשי המספק .לצה"ל מערכת נשק .עיקרית, בשונה .מהמינהלות האחרות .במשהב"ט .