משרד הביטחון/השימוש של צה_ל בקרקעות המדינה

 ♦ . .מבוא .במסגרת פעילותו בעתות שגרה ובעתות חירום צה"ל משתמש בקרקעות שמקצה לו המדינה לצורך הקמה והפעלה של מתקנים ביטחוניים ולצורך אימון כוחותיו. הקמת המתקנים הביטחוניים מתבצעת בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), הקובע מסלול תכנוני מיוחד לדיון בבקשות צה"ל לקבלת היתר להקמתם. צה"ל סוגר שטחי אימונים (להלן - שטחי אש) בהתאם לתקנות הגנה (שעת חירום), 1945 (להלן- תקנות ההגנה), המאפשרות למפקד צבאי להכריז בצו על שטח מסוים כשטח סגור. את ניהול קרקעות המדינה, לרבות את הקצאתן לצה"ל באמצעות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט), מבצע מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), הפועל מכוח חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 19609. בניהולו של ממ"י נמצאים כ-%93 .משטחי מדינת ישראל .__________________ .9 'על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון מס7 ), התשס"ט- 2009 , החל מינואר 2010 נקרא גוף זה- רשות מקרקעי ישראל (בדוח זה הוא ייקרא - ממ"י). את מדיניות ממ"י קובעת מועצת מקרקעי ישראל, שאותה ממנה הממשלה. 58 דוח שנתי61א .על פי נתוני צה"ל, בתחילת שנת 2010 התפרסו מחנות צה"ל ושטחי האש שלו על שטח כולל של כ-8.7 מיליון דונם10, שהם כ-%39 מכלל קרקעות מדינת ישראל. כמו כן הטיל צה"ל מגבלות על .__________________ .10 .)לא כולל אזור יהודה והשומרון (איו"ש משרד הביטחון 59 .השימוש האזרחי בכ-8.8 מיליון דונם נוספים11, שהם כ-%40 .מקרקעות המדינה כ-84% מכלל השטחים שבחזקת צה"ל נמצאים בדרום הארץ. חלק ממחנותיו נמצאים באזורים עירוניים צפופי אוכלוסין, בעיקר במרכז הארץ. בחודשים ינואר 2010 עד יוני 2010 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול הקרקעות בצה"ל ואת הבקרה שמקיימים גורמים אזרחיים על השימוש שהוא עושה בקרקעות שהוקצו לו. נושאי הביקורת העיקריים שנבדקו: היבטים בפריסת מחנות הקבע של צה"ל, ובעיקר - תהליך פינוי מחנותיו ממרכזים צפופי אוכלוסין; טיפול צה"ל במחנות נטושים ; ניהול וניצול של שטחי אש; ופיקוח ובקרה של גורמים אזרחיים על ניהול קרקעות בצה"ל. הביקורת נעשתה בצה"ל: בלשכת הרמטכ"ל, בלשכת סגן הרמטכ"ל, באגף התכנון (להלן - אג"ת), באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל), בפיקוד הדרום (להלן - פד"ם), בזרוע היבשה (להלן - ז"י), בחיל הים ובחיל האוויר והחלל (להלן - ח"א); במשהב"ט: באגף למבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן), באגף התקציבים וביחידה להתיישבות; בממ"י: באגף השיווק והכלכלה, באגף החקלאי, באגף התכנון והפיתוח ובחלק מהמחוזות; במשרד הפנים: במינהל התכנון ובחלק מהמחוזות; במ שרד האוצר: באגף התקציבים; וביחידה לפיקוח על שטחים פתוחים (סיירת ירוקה) שברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. ביקורות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה: במזכירות הממשלה ובמטה לביטחון לאומי; במועצה האזורית רמת הנגב; ובעיריית פתח תקווה. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים בודדים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 .]נוסח משולב[ .חיסיון נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת .פריסת מחנות הקבע של צה"ל .1 . מחנות צה"ל במרכזים עירוניים לצה"ל מאות רבות של מחנות קבע, הפרוסים על פני שטח של כ- 614,000 דונם ברחבי המדינה12 . חלקם נמצאים במרכזים עירוניים או בסמוך להם. מיקומם של מחנות מסוימים יוצר קונפליקט מול שימושי הקרקע המתוכננים בתכניות מתאר שונות13, כפי שיתואר בהמשך. נוסף על כך, חלק ממחנות צה"ל מטילים מגבלות שונות על הפעילות האזרחית בשטח שמחוץ לגבולותיהם, ובהן מגבלות שמקורן בגורמים הנוגעים לתעופה, לעורקי תקשורת, למצבורי תחמושת, לביטחון שדה, לחומרים מסוכנים, לרעש ולקרינה. לדוגמה, מחנה גלילות שברמת השרון מטיל מגבלות בנייה לגובה על שטח של כ- 37,700 דונם; ומחנה סירקין שבפתח תקווה מטיל על שטח של כ - 47,800 דונם מגבלות מסוגים שונים, ובהן מגבלות בנייה לגובה ואיסור בנייה מוחלט בחלק מהשטח. .__________________ .11 .מגבלות תכנוניות בעיקר בתחומי איסור בנייה ואיסור על שהיית קבע 12 על פי נתוני אג"ת מיוני 2010 ., לא כולל מחנות באיו"ש 13 תכניות המתאר - הארציות, המחוזיות והמקומיות - קובעות את ייעודי הקרקע ואת השימושים שייעשו בה. 60 דוח שנתי61א .כמו כן, חלק ממחנות צה"ל יוצרים, מעצם פעילותם, מפגעים סביבתיים שונים, ובהם רעש וזיהומי קרקע, מי ם ואוויר (בנושא זה ראו בהמשך בפרק על מחנות נטושים). פריסתם של חלק ניכר ממחנות צה"ל היא פועל יוצא של נסיבות היסטוריות, בהיותם מחנות ששימשו את הצבא הבריטי בתקופת המנדט ועברו לידי צה"ל עם עזיבת הבריטים את הארץ. כאלה משרד הביטחון 61 .)הם למשל מחנה צריפין (סרפנד14 ( ומחנה גניםמקלף) שברמת גן. באותם מחנות יש מבנים ותשתיות בני עשרות שנים. במשך השנים עשה צה"ל שינויים בפריסת מחנות הקבע שלו, בין היתר בשל הסדרים מדיניים, שינויים ארגוניים ושינויים בתפיסות הפעלה ובהשפעת לחצי פיתוח אזרחיים. צה"ל מימן את ביצוע שינויי הפריסה של מתקניו מתק ציב הביטחון, מתקציב שהתקבל בגין הסדרים מדיניים ומתקציב שקיבל משיווק מחנות שפינה, כמתואר להלן. .פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים - כללי .1 . בשנת 1993 החליטה הממשלה, במסגרת הצעת תקציב המדינה לשנת 1994 , לפנות מחנות צבא ושטחי אש באזורים שבהם יש ביקוש רב לקר קעות ולהעביר את הקרקעות לניהול ממ"י (להלן - החלטת הממשלה לפינוי מחנות). ההחלטה התקבלה נוכח גלי העלייה שהגיעו ארצה באותן שנים, ונוכח המחסור שהיה באותה עת בקרקעות לבנייה במרכזים העירוניים. בהתאם להחלטה, פינוי כל מחנה ייעשה רק אם הדבר כדאי מהבחינה הכלכלית, בהתחשב בעלות הפינוי מצד אחד ובערך הקרקע מצד אחר, או אם הוא ייכלל במסגרת "סל" מחנות שייקבע בהסכמת צוות בהשתתפות נציגים ממשרד הבינוי והשיכון, מממ"י, ממשהב"ט וממשרד האוצר (להלן - הצוות הבין-משרדי). באותה החלטת ממשלה נקבע כי על שר הבינוי והשיכון להקים את הצוות הבין- משרדי, שתפקידיו יהיו: לקבוע סדר עדיפויות לפינוי מחנות צבא ושטחי אש, לבדוק את הכדאיות הכלכלית של הפינוי ולקבל החלטות בנושא פינויים אלו על בסיס שיקולים כלכליים, תוך מציאת פתרון חלופי למחנות ולשטחי האש המפונים, באזורים שבהם היצע הקרקע רב. עוד הוחלט כי נו שאים שלא ניתן יהיה להגיע לסיכום בעניינם יובאו להכרעה בוועדת השרים לענייני כלכלה - במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , מדובר בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי- כלכלי). 2 . בסוף שנת 1993 החל הצוות הבין-משרדי בעבודתו. בדצמבר 1993 החליט הצוות להעמיד בראש סדר העדיפויות שלו את פינוים של תשעה מכ -30 מחנות שהיו מועמדים לפינוי. כמו כן החליט כי המימון להעתקת המחנות יועבר ממשרד האוצר באמצעות ממ"י. כדי להבטיח כי הפינוי יהיה כדאי מהבחינה הכלכלית, כנדרש בהחלטת הממשלה, נקבע שהעלויות האמורות יכוסו על ידי השבחת הקרקעות במידת הצורך ושיווקן בשוק האזרחי. 3 . בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 199515 בנושא "פינוי יחידות צה"ל ממרכזים עירוניים" עלה כי החלטת הצוות הבין -משרדי בנושא המחנות המיועדים לפינוי לא התקבלה על סמך אמות מידה, שיקולים ונימוקים כלשהם, וכי אף שהועלו בהמשך הצעות לפינוי מחנות נוספים, לא התקיים דיון מסודר ושיטתי כדי לקבוע את סדר העדיפויות לפינוים, אף שהדבר נדרש לפי החלטת הממשלה. עד מועד סיום הביקורת האמורה (יולי 1995) פונו שלושה מחנות וחלק ממחנה נוסף. .__________________ .14 ,מחנה צריפין נמצא בתחום שיפוטן של הרשויות המקומיות ראשון לציון ובאר יעקב וחלקו בשטח ללא מעמד מוניציפלי. 15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 46 ( 1996 '), עמ 813-816 . 62 דוח שנתי61א .באוגוסט 1997 החליטה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה16 כי משרד הבינוי והשיכון, ממ"י ומשרד הפנים יקדמו את התכנון האזרחי של כל השטחים המיועדים להתפנות בהתאם לתכנית העבודה של הצוות הבין-משרדי. כמו כן החליטה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה לרשום לפניה את הודעת משהב"ט וצה"ל בעניין פינוי מחנות צה"ל - עקרונות וסטטוס לפעולה. על פי הודעה זו, עד אוגוסט 1997 סוכם על פינוי של21 מחנות, לרבות התקציב לפינוים; אשר 15 מהם, ששטחם הכולל כ- 4,400 דונם, כבר פונו באותה עת. כמו כן הוצגו18 .מחנות שפינוים נמצא באותה עת בהליך בדיקה ראשוני עם זאת, במשך השנים חלו עיכובים ושינויים בסטטוס של המחנות השונים שיועדו לפינוי: בין המחנות שהוצג כי סוכם לפנותם והם נמצאים בהליך פינוי מתקדם נכללו מחנה כורדני17, מחנה שנלר18 ודרום מחנה הקריה19 . אשר למחנה כורדני, שהצוות הבין-משרדי קבע בדצמבר 1993 שפינויו הוא בעדיפות ראשונה, התבצע תהליך הפינוי בשלושה חלקים, ובמועד סיום הביקורת - יוני 2010 - פינוי חלקו השלישי והאחרון היה מתוכנן להתבצע רק בנובמבר 2010 . מחנה שנלר פונה רק בפברואר 2009 , ופינוי דרום מחנה הקריה טרם הושלם במועד סיום הביקורת. יצוין כי כבר בדצמבר 1993 סיכם הצוות הבין -משרדי כי דרום מחנה הקריה יפונה ואף קבע לוחות זמנים של עד שנתיים להכנת תכנית מפורטת ועד חמש שנים לביצוע תכנית זו. כמו כן, רשימת המחנות לפינוי השתנתה במשך השנים: נוספו מחנות לרשימה; מחנה שהוחלט לפנותו בעדיפות ראשונה (מחנה בצ"ת קישון) 20 טרם פונה, ורק ביוני 2010 נחתם ההסכם לפינויו; טרם קודם פינוי מחנ ות שהצוות הבין -משרדי החליט לפנותם בשנות פעולתו הראשונות, דוגמת בסיס ההדרכה של חיל הים בחיפה ומחנה קסטינה, אף שצה"ל ומשהב"ט (להלן - מערכת הביטחון או מעהב"ט) עדיין מעוניינים בפינוים; ואילו מחנות שהיו תחילה בעדיפות משנית לפינוי, דוגמת מחנה חפץ-חיים, פינוים קו דם במשך השנים. ממסמכי מחלקת התשתיות והפריסה באג"ת (להלן - מחלקת תו"פ) וממסמכי הצוות הבין -משרדי עולה כי מצב זה נגרם, בין היתר, בעקבות כך שסדרי העדיפויות לפינוי נקבעו גם בהשפעת הזדמנויות כלכליות, כמוסבר בהמשך, ומאחר שהזרועות השונות בצה"ל נבדלו זו מזו במידה ניכרת מבחינת יכולתן לקדם את פינוי המחנות שברשותן. עקב כך, בין היתר, הפריסה של צה"ל לא מומשה באופן המיטבי מהבחינה המבצעית והתפעולית בהתאם לתכניותיו. נוסף על כך, חלו שינויים בהחלטות שהתקבלו בצה"ל בנוגע לפריסת מחנותיו, כפי שבאו לידי ביטוי בעדכוני תכניותיו, כמוסבר בהמשך. על פי נתונים שהתקבלו מאמו"ן, ממ"י ומשהב"ט חתמו עד סוף שנת 2009 על הסכמי פינוי לגבי כ-40 מחנות, מוצבים, מטווחים ושטחי אש (להלן- מתקנים ושטחי אש), ששטחם הכולל כ- 14,700 דונם. עד אותו מועד קיבלה מעהב"ט במסגרת הסכמים אלה סך של כ- .__________________ .16 ההחלטה בנושא "פינוי יחידות צה"ל ממרכזים עירוניים - דוח מספר 46 של מבקר המדינה", אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה בספטמבר 1997 . 17 .מחנה בקריית מוצקין 18 .מחנה בירושלים 19 .חלק ממחנה הקריה בתל אביב 20 החלטת הצוות הבין-משרדי מדצמ בר 1993. משרד הביטחון 63 .2.8 מיליארד ש"ח 21. עיקר השטח שהתפנה מכוח ההסכמים שנחתמו, מקורו בפינוים של מרכז תחמושת בבאר שבע, שטח אש בקרבת ראש העין, בסיס ח"א במרכז הארץ ומחנה כורדני . .__________________ .21 .בערכים שוטפים 64 דוח שנתי61א . .לאחר שב -12 שנות פעולתו הראשונות של הצוות נחתמו כ -35 ,הסכמי פינוי בשנים 2005 -2009 חלה האטה בתהליך ונחתמו רק חמישה הסכמים לפינוי, ובהם פינוי חלקו האחרון של מחנה כורדני ופינוי מחנה שנלר, המוזכרים לעיל. בטבלה שלהלן נתונים על מתקנים ושטחי אש של צה"ל הפרוסים במרכזים העירוניים, על פי נתוני מחלקת תו"פ המעודכנים לפברואר 2010: .)השטח (בדונמים האזור .1 0 , 2 4 6 חיפה והצפון .3 6 , 8 4 3 ירושלים והמרכז .7,81 9 דרום .5 4 , 9 0 8 ס"ה המתקנים ושטחי האש האמורים כוללים הן מחנות שמעהב"ט רואה בהם מחנות חיוניים בטווח ארוך, דוגמת מחנה הקריה, והן מחנות שמעהב"ט מעוניינת לפנות ופינוים נדון בצוות הבין-משרדי, דוגמת תל השומר, צריפין, קסטינה, גלילות, גנים, שדה דב, בית הספר הטכני של ח"א (להלן - ביה"ס הטכני) , ביל"ו, מחנות טירה ומחנה 80 . .פעילות הצוות הבין-משרדי .1 . הרכב הצוות בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות נקבע כי בצוות הבין -משרדי ישתתפו נציגים ממשרד הבינוי והשיכון, מממ"י, ממשהב"ט וממשרד האוצר. הצוות החל את עבודתו, כאמור, בסוף שנת 1993 , ובמרס 1994 הוציא שר הבינוי והשיכון דאז22 , ,מר בנימין (פואד) בן אליעזר, כתב מינוי לחברי הצוות: נציג משרד הבינוי והשיכון ששימש כיו"ר הצוות; נציג משרד האוצר, נציג ממ"י, שני נציגים ממשהב"ט ושני נציגים מצה"ל. הרכב הצוות הבין-משרדי שיקף את ה גורמים השונים שלהם תפקיד מרכזי ועניין בקידום המהלך: ממ"י עוסק בקידום תכניות לפיתוח הקרקעות המתפנות ובשיווקן23 ; ומשרד האוצר בוחן את הכדאיות הכלכלית ומקצה את המקורות למימוש הפינוי. על פי הוראת משהב"ט שעניינה "פינוי מחנות צה"ל, מתקני משהב"ט ושטחי אש", סמנכ"ל וראש אמו"ן מייצג את עמדת מעהב"ט בצוות הבין- משרדי; אמו"ן אחראי לריכוז ו לגיבוש של עבודת המטה ו של ההסכמות בין גופי מעהב"ט המטפלים בנושא , והוא אף אחראי לניהול המשא ומתן מול שאר נציגי הצוות הבי ן-משרדי . אג"ת אחראי לגיבוש רשימת השטחים והמתקנים של צה"ל .__________________ .22 .באותה עת שר הבינוי והשיכון היה השר שמופקד על ממ"י, וכך גם בעת הביקורת 23 בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל ממאי 1992 , ממ"י צריך להיות שותף פעיל של הרשויות המקומיות בהכנת תכניות מתאר הנוגעות לשטחים שבהם יש לו קרקעות, על מנת להבטיח שהקרקעות ינוצלו במידה המרבית. משרד הביטחון 65 .המיועדים לפי נוי והאתרים החל ופיים, ו סגן הרמטכ"ל הוא הגורם המאשר את המלצת אג"ת. יצוין בהקשר זה כי על פי מסמכי מחלקת תו"פ, צה"ל מצא עניין בתהליך פינוי מחנותיו ממרכזים עירוניים הן עקב התועלות שצמחו לו מחידושן 66 דוח שנתי61א .ומשדרוגן של תשתיותיו במחנות החלופיים, והן עקב הפחתת החיכוך עם הסביבה האזרחית, שלחצה לצמצם את שטחי המחנות והשטחים שבהם הוטלו מגבלות כדי לאפשר ביצוע שימושים אחרים בקרקע. א. במשך השנים חל שינוי בהרכב הצוות. עקב יזמה שנקט משהב"ט, החליטה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה באוגוסט 1997 כי נציג משרד הפנים יצורף לצוות הבין -משרדי, וכי נציג משהב"ט ישמש כממלא מקום קבוע ליו"ר הצוות 24 . בסמוך לכך חדל משרד הבינוי והשיכון להוביל את עבודת הצוות הבין -משרדי, וסמנכ"ל וראש אמו"ן דאז, מר ויקטור בר-גיל, ישב בראשו וניהל את פעילותו. לאחר מכן, מאמצע שנת 2005 , הפסיק משרד הבינוי והשיכון כליל את ה שתתפותו בעבודת הצוות. ב. נציג משרד הפנים בצוות הבין -משרדי מציג את מדיניות התכנון העדכנית במישור הארצי, המחוזי והמקומי 25 . על אף החלטת הממשלה בדבר צירוף נציג ממשרד הפנים לצוות הבין -משרדי, קיים הצוות פגישות במשך שנים בלא לזמנו אליהן. למעשה, רק לקראת סוף שנת 2008 החל משהב"ט לזמן שוב נציג ממינהל התכנון לפגישות הצוות הבין-משרדי. במהלך הביקורת מסר מנהל מינהל התכנון שבמשרד הפנים, האדריכל שמאי אסיף, למשרד מבקר המדינה כי הוא תומך עקרונית בפינוי מחנות צבא כמנוף להשגת יעדי התכנון ולייעול השימוש בקרקע, וכי נציגי מינהל התכנון בצוות הבין- משרדי מחווים את דעתם לגבי כל מחנה המיועד לפינוי כפועל יוצא ממדיניות התכנון הארצית והמחוזית. לדבריו יש במעהב"ט נטייה לקדם תהליכים באופן חד- צדדי, בלי לשתף בכך מערכות אחרות, מתוך כוונה לייצר "עובדה מוגמרת" ולאלץ את שאר הגורמים להתאים את עצמם לשינוי. בגין גישה זו, לדבריו, מתעכב הטיפול במחלוקות ובפערים ונוצרים קונפליקטים "במעלה הדרך". כמו כן לדבריו, כדי לקיים שיתוף פעולה מיטבי בין כל הגורמים הנוגעים לתהליך פינוי מחנות הצבא נדרשות שקיפות ופתיחות. בעניין זה ראוי להדגיש כי בשל אי-זימונו של נציג מי נהל התכנון לפגישות הצוות הבין-משרדי במשך שנים נבצר מהמינהל לתרום באותן שנים את תרומתו בתחום התכנון, וכי בהיעדר ראייה הכוללת את היבטי התכנון במישורים השונים (המקומי, המחוזי והארצי), עבודת הצוות הבין-משרדי המצומצם לא הייתה מיטבית. משרד מבקר המדינה מעיר כי השינויים שחלו בפועל בהרכב הצוות הבין - משרדי הפרו את האיזונים בין הגורמים השונים שמונו לצוות, תוך חיזוק השפעת מעהב"ט על פעילותו. אשר על כן, ראוי כי בעבודת הצוות ישתתפו כל הגורמים שעליהם הוטל להשתתף בו בהתאם להחלטות הממשלה, ובהם נציג מינהל התכנון ונציג משרד הבינוי והשיכון. .__________________ .24 החלטה בנושא "פינוי יחידות צה"ל ממרכזים עירוניים - דוח מספר 46 של מבקר המדינה", כמצוין לעיל. 25 מינהל התכנון, אשר מייצג את משרד הפנים בצוות הבין-משרדי, הוא הגורם המקצועי בתחום התכנון והבנייה במדינת ישראל, ומשמש כגורם המקצועי ליד מוסדות התכנון בדרג הארצי והמחוזי. בין תפקידיו: לגבש המלצות למדיניות בתחום התכנון והבנייה ולעקוב אחר מימושן; לסייע לוועדות לתכנון ובנייה (מוסדות התכנון) ולהנחותן מהבחינה המקצועית, ליזום תכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות ולטפל בתכניות מפורטות. משרד הביטחון 67 . יתרה מזו, בחלוף תקופה של13 שנה מאז החלטת הממשלה למנות את נציג משהב"ט כממלא מקום קבוע ליו"ר הצוות הבין-משרדי ועד למועד סיום הביקורת, ראוי כי הממשלה תקבל החלטה אשר לגורם שישמש כיו"ר קבוע לצוות. 68 דוח שנתי61א .2 . דרכי פעולתו של הצוות הבין-משרדי פעילותה של כל מסגרת ארגונית העוסקת בבחינת נתונים, בקבלת החלטות לגבי תכנית פעולה - תכולה, לוחות זמנים ומשאבים - ובביצועה, אמורה להתבסס על מסגרת נורמטיבית ברורה ומוסדרת, המגדירה, בין היתר, את תפקידי הגורמים המשתתפים בה ואת שגרת עבודתה, ובכלל זה את תדירות דיוניה, את או פן בחינת המידע המוגש לעיונה ואת הדרך לקבלת החלטותיה. קל וחומר נכון הדבר כאשר מדובר בצוות בעל סמכויות, שהוקם מכוח החלטת ממשלה, שמשתתפים בו נציגים מכמה משרדי ממשלה, ושלהחלטותיו השפעות מרחיקות לכת מהבחינה התקציבית, התכנונית והמבצעית. על אף האמור לעיל הועלו בביקורת הממצאים האלה: א. פעילות הצוות הבין-משרדי לא הוסדרה בנהלים ובעקרונות מוסכמים, ובכלל זה לא הוגדרו תדירות מפגשיו ודרך קבלת החלטותיו. בפועל, בשנות פעילותו הראשונות של הצוות נפגשו חבריו מדי כמה שבועות ודנו בסטטוס המחנות המיועדים לפינוי ובצעדים לקידום פינ וים. אולם משנת 2000 הלכו והתמעטו הפגישות שקיים הצוות, ולעתים עברה כשנה בין פגישה לפגישה. ב. הצוות הבין -משרדי לא קבע מניין מחייב לקבלת החלטות ואף לא את אופן קבלתן. בפועל התקיימו פגישות הצוות מלכתחילה בדרך של משא ומתן בין הצדדים, בלא שגובש מנגנון פנימי להכרעה בסוגיות שהצדדים היו חלוקים בעניינן. יצוין כי אף שבהחלטת הממשלה לפינוי מחנות נקבע כי נושאים שלגביהם לא ניתן יהיה להגיע לסיכום יובאו להכרעה בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה - הצוות מעולם לא נקט צעד זה, אף שהתגלעו מחלוקות רבות בין חבריו והן עיכבו את קידום הפינוי של מחנות צבא שונים, כמתואר בהמשך. ג. הצוות הבין-משרדי לא סיכם קווים מנחים וכללים לקביעת המחנות המיועדים לפינוי; הוא לא הכין תכניות עבודה שנתיות ורב -שנתיות, הכוללות לוחות זמנים מוסכמים ליישום אבני הדרך השונות בתהליך פינויו של כל מחנה. ד. אף שאמו"ן הוביל וריכז את עבודת הצוות הבין -משרדי במשך שנים רבות, הוא לא פעל להקמת בסיס מידע מלא ואמין שעליו תושתת עבודת הצוות. למשל, לא רוכזו נתונים לגבי כל מחנה שנדון, ובהם המועד שפינויו עלה לדיון בצוות, החלטות שהתקבלו לגביו במשך השנים, הערכות לגבי עלויות הפינוי ול גבי שווי הקרקע המתפנה, והמועדים של שלבי התכנון, הבינוי החלופי והפינוי בפועל. ריכוז נתונים שהציג אמו"ן למשרד מבקר המדינה לגבי ההסכמים לפינוי המחנות שנחתמו בין ממ"י, משרד האוצר ומשהב"ט, ובכלל זה נתונים על המועדים והסכומים של התקבולים שהתקבלו בגין הפינוי - נמצאו לוקים בחסר, והתגלו בהם טעויות חישוב וחוסר התאמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הצוות הבין-משרדי לקבוע נוהלי עבודה ועקרונות מוסכמים לפעולתו, לרבות בנושא תדירות פגישותיו, אופן קבלת ההחלטות ואופן המעקב אחר ביצוען. כמו כן, על הצוות לקבוע את רשימת המחנות המ יועדים לפינוי ולתכנן את תהליך פינוים בהתאם לתכנית עבודה מוסכמת מראש. משרד הביטחון 69 .נוסף על כך, ראוי שהצוות הבין -משרדי, בהובלת היו"ר, יפעל להקמת בסיס נתונים עדכני ונגיש, החיוני לביצוע בקרה על התקדמות התהליך וכן לתחקור ולשיפור בנושא. הקמת בסיס הנתונים נועדה אף לסייע בשימור הידע הנצבר, אשר מקבל משנה חשיבות נוכח התמשכות תהליך פינויו של כל מחנה ומחנה; נוכח השתנות הנסיבות והמאפיינים של כל מחנה במשך השנים; ונוכח חילופי בעלי התפקידים בכל אחד מהגופים שנציגיהם משתתפים בצוות הבין-משרדי. 70 דוח שנתי61א .בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן, מר בצלאל טרייבר, באוקטובר 2010 למשרד מבקר המדינה כי בעת הביקורת החלה מעהב"ט בבניית מאגר נתונים לגבי כל אחד מהמחנות הרלוונטיים, הכולל, בין היתר, נתונים על שטח המחנה, על שטחו הבנוי ועל עלויות תחזוקתו; וכי עבודה זו צפויה להסתיים בתוך חודשיים. עוד הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן כי בעת הביקורת עשה צה"ל עבודת מטה להגדרת סדרי עדיפויות לפינוי המחנות בראייה רב-שנתית, אשר תאפשר "ניצול" הזדמנויות כלכליות. כמו כן ציין כי על מנת לקדם קביעת סדר עדיפויות מוסכם וישים, העביר משהב"ט לאחרונה את רשימת המחנות לממ"י ולמשרד האוצר, וממ"י עתיד להציג את עמדתו בנושא. משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי כל פעולה שננקטת לקידום תהליך פינוי המחנות צריכה להתבצע בשיתוף כל חברי הצוות הבין-משרדי. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הליקויים בתפקודו של הצוות הבין - משרדי, כמתואר לעיל, עליו להסדיר את פעולת ו ולחזק את האמצעים שבידיו להנעת תהליך פינוי מחנות צה"ל. על הצוות לגבש את עקרונות פעולתו ולסכם את המסגרת שבה יפעל, את דרכי קבלת ההחלטות ואת אופן המעקב אחר ביצוען. ראוי כי הצוות אף יקבע נהלים ותכניות מפורטות לעבודתו וכן את אופן חלוקת המשימות בין חבריו. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הצורך לקדם ביתר נמרצות את תהליך פינוי מחנות צה"ל, ובחלוף 17 שנה ממועד החלטת הממשלה ועד למועד סיום הביקורת, יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר שיופקד על עבודת הצוות הבין -משרדי ושישמש גורם מדיני שיפעל לקידום התהליך. נושאים שלגביהם לא ניתן יהיה להגיע לסיכום, יובאו לפי הצורך להכרעה בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה שבראשות ראש הממשלה, בהתאם להחלטת הממשלה. בהקשר זה מעיר משרד מבקר המדינה כי כיוון שהרכבה הנוכחי של ועדת השרים האמורה אינו כולל את שר הביטחון, יש מקום שהממשלה תשקול לצרפו לדיוני הוועדה העוסקים בסוגיות הנוגעות לפינוי מחנות צה"ל. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אין בהמלצות דלעיל כדי למנוע את הבאתן של הצעות לשינוי ולקידום של תהליך פינוי המחנות, לרבות הצעות לשינוי המנגנון הקיים, לפני הממשלה. .חישוב הכדאיות הכלכלית של פינוי מחנות .לאחר שהצוות הבין -משרדי מחליט לבחון את פינויו של מחנה כלשהו, פועל משהב"ט לקבלת הערכה לגבי עלויות העתקתו, כמתואר בהמשך, ובד בבד מבצע ממ"י26 סקרי היתכנות לגבי התכנון העתידי של הקרקע המיועדת להתפנות. ראש .__________________ .26 .באמצעות חברות חיצוניות משרד הביטחון 71 .אגף התכנון והפיתוח בממ"י, מר רפי אלמליח, הסביר במהלך הבי קורת למשרד מבקר המדינה כי בסקרים אלה נבחן השטח הנדון מהבחינה התכנונית לעומת תכניות המתאר המקומיות, המחוזיות והארציות, ומתקיימים במידת הצורך דיונים עם גורמי תכנון שונים ובהם מהנדסי ערים. כמו כן נערכת תכנית של הייעודים השונים המתוכננים בשטח הנתון (פרוגרמה), שנקבעו בהתחשב במגבלות שמגדירות תכניות המתאר. בהתאם לסקרים אלה 72 דוח שנתי61א .מכינים את השומות, שמטרתן להעריך את שווי הקרקע לאחר יישום תכניות הפיתוח. אם ערכי השומה גבוהים מעלויות ההעברה המוסכמות, מחליט הצוות הבין-משרדי על פינוי המחנה, ונחתם הסכם פינוי בין משהב"ט, ממ"י ו משרד האוצר27. בשלב הבא מכין ממ"י 28 תכניות מפורטות לשימוש בקרקע, ואותן הוא מגיש למוסדות התכנון הרלוונטיים, לקבלת אישורם 29 ,. אם התכניות מאושרות ממ"י מפתח את השטח30 .ומשווק אותו 1 . חישוב העלויות של העברת מחנות עלויות העברתו של מחנה המיועד לפינוי כוללות את עלות פינויו ואת עלות הבינוי החלופי במחנה היעד (להלן - עלויות העתקה). בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות נקבע כי הצוות הבין -משרדי יגבש את הקריטריונים שלפיהם ייקבעו עלויות ההעתקה; וכי את העלויות האמורות יקבע גורם מקצועי אובייקטיבי, שימונה בהסכמת חברי הצוות (להלן - החברה הבודקת). הצוות הבין -משרדי החליט עם הקמתו כי החברה הבודקת תקבל מצה"ל את הנתונים הנוגעים למחנה הקיים31 ואת האפיון המבצעי של המקום החדש. כמו כן הוחלט כי המבנים והמתקנים ייבנו במחנה החלופי לפי מפתחות הבינוי ובהתאם לתקנים הנדסיים ובטיחותיים עדכניים הנהוגים בצה" ל; וכי תוספות לבינוי במחנה החדש, שלא היו במחנה הישן אך נדרשות לתפקוד המבצעי של היחידה, ייכללו על פי שיקולים פונקציונליים של החברה הבודקת. כמו כן קבע הצוות כי משהב"ט יתקשר עם החברה הבודקת שתיבחר מתוך רשימה מוסכמת של חברות, במימון שיקבל מממ"י לשם כך. בביקורת עלה כי במהלך שנות עבודתו של הצוות הבין -משרדי התגלעו מחלוקות רבות בין ממ"י ובין משהב"ט לגבי הערכות החברה הבודקת, והדבר גרם לסחבת בתהליך פינוי המחנות. ברוב המקרים נקבעה עלות הפינוי בסופו של דבר בדרך של משא ומתן בין משהב"ט, ממ"י ומשרד האוצר, על בסיס הערכת העלות של החברה הבודקת. חלק מהמחלוקות הנוגעות לעלויות הפינוי לא יושבו, והדבר מנע את התקדמות פינוים של המחנות האמורים, דוגמת מחנות טירה32. מרכז בינוי שבאט"ל (להלן - מרכז בינוי) מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי המחלוקת לגבי עלויות ההעתקה נסבה בעיקר על מרכי בים שדרש צה"ל לאשר במחנותיו החדשים, כפועל יוצא מעדכונים בתקני הבנייה, משינויים בתפיסות הפעלה ומשינויים ארגוניים. נוסף על כך, הצדדים הנוגעים בדבר היו .__________________ .27 .במקרים מסוימים נחתמו הסכמי פינוי בין משהב"ט ובין ממ"י 28 .באמצעות חברות מתכננות או באמצעות משרד הבינוי והשיכון 29 כל רשות שיש לה סמכות בעניין תכניות או היתרים, ובעיקר - המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה והוועדות המקומיות. 30 .באמצעות חברות ייעודיות, משרד הבינוי והשיכון או הרשויות המקומיות 31 לרבות פירוט היחידות המאכלסות אותו, הפעילויות המתקיימות בו, תקני כוח האדם וכלי הרכב, ומפרט הבינוי הקיים. 32 לפי חישוביה של החברה הבודקת, עלויות ההעתקה של מחנות טירה מסתכמות ב- 504.6 מיליון ש"ח, אולם בקר ממ"י אישר סך של 198.2 מיליון ש"ח בלבד למימון ההעתקה. לאחר דין ודברים ביניהם הציגה החברה הבודקת תחשיב מתוקן על סך 338.7 מיליון ש"ח, והבקר אישר סך של 218 מיליון ש"ח. במועד סיום הביקורת פערים אלה נותרו בעינם. משרד הביטחון 73 .חלוקים ביניהם לגבי המחירונים שישמשו לחישוב העלויות, כיוון שנוכח מאפיינים צבאיים שונים המחירים שבמחירון מרכז בינוי גבוהים בעשרות ואף במאות אחוזים מהמחירים שבמחירון המקובל במשק. 74 דוח שנתי61א .עוד עלה בביקורת כי הצוות הבין-משרדי סיכם במרס 2001 כי יש להביא בחשבון את זיהומי הקרקע במניין השיקולים שלפיהם יוחלט אם לפנות את המחנות, אך לא הגיע להסכמה לגבי הכללת עלויות אלו במסגרת עלויות ההעתקה. נציג משהב"ט ציין כי הוא מעוניין שעלות הביצוע של סקרי הזיהומים ועלות טיהור הזיהומים ייכללו במסגרת התמחור של החברה הבודקת. לעומתו נציג משרד האוצר ציין כי לדעתו העיקרון המנחה בנושא זה הוא ש"המזהם הוא המטהר", קרי - שמשהב"ט יישא בעלות הטיהור. במועד ס יום הביקורת סוגיה זו נותרה שנויה במחלוקת, והערכות החברות האובייקטיביות לא התייחסו למרכיב זה ולא הסתמכו על סקרי זיהומים. כפועל יוצא מכך היו כמה מחנות, דוגמת מחנה כורדני ומחנה ורד, שרק לאחר שהוחלט לפנותם, התברר כי יש בהם זיהומי קרקע הדורשים טיפול. במחנה כורד ני, לדוגמה, התגלה בשנת 200533 זיהום בקרקע, אשר עלות טיהורו הייתה כ -40 מיליון ש"ח. גם במחנה בית דגן התגלה זיהום והוא מעכב את העתקתו לידי ממ"י ואת המשך פיתוחו (בנושא זה ראו בפרק בנושא מחנות נטושים). משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר הבהירות בנוגע לעקרונות תמחור עלויות ההעתקה גרם במקרים מסוימים לעיכובים משמעותיים בתהליך פינוי מחנות צה"ל. כמו כן, סיכום עלויות ההעתקה באמצעות משא ומתן לא שיקף כיאות את עלויות העתקת מחנות צה"ל למקומם החדש. אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על הצוות הבין-משרדי לבחון ולקבוע מחדש את עקרונו ת התמחור, את מרכיבי העלויות, ואת הגורם שיעריך את עלויות ההעתקה, באופן שימנע שיהוי נוסף בתהליך נוכח המחלוקות שהתגלעו בנושא זה. 2 . הערכת התועלת מהעתקת המחנות א. אחת מהנחות העבודה המשמעותיות שאותה מגדיר ממ"י לשמאי, בבואו לשום קרקע של מחנה מתפנה, היא משך ה זמן הצפוי להשלמת התכנון בשטח הנתון ולשיווקו. הנחה זו מכרעת לעניין חישוב השומה, שכן בהתאם לה ובהתאם לייעוד הקרקע המתוכנן ולמקומה הגאוגרפי קובע השמאי את שיעור הריבית שלפיה יהוון את הערך העתידי של הקרקע 34 . ככל שמתארכים זמן התכנון וזמן השיווק המשוערים - ערכה המהוון של הקרקע יורד, ולהפך. בביקורת עלה כי התכנון והשיווק של המחנות השונים נמשכו על פי רוב שנים רבות. זאת על אף שוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה קבעה כאמור בהחלטתה מאוגוסט 1997 כי משרד הבינוי והשיכון, ממ"י ומשרד הפנים יקדמו את התכנון האזרחי של כל השטחים המיועדים להתפנות בהתאם לתכנית העבודה של הצוות הבין-משרדי; ועל אף החלטות ממשלה ייעודיות לקידום פינוים של מחנות מסוימים, דוגמת החלטת ממשלה מדצמבר 1996 .בנושא פינוי מחנה כורדני בהחלטה זו נקבעו לוחות זמנים של עד חצי שנה להכנת תכנית מפורטת על ידי משרד הבינוי והשיכון לשטח המחנה שיפונה, ושל עד חמש שנים לפינוי המחנה על ידי משהב"ט, ממועד העברת התקציב והקצאת הקרקעות החלופיים על ידי ממ"י. על אף החלטת הממשלה לזירוז ההליכים הנדרשים, בוצעו פינוי המחנה ושיווקו .__________________ .33 כאחת עשרה שנה לאחר שנחתם הסכם הפינוי הראשון בגינו. 34 שיעור הריבית שלפיה מהוון ערכה של קרקע למגורים הוא על פי רוב5% לשנה, ואם ייעוד הקרקע שונה - הריבית גבוהה יותר. משרד הביטחון 75 .לשיעורין, וחלקו האחרון של המחנה עשוי היה להתפנות, כאמור, רק בנו במבר 2010, כ-14 .שנה לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר פינויו 76 דוח שנתי61א . .התמשכות תהליכי התכנון והשיווק של שטחי המחנות המיועדים לפינוי הביאה להקטנת ערכי השומות של הקרקעות המיועדות לפינוי, נוכח הצפי לדחיית התקבולים משיווקם, וגרמה לפגיעה בכדאיות הכלכלית של הפינוי. לדוגמה, בשומה שהוכנה בפברואר 2006 למחנה חפץ חיים שבתחום המועצה המקומית גדרה, הובא בחשבון כי הליך התכנון יארך כעשר שנים, וכי השיווק יימשך שש שנים נוספות. על פי השומה, נאמד שווי הקרקע כשהיא פנויה, ריקה וזמינה לבנייה בכ-30.8 מיליון ש"ח, ואילו בהתחשב בדחייה של16 שנים (עקב התמשכות תהליכי התכנון והשיווק) - ירד האומדן בשומה לכ-13.1 מיליון ש"ח. אילו היה התחשיב מתבסס על ההנחה שביצוע ההליכים האמורים יקוצר בשמונה שנים ובהתבסס על שיעור הריבית שבשומה - היה שווי הקרקע נאמד לאותו מועד בכ-21.6 מיליון ש"ח, כ-65% .יותר ב. על פי חוק התכנון והבנייה, על מוסדות התכנון לתת עדיפות לדיונים ולהכרעות בעניינן של בקשות המדינה על פני דיונים והכרעות בעניינן של בקשות אחרות . בהתאם לכך קבעה תמ"א 3135 כי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה 36 תקבע פרויקטים שלצורכי תכנון יראו אותם כ"מיזם לאומי"; כי מוסד ות התכנון ייתנו קדימות לטיפול בכל תכנית ובכל דיון שמטרתו קידום ביצוע תכניות של מיזם לאומי; וכי ועדת המשנה של המועצה הארצית לעניינים תכנוניים עקרוניים (הוולנת"ע)37 .תהיה רשאית לקבוע אמצעים נוספים לקידום תכניות אלו משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך פינוי מחנות צה"ל, על כל מאפייניו ומשמעויותיו, תאם להגדרת "פרויקט לאומי" 38 . אולם בפועל, על אף המשמעויות הלאומיות של התהליך - מהבחינה המבצעית, הכלכלית והתכנונית - הוא לא הוגדר מלכתחילה ככזה ואף הצוות הבין-משרדי לא פעל בהמשך להגדירו כך; וממילא לא נקבעו אמצעים ייחודיים לקיד ום תכניות הנוגעות לו. בהקשר זה יצוין כי במהלך הביקורת הושמעו טענות הדדיות מצד ממ"י ומצד גורמים במוסדות התכנון, אשר לאחריות לגבי התמשכות הליכי התכנון. עוד יצוין כי בעת הביקורת לא עלה בידי ממ"י ובידי גורמים ממוסדות התכנון39 להמציא למשרד .__________________ .35 תמ"א31 - תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולקליטת עלייה ת/מ/א31 נוסח התשנ"ח- 1998. הממשלה אישרה את התכנית בפברואר 1998. 36 המועצה הארצית לתכנון ולבנייה פועלת מכוח חוק התכנון והבנייה. בין תפקידיה לייעץ לממשלה ולשר הפנים בכל הנוגע לביצוע החוק ולהתוות את מדיניות התכנון במישור הארצי והמחוזי. 37 הוולנת"ע פועלת מכוח חוק התכנון והבנייה, והיא דנה , בין היתר, בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות ובתכניות מקומיות ומפורטות אשר אינן תואמות למגמות התכנון בתכניות המתאר הארציות, וכן בשינויים במרחבי תכנון. 38 בהחלטת ממשלה מאוגוסט 1990 , שעניינה תהליך קבלת החלטות בפרויקטים לאומיים, הוגדר פרויקט לאומי כפרויקט רב -תחומי, הקשור ליותר ממשרד אחד, המחייב הקצאת משאבים לטווח ארוך, אשר יישומו נמשך תקופה ארוכה ויש לו השפעות על המישור הלאומי. .39 מחוז מרכז של משרד הפנים, אשר בתחום שיפוטו שוכנים כמה מחנות צה"ל המיועדים לפינוי, ובהם מחנה צריפין ומחנה סירקין. משרד הביטחון 77 .מבקר המדינה נתונים מפו רטים על משכי הזמן שבהם היו התכניות בטיפולם, בשלבים השונים של אישורן. בהיעדר הנתונים האמורים ולנוכח העובדה שמינהל התכנון וממ"י לא ליבנו ביניהם את נושא התמשכות הליך אישור התכניות, נבצר מגופים אלה לקיים מעקב ובקרה לגבי תהליך התכנון, לשם הפקת לקחים וייעול התהליך. 78 דוח שנתי61א .עוד יצוין בהקשר זה כי בשנת 2004 החלה הממשלה בקידום רפורמה בממ"י40 . הרפורמה נועדה, בין היתר, לשפר את מנגנוני הפיתוח והשיווק של ממ"י; לחלק מחדש את האחריות לייזום תכנון מתארי, כדי להפחית את חוסר הוודאות הכרוך בתהליכי התכנון ולקצר את הזמן הדרוש להשלמתם; ולהגדיל את המלאי התכנוני הזמין לשיווק, בין היתר על ידי הצגת יעדי תכנון למוסדות התכנון41 . עוד יצוין כי הליכי התכנון הממושכים היו בין הגורמים שהביאו אף לגיבושה של רפורמה בתחום התכנון והבנייה42 . משרד מבקר המדינה מעיר כי בלי להמתין להשלמת הרפורמה בממ"י והרפורמה ב תחום התכנון והבנייה, ראוי לפעול לייעול הליכי התכנון והשיווק של קרקעות שפינה צה"ל, תוך מתן קדימות - הן בממ"י והן במוסדות התכנון - לפרויקטים של פינוי מחנות, נוכח חשיבותם מהבחינה הלאומית. ביולי 2010 , לאחר מועד סיום הביקורת, קיבלה הממשלה החלטה בנושא "הסרת חסמים בשיווק קרקע למגורים" 43, כדי להוריד את מחירי הדירות ולהגדיל את היצע .הדירות בשוק. זאת תוך האצת פעולות התכנון והשיווק של מתחמים למגורים בכל חלקי הארץ. בהחלטת הממשלה האמורה נקבע, בין היתר, כי משרדי הממשלה ומוסדות התכנון יתנו עדיפות לקידום "תכניות לבנייה למגורים על מקרקעי ישראל, ביוזמת הממשלה, אשר מצויות בעיצומם של הליכים תכנוניים, על פי סדר עדיפויות שייקבע על ידי שר הבינוי והשיכון ושר הפנים". תכניות אלו יכללו, בין היתר, את התכניות הנוגעות למחנה צריפין ולמחנה תל השומר. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע שר הבינו י והשיכון, מר אריאל אטיאס, למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי במסגרת ישיבתה של ועדת השרים לעניין רפורמה בממ"י 44 הוא הציג לראש הממשלה את נושא פינוי מחנות צה"ל כאחד החסמים העיקריים לשיווק קרקעות למגורים במרכז הארץ. עוד מסר כי בכוונתו לפנות לראש הממשלה ולממשלה על מנת לקבוע כי האחריות לפינוי מחנות צה"ל תוטל על ראש הממשלה, וכי בהמשך בכוונתו לחדש את מינוי הנציגים בצוות הבין-משרדי ולקבל דיווח רבעוני על פעולותיו של הצוות. ג. אשר לייעודי הקרקע המתוכננים יצוין כי כדי למקסם את ערך הקרקע להשגת כדאיות כלכלית בפינוי מחנות, קידמו ממ"י ומשהב"ט על פי רוב שינויים בייעודן של .__________________ .40 במאי 2004 מינה ממל א מקום ראש הממשלה ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה ועדה בראשות מר יעקב גדיש ז"ל (ועדת גדיש), שתפקידה להגדיר את מטרות הפעולה העיקריות של ממ"י, את מבנהו ואת דרכי פעולתו. ביוני 2005 הגישה הוועדה את הדוח, והממשלה החליטה לאמץ את עקרונותיו ולהטיל על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לפעול ליישומו. בינואר 2006 החליטה מועצת מקרקעי ישראל על יישום עקרונות הדוח. 41 ,בעניין זה ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 ), בפרק "תכנון ושיווק של קרקע לבנייה למגורים", עמ' 419. 42 באוגוסט 2005 קיבלה הממשלה החלטה ולפיה יתוקן חוק התכנוןוהבנייה כדי לפשט, לייעל ולקצר את הליכי התכנון והבנייה. במרס 2010 החליטה הממשלה לאשר את טיוטת חוק התכנון והבנייה, התש"ע- 2010 , והצעת החוק התקבלה בקריאה ראשונה בכנסת. 43 "החלטה של רפורמה בממ"י", אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביולי 2010 . 44 ועדה בראשות ראש הממשלה, אשר הוקמה על פי החלטת ממשלה מאפריל 2009 .על מנת לדון בפרטי הרפורמה בממ"י ולאשרם משרד הביטחון 79 .הקרקעות הנדונות45 . תכניות המתאר השונות- הארציות, המחוזיות והמקומיות - הן הקובעות את ייעודי הקרקע השונים במרחב. .__________________ .45 מטעמי ביטחון, רוב שטחי מחנות צה"ל סומנו בעבר בתכניות המתאר כשטחים חקלאיים. בתכניות מתאר מחוזיות וארציות שאושרו בשנים האחרונות נכללו ייעו די קרקע שונים בחלק משטחי מחנות צה"ל, בהתאם למדיניות התכנון. 80 דוח שנתי61א .למוסדות התכנון - אשר מגבשים את תכניות המתאר, מאשרים את שינויי הייעוד ואת תכניות הפיתוח המפור טות - השפעה מכרעת על היתכנות פינוי מחנה; הן משום שהייעוד העתידי של הקרקע ורמת הציפוף של הבנייה בה קובעים את התמורות הצפויות משיווקה, והן משום שמשך אישור התכניות משפיע במידה רבה על הערך הנוכחי של הקרקע ועל הכדאיות הכלכלית שבפינויה, כמוסבר לעיל. מנהל אגף תכנון ופיתוח בממ"י מסר למשרד מבקר המדינה כי "בעבר היה לממ"י יותר מרחב פעולה, כל עוד לא היו תכניות מגבילות", אולם עם פרסומן של תכניות מתאר ארציות (תמ"א 31 ותמ"א3546 ) ותכניות מתאר מחוזיות (תמ"מ), פחתה הגמישות התכנונית. עם זאת, לדבריו, ניתן לקדם שינוי של תמ"מ, על מנת לשנות ייעודי קרקע במידת הצורך, אך הדבר אורך כמה שנים. את התמ"א ניתן לשנות במועד שנקבע לעדכונה 47 . מועד זה הוא בבחינת "חלון הזדמנויות" ליזמים כמו ממ"י, באשר הוא מאפשר להם לכלול בתמ"א שינויי ייעוד. בהקשר זה יצוין כי בתכניות המתאר, לרבות התמ"א, ניתנות למו סדות התכנון סמכויות להפעלת שיקול דעת בדבר אישור שינויי ייעוד הקרקע, בהתניות מסוימות ובהיקפים מסוימים48, והמועצה הארצית לתכנון ולבנייה היא סמכות-העל לעניין זה. יודגש כי לשינויים בפריסה של מחנות צה"ל, שמקורם בין היתר בפינוי מחנותיו ממרכזים עירוניים והעתקתם לש טחים חלופיים, יש השפעות במישור הארצי, האמורות להיבחן מתוך הסתכלות רחבה, החורגת מהמישורים המקומיים והמחוזיים. אף על פי כן עלה בביקורת כי מינהל התכנון, המגבש המלצות למדיניות בתחום התכנון והבנייה במדינה, לא פעל לגיבוש המלצות למדיניות לגבי פינוי מחנות צה"ל, כד י להבטיח שגורמי התכנון של משרד הפנים בוועדות התכנון 49 יפעלו במסגרת תכניות המתאר השונות לא רק מתוך אינטרס מקומי, אלא גם מתוך ראיית התועלות של המהלך מהבחינה הלאומית. בנסיבות אלו לא התקיימה ראייה תכנונית כלל -ארצית בסוגיה זו, המתחשבת במכלול היתרונות והחסרונות שבהעתקת מחנות צה"ל ממקומם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותה של ראייה תכנונית כוללת בנושא פינוי מחנות צה"ל, ראוי שמינהל התכנון יפעל, בשיתוף גורמי התכנון האמורים, לבחינת אפשרויות פיתוחן של הקרקעות שיתפנו בעקבות העתקתם של כל אחד ממחנות צה"ל המיועדים לפינוי, בהתחשב בנסיבות העניין ומתוך ראייה לטווח הארוך. כמו כן ראוי כי מינהל התכנון יציג לצוות הבין-משרדי את תוצאות הבחינה לקראת גיבוש תכנית פעולה כוללת לפינוי מחנות צה"ל, לרבות סדרי קדימויות ולוחות זמנים לביצוע. .__________________ .46 תמ"א35 - תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור. התכנית אושרה על ידי הממשלה בנובמבר 2005 וביטלה את תמ"א31. 47 על פי תמ"א 35 , אחת לארבע שנים תבחן המועצה הארצית את הצורך בשינויה לצורך עדכונה. 48 ,אלא אם כן הגמישות האמורה הופחתה בעקבות הנחיה או קביעה כלשהי. למשל בעקבות החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 בנושא צעדים ליישום יעדי האוכלוסייה כפי שנקבעו בתמ"א 35 , ולפיה משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לא ייזמו תכניות חדשות שמטרתן שינוי ייעוד של קרקע שאינה מיועדת לצורכי פיתוח בתכניות תקפות לייעוד מגורים ולייעודי תעסוקה במחוז המרכז בשנים 2009 -2012 . החלטה זו בוטלה בהחלטת ממשלה מיולי 2010. 49 .הוועדות המחוזיות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה משרד הביטחון 81 .על מינהל התכנון אף לקיים מעקב ובקרה אחר קידום היעדים התכנוניים שייקבעו. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע מינהל התכנון באוגוסט 2010 למשרד מבקר המדינה כי הוא פעל לקדם ראייה תכנונית כוללת למתקנים ולשטחים הביטחוניים, ובכלל זה פינוי מחנות צה"ל, במסגרת תכנית מתאר ארצית (להלן - תמ"א ביטחונית). בהתאם לסיכומים עם הגורמים במעהב"ט 82 דוח שנתי61א .הנוגעים בדבר הכין מינהל התכנון טיוטת הוראה להכנת תמ"א ביטחונית. עוד הודיע מינהל התכנון כי עד אותו מועד לא הובאה התמ"א לדיון במועצה הארצית לתכנון ולבנייה נוכח בקשתו של מנכ"ל משהב"ט, ומתוך תפיסה כי רצוי שהתמ"א הביטחונית תגובש בשיתוף מלא עם מ עהב"ט. לדעת מינהל התכנון, התמ"א הביטחונית תיצור את הכלים המתאימים, בין היתר, כדי להתמודד עם סוגיית פינוי מחנות צה"ל. עוד הודיע מינהל התכנון כי חילוקי דעות בנוגע לעתידו של מחנה מסוים, וכן סוגיות אחרות הנוגעות לתהליך פינוי מחנות, ניתן להעלות לפני המועצה הארצית לתכנון ולבנייה לקבלת החלטתה והכרעתה. על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי תהליך הפינוי החל שנים רבות לפני שננקטה היזמה להכנת תמ"א ביטחונית, ויש לקדם תהליך זה על פי החלטת הממשלה לפינוי מחנות. על כן ראוי כי מינהל התכנון לא ימתין לגיבושה של תמ"א ביטחונית, אלא יפעל ביתר מעורבות וביתר נמרצות לבחינת משמעות פינוים או הישארותם של המחנות המיועדים לפינוי מההיבט התכנוני, מתוך ראייה כלל-ארצית ומתוך הסתכלות ארוכת טווח. אשר להבאת סוגיות תכנוניות שונות, הנוגעות לתהליך פינוי מחנות, לפני המועצה הארצית לתכנון ולבנייה - הרי שלא הייתה מניעה למימוש אפשרות זו, וראוי לממשה, אם הדבר יסייע בקידום התהליך. ד. אשר לשומות שהכין ממ"י, עלה בביקורת כי ממ"י ומשרד האוצר לא בחנו את ערכיהן לעומת ההכנסות מהשיווק בפועל של הקרקעות שהתפנו. יתרה מזו, ממ"י ומשרד האוצר אף לא ריכזו את נתוני ההכנסות מהפרויקטים השונים ששווקו עד כה בקרקעות אלו (על כך ראו גם בהמשך, בתת -הפרק "פינוי במסגרת 'סל' מחנות"). לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י ומשרד האוצר לקיים מעקב אחר ההכנסות שמקורן בשיווק הקרקע, בין היתר כדי להפיק לקחים לגבי מידת דיוקן של השומות שנערכות לשטחי המחנות המיועדים לפינוי, אשר לפיהן מתקבלות החלטות בנוגע לכדאיות הפינוי. ה. הצוות הבין -משרדי חישב את הכדאיות הכלכלית של פינוי המחנות תוך שהביא בחשבון רק את שוויין הישיר של הקרקעות המתפנות ולא את התועלות הנוספות שיצמחו מהפינוי 50. לדוגמה, לא חושב הערך הכלכלי הנובע מה סרת המגבלות שמטילים המחנות על סביבתם. זאת כיוון שעל פי רוב הסרת המגבלות עשויה להניב הכנסות בעתיד הרחוק יותר, ולאו דווקא ישירות לקופת המדינה. נוסף על כך, התחשיב הכלכלי לא כלל את שווי תרומת הפינוי בהיבטים סביבתיים, כגון הסרת מטרדי רעש וזיהום, ואף לא את התרו מה לרווחת הציבור שמקורה בהקמת תשתיות ציבוריות, דוגמת כבישים, ובהקמת מבנים ומתקנים ציבוריים, דוגמת פארקים וגנים, טיילות ואזורי נופש ופנאי. .__________________ .50 למעט בנוגע להעברת יחידות צה"ל לפריפריה, שם נעשה ניסיון להתחשב בתועלות נוספות - על כך ראו בהמשך בתת-הפרק "התועלות שתפיק המדינה משינויי הפריסה של צה"ל". משרד הביטחון 83 .בהקשר זה יודגש כי בדוח הוועדה לבחינת תקציב הביטחון 51 צוין בנוגע לפינוי מחנות צה"ל כי יש להביא בחשבון את התועלת הכלכלית הרחבה יותר שבהעתקת המחנות, קרי לא רק את זו הנקבעת על פי ההכנסות משיווק הקרקע, אלא גם מתוך התחשבות בנושאים סביבתיים וחברתיים, כגון פיזור .__________________ .51 ועדה בראשות מר דוד ברודט, אשר מונתה בנובמבר 2006 ,על ידי ראש הממשלה שר הביטחון ושר האוצר ונועדה לגבש המלצות בנוגע להיקף ולהרכב הרצויים של תקציב הביטחון, בטווח הקצר ובטווח הארוך, והמענה הביטחוני הנגזר מהם. הוועדה הגישה את המלצותיה במאי 2007 . ביולי 2007 החליטה הממשלה לאמץ את עיקרי ההמלצות של דוח הוועדה. 84 דוח שנתי61א .אוכלוסין ופיתוח הפריפריה. יצוין לדוגמה כי במסגרת בחינת הכדאיות הכלכלית של פרויקטים תחבורתיים52, מובאים בחשבון אף רכיבים חברתיים וסביבתיים, ובהם כאלה הנוגעים לבטיחות, לזיהום אוויר, לרעש ולנוף. מנהל מינהל התכנון מסר למשרד מבקר המדינה כי לדעתו על המדינה להביא בחשבון את מכלול השיקולים לפינוי מחנות צה"ל, קצרי הטווח וארוכי הטווח, ולא להסתפק בראייה כלכלית צרה לטווח הקצר. כמו כן לדבריו, גם פינוי מחנה צבאי לשם יצירת שטחים ירוקים לרווחת התושבים בהווה ובעתיד - הוא יעד בעל ערך לאומי. בהתייחסותו מאוקטובר 2010 לממצאי הביקורת חיזק סגן ראש הממשלה ושר הפנים מר אליהו ישי את דברי מנהל מינהל התכנון והדגיש כי הם מקובלים עליו במלואם. משרד מבק ר המדינה מעיר כי אי -התחשבות במכלול התועלות למשק שמקורן בפינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים גרמה אף היא להקטנת כדאיות פינוים. על כן, ראוי שהצוות הבין -משרדי יבחן את הכללתן של תועלות אלו בתחשיב הכדאיות הכלכלית של הפינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אף לכלול, במסגרת השיקולים לפינוי מחנות צה"ל ממרכזים צפופי אוכלוסין, את השפעת הפינוי על הפחתת הסיכון הביטחוני לאוכלוסייה השוכנת בסמוך למחנות אלה, לעומת החלופות בהתאם למחנות היעד המתוכננים. ו. בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל53 , על ממ"י לפעול לפינוי מחזיקים לא רק משטחי מקרקעי ישראל הדרושים לצורך בנייה, אלא גם משטחים שנועדו לשמש עתודת קרקע לתכנון ולבנייה עתידית. הדבר נועד לאפשר שימוש בקרקע למילוי צורכי המשק לשנים הבאות בתחומי המגורים, התעסוקה, התיירות, הנופש והפנאי, התשתיות, השטחים הפתוחים ושטחי הציבור. יש להדגיש כי אחת ממטרותיה המרכזיות של הרפורמה בממ"י היא לשמור על קרקעות המדינה כמשאב לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים. יצוין כי גם מוסדות התכנון בישראל שמו להם למטרה להבטיח, בין היתר, זמינות של עתודות קרקעיות, והדבר בא לידי ביטוי בהוראות תכניות המתאר השונות. מטרות תמ"א 35 , לדוגמה, הן בין היתר לתת מענה לצורכי הפיתוח הצפויים בטווח התכנון, ובה בעת גם לשמור על עתודות קרקע לדורות הבאים ועל ערכי טבע, חקלאות, נוף ומורשת. עם זאת בביקורת עלה כי ממ"י לא ראה בפינוי מחנות צה"ל אמצעי להשגת עתודות קרקע לטווח הארוך. על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שממ"י, בשיתוף מינהל התכנון, יבחן את התרומה האפשרית של פינוי מחנות גם לתכלית זו. .__________________ .52 נוהל פרויקטים תחבורתיים 2006 (נוהל פר"ת), לבחינת הכדאיות הכלכלית של פרויקטים תחבורתיים למשק הלאומי. את הנוהל גיבשה ועדת היגוי, שכללה נציגים ממשרד התחבורה, ממשרד האוצר ומגופים בתחום התחבורה ובתחום איכות הסביבה. 53 החלטה ממאי 1992 בנושא פינוי שטחים לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 (שם החוק עודכן מינואר 2010 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960.) משרד הביטחון 85 . 3 . חסכונות של צה"ל מפינוי מחנות עם פינוי מחנותיו הישנים חוסך צה"ל את הוצאות הבינוי והתחזוקה שהיה נדרש להשקיע לו היה נשאר בהם. נוסף על כך, המעבר עשוי לחסוך ל צה"ל בהוצאות נוספות, כתוצאה מהתייעלות 86 דוח שנתי61א .ארגונית ותפעולית במחנות היעד, לרבות צמצום בתקני כוח אדם. עם זאת, לא נמצא שהחיסכון בהוצאות אלו נכלל בחישוב הכדאיות הכלכלית של הפינוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתחשיבי הכדאיות הכלכלית של הפינוי היה על צה"ל להתחשב גם בח סכונות שייווצרו. תחשיבים אלה עשויים ללמדו כי פינוי מחנותיו אכן כדאי לו מהבחינה הכלכלית, אף כי שווי הקרקע שבה הם נמצאים נמוך מעלויות ההעתקה, נוכח החיסכון בהוצאות הנדרשות להמשך תחזוקתם. בהקשר זה יצוין כי בדיון שקיים עוזר ראש אג"ת לתכנון עוד בינואר 2005 הוא סיכם לגבי פינוי מחנה חפץ חיים, כי ראוי ללמוד מלקחי העבר ולא לפסול הצעות לשיווק המחנה משיקולים קצרי טווח, אלא יש לבחון לעומק הצעות אלה נוכח ניתוח עלות לעומת תועלת כלכלית בראייה ארוכת טווח. לדעת משרד מבקר המדינה, על מעהב"ט לבצע תחשיבי עלות לעומת תועלת לגבי כל אחד מהמחנות המיועדים לפינוי, תוך הכללת צפי ההשקעות בבינוי ובתחזוקה של המחנה במקומו הנוכחי, לרבות צפי ההשקעות במיגון. נוסף על כך, נוכח מצבם הירוד של חלק מהמחנות המיועדים לפינוי (על כך ראו בהמשך), על צה"ל להתחשב, במסגרת בחינת הכדאיות שבפינוים, אף בהיבט של רווחת החיילים. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה, למען השקיפות ועל אף החשדנות השוררת בין חברי הצוות הבין-משרדי, ובייחוד בין נציגי מעהב"ט לנציגי משרד האוצר, ראוי שמעהב"ט תציג תחשיבים אלה לצוות הבין-משרדי, כדי שתתקבל תמונה מלאה לגבי תועלות הפרויקט ועלויותיו, הן במישור של מעהב"ט והן במישור הלאומי. בהתייחסותו לממצאי הביקורת ציין סמנכ"ל וראש אמו"ן כי חסכונות צה"ל בעקבות פינוי המחנות הם נתון רלוונטי לבחינת כדאיות הפינוי, אולם לעתים קרובות המעבר למחנה חדש מייקר את עלויות הקיום של צה"ל, לרבות עלויות התחזוקה של תשתיות חדשות. על כך משיב משרד מבקר המדינה כי על צה"ל להתחשב בכל שינוי שצפוי לחול בעלויות בעקבות העתקת מחנות, בין שצפוי חיסכון ובין שצפוי גידול בעלויות. עם זאת, נוכח מצב התשתיות במחנות המיועדים לפינוי, לרבות היעדר מיגון מספק, סביר כי הפינוי יאפשר לצה"ל להימנע מהשקעות נוספות במחנות אלה. 4 . פינוי במסגרת "סל" מחנות כאמור, בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות נקבע כי ניתן לפנות מחנה גם אם הוא ייכלל במסגרת "סל" מחנות שיקבע הצוות הבין -משרדי, אשר לגביהם אמורה הייתה להתבצע בחינת כדאיות כלכלית כוללת. אולם בפגישת הצוות הבין-משרדי בדצמבר 1993 סוכם כי לא ייעשה שימוש בשיטת "סל" המחנות. בסיכום אותה פגישה צוין כי מדיניות משרד האוצר היא לתקצב רק "פינוי כלכלי", דהיינו - פינוי מחנות שהתועלת מפינוים גבוהה מעלות הפינוי. עם זאת צוין באותה פגישה כי משהב"ט חושש שבסוף תהליך הפינוי יישארו במקומם כמ ה מחנות צבא, שהתועלת מפינוים נמוכה מעלות הפינוי, אף שיש צורך לפנותם על פי שיקוליו. על משרד הביטחון 87 . כן הוחלט כי פינוי מחנות שאינו כדאי מהבחינה הכלכלית יובא להחלטת שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון ושר האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטת הצוות אינה מתיישבת עם החלטת הממשלה לפינוי מחנות, וכי היא פגעה בפינוי של מחנות אשר לא היה כדאי כשלעצמו. יצוין כי משנת 1993 , מועד קבלת 88 דוח שנתי61א .ההחלטה, ועד יוני 2010 , מועד סיום הביקורת, דבק משרד האוצר בהתנגדותו ל"סלי" מחנות ומנע כל אפשרות לקידום רעיון זה (בנושא זה ראו גם בהמשך בתת- הפרק "התועלות שתפי ק המדינה משינויי הפריסה של צה"ל"). עקב כך אותם מחנות, שעלות העתקתם עולה על שווי הקרקע המיועדת לפינוי, דוגמת מחנה ביל"ו, מחנה קסטינה ומחנות טירה, נותרו במקומם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הצוות אף לא פעל בהתאם להחלטתו, ולא הציג לשרים הנוגעים בדבר את הסוגיה של פינוי מחנות שאינו כדאי מהבחינה הכלכלית. לא זו אף זו, בביקורת עלה כאמור כי ממ"י ומשרד האוצר לא ריכזו את נתוני ההכנסות מהפרויקטים השונים ששווקו עד כה בעקבות פינוי המחנות. בהיעדר נתונים אלה, לא ניתן להעריך בשלב זה אם תהליך פינוי המחנות היה רווחי, ואם כן - מה היקף עודפי המקורות שנוצרו במסגרתו ושבהם ניתן היה להשתמש למימון העתקת מחנות שפינוים אינו כדאי מהבחינה הכלכלית, במסגרת "סל" מחנות. ראוי אפוא כי ממ"י ומשרד האוצר ירכזו את נתוני כל ההכנסות שהתקבלו בפועל מהפרויקטים ששווקו על קרקעות מחנות שהתפנו, לרבות מוע די קבלתם; כדי לקבל את התמונה הכוללת של תהליך הפינוי עד כה, וכדי לקיים, כאמור לעיל, מעקב אל מול ההערכות שנעשו לפני פינוי כל מחנה. הדבר נועד לאפשר לבחון את כדאיות הפינוי של "סלי" מחנות, בהתאם להחלטת הממשלה, כדי שניתן יהיה לקדם את פינוים של מחנות רבים יותר. בהתייחסותו מספטמבר 2010 לממצאי הביקורת מסר משרד האוצר כי ביולי 2010 ,(לאחר מועד סיום הביקורת) התקיים דיון בנושא פינוי מחנות צה"ל בהשתתפות חברי הצוות הבין-משרדי, ובו סוכם כי תיבחן האפשרות לפינוי כלכלי במתווה של "סלי" מחנות. עם זאת מסר כי עודפי ההכנסות מפינוי מחנות צה"ל, ככל שנוצרו, הועברו בעת השיווק לקופת המדינה, ושימשו למימון פעולות הממשלה, ולפיכך לא ניתן עוד לייעדן לפינוי מחנות במסגרת "סל", אלא במסגרת סדרי העדיפויות שבתקציב המדינה. אשר לקרקעות שהתפנו ושיווקן טרם הסתיים ולקרקעות שטרם התפנו, ממליץ משרד מבקר המדינה לבחון את הכללת ההכנסות משיווקן במסגרת של "סל", שייועד לקידום פינוים של מחנות נוספים, בהתאם להחלטת הממשלה. .ניסיונות לשינוי המודל הכלכלי .1 . שיעור התמורה שתקבל מעהב"ט בגין פינוי מחנות צה"ל במשך השנים ניסה משהב"ט כמה פעמים לקבל לתקציב הביטחון לא את סך עלות ההעתקה של מחנות שיועדו לפינוי, אלא תמורה כספית על פי שווי הקרקעות המתפנות, כדי להשתמש בה לצורכי ביטחון שונים. הדברים אמורים במחנות אשר מעהב"ט העריכה כי עלויות העתקתם נמוכות משווי הקרקע המתפנה. משרד הביטחון 89 .:להלן שתי דוגמאות א. בנובמבר 2003 "נדון פינוי מחנות צהל בישיבת הוועדה המשותפת לתקציב הביטחון של הכנסת, וצה"ל הציג במסגרתה הצעה לפינוי מהיר של שדה דב ומחנה סירקין ובחינת פינוי של מחנה נוסף, כפתרון לבעיית תקציב הביטחון לשנת 2004 . ההצעה נדחתה, וחלק מחברי הוועדה אף 90 דוח שנתי61א .מתחו עליה ביקורת נוקבת. הנושא נדון שוב בספטמבר 2006 בדיון אשר קיים מנכ"ל משהב"ט דאז (בעת הביקורת - הרמטכ"ל), רב -אלוף גבי אשכנזי, בנושא שדה דב, ובו סיכם כי ההליך המתגבש לפינוי המחנה עשוי להביא ליצירת מקור תקציבי אפשרי לתקציב הביטחון. בהקשר זה יצוין כי על פי טיוטת ההסכם עם נציגי הבעלים הפרטיים של שטח הנתון למגבלות שדה התעופה, משהב"ט עשוי לקבל חלק מזכויות הבנייה בשטח. ב. באוקטובר 2007 קיים סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף דן הראל, דיון בנושא סטטוס שיווק מחנות צה"ל, ובו סיכם, בין היתר, כי אמו"ן יציג תכנית לבחינת שינוי שיטת שיווק המחנות מקבלת עלות העתקה לקבלת אחוזים מסכום העסקה. במרס 2008 הפיץ סמנכ"ל וראש אמו"ן דאז, מר ויקטור בר-גיל, הצעה ראשונית לשינוי החלטת הממשלה לפינוי מחנות צה"ל בנימוק כי המודל הכלכלי אינו מאפשר למעהב"ט למצות את היכולת להשגת הכנסות מהקרקעות המתפנות. תכלית ההצעה הייתה להקנות למשהב"ט סמכויות תכנון לגבי המחנות הצפויים להתפנות עד להשלמת תכנית בניין עיר, תוך שיתוף ממ"י בקביעת הפרוגרמה וייעודי הקרקע. אחד מיתרונות ההצעה שצוינו היה הגדלת תקציב צה"ל נוכח המציאות הביטחונית המורכבת והמצוקה התקציבית, המונעת ממנו להשלים את ביצוען של משימות הכרחיות. ביולי 2008 הציג ראש מחלקת הייעוץ והחקיקה (להלן- רמ"ח יעח"ק) שבמפקדת הפרקליט הצבאי הראשי את עמדתו בנושא ההצעה לתיקון החלטת הממשלה לפינוי מחנות54 , ולפיה אין כל מניעה משפטית לתקן את החלטת הממשלה, באופן שתקבולי מעהב"ט יגדלו בעקבות שיווק המחנות. אשר לשאלת הסמכות של משהב"ט לעסוק בקידום תכניות לצרכים אזרחיים המליץ רמ"ח יעח"ק לפנות לממ"י כדי לבחון אם תוכל מערכת הביטחון לקבל הרשאות לתכנון לגבי הקרקעות שעליהן נמצאים מחנות המיועדים לפינוי, ומהי מידת התיאום הנדרשת מולו בנוגע לקידומן של תכניות אלו. רמ"ח יעח"ק הוסיף כי עמדתו המשפ טית מקובלת על היועץ המשפטי למעהב"ט, אשר הנחה שמלבד הסכמת ממ"י יש לקבל אף את הסכמת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. בסיכום דבריו העיר רמ"ח יעח"ק כי התייחסותו אינה עוסקת בהיבטים הערכיים והציבוריים של הפעילות שמציע אמו"ן, שעלולה להביא למחאה ולהתנגדות מצד הציבור, וכ י אף שצה"ל לא יהיה מעורב בפעילות זו, הוא יצטרך להתמודד עם הטענה כי הוא פועל לקידום תכניות לבנייה מתוך אינטרסים כלכליים ועל חשבון אינטרסים תכנוניים וסביבתיים אחרים. יצוין כי ראש מחלקת תו"פ (להלן - רמ"ח תו"פ) התנגדה נחרצות להצעת אמו"ן55 , בין היתר, כיוון שלדעתה יזמות נדל"ן אינה בתחום האחריות של משהב"ט בכלל ושל צה"ל בפרט, וכיוון שמהות החלטת הממשלה לפינוי מחנות היא לאפשר פיתוח אזרחי במרכזים העירוניים " ולא לספק לצה"ל מקורות תקציביים להתעצמותו " (ההדגשה במקור). עוד הדגישה רמ"ח תו"פ כי "האמור מציב את צה"ל כגוף יזמי המנצל את נכסי המדינה שהופקדו בידיו לצורך שמירה על ביטחון המדינה, אזרחיה ושלמותה הטריטוריאלית, לשיפור מאזנו התקציבי" (ההדגשה במקור). .__________________ .54 עמדתו האמורה הוצגה בעקבות הנחייתו של סגן הרמטכ"ל מאפריל 2008 לקבל חוות דעת משפטית בדבר החוקיות של שינוי החלטת הממשלה ושל מעורבות משהב"ט בהשבחת קרקע ביטחונית, שיווקה וחלוקת תשואת הקרקע בין משהב"ט לממ"י (בשיעורים של 80% ו-20% .)בהתאמה 55 במסמך שהוציאה לראש לשכת ראש אג"ת, לראש לשכ ת סגן הרמטכ"ל ולעוזר הרמטכ"ל. משרד הביטחון 91 . אמו"ן וממ"י מסרו למשרד מבקר המדינה כי משהב"ט אכן פנה לממ"י כדי לבחון את האפשרות לקבל הרשאות לתכנון, אך ממ"י דחה את פנייתו. א שר להגדלת התמורה שמקבלת מעהב"ט משיווק המחנות, מעבר לעלויות ההעתקה - בחר משהב"ט שלא לפעול לשינוי החלטת הממשלה בנושא. 92 דוח שנתי61א . .כיוון שסוגיית שיעור התמורה שתקבל מעהב"ט בגין פינוי מחנות צה"ל שבה ועולה מדי פעם בפעם, בין היתר לגבי מחנות שטרם פונו עד כה, משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה בנושא אינה נתונה בידי משרד האוצר, ממ"י ומשהב"ט, אלא בידי הממשלה, שקבעה את מנגנון פינוי המחנות. יש בהענקת תמורה הגבוהה מעלויות העתקתו של מחנה כזה או אחר כדי להשפיע על אופן הקצאת תקציב המדינה ולשנות את סדרי העדיפויות של דרג מקבלי ההחלטות, ק רי הדרג המדיני, תוך הגדלת מסגרת תקציב הביטחון. אשר על כן, רק הממשלה יכולה להחליט כי מעהב"ט תקבל בגין פינוי מחנות תמורה הגבוהה מעלויות ההעתקה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי ראוי שהצוות הבין-משרדי יימנע מלסכם תנאי פינוי המאפשרים למשהב"ט לקבל תמורה העולה על עלויו ת ההעתקה, ללא החלטת ממשלה הקובעת זאת. בהקשר זה יש לציין כי מימוש "סל" מחנות, בהתאם להחלטת הממשלה לפינוי מחנות, מאפשר להקצות כספים שמקורם ברווחים משיווק מחנה כלשהו לשיווק מחנה אחר, כדי לקדם את פינויו. הדבר עשוי כאמור לקדם את תהליך פינוי המחנות, בהתאם לצורכי צה"ל. 2 . התועלות שתפיק המדינה משינויי הפריסה של צה"ל א. אי-מימוש תכניות הפריסה של צה"ל - פריסת מחנות צה"ל אמורה בראש ובראשונה לעלות בקנה אחד עם צרכים מבצעיים -אופרטיביים, לוגיסטיים וארגוניים, בעת שגרה ובעת חירום, תוך ייעול התפעול השוטף של הצבא. בסוף שנ ות התשעים של המאה העשרים החל צה"ל בגיבושה של תכנית רב - שנתית לתשתית ולפריסה (להלן - תר"ש תו"פ), שבמסגרתה ייקבע אופן ההיערכות והפריסה המיטביים של מחנותיו ומתקניו בטווח המידי (לתקופה של חמש שנים), בטווח הביניים (5-15 השנים שלאחר מכן) ובטווח הארוך (מעל15 שנים). התר"ש התגבשה במתואם עם התכנית הרב -שנתית לבניין הכוח של צה"ל, ואחד היעדים שנקבעו בה היה צמצום מספר מחנות צה"ל, כדי להביא לשיפור באיכות התשתיות הצבאיות ולחיסכון בעלויות התחזוקה, תוך צמצום החיכוך עם המגזר האזרחי. תר"ש תו"פ, שאושרה בצה"ל בשנת 199956 ,, כללהבין יתר שינויי הפריסה, את פינוי המחנות שהצוות הבין-משרדי עסק בקידום פינוים. התר"ש פירטה את שינויי הפריסה המתוכננים, את פרק הזמן הנדרש לפינוי המחנות ואת מקורות המימון לכך, אם אכן יהיו מקורות למימונם. מימוש התר"ש היה אמור להתבסס גם על תקציב צה"ל, אך בעיקר על מקורות מימון חיצוניים, ובהם התמורה שתתקבל משיווק מחנות. בשנת 2004 קיימה מחלקת תו"פ עבודת מטה (עמ"ט) לעדכון תר"ש תו"פ עד שנת 2025 (להלן- תר"ש תו"פ 2025 ). מהעמ"ט עלה, בין היתר, כי יישום תר"ש תו"פ היה חלקי, עקב מחסור במקורות מימון. זאת כיוון שמימושה חייב הקצאת משאבים שלא היו בידי צה"ל, וכיוון שהמשאבים החיצוניים, כפועל יוצא ממנגנון פינוי מחנות, לא הספיקו למימושה המלא. .__________________ .56 .על פי הסברי מחלקת תו"פ לנציגי משרד מבקר המדינה משרד הביטחון 93 . עוד צוין בעמ"ט כי מנגנון פינוי המחנות מאפשר לשווק רק מחנות אטרקטיביים מבחינת שווי הקרקע, ועקב כך לא ניתן היה לתכנן פריסה צבאית מיטבית, מאחר שפינוים של מחנות רבים, שמהבחינה הצבאית ראוי היה לשנות את אופן פריסתם, אינו עומד במבחן הכדאיות הכלכלית שנקבע בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות, ונבצר מצה"ל לפנותם, לנוכח התקציב הנדרש לכך. 94 דוח שנתי61א .ב. שילוב היעד הלאומי לחיזוק הפריפריה בתכניות הפריסה של צה"ל - תר"ש תו"פ כללה, בין היתר, את בחינת הקמתו של מרכז הכשרה לוגיסטי אחוד (להלן - "עיר הבה"דים") בנגב, שמימונו אמור היה להתבסס על מנגנון פינוי מחנות. במובן זה היוותה תר"ש תו"פ תחילתו של מהלך, שהלך וצבר תאוצה בשנים הבאות, להעתקת מחנות צה"ל לנגב. בנובמבר 2002 החליטה הממשלה57 להטיל על משהב"ט וממ"י לקדם בשלבים את העתקתם של מחנות צה"ל ומפעלי התעשיות הצבאיות מאזורים צפופי אוכלוסין במרכז הארץ לנגב ולגליל. עוד הוחלט, בין היתר, כי משהב"ט יגיש לוועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל הצעה להקמת אתר בנגב, שבו ירוכזו בסיסי ההדרכה (הבה"דים) של צה"ל שיועתקו מצריפין; והצעה להקמת אתר בגליל שאליו יועתק ביה"ס הטכני. ביוני 2004 , בהתייחסו לעדכון תר"ש תו"פ, ציין סגן הרמטכ"ל דאז (בעת הביקורת - הרמטכ"ל), רב -אלוף גבי אשכנזי, כי הסיכוי העיקרי לחידוש תשתיות מחנות צה"ל הוא על ידי מהלכים של שיווק בדגש על העתקת בסיסים דרומה - מהלכים שצפוי שיקבלו סיוע ותמיכה ממשרד האוצר. נוכח זאת התגבש בתר"ש תו"פ 2025 ,שינוי תפיסתי ולפיו ישולבו היעד הצבאי שמטרתו פריסה מיטבית, והיעד הלאומי לחיזוק הפריפריה. במסמך המסגרת לתר"ש תו"פ 2025 "צוין, בין היתר, כי "הוחלט לפעול למימוש תר"ש תופ 2025 באמצעות יצירת תמריץ למדינה... לתמוך כלכלית למימוש המהלך, למרות שבבסיסו אינו כלכלי". בהתאם לכך התבססה תר"ש תו"פ 2025 על חזון ולפיו צה"ל יפרוס את מחנותיו ומתקניו בצפון הארץ ובדרומה, למעט פריסה מינימלית הכרחית במרכז הארץ. המהלך כלל את העברתן של יחידות רבות, חלקן ממחנות שיועדו לפינוי בהתאם להחלטות הצוות הבין -משרדי, וחלקן ממחנות שנחשבו בתר"ש כמחנות חיוניים לטווח ארוך. בשנים 2004 ו- 2005 התקיימו במעהב"ט כמה דיונים בנושא תר"ש תו"פ 2025 , חלקם בראשות מנכ"ל משהב"ט. בדיונים אלה הועלתה חשיבות החזון שהציג אג"ת הן במישור הלאומי והן מבחינת היתרונות שהדבר יקנה לצה"ל, ונדונו אפשרויות שונות ליישומו. לדוגמה, בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט דאז, מר עמוס ירון, בדצמבר 2004 הוא סיכם כי בחמש עד שבע השנים הבאות תוכן תכנית להעתקת בסיסי אגף המודיעין שבמטכ"ל (להלן - אמ"ן) לנגב, וכי במסגרת הצגת התכנית לשר הביטחון יומלץ להביאה לפני הממשלה, באופן שתתקבל החלטה הצהרתית התומכת בתכנית ומחייבת את כלל משרדי הממשלה. בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט ביוני 2005 , ובו נדון, בעיקר, נושא העתקת יחידות אמ"ן ואגף תקשוב לדרום, הודגש כי התקציב למימוש התכנית לא יוקצה מתקציב הביטחון, וכי משרד האוצר מגלה נכונות להתגייס לנושא, נוכח ההכרה בחשיבותו מהבחינה הלאומית ובראיית צה"ל כמנוף לחיזוק הנגב. בסיכום הדיון שקיים סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף משה קפלינסקי, ביולי 2005 בנושא מעבר צה"ל לדרום הוא ציין כי שיווק שטחי הבסיסים במרכז הארץ ותקצוב נוסף מהאוצר יאפשרו לצה"ל לבנות בסיסים חדשים על פי צרכיו העכשוויים. 1 ) גיבוש תכנית האשכולות- סגן הרמטכ"ל הדגיש ביולי 2005 כי המעבר לנגב יתבצע באשכולות וציין כי יש להרכיב אשכולות מיחידות "חזקות" המושכות אחריהן .__________________ .57 החלטה של ועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל מנובמבר 2002 , אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה באותו החודש. משרד הביטחון 95 . יחידות "חלשות" יותר, וכי יש להימנעמבניית אשכולות הכוללים יחידות "חזקות" בלבד. בשנת 2005 התגבשה תר"ש תו"פ 2025 לכדי תכנון מהלך של העברת שני אשכולות מרכזיים - אשכול יחידות אמ"ן ואשכול יחידות אגף התקשוב - אשר לכל אחד מהם צורפו יחידות מגופים 96 דוח שנתי61א .שונים (ז"י, ח"א ואגף כוח אדם - אכ"א) ממחנות שפינוים נדון בישיבות הצוות הבין - משרדי58. האשכולות הורכבו ממחנות מוצא59 .בעלי אטרקטיביות נדל"נית שונה את התר"ש אישרו הרמטכ"ל דאז, רב -אלוף דן חלוץ, בסוף שנת 2005 , וכן שר הביטחון דאז, מר שאול מופז, בינואר 2006 . בדיון שקיים שר הביטחון בינואר 2006 בנושא תר"ש תו"פ 2025 הוא ציין כי "שיטת האשכולות כוללת מחשבה רבה ונכונה", וכי "יש להעבירן כיעד סופי, קרי העברתם כקומפלקס ועסקת חבילה ללא איי מחנות, גם אם הדבר עלול לגרור עלות תקציבית". 2 ) שינוי סדרי עדיפות לפינוי מחנות - בביקורת עלה כי היה חוסר תיאום בין יעדי תר"ש תו"פ 2025 ובין יעדי הפינוי שגיבש הצוות הבין -משרדי. לדוגמה, התר"ש לא כללה מלכתחילה את פינוים של חלק מהמחנות שנדון בצוות הבין - משרדי, דוגמת ביה"ס הטכני, על אף החלטת הממשלה להעתיקו ואף שהכוונה לביצוע ההעתקה הוצגה לוועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל (במרס 2005 .) התר"ש לא כללה גם את פינוים של מחנה תל השומר ומחנות טירה, אף כי הצוות הבין-משרדי עסק בקידום פינוים. עוד עלה בביקורת כי כמה מחנות שיועדו לפינוי בשלבי גיבושה הראשונים של תר"ש תו"פ 2025 , דוגמת מחנה80 , נגרעו ממנה לאחר מכן. כמו כן, על פי סיכום ראש אג"ת דאז, האלוף עידו נחושתן, מאוגוסט 2007 , שאושר על ידי סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף משה קפלינסקי, הוחלט כי מימוש החלטת הממשלה לפינוי מחנות יתבצע בהתאם לתעדוף הבא: ריכוז מאמץ הפינוי יהיה בסל מחנות שיכלול בעיקר מחנות שפינוים הוא מרכיב מרכזי במעבר יחידות צה"ל לנגב. מאמץ משני יושקע ביתר המחנות הנמצאים בתהליך פינוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי תר"ש תו"פ 2025 שינתה את סדרי העדיפויות לפינוי מחנות, תוך הפניית הקשב של הדרג הפיקודי ותכנון הפניית המשאבים התקציביים הנדרשים להעתקת יחידות מסוימות לנגב, ותוך דחיקה הצדה של שאר המחנות אשר פינוים נדון בצוות הבין -משרדי, ושצה"ל עדיין היה מעוניין בפינוים. 3 ) אי מימוש תכנית האשכולות- בשנת 2005 קיבלה הממשלה כמה החלטות הנוגעות לפיתוח הנגב, ובכלל זה החליטה על הקצאת תקציב להעתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים, ועל גיבוש תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב, המתבססת, בין היתר, על העתקת מחנות צה"ל לנגב כמהלך מרכזי, מניע ומחולל שינוי, בדגש על מעבר היחידות הטכנולוגיות של אמ"ן ויחידת המחשב המרכזית (אגף התקשוב) לאזור באר שבע רבתי, והקמתה של "עיר הבה"דים". במהלך הביקורת מסר סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, מר רותם פלג, למשרד מבקר המדינה כי אף שהעתקת הבה"דים ובסיס ח"א אמורה הייתה להתבצע בתחילה במסגרת מנגנון הפינוי הכלכלי שנקבע בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות (להלן - פינוי כלכלי), סיכמו ביניהם משהב"ט ומשרד האוצר על השלמת מימון הפינוי על ידי משרד האוצר ומשהב"ט, מעבר לערך הקרקע. כל זאת, מתוך הכרה בתועלות שיצמחו מהמהלך לחיזוק הפריפריה. בשנים 2007 ו- 2008 חתמו משהב"ט, משרד האוצר וממ"י על הסכמים להעתקת בסיס ח"א .__________________ .58 ,בית ליד, בילו, סירקין, מתקן אדם, גדעונים בית ליד ושערי אברהם. 59 .מחנות מהן יעברו היחידות משרד הביטחון 97 . ,האמור והקמת 'עיר הבה"דים' לנגב. בהסכם שנחתם להעתקת בסיס ח"א נקבע בין היתר, כי משהב"ט ומשרד האוצר יישאו בחלק מעלויות ההעתקה60 . .__________________ .60 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 58 ב( 2008 ), בפרק "היבטים בתקצוב ובניהול של פרויקט העתקת בסיס חיל האוויר מלוד לנבטים", עמ' 1425. 98 דוח שנתי61א . .א) בביקורת עלה כי תכנית האשכולות שניסתה מעהב"ט לקדם, תוך פינוי מחנות ממרכזים עירוניים והעברת יחידות רבות לנגב, לא הגיעה לכלל מימוש. במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , שינויי הפריסה שתוכננו בתר"ש טרם הבשילו לכדי סיכומים בין הצדדים, חוץ מאלה הנוגעים ל'עיר הבה"דים' ולבסיס ח"א הנ"ל. משרד האוצר דחה, ולמעשה הקפיא, את מעברן של יחידות ז"י, ח"א ואכ"א, שתוכנן במסגרת פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים, כחלק מאשכולות אמ"ן ואגף התקשוב. אשר ליחידות אמ"ן ואגף התקשוב, שהן נדבך מרכזי בתכנית הלאומית - האסטרטגית לפיתוח הנגב - תהליך העברת ן מתעכב, וטרם הושגו סיכומים לגביו61 . עוד עלה בביקורת כי תכנית האשכולות לא צלחה מאחר שמעהב"ט לא דבקה במימושה כ"עסקת חבילה", וכן מאחר שהרכבת האשכולות לא התבססה כלל על ניתוח כלכלי. מאחר שספק אם יש מקורות מספיקים למימוש תר"ש תו"פ 2025 , ייתכן שהניסיון למימושה ל א יצלח, כמו הניסיון למימוש קודמתה 62 . עקב כך עלול צה"ל להיכשל בקידום הפריסה המיטבית לצרכיו בהתאם לתכניות הרב-שנתיות שגיבש, בין היתר נוכח הקושי בפינוי המחנות. בהקשר זה יצוין כי משנת 2005 ואילך, גם לאחר שגובשה תר"ש תו"פ 2025 שעיקרה מעבר יחידות צה"ל לנגב, הוסי פה מערכת הביטחון לנסות לקדם את שיווק מחנות צה"ל שיועדו לפינוי באמצעות הצוות הבין-משרדי, לרבות אלה שיפונו במסגרת מעבר יחידות צה"ל לנגב. הדבר נועד להביא למקסום ערכי הקרקעות המתפנות, כדי לקדם את תהליך הפינוי. אולם, כפי שצוין לעיל, לא חלה בשנים אלו התקדמות של ממש בעבודת הצוות הבין-משרדי. ב) החלטת משרד האוצר בנוגע לאי -השתתפותו במימון העברתן של יחידות ממחנות שפינוים נדון בישיבות הצוות הבין-משרדי ושצה"ל רצה לכלול באשכולות אמ"ן ואגף תקשוב כמתואר לעיל, התבססה על הערכתו בנוגע לתועלת שתופק מהעברתן לפיתוח האזור. אולם בביקורת עלה כי אי -נכונותו של משרד האוצר לשאת חלקית במימון העברתן של יחידות אלו (מעבר לשווי הקרקע המתפנה), לא התבססה על ניתוחים כלכליים שעשה לגבי כל אחת מהן. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביסוס תהליך קבלת החלטות בנוגע למחנות אלה ללא ניתוחים כלכליים - אינו מספק , והדבר עלול להביא לקבלת החלטות שאינן מיטביות. על כן ראוי שמשרד האוצר יבסס את החלטותיו לגבי המחנות האמורים על תחשיבי עלות לעומת תועלת. ראוי שבתחשיבים אלה יובאו בחשבון כלל ההשפעות של המעבר הנדון על אזור היעד וכלל התועלות - הישירות והעקיפות - שמקורן בפינוי המחנות ממקומם הנוכחי, כאמור לעיל. זאת ועוד, על משרד האוצר להציג את תחשיביו לפני הצוות הבין-משרדי, וכל אימת שאין הסכמה לגבי תחשיבים אלה - יש מקום להעלות את הסוגיה לפני ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, בהתאם להחלטת הממשלה לפינוי מחנות. .__________________ .61 בעניין זה ראו את הפרק "העתקת יחידות אגף המודיעין ואגף התקשוב לנגב", בדוח זה. 62 בשנת 2010 ביצע אג"ת עמ"ט לעדכון תר"ש תו"פ 2025. משרד הביטחון 99 . 100 דוח שנתי61א .השפעותיו של העיכוב בתהליך פינוי מחנות צה"ל .1 . התמשכות תהליך פינוי מחנות הצבא השונים במשך שנים רבות גרמה לכך שתחשיבי הכדאיות הכלכלית אינם מעודכנים ואף גרמה לבזבוז משאבים, כלהלן: א. הערכת עלויות ההעתקה, המשמשת מרכיב חיוני בביצוע הערכת הכדאיות הכלכלית, נעשית, כאמור, בשלבים הר אשוניים של תהליך פינוי מחנה. ביצוע ההערכה נמשך זמן רב, לרוב מעל לשנה, ועלותה גבוהה לרוב מ- 100,000 ש"ח63.. עדכון עלויות ההעתקה אורך גם הוא זמן רב וכרוך בתשלום נוסף בעקבות התמשכות תהליך הפינוי, ההערכות בנושא עלויות ההעתקה כבר לא היו עדכניות, בין היתר נוכח השינויים שעשה צה"ל בחלק מהמחנות, לרבות בינוי חדש, ונוכח העובדה שבמשך השנים התפנו מחלק מהמחנות יחידות ששהו בהם, ועקב כך עלויות ההעתקה שחושבו קודם לכן לא תאמו עוד את המצב בפועל. נוכח השינויים דלעיל, ובהתחשב בכך שעדכון עלויות ההעתקה נמשך זמן לא מבוטל ואף כרוך בהוצאות - לגבי רוב המחנות המיועדים לפינוי במסגרת הצוות הבין-משרדי לא היו בכל זמן נתון הערכות עדכניות לגבי עלויות ההעתקה. לדוגמה, עלות ההעתקה של מחנה גלילות חושבה בשנת 1998 ; ועלות ההעתקה של מחנה קסטינה - בשנת 1999 .. במועד סיום הביקורת טרם פונו שני מחנות אלה ב. באופן דומה, גם השומות שנעשו לקרקעות עליהן שוכנים המחנות המיועדים לפינוי אינן מעודכנות, עקב השינויים התכנוניים שחלו במרחב הנדון והשינויים בתנאי השוק. משום כך במועד סיום הביקורת רוב השומות לא שיקפו את ערכי הקרקע הריאליים, ועדכונן מחייב הקצאה של זמן ותקציב נוספים. ג. בשלבים הראשוניים של בחינת פינוי מחנות צה"ל מתכנן משהב"ט תכנון ראשוני לבינוי החלופי במחנות היעד במימון המתקבל ממשרד האוצר. נוכח התמשכות תהליכי פינוי המחנות על פני שנים רבות והשתנות הנסיבות, ירדו לעתים לטמיון הכספים שהושקעו לצורך כך. לדוגמה, בשנת 1994 קיבלה מעהב"ט סך של 4 מיליון ש"ח כדי לבצע תכנון ראשוני לביה"ס הטכני ; ובשנת 2001 קיבלה סך של 5 מיליון ש"ח כדי לבצע תכנון למחנה סירקין. במועד סיום הביקורת טרם נחתמו הסכמים לפינוי שני מחנות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח המתואר לעיל, במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , הנתונים שבידי הצוות הבין-משרדי, שאמורים לבסס את תחשיבי הכדאיות הכלכלית כחלק מרכזי מתהליך קבלת ההחלטות, לא היו מעודכנים. בנסיבות אלו הנתונים ברובם אינם יכולים לשמש למטרה שיועדו לה, ויש צורך לעדכנם. 2 . חוק התכנון והבנייה קבע מסלול מיוח ד לאישור הקמת מתקנים ביטחוניים. אשר למחנות הצבא, שהוקמו קודם להחלת החוק - הקמתם לא נדונה כלל במוסדות התכנון, אשר דנים בשינויים מוצעים לייעודי קרקע ולא במצב הקיים64 . .__________________ .63 לדוגמה, על פי נתוני אמו"ן- מעהב"ט שילמה בשנת 1998 סך של 290,000 ש"ח בגין הערכה של חברה בודקת לגבי עלויות העתקת מחנה גלילות; ובגין הערכת עלויות לגבי העתקת מחנה עודד - 145,000 .ש"ח 64 בחוק התכנון והבנייה נ קבע כי "המבקש היתר למתקן ביטחוני והוועדה למתקנים ביטחוניים יתחשבו, ככל האפשר, בהנחיות התכנוניות והסביבתיות שתתן הוועדה המחוזית לעניין זה". משרד הביטחון 101 . לנוכח רצונה של מעהב"ט לפנות מחנות צבא ישנים, שהוקמו ברובם לפני שנכנסו לתוקף תכניות המתאר השונות, יש הזדמנות לביצוע שינוי במצב 102 דוח שנתי61א .הקיים ולקידום מימושם של יעדי מוסדות התכנון, בהתאם לעקרונות תכניות המתאר ולמדיניות התכנון. השתהות בפינוי מחנות הצבא בכלל וממרכזים עירוניים בפרט מונעת את מימוש ייעודי הקרקע בשטח המתפנה, כפי שקבעו מוסדות התכנון בתכניות המתאר. להלן יובאו כמה דוגמאות למחנות צה"ל המיועדים לפינוי, הנמצאים על קרקע שיועדה בתכניות המתאר לשימושים אזרחיים שונים: א. על פי תכנית המתאר הארצית לחופים 65 , על בסיס חיל הים באילת לעבור ממקומו ולהשתלב בנמל האזרחי. השטח שיתפנה אמור לשמש לפיתוח עירוני. ב. מחנה סירקין נמצא בשטח שיועד בתכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז66 "לשמש כ"נוף כפרי פתוח 67 "וכ"אזור נחל וסביבותיו 68 . הותרת המחנה במקומו מונעת את מימוש התמ"מ. ג. מחנה תל השומר שוכן בקרקע המיועדת למגורים, בהתאם לתכנית מתאר כוללת לבקעת אונו שהכינו משרד הפנים, ממ"י ו הרשויות המקומיות. אי -פינוי המחנה מונע את הסבתו לאזור מגורים69 . 3 . .בחלק ניכר מהמחנות המיועדים לפינוי יש מבנים ותשתיות ישנים כיוון שבמשך שנים לא הקצה צה"ל את המשאבים הנדרשים לשמירה על הקיים, מצבם של מחנות אלה ירוד, והוא הולך ומידרדר משנה לשנה. עקב כך עלויו ת התחזוקה של הבינוי והתשתיות, שצה"ל נדרש לממן, הולכות וגדלות. למרות זאת, על פי נתוני אט"ל, התקציב שמקצה צה"ל לתחזוקה הולך ופוחת משנה לשנה. עקב מגבלת התקציב לתחזוקת מבנים ותשתיות נמנע צה"ל - ובעיקר ז"י ואט"ל - מלהקצות תקציב לתחזוקה במחנות המיועדים לפינוי, למעט לתיקון תקלות. לעומת זאת, ח"א מקצה את התקציב הנדרש לתחזוקה שוטפת אף למחנות המיועדים לפינוי, דוגמת ביה"ס הטכני 70 . בשל התמשכות תהליך הפינוי של מחנות צה"ל, מצד אחד, והיעדר תחזוקה הולמת, מצד אחר, מצבם של אותם מחנות ירוד ביותר, ויש בהם, בין היתר, מבנים המיועדים להריסה ומבנים נטושים שקרסו. לדוגמה, במחנה ביל "ו, המיועד לפינוי בהתאם להחלטת הצוות הבין-משרדי, יש מבנים מיועדים להריסה בהיקף משוער .__________________ .65 תמ"א13 .'א 66 /תמ"מ3 'שינוי מס21 , אותה אישרה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה במאי 2002. 67 שטח המיועד לשימוש חקלאיכמשמעותו בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה, וכן להגנה על נוף כפרי, שימור הנוף הפתוח, מתקני נופש, פנאי ותיירות, מתקנים ומוסדות הקשורים להתיישבות הכפרית המשתלבים בשטח החקלאי. 68 שטח המיועד למערכות הטבעיות הקשורות לנחל, לניקוז ולזרימה של מים, לנופש בחיק הטבע ולפעילויות הקשורות בנחל לרווחת הציבור, לעיבוד חקלאי ולהקמת הבניינים והמתקנים הדרושים לשם כך. 69 ביוני 2010 אושרה להפקדה תכנית של ממ"י הכוללת הקמת 2,445 יחידות דיור בחלקו המזרחי של שטח המחנה. 70 על פי נתוני ח"א, בשנים 2005 -2009 השקיע החיל בתחזוקה ובבינויחדש בבסיס זה סך של כ -39 מיליון ש"ח במחירים שוטפים. בין היתר, החיל שיפץ כיתות ומבנים וביצע תחזוקה בתשתיות מים, ביוב וחשמל. משרד הביטחון 103 . של800 מ"ר; בצריפין- בהיקף משוער של 10,400 מ"ר; ובתל השומר- בהיקף של 7,200 :מ"ר. להלן תיאור מצבם של כמה מחנות 104 דוח שנתי61א .א. מחנה 80 - נושא פינויו של המחנה עלה לראשונה לדיון בישיבת הצוות הבין- משרדי באוקטובר 200271 . בדיון שקיים סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף משה קפלינסקי, באפריל 2006 בנושא סטטוס שיווק מחנות הוא סיכם כי על מז"י לפעול לפינוי מהיר של המחנה, וכי נוכח זאת אין לבנות או להשקיע בו. במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , מחנה80 עדיין פעיל, והוא משמש בסיס טירונות שבו שוהים בזמן נתון כ - 1,500 חיילים. במחנה מבנים ישנים מאוד, אשר חלקם מיועדים להריסה. נוסף על כך, יש במחנה מפגעים חמורים בתחום התשתיות, ובהם: בורות ביוב ובורות ניקוז סתומים, גגות דולפ ים, מרצפות ומדרגות שבורות, פיצוצים תכופים בצנרת הביוב, שעשויה מאסבסט, ובורות פעורים בכביש. במחנה קרס מבנה שגגו עשוי מאסבסט, והומלץ לאטום מבנה אחר, בעל גג אסבסט וקירות מאסבסט פריך, עקב שברים בקירות72 . במחנה אין חדרי ביטחון לחיילים, וכיתות הבנויות מבטון מספקו ת פתרון חלקי בלבד לשעת חירום. בדצמבר 2009 פנו גורמים מהמחנה למרכז בינוי, בין היתר, בעניין תקלות בתשתיות החשמל המסכנות חיי אדם. ב. מחנות טירה - נושא פינוי מחנות טירה עלה לדיון בישיבת הצוות הבין-משרדי כבר בספטמבר 1996 . במועד סיום הביקורת, יוני 2010, כ-15 שנים לאחר מכן, טרם נחתם הסכם לפינוים 73. מחנות אלה נבנו ברובם לפני כ -80 שנה, ומצב התחזוקה בהם ירוד ביותר. בבסיס ציוד, לדוגמה, נמצאים מבנים ישנים בעלי גגות אסבסט; סדקים פעורים בקירות; בורות פעורים במבנים ובמעברים; ותשתיות החשמל, המים והביוב רעועות. כמו כן יש בבסיס מבנים הרוסים ומבנים המיועדים להריסה. נוסף על כך, אין בבסיס די חדרי ביטחון כדי לאפשר מיגון של כל כוח האדם השוהה בו. משרד מבקר המדינה מדגיש כי נוכח מצבם הירוד של חלק מהמחנות המיועדים לפינוי, על צה"ל לוודא כי יישמרו תנאי מחיה נאותים לחיילים כל עוד לא פונו המחנות. 4 . ,בשל העיכוב המתמשך בקצב פינוים של מחנות המיועדים לפינוי יידרש צה"ל במוקדם או במאוחר לחדש מבנים ותשתיות במחנות אלה. אם צה"ל ישקיע תקציבים ניכרים בשיפור מבנים ותשתיות במחנות המיועדים לפינוי - עלול פינוים להפוך לפחות כדאי בעיניו, באשר התמריץ העיקרי שלו לפינוי מחנות הוא חידוש מחנותיו, והוא עלול לחזור בו מהחלטתו בדבר פינוים. לעומת זאת, מוסדות התכנון עלולים להתנגד לחידוש המבנים והתשתיות במחנות הקיימים, נוכח קיומו של נוהל לעבודת ועדת משנה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (הוועדה למתקנים ביטחוניים), הקובע, בין היתר, כי הקמת מתקן בהיקף משמעותי בתוך מתקן ביטחוני קיים תהיה טעונה אישור של הוועדה74 . מנהל מינהל .__________________ .71 בתר"ש תו"פ מסוף שנות התשעים של המאה העשרים הוגדר מחנה80 כמחנה חיוני לטווח ארוך, אולם לאחר מכן שינה אג"ת את מעמדו. 72 בעניין זה רא ו את הפרק "פעילותם של צה"ל ושל משרד הביטחון בתחום הגנת הסביבה בצה"ל - מעקב מורחב" בדוח זה. 73 הגורמים העיקריים לעיכוב בתהליך הפינוי של מחנות אלה הם: מחלוקת בין מעהב"ט ובין ממ"י לגבי עלויות ההעתקה ועמדת מעהב"ט לגבי פינוי משולב של שלושת המחנות גם יחד. 74 נוהל משרד המשפטים ממרס 2009 . משרד הביטחון 105 . התכנון שבמשרד הפנים מסר למשרד מבקר המדינה כי נוכח השינויים שחלו בשנים האחרונות בעקבות הפסיקה בנושא75 , צה"ל לא יוכל באותה קלות כבעבר להרחיב ולבנות במחנותיו. עוד מסר, בהתייחסו למחנה סירקין שהתפנה בחלקו 76 , כי לא לגיטימי שצה"ל יתכנן להעביר לתחומו של מחנה זה יחידות נוספות, באשר שימוש זה אינו מתיישב .__________________ .75 ראו למשל עע"מ 2408/05 , הושעיה ישוב קהילתי כפרי של אגוד המושבים של הפועל המזרחי נ' מדינת ישראל-משרד הביטחון ואח', תקדין. 76 .ח"א הוציא את יחידותיו מהמחנה לפני מספר שנים 106 דוח שנתי61א .עם ייעוד הקרקע כשטח פתוח על פי תכנית המתאר המחוזית שבתוקף. לדבריו, על מעהב"ט לפעול על פי מדיניות התכנון הארצית והמחוזית, ועל מוסדות התכנון לשקול בקפידה את האפשרות להרחבת מחנה קיים. בנסיבות אלו, מצד אחד צה"ל ממעט זה שנים להשקיע בתחזוקה ובבינוי חדש במחנות המיועדים לפינוי, כשייתכן שמוסדות התכנון לא יאפשרו לו בינוי חדש בעתיד, ומצד אחר הוא ממשיך את פעילותו בהם. . תהליך פינוי מחנות צה"ל הוא פרויקט לאומי, שהוחל בביצועו כ-17 שנה לפני מועד סיום הביקורת, אשר מטרתו לפנות את מרכזי האוכלוסין ולאפשר את פיתוחם האזרחי. חלק מהמחנות פונו, אך עדיין נותרו מחנות גדולים במרכזים עירוניים, אף על פי שהצורך בפיתוח אזרחי שריר וקיים; אף שהימצאות המחנות בקרקעות אלו אינה מתיישבת לרוב עם ייעודי הקרקע שבתכניות המתאר; ואף שצה"ל מעוניין בפינוי אותם מחנות, כדי לחדש את המבנים והתשתיות המשמשים אותו בפעולתו. התהליך אינו מתקדם בקצב הנדרש, בעיקר בשל מחלוקות בין חברי הצוות הבין-משרדי, שהוקם מכוח החלט ת הממשלה לפינוי מחנות, בנוגע לכדאיות הכלכלית שבפינוים, ובייחוד בנוגע למרכיבי העלות שיוכרו במחנות החלופיים שיקים צה"ל. נוסף על כך לא השכיל הצוות הבין - משרדי ליצור מנגנונים לקיצור הליכי התכנון והשיווק של הקרקעות המתפנות; ועקב כך עוכבה השגת יעדי הפינוי, נגרמה שחיקה משמעותית במצב המחנות שיועדו לפינוי וסוכל מימוש שימושי הקרקע בהתאם לתכניות המתאר הארציות, המחוזיות והמקומיות. זאת ועוד, אי -מימוש תכניות הפריסה של צה"ל פוגע בו מהבחינה האופרטיבית, הלוגיסטית, הארגונית והתקציבית. כמו כן הוא פוגע ברווחת החיילים השוהים במחנות שמיועדים לפינוי, שמצב המבנים והתשתיות בהם ירוד. בנסיבות הקיימות, שבהן פינוי מחנות תואם את צרכיו המבצעיים והארגוניים של צה"ל, יש הזדמנות למימוש של מכלול היעדים הלאומיים - הביטחוניים, התכנוניים, הכלכליים והסביבתיים. אם תוחמץ הזדמנות זו ויימשך העיכוב בפינ וי המחנות, ייתכן שצה"ל יידרש לשנות את תכניות הפריסה שלו, תוך חידוש תשתיותיו במחנות הקיימים והמשך הישארותו במרכזי אוכלוסין; מצב שינציח את אי -היכולת לממש יעדים אזרחיים בשטחים אלה. אשר על כן לדעת משרד מבקר המדינה, על הצוות הבין -משרדי לגבש בתוך פרק זמן קצר ככ ל האפשר תמונת מצב מלאה ועדכנית של כלל המחנות המיועדים לפינוי. זאת לרבות כלל עלויות ההעתקה הצפויות וכלל התועלות שהמדינה עתידה להפיק בטווח הקצר ובטווח הארוך מפינוי המחנות הישנים ממרכזים צפופי אוכלוסין ומהקמת מחנות חדשים במקומות חלופיים. תפקוד הצוות הבין -משרד י עד כה מלמד על הצורך בחיזוק האמצעים שבידיו לקידום תהליך פינוי מחנות צה"ל, לרבות ההכרה בתהליך משרד הביטחון 107 . כ"פרויקט לאומי" והעמדת כלים ייחודיים לקידומו. כמו כן נדרשת הסדרת אופן פעולתו, לרבות גיבוש העקרונות המנחים, דרכי קבלת ההחלטות וקיום מעקב אחר ביצוען, תוך קביעת נהלים ותכניות עבודה מפורטות. 108 דוח שנתי61א . .נוסף על כך, נוכח התמשכותו של תהליך פינוי המחנות עד כה, ובחלוף 17 שנה ממועד החלטת הממשלה, יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר שיופקד להבא על עבודת הצוות הבין -משרדי וישמש כגורם מדיני שיפעל לקידום התהליך. הדבר נועד לאפשר את מיצוי התועלות הגלומות בתהליך ואת השגתם של יעדים לאומיים חשובים של מדינת ישראל. .הטיפול של צה"ל במחנות נטושים .צה"ל פועל בסביבה משתנה, המאופיינת בשינויים בסוגי האיומים על מדינת ישראל, בהתפתחויות טכנולוגיות ובאילוצים תקציביים. כל אלה מחייבים גמישות והתאמה של אמצעים, של דפוסי פעילות ושל מסגרות ארגוניות - כדי לתת מענה מבצעי מיטבי לאיומים, במגבלות הקיימות. נוכח זאת, צה"ל משנה, מפעם לפעם, גם את פריסת יחידותיו, מקים מחנות ומתקנים ביטחוניים חדשים ועוזב את אלה שאין צורך בהם עוד. מנתוני אג"ת עולה כי חלק מהמחנות הנעזבים נש ארים בחזקת צה"ל פרקי זמן ארוכים, לעתים עשרות שנים, אף כי אין לו כל צורך בהם (להלן - מחנות נטושים). מדובר בעיקר במחנות קטנים ובינוניים ששטחם עשרות עד מאות דונמים. רוב המחנות הללו נמצאים באזורים שאין בהם ביקוש לשימוש אזרחי בקרקע, ועל כן לא ניתן לשווקם במסגרת תהליך שיווק המחנות שפורט לעיל77 . מנתוני צה"ל עולה כי בינואר 2010 היו בצה"ל עשרות רבות של מחנות נטושים78 , המתפרסים על פני שטח כולל של יותר מ - 38,000 דונם, כמפורט להלן: מחנות בשטח של 6,174 דונמים בפיקוד הצפון; מחנות בשטח של 11,585 דונמים בפיקוד המרכז; ומחנות בשטח של 20,974 דונמים בפד"ם. מחנות אלה מהווים כ- 6% .מכלל המתקנים שבחזקת צה"ל 1 . כאמור, מעמדו הסטטוטורי של שטח מחנות צה"ל מוסדר בחוק התכנון והבנייה, הקובע מסלול תכנוני מיוחד לדיון בבקשת צה"ל לקבלת היתר להקמת מתקנים ביטחוניים 79. בהתקבל ההיתר, ואם ממ"י הוא המ נהל את הקרקע הנדרשת להקמת המתקן 80 , הוא מקצה את הקרקע למשהב"ט בהתאם לכללים שנקבעו בנוהל של ממ"י שעניינו "הקצאת קרקע לצורכי ביטחון" (ראו פירוט בהמשך פרק זה). אשר למקרים שבהם בכוונת משהב"ט להחזיר לממ"י שטח שאינו נדרש עוד לצה"ל קובע הנוהל כי משהב"ט יחזיר אותו "כשהוא פנוי וריק". ממסמכי צה"ל עולה כי סוגיית המחנות הנטושים נבחנה בצה"ל במשך השנים ואף ננקטו צעדים שנועדו להחזיר לממ"י את השטחים של חלק מהמחנות. במסגרת .__________________ .77 על פי הערכת צה"ל, את מקצת מהמחנות ניתן יהיה לשווק בשנים הבאות (בנושא זה ראו בהמשך). 78 .לרבות באיו"ש 79 היתר להקמת מתקן ביטחוני ניתן על ידי ועדת משנה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במסגרת מסלול ייעודי המוגדר בחוק. ראו פירוט בהמשך פרק זה. 80 "הסמכויות והתפקידים של ממ"י מוגדרים בחוק רשות מקרקעי ישראל, התשך- 1960 . בחוק נקבע כי ממ"י יפעל "לניהול מקרקעי ישראל כמשאב לשם פיתוחה של מדינת ישראל לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים". כאמור, על פי נתוני ממ"י, כ-93% .מכלל הקרקעות במדינת ישראל הן בבעלות המדינה שאותן הוא מנהל משרד הביטחון 109 . בחינה זו הובאו בחשבון, מחד, העלות הכרוכה בהמשך החזקת המחנות, ובעיקר תשלום מסי הארנונה שמעהב"ט משלמת בעד חלק מהם (מעהב"ט אינה משלמת ארנונה בעד 86% מהמחנות הנטושים), ומאידך, עלויות הפינוי והפירוק של המחנות, לקראת החזרת שטחיהם לממ"י, כמפורט להלן: 110 דוח שנתי61א .בדצמבר 2003 , במסגרת עדכון תר"ש תו"פ, ציין סגן הרמטכ"ל, בין היתר, את הצורך בתכנית אב שתבטא את סדרי העדיפות של צה"ל מבחינת התשתית והפריסה ותבטיח, בין היתר, התייעלות ושיפור האפקטיביות, בדגש על שיפור התשתיות, תוך סגירה ואיחוד של מחנות. בהמשך לקביעה זו, קיים רמ"ח תו"פ במרס 2004 דיון בנושא גיבוש תמונת המצב בנוגע לתשתית ולפריסה, בדגש על זיהוי המחנות שפונו או ננטשו ואלה הצפויים להתפנות. בסיכום הדיון קבע הרמ"ח, בין היתר, כי עבודת המטה תתייחס לדרכי ההתמודדות עם תופעת נטישת המחנות ומיצוי הטיפול בה, ותכלול מיפוי של המחנות הנטושים וכן עדכון בנוגע לבינוי ולתשתיות שבהם, הערכה בנוגע לעלויות פירוק התשתיות והמבנים הקיימים והערכת עלות תשלומי הארנונה עבור החזקת מחנות אלו. בספטמבר 2004 ,העביר רמ"ח תו"פ לסגן הרמטכ"ל את סיכום עבודת המטה שלפיה יש עשרות מחנות נטושים, ותעדפה את הטיפול בהם על פי אמות מידה של היקף תשלומי הארנונה עבורם, מידת החיכוך עם האוכלוסייה האזרחית והסכנות הבטיחותיות הכרוכות באי-פינוים. בסיכום עבודת המטה גובשה רשימה של 21 מחנות שלגביהם הוצע "לרכז מאמץ על מנת להביא לפינוים ולהחזרת הקרקע לבעליה". במסמך צוין, בין היתר, כי "הנזקים העלולים להיגרם לצה"ל עקב הותרת המצב כמות שהוא, בראייה ארוכת טווח, גדולים מההוצאה הנדרשת לשם פינוי המחנות הנטושים והחזרת הקרקע לבעליה. לאור האמור ממליץ אג"ת להקצות את המשאבים הנדרשים לפינוי המחנות הנטושים ולהנחות... לפעול לפינוים. לאחר השלמת הפינוי יפעל אג"ת להחזרת הקרקע לבעליה, בשיתוף מרכז בינוי ומשהב"ט". באותו מועד, ספטמבר 2004 , אישר סגן הרמטכ"ל את המלצ ות אג"ת וקבע כי נדרש להכין תכנית עבודה שתמומש בשנת 2005 , וכי את התקציב לכך יקצו הגופים הנושאים באחריות לנושא מתקציבם. בהתאם למסמכי את"ק, בחודשים דצמבר 2004 - אפריל 2005 הכין מרכז בינוי תמחיר ראשוני של עלות פינוים של 21 מחנות, שהסתכם בכ-7 עד9 .מיליון ש"ח במאי 2005 הודיע את"ק לסגן הרמטכ"ל, לרמ"ט אט"ל, לראש אג"ת ולגורמים נוספים כי הוא סיכם עם משרד האוצר את קבלתה של הלוואה למימון פינוי המחנות בסך 20 ,מיליון ש"ח, וכי סיכום זה "מאפשר לפנות, בתכנית תלת שנתית מספר מחנות גדול מ-21 המחנות שהוגדרו ללא הטלת נטל על הפיקודים ואט"ל, שכן החזר ההלוואה יהיה מחסכון בעלויות ארנונה ועלויות שוטפות אחרות". ממסמכי אג"ת עולה כי נוכח קבלת ההלוואה הוא אישר לפנות 55 מחנות ולהחזיר את שטחיהם לממ"י בשנים 2005 -2007 , לרבות 21 המחנות שהוצגו לסגן הרמטכ"ל. בפועל, נמצא כי עד למרס 2010 הוחזרו שטחיהם של 26 (כ-47% ) מ- 55 המחנות האמורים,ו-19 מחנות אחרים נמצאים בהליך החזרה לממ"י. יתר על כן, מנתוני אג"ת המעודכנים לינואר 2010 עולה כי על אף החזרת26 ,המחנות בשנים 2004 -2010 גדל המספר הכולל של המחנות הנטושים בצה"ל בכ-60% . בביקורת עלה כי אג"ת לא ניתח את ה סיבות לגידול הניכר במספר המחנות הנטושים. אף על פי כן, בהתייחסותו לממצאי הביקורת מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי "הסיבה לעלייה במספר המחנות נעוצה בהשלמת עבודת מטה למיפוי מחנות צה"ל ולא בהאצת תהליך פינוי המחנות על ידי יחידות צה"ל". משרד הביטחון 111 .משרד מבקר המד ינה מעיר כי צה"ל גיבש את התכנית לפינוי המחנות הנטושים נוכח הערכת אג"ת בנוגע לנזקים העלולים להיגרם לצה"ל עקב הותרת המצב כמות שהוא, בראייה ארוכת טווח. יש לראות כליקוי הן את העובדה שצה"ל לא החזיר את השטחים של כל המחנות הנטושים שקבע כי יש להחזירם, והן את העובד ה שבמשך שנים לא בוצע מעקב בנושא מספר המחנות הנטושים והסיבות לאי-פינוים. 112 דוח שנתי61א .2 . ,תהליך פינוי מחנה צבאי מוגדר בפקודת מטכ"ל שעניינה "הקצאה, מסירה העברה, פינוי, שימוש ואחריות למקרקעין", וכן בהוראת מרכז בינוי בנושא "נוהל מחנות" (להלן - הוראות הצבא). על פי הוראות הצבא, תהליך פינוי מחנה נחלק לכמה שלבים, וראשיתו במתן אישור אג"ת לגוף הצבאי הנוגע בדבר, ולפיו יש לפנות את הקרקע; המשכו בתכנון תכנית פינוי המחנה ובביצועה על ידי הגוף הצבאי; וסיומו בהחזרת הקרקע לרשות ממ"י. במסגרת ביצוע הפינוי אמור הגוף הצבאי הנוגע לדאוג להריסת מבנים ומתקנים שנבנו במהלך השהייה על הקרקע, לפי הנחיה פרטנית של מרכז בינוי, לרבות סריקת נפלים וניתוק תשתיות. לאחר סיום שלב זה, על מרכז בינוי לתאם את החזרת הקרקע למשהב"ט, לצורך החזרתה לממ"י. פקודת המטכ"ל דלעיל קובעת כי "מקרקעין המתפנים על ידי יחידה בלי שהועברו מייד לרשות יחידה אחרת, אחראית מפקדת הפיקוד... שברשותם המקרקעין, לשמור עליהם". עוד נקבע בפקודה כי "השמירה במקרקעין פנויים תתקיים על ידי שומרים שיימצאו בהם באופן קבוע ורצוף או על ידי סיורים". בתגובה על בקשת משרד מבקר המדינה לקבל את אישורי אג"ת לעזיבתם של עשרות רבות של המחנות שננטשו על ידי יחידות צה"ל , מסר רע"ן תכנון כי כל המחנות הללו ננטשו באופן חד-צדדי ללא אישור אג"ת, וכי האחריות לכך מוטלת על הפיקודים המרחביים הנוגעים. עוד מסר כי נוכח חלוקת האחריות והסמכויות בין אג"ת ובין הפיקודים, אג"ת אינו מקיים ב קרה שמטרתה למנוע עזיבה לא מבוקרת של מחנות, ועל כן סביר כי יש מחנות נטושים נוספים שאג"ת אינו יודע על דבר קיומם, היות שהפיקודים לא עדכנו אותו בדבר עזיבתם. בביקורת עלה כי במקרים רבים יציאת יחידות צה"ל מהמחנות לא לוותה בפעולות של סידור וניקוי השטח, שלא לפי פקודת מטכ"ל דלעיל, ולפיכך נותרו בהם מפגעים רבים, כגון מבנים הרוסים, בורות, פסולת וזיהומים מסוגים שונים (בנושאים אלה ראו בהמשך פרק זה), ולא בוצעה בהם סריקה מסודרת של נפלים. נוסף על כך נמצא כי השטח של רוב המחנות לא גודר, פעולה המתבקשת כדי להבטיח, בין היתר, שמיר ה ראויה על המקום, וכי הפיקודים, האחראים כאמור לשמור על שטח המחנות שעזבו, לא פעלו על פי הנדרש: לא הציבו בהם שמירה ולא קיימו סיורים בתחומם. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה רבה את העובדה שהפיקודים לא הקפידו למלא את הוראות הצבא, ואפשרו ליחידות הכפופות להם לעזוב מחנות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי אג"ת, שהיה ער במשך שנים לתופעה של עזיבת מחנות ללא אישורו, לא בחן דרכים למיגורה, אלא השלים למעשה עם המצב והסתפק באיסוף מידע על המחנות שכבר ננטשו ובנקיטת צעדים להחזרת חלק מהם לממ"י. יתרה מזו, נטישתם של מחנות צה"ל כה רבים בלא ידיעתו של אג"ת ובלא בקרה שלו בנושא מלמדת על תופעה מערכתית, החורגת מתחום פעילותם של הפיקודים, שהתרחשה ללא ראייה כוללת ופיקוח מרכזי של צה"ל. ממילא, הדבר פגם ביכולת מעהב"ט לקבל החלטות לגבי המשך הטיפול במחנות אלה. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודי ע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי מתקיימת בקרה עתית בנושא מחנות נטושים "כחלק מהליך אישור תכניות העבודה השנתיות לגופים ולזרועות, במסגרתו נבחן ומאושר באג"ת פרק 'תשתית ופריסה' בתכנית העבודה של כל אחד מהגופים, הזרועות והפיקודים בצה"ל. כמו כן, במסגרת משרד הביטחון 113 .התכנית הרב שנתית לתשתית ופריסה נבחן מחדש הצורך בשימוש המקרקעין של כל אחד מהמחנות והמתקנים שברשות צה"ל". עוד הודיע צה"ל כי "בעקבות מקרים בהם נעזבו מחנות... ללא אישור אג"ת חודדו ההוראות המחייבות בצה"ל למפקדי היחידות". 114 דוח שנתי61א . .משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח ממצאי הביקורת בנוגע למספר הרב של מחנות צה"ל שננטשו ונזנחו ללא קבלת אישור מאג"ת, הבקרה ברמת-העל של אישור תכניות העבודה אינה מספקת. על כן, על אג"ת לבחון את התהליך של אישור פינוי מחנות המתקיים בגופי צה"ל ובאג"ת, ולנקוט צעדים שיבטיחו שבעתיד יחידות לא ינטשו מחנות ללא קבלת אישור לכך. . .3 . תופעה רחבת היקף זו- שבמסגרתה צה"ל עוזב מחנות אך ממשיך להחזיק בשטחיהם אף שהם אינם משמשים עוד למטרה ביטחונית - אינה מתיישבת עם כללי מינהל תקין, בייחוד מאחר שהשטחים שפונו הוזנחו ורבים מהם הפכו לאתרים שיש בהם משום מטרד סביבתי. משרד מבקר המדינה סקר את ההיבטים הקשורים לתופעת המחנות הנטושים בצה"ל, ולהלן עיקרם: א. היבטים חוקיים מתקן ביטחוני מוגדר בחוק התכנון והבנייה כ"בנין, מחנה או דרך המוחזק או נועד להיות מוחזק בידי צבא הגנה לישראל, או בידי שלוחה אחרת של מערכת הביטחון שאושרה לצורך פרק זה על ידי שר הבטחון, ל מעט בנין, מחנה או דרך שאינו משמש למטרה בטחונית או שלא נועד לכך או ששר הביטחון או מי שהוסמך על ידיו הורה עליו שהוא פתוח לציבור". חוק התכנון והבנייה מגדיר את האופן שבו מאשרים מוסדות התכנון במדינה תכניות בנייה. אשר למתקנים ביטחוניים נקבע בחוק מסלול מיוחד לאי שור הקמתם, על פי היתר שנותנת ועדת משנה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (הוועדה למתקנים ביטחוניים, להלן - ולמ"ב), בהרכב של שלושה מחברי הוועדה המחוזית - שניים שמינה שר הפנים, בהתייעצות עם שר הביטחון, ונציג שר הביטחון. הליך מתן היתר להקמת מתקנים ביטחוניים אי נו מחייב הגשת תכניות בנייה מפורטות, והוא נמשך פרק זמן קצר בהרבה מהליך אישור תכניות בנייה אזרחיות. ולמ"ב אף רשאית לתת היתרים, במקרים מתאימים, גם תוך חריגה מתכניות מתאר תקפות. יצוין כי במצב זה חלו בשנים האחרונות שינויים לנוכח פסיקת בית המשפט העליון81 . תכניותמתאר מחוזיות וארציות קובעות בעניינם של שטחים ביטחוניים 82 ,, בין היתר, כי "חדל שטח ביטחוני מלהיות כשטח ביטחוני יחולו עליו הוראות תכנית ... במלואן". משרד מבקר המדינה מעיר כי המחנות הנטושים, שצה"ל לא מתכנן עבורם שימוש עתידי, פסקו למעשה מלשמש למטרה הביטחונית שלה הם נועדו ועל כן חדלו, מבחינה מהותית, מלשמש "מתקנים ביטחוניים" כהגדרתם בחוק. למרות זאת המשיך צה"ל להחזיק בשטחי המחנות .__________________ .81 ראו הערה75. 82 "שטח ביטחוני" מוגדר בתכניו ת מתאר מחוזיות וארציות כמתקן ביטחוני, כהגדרתו בסעיף 159 לחוק התכנון והבנייה; שטח סגור, כהגדרתו בתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 , ושטח שבשימוש מעהב"ט. משרד הביטחון 115 . הנטושים, לעתים במשך עשרות שנים, בלי שפעל לביטול ההיתרים התכנוניים שניתנו להקמתם ולהחזרת השטחים לממ"י. 116 דוח שנתי61א .ב. היבטים בטיחותיים אף כי צה"ל מח ויב לשמור על המחנות הנטושים עלה בביקורת כי רובם אינם מגודרים ואינם מאובטחים, והדבר מאפשר כניסת אזרחים לתחומם. עקב כך, ונוכח המפגעים הרבים שנותרו בתחום המחנות הנטושים (ראו פירוט בהמשך), יש במחנות משום סכנה בטיחותית לשלומם ולביטחונם של האזרחים, וחלקם, לפי מסמכי צה"ל, אף משמשים לפעילות פלילית (ראו בהמשך). מצב זה מתקיים אף שממסמכי צה"ל עולה כי גורמי צבא הנוגעים לעניין ערים לו, לרבות לסכנות הבטיחותיות הכרוכות בו. לדוגמה, בדצמבר 2009 פנתה מפקדת מרכז בינוי לרמ"ח תו"פ באג"ת בנושא מתחם הובלה ומתחם אגד ביחידת מחסני ח ירום (ימ"חים) במחנה קסטינה בפנייתה ציינה כי "המתחמים הנ"ל במקרקעין נטושים, ריקים ופרוצים לכל בר דעת, בשטח שופכים קבלנים אזרחיים פסולת בניין ככל העולה על דעתם והאחריות על המקרקעין עדיין חלה על צה"ל עם כל המשתמע מכך". עוד עולה מהמסמכים כי במקום פעלו גנבי מתכות, שפירקו קונסטרוקציות של מבנים, ועקב כך נשקפה סכנה שחלקם יקרסו. בהתייחסותה לממצאי הביקורת, הודיעה הסיירת הירוקה 83 , הפועלת ברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים84 (להלן- רט"ג), למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2010 כי "בפער הזמנים בין פינוי ובין השבת הנכס למינהל (ממ "י) הוא נבזז, מפורק ונהרס. חסר מנגנון מסודר המפצה על פער הזמנים כולל תכנון, שמירה, פיקוח וכל הגנה אחרת על הנכס מפני הבוזזים ויותר מכך מפני פולשים ומסיגי גבול. הסיירת עושה כמיטב יכולתה אך היא איננה חלק מצינור הדיווח על פינוי מחנות ולא אחת מתגלה הפינוי עם תפיסת הבוזזים או הפולשים לאחר שחלק לא מבוטל מהמחנה פורק ונבזז". במרס 2010 קיימו נציגי משרד מבקר המדינה סיור בשישה מתחמים של מחנות נטושים85 . נמצא כי חמישה מהם לא היו מגודרים, וכי גדר של מחנה אחר הייתה פרוצה, באופן שהתאפשרה כניסה לתחומו. בדוגמאות שלהלן יתוארו ה ממצאים העיקריים שהועלו בסיור בשלושה מחנות: 1 ) מתחם הובלה ומתחם אגד ימ"חים במחנה קסטינה - המתחם, ששטחו הכולל כ-200 דונם, נטוש משנת 2005 . המחנה עזוב, מפורק ברובו, מוזנח, אינו מגודר ואינו מאובטח. ערמות של פסולת בניין מפוזרות בתחומו. בשטח נמצאו מבנים רבים בשלבים שונים של פירוק. .__________________ .83 החל משנת 1982 מבצעת הסיירת הירוקה עבור מעהב"ט משימות פיקוח בשטחי אש של צה"ל ובשטחי מקרקעין צבאי לשם מניעת פלישה אליהם ופינוי מסיגי גבול מתחומם. בסיירת 44 תקני פקחים, מהם תשעה במימון משהב"ט, והיתר במימון ממ"י, משרד החקלאות וגופים אחרים. 84 הרשות היא תאגיד הפועל על פי חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח- 1998 (להלן- חוק הגנים הלאומיים). 85 הסיור התקיים בין היתר במחנות אלה: מתחם הובלה ומתחם אגד ימ"חים במחנה קסטינה, מרכז שירותי אחזקה (מש"א) בית דגן, מחנה דלק אשדוד, מחנה אבו גוש ומחנה ורד. משרד הביטחון 117 .מתחם קסטינה .מתחם קסטינה 118 דוח שנתי61א .2 ) מחנה אבו גוש- המחנה נטוש משנת 1993 .. המחנה פרוץ ואינו מאובטח אין כל מניעה מלהיכנס לבניינים השוכנים בו, ואין שילוט המגדיר את השטח כשטח צבאי ומתריע על הסכנות הבטיחותיות הנשקפות לשוהים בתחומו. במקום שוררות עזובה והזנחה. יצוין כי נושא הסכנות הבטיחותיות במחנה זה הועלה במשך השנים לפני בעלי התפקידים הנוגעים בדבר במעהב"ט. אף על פי כן צה"ל לא נקט צעדים לניקויו ולאבטחתו. למשל, במכתב ששלח בדצמבר 1996 ראש המועצה המקומית אבו גוש לראש היחידה לפינוי מחנות צה"ל באמו"ן נאמר כי הוא חושש "שבעתיד הקרוב ימצאו גורמים בלתי רצויים את דרכם לתוך המבנה ללא קבלת רשות וסמכות". עוד נאמר במכתב: "אני קורא לכם מבעוד מועד לעשות כל שנדרש על מנת לגרום לכך שלא תהיה פלישה לתוך המבנה, וכן לדאוג לניקיון הסביבה כפי שנדרש בעבר על ידינו". ביולי 1997 התריע ראש היחידה לפינוי מחנות צה"ל במכתב לסגן ראש אג"ת ולגורמים במעהב"ט כי "הגדרות פרוצים ואזרחים מסתובבים בתוך המחנה באין מפריע". עוד ציין כי נשקפת סכנה ש"על המבנים ישתלטו אלמנטים שקשה לפנותם", וכן ש"תמימים (ופחות תמימים) שיינזקו תוך כדי שהותם יתבעו את משרד הביטחון לפיצויים על נזקים שעלולים להיגרם להם ברכוש או בגוף". כאמור, במרס 2010 .נמצא שהמצב עדיין לא השתנה 3 ) מרכז שירותי אחזקה (מש"א) בית דגן- המחנה נטוש משנת 2001 . המחנה פרוץ, אינו מגודר ואינו מאובטח. השטח מלוכלך ומוזנח ביותר. פסולת בניין ופסולת אחרת נערמות בכל מקום. כל המבנים הרוסים ונמצאים בסכנת התמוטטות. אין במקום שלטים האוסרים על כניסת אזרחים למתחם והמזהירים מפני סכנות הכרוכות בכך. בעת הסיור נמצאו מכוניות אזרחיות החונות במקום. גם במקרה זה נושא הסכנות הבטיחותיות במחנה הועלה במשך השנים לפני בעלי התפקידים הנוגעים בדבר במעהב"ט, ובכלל זה גם היותו של מחנה בית דגן מפגע בטיחותי, החשוף זה שנים לחדירה חוזרת ונשנית של גורמים פליליים, הן לצורך גניבת מתכות והן לפעילות פלילית בתוך המתחם. אף על פי כן, ולמרות הסכנה הממשית הנשקפת לבטיחות הציבור בשל התמשכות המצב הקיים, לא נקט צה"ל צעדים לניקויו ולאבטחתו של המחנה. במרס 2010 .נותר המחנה ללא שינוי משרד הביטחון 119 . מש"א בית דגן 120 דוח שנתי61א .מש"א בית דגן .מש"א בית דגן משרד הביטחון 121 . משרד מבקר המדינה מדגיש כי המחנות הנטושים, דוגמת אלה שפורטו לעיל, הם בגדר סכנה ממשית ומידית לשלום הציבור מהבחינה הבטיחותית, וכי אין להשלים עם המשך מצב זה. כל עוד שטחי המחנות לא הועברו מצה"ל לממ"י, מוטלת על צה"ל האחריות להם, לרבות האחריות למפגעים שבתחומם. על כן, על צה"ל לנקוט את כל הצעדים לתיקון ליקוי חמור זה. ג. היבטים תכנוניים המחנות הנטושים נמצאים באזורים שונים בכל רחבי הארץ, חלקם באזורים מאוכלסים. מחנות אלה אינם חלק מהנוף האזרחי, ולרוב הם בבחינת נטע זר בסביבתם מהבחינה האסתטית והתכנונית. בהיותם שטח צבאי, כניסת אזרחים לתחומם אסורה, ולא ניתן לעשות שימוש אחר בקרקע למטרות המוגדרות בתכניות המתאר. בביקורת נמצא כי מחנות רבים נטו שים זה שנים רבות ונמצאים בלב אזורים מיושבים או באזורים בעלי ערכי טבע וסביבה. להלן דוגמאות: 1 ) מתקן משטרה צבאית טבריה- המחנה נטוש משנת 2003 ובמרכזו מבנה ישן בן שתי קומות בשטח בנוי של כ-640 מ"ר. המחנה שוכן במרקם עירוני מפותח בלב שכונת מגורים ובה תצפית לכיוון הכנרת. 2 ) מחנה אבו גוש - כאמור, המחנה נטוש משנת 1993 ובו מבנה משטרה המיועד לשימור מתקופת המנדט הבריטי, וילה ומחסן בשטח בנוי כולל של כ - 2,650 מ"ר. המחנה שוכן בלב הכפר אבו גוש, שמושך אליו מבקרים רבים, ובו תצפית לכיוון העמק. 3 ) מוצב נטוש בבקעת הירדן 86 שאינו מחובר למים ולחשמל. ממסמכי צה"ל עולה כי במוצב הוקם ללא אישור צה"ל מרכז צפרות ואף נעשו בו שיפוצים. ד. היבטים סביבתיים87 לנטישת מחנות בהליך שאינו מתיישב עם פקודות הצבא, כמתואר לעיל, השפעה ישירה על היבטים סביבתיים רבים. בביקורת נמצא כי בחלק גדול מהמחנות הנטושים הותירו היחידות שנטשו אותם מפגעים רבים כגון: חלקי ציוד מסוגים שונים, שברי נגרות, שברי זכוכיות, חוטי חשמל וארונות חשמל הרוסים; בחלק מהמחנות נותרו מצבורי פסולת מוצקה ונוזלית ופסולת בניין; במחנות מסוימים זוהמה הקרקע במזהמים מסוגים שונים, דוגמת דלקים וש מנים. מפגעים אלה נמצאו גם בסיור שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה במרס 2010. ,רוב זיהומי הקרקע מקורם בדליפות ממכלי דלק וממכלים של חומרים מסוכנים בשמנים שנשפכו ובפסולת שהושלכה על הקרקע או הושלכה לתעלות ניקוז באופן לא מוסדר. לזיהום הקרקע השפעות נרחבות מהבחינה הס ביבתית והבריאותית, .__________________ .86 .לא עלה בידי מרכז בינוי להמציא למשרד מבקר המדינה את מועד נטישת המחנה 87 בעניין זה, ראו גם את הפרק "הטיפול של צה"ל בהגנה על הסביבה - מעקב מורחב", בדוח זה. 122 דוח שנתי61א .ובהן: זיהום מקורות מים, פגיעה בצומח, זיהום חללים תת -קרקעיים מתרכובות נדיפות, העלולות לגרום לבעיות נשימה לשוהים באזור זיהום הקרקע. להלן שתי דוגמאות: משרד הביטחון 123 .1 ) במחנה מש"א בית דגן פעל מרכז שיקום ואחזקה, שכלל מחלקה לציפוי ולגימור של מתכות ומחלקה לניקוי מנועים 88 . סקר זיהום קרקע שביצע צה"ל במחנה בשנת 2001 קבע כי הפעילות במש"א ואופן הטיפול בשפכים גרמו לזיהום קרקע בשמנים, בדלקים ובמתכות כבדות (כרום, מנגן, ניקל, עופרת ואבץ). ממ"י דרש מצה"ל לטהר את שטח המחנה קודם להחזרתו. בשנים 2004 ו- 2007 ביצע צה"ל פעילות נוספת במחנה לניטור המזהמים בקרקע ובמי התהום, בשיתוף המשרד להגנת הסביבה ונציבות המים, ובכלל זה הזמין סקר בנושא מי תהום מחברה פרטית בשנת 2004 . בסקר עלה, בין היתר, כי הקרקע מזוהמת במזהמים אורגניים, בתוצרי דלקים ובמתכות. במי התהום התגלו שרידים של חלק מהזיהומים באופן הפוסל אותם לשתייה. בסקר נוסף, שביצעה בשנת 2007 חברה פרטית אחרת בהזמנת צה"ל, נמצא כי לעומת הממצאים שהועלו בסקר הקודם חלה החמרה בזיהום שמקורו במזהמים אורגניים וחל שיפור בזיהום שמקורו במתכות. בסקר צוין כי מדי חורף מי הגשמים מחדירים את הזיהום עמוק יותר לקרקע. במכתב שהוציא המשרד להגנת הסביבה באוגוסט 2009 לראש מינהל הגנת הסביבה באט"ל נקבע כי הזיהום נגרם עקב פעילות תעשייתית לא מוסדרת במש"א שחרגה מהסטנדרדים המקובלים. במכתב הודגש כי "העדר הטיפול של צה"ל ומשרד הביטחון בזיהום במשך שנים רבות, למרות התראותינו החוזרות ונשנות, גורם להתפשטות הזיהום, להגברת הסיכון לציבור ולסביבה ולהגדלת העלויות העתידיות של השיקום". בביקורת עלה כי על אף זיהום הקרקע החמור באחד האזורים המרכזיים והמאוכלסים במדינה, שהולך ומתפשט עם הזמן, ועל אף ההשפעות הסביבתיות והבריאותיות החמורות של ה זיהום, מעהב"ט לא פעלה לפתרון הסוגיה: היא לא הכינה הערכה של העלויות הנדרשות לטיהור הקרקע, לא קבעה מקור תקציבי לנושא ולמותר לציין כי לא הכינה תכנית לסילוק המפגע. 2 ) מחנה בסיס דלק אשדוד נטוש משנת 2006 . נוכח מאפייני הפעילות בו, ובכלל זה אחסון והספקה של דלק ושמנים ליחידות הצבא, על פי הערכות צה"ל יש חשש לזיהום הקרקע במחנה. אף על פי כן, מעהב"ט לא יזמה ביצוע סקר בנושא זיהום הקרקע במקום, כדי לאפיין את סוגי הזיהומים ואת היקפם, וממילא לא הכינה הערכה של עלות טיהור השטח ותכנית לסילוק המפגעים. להלן תמונות הממחישות חלק מהמפגעים הסביבתיים במחנות: .__________________ .88 ,נוכח הכוונה להקטין את היקף המערך היצרני והלוגיסטי בצה"ל, סיכמו משהב"ט צה"ל ומשרד האוצר בשנת 1996 , בין היתר, כי יבוטל מש"א בית דגן, וכי חלק מפעילותו יועבר לבסיס תל השומר. כאמור, המחנה ננטש בשנת 2001. 124 דוח שנתי61א .מש"א בית דגן .מתחם אגד ימ"חים בקסטינה משרד הביטחון 125 .)מחנה ורד בבאר שבע (חלקי אסבסט .מחנה בדרום הארץ 126 דוח שנתי61א .מחנה דלק אשדוד ה. היבטים כלכליים 1) על פי הערכת מעהב"ט, מאחר שמחנות נטושים אינם נדרשים עוד למטרה ביטחונית, המשך החזקתם בצה"ל נבח ן בעיקר מבחינת הכדאיות הכלכלית תוך השוואת עלויות החזקתם של מחנות אלה - ובעיקר סכומי הארנונה שמעהב"ט משלמת עבורם - ובין העלויות שצה"ל יידרש להשקיע בטיהור שטחי המחנות ובניקוים כדי לאפשר את החזרתם לממ"י. כאמור, על פי הסיכום עם משרד האוצר שעליו דיווח את"ק במא י 2005, פינוי המחנות לקראת החזרתם לממ"י נועד להיות ממומן מהלוואת משרד האוצר, והחזרת הלוואה זו הייתה אמורה להתבצע בעיקר באמצעות החיסכון בארנונה89 . על פי נתוני משהב"ט, בשנים 2004 -2007 , נוכח החזרת חלק מהמחנות, הוא חסך יותר מ -17 מיליון ש"ח בגין אי -תשלום הארנונה . בשנים 2008 ו- 2009 הסתכמו תשלומי הארנונה של מעהב"ט בעד מחנות נטושים בכ-25 מיליון ש"ח בכל שנה, לעומת כ-36 מיליון ש"ח בשנת 2007 . 2 ) לעומת החסכונות הצפויים בשל אי-תשלום ארנונה בעד המחנות, מסתכמות עלויות הניקוי והטיהור של שטח המחנות, ובכלל זה פירוק והריסה של מבנים, טיהור קרקע ופינוי פסולת, בעשרות רבות של מיליוני ש"ח. על פי אומדן ראשוני של מרכז בינוי, המעודכן לתחילת שנת 2010 , מסתכמת עלות הניקוי והטיהור של עשרות רבות של המחנות הנטושים בכ-70 .מיליון ש"ח .__________________ .89 על פי נתוני משהב"ט, הארנונה בעד מחנות נטושים לשנים 2004 -2009 הסתכמה בכ-173 .)מיליון ש"ח (במחירים שוטפים משרד הביטחון 127 .משרד מבקר המדינה מעיר כי הערכה זו חסרה, מאחר שאינה מתבססת על בחינה שיטתית של עלות הפינוי של כל אחד מהמחנות הנטושים, ובכלל זה זיהוי ומיפוי של מגוון המפגעים הנמצאים בהם ותמחור כלל העלויות הכרוכות בהסרתם. בין היתר, בהערכה לא נכללו עלויות טיהור קרקע במחנות נטושים שזיהום הקרקע בהם משמעותי, דוגמת מחנה בית דגן ובסיס דלק אשדוד. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי הוא מבצע עבודת מטה להערכת משמעויות הפינוי והניקוי של שטחי המחנות הנטושים, וכי עבודה זו צפויה להסתיים בתחילת שנת 2011. מהמצב שתואר לעיל אפשר ללמוד שלמעהב"ט אין תמריץ כלכלי ממ שי לפינוי מחנות נטושים, בייחוד נוכח העובדה שמעהב "ט אינה משלמת ארנונה בעד מרביתם, אך נדרשת להשקיע בהם השקעות ניכרות לצורך החזרת שטחם לממ"י. 3 ) אשר למחנות הנטושים שמעהב"ט משלמת בעדם ארנונה, ממסמכי מרכז בינוי עולה כי בשנים 2005 -2008 השקיע צה"ל סכומי כסף ניכרים בפירוק מבנים ובטיהור חלק ממחנות אלה, כדי להחזיר את שטחם לממ"י ולחסוך בתשלומי המסים. עם זאת, צה"ל לא סיים את עבודות הפינוי של חלק מהמחנות, ולכן על אף ההשקעה בהכנות לפינוי המחנות הוא המשיך להחזיק בהם ולשלם מסים תמורתם. לדוגמה, מתחם הובלה ומתחם אגד ימ"חים במחנה קסטינה נכלל בפרויקט החזרת 55 מחנות נטושים לממ"י שתואר לעיל. מנתוני מרכז בינוי עולה כי בשנים 2005 - 2007 ,השקיע צה"ל כמיליון ש"ח בפירוק המבנים במתחם ובפינוים. עם זאת הטיפול בפינוי המתחם לא הושלם נוכח מחסור בתקציב, באופן שהמתחם נותר בחזקת צה"ל, והוא המשיך לשאת בעלות תשלומי הארנונה עבורו. על פי אומדן מרכז בינוי מדצמבר 2009 , נדרש תקציב נוסף של כמיליון ש"ח כדי לסיים את שיטוח המתחם ואת החזרתו לממ"י. יצוין כי על פי נתונים שהעביר אמו"ן למשרד מבקר המדינה במרס 2010 , תשלומי הארנונה בגין המתחם כולו הסתכמו בשנים 0820 ו- 2009 בכ-10.5 מיליוני ש"ח90 . משרד מבקר המדינה מעיר כי מצב שבו מעהב"ט משלמת מדי שנה בשנה ארנונה בסך של מיליוני ש"ח, כיוון שאין ביכולתה להקציב מיליון ש"ח להשלמת פינוי מחנה קסטינה, אינו סביר ומחייב תיקון מידי. 4 ) סיבה נוספת לעיכוב של מעהב"ט בהחזרת שטחי מחנות נטושים לממ"י היא הערכותיה לגבי אפשרויות לשיווק עתידי של הקרקעות שבהן נמצאים מחנות מסוימים, במסגרת תהליך שיווק המחנות שתואר בפרק הקודם, וקבלת תמורה בעד החזרת שטחם לממ"י. לדוגמה, מחנה ורד שפונה ברובו91 על ידי צה"ל בשנת 2007 ; מחנה המשטרה הצבאית בטבריה ש צה"ל פינה בשנת 2003 ; ומתחם הובלה ואגד ימ"חים במחנה קסטינה שצה"ל פינה בשנת 2005 . ממסמכי אג"ת עולה כי מעהב"ט מעכבת במשך שנים את החזרת שטחי מחנות אלה לממ"י כדי לקבל תמורה לשיווקם, אף על פי שהניסיונות לשווקם לא צלחו. .__________________ .90 השטח הכולל של המתחם הוא בהיקף של מאות דונם, מהם פונו כמחצית. אין בנתוני אמו"ן חלוקה בין ארנונה המשולמת עבור השטח שפונה ובין זו שמשולמת עבור השטח האחר. 91 על פי נתוני צה"ל, שטח המחנה מסתכם בכמה דונם מהם פונו כ-80% בשנת 2007. 128 דוח שנתי61א . משרד הביטחון 129 . בפקודת העבודה של צה"ל לשנת 2010 נקבע כי "מחנות בלתי מאוישים מהווים נטל כלכלי על צה"ל ופוגעים ביכולת המדינה לטייב את שימוש הקרקע הנמצאת במחסור". עם זאת צוין, כי "במסגרת תר"ש תפן לא הוקצה תקציב מרכזי למימוש התכנית לפינוי המחנות הבלתי מאוישים". משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה על הטיפול הכושל של צה "ל בתופעת המחנות הנטושים והפרוצים, הפרוסים בכל רחבי הארץ. היקפה של התופעה הולך ומתרחב בשנים האחרונות, ועל מעהב "ט למצוא את הדרך להסדרת סוגיה זו. נוסף על היותם של מחנות אלה נטע זר בסביבתם, יש בהם, כאמור, משום סכנה בטיחותית ומפגע סביבתי ותברואתי חמור, בעל השפעות מצטברות לטווח ארוך. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בהתחשב בכך שלמחנות האמורים אין מטרה ביטחונית, שרובם נטושים במשך שנים רבות ושצה"ל ממשיך להחזיקם - הרי שהמצב הקיים גורם לפגיעה בלתי מידתית באינטרס הציבורי. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, בלי לגרוע מאחריות ו של צה"ל למצבם של המחנות הנטושים, נוכח השימוש שהוא עשה בעבר בשטחים אלה למטרות ביטחון המדינה, ונוכח המשאבים הניכרים שנדרשת מעהב"ט להשקיע בניקוים ובטיהורם על חשבון פעילות הביטחון, אמורה סוגיית החזרת שטחיהם לרשות ממ"י על כל המשתמע ממנה להיבחן על ידי כל הגורמים הנוגעים בדבר - בראש ובראשונה מנכ"ל משהב"ט וראש אג"ת, וכן גורמים בכירים בממ"י ובמשרד האוצר. ראוי שגורמים אלה יפעלו בהקדם לגיבוש תכנית משותפת להחזרת שטחי המחנות הנטושים לרשות ממ"י, ובה יוגדר לוח זמנים מפורט, ייקבעו עלויות הניקוי והטיהור של הקרקעות ויוסדרו המקורות למימונן. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל משהב"ט וראש אמו"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי בחודשים האחרונים בוצעה עבודה רבה הן במעהב"ט והן עם ממ"י ובעקבות כך הוחזרו שטחיהם של עוד 13 מחנות. לאחר שצה"ל ישלים את מיפוי המחנות "תושלם הכנת תכנית עבודה לטיפול במחנות הרלוונטיים ולהשבת המחנות לממ"י בתיאום עם ממ"י וגופים נוספים ככל וידרשו". .ניהול שטחי אש בצה"ל .בהתאם לתקנות ההגנה, "מפקד צבאי רשאי להכריז בצו על שטח או מקום כל- שהם, כי הם שטח מסוגר לצורכיהם של התקנות האלה. כל אדם הנכנס לתוך שטח או מקום כל -שהם או יוצא מתוכם ... ללא תעודת -היתר בכתב שהוצאה בידי המפקד הצבאי או בשמו - יאשם בעבירה על התקנות האלה". על פי תקנות ההגנה, הפרת איסורים אלה היא עברה פלילית. 130 דוח שנתי61א .בהתבסס על תקנות ההגנה סוגר צה"ל שטחים לצורך אימון כוחותיו (להלן - שטחי אש92 )- רובם המוחלט במסגרת צו רמטכ"ל לסגירה קבועה של השטח, ומיעוטם - שטחים הנסגרים מעת לעת לתקופות קצובות על פי צווי אלוף. בתחילת שנת 2010 הסתכמו השטחים שבחזקת צה"ל שהיו .__________________ .92 יש שני סוגים של שטחי אש: שטחים שבהם הותר שימוש באש חיה, ושטחים שבהם הותר להתאמן ללא אש חיה. דוח זה עוסק בשני הסוגים. משרד הביטחון 131 .סגורים על פי צווי רמטכ"ל בכ -7.4 מיליון דונם 93, שהם כ -%33 משטח מדינת ישראל94 . הרוב המוחלט של שטחי אש נסגר לפני עשרות שנים, ומרביתם - כ- 92% מהם- נמצאים באזור הנגב. משרד מבקר המדינה בדק את הניהול והניצול של שטחי האש שנסגרו מכוח צו רמטכ"ל בגזרת דרום של צה"ל, ובכלל זה את הכלים לניהול שטחי האש ולבקרה על ניצולם, את אופן אישור השימוש בשטחי האש לצרכים אזרחיים בד בבד עם אימון כוחות צה"ל ואת התשתית הנורמטיבית לכך. כמו כן, נבדקה עבודת המטה בצה"ל לגבי היקף השטחים הנדרש לאימון הכוחות בהווה ובעתיד, ובכלל זה הגורמים המשפיעים על יכולתו של צה"ל למצות באופן המיטבי את שטחי האש. .מעקב בצה"ל אחר ניצול שטחי אש .תפקידיה של ז"י בנוש א שטחי אש מוגדרים בהוראת הפיקוד העליון שעניינה "הזרוע לבניין הכוח ביבשה" (להלן - הפ"ע). בהתאם להפ"ע, בין תפקידי ז"י בשגרה ובחירום: לשאת באחריות מטה לאימונם של כוחות השדה ובאחריות הישירה לאימונים המתבצעים ביחידותיו, וכן לגבש, לסכם ולפרסם את גרף התעסוקה המבצעית השנתי לכוחות היבשה על פי הנחיות מטכ"ל (אגף המבצעים) ולגבש את תכנית האימונים השנתית לכוחות השדה95 . עוד קובעת ההפ"ע כי ז"י תישא באחריות להקצאת שטחי אש ומטווחים ביבשה לכלל צה"ל (למעט מטווחי ניסויים) ובאחריות לתכנון, לפיתוח ולתחזוקה של שטחי האש והמטווחים לשימושי היבשה (למעט מטווחי ניסויים). ז"י מקצה את שטחי האש לשימוש קבוע לפיקודים המרחביים, בין היתר, בהתאם לסדרי עדיפויות שהיא קובעת לאימונים ולהכשרות. האחראי לתיאום, לתכנון ולהקצאה של שטחי אש בפד"ם לכלל צה"ל הוא מרכז תיאום שטחי אימונים (להלן - מתא"ם), השייך לענף אימונים באגף מבצעים של הפיקוד. מרבית שטחי האש בפד"ם מוקצים ליחידות במרחב ונמצאים באחריותן. יחידות שקיבלו לאחריותן שטחי אש רשאיות להתאמן בשטחיהן ללא תיאום עם המתא"ם. לעומת זאת, יחידות אורחות רשאיות להתאמן בשטחי אש רק לאחר תיאום אתו. חלק מהיחידות המתאמנות בשטחי האש, דוגמת יחידות ח"א, אינן כפופות לז"י. האופן שבו יחידות אלה מנצלות את שטחי האש לא נבדק במסגרת ביקורת זו. 1 . מערכת לניהול שטחי אש כאמור, מתא"ם אחראי לתיאום ולתכנון בנושא הקצאת שטחי אש ליחידות המתאמנות בשטחים שאינם בחזקתן 96 . לשם כך, עד סוף שנת 0920 הפעיל מתא"ם מערכת ממוחשבת ובה מידע רב על סוגי האימונים של היחידות השונות, מועדיהם וכלל הפרטים הרלוונטיי ם ליחידות מתאמנות (להלן - המערכת לניהול שטחי אש). אף כי המערכת לא אפשרה חיתוך נתונים או הפקת מידע סטטיסטי, .__________________ .93 .על פי נתוני מחלקת תו"פ שנמסרו למשרד מבקר המדינה 94 לא כולל איו"ש. שטחי האש באיו"ש מסתכמים בכ- 958,000 .דונם 95 הדבר נעשה באמצעות הכנת גרף אימונים צה"לי שנתי, המשמש למעשה כלי תכנוני להקצאת שטחי האימונים לשנת עבודה. 96 יחידות שבחזקתן שטחי אש המתאמנות בשטחים שאינם באחריותן נדרשות אף הן לתאם את אימוניהן עם המתא"ם. 132 דוח שנתי61א .המידע שנאגר בה היה חיוני לביצוע תיאומים ולניהול שוטף של שטחי האש, והוא שימש את משרד הביטחון 133 . ,מתא"ם, את היחידות המתאמנות ואת גורמי התיאום האחרים, דוגמת רט"ג שחלק מהשטחים שבטיפולה חופפים לשטחי האש97 . מפקדת מתא"ם מסרה למשרד מבקר המדינה במרס 2010 כי המערכת לניהול שטחי אש הוקמה לפני שנים רבות, ותפקודה בשנים האחרונות התאפיין בקשיים רבים. עוד מסרה כי בדצמבר 2009 קרסה המערכת ורוב המידע שהיה בה אבד ואי-אפשר לשחזרו. מפקדת מתא"ם התקשתה להעריך את משמעויות אבדן המידע, ובכלל זה את השפעתו על ניהול שטחי האש בפד"ם, אף שלטענתה מדובר במידע רב ערך. יצוין כי על אף המשמעויות של קריסת המערכת, פד"ם לא ביצע כל תחקיר בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר שגרת גיבוי הנתונים במערכת לניהול שטחי אש הוא ליקוי חמור, בייחוד נוכח חשיבות נתונים אלה בכל הנוגע לניהול שטחים אלה, מחד, ונוכח קשיים בתפקוד המערכת בשנים האחרונות, מאידך. 2 . מעקב ובקרהבנושא ניצול שטחי אש בהתאם להוראת קבע אג"ם שעניינה "סגירה קבועה של שטחים ביבשה בתחומי מדינת ישראל (צו סגירת רמטכ"ל)" (להלן - הק"ם), נדרשת ז"י לבדוק מדי פעם בפעם, בתיאום עם אג"ת, את מידת ניצול ם של השטחים שנסגרו ל טובת אימוני צה"ל. עוד קובעת ההוראה כי אם יתברר שאין עוד צורך בשימוש בשטח מסוים לאימונים או לצורך אחר, תעביר ז"י המלצה לאג"ת לצמצום או לביטול הצו שהביא לסגירת השטח, ולאחר שאג"ת יבחן את הנושא הוא יגבש המלצה בעניינו ויעבירה לסגן הרמטכ"ל. בביקורת עלה כי אין לז"י כלים לבחינת מידת הניצול של שטחי אש, וכי אי ן לה נהלים המפרטים את אמות המידה לבחינה שכזו. כמו כן עלה כי אין לז"י כללים בנוגע לאופן גיבוש המלצה לאג"ת בשאלה אם יש מקום לצמצם או לבטל את הצו שהביא לסגירת שטח זה או אחר, אם התברר שאין עוד צורך בשטח. זאת ועוד, אין בז"י מסד נתונים בנושא ניצול שטחי אש שיסייע בתכנון הקצאת השטחים בעתיד, בניהולם ובבקרה עליהם. יצוין כי לפחות משנת 2005 לא העבירה ז"י לאג"ת כל מידע בנוגע לניצול שטחי האש. כמו כן עלה בביקורת כי אף שכאמור נקבע בהק"ם שבדיקתה העתית של ז"י בנוגע לניצול שטחי אש אמורה להתבצע בתיאום עם אג"ת, אין אג"ת עוסק בתחום זה. במרס 2010 מסר ענף אימונים ותשתיות בז"י למשרד מבקר המדינה כי אכן "ז"י אינה מנהלת מעקב אחר הניצול בפועל של שטחי אש", וכי "טרם סיכמה מנגנון או אמצעי לביצוע מעקב מעין זה והמעקב הינו אחר הקצאות בלבד". עוד מסר כי להערכת הענף "מרבית שטחי האש מנוצלים לאימונים, ואף קיים בחלקם עומס רב, זאת לאחר הגברת האימונים אחרי מלחמת לבנון השנייה, ושינויים בפריסה המרחבית של חלק מיחידות הצבא בדרום". .__________________ .97 כגון שטחים ששר הפנים הכריז שהם שמורות טבע, בהתאם לסמכותו המוגדרת בחוק הגנים הלאומיים. יצוין כי על פי חוק זה "בשטח צבאי, האיסורים וההגבלות לפי חוק זה ... לא יחולו על צ בא-הגנה-לישראל או על שלוחה אחרת של מערכת הבטחון שאישר אותה שר הבטחון". 134 דוח שנתי61א .אשר להיעדר בקרה של אג"ת בנושא ניצול שטחי אש מסרה מחלקת תו"פ למשרד מבקר המדינה במרס 2010 כי "אג"ת האציל מסמכויותיו בתחום שטחי האש לז"י, האחראית על שטחים אלה ועל חלוקתם ליחידות השונות; בהתאם לכך, כלל עבודת המטה הקשורה לניצול שטחי האש ואופן השימוש בהם מצויה באחריות ז"י, הנעזרת לשם כך בפיקודים המרחביים ובח"א". עוד מסרה כי משרד הביטחון 135 ."עם זאת, בהתאם לצורך, מנחה אג"ת לקיים עמ"ט לשינוי השימוש ב שטח אש וזאת בהתאם לשינויי פריסה של יחידות במרחב". משרד מבקר המדינה מעיר כי השטחים שממ"י הקצה לצה"ל לצורך אימון כוחותיו הם משאב מוגבל ויקר ערך, שבחלקו ניתן לשימוש לצרכים אזרחיים, דבר המחייב מעקב ובקרה מדוקדקים בכל הנוגע לניצול יעיל של שטחים אלה. על כן נדרש צה"ל לוודא שהשטחים שהוא מחזיק בהם למילוי צרכיו בהווה ובעתיד98 .אכן מנוצלים באופן המיטבי בנוגע לאמור לעיל ראוי להוסיף ולציין כי צה"ל אינו משלם לממ"י בעד השימוש בשטחי האש (בנושא זה ראו גם בפרק הבא), ומכאן שאין לו כל תמריץ כלכלי לייעל את ניצולם. לפיכך חשוב מאוד להפעיל מערכות בקרה - בתוך מערכת הביטחון ומחוצה לה 99 - שמטרתן להביא לייעול בניצול השטחים. אי-ביצוע בקרה כנדרש על ניצול שטחי אש, הן בז"י והן ברמה המטכ"לית של אג"ת, אינו מתיישב עם פקודות צה"ל ולקוי ביסודו. גם העובדה שאג"ת, כגורם מטכ"לי, מאציל מסמכויותיו לגוף צבאי בתחום מסוים אך אינו עוקב אחר תפקודו של גוף זה בתחום האמור מלמדת על ליקוי בפעילותו. יודגש כי הדברים מקבלים משנה חשיבות בהתחשב בכך שצה"ל היה ער במשך שנים רבות לאי -תקינות המצב, אולם לא נקט כל פעולה ממשית כדי לתקנו: כבר בשנת 1993 עמד משרד מבקר המדינה ע ל פגמים בבקרה של אג"ת ושל ז"י בנושא מידת הניצול של שטחי אש, ועל היעדר כלים לשליטה בשטחים אלה100 . ממצאים דומים הועלו גם שנים לאחר מכן בדוח ביקורת של מבקר מערכת הביטחון מדצמבר 2002 בנושא "ניהול ורישום המקרקעין במערכת הביטחון", ובו הומלץ, בין היתר, "להגביר העניין של הגורמים המשתמשים הצה"ליים לשימוש מושכל יותר במקרקעין העומדים לרשותם: לבדוק באופן שוטף את מידת הצורך במקרקעין המוחזק, ואת אפשרות ניצולו באופן מיטבי"; ובדוח ביקורת שהכינה מחלקת הבקרה והמעקב במטכ"ל בדצמבר 2003 בנושא שטחי אש, ובו נקבע כי ז"י ואג"ת לא קיי מו בדיקה בנושא מידת הניצול של שטחי אש מעל חמש שנים, בניגוד להק"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, מעקב ובקרה בנושא ניצול שטחי האש של צה"ל חיוניים לקבלת החלטות בנוגע לנחיצותם לצה"ל, בטווח הקצר והארוך, נוכח הצורך ההולך וגובר בשטחים לשימוש אזרחי. נוסף על כך, יש במעקב ובבקרה האמורים כדי להביא לשיפור בתכנון תכניות האימונים וההכשרות של צה"ל, תוך זיהוי שטחים שיש להם ביקוש רב לצורך ביצוע אימונים שאינם מנוצלים כהלכה (בנושא זה ראו גם בהמשך). .__________________ .98 .בנושא תכנון צורכי צה"ל בשטחי אש בעתיד ראו בהמשך 99 .בנושא בקרה אזרחית על ניהול שטחי אש ראו בפרק הבא 100 ,בנושא זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 44 ( 1993 '), עמ 1079. 136 דוח שנתי61א .גורמים המשפיעים על יכולתו של צה"ל לנצל את שטחי האש .1 . צורכי פיתוח אזרחיים שטחי האש שבאחריות פד"ם משתרעים על פני כ -6.9 מיליון דונם, ששיעורם כ- %48 משטח המדינה בדרום הארץ101 . מדובר בשטחים פתוחים, שבחלק מהם יש תשתיות אזרחיות דוגמת כבלי תקשורת, קווי מים ומתקני מים, קווי חשמל, אנטנות סלולריות ומחצבות; וחלקם חופפים לשמורות טבע. סגירת שטחים לצר כים ביטחוניים גורמת להגבלת השימושים בקרקע למטרות אזרחיות. מדי שנה בשנה מגישים גורמים אזרחיים לצה"ל מאות רבות של בקשות לכניסה זמנית לשטחי אש למטרות שונות, כגון תחזוקה של תשתיות; שימושים חקלאיים דוגמת רעייה עונתית ועיבודים רב-שנתיים; כריית אבן ומחצבים; וכן מ עבר בשטח, לרוב לצורך טיולים. שימושים אלה (להלן - שימוש משני) אינם גורעים משטחי האש, אלא אמורים להתבצע בגזרות מוגדרות ובלוחות זמנים המתואמים עם צה"ל, בד בבד ובמתואם עם השימוש שמתבצע בשטחים לצורך אימון כוחות צבא. נוסף על כך, גורמים אזרחיים מגישים מדי פעם בפע ם לצה"ל בקשות לגריעה קבועה של קרקעות משטחי אש, בין היתר לצורך הקמת מתקני תשתית, שימוש חקלאי קבוע, הרחבת יישובים שכבר הוקמו או הקמת יישובים חדשים. בהוראת משהב"ט שעניינה " הקצאת שטחי אימונים לצרכי צה"ל " נקבע, בין היתר, כי "הרשאה לשימוש משני בשטחי האימונים תהי ה על פי הסכם בין ממ"י לבין המורשה בשטח", וכי " תנאי ההרשאה לא יחרגו מהתנאים, אשר נקבעו ע"י נציגי צה"ל המוסמכים". משרד מבקר המדינה בדק בצה"ל את תהליך הבדיקה והאישור של הבקשות המתקבלות מגורמים אזרחיים לשימוש משני בשטחי אש. להלן יפורטו ממצאי הבדיקה: א. אג"ת עוסק מטעם צה"ל באישורן או בדחייתן של בקשות מגורמים אזרחיים לשימוש משני בשטחי אש. בתהליך בדיקת הבקשות נעזר אג"ת, לפי העניין, בגופי צה"ל שכוחותיהם מתאמנים בשטחי האש - ז"י, פד"ם, ח"א וגופים אחרים - הכול בניסיון למזער ככל הניתן את המחלוקות עם התכניות האזרחיות ולשמור על האינטרס הצבאי. האחריות המוטלת על אג"ת בבואו לאשר או לדחות את הבקשות לשימוש משני כבדה במיוחד בשל היותו הגורם הבלעדי המקבל החלטות בנושא. כגוף צבאי שמייצג את צה"ל, אמורות החלטותיו להתבסס בראש ובראשונה על הערכת האינטרסים הצבאיים, אך גם להתחשב ככל שניתן בצרכים אזרחיים, כפי שבאים לידי ביטוי בבקשות לשימוש משני. כדי לאפשר לאג"ת להגיע להחלטה מידתית ומאוזנת חשוב מאוד שתתקיים תשתית נורמטיבית ברורה העוסקת במכלול הסוגיות הקשורות לבדיקת הבקשות לשימוש משני בשני תחומים עיקריים: 1 ) חלוקת האחריות והסמכויות בין גו רמי צה"ל העוסקים בבדיקת הבקשות ובהערכת הפגיעה באינטרס הצבאי שתיגרם אם יאושרו; 2 ) קביעת אמות מידה שעל פיהן גורמים אלה אמורים לבחון אם לאשר בקשות לשימוש משני, למשל: מידת ההתאמה של סוג השימוש המבוקש למאפייני האימונים שמתקיימים בשטח אש; אופן הערכת מידת הפגי עה באינטרס הצבאי; זיהוי ובחינה של חלופות .__________________ .101 על פי נתוני מחלקת תו"פ, כפי שנמסרו למשרד מבקר המדינה. משרד הביטחון 137 . אפשריות לארגון מחדש של אימוני יחידות צה"ל אם תאושר הבקשה; ובחינת השימושים המשניים שאושרו בשטח המבוקש בהווה ובעבר. 138 דוח שנתי61א . .על אף החשיבות של קיום תשתית נורמטיבית לבדיקת בקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בשטחי אש, עלה בביקורת כי אין בצה"ל הוראות העוסקות במכלול הסוגיות הנוגעות לנושא זה, כמפורט לעיל. עקב כך אין בצה"ל הגדרה סדורה של תפקידי הגופים הצבאיים ובעלי התפקיד בהם העוסקים בבדיקת הבקשות, ושל הגדרת סמכויותיהם וחלוקת האחריות ביניהם. כמו כן, אין בצה"ל כללים בנוגע להליך בחינת הבקשות, לוחות זמנים לביצועו ואמות מידה שעל פיהן יש לקיימו. כאמור, האחריות הפיקודית בנושא שטחי האש מוטלת על ז"י. במרס 2010 מסר ענף אימונים ותשתיות בז"י למשרד מבקר המדינה כי אג"ת מעביר לז"י כל בקשה של גורם אזרחי לשימוש משני בשטחי אש, לקבלת עמדתה בנושא; ז"י בוחנת את הבקשות המתקבלות באופן פרטני בשיתוף הפיקוד הרלוונטי, היחידה בעלת שטח האש והסיירת הירוקה; לעתים הבקשות מוחזרות לאג"ת להשלמת פרטים או להבהרות; ראש חטיבת יבשה בזרוע מאשר כל עמדה שמעבירה ז"י לאג"ת; והעיסוק בבחינת הבקשות לשימושים משניים מתבצע בתדירות יום-יומית, בין השאר בשל מספרן הגדול של הבקשות. במרס 2010 מסרה מחלקת תו"פ למשרד מבקר המדינה כי השיקולים שאג"ת מביא בחשבון בהתייחסותו לבקשות אזרחיות לשימושים משניים בשטחי אש הם סוג האימונים בשטח האש וסוג הבקשה. עוד מסרה כי "כל בקשה לשימוש בשטח אש מופנית להתייחסות ז"י ומתא"ם הפיקוד הרלוונטי... כל בקשה אשר נמצאת כי יש לה היתכנות למימוש, מופנית להתייחסות משהב"ט אשר במסגרתה נערך כתב התחייבות המהווה תנאי לכל כניסה ובצוע עבודות בשטחי האש". משרד מבקר המדינה מעיר כי אין בהסברי מחלקת תו"פ כדי לשנות את העובדה שתהליך בח ינת הבקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בשטחי אש מתקיים ללא מסגרת נורמטיבית ברורה ומחייבת, הקובעת אמות מידה אחידות ככל שניתן לקבלת ההחלטות על ידי בעלי התפקידים השונים. היעדרן של אמות מידה כאמור עלול להקשות על הגורמים השונים בבואם לקבל החלטה מידתית המתחשבת בין היתר בצורכי האימונים של צה"ל מחד ובאינטרס האזרחי מאידך. בהתייחסותו מאוקטובר 2010 לממצאי הביקורת מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה כי "על מנת לשפר את תהליך הבדיקה, מבוצע בימים אלה הליך של כתיבת נוהל לבדיקת כלל התכניות האזרחיות המוגשות לצה"ל, ובכלל זה בקשות לביצוע שימושים אזרחיים משניים בשטחי אש, צפי לסיום הליך כתיבת הנוהל סוף שנת העבודה 2010 ". עוד מסר צה"ל כי מערכת מידע גאוגרפי אחודה, אשר נמצאת בימים אלה בשלבי הקמה, תאפשר ניהול ובקרה בנושא תהליך בדיקת הבקשות האמורות, וכי מערכת זו צפויה לפעול בתחילת שנת 2011. סמנכ"ל וראש אמו"ן הודיע למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי נוכח ממצאי הביקורת יבחן משהב"ט "האם וכיצד יש להעמיק הפיקוח והבקרה של משרד הביטחון על עמדות צה"ל בכל הנוגע למתן/סירוב הרשאות לשימוש בשטחי אש". ב. עוד עלה בביקורת כי באג"ת, בז"י ובפד"ם אין מסד נתונים רב-שנתי בנושא הבקשות לשימושים משניים וההיענות להן, שיסייע בבחינתן, בניהולן ובבקרה עליהן. עקב כך המעקב אחר הבקשות הוא לעתים לקוי, כפי שעולה מהדוגמאות שלהלן: 1 ) באפריל 2008 העביר אג"ת להתייחסות פד"ם בקשת רט"ג לייעד משרד הביטחון 139 .שטח לשמורת טבע נחל אפעה. אף כי מפקדת מתא"ם השיבה לאג"ת כבר באותו חודש, חזר אג"ת על אותה הבקשה באוקטובר 2009 , וזאת ללא קשר לתשובת פד"ם. 2 ) בפברואר 2009 העביר אג"ת להתייחסות ז"י ופד"ם את בקשת רט"ג להרחיב את שמורת טבע נחל עשוש באופן שבתחומה ייכלל חלק משטחי האש של צה"ל. אף כי פד"ם כתב לאג"ת 140 דוח שנתי61א .תשובה בנושא כבר באותו החודש וז"י בתחילת מרס 2009 , חזר אג"ת על בקשה זו, ללא קשר לתשובות האמורות, באוקטובר 2009 . אשר למשמעות היעדר מסד נתונים רב -שנתי בנושא בקשות לשימוש משני בשטחי אש מעיר משרד מבקר המדינה כי הדבר אינו מאפשר שימור ידע ויצירת זיכרון ארגוני שיסייעו לניהול הבקשות ולבקרה עליהן. זאת ועוד, הדבר אינו מאפשר ניתוח בנושא התפתחויות רב -שנתיות בתחום הצרכים האזרחיים והשפעתן על פעילותו של צה"ל בשטחי האש בטווח הארוך. ליקוי זה בולט נוכח היקפן הגדול של הבקשות המוגשות מדי שנה בשנה לצה"ל, ובייחוד נוכח הקונפליקט המ ובנה בין הצורך לסגור שטחים באופן מוחלט לצרכים צבאיים ובין הצורך ההולך וגובר בשטחים לשימושי קרקע לפעילות אזרחית. 2 . פלישת גורמים בלתי מורשים כאמור, לפי תקנות ההגנה, על כל אדם הנמצא מחוץ לשטח שנסגר בצו על ידי מפקד צבאי נאסר להיכנס אליו, ועל כל אדם הנמצא בש טח הסגור נאסר לצאת ממנו בלא היתר מהמפקד הצבאי או מטעמו. הפרת איסורים אלה היא עברה פלילית. על אף האמור בתקנות ההגנה, ממסמכי צה"ל עולה תופעה רחבת היקף של פלישת גורמים בלתי מורשים לשטחי האש לצורך גנבת מתכות ורעיית עדרים. שלדות רכב ישנות ומטרות ירי עשויות מתכת, המשמשות לאימוני ירי של הכוחות המתאמנים, הן יעדם העיקרי של גונבי המתכות. אשר לעדרים הפולשים לשטחי האש, הימצאותם בשטחים אלה פוגעת בקיומם התקין של אימוני הכוחות. נוסף על כך יש בשטחי האש תופעות אחרות כגון זריעה חד-שנתית על ידי פולשים, בנייה ארעית ואף בנייה קבועה. הסיירת הירוקה היא המפקחת על שטחי האש ועל שטחי המקרקעין הצבאי לשם מניעת פלישה אליהם (לרבות פלישת עדרים) ולשם פינוי מסיגי גבול. פקחי הסיירת מסיירים בשטחי האש כדי לאתר ולתפוס את העבריינים הפולשים לתחומם, ובכלל זה הם עוסקים בתפיסת כלים ובאחסונם ובהגשת תלונות בנושא למשטרה. בפעילותם מקבלים הפקחים מידע, בין היתר, מראש מדור שטחי אש בז"י, מהפיקודים המרחביים ומהיחידות שמחזיקות בשטחי אש, הכול כדי למנוע את כניסתם של פולשים לשטחים שבהם מתאמנים כוחות צה"ל או כדי להביא לסילוקם משטחים אלה. הסיירת הירוקה מסייעת רבות לצה"ל באכיפת החוק בתחומי השטחים הסגורים המשמשים לאימונים. רוב פעילותה מתבצעת באזורים שבהם מתקיימות פלישות של אוכלוסיית בני מיעוטים, ובעיקר בשטחי האש בצפון הנגב, באזורי הפזורה הבדואית - בקעות באר שבע וערד והר הנגב. פעולת הפקחים מאפשרת למעהב"ט לצמצם, למעשה, את החיכוך עם האוכלוסייה האזרחית, שברובה כאמור היא אוכלוסיית מיעוטים. יצוין כי על פי הסברי אג"ת וז"י למשרד מבקר המדינה, בשטחים שנסגרו לצורכי אימונים, למרות הפלישות כמתואר לעיל, תופעת הבנייה הבלתי חוקית היא מצומצמת ביותר. מנתוני הסיירת הירוקה עולה, לדוגמה, כי בשנת 2008 איתרו פקחיה326 מסיגי גבול בשטחי צה"ל במרחב דרום, ומהם פינו 271 ; בחודשים יוני-נובמבר 2009 הם משרד הביטחון 141 . פינו משטחי צה"ל27 עדרים, ובשבעה מקרים זיהו פעילות לגנבת מתכות ופעלו לתפיסת הגנבים. א. באפריל 2006 פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת לצה"ל בבקשה לקבל מידע בנושא גנבת מתכות משטחי אימונים, ובכלל זה מידע על מספר המקרים המתועדים, על היקף הגנבות (במשקל) ועל אופן ההתמודדות של משהב"ט עם התופעה. ביוני 2006 ,מסרה מזכירות הפיקוד העליון 142 דוח שנתי61א .בתגובה על בקשת הנתונים, כי התופעה תועדה בכמה מקרים, וכי ידוע שמדובר בעשרות טונות, אולם אין באפשרותה לתת אמדן מדויק בנושא. במרס 2010 מסר ענף אימונים ותשתיות בז"י למשרד מבקר המדינה כי "תופעת גניבות ברזל משטחי אש הולכת ומחמירה עם השנים. עיקר הגניבות של מטרות הטנקים נעשה בשטחי מל"י [102] . מדי רבעון מוכנסים למל"י 30 מטרות טנקים בעלות מוערכת של 4 ." בשנה]מיליון ש"ח[ מש"ח אף שמדובר בתופעה רחבת היקף עלה בביקורת כי באג"ת, בז"י ובפד"ם יש נתונים חלקיים בלבד עליה ועל הנזקים שהיא גורמת לאימוני צה"ל. ב. אשר לרעייה, בעלי עדרים מבקשים לרעות בשטחי האש ובשוליהם, בשל העשבייה שבהם. צה"ל מאשר חלק מבקשות הרעייה באופן חלקי, נוכח צורכי הכוחות המתאמנים. ממסמכי אג"ת עולה כי שטחי האש בדרום מוצפים בשנים האחרונות במרעה עונתי, לרוב ללא היתר. ממסמכי מתא"ם מפברואר 2007 עולה כי החל משנת 2002 נותן צה"ל מענה חלקי בלבדלבקשות אזרחים בנושא מרעה בשטחי אש, בין השאר מהטעמים האלה: 1 ) עומס אימונים בשטחים עקב שימוש באמצעי לחימה חדשים שהגדילו את טווחי הירי ועקב צמצום חלק משטחי האש שברשות צה"ל לטובת תשתיות וצרכים אזרחיים; 2 ) תופעה של פלישת עדרים לעומק שטחי אש שהותר לרעות בשוליהם בעונת המרעה הקבועה. עוד עולה מהמסמכים כי תופעת הרעייה הבלתי מורשית בשטחי האש פוגעת קשות באימונים עד כדי הפסקתם, ואף מסכנת חיי אדם. נוכח האמור לעיל עירב מתא"ם את אג"ת בנושא כבר בשנת 2002 , כדי למנוע פלישות בלתי חוקיות לשטחי האש ולהניע תהליך שמטרתו מעבר הדרגתי לפתרונות חלופיים של האכלת עדרים. בשנים 2002-2004 התקיימה באג"ת עבודת מטה שנועדה לאפשר קיום הסכם עם משרד החקלאות לצמצום היקף המרעה בשטחי האש, בד בבד עם מתן פתרונות האכלה חלופיים לחלק מהעדרים. במועד סיום הביקורת טרם הסתיימה עבודת מטה זו. בפברואר 2006 ביקשה מפקדת מתא"ם מאג"ת ומז"י לשוב ולחדשה, אך הדבר לא בוצע. בביקורת עלה כי בדומה לתופעת גנבת המתכות, למרות ממדי התופעה ההולכת ומחריפה של פלישות עדרים ולמרות השפעותיה הקשות, הידועות לגורמים בצה"ל הן בדרג של פד"ם וז"י והן בדרג המטכ"לי של אג"ת, אין בצה"ל מידע רב-שנתי מרוכז אשר להיקפיה, למאפייניה ולאופן השפעתה על יכולתו להמשיך ולאמן כוחות בהתאם לצרכיו המשתנים (בנושא הצרכים של צה"ל בשטחי אש בעתיד ראו בהמשך). במרס 2010 מסרה מחלקת תו"פ למשרד מבקר המדינה כי אג"ת האציל את סמכויותיו בתחום ניהול ובקרת שטחי האש למז"י, מתוך כוונה להתמקד באג"ת בעבודת המטה הכללי ורצון להרחיב את סמכויות מז"י מול הפיקודים המרחביים; עם זאת, אג"ת מקבל דיווחים רבעוניים אודות פלישות לשטחי האש. .__________________ .102 .המרכז הלאומי לאימונים ביבשה שבצאלים משרד הביטחון 143 . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הנזק הכספי שגורמת תופעת הפלישות לשטחי אש ונוכח השפעתה על היכולת של צה"ל לאמן את כוחותיו, נוסף על הטיפול המערכתי הבין-משרדי שנדרש למיגור התופעה, ראוי שצה"ל יפעל לתיעוד ממדי הפלישות לסוגיהן ולניתוח של משמעויותיהן ושל מגמות התפתחותן בטווח הארוך. על התיעוד והניתוח דלעיל להתבצע הן בדרג ז"י והן בדרג המטכ"לי, כדי שיאפשרו לשפר את יכולת ההתמודדות עם פלישות אלו. 144 דוח שנתי61א .בהתייחסותו לממצאי הביקו רת הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי "אכן לא קיימת מערכת מידע המרכזת את כלל הנתונים אודות הפלישות לשטחי האש. אג"ת, בשיתוף עם גורמי ז"י, אט"ל, משהב"ט והפיקודים המרחביים הניע פעילות להקמת מערכת מידע גיאוגרפי אחודה, בה ירוכזו, בין היתר, נתוני הפלישות כאמור, צפי לסיום הקמת המערכת בתחילת שנת העבודה 2011." . הבטחת היכולת לאימון כוחות צה"ל בעתיד .בשנים 1996 -1998 הכינה חברת ייעוץ אזרחית (להלן- חברת הייעוץ) בהזמנת ז"י "תכנית -אב לשטחי אימונים וניסויים" (להלן - תכנית-האב). מטרות -העל של תכנית האב היו: 1 . להבטיח את יכולת האימונים והניסויים של צה"ל ושל התעשיות הביטחוניות; 2 . לגבש הצעה לפריסת האימונים והניסויים, בהתאם לדרישות המבצעיות, שתאפשר למזער את השימוש בקרקע, את הפגיעה בערכי טבע ונוף ואת העלויות. במסגרת תכנית -האב נבחנו והוגדרו, בין היתר, שטחי האש בכלל מרחבי המדינה על פי התאמתם לסוגי האימונים, ההכשרות והפלטפורמות103 של צה"ל, נקבעו הנחיות כלליות לתכנון מפורט של שטחי האש והוגדרו עקרונות של מערכת לניהול שטחי אש כדי לאפשר מיצוי טוב יותר של עתודות הקרקע. במרס ובאפריל 1997 אישרו מנכ"ל משהב"ט והרמטכ"ל, בהתאמה, את עקרונות תכנית האב ואת עיקריה. על פי המסמך המסכם את תכנית-האב של חברת הייעוץ אישר מפקד ז"י104 את התכנית בדצמבר 1998 , ובינואר 1999 אישר אותה ראש אג"ת105 . אשר לצורכי אימון כוחות צה"ל בטווח הארוך, נבחן בתכנית-האב הביקוש הצפוי של צה"ל לשטחי האש, שנקבע לפי ה יקף הכוחות המתאמנים, מאפייניהם וסוגי האימונים, לעומת ההיצע של שטחי האש. אשר לביקוש, נבחן בתכנית האב היקף השטחים המזערי שיידרש לצה"ל כדי לאמן את כלל כוחותיו בגזרת הדרום, בהנחה כי במצבים משתנים לא יתאפשר לצה"ל להמשיך ולאמן את הכוחות באזורים מסוימים בגזרות אח רות. בנוגע להיצע של שטחי האש, נבחנו בתכנית -האב כל השטחים שיעמדו לרשות צה"ל בגזרת הדרום, תוך בחינת זמינותם והתאמתם לאימון הכוחות. הניתוח שנעשה העלה כי בעוד שצה"ל זקוק לשטח של 6.4 מיליון דונם106 לשם אימון כוחותיו, יעמדו לרשותו בגזרת הדרום 7.1 מיליון דונם. עם ז את, הובהר בתכנית-האב כי אומדנים אלה אינם מוחלטים אלא תלויים בכמה גורמים, כלהלן: .__________________ .103 בעיקר רכב-קרב משוריין, חיל רגלים וח "א. 104 .)אז מפקדת כוחות היבשה (מפח"ש 105 מחלקת תו"פ לא יכלה למסור למשרד מבקר המדינה אם גורמים בכירים אחרים במעהב"ט אישרו את התכנית ואילו צעדים נקבעו למימושה. עם זאת, משרד מבקר המדינה התייחס לתכנית-האב כאל תכנית יסוד מחייבת כמפורט בהמשך. יודגש כי על בסיס תכנית -האב הגישה חברת הייעוץ לז"י בדצמבר 2006 תכנית חלקית נוספת שדנה בארגון מחדש של שטחי אש בדרום הנגב. ז"י מימשה תכנית זו החל משנת 2007. 106 האומדן גובש בהתחשב במקדם "אי-יעילות", דוגמת השבתת האימונים בסופי שבוע. משרד הביטחון 145 . .א הביקוש של צה"ל לשטחי אש בסך 6.4 מיליון דונם נקבע בהנחה שצה"ל ישנה את שיטת הניהול הקיימת של שטחי האש, שעיקרה הצמדה קבועה של שטחים לחזקת יחידות צה"ל הנמצאות במרחב דרום, ויפעיל שיטת ניהול חדשה, שעיקרה חלוקה מחדש של כלל השטחים והקצאתם לפי צורך ליחידות המתאמנות, על פי מאפייני הפעילות הנדרשת בהתאם למפתח של פרק הזמן הדרוש לכל יחידה לביצוע אימון. 146 דוח שנתי61א .ב. אשר להיצע של שטחי האש בסך 7.1 מיליון דונם נקבע בתכנית האב כי 700,000 דונם מהם אמ נם רשומים בתוקף נסיבות היסטוריות כשטחי אש, אך בפועל הם אינם מיועדים לאימון כוחות ואי-אפשר לבצע בהם אימונים (בין השטחים האלה, לדוגמה, שטח שדה התעופה "נבטים"); לגבי 900,000 דונם אחרים יש קונפליקטים בין צה"ל לגורמים אזרחיים, ובעיקר רט"ג, המצמצמים את אפשרויות השימוש בהם. בהתחשב באמור לעיל נקבע בתכנית האב כי היצע שטחי האש שניתן לתכנון מסתכם ב-5.5 מיליון דונם, ואילו השטח הנדרש לצה"ל מסתכם ב- 6.4 מיליון דונם, דהיינו ההיצע קטן ב- 900,000 .דונם מהביקוש נוכח המסקנות דלעיל נקבע בתכנית האב כי מימושה מותנה בשלושה גורמים: "הימנעות מטעויות" בשלבי מימושה הראשוניים; יישום תפיסה חדשה של הקצאת שטחי אש ומערכת לניהולם; ופתרון קונפליקטים עם גורמים אזרחיים. עוד נקבע בתכנית כי "אי יכולת לקיים אחד ממרכיבים אלה פירושו אי מימוש התכנית במלואה. המשמעות היא שלילת היכולת לבצע אימונים וניסוי ים בצורה מיטבית. פתרון אפשרי לסוגייה זו יהיו: הקטנת הסד"כ או הקטנת היקף האימונים ו/או מעבר מסיבי לתחליפי שטח". בתכנית נקבע גם כי "חיוני לוודא שתכנית האב מאפשרת עדכונים על ציר הזמן. בתוך כך יש להבטיח מתודולוגיה שתאפשר התאמת התכנית כמתחייב מהתפתחויות של תהליכים מדיניים - המשמעות הישירה הכלת כל האימונים והניסויים במרחב הנגב". 1 ) על אף האמור בתכנית האב ועל אף המשתמע ממסקנותיה דלעיל עלה בביקורת שמאז אישר ראש אג"ת את התכנית בשנת 1999 לא פעלו אג"ת וז"י למימושה מבחינת שינוי שיטת ניהול שטחי אש והמעקב אחר התפתחות הקונפליקטים עם הגורמים האזרחיים. במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , רוב שטחי האש במרחב דרום עדיין הוצמדו בקביעות ליחידות צה"ל ולא פעלה מערכת ניהול שתאפשר את הקצאתם ליחידות המתאמנות בהתאם למאפייני האימונים, על פי מפתח של פרק הזמן הדרוש לביצוע כל אימון ואימון. יתר על כן, ז"י ואג"ת אף לא אפיינו מערכת כזאת ובכלל זה את ביצועיה, את תכולתה הטכנית, את לוחות הזמנים לפיתוחה ולהטמעתה ואת עלותה. אשר לפתרון קונפליקטים עם הגורמים האזרחיים, מחלקת תו"פ לא ידעה להציג למשרד מבקר המדינה אם מאז שנת 1999 חלו בהם שינויים לעומת המצב שזוהה בתכנית האב, ובכלל זה בהיקף שטחי האש שבהם צה"ל מוגבל בביצוע האימונים בהווה בהשוואה לעבר. כמו כן, המחלקה לא ניתחה את השפעת הקונפליקטים בהווה ואלה הצפויים בעתיד על יכולתו של צה"ל לנצל באופן מיטבי את שטחי האש - הן במצב הקיים והן במצב שבו כלל כוחות צה"ל יתאמנו במרחב דרום. 2 ) נוסף על האמור לעיל יש להדגיש כי מאז אישור תכנית האב בשנת 1999 חלו תמורות מהותיות הן במאפיינים של צורכי צה"ל מבחינת שטחי האש והן באפשרויות לנצלם ניצול מלא. להלן יפורטו עיקר התמורות: א) חלו שינויים במאפייני פעילות צה"ל ובצורכי האימונים של יחידותיו, בין היתר נוכח הצטיידותו במערכות נשק חדשות, שחלקן מחייבות היערכות שונה בשטחי אש. ב) גברו הלחצים מצד הגורמים האזרחיים הן לשימוש משני בשטחי אש, כפי שתואר לעיל, והן בבקשות לגרוע לצמיתות חלקים משטחים אלה לטובת הפיתוח האזרחי, דוגמת גריעות משטחי אש שנעשו בעשור הראשון של המאה העשרים משרד הביטחון 147 . ואחת לטובת הקמת יישובי "חלוציות" בחבל לכיש והקמת תחנת כוח סולרית באזור אשלים שבנגב. בהקשר זה אף יצוין כי אין באג"ת נתונים על כלל הגריעות משטחי האש שנעשו בעשור האחרון בנגב, ולמותר לציין כי אין בידיו תחזית בתחום זה לעתיד. 148 דוח שנתי61א .ג) גדל מספרן של פלישות גורמים בלתי מורשים ומסיגי גבול לשטחי אש לצורך גנבת מתכות ורעיית עדרים, כפי שתואר לעיל. ד) חלו שינויים בפריסת מחנות צה"ל, בין היתר נוכח תכנית מעבר יחידות צה"ל לנגב, שחלקה כבר בוצעה107 וחלקה מתוכננת להתבצע בעתיד108 ; והדבר משפיע על היצע שטחי האש במרחב הדרום ועל יכולתו של צה"ל לנצלם באופן מיטבי. בביקורת עלה כי על אף התמורות האמורות, בשנים 1999 -2010 לא עשה צה"ל עבודת מטה כדי לוודא שהיצע השטחים שיעמדו לרשות מערכת הביטחון בעתיד במרחב דרום תואם לצרכיו המעודכנים. עקב כך במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , לא הייתה בידי צה"ל הערכה בדבר יכולתו להבטיח כי אימוני כוחותיו יתקיימו בעתיד בהיקף הנדרש, בייחוד לנוכח האפשרות שהוא לא יוכל לקיים אימונים באזורים מסוימים בגזרות אחרות. לדעת משרד מבקר המדינה, הבטחת יכולתו של צה"ל לאמן את כוחותיו היא סוגיית ליבה בפעילו ת צה"ל, שבה אמור לטפל בראש ובראשונה אג"ת, בהיותו הגורם המטכ"לי האחראי, בין היתר, לגיבוש עבודת המטה בתחום התשתית והפריסה. על כן, ראוי שאג"ת כגורם מוביל וז"י יגבשו במשותף תכנית עדכנית לשטחי האש בכל התחומים הרלוונטיים, ובכלל זה ינתחו את צורכי האימונים של צה"ל בטווח הבינוני והארוך; יבחנו מגמות בפיתוח אזרחי בנגב ויבדקו את השפעתן על היצע שטחי האש בעתיד; ימפו קונפליקטים שנוצרו עם גורמים אזרחיים, יעריכו את אופן התפתחותם בעתיד וינתחו את השפעתם על יכולתו של צה"ל לנצל את שטחי האש באופן המיטבי; ויאפיינו מערכת לניהול שטחי אש שתאפשר את הקצאתם ליחידות המתאמנות על פי מפתח של פרק הזמן הדרוש לביצוע אימון. בהיבטים הנוגעים לממשק עם הגורמים האזרחיים יש לבצע את האמור לעיל בתיאום עם משהב"ט. עם סיום עבודת מטה כאמור, ראוי שאג"ת יגבש מדיניות בכל הנוגע לניהול שטחי האש בצה"ל, לרבות בנו גע לאישור בקשות הגורמים האזרחיים לשימוש משני בקרקע וגריעת שטחים משטחי אש, לפתרון הקונפליקטים עם הגורמים האזרחיים ולהנהגת כלים חדישים לניהול שטחי האש כדי להבטיח את ניצולם המיטבי. בהתייחסותו לממצאי הביקורת, הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי "בשנים האחרונות ז"י הונחתה לעדכן את תכנית -האב לניצול שטחי אש... בשל העדר משאבים ז"י לא ביצעה את העדכון הנדרש. עם זאת, התאמת תכנית-האב הקיימת לצרכי צה"ל המעודכנים תיבחן במסגרת גיבוש תכנית רב-שנתית לתשתית ופריסה (תר"ש תו"פ), אשר תהליך גיבושה צפוי להיות מושלם עד אמצע שנת העבודה 2011." משרד מבקר המדינה מעיר כי אג"ת לא וידא שז"י אכן פעלה בהתאם להנחיה שניתנה לה. הדבר בולט במיוחד נוכח החשיבות שנודעת להבטחת יכולת האימון של כוחות צה"ל בעתיד, כחלק מבניין כוחו של הצבא, והאחריות של אג"ת לתכנון תכניות העבודה של צה"ל בהווה ובעתיד. .__________________ .107 .העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים 108 העתקה מתוכננת של יחידות אמ"ן ואגף התקשוב, הקמת "עיר הבה"דים" והעברת בסיסי צה"ל אחרים. משרד הביטחון 149 . . 150 דוח שנתי61א . .היקף שטחי האש של צה"ל הוא כ -7.4 מיליון דונם, ששיעורם כ-86% מסך השטחים שבחזקתו. ניהול משאב כה משמעותי מחייב קיום מסגרת נורמטיבית של אמות מידה שיבטיחו כי הוא ינוהל וינוצל ביעילות; הדבר נדרש כדי לאפשר לצה"ל לאמן את כוחותיו באופן המיטבי, תוך מתן אפשרות, ככל שניתן, לשימוש בשטחים גם למטרות אזרחיות. אף על פי כן עלה בביקורת כי בצה"ל אין מסגרת נורמטיבית כזאת ואף אין ברשותו מאגר נתונים ובו מידע המאפשר בחינה וניתוח של כלל השימושים בשטחי האש וניצולם. כמו כן, צה"ל אינו מקיים בקרה בנושא ניצול השטחים, אינו בוחן התפתחויות ארוכות טווח שיש בהן כדי להשפיע על יכולתו לנצלם ניצול מיטבי, ואינו עוקב אחר תהליך האישור של שימושים אזרחיים משניים בשטחים אלה. יתר על כן, זה יותר מעשור, מאז תחילת שנות האלפיים, צה"ל אינו מבצע עבודת מטה למעקב אחר השינויים בשטחי האש ולבחינת משמעותם, כדי להבטיח את יכולת אימון כוחותיו בעתיד. המשך מצב זה עלול, לדעת משרד מבקר המדינה, לגרום הן לפגיעה בבניין כוחו של צה"ל בעתיד, והן לפגיעה בלתי מידתית באינטרסים האזרחיים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל, ראוי שצה"ל יקיים בחינה יסודית בנושא אופן ניהול שטחי האש, לרבות צרכיו מבחינת כלי ניהול ובקרה בתחום זה, ויפעל לעיגון מסקנות בחינה זו בתשתית נורמטיבית מתאימה. .פיקוח ובקרה של גורמים אזרחיים על ניהול קרקעות בצה"ל .1 . גופים אזרחיים המעורבים בפיקוח ובבקרה על קרקעות109 בצה"ל שני גורמים עיקריים פועלים בתחום הקצאת קרקעות המדינה לשימוש צה"ל: א. ממ"י, העוסק בניהול קרקעות המדינה, לרבות הקצאתן למערכת הביטחון110 . בניהולו נמצאים כ-93% משטחי המדינה, שהיקפם כ-22 .מיליון דונם ב. משהב"ט - חטיבת נכסים ופינוי מחנות צה"ל שבאמו"ן עוסקת, בין היתר, בניהול הקרקעות שבידי צה"ל. במסגרת זו מס כמת החטיבה עם ממ"י עסקות הקצאת קרקעות לצה"ל, ומתחשבנת כספית עם ממ"י בגינן. שני הגופים הללו עוסקים, כל אחד בתחומו, בטיפול בבקשות צה"ל להקצאות קרקע וכן בהיבטים של פיקוח ושל בקרה על השימוש שעושה צה"ל בקרקעות שהוקצו לו. משרד מבקר המדינה בדק את קשרי הגומלין בין גופים אלה ובין צה"ל בתחום ניהול הקרקעות, ואת הפיקוח והבקרה שהם מקיימים על פעילותו בתחום זה. .__________________ .109 בפרק זה המושג "קרקעות" כולל את המושגים "מקרקעין" ו"נדל"ן", בהקשרים המתאימים. 110 .)ממ"י מקצה קרקעות לצה"ל באמצעות משהב"ט (ראו פירוט בהמשך משרד הביטחון 151 . 152 דוח שנתי61א .הקצאות קרקע לשימוש צה"ל .ממ"י מנהל את מלאי קרקעות המדינה באמצעות שבעה מחוזות. מדיניות ממ"י נקבעת על ידי מועצת מקרקעי ישראל, שאותה ממנה הממשלה. בראש ממ"י עומד מנהל המינהל, שאף אותו ממנה הממשלה 111 . עם תחומי הפעילות המרכזיים של ממ"י נמנים: ניהול מלאי קרקעות המדינה; שיווקן והקצאתן לייעודים שונים, לרבות לצה"ל; ופיקוח על שימושי הקרקע. על פי קביעת ממ"י, הפיקוח על הקרקעות הוא משימה מרכזית בתכנית העבודה שלו, בהיותו מסייע באיסוף נתונים לצורך ניהול יעיל של הנכסים, ולצורך נקיטת הצעדים הדרושים במסגרת ההתמודדות עם פלישות לאדמות מדינה והתנחלויות בלתי חוקיות בהן ועם חריגות מחוזי חכירה והפרות של החוזים. האגף החקלאי בממ"י עוסק, בין היתר, בהקצאות קרקע למערכת הביטחון, בהתאם לנוהל של ממ"י שהוצא במרס 2000 "ועניינו "הקצאת קרקע לצורכי ביטחון (להלן - נוהל ההקצאות). על פי הנוהל, יש שני סוגי הקצאות: הקצאה קבועה (למטרת הקמת מחנות קבע או מתקני קבע), שבגינה אמור צה"ל לשלם דמי חכירה "בשיעור מלוא ערך הקרקע" בהתאם להערכת השמאי הממשלתי, על פי ייעוד הקרקע ערב ההקצאה 112 ; והקצאה זמנית לתקופה שאינה עולה על חמש שנים (למטרת הקמתם של שטחי אש, מחנות זמניים או מתקנים ארעיים). עבור הקצאה זמנית של שטחים, למעט שטחי אש, אמור צה"ל לשלם מראש דמי חכירה שנתיים (להלן - דמי שימוש) לפי הערכת השמאי הממשלתי. על פי נוהל ההקצאות אמורה לפעול בממ"י ועדה להקצאת שטחים לצורכי ביטחון (להלן - ועדת ההקצאות), שתפקידיה הם, בין היתר, אישור עסקות חדשות וחידוש עסקות קיימות עם משהב"ט להקצאת קרקע לצורכי צה"ל 113 . את הוועדה ממנה מנהל ממ"י, ומשתתפים בה נציגים מכל אגפי ממ"י114 . לאחר שהתקבלה החלטת ועדת ההקצאות לאשר הקצאת קרקע לצה"ל, עובר הטיפול למחוז הרלוונטי של ממ"י לצורך הקצאת השטח בפועל. ועדת ההקצאות מפרסמת את החלטתה באמצעות מסמך, הכולל, בין היתר, את הפרטים האלה: זיהוי הקרקע, סוג ההקצאה המבוקש, היקף השטח, שיעור השומה ומועד תום ההקצאה - אם מדובר בהקצאה זמנית. 1 . הסכמים להקצאות קרקע למערכת הביטחון ככלל, עסקות להקצאת קרקע מסוכמות ונחתמות בהסכם בין ממ"י ובין הגוף שלו מוקצית הקרקע, ובו מפורטים תנאי הקצאתה. בנוגע להקצאת קרקעות למעהב"ט קבעה הנהלת ממ"י בספטמבר 2002 כי "כל עסקה להקצאת קבע אשר תובא לפתחו של המינהל ... יערך לגביה חוזה חכירה עם משרד הביטחון". לצורך יישום החלטה זו ולצורך עיגון ומיסוד של עסקות להקצאות קרקע עם מערכת הביטחון, הכין ממ"י בשנת 2006 טיוטת זיכרון דברים בינו ובין משהב"ט (להלן - טיוטת .__________________ .111 לצדו של מנהל המינהל פועלת הנהלת המינהל, שחבריה הם מנהלי האגפים ומנהלי המחוזות. הנהלת המינהל מייעצת למנהל המינהל בתחומי הפעילויות השונות של ממ"י, ובכלל זה בקביעת קווים מנחים לביצוע מד יניות המינהל, בתכנון הפעילות ובניסוח נהלים. 112 צה"ל אינו משלם דמי חכירה עבור מחנות שעברו לידיו קודם לשנת 1960 , מועד הקמת ממ"י. 113 ,לדיון בוועדת ההקצאות קודמת עבודת מטה של המחוז הרלוונטי, שמטרתה לבחון בין היתר, אם הקרקע לא הוקצתה לגורם אחר ואם אין בשטח אוצרות טבע. 114 את ההרכב הנוכחי של ועדת ההקצאות קבע מנהל ממ"י בשנת 2001 . משרד הביטחון 153 .הסכם הקצאה), הדומה להסכמים שהוא חותם עם כלל הגופים שלהם הוא מקצה קרקע, לרבות משרדי ממשלה. בטיוטת הסכם ההקצאה פורטו, בין היתר, הנתונים האלה: מספר המקרקעין, מקומם, הגוש והחלקה שבהם נמצאים המקרקעין, תקופת ההקצאה, מטרתה והתמורה בעד הקצאת המקרקעין. 154 דוח שנתי61א . .בביקורת עלה כי על אף דרישת ממ"י ושלא כיתר משרדי הממשלה, משהב"ט מסרב לחתום על הסכמי הקצאה. בתגובתו על פניית ממ"י בנושא זה מסר נציג אגף הייעוץ המשפטי למערכת הביטחון בנובמבר 2007 , בין היתר, כי טיוטת הסכם ההקצאה אינה מתיישבת עם נוהל ההקצאות. על כן, "אין מקום לניסוח של זיכרון דברים ... אלא מסמך קצר המפנה את הצדדים לנוהל הקיים ומאשר, כי ההקצאה כאמור היא בהתאם לנוהל". עוד עלה בביקורת כי נוכח החלטת הנהלת ממ"י מספטמבר 2002 בדבר הצורך בחתימת הסכמים בין ממ"י ובין משהב"ט, ונוכח סירובו של משהב"ט לחתום על הסכמים כאלה, הפסיק ממ"י בשנת 2006 , שלא לפי נוהל ההקצאות, לכנס את ועדת ה הקצאות, "תוך תקווה שניתן יהיה לערוך עסקאות כמקובל במינהל אשר תכלולנה חתימה על חוזים". נוכח אי-כינוסה של הוועדה משנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת, יוני 2010 , אישר ממ"י עסקות הקצאת קרקע למערכת הביטחון באמצעות מסמך בחתימת הממונה לשימושי קרקע באגף החקלאי, שהועבר למשהב"ט. המסמך ניתן על פי המלצת המחוז בממ"י שבדק את בקשת משהב"ט להקצאת הקרקע, ובו נקבע כי למשהב"ט מאושרת עלייה על הקרקע "לאלתר", וכי "שאר תנאי ההקצאה יידונו בוועדת ההקצאות הקרובה". ראש תחום מקרקעין לתכנון פיזי באמו"ן מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 כיפרט לאישור זה "לא קיים כל מסמך חתום בין ממ"י לבין משהב"ט, המתעד ומתאר את ההסכם ביניהם בנוגע להקצאה, לרבות מטרתה". משרד מבקר המדינה מעיר כי כל הקצאה של קרקע בבעלות המדינה, לרבות למטרות שימוש ביטחוני, מחייבת הסדר פורמלי בין ממ"י ובין הגוף שמקבל אותה לרשותו. במסגרת הסדר זה ייקבעו תנאי ההקצאה וכן החובות והזכויות של כל הצדדים הנוגעים לעניין, לרבות אם אחד הצדדים אינו עומד בתנאי ההסדר. אי-קיומו של הסדר כזה אינו מתיישב עם כללי מינהל תקין ועלול לפגוע בניהול קרקעות המדינה על ידי ממ"י. אשר לאי-כינוסה של ועדת ההקצאות מעיר משרד מבקר המדינה כי במצב זה נבצר מהנהלת ממ"י לבחון את הקצאות הקרקע לצורכי ביטחון לעומת כלל הצרכים האזרחיים, והדבר מונע בקרה נאותה על ניהול הקרקעות במערכת הביטחון. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי מהבחינה העקרונית משהב"ט אינו מתנגד לחתום על הסכמי הקצאה, "אך ממ"י ומשהב"ט לא הגיעו עד כה לנוסח הסכם, התואם את התנאים המפורטים ממילא בנוהל ההקצאה". לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י ועל משהב"ט לפתור ללא כל דיחוי נוסף את הסוגיות שבגינן לא נחתמים הסכמי ההקצאה ולע גן את ההקצאות בכתב, באופן שיפורטו פרטי ההתקשרות בין הצדדים. כמו כן, על ממ"י להקפיד לאשר הקצאות קרקע לצורכי ביטחון במסגרת ועדת ההקצאות, בהתאם לנהליו. משרד הביטחון 155 . 2 . פיקוח ובקרה של ממ"י על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל לפי נוהל ההקצאות מוטלים על ממ"י, באמצעות מחוזותיו, תפקידי פיקוח ובקרה על השימוש של צה"ל בקרקע שהוקצתה לו. למשל, נקבע בנוהל כי "הממונה במחוז יעקוב אחר תפיסת החזקה 156 דוח שנתי61א .בשטח על ידי משרד הביטחון בגבולות התכנית שאושרה. לא נתפסה החזקה בשטח כנ"ל, יפעל המינהל לביטול ההקצאה"; וכי "לאחר כתשעה חודשים מיום מסירת החזקה בק רקע לידי משרד הביטחון, יוגש למנהל המחוז דוח פיקוח ... הדוח יתייחס לנקודות כגון: האם משרד הביטחון מחזיק בשטח, האם השטח גודר... האם השטח נתפס בשלמותו, או רק בחלקו". בביקורת עלה כי בפועל מחוזות ממ"י אינם מקיימים כל פיקוח ובקרה יזומים על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל. עוד עלה בביקורת כי מעהב"ט אינה מעבירה לממ"י כדרוש, באופן שוטף ושיטתי, דיווחים בנושא, ובכלל זה דיווחים על שינויים שצה"ל עושה בגבולות שטחי אש; על זיהוי אי - התאמות בין גבולות חלק ממחנות צה"ל ובין גבולות השטחים שהקצה ממ"י לאותם מחנות (בנושאים אלה ראו פירוט בהמשך); וכן על החזקת מחנות נטושים, אף כי הם חדלו מלשמש לצורכי ביטחון. לפיכך, אין לממ"י מידע על השימוש שצה"ל עושה בקרקעות שהוקצו לו. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה מנהלת האגף החקלאי בממ"י למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 כי בפועל ממ"י אינו מבצע כל בקרה על ניהול הקרקעות שהוקצו למעהב"ט, וכי במשך שנים הפיקוח והבקרה של הגורמים האזרחיים על ניהול הקרקעות בצה"ל היו רופפים ולקויים ביסודם. עוד מסרה כי לממ"י נודע על סיום השימוש של צה"ל בקרקע ביזמת משהב"ט, וכי הנהלת ממ"י לא קבעה מדיניות וקווים מנחים בנוגע לאופן הבקרה והפיקוח על הקרקעות שהוא מקצה לצה"ל. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנהלות ממ"י בתחום הפיקוח והבקרה על קרקעות המדינה שהוא הקצה לצה"ל, כפי שעולה מממצאי הביקורת ומתשובת מנהלת האגף החקלאי בממ"י, לקויה ביותר ויש בה כדי לפגוע פגיעה של ממש בניהול קרקעות המדינה. נוכח זאת, אף כי האחריות לתפיסת הקרקעות בהתאם לאישורי ההקצאה של ממ"י מוטלת על צה"ל, נדרש ממ"י - כגוף שמנהל את קרקעות המדינה ומקצה אותן לצורכי ביטחון - לוודא כי צה"ל אינו חורג מגבולות השטחים שהוקצו לו, וכי הוא משתמש בקרקעות באופן התואם לזה שאושר. הדבר נדרש לממ "י, בין היתר, כדי למנוע מצבים של הקצאת קרקע לצה"ל ולגורמים אזרחיים בו זמנית (ראו פירוט בהמשך), וכדי לאפשר לו לזהות חריגות בשימוש ולדרוש ממערכת הביטחון לתקנן. 3 . עיכובים בחידושן של הקצאות הקרקע א. ממסמכי צה"ל וממ"י עולה כי תהליך החידוש של הקצאות זמניות של קרקע נמשך במקרים רבים תקופות ארוכות, לעתים שנים רבות. בביקורת עלה כי אחד הגורמים לכך הוא עיכוב בייזום חידוש ההקצאות על ידי צה"ל, וגורם אחר לכך הוא עיכוב בטיפולו של ממ"י בבקשות לחידוש הקצאה שמגיש משהב"ט. להלן הפירוט: 1 ) עיכובים בצה"ל בתהליך ייזום חידוש הקצאות קרקע: ממסמכי מרכז בינוי עולה כי הפיקוד המרחבי בצה"ל, שבתחומו נמצא שטח שמועד הקצאתו עומד לפוג, אמור ליזום את תהליך חידוש הקצאתו. לאחר שמתקבלת משרד הביטחון 157 . פנייה בנושא מהפיקוד, פונה מרכז בינוי לאמו"ן בבקשה לפעול מול ממ"י לחידוש ההקצאה. 158 דוח שנתי61א . .בביקורת עלה כי בצה"ל אין פקודות המגדירות את תחומי האחריות של הפיקודים בכל הנוגע לייזום חידושן של הקצאות זמניות של קרקע. עוד עלה כי במקרים רבים הפיקודים מעכבים במשך פרקי זמן ארוכים את ייזום חידושן של הקצאות הקרקע, על אף תזכורות בנושא של מרכז בינוי. להלן יפורטו כמה דוגמאות לקרקעות שאף כי מועד הקצאתן פג, במועד סיום הביקורת, יוני 2010 :, טרם פעלו הפיקודים לחידוש הקצאותיהן .מועד תום ההקצאה .הזמנית הפיקוד האחראי מספר מ.ק. .מרס 1992 מרכז 1350 . נובמבר 1999 מרכז 1352 . ינואר 1997 צפון 68080 . פברואר 1995 צפון 68081 . דצמבר 2004 דרום 9419 . דצמבר 2005 דרום 9421 משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכובים החריגים בייזום חידושן של הקצאות קרקע בפיקודים והיעדר יכולת מרכז בינוי לחייבם לעשות כן הם בבחינת ליקוי משמעותי. נוכח זאת, על צה"ל להסדיר את הסוגיה בפקודותיו, תוך קביעת פרקי זמן מחייבים. 2 ) עיכובים של ממ"יבתהליך אישור בקשות משהב"ט לחידוש הקצאות קרקע: על פי נוהל ההקצאות, כל בקשה של משהב"ט להקצאה חדשה או לחידוש הקצאה קיימת של קרקע מועברת על ידי אמו"ן למחוז ממ"י הנוגע לעניין. נוהל ההקצאות אינו קובע פרק זמן מרבי לטיפול הגורמים השונים בממ"י בבקשה שהוגשה ולמתן תשובה למשהב"ט. בביקורת עלה כי במקרים רבים מאוד משך הטיפול של ממ"י בבקשות אמו"ן לחידוש הקצאות קרקע הוא ארוך במיוחד, לעתים שנים רבות. בלוח שלהלן יובאו כמה דוגמאות בולטות ממחוז הצפון של ממ"י לעיכוב הטיפול בבקשות אמו"ן שהיו בידי המחוז במועד סיום הביקורת, יוני 2010115 : . מועד ההגשה של .בקשה לחידוש הקצאה .לממ"י מועד תום ההקצאה מספר מ. ק. .אוגוסט 2006 יולי 1989 68083 .__________________ .115 על פי נתונים שהגיש אמו"ן למשרד מבקר המדינה ביוני 2010. משרד הביטחון 159 ספטמבר 2004 אוקטובר 2001 1355 יולי 2005 מרס 2002 1351 אוגוסט 2006 מרס 2005 1410 . 160 דוח שנתי61א .מנהל מחוז הצפון של ממ"י הודיע למשרד מבקר המדינה במרס 2010 כי עיכובים אלה מקורם בכך ש"במחוז הצפון קיימים קרוב לאלף אתרים שבהם יש מקרקעין צבאי. האינדקס אינו ממוחשב והטיפול אינו ממוכן, עובדות המקשות על המעקב והטיפול". עוד מסר כי "בסדר העדיפויות של המחוז, הטיפול אינו נמצא בעדיפות עליונה עקב מצוקת כוח אדם". ב. על פי נוהל הקצאות, משהב"ט אמור לשלם לממ"י דמי שימוש בגין הקצאות קרקע זמניות בשיעור של 2% מערך שומת הקרקע המעודכנת, על פי ייעודה ערב ההקצאה המקורית, וזאת "מראש עבור כל תקופת ההקצאה". תשלום משהב"ט נעשה על פי דרישת תשלום שאגף הכספים בממ"י מגיש לאמו"ן על סמך הוראה המתקבלת מהאגף החקלאי. בביקורת עלה כי נוכח העיכובים הניכרים בחידוש הקצאות זמניות של קרקע בצה"ל ובממ"י כמתואר לעיל, משך שנים לא הגיש ממ"י למשהב"ט דרישות לתשלום דמי שימוש בגין קרקעות אלו, ועקב כך נוצר חוב של משהב"ט לממ"י. יצוין כי במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , לא הייתה לאמו"ן ולממ"י הערכה בנושא ההיקף המצטבר של חוב זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עיכובים של שנים רבות בחידוש הקצאות זמניות של קרקע גורמים לשיבושים חמורים בגביית דמי שימוש, ויש בהם פגיעה חמורה בכללי מינהל תקין. לכן על מעהב"ט ועל ממ"י, כל אחד בתחומו, ליזום פעולות שיבטיחו את הסרתם של עיכובים אלה. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי "הוחל בעבודת מטה במערכת הביטחון לאיתור המקרקעין לגביהם נדרש חידוש הקצאה, ואף לבחינה ועיצוב של נוהל עבודה חדש מול ממ"י". 4 . מערכת ממוחשבת לניהול הקצאות קרקע למערכת הביטחון ממ"י מטפל באלפי הקצאות קרקע למערכת הביטחון ובהן כאמור לעיל הקצאות קבע והקצאות זמניות. המידע הקשור להקצאות אלו רב ומגוון, וכולל פירוט של סוגי ההקצאות; המועד שבו אושרו; בקשות משהב"ט לשינויים בגבולות הקרקע ותשובות ממ"י; מועדי תום ההקצאות ומועדי חידושן הצפויים; מפות ועוד. מנתוני ממ"י עולה שהרוב המוחלט של המידע האמור מנוהל בממ"י באופן ידני והדבר מונע את אחזורו, ובכלל זה את האפשרות לשלוף נתונים הדרושים לממ"י לצורך ניהול שוטף של תהליך הקצאות הקרקע, חידושן והתחשבנות בגינן עם משהב"ט. למשל, בהיעדר נתונים ממוכנים נבצר מממ"י לדעת מהו היקף השטחים שהקצה למערכת הביטחון על פי ייעוד ולפי שנים, את סכום התקבולים שקיבל ממשהב"ט, את דרישות התשלום המצטברות של ממ"י בגין הקצאות זמניות של קרקע שטרם שולמו, את היקף החוב המצטבר של משהב"ט בגין פ יגורים במשלוח דרישות לתשלום ואת הביטולים של הקצאות קרקע שבוצעו במשך השנים. להלן שתי דוגמאות לתוצאות של היעדר מידע מרוכז ומערכת לאחזור מידע בממ"י: א. מהסברי מנהלת מחוז הדרום של ממ"י ממרס 2010 עולה כי יש במחוז כ- 600 תיקים של הקצאות זמניות של קרקע למעהב"ט. ב היעדר מערכת נתונים משרד הביטחון 161 . ממוחשבת, נבצר מהמחוז לקיים בקרה על הקצאות אלו, ובכלל זה על עיכובים מצד משהב"ט בהגשת בקשות לחידושן. 162 דוח שנתי61א .ב. הממונה המחוזי על הפיקוח במחוז המרכז של ממ"י מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2010 כי בהיעדר מערכת נתונים ממוחשבת של הקצאות קרקע למערכת הביטחון, נבצר מהמחוז לדעת מהם מועדי תום ההקצאות הזמניות, וכי יש לסמוך על כך שאמו"ן ייזום פנייה למחוז לחידוש ההקצאה. לדבריו, "אם ... משהב"ט לא פונה לממ"י, או האחראי במחוז אינו מאתר את המקרה, חידוש ההקצאה לא מטופל". ממסמכי ממ"י עולה כי הנהלת ממ"י הייתה ערה לבעיה הכרוכה בהיעדר מערכת מידע ממוחשבת ולהשפעותיה כבר באמצע שנות התשעים של המאה העשרים, ולמרות זאת היא לא הצליחה להביא להקמתה. להלן הפירוט: באוגוסט 1994 קבעה הנהלת ממ"י, בין היתר, "כי יש לכלול את כל נתוני עסקות הביטחון במערכות הממוחשבות של המינהל, כמקובל בכלל עסקות המינהל. עד היום לא מוכנו העסקות, עקב בעיות של סיווג ביטחוני מצד משהב"ט. עובדה זו גורמת לעבודה בשיטות מיושנות ולא יעילות". ממסמכי ממ"י עולה כי ההחלטה של הנהלת ממ"י לא קוימה, וכעבור שמונה שנים, בספטמבר 2002 , החליטה הנהלת ממ"י להמשיך בהליכים למיכוןעסקות הביטחון וקבעה כי "הכנת התכנית לקליטה במערכת עומדת בפני שלבי סיום". עוד קבעה כי "עקב רגישותן של עסקות אלו, הכנה והטמעת העסקות במערכת הממוכנת תהיה על ידי קבוצת עובדים מצומצמת וקבועה, אשר תקבל הרשאה מיוחדת, וכן אישור קב"ט משהב"ט". נוכח אי -מימוש ההחלטה מספטמבר 2002 דנה שוב הנהלת ממ"י בספטמבר 2004 ,במיכון עסקות הביטחון ובצורך להחתים את עובדי ממ"י במחוזות המטפלים בהקצאת קרקע, על שאלונים לסיווג ביטחוני. בפרוטוקול הדיון צוין כי "ועד העובדים בהנחיית ההסתדרות לא אפשר חתימה על שאלונים כאלה לעובדים". במאי 2008 עלה שוב לדיון בהנהלת ממ"י הצורך במיכון עסקות עם משהב"ט- וגם הפעם ללא הועיל. במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , למרות הפגיעה המהותית והמתמשכת בניהול עסקות עם משהב"ט, ולמרות הקביעה של הנהלת ממ"י כי "מיכון העסקות חשוב מאד ויש למצוא את הדרך שתאפשר זאת", ממ"י טרם הקים מערכת ממוחשבת הדרושה לפעילותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות כליקוי חמור את כישלון ממ"י להפעיל מערכת ממוחשבת ייעודית לניהול עסקות מערכת הביטחון. היעדרה גורם לחוסר יעילות בעבודתו, פוגע פגיעה משמעותית בניהול השוטף של תהליך הקצאות הקרקע למערכת הביטחו ן ובקיום פיקוח ובקרה על הקרקעות שבשימוש צה"ל. על ממ"י למצוא פתרון לבעיה ולפעול ללא דיחוי להקמת מסד נתונים ומערכת ממוחשבת לניהול הקרקעות לצורכי ביטחון. משרד הביטחון 163 .5 . פיקוח ובקרה של ממ"י על גבולות השטחים של מחנות צה"ל בעקבות פרסום דוח מבקר המדינה בשנת 2005 בנושא "מאז ן המדינה ליום 31.12.03 - "ניהול נכסי מדינה מוחשיים ורישומם 116 , שבו צוין, בין היתר, כי ... ]החשב הכללי במשרד האוצר[ "משהב"ט וצה"ל אינם מעבירים לאגף החשכ"ל מידע בנוגע לנכסי המקרקעין שהם מנהלים", אישר סגן .__________________ .116 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ267 . 164 דוח שנתי61א .הרמטכ"ל בשנת 2005 פרויקט רב-שנתי למיפוי מחנות ותשתיות צ ה"ל בעלות של 16 מיליון ש"ח (להלן- פרויקט המיפוי). ממסמכי מחלקת תו"פ ומרכז בינוי עולה כי הוחל בביצוע הפרויקט גם נוכח העובדה שיש בצה"ל כמה בסיסי מידע בתחום ניהול תשתיות שלא הייתה ביניהם הלימה, ונוכח הצורך בבסיס נתונים אחוד ומעודכן. בהקשר זה קבעו מחלקת תו"פ ומרכז בינוי בפברואר 2008 כי "בהיעדר בסיס נתונים אחיד ומהימן לניהול מאגרי המידע בתחום התשתית והפריסה בצה"ל, נדרש לבצע מיפוי מלא לכל בסיס הנתונים ולהקים מאגר תשתיתי אחוד ועדכני שייתן מענה מיטבי לגופים המטפלים בתחום התשתית ]ההדגשה במקור[ והפריסה, למקבלי ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט". פרויקט המיפוי העלה שיש פערים משמעותיים ביותר בין גבולות השטח של מחנות רבים בצה"ל, כפי שאושרו בישיבות הוולמ"ב וכפי שנקבעו באישורי הקצאות הקרקע של ממ"י, ובין הגבולות הללו בפועל. בחלק מהמקרים השטח שהוקצה היה קטן מהשטח שצה"ל תפס בפועל, בחלק אחר של המקרים המצב היה הפוך, ובמקרים אחרים נמצא כי שטחי המחנות חפפו רק בחלקם את השטחים שהוולמ"ב אישרה ושממ"י הקצה. להלן שלוש דוגמאות, מלוות במפות מצולמות, לפערים שהועלו בפרויקט המיפוי, בין גבולות השטחים של מתקני צה"ל שאושרו בוולמ"ב ונקבעו באישורי ההקצאה של ממ"י ובין הגבולות בפועל 117 . יצוין כי מתקנים אלה הוקמו לפני שנים רבות (סימון גבולות: בצבע כחול - קו ההקצאה; בצבע אדום - קו הגדר בפועל): .מתקן א': שטח הקצאה - כ-14 דונם, שטח התפיסה בפועל- כ-106 ,דונם הפער - כ-92 ( דונם 653% .) .__________________ .117 על פי נתוני מרכז בינוי מיוני 2010 . משרד הביטחון 165 . :'מתקן בשטח הקצאה - כ-15 דונם, שטח התפיסה בפועל- כ-10 ,דונם הפער - כ-5 ( דונם33%.) . :'מתקן גשטח הקצאה - כ-432 דונם, שטח התפיסה בפועל- כ-455 ,דונם הפער - כ-23 ( דונם5%.) בביקורת עלה כי ממ"י מגלה, מפעם לפעם, חריגות בין גבולות מחנות צה"ל בפועל ובין הגבולות שהוא אישר להקצאה. לד וגמה, נציגי מחוז דרום של ממ"י מסרו למשרד מבקר המדינה במאי 2010 כי במהלך בדיקת בקשה של יזם אזרחי להרחיב את שטח המחצבה הסמוכה למתקן צבאי מסוים לצורך כרייה וקידוחים, התברר למחוז באקראי כי "גבולות המחנה שצה"ל גידר, מצומצמים ביחס 166 דוח שנתי61א .לגבולות שאישר ממ"י ... עוד התברר, כי תכנית המחצבה שפועלת במקום, חופפת בחלקה לגבולות הקצאה שסומנו במפות ממ"י". על פי נתוני ממ"י, ההיקף הכולל של השטח שהוקצה לצה"ל מסתכם ב - 10,567 דונם. להלן מפה של ממ"י הממחישה מצב זה (שטח המחנה, כפי שמופיע במפות ממ"י, מסומן בירוק, ושטח המחצבה בכחול): .ביוני 2010 ,מסר מרכז בינוי למשרד מבקר המדינה כי על פי הנתונים שבידיו שאינם עולים בקנה אחד עם נתוני ממ"י, היקף השטח שהוקצה לצה"ל מסתכם ב- 10,200 דונם בלבד. עוד מסר כי השטח הוקצה לצה"ל כבר בספטמבר 1979 אך הוא לא תפס אותו כלל. לעומת זאת, מחלקת תו"פ מסרה למשרד מבקר המדינה כי השטח משמש בחלקו כשטח אש וחלקים אחרים ממנו מגודרים. עוד מסרה כי החלטה בנוגע לייעודו הסופי של השטח תתקבל בעתיד הקרוב. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי במסגרת פרויקט המיפוי הוא זיהה כמה שנים לפני כן פעריםבין גבולות השטח של חלק ממחנותיו, כפי שאושרו בוולמ"ב וכפי שנקבעו באישורי הקצאות הקרקע של ממ"י, ובין הגבולות הללו בפועל. עוד הודיע כי "על מנת לתת מענה לכך, בוצעה עבודת מטה למיפוי גבולותיהם של כלל המתקנים הביטחוניים שבשימוש צה"ל. כפועל יוצא מכך, בשנים האחרונו ת מקודמת בצה"ל פעילות משותפת עם משהב"ט מול משרד הפנים וממ"י להתאמת גבולות המתקנים הביטחוניים על פי מפות ההקצאה של ממ"י לגבולות הנדרשים על פי צורכי צה"ל, בהתאם לתוצרי המיפוי העדכני". בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי "סוגיית הפערים בגבולות המחנות והמתקנים בין מאגרי המידע השונים, תיבחן באופן יסודי, ולאחר מכן תוכן תכנית פעולה לפתרונה בשיתוף עם ממ"י". משרד הביטחון 167 . משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר ההלימה, שנמשך שנים רבות, בין גבולות מחנות צה"ל שהוולמ"ב אישרה ושממ"י הקצה ובי ן גבולות המחנות שצה"ל גידר בפועל, התאפשר בראש ובראשונה נוכח החריגה של צה"ל מגבולות ההקצאה שאישר לו ממ"י, וכן, בין היתר, נוכח היעדר פיקוח ובקרה מצד ממ"י על השימוש של צה"ל בקרקעות שהוקצו לו. לחוסר הלימה זה משמעויות כבדות משקל, ובכלל זה: א. מהבחינה המשפטית יש משמעות לכך שצה"ל תופס שטחים שלא הוקצו לו או אינו מנצל שטחים שהוקצו לו; ב. ממ"י אינו יכול להקצות לגורמים אזרחיים את השטחים שהקצה לצה"ל, אף שבפועל הוא לא תפס אותם, ואף אינו יכול להקצות להם שטחים שצה"ל תפס בפועל, אף שלא הוקצו לו; ג. משהב"ט שילם לממ"י במשך שנים דמי שימוש שלא על פי היקף השטחים שצה"ל השתמש בהם בפועל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי במשך כחמש שנים, פרק הזמן שעבר בין תחילתו של פרויקט המיפוי למועד סיום הביקורת, צה"ל היה ער לעובדה כי גבולות של מחנות רבים אינם תואמים לאלה שהקצה לו ממ"י, ובכל זא ת הוא לא פעל להביא לידיעת ממ"י את דבר ביצוע הפרויקט, ובכלל זה למסור לו דיווח על לוחות הזמנים לביצועו ועל השפעותיו הצפויות. במועד סיום הביקורת ממ"י לא היה ער לכך שחלק ממחנות צה"ל פרוסים על שטחים שאינם תואמים לאלה שהקצה ולכך שמשהב"ט משלם דמי שימוש שאינם תואמים לתפיסות הקרקע בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי מערכת הביטחון תשלים בהקדם את מיפוי גבולות מחנות צה"ל ותפעל ללא דיחוי לעדכון הגבולות בוולמ"ב הנוגעת בדבר ולשינויי הקצאות הקרקע מול ממ"י; על מנכ"ל משהב"ט, על ראש אג"ת ועל מנהל ממ"י לוודא כי יוסדר כל הדר וש בהקשר זה, ולנקוט צעדים כדי שהתופעה של חריגת צה"ל מגבולות שטחי ההקצאה למתקנים ביטחוניים לא תישנה. 6 . פיקוח ובקרה של ממ"י על שטחי אש בפד"ם כאמור, על פי תקנות ההגנה, צה"ל רשאי לסגור שטחי אש לצורך אימון כוחותיו. הוראת משהב"ט שעניינה "הקצאת שטחי אימונים לצורכי צה"ל" (להלן - הוראת שטחי אש) מפרטת, בין היתר, את נוהלי הקצאת שטחי אש, את האופן שעל צה"ל להשתמש בהם, את סדרי כניסתם של גורמים אזרחיים לשטחי אש ואת הפיקוח על גורמים אלה. על פי תיאור תהליך הקצאת שטחי אש לצה"ל המפורט בהוראה, משהב"ט מגיש את הבקשות להקצאת שטחי אש לממ"י, וועדת ההקצאות בממ"י מחליטה אם לאשר את הקצאת השטחים לפרק זמן של עד חמש שנים, עם אפשרות להארכה. לפי הוראת שטחי אש, צה"ל וממ"י הם האחראים לפיקוח ולבקרה על הנעשה בהם, הכול לפי העניין ולפי סוג הפעילות הנדרש. 168 דוח שנתי61א .משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראת שטחי א ש, בהיותה הוראה של משהב"ט, מחייבת אותו ואת צה"ל בלבד118 ולא את ממ"י, שכלל אינו ער לקיומה וממילא אינו פועל על פיה. הוראת משהב"ט ולפיה מוטלות חובות על גורמים שמחוץ למערכת הביטחון - ממ"י במקרה דנן - בלא תיאום אתם, אינה ישימה. אי לכך, על משהב"ט, על צה"ל ועל ממ"י לפעול להסדרת תהליכי עבודה משותפים הקשורים לפיקוח ולבקרה על הנעשה בשטחי אש, ולעגנם בהוראות ובפקודות באופן שתהיה התאמה ביניהן. .__________________ .118 על פי הוראת משהב"ט שעניינה "תיאום הדדיבין משהב"ט לבין צה"ל לקראת פרסום הוראות", על צה"ל ועל משהב"ט לתאם ביניהם הוראות ופקודות הנוגעות לשני גופים אלה קודם לפרסומן. משרד הביטחון 169 . .א שינויים בגבולות שטחי אש - כדי שיוכל ממ"י לקיים פיקוח ובקרה על שטחי אש, יש צורך, בין היתר, שיהיו בידיו מפות מעודכנות ומידע אמ ין לגבי הגבולות שלהם. הדבר יאפשר לממ"י להיות בטוח שהקרקע שבכוונתו להקצות לגורמים אזרחיים לא הוקצתה בעבר לצה"ל כשטח אש; ולחלופין ימנע הדבר מממ"י לדחות בקשה של גורם אזרחי להקצאת שטח מתוך סברה שמדובר בשטח אש, אם לא זה המצב בפועל. נוכח זאת בדק משרד מבקר המדינה במחוז הדרום של ממ"י אם מפות שטחי האש שבידיו תואמות לאלו של צה"ל. להלן יפורטו ממצאי הבדיקה: מנתוני אג"ת ומשהב"ט עולה כי בשנים 2001 -2009 ביצע צה"ל שינויים והתאמות בגבולות שטחי האש בדרום הארץ. בביקורת עלה כי שינויים והתאמות אלה לא הובאו לידיעת מחוז הדרום של ממ"י, ומכאן שבמשך התקופה האמורה הוא המשיך להסתמך על מפות שהיו מעודכנות לשנת 2001 . חוסר ההתאמה בין גבולות שטחי האש בפועל ובין הגבולות שצוינו במפות ממ"י הועלה במחוז בדצמבר 2009 , בין היתר בעקבות דיווחם של גורמים בפד"ם לגורמים באג"ת על אזרח המעבד שטח חקלאי ה נמצא בשטח אש הסמוך למטווחים של בה"ד 1 . בבירור שעשה אמו"ן עם ממ"י בנושא זה עלה כי ממ"י אכן הקצה את הקרקע לאזרח בהתבסס על מפות שטחי האש שהתקבלו מצה"ל בשנת 2001 ., שעל פיהן אין מדובר בשטח אש נוכח מקרה זה, בין היתר, פנו נציגי מחוז הדרום של ממ"י למחלקת תו"פ בבקשה לקבל מפות מעודכנות של שטחי האש בפד"ם. מהמפות שהעבירה המחלקה למחוז בתחילת שנת 2010 התברר כי המפות משנת 2001 , שעליהן התבסס, אינן מעודכנות, כאמור לעיל. מנהלת מחוז הדרום מסרה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 כי מהשוואה שעשה המחוז בין מפות מתקופות שונות עלה, בי ן היתר, כי במשך תשע שנים עשה צה"ל שינויים מהותיים בגבולות שטחי אש ללא ידיעת ממ"י, ובכלל זה גריעות ותוספות של שטחים ושינויים בגבולות שטחי אש. עוד מסרה כי במשך התקופה האמורה נוספו לשטחי האש של צה"ל שטחים בהיקף כולל של אלפי דונמים לעומת נתוני צה"ל משנת 2001 שהיו בידי המחוז. לדבריה צה"ל שינה ללא ידיעת ממ"י את מספורם של חלק משטחי האש, הגדיר שטחים מסוימים שהוקצו לטובת מתקנים ביטחוניים כשטחי אש, ואף צירף שטחים ציבוריים לשטחי אש. להלן שתי דוגמאות לאי-התאמות בגבולות שטחי האש שעלו בבדיקה שעשה מחוז דרום (סימון גבולות: בצבע סגול - קו ההקצאה; בצבע אדום - גבולות שטח האש שצה"ל מימש): 170 דוח שנתי61א . 1 ') שטח אש א 2 ') שטח אש ב משרד הביטחון 171 . ראש מדור דרום במחלקת תו"פ (להלן- רמ"ד דרום) מסר במרס 2010 למשרד מבקר המדינה כי אכן הצווים בעניין שינויי גבולות שטחי האש, שהפיצה לשכת הרמטכ"ל בשנים 2001 -2009 , לא הועברו לממ"י. לדבריו, בעקבות הפקת הלקחים מהאירוע בדצמבר 2009 , להבא יפיצו נציגי אג"ת בכוחות עצמם את הצווים, כדי לוודא שהם יגיעו לייעדם. מנהל מחלקת עסקות מקרקעין במרחב הדרום שבאמו"ן (להלן - מנמ"ח דרום) מסר למשרד מבקר המדינה כי אמו"ן מקבל מצה"ל מדי פעם בפעם עדכונים בנוגע לשינויים שצה"ל ביצע בשטחי אש, וגורמי אמו"ן או גורמי אג"ת מעבירים אותם ידנית לממ"י כקבצים על גבי תקליטורים. נוסף על כך, אמו"ן מעביר לממ"י מסמכים המפרטים את מהות השינויים בשטחי האש, את צווי הרמטכ"ל הנוגעים לשינויים אלה ואת המפות המעודכנות של שטחי האש. כהוכחה לכך הציג מנמ"ח דרום מסמכים משנת 2004 .שאמו"ן העביר לממ"י בנושא שינויים בשטחי אש בתגובה על דבריו אלה של מנמ"ח דרום מסרה רכזת מיפוי ומדידות של מחוז הדרום בממ"י למשרד מבקר המדינה כי מאז התקבלו מפות שטחי אש בשנת 2001 , כלל לא קיבל המחוז מצה"ל או ממשהב"ט קבצים ובהם מפות מעודכנות. אשר למסמכים האמורים משנת 2004 שאמו"ן העביר, לטענתו, מסרה הרכזת כי "אין עדות לקבלה של כל חומר בשנת 2004 . ייתכן שהועבר, אך לא הגיע מהרכזת המטפלת בנושא", וכי "לא נמצא כל אזכור או מכתב המאשר את קבלת החומר". מנמ"ח דרום באמו"ן, רמ"ד דרום במחלקת תו"פ ורכזת מיפוי ומדידות במחוז הדרום של ממ"י מסרו למשרד מבקר המדינה כי נוכח חוסר ההתאמה שהתגלה בין מפות שטחי האש שבידי צה"ל ובין המפות שבידי ממ"י, הגורמים הנוגעים בדבר בצה"ל, במשהב"ט ובממ"י עומדים להיפגש לצורך ליבון הנושא ובירור בעניינו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על צה"ל להביא לידיעת ממ"י את השינויים שהוא מבקש לבצע בגבולות שטחי האש ולקבל את אישורו לכך מראש. העובדה שבמשך שנים שררה אי -בהירות לגבי גבולות שטחי האש מלמדת כי המצב לקוי מיסודו ואף יש בו משום סיכון לחיי אדם ולבטיחות הציבור. אף על פי כן, הנושא לא תואם בין כל הגורמים הנוגעים בדבר, וגרסאותיהם דלעיל של נציגי ממ"י, אמו"ן ואג"ת בנוגע לשינויים בגבולות של שטחי אש מלמדות על חוסר שיתוף פעולה מוחלט ביניהם. ראוי אפוא שלא רק הגורמים העוסקים בפועל בשטחי אש יפעלו לתיקון מצב לקוי זה, אלא שגם ראשי הגופים האחראים לנושא - ראש אג"ת, ראש אמו"ן ומנהל ממ"י - יוודאו כי הנושא יטופל. ב. חידוש הקצאת שטחי אש - כאמור, על פי תיאור תהליך הקצאת שטחי אש לצה"ל, המפורט בהוראת שטחי אש, ממ"י מקצה שטחים אלה לפרקי זמן של עד חמש שנים עם אפשרות להארכה. בהו ראה צוין כי אם תידרש הארכה, על משהב"ט להגיש בקשה בנושא לוועדת ההקצאות. גם על פי נוהל ההקצאות של ממ"י, חידוש הקצאות של שטחי אש מחייב אישור של ועדת ההקצאות. בביקורת שנעשתה בפד"ם הועלה כי על אף האמור בהוראה, אמו"ן אינו נוהג לפנות לממ"י בבקשות להארכת תקופות ההקצאה של שטחי האש. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי "מרבית שטחי האש של צה"ל מוסדרים באמצעות צו סגירה 172 דוח שנתי61א .של הרמטכ"ל מכוח תקנות ההגנה לשעת חירום", וכי "לאחרונה ניתן פסק דין של בית המשפט העליון המאשרר פסיקה של בית המשפט המחוזי על פיו מערכת הביטחון אינה נדרשת לתשלום פיצויים או דמי שימוש בגין צווי הסגירה של הרמטכ"ל. מהאמור לעיל נובע, כי אין מקום או צורך בפנייה לממ"י, לרבות לא לוועדת ההקצאות לשם הסדרת שטחי האש, מכיוון שאלו מוסדרים בצווי הסגירה". עוד הודיע כי משרד הביטחון 173 ."ההוראות בהקשר זה יעודכנו ויתוקנו, בהתאם למצב המשפטי הנוהג", וכי "גבולות שטחי האש מועברים ויועברו לידיעת ממ"י על ידי מערכת הביטחון". משרד מבקר המדינה מעיר כי מידע בדבר היקף צווי הסגירה של שטחי האש ומקומם המדויק אמור לאפשר, בין היתר, בקרה של ממ"י על גבולות שטחים אלה. בקרה זו חיונית כדי למנוע הקצאת שטחים שנסגרו על ידי צה"ל אך רשומים בממ"י כפנויים, וכן כדי למנוע אי-הקצאת שטחים פנויים שרשומים בממ"י בטעות כשטחי אש. אי -העברת המידע האמור במועד סמוך ככל האפשר להוצאת הצו או למועד פקיעתו פוגע בבקרה זו ומאפשר, בין היתר, מקרים של אי -התאמות בגבולות של שטחי האש, כמתואר לעיל. על כן אין לקשור בין הצורך בעדכון של ממ"י בנוגע לגבולות שטחים אלה לאי-תשלום דמי שימוש. .מערכת מידע גאוגרפי .1 . צה"ל ואמו"ן מפעילים, כל אחד בנפרד, מערכת מידע גאוגרפי (להלן- ממ"ג), המאפשרת "להציג, לעדכן, לעבד, לאחזר ולשמור מידע גיאוגרפי וטקסטואלי של עצמים והמיקום היחסי שלהם". המערכות הממוחשבות הללו מאפשרות להציג שכבות של מידע גאוגרפי באמצעות מפות, וכן מאפשרות להציג מידע טקסטואלי הנוגע לפריסה ולמאפיינים של השטחים שבשימוש צה"ל, כגון מתקנים ביטחוניים, שטחי אימונים, תשתיות צבאיות ותשתיות ומתקנים אזרחיים. נוכח האמור לעיל, המערכות הללו שבשימוש צה"ל ומשהב"ט הן כלי ניהול ובקרה מהמעלה הראשונה, והן מאפשרות לגורמים הנוגעים בדבר לקבל מידע מגוון ומעודכן בתחומי התשתית והפריסה של צה"ל, לרבות השינויים בתחומים אלה והקונפליקטים שמקורם באי -התאמה בין נתוני הפריסה של צה"ל ובין אלה שבמערכות האזרחיות. מחלקת תו"פ ומרכז בינוי מפעילים, כל אחד בתחומו, את הממ"ג הצה"לית ומעדכנים את בסיס הנתונים שלהן נוכח השינויים בתשתיות ובפריסה של צה"ל119 . חטיבת הנכסים ופינוי מחנות צה"ל שבאמו"ן מפעילהאת המערכת של משהב"ט על בסיס נתונים הנוגעים לפריסה צבאית המתקבלים מאג"ת. בביקורת עלה כי הממ"ג של אמו"ן אינה מקושרת לממ"ג של אג"ת ושל מרכז בינוי. נוסף על כך אין באמו"ן נהלים הנוגעים לאופן תפעולה ולשילוב של מידע צה"לי בה. עוד עלה כי גם לאג"ת אין נוהל בנושא תפעול הממ"ג, ובכלל זה בנוגע לסוגי המידע שיש להזין בה, לאופן העברת נתונים בין הגורמים המשתמשים בממ"ג ולעדכון הנתונים. בפועל מועבר המידע בין צה"ל ובין אמו"ן, מפעם לפעם, באמצעות תקליטורים. לנוכח האמור לעיל לא ניתן לנצל באופן מיטבי את המידע המוזן במערכות השונות בצה"ל ובאמו"ן. .__________________ .119 הממ"ג שמפעיל אג"ת משמשת מאגר מידע צה"לי ובו מרוכזים מכלול הנתונים בנושא הקרקעות, התשתיות והפריסה של צה"ל. הממ"ג שבמרכז בינוי היא אחד המקורות העיקריים למידע שבמאגר הצה"לי שבאג"ת. 174 דוח שנתי61א .אשר לנתונים שבממ"ג של אג"ת עלה בביקורת כי אלה אינם אחידים ואינם מתואמים, ועקב כך לעתים מוצגות תוצאות שונות במענה לאותה שאילתה. משרד הביטחון 175 . בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי במסגרת עדכון ההוראות הנוגעות לתפקידי הפיקוח של משהב"ט על שימוש צה"ל בקרקעות תיכתב הוראה אשר תסדיר את תפקידי תחום ממ"ג. 2 . ממ"י מפעיל גם הוא ממ"ג משלו, ובה משולבות, בין היתר, שכבות המציגות מידע מסוים על קרקעות שהוא הקצה לצה"ל. בנוגע לתפעול המערכת, מסר ראש תחום מיפוי ומדידות בממ"י למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 כי במערכת שבטיפולו משולבים בעיקר נתוני הגוש והחלקה של הקרקעות שהוקצו למעהב"ט, אולם מפאת הסיווג הביטחוני של המידע משהב"ט אינו מעביר לממ"י כל פירוט נוסף בנוגע לשימוש שהוא עושה בקרקע. עוד מסר כי במקרים רבים המידע הגאוגרפי הנוגע לנתוני ההקצאות (מפות, שטחי מחנות ושטחי אש) אינו מעודכן. בביקורת עלה כי אין נוהל עבודה משותף לממ"י, לצה"ל ולמשהב"ט הקובע את סוגי המידע הגאוגרפי שמערכת הביטחון אמורה להעביר לממ"י ואת שגרת ביצוע העדכונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הממ"ג שמפעילים צה"ל, משהב"ט וממ"י הן כלי חשוב לניהול הקרקעות שבידי צה"ל ולבקרה עליהן. על כן ראוי שכל הגורמים הנוגעים בדבר יבחנו את נכונות המידע המוזן במערכות אלו ויגבשו נוהל משותף לניהול מידע זה, שיעסוק בין היתר בשגרת העברתו ביניהם. על הדבר להתבצע בהתאם לצורכי הגופים ובהתחשב בביטחון המידע. .פיקוח ובקרה של משהב"ט על הקרקעות שהוקצו לצה"ל .1 . במאי 1982 פרסם משהב"ט הוראה בעניין "רישום, דיווח, שימוש ואחזקה של נדל"ן במערכת הביטחון" (להלן - הוראת שימוש בנדל"ן) שמטרתה "להגדיר את התפקידים ואת תחומי האחריות של הגופים המטפלים ו/או המשתמשים בנדל"ן במערכת הביטחון בתחום הרישום, הדיווח, השימוש והאחזקה של נדל"ן". בנוגע לפיקוח על הקרקעות שהוקצו לצה"ל צוין בהוראת שימוש בנדל"ן כי הפיקוח על השימוש והניצול הנכון שלהן נעשה על ידי הגופים הדורשים 120 באמצעים שייקבעו על ידיהם, וכי בכל מקרה עליהם לבצע סיורים בשטחי הנדל"ן. עוד צוין, כי אמו"ן יקיים מעקב אחר ביצוע הפיקוח על ידי הגופים הדורשים באמצעות דוחות המפרטים את ממצאי הסיורים שאלה יעבירו אליו. כמו כן צוין בהוראה כי אמו"ן יפרסם הוראות מפורטות לביצוע הוראת השימוש בנדל"ן. בביקורת עלה כי אמו"ן לא פרסם הוראות מפורטות בנושא השימוש בנדל"ן, לא וידא שהגופים הדורשים מקיימים סיורים בקרקעות שהוקצו .__________________ .120 גוף דורש- יחידה במערכת הביטחון אשר הועמדה לרשותה מסגרת תקציבית, לפי אישור תקציבי של את"ק, והיא רשאית, בין היתר, להגיש דרישות לביצוע רכש במסגרת תקציבית זו. בין הגופים הדורשים: ח"א, ז"י וחיל הים. 176 דוח שנתי61א .להם, לא דרש מהם לקבל דיווחים על הסיורים שביצעו ולמותר לציין כי לא קיבל אותם. 2 . כפי שתואר בפרקים הקודמים, גורמים בממ"י אמורים לאשר הקצאות קרקע למערכת הביטחון בהתאם לנוהל ההקצאות, שהוא, כהגדרתו של ממ"י, מסמך פנימי המסדיר את עבודתו. משרד הביטחון 177 . בביקורת עלה כי אין למשהב"ט הוראה ולאמו"ן אין נהלים פנימיים להסדרת פעילותם מול ממ"י. במצב זה שגרת העבודה של אמו"ן מול גורמי ממ"י אינה מוגדרת ואינה מוסדרת, ויש בכך כדי לגרום לחוסר יעילות בעבודתו ולפגוע בבקרה שהוא אמור לבצע. ראש תחום מקרקעין לתכנון פיזי באמו"ן מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 כי אמו"ן אימץ למעשה את נוהל ההקצאות של ממ"י בכל הנוגע לתהליך הקצאות הקרקע למערכת הביטחון ופועל על פיו. על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי מדובר בנוהל פנימי של ממ"י, שאין בו כל התייחסות לשגרת העבודה של אמו"ן, ואינו יכול לשמש תחליף להוראות משהב"ט ולנוהלי אמו"ן. על כן, על אמו"ן לפעול לגיבושם של סדרי עבודתו בנוגע להקצאות קרקע למערכת הביטחון ולעיגונם בהוראת משהב"ט, תוך התייחסות למכלול פעילותו בנושא - הן במערכת הביטחון והן מול גורמי ממ"י. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי בחודשים האחרונים מתקיים הליך לעדכון כלל ההוראות שעל פיהן פועלת חטיבת נכסים ופינוי מחנות צה"ל. במסגרת זו יעודכנו אף ההוראות הנוגעות לתפקידי הפיקוח של משהב"ט על שימוש צה"ל בקרקעות. משרד מבקר המדינה מעיר כי במסגרת עדכון ההוראות האמור, על אמו"ן לקבוע את צורכי הבקרה והפיקוח של משהב"ט, ובכלל זה את סוגי הדיווח של הגופים הדורשים למשהב"ט ואת תדירותם. כמו כן, עליו לגבש מתכונת לביצוע בקרה יזומה בנושא. . משרד מבקר ה מדינה רואה בחומרה את העובדה שבמשך שנים רבות ממ"י אינו ער לשינויים שעושה צה"ל בגבולות של מתקנים ביטחוניים ושל שטחי אש, אינו מחדש את הקצאתם של שטחי האש ואינו מקצה קרקע למתקנים הביטחוניים במסגרת ועדת הקצאות כמתחייב בנהליו. מצב לא תקין זה נגרם בראש ובראשונה נוכח תפקודו הלקוי של ממ"י, ובכלל זה משום שלא ביצע ביזמתו פיקוח ובקרה על שטחי האש ועל שטחי המתקנים הביטחוניים, וכן נוכח ליקויים בפעילותם של צה"ל ושל משהב"ט בכל הקשור לחובתם לעדכן את ממ"י בנוגע לכל שינוי שנעשה בשטחי אש ולקבל את אישורו לשינוי הקצאת הקרקע בהתאם לכך. משרד מבקר המדינה מעיר כי המצב האמור התאפשר נוכח היעדר מערכת נהלים מתואמת המחייבת את כלל הגורמים הנוגעים בדבר - צה"ל, משהב"ט וממ"י, המגדירה את סדרי העבודה ביניהם והקובעת את תחומי הבקרה והפיקוח של הגופים האזרחיים על צה"ל. בהיעדר מערכת כזאת, נוצר חוסר תיאום בין ההוראות של הגופים השונים, שגרם לכשל מערכתי. עקב כך אין פיקוח ובקרה אזרחיים על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל, והדבר עלול להביא לסיכון חיי אדם ולפגוע באינטרס הציבורי. 178 דוח שנתי61א . .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל, על האחראים לנושא ניהול הקרקעות בצה"ל, במשהב "ט ובממ"י לפעול בהקדם לתיאום ולגיבוש של סדרי עבודה ביניהם בכל הנוגע לטיפול במתקנים הביטחוניים ובשטחי האש, לבקרה עליהם ולעיגונם של ההסדרים שייקבעו במסגרת של הוראות מחייבות. .סיכום והמלצות .קרקעות המדינה הן משאב לאומי, החיוני לפיתוחה ולבנייתה, אשר המחסור בו הולך ומחריף. ככל שמתפתחת המדינה וככל שגדלה אוכלוסייתה, גדלים הביקושים לקרקע בכל הארץ, ובייחוד באזורים מרכזיים וצפופי אוכלוסין, לצרכים שונים כגון מסחר, תעשייה ומגורים. בנסיבות אלו מחריף הקונפליקט המובנה בין צורכי המגזר האזרחי ובין הצרכים של צה"ל, המחזיק בכ-39% מכלל קרקעות מדינת ישראל ומטיל מגבלות שימוש על כ-40% נוספים. התשתית החוקית הקיימת מעניקה לצה"ל הקלות משמעותיות, הבאות לידי ביטוי בחוק התכנון והבנייה, בכל הנוגע להקמת מתקנים ביטחוניים ולהטלת מגבלות על שימושים אזרחיים בקרקע; ואף מאפשרת לו לסגור שטחים ולהחזיק בהם, בעיקר לצורכי אימון כוחותיו, בהתאם לתקנות ההגנה לשעת חירום. במצב הנוכחי הכרחי כי צה"ל יוודא שהוא מנהל ביעילות את הקרקעות שבהן הוא מחזיק, שהוא מנצל אותן באופן מיטבי, ושהיקפן אינו עולה על המתחייב מצרכיו המבצעיים. תפקיד הגורמים האזרחיים, ובראשם ממ"י ומשהב"ט, הוא לקיים פיקוח ובקרה מובנים, כדי להבטיח שהקצאת הקרקעות במישור הלאומי היא מיטבית ושאין פגיעה בלתי מידתית באינטרס הציבורי. על אף החשיבות של אופן ניהול הקרקעות שבידי צה"ל ושל הבקרה על השימוש בהן, עלה בביקורת כי במשך שנים פעילותם של כל הגורמים הנוגעים בדבר - צה"ל, משהב"ט וממ"י - בנושאים אלה הייתה לקויה. יתר על כן, בחלק מהמקרים פעילותם של צה"ל, משהב"ט וממ"י הייתה כושלת, לעתים תוך פגיעה מהותית בכללי מינהל תקין. בראייה כוללת נוצר מחדל מתמשך שתוצאותיו העיקריות הן בזבוז של משאבי הקרקע, בזבוז כספי ציבור ופגיעה באינטרס הציבורי. משרד הביטחון 179 . ,ממ"י אינו מקיים בקרה נאותה על הקרקעות שהקצה לשימוש צה"ל ומעהב"ט אינה פועלת כיאות לעדכנו לגבי שינויים שנעשו בשטחים אלה. כדי שיהיה אפשר לטפל במצב זה, על הנהלת ממ"י לוודא שמחוזותיו מקיימים פיקוח ובקרה על הקרקעות שבידי צה"ל, ולפעול ללא דיחוי להקמת מסד נתונים ומערכת ממוחשבת לניהול הקרקעות שבידי צה"ל; על מעהב"ט להשלים בהקדם את מיפוי הגבולות של מחנות צה"ל ולפעול ללא דיחוי לעדכון הגבולות מול הוולמ"ב הנוגעת בדבר ולשינויי הקצאות הקרקע מול ממ"י. כמו כן עליה להעביר לממ"י דיווחים שוטפים לגבי שטחי האש שבידיה, לרבות השינויים שביצעה בהם בהשוואה לשטחים שהוקצו לה. על משהב"ט לקבוע את נוהלי הבקרה והפיקוח שלו על אופן השימוש של צה"ל בקרקעות, ובכלל זה את אופן הדיווח שיקבל מגופי צה"ל הנוגעים בדבר. נוסף על כך, על ממ"י ומשהב"ט לקיים ביניהם הסדר פורמלי בכל הנוגע להקצאות הקרקע לצה"ל. 180 דוח שנתי61א . .מחנות צבא נטושים ופרוצים רבים פרוסים בכל רחבי הארץ ויש בהם סכנה בטיחותית ומפגע סביבתי ותברואתי חמור, עקב היעדר טיפול של צה"ל. בלי לגרוע מאחריותו של צה"ל לנושא, על מעהב"ט, ממ"י ומשרד האוצר לפעול בהקדם לגיבוש תכנית משותפת לטיהורם ולהשבת הקרקע שעליה הוקמו לרשות ממ"י. עם זאת, כל עוד שטחי המחנות לא הועברו מצה"ל לממ"י, מוטלת על צה"ל האחריות להם, ועל כן עליו לנקוט את כל הצעדים כדי להבטיח ששטחים אלה לא ימשיכו להיות בגדר סכנה בטיחותית לציבור. כמו כן, נוכח המספר הגדול של המחנות שננטשו ונזנחו בלא שאג"ת אישר זאת כנדרש, עליו לנקוט צעדים שיבטיחו שהתופעה תמוגר. צה"ל מחזיק בכ-33% משטח המדינה (לא כולל איו"ש) כשטחי אש, ללא בקרה מספקת על יעילות ניצולם. על צה"ל לפעול לחיזוק הבקרה על ניצול שטחי האש, תוך גיבוש מדיניות בכל הנוגע לניהולם, לרבות בנוגע לאישור בקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בקרקע. כמו כן עליו להנהיג כלים שיבטיחו את ניצולם המיטבי. אשר לתופעת הפלישות לשטחי האש, על הנזק הכספי הכרוך בה ועל השפעותיה על יכולתו של צה"ל לאמן את כוחותיו, נוסף על הטיפול המערכתי הבין-משרדי שנדרש למיגור התופעה, ראוי ש צה"ל יפעל לתיעוד ממדי הפלישות ולניתוח מגמות התפתחותן והשפעותיהן בטווח הארוך, כדי לשפר את יכולת ההתמודדות עם פלישות אלו. נוסף על כך, על צה"ל לעדכן את תכנית האב לשטחי אש, שהכין עוד בשנת 1999 ולא עדכן מאז, אשר נועדה להבטיח כי היקף השטחים בעתיד יספיק לצרכיו בכ ל הנוגע לאימון כוחותיו. לנוכח העובדה כי במועד סיום הביקורת עדיין ישנם מחנות צבא גדולים במרכזים עירוניים המיועדים לפינוי, יש לפעול להחשת פינוים, תוך הקניית הכלים הנדרשים לשם כך לצוות הבין -משרדי, ובכלל זה להכיר בתהליך הפינוי כ"פרויקט לאומי". על הצוות לגבש את עקרונות פעולתו ולסכם את המסגרת שבה יפעל, את דרכי קבלת החלטותיו ואת אופן המעקב אחר ביצוען. כמו כן יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר אשר יופקד על עבודת הצוות הבין -משרדי וישמש כגורם מדיני שיפעל לקידום התהליך. הדבר נועד לאפשר את מיצוי התועלות הגלומות בתהליך פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים ואת השגתם של יעדים לאומיים חשובים, ובהם מימוש ייעודי קרקע אזרחיים בשטחים המתפנים וחידוש מתקנים ותשתיות של צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שהועלו בביקורת, על כל הגורמים הנוגעים בדבר לפעול ללא דיחוי לתיקונם בתחומים השונים, תוך שיתוף פעולה ועיגון תהליכים שייקבעו במסגרת נורמטיבית סדורה ומחייבת. בכל הנוגע לסוגיות בעלות משמעויות לאומיות, ובראשן סוגיית פינוי מחנות צה"ל ממרכזים צפופי אוכלוסין, ראוי כי השרים המופקדים על הגופים הנוגעים בדבר, קרי - שר הביטחון, שר האוצר, שר הפנים ושר הבינוי והשיכון - יפעלו ליישוב המחלוקות ולהסרת החסמים שעלו בדוח, ולפי הצורך יש להעלות את הבעיות גם לפני הממשלה. כל זאת, כדי להבטיח כי ייעשה שימוש מיטבי בקרקעות המדינה.

תקציר:
 39 .השימוש של צה"ל בקרקעות המדינה .תקציר .במסגרת פעילותו בעתות שגרה ובעתות חירום צה"ל משתמש בקרקעות שמקצה לו המדינה לצורך הקמה והפעלה של מתקנים ביטחוניים ולצורך אימון כוחותיו. הקמת המתקנים הביטחוניים נעשית בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), הקובע מסלול תכנוני מיוחד לדיון בבקשות צה"ל לקבלת היתר להקמתם. צה"ל סוגר שטחי אימונים (להלן - שטחי אש) בהתאם לתקנות הגנה (שעת חירום), 1945 (להלן- תקנות ההגנה), המאפשרות למפקד צבאי להכריז בצו על שטח מסוים כשטח סגור. את ניהול קרקעות המדינה, לרבות הקצאתן לצה"ל באמצעות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט), מבצע מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), הפועל מכוח חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 19601. בניהולו של ממ"י נמצאים כ-%93 .משטחי מדינת ישראל על פי נתוני צה"ל, בתחילת שנת 2010 התפרסו מחנות ושטחי אש של הצבא על שטח כולל של כ -8.7 מיליון דונם2, שהם כ-%39 משטח מדינת ישראל. כמו כן הטיל צה"ל מגבלות על שימוש אזרחי בכ-8.8 מיליון דונם נוספים3, שהם כ- 40% משטח המדינה. כ-84% מכלל השטחים שבחזקת צה"ל נמצאים בדרום הארץ. חלק ממחנותיו נמצאים באזורים עירוניים צפופי אוכלוסין, בעיקר במרכז הארץ. .פעולות הביקורת .בחודשים ינואר 2010 עד יוני 2010 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול הקרקעות בצה"ל ואת הבקרה שעושים גורמים אזרחיים על השימוש שהוא עושה בקרקעות שהוקצו לו. נושאי הביקורת העיקריים שנבדקו: היבטים בפריסת מחנות הקבע של צה"ל, ובעיקר - תהליך פינוי מחנותיו ממרכזים צפופי אוכלוסין; טיפול צה"ל במחנות נטושים 4 ;; ניהול וניצול של שטחי אש ופיקוח ובקרה של גורמים אזרחיים על ניהול הקרקעות בצה"ל. הביקורת נעשתה בצה"ל: בלשכת הרמטכ"ל, בלשכת סגן הרמטכ"ל, באגף התכנון (להלן - אג"ת), באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיק ה5 , בפיקוד הדרום (להלן - פד"ם), בזרוע היבשה (להלן - ז"י), בחיל הים ובחיל האוויר והחלל; במשהב"ט: באגף למבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן), באגף התקציבים וביחידה להתיישבות; בממ"י: באגף השיווק והכלכלה, באגף החקלאי, באגף התכנון והפיתוח ובחלק מהמחוזות; במשר ד הפנים: במינהל .__________________ .1 'על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון מס7 ), התשס"ט- 2009 , החל מינואר 2010 נקרא גוף זה- רשות מקרקעי ישראל. בדוח זה הוא ייקרא ממ"י. 2 לא כולל אזור יהודה והשומרון (להלן- איו"ש). 3 .מגבלות תכנוניות בעיקר בתחומי איסור בנייה ואיסור שהיית קבע 4 .מחנות שצה"ל נטש כיוון שאין לו עוד צורך בהם, אך לא החזיר את שטחיהם לממ"י 5 לרבות במרכז בינוי- גוף המשמש בעל הסמכות הראשי מהבחינה המקצועית לתחום הבינוי במערך היבשה ונושא באחריות לניהול משימות בינוי עבור צה"ל. 40 דוח שנתי61א .התכנון ובחלק מהמחוזות; במשרד האוצר: באגף התקציבים; וביחידה לפיקוח על שטחים פתוחים (סיירת משרד הביטחון 41 . ירוקה) שברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. ביקורות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה: במזכירות הממשלה ובמטה לביטחון לאומי; במועצה האזורית רמת הנגב; ובעיריית פתח תקווה. . .עיקרי הממצאים .פיקוח ובקרה של גורמים אזרחיים על ניהול קרקעות בצה"ל .ממ"י ומשהב"ט עוסקים, כל אחד בתחומו, בטיפול בבקשות של צה"ל להקצאות קרקע וכן בהיבטים של פיקוח ושל בקרה על השימוש שעושה צה"ל בקרקעות שהוקצו לו. משרד מבקר המדינה בדק את קשרי הגומלין בין גופים אלה ובין צה"ל בתחום ניהול הקרקעות, ואת הפיקוח והבקרה שהם מקיימים על פעילותו בתחום זה. ממצאי הבדיקה מלמדים שבמשך שנים הפיקוח והבקרה של הגורמים האזרחיים על ניהול הקרקעות בצה"ל היו רופפים ולקויים ביסודם, ויש לראות בכך מחדל מתמשך. 1 . הסכמים להקצ אות קרקע למערכת הביטחון משהב"ט לא חתם עם ממ"י על הסכמים שבהם מפורטים תנאי הקצאת הקרקע עבור צה"ל, שלא כיתר משרדי הממשלה. כפועל יוצא מכך הפסיק ממ"י בשנת 2006 , שלא לפי נהליו, לכנס את הוועדה העוסקת בהקצאות קרקע לצה"ל ולמשהב"ט (להלן - מערכת הביטחון או מעהב"ט). בשל אי-כינוס הוועדה נבצר מהנהלת ממ"י לבחון את הקצאות הקרקע לצורכי ביטחון שהתבצעו מאז, תוך התחשבות בכלל הצרכים האזרחיים, כדי להחליט אם לאשרן, והדבר אינו מאפשר לבצע בקרה נאותה על ניהול הקרקעות שבידי מעהב"ט. 2 . עיכובים בחידושן של הקצאות הקרקע בצה"ל אין פקוד ות המגדירות את אחריות הפיקודים המרחביים בכל הנוגע לייזום של חידוש הקצאות זמניות של קרקע שהוקצתה לו לפרק זמן שאינו עולה על חמש שנים. בפועל, במקרים רבים מעכבים הפיקודים את ייזום חידוש הקצאות הקרקע במשך פרקי זמן ארוכים, לעתים של שנים, אף שיחידות צה"ל ממשיכות להחזיק באותן קרקעות. כמו כן נמצא כי הטיפול של מחוז הצפון של ממ"י בבקשות לחידוש הקצאה המתקבלות ממשהב"ט נמשך במקרים רבים פרק זמן ארוך במיוחד, לעתים שנים רבות. עיכובים אלה בצה"ל ובממ"י גרמו לשיבושים משמעותיים בגביית דמי שימוש ממשהב"ט, ויש בהם פגיעה חמורה בכללי מינהל תקין. 3 . מערכת ממוחשבת לניהול הקצאות קרקע למעהב"ט משנת 1994 לא עלה בידי הנהלת ממ"י לממש את החלטתה בנוגע להפעלת מערכת ממוחשבת, שנועדה לשפר את הניהול ואת הבקרה בנושא הקצאות קרקע למעהב"ט, נוכח התנגדות ועד העובדים בממ"י לאפשר לעובדים במחוזות, המטפלים בהקצאת קרקע למעהב"ט, לחתום על שאלונים לסיווג ביטחוני. במועד סיום הביקורת, יוני 42 דוח שנתי61א .2010 , הרוב המוחלט של המידע בנוגע לניהול הקצאות קרקע עדיין נוהל בממ"י באופן ידני. הדבר גורם לחוסר יעילות בעבודת ממ"י ופוגע פגיעה משמעותית בניהול השוטף של תהליך הקצאות הקרקע למ עהב"ט ובקיום פיקוח ובקרה על הקרקעות שבשימוש צה"ל. 4 . פיקוח ובקרה של ממ"י על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל מחוזות ממ"י אינם מקיימים כל פיקוח ובקרה יזומים על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל, ומעהב"ט אינה מעבירה לממ"י כדרוש, באופן שוטף ושיטתי דיווחים, בין היתר על השינויים שצה"ל עושה בגבולות שטחי האש ועל החזקת מחנות נטושים, אף כי חדלו מלשמש לצורכי ביטחון. .5 . פיקוח ובקרה של ממ"י על גבולות השטחים של מחנות צה"ל .יש פערים משמעותיים ביותר - לעתים של עשרות ומאות אחוזים - בין גבולות השטח של מחנות רבים בצה"ל, כפי שאושרו בישיבות ועדת משנה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (להלן - ולמ"ב) וכפי שנקבעו באישורי הקצאות הקרקע של ממ"י, ובין הגבולות הללו בפועל. חוסר ההלימה האמור, שנמשך שנים רבות, התאפשר, בין היתר, נוכח היעדר פיקוח ובקרה מצד ממ"י על השימוש של צה"ל בקרקעות שהוקצו לו. לחוסר הלימה זה משמעויות כבדות משקל, ובכלל זה: א. מהבחינה המשפטית יש משמעות לכך שצה"ל תופס שטחים שלא הוקצו לו או אינו מנצל שטחים שהוקצו לו; ב. ממ"י אינו יכול להקצות לגורמים אזרחיים את השטחים שהקצה לצה"ל אף שבפועל הוא לא תפס אותם, ואף אינו יכול להקצות להם שטחים שצה"ל תפס בפועל, אף שלא הוקצו לו; ג. משהב"ט שילם לממ"י במשך שנים דמי שימוש שלא על פי היקף השטחים שצה"ל השתמש בהם בפועל. 6 . פיקוח ובקרה של ממ"י על שטחי אש בפד"ם מרביתם של שטחי האש - כ-92% מהם- נמצאים באזור הנגב. בשנים 2001 - 2009 ביצע צה"ל שינויים והתאמות בגבולות שטחי האש בגזרת הדרום, בלא שהדבר הובא לידיעת ממ"י, אשר לא קיים כל בקרה בנושא ולא היה ער לכך שגבולות שטחי האש שהקצה לצה"ל אינם תואמים לגבולות בפועל. גרסאותיהם השונות של נציגי ממ"י, אמו"ן ואג"ת המעורבים בנושא זה מלמדות על חוסר שיתוף פעולה מוחלט ביניהם. על אף האמור בהוראות משהב"ט וממ"י, אמו"ן אינו נוהג לפנות לממ"י בבקשות להארכת תקופות ההקצאה של שטחי האש, דבר הפוגע אף הוא בבקרה של ממ"י על גבולות שטחים אלה. משרד הביטחון 43 .7. פיקוח ובקרה של משהב"ט על הקרקעות שהוקצו לצה"ל אמו"ן לא פרסם הוראות מפורטות בנושא השימ וש בנדל"ן ולא וידא שגופי צה"ל שהוקצו להם קרקעות יקיימו סיורים בהן כנדרש בהוראת משהב"ט בנושא. כמו כן, למשהב"ט אין הוראה ולאמו"ן אין נהלים פנימיים שיסדירו את פעילות גורמי משהב"ט מול ממ"י, ויש בכך כדי לגרום לחוסר יעילות בעבודת אמו"ן ולפגוע בבקרה שהוא אמור לבצע. .הטיפול של צה"ל במחנות נטושים .צה"ל משנה מדי פעם בפעם את פריסת יחידותיו, מקים מחנות חדשים ועוזב את אלה שאין לו עוד צורך בהם. חלק מהמחנות הנעזבים נשארים בחזקת צה"ל פרקי זמן ארוכים, לעתים של עשרות שנים (להלן - מחנות נטושים). החזרתם של שטחי מחנות אלה לממ"י כרוכה בפינוי מבנים שצה"ל הקים בהם, בטיהור הקרקע ובניקוי השטח. 1 . בשנת 2004 נעשתה בצה"ל עבודת מטה, ולפיה יש עשרות מחנות נטושים. בסיכום עבודת המטה גובשה רשימה של 21 מחנות שלגביהם הומלץ "לרכז מאמץ על מנת להביא לפינוים ולהחזרת הקרקע לבעליה". בספטמבר 2004 אישר סגן הרמטכ"ל המלצה זו. בשנת 2005 קיבל צה"ל ממשרד האוצר הלוואה בסך 20 מיליון ש"ח למימון פינוי מחנות, שאפשר פינוי והחזרה לממ"י של שטחי 55 .מחנות, לרבות אלה שהוצגו לסגן הרמטכ"ל במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , נמצא כי הוחזרו שטחיהם של26 (כ-47% ) מ-55 המחנותששטחיהם היו אמורים להיות מוחזרים לממ"י עד סוף שנת 2007 , ושטחיהם של19 מחנות נמצאים בהליך החזרתם לממ"י. אף שהוחזרו כאמור שטחיהם של 26 מחנות, גדל בשנים 2004 -2010 המספר הכולל של המחנות הנטושים בצה"ל בכ -60% , והם מתפרסים על שטח של יותר מ - 38,000 .דונם 2 . יחידות צה"ל עזבו את המחנות הנטושים ללא אישור אג"ת, שלא כמתחייב מהוראות הצבא. עקב כך ובהיעדר בקרה מצד אג"ת, ייתכן שיש מחנות נטושים נוספים שאג"ת אינו ער לדבר קיומם. יציאת יחידות צה"ל מרבים מהמחנות לא לוותה בפעולות של סידור וניקוי השטח, ולפיכך נותרו בהם מפגעים רבים, כגון מבנים הרוסים, בורות, פסולת וזיהומים מסוגים שונים. כמו כן, הפיקודים המרחביים בצה"ל, האחראים לשמור על שטח המחנות שנעזבו, לא פעלו על פי הנדרש: לא הוצבה במחנות שמירה ולא התקיימו בהם סיורים; והשטח של רוב המחנות לא גודר, פעולה שנועדה להבטיח, בין היתר, שמ ירה ראויה. להלן עיקר ההיבטים הקשורים לתופעת המחנות הנטושים בצה"ל: א. היבטים חוקיים בחוק התכנון והבנייה נקבע מסלול מיוחד לאישור הקמתם של מתקנים ביטחוניים, על פי היתר של הוולמ"ב, התקף כל עוד השטח משמש כשטח ביטחוני. המחנות הנטושים, שצה"ל לא תכנן עבורם שימוש עתידי, פסקו למעשה מלשמש למטרה הביטחונית שלשמה הוקמו, ועל כן חדלו, מבחינה 44 דוח שנתי61א .מהותית, מלשמש "מתקנים ביטחוניים" כהגדרתם בחוק. אף על פי כן המשיך צה"ל להחזיק בשטח מחנות אלה, משרד הביטחון 45 . לעתים במשך עשרות שנים, בלי שפעל לביטול ההיתרים התכנוניים שניתנו להקמתם ולהחזרת השטחים לממ"י. ב. היבטים בטיחותיים חלק גדול מהמחנות הנטושים אינם מגודרים ואינם מאובטחים, והדבר מאפשר כניסת אזרחים לתחומם. עקב כך, ונוכח המפגעים הרבים שנותרו בהם, הם בגדר סכנה ממשית ומידית לשלום הציבור מהבחינה הבטיחותית. ג. היבטים תכנוניים המחנות הנטושים נמצאים באזורים שונים בכל רחבי הארץ, חלקם באזורים מאוכלסים. מחנות אלה אינם חלק מהנוף האזרחי, ולרוב הם נטע זר בסביבתם מהבחינה האסתטית והתכנונית. בהיותם שטח צבאי, לא ניתן לעשות שימוש אחר בקרקע בהתאם למטרות המוגדרות בתכניות מתאר. ד. היבטים סביבתיים בחלק גדול מהמחנות הנטושים הותירו היחידות שנטשו אותם מפגעים רבים כגון: פסולת מוצקה, פסולת נוזלית ופסולת בניין; במחנות מסוימים זוהמה הקרקע במזהמים שונים, בדלקים ובשמנים. ה. היבטים כלכליים על פי האומדן הראשוני של צה"ל, המעודכן לתחילת שנת 2010 , עלות הניקוי והטיהור ש ל כלל המחנות הנטושים מסתכמת בכ -70 מיליון ש"ח. אומדן זה חסר, מאחר שהוא אינו מתבסס על בחינה שיטתית של עלויות הפינוי של כל אחד מהמחנות הנטושים, ובכלל זה זיהוי ומיפוי של מגוון המפגעים הנמצאים בהם ותמחור כלל העלויות הכרוכות בהסרתם. בנוגע למרבית המחנות הנטושים אין למעהב"ט תמריץ כלכלי ממשי לפנותם, נוכח המצב שבו, מחד, היא אינה משלמת מסי ארנונה עבורם, אך מאידך, היא נדרשת להשקיע בהם סכומים ניכרים לצורך החזרתם לממ"י. אשר למחנות הנטושים שעבורם משלמת מעהב"ט ארנונה, בשנים 2005 -2008 השקיע צה"ל סכומי כסף ניכרים בפירוק מבנים ובטיהור של חלקם כדי להחזיר את שטחיהם לממ"י ולחסוך בתשלומי המסים. עם זאת, צה"ל לא סיים את עבודות הפינוי של חלק מהמחנות, ומכאן שעל אף ההשקעה שבוצעה, הוא המשיך להחזיק במחנות ולשלם את המסים עליהם. למשל, בעקבות כך שצה"ל נמנע מלהשקיע מיליון ש"ח בהשלמת פינויו של אחד המחנות, הוא נדרש לשלם ארנונה בסך כמה מיליוני ש"ח בשנה עבור אותו מחנה. 46 דוח שנתי61א ניהול שטחי אש בצה"ל .משרד מבקר המדינה בדק כיצד צה"ל מנהל ומנצל את שטחי האש שנסגרו בצו רמטכ"ל במרחב דרום, שבה נמצאים מרבית שטחי האש. כמו כן נבדקה עבודת המטה בצה"ל בנושא היקף השטחים הנדרש לאימון הכוחות בהווה ובעתיד, ובכלל זה הגורמים המשפיעים על יכולתו של צה"ל לנצל באופן מיטבי את שטחי האש. 1 . מעקב בצה"ל אחר ניצול שטחי אש א. מרכז תיאום שטחי אימונים (להלן - מתא"ם) בפד"ם אחראי לתיאום, לתכנון ולהקצאה של שטחי אש במרחב דרום ליחידות המתאמנות בשטחים שאינם בחזקתן6 . לשם כך הוא הפעיל מערכת ממוחשבת לניהול שטחי אש ובה מידע רב על סוגי האימונים של היחידות השונות, מועדיהם וכלל הפרטים הרלוונטיים ליחידות מתאמנות. בדצמבר 2009 קרסה המערכת ורוב המידע שבה אבד בלא שאפשר לשחזרו, עקב היעדר שגרת גיבוי נתונים במערכת. ב. אין בז"י מסד נתונים בנושא ניצול שטחי אש שיסייע בתכנון הקצאת השטחים בעתיד, בניהולם ובבקרה עליהם. כמו כן, אין לה נהלים המפרטים את אמות המידה לבחינה כזו ואת הכללים לגיבוש המלצה לאג"ת בנוגע לעתיד השטחים שאין בהם צורך עוד. ג. על אף הדרישה ה עולה מהוראות צה"ל, ולפיה ז"י, בתיאום עם אג"ת, תבדוק מדי פעם בפעם את מידת ניצול השטחים שנסגרו לאימוני צה"ל, לא מתקיימת בקרה זו, לא בז"י ולא במישור המטכ"לי של אג"ת. אף שצה"ל ער זה שנים רבות להיעדר הבקרה כאמור, הוא לא נקט פעולה ממשית כדי להסדיר את הנושא. 2. צורכי פיתוח אזרחיים מדי שנה בשנה מגישים גורמים אזרחיים לצה"ל מאות רבות של בקשות לכניסה זמנית לשטחי אש למטרות שונות, כגון תחזוקה של תשתיות אזרחיות ושימושים חקלאיים. שימושים אלה באותם שטחים (להלן - שימוש משני) אמורים להתבצע במתואם עם צה"ל ובד בבד אמור להתב צע בשטחים אלה שימוש לצורך אימונים צבאיים. בצה"ל אין הוראות לבחינת בקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בשטחי אש, ולכן אין בצה"ל כללים בנוגע ל עבודת המטה לבחינת הבקשות, לרבות לוחות הזמנים לביצועה ואמות המידה שעל פיהן יש לבחון ולאשר אותן. היעדרן של אמות מידה כ אמור עלול להקשות על הגורמים השונים בבואם לקבל החלטה מידתית המתחשבת בין היתר בצורכי האימונים של צה"ל מחד ובאינטרס האזרחי מאידך. .__________________ .6 יחידות שבחזקתן שטחי אש המתאמנות בשטחים שאינם בחזקתן נדרשות אף הן לתאם את אימוניהן מול המתא"ם. משרד הביטחון 47 .נוסף על כך, באג"ת, בז"י ובפד"ם אין מסד נתונים רב-שנתיים על הבקשות לשימושים משניים ועל ההיענות להן שיסייע בבחינת הבקשות, בניהולן ובבקרה עליהן. 48 דוח שנתי61א .3 . פלישת גורמים בלתי מורשים לשטחי אש על פי תקנות ההגנה, אדם הנמצא מחוץ לשטח שנסגר בצו על ידי מפקד צבאי חייב לקבל אישור מצה"ל כדי להיכנס אליו. אף על פי כן פלישת גורמים בלתי מורשים לשטחי האש לצורך גנבת מתכות ורעיית עדרים היא תופעה רחבת היקף. למרות ממדי התופעה, אין בצה"ל מידע מצטבר בנוגע להיקפיה, למאפייניה ולהשפעתה האפשרית על יכולתו להמשיך לאמן את יחידותיו בהתאם לצרכיו. 4 . הבטחת היכולת לאימון כוחות צה"ל בעתיד בשנת 1999 אישר צה"ל "תכנית-אב לשטחי אימונים וניסויים" (להלן - תכנית האב) שנועדה, בין היתר, להבטיח את יכולת האימונים והניסויים של צה"ל ושל התעשיות הביטחוניות בעתיד במצב שבו לא יתאפשר לקיים אימונים באזורים מסוימים. אולם על אף המשמעויות העולות מתכנית האב, לא פעלו אג"ת וז"י ליישומה באמצעות שינוי שיטת ניהול שטחי האש ומעקב אחר התפתחות הקונפליקטים בין צה"ל ובין הגורמים האזרחיים בכל הנוגע לשימוש בשטחים אלה. בשנים 1999 -2010 חלו תמורות משמעותיות בכל הנוגע להיצע של שטחי אש במרחב הדרום ולביקוש להם בצה"ל. למרות זאת צה"ל לא עשה עבודת מטה כדי לוודא שהיצע השטחים שיעמדו לרשות מערכת הביטחון בעתיד במרחב זה תואם לצרכיו המעודכנים. עקב כך במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , לא הייתה בידי צה"ל הערכה בדבר יכולתו להבטיח כי אימוני כוחותיו יתקיימו בעתיד בהיקף הנדרש, בייחוד לנוכח האפשרות שהוא לא יוכל לקיים אימונים באזורים מסוימים. .פריסת מחנות הקבע של צה"ל במרכזים עירוניים .לצה"ל מאות רבות של מחנות קבע, הפרוסים על פני שטח של כ - 614,000 דונם ברחבי המדינה; חלק מהמחנות נמצאים במרכזים עירוניים או בסמוך להם. מיקומם של מחנות מסוימים יוצר קונפליקט מול שימושי הקרקע המתוכננים בתכניות המתאר השונות; כמו כן, חלקם מטילים מגבלות שונות על הפעילות האזרחית בשטח שמחוץ לגבולותיהם, וחלקם יוצרים, מעצם פעילותם, מפגעים סביבתיים שונים, ובהם רעש וזיהומי קרקע, מים ואוויר. בשנת 1993 החליטה הממשלה לפנות מחנות צבא ושטחי אש באזורים שבהם יש ביקוש רב לקרקעות ולהעביר את הקרקעות לניהול ממ"י. בהתאם להחלטה, יפונו רק מחנות שכדאי לפנותם מהבחינה הכלכלית, בהתחשב בעלות הפינוי מצד אחד, ובערך הקרקע מצד אחר, או מחנות שייכללו במסגרת "סל" מחנות שיגובש בהסכמת צוות הכולל נציגים ממשרד הבינוי והשיכון, מממ"י, ממשהב"ט וממשרד האוצר (להלן - הצוות הבין-משרדי). עוד הוחלט כי הצו ות הבין-משרדי יגבש את הקריטריונים שלפיהם ייקבעו עלויות הפינוי, וכי אותן עלויות ייקבעו על ידי גורם מקצועי אובייקטיבי שימונה בהסכמת חברי הצוות (להלן - החברה הבודקת). עם תחילת עבודתו של הצוות הבין-משרדי בסוף שנת 1993 , הוא הכין רשימה של מחנות לפינוי. במשך השנים חלו עיכובים שונים ושינויים בסטטוס המחנות משרד הביטחון 49 . השונים שיועדו לפינוי, ובאמצע שנת 2010 , מועד סיום הביקורת, עדיין לא פונו חלק מאותם מחנות, לרבות מחנות שהוחלט לפנותם בעדיפות ראשונה וגם מחנות שמשהב"ט 50 דוח שנתי61א .וצה"ל הודיעו בשנת 1997 לוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה כי ה ם נמצאים בהליך פינוי מתקדם. עקב כך, בין היתר, פריסת המחנות של צה"ל לא בוצעה בהתאם לתכניותיו. לפי הנתונים המעודכנים לפברואר 2010 , עשרות רבות של מתקנים ושטחי אש של צה"ל, ששטחם הכולל כ - 54,908 דונם, נמצאים בסמוך למרכזים עירוניים. בהם גם מתקנים ושטחי אש שמעהב" ט מעוניינת לפנות ושפינוים נדון בצוות הבין -משרדי, דוגמת שדה דב, מחנה תל השומר, מחנה צריפין, מחנה קסטינה, מחנה גלילות, מחנות טירה ומחנה 80 . 1 . פעילות הצוות הבין -משרדי א. הרכב הצוות הבין-משרדי שיקף את הגורמים השונים שלהם תפקיד מרכזי ועניין בקידום המהלך. עם זאת, במשך השנים חל שינוי בהרכב הצוות: 1 ) בשנים הראשונות לפעולתו חדל משרד הבינוי והשיכון מלהוביל את עבודת הצוות, שלא כמשתמע מהחלטת הממשלה, וסמנכ"ל וראש אמו"ן ישב בראש הצוות וניהל את פעילותו. בהמשך אף הפסיק משרד הבינוי והשיכון להשתתף בעבודת הצוות. 2 ) על אףהחלטת הממשלה ולפיה יצורף לצוות נציג ממשרד הפנים, הצוות הבין-משרדי קיים במשך שנים פגישות ללא השתתפותו. עקב כך נבצר בשנים אלו ממינהל התכנון שבמשרד הפנים לתרום את תרומתו בתחום התכנון. ב. פעילות הצוות הבין-משרדי, ובכלל זה הגדרת תדירות מפגשי הצוות ודרך קבלת הה חלטות, לא הוסדרה בנהלים ובעקרונות מוסכמים. בפועל, משנת 2000 הלכו והתמעטו הפגישות שקיים הצוות, ולעתים עברה כשנה בין פגישה לפגישה. ג. הצוות הבין-משרדי לא קבע מניין מחייב לקבלת החלטות ואף לא את אופן קבלתן. בפועל פגישות הצוות התקיימו מלכתחילה בדרך של משא ומתן בין הצדדים, בלא שגובש מנגנון פנימי להכרעה בסוגיות שבהן היו הצדדים חלוקים ביניהם. שלא לפי החלטת הממשלה, הצוות הבין -משרדי לא הביא נושאים שנויים במחלוקת, שעיכבו את קידום הפינוי של מחנות צבא שונים, להכרעה בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה. ד. הצוות הבין -משרד י לא סיכם קווים מנחים וכללים לקביעת המחנות המיועדים לפינוי ולא הכין תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות. 2 . חישוב הכדאיות הכלכלית א. במסגרת עבודתו של הצוות הבין -משרדי התגלעו אי -הסכמות רבות בין ממ"י ובין משהב"ט לגבי הערכות החברה הבודקת, נוכח חוסר בהירות לגבי עקרונות התמחור, והדבר גרם לסחבת בתהליך פינוי המחנות. ברוב המקרים נקבעה לבסוף עלות הפינוי במשא ומתן בין משהב"ט, ממ"י ומשרד האוצר, באופן שלא שיקף כיאות את עלויות העתקת מחנות צה"ל למקומם החדש. ב. עם פינוי מחנותיו הישנים חוסך צה"ל את עלויות הבינוי והתחזוקה שהיה נדרש להשקיע לו היה נשאר בהם. עלויות אלו לא נכללו במסגרת חישוב הכדאיות הכלכלית שבפינוים. משרד הביטחון 51 . .ג תהליכי התכנון של שטחי המחנות המיועדים לפינוי נמשכו שנים רבות, בין היתר כיוון שתהליך פינוי מחנות צה"ל לא הוגדר מלכתחילה כ"פרויקט לאומי"7, על אף מאפייניו והשפעו תיו הלאומיות - המבצעיות, הכלכליות והתכנוניות, וכיוון שאף הצוות הבין-משרדי לא פעל בהמשך להגדירו ככזה. ד. התמשכות תהליכי התכנון והשיווק של שטחי המחנות המיועדים לפינוי הביאה לדחייה של התקבולים הצפויים משיווקם; דבר שגרם לירידה בשווי הקרקע, כפי שהעלו חישובי ממ"י, ולפגיעה בכדאיות הכלכלית של הפינוי. ה. מינהל התכנון שבמשרד הפנים, המגבש המלצות למדיניות בתחום התכנון והבנייה במדינה, לא פעל לגיבוש המלצות למדיניות לגבי פינוי מחנות צה"ל, כדי להבטיח שגורמי התכנון של משרד הפנים בוועדות התכנון8 יפעלו במסגרת תכניות המתאר השונות לא רק מתוך אינטרס מקומי, אלא גם מתוך ראיית התועלות של המהלך מהבחינה הלאומית. בנסיבות אלו לא התקיימה ראייה תכנונית כלל -ארצית בסוגיה זו, המתחשבת במכלול היתרונות והחסרונות שבהעתקת מחנות צה"ל. ו. הצוות הבין-משרדי ביצע את תחשיבי הכדאיות הכלכלית של פינו י המחנות תוך שהוא מביא בחשבון רק את שוויין הישיר של הקרקעות המתפנות ולא את התועלות הנוספות שיצמחו מהפינוי. בין היתר, לא הובאו בחשבון הערך הכלכלי הנובע מהסרת המגבלות שמטילים המחנות על סביבתם, במקרים שהיו; ושווי תרומת הפינוי לרווחת הציבור מבחינת איכות הסביבה. עקב האמור לעיל, היו תחשיבי הכדאיות הכלכלית מוטים כלפי מטה, וכפועל יוצא נמנע קידום פינוים של מחנות מסוימים. ז. הצוות הבין-משרדי לא השתמש בשיטת "סל" המחנות, על אף שכך נקבע בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות, אלא בחן בנפרד את הכדאיות הכלכלית של פינוי כל אחד מהמחנות. עקב כך, אותם מחנות, שעלות העתקתם עולה על שווי הקרקע המיועדת לפינוי, נותרו במקומם, ואילו עודפי הכנסות משיווק מחנות מסוימים, ששווי הקרקע שלהם עלה על עלויות העתקתם, הועברו לקופת המדינה ולא שימשו מנוף לפינוי מחנות אחרים. 3 . ניסיונות לשינוי המודל הכלכלי א. במשך שנים ניסה משהב"ט לקבל לתקציב הביטחון לא את סך עלות ההעתקה של מחנות שיועדו לפינוי, כי אם תמורה כספית על פי שווי הקרקעות המתפנות, בה יוכל להשתמש לצורכי ביטחון שונים. אם יתממשו צעדים אלה, יהיה בהם כדי להשפיע על אופן הקצאת תקציב המדינה וכדי לשנות סדרי עדיפות של הדרג המדיני, תוך הגדלת מסגרת תקציב הביטחון. ב. בסוף שנות התשעים של המאה העשרים הכין צה"ל תכנית רב -שנתית לתשתית ולפריסה (להלן - תר"ש תו"פ), שבמסגרתה נקבעו אופן ההיערכות והפריסה המיטביים של מתקניו. התר"ש כללה, בין היתר, את פינוי המחנות .__________________ .7 בהחלטת ממשלה מאוגוסט 1990 , שעניינה תהליך קבלת החלטות בפרויקטים לאומיים, הוגדר פרויקט לאומי כפרויקט רב -תחומי הקשור ליותר ממשרד א חד, המחייב הקצאת משאבים לטווח ארוך, אשר יישומו נמשך תקופה ארוכה ויש לו "השלכות במישור הלאומי". .8 .הוועדות המחוזיות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה 52 דוח שנתי61א .שהועלו במסגרת הצוות הבין-משרדי. אולם מימוש התר"ש היה חלקי, בעיקר משום שהמשאבים משרד הביטחון 53 . ממנגנון פינוי המחנות לא הספיקו למימושה המלא. נוכח זאת, בשנים 2004 ו- 2005 ,העלה צה"ל שינוי תפיסתי ולפיו היעד הצבאי, שמטרתו פריסה מיטבית ישולב עם היעד הלאומי לחיזוק הפריפריה. בהתאם לכך הכין צה"ל תר"ש תו"פ מעודכנת, ולפיה הוא יעביר יחידות לנגב. אולם יעדי התר"ש המעודכנת, לרבות סדרי העדיפות למימושם, לא תאמו את רשימת המחנות לפינוי שגיבש הצוות הבין-משרדי. ג. בשנת 2005 ,קיבלה הממשלה כמה החלטות הנוגעות לפיתוח הנגב ובכלל זה החלטות על העתקת כמה מחנות צה"ל לנגב כמהלך מרכזי. לגבי העברת יחידות מסוימות סיכמו ביניהם משרד האוצר ומשהב"ט על השלמת מימון המהלך, מעבר לערך הקרקע המפונה. זאת, נוכח ההערכה בנוגע לתרומה שתצמח לפיתוח האזור עקב העברתן. עם זאת, משרד האוצר דחה את הכללתן של כמה יחידות במסגרת זו. התבר ר כי אי -נכונותו של משרד האוצר להשתתף במימון ההעברה של יחידות אלו לנגב לא התבססה על ניתוחים כלכליים שעשה לגבי כל אחת מהן. באמצע שנת 2010 , מועד סיום הביקורת, טרם סוכמו התנאים למעבר אותן יחידות. 4 . משמעויות העיכוב בתהליך פינוי מחנות צה"ל התמשכות תהליך פינו י מחנות הצבא על פני שנים רבות גרמה לבזבוז משאבים, לאי-עדכניות של תחשיבי הכדאיות הכלכלית, לפגיעה במימוש ייעודי הקרקע ולפגיעה בצרכים של צה"ל, כלהלן: א. הערכות שנעשו לגבי העלויות של העתקת היחידות, וכן השומות שהוכנו לקרקעות שיועדו לפינוי, נעשו במשך השנים בלתי מעודכנות. כמו כן, מקדמות שקיבל משהב"ט לביצוע תכנון ראשוני של מחנות מסוימים, שסכומן המצטבר מסתכם בעשרות מיליוני ש"ח, ירדו לעתים לטמיון נוכח התמשכות התהליך והשתנות הנסיבות. ב. הישארות מחנות הצבא במקומם, ובייחוד אלה השוכנים במרכזים עירוניים, מונעת את מימ וש ייעודי הקרקע בשטחים אלה בהתאם לתכניות המתאר השונות. ג. צה"ל ממעט זה שנים להשקיע בתחזוקה ובבינוי חדש במחנות הנדונים, ומצד שני הוא ממשיך את פעילותו בהם ומצבם מידרדר. אם צה"ל יחדש מתקציבו מבנים ותשתיות במחנות המיועדים לפינוי, עלול פינוים להפוך לפחות כדאי בעיניו והוא עלול לחזור בו מהחלטתו לפנותם. ד. אי-מימוש תכניות הפריסה של צה"ל פוגע בו מהבחינה האופרטיבית, הלוגיסטית, הארגונית והתקציבית. כמו כן הוא פוגע ברווחת החיילים השוהים במחנות שמיועדים לפינוי ושמצב המבנים והתשתיות בהם ירוד. .סיכום והמלצות .קרקעות המדינה הן משאב לאומי, החיוני לפיתוחה ולבנייתה, אשר המחסור בו הולך ומחריף. ככל שמתפתחת המדינה וככל שגדלה אוכלוסייתה, גדלים הביקושים לקרקע בכל הארץ, ובייחוד באזורים מרכזיים וצפופי אוכלוסין, 54 דוח שנתי61א .לצרכים שונים כגון מסחר, תעשייה ומגורים. בנסיבות אלו מחריף הקונפליקט המובנה בין צורכי המגזר האזרחי משרד הביטחון 55 .ובין הצרכים של צה"ל, המחזיק בכ-39% מכלל קרקעות מדינת ישראל ומטיל מגבלות שימוש על כ-40% נוספים. התשתית החוקית הקיימת מעניקה לצה"ל הקלות משמעותיות, הבאות לידי ביטוי בחוק התכנון והבנייה, בכל הנוגע להקמת מתקנים ביטחוניים ולהטלת מגבלו ת על שימושים אזרחיים בקרקע; ואף מאפשרת לו לסגור שטחים ולהחזיק בהם, בעיקר לצורכי אימון כוחותיו, בהתאם לתקנות ההגנה לשעת חירום. במצב הנוכחי הכרחי כי צה"ל יוודא שהוא מנהל ביעילות את הקרקעות שבהן הוא מחזיק, שהוא מנצל אותן באופן מיטבי, ושהיקפן אינו עולה על המתחייב מצרכיו המבצעיים. תפקיד הגורמים האזרחיים, ובראשם ממ"י ומשהב"ט, הוא לקיים פיקוח ובקרה מובנים, כדי להבטיח שהקצאת הקרקעות במישור הלאומי היא מיטבית ושאין פגיעה בלתי מידתית באינטרס הציבורי. על אף החשיבות של אופן ניהול הקרקעות שבידי צה"ל ושל הבקרה על השימוש בהן, עלה בביקורת כי במשך שנים פעילותם של כל הגורמים הנוגעים בדבר - צה"ל, משהב"ט וממ"י - בנושאים אלה הייתה לקויה. יתר על כן, בחלק מהמקרים פעילותם של צה"ל, משהב"ט וממ"י הייתה כושלת, לעתים תוך פגיעה מהותית בכללי מינהל תקין. בראייה כוללת נוצר מחדל מתמשך שתוצאותיו העיקריות הן בזבוז של משאבי הקרקע, בזבוז כספי ציבור ופגיעה באינטרס הציבורי. ממ"י אינו מקיים בקרה נאותה על הקרקעות שהקצה לשימוש צה"ל, ומעהב"ט אינה פועלת כיאות לעדכנו לגבי שינויים שנעשו בשטחים אלה. כדי שיהיה אפשר לטפל במצב זה, על הנהלת ממ"י לוודא שמחוזותי ו מקיימים פיקוח ובקרה על הקרקעות שבידי צה"ל, ולפעול ללא דיחוי להקמת מסד נתונים ומערכת ממוחשבת לניהול הקרקעות שבידי צה"ל; על מעהב"ט להשלים בהקדם את מיפוי הגבולות של מחנות צה"ל ולפעול ללא דיחוי לעדכון הגבולות מול הוולמ"ב הנוגעת בדבר ולשינויי הקצאות הקרקע מול ממ"י. כמו כן עליה להעביר לממ"י דיווחים שוטפים לגבי שטחי האש שבידיה, לרבות השינויים שביצעה בהם בהשוואה לשטחים שהוקצו לה. על משהב"ט לקבוע את נוהלי הבקרה והפיקוח שלו על אופן השימוש של צה"ל בקרקעות, ובכלל זה את אופן הדיווח שיקבל מגופי צה"ל הנוגעים בדבר. נוסף על כך, על ממ"י ומשהב"ט לקיים ביניהם הסדר פורמלי בכל הנוגע להקצאות הקרקע לצה"ל. מחנות צבא נטושים ופרוצים רבים פרוסים בכל רחבי הארץ ויש בהם סכנה בטיחותית ומפגע סביבתי ותברואתי חמור, עקב היעדר טיפול של צה"ל. בלי לגרוע מאחריותו של צה"ל לנושא, על מעהב"ט, ממ"י ו משרד האוצר לפעול בהקדם לגיבוש תכנית משותפת לטיהורם ולהשבת הקרקע שעליה הוקמו לרשות ממ"י. עם זאת, כל עוד שטחי המחנות לא הועברו מצה"ל לממ"י, מוטלת על צה"ל האחריות להם, ועל כן עליו לנקוט את כל הצעדים כדי להבטיח ששטחים אלה לא ימשיכו להיות בגדר סכנה בטיחותית לציבור. כמו כן, נוכח המספר הגדול של המחנות שננטשו ונזנחו בלא שאג"ת אישר זאת כנדרש, עליו לנקוט צעדים שיבטיחו שהתופעה תמוגר. צה"ל מחזיק בכ-33% משטח המדינה (לא כולל איו"ש) כשטחי אש, ללא בקרה מספקת על יעילות ניצולם. על צה"ל לפעול לחיזוק הבקרה על ניצול שטחי האש, תוך גיבוש מדיניות בכל הנוגע לניהולם, לרבות בנוגע לאישור בקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בקרקע. כמו כן עליו להנהיג כלים שיבטיחו את ניצולם המיטבי. אשר לתופעת הפלישות לשטחי האש, על הנזק הכספי הכרוך בה ועל 56 דוח שנתי61א .השפעותיה על יכולתו של צה"ל לאמן את כוחותיו, נוסף על הטיפול המערכתי הבין-משרדי שנדרש למיגור התופעה, משרד הביטחון 57 . ראוי שצה"ל יפעל לתיעוד ממדי הפלישות ולניתוח מגמות התפתחותן והשפעותיהן בטווח הארוך, כדי לשפר את יכולת ההתמודדות עם פלישות אלו. נוסף על כך, על צה"ל לעדכן את תכנית האב לשטחי אש, שהכין עוד בשנת 1999 ולא עדכן מאז, אשר נועדה להבטיח כי היקף השטחים בעתיד יספיק לצרכיו בכל הנוגע לאימון כוחותיו. לנוכח העובדה כי במועד סיום הביקורת עדיין ישנם מחנות צבא גדולים במרכזים עירוניים המיועדים לפינוי, יש לפעול להחשת פינוים, תוך הקניית הכלים הנדרשים לשם כך לצוות הבין-משרדי, ובכלל זה להכיר בתהליך הפינוי כ"פרויקט לאומי". על הצוות לגבש את עקרונות פעולתו ולסכם את המסגרת שבה יפעל, את דרכי קבלת החלטותיו ואת אופן המעקב אחר ביצוען. כמו כן יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר אשר יופקד על עבודת הצוות הבין- משרדי וישמש כגורם מדיני שיפעל לקידום התהליך. הדבר נועד לאפשר את מיצוי התועלות הגלומו ת בתהליך פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים ואת השגתם של יעדים לאומיים חשובים, ובהם מימוש ייעודי קרקע אזרחיים בשטחים המתפנים וחידוש מתקנים ותשתיות של צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שהועלו בביקורת, על כל הגורמים הנוגעים בדבר לפעול ללא דיחוי לתיקונם בתחומים השונים, תוך שיתוף פעולה ועיגון תהליכים שייקבעו במסגרת נורמטיבית סדורה ומחייבת. בכל הנוגע לסוגיות בעלות משמעויות לאומיות, ובראשן סוגיית פינוי מחנות צה"ל ממרכזים צפופי אוכלוסין, ראוי כי השרים המופקדים על הגופים הנוגעים בדבר, קרי - שר הביטחון, שר האוצר, שר הפנים ושר הבינוי והשיכון - יפעלו ליישוב המחלוקות ולהסרת החסמים שעלו בדוח, ולפי הצורך יש להעלות את הבעיות גם לפני הממשלה. כל זאת, כדי להבטיח כי ייעשה שימוש מיטבי בקרקעות המדינה. .