הקרן לקליטת חיילים משוחררים/הקרן לקליטת חיילים משוחררים והיחידה להכוונת חיילים משוחררים - ממצאי מעקב מורחב

 ♦ . .מבוא .בחוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד - 1994 (להלן- החוק), הוקמה קרן לקליטת החייל המשוחרר (להלן - הקרן), המעניקה מסגרת של זכאויות לחיילים משוחררים ולמי ששירת שירות אחר בעל חשיבות לביטחון המדינה או לצרכיה החברתיים-קהילתיים (להלן - חיימ"שים). על פי החוק, עם סיום השירות הסדיר4 מקבל החיימ"ש מתקציב הקרן מענק שחרור, ונזקף לזכותו פיקדון כספי הניתן למימוש למספר זכאויות: השלמת השכלה תיכונית ולימודים קדם -אקדמיים, לימודים אקדמיים, הכשרה מקצועית, רכישת דירת מגורים, הקמת עסק חדש או הצטרפות לעסק קיים ונישואין. הזכאויות לפי החוק ניתנות למי מוש רק למטרות האמורות ובתקופה של חמש השנים הראשונות לאחר סיום השירות הסדיר. אם בתום חמש שנים משחרורו נותרה יתרת פיקדון, זכאי החיי מ"ש לקבלה לידיו, ובלבד שהגיש בקשה לכך5 . בנוסףלמענק השחרור ולפיקדון, קיימת במסגרת הקרן "קרן לסיוע נוסף ", המשמשת למתן סיוע לחיי מ"שים המבקשים סיוע מעבר לפיקדון, למטרות של לימודים במכינה קדם -אקדמית, דמי קיום ללומדים כאמור, וללימודים במוסד להכשרה מקצועית. סיוע זה ניתן על פי כללים ומבחנים שקבעה הנהלת הקרן 6 באישור שר הביטחון, שר האוצר וועדת העבודה והרווחה של הכנסת. בשנת 2007 הסתכם תקציב הקרן בכ-1.5 מיליארד ש"ח. בחוק נקבע, כי הקרן תפעל במסגרת משרדו של שר הביטחון. במשרד הביטחון (להלן - המשרד) פועלת יחידה להכוונת חיילים משוחררים (להלן - היחידה). ייעוד היחידה הוא לסייע לחיימ"שים להשתלב בחיים האזרחיים. בין תפקידיה העיקריים של היחידה: הכוונה למקומות תעסוקה; ייעוץ והפניה למכינות קדם-אקדמיות, להשכלה גבוהה ואחרת ולהכשרה מקצועית; והסברה לחיילים לפני ואחרי שחרורם. בשנת 2008 ,הועסקו ביחידה, לרבות בארבע לשכות אזוריות19 עובדים ו -17 חיילות. באותה שנה הסתכם ביצוע התקציב של היחידה בכ -5.9 מיליון ש"ח. יחידה זו, כמו יתר יחידות המשרד, כפופה למנכ"ל המשרד. .__________________ .4 כהגדרתו בחוק- שירות בצה"ל ובמסגרות אחרות, למעט שירות בקבע. 5 'בעקבות חוק קליטת חיילים משוחררים (תיקון מס4 ), התש"ס- 2000 , חיימ"ש שהחל את שירותו הסדיר לאחר 1.1.2001 זכאי לקבל את יתרת הפיקדון ליד יו אם הגיש בקשה לכך בתוך שנתיים מתום חמש השנים האמורות; אם לא הגיש חיימ"ש בקשה לקבלת יתרת הפיקדון, תועבר היתרה, בתום שבע שנים ממועד סיום שירותו הסדיר, לקרן לסיוע נוסף. 6 בהנהלת הקרן11 .חברים, הממונים על יד שר הביטחון לתקופה של שלוש שנים ממצאי מעקב 247 . במטרה למנועהפעלה של מנגנונים מינהליים כפולים, הוקמה במשרד בשנת 1995 מסגרת ארגונית חדשה, ובה מטה הקרן7 .והיחידהבהוראת המשרד שבה הוסדרו יחסי הגומלין בין הקרן לבין אגפי המשרד נקבע, שהיחידה תהיה גורם הביצוע בכל הקשור לפעילות עם החיימ"שים הזכאים לסיוע על פי החוק, ותהווה זרוע לביצוע פעולות שבאחריות הנהלת הקרן. כמו כן, נקבעו בהוראה תחומי האחריות, הסמכויות וכללי העבודה של אגפי המשרד בכל הנוגע לפעילותם בביצוע משימות הקרן. בשנת 2004 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על מספר היבטים בתחום פעילות הקרן והיחידה (להלן - הביקורת הקודמת)8 . בתחום פעילות הקרן נבחנובביקורת הקודמת: מימוש כספי הפיקדון והקרן לסיוע נוסף בהתאם למטרות החוק, תקנון הקרן, סדרי עבו דת הנהלת הקרן, הכנת תכניות עבודה ונוהלי עבודה לקרן וליחידה. ביחידה נבדקו: פעילות מטה היחידה, יחסי הגומלין בינו לבין ארבע הלשכות ואופן פעילותן. כמו כן, בחן משרד מבקר המדינה את השימוש בשירותי הייעוץ וההכוונה שמעניקה היחידה באמצעות הלשכות. בתקופה מאי עד דצמבר 2008 ערך משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת מעקב מורחבת על פעילות הקרן והיחידה. בירורי השלמה נערכו, לסירוגין, בין החודשים יוני עד ספטמבר 2009. בתחום פעילות הקרן נבחנו, בין היתר, תקציב הקרן וביצועו, היבטים ב סדרי עבודת הנהלת הקרן , והביקורת הפנימית בקרן. ביחידה נבדקו פעילותן של מרכזי ייעוץ והכוונה שהוקמו בשנים 2005 -2007 ביישובי פריפריה, העוסקים, בין היתר, במתן שירותי ייעוץ והכוונה לחיימ"שים. כמו כן, בחן משרד מבקר המדינה את תיקון הליקויים בקרן וביחידה שהועלו בביקורת הקודמת. עוד נבדק הטיפול בהמלצות משרד מבקר המדינה בנוגע לאיחוד היחידה והאגף הביטחוני -חברתי במשרד 9 . ביקורת המעקב נערכה במטה הקרן ובמטה היחידה ובחלק מהלשכות האזוריות. ביקורת השלמה נערכה במשרד: באגף ארגון, בקרה ומינהל (להלן - אגף אב"ם), באגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - יועמ"ש מעהב"ט) ובאגף משאבי אנוש (להלן - אמ"א); במספר מרכזי ייעוץ והכוונה ברשויות המקומיות; ובמשרד האוצר. .תקציב הקרן .1 . תקציב הקרן וביצועו החוק קובע, כי תקציב הקרן ימומן מאוצר המדינה וייקבע בחוק התקציב בסעיף נפרד, מחוץ לתקציב הביטחון. על פי הדוח הכספי של הקרן לשנת 2007 , הסתכם .__________________ .7 מטה הקרן כולל עובדי משרד המכהנים במספר תפקידים בקרן: מנהל וסגנו, חשב, תקציבן, יועץ משפטי, מבקר, ראש יחידת השכלה גבוהה, אחראי לפניות הציבור וסיוע נוסף ועוזר למחשוב. 8 ,מבקר המדינה דוח שנתי 56 א( 2005 ), פרק "הקרן לקליטת חיילים משוחררים והיחידה להכוונת חיילים משוחררים", עמ' 33-46. 9 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58 א( 2007 ), פרק "האגף הביטחוני-חברתי", עמ' 559- 576. 248 דוח שנתי60א .התקציב המעודכן של הקרן בכ-1.5 מיליארד ש"ח, וביצועו עמד על סך של כ-1.3 :)מיליארד ש"ח, לפי המפורט (הנתונים במיליוני ש"ח .שיעורי התפלגות הביצוע ביצוע שימושים .26.3% 343 מענקי שחרור .67.1% 875 פיקדון .5.8% 75 סיוע נוסף .0.8% 11 הוצאות אחרות .100.0 % 1,304 ס"ה 2 . הקרן לסיוע נוסף כאמור, על פי החוק, משמשת הקרן לסיוע נוסף למתן סיוע לחיי מ"שים המבקשים סיוע מעבר לפ יקדון, למטרות של לימודים במכינה קדם -אקדמית, דמי קיום ללומדים כאמור, וללימודים במוסד להכשרה מקצועית. בשנת 2007 שילמה הקרן מלגות לימודים ומלגות קיום לכ-0 12,00 חיימ"שים בסך של כ-75 .מיליון ש"ח על פי תיקון לחוק משנת 2000, מתוקצב מדי שנה בשנה בתקציב המדינה סך של 80 מיליון ש"ח10 לקרןלסיוע נוסף , המתעדכן לפי שיעור עליית המדד. בחוק נקבע, כי סכום עודף שלא נוצל בשנת כספים פלונית יועבר לשנה שאחריה. א. על פי נתוני הדוחות הכספיים של הקרן, תקציבי הקרן לסיוע נוסף, לרבות עודפים, מומשו בשנים 2007- 1996 חלקית בלבד, בשיעור ממוצע של כ-%58. בין היתר, מסיבה זו, ביוזמת משרד האוצר, בהוראת שעה במסגרת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2008 ), התשס"ח - 2008 , הופחת תקציב הקרן לסיוע נוסף ב -50 מיליון ש"ח. כתוצאה מכך, התקציב המקורי של הקרן לסיוע נוסף לשנת 2008 עמד על 40 מיליון ש"ח, ובצירוף יתרות משנת 2007 הסתכם התקציב המעודכן לשנת 2008 בכ-135 .מיליון ש"ח בישיבת הנהלת הקרן ממרס 2008 הוצגה למשתתפים סקירה על המבנה, היעדים ופעילות הקרן, לרבות הסיבות להיווצרות יתרות בתקציב הקרן לסיוע נוסף, וביניהן: 1 ) מגבלות החוק, המגדיר את השימושים המותרים למתן סיוע ואת החיימ"שים הזכאים לסיוע (על פי כללים ומבחנים שפורסמו ברשומות); 2 ) ירידה הדרגתית במספר החיימ"שים הלומדים במכינות קדם -אקדמיות ובמוסדות להכשרה מקצועית; 3) אי-התכנסות הנהלת הקרן לצורך אישור שינויים והתאמות בשל אי - מינוי חלק מנציגי הציבור (בשנים 2008- 2005)11 . יצוין, כי אין בסיבה האחרונה כדי להסביר מימוש חלקי של תקציב הקרן לסיוע נוסף מאז הקמתה. עוד יצוין, כי בשנת 2007 ,עלה מספר החיימ"שים שהקרן שילמה להם מלגות לימודים ומלגות קיום ובהתאמה עלה גם היקף הביצוע של התקציב. באותה ישיבה הציג מטה הקרן תכנית לשנים 2008 -2010 לניצול היתרות שעיקרה: הרחבת הסיוע לחיימ"שים בעלי רקע חברתי -כלכלי נמוך, הרחבת .__________________ .10 קודם לכן עמד הסכום על60 .מיליון ש"ח 11 ."עוד בנושא זה ראו בהמשך בפרק "הנהלת הקרן ממצאי מעקב 249 . ההכשרההמקצועית לתחומים נוספים, אישור לביצוע אבחון לקויות למידה לחיימ"שים הלומדים במכינות הקדם-אקדמיות ובמוסדות להכשרה מקצועית, מימון קורס הכנה למבחן הפסיכומטרי במסגרת המכינות הקדם-אקדמיות, העלאת דמי הקיום לחיימ"שים הלומדים במכינות הקדם -אקדמיות, מימון שכר לימוד מ לא לקבלת תעודת גמר תיכון, ומימון 90% משכר הלימוד של שנה ב' של חיימ"שים הלומדים במוסדות להכשרה מקצועית במקצועות "ליבה" כפי שמגדיר משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן – משרד התמ"ת). העלות השנתית המוערכת לתכנית שהוצגה מסתכמת ב-30 מיליון ש"ח. מאחר שעל פי התכנית, ביצוע תקציב הקרן לסיוע נוסף ללא השינויים האמורים מסתכם ב -75 מיליון ש"ח, עם מימוש התכנית הוא יסתכם ב-105 .מיליון ש"ח כאמור, על פי החוק, עודפי תקציב מועברים משנה לשנה. בנוסף לכך, החל משנת 2009 יתרת פיקדון של חיימ"ש שלא הגישבקשה לקבל ה בתום שבע שנים ממועד סיום שירותו הסדיר , עוברת לקרן לסיוע נוסף. נוכח תמונת מצב זו, המליץ משרד מבקר המדינה, כי הנהלת הקרן ומשרד האוצר יבחנו את משמעות היתרות העתידות להיווצר בתקציב הקרן לסיוע נוסף, ואת אפשרויות השימוש בהן למטרות שלהן נועדה הקרן. בהתייחסויותיהם ממאי ומיוני 2009 לממצאי ביקורת המעקב ציינו מנהל הקרן, מר חיים אומן, ויו"ר הנהלת הקרן, מר מיכה גולדמן, כי הנהלת הקרן אישרה תיקון לתקנון הקרן המרחיב את הסיוע מכספי הקרן לסיוע נוסף ללוחמים, וכי הנהלת הקרן תמשיך לפעול למימוש עודפי תקציב על ידי בחינה מתמדת של ייעודי הקרן. עוד ציינו, כי הצעות לשינויים במימוש כספי הקרן לסיוע נוסף יועלו לאישור הנהלת הקרן, ובמידת הצורך תפעל הנהלת הקרן לתיקון התקנון והחוק. בהתייחסותו ממאי 2009 לממצאי ביקורת המעקב ציין משרד האוצר, כי באותו חודש החליטה הממשלה להפחית את הסכומים שנצברו בקרן לסיוע נוסף שאין להם שימוש ( 35 מיליון ש"ח), ולבטל את החובה להעביר משנה לשנה עודפי תקציב שלא נוצלו. עוד ציין משרד האוצר, כי יישום ההחלטה ושינוי החקיקה בהתאם יביאו להערכתו לניהול נכון יותר של תקציב הקרן. ביולי 2009 , במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט- 2009 , תוקן החוק כך, שרק אם בשנת כספים פלונית נוצל סכום העולה על 85% מתקציב הקרן לסיוע נוסף כפי שתוקצב באותה שנה בתקציב המדינה, תועבר היתרה שלא נוצלה לשנה שאחריה. בנוסף לכך, נוכו 35 מיליון ש"ח מתקציב הקרן לסיוע נוסף לשנת הכספים 2009. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הצעדים שנקטו הגורמים השונים לאחר סיום הביקורת כדי להביא לניצול טוב יותר של תקציב הקרן לסיוע נוסף. ב. לימודים במוסד להכשרה מקצועית - בתקנון הקרן צוין, כי הקרן לסיוע נוסף משתתפת במימון שכר הלימוד של חיימ"שים הפונים ללימודים במוסדות להכשרה מקצועית, "על פי הסכמים שנכרתו בין הקרן, מוסדות הלימוד הרלוונטיים, משרד התמ"ת וגורמים נוספים". משרד ה תמ"ת באמצעות המכון הממשלתי להכשרה בטכנולוגי ה ובמדע (להלן - מה"ט) מפקח על המוסדות להכשרה מקצועית. בשנת 2002 סיכמו הקרן, משרד העבודה והרווחה12 ומשרד האוצר, כי הקרן לסיוע נוסף .__________________ .12 בשנת 2003 הועברו לשר התמ"ת הסמכויות הנתונות לשר העבודה והרווחה על פי חוקי העבודה. 250 דוח שנתי60א .תשתתף במימון 80% משכר הלימוד של חיימ"שים הלומדים במוסדות שבפיקוח מה"ט, וכי לצורך זה תקצה הקרן לסיוע נוסף מתקציבה סכום של 24 מיליון ש"ח מדי שנה בשנה. בביקורת המעקב עלה, כי שלא על פי הקבוע בתקנון כמפורט לעיל, פרט לסיכום האמור משנת 2002 , שהסדיר את ההשתתפות הכספית של הקרן לסיוע נוסף במימון שכר הלימוד, לא נחתם הסכם בין הקרן לבין משרד התמ"ת או עם מוסדות הלימוד הרלוונטיים, המסדיר, בין היתר, את אמצעי הבקרה, את תהליכי העבודה, את מתכונת הדיווחים ואת אופן התשלומים ומועדם. זאת, שעה שעם מכינות קדם- אקדמיות חתמה הקרן הסכמים המסדירים סוגיות אלו. בפעולת הקרן ללא כללים המסדירים את השתתפותה של הקרן לסיוע נוסף במימון שכר לימוד של חיימ"שים הלומדים במוסדות שבפיקוח מה"ט, יש כדי להסביר, בין השאר, ממצאים שעלו בדוח ביקורת פנימית של משרד התמ"ת מאוגוסט 2008 , ולפיהם מה"ט אינו אוכף במידה מספקת על המכללות קיום הוראות בנוגע לגביית שכר לימוד מסטודנטים הזכאים למלגה מהקרן לסיוע נוסף13 ,. בדוח צוין, בין היתר כי 20% מהחיימ"שים הזכאים למלגה מהקרן לסיוע נוסף, שלמדו בשלושה מוסדות בשנות הלימוד תשנ"ו ותשנ"ז, חויבו בשכר לימוד מלא של 100% במקום20% .בלבד וזוכו רק בתאריך מאוחר יותר נושא הבקרה על מוסדות לימוד עלה במסגרת דיונים בין הקרן למה"ט. כך למשל, בפגישה בין בעלי תפקידים בקרן לבין גורמים במה"ט מיוני 2008 סוכם, שהקרן לסיוע נוסף תעביר למה"ט את התקציבים הנדרשים בהתאם להחלטות שקיבלה הנהלת הקרן, רק לאחר שבמה"ט יגבירו את הבקרה על מוסדות הלימוד שבאחריותה. בהתייחסותו ממאי 2009 לממצאי הביקורת ציין מנהל הקרן, כי הוחל בהכנת נוהל עבודה מפורט לעבודה מול משרד התמ"ת, שפרטיו טרם סוכמו, וכי בשלב ביניים מונה רו"ח כמבקר חיצוני לבדיקת התנהלות מוסדות מה"ט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין להסתפק בסיכום משנת 2002 שהסדיר רק את ההשתתפות הכספית של הקרן, וכי יש לסכם ללא דיחוי נוסף הסדר מפורט בין הקרן לבין משרד התמ"ת, שיתייחס, בין הי תר, לאופן ביצוע הבקרה על מוסדות הלימוד. 3. הונאות במימוש הפיקדון כדי לממש את כספי הפיקדון פונה חיימ"ש לסניף בנק, ממלא טופס ומצרף את המסמכים שקבעה הקרן. לאחר שהבנק בודק את המסמכים הוא מעביר תשלום, לפקודת החיימ"ש, או מוסד הלימודים או חברה עסקית, בהתאם לייעוד. בביקורת הקודמת נמצא, שבמימוש הפיקדון בייעוד של הקמת עסק ה תמקדו מקרים של ניסיונות להונאה - חיימ"שים הגישו מסמכים מזויפים, כגון חשבוניות, שעוררו ספק בדבר הקמתו של עסק אמיתי. בביקורת המעקב עלה, כי בשנת 2005 נקטה הקרן צעדים שיש בהם כדי לצמצם ניסיונות של הונ אה, ובהם קבלת התחייבות של .__________________ .13 בנושא פיקוח ובקרה של מה"ט על המכללות ראו מבקר המדינה , דוח שנתי 59 ב ( 2009 ), בפרק "היבטים בפעילות המכון הממשלתי להכשרה בטכנולוגיה ובמדע (מה"ט)", עמ' 1175 -1194 . ממצאי מעקב 251 .הבנקים לבצע ביקורת פנימית מטעמם על תשלום הפיקדונות לחיימ"שים 14 . עם זאת, החשדות להונאה התעוררו גם בקשר לזכאויות נוספות, ובמהלך השנים 2005 -2007 ובחודשים ינואר-אוגוסט בשנת 2008 העביר מבקר הקרן למשטרת ישראל תלונות המסתכמות בכ-7.6 מיליון ש"ח המתייחסות להונאות בתחומים של הקמת עסק, לימודים ונישואין15. כפי שיפורט בהמשך16 , משנת 2006 לא העסיקה הקרן רואי חשבון לביצוע ביקורת על מימוש כספי הפיקדונות, מצב שמקשה על גילוי הונאות. בהתייחסותו ממאי 2009 לממצאי ביקורת המעקב ציין מנהל הקרן, כי מטה הקרן קיים מספר דיונים בשנים 2007 ו- 2008 ,, בהשתתפות נציגי הבנקים והמשטרה ובהם נדונו הצעות לצמצום היקף ההונאות; מרביתן ייושמו בשנת 2010 במסגרת התקשרות חדשה עם הבנקים. .הנהלת הקרן .על פי החוק, שר הביטחון ממנה לקרן הנהלה בת 11 חברים: חמישה נציגי ציבור ושישה נציגים ממ שרדי ממשלה שונים 17 . את אחד מחמשת נציגי הציבור ממנה השר ליושב ראש ההנהלה. על פי תקנון הקרן, מתפקידי הנהלת הקרן, בין היתר, לקבוע מדיניות כללית לביצוע וליישום מטרות הקרן, לקבוע כללים לפעולת הקרן ומבחנים לאופן ניצול כספי הקרן, וליזום תיקונים לחוק, ככל שמתעורר בהם צורך במהלך עבודת הקרן. 1 . מינוי הנהלה בביקורת הקודמת נמצא, כי בהנהלת הקרן חסרו יו"ר ונציג ציבור. בביקורת המעקב עלה, כי למרות פניות חוזרות ונשנות של מנהל הקרן ושל היועץ המשפטי של הקרן (להלן - יועמ"ש הקרן) לראש מטה (להלן - רמ"ט) שר הביטחון בנוגע למינוי נציגי ציבור כחברים בהנהלת הקרן 18 , שרי הביטחון לשעבר, רא"ל (מיל') שאול מופז ומר עמיר פרץ, לא מינו במהלך כהונתם להנהלת הקרן את כל נציגי הציבור שנדרשו. כתוצאה מכך, גם בין השנים 2005 -2007 פעלה הקרן ללא יו"ר הנהלה וללא רוב נציגי הציבור19. .__________________ .14 ההתחייבות האמורה של הבנקים קיבלה ביטוי בהסכם חדש שנתחם עימם באוגוסט 2005. 15 שיעור ההונאות בשנים 2005 -2007 מתוך סך מימוש הפיקדונות באותן שנים הוא כ- 0.2%. 16 ."ראו בהמשך בפרק על "הביקורת הפנימית בקרן 17 המינוי הוא לתקופה של שלוש שנים בכל פעם. ששת משרדי הממשלה הם: משרד האוצר, משרד הביטחון, משרד הבינוי והשיכון, משרד החינוך, משרד הרווחה ומשרד התמ"ת. 18 מנהל הקרן פנה במרס וביוני 2004 וכן ביולי 2007 לרמ"ט שר הביטחון בנוגע למינוי נציגי ציבור כחברים בהנהלת הקרן. גם יועמ"ש הקרן פנה לרמ"ט שר הביטחון מספר 252 דוח שנתי60א .בהיעדר יו"ר הנהלה ונציגי ציבור בהנהלת הקרן, לא ניתן היה לקיים את המניין החוקי (קוורום) הנדרש על פי תקנון הקרן לקבלת החלטות20 , ולכן לא ניתן היה לכנס את הנהלת הקרן ולקיים ישיבות של ועדות המשנה כנדרש בתקנון 21 . כתוצאה מכך במשך שלוש שנים, ממרס 2005 ועד מרס 2008 , לא התכנסה הנהלת הקרן, למעט פעם אחת במאי 2006. יצוין, כי גם שלוש ועדות המשנה לא פעלו כנדרש: ועדת ביקורת לא התכנסה כלל בתקופה האמורה, ועדת חינוך התכנסה פעם אחת ביוני 2006 ,, והוועדה לתקציב וכספים קיימה שתי ישיבות בפברואר 2006 ובנובמבר 2006. אי-התכנסות הנהלת הקרן מנעה ממנה לבצע את תפ קידיה, שנקבעו בתקנון. כך למשל, הנהלת הקרן לא יכלה לקבוע כללים וליזום תיקונים לחוק על מנת להרחיב את פעולתה של הקרן ולנצל תוספת תקציב ייחודית על סך 38 מיליון ש"ח לטובת אוכלוסיית החיימ"שים, שעליה הוחלט בשנת 2005 בהסכם קואליציוני עם סיעת "שינוי". בפועל, בעקבות דיונים של נציגי הקרן עם נציגי משרד האוצר, אושר מתוך סכום זה סך של 10 ,מיליון ש"ח בלבד בפריסה לחמש שנים, לצורך השתתפות בלימודי הכנה למבחן פסיכומטרי. בדצמבר 2007 מינה שר הביטחון, רא"ל (מיל') אהוד ברק, את מר מיכה גולדמן כחבר הנהלה וכיו"ר הנהלת הקרן, ובמרס 2008 מינה שלושה נציגי ציבור נוספים כחברים בהנהלת הקרן, כך שגם במועד סיום הביקורת הנוכחית עדיין חסר נציג ציבור אחד. בעקבות מינוי חברים חדשים להנהלת הקרן, בישיבתה במרס 2008 מינתה הנהלת הקרן ועדת חינוך וועדה לתקציב וכספים, והחליטה, כי בישיבה הבאה תמונה ועדת ביקורת. בשלוש הישיבות הבאות שהתקיימו בשנת 2008 לא מונו חברים לוועדת ביקורת. בישיבתה מפברואר 2009 מינתה הנהלת הקרן שני חברים לוועדת ביקורת, ורק במאי 2009 .מונה חבר שלישי, כנדרש על פי התקנון בהתייחסותו מיוני 2009 'לממצאי הביקורת ציין שר הביטחון לשעבר, רא"ל (מיל) שאול מופז, כי "לאור פרק הזמן הרב שחלף מאז קיים קושי אובייקטיבי לשחזר את הנסיבות בגינן לא הושלמו המינויים בקרן", וייתכן שהדבר נבע, בין היתר, מקושי לאתר מועמדים מתאימים. בהתייחסותו מיולי 2009 לממצאי הביקורת ציין שר הביטחון לשעבר, מר עמיר פרץ, כי בתקופת כהונתו "בשל הנסיבות שנוצרו לרבות מלחמת לבנון השנייה, נדחה הטיפול במינויים השונים". עוד ציין, בין היתר, שבמהלך המחצית הראשונה של שנת 2007 .עשה מאמץ לקידום הנושא 2 . ממלא מקום קבוע ליו"ר הנהלת הקרן א. תקנון הקרן קובע, כי ממלא מקומו הקבוע של יו"ר הנהלת הקרן ימו נה לתפקידו בהחלטת הנהלת הקרן ובאישור שר הביטחון. הנהלת הקרן בישיבתה . .פעמים במהלך השנים 2004 -2007 . 19 יו"ר הוועדה הציבורית לבדיקת מינויים הודיע באוגוסט 2005 ,לשר הביטחון דאז רא"ל (מיל') שאול מופז, כי הוועדה מעכבת דיון במינויים נוספים להנהלת הקרן, היות שאין ייצוג הולם לשני המינים ולאוכלוסייה הערבית. במהלך שנת 2007 ניסה שר הביטחון דאז, מר עמיר פרץ, למנות יו"ר הנהלה ושני חברי הנהלה נוספים, אך מסיבות שונות הדבר לא צלח. 20 תקנון הקרן קובע, כי המניין החוקי לישיבות הנהלת הקרן הוא ארבעה חברים ובהם: היו"ר, או ממלא מקומו הקבוע; נציג המשרד; נציג אחד לפחות מבין נציגי משרדי הממשלה האחרים; ונציג אחד לפחות מבין נציגי הציבור. 21 על פי תקנון הקרן, ישיבות של הנהלת הקרן וישיבות של כל אחת מוועדות המשנה יתקיימו לפחות שלוש פעמים בשנה. ממצאי מעקב 253 . ממאי 2004 החליטה, כי מנהל הקרן ישמש ממלא מקום קבוע ליו"ר. בביקורת המעקב עלה, כי החלטה זו התקבלה בישיבת הנהלה שהתקיימה ללא המניין החוקי הנדרש על פי התקנון. זאת, מאחר שלא נכח בישיבה יו"ר, משום, שכאמור, שר הביטחון דאז, רא"ל (מיל') שאול מופז, לא מינה יו"ר הנהלה לקרן22 . נוסף על כך, למרות פניות הן של מנהל הקרן והן של יועמ"ש הקרן ללשכת שר הביטחון ביוני ובאוגוסט 2004 ומספר פעמים במהלך השנים 2005 -2007 , אין אישור פורמלי של שר הביטחון למינוי זה, כנדרש בתקנון. ב. במרס ובמאי 2007 פנה מבקר הקרן ליועמ"ש הקרן וטען, כי מאחר שבחוק נקבע, כי שר הביטחון ימנה את אחד מחמשת נציגי הציבור ליו"ר הנהלה, גם את ממלא המקום הקבוע ליו"ר יש לבחור מקרב נציגי הציבור. זאת, במיוחד לאור העובדה, כי בפועל מאז שנת 2003 לא מונה יו"ר להנהלת הקרן ומי שמשמש כיו"ר ההנהלה בפועל הוא מנהל הקרן שהוא נציג המשרד23 . לדעת מבקר הקרן, מצב זה אינו תקין, בין היתר, משום שתפקיד הנהלת הקרן לבקר את מנהל הקרן. יועמ"ש הקרן דחה את טענות מבקר הקרן, ובישיבת הנהלת הקרן באפריל 2008 כשעלה הנושא לדיון הוא ציין, כי בעבר קבעה הנהלת הקרן, כי ממלא המקום יהיה נציג המשרד בהנהלת הקרן, המכהן גם כמנהל הקרן וכראש היחידה 24 , וכי להבנתו "משעה שנקבע בתקנון כי נציג משרד הביטחון בהנהלה ימונה למנהל הקרן, אזי ניגוד העניינים כבר נקבע. המינוי כמ"מ יו"ר הנהלה, תפקיד אשר אין בו תוספת משמעותית מבחינת החובות, הזכויות והאחריות - אין בו כדי להחריף את החשש לניגוד העניינים באופן שימנע את מינוי נציג משרד הביטחון לתפקיד". יצוין, כי באותה ישיבה נקבע פעם נוספת, כי מנהל הקרן ישמש ממלא מקום קבוע ליו"ר הנהלת הקרן. כאמור, בחוק נקבע איזון מסוים בין נציגי ציבור לבין נציגי משרדי ממשלה המתבטא בכך, שאמנם נציגי משרדי הממשלה הם רוב מספרי אך היו"ר ממונה מקרב נציגי הציבור. מעבר לכך, התקנון קובע, כי הנהלת הקרן אחראית לביצוע וליישום תפקידי הקרן, לרבות קיום פיקוח ובקרה אחר פעולות הקרן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מעב ר לכך שיש בהחלטת הנהלת הקרן למנות את מנהל הקרן (שהוא כאמור נציג המשרד בהנהלה) לממלא מקום קבוע ליו"ר הפרה מסוימת של האיזון האמור, יש בה, בעיקר, כדי לפגוע ביכולת הנהלת הקרן לממש את תפקידיה בתחום הפיקוח והבקרה. נוכח זאת, ראוי ששר הביטחון יידרש לנושא. 3 . נוהלי הקרן והיחידה בביקורת הקודמת נמצא, כי נהלים משותפים לקרן וליחידה, המהווים את הבסיס לפעילות השוטפת, פורסמו בשנת 1997. אולם, אף שמאז חלו שינויים בחוק ובסדרי העבודה של הקרן ושל היחידה, הם לא עודכנו. בביקורת המעקב עלה, כי במהלך השנים 2005 -2007 ,עודכנו הנהלים אך עד מועד סיום הביקורת, הנהלת הקרן טרם אישרה את כולם. .__________________ .22 תוקף מינויו של יו"ר ההנהלה הקודם פקע כבר ביוני 2003. 23 .בתקנון הקרן נקבע, כי נציג המשרד בהנהלת הקרן ימונה למנהל הקרן 24 .מאז הקמת הקרן מונה ראש היחידה כנציג המשרד בהנהלת הקרן 254 דוח שנתי60א . 4 . תכניות עבודה ודוח סיכום פעילות שנתי הוראות המשרד קובעות, כי כל אגף במשרד יגיש למנכ"ל תכנית עבודה שנתית ודוח סיכום פעילות שנתי, הכוללים בין היתר, את המשימות ואת היעדים המתוכננים והמבוצעים במהלך השנה, את האחראים לביצוע המשימות ואת לוחות הזמנים שלהן. בביקורת הקודמת נמצא, כי תכנית העבודה של הקרן והיחידה לשנת 2004 כללה תיאור כללי ביותר של יעדי הקרן ושל יעדי היחידה, בלי שאלה תורגמו למשימות מפורטות, ובלי שהוגדרו הגורמים האחראים ולוח הזמנים לביצוען. מעבר לכך, תכניות עבודה שהכינו חלק מיחידות המטה, לא שולבו בתכנית העבודה השנתית. עוד נמצא, כי תכנית העבודה של הקרן לא הוגשה לאישור הנהלת הקרן, ובמסגרת דיוני הנהלת הקרן לא התקיימ ו דיוני מעקב אחר ביצועה. בביקורת המעקב עלה, כי תכניות העבודה לשנים 2007 ו- 2008 ודוח סי כום פעילות לשנת 2007 מפורטים יותר ובמסגרתם משולבים גם תכניות עבודה וסיכומי פעילות של יחידות המטה. כמו כן, הוגדרו גורמים אחראים לביצוע ולוחות זמנים. עוד עלה, כי הנהלת הקרן, שהתכנסה בשנת 2008 , דנה ואישרה את עיקרי תכנית העבודה לשנת 2008. .הביקורת הפנימית בקרן .בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק הביקורת הפנימית), נקבע, כי בכל גוף ציבורי25 ,תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי. תקנון הקרן קובע כי הנהלת הקרן תמנה מקרב עובדי המשרד מבקר פנימי, שיהיה כפוף תפעולית למנהל הקרן ויגיש לו את דוחותיו והצעותיו. עוד קובע התקנון, כי המבקר הפנימי יערוך ביקורת, בין היתר, על מימוש כספי הפיקדון, על תהליכי העבודה מול הבנקים ועל הסיוע הנוסף הניתן לחיימ"שים הלומדים במכינות הקדם-אקדמיות. על פי חוק הביקורת הפנימית והוראת הקרן בנושא ביקורת פנימית, שאימצה חוק זה, ייעוד הביקורת הפנימית הוא, בין היתר, לעמוד על היעילות והתקינות של פעילויות הקרן, לגלות תקלות על מנת לתקנן ולמנוע הישנותן בעתיד, ולייעץ להנהלת הקרן בביצוע המטלות לפי כללי המינהל התקין וטוהר המידות. 1. מבקר הקרן הנוכחי משמש בתפקידו משנת 1999 . בשנת 2004 מונה מנהל הקרן הנו כחי לתפקידו. בין מאי 2006 לאוקטובר 2007 פנה מנהל הקרן מספר פעמים לגורמים באמ"א, וביניהם, לסמנכ"ל וראש אמ"א דאז, והתלונן על כך שמבקר הקרן אינו מבצע את תפקידו. עוד כתב, כי בנסיבות אלו "נוצר פה מצב של משבר אמון שהדרך היחידה לפתרון היא העברתו למקום אחר... ומינוי מבקר אחר במקומו". עניין זה נדון מספר פעמים באמ"א. במקביל, בינואר 2007 ,פנה מבקר הקרן למנכ"ל המשרד דאז, מר גבי אשכנזי והתלונן על כך שמנהל הקרן נוקט מדיניות שפוגעת בביקורת. בעקבות פנייה זו, .__________________ .25 גוף ציבורי- כהגדרתו בחוק הביקורת הפנימית. ממצאי מעקב 255 . החליט ביוני 2007 מנכ"ל המשרד הנוכחי, מר פינחס בוכריס, להקים צוותבדיקה לבחינת הסוגיות שמבקר הקרן העלה (להלן - הצוות). מאחר שמבקר הקרן הביע חוסר אמון בצוות, על רקע סירובו של ראש הצוות להתחייב לדרישה שכל מידע מהמסמכים ומהדיונים יימסר רק למנכ"ל המשרד, הודיע ראש הצוות ביולי 2007 לעוזר מנכ"ל המשרד, כי אין באפשרות הצוות להמשיך ולטפל בסוגיות. באוגוסט 2007 .פנה מבקר הקרן בנוגע לסוגיות האמורות לנציב שירות המדינה בעקבות כך, העלה המשנה לנציב שירות המדינה את פנייתו של מבקר הקרן בפני מנכ"ל המשרד וסיכם איתו, כי מבקר הקרן יוזמן לשיחה אישית שבמסגרתה הוא יוכל להציג את טענותיו. בספטמבר 2007 נערכה פגישה בין מנכ"ל המשרד למבקר הקרן, ובה פירט האחרון את טענותיו העיקריות בנוגע לאי -סדרים בניהול הקרן. בדצמבר 2007 , בהמשך לפגישה זו, כתב מבקר הקרן למנכ"ל המשרד והעביר לו מסמכים וממצאים, שלדעתו תומכים בטענותיו בנוגע לאי-מינוי חברים חדשים ויו"ר להנהלת הקרן, לאי -קיום ישיבות הנהלה וישיבות של ועדות משנה ולאי -אישור הנהלת הקרן של חלק מנוהלי הקרן; וכן פירט טענות בנוגע להתנהלות כלפיו, לרבות הגבלת אמצעי הביקורת, מידורו, מניעת גישה למסמכים ועוד. מנכ"ל המשרד העביר מכתב זה לטיפולו של המשנה ליועץ המשפטי למערכת הביטחון. במרס 2008 ,כתב המשנה ליועץ המשפטי למערכת הביטחון למנכ"ל המשרד לאחר שעיין במכתבו של מבקר הקרן ובהתייחסויות הנהלת הקרן לטענותיו, כי "בחלק מהנושאים עליהם מצביע מבקר הקרן אכן הייתה בעייתיות משפטית בפעילותה של הקרן שנבעה מהרכב חסר של נציגי ציבור בהנהלת הקרן , אולם מרבית הנושאים שעליהם מצביע המבקר טופלו על ידי הנהלת הקרן והיועמ"ש לקרן בתום לב ובאופן מיטבי בנסיבות העניין", וכי "לא הייתה כוונת זדון או רשלנות בפעילויות מסוימות שלא עלו בקנה אחד עם הוראות התקנון אלא הדבר נבע מקוורום חסר לתפקוד תקין של הנהלת הקרן". יודגש, כי במכתבו לא הייתה כל התייחסות לטענות מבקר הקרן בנוגע להתנהלות הנהלת הקרן כלפיו ולהערמת קשיים בביצוע הביקורת. במרס 2008 פנה מבקר הקרן למבקר המדינה משום שעד אותו מועד לא קיבל התייחסות ממנכ"ל המשרד. פנייה זו הייתה אחד השיקולים להכללת התייחסות לסוגיית הביקורת הפנימית בקרן במסגרת ביקורת מעקב זו. 2. מערכת היחסים העכורה בין מנהל הקרן למבקר הקרן שיתקה למעשה את עבודת הביקורת החל מאמצע שנת 2006 :, כמפורט להלן א. המצאת מסמכים וקבלת מידע - כאמור, בדצמבר 2007 העביר מבקר הקרן למנכ"ל המשרד מסמך הכולל, בין היתר, טע נות על הערמת קשיים בביצוע הביקורת בקרן, לרבות מניעת גישה למסמכים ואי-זימונו לפגישות עבודה ודיונים. גם במסמכים שבדקו נציגי משרד מבקר המדינה נמצאו מקרים כאלו. הדבר נוגד את חוק הביקורת הפנימית ואת הוראת הקרן, שלפיהם המבקר הפנימי רשאי לדרוש ולקבל כל מסמך וכל מידע שברשות הגוף שבו הוא משמש מבקר, ושלדעתו דרוש לביצוע תפקידו. ב. תכנית עבודה ואמצעי ביקורת - בחוק הביקורת הפנימית ובהוראת הקרן נקבע, כי המבקר הפנימי יגיש לאישור מנהל הקרן הצעה לתכנית עבודה שנתית. הוראת הקרן בנושא הביקורת הפנימית קובעת, כי לרשות הביקורת ה פנימית 256 דוח שנתי60א .יועמדו משאבים ואמצעים לשם ביצוע הביקורת בהיקף הדרוש על פי תכנית העבודה וברמה מקצועית גבוהה. בנובמבר 2006 ובאוקטובר 2007 הגיש מבקר הקרן למנהל הקרן הצעות לתכניות עבודה המתייחסות בהתאמה לשנים 2007 ו- 2008 , שלביצוען נדרשת העסקה של רו"ח חיצוני. במענה כתב מנהל הקרן, כי המבקר התבקש להגיש תכנית עבודה מפורטת תוך ציון הנושאים שבכוונתו "לבדוק ולבצע באופן אישי". בפועל, מבקר הקרן לא הגיש תכנית במתכונת שביקש מנהל הקרן, ואילו מנהל הקרן לא חזר על דרישותיו. יצוין, שמאז שנת 2003 הלך והצטמצם כל שנה היקף התקציבים שהועמדו לרשות מבקר הפנים לביצוע ביקורת באמצעות יועצים חיצוניים, כגון רואי חשבון: בשנים 1999 -2002 הסתכם התקציב בממוצע בכ- 244,000 ש"ח לשנה, בשנים 2003 - 2005 בכ- 73,000 ש"ח ובשנים 2006 ו- 2007 כלל לא שוריין תקציב לביצוע ביקורת באמצעות יועצים חיצוניים26. 3. על פי חוק הבי קורת הפנימית, לא תופסק כהונתו של מבקר פנימי שלא בהסכמתו לפני תום התקופה לה נתמנה, והוא לא יושעה מתפקידו, אלא אם כן החליט על כך הדירקטוריון או הגוף הממלא תפקיד הדומה לתפקיד הדירקטוריון, לאחר, שבין היתר, ניתנה למבקר הפנימי אפשרות לשאת לפני אותו גוף את דברו בעניין. בהיעדר יו"ר הנהלה ונציגי ציבור, כאמור לעיל, לא התכנסה הנהלת הקרן מאז מאי 2006 . עם מינוים, התכנסה הנהלת הקרן במרס 2008 ודנה בהצעה למנות לקרן מבקר חיצוני, ברמת שופט בדימוס, וגם החליטה לפתוח בהליך לתיקון תקנון הקרן באופן שיאפשר מינוי מבקר שאינו ע ובד המשרד. בישיבת הנהלת הקרן מיולי 2008 הבהיר יו"ר הנהלת הקרן, כי "ההחלטה להביא מבקר חיצוני אינה על בסיס אישי", וכי הנהלת הקרן "החליטה כי נכון שמבקר חיצוני, שהינו גם שופט בדימוס, ירכז את עבודת הביקורת והכל במטרה לשפר את עבודת הביקורת". בביקורת המעקב עלה, כי הדיון ממרס 2008 נערך ללא נוכחות מבקר הקרן ובלי שניתנה לו אפשרות להגיב. עוד עלה, כי באמצע שנת 2008 החליט מטה הקרן להעסיק משרד רואי חשבון לעריכת ביקורת בקרן, ללא ידיעתו של מבקר הקרן. בעקבות התכנסות הנהלת הקרן במרס 2008 ,, הוחל בהליך לשינוי תקנון הקרן ובמועד סיום הביקורת נמצא, כי שר הביטחון אישר את השינוי המוצע, וכי עדיין נדרש אישורו של שר האוצר ולאחר מכן לאישורה של ועדת העבודה והרווחה של הכנסת. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה וכפגיעה בכללי מינהל תקין את העובדה, כי במשך כשנתיים הגיעה הביקורת הפנימית בקרן לכדי שיתוק. מעבר לכך, על אף טענות חוזרות ונשנות של מנהל הקרן ושל מבקר הקרן, לאורך תקופה ממושכת - כולל עד ספטמבר 2009 - המשרד לא מיצה את הטיפול בנושא ולא נקט פעולות ארגוניות או אחרות כדי .__________________ .26 במהלך שנת 2007 , בלי שהועסק רו"ח חיצוני, הגיש מבקר הקרן למשטרת ישראל תלונות על מימוש פיקדונות במרמה, עקב אחר התחייבות הבנקים לערוך ביקורת פנימית בנושאי מימוש הפיקדונות, הגיש הצעות לשינויים בטופס הבקשה למשיכת כספי הפיקדון במטרה לצמצם את ההונאות ולשפר את הבקרה, וערך בקרה על מימושי פיקדונות בייעוד של נישואין. ממצאי מעקב 257 . להתמודד עם הבעיות שהועלו. בפועל, מבקר הקרן לא קיבל מענה לטענותיו, ואילו בנוגע לטענות מנהל הקרן, הרי שפרט להתכתבות ענפה במשך כשנתיים, הסתפק המשרד בניסיונות לאתר למבקר תפקיד חלופי, דבר שלא צלח. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשל חשיבותו של מוסד הביקורת הפנימית בכלל, ובקרן שתקציבה מסתכם בכ -1.5 ,מיליארד ש"ח בפרט היה זה מחובתם של המשרד, של מנהל הקרן ושל הנהלת הקרן למצוא את הדרכים המתאימות כדי לאפשר ביקורת פנימית תקינה בקרן, כנדרש על פי חוק הביקורת הפנימית, תקנון הקרן, הוראות הקרן וכללי מינהל תקין. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בשל חשיבותו הציבורית של הנושא, הרי שבהיעדר פתרון מיידי למצב ה קיים, ראוי שמנהל הקרן והנהלת הקרן יביאו את הנושא לידיעתו של שר הביטחון, מתוקף אחריותו המיניסטריאלית. כמו כן, נוכח ממצאי פרק זה וממצאי הביקורת בכללותה, מן הראוי ששר הביטחון ישוב וישקול את שינוי תקנון הקרן. .פעילות היחידה .1 . מתן שירותי ייעוץ והכוונה ביישוב י פריפריה בביקורת הקודמת נמצא, כי היחידה לא קבעה אמות מידה לבחינת התועלת בנסיעת נציגי הלשכות למתן שירותי ייעוץ והכוונה לחיימ"שים המתגוררים בערי הפריפריה, לא התאימה את תדירותן לכמות החיימ"שים שהתייצבו לקבלת שירותי היחידה, ו לא בחנה את הסיבות לשיעורי ההתייצבו ת הנמוכים של חיימ"שים בלשכות ואת נחיצותם של שירותים אלה, במתכונתם הקיימת. בשנת 2004 פרסם ראש היחידה תכניתאסטרטגית, שמטרתה הרחבת הנגישות של שירותי היחידה לחיימ"שים ושיפור איכות השירות המוענק להם, תוך שיתוף פעולה עם מרכזים עירוניים ברשויות המקומיות ועם גורמ ים אחרים (להלן - התכנית ). מטרת התכנית ה ייתה, שהיחידה באמצעות הלשכות תהווה סמכות עליונה וגורם מוביל, שינחה את מכלול הגורמים הפועלים (רשויות מקומיות, משרדי ממשלה, מוסדות להשכלה גבוהה, מעסיקים גדולים ועוד) לטובתו של החיימ"ש בכל הנוגע לזכויותיו, בעיקר חיימ"שים מאזורי הפריפריה וחיימ"שים בעלי רקע חברתי-כלכלי נמוך. בשנים 2007- 2005 נפתחו46 מרכזי ייעוץ והכוונה 27 . אמות המידה ששימשו לבחירת היישובים שבהם יוקמו מרכזים אלה, כללו, בין היתר, את מספר החיימ"שים בכל יישוב, מספר החיימ"שים ביישוב שהגיעו לקבל שירות בלשכות היחידה, צרכים ייחודיים של היישוב, ונכונותו של ראש הרשות המקומית. למעשה, הוקמו מרכזים משני סוגים: מרכז ייעוץ והכוונה הפועל כשלוחה של לשכות היחידה, ועוסק בהסברה ובמסירת מידע על זכויותיו של החיימ"ש, ייעוץ והכוונה לרכישת השכלה גבוהה, ייעוץ בתחום של הכשרה מקצועית והפ ניה לתעסוקה; .__________________ .27 חלק מהם נסגרו, כך שבסוף שנת 2007 פעלו41 .מרכזים 258 דוח שנתי60א .ומרכז צעירים, שהוא פרי של שיתוף פעולה בין מספר גורמים, לרבות ג'וינ ט ישראל, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וקרנות. על פי המסמכים, מרכזי צעירים קמו במטרה לקדם את השתלבותם המיטבית של צעירים בני גיל 18-30 בחיי החברה הישראלית. המרכזים נועדו לאגד תחת קורת גג אחת מערך של שירותים עבור צורכיהם הייחודיים של אוכלוסיית הצעירים ביישוב, בין היתר, בתחומים של תעסוקה, השכלה, מנהיגות ומעורבות חברתית, תרבות ופנאי. א. על פי הסכם בין המשרד לבין רשויות מקומיות שבהן הוקמו מרכזי ייעוץ והכוונה, המשרד נושא בעלויות חד -פעמיו ת להקמת המרכז ולרכישת מחשב בסכומים של 15,000 ש"ח ו- 4,000 ש"ח, בהתאמה, ומשתתף במימון הפעילות השוטפת בסכום של 22,000 ש"ח לשנה. הרשות המקומית מצדה מתחייבת, בין היתר, להעסיק עובד, שייתן ייעוץ והכוונה לאוכלוסיית החיימ"שים, ולהעמיד לרשותו משרד שבו יוכל לקבל קהל ולייעץ לחיימ"שים. המשרד מכשיר, מדריך ומנחה את העובדים בנושאים הקשורים בהכוונת חיימ"שים. ג'וינט ישראל בשיתוף עם גורמים אחרים, וביניהם היחידה, מממנים פרויקטים המתבצעים במרכזים (מרכזי ייעוץ והכוונה ומרכזי צעירים). עד דצמבר 2007 חתם המשרד על הסכמים עם 32 רשויות מקומיות והעביר אליהן תשלומים בסך של כ -1.3 .מיליון ש"ח במאי 2008 פרסמה היחידה דוח, שמטרתו הערכת תרומתם של מרכזי הייעוץ וההכוונה ומרכזי הצעירים ביישובי הפריפריה לקידום יעדי הקרן והיחידה. בהתאם לדוח, היעד של הרחבת הנגישות לאוכלוסיית החיימ"שים מהפריפריה אכן הושג, כיוון שבעקבות הקמת המרכזים בפריפריה חל גידול בחלקם היחסי של חיימ"שים מיישובי פריפריה המבקרים במרכזים ובלשכות מכ -24% בשנת 2003 לכ-51% בשנים 2006 -2007 . נוכח חשיבות המרכזים וחשיבות הרחבת הנגישות לחיימ"שים באזורי פריפריה, החליטה הנהלת הקרן ביולי 2008 לתקצב כל מרכז ב- 50,000 ש"ח ובסך הכל 2 .מיליון ש"ח לשנה משרד מבקר המדינה מעיר, כי בחינת שיעורי ההתייצבות צריכה להתייחס באופן נפרד לקהל היעד, שאליו בעיקר כוונה התכנית - חיימ"שים מיישובי פריפריה. בביקורת המעקב עלה, ששיעור החיימ"שים מיישובי הפריפריה שבאו לקבל שירותי ייעוץ והכוונה עלה מכ - 7.5% בשנים 2003 ו- 2004 , טרם הקמת המרכזים, לכ-%22 בממוצע מסך הפוטנציאל בשנים- 2005 200728 . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הרחבת הנגישות של שירותי ייעוץ והכוונה בתחומי השכלה, הכשרה מקצועית ותעסוקה לחיימ"שים מיישובי הפריפריה ואת מגוון הפרויקטים המתבצעים במרכזים. יש חשיבות אפוא בהמשך נקיטת צעדים שיביאו להרחבת נגישותם של המרכזים ובהעלאת המוטיבציה של חיימ"שים להשתמש בשירותים שהם מציעים. .__________________ .28 על פי הנתונים בדוח ממאי 2008 , בשנים 2005 -2007 ביקרו כל שנה בממוצע 16,330 חיימ"שים מיישובי פריפריה במרכזים ובלשכות, ובממוצע בכל אחת מהשנים 2005 -2007 75,066 חיימ"שים מיישובי הפריפריה היו משוחררים עד חמש שנים וזכאים להטבות. מכאן, ש בממוצע כ-22% מפוטנציאל החיימ"שים ביישובי פריפריה ביקרו במרכזים ובלשכות. גם הנתונים בנוגע לשנים 2003 -2004 .מקורם בדוח זה ממצאי מעקב 259 ..ב ביקורים שערכו נציגי משרד מבקר המדינה במהלך ביקורת המעקב בעשרה מרכזי ייעוץ והכוונה ומרכזי צעירים 29, הע לו נקודות חוזק ותורפה בפעילות המרכזים, כמפורט: 1 ) השירות שניתן לחיימ"שים במרכזי צעירים איכותי יותר בהשוואה לשירות הניתן לחיימ"שים במרכזי הייעוץ וההכוונה, זאת בשל מספר גורמים וביניהם: א. ניהול והפעלת המרכזים : שעה שלמרכזי הצעירים תכניות עבודה שנתיות, הכוללות, בין היתר, מטרות, לוח זמנים, תקציב ומדדי הצלחה, למרכזי הייעוץ וההכוונה אין תכניות עבודה. בין היתר, כתוצאה מכך, הם אינם יוזמים, באותה מידה כמו מרכזי הצעירים, את פיתוחם של תחומי הליבה השונים (השכלה, הכשרה מקצועית ותעסוקה) כדי לממש את ייעוד המרכזים, ועיק ר פועלם של מנהלי מרכזי הייעוץ וההכוונה מתבטא במתן שירות לחיימ"ש שמגיע לבקר במרכז. נוסף על כך, אין ביכולתם לבחון את הביצוע לעומת התכנון, את ההישגים מול היעדים ואת הפעילויות מול הצרכים בשל היעדרה של תכנית עבודה שנתית. ב. תשתית פיזית של המרכזים : מרכזי הצעי רים ממוקמים לרוב במבנים נעימים ונוחים יותר, ובכולם חדרי ייעוץ ואזורי ישיבה. לעומתם, חלק ממרכזי הייעוץ וההכוונה ממוקמים בחדרים שאינם מתאימים לייעודם, שגם הגישה אליהם אינה נוחה, ובחלקם אין שילוט ברור המצביע על דרך הגישה אליהם. כמו כן, אחד המרכזים ממוקם במקלט עירוני, ללא תאורה נאותה וללא מקום ישיבה נוח לחיימ"שים. 2 ) היחידה לא הכינה תכנית הכשרה סדורה, שאמורה לשמש את כל עובדי המרכזים. ככלל, רק כשמרכז מוקם, ולעתים כשמתחלפים עובדים במרכז, מעבירה הלשכה האזורית הדרכה או השתלמות של מספר שעות או יום שלם, כאשר גם התכנים של השתלמויות אלו אינם מוגדרים מראש. 3 ) על פי הוראת היחידה בנוגע לפעילות מרכזים עירוניים, מנהל לשכה יפיץ ליועצי ההכוונה הצעות עבודה שקיבל ממעסיקים. בביקורת המעקב עלה, כי המרכזים אינם מקבלים מהלשכות הצעות עבודה, ובפועל, המרכזים מוסרים לחיימ"שים רק הצעות עבודה שהם עצמם משיגים ממעסיקים. על היחידה לפעול לתיקון הליקויים האמורים. כמו כן, נוכח ההבדלים שעלו בביקורת המעקב בין שני סוגי המרכזים ונוכח ההחלטה לתקצב את המרכזים מתקציב הקרן בנוסף לתקציב היחידה, על מנהל הקרן והיחידה לתת את הדעת לאפשרות לתקצב כל מרכז, לאחר בדיקה, על פי צרכיו, בשאיפה שמרכזי הייעוץ וההדרכה יפעלו במתכונת של מרכזי הצעירים. 2 . שיפור איכות השירות אחת ממטרות התכנית הייתה שיפור איכות השירות לחיימ"שים. בין היתר, קבעה התכנית, כי ייבנה בסיס מידע, שיתבסס על משוב החיימ"שים, לצורך הפקת לקחים, וייקבעו מדדים ותקנים לשירותים ולפעילויות של היחידה. בביקורת המעקב עלה, כי היחידה לא נקטה פעולות בתחומים אלה. .__________________ .29 מרכזי ייעוץ וההכוונה בבית שמש, בירוחם, בלוד, ובקריית גת; ומרכזי צעירים באור עקיבא, באשדוד, בדימונה, בחדרה, במגדל העמק וברחובות. 260 דוח שנתי60א .3 . דיווחים על פעילות הלשכות ועל פעילות היחידה ושיטת שכר עידוד ביחידה בביקורת הקודמת נמצא, כי בהיעדר כללי דיווח אחידים, הייתה אי -התאמה בין נתונים שונים המת ייחסים לפעילות הלשכות והיחידה. כמו כן, בחינת חלק מהמדדים ששימשו לתשלום שכר עידוד ביחידה, העלתה ספק אם בשיטת שכר העידוד יש כדי לשפר את השירות המוענק לחיימ"שים הפונים אל היחידה . בביקורת המעקב עלה, כי בשנת 2006 ביצע אגף אב"ם עבודת מטה, שבעקבותיה שונתה בשנת 2007 שיטת שכר העידוד ביחידה. בעקבות זאת, פרסמה היחידה בפברואר 2008 הוראה מעודכנת בנוגע לדיווח הלשכות לצורך חישוב שכר העידוד. בשיטת שכר העידוד המעודכנת נקבעו מדדי יעילות ומדדי איכות והדיווחים על פעילות הלשכות והיחידה מתבססים על רישומים ממוחשבים. 4 . אתר האינטרנט של היחידה ליחידה אתר באינטרנט (להלן - האתר), שכתובתו מפורסמת בלשכות, בעלונים ובחומרי הסברה המופצים לחיימ"שים. באתר מידע, בין השאר, על זכויות והטבות לחיימ"שים, מקומות תעסוקה ואפשרויות לימוד. בביקורת הקודמת נמצא, כי רוב דפי האתר לא עודכנו וחלק מהמידע שהופיע באתר היה שגוי . בביקורת המעקב עלה, כי המידע המופיע בו עדכני. .איחוד היחידה עם האגף הביטחוני-חברתי .במסגרת ביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בנושא "האגף הביטחוני -חברתי" שבמשרד30 (להלן- האגף), צוין, שהמשרד מקיים רצף של פעילות בתחום האזרחי: האגף עוסק בנוער מכ יתות י"א עד לחיילים בשירות צבאי, והיחידה מתחילה את פעילותה במהלך שירותם הצבאי של החיילים, לקראת הטיפול בחיימ"שים. האגף והיחידה שמים דגש מיוחד על אותן האוכלוסיות, כדי לסייע להשתלבותן בחברה הישראלית. משרד מבקר המדינה העיר אז, כי ראוי שהמשרד יבדוק אם יש יתרונות ותועלת באיחוד של האגף והיחידה, במטרה לאפשר ראייה מתכללת של הקשר בין המשרד לבין האוכלוסייה האזרחית וייעול התהליכים. בנובמבר 2007 ,", בתגובתו במסגרת "הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה ציין המשרד, כי "הנושא יוצג בפני המנכ"ל להחלטתו. צפי הסיום, עד סוף שנת 2007 ". בביקורת המעקב התברר, כי עד אמצע שנת 2009 לא חל כל שינוי בנושא. בהתייחסות המשרד מיוני 2009 לממצאי ביקורת המעקב צוין שמנכ"ל המשרד, מר פינחס בוכריס, הבהיר, כי נושא איחוד היחידה עם האגף הביטחוני- חברתי יידון במסגרת בחינה כוללת לארגון מחדש של המשרד על אגפיו השונים. .__________________ .30 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58 א( 2007 ), פרק "האגף הביטחוני-חברתי", עמ' 559- 576. ממצאי מעקב 261 .סיכום והמלצות .הקרן לקליטת החייל המשוחרר (הקרן) נועדה לתת מסגרת כוללת של זכאויות לחייל משוחרר ולמי ששירת שירות אחר בעל חשיבות לביטחון המדינה או לצרכיה החברתיים-קהילתיים , ומיועדת לסייע להם ולהקל על השתלבותם וקליטתם בחיי חברה תקינים מיד לאחר תום שירותם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאחר שחלפו 15 שנים מאז שנחקק חוק קליטת חיילים משוחררים ונוכח הניצול החלקי של תקציבי הקרן לסיוע נוסף לאורך השנים, קיימת חשיבות שהקרן תפעל ליישום התכנית שסיכמה לאחרונה ותביא לניצול מרבי של תקציב הקרן לסיוע נוסף. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה וכפגיעה בכללי מינהל תקין את העובדה, כי במשך כשנתיים הגיעה הביקורת הפנימית בקרן לכדי שיתוק. מעבר לכך, על אף טענות חוזרות ונשנות של מנהל הקרן ושל מבקר הקרן, לאורך תקופה ממושכת וגם עד ספטמבר 2009 המשרד לא מיצה את הטיפול בנושא ולא נקט פעולות ארגוניות או אחרות כדי להתמודד עם הבעיות שהועלו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשל חשיבותו של מוסד הביקורת הפנימית בכלל, ובקרן שתקציבה מסתכם בכ -1.5 ,מיליארד ש"ח בפרט היה זה מחובתם של המשרד, של מנהל הקרן ושל הנהלת הקרן למצוא את הדרכים המתאימות כדי לאפשר ביקורת פנימית תקינה בקרן, כנדרש על פי חוק הביקורת הפנימית, תקנון הקרן, הוראות הקרן וכללי מינהל תקין. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בשל חשיבותו הציבורית של הנושא, הרי שבהיעדר פתרון מיידי למצב הקיים, ראוי שמנהל הקרן והנהלת הקרן יביאו את הנושא לידיעתו של שר הביטחון, מתוקף אחריותו המיניסטריאלית.

תקציר:
 243 .ממצאי מעקב מורחב הקרן לקליטת חיילים משוחררים והיחידה להכוונת חיילים משוחררים ."הקרן לקליטת חיילים משוחררים והיחידה להכוונת חיילים משוחררים", דוח שנתי 56( א 2005 '), עמ33 .תקציר .בחוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד - 1994 (להלן- החוק), הוקמה קרן לקליטת החייל המשוחרר (להלן - הקרן), המעניקה מסגרת של זכאויות לחיילים משוחררים ולמי ששירת שירות אחר בעל חשיבות לביטחון המדינה או לצרכיה החברתיים -קהילתיים (להלן - חיימ"שים). על פי החוק, עם סיום השירות הסדיר 1 מקבל החיימ"ש מתקציב הקרן מענק שחרור, ונזקף לזכותו פיקדון כספי הניתן למימוש למספר זכאויות. בנוסף למענק השחרור ולפיקדון, קיימת במסגרת הקרן "קרן לסיוע נוסף " המשמשת למתן סיוע לחיי מ"שים המבקשים סיוע מעבר לפיקדון. בחוק נקבע, כי הקרן תפעל במסגרת משרדו של שר הביטחון. בשנת 2007 הסתכם תקציב הקרן בכ-1.5 .מיליארד ש"ח במשרד הביטחו ן (להלן - המשרד) פועלת יחידה להכוונת חיילים משוחררים (להלן - היחידה). בין תפקידיה העיקריים של היחידה: הכוונה לתעסוקה; ייעוץ והפניה להשכלה גבוהה ואחרת ולהכשרה מקצועית; והסברה לחיילים על זכאויותיהם כחיימ"שים. יחידה זו, כמו יתר יחידות המשרד, כפופה למנכ"ל המשרד. .פעולות הביקורת .בשנת 2004 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על מספר היבטים בתחום פעילות הקרן והיחידה (להלן - הביקורת הקודמת)2 . בתקופה מאי עד דצמבר 2008 ערך משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת מעקב מורחבת על פעילות הקרן והיחידה. הביקורת נערכה במטה הקרן ובמטה היחידה ובחלק מהלשכות האזוריות. ביקורת השלמה נערכה במשרד: באגף ארגון, בקרה ומינהל, באגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון ובאגף משאבי אנוש; במספר מרכזי ייעוץ והכוונה שברשויות המקומיות; ובמשרד האוצר. בירורי השלמה נערכו, לסירוגין, בין החודשים יוני לספטמבר 2009. .__________________ .1 כהגדרתו בחוק- שירות בצה"ל ובמסגרות אחרות, למעט שירות בקבע. 2 ,מבקר המדינה דוח שנתי 56 א( 2005 ), פרק "הקרן לקליטת חיילים משוחררים והיחידה להכוונת חיילים משוחררים", עמ' 33-46. 244 דוח שנתי60א .עיקרי הממצאים .הקרן לסיוע נוסף .א. תקציבי הקרן לסיוע נוסף מומשו בשנים 1996 -2007 ,חלקית בלבד בשיעור ממוצע של כ-58%. .ב שלא על פי הקבוע בתקנון הקרן, לא נחתמו הסכמים בין הקרן לבין הגורמים הרלוונטיים בנוגע להשתתפות הקרן לסיוע נוסף במימון שכר לימוד של חיימ"שים הפונים ללמוד במוסדות להכשרה מקצועית. בכך היה כדי לפגוע ביכולת לקיים בקרה על השימוש בכספי הקרן לסיוע נוסף. .הנהלת הקרן .א. בביקורת הקודמת נמצא, כי חסרו בהנהלת הקרן יו"ר ונציג ציבור. בביקורת המעקב עלה, כי שרי הביטחון לשעבר, רא"ל (מיל') שאול מופז ומר עמיר פרץ, לא מינו במהלך כהונתם את כל נציגי הציבור שנדרשו להנהלת הקרן. כתוצאה מכך, גם במהלך השנים 2005 -2007 פעלה הקרן ללא יו"ר הנהלה וללא רוב נציגי הציבור. בהיעדרם לא ניתן היה לקיים את המניין החוקי הנדרש לקבלת החלטות. לפיכך, במשך שלוש שנים, ממרס 2005 ועד מרס 2008, לא התכנסה הנהלת הקרן, למעט פעם אחת במאי 2006 , וגם ועדות המשנה לא התכנסו כנדרש. אי-התכנסות הנהלת הקרן מנעה ממנה למלא את תפקידיה, וביניהם, קבלת החלטות בנוגע לשינויים בכללים לניצול כספי הקרן כדי לאפשר את ניצולם היעיל יותר, וייזום תיקוני חוק במידת הצורך. ב. החלטת הנהלת הקרן בישיבתה ממאי 2004 , כי מנהל הקרן, מר חיים אומן, ישמש ממלא מקום קבוע ליו"ר, התקבלה ללא המניין החוקי הנדרש בתקנון הקרן. זאת, מאחר שלא נכח בישיבה יו"ר. בנוסף על כך, לא התקבל אישור פורמלי של שר הביטחון למינוי זה. .הביקורת הפנימית בקרן .א. מערכת יח סים עכורה בין מנהל הקרן ומבקר הקרן שיתקה למעשה את עבודת הביקורת החל משנת 2006 . כך למשל, בשנים 2006 ו- 2007 כלל לא שוריין תקציב לביקורת באמצעות יועצים חיצוניים. כמו כן, היו מקרים בהם מבקר הקרן לא זומן לפגישות עבודה ולדיונים ונמנעה ממנו גישה למסמכים. ב. על אף טענות חוזרות ונשנות, מצד מנהל הקרן בדבר תפקודו של מבקר הקרן ומצד מבקר הקרן בדבר אי-סדרים בניהול הקרן, לאורך תקופה ממושכת - כולל עד ספטמבר 2009 - המשרד לא מיצה את הטיפול בנושא ולא נקט פעולות ארגוניות או אחרות כדי להתמודד עם הבעיות שהועלו. בפועל, מבקר הקרן לא קיבל מענה לטענותיו, ואילו בנוגע לטענות מנהל הקרן, הרי שפרט להתכתבות ענפה במשך כשנתיים, הסתפק המשרד בניסיונות לאתר למבקר תפקיד חלופי, דבר שלא צלח. ממצאי מעקב 245 .פעילות היחידה .א. מרבית הליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת תוקנו. ב. בשנת 2004 פרסם ראש היחידה תכנית אסטרטגית להרחבת נגישות שירותי היחידה לחיימ"שים , ובעיקר מאזורי פריפריה ובעלי רקע חברתי-כלכלי נמוך, תוך שיתוף פעולה עם מרכזים עירוניים ברשויות המקומיות ועם גורמים אחרים. בשנים 2005 -2007 הוקמובעקבות התכנית 41 מרכזי ייעוץ והכוונה ביישובי הפריפריה. בביקורת המעקב עלה, כי מספרם של החיימ"שים מיישובי הפריפריה שבאו לקבל שירותי ייעוץ והכוונה עלה מכ - 7.5% בממוצע בשנים 2003 ו- 2004 ,, טרם הקמת המרכזים לכ-22% בממוצעבשנים 2005 -2007 . ראויה לציון פעילות היחידה להרחבת הנגישות של שירותי ייעוץ והכוונה בתחומי השכלה, הכשרה מקצ ועית ותעסוקה לחיימ"שים מיישובי הפריפריה ומגוון הפרויקטים המתבצעים במרכזים. ג. במסגרת ביקורת המעקב, ביקרו נציגי משרד מבקר המדינה בעשרה מרכזי ייעוץ והכוונה והעלו ליקויים בפעילותם: רק לחלק מהמרכזים היו תכניות עבודה שנתיות; קיימים מרכזים הממוקמים בחדרים שאינם מתאימים לייעודם, שגם הגישה אליהם אינה נוחה; והיחידה לא הכינה תכנית הכשרה סדורה, האמורה לשמש את כל עובדי המרכזים. .איחוד היחידה עם האגף הביטחוני-חברתי .סוגיית האיחוד בין היחידה לבין האגף הביטחוני -חברתי במשרד 3 , שלגביה המשרד היה צריך להחליט עד סוף 2007 , לא הוכרעה עד אמצע שנת 2009. . .סיכום והמלצות .הזכויות שמעניקה הקרן מיועדות לסייע לחיימ"ש להשתלב בחיים האזרחיים בחברה הישראלית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאחר שחלפו 15 שנים מאז שנחקק החוק ונוכח הניצול החלקי של תקציבי הקרן לסיוע נוסף לאורך השנים, קיימת חשיבות שהקרן תפעל ליישום התכנית שסיכמה לאחרונה, ותביא לניצול מרבי של תקציב הקרן לסיוע נוסף. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה וכפגיעה בכללי מינהל תקין את העובדה, כי במשך כשנתיים הגיעה הביקורת הפנימית בקרן לכדי שיתוק. מעבר לכך, על אף טענות חוזרות ונשנות של מנהל הקרן ושל מבקר הקרן, לאורך תקופה ממושכת וגם עד ספטמבר 2009 המשרד לא מיצה את הטיפול בנושא ולא נקט פעולות ארגוניות או אחרות כדי להתמודד עם הבעיות שהועלו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשל חשיבותו של מוסד הביקורת הפנימית בכלל, ובקרן שתקציבה מסתכם בכ-1.5 מיליארד ש"ח בפרט, היה זה מחובתם .__________________ .3 ,ייעוד אגף זה הוא, בין היתר, לתאם בין המשרד וצה"ל לבין מוקדי החברה הישראלית כדי להגביר את המוטיבציה והמוכנות של הנוער לשירות משמעותי וקרבי בצה"ל. 246 דוח שנתי60א .של המשרד, של מנהל הקרן ושל הנהלת הקרן למצוא את הדרכים המתאימות כדי לאפשר ביקורת פנימית תקינה בקרן, כנדרש על פי חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992 , תקנון הקרן, הוראות הקרן וכללי מינהל תקין. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בשל חשיבותו הציבורית של הנ ושא, הרי שבהיעדר פתרון מיידי למצב הקיים, ראוי שמנהל הקרן והנהלת הקרן יביאו את הנושא לידיעתו של שר הביטחון, מתוקף אחריותו המיניסטריאלית. .