מטלות רוחב/היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים 2019 - 2028 בנושא הסיוע הביטחוני

 מבוא ממשלת ארצות הברית מעבירה מדי שנה בשנה הסיוע הביטחוני האמריקאי: לממשלת ישראל סיוע ביטחוני בדולרים (להלן - כספי הסיוע) כדי להגביר את ביטחונה של ישראל ולחזק את הקשרים הדו-צדדיים בין המדינות. הסיוע, שהוא , כגון מטוסים, ואמצעי 1מרכיב חשוב בתקציב הביטחון, מיועד לרכש פלטפורמות לחימה (להלן - אמל"ח) אחרים, לתחזוקת אמל"ח ולרכש חומרים מסוימים בארצות ) ומשמש לרכש 2הברית. חלק מכספי הסיוע מומר לשקלים (להלן - כספי ההמרות בין היתר מהתעשיות הביטחוניות הישראליות, דבר התורם לתמיכה ולפיתוח התעשייה המקומית. מיליארד דולר. סכום זה 1.8 השנתי היה3 סכום הסיוע הביטחוני 1998 עד לשנת חתמו נציגי 2007 . באוגוסט 2008 מיליארד דולר בשנת 2.4-גדל בהדרגה והגיע ל , ולפיו גדל 2018 - 2009 לשנים4ממשלות ישראל וארצות הברית על מזכר הבנות . כרבע 2018 - 2013 מיליארד דולר בשנים 3.1-הסיוע הביטחוני השנתי בהדרגה ל חתמו נציגי ממשלות ישראל וארצות 2016 מסכום זה - כספי ההמרות. בספטמבר הברית על מזכר הבנות בעניין סיוע ביטחוני לישראל ותוכניות הגנה משותפות (להלן - מזכר ההבנות) 2028 - 2019 לשנים5לשתי המדינות מפני טילים ורקטות . במזכר ההבנות נקבע כי כספי ההמרות 6 מיליארד דולר בשנה 3.8-שיסתכמו בכ . 2028 ואילך, עד לביטולם בשנת 2025 יצומצמו בהדרגה, בעיקר משנת בינואר צוות משרד הביטחון לבחינת המשמעויות של מימוש מזכר ההבנות: מינה מנכ"ל משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) צוות בראשות הכלכלן 2017 (להלן - מעהב"ט) ובהשתתפות נציגי משהב"ט, צה"ל7הראשי במערכת הביטחון מבנה או מערכת שעליהם ניתן להתקין נשק. 1 .OSP - Offshore Procurement 2 .FMF - Foreign Military Financing 3 .MOU - Memorandum of Understanding 4 .BMD - Ballistic Missile Defense 5 לא נכלל סכום התמיכה של ארצות הברית בתוכניות ההגנה 2018 - 2009 במזכר ההבנות הקודם לשנים 6 המשותפות מפני טילים. בשנים אלה ניתנה התמיכה על פי אישורי הקונגרס האמריקאי, שהסתכמה מיליון דולרים לשנה. 600-500 - בכ2017 "בשנים האחרונות" לפי מסמכי משהב"ט מדצמבר בדוח זה - משהב"ט וצה"ל. 7 108 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה והתעשיות הביטחוניות לבחינת ההשלכות הנובעות ממימוש מזכר ההבנות בעיקר נוכח הקיטון הצפוי במקורות השקליים שיעמדו לרשות מעהב"ט, ניתוחן וגיבוש חלופות לפתרונות (להלן - צוות משהב"ט). הקיטון האמור צפוי בייחוד משנת , עקב ביטול כספי ההמרות והצורך לרכוש את החומרים המסוימים בשקלים 2025 .במקום בדולרים מכספי הסיוע החל לפעול צוות בראשות מנכ"ל 2018 ביולי צוות משרד הכלכלה והתעשייה: משרד הכלכלה והתעשייה לבחינת ההשפעות של מימוש מזכר ההבנות על הכלכלה והתעשייה הישראלית, לרבות התעשיות הביטחוניות (להלן - הצוות בראשות משרד הכלכלה). בצוות חברים בין היתר נציגי משרד האוצר, נציגי המטה לביטחון , 2019 לאומי (להלן - המל"ל) ונציגי משהב"ט. במועד סיום הביקורת, ספטמבר פעילותו של הצוות טרם הסתיימה. פעילות הצוות לא נבחנה בביקורת זו, אך הקמת הצוות ראוייה לציון. פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את 2019 עד ספטמבר 2018 בחודשים יולי ההיערכות של משהב"ט ושל צה"ל למימוש מזכר ההבנות. בביקורת נבדקו היבטים הנוגעים לעבודת המטה שביצע משהב"ט לבחינת ההשלכות העולות ממימוש מזכר ההבנות, לקביעת מדיניות משהב"ט בנושא הרכש באמצעות כספי הסיוע ולשימור קווי ייצור חיוניים בישראל. הביקורת נעשתה במשהב"ט ובצה"ל. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים בודדים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון . ]נוסח משולב[ 1958- לחוק מבקר המדינה, התשי"ח 17 המדינה, בהתאם לסעיף חיסיון נתונים בודדים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת. מזכר ההבנות והשלכותיו הכספיות וכן 2018 - 2009 על שינוייו בשנים8 מוצגים סך תקציב הביטחון ברוטו 1 בתרשים . 9סכום הסיוע הביטחוני האמריקאי מתקציב זה בהתאם למזכר ההבנות לשנים אלה כן מוצגים בתרשים הסכומים שהעבירה ממשלת ארצות הברית לממשלת ישראל למימון תוכניות הגנה משותפות לשתי המדינות מפני טילים, שהגיעו "בשנים מיליון דולרים בממוצע 550- לכ 2017 האחרונות" לפי מסמכי משהב"ט מדצמבר התקציב ממקורות המשק ותקציב ההוצאה המותנית בהכנסה. ההוצאה המותנית בהכנסה היא הוצאה 8 .שמשהב"ט רשאי להוציא בתנאי שיקבל את התקבולים למימון ההוצאה 0.7 נכללו בסכומי הסיוע הביטחוני תשלומי מע"ם בין 2016 - 2009 לפי הצעות תקציב המדינה לשנים 9 מיליארד ש"ח לשנה שחלו בגין כספי הסיוע. דהיינו, סכום הסיוע הביטחוני שהתקבל מארצות 1.7-ל הברית בפועל בשנים אלו נמוך מהמוצג בתרשים בהיקף הכספי של תשלומי המע"ם האמורים. בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |109 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון לשנה, והשיעור של שני סכומים אלה מתקציב הביטחון ברוטו על שינוייו. כמו כן, בתרשים מוצג השיעור השנתי של סכום הסיוע הביטחוני האמריקאי וסכום ההשתתפות האמריקאית בפרויקטים משותפים מתקציב הביטחון ברוטו על שינוייו. מהתקציב האמור. 20%-מכך עולה שהם מהווים שיעור ניכר ומשמעותי של כ תקציב הביטחון ברוטו על שינוייו, סכום הסיוע הביטחוני :1 תרשים האמריקאי וסכום ההשתתפות האמריקאית בפרויקטים המשותפים (במיליוני ש"ח*) 2018 - 2009 בשנים ; הצעות תקציב המדינה לשנים 2018 - 2009 המקור: ממשלת ישראל, דוחות כספיים לשנים , בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2018 - 2009 * סכומים נומינליים כפי שנכתבו בדוחות הכספיים של מדינת ישראל ובהצעות התקציב שלה בשנים המוצגות. נקבע כי 2028 - 2019 במזכר ההבנות לשנים: 2028 - 2019 מזכר ההבנות לשנים מיליארד דולר בשנה 3.8 בשנים האמורות תעניק ארצות הברית לישראל סיוע בסך מיליארד דולר לשנה ותמיכה בתוכניות ההגנה 3.3 - סיוע ביטחוני בסכום של מיליארד דולר לשנה. 0.5 המשותפות מפני טילים, כגון כיפת ברזל, בסכום של סכום זה יינתן בכפוף לכך שישראל תבצע מאמץ מיטבי בין היתר כדי לממן את התוכניות בסכום תואם. 110 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה , ואילך 2025 עולה כי כספי ההמרות יצומצמו בהדרגה בעיקר משנת 2 מתרשים , כפי שנקבע במזכר ההבנות. זאת לעומת האמור במזכר 2028 עד לביטולם בשנת , ולפיו השיעור השנתי של כספי ההמרות מכלל כספי 2018 - 2009 ההבנות לשנים - 2013 , בשנים 2018 - 2009 . כפי שנקבע במזכר ההבנות לשנים 26.3% הסיוע היה מיליון דולר לשנה. 815- הסתכמו כספי ההמרות בכ 2018 2028 - 2019 הסכום השנתי של כספי ההמרות בשנים: 2 תרשים (במיליוני דולרים* ובמיליוני ש"ח**) , בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2028 - 2019 המקור: מזכר ההבנות לשנים * סכומים נומינליים. ש"ח 3.63 חושבו לפי שער חליפין של 2028 - 2019 ** בדוח זה הסכומים בש"ח לשנים . הסכומים בש"ח נועדו להבהיר את 2019 לדולר שנקבע בהצעת תקציב המדינה לשנת ההיקף הכספי של כספי ההמרות שבדולרים. מוצגים סך כספי ההמרות (בשקלים) וסך המכירות של שלוש התעשיות 3 בתרשים . זאת לשם הבהרת המהותיות 2018 - 2013 למשהב"ט בשנים10הביטחוניות הגדולות של סכום כספי ההמרות (הגם שכספים אלו משמשים לרכש מתעשיות ביטחוניות ישראליות נוספות) בהשוואה לסך המכירות של שלוש התעשיות האמורות למשהב"ט, ונוכח המהותיות של סך המכירות שלהן למשהב"ט מתוך סך הרכש 2017 הביטחוני של משהב"ט בישראל, שהסתכם לפי מסמכי משהב"ט מדצמבר מיליארד ש"ח לשנה. מהתרשים עולה כי היחס בין סך 12-ב"שנים האחרונות" בכ המכירות של שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות למשהב"ט לבין כספי ההמרות לשנה. 38%-, ובממוצע כ 43% - 34%- כ2018 - 2013 היה בשנים התעשייה האווירית לישראל בע"מ, אלביט מערכות בע"מ ורפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ. 10 בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |111 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון סה"כ המכירות של שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות: 3 תרשים (במיליוני ש"ח) 2018 - 2013 למשהב"ט וסכומי כספי ההמרות בשנים המקור: הדוחות הכספיים השנתיים של התעשייה האווירית לישראל בע"מ, אלביט מערכות ; הצעות תקציב המדינה 2018 - 2013 בע"מ ורפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ לשנים ; חלק מהנתונים הומרו לש"ח לפי שערי חליפין ממוצעים שנתיים של בנק 2018 - 2013 לשנים ישראל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מיליון דולר לשנה מכספי הסיוע שימשו 300-, כ2017 לפי מסמכי משהב"ט מדצמבר את משהב"ט לרכישת החומרים המסוימים בארצות הברית ב"שנים האחרונות". לעומת זאת, במזכר ההבנות נקבע כי כספי הסיוע אינם מיועדים לרכישתם. עם ולפיו ישראל תוכל 11 התקבל במשהב"ט אישור מהאמריקאים 2018 זאת, בספטמבר המשיך משהב"ט 2019 לרכוש את החומרים המסוימים בכספי הסיוע. בפועל, בשנת לרכוש חומרים אלה בכספי הסיוע. על המקורות השקליים 2028 - 2019 ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות לשנים צפוי גידול הדרגתי 2028 - 2019 ממזכר ההבנות עולה כי בשניםהפנויים של מעהב"ט: בנתח השנתי של כספי הסיוע המשמשים לרכש מוצרים צבאיים ושירותים בארצות מיליארד דולר 1.1- הסיוע), שיעמוד לרשות מעהב"ט, עד לכ12הברית (להלן - מט"ח 2018 - 2013 . זאת לעומת מט"ח הסיוע שעמד לרשות מעהב"ט בשנים132028 בשנת על פי מזכר ההבנות הקודם. לעומת הגידול האמור, צפוי קיטון במקורות השקליים מיליארד ש"ח 4.1 - 3-הפנויים השנתיים שיעמדו לרשות מעהב"ט בסכום של כ השייכת למשרד ההגנה ) Defense Security Cooperation Agency DSCA(- התקבל אישור טלפוני מ 11 .האמריקאי ומקדמת בין היתר קשרים בין צבאות שונים מטבע חוץ. 12 מיליארד 0.8-, וכ2018 - 2013 מיליארד דולר לשנה תוספת נומינלית לכספי הסיוע, לעומת השנים 0.2 13 .דולר לשנה בגין ביטול כספי ההמרות 112 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה מיליארד ש"ח בגלל 1.1- מיליארד ש"ח בגלל ביטול כספי ההמרות וכ 3-: כ2028 בשנת הצורך לרכוש את החומרים המסוימים בארצות הברית ממקורות התקציב השקליים, עולה מגמה ברורה וניכרת של סכום הקיטון 4 . מתרשים14כפי שנקבע במזכר ההבנות , בהנחה 2028 - 2020 השנתי במקורות השקליים בגין מימוש מזכר ההבנות בשנים שלא יתאפשר המשך רכש של החומרים המסוימים במט"ח הסיוע. סכום הקיטון השנתי במקורות השקליים בגין מימוש מזכר :4 תרשים (במיליוני ש"ח)* 2028 - 2020 ההבנות בשנים המקור: מזכר ההבנות ונתוני עלות הרכש של החומרים המסוימים במסמכי משהב"ט מדצמבר ש"ח לדולר. 3.63 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. החישוב נעשה לפי שער חליפין של 2017 אינם כוללים קיטון במקורות השקליים נוכח תשלומי 4 * הסכומים המתוארים בתרשים מע"ם, ירידה בכוח הקנייה בדולרים בהשוואה לשקלים, "שובל לוגיסטי" וכפל קווי ייצור (בנוגע לנושאים אלו ראו בהמשך), ואינם כוללים השפעות שינויים בשער החליפין. להלן עמדת משהב"ט לגבי עלויות הרכש שלו מהתעשיות הביטחוניות בישראל. הוצג לפי מצגת של אגף 2018 בדיון שהתקיים בראשות שר הביטחון במרץ התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק) כי נוכח מימוש מזכר ההבנות יחול גידול בעלויות הרכש של משהב"ט בשקלים נוסף על הקיטון במקורות השקליים הפנויים כמתואר לעיל. זאת כיוון שעקב הגידול הצפוי ברכש במט"ח הסיוע, כמפורט לעיל, יגדל גם סכום המע"ם שמשהב"ט ישלם על רכש זה, וכיוון שכוח הקנייה בדולרים, מכוח הקנייה בשקלים 30%-לרבות במט"ח הסיוע, נמוך לפי הערכת את"ק בכ .15מהתעשיות הביטחוניות בארץ התקבל במשהב"ט אישור טלפוני מהאמריקאים ולפיו ישראל תוכל לרכוש 2018 כאמור לעיל, בספטמבר 14 .את החומרים המסוימים בכספי הסיוע בין היתר בגלל עלויות הובלה ושינוע ועלות העסקת עובדים בארצות הברית, וכדי לשמור על היקף הרכש 15 .2017 השקלי כפי שהיה ב"שנים האחרונות" שקדמו לשנת בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |113 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון מפורטים סך כל הסכומים שבהם צפויים להצטמצם המקורות השקליים 5 בתרשים - 2020 הפנויים השנתיים המיועדים לרכש בתעשיות הביטחוניות בישראל בשנים מיליארד ש"ח 3-, עד לסך של כ 2025 בגלל ביטול כספי ההמרות, בעיקר משנת162028 ; בגלל הצורך לרכוש את החומרים המסוימים בארצות הברית ממקורות 2028 בשנת מיליארד ש"ח לשנה; בגלל הגידול הצפוי בסכום 1.1-התקציב השקליים בסך של כ בהתאם להערכת את"ק עד לסך של 18; ובגלל הירידה בכוח הקנייה בדולרים17המע"ם . מהתרשים עולה כי סך הקיטון השנתי הצפוי 2028 מיליארד ש"ח בשנת 1.5 - 1.4-כ במקורות השקליים הפנויים של משהב"ט נוכח מימוש מזכר ההבנות יכול להגיע , בהנחה שלא יתאפשר המשך רכש החומרים 2028 מיליארד ש"ח בשנת 5.6-לכ המסוימים במט"ח סיוע. 2028 - 2020 הסכומים שבהם צפויים להצטמצם בשנים: 5 תרשים המקורות השקליים הפנויים לרכש בתעשיות הביטחוניות בישראל בגין מימוש מזכר ההבנות (במיליוני ש"ח)* המקור: מזכר ההבנות, נתוני עלות הרכש של החומרים המסוימים לפי מסמכי משהב"ט , בעיבוד משרד מבקר המדינה. החישוב נעשה לפי 2018 ונתוני את"ק ממרץ 2017 מדצמבר ש"ח לדולר. 3.63 שער חליפין של * סכומים אלה אינם כוללים השפעות שינויים בשער החליפין. מיליארד ש"ח כפי שהיה ב"שנים האחרונות" שקדמו לשנת 12- בהנחה שהיקף הרכש של משהב"ט יישאר כ 16 .2017 )2028 מיליארד ש"ח בשנת 3- הגידול ברכש במט"ח הסיוע הוא בסכום ההפחתה בכספי ההמרות (עד לכ 17 ). סכום המע"ם חושב על פי שיעור של 2028 מיליארד ש"ח בשנת 1.1-ובסכום רכש החומרים המסוימים (כ מסכומים אלה. 17%-כ מסכום 30%-, סכום הירידה בכוח הקנייה חושב לפי שיעור של כ 2018 לפי האמור במסמך את"ק ממרץ 18 .)2028 מיליארד ש"ח בשנת 3-הירידה בכספי ההמרות (עד לכ 114 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה עבודת המטה במשהב"ט ובצה"ל למימוש מזכר ההבנות , כשמונה חודשים לפני שנחתם מזכר ההבנות, כתב מנכ"ל 2016 כבר בינואר משהב"ט דאז לשר הביטחון דאז ולידיעת הרמטכ"ל דאז בין היתר כי במתווה של מזכר ההבנות המתגבש באותו מועד קיימים סיכונים מהותיים, ובהם הפחתת הרכש מיליארד ש"ח 3.2-של משהב"ט מהתעשיות הביטחוניות בישראל בסכום של עד כ לשנה. המנכ"ל ציין כי מדובר בסיכונים לתקציב הביטחון הפוגעים בין היתר ביכולת לקיים את המאמץ הטכנולוגי העצמאי בישראל. עבודת המטה שביצע צוות משהב"ט בעקבות מימוש מזכר ההבנות נכתב כי לביטול כספי ההמרות יש 2017 בכתב המינוי של צוות משהב"ט מינואר משמעות כלכלית ועסקית רחבה הנוגעת לתעשיות הביטחוניות, לקבלני המשנה שלהן, לתשתיות החיוניות למשהב"ט ולהתעצמות צה"ל. עוד נכתב בכתב המינוי כי נוכח משמעויות אלו על מעהב"ט להיערך בנושא בכל הנוגע לתהליכי התכנון, יחסי הגומלין עם התעשיות הביטחוניות, מבנה השוק הביטחוני ועוד. קיים מנכ"ל משהב"ט דיון בעיקרי פעילות צוות משהב"ט, בהשתתפות 2017 במרץ סגן הרמטכ"ל דאז ונציגים מאגפים שונים במשהב"ט. המנכ"ל קבע בדיון בין היתר כי על צוות משהב"ט למפות את הפריטים החיוניים והאסטרטגיים בתעשיות הביטחוניות ולהציג את המשמעויות של אובדן עצמאות ייצורית וטכנולוגית "כחול לבן" לגבי התעשיות הביטחוניות וההיערכות למצבי חירום. עוד קבע המנכ"ל כי יש לחשוף את משרד האוצר למשמעויות של מימוש מזכר ההבנות. בדיון קבע סגן הרמטכ"ל דאז כי יש להגדיר אילו קווי ייצור חיוניים ואסטרטגיים מחויבים להישאר "כחול לבן" כדי לשמור על עצמאות ישראלית בתהליכי המחקר והפיתוח (להלן - מו"פ) ובתהליכי הייצור של אמל"ח. הציג ראש צוות משהב"ט את ממצאי עבודת המטה שביצע הצוות 2017 בדצמבר למנכ"ל משהב"ט. בסיכום עבודת המטה נכתב כי התעשיות הביטחוניות הן מרכיב בסיסי בעוצמתו של צה"ל; כי הן מאפשרות מתן מענה מיטבי לצרכיו נוכח פעילותן במו"פ, בייצור, בתחזוקה ועוד; וכי הן תורמות באופן משמעותי לביטחון הלאומי של המדינה. כמו כן נכתב בסיכום עבודת המטה כי לפי ניסיון העבר, המשמעויות של הסטת פיתוח וייצור של אמל"ח מהתעשיות הביטחוניות בישראל לתעשיות בארצות הברית הן בין היתר הארכת לוחות הזמנים לביצוע פרויקטים ופגיעה בתעשייה הישראלית. בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |115 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון עיקרי הממצאים של עבודת המטה האמורה היו כדלהלן: (א) נוכח ביטול כספי ההמרות והצורך לרכוש החומרים המסוימים בשקלים במקום במט"ח הסיוע כאמור מיליארד ש"ח לשנה ברכש מהתעשיות 4- צמצום של יותר מ 2028 לעיל צפוי משנת הביטחוניות, ובעיקר מהתעשיות הקטנות שמרביתן נמצאות בפריפריה; (ב) התעשיות הביטחוניות הבינוניות והקטנות נמנעות כבר כיום מהשקעות בציוד ובמכונות ומקטינות בכך את יכולת ההישרדות והתחרות שלהן; (ג) ללא נקיטת צעדי היערכות מתאימים בשנים הקרובות צפויה פגיעה פוטנציאלית בתעסוקה 7- עובדים, וכן צפויה ירידה בתוצר המקומי הגולמי בסך של כ 21,500 -במשק של כ . 2028 - 2019 מיליארד ש"ח בתקופת תחולתו של מזכר ההבנות, בשנים בראשות מנכ"ל משהב"ט מסר ראש 2017 נוסף על כך, בדיון שהתקיים בדצמבר צוות משהב"ט כי היערכות נכונה של משהב"ט וצה"ל תאפשר הקטנה ניכרת של הסיכונים שייחשפו אליהם התעשיות הביטחוניות, שהן חלק מתשתיות הביטחון של המדינה. בסיכומה של עבודת המטה שעשה צוות משהב"ט הומלץ על חמישה כיווני פעולה כדי להתמודד עם הפגיעות הצפויות בתחומי התעסוקה במשק, בתוצר המקומי הגולמי, בפיתוח האמל"ח ובייצוא הביטחוני. כיווני הפעולה הם בין היתר קיום שיח עם משרד האוצר ועם משרדי ממשלה אחרים לגבי המשמעויות של מימוש מזכר ההבנות ולגיבוש פתרונות וכלים בראייה הלאומית; מיפוי היכולות והטכנולוגיות שנדרש לשומרן "כחול לבן" נוכח שיקולים של שימור יתרון טכנולוגי, יכולות וזמינות בשגרה ובמצבי חירום; ומיפוי התעשיות הביטחוניות הבינוניות והקטנות הנמצאות בסיכון ועמידה על מידת יכולתן להתמודד עם המשמעויות של מימוש מזכר ההבנות, ועל בסיס המיפוי - גיבוש מנגנונים וכלים שיסייעו לתעשיות אלה ויישומם. סיכם המנכ"ל בין היתר כי 2017 בדיון בממצאי עבודת המטה שהתקיים בדצמבר משהב"ט, בשיתוף צה"ל, נדרש ליישם את ההמלצות שבסיכום העבודה; כי יש לזהות את מוקדי התעשייה ואת היכולות החיוניות למעהב"ט שצריכים להישאר "כחול לבן"; וכי על הכלכלן הראשי במעהב"ט להציג בתוך חודש תוכנית ליישום ההמלצות. כתב מנכ"ל משהב"ט לראש הממשלה, לשר הביטחון דאז, לשר האוצר 2018 במרץ בין היתר כי לאי- 2019 ולראש המל"ל בעניין משמעויות תקציב הביטחון לשנת קידום מתווה התמודדות עם המשמעויות של ההקטנה הניכרת ברכש בשקלים נוכח מזכר ההבנות יש משמעות ניכרת על התעשיות הביטחוניות בארץ, ובעיקר על התעשיות הבינוניות והקטנות שבפריפריה. כאמור, בעבודת המטה שביצע צוות משהב"ט בנוגע להשלכות של מימוש מזכר ההבנות הוערך בין היתר כי אם לא יינקטו צעדי היערכות מתאימים לצמצום הפגיעה 116 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה מיליארד 7- ירידה של כ 2028 - 2019 ברכש מהתעשיות הביטחוניות - צפויה בשנים עובדים. כמו 21,500 -ש"ח בתוצר המקומי הגולמי ופגיעה בתעסוקה במשק של כ כן העריך הצוות בין היתר את היקף הפגיעה בתעשייה הביטחונית. יצוין כי קיטון אפשרי של הרכש מהתעשייה הביטחוניות משמעו פגיעה בתעסוקה בתעשייה זו גם אם לא תהיה פגיעה משמעותית בתעסוקה ובתוצר בכלל המשק (בהמשך יובאו עמדותיהם של משרד הכלכלה והתעשייה ומשרד האוצר). מעבודת המטה עולה שמתחייבת התארגנות מתאימה של משהב"ט, של צה"ל ושל התעשיות הביטחוניות וכן התארגנות ברמה הלאומית למצב שייווצר לאחר ביטול כספי ההמרות, הפסקת רכש החומרים המסוימים במט"ח הסיוע והסטת פיתוח וייצור של אמל"ח לארצות הברית, ככל שיהיו. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אי-היערכות למצב זה עלולה לפגוע בצה"ל ומכאן גם עלול להיפגע ביטחון המדינה. מסר משהב"ט כי בסיכום 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר עבודת המטה שביצע צוות משהב"ט הוצגו המשמעויות והסיכונים נוכח מימוש מזכר ההבנות והדרכים להיערכות, בדגש על ההתנהלות הכלכלית מול התעשיות הביטחוניות ותהליכי התכנון בצה"ל. משהב"ט הוסיף כי על בסיס עבודת הצוות הוא ביצע פעילויות רבות, בין היתר מול צה"ל ומשרדי ממשלה שונים, כדי למזער או מסר 2019 להסיר את הסיכונים האמורים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר משהב"ט כי על פי המלצות צוות משהב"ט המשמעויות של התעצמות צה"ל והמענה למצבי חירום אמורים להיבחן במסגרת התוכנית הרב שנתית (להלן - תר"ש) שצה"ל , שטרם סוכמה.192023 - 2020 מגבש עבור השנים משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הקמת צוות משהב"ט בראשות הכלכלן הראשי במעהב"ט נוכח ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות. בעבודתו ציין הצוות משמעויות אפשריות של צמצום הרכש של משהב"ט מהתעשיות הביטחוניות בארץ. בביקורת עלה כי משהב"ט טרם בחן מהן ההשלכות האפשריות של צמצום הרכש בין היתר על עצמאות המו"פ והייצור של מדינת ישראל בתחום האמל"ח, על התעצמות צה"ל, על התאמת האמל"ח לצרכיו המיוחדים, על לוחות הזמנים לאספקת האמל"ח ועל היערכות מעהב"ט למצבי חירום. לפיכך אין במשהב"ט מידע חיוני בנושאים אלה. כמו כן משהב"ט לא בחן מהי ההיערכות הנדרשת כדי להתמודד עם השלכות אלה, ככל שיהיו, ולא הוצגה כי התר"ש הבאה תהיה 2019 קבע הרמטכ"ל בדיון לאישור תוכנית העבודה של צה"ל לשנת 2019 בינואר 19 .2023 - 2020 לשנים בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |117 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון למנכ"ל משהב"ט תוכנית כוללת ליישום המלצות צוות משהב"ט, כנדרש , הגם שהתקיימו ישיבות בנושא אצל המנכ"ל. 2017 בהנחיית המנכ"ל ממרץ נוסף על כך לא וודא במשהב"ט כי הנחיות המנכ"ל מיושמות במסגרת עבודת הצוות. אי-הבחינה מקבלת משנה תוקף במצב שבו מנכ"ל משהב"ט היה מודע להשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות, כפי שעולה ממכתבו ממרץ אל ראש הממשלה, שר הביטחון דאז ושר האוצר וממכתבו של מנכ"ל 2018 משהב"ט הקודם לשר הביטחון דאז כשמונה חודשים לפני החתימה על מזכר ההבנות. זאת ועוד, הליקויים שלעיל במשהב"ט אירעו על אף האמור בעבודת המטה שביצע צוות משהב"ט בנוגע לניסיון העבר בנושאים האמורים; על אף האמור בכתב המינוי שהוציא מנכ"ל משהב"ט לצוות משהב"ט ולפיו על הצוות לבחון את ההשפעות של מזכר ההבנות ולנתח את המשמעויות העולות ממנו; להציג את המשמעויות של אובדן 2017 ועל אף הנחיית המנכ"ל לצוות במרץ עצמאות ייצורית וטכנולוגית "כחול לבן" ובהיבטי ההיערכות למצבי חירום. משרד מבקר המדינה מציין כי ראוי שבחינת ההשלכות שלעיל תהיה המתקיים בימים אלה. 2023 - 2020 משולבת בתהליך גיבוש התר"ש לשנים דחיית הטיפול בבחינת ההשלכות כאמור בתשובת משהב"ט, פוגעת ביכולת לגבש את התר"ש ולהציג למקבלי ההחלטות ולמשרד האוצר מהו תקציב הביטחון הדרוש ליישום התר"ש נוכח מימוש מזכר ההבנות ומהן ההשלכות הביטחוניות האפשריות הנובעות מישומו של המזכר. נוסף על כך עלה בביקורת כי משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לא סיכם מהן החלופות לצמצום הרכש מהתעשיות הביטחוניות, כגון התייעלות בתחומי הפעילות של צה"ל ומשהב"ט, כדי לפנות מקורות שקליים להתמודדות עם ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות. בהיעדר חלופות כאמור, משהב"ט, בשיתוף צה"ל, אינו יכול להעריך כהלכה למשל את היקף הפגיעה האפשרית בתעשיות הביטחוניות, אם תהיה בתוצר ובתעסוקה על פי כל חלופה. נוסף על כך, משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לא בחן את ההשלכות של כל חלופה על פעילותו של צה"ל ועל ביטחון המדינה ולא קבע תיעדוף לגבי החלופות. עמדותיהם של משרד הכלכלה והתעשייה ומשרד האוצר שונות מהותית מעמדתו מסר 2019 של משהב"ט, כמפורט להלן: בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר משרד הכלכלה והתעשייה כי ממחקר שביצע וכן מניתוחים שונים שבוצעו עולה כי עובדים בעיקר במפעלים קטנים 1,500 -מימוש מזכר ההבנות צפוי להשפיע על כ וכי הצוות בראשות משרד הכלכלה ; ובינוניים בדגש על ענפי המתכת והאלקטרוניקה פועל לגיבוש כיווני פעולה לחיזוק ולשימור התעשייה הביטחונית הישראלית. 118 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה מסר משרד האוצר כי מבחינה 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוגוסט שעשה עולה שמימוש מזכר ההבנות אינו צפוי "להוביל לפגיעה משקית", וכי גם מבחינה שעשה צוות משרד הכלכלה והתעשייה עלה שלא צפויה השפעה מקרו- כלכלית על המשק. אשר לעובדים בתעשיות הביטחוניות ציין משרד האוצר כי אם יפוטרו עובדים מתעשיות אלה אזי נוכח "התעסוקה המלאה" במשק הישראלי עובדים בלבד יתקשו 1,200 -מרביתם ייקלטו מחדש בשוק העבודה, וכי ייתכן שכ להסתגל למצב שייווצר לאחר הפחתת כספי ההמרות. מומלץ כי משהב"ט, בשיתוף צה"ל, ישלים בהקדם את עבודת המטה נוכח מימוש מזכר ההבנות, ובכלל זה יבחן את כלל ההשלכות של צמצום הרכש, אם יהיה צמצום כזה, מהתעשיות הביטחוניות בארץ לפי חלופות אפשריות בהיבטים שפורטו לעיל, ויציג תוכנית להתמודדות עם הצמצום האפשרי במקורות השקליים ואת השלכותיה לפני מקבלי ההחלטות במשהב"ט ובמשרדי הממשלה הרלוונטיים במידת הצורך. במסגרת הבחינה על מנכ"ל משהב"ט, בשיתוף עם מנהל רשות החברות הממשלתיות, לבחון עם שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות את היערכותן בעקבות מזכר ההבנות. לכך יש משנה חשיבות נוכח השיעור הניכר של מכירותיהן למשהב"ט ונוכח היחס לשנה 38%-המשמעותי של כספי ההמרות למכירות אלו שהיה בממוצע כ . נוסף על כך, בשל השוני בין העמדות של משהב"ט לבין 2018 - 2013 בשנים אלו של משרד הכלכלה והתעשייה ושל משרד האוצר בכל הנוגע להשלכות של מימוש מזכר ההבנות על התעשיות ככלל והביטחוניות בפרט, על הצוות בראשות משרד הכלכלה והתעשייה שבו שותפים גם משהב"ט ומשרד האוצר לסכם נושאים אלו, כדי שניתן יהיה לפעול למזעור את הפגיעה האפשרית בתעשייה בכללותה. מסרה רשות החברות הממשלתיות 2019 בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר כי היא מקדמת עבודת מטה בנושא מזכר ההבנות. 20פעילות הצוות המשותף בראשות המשנה למנכ"ל משהב"ט וראש גית"ם , כחודשיים לאחר סיכום עבודת צוות משהב"ט, קיים מנכ"ל משהב"ט 2018 בפברואר דיון בנושא מימוש המלצות עבודת המטה, בהשתתפות המשנה למנכ"ל וראש גית"ם (להלן - ראש גית"ם) ונציגי אגפים ממשהב"ט ומצה"ל. המנכ"ל הנחה את ראש גית"ם להקים צוות משותף עם אגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת), המינהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת), מינהל ההרכשה והייצור גוף ייעודי לתכנון משולב במשהב"ט. 20 בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |119 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון (להלן - מנה"ר) ואת"ק (להלן - הצוות המשותף). על הצוות המשותף הוטל להגדיר את מדיניות הרכש של מעהב"ט במט"ח הסיוע ובין היתר להציג פתרונות למחסור הצפוי בשקלים. קיים מנכ"ל משהב"ט דיון בהשתתפות נציגים מהצוות המשותף 2019 בפברואר ומאגפים שונים של משהב"ט בנושא סטטוס מימוש המלצות הצוות. במצגת של הכלכלן הראשי במעהב"ט שהוצגה בדיון צוינו הפעילויות שמבצעת מעהב"ט להתמודדות עם ההשפעות של מימוש מזכר ההבנות. עוד צוין במצגת כי קיימים סיכונים לביטחון המדינה עקב מימוש מזכר ההבנות, כגון פגיעה ב"יכולות ליבה ביטחוניות", פגיעה בתעשיות שונות בישראל, לרבות בתעשיות ביטחוניות, תלות .בשינוע אווירי וימי ועוד מהמתואר לעיל עולה כי הצוות המשותף הציג למנכ"ל משהב"ט את הפעילות שמבצעת מעהב"ט נוכח מימוש מזכר ההבנות ואת הסיכונים העולים מכך. אולם בביקורת עלה כי הצוות המשותף כלל לא הציג לפני מנכ"ל משהב"ט את מידת התועלת של הפעילויות האמורות שמבצעת מעהב"ט כדי להתמודד עם הסיכונים וההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות ולהקטין את הפגיעה הצפויה במעהב"ט, ככל שתהיה פגיעה כזו, וכן לא ציין את המקורות השקליים האפשריים שיתווספו למעהב"ט נוכח פעילויות אלה בהשוואה להיקף הקיטון הצפוי בשקלים. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי במועד סיום הביקורת, ספטמבר , אף שעברו יותר משלוש שנים מהחתימה על מזכר ההבנות, אף 2019 שעברה כשנה ממועד תחולתו של המזכר, ועל אף הנחייתו של המנכ"ל לגבש חלופות לפתרונות והנחייתו 2017 לצוות משהב"ט בכתב המינוי מינואר לצוות המשותף להציג פתרונות למחסור הצפוי 2018 הנוספת מפברואר בשקלים - אין למשהב"ט פתרון כולל ומקיף לסוגיה זו (בנוגע למדיניות משהב"ט בנושא הרכש מכספי הסיוע - ראו בהמשך). 120 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה"בישראל "כחול לבן 21קווי ייצור חיוניים הנחה מנכ"ל משהב"ט את צוות משהב"ט למפות 2017 ובדצמבר 2017 כאמור, במרץ את היכולות והטכנולוגיות החיוניות שנדרש לשומרן "כחול לבן". זאת גם על בסיס . משרד מבקר המדינה מציין כי נושא קביעת 2017 המלצות הצוות למנכ"ל מדצמבר קווי הייצור החיוניים בתעשיות הביטחוניות הממשלתיות עלה במעהב"ט כבר במסגרת לקחי מלחמת לבנון השנייה וכן 2007 - 2006 כעשור קודם לכן בשנים . להלן פירוט לגבי הפעילות שביצעה מאז מעהב"ט בנושא 22בדוחות מבקר המדינה שימור קווי ייצור "כחול לבן": , כחלק מתהליך הפקת הלקחים ממלחמת לבנון 2006 באוקטוברועדת "כחול לבן": ועדה לבחינת ההיערכות להגברת עצמאות 23השנייה, מינה מנכ"ל משהב"ט דאז 2007 הפיתוח והייצור בתעשיות הביטחוניות (להלן - ועדת "כחול לבן"). במאי הגישה הוועדה דוח מסכם למנכ"ל משהב"ט דאז, ובו מופו פריטי אמל"ח מתכלים עיקריים בלבד שמיוצרים בתעשיות הביטחוניות העיקריות. כן פורטו בדוח כמויות הייצור השנתיות המזעריות של פריטי אמל"ח אלו הנדרשות כדי לשמר את קווי הייצור שלהם פעילים. במכתב נלווה לדוח נכתב כי מעהב"ט חייבת לדאוג לכך שהתעשייה הביטחונית תקיים ותשמר יכולות טכנולוגיות ייצוריות ומלאי חומרי גלם כחלק מתפיסת הביטחון וכמרכיב חשוב בעוצמתו של צה"ל, ולצורך כך נדרש להעמיד מקורות תקציביים מתאימים; כי נוכח הקיצוץ הניכר בתקציבי הביטחון בשקלים בשנים שקדמו למלחמת לבנון השנייה צומצם הרכש מהתעשיות הביטחוניות; וכי הוגבר הרכש מחו"ל במט"ח הסיוע. נוכח זאת חלה הידרדרות במצבן של חלק מהתשתיות התעשייתיות, לעיתים אבד כושר ייצור מקומי, ובעת מלחמת לבנון השנייה ולאחריה התגלו פערים ניכרים בין צורכי צה"ל לבין היכולת לספקם בפרק זמן סביר. נוסף על כך, בדוח הוועדה נכתב כי התברר שהתלות הגוברת בהספקת אמל"ח מגורמי חוץ גורמת לפער מהותי במוכנות לעימות ארוך ומהווה מגבלה כבדה על מקבלי ההחלטות; וכי ההסתמכות על רכש של אמל"ח מחו"ל במצבי חירום איננה מעשית עקב חשש להטלת אמברגו, שיבושים בלוחות הזמנים, מגבלות על יכולות 2014 התובלה לישראל ועוד. יצוין בהקשר זה כי במהלך מבצע "צוק איתן" בשנת סירב הממשל האמריקאי לקדם משלוחי נשק לישראל. בדוח זה נעשה שימוש במושגים שונים לתיאור קווי הייצור החיוניים. במסמכי משהב"ט נעשה שימוש 21 במושגים, כגון מוקדי הייצור והמו"פ, פריטים, קווי הייצור, יכולות וטכנולוגיות, לתיאור קווי הייצור החיוניים. ; 503 '), בפרק "מוכנות צה"ל למלחמה בתחום מלאי התחמושת", עמ 2007( א58 , דוח שנתי מבקר המדינה 22 .53 '), בפרק "תשתיות ייצור לאומיות בתעשיות הביטחוניות", עמ 2014( ב65 דוח שנתי , לפני שהוועדה הגישה את הדוח המסכם שלה. 2007 המנכ"ל סיים את תפקידו בפברואר 23 בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |121 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון ההמלצות העיקריות שצוינו בדוח הוועדה היו בין היתר להפנות "תקציב מרכזי" של משהב"ט לרכש של אמל"ח מקווי ייצור ייחודיים, כדי לשמר את עצמאות המדינה בהספקת האמל"ח, לבצע מעקב ובקרה בנוגע לקיום ההמלצות ולתקף אותן "באופן עתי". הציגו נציגי משהב"ט וצה"ל למנכ"ל משהב"ט דאז את עיקרי עבודת 2007 באוגוסט הוועדה. המנכ"ל סיכם כי על צה"ל לתעדף את פריטי האמל"ח שברשימה שקבעה הוועדה. דהיינו, צה"ל נדרש לקבוע את עמדתו לגבי קווי הייצור החיוניים שיש לשמר. הדבר היה מאפשר למשהב"ט לסכם את עמדתו בנושא וכן מאפשר להשלים את העבודה של ועדת "כחול לבן". כפי שעולה ממסמכי משהב"ט, מסקנות הוועדה שימשו את משהב"ט בהמשך בעבודת המטה שהוא מבצע בשיתוף צה"ל בנושא שמירת יכולות, טכנולוגיות וקווי ייצור חיוניים "כחול לבן". שהוכן לפני סיכום העבודה של ועדת 24 בדוח מבקר המדינהדוחות מבקר המדינה: "כחול לבן", נכתב בין היתר כי משהב"ט לא קבע, בשיתוף צה"ל, אילו קווי ייצור חיוניים לעיתות חירום יש לשמר ברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ ובתעשייה האווירית לישראל בע"מ, מהו היקף יכולת הייצור שיש לשמר והתקציב הנדרש לכך, ואילו קווי ייצור יש לשמר בארץ עקב ייחודיותם או משום שאי אפשר לקנות בחו"ל את הפריטים המיוצרים בהם. אשר לתעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) ביצעו משהב"ט וצה"ל כמה פעמים 2006 - 1997 , עלה כי בשנים25)(להלן - תעש עבודות מטה למיפוי חלק מקווי הייצור החיוניים בתעש, אולם משהב"ט לא קיבל החלטות מחייבות בעניין שימור יכולות ייצור בקווים אלה ולא בחן את התקציב הדרוש לכך. עד לאפריל 2007 נכתב בין היתר כי מאוגוסט 26בדוח אחר של מבקר המדינה לא תיקף משהב"ט, בשיתוף צה"ל, באופן שיטתי ועיתי את מסקנות ועדת 2014 "כחול לבן" בעניין קווי הייצור החיוניים שמיפתה הוועדה שיש לשמר בתעשיות ולא ביצע עבודת מטה למיפוי קווי הייצור החיוניים בתעשיות אלו, 27הביטחוניות ובכלל זה למיפוי קווי הייצור שוועדת "כחול לבן" לא בדקה. הנחה 2015 לדוח האמור נכתב כי בסוף שנת 2016 בהערות ראש הממשלה מאוגוסט מנכ"ל משהב"ט דאז את היועץ הכלכלי למעהב"ט לבצע עבודת מטה, בשיתוף מפא"ת, מנה"ר ואג"ת, בנושא שמירת קווי הייצור החיוניים עד לרבעון השלישי . 2016 של שנת .503 '), בפרק "מוכנות צה"ל למלחמה בתחום מלאי התחמושת", עמ 2007( א58 , דוח שנתי מבקר המדינה 24 . סיימה המדינה את תהליך הפרטת תעש 2018 בנובמבר 25 .39 '), בפרק "תשתיות ייצור לאומיות בתעשיות הביטחוניות", עמ 2014( ב65 דוח שנתי מבקר המדינה, 26 .2010 למעט בנושא קיום מענה הרכשתי לקווים פעילים, שטופל עד לשנת 27 122 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה בנושא "שיקולים להגדרת קווי ייצור 2017 במסמך של אג"ת מאפרילעמדת צה"ל: אסטרטגיים (חיוניים) במערכת הביטחון" צוינו השיקולים של צה"ל להגדרת קווי הייצור החיוניים לאורך הנשימה של צה"ל, כגון שימור עצמאות בשל חשש לאמברגו, יכולת של התעשייה הביטחונית לתת מענה מהיר לצה"ל במצבי חירום ושימור עליונות מבצעית. כמו כן נכתב במסמך כי קווי הייצור החיוניים ייקבעו בתחילת כל תר"ש של צה"ל, וכי נוכח ביטול כספי ההמרות יש לבחון חלופות של הקמת קווי ייצור בארצות הברית, דבר שיאפשר שימוש במט"ח הסיוע. בנושא משמעויות מזכר ההבנות 2019 במסמך של מפא"ת ממאיעמדת מפא"ת: על היבטי המו"פ בתעשייה הביטחונית בישראל נכתב כי כדי לשמר את המו"פ הביטחוני, לרבות מוקדי ידע בייצור, נדרש לבצע מיפוי של היכולות והטכנולוגיות שנדרש לשומרן "כחול לבן". מסר משהב"ט כי הוא ביצע עבודת 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר מטה והקצה תקציבים להתקשרויות לטווח ארוך כדי לשמור על עצמאות ייצורית בנושאים רבים; כי בתהליך קבלת החלטות מתמקדים באופן שוטף בנושא העצמאות הייצורית, וכי הנושא מקבל ביטוי גם במסקנות צוות משהב"ט; וכי מפא"ת מבצע מיפוי פרטני של מוקדי הידע שיש לשמר "כחול לבן". בתשובתו למשרד מבקר מסר משהב"ט כי הוא השלים לאחרונה את מיפוי היכולות 2019 המדינה מדצמבר "הייצוריות" בראייתו, לרבות הכנת אומדן ראשוני של עלויות הרכש השנתי מקווי הייצור; וכי הנושא הועלה לאישורו של המנכ"ל. מיפוי יכולות המו"פ והייצור שנדרש לשומרן "כחול לבן" נועד בין היתר לאפשר התמודדות עם פגיעה אפשרית בתשתית הטכנולוגית הביטחונית ובפיתוח ובייצור אמל"ח הדרושים לצה"ל בשגרה ובמצבי חירום. יש לראות בחיוב את פעולותיו של משהב"ט לשמירת העצמאות הייצורית כאמור בתשובתו. עם זאת, בביקורת עלה כי המיפוי נעשה בלי שצה"ל העביר את עמדתו בעניין למשהב"ט; וכי טרם התקבלו במשהב"ט החלטות על שמירת משהב"ט, 2019 הקווים ולא נקבע התקציב הדרוש לכך. נוסף לכך, עד דצמבר בשיתוף צה"ל, טרם השלים את עבודת המטה שהוא מבצע למיפוי יכולות המו"פ החיוניות בתעשיות הביטחוניות שנדרש לשמר את עצמאותן ואת הרציפות התפקודית שלהן בעת מלחמה ולאחריה כדי לתמוך בפעילותו של לבצע 2017 צה"ל. זאת למרות הנחיותיו החוזרות של מנכ"ל משהב"ט במרץ להציג תוך חודש את אופן המימוש של המלצות 2017 מיפוי כזה, ובדצמבר עבודת המטה, לרבות המיפוי האמור. שנים, ממועד סיכום דוח ועדת "כחול לבן" בשנת 12-זאת ועוד, במשך כ , לא תיקף משהב"ט, בשיתוף צה"ל, באופן שיטתי 2019 , עד דצמבר 2007 בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |123 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון לתקצב ולשמר את קווי הייצור החיוניים כדי28ועיתי את המלצות הוועדה לשמור על עצמאות המדינה, ולא קבע את כמויות הייצור המזעריות הנדרשות כדי לשמור את קווי הייצור פעילים. לדבר יש משנה חשיבות נוכח ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות על הרכש של משהב"ט מהתעשיות בישראל, כפי שתואר לעיל. , צה"ל לא מיפה ולא תיעדף אמל"ח 2019 נוסף על האמור לעיל, עד דצמבר ולא מסר את עמדתו בעניין למשהב"ט 29שיש לשמר את ייצורם בישראל לצורך השלמת מיפוי מוקדי המו"פ וקווי הייצור החיוניים שיש לשומרם "כחול לבן". בכך לא פעל צה"ל בהתאם לקביעתו של סגן הרמטכ"ל דאז כי יש להגדיר אילו קווי ייצור חיוניים ואסטרטגיים מחויבים 2017 ממרץ בשימור נוכח המשמעויות של מימוש מזכר ההבנות, ובהתאם לעולה ממסמך 2019 כי על צה"ל לקבוע בתר"ש שהוא מגבש בשנת 2017 אג"ת מאפריל את קווי הייצור שיש לשומרם בישראל. משרד 2023 - 2020 עבור השנים מבקר המדינה מעיר לצה"ל כי נוכח אי-השלמת המיפוי כאמור אין בידיו ובידי משהב"ט מידע ברור בנוגע לתקציב הדרוש לרכש אמל"ח מקווי הייצור האמורים. הליקויים המתוארים בדוח זה, הנוגעים לאי-קביעת המתקנים, קווי הייצור והיכולות החיוניות שיש לשמר "כחול לבן" בתעשיות הביטחוניות בישראל . הצורך 312014- ו302007 כבר צוינו בדוחות קודמים של מבקר המדינה בשנים בתיקון הליקויים מקבל משנה חשיבות נוכח חיוניותם של קווי הייצור בין היתר לאורך הנשימה של צה"ל, למתן פתרונות ייחודיים לצרכיו, להיערכות למצבי חירום ולתפקוד לאחריהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולצה"ל כי בהיעדר קביעה במשהב"ט מהם קווי הייצור החיוניים ויכולות המו"פ החיוניות שיש לשמר "כחול לבן" נפגעת יכולתו לנתח כראוי את ההשלכות התקציביות האפשריות של הפחתת כספי ההמרות, לתכנן את הרכש לטווח ארוך במט"ח הסיוע ובשקלים, וכן לקיים שיח עם משרד האוצר לגבי ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות, בעיקר לגבי חוסנן של התעשיות הביטחוניות ולגבי עוצמתו וחופש פעולתו של צה"ל. .2010 למעט בנושא קיום מענה הרכשתי לקווים פעילים, שטופל עד לשנת 28 נקבעו 2007 לדוחות מבקר המדינה נכתב כי צה"ל מסר שביוני 2007 בהערות ראש הממשלה מאוגוסט 29 .מספר קווי ייצור שיש לשומרם .503 '), בפרק "מוכנות צה"ל למלחמה בתחום מלאי התחמושת", עמ 2007( א58 , דוח שנתי מבקר המדינה 30 .39 '), בפרק "תשתיות ייצור לאומיות בתעשיות הביטחוניות", עמ 2014( ב65 דוח שנתי מבקר המדינה, 31 124 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה בסיכום עבודת המטה שביצע צוותלוחות הזמנים להעברת ייצור לארצות הברית: נכתב כי ברוב המקרים תהליך העברת הייצור לארצות 2017 משהב"ט בדצמבר הברית הוא מורכב, ארוך ויקר; וכי מהניסיון שנצבר עולה שההתאמות לתהליכי העבודה, לאסדרה (רגולציה) ולתרבות העבודה בארצות הברית נמשכות לעיתים כמה שנים. נוכח המורכבות הכרוכה בהעברת ייצור מהתעשיות הביטחוניות לארצות 2017 הברית ומשך הזמן הנדרש לכך ונוכח האמור במסמך של אג"ת מאפריל כי יש לבחון חלופה של הקמת קווי ייצור בארצות הברית - על משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לקבוע בהקדם מהם קווי הייצור שניתן להעביר, כדי לאפשר לתעשיות להתכונן כראוי. על משהב"ט, בשיתוף צה"ל והתעשיות הביטחוניות הממשלתיות, לקבוע בהקדם מהם מוקדי המו"פ וקווי הייצור החיוניים בתעשיות הביטחוניות שיש לשמר "כחול לבן", וכן לקבוע את התקציב הנדרש לשימורם. במסגרת זו עליו לגבש רשימה כוללת של הטכונולוגיות, היכולות, מוקדי המו"פ וקווי הייצור החיוניים שיש לשומרם בישראל ולתקף את הרשימה וכן את מסקנות ועדת "כחול לבן" באופן שיטתי ועיתי. כמו כן, במסגרת גיבוש הרשימה על משהב"ט להביא בחשבון בין היתר היבטים הנוגעים לעצמאותה וליתרונה הצבאי של המדינה והיבטים הנוגעים להיערכות למצבי חירום וכן להביא בחשבון את כלל האמצעים המיוצרים בקווי ייצור אלו. זאת נוכח ההשלכות האפשריות של ביטול כספי ההמרות, כפי שנקבע במזכר ההבנות, ונוכח לקחי מלחמת לבנון השנייה. בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |125 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשוןמדיניות משהב"ט בנושא הרכש מכספי הסיוע קביעת מדיניות לרכש מכספי הסיוע הנחה מנכ"ל משהב"ט את הצוות המשותף להגדיר 2018 בדיון שהתקיים בפברואר בתוך חודשיים מדיניות ברורה ומחייבת לתכנון, להקצאה ולמימוש של כספי הסיוע. התקיים דיון בנושא ההשפעות של מזכר ההבנות על סכום כספי ההמרות 2018 במרץ ועל התעשייה הישראלית. הדיון היה בראשות שר הביטחון דאז ובהשתתפות מנכ"ל משהב"ט, סגן הרמטכ"ל דאז וגורמים אחרים מצה"ל וממשהב"ט. בדיון הוצגה בין היתר ההשפעה החזויה של מימוש מזכר ההבנות על המשק ועל התעשיות הביטחוניות. במצגת של הכלכלן הראשי במעהב"ט לדיון צוין בין היתר כי במט"ח הסיוע לא יירכשו יכולות ותשתיות ייצוריות שנדרש לשמר "כחול לבן", ותחומים נוספים. דן מנכ"ל משהב"ט עם ראש גית"ם בנושא מדיניות השימוש במט"ח 2018 בספטמבר הסיוע בעקבות מזכר ההבנות. בדיון, שהשתתף בו גם הכלכלן הראשי במעהב"ט, הציג הכלכלן הראשי את עקרונות עבודת המטה שביצע הצוות המשותף בנוגע לקביעת קריטריונים לסיווג יכולות ופעילויות שהכרחי לרכוש בשקלים. המנכ"ל הנחה את לשכתו לקבוע דיון בראשותו לקביעת מדיניות מעהב"ט בנושא השימוש במט"ח הסיוע. במצגת שהציג הכלכלן הראשי במעהב"ט בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט בפברואר במעהב"ט צוין שעקרונות המדיניות לשימור רכש בשקלים בישראל הם בין 2019 היתר שמירה על עצמאות ייצורית וטכנולוגית וקבלת מענה במצבי חירום. יצוין בהקשר זה כי עקרונות דומים הציג משהב"ט לשר הביטחון כבר כשנה קודם לכן, . 2018 במרץ המנכ"ל סיכם בדיון כי הוא מקבל את עקרונות המדיניות לשימוש במט"ח הסיוע שהוצגו לפניו והנחה את הכלכלן הראשי במעהב"ט להקים בשיתוף מנה"ר, מפא"ת וצה"ל ועדת היגוי שתמפה בתוך שלושה חודשים את כל צורכי צה"ל, בחלוקה לפריטים וליכולות שיירכשו במט"ח סיוע ולפריטים שיש הכרח שיירכשו "כחול לבן", וכן תמפה את כל התעשיות בארץ הרלוונטיות לפריטים אלה. ישימותם של עקרונות המדיניות שאישר מנכ"ל משהב"ט נכתב כי הרכש של משהב"ט 2017 בסיכום עבודת המטה של צוות משהב"ט מדצמבר מיליארד ש"ח בשנה. 12-מהתעשיות הביטחוניות "בשנים האחרונות" הסתכם בכ במצגת שהציג הכלכלן הראשי במעהב"ט בדיון בראשות מנכ"ל משהב"ט שהתקיים 126 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה צוין כי היקף הרכש הקיים מהתעשיות הביטחוניות בישראל הוא 2019 בפברואר "בעל גמישות נמוכה מאוד" לשינויים ללא פגיעה בצרכים הביטחוניים והלאומיים. דברים דומים צוינו גם במצגת של הכלכלן הראשי לדיון בראשות שר הביטחון . 2018 לשעבר שהתקיים במרץ מסר משהב"ט כי ברור כבר כיום 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר שיחסרו מקורות שקליים לרכש מהתעשיות הביטחוניות הישראליות; כי הוא אינו יכול להתמודד לבדו עם ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות; וכי יש להתמודד עם הנושא ברמה הלאומית. על משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לבחון את יכולתו להתמודד לבדו עם ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות ואת הצורך בקבלת תמיכה ברמה הלאומית. זאת לאחר שיקבע חלופות להתמודדות עם הצמצום האפשרי במקורות השקליים וינתח את היתרונות, החסרונות וההשלכות של כל אחת מהן. כך יוכל משהב"ט להציג לפני משרד האוצר תוכנית מבוססת להתמודדות האמורה ואת השלכותיה. מסר ראש מחלקת תכנון באג"ת לנציגי משרד מבקר 2018 נוסף על כך, באוגוסט המדינה כי יש לבחון בכמה יסתכם הגידול האפשרי בעלויות הרכש בשקלים לצורך תחזוקת אמל"ח בעקבות מימוש מזכר ההבנות (להלן - "שובל לוגיסטי"). ממסמך עולה כי נוכח מימוש מזכר ההבנות יידרש משהב"ט במקרים 2019 מפא"ת ממאי רבים להקים קווי ייצור בארצות הברית ולהפעיל במקביל את הקווים בישראל ובארצות הברית (להלן - כפל קווי ייצור), כדי לשמור על יכולות מסוימות של פיתוח וייצור בישראל. לגבי צמצום צפוי של המקורות השקליים הפנויים 5 מהנתונים שהוצגו לעיל ובתרשים עולה כי לפי תקציב 2028 - 2020 לרכש מהתעשיות הביטחוניות בישראל בשנים הביטחון הנוכחי ובהיעדר צעדי היערכות מתאימים להפניית מקורות שקליים לרכש מהתעשיות הביטחוניות בארץ - הסכום השנתי בשקלים שמשהב"ט יוכל להפנות לרכש (במונחי כוח קנייה), בהינתן שלא 2028 מיליארד ש"ח בשנת 5.6-זה עלול לקטון עד לכ יהיה אפשר לרכוש את החומרים המסוימים בכספי הסיוע, כפי שנקבע במזכר ההבנות. מסכום הרכש השנתי הכולל של המשרד ב"שנים האחרונות" 47%-סכום זה הוא כ . יודגש כי סכום זה אינו כולל עלויות בגין כפל קווי ייצור 32) מיליארד ש"ח 12-(כ ובגין "שובל לוגיסטי" שתוארו לעיל. בתחשיב הסכומים בקטע לא הובא בחשבון שינוי בשער החליפין. 32 בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |127 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון המקורות השקליים הנדרשים למימוש מדיניות מנכ"ל משהב"ט 2019 מהנתונים שמסר הכלכלן הראשי במעהב"ט למשרד מבקר המדינה במאי הסתכם סכום הרכש הממוצע השנתי בשקלים של 2016 - 2014 עולה כי בשנים משהב"ט מהתעשיות הביטחוניות במספר מיליארדי ש"ח בכמה תחומים שהמנכ"ל לשמור בישראל. זאת ללא הסכום שיידרש לרכש "כחול לבן" 2019 הנחה בפברואר , טרם 2019 של משהב"ט מקווי הייצור החיוניים כדי לשומרם, שכאמור, לדצמבר נקבעו, וללא סכום הרכש השנתי הצפוי בפרויקטים מסוימים. בביקורת עלה כי לסכום הנדרש ליישום עקרונות המדיניות שקבע המנכ"ל (מספר מיליארדי ש"ח) יתווספו הסכומים שיידרשו לשימור 2019 בפברואר קווי הייצור החיוניים "כחול לבן", לשמירת כפל קווי הייצור ול"שובל , בתום תקופת תחולתו של 2028 הלוגיסטי". לפיכך מסתמן כי החל משנת מזכר ההבנות, הסכום שיידרש ליישום המדיניות עלול להיות גבוה מהסכום השנתי המוערך שיוקצה לרכש של משהב"ט מהתעשיות הביטחוניות (מספר ). עוד עלה בביקורת כי משהב"ט לא קבע מהם 2028 מיליארדי ש"ח משנת הסכומים השקליים שיידרשו לשימור קווי הייצור החיוניים, כפל קווי הייצור וה"שובל הלוגיסטי". בהינתן הנתונים הכספיים המתוארים בדוח זה הנוגעים להיקף תקציב הביטחון בגודלו הנוכחי והסכומים הנדרשים לרכש בשקלים בישראל, ועקב הקיטון במקורות השקליים בגלל ביטול כספי ההמרות והצורך לרכוש את ייווצר פער ביניהם לבין 2028 החומרים המסוימים בשקלים - מסתמן שמשנת הסכום החיוני (הידוע כעת) לרכש בישראל; וכי אם לא יופנו מקורות שקליים מתקציב הביטחון (בגודלו הנוכחי) עבור רכש מהתעשיות הביטחוניות לא ניתן יהיה ליישם את עקרונות המדיניות שקבע מנכ"ל משהב"ט. הדבר מקבל משנה חשיבות נוכח האמור במצגות של הכלכלן הראשי במעהב"ט ממרץ כי היקף הרכש הקיים מהתעשיות הביטחוניות בישראל 2019 ומפברואר 2018 הוא "בעל גמישות נמוכה מאוד" לשינויים שלא יפגעו בצרכים הביטחוניים והלאומיים. הליקויים שתוארו לעיל בפעילות משהב"ט כוללים בין היתר אי-בחינת חלופות לפינוי מקורות שקליים ואי-קביעת העלויות לשימור קווי ייצור "כחול לבן" והעלויות בגין כפל קווי ייצור ו"שובל לוגיסטי". בשל ליקויים אלה ובנתונים הקיימים בנוגע למסגרת תקציב הביטחון ולהיקף הכספי של , אין בידי משהב"ט 2019 הרכש מהתעשיות הביטחוניות בארץ - לדצמבר 128 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה מידע מלא בין היתר לגבי ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות על קיטון אפשרי במקורות השקליים שיעמדו לרשות מעהב"ט עד לשנת לצורך רכש מהתעשיות הביטחוניות בארץ. כמו כן אין בידי משהב"ט 2028 מידע מלא לגבי הפערים האפשריים בין היקף המקורות השקליים לבין צורכי מעהב"ט וההשלכות של פערים אלה. היעדר מידע כאמור פוגע ביכולתו של משהב"ט להציג כהלכה למשרד האוצר את צורכי תקציב הביטחון נוכח ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות. כן פוגע היעדר המידע ביכולתו של משהב"ט לדון עם כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים בפתרונות ברמה הלאומית, כפי שהומלץ בעבודת . הצגת צורכי תקציב הביטחון ודיון בפתרונות 2017 המטה שביצע בדצמבר ברמה הלאומית כאמור דרושים כדי למזער פגיעה אפשרית בביטחון המדינה. על משהב"ט, בשיתוף צה"ל, להעריך את ההשלכות של אימוץ המדיניות בנוגע לשימור הרכש השקלי ולהציג 2019 שקבע מנכ"ל משהב"ט בפברואר השלכות אלה למנכ"ל משהב"ט ולשר הביטחון. כמו כן, יש להציג לגורמים הרלוונטיים במשרדי הממשלה הנוגעים את כלל ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות, לרבות ההשלכות התקציביות והביטחוניות הצפויות במקרה של הפחתת הרכש של מעהב"ט בתחומים שמנכ"ל משהב"ט קבע כי ימשיכו להתקיים בארץ. מסר משהב"ט כי על פי הנחיית 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר המנכ"ל ביצע משהב"ט עבודת מטה "צופה פני עתיד" לגבי פעילויות שונות, נוכח הסיכונים לתעשיות הביטחוניות בגלל ביטול כספי ההמרות כפי שנקבע במזכר ההבנות. משהב"ט ציין כי עבודת מטה זו תתואם עם שני תהליכים משמעותיים שטרם הסתיימו - גיבוש תר"ש חדשה לצה"ל וסיכום רב-שנתי של תקציב הביטחון - וכי רק כשתאושר התר"ש יהיה ניתן להציג למשרד האוצר את צורכי תקציב הביטחון. עוד ציין משהב"ט כי בדיונים עם מעהב"ט הניח משרד האוצר שיהיו בעתיד תוספות לתקציב הביטחון. לדברי משהב"ט, הוא הגדיר "עקרונות מאקרו" להקטנת החשיפה לסיכונים נוכח מזכר ההבנות, אולם המענה הפרטני יינתן רק בהמשך. בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |129 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון לצורך בחינה מיטבית של הפערים בין היקף המקורות השקליים לבין צורכי מעהב"ט וכדי לאפשר להציגם לגורמים הרלוונטיים מחוץ למעהב"ט, על משהב"ט לאמוד כבר כעת, את צורכי מעהב"ט בשקלים לשנים הבאות בהתאם למידע הקיים שבידיו ובידי צה"ל ולהערכותיו, ולעדכן את הנתונים בנושא זה עם התגבשותה של תר"ש חדשה של צה"ל. כמו כן, על משהב"ט לקבוע תוכנית עבודה להתמודדות עם ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות ולעדכן את התוכנית בהמשך במידת הצורך. תוכנית העבודה צריכה לכלול חלופות להתמודדות עם ההשלכות האמורות, בהתבסס על המידע המיטבי הקיים במעהב"ט ועל הערכה בנוגע לצרכים העתידיים של צה"ל לטווח הארוך, לרבות אלו שנכללים בתר"ש המתגבשת במעהב"ט בימים אלה. זאת כדי להתמודד כהלכה כבר כעת עם הצמצום הצפוי במקורות השקליים הפנויים העומדים לרשותו של משהב"ט נוכח מימוש מזכר ההבנות. אשר להנחה שיהיו בעתיד תוספות לתקציב הביטחון - היא אינה חלופה לקביעת תוכנית עבודה סדורה. 130 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינהסיכום בעניין סיוע ביטחוני 2016 מזכר ההבנות בין ישראל לארצות הברית מספטמבר לישראל לתקופה של עשור תורם במידה ניכרת לוודאות של מעהב"ט בנוגע למשאבים העומדים לרשותה, מייעל את יכולת התכנון הרב-שנתי שלה, ויש לו השפעה אסטרטגית על הקשרים בין ישראל לארצות הברית. לפי מזכר ההבנות צפוי קיטון ניכר במקורות השקליים הפנויים שיעמדו לרשות , בעיקר נוכח ביטול הדרגתי של הסדר המרת חלק 2028 מעהב"ט עד לשנת .2025 מסכום הסיוע לשקלים, בעיקר משנת יש לראות בחיוב את הקמת צוות משהב"ט בראשות הכלכלן הראשי במעהב"ט, נוכח ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות. צוות משהב"ט ביצע עבודת מטה לאחר החתימה על מזכר ההבנות וניתח בעיקר את ההשלכות של ביטול כספי ההמרות על הפעילות הכלכלית של המשק הישראלי ועל התעשיות הביטחוניות בהיבטים של תעסוקה ותוצר, נוכח ההפחתה הצפויה לדבריו , כמעט 2019 של הרכש שיבצע משהב"ט מתעשיות אלו. עם זאת, עד דצמבר שלוש שנים לאחר חתימת מזכר ההבנות וכשנה לאחר כניסתו לפועל, לא ניתח משהב"ט את ההשלכות האפשריות של הפחתת הרכש על העצמאות הייצורית והטכנולוגית בתחום האמל"ח של מדינת ישראל, על התעצמות צה"ל, מוכנתו, חופש פעולתו ועל היערכות מעהב"ט למצבי חירום, ולא בחן את מידת הפגיעה האפשרית בביטחון המדינה עקב השלכות אלה. כמו כן, משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לא קבע מהם יכולות הפיתוח והייצור שנדרש לשמר "כחול לבן", בין היתר לצורך שמירה על עצמאות הייצור ויכולות צה"ל ולצורך היערכות למצבי חירום, ולא קבע את התקציב הנדרש לשמירה על יכולות אלה. על אף שמרבית ההשפעה של מזכר ההבנות צפויה להיות בחומש השני לתחולתו (דבר שעורכי המזכר השכילו לקבוע בו), הצורך להיערך לכך כבר כעת מקבל משנה חשיבות נוכח לקחים שעלו מהפחתת הרכש מהתעשיות הביטחוניות בישראל והגדלת הרכש במט"ח הסיוע לפני מלחמת לבנון השנייה, דבר שגרם לאובדן כושר ייצור מקומי ולהיווצרות פערים ניכרים בין צורכי צה"ל לבין היכולת לספקם בפרק זמן סביר בעת המלחמה ולתפקוד לאחריה. בין היתר נוכח המורכבות הכרוכה בהעברת קווי ייצור אמל"ח הדרושים לצה"ל מהתעשיות הביטחוניות בישראל לארצות הברית, משך הזמן הנדרש וההשלכות האפשריות מכך, על משהב"ט, בשיתוף צה"ל, להשלים בהקדם את עבודת המטה לניתוח ההשלכות האפשריות של הפחתת הרכש מהתעשיות הביטחוניות בישראל על צה"ל ועל התעשייה בישראל בכללותה. לפי מסקנות בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |131 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון עבודה זו, על משהב"ט וצה"ל לגבש תוכנית להיערכות מעהב"ט שתאפשר מענה מיטבי לצורכי צה"ל, בדגש על הצורך המבצעי, ולהביאה לאישור של הדרג המדיני ככל שיידרש. כמו כן, מן הראוי שבתכנון הרכש הביטחוני של מעהב"ט במט"ח הסיוע ייבחנו ההשלכות (הישירות והעקיפות) של מימוש מזכר ההבנות על כלל התעשיות הביטחוניות בישראל, בדגש על התעשיות הבינוניות והקטנות. בהקשר לכך יודגש כי בשל השוני בין העמדות של משהב"ט לבין אלו של משרד הכלכלה והתעשייה ושל משרד האוצר בכל הנוגע להשלכות של מזכר ההבנות על התעשיות ככלל והביטחוניות בפרט, על הצוות בראשות משרד הכלכלה והתעשייה שבו שותפים גם משהב"ט ומשרד האוצר לסכם נושאים אלו, כדי למזער פגיעה אפשרית בתעשייה בכללותה.

תקציר:
 ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים בנושא 2028 - 2019 הסיוע הביטחוני 101 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | תקצירהיערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים בנושא הסיוע הביטחוני 2028 - 2019 רקע בעניין סיוע 1 חתמו נציגי ממשלות ישראל וארצות הברית על מזכר הבנות 2016 בספטמבר . חלק 2028 - 2019 ביטחוני בדולרים לישראל ותוכניות הגנה משותפות מפני טילים לשנים מכספי הסיוע מומר לשקלים ומשמש לרכש מהתעשיות הביטחוניות בישראל. על פי מזכר .2028 , עד לביטולם בשנת 2025 ההבנות, כספי ההמרות יצומצמו בהדרגה, בעיקר משנת .MOU - Memorandum of Understanding .1 .2019 ש"ח לדולר שנקבע בהצעת תקציב המדינה לשנת 3.63 . במונחים שקליים לפי שער חליפין של 2 .2017 . כפי שנכתב במסמכי משהב"ט מדצמבר 3 .2019 ש"ח לדולר שנקבע בהצעת תקציב המדינה לשנת 3.63 . במונחים שקליים לפי שער חליפין של 4 .. בדוח זה - משהב"ט וצה"ל 5 .. במונחים שקליים לפי שערי חליפין ממוצעים שנתיים של בנק ישראל 6 .. התעשייה האווירית לישראל בע"מ, אלביט מערכות בע"מ ורפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ 7)2 מיליארד ש”ח 13.8( מיליארד דולר 3.8 בשנה - סכום הסיוע הביטחוני והתמיכה האמריקאית בתוכניות הגנה משותפות מפני 2028 - 2019 טילים בשנים )6 מיליארד ש”ח 3.2( מיליון דולר 815 בשנה הומרו לשקלים מכספי הסיוע בשנים לרכש מהתעשיות הביטחוניות 2018 - 2013 .בישראלמספר מיליארדי ש”ח בשנה נדרשים ליישום המדיניות שקבע משהב”ט לרכש בשקלים מיליארד ש”ח 12 סכום הרכש השנתי של משרד הביטחון (משהב”ט) מהתעשיות הביטחוניות ב”שנים .3”האחרונות 4 מיליארד ש”ח 5.6 בשנה יופחתו מהמקורות השקליים השנתיים 2028 (מעהב”ט) משנת5של מערכת הביטחון נוכח מימוש מזכר ההבנות 38% היחס בין סך המכירות של שלוש התעשיות למשהב”ט לכספי 7הביטחוניות הגדולות 2018 - 2013 ההמרות בשניםנתוני מפתח 102 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינהפעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את ההיערכות 2019 עד ספטמבר 2018 בחודשים יולי של משהב”ט ושל צה”ל למימוש מזכר ההבנות. הביקורת נעשתה במשהב”ט ובצה”ל. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים בודדים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, . חיסיון נתונים ]נוסח משולב[ 1958- לחוק מבקר המדינה, התשי”ח 17 בהתאם לסעיף בודדים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת. תמונת המצב העולה מן הביקורת משהב”ט היעדר בחינה של ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות בהיבטים ביטחוניים: טרם בחן מהן ההשלכות האפשריות של צמצום הרכש של משהב”ט מהתעשיות הביטחוניות בארץ - הגדולות, הבינוניות והקטנות - בעקבות מימוש מזכר ההבנות, לרבות על התעצמות צה”ל ועל היערכות מעהב”ט למצבי חירום, וכן לא בחן את הפגיעה האפשרית בביטחון המדינה עקב השלכות אלה. כמו כן משהב”ט, בשיתוף צה”ל, לא סיכם מהן החלופות לצמצום הרכש האמור. משהב”ט טרם קבע את מוקדי המו”פ והייצור שיש לשמר בתעשיות הביטחוניות משהב”ט, בשיתוף צה”ל, טרם קבע את מוקדי המו”פ והייצור בתעשיות בישראל: הביטחוניות שנדרש לשמר את העצמאות הייצורית ואת הרציפות התפקודית שלהן בעת מלחמה ולאחריה כדי לתמוך בפעילותו של צה”ל. צה”ל לא מיפה ולא תיעדף את ולא מסר את עמדתו בעניין למשהב”ט.8אמצעי הלחימה שיש לשמר את ייצורם בישראל היעדר מידע מלא במשהב”ט לגבי ההשלכות הצפויות של מימוש מזכר ההבנות : אין בידי משהב”ט מידע מלא לגבי על הקיטון במקורות השקליים שיעמדו לרשותו ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות על קיטון אפשרי במקורות השקליים לצורך רכש מהתעשיות הביטחוניות בארץ. 2028 שיעמדו לרשות מעהב”ט עד לשנת זאת נוכח אי-בחינת חלופות לפינוי מקורות שקליים ואי-קביעת העלויות לשימור קווי . הדבר פוגע ביכולתו 10” ו”שובל לוגיסטי9ייצור “כחול לבן” והעלויות בגין כפל קווי ייצור לדון עם כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים בפתרונות ברמה הלאומית בנושא זה. הסכום 2028 מסתמן שמשנת מימוש מדיניות משהב”ט בנושא רכש מכספי הסיוע: לשימור הרכש של 2019 שיידרש ליישום המדיניות שאישר מנכ”ל משהב”ט בפברואר נקבעו 2007 לדוחות מבקר המדינה נכתב כי צה"ל מסר שביוני 2007 . בהערות ראש הממשלה מאוגוסט 8 .מספר קווי ייצור שיש לשומרם . הקמה והפעלה של קווי ייצור מחוץ לישראל במקביל לקווים בישראל, כדי לשמור על יכולות מסוימות של 9 .פיתוח וייצור בישראל . הגידול האפשרי בעלויות הרכש בשקלים לצורך תחזוקת אמצעי לחימה. 10 103 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון בנושא הסיוע הביטחוני2028-2019 לשנים היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית | תקצירמשהב”ט מהתעשיות הביטחוניות בש”ח עלול להיות גבוה מהסכום השנתי המוערך שיוקצה לרכש זה. אשר לקווי הייצור החיוניים, משהב”ט טרם קבע מהם הסכומים השקליים שיידרשו לשימורם. הקמת צוותים במשהב”ט ובמשרד הכלכלה והתעשייה לבחינת ההשלכות של מימוש : יש לראות בחיוב את הקמת צוות משהב”ט בראשות הכלכלן הראשי מזכר ההבנות , נוכח ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות. כמו כן, יש לראות 2017 במעהב”ט בינואר בחיוב את עבודת המטה שמבצע צוות בראשות מנכ”ל משרד הכלכלה והתעשייה לבחינת ההשפעות של מימוש מזכר ההבנות על הכלכלה והתעשייה 2018 שהוקם ביולי הישראלית בכללותה, שטרם הסתיימה. עיקרי המלצות הביקורת על משהב”ט, בשיתוף צה”ל, לבחון את כלל ההשלכות של צמצום הרכש, אם יהיה צמצום כזה, מהתעשיות הביטחוניות בארץ לפי חלופות אפשריות בהיבטים של היערכות צה”ל ומוכנותו וכן לגבי ביטחון המדינה. על משהב”ט, בשיתוף צה”ל, לבחון את יכולתו להתמודד לבדו עם ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות ואת הצורך בקבלת תמיכה ברמה הלאומית, ולהציג במידת הצורך לפני מקבלי ההחלטות במשהב”ט ובמשרדי הממשלה הרלוונטיים תוכנית להתמודדות עם הצמצום האפשרי במקורות השקליים ואת השלכותיה, בין היתר על הצרכים העתידיים של צה”ל לטווח הארוך, לרבות אלו שנכללים בתוכנית הרב-שנתית (תר”ש) המתגבשת במעהב”ט בימים אלו. על הצוות בראשות משרד הכלכלה והתעשייה שבו שותפים גם משהב”ט ומשרד האוצר לסכם מהן ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות על התעשיות ככלל והביטחוניות בפרט, כדי שניתן יהיה לפעול למזעור הפגיעה האפשרית בתעשייה בכללותה. על משהב”ט, בשיתוף צה”ל והתעשיות הביטחוניות הממשלתיות, לקבוע את מוקדי המו”פ והייצור החיוניים בתעשיות הביטחוניות שיש לשמר “כחול לבן”, וכן לקבוע את התקציב הנדרש לשימורם. על משהב”ט, בשיתוף צה”ל, להעריך את ההשלכות של אימוץ המדיניות שקבע מנכ”ל משהב”ט לשימור הרכש השקלי ולהציג לגורמים הרלוונטיים במשרדי הממשלה הנוגעים בדבר את כלל ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות, לרבות ההשלכות התקציביות והביטחוניות הצפויות במקרה של הפחתת הרכש של מעהב”ט בתחומי הפעילות שמנכ”ל משהב”ט קבע כי ימשיכו להתקיים בארץ. על מנכ”ל משהב”ט, בשיתוף עם מנהל רשות החברות הממשלתיות, לבחון עם שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות את היערכותן בעקבות מזכר ההבנות. 104 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינהסיכום מזכר ההבנות תורם במידה ניכרת לוודאות של מעהב”ט בנוגע למשאבים העומדים לרשותה, מייעל את התכנון הרב-שנתי שלה, ויש לו השפעה אסטרטגית על הקשרים בין ישראל לארצות הברית. לפי מזכר ההבנות צפוי קיטון ניכר במקורות השקליים הפנויים שיעמדו . לדברי משהב”ט, הדבר צפוי להפחית את הרכש 2025 לרשות מעהב”ט בעיקר החל משנת שיבצע מהתעשיות הביטחוניות בישראל. משהב”ט לא ניתח את ההשלכות האפשריות של הפחתה זו על העצמאות הייצורית בארץ ועל התעצמות צה”ל ואת מידת הפגיעה האפשרית בביטחון המדינה. על משהב”ט, משרד האוצר ומשרד הכלכלה והתעשייה לגבש תוכנית ככל הנדרש להיערכות נוכח מימוש מזכר ההבנות. , בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2028 - 2019 המקור: מזכר ההבנות לשנים ש"ח לדולר שנקבע 3.63 . במיליוני דולרים, בסכומים נומינליים ובמונחים שקליים לפי שער חליפין של 11 . הסכומים בש"ח נועדו להבהיר את ההיקף הכספי של כספי ההמרות 2019 בהצעת תקציב המדינה לשנת שבדולרים.הסכום השנתי של כספי ההמרות 112028 - 2019 בשנים בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |105 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון המקור: הדוחות הכספיים השנתיים של התעשייה האווירית לישראל בע"מ, אלביט מערכות ; הצעות תקציב המדינה 2018 - 2013 בע"מ ורפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ לשנים ; חלק מהנתונים הומרו לש"ח לפי שערי חליפין ממוצעים שנתיים של בנק 2018 - 2013 לשנים ישראל, בעיבוד משרד מבקר המדינה.המכירות של שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות למשהב"ט (במיליוני ש"ח) 2018 - 2013 וסכומי כספי ההמרות בשנים תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים | בנושא הסיוע הביטחוני 2019 - 2028 היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים |107 תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים | פרק ראשון היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית בנושא הסיוע הביטחוני 2028 - 2019 לשנים