משרד החינוך/מקצועות הלימוד בבתי הספר

 ♦ . משרד החינוך 773 .מבוא .1. החינוך הממלכתי ניתן לפי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 (להלן- החוק) מאת המדינה. לפי סעיף 2 לחוק, מטרות החינוך הממלכתי הן, בין היתר, לימוד תולדות העם היהודי והזיקה למדינת ישראל, טיפוח סקרנות אינטלקטואלית, מחשבה עצמאית ויזמה, פיתוח מודעות וערנות לתמורות ולחידושים; ביסוס ידיעותיהם של הילד והילדה בתחומי הדעת והמדע השונים, ביצירה האנושית לסוגיה ולדורותיה ובמיומנויות היסוד שיידרשו להם בחייהם כבני אדם בוגרים בחברה חופשית, וכן עידוד פעילות גופנית ותרבות פנאי. האחריות להשגת מטרות החוק מוטלת על משרד החינוך (להלן - המשרד), ושר החינוך (להלן - השר) מופקד על ביצוע הוראותיו. בתקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז- 1956 (להלן- תקנות החינוך או התקנות), נקבע כי ההדרכה הפדגוגית והפיקוח הפדגוגי על כל מוסדות החינוך יבוצעו באמצעות מנכ"ל המשרד. המנכ"ל מוסמך לתת הוראות בעניינים אלה למזכירות הפדגוגית (להלן - המזה"פ) שהוקמה ופועלת מכוח התקנות. המזה"פ היא הסמכות המקצועית העליונה בכל הנושאים הפדגוגיים של מערכת החינוך, ומשמשת כזרוע להתוויית המדיניות הפדגוגי ת של המשרד, בכפיפות לשר ולמנכ"ל. בראש המזה"פ מכהן יושב הראש (להלן - יו"ר המזה"פ). 2. 'במערכת החינוך שלוש שכבות גיל עיקריות: בתי ספר יסודיים (כיתות א-ו'), חטיבת ביניים (כיתות ז'-ט'; להלן - חט"ב) וחטיבה עליונה (כיתות י'-י"ב; להלן - חט"ע). המשרד מקיים שלושה סוגי פיקוח: ממלכתי, ממלכתי -דתי ומוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר). במערכת החינוך ארבעה מגזרים: יהודי, ערבי, דרוזי ובדואי. בכל מוסדות החינוך מלמדים מקצועות רבים מתחומי דעת שונים, ובהם מתמטיקה ומדעים, שפות, מקצועות הומאניסטיים ומקצועות טכנולוגיים. במהלך הלימוד ים בחט"ע ובסיומם נבחנים התלמידים בבחינות ממשלתיות - בחינות הבגרות, שהן האמצעי המרכזי של מערכת החינוך לקביעת זכאותו של התלמיד לתעודת בגרות. זכאות של תלמיד לתעודת בגרות מותנית בכך שייבחן ויעמוד בהצלחה בבחינות בגרות בהיקף של 21 יחידות לימוד (להלן - יח"ל) לפחות1 , כאשר16 ,מהן הן במקצועות חובה (ליבה) (מתמטיקה, אנגלית, שפת אם היסטוריה, ספרות, תנ"ך, אזרחות) ו -5 יח"ל במקצוע בחירה מתוך מגוון של מקצועות בחירה שהמשרד מציע. 3. מפעם לפעם עולה הסוגיה של היצע מקצועות הלימוד שהמשרד מציע במערכת החינוך בכלל ומגוון מקצועות הבחירה לבגרות בפרט. יש הגורסים שיש צורך לצמצם את היצע מקצועות הבחירה, ומנגד יש הטוענים כי יש לשמור על מגוון אפשרויות הבחירה ואף להרחיבו. אלה הגורסים שיש לצמצם את היצע מקצועות הבחירה טוענים שניתן יהיה להפנות את המשאבים שייחסכו עקב צמצום מספר המקצועות לתגבור ה לימודים במקצועות הליבה ועל ידי כך ניתן יהיה לשמור על רמת ההישגים ואף לשפרה. עוד .__________________ .1 תיאור זה נכון למגזר היהודי בפיקוח הממלכתי. יש13 פרופילים של תעודת בגרות לפי המגזר וסוג הפיקוח. תמהיל המקצועות בתעודה משתנה לפי המגזר וסוג הפיקוח. 774 דוח שנתי62 . הם טוענים שעל ידי כך תיווצר אחידות במקצועות הבגרות, דבר שיאפשר בסיס להשוואה בין תעודות הבגרות. המצדדים בשמירת מגוון רחב של מקצועות בחירה סבורים שהדבר מותיר בידי התלמיד מרחב של בחירה והעדפה, ומגוון מקצועות הבחירה יקל עליו למצוא את מקומו במערכת החינוך ויאפשר לו לתת ביטוי אישי ליכולותיו. לשיטתם, מגוון מקצועות יש בו כדי לסייע במניעת נשירה של תלמידים ממערכת החינוך, מאפשר לתלמידים המעוניינים בכך להרחיב את אופקיהם ואף לקבל הערכה רשמית על כך באמצעות בחינות הבגרות. על פי הצעת התקציב של המשרד לשנים 2010- 20092 , אחד היעדים המרכזיים של המשרד הוא צמצום מקצועות הבחירה הקיימים בחט"ע ב -25% . באוגוסט 2009 הציג השר לפני הממשלה והכנסת את התכנית "ממשלת ישראל מאמינה בחינוך"3 (להלן- תכנית המשרד), שבה שב והדגיש, בין היתר, את היעד של צמצום מספר מקצועות הבחירה. 4. בחודשים מרץ-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא מקצועות הלימוד במערכת החינוך. בביקורת נבחנו ההיבטים האלה: רשימת מקצועות הלימוד המאושרים במערכת החינוך; נוהל להוספה או לגריעה של מקצוע לימוד במערכת החינוך; מעורבות המזה"פ בהחלטה בדבר הוספה או גריעה של מקצוע לימוד; ופעולות המשרד לצמצום היצע מקצועות הבחירה לבגרות. הבדיקה נעשתה ביחידות המשרד ובהן המזה"פ, המינהל הפדגוגי, מינהל תקשוב ומערכות מידע ומינהל הכשרה ופיתוח מקצועי של עובדי הוראה. .רשימת מקצועות הלימוד המאושרים במערכת החינוך .רשימה מלאה ומעודכנת של כל מקצועות הלימוד המאושרים במערכת החינוך היא בסיס לקיום הליכי בחינה, החלטה והערכה נאותים לגבי נושא זה ולניהול סדור ומקצועי של הנושא. הצורך בניהול שוטף של רשימה כזאת (או רש ימות על פי חלוקה עניינית כגון חטיבות הלימוד) מקורו בכמה טעמים, ובהם: מתן תמונת מצב מהימנה ומידע עדכני ומלא על הנלמד במערכת החינוך, שבאמצעותה יכולה הנהלת המשרד לקיים הליכי הערכה לצורך גיבוש מדיניות וקבלת החלטות. רישום מלא ומעודכן של כלל המקצועות אף מאפשר לאתר, לבחון ולמנוע מקרים שבהם תחומי ידע זהים נלמדים תחת שמות שונים או שבהם נושאים נלמדים במסגרת כמה מקצועות. רשימה או רשימות כאלו הן כלי לקיום הערכה כוללת בהיבטים מערכתיים ותפעוליים של מערכת החינוך כגון פיתוח תכניות לימודים וחומרי למידה, העסקת מורים ומפקחים, צורכי הכשרת מורים והדרכה והקצאת תקציבים ללימוד המקצוע. 1. משרד מבקר המדינה פנה ליחידות המקצועיות השונות במשרד על מנת לברר אם יש בידיהן רשימה מלאה ומעודכנת של כל מקצועות הלימוד לכל המגזרים, בכל .__________________ .2 הצעת תקציב לשנותהכספים 2009 ו- 2010 ודברי הסבר המוגשים לכנסת השמונה עשרה, משרד החינוך ( 2009 '), עמ 27-28. 3 ""ממשלת ישראל מאמינה בחינוך , מצגת שהציג השר גדעון סער לפני הממשלה והכנסת באוגוסט 2009. משרד החינוך 775 .שכבות הגיל בבתי הספר בפיקוח ממלכתי וממלכתי -דתי. הפנייה נעשתה, בין היתר, ליחידות אלה: המזה"פ, המינהל הפדגוגי, מינהל תקשוב ומערכות מידע ומינהל להכשרה ופיתוח מקצועי של עובדי הוראה. נמצא כי במשרד לא היו, בעת עריכת הביקורת, רשימות מלאות ומעודכנות של כל מקצועות הלימוד הנלמדים בחינוך היסודי, בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה. במצב זה חסרה למשרד תשתית מידע מסודרת ועדכנית האמורה לשמש בסיס לטיפול, למעקב ולקבלת החלטות בנושא זה. בתשובת המשרד למבקר המדינה מדצמבר 2011 נכתב, בין היתר, כי קיימות רשימות של מקצועות הליבה בחינוך היסודי ובחטיבת הביניים; יחד עם זאת אישר המשרד בתשובתו כי "לגבי מקצועות שונים שאין בהם חובת למידה במערכת או אינם חלק מהמקצועות עליהם נבחנים בבחינות בגרות, אכן הדבר נכון, אין רשימות אחידות". 2. בתשובותיו של המשרד מדצמבר 2011 ומינואר ומפברואר 2012 התייחס המשרד לשני חוזרי מנכ"ל הכוללים לדבריו פירוט של מקצועות לימוד הנלמ דים בחינוך היסודי ובחטיבת הביניים4 . סגנית יו"ר המזה"פ הבהירה בפברואר 2012 כי רשימת המקצועות שבחינוך היסודי ובחטיבת הביניים, כפי שמופיעות בחוזרי המנכ"ל, מלאות ושלמות לגבי מקצועות החובה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי בשני חוזרי המנכ"ל האמורים לא מפורטים כל מקצועות הלימוד הנלמדים שכן הרשימות כוללות את מקצועות הליבה לחינוך היסודי ולחטיבת הביניים והן אינן כוללות מקצועות בחירה שונים, כגון: לימודי מחשב לסוגיהם (מחשבים ומערכות מידע), שפות זרות (להוציא עברית, אנגלית וערבית), כלכלת בית, תזונה, חקלאות, חינוך לזהירות ולבטיחות בדרכים, מורשת לפי מגזרים, מידענות - מדעי המידע, עבודת שורשים, מלאכה, ציור, תקשורת, תורת הבריאות וריתמיקה. כאמור, גם בתשובת המשרד מדצמבר 2011 נכתב כי חוזרי המנכ"ל מציגים את מקצועות הליבה. כמו כן נכתב כי לגבי מקצועות שאין בהם חובת למידה אין רשימות אחידות. בנוסף נמצא כי מקצועות ליבה אחדים לא נכללו בחוזרי המנכ"ל. מדובר במקצוע תורה שבעל פה (תושב"ע) לחינוך הממלכתי והממלכתי דתי; ובמקצוע מורשת ותרבות ישראל בחינוך הממלכתי. יצוין בהקשר זה שחוזר מנכ"ל של מקצועות ליבה לחינוך היסודי פורסם בספטמבר 2003 ונקבע בו שהוא בתוקף לחמש שנים, דהיינו עד ספטמבר 2008 ; בחוזר נכתב כי בתום חמש השנים תיבדק תכנית הליבה "ותעודכן בהתאם להתפתחויות במערכת החינוך". יוצא אפוא שחוזר זה אינו בתוקף. .__________________ .4 ( :שני חוזרי המנכ"ל הם1 /) חוזר מנכ"ל תשס"ד 1 )(א- "תכנית יסוד (ליבה) לחינוך היסודי במדינת ישראל"; ( 2 /) חוזר מנכ"ל תשס"ט 8 )(א- "תכנית היסוד (ליבה) לחטיבת הביניים בחינוך העל -יסודי". 776 דוח שנתי62 .3. אשר לרשימת מקצועות הלימוד בחטיבה העליונה הועלה כלהלן: עם כניסתו לתפקיד בינואר 2010 הכין יו"ר המזה"פ דאז, ד"ר צבי צמרת (להלן - יו"ר המזה"פ דאז) רשימה של 151 מקצועות לימוד לבגרות (להלן - רשימת יו"ר המזה"פ). הרשימה מונה מקצועות חובה ובחירה שבהם נבחנים התלמידים בבחינות הבגרות. במינהל תקשוב ומערכות מידע במשרד מצא משרד מבקר המדינה "טבלת מקצועות הבגרות" הכוללת 358 .מקצועות בתשובת המשרד נאמר כי "מינהל תקשוב ומערכות מידע הכין עבור היחידות הרלבנטיות טבלת מקצועות בגרות אשר מכילה 358 מקצועות שונים, מהם157 מקצועות תקפים והיתר הינם מקצועות אשר אינם תקפים אולם בשל צרכים מנהליים ובשל הצורך בשמירת תיעוד והיסטוריה, מקצועות אלה מופיעים בטבלת מקצועות הבגרות". לתשובתו צירף המשרד רשימה של אגף הבחינות, הכוללת את 157 מקצועות הלימוד לבגרות, שלדבריו היא הבסיס לכל ציוני הבגרות (להלן - רשימת אגף הבחינות). מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רשימת אגף הבחינות, הכוללת את 157 מקצועות הלימוד לבגרות, שהעביר המ שרד איננה מעודכנת. למשל, נמצא שרשימה זו כוללת 14 שפות שכבר בשנת 2004 ביטל המשרד את בחינות הבגרות בהן; גם המקצוע "הוראה והדרכה" שהמשרד ביטל בעבר מופיע ברשימה; המקצועות "תכנון הנדסי של מבנים" ו"אדריכלות" שהמשרד איחד למקצוע אחד מופיעים כשני מקצועות; המקצוע "ס ינית" שהחל משנת הלימודים התשע"א ניתן להיבחן בו לבגרות אינו נכלל ברשימה. . על משרד החינוך לגבש רשימת מקצועות לימוד מלאה, מעודכנת ומאושרת לגבי כל אחת מחטיבות הגיל בבתי הספר. יש להקפיד ולעדכן רשימה זו באורח שוטף. .נוהל להוספה או לגריעה של מקצוע לימוד במערכת החינוך .מהחוק עולה כי סמכויות קביעת המדיניות של המשרד והביצוע נתונות בידי שר החינוך. החלטות השר אמורות להתקבל בעקבות תהליך מינהלי סדור, הכולל, בין היתר, היוועצות עם הדרג המקצועי במשרד, בחינת חלופות, שקילת שיקולי מדיניות והערכת היבטים תפעוליים. הוספת מקצוע חדש במערכת החינוך הוא מהלך מורכב המחייב קיום מכלול פעולות הנמצאות בתחום האחריות של יחידות שונות במשרד. למשל, יש צורך משרד החינוך 777 . ,להקים ועדות לתפעול המקצוע, לכתוב תכנית לימודים עבורו, להקצות מפקחים להכשיר מורים, ולהקצות את שעות הלימוד הנדרשות. העיסוק במכלול ההיבטים האמורים נוגע הן לשלב הבחינה והאישור של המקצוע והן לשלב יישום ההחלטה בנושא. במישור הפדגוגי יש מקום לקיים בדיקות שונות לפני קבלת החלטה בדבר הוספת מקצוע לתכנית הלימודים. למשל הערכת הערך המוסף של אותו מקצוע; בדיקת הנושא מבחינת החסכים בתחומי ידע מסוימים בקרב התלמידים; תמהיל מקצועות הלימוד הקיים; ועמידה ביעדים שהמשרד הציב לעצמו. גם תהליך גריעת מקצוע במערכת החינוך מחייב בדיקה מדוקדקת של אנשי מקצוע ותהליך סדור של קבלת החלטות. נמצא כי אין בידי המשרד הוראות וכללים לקיום הליך הבדיקה, האישור והטיפול להוספת מקצוע לימוד למערכת החינוך ולגריעת מקצוע. בתשובתו מדצמבר 2011 מסר המשרד כי "בתקופה זו מתקיים תהליך של רה ארגון משמעותי במזכירות הפדגוגית. התהליך כולל בנייה מחדש של מבנה המזה"פ על פי אשכולות לתחומי דעת ואגף לפיתוח פדגוגי. במסגרת זו נבנים נהלים ברורים לדרכי קבלת החלטות ולגזירת מדיניות של כל מקצוע ... ובכלל זה הוספת מקצוע חדש". לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד גם לגבש נוהל לגבי גריעת מקצוע. .מעורבות המזה"פ בהחלטה בדבר הוספה או גריעה של מקצוע לימוד .1. המזה"פ, הכפופה לשר ולמנכ"ל המשרד, היא הסמכות המקצועית העליונה לגבי הנושאים הפדגוגיים של מערכת החינוך (למעט הסמכויות הייחודיות של החינוך הממלכתי-דתי), והזרוע להתוויית המדיניות הפדגוגית של המשרד. תקנות החינוך מגדירות את סמכויותיה של המזה"פ ולפיהן היא עוסקת בתכנון פדגוגי, בגיבוש מדיניות להוראת המקצועות ודרכי ההערכה וכן בעידוד ובהפעל ה של ניסויים ויזמות כתשומה לגיבוש מדיניות כללית. המזה"פ אחראית לתפעולו של כל מקצוע: כתיבת תכנית לימודים למקצוע 5 והפיקוח על הוראתו 6 . פעילותה של המזה"פ מתפרסת על פני כלל מוסדות החינוך - גני ילדים, בתי ספר יסודיים, בתי ספר על-יסודיים והמוסדות להכשרת כוח אדם ל הוראה. על פי התקנות המזה"פ תהא מורכבת מן היושב ראש, מנהל אגף החינוך הדתי ועוד חברים שימנה השר. עוד קובעות התקנות כי המזה"פ רשאית למנות ועדות מבין חבריה ושלא מבין חבריה ולאצול לוועדה סמכויות מסמכויותיה, דרך כלל או לעניין מסוים, ובלבד שהרכבה של ועדה שיש בה מי שאינם חבריה של המזה"פ .__________________ .5 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), "הכנת תכניות לימודים", עמ829. 6 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), "הפיקוח על הוראת תחומי דעת", עמ 773. 778 דוח שנתי62 . אושר בידי המנהל הכללי; ועדה כאמור בתקנות משנה זו יכול שתהה מורכבת מחבר אחד. המזה"פ רשאית להקים מועצה מייעצת מבין חבריה או שלא מבין חבריה, או משני הסוגים גם יחד ובלבד שהמנהל הכללי אישר את ההרכב. באוקטובר 2010 ,, הגיש יו"ר המזה"פ דאז לשר ולמנכ"ל רשימה של מועמדים שיהיו חברים בוועדת קבע למזה"פ. כמו כן הוא גיבש הצעה לכינון מועצה מייעצת שתשמש פורום מורחב שיתכנס פעם ברבעון וישמש גורם מכוון ומייעץ לוועדת הקבע. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , טרם הוקמו הגופים המייעצים האמורים. יצוין כי בתקופות יוני 2009 עד ינואר 2010 , ואוקטובר 2011 עד מועד סיכום דוח זה, בפברואר 2012 ., תפקיד יו"ר המזה"פ לא היה מאויש לדעת משרד מבקר המדינה לאיושם ולהפעלתם של הגופים המייעצים האמורים עשויה להיות תרומה ממשית לחיזוק הפעילות המקצועית שמקיים המשרד בתחום הפדגוגי בכלל, ולהליכים המתקיימים בקשר להוספה ולגריעה של מקצועות לימוד בפרט. בפברואר 2012 השיב שר החינוך מר גדעון סער למבקר המדינה, בין היתר, כי תקופה קצרה לאחר פנייתו של יו"ר המזה"פ דאז הוא ערך פגישה בנושא עמו ועם מנכ"ל המשרד דאז שבה ביקש מהמנכ"ל דאז לקדם את נושא מינוי ועדת הקבע. הנושא קודם וגובשה רשימה כזאת. עוד השיב השר כי נוכח הסיכום בין מנכ"ל המשרד דאז לבין יו"ר המזה"פ דאז על סיום תפקידו של יו"ר המזה"פ דאז, לא היה מקום למנות את ועדת הקבע בשלב זה. השר הבהיר כי מינוי ועדת הקבע יֵצֵא אל הפועל לאחר מינוי יו"ר חדש למזכירות הפדגוגית. 2. ניתן לעמוד על שני שלבים עיקריים בהליך הבחינה, ההחלטה והיישום לעניין הוספת מקצוע לימודים חדש למערכת החינוך. האחד, הליך קבלת ההחלטה בנוגע לעצם הוספת מקצוע מסוים למערכת החינוך; בהליך זה אמור להיות מעורב באופן ממשי ומהותי המזה"פ. השני, הליך פ יתוח המקצוע החדש ותפעולו השוטף הנעשים בעיקר על ידי ועדת המקצוע7 שהיא ועדת קבע המייעצת למזה"פ והמפקח המרכז של המקצוע8 (להלן- מפמ"ר). 3. בשנת 2009 נוסף מקצוע בחירה לבגרות - סינית; השפה האיטלקית חזרה להיות מקצוע בחירה לבגרות; נוסף נושא לימוד - חינוך פיננסי; תכנית ההעשרה "מורשת ותרבות ישראל" הוסבה למקצוע. משרד מבקר המדינה בחן את מעורבות המזה"פ בהוספת מקצועות הלימוד הללו, ולהלן הממצאים: .__________________ .7 ועדת המקצוע - ועדת קבע שתפקידה לייעץ למזה"פ בעניינים אלה: מדיניות של הוראת המקצוע; תכניות הלימודים והפעלתן; השינויים והחידושים בהוראת המקצוע; הערכת הישגים; הכשרת מורים והשתלמותם. את חבריה ועדת המקצוע ממנה יו"ר המזה"פ לאחר התייעצות עם המפמ"ר (ראו להלן) ועם גורמים בכירים במקצוע. ועדת מקצוע מונה עד 15 חברים, ובהם: אנשי אקדמיה ומדע, מפקחים ומורים, בראש הוועדה עומד יו"ר שהוא איש אקדמיה בכיר. 8 מפמ"ר- מרכז את הוראת המקצוע שהוא אחראי לו ומפקח על הוראתו. תפקידו כולל, בין היתר, מעקב אחר שיטות ההוראה והחינוך, בדיקת רמת הלימודים והישגי התלמידים, טיפוח שיטות הוראה במקצוע, השתתפות בתכנון תכניות לימודים חדשות וביישומן במערכת, הדרכת מדריכים ומורים במקצוע וארגון השתלמויות מורים. משרד החינוך 779 . : שפות הלימוד סינית ואיטלקית השפות שיש בהן חובת לימוד והיבחנות במערכת החינוך הן עברית, אנגלית וערבית. במשך השנים נוספו שפות משניות רבות כמקצוע בחירה למערך לימודי החט"ע ולבחינות הבגרות. בספטמבר 2004 הודיע המשרד כי יבוטלו בחינות הבגרות ברוב השפות המשניות ובכללן השפה האיטלקית (במסגרת החלטה זו בוטלו שפות משניות נוספות בהן רומנית, פורטוגזית, הונגרית, פרסית, בולגרית, טורקית, פולנית וגרו זינית). עוד הודיע המשרד כי יוסיף לקיים את בחינות הבגרות בשפות המשניות צרפתית, גרמנית, ספרדית, רוסית ואמהרית. א. בנובמבר 2009 הודיע שר החינוך כי בעקבות דיונים מעמיקים שקיים עם מנכ"ל משרדו והדרג המקצועי הבכיר של המשרד, הוחלט לכלול את השפה הסינית והשפה האיטלק ית כמקצוע בחירה לבגרות. עוד הודיע כי הצוותים המקצועיים במשרד התבקשו לגבש את מתכונת הלמידה והיא תיושם במערכת החינוך החל משנת הלימודים תשע"ב. משרד מבקר המדינה לא מצא כי המזה"פ הייתה שותפה בתהליך קבלת ההחלטה להוספת השפה הסינית כמקצוע בחירה לבגרות. יצוין כי באותה עת תפקיד יו"ר המזה"פ לא היה מאויש. הצורך בקיום הליך בחינה תוך היוועצות עם כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים מקבל משנה תוקף נוכח מדיניות המשרד לצמצום מספר מקצועות הבחירה בחטיבה העליונה. יצוין כי המזה"פ לא היה שותף בהחלטה הנוגעת להוספת השפה האיטלקית, ואולם עד שנת 2004 איטלקית היה מאושר כמקצוע בחירה לבגרות. לעניין זה מעיר משרד מבקר המדינה להנהלת המשרד, כי ראוי לבחון את הצורך בקיום התייעצויות מקצועיות עם המזה"פ גם מקום בו עומד המשרד להחליט בדבר השבת מקצוע לימוד אשר אושר כבר בעבר על ידי המשרד. ב. נמצא כי במשרד אין מפמ"רים לאיטלקית או לסינית. מלאכת בניית המקצועות החדשים הוטלה על מפמ"ר ערבית, שאינו דובר איטלקית או סינית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, שדרישות הסף לתפקיד מפמ"ר הן, בין היתר, תואר אקדמי שני במקצוע המפוקח. מכאן שהטלת התפקיד על מפמ"ר ערבית עומדת בניגוד לדרישות התפקיד של המפמ"ר ומכאן שאין במשרד סמכות מקצועית הולמת לשתי שפות אלה. חינוך פיננסי: במרץ 2009 נחתם הסכם קואליציוני בין סיעת הליכוד ובין סיעת העבודה בכנסת ה-18 לכינון הממשלה ה-32 . בהסכם נכתב, בין היתר, כי "ממשלת ישראל תפעל להכללת נושא החינוך הפיננסי למערכת הלימודית, בגילאי התיכון". משרד החינוך פעל ליישום ההסכם הקואליציוני, והחל משנת הלימודים התשע"א ( 2011- 2010)9 נלמד המקצוע "חינוך פיננסי" כפיילוט מתוך כוונה להטמיעו משנת הלימודים התשע"ב ( 2012 -2013 .) בכל כיתות י' בארץ .__________________ .9 .שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 780 דוח שנתי62 . משרד מבקר המדינה לא מצא כי המזה"פ הייתה שותפה בתהליך שבמסגרתו החליט המשרד להוסיף את נושא הלימוד "חינוך פיננסי" למערכת החינוך. בתשובת משרד החינוך לפניית משרד מבקר המדינה נאמר כי נושא הלימוד חינוך פיננסי "נכנס למערכת החינוך הישראלית כפי שנכנס למערכות חינוך בעולם הרחב כחלק מסטנדרטים בינלאומיים שעל פיהם יש להכשיר את תלמידי מערכות החינוך להיות אזרחים שקולים, צרכנים נבונים, המכירים את זכויותיהם הבסיסיות בתחום הכלכלי ומודעים לחיסכון ולהפעלת שיקולי דעת וסדרי עדיפויות בניהול השוטף של ההוצאות וההכנסות". מורשת ותרבות ישראל: בשנת 1991 מינה שר החינוך דאז, מר זבולון המר ז"ל, ועדה שתפקידה היה לבחון את מצב לימודי היהדות בחינוך הממלכתי ולהציע הצעות העשויות לקדם את החינוך היהודי בישראל (להלן - ועדת שנהר)10 . בדוח שהגישה כללה ועדת שנהר במושג "לימודי יהדות" מבין מקצועות החובה לבגרות את המקצועות האלה: תנ"ך, היסטו ריה של עם ישראל, לשון וספרות עברית. הוועדה אמרה כי היא רואה בדאגה רבה את הירידה המתמשכת במעמדם של לימודי היהדות בכל רמות החינוך. חומרת מצבם של מקצועות היהדות התבטאה, לדברי ועדת שנהר, במיוחד בירידה משנה לשנה במספר השעות המוקצות להוראתם ובמספר התלמידים הבוחרים להיבחן בהם בבחינות הבגרות מעבר לרמת החובה. בעקבות דוח ועדת שנהר הוקם במזה"פ "המטה ליישום המלצות דוח שנהר" (להלן - מטה שנהר). במהלך השנים נכתבו במטה שנהר תכניות העשרה במקצועות היהדות. באוגוסט 2009 , במסגרת תכנית המשרד, נקבע כי יתווסף "מקצוע חדש בחינוך הרשמי ברצף שש שנתי (מכיתה ד' ועד כיתה ט'), החל משנת הלימודים התשע"א ( 2010 -2011 ): מורשת ותרבות ישראל (לימודי יהדות וציונות)". בדצמבר 2009 התקיים מפגש פתיחה של ועדת מקצוע למורשת ותרבות ישראל ונקבעו סדרי העבודה של הוועדה; בפגישה השתתפו גם המפמ"ריות למקצועות היהדות. א. בפברואר 2010 כתבו המפמ"ריות לשלוש מקצועות היהדות בחינוך הממלכתי - תנ"ך, מחשבת ישראל11 ותורה שבעל פה12 - אל יו"ר המזה"פ13 כי קיים "עיוות קשה ומתמשך בתפיסת מקצועות היהדות במערכת החינוך הממלכתית. עם בנייתו של 'מקצוע חדש' לצדם של מקצועות היהדות הדיסציפלינא ריים הקיימים, ראוי לבחון בכובד ראש את מכלול ההשלכות - הערכיות, התכניות והתקציביות. אנו משוכנעות כי זוהי העת להכיר בפוטנציאל האדיר שבהוראת תנ"ך, תורה שבעל פה ומחשבת ישראל ולפעול בנחישות להחיות, ולהעמיק את הוראתם". .__________________ .10 "עם ועולם" תרבות יהודית בעולם משתנה , המלצות הוועדה לבדיקת לימודי היהדות בחינוך הממלכתי, משרד החינוך, אוגוסט 1994. 11 .מחשבת ישראל נלמד במגזר הממלכתי כמקצוע בחירה לבגרות 12 'תורה שבעל פה נלמד במשך עשרות שנים, בבתי הספר הממלכתיים מכיתה ג-י"ב כחובת לימוד ללא חובת בחינת בגרות. בדוח מבקר המדינה 59 ב' על "הפיקוח על הוראת תחומי דעת" נמצא כי יש בתי ספר שאינם מלמדים מקצוע זה כלל וגם כאשר הם מלמדים הדבר אינו נעשה ברצף השנים הנדרש לפי תכנית הלימודים. 13 :מתוך מכתב ששלחו שלוש המפמ"ריות אל יו"ר המזה"פהוראת מקצועות היהדות בבתיה"ס הממלכתיים - נייר עמדה, פבר ואר 2010. משרד החינוך 781 ..ב באפריל 2011 כתבו יו"ר ועדת מקצוע תורה שבעל פה 14 ויו"ר ועדת מקצוע תנ"ך15 אל יו"ר המזה"פ כי "נבצר מאתנו להבין מה תועלת יש בכל מה שקרוי 'מקצוע' חדש זה, וטוב היה לו השעות המוקצבות לו היו מוענקות לתגבור הלימודים במקצועות הקיימים, הסובלים ממחסור שעות משווע, דבר הגורר בורות, יחס של ניכור וחוסר עניין ורצון להעמקה ולהרחבת הידע (לקראת 5 .")יחידות לבגרות ועוד לעניין הפגיעה במקצועות הקיימים הוסיפו כי המקצוע החדש אינו מקצוע במשמעות הדיסציפלינארי ת שלו אך זוכה ליוקרה מאחר והוא זוכה לתמיכה של ראשי המערכת וכי "זוהרם של המקצועות האחרים יועם" והדבר יבוא "על חשבונם". ג. משרד מבקר המדינה לא מצא שהתקיימו דיונים פדגוגיים במזה"פ טרם קבלת ההחלטה אשר לעצם הוספת המקצוע החדש. משרד מבקר המדינה מעיר כי עמדות וביקורות כגון אלו שהועלו על ידי גורמים מקצועיים במשרד בעניין הוספת מקצוע ראוי כי יידונו וילובנו במסגרת התייעצויות מקצועיו ת במזה"פ טרם קבלת ההחלטה בדבר שילוב מקצוע במערכת הלימודים וטרם התחלת ההליך לגיבוש תכנית הלימודים ו"בניית המקצוע" עצמו. . בשנת 2009 נוסף מקצוע בחירה לבגרות - סינית; השפה האיטלקית חזרה להיות מקצוע בחירה לבגרות; נוסף נושא לימוד - חינוך פיננסי; תכנית ההעשרה "מורשת ותרבות ישראל" הוסבה למקצוע. מהממצאים עולה כי ההחלטות של הנהלת המשרד על עצם הוספת המקצועות הללו לא לוו כנדרש בהתייעצויות עם הדרגים המקצועיים במזכירות הפדגוגית. .פעולות המשרד לצמצום היצע מקצועות הבחירה לבגרות .כמפורט לעיל, זכאותו של תלמיד לתעודת בגרות מותנית בכך שיעמוד בהצלחה בבחינות בגרות בהיקף של 21 יח"ל לפחות, אשר 16 מהן הן במקצועות חובה ויתרן במקצוע בחירה מתוך מגוון של מקצועות בחירה שהמשרד מציע. כאמור, על פני הצעת התקציב של המשרד לשנים 2009 -2010 , אחד היעדים המרכזיים של המשרד הוא צמצום מקצועות הבחירה הקיימים בחט"ע ב -25% . בתכנית שהציג השר באוגוסט 2009 לממשלה ולכנסת הוא אמר, בין היתר: "יש היום יותר מדי .__________________ .14 פרופ' אביגדור שנאן, מהחוג לספרות עברית באוניברסיטה העברית, הוא יו"ר ועדת מקצוע "תורה שבעל פה" במשרד. 15 פרופ' יאיר זקוביץ, מהחוג למקרא באוניברסיטה העברית, הוא יו"ר ועדת מקצוע תנ"ך במשרד. 782 דוח שנתי62 .מקצועות במערכת. היעד שלנו לצמצם ב-25% את מקצועות הבחירה. היום יש87 מקצועות שעליהם נבחנים בבחינות חיצוניות. זה לא פשוט, זה ייקח זמן. אבל צריך להיות הכיוון של התמקדות במקצועות הליבה. ציינתי את הנקודות ואת התכניות של חיזוק מקצועות הליבה". 1. עוד באותו חודש, אוגוסט 2009 , מינה מנכ"ל המשרד ד"ר שמשון שושני צוות בראשות מנהלת אגף הבחינות דאז שמתפקידו לגבש המלצות בעניין צמצום מקצועות הבחירה לבגרות. בהמלצות הצוות , שהוגשו בנובמבר 2009 , פורטו שישה תבחינים שעל פיהם הוא המליץ לבחון את מקצועות הלימוד ולהחליט איזה מהם לגרוע ממצבת מקצועות הבחירה. על סמך התבחינים הללו מיפה הצוות 27 מקצועות אפשריים לביטול, ובהם הן מקצועות טכנולוגיים כמו תחזוקת מערכות מכאניות ומערכות בקרת א קלים והן מקצועות עיוניים כמו מדעי כדור הארץ; מקצועות ממדעי החברה כמו פסיכולוגיה, סוציולוגיה, כלכלה ומדעי המדינה; קולנוע; תיאטרון ותקשורת. ב- 18.1.10 התקיימה ישיבה בהשתתפות השר, המנכ"ל, נציגי המזה"פ והמינהל הטכנולוגי שבה "נערך מיפוי מדוקדק יותר וגובשה החלטה למקד את הצמצום בעיקר במקצועות הטכנולוגיים". בישיבה הוחלט לבטל שלושה מקצועות - הוראה והדרכה, מערכות מידע ממוחשבות וחינוך לקריירה, ולאחד עשרה מקצועות במסלול הטכנולוגי לכדי חמישה. במקצועות העיוניים לא נעשה צמצום, ובד בבד אושרה הוספת השפות איטלקית וסינית. בתשובתו מסר המשרד כי מתבצע צמצום בעיקר במקצועות הטכנולוגיים, כדלהלן: אוחדו ההתמחויות "תכנון הנדסי של מבנים" ו"אדריכלות" וכך צומצמו שלושה שאלוני בחינה; ביטול ההתמחות במקצועות "מערכות מידע ממוחשבות", "קירור ומיזוג אוויר" ו"הוראה והדרכה" הביא לצמצום של 13 שאלוני בחינה. 2. בדצמבר 2010 פנה יו"ר המזה"פ דאז, לאחר התייעצות עם מנהלת האגף לחינוך על-יסודי במינהל הפדגוגי, אל מנכ"ל המשרד והציע להקים ועדה ציבורית שתבדוק, בין היתר, את "מידת החיוניות של מקצועות לימוד שהתווספו בשנים האחרונות למערכת השעות בבתי הספר על יסודיים ( כגון: משפטים, יחסים בין לאומיים, קרימינולוגיה, רפואה, ביוטכנולוגיה ועוד). האם משרד החינוך צריך לעודד מקצועות שונים או שהוא צריך לעצור אותם?". סוגיה נוספת שהעלה במכתבו הייתה "עד כמה מקצועות הבחירה המרובים החלישו את מקצועות הליבה (את המדעים, את מדעי הרוח ואת מקצועות המורשת)?". עוד באותו חודש פנה יו"ר המזה"פ דאז בעניין האמור לשר על מנת שישקול הקמת ועדה כזו. הוא נימק את דבריו בכך ש"אחרי קרוב לשנה שאני מכהן בתפקידי אין לי ספק כי ללא ועדה חיצונית לא נפתור את בעיית 165 מקצועות הלימוד בחינוך העל יסודי בישראל ואת בעיית 650 בחינות הבגרות בארץ". הוא הוסיף כי הוא משוכנע שבחינה חשובה זו עולה בקנה אחד עם יעדי המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למזה"פ, כי ראוי שתקיים בחינה באשר לסוגיות שהעלה יו"ר המזה"פ דאז ותעביר את מסקנותיה בנושא זה לשר ולמנכ"ל. במועד סיום הביקורת באוגוסט 2011 לא עמד המשרד ביעד שהציב לעצמו של צמצום מספר מקצועות הבחירה לבגרות ב-25%. משרד החינוך 783 . בפברואר 2012 השיב שר החינוך למבקר המדינה כי ישנה תפישה חינוכית ברורה העומדת מאחורי ההחלטה להשאיר מגוון רחב של מקצועות לימוד בבתי הספר העל יסודיים. הרציונאל נובע ממטרות החינוך בישראל להשאיר במעגל הלומדים אוכלוסייה רחבה והטרוגנית. בד בבד עם הרצון למנוע נשירה אנו פותחים אפשרות לתלמידים לגלות עניין במקצועות מגוונים (כמקצועות בחירה), אשר מגדילים את סיכוי הישארותם במערכת. עוד השיב השר כי בתחומים שבהם נוצר פיצול יתר לתת מקצועות הוא פעל לצמצום המקצועות בתחום המדובר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי יש מקום לבחון אם התפישה החינוכית האמורה מתיישבת עם היעד שהציב המשרד בדבר צמצום מקצועות הבחירה בחטיבה העליונה ב-25% . .סיכום .נושא מערך מקצועות הלימוד במערכת החינוך נמצא בליבת העבודה של משרד החינוך, והטיפול בו מחייב התמודדות מורכבת הן במישור הפדגוגי והן במישור הארגוני-מינהלי. על משרד החינוך לשפר את הליכי הטיפול, הבחינה והאישור שהוא מקיים בנושא זה בהתאם לממצאיו של דוח זה. על המשרד לגבש את רשימת המקצועות המלאה והעדכנית של כלל מקצועות הלימוד במע רכת החינוך לפי קבוצות גיל, ולהקפיד לנהל את המידע בנושא זה באופן שוטף. כמו כן עליו לקבוע נוהל אשר יפרט את הליכי הבחינה, האישור והיישום בנוגע להוספת מקצוע למערכת החינוך. ראוי כי המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך תפעל באמצעות גופים מייעצים אשר ניתן להקימם על פי הוראות התקנות. כמו כן עליה להיות שותפה מרכזית בהליכים המתקיימים בנושא הוספה וגריעה של מקצועות לימוד. על המשרד לגבש תכנית מפורטת אשר תביא להשגת היעד שקבע בעניין צמצום מספר מקצועות הלימוד.

תקציר:
 משרד החינוך 771 .מקצועות הלימוד בבתי הספר .תקציר .החינוך הממלכתי ניתן, על פי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג - 1953 (להלן- החוק), מאת המדינה. מטרות החוק הן, בין היתר, לימוד תולדות העם היהודי והזיקה למדינת ישראל; טיפוח סקרנות אינטלקטואלית, מחשבה עצמאית ויזמה; פיתוח מודעות וערנות לתמורות ולחידושים; ביסוס ידיעותיהם של הילד והילדה בתחומי הדעת והמדע השונים, ביצירה האנושית לסוגיה ולדורותיה, ובמיומנויות היסוד שיידרשו להם בחייהם כבני אדם בוגרים בחברה חופשית; וכן עידוד פעילות גופנית ותרבות פנאי. האחריות להשגת מטרות החוק מוטלת על משרד החינוך (להלן - המשרד), ושר החינוך (להלן - השר) מופקד על ביצוע הוראותיו. הסמכות העליונה בכל הנושאים הפדגוגיים של מערכת החינוך והזרוע להתוויית המדיניות הפדגוגית של המשרד היא המזכירות הפדגוגית במשרד (להלן - המזה"פ). במערכת החינוך מלמדים מקצועות רבים, ובהם: מתמטיק ה ומדעים, שפות, מקצועות הרוח והחברה ומקצועות טכנולוגיים, במהלך הלימודים בחטיבה העליונה (להלן - חט"ע) ובסיומם נבחנים התלמידים בבחינות הבגרות. זכאותו של תלמיד לתעודת בגרות מותנית בכך שיעמוד בהצלחה בבחינות בגרות במקצועות חובה (ליבה) ובמקצועות בחירה. מפעם לפעם עולה הסוגיה של היצע מקצועות הלימוד שהמשרד מציע במערכת החינוך בכלל ושל היצע מקצועות הבחירה לבגרות בפרט. יש הגורסים שיש צורך לצמצם את היצע מקצועות הבחירה, ומנגד יש הטוענים כי יש לשמור על מגוון אפשרויות הבחירה ואף להרחיבו. .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ -אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא מקצועות הלימוד במערכת החינוך. בביקורת נבחנו ההיבטים האלה: רשימת מקצועות הלימוד המאושרים במערכת החינוך; נוהל להוספה או לגריעה של מקצוע לימוד במערכת החינוך; מעורבות המזכירות הפדגוגית בהחלטה בדבר הוספה או גריעה של מקצוע לימוד; ופעולות המשרד לצמצום היצע מקצועות הבחירה לבגרות. הבדיקה נעשתה ביחידות המשרד ובהן המזכירות הפדגוגית, המינהל הפדגוגי, מינהל תקשוב ומערכות מידע ומינהל הכשרה ופיתוח מקצועי של עובדי הוראה. .עיקרי הממצאים .1. במשרד אין רשימות מלאות ומעודכנות של מקצועות הלימוד ה נלמדים בבתי הספר היסודיים, בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות. בנסיבות אלה 772 דוח שנתי62 . ,חסרה למשרד תשתית מידע מסודרת ועדכנית האמורה לשמש בסיס לטיפול למעקב ולקבלת החלטות בנושא זה. 2. נמצא כי אין למשרד הוראות וכללים לקיום הליכי הבדיקה, האישור והטיפול בכל הנוגע להוספת מקצוע לימוד למערכת החינוך או לגריעתו. 3 . תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז - 1956 (להלן- תקנות החינוך או התקנות) קובעות כי המזכירות הפדגוגית רשאית למנות ועדות ולאצול לוועדה סמכויות מסמכויותיה. עוד רשאית המזכירות הפדגוגית על פי התקנות להקים מועצה מייעצת. באוקטובר 2010 גיבש יו"ר המזה"פ רשימת מועמדים לאיוש ועדת קבע למזה"פ. כמו כן גיבש הצעה לכינון מועצה מייעצת. במועד סיכום הביקורת, פברואר 2012 , טרם הוקמו הגופים המייעצים האמורים. לעניין זה העיר משרד מבקר המדינה כי לאיושם ולהפעלתם של הגופים המייעצים האמורים ע שויה להיות תרומה ממשית לחיזוק הפעילות המקצועית שמקיים המשרד בתחום הפדגוגי בכלל, ולהליכים המתקיימים בקשר להוספה ולגריעה של מקצועות לימוד בפרט. 4. בשנת 2009 נוסף מקצוע בחירה לבגרות- סינית; השפה האיטלקית חזרה להיות מקצוע בחירה לבגרות; נוסף נושא לימוד - חינוך פיננסי; תכנית ההעשרה "מורשת ותרבות ישראל" הוסבה למקצוע. מהממצאים עולה כי ההחלטות של הנהלת המשרד על עצם הוספת המקצועות הללו לא לוו כנדרש בהתייעצויות עם הדרגים המקצועיים במזכירות הפדגוגית. 5. אחד מהיעדים שהציב המשרד לשנים 2009 -2010 היה צמצום מקצועות הבחירה ב-25% .. נמצא כי המשרד לא עמד ביעד זה .סיכום והמלצות .נושא מערך מקצועות הלימוד במערכת החינוך נמצא בליבת העבודה של משרד החינוך, והטיפול בו מחייב התמודדות מורכבת הן במישור הפדגוגי והן במישור הארגוני-מינהלי. על משרד החינוך לשפר את הליכי הטיפול, הבחינה והאישו ר שהוא מקיים בנושא זה בהתאם לממצאיו של דוח זה. על המשרד לגבש את רשימת המקצועות המלאה והעדכנית של כלל מקצועות הלימוד במערכת החינוך לפי קבוצות גיל, ולהקפיד לנהל את המידע בנושא זה באופן שוטף. כמו כן עליו לקבוע נוהל אשר יפרט את הליכי הבחינה, האישור והיישום בנ וגע להוספת מקצוע למערכת החינוך כמו כן לגריעתו. ראוי כי המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך תפעל באמצעות גופים מייעצים אשר ניתן להקימם על פי הוראות התקנות. כמו כן עליה להיות שותפה מרכזית בהליכים המתקיימים בנושא הוספה וגריעה של מקצועות לימוד. על המשרד לגבש תכנית מפורטת אשר תביא להשגת היעד שקבע בעניין צמצום מספר מקצועות הלימוד. .