מטלות רוחב/תופעת ה_מאכערים_ בשירות הציבורי

 ♦ . .מבוא .1. משרדי הממשלה, גופי השלטון המקומי ורשויות ציבוריות אחרות (להלן - השירות הציבורי) מספקים מגוון רחב של שירותים לציבור. אם מבקשי השירותים האמורים מתקשים לקבלם, עקב אי -זמינותו של המידע הנדרש לצורך קבלת השירותים או עקב הנהלים המסובכים הנדרשים לשם קבלתם, הם עשויים לפנות לאנשים שייצגו אותם לפני השירות הציבורי לצורך קבלת השירותים (להלן - מייצגים). השימוש במייצגים עשוי להקל על מבקשי תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי 103 .השירות, בייחוד מאחר שלעתים נדרש ידע מקצועי כדי לטפל ביעילות בנוהלי קבלת השירות וכדי לקבלו במהירות. אין פסול בפעולתם של המייצגים, ובלבד שהייצוג נעשה כחוק ובאופן מקצועי ואינו פוגע בשירות הניתן למקבלי השירות שאינם מיוצגים. ל"מאכער" יש, בדרך כלל, שני מאפיינים. הראשון הוא ייצוג בלתי מקצועי. להבדיל ממנו, בעל מקצוע כדוגמת עורך דין, רואה חשבון, יועץ מס, מהנדס או אדריכל הוא בעל ההכשרה המקצועית הנדרשת לשם ייצוג. המאפיין השני הוא ייצוג לא אתי. גם בעל מקצוע המורשה לעסוק בייצוג שאינו פועל באופן אתי (למשל, מייצג העושה שימוש בקשרי חברות, קשרי משפחה, קשרים פוליטיים, או באמצעים פליליים, כגון מתן שוחד או טובות הנאה) יכונה "מאכער". 2. תופעת ה"מאכערים", המייצגים רבים ממבקשי השירותים לפני הגופים הציבוריים נותני השירות, נגרמת בעיקר עקב הליקויים במבנה השירות הציבורי ובתהליכי עבודתו: אם השירות ניתן בפרק זמן סביר וללא עיכובים מיותרים ואם הוא אפקטיבי (כלומר, ממלא את צורכי מבקש השירות), גדלה הסבירות שמבקשי השירות יפעלו בעצמם לקבלתו ולא יזדקקו לייצוג. כמו כן הביקוש למייצגים רב יותר ככל שהמידע על הפעולות שעל הציבור לבצע לצורך קבלת השירות זמין פחות לצ יבור; ככל שהנהלים הנדרשים לשם קבלת השירות מורכבים יותר ומחייבים ידע מקצועי רב יותר; וככל שמצבו של מבקש השירות גרוע יותר (למשל מבחינה חברתית -כלכלית, מבחינת השכלתו או מבחינת שליטתו בשפה שבה ניתן השירות). יתר על כן, ככל שרמת ההסדרה והוויסות (רגולציה) גבוהה יו תר, הביקוש למייצגים רב יותר, שכן על מבקש השירות לבצע הליכים מורכבים וממושכים יותר לצורך קבלתו, אף על פי שהרגולציה נועדה להבטיח, בין היתר, מתן שירות איכותי, שוויוני ואפקטיבי לציבור. לתופעת ה"מאכערים" עלולות להיות השפעות שליליות על הנורמות האתיות בשירות הציבורי, על יעילות תפקודו ועל האמון שנותנים התושבים בשירות הציבורי ובמוסדות השלטון בכלל. תופעת ה"מאכערים" עלולה לגרום להשחתת נורמות ההתנהגות של עובדי הציבור ולפתוח פתח לקבלת שוחד וטובות הנאה; כמו כן התופעה עלולה לפגוע ברווחת הציבור, משום שהיא מאפשרת למספר קטן של "מאכערים" להפיק רווחים על חשבון הציבור הזקוק לשירותי הגופים הציבוריים; לפגוע בשוויוניות בכל הנוגע לקבלת שירותים ציבוריים; ולגרום לכך שהשירות הציבורי לא יהיה נכון להתייעל. 3. בפסיקה בעניין תופעת ה"מאכערים" באות לידי ביטוי שתי גישות באשר לתופעה. פסקי הדין בתחום הפלילי מדגישים את היבטיה השליליים של התופעה, ובעיקר את הפתח שהיא פותחת לביצוע עבירות אתיות ופליליות. כך ציין בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו3 : "תופעת 'המאכערים' היא אכן בבחינת רעה חולה. לרוע המזל, כמעט בכל תחום ניתן להיתקל ב'מאכערים' למיניהם, שמציגים עצמם כמתווכים בין זרועות השלטון לבין האזרח. עצם הרעיון כי יש צורך בתיווך כזה הוא רעיון פסול ומעוות, המאפיין משטרים שמדינת ישראל ודאי איננה שואפת להידמות להם. שירות ממשלתי כזה או אחר אמור להיות נגיש לאזרח. שיקולי הפקיד המספק את השירות אמורים להיות שיקולים ע נייניים, המתייחסים אך ורק לעובדות ולנסיבות הרלוונטיות, ולא למיהותו של האדם המבקש שירות זה או אחר. המציאות מוכיחה כי תופעת 'המאכערים' היא הנדבך הראשון המאפשר קיומה של תופעת שוחד, ומשום כך אין להקל בה". לעומת זאת, פסקי דין בתחום החוקתי-מינהלי מדגישים שיש להי מנע ככל האפשר מהתמודדות עם התופעה באמצעות הגבלת פעילות ה"מאכערים", באשר יש בכך משום פגיעה בחופש העיסוק; יתר על כן, כבר בפסק הדין הראשון שעסק במעמדו של חופש העיסוק נבחנה תופעת .__________________ .3 עפ 70526/04 ,)(מחוזי ת"אסבג נ' מדינת ישראל (לא פורסם). 104 דוח שנתי57ב .ה"מאכערים". בג"ץ הוציא את פסק הדין האמור ב- 1949 בעקבות עתירה שהוגשה לו בעניין החלטת המשטרה לאסור על כותבי בקשות לפעול כשלוחי לקוחותיהם במשרדי התנועה במחוז תל אביב4 . בפסק הדין האמור ביסס בג"ץ את מעמדו של חופש העיסוק כזכות יסוד בקבעו כי "כלל גדול הוא, כי לכל אדם קנויה זכות טבעית לעסוק בעבודה או במשלח-יד, אשר יבחר לעצמו, כל זמן שההתעסקות בעבודה או במשלח-יד אינה אסורה מטעם החוק" 5. בעתירה אחרת, שהוגשה כעבור כמה שנים, עתרו "מאכערים" נגד משרד התחבורה שמנע מהם, באמצעות הוראות פנימיות, להוסיף ולהגיש מטעם בעלי רכב בקשות לבדיקת הרכב ולרישויו6. גישתו של משרד התחבורה הייתה כי יש "לשים קץ לתופעה בלתי רצויה ואנטי- ציבורית, שהביקורת עליה רבתה, ובצדק, לעוקרה כליל מן השורש, לאחר שלא עלו יפה ניסיונות לצמצמה ולהסדירה בדרכים אחרות" 7 . בג"ץ הכריע לטובת העותר בנימוק שאין לשלול או להגביל את חופש העיסוק, בהיותו זכות יסוד, אלא על פי חקיקה מפורשת של המחוקק הראשי או של מחוקק המשנה שהמחוקק הראשי הסמיכו לעניין זה. עוד קבע בג"ץ כי באותו מקרה "לא כללו דבריו של המחוקק הראשי... הסמכה של מחוקק המשנה להתקין תקנה, שכוחה להגביל את חופש העיסוק"8. משנת 1992 חופש העיסוק מעוגן בחוק יסוד, ולפיכך הסדרת פעילות ה"מאכערים" באמצעות קביעת אמות מידה מותנית בעמידה בתנאי חוק יסוד זה, ובהם שיהיה זה בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בו, ובמידה שאינה עולה על הנדרש. 4. בחודשים פברואר -אוגוסט 2006 "בדק משרד מבקר המדינה את תופעת ה"מאכערים בשני גופים של השלטון המרכזי - במחוז תל אביב והמרכז ובמחוז ירושלים של אגף הרישוי במשרד התחבורה, ובמוסד לביטוח לאומי - ובשלטון המקומי. במסגרת הבדיקה בשלטון המקומי שלח משרד מבקר המדינה שאלון לעיריות. .תופעת ה"מאכערים" באגף הרישוי במשרד התחבורה .פעילות ה"מאכערים" בעמדה הטכנית בחולון והיקפה .אגף הרישוי במשרד התחבורה (להלן - האגף) מפעיל משרדי רישוי במחוזות המשרד. בין תפקידי משרדי הרישוי: הנפקת רישיונות לכלי רכב חדשים; עדכון הנתונים ברישיונות כלי הרכב עקב שינוי ייעודם המקורי או עקב ביצוע שינויים טכניים מהותיים ברכב; חידוש רישיונות כלי רכב שבוטלו. במשרדי הרישוי פועלת עמדה טכנית ובה נ בדקים כלי הרכב לצורך זיהוי, רישום ועדכון הנתונים שעל משרד הרישוי לרשום ברישיונות. מבדיקת המסמכים במשרדי הנהלת האגף ובשני משרדי הרישוי (המשרד בחולון, המופקד על הטיפול במחוז תל אביב והמרכז, והמשרד בירושלים, המופקד על הטיפול במחוז ירושלים .__________________ .4 בג"ץ49 /1 , סלומון שלמה בז'רנו ואח' נ' שר המשטרה, פ"ד ב ( 1 '), עמ80. 5 .שם 6 בג"ץ 337/81 , שלמה מיטרני ו -8 אח' נ' שר התחבורה, לז(3 )337. 7 'שם, עמ341. 8 'שם, עמ358. תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי 105 .והדרום) עולה שעקב הע ומס הכבד בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון רבים מהפונים נאלצים להמתין זמן רב בעמדה, ולעתים עקב כך הם מפסידים יום עבודה. בעלי רכב רבים המבקשים לחסוך מעצמם את ההמתנה מסמיכים מייצגים לפעול בשמם, בהם "מאכערים" הגובים תשלום תמורת שירותיהם. בדרך כלל ה"מאכער" מייצג יותר מפונה אחד ומביא לעמדה כמה כלי רכב. כדי להקטין את העומס בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון וכדי "לצמצם את שיטת 'המאכערים' במשרד הרישוי בחולון אשר מציפים את המשרד... ומוציאים את דיבתו רעה ומונעים מתושבי המחוז לקבל שירות יעיל ובזמן", כדברי מנהל מחוז תל אביב והמרכז, הנחה מנהל המחוז עוד לפני שנת 2005 את עובדי משרדי הרישוי לתת שירות לבעלי רכב שאינם תושבי מחוז תל אביב והמרכז רק אם הם מגיעים בעצמם לקבל שירות. 1. משרד מבקר המדינה אמד את היקף הפעולות שבוצעו באמצעות "מאכערים" בעמדה הטכנית של משרד הרישוי בחולון בשנת 2005 . הבדיקה התבססה על קובץ של משרד התחבורה ובו נתונים על הפעולות שבוצעו בעמדה הטכנית בשנת 2005 :. הפעולות כללו רישום ורישוי של רכב חדש (להלן - הוספת רכב); רישום ורישוי של שינוי טכני שנעשה ברכב (להלן - שינוי טכני); חידוש רישיון רכב שבוטל (להלן - חידוש הרישיון). על פי נתוני אגף הרישוי, בשנת 2005 נרשמו במשרד הרישוי בחולון 43,153 :פעולות בשלושת תחומי הפעילות האמורים, כדלקמן 8,670 פעולות מסוג הוספת רכב; 29,605 פעולות מסוג שינוי טכני ו- 4,878 פעולות מסוג חידוש הרישיון. לפי בדיקת משרד מבקר המדינה, 27,743 (כ- 64% ) מהפעולות בוצעו בעמדה הטכנית בעקבות פניותיהם של מיופי כוח שייצגו את בעלי הרכב לפני משרד הרישוי. מיופי הכוח מהם פנו לעמדה לצורך ביצוע פעולות מעטות ומהם לצורך ביצוע פעולות רבות בשמם של אחרים. מיופי כוח שפנו לעמדה לביצוע חמישים פעולות ויותר בשנה באחד התחומים שצוינו לעיל נחשבים "מאכערים" בעיני משרד מבקר המדינה, היות שהייצוג בעמדה הטכנית משמש להם עיסוק. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבשנת 2005 בוצעו במשרד הרישוי בחולון 27,743 פעולות בעקבות פניותיהם של 11,010 :מיופי כוח, כמפורט להלן 25 "מאכערים" פנו למשרד לביצוע 24.7% ,"מכלל הפעולות. מכאן שה"מאכערים ששיעורם כ- 0.22% ,ממיופי הכוח, היו מעורבים בכרבע מהפעולות. יתר על כן13 "ה"מאכעריםשפנו לצורך ביצוע של לפחות מאה פעולות כל אחד היו מעורבים יחד בכ- 20% מכלל הפעולות שמיופי הכוח פנו למשרד לשם ביצוען; כל אחד פנה למשרד לביצוע 437 פעולות בממוצע ואילו מיופה כוח פנה למשרד לביצוע2.5 .פעולות בממוצע בלבד ניתוח הנתונים דלעיל מעלה שברבות מהפעולות מס וג "הוספת רכב" ו"שינוי טכני" המבוצעות בעקבות פניותיהם של מיופי הכוח בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון היה מעורב מספר קטן של "מאכערים". תלונות שקיבל משרד התחבורה ותצפית שעשו עובדי משרד מבקר המדינה העלו כי פעילותם של ה"מאכערים" בעמדה הטכנית בחולון פוגעת בציבור הפונים שאינו מיוצג בידי "מאכער": ה"מאכערים" מביאים את כלי הרכב לעמדה הטכנית בשעות הלילה ותופסים מקום בתור שעות רבות לפני פתיחת העמדה לקהל; בעלי רכב שאינם מיוצגים בידי "מאכערים" נדחקים לשולי 106 דוח שנתי57ב .התור, גם אם הם מגיעים בסמוך למועד פתיחת העמדה, ונאלצים להמתין שע ות לקבלת השירות. 2. שלב חשוב בהתמודדות עם תופעת ה"מאכערים" הוא בחינתה וניתוחה; על אגף הרישוי לאסוף נתונים על התופעה ולבדוק את היקפה כדי לקבוע מדיניות באשר להתמודדות עמה ולצמצום השפעותיה השליליות. מניתוח הנתונים אפשר ללמוד על זהותם של ה"מאכערים", על תחומי פעילותם ועל היקף פעילותם. הביקורת העלתה כי האגף לא אמד את היקף תופעת ה"מאכערים" בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון ולא בדק אם התופעה רווחת גם במשרדי הרישוי בשאר המחוזות. משרד התחבורה השיב למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו למפות את התופעה בכל משרדי הרישוי ולבחון את דרכי הטיפול בתופעה. .הסיבות להשתרשות תופעת ה"מאכערים" במשרד הרישוי בחולון .ממסמכי הנהלת אגף הרישוי ומתלונות שהגישו אזרחים ולפיהן ניתן להם שירות לקוי בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון עולה כי תופעת ה"מאכערים" במשרד הרישוי בחולון מקורה בכמה סיבות, ובהן עומס רב שנגרם עקב מתן שירותים לכלי רכב שבעליהם אינם תושבי מחוז תל אביב והמרכז והפרת נהלים במשרדי הרישוי באשר לתנאים שמיופי הכוח מחויבים לעמוד בהם כדי לפעול בשם מקבלי השירות. מתן שירות לבעלי רכב ממחוזות אחרים: 1 . משרד הרישוי מפעיל עמדה טכנית גם במשרדי הרישוי בירושלים, בחיפה ובבאר שבע. כאמור, "כדי לצמצם את שיטת ה'מאכערים' במשרד הרישוי בחולון", הנחה מנהל מחוז תל אביב והמרכז לפני שנת 2005 את עובדי משרדי הרישוי לתת שירות לבעלי רכב שאינם תושבי מחוז תל אביב והמרכז רק אם הם מגיעים בעצמם לקבל שירות. אולם בשנת 2005 לא יושמה ההנחיה האמורה, ובשיעור ניכר מהשירותים שניתנו בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון לבעלי רכב ממחוזות אחרים היו מעורבים "מאכערים": בדיקת הנתונים העלתה כי בשנת 2005 פנו מיופי כוח לעמדה לצורך ביצוע 3,222 פעולות עבור בעלי רכב שאינם מתגוררים בתחום שעליו מופקד מחוז תל אביב והמרכז ( 11.6% מכל הפעולות שבהן היו מעורבים בשנת 2005 מיופי כוח ובכללם "מאכערים"); כי בעלי רכב רבים המתגוררים באזור ירושלים, חיפה ובאר שבע פנו באמצעות מיופי כוח לעמדה הטכנית בחולון ולא לעמדה הטכנית שבאזור מגוריהם, כמפורט להלן: 1,023 מהפעולות בעמדה הטכנית בחולון בוצעו עבור בעלי רכב מירושלים ( 23% ;)"מהן עבור "מאכערים 290 פעולות עבור בעלי רכב מחיפה ( 45% מהן בוצעו עבור "מאכערים"); ו-236 פעולות עבור בעלי רכב מבאר שבע ( 65% .)"מהן עבור "מאכערים תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי 107 .2. ב- 3.4.06 הנחה מנהל האגף את עובדי כל משרדי הרישוי לתת שירות בכל עמדה טכנית לכל הפונים, ללא קשר למקום מגוריהם ולהיותם מיוצגים בידי אחר - הנחיה המנוגדת, כאמור, להנחיה הקודמת. אמנם יש בהנחיה זו כדי לשפר את השירות ולאפשר לכל תושבי הארץ לקבל שירות בעמדה הטכנית בכל אחד ממשרדי הרישוי, אולם הדבר עלול להגביר את העומס בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון ובכך לפגוע בשירות הניתן בה. על כן מן הראוי לבחון מחדש את ההנחיה האמורה, ולהביא בחשבון מחד את הצורך לשפר את השירות הניתן ללקוחות באמצעות הגברת הנגישות של כלל תושבי הארץ לשירותי המשרד, ומאידך את הצורך למנוע פגיעה בשירות הניתן בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון באמצעות צמצום העומס. משרד התחבורה השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא נאלץ להפנות מבקשי שירות לעמדה הטכנית בחולון בגלל בעיות תפעול וארגון רבות בעמדות הטכניות במשרדי הרישוי בירושלים ובבאר-שבע. לאחר מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2006 , פרסם מנהל אגף הרישוי הנחיה ולפיה חובה לטפל בכל רכב שמגיע לעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון, גם אם בעל הרכב מתגורר במחוז אחר. עוד נקבע בהנחיה כי מייצג יהיה זכאי לקבל שירות עבור רכב אחד בלבד, ואם הוא מבקש שירות עבור יותר מרכב אחד, הוא רשאי לחזור לסוף התור או לבוא לעמדה במועד אחר. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה לפתור את בעיות התפעול והארגון בעמדות הטכניות על מנת לספק שירות ראוי ל"קהל לקוחותיו" ולאפשר להם לקבל את השירות במקום הקרוב לאזור מגוריהם. הפרת נהלים : הוראות האגף קובעות את סדרי העבודה במשרדי הרישוי באשר למתן שירות לפונים המבקשים להיות מיוצגים בידי אחרים. בהוראות משנת 2001 ,נאמר, בין היתר שעל עורך דין או רואה חשבון לחתום על ייפוי כוח של תאגיד המסמיך מייצג לפעול בשמו. הדבר נעשה כדי למנוע זיוף של ייפויי כוח. משרד הרישוי מבצע הן רישום ממוחשב של הבקשות לרישוי רכב והן רישום ידני בתיקי הבקשות. משרד מבקר המדינה בדק את 175 תיקי הבקשות לרישוי רכב שהוגשו במשרד הרישוי בחולון בחודשים מאי -יוני 2006 ו-25 בקשות שהוגשו במשרד הרישוי בירושלים בחודשים האמורים. בבדיקה במשרד הרישוי בחולון נמצאו בקשות לרישוי כלי רכב של תאגיד שהגישו מייצגים שייפויי הכוח שהיו ברשותם לא הוחתמו בידי עורך דין או רואה חשבון, שלא כנדרש. היעדר הקפדה על קיום ההוראות עלולה לגרום להגברת פעילותם של "מאכערים" במשרד הרישוי בחולון. משרד התחבורה השיב למשרד מבקר המדינה כי באוקטובר 2006 הוא שלח הוראה כתובה לכל משרדי הרישוי ולפיה השירות בעמדה הטכנית יינתן למיופי כוח של תאגיד אך ורק אם יש בידם ייפוי כוח מקורי החתום בידי עורך דין. 108 דוח שנתי57ב . .פעולות האגף לשיפור השירות .במצב המשפטי הקיים האגף אינו יכול להגביל את פעילותם של ה"מאכערים". לפיכך, על מנת להבטיח את זכותו של הציבור לקבל שירות הולם גם ללא הסתייעות ב"מאכערים", מתבקשת נקיטת צעדים לשיפור השירות. העמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון שוכנת במבנה הסמוך למשרד הרישוי, וה שירות בעמדה ניתן לקהל בשעות הבוקר. בתהליך המתבצע במשרד הרישוי בחולון כמה שלבים: קבלת טופס בקשה לרישום רכב אצל פקידת קבלת הקהל במשרד הרישוי; בדיקה בעמדה הטכנית, מילוי טופס הבקשה לרישום רכב וחתימתו בידי הבוחן; ביצוע טסט שנתי במכון הרישוי; חזרה לפקידת הקבלה במשרד הרישוי לצורך הנפקת הרישיון לרכב. 1. משרד מבקר המדינה עיין בתלונות על שירות לקוי במשרד הרישוי בחולון שהוגשו למשרד התחבורה ולנציבות תלונות הציבור; מהתלונות עולה כי ציבור הפונים הלין על כמה ליקויים, ובהם העומס הרב בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון; העומס נגרם, לטענת המתלוננים, מאחר שה"מאכערים" מביאים לעמדה הטכנית עשרות כלי רכב בלילה שלפני פתיחת העמדה כדי לעמוד בתחילת התור, ובכך מעכבים את הטיפול הניתן לפונים שהגיעו לעמדה לקבלת טיפול סמוך לשעת פתיחתה ושלא יוצגו בידי "מאכערים"; העומס נגרם גם עקב מתן שירות לפונים שאינם תושבי מחוז תל אביב והמרכז. עוד הלינו הפונים שעקב היעדר הדרכה בעניין נוהלי קבלת השירות בעמדה ועקב היעדר בעל תפקיד המופקד על הנפקת הרישיונות בעמדה, הם נאלצו להמתין בתור כמה פעמים הן בעמדה והן במשרד הרישוי. לטענת המתלוננים, עקב ליקויים אלה לא קיבלו הפונים שלא יוצגו בידי "מאכערים" שירות הולם - הם נאלצו לחכות בעמדה ובמשרד הרישוי שעות רבות, וחלק מהם אף הפסידו בשל כך יום עבודה או כמה ימי עבודה. לדעת משרד מבקר המדינה יש לשפר את השירות הניתן בעמדה הטכנית בחולון: ניתן לעשות זאת באמצעות איוש העמדה בפקיד שידריך את הפונים בדבר נוהלי קבלת השירות, ימסור לנהגים את טפסי הבקשה לצורך מילוי הנתונים הנדרשים ויחתים אותם, וינפיק רישיונות לאחר סיום הבדיקה, או בדרך אחרת שתפשט ותייעל את השירות. 2. שעות קבלת הקהל במשרד הרישוי בחולון הן 07.30 -12.45 'בימים א -ה'; עד שנת 2006 פעל משרד הרישוי פעמיים בשבוע גם בשעות אחר הצהריים ומשנת 2006 הוא פועל פעם אחת בלבד בשעות אחר צהריים, עקב קיצוצים בתקציבו. עקב הצמצום בשעות קבלת הקהל נאלצים בעלי רכב המבקשים לקבל שירות בעמדה הטכנית להיעדר ממקום עבודתם לצורך קבלת השירות, והדבר מניע אותם לפנות ל"מאכערים" שיפעלו במקומם תמורת תשלום. לדעת משרד מבקר המדינה על אגף הרישוי לבחון הוספת שעות קבלת קהל במשרד הרישוי בשעות אחר הצהריים בכמה מימי השבוע. תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי 109 .3. סדרי הכוונת הקהל במשרד הרישוי בירושלים שונים מאלה הנהוגים במשרד הרישוי בחולון: מסוף מאי 2003 היה אמור לפעול בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בירושלים פקיד שתפקידו, בין היתר, לבדוק מסמכים ולהנפיק רישיונות רכב בו במקום. במועד הביקורת לא היה פקיד בעמדה הטכנית, ולפיכך שירות הנפקת הרישיונות לרכב ניתן במבנה אחר של משרד הרישוי, המרוחק כמה מאות מטרים מהעמדה הטכנית. . . עקבהשירות הלקוי בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון גדל הביקוש לשירותי ה"מאכערים" בעמדה, ולפיכך על משרד התחבורה לפעול לשיפור השירות שהוא נותן לציבור. ולשם כך עליו לשקול אם התועלת שיפיק מנקיטת אמצעים לשיפור השירות, למשל הוספת שעות קבלת קהל במשרד הרישוי ובעמדה הטכנית, הצבת פקיד בעמדה עצמה, או אמצעים אחרים, תצדיק את העלות הכרוכה בכך. משרד התחבורה, בהיותו גוף המשרת את הציבור, מחויב לתת לציבור שירות הולם, ולפיכך עליו לעשות כמיטב יכולתו כדי למנוע את העיכובים במתן השירות הנגרמים עקב פעילות ה"מאכערים" ובכך לצמצם את הפגיע ה בפונים שאינם מיוצגים בידי "מאכערים". .תופעת ה"מאכערים" במוסד לביטוח לאומי .המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) הוא מוסד ממלכתי לביטוח סוציאלי הפועל על פי חוק. המוסד גובה דמי ביטוח מכל התושבים לפי הכנסותיהם ומשלם גמלאות לזכאים על פי חוק. נוסף על כך המוסד נותן שירותי שיקום והכשרה מקצועית לנכים ולאלמנות ושירותי סיעוד וייעוץ לקשישים. בסעיף 386 , התשנ"ה]נוסח משולב[ לחוק הביטוח הלאומי- 1995 , מוגדרים הרשאים לייצג מבוטחים לפני המוסד לביטוח לאומי: "לא ייוצג אדם בפני המוסד אלא על ידי עורך דין, רואה חשבון, ידיד קרוב, נציג ארגון עובדים או מעבידים, נציג ארגון של יישובים חקלאיים או אדם אחר שנתקיימו בו התנאים שנקבעו לכך"9. במשך השנים התפשטה תופעת ה"מאכערים", מייצגים שאינם עומדים בתנאים שקבע חוק הביטוח הלאומי לייצוג או הפועלים באמצעים לא אתיים (כדוגמת שימוש בקשרים אישיים) ואף לא חוקיים. .__________________ .9 בהקשר זה יש לציין את הגבלות הייצוג החלות על עובדי ציבור שפרשו, המצוינות בחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט- 1969 , סעיפים2 ו-4. 110 דוח שנתי57ב .בספטמבר 2003 'פנתה מבקרת הפנים של המוסד למנכ"ל וציינה כי "תופעת 'המאכערים הולכת ומתרחבת, נעשית לרוב בצורה גלויה לעין כל ללא ניסיון הסוואה, כשהגבולות בין הלגיטימי, האפור והשחור הם דקים ומטושטשים... התופעה גורמת למוסד נזק כספי ותדמיתי, פוגעת לעיתים בציבור המבוטחים, מטרידה ומביכה את המוסד... אנו לא מצליחים להתמודד עמה". עוד ציינה מבקרת הפנים כי היא מקבלת עשרות פניות ממנהלי סניפים ומפקידים שמבקשים ממנה להנחות אותם כיצד לנהוג, וכי העמימות בכל הנוגע לייצוג מבוטחים לפני המוסד מקשה על עובדי המוסד ומשמשת קרקע פורייה לפריחת תופעת ה"מאכערים". מבקרת הפנים המליצה להקים ועדה שתתווה תכנית למאבק בתופעה. בעקבות זאת מינה מנכ"ל המוסד עוד באותו החודש ועדה, בהשתתפות מבקרת הפנים, ש"תבחן את מכלול הסוגיות הנוגעות להתפתחות התופעה ותציע דרכים להיאבק בה". הוועדה החלה לפעול בנובמבר 2003. הוועדה ניתחה את תופעת ה"מאכערים" במוסד באמצעות מידע על פעילויותיהם של ה"מאכערים" ועל הגורמים לתופעת ה"מאכערים", מידע שהסניפים שלחו לה לבקשתה, גיבשה המלצות לטיפול בתופעה בטווח הקצר והארוך והכינה בעבור סניפי המוסד ערכת הסברה בעניין תופעת ה"מאכערים", ובה מצוינים הגורמים לתופעה ודרכי ההתמודדות עמה. הוועדה הבחינה בין שני סוגים של "מאכערים" המייצגים לקוחות לפני המוסד: (א) בני אדם שיצרו קשרים עם עובדי המוסד ונעזרו בהם לצורך קידום ענייניהם. בין ה"מאכערים" מסוג זה שחשף המוסד בשנים האחרונות: אדם שסייע למבוטחים בגיבוש תביעות כוזבות ושהה שעות רבות בחברתו של מנהל סניף, וככל הנראה קיבל ממנו מידע באשר לאותם מבוטחים; עורך דין שיצר קשרים עם עובד המוסד וקידם את ענייניהם של לקוחותיו שהגישו תביעות כוזבות; "מודיע"10 של המוסד שניצל את קשריו עם מנהל הסניף כדי לסייע למבוטחות, ובתמורה לעזרתו סחט מהן כספים ותגמול מיני. (ב) עובדים לשעבר של המוסד שניצלו את הידע המקצועי שרכשו, את נקודות התורפה בנוהלי המוסד ואת קשריהם עם העובדים שהיו לפנים חבריהם לעבודה כדי לקדם את ענייניהם של הפונים. בין ה"מאכערים" מסוג זה שחשף המוסד ב שנים האחרונות: עובד לשעבר בתחום נפגעי עבודה שטיפל בתביעות של עובדי מפעלים לקבלת גמלת נכות בטענה שנפגעו בתאונת עבודה, טענות שנבצר מהרופאים להוכיח אם הן נכונות או כוזבות; עובד לשעבר שפתח בביתו סניף מאולתר וקיבל בו קהל בשעות קבועות, השתמש בטופסי המוסד ואף דיבר בטלפון עם עובדי המוסד כדי להסדיר את ענייני לקוחותיו; עובד לשעבר שהציג עצמו בכפר מגוריו כעובד המוסד שריכז תביעות של התושבים, הגיש אותן למוסד וקידם את הטיפול בהן; עובד לשעבר שבא לסניף לעתים קרובות וייצג מבוטחים לפני פקיד שהיה לפנים חברו לעבודה. לטענת המוסד , פעילות זו של ה"מאכערים" לסוגיהם גרמה לו נזקים, ובהם: "תשלום גמלאות שלא כדין... נזקים תדמיתיים למוסד בכך שהוא נתפס כמי שאינו דואג למיצוי זכויות ומשלם לרמאים על חשבון הזכאים באמת... יצירת עבודה מיותרת למערכת על ידי תלונות סרק ותביעות סרק... חסימת קשר ישיר ובלתי אמצעי בין המבוטח למוסד... ניצול המבוטחים... השחתת המערכת". הוועדה קבעה כי אלה הגורמים לתופעת ה"מאכערים": (א) ליקויים בתחום הארגון ותהליכי העבודה במוסד : תהליך הטיפול בתביעות ממושך, מורכב ומסורבל; זמן ההמתנה בסניף ממושך, שירות המענה הטלפוני אינו יעי ל ומתן התשובות .__________________ .10 אדם המסייע למוסד לביטוח לאומי באמצעותמסירת מידע. תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי 111 . לפונים מתעכב; החוק, התקנות והנהלים מורכבים; תהליכי הטיפול בבקשותיהם ובתביעותיהם של הפונים אינם שקופים. (ב) מאפייני ציבור הפונים למוסד : רבים מהפונים אינם דוברים עברית; הפונים אינם בקיאים בנוהלי הגשת התביעות ולפיכך אינם מודעים לזכויותיהם ואינם דורשים לממשן; הפונים מרגישים שהפקידים והרופאים במוסד נוהגים כלפיהם בעוינות; הפונים חוששים למלא את הטפסים שמא יטעו במילוים; ציבור הפונים אינו בוטח במוסד ובעובדיו; פונים רבים שייכים לקהילות שנותנות אמון רב יותר בגורם מתווך מאשר בשלטון. (ג) היחס ל"מאכערים" : ה"מאכערים" מכירים את הפרצות בנוהלי העבודה במוסד; לא ננקטים אמצעי הרתעה נגד ה"מאכערים"; אין מדריכים את העובדים שלא לשתף פעולה עם ה"מאכערים". באוגוסט 2004 הציגה הוועדה לפני מנכ"ל המוסד את המלצותיה באשר להתמודדות עם התופעה. המנכ"ל קיבל את ההמלצות והטיל עליה ליישמן. בין ההמלצות: הגברת המודעות של עובדי המוסד לתופעת ה"מאכערים"; הודעה בכתב לכל עובד שפרש מעבודתו שלפי חוק , התש"ל ]נוסח משולב [ )שירות המדינה (גימלאות - 1970 , נאסר עליו לעסוק במשך שנה בנושאים הנוגעים למוסד; הכנת מדריכים למבוטחים המגישים תביעות ובהם יפורטו ההטבות שלהן יהיו זכאים המבוטחים לפי תוכן תביעתם; הכנת מאגר מידע ממוחשב שיכלול פרטים על כל מי שמייצג מבוטח אחד או יותר לפני המוסד, ובהם שמו של המייצג, תעודת הזהות שלו וסוג הייצוג. מערכת המידע הממוחשבת במוסד אינה מערכת אינטגרטיבית - לכל אחת מהמחלקות המקצועיות של המוסד מערכת מידע משלה. במוסד הוקמה גם מערכת ממוחשבת לניהול הטיפול בפניות ובה מידע על הפונים ועל הפניות למוסד, וחוברו אליה מערכות המידע של עמדת הדלפק הקדמי (עמדה העוסקת בהכוונת הפונים, במתן מידע ובמתן שירות שאינו כרוך בפנייה למחלקות המקצועיות), מערך הש ירות הטלפוני ותחום הגבייה ממבוטחים שאינם שכירים בסניפי המוסד. מאפריל 2005 , בעקבות שכלול מערכת ניהול הפניות ניתן להזין למערכת מידע על מייצגים. במסגרת המשך הטיפול בתופעת ה"מאכערים" שלחה סמנכ"ל הגמלאות של המוסד באפריל 2006 מכתב למנהלי הסניפים ועובדיהם ובו פירטה את הצעדים המתוכננים לטיפול בתופעה, ובהם הנחיית פקידי הדלפק כיצד לסייע לפונים במימוש זכויותיהם והגדרת תפקיד של מנהלי סיכונים בסניפים, שיופקדו על איתור ליקויים ונקודות תורפה במערכת. בסיכום המכתב מצוין כי כל אימת שמייצג פונה למוסד יש להקפיד על מילוי ההנחיו ת ולמסור לו מידע רק אם ההנחיות מאפשרות זאת, וכי על כל עובד להשתתף במיגור תופעת ה"מאכערים". משרד מבקר המדינה סבור שהמוסד אכן נקט פעולות חשובות לטיפול בתופעת ה"מאכערים", ובהן הקמת ועדה לבדיקת התופעה ולגיבוש מדיניות לטווח הקצר ולטווח הרחוק בהתבסס על תוצאות הב דיקה; איסוף מידע על פעילות ה"מאכערים" באמצעות הפצת שאלון לסניפים וליחידות המטה ובאמצעות מערכת המידע הממוחשבת לשם ניתוח התופעה; הכנת מערך הסברה לכל עובדי המוסד, כדי להסב את תשומת לבם לתופעה ולנזקים שנגרמים בגינה. עם זאת, הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בעניין יישום המלצות הוועדה, המלצות שמנכ"ל המוסד אימץ, כאמור, באוגוסט 2004 , העלתה כי ביולי 2006 , :מועד סיום הביקורת, טרם הושלם יישומן של מקצת ההמלצות 112 דוח שנתי57ב .(א) הבדיקה העלתה, כי במערכות המידע המשמשות את המחלקות המקצועיות בתחומי הגמלאות בסניפי המוסד אין מידע על המייצגים. המוסד לביטוח לאומי השיב למשרד מבקר המדינה כי מאחר ומרבית הפונים לסניפים מגיעים לדלפק הקדמי הרי שמרביתם של הפונים נרשמים במערכת ניהול הפניות. משרד מבקר המדינה סבור כי בנוסף לרישומם של הפונים במערכת ניהול הפניות המחוברת לדלפק הקדמי, על המוסד לביטוח לאומי לתת את דעתו על הצורך לספק לעובדי המחלקות המקצועיות בתחומי הגמלאות את כל המידע הרלוונטי בזמן טיפולם בפונים אליהם. (ב) המוסד היה אמור להכין כמה סוגי מדריכים, לפי קבוצות המבוטחים שהוא מטפל בהן. המדריכים, המיועדים למבוטח המגיש תביעה חדשה, היו אמורים לכלול תרשים ז רימה המתאר את אופן הטיפול בתביעה, לוחות זמנים משוערים לטיפול בתביעה וההטבות שהמבוטח זכאי להן, אך המדריכים האמורים טרם הוכנו. המוסד השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא הכין דף מידע למבוטחים התובעים דמי אבטלה ובו מפורטים שלבי הטיפול בתביעה והפעולות שעליהם לבצע כדי לקבל את הגמלה, וכי הוא החל בהכנת דפי מידע במתכונת דומה העוסקים בתחומים נוספים. עוד ציין המוסד בתשובתו כי הוא נקט צעדים בכמה תחומים כדי לשפר את השירות לקהל המבוטחים ולצמצם את פעילות ה"מאכערים", ובהם: פיתוח מערכת לניהול תורים ולקיצור זמן ההמתנה לקבלת השירות; הפעלת מוקדים למתן מענה טלפוני לקהל המבוטחים ושילוב מוקדנים דוברי רוסית, ערבית ואמהרית במוקדים האמורים; הפעלת אתר אינטרנט ובו מידע על זכויות המבוטחים; העסקת מתורגמנים שתפקידם לסייע למקבלי השירות; הפעלת עמדות לשירות עצמי בפתחי הסניפים ובמקומות ציבוריים; ארגון סדנאות למוזמנים לוועדות רפואיות כדי להדריך אותם בעניין נוהלי העבודה של הוועדה. . . משרד מבקר המדינה סבור כי, בדומה לצעדים שנקט המוסד לביטוח לאומי, על גופי הממשלה המשרתים את הציבור ליזום בדיקה של תופעת ה"מאכערים" בתחומי פעילותם ולטפל בה, ובין היתר: לאסוף מידע על תופעה זו ולבצע בקרה עליה, באמצעות דיווחים שוטפים של יחידות השטח ויחידות המטה להנהלת הארגון על פעילות ה"מאכערים" לפי פרמטרים שייקבעו, מילוי שאלוני משוב וניתוח תקופתי סדיר על בסיס נתונים המצטברים במאגרי המידע של הארגון. בזכות זאת יהיה אפשר לבצע בקר ה שוטפת על האמצעים הנדרשים לטיפול בתופעת ה"מאכערים", להתאים אמצעים אלה לנסיבות ולצרכים המשתנים, לשפרם ולעשות הערכה תקופתית של תוצאות הטיפול. תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי 113 .תופעת ה"מאכערים" בעיריות .מוסדות הרשות המקומית מספקים לתושבי הרשות המקומית מגוון שירותים, בין היתר בתחומי הרווחה, החינוך, התברואה והתשתיות. הם מוסמכים לעסוק בהרשאה של פעילות התושבים בכמה תחומים ובפיקוח עליה, בעיקר בתחומי הבנייה והעסקים. תפעול מוסדות הרשות המקומית נעשה באמצעות מנגנון מינהלי מסועף, ותכופות הליכי רישוי הבנייה ורישוי העסקים הם ממושכים ומורכבים. מצב זה הוא בבחינת כר פורה לפעילות של "מאכערים" לקידום ענייניהם של תושבים ושל יזמים הנזקקים לשירותי מוסדות הרשות המקומית. 1. בשנת 2001 במסגרת דוח הביקורת השנתי, פרסמה מבקרת עיריית תל אביב דוח ביקורת על פעילותם של "מאכערים" בתחום רישוי הבנייה11 (להלן- הדוח). לפי ממצאי הדוח שיעור ניכר של משרדי המהנדסים והאדריכלים המוסמכים לפי החוק לטפל בבקשות לקבלת היתר בנייה נעזרים במיופי כוח: "הביקורת איתרה בתיקי הבניין, ייפויי כוח הניתנים לגורמים שונים (להלן - 'מאכערים') על ידי עורך הבקשה, לטפל בכל הקשור ב'הוצאת היתר בנייה, טופס 4 ותעודת גמר'". הדוח העלה כי השימוש ב"מאכערים" מזרז את הטיפול בבקשה לקבלת היתר הבנייה: בדיקה של 4,228 בקשות לקבלת היתרים העלתה כי ממועד הגשת בקשה לקבלת היתר עד קבלתו עוברים בממוצע 218 יום. לעומת זאת, אם נעשה שימוש במיופה כוח לאחר הגשת הבקשה, מתקבל ההיתר כעבור ימים מעטים בלבד, וכלשון הדוח, הטיפול בבקשה "קצר בצורה מפליאה וטכנית כמעט בלתי אפשרי"12. מנהל האגף לרישוי ופיקוח בעיריית תל אביב (להלן- מנהל האגף) ציין באוקטובר 2006 לפני נציגי משרד מבקר המדינה כי אי-אפשר למנוע באמצעים מינהליים מתן שירות ל"מאכערים" וכי חובה לתת את אותו שירות לכל הפונים. מנהל האגף הוסיף כי אף שביקש מהיועץ המשפטי לעירייה הנחיות בנוגע ל"מאכערים", הוא לא קיבל הנחיות בנושא. עם זאת מסר מנהל האגף כי כיום מתבצע באגף מעקב ממוחשב אחר כל בקשה שמוגשת לו, וכי כל הנתונים על הבקשה מוזנים למערכת המידע הממוחשבת של האגף, אם כי במערכת המידע לא מצוין אם הבקשה הוגשה באמצעות מייצג או באמצעות המבקש עצמו. כמו כן ננקטו בשנים האחרונות צעדים לשיפור השירות באגף, ובהם הדרכת העובדים בנושא הטיפול בבקשות; הקצאת אדריכל שתפקידו הוא אך ורק להדריך את הפונים בעניין הפעולות שעליה ם לבצע ובעניין המסמכים שעליהם להגיש כדי לקבל את שירותי האגף; מתן שירות אינטרנט המאפשר לכל מגיש בקשה לעקוב אחר שלבי הטיפול בבקשה. צעדים אלה הביאו, לדבריו, לידי זירוז הטיפול בבקשות המוגשות לאגף13. הצעדים שנקט האגף לרישוי ופיקוח כדי לשפר את השירות ולזרז את הטי פול בבקשות המוגשות לו הם רבי -חשיבות, באשר הם יאפשרו לפונים לאגף לפעול .__________________ .11 )"פעילות מיופי כוח מטעם עורכי בקשות ("מאכערים , דוח מבקר העירייה מס' 30 לשנת 2001 , כרך א', עיריית תל אביב-יפו, אוגוסט 2002 ', עמ 295-289 . 12 'שם, עמ294. 13 על פי נתונים שמסר מנהל האגף, משך הטיפול הממוצע בבקשות שהתקבלו בשנה מסוימת והטיפול בהם הסתיים באותה שנה היה 70 יום בשנת 2001 ופחת ל-48 יום בשנת 2005. 114 דוח שנתי57ב .בעצמם כדי לקבל את השירות בלא להזדקק לשירותיהם של "מאכערים". עם זאת, יש להגביר את הפיקוח על פעילותם של מיופי הכוח, בין היתר באמצעות תיעוד פעילותם במערכת המידע הממוחשבת של האגף. 2. משרד מבקר המדינה בדק את תופעת ה"מאכערים" המייצגים לקוחות לפני גופי השלטון המקומי ואת דרכי פעולתם של ה"מאכערים". במסגרת הבדיקה נשלחו לעיריות שאלונים בנושא הצעדים שנקטו לטיפול בפעילות ה"מאכערים" בשלושה מתחומי אחריותן: רישוי בנייה; רישוי עסקים; גביית ארנונה ואגרות ( להלן - השאלון). 18 עיריות ציינו בתשובתן לשאלון כי בגופי השלטון המקומי שברשותן פועלים "מאכערים" באחד או יותר מהתחומים האמורים. בשאלון נבדק אילו צעדים נקטה העירייה בתחומי אחריותה שפועלים בהם "מאכערים", ולהלן יפורט שיעור העיריות שנקטו כל אחד מצעדים אלה: .ארנונה .ואגרות רישוי .עסקים רישוי בנייה הצעד לטיפול בתופעת ה"מאכערים" .10% 0% 6% ניתוח התופעה .30% 27% 44% דיונים בדרכים להתמודדות עם התופעה .60% 45% 56% ביצוע שינויים בתהליכי העבודה .50% 36% 44% הנחיית העובדים באשר להתמודדות עם התופעה .40% 18% 31% פיקוח מוגברעל תיקים .40% 46% 50% הקמת עמדות סיוע וייעוץ לתושבים .0% 0% 6% הדרכת עובדים שפרשו מהגוף הציבורי בעניין .מגבלותיהם באשר לייצוג תושבים לפני אותו גוף .0% 9% 6% בדיקת התופעה בידי המבקר הפנימי מהנתונים עולה כי רוב העיריות שהשיבו לשאלון לא נקטו את רוב הצעדים הנדרשים לטיפול בתופעת ה"מאכערים". משרד מבקר המדינה סבור כי על העיריות שהשיבו לשאלון לפעול ביתר נחישות לטיפול בתופעת ה"מאכערים", תחילה באמצעות ניתוח התופעה, ולאחר מכן באמצעות הגברת הפיקוח והבקרה על תחומי הפעילות של העירייה שיש סבירות גבוהה שה"מאכערים" מרבים לפעול בהם. הסדרת ייצוג התושבים, הכוללת את ההליכים האלה: קביעת הגורמים הרשאים לייצג את התושבים, רישום של המייצגים ופיקוח על האופן שהם מייצגים את לקוחותיהם לפני משרדי ממשלה ולפני גופים ציבוריים נותני שירות ובהם העיריות, יש בה כדי לחזק את השקיפות ואת הנורמות המקצועיות והאתיות בתחום ייצוג הפרט לפני הרשות, ולכן יש בה כדי לצמצם את ההזדקקות ל"מאכערים". השאלון ששלח משרד מבקר המדינה לעיריות כלל חלק שני שמטרתו הייתה לבדוק הסדרת ייצוגם של התושבים לפני העירייה באמצעות מייצגים המטפלים ברישוי בנייה, רישוי עסקים וגביית ארנונה ואגרות עבור לקוחותיהם. תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי 115 . מטרת חלק זה של השאלון הייתה לבדוק אילו מהצעדים שיפורטו להלן נקטה כל עירייה להסדרת ייצוג התושבים בתחומי אחריותה שפועלים בהם "מאכערים": קביעת נוהל ובו מוגדרים המורשים לייצג את התושבים; הסדרת הליכי הרישום של המורשים לייצג את התושבים; ביצוע בקרה כדי לוודא שלכל המייצגים יש ייפוי כוח תקף; הכנת רשימה של המורשים לתת שירותי ייצוג ופרסומה בקרב הפונים. להלן יפורט שיעור העיריות שנקטו כל אחד מהצעדים האמורים: .ארנונה .ואגרות רישוי .עסקים רישוי .בנייה הצעד לטיפול בתופעת ה"מאכערים" .0% 9% 13% הגדרת המורשים לייצג ועיגון ההגדרה בנוהל .0% 0% 6% הסדרת רישום המייצגים .30% 18% 25% ביצוע בקרה כדי להבטיח שלכל מייצג יש ייפוי כוח כנדרש .0% 9% 6% הכנת רשימה של המורשים לתת שירותי ייצוג ופרסומה בקרב .הפונים מהנתונים עולה כי, ככלל, העיריות שהשיבו לשאלון לא פעלו להסדרת הייצוג של התושבים: רוב העיריות לא הגדירו בנוהל את המורשים לייצג את התושבים לפני הגופים שבתחומי אחריותן ולא הסדירו את הליכי הרישום של המייצגים; רק כרבע מהעיריות האמורות וידאו כי יש ברשות המייצגים ייפויי כוח תקפים ורק עיריות מעטות הכינו רשימה של המורשים לתת שירותי ייצוג ופרסמו אותה בקרב הפונים. . לתופעת ה"מאכערים" השפעות שליליות על השירות הציבורי: היא פוגעת בשוויון ועלולה להשפיע לרעה על השירות שמוסדות המדינה נותנים לאזרחים מן השורה; עלולות להיות לה השפעות שליליות על טוהר המידות בשירות הציבורי - ואכן, לא אחת נכרכים בה מעשי שוחד ומתן טובות הנאה; היא פוגעת באמון הציבור ברשויות המדינה ומערערת את הבסיס לקיומה של מערכת שלטונית תקינה המקובלת על האזרחים. כדי לאפשר לשירות הציבורי לתת שירותים לציבור כנדרש ולשקם את תדמיתו, הנפגעת עקב פעילותם של ה"מאכערים", עליו לצמצם את הביורוקרטיה, לפשט ולייעל את הליכי מתן השירות ולתת שירות ידידותי ואדיב לציבור; כמו כן עליו לפקח על פעילותם של המייצגים וליצור נורמות שיבטיחו את טובת הציבור ואת יעילות השירות וימנעו את הפגיעה בטוהר המידות בשירות הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על גופי השירות הציבורי לבצע בקרה על המייצגים הפועלים בתחומו ולהסדירה בנהלים. מן הראוי שאמצעי הבקרה על שירותי הייצוג יכללו, בין היתר, הקמת מאגר מידע בגוף הציבורי נותן השירות על פרטי הגורמים המייצגים לפניו לקוחות; תיעוד מלא של הפעולות שמבצעים המייצגים עבור לקוחותיהם; בדיקות מדגמיות ותקופתיות של תיקים שבהם פעלו מייצגים; ביצוע 116 דוח שנתי57ב .תחלופה תקופתית בין פקידי הגוף נותן השירות כדי למנוע יצירת קשר בין מייצג לאחד הפקידים; ובכל הנוגע לתחומי ייצוג מורכבים, הדורשים ידע מקצועי של המייצג, ליזום הסדרה בחקיקה של תנאי רישוי והכשר ה שעל המייצגים לעמוד בהם.

תקציר:
 99 .תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי . .תקציר .משרדי הממשלה, גופי השלטון המקומי ורשויות ציבוריות אחרות (להלן - השירות הציבורי) מספקים מגוון רחב של שירותים לציבור. אם מבקשי השירותים האמורים מתקשים לקבלם, עקב אי -זמינותו של המידע הנדרש לצורך קבלת השירותים או עקב הנהלים המסובכים הנדרשים לשם קבלתם, הם עשויים לפנות לאנשים שייצגו אותם לפני השירות הציבורי לצורך קבלת השירותים (להלן - מייצגים). יש בשימוש במייצגים כדי להקל על מבקשי השירות, בייחוד מאחר שלעתים נדרש ידע מקצועי כדי לטפל ביעילות בנוהלי קבלת השירות וכדי לקבלו במהירות. אין פסול בפעולתם של המייצגים, ובלבד שהייצוג מקצועי, נעשה כחוק ואינו פוגע בשירות הניתן למקבלי השירות שאינם מיוצגים. ה"מאכערים" מייצגים תמורת שכר רבים ממבקשי השירותים לפני הגופים הציבוריים נותני השירות. תופעת ה"מאכערים" נגרמת בעיקר עקב הליקויים במבנה השירות הציבורי ובתהליכי עבודתו: אם השירות ניתן בפרק זמן סביר וללא עיכובים מיותרים ואם הוא אפקטיבי (כלומר, ממלא את צורכי מבקש השירות), גדלה הסבירות שמבקשי השירות יפעלו בעצמם לקבלתו ולא יזדקקו לייצוג. לתופעת ה"מאכערים" עלולות להיות השפעות שליליות על הנורמות האתיות בשירות הציבורי, על יעילות תפקודו ועל האמון שנותנים התושבים בשירות הציבורי ובמוסדות השלטון בכלל. תופעת ה"מאכערים" עלולה לגרום להשחתת נורמות ההתנהגות של עובדי הציבור ולפתוח פתח לקבלת שוחד וטובות הנאה; כמו כן התופעה עלולה לפגוע ברווחת הציבור, משום שהיא מאפשרת למספר קטן של "מאכערים" להפיק רווחים על חשבון הציבור הזקוק לשירותי הגופים הציבוריים; לפגוע בשוויון ההזדמנויות בכל הנוגע לקבלת שירותים ציבוריים; ולגרום לכך שהשירות הציבורי לא יהיה נכון להתייעל. כדי לאפשר לשירות הציבורי לתת את השירות הנדרש לציבור ולשקם את תדמיתו שנפגעה עקב פעילותם של ה"מאכערים", על השירות הציבורי לצמצם את הביורוקרטיה, לפשט את הליכי מתן השירות ולפעול למתן שירות ידידותי ואדיב לציבור, וכן לפקח על פעילותם של המייצגים. בחודשים פברואר-אוגוסט 2006 בדק משרד מבקר המדינה את תופעת ה"מאכערים" בשנ י גופים של השלטון המרכזי - במחוז תל אביב 100 דוח שנתי57ב .והמרכז ובמחוז ירושלים של אגף הרישוי במשרד התחבורה, ובמוסד לביטוח לאומי. במסגרת הבדיקה בשלטון המקומי נבדקו כמה עיריות. .תופעת ה"מאכערים" באגף הרישוי במשרד התחבורה .במשרדי הרישוי שמפעיל אגף הרישוי במשרד התחבורה פועלת עמדה טכנית ובה נבדקים כלי הרכב לצורך זיהוי, רישום ועדכון הנתונים שעל משרד הרישוי לרשום ברישיונות. היה על אגף הרישוי לבדוק את היקף תופעת ה"מאכערים" במשרדי הרישוי כדי לקבוע מדיניות לצורך ההתמודדות עם התופעה וצמצום השפעותיה השליליות, ואולם האגף לא עשה כן. בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון יש פעילות ענפה של "מאכערים", ועקב כך הפונים שאינם מיוצגים בידיהם נאלצים להמתין שעות ארוכות לקבלת השירות. על פי נתוני אגף הרישוי, בשנת 2005 נרשמו במשרד הרישוי בחולון 43,153 פעולות. מבדיקת 27,743 פעולות שבוצעו בעמדה הטכנית בעקבות פניותיהם של 11,010 מיופי כוח עלה כי 25 "מאכערים" היו מעורבים ב- 24.7% מהפעולות האמורות. כלומר "מאכערים" ששיעורם כ - 0.22% ממיופי הכוח היו מעורבים בכרבע מהפעולות שבוצעו בעקבות פניותיהם של כלל מיופי הכוח. יתר על כן, 13 ה"מאכערים" שפנו לעמדה הטכנית לצורך ביצועשל לפחות מאה פעולות כל אחד היו מעורבים יחד בכ -20% מכלל הפעולות שבוצעו בעקבות פניותיהם של מיופי הכוח; כל אחד מהם פנה לעמדה לשם ביצוע 437 פעולות בממוצע ואילו כל אחד ממיופי הכוח פנה לעמדה הטכנית לביצוע 2.5 פעולות בממוצע בלבד. יוצא אפוא שמספר קטן של "מאכערים" מעורב ברבות מהפעולות המתבצעות בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון בעקבות פניותיהם של כלל מיופי הכוח. כדי להפחית את העומס בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון ולצמצם את פעילותם של ה"מאכערים", הורה מנהל מחוז תל אביב והמרכז לעובדי משרדי הרישוי לתת שירות לבעלי רכב שאינם תושבי המחוז רק אם הם מגיעים בעצמם לקבל שירות. בדיקת הנתונים העלתה כי ההנחיה האמורה לא יושמה וכי שיעור ניכר מבעלי הרכב שקיבלו שירות בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון, אף שאינם תושבי המחוז, נעזרו בשירותיהם של "מאכערים". .תופעת ה"מאכערים" במוסד לביטוח לאומי .תושבים רבים הפונים למוסד לביטוח לאומי לבירור זכויותיהם או להגשת תביעה לגמלה משתמשים בשירותיו של מייצג. על פי התיעוד של המוסד, במשך השנים התפשטה תופעת המייצגים הלא מורשים, היינו ה"מאכערים". המוסד הגדיר שני סוגים של "מאכערים": הראשון, מייצגים שיצרו קשרים עם עובדי המוסד ונעזרו בהם לצורך קידום ענייניהם וענייני מרשיהם; השני, עובדים לשעבר של המוסד שניצלו את תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי 101 . הידע המקצועי שרכשו, את נקודות התורפה בנוהלי המוסד ואת קשריהם עם העובדים שהיו חבריהם לעבודה כדי לקדם את ענייניהם של הפונים. המוסד אכן נקט בפעולות חשובות לטי פול בתופעת ה"מאכערים", ובהן: הקמת ועדה לבדיקת התופעה ולגיבוש מדיניות בהתאם; הוועדה אספה נתונים על התופעה באמצעות הפצת שאלון לסניפים וליחידות המטה, ולפי הנתונים האמורים היא גיבשה המלצות לטיפול בתופעה, ובהן הקמת מאגר מידע על המייצגים, הכנת תדריך הסברה בעניין הגשת תביעה למוסד והפצתו בקרב כל עובדי המוסד. אף שבאוגוסט 2004 ,אימץ מנכ"ל המוסד את המלצות הוועדה הביקורת העלתה כי ביולי 2006 , מועד סיום הביקורת, טרם הושלם יישומן של מקצת ההמלצות. .תופעת ה"מאכערים" בעיריות .גופי השלטון המקומי מספקים לתושבי הרשויות המקומיות מגוון שירותים, בין היתר בתחומי הרווחה, החינוך, התברואה והתשתיות, ומפקחים על פעילות התושבים, בעיקר בתחומי הבנייה והעסקים. תפעול מוסדות השלטון המקומי נעשה באמצעות מנגנון מינהלי מסועף, ותכופות הליכי ההסדרה והוויסות (הרגולציה), בייחוד הליכי רישוי הבנייה ורישוי העסקים, הם ממושכים ומורכבים. מצב זה הוא בבחינת כר פורה לפעילות של "מאכערים" המקדמים את ענייניהם של תושבים ושל יזמים המשתמשים בשירותי מוסדות הרשות המקומית. דוח ביקורת שפרסמה בשנת 2001 מבקרת עיריית תל אביב1 העלה כי השימוש ב"מאכערים" מזרז את הטיפול בבקשה לקבלת היתר הבנייה: בדיקה של 4,228 בקשות לקבלת היתרים העלתה כי ממועד הגשת בקשה לקבלת היתר עד קבלתו עוברים בממוצע 218 ,יום. לעומת זאת אם נעשה שימוש במיופה כוח לאחר הגשת הבקשה, מתקבל ההיתר כעבור ימים מעטים בלבד, וכלשון הדוח, הטיפול בבקשה "קצר בצורה מפליאה וטכנית כמעט בלתי אפשרי"2. מאז פורסם דוח זה, נקט אגף הרישוי והפיקוח בעירייה צעדים חשובים לשיפור השירות, ובהם הדרכת העובדים בנושא הטיפול בבקשות והקצאת אדריכל להדרכת הפונים הנזקקים לשירותי האגף. עם זאת, חשוב לציין כי יש להגביר את הפיקוח על פעילותם של מיופי הכוח, בין היתר באמצעות תיעוד פעילותם במערכת המידע הממוחשבת של האגף. משרד מבקר המדינה בדק את תופעת ה"מאכערים" המייצגים לקוחות לפני גופי השלטון המקומי ואת דרכי פעולתם באמצעות שאלון בנושא .__________________ .1 )"פעילות מיופי כוח מטעם עורכי בקשות ("מאכערים , דוח מבקר העירייה מס' 30 לשנת 2001 , כרך א', עיריית תל אביב-יפו, אוגוסט 2002 ', עמ 295-289 . 2 'שם, עמ294. 102 דוח שנתי57ב .הצעדים שנקטו העיריות לטיפול בפעילות של "מאכערים" בשלושה מתחומי אחריותן: רישוי בנייה; רישוי עסקים; גביית ארנונה ואגרות. 18 עיריות ציינו בתשובתן לשאלון כי בגופי השלטון המקומי שברשותן פועלים "מאכערים" באחד או יותר מהתחומים האמורים. באמצעות השאלון נבדק אילו מהצעדים שיפורטו להלן נקטה העירייה בתחומי אחריותה שפועלים בהם "מאכערים": ניתוח תו פעת ה"מאכערים" - בדיקת היקפה, הגורמים לתופעה והשפעותיה; כינוס דיונים באשר לדרכי ההתמודדות עם פעילות ה"מאכערים"; עשיית שינויים בתהליכי העבודה; הדרכת העובדים בעניין חומרת התופעה ובעניין הצורך להימנע מלשתף פעולה עם "מאכערים"; פיקוח מוגבר על התיקים שבהם מטפלים "מאכערים" או מייצגים שיש חשש כי הם "מאכערים"; הקמת עמדות סיוע וייעוץ שיספקו הדרכה ללא תשלום לתושבים המתקשים להתמודד עם הביורוקרטיה; הנחיית עובדים שפרשו מהגוף הציבורי בעניין המגבלות המוטלות עליהם באשר לייצוג תושבים לפני הגוף האמור; בדיקת פעילות ה"מאכערים" בידי המבקר הפנימי של העירייה. הבדיקה העלתה שרוב העיריות, מתוך אלו שהשיבו לשאלון, לא נקטו את רוב הצעדים המפורטים לעיל לטיפול בתופעת ה"מאכערים". הסדרת ייצוג התושבים כוללת הליכים של קביעת אמות המידה לייצוג, רישום המייצגים ופיקוח על פעילותם במשרדי ממשלה ובגופ ים ציבוריים נותני שירות, ובהם העיריות. הדבר נועד להגביר את השקיפות ולהגן על הנורמות המקצועיות והאתיות בכל הנוגע לייצוג הפרט לפני הרשות, ולכן יש בכך כדי לצמצם את ההזדקקות ל"מאכערים". לפיכך נבדקה באמצעות השאלון הסדרת ייצוגם של התושבים לפני העירייה בתחומי אחריותה שצוינו לעיל. הבדיקה העלתה כי ככלל העיריות לא פעלו להסדרת הייצוג של התושבים: רוב העיריות לא הגדירו בנוהל את אמות המידה לייצוג התושבים לפני הגופים שבתחומי אחריותן ולא הסדירו את הליכי הרישום של המייצגים; רק כרבע מהעיריות שהשיבו לשאלון וידאו כי יש ברשות המייצגים ייפויי כוח תקפים, ורק עיריות מעטות הכינו רשימה של המורשים לתת שירותי ייצוג ופרסמו אותה בקרב הפונים. .