שירות התעסוקה/סדרי רישום ודיווח - שירות התעסוקה

 ♦ . .מבוא .שירות התעסוקה (להלן גם - השירות) הוא תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 (להלן- החוק). החוק חוקק בהתאם לאמנה בין- לאומית שעליה חתמה מדינת ישראל4 , ולפיה על המדינות החתומות עליה להקים ולהפעיל שירות תעסוקה ממלכתי שיעניק שירותי השמה ללא תשלום לעובדים ולמעבידים כאחד. עיקר תפקידו של שירות התעסוקה הוא להגדיל ככל שניתן את היקף המועסקים במדינה, וזאת באמצעות יצירת מפגש בין דורשי עבודה ובין מעסיקים המציעים מקומות עבודה בתיווך השירות. התוצאה המצופה מפעולת התיווך הזאת של השירות היא הׂשמה בעבודה. .__________________ .4 אמנה של ארגון העבודה הבין-לאומי I.L.O. :המכונה Employment Service Convention 1958 . משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1105 . משנת1972 מותנית זכאותו של דורש עבודה (להלן גם- דו"ע) מובטל לדמי אבטלה מהמוסד לביטוח לאומי (להלן גם - הביטוח הלאומי) בכך שהוא יירשם בשירות התעסוקה כמחוסר עבודה. חוק , התשנ"ה]נוסח משולב[ הביטוח הלאומי- 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי), קובע כי אדם נחשב מובטל אם הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה ולשכת השירות לא הציעה לו עבודה מתאימה. משנת 1982 חויבו גם תובעי קצבת הבטחת הכנסה5 ברישום בלשכות התעסוקה, ואף הזכאות שלהם לקצבה מותנית בהתייצבות ורישום בשירות התעסוקה ובנכונותם לקבל כל "עבודה מתאימה" 6 . כלומר, מבחן תעסוקה - התייצבות ורישום בשירות התעסוקה ונכונות לקבלת כל "עבודה מתאימה", הוא תנאי לקבלת הקצבאות האמורות מהביטוח הלאומי. תקציבו השנתי של שירות התעסוקה בשנת 2009 היה כ-162 מיליון ש"ח. לשירות התעסוקה 70 לשכות בחמישה מחוזות, ומספר העובדים בתקן הוא כ -600 .עובדים בחודשים ספטמבר 2009- אוגוסט2010 בדק משרד מבקר המדינה כמה סוגיות בנוגע לדיווחיו של שירות התעסוקה. בדיקות השלמה וניתוח נתונים נמשכו עד ינואר 2011 . במסגרת הבדיקה נבחנו הדיווחים על השמת דורשי עבודה, סדרי הדיווח על ההשמות וטיב הנתונים, ונותחו נתונים לשנים 2008 ו-2009 . כמו כן נבדקו ההשפעות של הנתונים על חישוב שכר העידוד הנהוג בשירות התעסוקה. הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של שירות התעסוקה, בכמה לשכות תעסוקה ובמוסד לביטוח לאומי. .השמות עובדים והדיווח עליהן .1. סעיף2 לחוק קבע את תפקידיו של שירות התעסוקה כלהלן: "שירות התעסוקה ירכז ידיעות על המצב בשוק העבודה ועל מגמות ההתפתחות בו על מנת להסדירו; הוא יעסוק בהשגת עבודה לדורשיה ובהפניית עובדים לדורשיהם באמצעות לשכות שירות התעסוקה שהוקמו לפי חוק זה וישתף פעולה עם גופים אחרים בעניני הכשרה מקצועית והדרכה בבחירת מקצוע". המשימה העיקרית של השירות היא אפוא השמת עובדים בדרך של השגת עבודה לדורשי עבודה והפניית עובדים לדורשיהם באמצעות לשכות שירות התעסוקה. כל אזרח או תושב המדינה אשר נרשם במערכת המידע של השירות לאחר שפנה לאחת מלשכות השירות או לאתר האינטרנט של השירות על מנת לקבל שירות שהוא, בעיקרו, תיווך עבודה, מוגדר בשירות כדורש עבודה7 . שירות התעסוקה מכיר בחשיבות הנושא האמור, ואף מציין את היקף ההשמות כיעד מרכזי בתכניות העבודה שלו. לדוגמה, בתכנית העבודה לשנת 2009 נקבע .__________________ .5 המוסד לביטוח לאומי משלם קצבת הבטחת הכנסה לאנשים שאינם מסוגלים להבטיח לעצמם הכנסה מעבודה. 6 עבודה מתאימה הוגדרה בסעיף165 , התשנ"ה]נוסח משולב[ בחוק הביטוח הלאומי- 1995 , ובסעיף2 בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 . 7 על פי נוהל 30.22.01 ."של שירות התעסוקה בדבר "הגדרות בסיסיות בהשמה 1106 דוח שנתי62 . כי המטרה הראשונית של השירות היא השמת דורשי עבודה, וכי היעד שתוכנן לשנה זו היה 10,014 .השמות בכל חודש 2. ,מדי חודש בחודשו מציג שירות התעסוקה נתונים על מספר ההשמות שביצע ומפרסם אותם באתר האינטרנט שלו ובאמצעי התקשורת. כמו כן, הנהלת השירות מציגה את נתוני ההשמות בפני שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, בוועדות הכנסת, בפורומים בנושאי תעסוקה ובמפגשים שבהם משתתפים נציגי השירות. הנתונים על היקף ההשמות, מבין סך דורשי העבודה משמשים כאמור מדד מרכזי לבחינת יעילותו ותרומתו של השירות עצמו, אך מעבר לכך הם אמורים לשקף במידה מסוימת את מצב התעסוקה במדינה ולסייע בידי מקבלי ההחלטות לקבוע את המדיניות הראויה בתחום זה. נוכח האמור, חיוני שהדיווחים של השירות בדבר נתוני ההשמות יהיו מקיפים, מלאים ומדויקים ככל האפשר - תוך הוספת ניתוח כמותי ומילולי של השירות על מצב משק העבודה מזווית ראייתו. לא זו אף זו, עובדי לשכות התעסוקה מקבלים שכר עידוד8 בעיקר בגין שיעורי ההשמות שהם מבצעים. מנגנון שכר העידוד שנקבע הוא בתקרה של 20% תוספת לשכרם, וזאת החל בינואר 2006 . עלות שכר העידוד בשירות הגיעה לכדי5 מיליון ש"ח בשנת 2010 , לעומת כ-3.8 מיליון בשנת2009 וכ-2.2 מיליון בשנת2008 - כלומר העלות הכפילה את עצמה ויותר בתוך שנתיים9 . שכר העידוד מחושב, בין היתר, על פי הנתונים האלה: מספר ההשמות שבוצעו, מספר הסירובים של דו"ע לקבל הצעת עבודה (להלן - סירובים) שנרשמו ומספר המשרות הפנויות הרשומות במאגר שירות התעסוקה. בקביעת אופן החישוב של שכר העידוד, המביא לידי ביטוי את הנתונים האמורים לעיל, משתקף ניסיון לעודד את עובדי לשכות התעסוקה להגביר את הפריון בביצועם את התפקידים אשר הוטלו על השירות: הן התפקיד העיקרי של השירות, דהיינו השמת דורשי עבודה במקומות עבודה , והן התפקיד הנוסף שהוטל על השירות - "מבחן תעסוקה" לצורך קביעת זכאות לדמי אבטלה או קצבת הבטחת הכנסה על ידי המוסד לביטוח לאומי. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים בסדרי הרישום והדיווח על השמות, סירובים ומשרות פנויות - ליקויים המעמידים בספק את מהימנותם של הנתונים המדווחים, כמפורט להלן. כאשר דורש עבודה הרשום בשירות התעסוקה מתקבל למקום עבודה ומתחיל לעבוד בו, שירות התעסוקה רושם לגביו "השמה" במערכת הממוחשבת. אם השירות הוא זה שביצע את ההשמה, הוא רושם "השמת לשכה", אולם אם דו"ע מצא את העבודה בכוחות עצמו (או אחרים) ודווח על כך לשירות, השירות רושם במערכת "השמת אישור" או "השמה עצמית"10 . יוער כי לפי שירות התעסוקה, גם .__________________ .8 שכר עידוד הוא כלי להנעת עובדים המאפשר לעובד שעבד יותר משנקבע בנורמה מסוימת לקבל תגמול כספי (פרמיה) תמורת עבודתו. הנהגת שיטת שכר עידוד בשירות המדינה מתבססת על הסכמים קיבוציים ועל הוראות תקנון שירות המדינה. 9 בכל אחת מהשנים 2006 -2008 הסתכמו התשלומים בכ-2 מיליון ש"ח. עד שנת 2006 .רק עובדי המטה קיבלו שכר עידוד 10 יצוין כיבדוח נשתמש במונחים אלה שטבע שירות התעסוקה, אף כי אין מדובר בהשמה של ממש אלא בדיווח של דורש עבודה לשירות על כך שהתחיל לעבוד. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1107 . השמת דו"ע רק לשעה אחת של עבודה מוגדרת כהשמה ונקלטת ככזאת במערכת של השירות11 . היקף ההשמות לפי דיווחי השירות: מנתוני שירות התעסוקה משנת1998 עולה כי שיעור ההשמות שביצע השירות באותה שנה היה כ -6% ממספר דורשי העבודה שהיו זכאים לקבל דמי אבטלה או קצבת הבטחת הכנסה בעילה של חוסר תעסוקה12 . נתוני שירות התעסוקה לשנים2008 ו-2009 על היקף ההשמות של דורשי העבודה דומים לכאורה לנתונים משנת 1998 : שירות התעסוקה דיווח על השמות של כ-10,400 (כ-5% ) מבין204,950 ההתייצבויות של דורשי עבודה בממוצע לחודש. השמת לשכה מול השמה עצמית 1. לפי רישומיו של שירות התעסוקה במערכת הממוחשבת ודיווחיו לגורמים רשמיים ולצורכי שכר עידוד, בשנים 2008 ו-2009 הוא ביצע249,432 .השמות משרד מבקר המדינה בדק וניתח נתונים אלה והעלה כי שיעור ההשמות שביצע השירות היה קטן בהרבה מהשיעור שעליו דיווח, כפי שיפורט להלן. בביקורת הועלה כי הנתונים שעליהם מדווח השירות בנוגע להיקף ההשמות שהוא ביצע כוללים לא רק את השמות הלשכה, אלא גם את אותן השמות עצמיות של דורשי העבודה אותן רש ם השירות כ-"השמות אישור". לא זו אף זו, בהנחיות פנימיות של שירות התעסוקה הונחו עובדי הלשכות לפעול למקסום היקף ההשמות העצמיות הנרשמות. לפי שירות התעסוקה, רוב המידע על ההשמות העצמיות מתקבל בשירות באמצעות מעקב טלפוני שמבצעים עובדי השירות אחר הסטטוס התעסוקתי ש ל דורשי עבודה שהפסיקו להתייצב בלשכות השירות. להבחנה בין השמת לשכה להשמה עצמית יש חשיבות מרובה, שכן נתונים על מספר השמות הלשכה משקפים את הצלחתו הישירה של השירות בביצוע תפקידו העיקרי; לעומת זאת, השמות עצמיות אינן משקפות בהכרח הצלחה של שירות התעסוקה בהשמת עובדים. ראוי היה שהשירות - בבואו לדווח על תפוקותיו ותרומתו ועל מצב התעסוקה במשק - יפריד בין הנתונים, ואף יוסיף לכך ביאורים וניתוח מילולי תוך השוואה רב-שנתית של הנתונים, מגמותיהם ומשמעויותיהם, אך דבר זה לא נעשה. אמנם החל ממרץ 2010 ציין שירות התעסוקה בדיווחיו את מספר ההשמות הללו - אך זאת ללא הבחנה ופירוט ראויים. .__________________ .11 בעניין משך זמן ההשמה מסתמך השירות על הגדרת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ולפיה "מועסקים" הם עובדים שעבדו לפחות שעה אחת בחודש הקובע בעבודה כלשהי תמורת שכר. 12 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 50ב (2000 '), עמ450. 1108 דוח שנתי62 . ניתוח שעשה משרד מבקר המדינה העלה כי בשנים 2008 ו- 2009 כמחצית ממספר ההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן היו ההשמות העצמיות, שנרשמו על ידו כ-"השמות אישור". מכאן שרק כמחצית ממספר ההשמות בשנים אלו הייתה פרי עמלם של עובדי שירות התעסוקה. בבדיקה הועלה שגם בשירות התעסוקה עצמו הבינו את הבעייתיות שברישומי ההשמות העצמיות יחד עם השמות הלשכה. לדוגמה, ביוני 2009 , במסגרת התכתבות פנימית בנושא "סוגי השמות", כתב היועץ המשפטי של שירות התעסוקה לסמנכ"ל ההשמה במפורש: "כאשר דורש עבודה דיווח ללשכה על קליטתו בעבודה מבלי שהייתה ללשכה מעורבות כלשהי - אין כל הצדקה לייחס לשירות תרומה כלשהי ו'אישור' הינו פיקציה בלבד". באותו עניין כתב גם סגן היועץ המשפטי של השירות באותו חודש כי "הביטוי 'השמה' משמעו שאדם, או גורם אחר 'שם' את האדם בעבודה ואילו כאן ללשכה לא הייתה כל מעורבות בעניין". בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2011 כתב שירות התעסוקה כי עמדת היועץ המשפטי בעניין לא הייתה עמדתו הסופית, וכי לאחר קבלת הבהרות מצד הנהלת המשרד אישר היועץ המשפטי את השימוש במושג "השמת אישור", כמושג לגיטימי המשקף את תרומת השירות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו בשירות התעסוקה אסמכתאות לדיון בנושא ולליבונו כפי שנדרש. שירות התעסוקה הוסיף כי הכללת ההשמות העצמיות במערכת כלל ההשמות והדיווח עליהן, נועדו לשקף את מכלול פעילות הלשכה ואת תרומתה לדורש העבודה, אף אם קליטתו בעבודה של עובד זה או אחר לא הייתה עקב הפניה של השירות. כמו כן ציין השירות שגם במי שמצא עבודה בעצמו משקיע השירות עבודה - באמצעות שיחות ייעוץ בלשכה, מבחני אבחון, ייעוץ פסיכולוגי תעסוקתי, סדנאות, הכשרות מקצועיות וכד'; וכי מידת ההשקעה והטרחה שהשקיע מתאם ההשמה - עובד של השירות - בדורש עבודה שמצא את עבודתו בכוחות עצמו, אינה פחותה מזו שהושקעה בשאר דורשי העבודה, ולעתים אף רבה ואינטנסיבית יותר. עוד הוסיף השירות כי גישה המעודדת דורשי עבודה לנקוט יזמה ולמצוא עבודה בכוחות עצמם - יש בה כדי להבטיח את התמדתו של דורש עבודה בעבודה שבה השתלב מרצונו. יוער, כי בהקשר אחר של ריבוי רישום השמות (שיפורט בהמשך) טען שירות התעסוקה כי "שאלת הטרחה או המאמץ הכרוך בהשמה אינה מהווה חלק מהגדרת פעילות זו ולא ניתן לאבחן השמות, או לקבוע קטגוריות של השמות לפי מידת הטרחה הכרוכה בהן. לא לצורך הדיווח כהשמה ולא לעניין תשלום שכר עידוד". משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1109 . לדעת משרד מבקר המדינה, על רשויות ציבוריות לדייק עד כמה שניתן בדיווחים שהן מוסרות לרשויות אחרות, למקבלי ההחלטות ולציבור כולו. אשר על כן, נתונים בדבר "השמות" של שירות התעסוקה אמורים לכלול השמות שאכן בוצעו על ידי הש ירות - השמות לשכה. נוסף על כך על השירות למסור מידע כמותי על אותן השמות עצמיות המשקפות, בדרך כלל, את מצב התעסוקה במשק. נתונים אלה, ניתן וראוי לתמוך בהסברים ובמידע, ובכלל זה מידע על פעולות לסיוע בהשגת עבודה לדורשי העבודה לסוגיהם. 2. בביקורת הועלה כי הנתונים על השמות עצמיות משמשים גם חלק מבסיס החישוב של שכר העידוד לעובדי הלשכות. על פי שיטת שכר העידוד של השירות, משקלה של השמת לשכה בחישוב רב יותר ממשקלה של השמה עצמית, כי התשומות שהעובד נדרש להשקיע בהשמת לשכה גדולות יותר מטבען. עם זאת, באוקטובר 2011 מסר שירות הת עסוקה למשרד מבקר המדינה נוהל חדש בנושא השמות אשר תחולתו מינואר 2011 :. בנוהל זה הוגדרו ארבעה סוגי השמות (א) השמת לשכה : השמה שבה הלשכה ביצעה את כלל הפעילויות שהביאו להשמת דורש העבודה. (ב) השמה עצמית (השמת אישור): השמה שבה דורש העבו דה מצא את העבודה בכוחות עצמו, ללא מעורבות הלשכה. (ג) השמת אינטרנט: השמה של דורשי עבודה אשר כלל אינם פעילים בלשכה ומצאו עבודה דרך האתר של השירות (ומקור הצעת העבודה הוא באתר האינטרנט). (ד) השמה בתמיכת לשכה : השמה עצמית, שבה דורש העבודה מצא עבודה לאחר שהשתתף בפעילויות תומכות השמה בלשכת שירות התעסוקה, בפרק זמן של עד שלושה חודשים מסיום הפעילות התומכת. על פי הנוהל, כל "השמה בתמיכת לשכה" תוכר כ"השמת לשכה", לפי כמה קריטריונים שנקבעו. פעילויות תומכות הן, בין היתר, מבחני אבחון, ייעוץ פסיכולוגי תעסוקתי, סדנאות, הכשרות מקצועיות, השתתפות בתכנית השמה, השתתפות בירידי תעסוקה והשמה באתר האינטרנט של שירות התעסוקה (כאשר דורש העבודה פעיל בלשכה או הצעת העבודה רשומה בלשכה). יוצא שעל פי הנוהל החדש, שירות התעסוקה מחשיב השמה עצמית של דורש עבודה אשר השתתף בפעילות כלשהי של הלשכה בפרק זמן של חודשים ספורים קודם לכן, כהשמת לשכה, אף אם מצא את העבודה בכוחות עצמו. 3. ראוי להדגיש כי שינוי הנוהל משנת2011 לגבי אופן הפעולה והדיווח של שירות התעסוקה בעניין לא הובא לפני הגופים המנהלים את מערך שכר העידוד (ועדת ההיגוי ומועצת הייצור) 13 ולא קיבל את א ישורם כנדרש, אף שיש לכך .__________________ .13 לפירוט בנושא ראו הפרק "שכר עידוד בשירות המדינה", ע"מ45. 1110 דוח שנתי62 . השפעות על חישוב שכר העידוד, ואף שהדבר מתחייב מההסכמים להפעלת השיטה. בהקשר זה יצוין כי בדצמבר 2011 כתבה למנכ"ל שירות התעסוקה הממונה על יחידת תגמול ותמרוץ באגף השכר שבמשרד האוצר כי "לנוהל יש השלכות על שיטת שכר עידוד הקיימת היום ולכן יש לאשרו במועצת הייצור14 . כל עוד לא אושר הנוהל במועצה אין לו תוקף מבחינת חישובי שכר עידוד". לדעת משרד מבקר המדינה, על השירות לנקוט את הצעדים הנדרשים על מנת להבטיח כי אופן תשלום שכר העידוד לא יחרוג מהמסגרת שנקבעה ואושרה על ידי הגופים המוסמכים לכך, לרבות מועצת הייצור. מתן משקל שווה להשמת לשכה ולהשמה עצמית כפי שנקבע בנוהל החדש של שירות התעסוקה מביא כאמור לידי הגדלת שכר העידוד בגין השמות עצמיות של דורשי עבודה. לא זו בלבד שהדבר נעשה ללא בחינת ההצדקה והמשקלות היחסיים שיש לייחס לאותה פעילות, הוא אף נעשה ללא אישור הגופים המנהלים את מערך שכר העידוד. בינואר 2012 , לאחר סיום הביקורת, מועצת הייצור אישרה את הפעלת הנוהל בלשכות, אך קבעה כי חצי שנה לאחר הפעלתו היא תתכנס שוב כדי לקבל החלטות בנושא נוסחת שכר העידוד והשפעותיו של הנוהל. משך ההשמה אחד המדדים החשובים להצלחת ההשמה ולמידת התרומה של השירות בהשמה הוא משך הזמן שדו"ע עובד במקום העבודה שבו הושם. לכן חשוב שהשירות יקבע אמות מידה להערכת מידת ההצלחה בהשמת עובדים במדד הזה. כאמור, לפי שירות התעסוקה, גם השמת דו"ע רק לשעה אחת של עבודה מוגדרת כהשמה ונקלטת ככזאת במערכת של השירות. ואכן, שירות התעסוקה קבע את איכות ההשמה על פי משך הזמן של ההשמה. השמת איכות, לפי השירות, היא "השמה, מכל סוג, שבה התמיד דורש העבודה שלושה חודשים לפחות במקום העבודה". לפי חישוב השירות, משך ההשמה הוא פרק הזמן שבו לא התייצב דורש העבודה בלשכה, החל במועד קליטתו בעבודה. הנה כי כן, הנתונים בדבר משך זמן ההשמה והשינויים שחלים בו, בראייה שנתית ורב-שנתית, חשובים להבנת פני המשק ושוק העבודה. לכן ראוי היה שהשירות יפרט בפרסומיו גם נתונים אלה, המלמדים על תרומתו היחסית של השירות ועל המצב התעסוקתי במשק. אולם בנתוני ההשמות שמפרסם השירות לא נכלל מידע מפורט על משך ההשמה, דהיינו הוא אינו מבחין בין ההשמות שנמשכו פחות משלושה חודשים (חודש, שבוע או יום אחד בלבד). .__________________ .14 .גוף פנים משרדי שתפקידו, בין היתר, לאשר את המודל לחישוב שכר עידוד משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1111 . משרד מבקר המדינה העלה כי 88,113 (35% ) מתוך 249,432 ההשמות שדווחו בשירות התעסוקה בשנים 2008 ו- 2009 הסתיימו בתוך פרק זמן של פ חות משלושה חודשים ולפיכך אינן נחשבות השמות איכותיות. 59,035 ( השמות67% מההשמות הללו) נמשכו חודש או פחות, ו 4,649 השמות (כ -5% מהן) נמשכו יום אחד בלבד, דהיינו למחרת יום רישום ההשמה חזר דורש העבודה להתייצב בלשכה. בתשובתו כתב שירות התעסוקה כי "מכוח גזירת המחוקק כעולה מהוראת סעיף 165 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב) התשנ"ה-1995 ,נדרש שירות התעסוקה בלית ברירה גם לפעול להשמתם של מובטלים בעבודה שאינה בהכרח תואמת את השכלתם, כישוריהם וניסיונם. ובלבד שהיא תואמת את מצב בריאותם. בנסיבות כאלה לא ניתן להבטיח מראש שדורש העבודה, שנאלץ להיענות לכל הצעת עבודה המתאימה למצב בריאותו (אחרת יירשם לו סירוב) - אך לא בהכרח הולמת את כישוריו וניסיונו בעבודה - אמנם יתמיד בעבודה כאמור. ברור שהשמה כאמור, מעצם טיבה לא תאריך ימים". משרד מבקר המדינה מעיר שחלק ניכר מההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן לא היו פתרון תעסוקתי לטווח ארוך, ורובן הסתיימו בתוך פרק זמן קצר מאוד. אמנם השירות אחראי רק להשמה עצמה ומשך ההשמה עשוי להיות מושפע מגורמים רבים, ובהם מצב המשק, אולם עדיין יש חשיבות רבה לפילוח הנתונים כדי שיהיה אפשר לעמוד על מגמות ובעיות. לפיכך, על שי רות התעסוקה לפלח את נתוני משך ההשמות ולפרסמם בציבור. מדידת משך ההשמה מאחר שדיווחי שירות התעסוקה על השמת עובדים מתבססים כמעט אך ורק על התייצבות דורשי העבודה בלשכות השירות, כלומר משך ההשמה נמדד על פי המועד שבו חזר דורש העבודה להתייצב בלשכה - כל עוד דורש עבודה לא חזר ללשכה לאחר שנרשמה לו השמה, הנחת השירות היא שהוא עובד, וימים אלה נכללים במשך ההשמה. שירות התעסוקה כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאוגוסט 2011 כי "ניתן בהחלט לצאת מכלל הנחה שדורש עבודה שלא התייצב בלשכה, אמנם נקלט בעבודה שכן אחרת הוא היה שב ללשכה כדי לממש את זכאותו לדמי אבטלה או דמי הבטחת הכנסה". אולם אם דורש עבודה הושם בעבודה מסוימת, עבד בה זמן קצר מאוד ולא חזר עם סיום עבודתו להתייצב בלשכת התעסוקה כיוון שמיצה את זכאותו לדמי אבטלה או לקצבת הבטחת הכנסה - ההשמה תדּווח כהשמה איכותית (יותר משלושה חודשים), אף שלשירות התעסוקה אין כל מידע על העסקתו. יוצא אפוא שייתכן מאוד שמספר לא מבוטל של השמות המדווחות כהשמות איכותיות אינן כאלה. שירות התעסוקה טען שהוא מתקשה לעקוב אחר דו"ע שהפסיק להתייצב בלשכה לאחר שנודע לשירות על קליטתו בעבודה. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר כי לגבי כל אותם דורשי עבודה שהושמו וחזרו להתייצב בלשכה - ובפרט אלו שחזרו 1112 דוח שנתי62 . להתייצב בתוך פרק זמן קצר- הרי שניתן לבדוק אם הם עבדו וכמה זמן עבדו, וכן ניתן לעדכן את נתוני המעסיק בהתאם לכך. למרות זאת, בביקורת עלה כי גם כשדו"ע חוזר להתייצב בלשכה ואפשר לבדוק בקלות את עבודתו בפועל, הבדיקה לא נעשית והדיווח אינו מעודכן. שירות התעסוקה מסר בתשובתו מאוגוסט 2011 כי "ההסתמכות על אי התייצבות דורשי עבודה ועל תשאולם בעניין זה - אמינה דייה ואף אם אין היא מגעת לכדי 100% של דיוק ... הרי שניתן להסתפק בה לצרכיו המנהליים של השירות". יצוין כי הדיווח של שירות התעסוקה למוסד לביטוח לאומי אינו כולל דיווחים על השמות, אשר עשויים להועיל בהצלבת נתונים בין שני הגופים ובאימות הנתונים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות התעסוקה להקפיד על דיוקם ואמינותם של נתוני ההשמות, ובכלל זה לדווח לביטוח ה לאומי על כל השמה הידועה לשירות. על השירות והביטוח הלאומי לפעול לאימות, לעדכון ולתיאום הנתונים ביניהם. יודגש כי הנתונים הללו משמשים גם לחישוב שכר עידוד ולעתים הם רלוונטיים אף לתשלום קצבאות מהביטוח הלאומי ולהצגת נתונים מהימנים על העסקת דורשי עבודה במדינה. למשל, לנתונים לא מדויקים עשויות להיות השפעות של ממש על היקף ההוצאות אשר יושתו על הקופה הציבורית. כאמור, באוקטובר 2011 העביר שירות התעסוקה למשרד מבקר המדינה נוהל חדש בנושא השמות. לנוהל צורף מסמך "הבהרות לנוהל השמה" ובו צוין כי המושג "משך ההשמה" נקבע לצורך חישוב שכר עידוד בלבד, וכי שירות התעסוקה אינו יכול ואינו מעוניין למדוד ולבדוק את משך ההשמה. עוד ציין השירות: "אין להשתמש בנתון זה, בשום פנים ואופן כעובדה המבטאת באמת ִכמה זמן עבד אותו דורש עבודה במקום העבודה שבו הוא הושם. זהו נתון מטעה ואל לנו להשתמש בו שלא לצורך שלשמו הוא נולד". לדעת משרד מבקר המדינה, לפרק הזמן שבו התמיד דורש העבודה במקום העבודה יש חשיבות רבה, ואין דין עבודה לשעה אחת כדין עבודה לפרק זמן ממושך, הן מבחינת "ההצלחה" בהשמה, והן מבחינת ההשפעה שיש לכך על שוק העבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדת שיר ות התעסוקה ולפיה "משך ההשמה" נקבע לצורך חישוב שכר עידוד אך הוא "בשום פנים ואופן" אינו יכול לבטא "באמת" את משך הזמן שדו"ע עבד במקום עבודה מסוים - מרוקנת מתוכן את הבסיס שעליו מושתת תשלום שכר עידוד, על כל המשמעויות שבדבר. שירות התעסוקה כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2012 כי אין במידע על פרק הזמן שבו התמיד דורש העבודה לאחר שהושם בה כדי ללמד בהכרח על "איכות ההשמה". השירות הוסיף כי איכות ההשמה נמדדת בנקודת הזמן שבה הופנה דורש העבודה לעבודה כלשהי בשים לב לבחינת התאמתו לאותה עבודה, ולא לאחר מכן, וייתכן כי יש מקום לבדוק אם יש התאמה או קשר סיבתי בין עובדת משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1113 . הפנייתו של דורש העבודה לעבודה מתאימה ובין משך תקופת ההשמה באותה עבודה, ולנוכח זאת לשקול אם פרק הזמן שבמהלכו התמיד דורש העבודה בעבודה שבה הושם אכן ראוי לשמש מדד להצלחה ולתשלום שכר עידוד. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח ת שובת השירות יש מקום לבחון מחדש את המדדים המשמשים לתשלום שכר עידוד. בינואר 2012 מסר שירות התעסוקה למשרד מבקר המדינה כי הנתונים הנוגעים למשך ההשמה מפורסמים מהחודשים מרץ-מאי 2010 הן באתר האינטרנט והן בהודעות לעיתונות. לדעת משרד מבקר המדינה, הנתונים בדבר השמו ת שביצע השירות צריכים לשקף את עיקר פעילות השירות ואת הצלחתו בתחום ההשמה, ובשל כך יש לעשות הבחנה בין השמות שהשירות ביצע ובין תשומות אחרות של השירות, שתוצאותיהן הן חיפוש עבודה עצמי ופעולות אחרות בשוק העבודה. על שירות התעסוקה לפרט ולפלח את הנתונים בדבר ההשמות, ולהבהיר את הנתונים ואת מקורות המידע על התפלגות ההשמות ועל משך ההשמות. השמות קצרות מועד ותשלום גמלאות בדיקת נתוני ההשמות לשנים 2008 ו-2009 העלתה כי 88,113 (כ-35% ) .מההשמות שנרשמו היו לפרק זמן של פחות משלושה חודשים57,295 (65% ) מהן היו השמות לשכה ו-30,818 (35% ) היו השמות עצמיות. רבות מהשמות אלה נמשכו פחות מחודש ימים ואף פחות משבוע ימים. 15,098 (42% ) מדורשי העבודה שנרשמה להם השמה למשך שבוע ימים או פחות היו תובעי דמי אבטלה. בעניין זה ראוי להדגיש כי מרבית דורשי העבודה התובעים דמי אבטלה מחויבים להתייצב בלשכות התעסוקה אחת לשבוע על מנת לשמור על רצף זכויותיהם לדמי אבטלה. יוצא מכך שאם דורש עבודה נרשם כמי שהושם בעבודה, אך לא השתלב בעבודה וחזר להתייצב בלשכה כעבור שבוע - זכויותיו לדמי אבטלה אינן נפגעות שכן רצף הימים שבהם התייצב בלשכה נשמר, מאידך יש לדבר השפעה על שכר העידוד של עובדי השירות מאחר שנרשמה לדורש העבודה השמה למשך שבעה ימים (גם אם בפועל הוא לא עבד אפילו יום אחד). בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב שירות התעסוקה: "העובדה שזכויותיו לדמי אבטלה של דורש עבודה לא נפגעו, מחמת שמירת רצף הימים, (ובכפוף לניכוי הימים שבהם עבד) אינה מונעת ממתאם ההשמה לדווח על השמה בעבודה. כאמור משקף גם את מידת הטרחה שטרח מתאם ההשמה בהפניית דורש העבודה לעבודה מתאימה לעניין גמול שכר העידוד... מאידך גיסא מחובתו של מתאם ההשמה לדווח למוסד לביטוח לאומי על מספר הימים שבהם הושם דורש העבודה. ימים אלו שבגינם הגיע לו שכר, מנוכים מדמי האבטלה המגיעים לו". 1114 דוח שנתי62 . משרד מבקר המדינה הצליב את נתוני ההשמות ששירות התעסוקה רשם בשנת 2008 עם נתוני העובדים השכירים שעליהם דיווחו המעסיקים לביטוח הלאומי. מהבדיקה עלה כי מתוך 103,963 דו"ע ששירות התעסוקה רשם להם השמות בשנת 2008 , 15,591 חזרו להתייצב בלשכה בתוך שבוע ימים, ולפיכך משך השמתם נרשם כשבוע. זאת, בעוד שעל פי נתוני הביטוח הלאומי, לפחות 16% ( מהם 2,585 דו"ע מתוך 15,591 ) לכאורה לא עבדו במהלך השבוע שבו נרשם שהושמו- לא אצל המעסיק הרשום בשירות התעסוקה ולא אצל אף מעסיק אחר, ולמ עשה הם לא עבדו כלל במהלך שנת 2008 . שירות התעסוקה מסר בתשובתו כי העובדה שברשומות הביטוח הלאומי לא נמצאו אסמכתאות לכך שדורש העבודה עבד אינה מלמדת על כך שדורש העבודה לא הועסק כלל, וכי יכולות להיות מגוון סיבות לכך, למשל עבודה לפרק זמן קצר שהמעסיק לא דיווח עליה ועבודה שלא דווח עליה משיקולי העלמת מס. על כן, לטענת השירות, לא ניתן להסתמך על רישומי הביטוח הלאומי כעל מקור נתונים מהימן לחלוטין שיש בו כדי להפריך את נכונותם של רישומי השירות בדבר קליטת דורשי העבודה לעבודה. התוצאה היא שבהיעדר ממשק ואימות נתונים עם הביטו ח הלאומי, רישום ההשמות בשירות התעסוקה לא השפיע על תשלום הקצבאות של אותם דורשי עבודה שלכאורה עבדו. לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים האמורים מחייבים תיאום הדוק בין שירות התעסוקה והמוסד לביטוח לאומי על מנת לקבוע זכאות או אי- זכאות לקצבאות של דורשי עבודה אשר הושמו בעבודה לפרק זמן קצר. .רישום נתונים במערכת הממוחשבת של השירות .כללי מינהל תקין מחייבים תיעוד וגם בקרה, לפחות מדגמית, בדבר רישומם של נתונים. הבקרה חשובה לבחינת אמינותם של הדיווחים, והיא חשובה גם משום שנתונים אלה עשויים לשמש לצורכי שכר עידוד. הביקורת העלת ה כי מרבית הרישומים במערכת המידע הממוחשבת של שירות התעסוקה, ובכלל זה רישום השמות, סירובים ופעולות אחרות, אינם מלווים באסמכתאות לאימות רישום הפעולה, וכי השירות אינו מבצע בקרה נאותה על איכות הרישומים במערכת. משרד מבקר המדינה בדק את דיווחי ההשמה בשנים 2008 ו-2009 באמצעות ניתוח הנתונים הקיימים בשירות ובאמצעות השוואת חלק מהנתונים לנתוני הביטוח הלאומי. להלן הפירוט: 1. השמות שבהן המעסיק הרשום הוא "שירות התעסוקה" או "מעסיק זמני": נמצאו כ-1,000 השמות עצמיות וכ- 500 השמות לשכה הרשומות על שם המעסיק "שירות התעסוקה", במקום שיהיו רשומות על שם המעסיק בפועל. נראה כי אין הסבר של ממש לתופעה, וכי הסיבה משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1115 . לרישום "שירות התעסוקה" כמעסיק היא היעדר פרטים על המעסיק בפועל או בשל רישום השמות אשר לא התבצעו בפועל. בדיקת השמות הלשכה העלתה כ-400 השמות אשר מספר תיק הניכויים של המעסיק הרשום בהן הוא "מספר זמני", כלומר במערכת ההשמה לא נמצא מספר תיק הניכויים של המעסיק ועל מנת להזין את פרטי ההשמה או הצעת העבודה במערכת הוקלד תחתיו מספר זמני. פקידי ההשמה אמורים היו לעדכן בשלב מאוחר יותר את מספר תיק הניכויים החסר בהתאם לרישום בביטוח הלאומי. הביקורת העלתה שבמועד סיום הביקורת (אוגוסט 2010 ) טרם עודכנו נתוני מעסיקים אלה במערכת ההשמה. שירות התעסוקה כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי הסיבה לרישום "שירות התעסוקה" תחת שם המעסיק היא הקושי להזין את פרטי ההשמות כאשר לא נמצא מספר מעסיק במערכת מסיבות שונות. השירות הוסיף כי מדובר, על פי רוב, במעסיקים בעבודת "משק בית" וכי הוא פועל לקבל את פרטי המעסיקים האלה מהמוסד לביטוח לאומי. כמו כן הוא פועל לרישום ברור של "מעסיק זמני" במערכת מחשוב חדשה שמתוכננת על ידו. עוד הוסיף השירות כי חלק מהמעסיקים החדשים מזמינים עובדים משירות התעסוקה לפני השלמת הרישום במוסד לביטוח לאומי, ולמעסיק ניתנת ארכה של שבועיים, מיום הרישום כמעסיק, להגיש דין וחשבון ראשון למוסד לביטוח לאומי. בכל הנוגע להשמות עצמיות ייתכנו קשיים באיתור פרטי המעסיק משום שהמידע מתקבל בדרך כלל טלפונית מדורש העבודה, אולם במקרה של השמות לשכה, רישום הצעת העבודה אמור להיעשות מראש על סמך פנייתו של המעסיק עצמו, ועל כן עליו לכלול את כל הפרטים, לרבות מספר תיק הניכויים של המעסיק בביטוח הלאומי. בהנחה שבהשמות אמתיות עסקינן, לא נראה שיש הסבר של ממש לתופעת רישום השמות לשכה ללא פרטים מלאים של המעסיק. נוסף על כך, גם כשמדובר במעסיקים חדשים, אין כל מניעה לעדכן את הנתונים במערכת ההשמה בתוך פרק זמן קצר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשפר את מערכת ההשמות הממוחשבת על מנת לאפשר לעובדי הלשכות להזין למערכת אך ורק השמות מאומתות, הכוללות את מלוא פרטי המעסיק, ובכלל זה את מספר התיק בביטוח הלאומי. 2. השמות שלא נמצאה להן עדות ברישומי הביטוח הלאומי: חוק הביטוח הלאומי מחייב מעסיקים לדווח למוסד לביטוח לאומי על פרטי עובדים שהעסיקו ועל מועדי העסקתם. שירות התעסוקה מעביר לביטוח הלאומי את פרטיהם של מחוסרי העבודה, אולם נמצא כי השירות אינו מדווח לביטוח הלאומי על ההשמות הרשומות אצלו. בשנת 2008 רשם השירות 103,963 השמות. משרד מבקר המדינה השווה נתונים אלה לנתונים הנכללים ברישומי הביטוח הלאומי לשנת 200815 . .__________________ .15 הבדיקה נעשתה על נתוני שנת2008 כיוון שבמועד הביקורתנמצאו לגבי אותה שנה נתונים מלאים במערכת הביטוח הלאומי. 1116 דוח שנתי62 . הצלבת נתוני ההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן בשנת2008 עם הנתונים של הביטוח הלאומי, הכוללים את שמות המועסקים על פי דיווחי המעסיקים, העלתה כי לכ-6,200 (כ-6% ) מההשמות שנרשמו באותה שנה לא נמצאה עדות ברישומי הביטוח הלאומי . דהיינו, על פי נתוני הביטוח הלאומי, דורשי עבודה אשר נרשמו להם השמות בשירות התעסוקה כלל לא עבדו במועד ההש מה אצל המעסיק הרשום בשירות. יתרה מזו, נמצא כי אותם דורשי עבודה לא עבדו כלל במהלך כל שנת 2008 . משמע ששירות התעסוקה רשם השמות לדורשי עבודה שלא עבדו, או שיש פגם ברישומי המוסד לביטוח לאומי. בין כך ובין כך ראוי היה לברר זאת ולפעול לאימות הנתונים. יצוין כי תופעה זו של רישום השמות אשר לא התבצעו בפועל עלתה גם במסגרת בדיקות שעשתה מפעם לפעם הביקורת הפנימית בשירות התעסוקה, ומכאן שהשירות היה ער לתופעה, אך לא נקט צעדים לצמצומה. שירות התעסוקה כתב בתשובתו כי מעבר לבירור שעושים מתאמי ההשמה עם דורשי העבודה, נעדר השירות יכולת טכנית לוודא ברמת אמינות גבוהה יותר את עצם ההשמה ואת משכה. השירות הוסיף כי עשויות להיות טעויות גם ברישומי הביטוח הלאומי, וכי לעתים דורש עבודה שהושם בעבודה איננו מדווח כעובד למוסד לביטוח לאומי במקרים שבהם הוא עבד תקופה קצרה או שהועסק שלא כחוק והמעסיק החליט שלא לדווח עליו. עוד מסר השירות כי לעתים דורשי עבודה מסרו לו נתונים שגויים, אם במתכוון ואם בתום לב, לדוגמה הם השתמשו בשמו המסחרי של המעסיק ולא בשם המופיע ברישומי הביטוח הלאומי. כאמור, רישום ההשמות במערכת הממוחשבת של שירות התעסוקה נעשה ללא אסמכתאות לרישום ואינו מלווה בבקרות נאותות על טיב הדיווח. כמו כן, לא נעשה תהליך של עדכון נתונים או אימות נתונים מול המוסד לביטוח לאומי. כפועל יוצא מכך אין התאמה בין הרישומים, והיו למשל מקרים שבהם השירות דיווח על דורש עבודה כעל מי שעובד ואילו המוסד לביטוח לאומי המשיך לשלם לו קצבה. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות התעסוקה והמוסד לביטוח לאומי לפעול ליצירת מערכת אמינה ומתואמת של נתונים. על שירות התעסוקה להעביר לביטוח הלאומי את כל המידע הרלוונטי שברשותו, ובכלל זה מידע הנוגע לדיווחים של דורשי עבודה על מציאת עבודה בכוחות עצמם, לרבות במקרים שבהם ייתכן שדו"ע או המעסיק לא דיווחו ישירות לביטוח הלאומי. המוסד לביטוח לאומי כתב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2011 כי הוא ישתף פעולה ביצירת ממשקים להעברת מידע לשירות התעסוקה, אם יתבקש לכך, בכפוף לאישור הוועדה למסירת מידע של המוסד לביטוח לאומי. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1117 . . ריבוי רישום השמות .שיעור ההשמות הוא כאמור מרכיב בשכרם של עובדי השירות. בשל כך, וחשוב לא פחות - על מנת לדווח במדויק על תרומתו הכלכלית למשק, שומה על השירות לוודא שנתוניו מדויקים ואמינים. אף על פי כן, סקירת נתוני ההשמות לשנים 2008 ו-2009 העלתה אי-דיוקים בהם: דיווחים על השמות לאותו דו"ע אצל אותו המעסיק בשנים עוקבות נמצאו כ-4,200 השמות שנרשמו באופן זהה לאותו דורש עבודה אצל אותו מעסיק ובאותו תפקיד בשנים עוקבות. שירות התעסוקה הסביר בתשובתו כי לעתים מתבצעות השמות עוקבות שנה אחר שנה עבור דו"ע כגון מורים, גננות או עובדים אחרים המועסקים באופן עונתי וכן עובדים המועסקים על ידי קבלני כוח אדם ומפוטרים בסיומה של תקופה מסוימת, ולאחר מכן מופנים שנית לאותו מעסיק. מתשובת השירות עולה כי מדובר בעיקר במקרים שבהם המעסיק כבר ידוע והפניית דו"ע מתבצעת ללא השקעת מאמץ מיוחד לאיתו ר מקום העבודה או להכשרת דו"ע. מכאן שספק אם יש בהכללת הנתונים הללו בדיווחי השירות בתור השמות רגילות כדי לתרום למצג נכון של מצב התעסוקה במשק ושל תרומת השירות למציאת מקומות עבודה. כמו כן, תמוהה העובדה שנתונים אלה נכללים בדיווחים לצורך חישוב שכר העידוד. מכל מק ום, לדעת משרד מבקר המדינה על שירות התעסוקה להפריד בין דיווחים אלה ליתר דיווחי ההשמות, שכן במקרים אלה מדובר למעשה באותם עובדים המשובצים באופן חוזר באותם מקומות עבודה, ולא בהשמות חדשות המהוות פתרון תעסוקתי. דיווחים על כמה השמות לאותו דו"ע אצל אותו המעסיק באותו החודש נמצאו כ-1,050 מקרים שבהם נרשמו שתי השמות לאותו דורש עבודה באותו חודש ואצל אותו מעסיק, לעתים בדיוק באותה משרה ולעתים בתיאור משרה דומה. כלומר, מדובר לכאורה ברישום כפול של השמה. שירות התעסוקה הסביר בתשובתו כי לעתים דורש עבודה נקלט בעבודה אולם מתפטר באותו חודש, ועל כן נרשם לו סירוב. יש שלאחר כמה ימים או שבועות דורש העבודה מביע נכונות לחזור לאותו מעסיק, או מופנה אל אותו מעסיק בתפקיד אחר. השירות הוסיף שהוא סבור כי "כמות של 1,050 מקרים סבירה בהחלט". 1118 דוח שנתי62 .לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת שירות התעסוקה יכולה אול י להסביר מקרים בודדים, אולם לא סביר שאפשר להצדיק באמצעותה מקרים כה רבים - 1,050 מקרים בשנתיים - המלמדים לכאורה על שיטתיות. דיווחים על כמה השמות לאותו דורש עבודה באותו היום עוד נמצא כי ל-1,265 דורשי עבודה נרשמו יותר מהשמה אחת באותה משרה ובאותו יום, ובסך הכול נרשמו להם כ-2,800 .השמות דיווחים על כמה השמות איכות לאותו דו"ע באותו החודש אצל מעסיקים שונים כאמור, השמה למשרה מלאה למשך יותר משלושה חודשים נחשבת בשירות התעסוקה להשמה איכותית, ואף מזכה את עובדי הלשכות ב"ניקוד מוגבר" בחישוב שכר העידוד. בדיקת נתוני ההשמות בשנים 2008 ו-2009 העלתה כ- 1,300 השמות איכותיות אשר נרשמו לדורשי עבודה, אולם בד בבד נרשמה להם באותו חודש השמה "איכותית" נוספת אצל מעסיק אחר, לעתים במשרה דומה ולעתים במשרות שונות. דיווחים על כמה השמות לאותו דורש עבודה על ידי דיווחי חלקי משרה רבות מן המשרות הרשומות בשירות הן משרות לעבודה במשק בית, ניקיון וטיפול בקשישים. משרות אלו מטבען הן משרות חלקיות, כך שעל מנת לעבוד במשרה מלאה צריך דורש העבודה לעבוד בכמה מקומות עבודה. סקירת דיווח ההשמות העלתה כי כל משרה חלקית כאמור לעיל מדווחת כהשמה בפני עצמה. התוצאה המתקבלת היא שלדורש עבודה אחד נרשמות כמה השמות. שירות התעסוקה הסביר בתשובתו מאוגוסט 2011 כי מידת הטרחה ומידת המאמץ להן נדרש פקיד ההשמה כדי להשים את דורש העבודה במשרה מלאה זהות לאלו הנדרשות ממנו להשימו במשרה חלקית, לפיכך השמת דורש עבודה אצל כמה מעסיקים במשרה חלקית, על מנת שתהא בידו משרה מלאה, נספרת לפי מספר ההפניות למעסיקים. בתגובה נוספת מינואר 2012 טען השירות כי ניסיון להתבסס על "ההגדרה הטכנית" המופיעה במודל לחישוב שכר עידוד, כדי שלא תירשם יותר מהשמה אחת לכל דו"ע לצורך חישוב שכר עידוד, "מנוגד לרציונל שבבסיס שכר עידוד". לדעת משרד מבקר המדינה, פילוח הנתונים לפי היקף משרה ופרסומם היה מוסיף רובד חשוב להבנת המצב במשק וגם לעניין חישוב שכר עידוד, שכן במודל של חישוב שכר עידוד הוגדר המונח "השמות" כ"מספר העובדים מתוך אוכלוסיית דו"ע שלגביהם בוצעה השמה כלשהי" ולא כסך ההשמות שנרשמו. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1119 . קיומה של אפשרות לרשום השמות כפולות, חלקן בשל רישום נתונים שגוי, לפי תשובת השירות, מעיד על פגמים במערך הבקרה של השירות. יתרה מזו, נתונים אלה משפיעים כאמור גם על חישוב שכר עידוד. כאמור, שירות התעסוקה כתב בתשובתו כי הוא נתון בתהליך של פיתוח מערכת ממוחשבת חדשה. לטענתו, מערכת זו תיתן מענה לתקלות מעין אלה ותמנע רישום השמה כפולה. בקרות מלבד הספק שמעלים הממצאים דלעיל בנוגע למהימנותם של הדיווחים שרשמו עובדי הלשכות, הדבר מעיד על בעיה בבקרות שמפעיל השירות. יצוין כי הצורך בעיבוי הבקרות על רישום ההשמות עלה גם במסגרת בקרות והתכתבויות פנימיות בשירות. לדוגמה, סמנכ"ל השמה כתב לעובדי השירות במאי 2009 כי "עלה הצורך לעבות את הדיווח על נקלט על מנת לצמצם את האצבע הקלה על דיווחי לא אמת יהיה חייב מתאם ההשמה ]השמה[ . ההצעה היא שעל כל רישום נקלט להזין בשדה הערות כיצד הוא קיבל את הדיווח" (ההדגשה אינה במקור). באותו עניין כתב מתאם השמה מאחת מלשכות התעסוקה למנהלת הלשכה באותו חודש כי "כמנהגנו אנו נסמכים על הודעת דורש העבודה או המעסיק על תחילת עבודתו". לעניין הודעתו של סמנכ"ל ההשמות, שירות התעסוקה כתב למשרד מבקר המדינה כי "נתכוון סמנכ"ל השמה לדיווחים מוטעים ובלתי אמינים שיש לעשות ככל שניתן כדי למנוע אותם. כל שביקש סמנכ"ל השמה היה להקטין, ככל שניתן טעויות בתום לב ולהגביר את רמת האמינות . סמנכ"ל השמה לא התכוון לרמוז בדבריו לכך שמאן דהוא במכוון ומתוך כוונת תרמית מדווח דיווחים פיקטיביים" (ההדגשות במקור). במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה הופצה בשירות הנחיה כי במסגרת המעקב אחר דורשי העבודה, על מתאמי ההשמה לציין בסעיף "הערות" את פרטי דורש העבודה או המעסיק אשר מסרו את הפרטים, וגם את תאריך קבלת המידע. אף על פי כן, לדעת משרד מבקר המדינה, אמינותו של מידע טלפוני, הניזון אך ורק מדיווחיהם של מתאמי ההשמה וללא תהליך בקרה מגבה, מוטל בספק. שירות התעסוקה כתב בתשובתו כי השירות הקים ביוני 2011 מערך בקרה הפועל על פי תכנית עבודה שנתית הכוללת בקרות שונות על לשכות השירות, ובכלל זה מעקב שבועי בכל הקשור לאמינות הדיווח בכל לשכה מול מתאמי ההשמה. על שירות התעסוקה לפעול לשיפור מערכות הבקרה שלו ולבדיקת אמינות הנתונים שהוא מדווח עליהם. בכלל זה עליו להבחין בין נתונים ומידע הדרושים לפעילות השוטפת של מתאמי ההשמה ובין נתונים המשמשים לחישוב תוספת שכר עידוד וכאלה המ פורסמים ברבים ואמורים לשקף את פעילותו ותרומתו של השירות לתעסוקה במשק. 1120 דוח שנתי62 . השמות לאוכלוסיית תובעי הבטחת הכנסה .חלק מדורשי העבודה הרשומים בשירות התעסוקה הם תובעי קצבת הבטחת הכנסה. המוסד לביטוח לאומי משלם קצבת הבטחת הכנסה לאנשים שאינם מסוגלים להבטיח לעצמם הכנסה מעבודה, כגון חולים, נכים או מובטלים אשר אינם זכאים לתשלומים במסגרת תכניות אחרות. השמת מקבלי הבטחת הכנסה היא פעולה הדורשת השקעה גדולה יותר של משאבים, ומכאן שחשוב להבחין בין אוכלוסייה זו לדורשי עבודה אחרים. מקבלי קצבת הבטחת הכנסה טופלו בעבר במסגרות נפרדות, מחוץ לשירות התעסוקה, בשל הקושי בהשמתם בעבודה. דורש עבודה אשר רשום בשירות התעסוקה כבעל "מעמד תובע הבטחת הכנסה" הוא מי שהציג הצהרה חתומה על ידי המוסד לביטוח לאומי כי הגיש תביעה לקבלת קצבת הבטחת הכנסה. אולם עצם הגשת התביעה אינה אסמכתא לאישורה. לפיכך, הדעת נותנת שלפחות חלק מדורשי העבודה הרשומים במעמד הבטחת הכנסה בשירות התעסוקה למעשה אינם זכאים לקצבת הבטחת הכנסה. מהנתונים שלהלן אפשר ללמוד אפוא על דורשי עבודה אשר רשומים בשירות במעמד הבטחת הכנסה - כלומר הציגו אישור כי תבעו את הקצבה - אך כאמור לא בהכרח נענו בחיוב. בשנים 2008 ו-2009 נרשמו בשירות74,897 השמות של דורשי עבודה הרשומים במעמד תובעי הבטחת הכנסה, כמחצית מהן השמות עצמיות. 55,190 נרשמו לתובעי הבטחת הכנסה בריאים והניתוח שלהלן מתייחס לאוכלוסייה זו16. הצלבת נתונים עם הביטוח הלאומי בשנת 2008 נרשמו בשירות 24,397 השמות ל -18,648 דו"ע במעמד תובעי הבטחת הכנסה. בבדיקה מול רישומי הביטוח הלאומי נמצא כי 9,590 (כ-51% ) מהם (שבסך הכול נרשמו להם11,582 השמות– כ-47% מסך ההשמות) אינם רשומים בביטוח הלאומי כמקבלי קצבת הבטחת הכנסה. כלומר השירות מדווח על השמות של דורשי עבודה במעמד הבטחת הכנסה אשר הגישו לביטוח הלאומי תביעה לקבלת הקצבה, אך התביעות של חלק ניכר מהם נדחו והם אינם מקבלי קצבה בפועל. שירות התעסוקה הסביר בתשובתו כי דורש עבודה המגיש תביעה לקצבה מהמוסד לביטוח לאומי מוגדר בשירות במעמד של תובע קצבה, וכי הליך בירור הזכאות לקצבה אורך כחודשיים, שלאחריהם לעתים נדחית התביעה, ממגוון סיבות אפשריות. לדעת שירות התעסוקה, ניתן להניח כי חלק ניכר מתובעי קצבת הבטחת הכנסה זונחים את תביעתם, דווקא בשל הטיפול שהם מקבלים בלשכה. כך תובע קצבת הבטחת הכנסה מופנה לכל עבודה התואמת את מצבו הבריאותי, ללא קשר לסוג העבודה, למקצועו, להשכלתו או לשכר המוצע - ובלבד שהשכר אינו נמוך משכר מינימום. מובהר לו כי אם לא ייאות לקבל את ההפניה לעבודה, תישלל ממנו .__________________ .16 14,854 מההשמות לדורשי עבודה במעמד הבטחת הכנסה האמורים לעיל נרשמו לדו"ע מוגבלים, ו-4,853 .השמות נרשמו לדו"ע שנרשמו גם כמובטלים משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1121 . הקצבה למשך חודשיים בכל פעם שיסרב. בנסיבות אלה חלק מדורשי העבודה מעדיפים לוותר על תביעתם. שירות התעסוקה הוסיף כי הנתון של מקבלי קצבת הבטחת הכנסה נמצא בידי המוסד לביטוח לאומי ולשירות אין גישה אליו, מאחר שהנתונים חסויים לפי חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981. המוסד לביטוח לאומי כתב בתשובתו כי הזכאות לקצבת הבטחת הכנסה אינה נשענת רק על מבחן התעסוקה שעושה שירות התעסוקה, אלא גם על אמות מידה נוספות, כגון הכנסות, כלי רכב ועילת זכאות של בן הזוג, אשר בדיקתן אורכת זמן, וכי ייתכנו מקרים שתביעה תידחה משום שתובע הקצבה התחיל לעבוד והכנסתו גדלה או מסיבות אחרות. נוסף על כך הזכאות לקצבה זו היא דינמית ומשתנה בהתאם לנסיבות, ולעתים הזכאות אף משתנה בדיעבד. הביטוח הלאומי הוסיף כי במקרים של השמה בעבודה, פקיד התביעות מבקש אישור מהמעביד על מועד תחילת העבודה, תלושי שכר וכד', ובודק אם דורש העבודה זכאי להשלמת הכנסה - ומכאן שהזכאות נקבעת בכל חודש בהתאם לגובה ההכנסה. כפועל יוצא מכך, כמעט 50% מההשמותשל תובעי הבטחת הכנסה שעליהן דיווח שירות התעסוקה בשנת 2008 היו של דורשי עבודה אשר לא היו זכאים לקצבת הבטחת הכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהנתונים בנושא הבטחת הכנסה זו ישקפו נכונה את ההשמות של אותה אוכלוסייה הזכאית לקצבה. על כן, על שירות התעסוקה והמוסד לביטוח לאומי לבחון את אופן העברת המידע ולהציג את הנתונים בהתאם לכך. איכות ההשמה של תובעי הבטחת הכנסה הביקורת העלתה כי 55% מהשמות הלשכה של תובעי קצבת הבטחת הכנסה הסתיימו בהתייצבות מחודשת בשירות בתוך פחות משלושה חודשים. 75% מהשמות אלה הסתיימו בתוך פחות מחודש ימים. שירות התעסוקה אינו מבחין בין תובעי קצבת הבטחת הכנסה למקבלי קצבת הבטחת הכנסה. יתרה מזו, השירות אינו מפרט בדיווחיו את משך התמדתם בעבודה לה שובצו, אף שרובם המכריע אינו מתמיד בעבודה וחוזר להתייצב בלשכות. נתונים אלה עשויים להשפיע על מקבלי ההחלטות בבואם לבחון את הטיפול באוכלוסייה זו, וראוי שהשירות יציגם באופן מלא ומדויק. תובעי קצבת השלמת הכנסה חלק מתובעי הבטחת ההכנסה הם דורשי עבודה אשר עובדים במשרה חלקית ובשכר נמוך ותובעים קצבת השלמת הכנסה מהביטוח הלאומי. דורשי עבודה אלה 1122 דוח שנתי62 . נדרשים לפקוד את לשכות שירותהתעסוקה, לדווח על מקור הכנסתם או מקום עבודתם ולהציג אישור מהמעסיק על העסקתם ועל היקף המשרה. מתאם ההשמה בשירות התעסוקה מנפיק במעמד ההתייצבות אישור על "חוסר עבודה חליפית" המאפשר לדורש העבודה לקבל השלמת הכנסה מהביטוח הלאומי. האישור אף מעניק לדורש העבודה פטור מהתייצבות קבועה בלשכה עד המועד שנקבע לו, ולרוב מדובר בהתייצבות אחת לחצי שנה. הבדיקה העלתה כי בשנים 2008 ו-2009 27% מהשמות תובעי הבטחת ההכנסה היו של דורשי עבודה שעבדו במשרה חלקית ותבעו השלמת הכנסה וכי ההשמות שנרשמו להם היו לאותן משרות שבהן הם עבדו ממילא. עוד עלה כי לעתים "השמות" אלה אף נרשמו כהשמות לשכה; ברי כי גם "השמות" אלו השפיעו על שכר העידוד של עובדי הלשכות שדיווחו עליהן. יתרה מזו, הועלה כי חלק מ"השמות" אלה נרשמו בכל פעם מחדש כשדורש העבודה התייצב בלשכה. עקב כך 33% מההשמות של תובעי השלמת הכנסה היו השמות שנרשמו כמה פעמים לאותו דורש עבודה אצל אותו מעסיק, ובסך הכול מדובר ב-5,043 השמות שנרשמו ל-2,004 .דורשי עבודה לדעת משרד מבקר המדינה, רישום המשרות של תובעי השלמת הכנסה כ"השמות" שבוצעו ורישומן החוזר - יש בהם כדי לעוות את נתוני ההשמות, המשמשים גם בסיס לתשלום שכר עידוד, ולהטעות את מקבלי המידע. אשר על כן על שירות התעסוקה לחדול מדיווח על השמות למשרות קיימות של תובעי השלמת הכנסה. שירות התעסוקה כתב בתשובתו כי הביקורת בעניין זה מוצדקת בהחלט, וכי "עצם ההתייצבות אינה השמה ואין בטרחת פקיד ההשמה - שבודק מידי התייצבות את מצאי העבודות, אך לא מצליח למצוא עבודה מתאימה בעבור דורש העבודה - כדי להצדיק רישום פעילות זו כהשמה". השירות הוסיף כי הנוהל החדש שגובש לעניין זה ביטל את הנוהג שהיה קיים וניתנה הוראה להפסיק כל דיווח על השמה באותו עניין. .רישום סירובים ושכר עידוד .רוב דורשי העבודה בשירות התעסוקה הם אזרחים התובעים קצבת אבטלה או קצבת הבטחת הכנסה מהביטוח הלאומי, בין היתר, כאמור, על סמך רישומם והתייצבותם בשירות ונכונותם לעבוד בעבודה המתאימה לכישוריהם. פקידי ההשמה מפנים את דורשי העבודה למשרות המתאימות לכישוריהם, ולדורש עבודה אשר סירב לקבל הצעת עבודה מתאימה נרשם במערכת "סירוב". המשמעות של רישום סירוב עבור דורש העבודה היא סנקציה כספית, כלומר דורש העבודה אינו זכאי ליהנות מקצבת אבטלה או מהבטחת הכנסה כמפורט להלן: מדו"ע במעמד אבטלה נשללת הזכאות לדמי אבטלה למשך 90 יום, ותקופת הזכאות לדמי אבטלה מתקצרת ב -30 יום; מדו"ע במעמד הבטחת הכנסה נשללת קצבה למשך חודשיים. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1123 . על פי נתוני שירות התעסוקה, בשנת2009 נרשמו40,777 סירובים בשירות התעסוקה. הנתונים הללו כאמור כלולים בחישוב של תוספת שכר העידוד המשולמת לעובדי לשכות התעסוקה. משרד מבקר המדינה בחן נתונים אלה ולהלן הפירוט: רישום סירוב למי שאינו זכאי לקצבה בנוהל של שירות התעסוקה הוגדר "רישום סירוב" כדיווח של השירות למוסד לביטוח לאומי על סירובו של דו"ע לקבל "עבודה מתאימה". יצוין כי למונח זה משמעות שונה אם מדובר בדורש עבודה הזכאי לדמי אבטלה או להבטחת הכנסה. במודל לחישוב שכר עידוד נקבע כי מספר הסירובים יהיה מספר דורשי העבודה שלגביהם הופעלה סנקציה של שלילת קצבה משום שסירבו לקבל עבודה מתאימה שהוצעה להם. הביקורת העלתה כי רוב הסירובים המדווחים (כ -66% מהם) לא היו כרוכים בסנקציה כאמור במודל לחישוב שכר עידוד. לדוגמה, בשנת 2009 נרשמו29,309 סירובים לדורשי עבודה "במעמד אבטלה". עוד עלה בביקורת כי על פי נתוני השירות 19,763 (67% ) מאותם סירובים נרשמו לדורשי עבודה שכלל לא היו זכאים לקצבת אבטלה. שירות התעסוקה כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאוגוסט 2011 כי מתחילת התייצבותו של דורש עבודה בשירות, מוטל על עובד הלשכה לטפל בו בהתאם למעמדו כתובע אבטלה או תובע הבטחת הכנסה, ובהתאם לכך להציע לו הצעות עבודה ולרשום "סירוב" במידת הצורך, אף שייתכן שתביעתו תידחה על ידי הביטוח הלאומי. בתגובה נוספת של השירות מינואר 2012 נמסר כי ביחס למאמץ הנדרש מעובד השירות - וכן הרצון של הנהלת השירות לתמרץ אותו - אין כל נפקות לשאלה אם בסופו של דבר קובע הביטוח הלאומי שדורש העבודה זכאי לקצבה אם לאו; לפיכך הביטוי "סנקציה של שלילת קצבה", המופיע במודל שכר עידוד, מתפרש "כצעד הטומן בתוכו פוטנציאל של סנקציה, בכל הנוגע לפעולה של עובד השירות". כאמור, על פי הנתונים הקיימים במערכת ההשמה של שירות התעסוקה, מרבית הסירובים שנרשמו - כ-67% מהם- נרשמו לדורשי עבודה שממילא לא היו זכאים לקצבה כלשהי, ומכאן שרישום הסירוב לא הביא להטלת סנקציה. לפיכך לדעת משרד מבקר המדינה אין להביא בחשבון סירובים כגון אלו לצורך חישוב שכר עידוד, שכן הם אינם על פי הקריטריונים שנקבעו בנושא. ריבוי רישום של סירובים בדומה לממצאים שהועלו בנוגע לדיווחים על השמות, גם ברישום הסירובים נמצא ריבוי רישומים, כמפורט להלן: הבטחת הכנסה: נמצא כי 43% מ-10,048 סירובים שנרשמו לתובעי הבטחת הכנסה בשנת 2009 היו סירובים שנרשמו כמה פעמים לאותו דורש 1124 דוח שנתי62 .עבודה, וכי ל-1,702 תובעי הבטחת הכנסה נרשמו4,363 ( סירובים2.5 סירובים בממוצע לכל אחד). לצורך ההמחשה נמצא אף מקרה שלדורש עבודה אחד נרשמו 22 סירובים בשנת2009 ,. יתרה מזו917 (כ-21% ) מתוך כלל המקרים שבהם נרשמו מספר סירובים לאותו דו"ע נרשמו לאותו דורש עבודה באותו היום או בהפרש של כמה ימים בין סירוב לסירוב. דמי אבטלה: בשנת 2009 נרשמו9,546 סירובים לדורשי עבודה שהיו זכאים לדמי אבטלה. הועלה כי 1,792 (19% ) מהסירובים נרשמו לדורש עבודה יותר מפעם אחת באותו יום. יצוין כי רישום נוסף של סירובים לאותו דורש עבודה, ובפרט רישום של כמה סירובים באותו יום או בטווח של כמה ימים, לא תמיד משפיע על אופי הסנקציה המוטלת על דורש העבודה עם רישום הסירוב הראשון. יוצא אפוא שבאותם מקרים שבהם לא הופעלה סנקציה על דו"ע בעקבות רישום סירוב נוסף, סירוב כאמור אינו אמור לשמש בסיס לתשלום שכר עידוד על פי הקריטריונים שנקבעו במודל החישוב. נוהל שירות התעסוקה קובע כי בעת רישום הסירוב, על פקיד ההשמה להחתים את דורש העבודה על טופס "אישור רישום סירוב" לאחר שהסביר לו את תוכנו. אם סירב דו"ע לחתום על הטופס, על פקיד ההשמה לציין עובדה זו בטופס ולתאר את נסיבות האירוע. הביקורת העלתה כי לעתים קרובות דורשי העבודה אינם חותמים על טופס רישום הסירוב, והטפסים מתויקים בלשכות ללא חתימתם המאשרת כי הם יודעים על רישום הסירוב ועל השפעותיו הצפויות. עובדי שירות התעסוקה הסבירו לצוות הביקורת כי קשה מאוד להחתים דורשי עבודה על טופס רישום הסירוב, כיוון שלכאורה מדובר בהסכמתם להטלת סנקציה עליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הממצאים בדבר רישום סירובים לדורשי עבודה אשר כלל אינם זכאים לקצבאות, ונוכח הממצאים בדבר רישום מרובה של סירובים לדורשי עבודה, על שירות התעסוקה להקפיד לעשות בקרה על תהליכי רישום הסירוב. שירות התעסוקה כתב בתשובתו כי תובע דמי אבטלה המסרב לקבל עבודה מתאימה צפוי לסנקציות של דחייה של 90 יום בקבלת דמי אבטלה וכן הפחתה של 30 ימי זכאות, החל מיום הסירוב- עבור כל סירוב, גם כאשר נרשמים סירובים סמוכים ותכופים. עוד בעניין רישום כמה סירובים לאותו דו"ע באותו היום הסביר השירות כי אם לדורש עבודה נרשם סירוב, פקיד ההשמה חייב להציע לו עבודה נוספת; אם דורש העבודה מקבל את ההצעה השנייה, נרשם לו סירוב אחד, אך אם הוא אינו מקבל את ההצעה השנייה אזי הפקיד מחויב לרשום סירוב נוסף על הסירוב הראשון, ללא קשר להשפעה על זכויותיו. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1125 . משרד מבקר המדינה מעיר כי הגם שעל עובדי השירות לרשום סירובים במגוון מקרים, הרי שרק חלק מהסירובים אמורים לשמש בסיס לתשלום שכר עידוד לפי הקריטריונים במודל לחישוב שכר עידוד, שבו נקבע כי הנתון שידּווח כמספר הסירובים הוא "מספר דו"ע לגביהם הופעלה סנקציה של שלילת דמי אבטלה עקב כך שסרבו לקבל עבודה מתאימה שהוצעה להם". על שירות התעסוקה לפעול בתיאום עם המוסד לביטוח לאומי לעדכון הנתונים ולדיווח על נתונים עדכניים לצורכ י שכר עידוד, בהתאם לנהלים ולמודל החישוב, ובכלל זה לבחון את ההשפעה שיש לכל רישום של סירוב. .רישום הצעות עבודה ממעסיקים .מערכת ההשמה של שירות התעסוקה כוללת את הצעות העבודה שהגיעו לשירות ממעסיקים שונים (להלן - מאגר הדרושים). בעת קבלת הצעת עבודה נפתחת במערכת ההשמה "הזמנת עבודה" הכוללת את פרטי המשרה המוצעת ואת מספר העובדים הנדרשים. במאגר הדרושים נרשמות גם הצעות עבודה ממעסיקים אשר לא פנו ישירות לשירות התעסוקה. הצעות עבודה אלה הן פרי יזמה של פניות משירות התעסוקה למעסיקים להציע משרות פנויות או של איתורי משרות פנויות באמצעי התקשורת הכתובה (מודעות דרושים בעיתונים) והתקשורת האלקטרונית (הצעות עבודה המפורסמות באינטרנט). על פקיד ההשמה לבצע התאמה בין נתוני דורשי העבודה לדרישות המשרה, ובהתאם לכך להפנות את דורש העבודה למעסיק, על מנת לבצע השמה. הביקורת העלתה כי אין נוהל סדור להזנת פרטי הצעת עבודה במערכת ההשמה, וכי חלק ניכר מההצעות מתקבלות טלפונית וחלקן ממקורות שונים (באמצעי התקשורת). מכאן שאין אסמכתאות לפרטי פניית המעסיק, ולמעשה לא מתבצעת בקרה על רישום המשרות במאגר. כאמור, השוואת פרטי ההשמות בשנת 2008 לעומת נתוני הביטוח הלאומי מאותה שנה העלתה חוסר התאמה בין פרטי המעסיקים. שירות התעסוקה כתב למשרד מבקר המדינה כי השירות חייב להקל על המעסיקים ולאפשר להם להזין הצעות עבודה טלפונית, שהיא דרך מהירה וישירה, וכי במהלך הביקורת, בנובמבר 2010 , פרסם השירות הנחיות בעניין אופן רישום הצעות עבודה ממעסיקים. בדיקת נתוני ההשמות שביצע שירות התעסוקה בשנים 2008 ו-2009 העלתה כי מאגר הדרושים של שירות התעסוקה גדל לכאורה, אף שבפועל אין מדובר במשרות נוספות או בהצעות עבודה זמינות באמצעות רישום הצעות עבודה בדיעבד, כמפורט להלן: רישום הצעת עבודה בהשמה עצמ ית: כאמור, כמחצית מההשמות שרשם שירות התעסוקה בשנים 2008 ו-2009 היו השמות עצמיות ("השמות אישור") - קרי דיווח של דורש עבודה על מקום עבודתו. לצורך הזנת השמות האישור, הזינו פקידי ההשמה הצעת עבודה בדיעבד בהתאם לפרטים שמסר להם 1126 דוח שנתי62 .דורש העבודה. מערכת ההשמות מאפשרת ליצור הפניה לעבודה רטרואקטיבית. רישום הצעת העבודה וההפניה מאפשר לרשום השמה לאותו דורש עבודה ומגדיל לכאורה את מאגר המשרות שנרשמו בשירות, אף על פי שכבר ממועד הזנתה של ההצעה במאגר היא לא הייתה אקטואלית וודאי שאינה משקפת מאמץ כלשהו של עובדי הלשכה. התוצאה היא שמאגר המשרות גדל באופן מלאכותי, ועובדי השירות זכו לקבל שכר עידוד בגין ההוספה הרטרואקטיבית של ההצעות הללו למאגר הדרושים, אם כי בהתאם לקריטריונים שבמודל לחישוב שכר עידוד המרכיב של "דרושים" מוגדר כ"מספר עובדים נדרשים ע"י מעסיקים שפנו ללשכה מסוימת בחודש מסוים". מעסיק לא מוכר: כאמור, נמצאו השמות - ובהתאם לכך הצעות עבודה - אשר נרשמו על שם מעסיק זמני, ולכן לא ניתן לבדוק מי המעסיק בהצעות עבודה אלה. כמו כן, הצלבת נתוני שירות התעסוקה עם נתוני הביטוח הלאומי העלתה לעתים חוסר התאמה בין המספרים המזהים את המעסיקים בשני המו סדות. בבדיקה אקראית נמצא כי לעתים תחת שמו של אותו מעסיק נרשמו מספרי מעסיק שונים, אשר חלקם אינם תואמים לאופן הרישום בביטוח הלאומי. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות התעסוקה לחדול מרישום הצעת עבודה כאשר מדובר בדיווח על השמה עצמית. כמו כן עליו לפעול לעדכון ולאימות של הנתונים, בעיקר כשמדובר בדיווחיו על השמות, זאת בתיאום עם הביטוח הלאומי. . .סיכום .הנתונים בדבר היקף ההשמות שמבצע שירות התעסוקה משמשים מדד מרכזי לבחינת יעילותו ותרומתו של השירות, ואף משמשים מרכיב מרכזי בחישוב שכר עידוד לעובדי השירות. בשל כך חיוני שהד יווחים של השירות בדבר נתוני ההשמות יהיו אמינים, מלאים, מפולחים לחתכי משנה, מבוארים ומדויקים ככל האפשר. על שירות התעסוקה להבחין בין דיווח על השמות שהשירות ביצע ובין תשומות אחרות שהושקעו בדורשי עבודה שמצאו עבודה בכוחות עצמם. נמצא כי הדיווחים על השמות ופעולות אחרות במערכת הממוחשבת של שירות התעסוקה נעשים ללא אסמכתאות לאימות הנתונים וללא בקרה מספקת על הנתונים שמוזנים למערכת. ממצאי הדוח מעלים כי התבצע רישום לקוי של נתונים, והדבר מלמד על פגמים במערך הבקרה של השירות ועל הצורך בחסמים במערכת הממוחשבת של רישום ההשמות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לנקוט את הצעדים הנחוצים על מנת שהמערכת הממוחשבת של השירות והבקרה עליה יכללו נתונים משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1127 . המשקפים נאמנה את פעולותיהם של עובדי לשכות התעסוקה ואת מידת הצלחתם בהשגת היעדים שלשמם הוקם שירות התעסוקה. הממצאים מעידים גם על הצורך בתיאום בין מערכת ההשמה של שירות התעסוקה למאגר הנתונים של המוסד לביטוח לאומי. ובכלל זה על הצורך בדיווח מלא ומדויק של השירות לביטוח הלאומי על כל השמה שהוא מבצע, לרבות על משך ההשמה, ועל הסירובים הנרשמים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות התעסוקה לדאוג לכך שאופן תשלום שכ ר עידוד לא יחרוג מהמסגרת שקבעו ואישרו הגופים המוסמכים, ובכלל זה לבחון את המדדים הכלולים בחישוב שכר העידוד בשירות ואת אמצעי הדיווח והבקרה על נתוני הביצוע.

תקציר:
 משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1099 .שירות התעסוקה סדרי רישום ודיווח .תקציר .שירות התעסוקה (להלן גם - השירות) הוא תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק שירות התעסוקה, התשי"ט - 1959 (להלן- החוק). עיקר תפקידו של שירות התעסוקה הוא להגדיל ככל שניתן את היקף המועסקים במדינה, וזאת באמצעות יצירת מפגש בין דורשי עבודה ובין מעסיקים המציעים מקומות עבודה בתיווך השירות. התוצאה המצופה מפעולת התיווך הזאת של השירות היא הׂשמה בעבודה. היקף ההשמות שמבצע שירות התעסוקה הוא הבסיס העיקרי לפעילותו. הנתונים בדבר היקף ההשמות שמבצע השירות משמשים מדד מרכזי לבחינת יעילותו ותרומתו, ואף משמשים מרכיב מרכזי בחישוב שכר עידוד לעובדי השירות. חשוב לא פחות, הנתונים הללו אמורים לשקף במידה מסוימת את מצב התעסוקה במדינה ולסייע בידי מקבלי ההחלטות לקבוע את המדיניות הראויה בתחום זה. נוכח האמור לעיל, חיוני שהדיווחים של השירות על נתוני ההשמות יהיו מקיפים, מלאים ומדויקים ככל האפשר - תוך הוספת ניתוח כמותי ומילולי של השירות על מצב משק העבודה מזווית ראייתו. , התשנ"ה ]נוסח משולב [ חוק הביטוח הלאומי - 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי), קובע כי אדם נחשב מובטל אם הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה. גם תובעי קצבת הבטחת הכנסה מחויבים ברישום בלשכות התעסוקה. מבחן תעסוקה - התייצבות ורישום של דורש העבודה בשירות התעסוקה וכן נכונות לקבל כל "עבודה מתאימה" הוא תנאי לקבלת הקצבאות האמורות לעיל מהמוסד לביטוח לאומי (להלן גם - הביטוח הלאומי). סירוב של דורש עבודה לקבל הצעת עבודה (להלן - סירוב) עלול לפגוע בזכאותו לקבלת קצבה. .פעולות הביקורת .בחודשים ספטמבר 2009- אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה כמה סוגיות בנוגע לדיווחיו של שירות התעסוקה. בדיקות השלמה וניתוח הנתונים נמשכו עד ינואר 2011. במסגרת הבדיקה נבחנו הדיווחים על השמת דורשי עבודה, סדרי הדיווח על ההשמות וטיב הנתונים, ונעשה ניתוח נתונים מהשנים 2008 ו- 2009 . כמו כן נבדקו ההשפעות שיש לנתונים על שכר העידוד הנהוג בשירות התעסוקה. הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של שירות התעסוקה, בכמה לשכות תעסוקה ובמוסד לביטוח לאומי. 1100 דוח שנתי62 .עיקרי הממצאים .בקרת נתונים .נמצא כי המידע ששירות התעסוקה מפרסם בדבר ההשמות הוא כללי מדי ואינו מאפשר קבלת תמונה מפורטת ובהירה בדבר תרומת השירות בהשמת עובדים ובדבר מצב התעסוקה במשק. כמו כן רוב הנתונים במערכת הממוחשבת אינם מבוססים על אסמכתאות ואין בקרה נאותה על אמינותם. שכר עידוד ששולם לכ-520 עובדים בלשכות התעסוקה מחושב, בין היתר, על פי מספר ההשמות שביצעו העובדים, על פי מספר הסירובים שנרשמו ועל פי מספר הדרושים במאגר השירות. בביקורת נמצא כי לעתים רישומי הלשכות אינם מדויקים, וכי הלשכות אינן מקיימות בקרה נאותה על הרישומים. .השמת לשכה מול השמה עצמית .1. ברישומי שירות התעסוקה מופיעים שני מונחים עיקריים המתייחסים להשמות: "השמת לשכה" - השמה שבה שירות התעסוקה הוא המתווך בין דורש העבודה ובין המעסיק; "השמה עצמית" או "השמת אישור" 1 - השמה שבה דורש העבודה מצא את העבודה בכוחות עצמו ללא תיווך של שירות התעסוקה. הועלה כי בשנים 2008 ו- 2009 כמחצית ממספר ההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן היו "השמות עצמיות". דיווחי השירות על היקף ההשמות כללו גם את ההשמות העצמיות הללו. אמנם החל ממרץ 2010 ציין שירות התעסוקה בדיווחיו את מספר ההשמות הללו, אך הוא עשה זאת ללא הבחנה ופירוט ראויים. 2. על פי שיטת שכר העידוד של השירות שהי יתה נהוגה עד שנת 2011 , משקלה של השמת לשכה בחישוב שכר עידוד גדול יותר מהשמה עצמית, כי התשומות שהעובד נדרש להשקיע בהשמת לשכה מטבען הן גדולות יותר. אולם בשנת 2011 החל שירות התעסוקה, על פי נוהל חדש, להחשיב כהשמות לשכה גם השמות עצמיות של דורשי עבודה אשר השתתפו בפעולות תומכות השמה שמעניקה הלשכה. הגופים המנהלים את מערך שכר העידוד (ועדת ההיגוי ומועצת הייצור)2 .לא אישרו את הנוהל .משך ההשמה .אחד המדדים החשובים להצלחת ההשמה ולמידת התרומה של השירות בהשמה הוא משך הזמן שדורש עבודה עובד במקום העבודה שבו הושם. .__________________ .1 יצוין כי לאורך הדוח נשתמש במונחים אלה שטבע שירות התעסוקה, אף כי אין מדובר בהשמה כלשונה, אלא בדיווח של דורש עבודה לשירות על כך שהתחיל לעבוד. 2 לפירוט בנושא ראו הפרק "שכר עידוד בשירות המדינה", ע"מ45 יצוין כי בינואר 2012 מועצת הייצור (גוף פנים משרדי שתפקידו, בין היתר, לאשר את המודל לחישוב שכר עידוד) אישרה את הנוהל, תוך החלטה לבחון את נוסחת שכר העידוד כעבור חצי שנה. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1101 .שירות התעסוקה קבע כי השמה איכותית היא השמה שנמשכת שלושה חודשים ומעלה. אולם נמצא כי השירות אינו מפרסם בציבור נתונים מפורטים על משך ההשמה ועל השמות קצרות משלושה חודשים. בכך לא נותן השירות מידע חשוב על מצב התעסוקה במשק. הבדיקה העלתה כי 35% מכלל ההשמות שנרשמו בשירות התעסוקה בשנים 2008 ו- 2009 הסתיימו בתוך פרק זמן של פחות משלושה חודשים, ולפיכך אינן נחשבות השמות איכותיות. 67% מההשמות הללו היו לפרק זמן של חודש ומטה, וכ-5% ( מההשמות 4,649 מהן) היו לפרק זמן של יום אחד בלבד, דהיינו למחרת יום רישום ההשמה חזר דורש העבודה להתייצב בלשכה. מכאן שרבות מההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן בתקופה זו היו השמות אשר לא הוו פתרון תעסוקתי לטווח ארוך, וחלק ניכר מהן הסתיים בתוך פרק זמן קצר מאוד. .מדידת משך ההשמה .על פי מדדי השירות, משך ההשמה נמדד על פי המועד שבו חזר דורש העבודה להתייצב בלשכה. שירות התעסוקה הסביר שאין בידיו כלים למדידת משך ההשמה. לכן השמה איכותית נחשבת ככזאת בכל מקרה שבו דורש העבודה לא חזר להתייצב בלשכה במשך שלושה חודשים לפחות - גם אם הוא לא עבד כלל או עבד רק חלקית והחליט, משיקוליו שלו, לא לחזור ללשכה לבקש השמה לעבודה נוספת. .רישום נתונים במערכת הממוחשבת של השירות .כללי מינהל תקין מחייבים תיעוד וגם בקרה, לפחות מדגמית, בדבר רישומם של נתונים. הבקרה חשובה לבחינת אמינותם של הדיווחים, והיא חשובה גם משום שנתונים אלה עשויים לשמש לצורכי שכר עידוד. הביקורת העלתה כי מרבית הרישומים במערכת הממוחשבת של שירות התעסוקה, ובכלל זה רישום השמות וסירובים, אינם מלווים באסמכתאות לאימות רישום הפעולה, וכי שירות התעסוקה אינו מבצע בקרה נאותה על איכות הרישומים במערכת. נוסף על כך בדיקת נתוני ההשמות לשנים 2008 ו- 2009 העלתה אי -דיוקים בחלק מההשמות שנרשמו בשנים אלה: נמצאו השמות שלא כללו, כנדרש, את פרטי המעסיק אלא רישום של "מעסיק זמני" או את שירות התעסוקה כמעסיק; השמות זהות שנרשמו לכמה דורשי עבודה בשנים עוקבות; כמה השמות שנרשמו לאותם דורשי עבודה אצל אותו מעסיק באותו חודש; כמה השמות שנרשמו לאותו דורש עבודה באותו יום; השמות שנרשמו לאותו דורש עבודה לתקופה ארוכה אצל שני מעסיקים שונים בו זמנית; ועוד. .אי-התאמות בין נתוני שירות התעסוקה לנתוני הביטוח הלאומי .כאמור, חוק הביטוח הלאומי קובע כי רואים אדם כמובטל אם הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה. נוסף על כך החוק מחייב מעסיקים 1102 דוח שנתי62 . .לדווח למוסד לביטוח לאומי על פרטי עובדים שהעסיקו ועל מועדי העסקתם שירות התעסוקה מעביר לביטוח הלאומי את פרטיהם של מחוסרי העבודה, אולם נמצא כי השירות אינו מדווח לביטוח הלאומי על ההשמות הרשומות אצלו. בבדיקת נתוני ההשמות לשנת 20083 נמצאו 6,200 (כ-%6 ) מתוך 103,963 ההשמות שנרשמו בשירות התעסוקה, כהשמות של דורשי עבודה אשר על פי נתוני הביטוח הלאומי כלל לא עבדו באותה שנה אצל מעסיק כלשהו. כמו כן, בדיקה של 15,591 דורשי עבודה אשר נרשמו להם השמות שנמשכו פחות משבוע, בשנת 2008 , העלתה כי על פי נתוני הביטוח הלאומי כ -16% ( מהם 2,585 דורשי עבודה) לא עבדו כלל במהלך אותו השבוע. משמע ששירות התעסוקה רשם השמות לדורשי עבודה שלא עבדו או שיש פגם ברישומ י המוסד לביטוח לאומי בעניינם. .השמות לאוכלוסיית תובעי הבטחת הכנסה .רישום דורשי עבודה בקטגוריית "הבטחת הכנס ה" בשירות התעסוקה נעשה על סמך בקשתם מהמוסד לביטוח לאומי להכיר בהם כמקבלי הבטחת הכנסה ועוד לפני שהבקשה אושרה. יודגש שהשמת מקבלי הבטחת הכנסה היא פעולה הדורשת השקעה גדולה יותר של משאבים, ולכן חשוב להבחין בין אוכלוסייה זו לדורשי עבודה אחרים. למשל, בשנת 2008 רשם שירות התעסוקה 24,397 השמות ל- 18,648 דורשי עבודה בקטגוריית תובעי הבטחת הכנסה. אולם השוואת נתונים אלה לנתוני הביטוח הלאומי העלתה שרק כ - 50% מהם היו זכאים לקצבת הבטחת הכנסה. מכאן שהדיווח של השירות לא היה מדויק. נוסף על כך, 55% מהשמות הלשכה בשנת 2008 לתובעיהבטחת הכנסה היו השמות לא איכותיות - כלומר הן הסתיימו בהתייצבות מחודשת בשירות בתוך פחות משלושה חודשים; רובן (75% .מהן) הסתיימו בתוך פחות מחודש ימים כלומר מרבית תובעי הבטחת הכנסה שבים לפקוד את הלשכות ואינם מועסקים לפרקי זמן ארוכים, דבר המעיד על אי-הצלחת אותן השמות. כאמור, שירות התעסוקה אינו מבחין בין תובעי הבטחת הכנסה למקבלי הבטחת הכנסה. יתרה מזו, השירות אינו מפרט בדיווחיו את משך התמדתם בעבודה, אף שרובם המכריע אינו מתמיד בעבודה וחוזר להתייצב בלשכות. נתונים אלה עשויים להשפיע על מקבלי ההחלטות בבואם לבחון את הטי פול באוכלוסייה זו. .__________________ .3 בביקורת נבדקו נתוני שנת 2008, כיוון שבמועד הביקורת היו במערכת הביטוח הלאומי נתונים מלאים על שנת 2008 . משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1103 .רישום מרובה של השמות לתובעי השלמת הכנסה .27% מההשמות של תובעי הבטחת הכנסה בשנים 2008 ו- 2009 נרשמו לתובעי "השלמת הכנסה", שהם מקבלי הבטחת הכנסה אשר עבדו במשרה חלקית ובשכר נמוך ותבעו קצבת השלמת הכנסה מהביטוח הלאומי. לשם קבלת הקצבה היה עליה ם להתייצב בשירות התעסוקה בתדירות מסוימת (לרוב אחת לחצי שנה). נמצא כי שירות התעסוקה רשם התייצבויות אלה כהשמות לכל דבר וחלקן אף כ"השמות לשכה", ורישומים אלה חזרו ונשנו בכל התייצבות של דורשי העבודה. לפיכך המידע לגבי אוכלוסייה זו קיבל ביטוי לא נאות ברישום ההשמות. יצוין כי שירות התעסוקה דיווח למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 .כי ניתנה הוראה להפסיק כל דיווח על השמה בעניין זה .רישום סירובים .כאשר דורש עבודה מסרב לקבל הצעת עבודה מתאימה, רושמים לו פקידי ההשמה "סירוב". רישום סירוב הוא אחד המדדים לחישוב שכר עידוד לעובדי שירות התעסוקה. על פי מודל שכר עידוד, מספר הסירובים המחושב יהיה מספר דורשי העבודה שלגביהם הופעלה סנקציה של שלילת דמי אבטלה. על פי נתוני שירות התעסוקה, בשנת 2009 רשם השירות 40,777 .סירובים הביקורת העלתה כי שכר עידוד שולם גם בגין כ -67% מהסירובים שנרשמו לדורשי עבודה שממילא לא היו זכאים לקצבה כלשהי ולכן לא היו עובדי השירות זכאים בגינם לשכר עידוד. נוסף על האמור לעיל נמצא כי 43% מ- 10,048 סירובים אשר נרשמו לתובעי הבטחת הכנסה בשנת 2009 היו סירובים אשר נרשמו כמה פעמים לאותו דורש עבודה, לעתים באותו יום או בהפרש של כמה ימים. יצוין שלרישום הנוסף אין השפעה מבחינת דורש העבודה, אולם יש לו השפעה כספית בחישוב שכר העידוד. .הצעות עבודה ממעסיקים .מערכת ההשמה של שירות התעסוקה כוללת את הצעות העבודה שהגיעו לשירות התעסוקה ממקורות שונים. "מאגר הדרושים" של שירות התעסוקה כולל את המשרות הפנויות שאפשר להציע לדורשי העבודה. מאגר זה משמש מרכיב בחישוב שכר העידוד. נמצא כי בהיעדר בקרה על רישום הנתונים בדבר המשרות במאגר - שירות התעסוקה רשם הצעת עבודה בכל דיווח על "השמה עצמית", וכן רשם הצעות עבודה ללא פרטים מלאים של המעסיק. .סיכום והמלצות .הנתונים בדבר היקף ההשמות שמבצע שירות התעסוקה משמשים מדד מרכזי לבחינת יעילותו ותרומתו של השירות, ואף משמשים מרכיב מרכזי בחישוב שכר עידוד לעובדי השירות. בשל כך חיוני שהדיווחים של השירות בדבר נתוני 1104 דוח שנתי62 .ים ככל האפשר. על שירות התעסוקה להבחין בין דיווח על השמות שהשירות ביצע ובין תשומות אחרות שהושקעו בדורשי עבודה שמצאו עבודה בכוחות עצמם. נמצא כי הדיווחים על השמות ופעולות אחרות במערכת הממוחשבת של שירות התעסוקה נעשים ללא אסמכתאות לאימות הנתונים וללא בקרה מספ קת על הנתונים שמוזנים למערכת. ממצאי הדוח מעלים כי התבצע רישום לקוי של נתונים, והדבר מלמד על פגמים במערך הבקרה של השירות ועל הצורך בחסמים במערכת הממוחשבת של רישום ההשמות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לנקוט את הצעדים הנחוצים על מנת שהמערכת הממוחשבת של השירות ו הבקרה עליה יכללו נתונים המשקפים נאמנה את פעולותיהם של עובדי לשכות התעסוקה ואת מידת הצלחתם בהשגת היעדים שלשמם הוקם שירות התעסוקה. הממצאים מלמדים גם על הצורך בתיאום בין מערכת ההשמה של שירות התעסוקה למאגר הנתונים של המוסד לביטוח לאומי. ובכלל זה על הצורך בדיווח מלא ומדויק של השירות לביטוח הלאומי על כל השמה שהוא מבצע, לרבות על משך ההשמה ועל הסירובים הנרשמים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות התעסוקה לדאוג לכך שאופן תשלום שכר עידוד לא יחרוג מהמסגרת שקבעו ואישרו הגופים המוסמכים, ובכלל זה לבחון את המדדים הכלולים בחישוב שכר העידוד בשירות ואת אמצעי הדיווח והבקרה על נתוני הביצוע. .