מטלות רוחב/ועדות איתור בשירות הציבורי

 ♦ . .מבוא .1. אמון הציבור בשירות הציבורי מושתת, בין היתר, על האיכות המקצועית ועל האמינות של העומדים בראשו. השירות הציבורי בישראל מבוסס על השיטה הבריטית: שירות נטול זיקה פוליטית המבצע את מדיניות הממשלה, אשר בעלי התפקידים בו אינם מתחלפים עם חילופי השרים, למעט נושאי משרות בכירות מעטים (מנכ"לים ואחרים), ונשמרת בו הה פרדה בין קובעי המדיניות לבין הסגל ועדות איתורבשירות הציבורי 39 . .המקצועי הלא פוליטי שבא לממש אותה דרך המלך למינוי למשרות בשירות הציבורי, כפי שהיא באה לידי ביטוי גם בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 (להלן- חוק 40 דוח שנתי61ב .המינויים), היא מכרז - שנועד להבטיח את בחירת המועמד הטוב ביותר מן העומדים בדרישות המשרה בהליך תחרותי תוך שמירה על שוויון הזדמנויות לכל המתמודדים. עם זאת , חוק המינויים הסמיך את הממשלה לקבוע משרות שיהיו פטורות ממכרז בתנאים שתקבע 26, ובהן משרות שהשר מוסמך לבחור את מי שימונה להן, וכן משרות בכירות נוספות שעבורן הממשלה רשאית לקבוע את התנאים לפטור ממכרז. למינוי למשרות בכירות בשירות המדינה באמצעות מכרז יש חסרונות, שנובעים מאחד העקרונות שעליו מושתתת השיטה - מיצוי כוח האדם בשירות המדינה לפני פנייה למועמדים חיצוניים27 באמצעות מכרז פנימי כשלב ראשון: בחירה הומוגנית של מועמדים, בעיקר מקרב ש ירות המדינה; פגיעה בשוויון ההזדמנויות של מועמדים מחוץ למשרד הממשלתי הרלוונטי; היעדר אפשרות לגיוס כוח אדם איכותי למשרות הבכירות ביותר בשירות המדינה מקרב בעלי ניסיון מהשוק הפרטי28 . ברבות השניםשרים החלו למנות עובדים למשרות בכירות רבות בהליך של פטור ממ כרז. פסיקות בג"ץ 29 ודוחות מבקר המדינה 30 הוכיחו שרבים מהמינויים הנעשים ללא מכרז הם מינויים לא תקינים; חלקם מינויים פוליטיים או מינויים של מקורבים לשרים31. 2. על רקע זה החליטה הממשלה 32 בשנת 1999 לקבל את הצעת היועץ המשפטי לממשלה דאז ולהקים מנגנון של ועדה לאיתור מועמדים (להלן - ועדת איתור) למספר מצומצם של משרות הפטורות ממכרז על מנת לייעל את תהליך איתור המועמדים המתאימים, מחד גיסא, ולמנוע חשש למינויי מקורבים, מאידך גיסא. ועדת האיתור אמורה לאתר מועמדים הן על בסיס פרסום לקהל הרחב והן באופן יזום, לבחון את כישוריהם ולהגיש לשר הממונה את המלצותיה. השיטה החדשה באה לשמר הליך בחירה שוויוני ונטול שיקול פוליטי כמו המכרז, ובה בעת לפתוח פתח לציבור רחב להשתלבות בשירות המדינה בהליך גמיש יותר ממכרז. בהחלטתה קבעה הממשלה תשע משרות בכירות בשירות המדינה שיאוישו כך. בהחלטותיה בשנת 1999 ובשנת 2002 קבעה הממשלה33 עקרונות לעבודת ועדות האיתור לאיוש משרות בשירות המדינה, ואף היועץ המשפטי לממשלה קבע להן הנחיה ספציפית 34 ,. על פי עקרונות אלו, ועדת האיתור תורכב מחמישה חברים ובהם נציג נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות) ואנשי מקצוע; היא תפרסם הודעה פומבית על המשרה ותוכל גם לפנות למועמדים פוטנציאליים מיוזמתה; היא תבחן את כישוריהם של כל המועמדים ותמליץ לשר הממונה על מועמד אחד - אם מצאה מועמד אחד מתאים ביותר; ואולם היא רשאית להציע לשר שניים או שלושה מועמדים; לפי המלצת הוועדה, ה שר מגיש את הצעתו למינוי לאישור הממשלה. .__________________ .26 מכוח סעיף21 .לחוק המינויים 27 סעיף 10.232 בתקנון שירות המדינה (להלן- התקשי"ר). 28 חוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, בנוגע להליכי המינוי למשרות בכירות בשירות המדינה מ - 26.6.02. 29 ,ראולמשל, בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד נב( 5) 111 . 30 ראומבקר המדינה, דוח שנתי 39 ( 1989 ,) 'עמ 627-642 ; דוח שנתי41 ( 1991 ,) 'עמ 595-615 ; דוח שנתי43 ( 1993 '), עמ 732-744 ; דוח שנתי44 ( 1994) ', עמ 917-933 ; דוח שנתי47 ( 1997 '), עמ 838-852 . 31 ראויופי תירוש, "ייצוג הולם במשפט הישראלי - סיכום ביניים ריאליסטי", בתוך: אהרן ברק, יצחק זמיר, יגאל מרזל (עורכים), ספר מישאל חשין ( 2009 '), עמ 699-741 . 32 'החלטה מס345 מ- 14.9.99. 33 'בהחלטה מס345 מ- 14.9.9 9 'ובהחלטה מס 2541 מ- 29.9.02. 34 'הנחיה מס 1.1554 מ- 7.12.04 , "ועדה לאיתור מועמדים - מועמד בעל זיקה לשר משרי הממשלה". ועדות איתורבשירות הציבורי 41 . בדצמבר 2008 ,ביקש שר המשפטים דאז, פרופ' דניאל פרידמן לשנות את החלטת הממשלה בדבר דרכי פעולתן של ועדות איתור בשירות המדינה, והציע שככלל, ועדה לאיתור מועמדים תציע לשר הממונה שניים או שלושה מועמדים ולא מועמד אחד בלבד, על מנת לאפשר לשר בחירה בין כמה 42 דוח שנתי61ב .מועמדים. ועדת שירות המדינה35 (להלן- ועדת השירות) והממשלה דחו הצעה זו בפברואר 2009 . בנובמבר 2009 הציע שר המשפטים, פרופ' יעקב נאמן, לוועדת השירות הצעה דומה לזו של קודמו. בנובמבר 2010 .טרם הושלם הדיון בה 3. השירות הציבורי כולל גם תאגידים סטטוטוריים, הפועלים כמעין זרועות ביצוע של המדינה לניהול ולהסדרה של תחומים מתחומי האחריות הממשלתית ולפיקוח על הפעילות בהם. את מנהל התאגיד ממנה השר האחראי לתאגיד או הממשלה על פי המלצת השר. נמצא שבחלק מן התאגידים נעשה המינוי באמצעות ועדות איתור שהקימו השרים מיזמתם (להלן - ועדות איתור וולונטריות). משרד מבקר המדינה בחן את הפעלת ועדות האיתור תוך שימת דגש על העקרונות האלה: שימור שירות ציבורי מנותק מהשיקול הפוליטי; מתן הזדמנות להיבחר למשרה בכירה בשירות הציבו רי גם למועמדים שאינם עובדי המדינה; שמירה על עקרונות המכרז, קרי שוויוניות ובחירת המועמד המתאים ביותר למשרה; צמצום מינויים של שרים והגבלתם למספר קטן של משרות המכונות משרות אמון. בחודשים מרס 2009- נובמבר 2010 לסירוגין בדק משרד מבקר המדינה את המינויים למשרות בש ירות הציבורי באמצעות ועדות איתור. הבדיקה נעשתה בנציבות, במשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת ), במשרד האוצר ובמשרד הבינוי והשיכון. נוסף על כך, תאגידים סטטוטוריים התבקשו למלא שאלונים בנושא36. הבדיקה כללה כ- 70 .ועדות איתור מוסדרות בשירות המדינה ועוד שלוש ועדות איתור וולונטריות בעקבות התפתחויות בעניין שחלו במהלך הביקורת 37 , האריך משרד מבקר המדינה את הבדיקה עד נובמבר 2010. . ועדות איתורבשירות המדינה - הסדרה ועקרונות .ככלל, את ועדות האיתור בשירות המדינה מינו השרים 38. בוועדה בדרך כלל חמישה חברים: נציב שירות המדינה או נציגו, מנכ"ל המשרד הנוגע בדבר ומומחים בתחומי העיסוק הנכללים במשרה הנדונה. עם הקמתה אמורים הנציבות והמשרד הרלוונטי לפרסם לקהל הרחב הודעות בדבר המשרה הפנויה ובדבר הקמת ועדת איתור כדי שכל המעוניין בה יציג את מועמדותו39 . ועדת האיתור רשאית גם לפנות .__________________ .35 ועדת השירות היא ועדה סטטוטורית המתמנה על ידי הממשלה ופועלת ליד נציב שירות המדינה מכוח סמכויות שהוקנו לה בעיקר בחוק המינויים וחוק שירות המדינה , התש"ל ]נוסח משולב [ )(גמלאות- 1970 . על פי חוק המינויים (ס עיף 7), הממשלה תמנה לוועדת שירות המדינה 11 ;חברים בראשה יעמוד נציב שירות המדינה, חמישה מחבריה יהיו מנהלים כלליים של משרדים ממשלתיים, וחמישה - אנשי ציבור שאינם עובדי מדינה. 36 השאלון נשלח ל-21 תאגידים סטטוטוריים וכולם השיבו על השאלון. 37 .בעניין זה ראו בהמשך 38 בתקופת הביקורת. החל משנת 2009 נציב שירות המדינה הוא הממנה את ועדות האיתור בשירות המדינה. 39 בהחלטת הממשלה 2541 נקבע כי הוועדה אמורה לפרסם את המשרה, אולם בפועל הנציבות מפרסמת אותה בשיתוף המש רד, כנהוג גם במכרזים פומביים בשירות המדינה. ועדות איתורבשירות הציבורי 43 . ביזמתה לאנשים בבקשה שיציגו את מועמדותם. על המעוניינים לעשות זאת בליווי תיעוד מתאים. ועדת האיתור היא מנגנון ראוי, אולם גמישותו טומנת בחובה חשש לפגיעה בהזדמנות השווה של המועמדים הן בשלב המיון הראשוני לקראת הזימון לוועדה, שנעשה על סמך הטפסים שהגישו 44 דוח שנתי61ב .בלבד ללא כלים מקצועיים תומכי החלטה, ללא קביעת שקלול הקריטריונים למיון המועמדים ובלי מתן ציון למועמדים , והן כאשר השר בוחר, על פי שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים בלבד, במועמד אחד ממספר מועמדים שהוועדה המליצה עליהם, כמפורט בהמשך. על כן צריך היה להציב סכרים לשימוש בוועדת איתור, אך הדבר לא נעשה. הבדיקה העלתה כי השימוש בוועדות איתור לא הוגבל, היו נהוגים מספר הליכים להפעלתן40 , ונעשה בהן שימוש גובר גם למשרות שלא היו פטורות ממכרז קודם לכן וגם למשרות חדשות שתוקננו בשירות המדינה. .הרחבה ניכרת של השימוש בוועדת האיתור .1. חוק המינויים הסמיך את הממשלה לקבוע משרות פטורות ממכרז בתנאים שתקבע ועל פי הצעת ועדת השירות ולקבוע משרות שהמינוי להם מחייב את אישורה41., ללא תלות בהליך המינוי באוקטובר 1998 קבעבג"ץ42 (להלן- בג"ץ אינשטיין) כי הפרשנות שנתנה הממשלה לסמכותה לפטור משרות ממכרז לא עלתה בקנה אחד עם נוסח החוק, עם תכליתו ועם עקרונות היסוד של השיטה הואיל וכשהוסיפ ה משרות לרשימת המשרות המחייבות אישור ממשלה, למעשה פטרה אותן ממכרז בלי לבחון אם הן אכן ראויות לפטור כזה ובלי לקבל המלצה של ועדת השירות לכך. בעקבות פ סיקת בג"ץ וכדי לשפר את מנגנון הפטור ממכרז קיבלה הממשלה בספטמבר 1999 החלטה עקרונית (להלן - החלטה 345) המבחינה בין שני סוגים של משרות הפטורות ממכרז: א. מספר מצומצם של המשרות הבכירות ביותר בשירות המדינה, שנושאיהן מופקדים על ביצוע מדיניות הממשלה ועל יישומה, ואיושן מחייב את אישור ועדת המינויים43 שמינתה הממשלה; ב. מספר קטן של משרות בכירות שנושאיהן מחויבים בידע מקצועי או מדעי מובהק או משרות בעלות אופי רגולטורי , שהממלאים אותן מופקדים על שמירת האינטרס הציבורי בתחום מוגדר, והם נדרשים למידה רבה של עצמאות ואי -תלות מקצועית . למינוי ל משרות אלה קבעה הממשלה ב החלטה 345 אתמנגנון ועד ת האיתור . הוועדה נועדה לאתר מועמדים, לבחון את כישוריהם ולהגיש לשר הממונה את המלצותיה. החלטה 345 לא קבעה מה מספר המועמדים שעל הוועדה להמליץ עליהם לשר. 2. החלטה345 קבעה כי מנגנון ועדת האיתור יחול על מספר מצומצם של משרות, ואולם אמות המידה שקבעה הממשלה בהחלטותיה לבחירת המשרות האלה הן כלליות - מטבע הדברים , בשירות המדינה למאות משרות בכירות יש מאפיינים מקצועיים -מדעיים או שהן בעלות אופי רגולטורי. נוסף על כך, לפי .__________________ .40 .כפי שיפורט בהמשך 41 מכוח סעיף23 .לחוק המינויים 42 בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכלליתהחדשה ואח' נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד נב(5) 111. 43 הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים (להלן - ועדת המינויים) פועלת מכו ח החלטות הממשלה מס' 4891 מ- 7.3.99 ', מס 1191 מ- 30.12.01 'ומס 91 מ- 30.5.06 , ותפקידה לייעץ לממשלה ולראש הממשלה בעניין מינויים לתפקידים בכירים של הממשלה או של ראש הממשלה. ועדות איתורבשירות הציבורי 45 . הוראות חוק המינויים, הממשלה מוסמכת לקבוע משרות שיהיו פטורות ממכרז, ועל כן היא רשאית בכל עת להוסיף משרות כאלה ולקבוע אם תהיינה בפטור מלא או שיאוישו באמצעות ועדת איתור. על כן ראוי היה שהנציבות, בשיתוף משרד המשפטים ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, תעשה עבודת מטה מקיפה ותקבע אילו משרות ראויות לפטור ממכרז ולאיוש באמצעות ועדת איתור. ואולם הנציבות לא עשתה עבודת מטה כזאת, ולפיכך לא נקבעו מגבלות לשימוש במנגנון זה . ועדת האיתור הפכה אם כן למנגנון שבאמצעותו אוישו משרות 46 דוח שנתי61ב .בכירות רבות בשירות המדינה, בשונה מהעיקרון שנקבע בהחלטה 345 - להחילה על מספר מצומצם של משרות: (א) מספר המשרות : כאמור, בהחלטה 345 קבעה הממשלה כי הפטור ממכרז באמצעות ועדת איתור יחול רק על מספר מצומצם של משרות בכירות בשירות המדינה ופרטה רשימה של תשע משרות 44 שיאוישו בהליך זה; למרות זאת היו במועד סיום הביקורת 45 כ-100 משרותכאלה, כלומר מספרן גדל פי אחד עשר בעשר שנים. בפועל, כפי שאף עולה מדברי מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי, והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ)46 , מאז הקמתו של מנגנון ועדת האיתור ראתה הממשלה בהליך זה דרך המלך לאיוש משרות בכירות בשירות המדינה. (ב) משרות שהמינוי להן היה קודם לכן במכרז: הבדיקה העלתה כי כ-30% מכ-100 המשרות שהממשלה אישרה למנות את נושאיהן באמצעות ועדת איתור היו משרות שהמינוי להן היה בעבר במכרז; רק 30% מן המשרות היו במקורן פטורות ממכרז; היתר (כ-40% ) היו משרות חדשות שהממשלה, בעקבות המלצת ועדת השירות, קבעה שהמינוי להן יהיה באמצעות ועדת איתור . (ג) אי-עקיבות באישור המשרות: משרד מבקר המדינה בדק את המשרות שאושרו לאיוש באמצעות ועדות איתור והשווה ביניהן. הבדיקה העלתה כי בשל אי-ההסדרה של הנושא ובשל דרך פעולתן של הנציבות ושל ועדת השירות בכל הנוגע ל קביעת סוג המשרות המיועדות לוועדות האיתור , היו מקרים שבהם ועדת השירות המליצה לממשלה על איוש משרות באמצעות ועדות איתור בעקבות פניות חוזרות ונשנות של המשרדים ולא על בסיס קריטריונים אחידים47. לא נמצא מכנה משותף למשרות שהממשלה אישרה לאיוש באמצעות ועדות איתור: (1 ) לא כל המשרות האלה היו משרות בכירות - 16% מהן היו בדרגות שאינן בכירות ביותר 48. (2 ) לא הייתהאחידות במינוי למשרות מקבילות במשרדים שונים - חלקן אוישו במכרזים, חלקן - באמצעות ועדות איתור, וחלקן - אף בפטור מלא ממכרז . לדוגמה, המינוי למשרת המבקר הפנימי במשרד לביטחון הפנים היה פטור ממכרז, והמשרה אוישה באמצעות ועדת איתור, אף כי בשאר המשרדים , חוץ ממשרד הביטחון, התמנה מבקר פנימי באמצעות מכרז; במשרד הב יטחון אוישה המשרה בפטור מלא ממכרז . נוסף על כך, המינוי ל -15 משרות בכירות ביותר בשירות .__________________ .44 ואלה הן: הממונה על ההגבלים העסקיים במשרד התמ"ת, מנהל מינהל מחקר חקלאי במשרד החקלאות, יו"ר הרשות לשירותים ציבוריים במשרד התשתיות, הסטטיסטיקן הממשלתי במשרד ראש הממשלה, מנהל האגף לחינוך ממלכתי-דתי במשרד החינוך, נציב קבילות הציבור במשרד הבריאות, רשם מאגרי מידע במשרד המשפטים, מנהל הרבנות הראשית במשרד לענייני דתות ונציב המים במשרד התשתיות. 45 אוגוסט 2009. 46 בתשובת מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובתשובת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 ומדצמבר 2009. 47 ."ראו בהמשך בפרק "הפעלת ועדות איתור בשירות המדינה 48 במתח דרגות המתחיל ב-40 או41 בדירוג המח"ר. ועדות איתורבשירות הציבורי 47 .המדינה49 הפטורות ממכרז, שאינן משרות המכונות משרות אמון, היה במינוי אישי של השר בלא הליך .__________________ .49 :בין היתרהממונה על אגף הכלכלה והכ נסות המדינה במשרד האוצר ; הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר; החשב הכללי במשרד האוצר; הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר ; הממונה על התקציבים במשרד האוצר; מנהל מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת; מנהל רשות החברות הממשלתיות; מנהל הרשות לקידום מעמד האישה במשרד ראש הממשלה. 48 דוח שנתי61ב .תחרותי כלשהו . יצוין כי לחלקן 50 מאפיינים51 זהים לאמות המידה שקבעה הממשלה בהחלטה 345 למשרות הפטורות ממכרז שיש לאיישן באמצעות ועדת איתור. מאז הקמת ועדות האיתור אוישו אפוא באמצעותן משרות בכירות ביותר רבות בשירות המדינה, בין אם היו בעבר פטורות ממכרז ובין אם היה איושן במכרז, מבלי שנעשתה עבודת המטה הראויה לקביעת אמות המידה למשרות שאיושן יהיה בדרך זו ולאפיונן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ציין הנציב דאז כי לדעתו, שיטת המכרזים מנציחה לעתים קרובות את הבינוניות בשירות המדינה ומונעת כניסה אליו של כוחות טובים, חדשים ורעננים. לדבריו, בחירה באמצעות ועדת האיתור הוא הליך חלופי אשר נותן מענה מיטבי לחסרונות אלה של שיטת המכרזים. עוד ציין הנציב דאז כי הנציבות שותפה לעמדת משרד מבקר המדינה בדבר אי - האחידות של מאפייני המשרות שעליהן הוחל מנגנון ועדת האיתור, והיא תפעל לבחינה מקצועית מקיפה של המשרות הבכירות בשירות המדינה כדי להבטיח יותר אחידות בנושא זה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 ציין מנכ"ל משרד ראש הממשלה כי "יש לבצע עבודת מטה כוללת על מיפוי המשרות הבכירות בשירות המדינה ואופן מינויים אולם יש לעשות כן נוכח כלל המגמות שחלו בשירות המדינה, מתוך מטרה לשמור על בחירת הטוב ביותר בד בבד עם חיזוק משילותה של הממשלה בביצוע מדיניותה". המשרות המאוישות באמצעות ועדת איתור הן מהמרכזיות בשירות המדינה, ונושאיהן מבטיחים את השמירה על האינטרס הציבורי ועל ערכי שירות המדינה. לד עת משרד מבקר המדינה, בשל מרכזיותן ומספרן הגדול ראוי שרשימת המשרות האלה ומנגנון איושן יוסדרו ויעוגנו בנהלים. .מהות ועדת האיתור .במהלך השנים התגבשו שתי תפיסות עקרוניות של מנגנון ועדות האיתור: לפי האחת, ההליך בוועדת האיתור הוא הליך שעולה בקנה אחד עם עקרונות חוק המינויים, ולפיה ועדה מקצועית בוחרת את המועמד המתאים ביותר מבין המועמדים הכשירים תוך שמירה על עקרון השוויון ומניעת מעורבות פוליטית בבחירה; ואילו האחרת ראתה בוועדת האיתור ועדה ממיינת אשר ממליצה לשר על כמה מועמדים, והוא אמור לבחור מהם את הטוב ביותר. .__________________ .50 בהן משרות הממונה על שוק ההון , ביטוח וחיסכון במשרד האוצר ; החשב הכללי במשרד האוצר ; מנהל מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת ; מנהל רשות החברות הממשלתיות. 51 על פי המלצות הצוות הבין-משרדי לקביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים. ההמלצות אושרו בהחלטת ממשלה מס' 4470 מ- 8.2.09 . ועדות איתורבשירות הציבורי 49 . ועדתאיתור כוועדה בוחרת בהחלטה 2541 שקיבלה הממשלה ב ספטמבר 2002 (להלן- החלטה 2541) , בעקבות עבודת מטה של הנציבות ו של משרד המשפטים, קבעה הממשלה עקרונות כלליים לפעולת ועדות האיתור , ובהם 50 דוח שנתי61ב .העיקרון שהוועדה תמליץ לשר הממונה על מועמד אחד, אם מצאה מועמד אחד שהוא ה מתאים ביותר; ואולם ה וועדה רשאית להציע לשר שניים או של ושה מועמדים. ביוני 2002 פרסם עו"ד מני מזוז, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, חוות דעת52 שבעקבותיה התקבלה החלטה 2541 , שלפיה מנגנון ועדת האיתור נועד בראש ובראשונה לשפר את הליך הבחירה למשרות שהיו פטורות ממכרז. לדעת עו"ד מזוז, ההליך בוועדת איתור בשירות המדינה הוא מעין מכרז משוכלל, מאחר שהוועדה - שהרכבה נקבע מראש , מרבית חברי ה הם אנשי מקצוע והנציבות משתתפת בה כשומר סף - מבטיחה מצד אחד שוויון מהותי, מכיוון ש היא פונה למועמדים מן ה ציבור הרחב בפני יה פומבית כמו במכרז ושיקול יה ענייניים ; מצד אחר, היא יכולה לפנות לבכירים שאינם מעוניינים להציע את עצמם כמועמדים ביזמתם. בכך משפרת ועדת האיתור את הליכי המכרז הקבועים בתקשי"ר 53 , מאפשרת לשירות המדינה לגייס כוח אדם איכותי למשרות הבכירות ביותר ומונעת את חסרונות שיטת המכרזים (ראו לעיל). המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ( ייעוץ), עו"ד מלכיאל בלס 54, הבהיר כי על ועדת האיתור לשאוף להגיע להסכמה על מועמד אחד, ו פירוש החלטת הממשלה הוא ש"אכן הוועדה רשאית להציע לשר שני מועמדים, אך זאת רק אם לא מצאה מועמד אחד כמתאים ביותר. במקרים בהם הוועדה לא מצליחה להגיע להס כמה בנוגע למועמד אחד שהוא המתאים ביותר, וממליצה על שניים או שלושה מועמדים, עליה להציג באופן מנומק בפני השר את היתרונות והחסרונות לגבי כל אחד מהמועמדים עליהם המליצה, ולהסביר מדוע לא יכולה הייתה להגיע להחלטה על המועמד הטוב ביותר". ואולם בבדיקה נמצא כי 16 מ-07 (כ-%23 ) ועדותהאיתור המוסדרות55 בשירות המדינה שנבדקו המליצו על יותר ממועמד אחד, ולא כולן ציינו את היתרונות ו את החסרונות של כל מועמד. כמה ועדות וולונטריות שנבדקו (בתאגידים סטטוטוריים ובשירות המדינה) המליצו על שלושה מועמדים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי הדבר מלמד שייתכן שחלק מוועדות האיתור שהוקמו על פי החלטה 2541 לא הפנימו את חובתן הבסיסית להמליץ בראש ובראשונה על המועמד המתאים ביותר, ורק בהיעדר מועמד כזה - להמליץ על שניים או שלושה מועמדים. המשנה לנציב שירות המדינה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2009 שכבר בהתכנסות הראשונה של חברי ועדת איתור, הנציב או נציגו מדגישים כי הדבר הרצוי ביותר הוא המלצה על מועמד אחד, ואך ורק אם לא ניתן להגיע לתוצאה זאת, אפשר להמליץ על שניים עד שלושה מועמדים. .__________________ .52 חוות דעת בנוגע להליכי המינוי למשרות בכירות בשירות המדינה מ- 26.6.02. 53 פרק11 .בתקשי"ר 54 סיכוםמ- 28.11.07 של דיון שהתקיים בלשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) ב- 7.11.07 בנושא"ועדת איתור למשרת מפקח עבודה ראשי במשרד התמ"ת". 55 .ועדות איתור שהקמתן אושרה על ידי הממשלה ועדות איתורבשירות הציבורי 51 .לדעת משרד מבקר המדינה, המלצת ועדת איתור על מספר מועמדים, בלי פירוט היתרונות והחסרונות של כל מועמד, משמעותה העברת הבחירה של המועמד לשר, על כל הכרוך בה. האופן בו פעלו ועדות שהמליצו על יותר ממועמד אחד פגע במטרה שלשמה הוקמו, שכן במקום לבחור מועמד הן הותירו את ההחלטה בידי השר ואפשרו לו לשקול גם שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים גרידא. 52 דוח שנתי61ב .יצוין כי הממשלה החליטה בספטמבר 200856 לקבוע הסדרים לקציבת כהונתם של בכירים בשירות המדינה , בין השאר, במטרה למנוע היווצרות תלות בין העובד הבכיר לבין הגורם הממנה ולהגדיל את עצמאותו. בהמשך להחלטתה מספטמבר 8200 מינתה הממשלהצוות מקצועי בראשות נציב שירות המדינה דאז57 (להלן- הנציב דאז). הצוות המליץ, בין השאר, כי בד בבד עם קציבת הכהונה תבחן הנציבות, בשיתוף המשרדים הנוגעים בדבר ומשרד המשפטים , את האפשרות להציע לממשלה שמשרות אלה , הפטורות פטור מלא ממכרז, יאוישו באמצעות ועדת איתור תוך בחינה של כל משרה לגופה. בפברואר 2009 אישרה הממשלה58 .את המלצות הצוות במועד סיכום דוח זה, יותר משנה וחצי לאחר קבלת ההחלטה שנזכרת לעיל, טרם בחנה הנציבות אם כל אחת מהמשרות הפטורות פטור מלא ממכרז ראויות למינוי עובד באמצעות ועדת איתור ואף לא בחנה פרטנית את המשרות שהיה צריך לאיישן במהלך התקופה שלאחר מועד סיום עבודת הצוות כדי לקבוע את אופן המינוי להן. ועדת איתור כוועדה ממליצה כאמור, תפיסת היסוד, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטה 2541 , הייתה כי ועדה מקצועית בוחרת את המועמד המתאים ביותר, והשר, בהליך פורמלי, מקבל את ההמלצה וממנה את המועמד למשרה. אולם במהלך 2009 הציגו בוועדת השירות שר המשפטים דאז, פרופ' דניאל פרידמן (להלן - השר פרידמן), והשר שכיהן בתקופת הביקורת, פרופ' יעקב נאמן (להלן - השר נאמן), תפיסה שונה לגבי תפקיד ועדת איתור בשירות המדינה; על פיה, ועדת האיתור היא ועדה ממיינת. על פי הצעת השר נאמן על ועדת האיתור להמליץ לשר על שלושה מועמדים; היא רשאית לדרגם בהתאם להתאמתם לתפקיד, ועל השר להפעיל את שיקול דעתו ולבחור מהם את נושא המשרה. על פי הצעה זו, גם כאשר לדעת ועדת האיתור מועמד אחד הוא המתאים ביותר, עליה להוסיף להמלצתה מועמדים כשירים פחות מתאימים ולהשאיר לשר את אפשרות הבחירה. בנובמבר 2009 אישרה ועדת השירות עקרונית את הצעת השר נאמן59 , לאחר ששבעה חודשים קודם לכן דחתה הצעה דומה של השר פרידמן (ראו פרטים בהמשך). לדעת משרד מבקר המדינה הליך זה שונה משמעותית מהליך של מכרז, שכן, במקום בחירת המועמד המתאים ביותר מבין המועמדים הכשירים בוועדה המורכבת ממספר חברים, הבחירה היא בידי השר לבדו מכמה מועמדים שלדעת ועדה מקצועית כשירים למלא את המשרה. אמנם, הליך כזה עדיף על מינוי פוליטי שמשמעותו לעתים מינוי של מי שאינו בעל כישורים מת אימים למשרה, אולם בהליך בחירה כזה עלולים להיות מעורבים שיקולים נוספים לבד משיקולי ההתאמה המקצועית לתפקיד כגון התאמה בין תפיסת העולם של המועמד לזו של השר. .__________________ .56 החלטת ממשל ה מס' 4062 מ- 7.9.08 . 57 או נציגו- בפועל עמד בראש הצוות המשנה לנציב שירות המדינה, מר יעקב ברגר. 58 החלטת ממשל ה מס' 4470 מ- 8.2.09. 59 נוסף על כך, החליטה הוועדה להקים צוות אשר ימליץ לוועדת השירות עלהמשרות אשר יוחרגו מההחלטה ובהן ועדות האיתור יגישו לשר מועמד אחד. ועדות איתורבשירות הציבורי 53 . על פי הצעה זו, עלול להיווצר מצב שבו למעשה המינוי של נושא משרה בכירה, שעליו המליצה ועדת האיתור לאחר מיון ובחינה, יהיה תלוי, בסופו של דבר, בשר, אף שהמשרה אינה משרה המכונה משרת אמון. בדרך זו יהפוך המינוי באמצעות מנגנון ועדת האיתור למינוי הקרוב יותר במהותו למינוי למשרות הפטורות באופן מלא ממכרז, ולא למינוי בהליך בחירה של ועדת מכרזים. בשיטה זו יבחר הדרג הפוליטי הלכה למעשה חלק ניכר מממלאי המשרות הבכירות ביותר בשירות המדינה. משמעות ההכרעה בין שתי התפיסות החלטות הממשלה שקבעו הסדרים לקציבת כהונתם של בכירים בשירות המדינה60 , אשר רובם נבחרו באמצעות ועדות איתור, עולות בקנה אחד עם שיטת השירות הציבורי הנהוגה בישראל שבה ת קופת כהונתו של נושא משרה בכירה אינה תלויה בחילופי שלטון. מנגד, התפיסה שוועדת האיתור היא ועדה ממליצה גרידא, כפי שהציעו השר דאז פרידמן והשר נאמן, אינה עולה בקנה אחד עם החלטות הממשלה על קציבת כהונה, שכן אילו סברה הממשלה שמינוי למשרה בכירה מסוימת צריך להיות על דעת השר הממונה על נושא המשרה, לא הייתה קוצבת את משך כהונתו בה, אלא הייתה מוצאת דרך לאפשר לשר החדש להחליף את נושאּה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 ,ציין היועץ המשפטי לממשלה דאז עו"ד מני מזוז, כי הוא שותף לעמדת משרד מבקר המדינה בסוגיה זו, ושינוי דרך העבודה של ועדת האיתור באופן שההליך שהיא מקיימת יהפוך למעשה להליך של פטור ממכרז - שיחול כמעט על כל המשרות הבכירות בשירות המדינה - אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק המינויים ועם תכליותיו. עוד הבהיר עו"ד מזוז, כי לפי המלצת ועדת השירות מפברואר 2009 , שקיבלה תוק ף של החלטת ממשלה ( 4472 ), יש לשקול את שינוי הליך הבחירה של נושאי המשרות המקצועיות הבכירות מהליך בפטור מלא ממכרז להליך של בחירה בוועדת איתור תוך הבחנה בין ועדות איתור ובין מינוי בעלי תפקידים ל"משרות אמון מקצועיות"; לפי הבחנה זו, במשרות מקצועיות ורגולטוריות - שהן הרוב הגדול של המשרות הבכירות - ימשיך לחול ההסדר שוועדת האיתור מאתרת מועמד אחד ומביאה אותו לאישור השר, ואילו במשרות אמון מקצועיות - שהן מיעוט המשרות - תציע ועדת האיתור לשר כמה מועמדים. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) הדגיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 כי משנת 1999 , כאשר ביקשה הממשלה לקבוע הליך מיוחד לאיוש משרות בכירות, היא אימצה את מודל ועדת האיתור. עוד ציין כי כל עוד העקרונות שנקבעו בהחלטה 2541 בתוקף, ובמיוחד החובה להמליץ על המועמד המתאים ביותר - הרי שהשימוש שנעשה "עד כה" בוועדות האיתור היה תקין. אם יוחלט באופן גורף לתקן את ההליך ולחייב את ועדת האיתור להמליץ על כמה מועמדים, גם אם מצאה מועמד אחד שהוא הראוי ביותר - הדבר עלול להביא לסטייה מתכלית הסמכות של הממשלה לפטור מחובת המכרז במקרים מסוימים ואף יעורר קושי משפטי מאחר שמשמעותו שינוי דרך המלך ל בחירה של נושאי המשרות הבכירות בשירות המדינה בדרך עוקפת חקיקה. .__________________ .60 החלטת ממשל ה מס' 4062 מ- 7.9.08 'והחלטה מס 4470 מ- 8.2.09. 54 דוח שנתי61ב .השר נאמן ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 כי התכלית העיקרית של המלצתו היא לאפשר לשרי הממשלה, הנושאים באחריות ציבורית כלפי ציבור הבוחרים, להגשים את מדיניות הממשלה באמצעות מינוי עובדים ראויים ומקצועיים שמסוגלים להגשים את מדיניות הממשלה; לדעתו, חובתו של השר המביא לממשלה מינוי לוודא כי האדם שעליו המליצה ועדת האיתור הוא המתאים למשרה על מאפייניה הייחודיים; מאחר שבמשרות הנדונות דרושים תיאום ואמון מוגברים, דרישת השר להמלצה על שלושה מועמדים מתא ימים למשרה היא "אך טבעית ועדות איתורבשירות הציבורי 55 . והולמת". עוד ציין השר כי לדעתו ההנחה שמעורבותו של שר במינויים בכירים היא מקור למינויים אישיים-פוליטיים ולאו דווקא למינויים מקצועיים וראויים היא הנחה שגויה; אין בהחלטת ועדת השירות מנובמבר 2009 אלא כדי לקבוע נוהל פנימי שעל פיו תמליץ ועדת האיתור לשר הממונה על שלושה מועמדים מתאימים וראויים למשרה בלבד. השר נאמן חולק על המסקנה כי שינוי דרכי עבודתן של ועדות האיתור יהפוך את ההליך להליך של מינוי בפטור ממכרז, שכן, לדבריו, "הליך מינוי באמצעות ועדת איתור הינו הליך כמעט זהה להליך מינוי באמצעות מכרז" בהתבסס על העקרונות של שני ההליכים - שקיפות, פומביות ושוויוניות. הוא ציין כי ההבדלים בין שני ההליכים נוגעים לסוג המשרות המאוישות בכל הליך, למועד סיום הגשת המועמדויות ולביצוע הליך של מכרז פנימי. מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי, ציין בתשובותיו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 ומינואר 2011 כי ההצעה לשינוי דרכי פעולתן של ועדות איתור נשענת על תפיסה של סמכות לצד אחריות, שלפיה השר הממונה מופקד על ענייני משרדו, ומינוי בכיריו יזכה למשפט הציבור; בחירת השר במועמד אחד משלושה מועמדים הנמצאים ראויים לדעת ועדת איתו ר אין בה משום מתן פטור מוחלט ממכרז למשרות הבכירות בשירות המדינה והיא גם לא מינוי פוליטי. נוסף על כך, מדובר במספר מצומצם של משרות בעלות אופי ייחודי. המניע להחלטה, לדברי המנכ"ל, הוא השינוי שחל באופיו של שירות המדינה, בין היתר, נוכח תהליך ביזור סמכויות מהשר ומהמנכ"ל, כך שמטוטלת הכוח נעה מהשר לבכירי שירות המדינה. לנוכח מגמות נוספות של "משפטיזציה ובירוקרטיה מסועפת" הורחבו סמכויותיהם של בכירי שירות המדינה באופן המגביל מהותית את יכולת משילותו של שר בממשלה ואת יכולתו ליישם את המדיניות אשר לשמה נבחר. עוד הוסיף המנכ"ל כי חוק המינויים מאפשר את המינוי בפטור ממכרז תוך הותרת שיקול הדעת בידי הממשלה; נכון לבחון מעת לעת את מנגנון ועדת האיתור שהוא מנגנון חדש, בן עשור; וההחלטה הסופית בנוגע למדיניות מינוי כוח אדם בשירות המדינה היא של הממשלה. במדינת ישראל עם חילופי הממשל מתחלפים נושאי המשרה בלשכות השרים, מנכ"לים של משרדי ממשלה, יועציהם ועוזריהם; שאר המשרות הבכירות בשירות הציבורי אינן תלויות בממשלה והן נתפסות כמשרות מקצועיות שנושאיהן מיישמים את מדיניות הממשלה. כאמור, החלטות הממשלה שקבעו הסדרים לקציבת כהונתם של בכירים בשירות המדינה, עולות בקנה אחד עם תפיסה זו, שכן הן קובעות שתקופת כהונתו של נושא משרה בכירה נקבעת עבור המשרה ואינה תלויה בחילופי שלטון. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת ההצעה לשינוי כללי ועדת האיתור כך שתמליץ על שלשה מועמדים ולא אחד עלולה להשפיע על מהות תפיסת שירות המדינה, שכן הדבר עלול להוביל להפיכת שירות המדינה בישראל, בפרט שכבת הפקידות הבכירה ביותר, לנתון לאמון הדרג הפוליטי; על כן מתבקש דיון ציבורי בכנסת כדי לבחון את משמעויות ההצעה. הדיונים בוועדת השירות בהצעות שרי המשפטים 1. דיון בהצעת השר פרידמן: (א) בדיון בוועדת השירות שהתקיים בפברואר 2009 הוצגה הצעתו של השר פרידמן על ידי נציגו - ראש מטה ויועץ בכיר לשר המשפטים. היועץ המשפטי לממשלה דאז והנציבות התנגדו להצעה בתוקף משום שלגישתם, היא אינה עולה בקנה אחד עם ההיגיון שבהקמת ועדת 56 דוח שנתי61ב .האיתור. בסיכום הדיון החליטה ועדת השירות ל התנגד להצעת השר והמליצה להקים צוות מקצועי בי ן-משרדי , אשר יבחן את הסוגיות ש עלו במהלך הדיון. הוועדה קבעה שהחלטות הצוות יוגשו לממשלה החדשה. באותו החודש אימצה הממשלה, בהחלטה מס' 4472, את המלצת ועדת השירות והחליטה על הקמת צוות מורחב בראשות נציג ראש ועדות איתורבשירות הציבורי 57 ..הממשלה הצוות נד רש להגיש את המלצותיו בתוך 60 יום- עד תחילת אפריל 2009. נמצא כי עד מועד כתיבת דוח זה 61 לא הקים משרד ראש הממשלה את הצוות מאחר שההחלטה על הקמתו התקבלה ערב בחירות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משרד ראש הממשלה לא הקים את הצוות גם לאחר שהוקמה הממשלה החדשה. החלטת הממשלה לא מומשה אפוא למרות שהיא בתוקף כל עוד לא שונתה. (ב) ועדת השירות נועדה להתוות מדיניות ולקבוע כללים בדבר ניהול שירות המדינה, ובידיה סמכויות החלטה או המלצה בנושאים עקרוניים, מערכתיים ורגישים, שהמחוקק לא ראה לנכון להפקידם בידי נציב שירות המדינה לבדו. חוק המינויים62 קובע כי הממשלה תמנה את חברי ועדת השירות, וכעבור שנתיים מיום המינוי יפרשו בכל שנה שנ יים מחבריה, מנהל כללי אחד ואיש ציבור אחד, לפי סדר שתקבע הממשלה, והיא תמנה במקומם מנהל כללי אחר ואיש ציבור אחר. יצוין כי על פי החוק, ועדת השירות רשאית לפעול כ ל עוד הרכבה לא פחת מתשעה חברים. תכליתן של הוראות אלו היא רענון שורותיה של הוועדה, אך עם זאת שמירת הזיכרון הארגוני שלה, הואיל והיא עוסקת בעניינים עקרוניים של שירות המדינה הדורשים היכרות עמוקה ומתמשכת עם תחום המינויים בו. נמצא כי בתחילת פברואר 2009 פעלה ועדת השירות בקוורום חסר - שמונה חברים בסך הכול. נוסף על כך, בדיון שקיימה הוועדה בהצעתו של השר פרידמן היא התכנסה בנוכחות חמישה מחבריה בלבד. עם זאת, המלצת ועדת השירות בסיכום הישיבה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה עם אישורה על ידי הממשלה שבוע לאחר מכן. דיון מהותי על צב יון שירות המדינה התקיים אפוא בוועדת השירות בקוורום חסר אשר על פי החוק לא היה רשאי להמשיך לפעול. (ג) עוד נמצא כי שלושת נציגי הציבור שכיהנו באותה עת בוועדת השירות כיהנו בה כבר שנים רבות63. כהונתם הממושכת והרכבה החסר של הוועדה נבעו מאי- הקפדת הממשלות והנציבות על עקרון הרוטציה הקבוע בחוק במינוי נציגי הציבור בוועדה ומאי-הקפדתם למנות נציגי ציבור חדשים תחת אלו שפרשו, כנדרש בחוק. הממשלות והנציב דאז, עו"ד שמואל הולנדר, לא קיימו אפוא את הוראות החוק בדבר החלפת חברי הוועדה אחת לשנתיים. לפיכך מצד אחד, כיהנו בה חברים מסוימים יותר מעשרים שנה, ומצד אחר, היה מספר חבריה קטן מזה שנדרש בחוק. 2. דיון בהצעת השר נאמן בוועדת השירות החדשה : באפריל 2009 , עם החלפת הממשלה וחילופי מרבית המנכ"לים במשרדי הממשלה, כללה ועדת השירות רק מנכ"ל מכהן אחד ושלושה נציגי ציבור. בשל כך מינתה הממשלה באוגו סט 2009 ארבעה מנכ"לי משרדים וחמישה נציגי ציבור חדשים לוועדה. בנובמבר 2009 - לאחר החלפת המנכ"ל היחיד שכיהן באפריל .__________________ .61 פברואר 2011. 62 סעיפים7-9. 63 כ-13 עד22 .שנה 58 דוח שנתי61ב .2009 , היו כל עשרת חברי הוועדה, למעט הנציב דאז, חדשים; לחלק מנציגי הציבור לא היו רקע וניסיון קודם בעבודת שירות המדינה (להלן - ועדת השירות החדשה). ועדות איתורבשירות הציבורי 59 .)(א קבלת ההחלטה: בנובמבר 2009 התכנסה ועדת השירות החדשה לדיון הראשון שלה; היא דנה בו, בין היתר, בהצעתו של השר נאמן לשנות את כללי עבודתן של ועדות איתור בשירות המדינה כך שוועדת איתור תגיש לשר הממונה שלושה מועמדים שמצאה אותם מתאימים לתפקיד ותהיה רשאית לדרג אותם על פי התאמתם לתפקיד. היועץ המשפטי לממשלה דאז התנגד להצעה בתוקף - משום שלדעתו משמעותה היא למעשה העברת המשרות שאוישו באמצעות ועדת איתור לאיוש בפטור מלא ממכרז. גם המשנה לנציב, מר יעקב ברגר, התנגד להצעה מתוקף ניסיונו הרב כחבר בעשרות ועדות איתור וציין כי אין כל צורך בשינוי כללי העבודה של הוועדות ויש לסמוך על שיקול דעתן כאשר הן מגיעות למסקנה כי יש מועמד אחד מתאים ביותר. הוא אף ציין כי השרים לא הלינו על ההליך. ועדת השירות החליטה פה אחד לאשר עקרונית את הצעת שר המשפטים, בכפוף להצעת הפשרה שהציע יו"ר הוועדה - הנציב דאז - להקים צוות אשר יבחן את המשרות שהליך המינוי להן באמצעות ועדת איתור ויקבע אילו משרות יוחרגו מהתיקון המוצע, קרי, תחול עליהן החלטת הממשלה 2541 כלשונה- המלצה על מועמד אחד אם נמצא אחד מתאים ביותר. ועדת השירות החדשה קיבלה אפוא החלטה אשר אינה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה 4472 מפברואר2009 ., עוד לפני יישומה השר נאמן מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מפברואר 2010 כי הצעתו לוועדת השירות מהווה יישום של החלטת הממשלה 4472. יוטעם שהחלטת הממשלה4472 מפברואר2009 השאירה על כנו את הכלל כי ועדת איתור תמליץ על מועמד אחד בלבד, וקבעה כי צוות בין - משרדי בן חמישה חברים יבחן משרות אמון מקצועיות ספציפיות, שוועדת האיתור תמליץ על שניים-שלושה מועמדים לאיושן, ואילו ועדת השירות החדשה קבעה כי כעיקרון, יחול הכלל החדש להמליץ על שלושה מועמדים, והצוות שהוקם יקבע את המשרות שעליהן ימשיך לחול ההסדר שנקבע בהחלטה 2541 . ועדת השירות החדשה החליטה להטיל על הצוות לבצע את הבחינה תוך 21 יום אולם עד מועד סיכום דוח זה- פברואר 2011 , יותר משנה לאחר ההחלטה- טרם הגיש הצוות את מסקנותיו. (ב) הרכב הצוות: על פי תקנון ועדת השירות, בסמכותה של הוועדה להסמיך צוות מחבריה לשם בירור כל עניין הנמצא בוועדה. בהרכב צוות זה יישמר האיזון בין המנכ"לים לבין נציגי הציבור, והוא רשאי להתייעץ במומחים וביועצים. ועדת השירות החדשה החליטה להקים צוות שכלל שלושה חברים בלבד: מנכ"ל משרד ראש הממשלה, נציג ציבור אשר כיהן בעבר כמנכ"ל משרד ממשלתי ונציגת ציבור שלא היה לה רקע קודם בתחום מינוי בכירים בשירות המדינה. בהרכב הצוות לא נשמר האיזון בין המנהלים הכלליים לבין נציגי הציבור בוועדה, ואף לא האיזון הרצוי בין בעלי דעות שונות בוועדה מאחר ששלושת חברי הצוות הביעו בדיון את תמיכתם בהצעתו של השר נאמן, ועל כן היה סביר כי נטייתם תהא לאשר משרות בהתאם להצעת השר. הנציב דאז לא הפנה את תשומת לב ועדת השירות לכך שהרכב הצוות אינו עולה בקנה אחד עם תקנון ועדת השירות. הצוות לא כלל את נציגי 60 דוח שנתי61ב .נציב שירות המדינה והיועץ המשפטי לממשלה - שהובילו כל השנים את הפעלת מנגנון ועדות האיתור. ועדות איתורבשירות הציבורי 61 . הנציב דאז ציין בתשובת הנציבות למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 כי סבר שלא נכון לאמץ את הצעת השר נאמן בטרם יתקיים דיון מקצועי מקדים בנושא באמצעות ועדה בין -משרדית במתווה דומה לזה שהוחלט עליו בהחלטת ועדת השירות מפברואר 2009 , ועל כן אף הציע הקמתועדה כזו במהלך הדיון בוועדה, אך הצעתו לא התקבלה. עוד ציין כי אמנם לא נמנה עם הצוות, אולם בהחלטת הוועדה נקבע כי הנציבות תסייע לעבודת הצוות ככל שיידרש. (ג) מעורבותו של השר נאמן בדיון בוועדת השירות: ועדת השירות היא כאמור ועדה סטטוטורית בראשות נציב שירות המדינה, והיא אמורה להיות מקצועית ונטולת שיקולים פוליטיים. מן הראוי ששר המבקש להציג את עמדתו בנושא הנדון בוועדה - בעיקר אם מדובר בהצעה שהוא עצמו ביקש מהוועדה לדון בה - יציג בה את עמדתו, אך לא יהיה נוכח בדיון בנושא ובקבלת ההחלטות של הוועדה על מנת שלא יהיה סממן של מעורבות הדרג הפוליטי בפעילות הוועדה, והיא תקבל את החלטותיה כשהיא חופשייה מלחצים. השר נאמן נכח בוועדה במשך כל הדיון וגם בתהליך קבלת החלטתה. נוכחותו של השר בכל הדיון, עלול היה להיות בה כדי להשפיע על הליך הגיבוש ועל קבלת ההחלטה של הוועדה. בהקשר זה יוזכר כי בדיון ועדת השירות מפברואר 2009 'בהצעתו של שר המשפטים הקודם, פרופ פרידמן, ייצג אותו ראש המטה שלו ויועצו הבכיר, אשר הציג את הצעת השר בוועדה ולא נכח בקבלת ההחלטה. בתשובותיו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 ומדצמבר 2010 הסביר השר נאמן כי הנציב דאז הוא שהזמין את היועץ המשפטי לממשלה דאז ואותו להופיע בוועדה, והוא לא נטל חלק בדיון עצמו למעט הצגת עמדתו בראשית הדיון. עוד ציין השר כי אינו חבר במפלגה כלשהי ומעולם לא היה חבר במפלגה, והוא ייצג בוועדה עמדה מקצועית גרידא ולא השפיע על הליכי ההחלטה וגיבושה. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם השר אינו חבר במפלגה, די במעמדו כשר בממשלה כדי שנוכחותו בדיון ובתהליך קבלת החלטה בוועדה סטטוטורית - שהרכבה נקבע בחוק ואינו כולל את אנשי הדרג הפוליטי אלא פקידי ממשלה מקצועיים בלבד - בעניין שבו הציג את עמדתו, תיצור מעורבות של דרג פוליטי במהלך עבודתה של ועדה מקצועית בשירות המדינה. . הדיון המהותי על דרכי המינוי של בכירי שירות המדינה התקיים אפוא בפברואר 2009 בוועדת שירות שהרכבה היה חסר ולא עלה בקנה אחד עם הוראות חוק המינויים. יתר על כן, אף כי ההחלטה מנובמבר 2009 הייתה מנוגדת להחלטה הקודמת של הממשלה, לא העבירה ועדת השירות החדשה להחלטת הממשלה את המלצתה לקבל את הצעת השר נאמן בטרם נקטה צעדים ליישומה: היא הקימה צוות מצומצם של שלושה 62 דוח שנתי61ב .מחבריה, שלא הורכב בצורה מאוזנת, בניגוד לתקנונה ובנוכחות השר נאמן בדיון בוועדת השירות. ועדות איתורבשירות הציבורי 63 .אי-הסדרה בתאגידים סטטוטוריים .בשירות הציב ורי עשרות תאגידים סטטוטוריים שהוקמו בחוק. הם בעלי אישיות משפטית עצמאית ומשמשים מעין זרועות ביצוע של המדינה לניהול ולהסדרה של תחומים שהם ב אחריות ממשלתית ולפיקוח על הפעילות בהם 64. מוקנ ות להם גמישות ועצמאות ניהולית רבות מאלה המוקנות לגופים ב שירות המדינה 65 . התאגידים הם חלק מן ה מגזר הציבורי, אך זיקתם לשר משרי הממשלה ומי דת הפיקוח של השר עליהם משתנה לפי אופי ה תאגיד ותפקידיו. בחלק מהחוקים שהקימו את התאגידים הסטטוטוריים ישנה התייחסות מפורשת לקבלת עובדים, ומינוייהם מותאמים לאלה של עובדי המדינה - בשינויים המחויבים. לנוכח תפקידיו של התאגיד ה סטטוטורי, מן הראוי היה כי משרות יו הבכירות יאוישו על פי העקרונות הנהוגים בשירות המדינה: הליך בחירה תחרותי ושוויוני כדי לבחור את המועמד הטוב ביותר למשרה באמצעות מכרז או ועדת איתור. בחוקים הנוגעים לכל תאגיד סטטוטורי נקבע הליך מינוי משולב של נושאי משרות בכירות בו, שבו משתתפים מועצת התאגיד והשר הממונה. אופן הבחירה של מנכ"ל התאגיד לא נקבע בחוק, אך על מינוי מועמדים לכהונת דירקטור, יו"ר דירקטוריון או מנכ"ל חל סעיף 60א ל חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות), הדורש אישור הוועדה לבדיקת מינויים 66 (להלן- ועדת המינויים בחברות ובתאגידים) הפועלת מכוחו. בדוח המועצה לתאגידים ציבוריים67, שבחנה את נושא התאגידים הציבוריים, הוצעכי מינוי מנכ"ל של תאגיד יהיה לפי הצעתה של ועדת איתור. גם היועץ המשפטי לממשלה קבע68 כי יש למנות בכירים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים בהליך מס ודר ומובנה הכולל, במקרים המתאימים, הקמה של ועדת איתור. בספטמבר 2005 ציין בג"ץ69 כי איןגוף מייעץ בלתי -תלוי שיציע לממשלה משרות בתאגידים סטטוטוריים שיהיו פטורות ממכרז חיצוני , כפי שעושה ועדת השירות לגבי שירות המדינה. בג"ץ ה מליץ בפסק הדין שהמחוקק ייתן את דעתו לכך ויגבש פתרון מערכתי כולל עבור תאגידים סטטוטוריים. עוד המליץ לא להטיל את תפקידה של ועדת השירות על גוף פנימי בכל אחד מן התאגידים, אלא על גוף חיצוני אחד שיוקם בעבור כולם והרכבו יהיה מקצועי ובלתי -תלוי. עד אז המליץ בג"ץ כי תוקם בתאגיד ועדת שירות פנימית מקבילה לוועדת השירות, שהרכבה יהיה מקצועי ובלתי -תלוי ככל האפשר. בג"ץ לא שלל על הסף את האפשרות שוועדת השירות תוסמך בתקופת הביניים להמליץ לפטור ממכרז גם משרות בתאגידים. .__________________ .64 .'למשל, המוסד לביטוח לאומי, רשות שדות התעופה, שירות התעסוקה וכו 65 מבקר המדינהכבר נדרש לעניין בדוחות קודמים. ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 57ב ( 2007 ,) בפרק"היעדר הסדר מקיף בדבר סדרי ניהולם של תאגידים סטטוטוריים", עמ' 279 ; דוחעל הביקורת בתאגידים סטטוטוריים ( 1995). 66 הוועדה הוקמה מכוח ס עיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות . יזמו את הקמתה בעקבות דוחות מבקר המדינה שעסקו בסוגיית המינויים הפוליטיים בחברות ממשלתיות. ראו מבקר המדינה , דוח על מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות ( 1989). הוועדה בודקת כשירות של מועמדים ואת התאמתם לתפקידים בתאגידים ציבוריים מכוח סעיף 60 .א לחוק החברות הממשלתיות 67 דוח המועצה לתאגידים ציבוריים ( 2003) בראשות פרופ' זוסמן; תכליתו של הדוח הייתה להסדיר את דרכי פעולתם של התאגידים הסטטוטוריים. 68 הנחיה מס' 6.5000 מ- 9.11.03 ( עדכון מפברואר 2006). 69 בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה ואח' נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח' , פדאור. 64 דוח שנתי61ב .ואולם עד מועד כתיבת דוח זה70 לא יישמו משרד המשפטים או הכנסת את המלצות בג"ץ וטרם הסדירו באורח כולל את מינוי הבכירים בתאגידים סטטוטוריים. .__________________ .70 פברואר 2011. ועדות איתורבשירות הציבורי 65 . משרד מבקר המדינה בדק את המינויים למשרות בכירות בכמה תאגידים סטטוטוריים ואף פנה ל -21 תאגידיםכדי לבחון את דרך מינוים של הבכירים המכהנים בהם. נמצא שהמלצת המועצה לתאגידים ציבוריים ל א יושמה בכל התאגידים: בכ-62% מהתאגידיםשנבדקו התמנה המנכ"ל באמצעות ועדת איתור, בתאגיד אחד (כ -5% )- ,באמצעות מכרז פומבי ובשאר התאגידים (כ-33% )- .במינוי אישי של השר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי ההסדרה האפקט יבית ביותר בנוגע להליכי מינוי עובדים בתאגידים ציבוריים יכולה להתבצע רק בחקיקה. ועדה מקצועית שמינה היועץ המשפטי לממשלה לאחר פסיקת בג"ץ מספטמבר 2005 הכינה טיוטת דוח והמליצה על חקיקה ועל פרסום הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה עד גיבוש החוק, אך ועדה זו לא השלימה את עבודתה, בין היתר, בשל העובדה שבמקביל החלה פעילות לחקיקת חוק כולל לתאגידים ציבוריים. לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל ועברו למעלה מחמש שנים ממתן פסק הדין של בג"ץ ועדיין לא הושלמו הליכי החקיקה, על היועץ המשפטי לממשלה לשקול פרסום הנחיה להסדרה כוללת של מינוי בכי רים בתאגידים סטטוטוריים באמצעות ועדת איתור עד סיום הליכי חקיקת חוק כולל לתאגידים סטטוטוריים. .ועדות איתור וולונטריות .כאמור, בשנים האחרונות בחרו שרים להשתמש בוועדות איתור וולונטריות לאיוש חלק מן המשרות הבכירות בשירות המדינה הפטורות לחלוטין ממכרז, וגם חלק מן המשרות הבכירות בתאגידים הציבוריים אוישו כך. היה ראוי כי ועדות איתור אלה יפעלו ברוח החלטות הממשלה ולפי העקרונות שאותם קבעה לוועדות איתור. ואולם נמצא כי לכל ועדת איתור וולונטרית קבעו השרים שמינו אותה כללים אד- הוק. אלה לא תמיד עלו בקנה אחד עם עיקרי הכללים שקבעה הממשלה לעבודת ועדות איתור. למשל, הרכב הוועדה לא תאם את העקרונות שקבעה הממשלה להבטחת מקצועיותה ואי-תלותה; מספר המועמדים המומלצים נקבע על פי בקשת השר - בין אחד לחמישה. אי-האחידות בפעילות ועדות האיתור הוולונטריות וגמישות כללי עבודתן עלולים לפתוח פתח לשימוש לרעה בהן ולהביא למינויים בלתי-תקינים - פוליטיים ואחרים71. .__________________ .71 ראו מבקר המדינה, דוח ביקורת על הרשות לעסקים קטנים ובינוניים בישראל מינויים פוליטיים ( 2006,) 'עמ 11-13 ; דוח ביקורת על מינויים במגן דוד אדום ( 2006,) 'עמ 11-14. 66 דוח שנתי61ב .משרד מבקר המדינה בחן את פעולתן של שלוש ועדות איתור וולונטריות: שתיים שהוקמו לאיוש משרות בשירות המדינה - משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות ומשרת מנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), ואחת שהוקמה לאיוש משרת מנהל שירות התעסוקה 72:. להלן הממצאים .__________________ .72 חוק שירות התעסוקה, התשי"ט- 1959 (להלן- חוק שירות התעסוקה) קובע שעובדי שירות התעסוקה מתמנים בהתאם לכללים הקבועים למינוי עובדי מדינה, בשינויים שעליהם מחליטה מינהלת שירות התעסוקה באישור שר התמ"ת ושר האוצר. ועדות איתורבשירות הציבורי 67 .הקמת הוועדות .1. ועדת האיתור לאיוש משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות: משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות אינה מחויבת באיוש באמצעות ועדת איתור על פי החלטות הממשלה. בפברואר 2009 סיווגה הממשלה משרה זו73, הפטורה ממכרז על פי חוק המינויים, כמשרה עצמאית ובלתי-תלויה שבה לעצמאות ולאי -התלות של נושאּה חשיבות מיוחדת, אך לא קבעה כי היא חייבת בוועדת איתור. לדעת משרד מבקר המדינה, על פי מאפייני המשרה, היא עומדת באמות המידה שקבעה הממשלה למשרות הפטורות ממכרז שיש לאיישן באמצעות ועדת איתור, ועל כן ראוי היה לבחון אם יש מקום לאיישה באמצעות ועדת איתור. יצוין כי גם המנהל הקודם של הרשות מונה למשרתו באמצעות ועדת איתור. היועץ המשפטי של משרד האוצר, עו"ד יואל בריס, הבהיר בחוות דעת מיוני 2009 שהעביר ללשכת השר, שמכיוון שהמשרה פטורה ממכרז, אין חובה לאיי שה באמצעות ועדת איתור. עם זאת הוא ציין, שאין לשלול בחירת מועמד בוועדת איתור או בדרך אחרת המאפשרת בחינת חלופות שונות למינוי. על בסיס זה ובשל בכירות המשרה החליט שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, שלא להקים ועדת איתור שתפעל ברוח החלטות הממשלה74 אלא להקים ועדה מייעצתלעניין המינוי - לנקוט הליך בלתי -רשמי שבו הוועדה המייעצת הייתה אמורה לאתר מועמדים לתפקיד ללא פרסום פומבי ולהמליץ לשר על כמה מועמדים מתאימים כדי שיבחר אחד מהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המשרה משרה עצמאית ובלתי-תלויה שבה לעצמאות נושאּה חשיבות מיוחדת, ראוי היה לאיישה באמצעות ועדת איתור. ראוי היה שהנציב דאז ינחה את שר האוצר - כשהשר פנה אליו ביוני 2009 והודיעו כי בכוונתו להקים ועדה מייעצת לאיוש המשרה- למנות למשרה זו ועדת איתור שתפעל לפי העקרונות שקבעה הממשלה. אולם נמצא כי בעת שהשר פנה אל הנציב דאז, עו"ד שמואל הולנדר, בעניין זה לא התנגד הנציב דאז להקמת הוועדה המייעצת ואף לא אמר לשר כי הדרך הראויה לאיוש המשרה היא באמצעות ועדת איתור. יתר על כן, עוזרתו של הנציב דאז סייעה למשרד האוצר במינוי הוועדה המייעצת. ביוני 2009 פנה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ), עו"ד מלכיאל בלס, ליועץ המשפטי של משרד האוצר, ליועץ המשפטי של הנציבות ולמשנה לנציב וציין פגמים בהקמת הוועדה המייעצת, ובהם אי-פרסום פומבי של המשרה, הרכב בלתי -ראוי של הוועדה בשל היעדר ייצוג הולם לנשים וחשש לניגוד עניינים. רק לאחר פניית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הביעה הנציבות את התנגדותה להליך המינוי; או אז הביע המשנה לנציב ליועץ המשפטי של משרד האוצר את הסתייגותו הנחרצת מההליך שקוים עד אותו מועד. בעקבות זאת הקים השר ועדת איתור. .__________________ .73 'החלטת ממשלה מס 4470 מ- 8.2.09. 74 'החלטה מס345 מ- 14.9.99 'והחלטה מס 2541 מ- 29.9.02. 68 דוח שנתי61ב .בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 ציין שר האוצר כי הוא חולק על הקביעה שראוי שמנהל רשות החברות יתמנה תמיד באמצעות ועדת איתור מכיוון שלדעתו, אין הבדל בין מינוי מנהל רשות החברות למינוי של כל אחד מששת ראשי האגפים במשרד האוצר המוקבלים בתקן ועדות איתורבשירות הציבורי 69 . למנהל כללי של משרד ממשלתי, שכל אחד מהם הוא בעל סמכות עצמאית חשובה ביותר. לדעתו, במינויים לתפקידים רגישים אלה חשוב להותיר בידי השר הממנה את חופש הפעולה בעניין דרך המינוי כדי להבטיח, להנחת דעתו של השר, כי המינוי הוא של האדם המתאים ביותר לתפקיד. יצוין שבפברואר 200975 סיווגה הממשלה את המשרות של ראשי האגפים באוצר לשלשה סוגים: משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות, משרת החשב הכללי, משרת הממונה על שוק ההון ומשרת מנהל רשות המסים76 סווגו כמשרות שבהן לעצמאות ולאי-התלות של נושאיהן חשיבות מיוחדת. כאמור, מאפיינים אלה זהים לאמות המידה שקבעה הממשלה בהחלטה 345 .למשרות הפטורות ממכרז שיש לאיישן באמצעות ועדת איתור משרת הממונה על השכר והסכמי עבודה ומשרת הממונה על אגף כלכלה והכנסות המדינה סווגו כמשרות שמצד אחד, חשוב שנושאיהן יכהנו בהן לאורך זמן בגלל חשיבות הניסיון והידע הנצברים בעת כהונתם בהן לתפקודם, אך מצד אחר, יש להגביל את זמן הכהונה בהן כדי לרענן את השורות מעת לעת. משרת הממונה על התקציבים סווגה כמשרה שנושאּה מופקד על ביצוע מדיניות הממשלה, ומילויּה מחייב מידה גדולה של אמון ותיאום בינו ובין חברי הממשלה. הממשלה לא התייחסה אם כן למנהלי האגפים במשרד האוצר בצורה אחידה, והיא זו שאמורה לקבוע אילו משרות בכירות יאוישו באמצעות ועדת איתור לאחר שהנציבו ת תשלים את בחינתה בנושא77. 2. ועדת האיתור לאיוש משרת מנהל ממ"י: חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 , קובעכי ראש הממשלה והשרים ימנו את מנהל ממ"י, ועל מינויו לא תחול חובת מכרז. עוד קובע החוק כי עובדי ממ"י יהיו עובדי מדינה. עד ינואר 2008 הייתה המשרה פטורה ממכרז . במועד זה, לפי בקשתו של היועץ המשפטי לממשלה דאז ובתיאום עימו, מינה שר הבינוי והשיכון דאז (להלן - שר הבינוי דאז), ועדת איתור וולונטרית בהרכב שלושה חברים לאיוש המשרה. הרכב הוועדה לא עלה בקנה אחד עם רוח החלטת הממשלה: עם חברי הוועדה נמנו מנכ"ל המשרד (להלן - המנכ"ל דאז) ו יועצת משפטית של המשרד (להלן - היועצת המשפטית) , אף שבהחלטת הממשלה נקבע שמנכ"ל המשרד יהיה חבר הוועדה היחיד שהוא עובד המשרד. כמו כן נעדר מההרכב נציג של הנציבות שתפקידו לשמש שומר הסף של ההליך. .__________________ .75 'החלטת ממשלה מס 4470 מ- 8.2.09. 76 יצוין כי הממשלה קבעה בהחלטה 1261 מ- 25.2.07 כי המשרה תאויש באמצעות ועדת איתור. 77 כאמור, בהחלטתה מפברואר 2009 קבעה הממשלה שהנציבות תבחן בשיתוף גורמים נוספים את האפשרות להציע לממשלה שהמשרות הבכירות הפטורות ממכרז יאוישו באמצעות ועדת איתור. 70 דוח שנתי61ב .הליכי הבחירה בוועדות .1. המלצה על יותר ממועמד אחד : ועדות האיתור הוולונטריות המליצו על יותר ממועמד אחד למרות קביעת הממשלה שיש להמליץ על אחד אם הוא המתאים ביותר (החלטה 2541 :), ראו לעיל ועדות איתורבשירות הציבורי 71 . בכתב המינוי של ועדת האיתור למשרת מנהל רשות החברות הממשלתיות הנחה שר האוצר את הוועדה, בידיעת היועץ המשפטי של המשרד, היועץ המשפ טי של הנציבות והמשנה לנציב לה מליץ לו על שלושה עד חמישה מועמדים ראויים לתפקיד, כדי שהוא יחליט על מי להמליץ לממשלה. ואמנם, באוגוסט 2009 החליטה ועדת האיתור, על דעת כל חבריה, להמליץ לו על שלושה מועמדים. גם בכתב המינוי של ועדת האיתור למשרת מנהל ממ"י הנחה שר הבינוי דאז את הוועדה, בידיעת היועץ המשפטי לממשלה דאז, כי תמליץ לו על כמה מועמדים סופיים, כדי שהוא יחליט על מי מהם להמליץ לממשלה. בפברואר 2008 המליצה הוועדה לשר דאז עלשלושה מועמדים. 2. בחירה במועמדים בעלי זיקה לשרים : בפסיקה78 ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה נקבע במהלך השנים העיקרון כי מינוי בשל קרבה לגורם הממנה, זיקה אליו או תלות בו, במידה המעוררת חשש סביר לנטייה פסולה, הוא מינוי פסול. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 79 קובעת כי כאשר הוועדה שוקלת להמליץ על שניים או על שלושה מועמדים, עליה לפנות אליהם ולבקש מהם להצהיר אם הם בעלי זיקה לשר משרי הממשלה. עוד קובעת ההנחיה כי אם אחד מהמועמדים הללו הוא בעל זיקה כזאת, עליה להמליץ לשר על מועמד אחד בלבד, שכן בחירה של השר במועמד בעל זיקה אליו (או לשר אחר) מעוררת קושי בשל ניגוד עניינים או בשל מראית עין של ניגוד עניינים וחשש כי החלטת השר התקבלה משיקולים זרים. (א) ועדת איתור לאיוש משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות : (1) כאמור, באוגוסט2009 החליטה ועדת האיתור להמליץ לשר האוצר על שלושה מועמדים. נמצא כי אחד מהם הצהיר בטופסי המועמדות שהגיש לוועדה כי יש לו זיקה אישית לשר האוצר, אולם נציג הנציבות, שהיה חבר בוועדת האיתור ואמור היה להיות שומר הסף בה, לא הנחה את הוועדה להמליץ על מועמד אחד בלבד בגלל הזיקה האישית של המועמד לשר. (2) בג"ץ80 ציין כי ככלל, זיקה פוליטית ברורה בין מועמד לתפקיד ציבורי בכיר לבין השר והממשלה שבידיהם סמכות המינוי, מעוררת ספק מהותי שמא השיקול הפוליטי-אישי הוא המניע המרכזי למינוי לתפקיד. על מנת להבטיח כי הזיקה הפוליטית לא הייתה שיקול מכריע במינוי, ראוי כי הרשות הממנה תצביע על יתרון ממשי רלוונטי של אותו מועמד או תספק הסבר ענייני שבכוחו להצדיק את העדפתו לעומת מועמדים ראויים אחרים נעד רי זיקה פוליטית. על כן ראוי היה שוועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה (להלן - ועדת המינויים בשירות המדינה)81 , שתפקידה לחוות את דעתה על מינויים בפטור ממכרז, תבחן אם למועמד בעל הזיקה לשר אכן היו כישורים מיוחדים למלא את המשרה. .__________________ .78 "בגץ 4566/90 דוד דקל נ' שר האוצר ו-22 'אח. פ"ד מה( 1,)28 ; בג"ץ 4646/08 'יואל לביא נ' ראש הממשלה ואח, תקדין . 79 הנחיה מס' 1.1554 מ- 7.12.04. 80 בג"ץ 4646/08 'יואל לביא נ' ראש הממשלה ואח, תקדין . 81 ועדה שהוקמה מכוח החלטות ממשלה שהתקבלו בשנת 1999. 72 דוח שנתי61ב .נמצא כי עקב המלצת ועדת האיתור על שלושת המועמדים ראיין אותם שר האוצר, בחר במועמד שהצהיר, כאמור, שיש לו זיקה אישית אליו, וביקש מהנציב דאז להציג את המועמד לאישור ועדת המינויים. אולם הנציב דאז לא עשה זאת בטענה כי המלצה של ועדת איתור מייתרת את הצורך באישור ועדת המינויים. ועדות איתורבשירות הציבורי 73 .בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 ציין שר האוצר כי בהליך הבחירה למשרת מנהל רשות החברות הוא פעל בהתאם לייעוץ המשפטי שקיבל במשרד האוצר ובתיאום עם הנציבות, לרבות עם הנציב דאז, עו"ד הולנדר, והוא לא היה מעורב בשום פן בהליכי העבודה של ועדת האיתור או בפעילותה. עוד ציין כי מקובלת עליו ההמלצה שגם למינוי באמצעות ועדת איתור יש לקבל לפני אישור הממשלה גם את אישור ועדת המינויים בשירות המדינה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 ציין הנציב דאז כי בחינת כישוריו של מועמד בוועדת איתור מייתרת את הצורך בבחינה מחודשת על ידי ועדת מינויים, שהרי כישוריו כבר נבחנו על ידי ועדת האיתור. הנציב דאז פטר אפוא את המועמד מהצורך באישור ועדת המינויים בשירות המדינה מאחר שהבחירה נעשתה באמצעות ועדת איתור, אף כי הייתה זו ועדת איתור וולונטרית, והיא המליצה על שלושה מועמדים ולא על אחד, בניגוד לעיקרי הכללים של ועדת איתור בשירות המדינה ובניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה. מצד אחד, עמדת הנציב דאז הייתה כי זוהי ועדת איתור לכל דבר והיא מייתרת את הצורך בוועדת המינויים, ומצד אחר, ועדת האיתור אינה מחויבת בכללים שקבעה הממשלה לפעולתה. יתר על כן, כאמור, כאשר מועמד הוא בעל זיקה לשר, על הרשות הממנה להראות כי יש לו כישורים מיוחדים למלא את המשרה; בהיעדר בדיקה של ועדת המינויים בשירות המדינה, לא אפשר הנציב דאז לבדוק אם למועמד שנבחר כישורים מיוחדים. (ב) ועדת איתור למשרת מנהל ממ"י : כאמור, בפברואר 2008 המליצה ועדתהאיתור לשר הבינוי דאז על שלושה מועמדים. הבדיקה העלתה כי אחד המועמדים שעליהם המליצה הוועדה היה חבר במפלגת קדימה, המפלגה שהשר דאז היה חבר בה. יצוין כי גם בטופס המועמדות שלו ציין המועמד שיש לו "קשר מפלגתי לשר הבינוי והשיכון וכן לכלל שרי הממשלה". אולם למרות הזיקה הפוליטית לשר לא הנחתה היועצת המשפטית את הוועדה להמליץ על מועמד אחד בלבד. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 הסבירה היועצת המשפטית כי בכתב המינוי לוועדת האיתור הנחה השר את חברי הוועדה במפורש להמליץ על כמה מועמדים סופיים, וכתב המינוי היה על דעתו של היועץ המשפטי לממשלה דאז. לדעת משרד מבקר המדינה, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה ברורה - כאשר יש מועמד בעל זיקה לשר שהוועדה שוקלת להמליץ עליו, עליה להמליץ על מועמד אחד בלבד, והנחיה ספציפית זו הייתה צריכה לגבור על הנחייתו הכללית והעקרונית של השר להמלצה על כמה מועמדים, מה עוד שכתב המינוי וכן ההתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה דאז קדמו להגשת המועמדויות. לפיכך, לכשנודע כי בין המועמדים שעליהם ועדת האיתור שוקלת להמליץ יש מועמד בעל זיקה אישית לשר, היה על היועצת המשפטית להחיל על הוועדה את ההנחיה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה. אם התעורר אצל היועצת 74 דוח שנתי61ב .המשפטית ספק בעניין היה עליה להתייעץ בעניין עם היועץ המשפטי לממשלה, ובכל מקרה לא להתעלם מהנחייתו. במרס 2008 הודיעשר הבינוי דאז לנציב דאז כי בחר לתפקיד במועמד בעל הזיקה אליו וביקש מהנציב דאז לזמן את ועדת המינויים בשירות המדינה לאשר את הבחירה. לאחר שוועדת האיתור סיימה את עבודתה, פנו גופים שונים אל היועץ המשפטי לממשלה בדרישה שלא לאפשר את ועדות איתורבשירות הציבורי 75 . .המינוייצוין כי המינוי לא יצא אל הפועל מכיוון שהיועץ המשפטי לממשלה דאז קבע כי אי-אפשר מבחינה משפטית למנות את המועמד לתפקיד בשל חשדות נגדו לפלילים שטרם נחקרו, בשל זיקתו הפוליטית לשר ומחמת התבטאויותיו הגזעניות כלפי הציבור הערבי בישראל. המועמד עתר לבג"ץ בעניין זה, אך בג"ץ דחה את עתירתו. (ג) ועדת איתור למשרת מנהל שירות התעסוקה : בלשכות שרים משרתים כמה בעלי תפקידים במשרות המכונות משרות אמון, ובכלל זה יועץ פוליטי82 ויועצים מקצועיים, המסייעים לו במילוי תפקידו. על כל אלה מוטלות מגבלות שונות הן בפעילותם עם הדרג המקצועי במשרד והן עם פרישתם מהתפקיד. על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 83 , העובדה שאדם משמש יועץ לשר היא אינדיקציה לזיקה אישית שלו לשר. באוקטובר 2007 הסכימוהיועץ המשפטי של משרד התמ"ת והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) על הקמת ועדה לאיתור מועמדים לתפקיד מנהל שירות התעסוקה, שתכלול את חברי מועצת שירות התעסוקה: מנכ"ל משרד התמ"ת דאז, נציג התעשיינים ונציג העובדים. בכתב המינוי הנחה שר התמ"ת דאז, השר אלי ישי, את חברי הווע דה להמליץ לו על מועמד לתפקיד מנהל שירות התעסוקה; ההצעה למנותו הייתה אמורה להיות מובאת לאישורה של ועדת המינויים בחברות ובתאגידים. היועץ המשפטי של הוועדה חיבר נוהל מפורט לעבודת ה של ועדת האיתור, ליווה את כל הליכי עבודתה ושימש הלכה למעשה שומר הסף שלה. שניים מן המועמדים שהגישו את מועמדותם למשרת מנהל שירות התעסוקה כיהנו בעת הגשת מועמדותם במשרות המכונות משרות אמון בלשכת שר התמ"ת: האחד שימש עוזר שר התמ"ת, והאחר היה יועץ השר לתעסוקה מיוני 2006. בינואר 2008 בחרהועדת האיתור שלושה מועמדים ודירגה א ותם. המדורג שלישי היה המועמד שכיהן באותה עת כיועץ לשר התמ"ת (להלן - המועמד). בפברואר 2008 בחר שר התמ"ת ביועצו למשרת מנהל שירות התעסוקה וביקש מוועדת המינויים בחברות ובתאגידים לאשר את המינוי. במכתב לוועדת המינויים מפברואר 2008 צייןהיועץ המשפטי של הוועדה כי לא מצא לנכון למנוע מהוועדה להמליץ לשר על שלושה מועמדים, מאחר שמדובר בעוזר מקצועי לשר, ולפי פרשנותו אין לראות בכך "זיקה אישית" לשר. נמצא כי גם ועדת המינויים בחברות ובתאגידים החליטה שאין למועמד - יועץ לשר התמ"ת - זיקה אישית לשר משרי הממשלה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2009 הבהיר היועץ המשפטי של הוועדה כי לא ביקש אישור מוקדם מהיועץ המשפטי לממשלה כיוון שהיה ברור לו שחוות דעתו תיבחן לעומק בידי ועדת המינויים בחברות ובתאגידים ובידי המחלקה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) - שעמו ועדת המינויים עובדת באופן שוטף. בקשת אישור מוק דם משמעותה הייתה השעיית ההליך לאורך זמן בעוד .__________________ .82 ראו סעיפים 02.5111 , 02.54 .בתקשי"ר 83 ראו את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים - הנחיה מס' 6.5000 מ- 9.11.03 (עדכוןמפברואר 2006 ,) בפרק"זיקה לשר ". 76 דוח שנתי61ב .שברור היה לו שאם יתעורר קושי משפטי בגישתו הפרשנית, לא יהיה צורך לחזור על כל הליך ועדת האיתור, אלא רק על השלב האחרון של החלטת השר. בתשובתה מאוגוסט 2010 הבהירה יושבת ראש ועדת המינויים בחברות ובתאגידים, עו"ד טנה שפ ניץ, כי הוועדה בודקת את הזיקה המהותית של המועמדים. הוועדה אינה בוחנת את הדברים מנקודת מבטה של ועדת איתור או של הנציבות ולכן לא נראה שיש מקום להסיק מסקנות רוחב ועדות איתורבשירות הציבורי 77 . מהתייחסותה לצורת ההעסקה של מועמד. עוד ציינה כי אינה בודקת את הליכי האיתור של המועמדים אלא מסתפקת בחוות דעת משפטית של הגורם אשר ליווה את הליך האיתור, שההליך היה תקין (למעט מקרים חריגים). לעניין הזיקה, הוועדה הגיעה למסקנה, לאחר בדיקת הקשר המהותי בין השר למועמד, שהקשר היה מקצועי ולא אישי. החלטתו של היועץ המשפטי של ועדת האיתור לאפשר לה להמליץ לשר על שלושה מועמדים בשל קביעתו שלמועמד אין זיקה אישית לשר וקביעתה של ועדת המינויים בחברות ובתאגידים, אינן מתיישבות עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה. כיוון שלפרשנות של היועץ המשפטי של ועדת האיתור למונח "זיקה אישית", יכולות להיות השלכות על כל השירות הציבורי משום שהיא יוצרת הבחנה בין משרות שונות המכונות משרות אמון בלשכות השרים, היה עליו להיוועץ ביועץ המשפטי לממשלה בעניין זה לפני קבלת ההחלטה על ידי ועדת האיתור. לדעת משרד מבקר המדינה, השימוש במונח "זיקה" נועד למנוע מצב שבו שר נותן עדיפות למועמד מסוים על רקע של קשר קרוב אליו. מובן מאליו כי מועמד העובד בלשכתו של השר במשרה המכונה משרת אמון ובצמוד לשר במשך יותר משנה וחצי ואף בעת ההתמודדות עצמה, קרוב אל השר יותר משאר המועמדים שאינם עובדים בלשכתו; בלי קשר לפרשנות שניתנה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה84 הרי שעבודתו הצמודה היומיומית של יועץ עם השר יוצרת זיקה אישית לשר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 צייןהמשנה ליועץ המשפטי לממשלה ( ייעוץ) כי מאחר שהנחיה מס' 1.1554 של היועץ המשפטי לממשלה בעניין זיקה לשר עוסקת במפורש בוועדות איתור שמונו בהתאם להחלטות הממשלה בעניין , היינו - הוועדות הרשמיות ולא הוולונטריות, הרי שמקריאה פשוטה של ההנחיה אין היא חלה על הוועדות הוולונטריות. עם זאת, הוא ציין כי הוא אינו שולל את תיקון ההנחיה והחלתה גם על ועדות וולונטריות. לנוכח הספקות בעניין זיקה לשר של מועמד שהוא גם יועץ השר, ומאחר שהנחיות היועץ המשפטי לממשלה זכו לפרשנויות שונות ויש להן השלכות על כל השירות הציבורי, על היועץ המשפטי לממשלה להבהיר את הנחיותיו באופן שלא יותיר מקום לספקות. 3. הוספת מועמדים לפי המלצת השרים : ככלל, ועדת איתור ממיינת את המועמדים שעומדים בתנאי הסף עוד בשלב המיון המקדמי על סמך תשובותיהם לשאלונים ולקורות החיים שהם מציגים לה, ורק מקצתם מוזמנים לריאיון. הליך זה, ככל הליך בוועדת איתור, אמור להתקיים בשוויוניות. ואולם נמצא שבכתב המינוי לוועד ת האיתור לאיוש משרת מנהל ממ"י הנחה שר הבינוי דאז, את הוועדה, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה דאז, לבחון גם מועמדים שיציע השר. לאחר שלב המיון המקדמי שבו החליטה ועדת האיתור אילו מועמדים תזמן לריאיון, ביקש השר דאז מוועדת האיתור לזמן לריאיון שני מועמדים אשר הוועדה החליטה קודם לכן שלא לזמן, והיא נענתה לבקשתו. .__________________ .84 ראו הערה83. 78 דוח שנתי61ב .בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ציין יו"ר הוועדה- המנכ"ל דאז - כי שני המועמדים עברו מיון מקדמי, ועל פי כללי ועדת האיתור, היא רשאית לבחון מועמדים נוספים ולזמנם לריאיון כל עוד לא סיימה את עבודתה. עוד הדגיש כי שני המועמדים הנדונים לא נכללו בין ועדות איתורבשירות הציבורי 79 .שלושת המועמדים שהוועדה המליצה עליה ם, ועל כן לא נפל פסול בתהליך ובתוצאות המיון בכל הנוגע לשוויוניות הטיפול במועמדים. שר הבינוי דאז התערב אפוא בעבודת ועדת האיתור אף שאינו אמור לעשות כן, והוועדה נענתה לבקשתו. מאחר שרק לשני המועמדים הללו ניתנה הזדמנות נוספת, פגעו השר והוועדה בעקרון השוויון. 4. חובת ההנמקה : בפסיקה נקבע כי ההנמקה היא מעיקריה של ההחלטה המינהלית ומיסודותיה85 , ואף בהחלטת הממשלה 2541 נקבע כי ועדת איתור תנמק המלצותיה. אולם נמצא כי ועדת האיתור לאיוש משרת מנהל ממ"י המליצה לשר הבינוי דאז על שלושה מועמדים בלי לדרג אותם ובלי לנמק מדוע המליצ ה על כל אחד מהם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ציין יו"ר הוועדה, כי הוועדה לא ראתה צורך לדרג את המועמדים ולפרט את הכישורים המובהקים של כל אחד ואחד מהם. יוטעם כי בהתאם להחלטת הממשלה על ועדת איתור לנמק את המלצותיה. מאחר שהמלצות הוועדה הן התשתית להחלטתו של השר, מן הראוי שהוועדה תנמק את החלטתה במפורט בעיקר כאשר היא ממליצה על יותר ממועמד אחד. אף המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) ציין86 כאמור כי כאשר הוועדה לא מצליחה להגיע להסכמה בנוגע למועמד אחד שהוא המתאים ביותר וממליצה על שניים או שלושה מועמדים, עליה להציג לשר את היתרונות והחסרונות לגבי כל אחד מהמועמדים שעליהם המליצה. .ליקויים בבדיקת מידע על מועמדים .כדי שוועדת איתור תוכל לבצע את תפקידה כראוי, יש להביא ל פניה כל מידע רלוונטי על מועמד שנחוץ לה לקבלת החלטתה, לרבות מידע הנוגע לעברו, לניסיונו ולכישוריו המקצו עיים והניהוליים תוך שימת דגש על ענייני משמעת, עברות פליליות וכישלונות ניהוליים, אם היו. ראוי ששומרי הסף בוועדות האיתור יבחנו לעומק כל מידע על מועמד לתפקיד בכיר, יציגו את המידע בוועדה ויאפשרו לה לקבל את החלטותיה על פיו. בשתיים מוועדות האיתור הוולונטריות שנבדקו נמצאו ליקויים בתחום זה: במקרה אחד , לאחר החלטת השר על המינוי וקודם לאישור המינוי בממשלה, התקבלו כמה תלונות על המועמד למשרה במשרד המשפטים, בנציבות שירות המדינה ואף במשרד מבקר המדינה מגורמים שונים. נוכח רגישות התפקיד .__________________ .85 ראו למשל את פסק דינה של השופטת ארד בע" ע 1460/01 'סלאח אבו עוואד נ מואייד עמאשה ושני אח', תקדין. 86 ראו הערה54. 80 דוח שנתי61ב .ובכירותו, היה על משרד המשפטים ועל הנצי בות לבדוק את הטענות לעומק על מנת להפריכן או לאמת את נכונותן, ורק בעקבות תוצאות הבדיקות היה עליהם להחליט על דרך פעולתם. ועדות איתורבשירות הציבורי 81 . אולם הבדיקה העיקרית שעשה היועץ המשפטי של הנציבות, בהתייעצות עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, הייתה פנייה למועמד עצמו וקבלת תשובותיו על הטענות שהועלו נגדו, ללא מאמץ סביר לבדוק את נכונותן אצל הגורמים הנוגעים בדבר - ציבוריים או פרטיים. יצוין כי משרד מבקר המדינה בדק את אחת הטענות המרכזיות שהועלו בתלונות ולא מצא לה אישוש. במקרה אחר שנבחן ביקשה ועדת האיתור מהיועץ המשפטי שלה להציג לה חוות דעת משפטית ל גבי מידע שהתקבל בוועדה על המועמד עקב כתבה עיתונאית שהתפרסמה באותה עת בעניינו. נוכח בכירותה של המשרה היה על היועץ המשפטי לוועדה להציג בפניה כל חומר הנוגע לתפקודו של המועמד בעת שירותו בשירות המדינה ובכלל זה דוח ביקורת של מבקר הפנים של המשרד הממשלתי שבו היה המועמד ראש אגף בעבר ואת תוצאות הבדיקות שנעשו בעקבות הדוח. ואולם לא נמצא מסמך של היועץ המשפטי של ועדת האיתור עם התייחסות משפטית, כפי שביקשה הוועדה להציג לפניה. היועץ המשפטי של הוועדה אף לא הציג לה את דוח הביקורת הפנימית ואת תוצאות הבדיקות שנעשו בעקבותיו, ובכך מנע ממנה קבלת תמונה מלאה על כישוריו של המועמד ומנע מהמועמד הזדמנות נאותה להתייחס לכל פריט מידע שהוועדה תבחר להציג בפניו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות עליונה בהבאת כל המידע הרלוונטי על מועמדים למשרות בכירות בפני ועדת האיתור, בפרט בכל הנוגע לתפקידים שאותם מילאו בשירות המדינה, ובמתן הזדמנות למועמדים להגיב על המידע על מנת שלוועדה תהיה תמונה מלאה ומאוזנת על המועמדים. .יצירת מצג של הקמת ועדות איתור ברוח החלטת הממשלה .כאמור, עם הקמת ועדת איתור אמורים הנציבות והמשרד הרלוונטי או התאגיד לפרסם הודעות בדבר המשרה הפנויה ובדבר הקמת ועדת איתור. משרד הבינוי והשיכון פרסם בינואר 2008 בעיתונות פניה לאיתור מועמדים לתפקיד מנהל ממ"י והודעה של השר על הקמת ועדה לאיתור מועמדים למילוי המשרה. הנציבות ומשרד האוצר פרסמו ביולי 2009 בעיתונות פניה לאיתור מועמדים לתפקיד מנהל רשות ה חברות הממשלתיות והודעה של מנכ"ל משרד האוצר על הקמת ועדה לאיתור מועמדים לאיוש המשרה. הפניות לציבור עוצבו ונוסחו בדומה לפניות של ועדות איתור בשירות המדינה. ההודעות לציבור על הקמת שתי הוועדות הוולונטריות בשירות המדינה יצרו בציבור תחושה והבנה כי לכאורה הן פועלות ברוח הכללים שקבעה הממשלה, כך שלמעשה בעיני הציבור הוועדות הוולונטריות נחזו בפרסומים לוועדות איתור כאלה; אולם הן לא פעלו כך. הן הציגו לשרים 82 דוח שנתי61ב .כמה מועמדים, ביניהם גם בעלי זיקה לשרים, כך שהשרים עצמם יכלו לבחור את המועמדים, ויש בכך כדי לפגוע באמון הציבור במנגנון ועדות האיתור, בפרט באנשים שהגישו את מועמדותם למשרות בהנחה שמדובר בהליך תחרותי והוגן - ולא היא. ועדות איתורבשירות הציבורי 83 . . ועדות האיתור הוולונטריות שנבדקו לא פעלו ברוח הכללים שקבעה הממשלה בהחלטות 345 ו-2541 , אשר נועדו להבטיח את בחירת המועמד המתאים מבין הכשירים תוך שמירה על שוויון הזדמנויות כדי למנוע חשש למינויים משיקולים זרים. כל ועדת איתור פעלה לפי כללים משלה, והתוצאה הייתה שבסופו של ההליך בחרו השרים במועמדים בעלי הזיקה אליהם. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 כי ועדות איתור וולונטריות שונות לגמרי מוועדות איתור המוקמות לפי החלטות הממשלה; בעוד שוועדת איתור המוקמת לפי החלטות 345 ו- 2541 מקיימת בעצם מכרז משוכלל בהליך המשמר בעיקרו את עקרונות המכרז, הרי שוועדת איתור וולונטרית היא כלי עזר מקצועי המסייע לשר במינוי שהוא בסמכותו, אם כי גם ועדה כזו פועלת תוך מתן הזדמנות שווה. בתשובתו מפברואר 2010 הוסיף המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי במקרים שבהם החוק אינו מחייב הקמת ועדת איתור, ושרים החליטו להקים ועדות איתור וולונטריות, יש קושי משפטי לקבוע כי הן מחויבות לפעול אך ורק כמקובל לגבי ועדות איתור רגילות, שכן לכאורה יכולים היו להימנע לחלוטין מהקמת ועדת איתור; לכן נוצר לעתים שוני בדפוסי הפעולה של ועדות האיתור הוולונטריות לעומת ועדות האיתור הרגילות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 ציין המשנה לנציב כי הוא תומך בכך שתישקל "קבלת החלטת ממשלה לפיה כאשר השר הממונה יחליט על קיום הליך של ועדת איתור למרות שעל פי החוק והכללים איננו חייב לעשות זאת, אזי ההליך עצמו יהא על פי הנדרש בוועדות האיתור המאושרות על ידי הממשלה. במקרה זה, ברור לכל כי כל הכללים המחייבים יחולו גם על ועדת איתור וולונטרית". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי כל ועדת איתור בשירות הציבורי תפעל בהתאם לעקרונות היסוד ולעיקרי הכללים שקבעו הממשלה והיועץ המשפטי לממשלה, בין שהוקמה על פי החלטת ממשלה ובין שהיא וולונטרית. בהיעדר חובה להקמת ועדת איתור לאיוש משרה מסוימת בהחלטת ממשלה, רשאי הגורם הממנה להסתייע במנגנון שונה לבחירת המועמד שימונה למשרה, ובלבד שיינקט הליך תחרותי ראוי והוגן. אולם בעת שנעשה שימוש במונח "ועדת איתור" להליכי בחירה שונים, יש בו כדי להטעות את הציבור על ידי יצירת מראית עין של שימוש במנגנון תחרותי והוגן שכללי עבודתו נקבעו בהחלטות הממשלה - ולא היא. 84 דוח שנתי61ב .הפעלת ועדות איתור בשירות המדינה .אישור פרטני של משרות המיועדות לאיוש באמצעות ועדות איתור .תהליך אישור משרה שתאויש באמצעות ועדת איתור ראשיתו בפניית המשרד הממשלתי לנציבות; הנציבות והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) מחווים את דעתם על הבקשה, וזו מו עברת לבחינת ועדת השירות. הוועדה מחליטה אם להמליץ לממשלה על איוש המשרה באמצעות ועדת איתור ועל הרכב הוועדה לאיוש כל משרה. 1. מן הראוי שהחלטות ועדת השירותיהיו ענייניות, יתקבל ו על סמך אמות מידה ברורות ואחידות לכל המשרות ויחולו באותו אופן על משרות מקבילות במשרדים שונים. נמצא שוועדת השירות קיבלה החלטות לאיוש משרות באמצעות ועדות איתור עקב פניות חוזרות ונשנות של משרדים ממשלתיים. למשל, באפריל 2008 אישרה הממשלה, ל פי המלצת ועדת השירות, למנות שישה ממונים על מחוזות במשרד הפנים באמצעות ועדת איתור, אף כי כל מנהלי המחוזות בשירות המדינה ממונים באמצעות מכרז , ואף כי במשך שש שנים התנגדו היועץ המשפטי לממשלה דאז והנציבות לאיוש משרות אלה באמצעות ועדת איתור. המלצת ועדת השירות לממשלה לא נומקה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ציין הנציב דאז כי משרת הממונה על מחוז במשרד הפנים היא משרה רגולטורית מובהקת ששונה בתכלית ממשרת מנהל מחוז במשרדים אחרים, ולאחר שחזר ובחן את הנושא ביסודיות הגיע למסקנה שהמשרה עומדת באמות המידה למינוי באמצעות ועדת איתור. עוד ציין הנציב דאז כי ועדת השירות קיבלה את החלטתה לאחר דיון ממושך, יסודי וממצה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי משרד המשפטים הביע התנגדות לשינוי הנוגע למשרות הממונים על מחוזות במשרד הפנים ואף נימק את התנגדותו בדיון שקיימה בעניין זה ועדת השירות, אולם מהבחינה המשפטית לא ניתן לומר כי ההחלטה היא בלתי-חוקית, והוועדה החליטה ברוב דעות לאשר את המשרות לאיוש באמצעות ועדת איתור. יוער כי כאשר בחינת המשרות לאיוש באמצעות ועדת איתור נעשית לא בצורה מתוכננת ושיטתית, אלא על פי צרכים שמצוינים מעת לעת על ידי משרדי הממשלה השונים לקראת איוש משרה, יש חשש להשפעה הניכרת של דרישות המשרד המעוניין במתן הפטור ממכרז על ועדת השירות. הדבר מגביר את חשיבותה של בחינה כוללת של המשרות הבכירות בשירות המדינה והתאמתן לאיוש באמצעות ועדות איתור. כאמור, על הנציבות, להסדיר זאת במסגרת עבודת מטה מקיפה בשיתוף משרד המשפטים. על פי עקרונות מינהל תקין, יש לתעד את הדיונים ואת החלטות ועדת השירות כך שניתן יהיה לעקוב אחר ההחלטות בעניין מתן הפטור וסיבותיהן. ועדות איתורבשירות הציבורי 85 .2. בג"ץ קבע87 כי עלועדת השירות לפעול לפי אמות מידה ברורות, לשקול א ם המשרה מתאימה להיות פטורה ממכרז ואם יש הצדקה לסטייה מעקרון המכרז ולפרט את הטעמים להוספת המשרה .__________________ .87 ראו הערה42. 86 דוח שנתי61ב .לרשימת המשרות הפטורות ממכרז , בלא קשר למועמד פרטני כלשהו . בג"ץ ציין כי רק כך יימנע מצב של "יריית החץ וסימון המטרה לאחר מכן; בחירת המועמד המועדף פוליטית ושרטוט מעגל המשרה לאחר בחירתו". לאור זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שוועדת השירות תייחד לכל נושא המוצג לה את תשומת הלב הראויה , תקדיש את הזמן הנדרש לדיון ענייני ומעמיק, תבחן את כל המידע הרלוונטי ותשקול את כל ההיבטים הדרושים קודם שתקבל החלטה. נמצא ש וועדת השירות קיבלה חלק מ החלטותיה בלא התכנסות אלא באמצעות סבב טלפוני, בלי דיון, בלי בחינה מעמיקה במליאת ה, ובלי שניתנה בידי המתנגדים אפשרות להציג את עמדתם לפני חברי הוועדה. משרד מבקר המדינה מצא שמ-18 ישיבות שקיימה ועדת השירות בשנים 2007 -2008 ,13 עסקו, בין השאר, באישור איוש משרות באמצעות ועדות איתור; ב-12 מהן ההחלטות התקבלו בסבב טלפוני. התוצאה היא ש- 92% מהסיכומים שבהם אושר לאייש משרות באמצעות ועדות איתור באותן שנים, נעשה הדבר ללא דיון אלא בסבב טלפוני. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ציין הנציב דאז כי קבלת החלטות באמצעות סבב טלפוני היא "כורח המציאות, שכן מטבע הדברים קשה לכנס את ועדת השירות בקוורום החוקי לעיתים קרובות... אם היינו נדרשים לכנס פיזית את כל חברי הוועדה בכל דיון פרטני על הוספת משרה להליך ועדות האיתור, היה נוצר עיכוב רב באיושן של משרות בכירות רבות בשירות המדינה". כאמור, באותן שנים לא היה לוועדת השירות מלכתחילה קוורום חוקי. זאת ועוד, מאחר שלא הייתה הסדרה כוללת של המשרות הראויות לפטור ממכרז ולאיוש באמצעות ועדת איתור, ומשום שחלק ממשרות אלה (כ- 30% ) היו משרות שהמינוי להן נעשה קודם לכן באמצעות מכרז, ראוי היה לקיים דיון מעמיק בעניין בוועדת השירות. 3. תקנון ועדת השירות, שעליו חתום הנציב דאז, קובע במפורש כי הוועדה תוכל לקבל החלטה על פי משאל טלפוני או על פי משאל בכתב של חבריה, אולם זאת אך ורק כאשר ההחלטה היא פה אחד. מכאן שבמקרים שבהם הוועדה אינה מקבלת החלטה פה אחד בסבב הטלפוני, על הנציב לזמן את חבריה לדיון במליאת הוועדה, לאפשר לחבריה שהתנגדו להציג בה את עמדתם ולקיים בה דיון קודם לגיבוש המלצתה לממשלה. נמצא כי במקרה אחד שבו ביקש אחד מחברי ועדת השירות לקיים דיון, סירב הנציב דאז, עו"ד שמואל הולנדר, לעשות כן, בניגוד מוחלט לכלל הקבוע בתקנון: ביוני 2008 הורה יו"ר ועדת השירות, הנציב דאז, להציע לממשלה לפטור ממכרז ולאייש באמצעות ועדת איתור את משרת ראש מערך הגיור - יחידת סמך במשרד ראש הממשלה - על סמך רוב קולות חברי הוועדה שהצביעו בסבב הטלפוני, אף שכאמור, החלטה בסבב טלפוני ברוב קולות מנוגדת לתקנון. בפנייתו לחברי ועדת השירות לקראת ה משאל הטלפוני התחייב מרכז הוועדה מפורשות לקיים דיון במליאת הוועדה אם אחד מחבריה ידרוש זאת. אף על פי כן סירב הנציב דאז לבקשתו של חבר הוועדה, מנכ"ל משרד ממשלתי, לקיים על כך דיון במליאתה. ועדות איתורבשירות הציבורי 87 . במסמכים שהועברו לממשלה במסגרת הצעת ההחלטה, ציין מרכז הוועדה כי הנציב דאז הורה מתוקף סמכותו כיו"ר הוועדה להכריע בהצעה בהתאם לתוצאות המשאל, אף שחבר אחד ביקש להכריע בעניין במליאת הוועדה. 88 דוח שנתי61ב .הנציב דאז ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי פעל בעניין זה במסגרת סמכויותיו כיו"ר הוועדה ועל פי שיקול דעתו המקצועי. יודגש כי בהעברת הצעת החלטה לממשלה בעקבות תוצאות שהתקבלו ברוב קולות בסבב טלפוני, פעל הנציב דאז בניגוד לתקנון ועדת השירות. .ליקויים בעבודת ועדות האיתור .אי-הקפדה על עמידה בתנאי הסף לאחר פרסום המשרה לאיוש ואחרי קבלת טופסי המועמדויות האגף לבחינות ומכרזים בנ ציבות בודק את הטפסים, ממיין את המועמדים לפי מידת עמידתם בתנאי הסף של המשרה (בנוגע להשכלה ו לניסיון) שצוינו בפרסום, ומעביר לחברי הוועדה את כל ה טפסים והמסמכים הנלווים שהגישו המועמדים . חברי הוועדה קובעים את אמות המידה שלפיהן ימיינו את המועמדים לקראת הראיונות ו יבחנו אותם בראיונות עצמם, ומחליטים מי מן המועמדים יזומ ן לריאיון בוועדה ; בתום הראיונות חברי הוועדה מחליטים אם להמליץ על מועמד אחד או יותר או אם לא להמליץ על איש מהם. ההמלצה מובאת לשר הנוגע בדבר ; הוא מאשר את המינוי או מגיש לאישור ל ממשלה את הצעתו למינוי , בהתאם להחלטת הממשלה לגבי המשרה. על הנציבות ועל חברי הוועדה להקפיד כי רק מועמדים העומדים בתנאי הסף שפורסמו ימוינו בוועדה. הביקורת העלתה שכמה ועדות איתור זימנ ו לריאיון מועמדים שלא עמדו בתנאי הסף ואף המליצו למנותם. להלן דוגמה: בשנת 2008 הוקמהועדת איתור ל איוש משרה בכירה שאחד מתנאי הסף לקבלת מועמדים לה היה תואר אקדמי שני. אחד המועמדים (להלן - מועמד א') לא עמד בתנאי הסף של המשרה - היו לו רק תואר ראשון והסמכה לרבנות. אף על פי כן החליטה ועדת האיתור בנובמבר 2008 להמליץ עלמינויו לתפקיד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על חברי הוועדה, ובהם הנציב דאז, לפסול את מועמדותו כבר בשלב המיון הראשוני. לא זו בלבד שלא עשו זאת אלא המליצו עליו לאיוש המשרה. כעבור חודש התקבלה במשרד המשפטים תלונה על פגמים בהליך האיתור לרבות אי-עמידתו של מועמד א' בתנאי הסף. עקב כך התכנסה הוועדה שוב והכינה מסמך השלמה לפרוטוקול בו היא כתבה כי נפלה טעות בניסוח הדרישות למשרה , מאחר שדרישת הסף היא אחת משתי חלופות: תואר אקדמי שני או הסמכה לרבנות. הוועדה קבעה כי מהבחינה המהותית מועמד א ' ראוי לתפקיד , ואילו התפרסם המכרז בלא הטעות, הוא היה עומד בתנאיו. בינואר 2009 הודיע משרד המשפטים לנציב דאז כי ועדת האיתור פעלה ללא סמכות, ולנוכח הפ גמים שנפלו בעבודתה בעניין הבחירה במועמד א' יש לקיים הליך איתור חדש. עקב כך הודיעה הנציבות למועמד א' ביולי 2009 כי "הוחלט על ועדות איתורבשירות הציבורי 89 . ."ביטול החלטת הוועדהבפרסום החדש לגבי המשרה ביולי 2009 נותרה דרישת הסף כשהייתה - תואר אקדמי שני בלבד, אם כי נקבע שהשכלה 90 דוח שנתי61ב .תורנית רצויה. מועמד א ' לא היה עומד אפוא גם בדרישות המשרה כפי שפורסמו לאחר שיקול דעת נוסף של כל הנוגעים בדבר. בתשובות למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ציינו מרבית חברי הוועדה כי בהמלצתם על מועמד א' הם סמכו על קביעת הנציב דאז, שהיה אחד מחברי הוועדה, כי המועמד עמד בתנאי הסף. יושבת ראש ועדת האיתור ציינה בתשובתה כי הבחירה במועמד א' הייתה בתחום שיקול הדעת הרחב שנושאי תפקידים בכירים מפעילים כחברים בוועדות איתור. הנציב דאז הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי אינו מקבל את עמדת משרד המשפטים, והבחירה במועמד א' "היתה תקינה לחלוטין ועמדה בתנאי הסף כפי שהיו באותה עת". לדעת משרד מבקר המדינה, אין בסמכות הוועדה לשנות בדיעבד את תנאי הסף על פי נתוני המועמד הנבחר, גם אם לדעתה מדובר בטעות. על הנציבות להבהיר בנוהל עבודת ועדות האיתור88 כי על הוועדה לפסול מועמדים שאינם עומדים בתנאי הסף למשרה כפי שפורסמו. על הנציבות אף לקבוע ולהבהיר בנוהל על מי מוטלת האחריות לבדוק אם המועמדים עומדים בתנאי הסף, להנחות את חברי ועדות האיתור בהתאם לכך, ולאסור על שינוי תנאי הסף בדיעבד. גם אם הוועדה סבורה שחלה טעות ומועמד מסוים עומד למעשה בתנאי הסף, שינוים בדיעבד פוגע בשוויון משום שמועמדים שנתוניהם דומים לשלו לא הגישו מועמדות מאחר שסברו שאינם עומדים בתנאי הסף. אי-מימוש העדפה מתקנת חוק המינויים קובע חובת ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות המדינה למגזרים מסוימים89, .ובכללם נשים חוק שיווי זכויות האשה , התשי"א - 1951, קובע כי בנסיבות שבהן למועמדים משני המינים יש כישורים דומים, תינתן העדפה לאישה. בג"ץ פסק כי אין להקל ראש בחשיבות החלתה של העדפה זו, שתכליתה להביא עם הזמן להשגתו של השוויון המיוחל בין המינים 90 . מימוש עקרון ההעדפה המתקנת חיוני אף יותר כשמדובר במשרות בכירות בשל יכולתם של נושאי משרות אלה להשפיע על הטמעת עקרון השוויון בתעסוקה בארגוניהם. בבדיקה נמצאו ארבע ועדות איתור בשירות המדינה שהמליצו על כמה מועמדים בעלי כישורים דומים, ובהם נשים, אך לא נתנו העדפה כאמור ולא המליצו רק על המועמדות, כנדרש בחוק . יצוין כי בשלוש ה מארבעת המקרים הלל ו השרים מינו, בסופו של ההליך, את המועמדות לתפקיד. במקרה הרביעי החליטה ועדת האיתור במרס 2008 להמליץ בלא דירוג על שלושה מועמדים - שני גברים ואישה - בנימוק כי לשלושה כישורים .__________________ .88 ראו בהמשך בפרק-משנה על יישום החלטות הממשלה. 89 ,נשיםאנשים עם מוגבלות, בני מיעוטים - ערבים, דרוזים וצ'רקסים, ומי שהוא או אחד מהוריו נולדו באתיופיה. 90 ,ראו, למשל בג"ץ 453/94 'שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל ואח, פ"ד מח(5 )501; "בגץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה ואח', פ"ד נב(3 )630; בג"ץ 5755/08 יעלארן ואח' נ' ממשלת ישראל ואח' , תקדין. ועדות איתורבשירות הציבורי 91 .דומים. לאחר שהנציבות דרשה מהוועדה להמליץ על מועמד אחד בלבד, החליטה הוועדה להמליץ על אחד מהגברים ולא התייחסה כלל להעדפה 92 דוח שנתי61ב .המתקנת, כך שהיא פעלה בניגוד לחוק. הנציבות לא וידאה כי הוועדה תמלא את חובתה להמליץ על המועמדת91. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2009 הדגיש המשנה לנציב כי נציגי הנציבות בכל הוועדות מדגישים בתחילת פעולתן את החובה על פי החוק להתייחס לייצוג ההולם. נוסף על כך, הסב המשנה לנציב את תשומת לבו של משרד מבקר המדינה להתייחסות הנציבות לסוגיה בנוהל ועדות האיתור שפורסם על ידה. ואולם יוטעם כי בנוהל שהפיצה הנציבות בספטמבר 2009 נמחקה הוראה שנכתבה בנוהל קודם, שפורסם במאי 2009 , ובה חייבה הנציבות את ועדות האיתור באופן מפורש להעדיף העדפה מתקנת מועמד ממגזרים שלגביהם חלה חובת הייצוג ההולם כאשר כישוריו דומים לכישורי יתר המועמדים. יישום החלטות הממשלה בהחלטות הממשלה נקבעו עקרונות כלליים להפעלת ועדת האיתור, ו הנציבות עיגנה אותם בהוראות התקשי"ר92. לאחר שהממשלה החליטה על הפעלת מנגנון ועדת האיתור בשנת 1999 , היה ראוי שהנציבותתגבש בסמוך לכך כללים פרטניים לעבודתן לפי החקיקה בעניין זה, לפי החלטות הממשלה וכמתחייב מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ומן הפסיקה ותנסח נוהל שישמש תשתית לעבודתן. רק במאי 2009 , במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה, עשור לאחר החלטת הממשלה בעניין ועדות האיתור ולאחר שכבר פעלו ועדות איתור רבות, הפיץ הנציב דאז למנכ"לי משרדי הממשלה ולמנהלי יחידות הסמך נוהל בעניין הקמת ועדות איתור ו הפעלתן, וכבר בספטמבר 2009 הוא הפיץ נוהל מתקן לנוהל שהופץ רק ארבעה חודשים קודם לכן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין המשנה לנציב כי הסיבות לעיכוב בפרסום הנוהל נבעו הן מהרצון ללמוד ולהפיק לקחים על בסיס הניסיו ן המצטבר והן מן הצורך לדון ברעיונות ובשינויים בנוהל שדרשו גורמים שונים. יוטעם שאילו הייתה עבודת המטה נעשית בצורה יסודית סמוך לאחר החלטת הממשלה להפעיל את מנגנון ועדת האיתור, ניתן היה לפרסם נוהל ראשוני ולאחריו תיקונים, כנדרש. יתר על כן, נמצא כי בחלק מן הנושאים הנוהל העדכני אינו עולה בקנה אחד עם העקרונות שנקבעו בחקיקה, בהחלטות הממשלה, ב הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובפסיקה. אילו הוכן נוהל ראוי בעבר, אפשר שהיו נמנעים חלק מהליקויים בעבודת ועדות האיתור המתוארים להלן: .__________________ .91 .השר דחה את המלצות הוועדה מאחר שלא היו מנומקות די הצורך 92 סעיף 11.968 - פטור ממכרז- מינוי באמצעות ועדה לאיתור מועמדים. ועדות איתורבשירות הציבורי 93 . נציגשל נציב שירות המדינה בוועדה 1. הממשלה קבעה בהחלטת הממשלה 2541 כי ועדת איתור תכלול את נציב שירות המדינה או את נציגו, ו על הנציג להיות מקרב העובדים הבכירים של הנציבות. ואולם בהוראת התקשי"ר93 שהנציבות קבעה כפועל יוצא מההחלטה, היא קבעה כי ועדת איתור תכלול את הנציב או את נציגו ולא ציינה כי נציג זה צריך להיות אחד העובדים הבכירים של הנציבות. גם בנוהל העדכני להפעלת ועדות איתור לא התייחסה הנציבות לאיוש תפקיד זה בידי אחד העובדים הבכירים של הנציבות, אף כי ייצוג זה נועד לאפשר לנציב למלא את תפקידו כשומר סף בוועדות האיתור. 2. על פי הוראות התקשי"ר , חובה למנות לפחות אישה אחת לחברה בוועדת האיתור כדי לוודא שההוראות על ייצוג הולם ועקרון ההעדפה המתקנת יישמרו. לכן היה ראוי שבהיעדר נציגת נציבות בכירה בוועדת האיתור תדרוש הנציבות מהמשרד הרלוונטי למנות לפחות אישה אחת לחברת ועדה. אולם נמצא שב ארבע ועדות שנבדקו בשירות המדינה , פטרה עצמה הנציבות ממחויבותה למינוי אישה כחברה בוועדה על ידי החלפת נציג הנציבות בוועדה בעובדת בכירה בשירות המדינה שאינה עו בדת הנציבות, אף שלא היה ביכולתה למלא כראוי את תפקיד שומר הסף של הוועדה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין המשנה לנציב כי הנציבות מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה, שהנציב או נציג בכיר אחר מטעמו - אחד העובדים הבכירים של הנציבות בלבד - יהיה תמיד אחד החברים בוועדת איתור. על הנציבות לקבוע בתקשי"ר ובנוהל ועדות איתור במפורש כי נציגו של הנציב יהיה אחד העובדים הבכירים של הנציבות, ולוודא כי בהיעדר עובדת בכירה בנציבות שיכולה לשמש כנציגת הנציבות בוועדה, המשרד הרלוונטי ימנה לפחות אישה אחת כחברה בוועדה שהוא מציע . בדיקת חברי הוועדה הממשלה קבעה94 כי ועדת האיתור תכלול, נוסף על נציג הנציבות ומנכ"ל המשרד הנוגע בדבר, שלושה חברים "בעלי מומחיות וניסיון בתחום הרלוונטי" על מנת להבטיח את מקצועיות הוועדה ואת קבלת החלטותיה על פי שיקולים מקצועיים בלבד. על פי הצעת ועדת השירות, הממשלה קובעת את הרכב ה הייחודי של כל ועדת איתור לפי המשרה שעל איושה היא אמורה להמליץ ומגדירה את תחומי המומחיות הנדרשים מכל חבר ועדה. מן הראוי שלאחר שהמשרד הרלוונטי מציע את הרכב הוועדה, תבדוק הנציבות, בין היתר, את התאמתם המקצועי ת של חברי .__________________ .93 'סעיף מס 11.968)(ב1. 94 החלטה 2541. 94 דוח שנתי61ב .הוועדה לשמש חברים בוועדה על פי הגד רת הממשלה, כדי ש שיקול הדעת של הוועדה יהיה מקצועי בלבד והיא תוכל לבצע את עבודתה כהלכה. ועדות איתורבשירות הציבורי 95 . נמצאכי הנוהל של הנציבות צמצם את הבדיקה שאמורה הנציבות לקיים לחברי הוועדה שאינם עובדי מדינה, לבדיקה של היעדר ניגוד עניינים בלבד. עוד נמצא כי לכמה ועדות מונו חברי ועדה ש לא התאימו ל הגדרות שקבע ה הממשלה בנוגע לכישוריהם המקצועיים בתחום הרלוונטי. למשל, הממשלה קבעה כי אחד מחברי ועדת האיתור ל איוש משרת יו"ר ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה יהיה בעל ידע ומומחיות במדעי האדמה ובסיכוני רעידות אדמה. אולם נמצא שהנציבות אישרה חברת ועדה שתחום התמחותה האקדמי הוא מתמטיקה כמי שמתאימה לדרישה זו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2009 ציין המשנה לנציב כי הוא אישית בודק את התאמתם המקצועית של חברי ועדת האיתור על סמך קורות החיים שלהם, על סמך תחקיר נוסף ובעקבות התייעצות עם אנשי מקצוע המכירים את המועמדים לחברות בוועדה. מן הראוי שהנציבות תשקול לקבוע בנוהל ועדות איתור כי עליה לבדוק את כל חברי ועדת האיתור ובכלל זה את התאמתם המקצועית על פי החלטת הממשלה בעניין, על מנת שהוועדה תוכל לבחון את המועמדים למשרה על בסיס מקצועי בלבד. .סיכום .שירות ציבורי וממשלת י נטול זיקה פוליטית הוא מאושיות השירות הציבורי בישראל. דרך המלך למינוי למשרה בשירות הציבורי היא מכרז, שנועד להבטיח שוויון בין המועמדים ובחירת המועמד המתאים למשרה. עם זאת, לחלק מן המשרות הבכירות ביותר בשירות הציבורי מתמנים נושאיהן שלא באמצעות מכרז. בשנת 1999 קידמו משרד המשפטים והנציבות את הרעיון של ועדת איתור, שמטרתו לשמר את הליך הבחירה נטול השיקול הפוליטי למשרות הבכירות ביותר; אולם גם למנגנון זה מגרעות ועל כן היה צריך לתחם את השימוש בו באופן ברור. מממצאי דוח זה עולה כי במ שך עשור של פעילות של ועדות האיתור לא קבעו הנציבות ומשרד המשפטים אמות מידה מפורטות למשרות בשירות המדינה שיש לאייש בדרך זו, ולא בחנו באופן שיטתי את המשרות המתאימות לכך. מהבדיקה עולה כי מספר המשרות המאוישות באמצעות ועדות איתור גדל מתשע בשנת 1999 לכ-100 בשנת2009. רק30% ממשרות אלה הן משרותשאוישו קודם בפטור ממכרז, כלומר התאימו למטרה המרכזית של ועדות איתור - שיפור המנגנון של פטור ממכרז. נמצאו גם משרות זוטרות יחסית שנוספו ל אלה שמאוישות באמצעות ועדות איתור, לפעמים בשל פניות חוזרות ונשנות של המשרדים. כמו כן נמצאו משרות שבעבר אוישו במכרז, אבל אחר כך הוחלט לפטור אותן ממכרז ולאיישן באמצעות ועדות איתור. עם זאת, כמה משרות בכירות, 96 דוח שנתי61ב .מהמרכזיות בשירות המדינה, עדיין מאוישות בפטור ממכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, למרות היתרונות הניכרים של מנגנון ועדות האיתור , שימוש לא מבוקר ולא מידתי בו חותר תחת עקרונות היסוד של חוק המינויים ופירושו שינוי דרך המלך למינויים בשירות הציבורי באופן העוקף את החקיקה. ועדות איתורבשירות הציבורי 97 . הצעת שר המשפטים לשינוי מהותן של ועדות האיתור בשירות המדינה לוועדות שממליצות לשרים על שלושה מועמדים, מציבה את שירות המדינה לפני פרשת דרכים של בחירה בין שתי תפיסות למינוי בכירים. לפי האחת, המעוגנת בחוק המינויים, הפקידות הבכירה ביותר בשירות המדינה היא רובד של נושאי משרות מקצועיים הממונים על פי כישוריהם, נוהגים על פי מדיניות הממשלה ומכהנים תקופה קצובה מראש. האחרת רואה בפקידות הבכירה ביותר בשירות המדינה רובד של נושאי משרות אמון שיכולותיהם וכישוריהם נבחנו אמנם בידי ועדה מקצועית, אולם לשר הממונה נותרת אפשרות בחירה שעלולה להיות מושפעת לא רק מכישורי המועמד אלא גם משיקולים אחרים, כגון התאמת תפיסת עולמו של המועמד לזו של השר, ויהיה עליהם להתחלף עם חילופי השלטון. קידום תפיסה זו עלול להפוך את שירות המדינה בישראל לכזה הנתון לאמון הדרג הפוליטי, בפרט בכל הנוגע לדרגות הבכירות. הכרעה בין שתי תפיסות אלו משמעותה עיצוב פני שירות המדינה במדינת ישראל בדרך אחת או אחרת. על כן מתבקש דיון בכנסת שיבחן את תוצאות ההצעה. ועדות איתור וולונטריות, שבהן נעשה שימוש במגזר הציבורי, לעתים אינן פועלות על פי עיקרי הכללים שקבעה הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר חובה להקמת ועדת איתור בהחלטת ממשלה לאיוש משרה מסוימת רשאי הגורם הממנה להסתייע במנגנון שונה לבחירת המועמד שימונה למשרה, ובלבד שיינקט הליך תחרותי ראוי והוגן. אולם אם נעשה שימוש במונח "ועדת איתור" להליכי בחירה שונים, יש בו כדי להטעות את הציבור על ידי יצירת מראית עין של שימוש במנגנון תחרותי והוגן שכללי עבודתו נקבעו בהחלטות הממשלה - ולא היא. על כן, עם קבלת החלטה על הקמת ועדת איתור, יש להחיל עליה את עקרונות הפעולה של ועדות האיתור בשירות המדינה, בין שהן וולונטריות ובין שהן מוסדרות, בין שהן בשירות המדינה ובין שהן בתאגידים סטטוטוריים.

תקציר:
 27 . ועדות איתורבשירות הציבורי . .פעולות הביקורת .בנציבות שירות המדינה, במשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, במשרד האוצר , במשרד הבינוי והשיכון וכן בתאגידים סטטוטוריים נבדקו סדרי עבודתן של ועדות לאיתור, מיון ובחירה של מועמדים למשרות בכירות בשירות הציבורי. .תקציר .אמון הציבור בשירות הציבורי מושתת, בין היתר, על האיכות המקצועית ועל האמינות של העומדים בראשו. השירות הציבורי-ממשלתי בישראל מושתת על השיטה הבריטית: שירות נטול זיקה פוליטית המבצע את מדיניות הממשלה, אשר בעלי התפקידים בו אינם מתחל פים עם חילופי השרים, למעט נושאי משרות בכירות מעטים (מנכ"לים ואחרים), ונשמרת בו ההפרדה בין קובעי המדיניות לבין הסגל המקצועי. דרך המלך למינוי למשרות בשירות הציבורי, כפי שהיא באה לידי ביטוי גם בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט -1959 (להלן- חוק המינויים), היא מכרז - שנועד להבטיח את בחירת המועמד הטוב ביותר מבין המועמדים העומדים בדרישות המשרה בהליך תחרותי תוך שמירה על שוויון הזדמנויות למתמודדים. עם זאת, חוק המינויים הסמיך את הממשלה לקבוע משרות פטורות ממכרז בתנאים שתקבע1, ובהן משרות שהשר מוסמך לבחור את מי שימונה להן, וכן משרות בכירות נוספות שלגביהן הממשלה רשאית לקבוע את התנאים לפטור ממכרז. למינוי ממלאי תפקידים בכירים בשירות המדינה באמצעות מכרז יש חסרונות בגלל החיוב לקיים מכרז פנימי לפני פנייה למועמדים חיצוניים 2 : בחירה הומוגנית של מועמדים, בעיקר מקרב שירות המדינה; אי-קיום שוויון הזדמנויות למועמדים מחוץ למשרד הממשלתי הרלוונטי, ולכן אי-גיוס כוח אדם איכותי מקרב בעלי ניסיון מהשוק הפרטי3 . ברבות השנים שרים החלו למנות עובדים למשרות בכירות רבות בפטור ממכרז . עקב כך, בשנת 1999 , החליטה הממשלה4 לקבל את הצעת היועץ המשפטי לממשלה דאז ולהקים מנגנון של ועדה לאיתור מועמדים (להלן - ועדת איתור) למספר מצומצם של משרות הפטורות ממכרז על מנת לייעל את תהליך איתור המועמדים המתאימים, מחד גיסא, ולמנוע חשש למינויי מקורבים, מאידך גיסא. הוועדה אמורה לאתר מועמדים הן על בסיס פרסום לקהל הרחב והן באופן יזום, לבחון .__________________ .1 מכוח סעיף21 .לחוק המינויים 2 סעיף 10.232 בתקנון שירות המדינה (להלן- התקשי"ר). 3 חוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, בנוגע להליכי המינוי למשרות בכירות בשירות המדינה מ- 26.6.02. 4 'החלטה מס345 מ- 14.9.99. 28 דוח שנתי61ב .את כישוריהם ולהגיש לשר הממונה את המלצותיה. השיטה החדשה באה לשמר את הליך הבחירה השוויוני - דמוי מכרז ונטול שיקול פוליטי, ובה בעת לפתוח לציבור פתח להשתלבות במשרות בכירות בשירות המדינה בהליך יותר גמיש ממכרז. . .פעולות הביקורת .בחודשים מרס 2009- נובמבר2010 לסירוגיןבדק משרד מבקר המדינה את המינויים למשרות בשירות הציבורי באמצעות ועדות איתור. הבדיקה נעשתה בנציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות), במשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), במשרד האוצר ובמשרד הבינוי והשיכון. תאגידים סטטוטוריים התבקשו למלא שאלונים בעניין. הבדיקה כללה כ-70 ועדות איתור מוסדרות בשירות המדינה ושלוש ועדות איתור וולונטריות. בעקבות התפתחויות שחלו בנושא במהלך הביקורת5, האריך משרד מבקר המדינה את הבדיקה עד נובמבר 2010. .עיקרי הממצאים .ככלל, השרים6 מינו את הוועדות לאיתור מועמדים לכהונה במשרות בכירות בשירות המדינה. חברים בהן בדרך כלל חמישה אישים: נציב שירות המדינה או נציגו, מנכ"ל המשרד הנוגע בדבר ומומחים בתחומי העיסוק הנכללים במשרה הנדונה. הנציבות והמשרד הרלוונטי אמ ורים לפרסם לקהל הרחב הודעות בדבר המשרה הפנויה ובדבר הקמת ועדת איתור כדי שכל המעוניין בה יציג את מועמדותו7 . ועדת האיתור רשאית גם לפנות ביזמתה לאנשים בבקשה שיציגו את מועמדותם. על המעוניינים להגיש את מועמדותם בליווי תיעוד מתאים. ועדת האיתור היא מנגנון ראוי, אולם גמישותו טומנת בחובה חשש לפגיעה בהזדמנות השווה של המועמדים הן בשלב המיון הראשוני לקראת הזימון לוועדה, שנעשה על סמך הטפסים שהגישו בלבד ללא כלים מקצועיים תומכי החלטה, והן כאשר השר בוחר במועמד אחד ממספר מומלצים, כמפורט בהמשך; על כן צריך להציב סכרים לשימוש בוועדת איתור, אך הדבר לא נעשה. .__________________ .5 .בעניין זה ראו בהמשך 6 בתקופת הביקורת. משנת 2009 נציב שירות המדינה הוא הממנה את ועדות האיתור בשירות המדינה. 7 'בהחלטת הממשלה מס 2541 מספטמבר 2002 נקבע כי הוועדה אמורה לפרסם את המשרה, אולם בפועל הנציבות מפרסמת אותה בשיתוף המשרד, כנהוג גם במכרזים פומביים בשירות המדינה. ועדות איתורבשירות הציבורי 29 .הרחבה ניכרת של השימוש בוועדת האיתור .בעקבות פסיקת בג"ץ 8 ובמטרה לשפר את מנגנון הפטור ממכרז החליטה כאמור הממשלה בספטמבר 1999 (להלן- החלטה 345 ) להקים את מנגנון ועדת האיתור ולהחילו על מספר מצומצם של משרות הפטורות ממכרז, המאופיינות בהיבט מקצועי - .__________________ .8 בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד נב(5) 111. 30 דוח שנתי61ב .מדעי מובהק או שהן בעלות אופי רגולטורי, שהממלאים אותן מופקדים על שמירת האינטרס הציבורי ונדרשת מהם מידה רבה של עצמאות ואי-תלות מקצועית. כפועל יוצא מהחלטה 345 היה על הנציבות, בשיתוף משרד המשפטים ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר , לעשות עבודת מטה לקביעת המשרות שיאוישו באמצעות ועדת איתור, ואולם הנציבות לא עשתה כן, ולפיכך לא נקבעו מגבלות לשימוש בוועדות איתור: כשהוקם מנגנון ועדת האיתור, החילה אותו הממשלה על תשע משרות בשירות המדינה, ואילו עד מועד סיום הביקורת מספרן גדל פי אחד עשר - רשימת המשרות בשירות המדינה שהממשלה אישרה לאיישן באמצעות ועדת איתור כללה כ-100 משרות. זאת ועוד, נמצא שרק מיעוטן (30% ) היו במקור פטורות ממכרז- סוג המשרות שעבורו נועד מנגנון זה מלכתחילה; יתר על כן, כ-30% מהמשרות שאוישו במועד הביקורת באמצעות ועדת איתור אוישו בעבר באמצעות מכרז. בפועל, כפי שאף עולה מדברי מנכ"ל משרד ראש הממשלה והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ)9 , מאז הקמת מנגנון ועדת האיתור ראתה הממשלה בהליך זה את דרך המלך לאיוש משרות בכירות בשירות המדינה. מבקר המדינה בדק את המשרות שאושרו לאיוש באמצעות ועדות איתור ולא באמצעות מכרז. הבדיקה העלתה כי לא היה להן מכנה משותף: לא כל המשרות שאושרו לאיוש באמצעות ועדות האיתור היו משרות בכירות ביותר; לא הייתה אחידות במינוי למשרות מקבילות במשרדים שונים, כדוגמת משרת המבקר הפנימי - חלקן אוישו במכרזים, חלקן - באמצעות ועדות איתור, וחלקן - אף בפטור מלא ממכרז. המינוי ל -15 משרות בכירות ביותר בשירות המדינה הפטורות ממכרז ואינן משרות המכונות משרות אמון, לא היה באמצעות ועדת איתור10. יצוין כי לחלקן11 מאפיינים12 זהים לאמות המידה שקבעה הממשלה בהחלטה 345 למשרות הפטורות ממכרז שיש לאיישן באמצעות ועדת איתור . נוסף על כך, במקרים מסוימים המליצה ועדת שירות המדינה (להלן - ועדת השירות)13 לממשלה על איוש משרות שבעבר היו חייבות במכרז, באמצעות ועדות איתור, עקב פניות חוזרות ונשנות של המשרדים ולא על בסיס קריטריונים אחידים. .__________________ .9 בתשובת מנכ"ל משרד ראש הממשלה ותשובת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 ומדצמבר 2009. 10 :בהן אלה הממונה על אגף הכלכלה והכנסות המדינה במשרד האוצר ; הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר; החשב הכללי במשרד האוצר; הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר ; הממונה על התקציבים במשרד האוצר; מנהל מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת ; מנהל רשות החברות הממשלתיות; מנהל הרשות לקידום מעמד האישה במשרד ראש הממשלה. 11 :בהן אלה הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר; החשב הכללי במשרד האוצר; מנהל מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת ; מנהל רשות החברות הממשלתיות. 12 על פי המלצות הצוות הבין -משרדי לקביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים. ההמלצות אושרו בהחלטת ממשלה מס' 4470 מ- 8.2.09. 13 ועדת השירות היא ועדה סטטוטורית המתמנה על ידי הממשלה ופועלת ליד נציב שירות המדינה מכוח סמכויות שהוקנו לה בעיקר בחוק המינויים ובחוק שירות המדינה (גמלאות, התש"ל ]נוסח משולב [ )- 1970 . על פי חוק המינויים (ס עיף 7), תמנה הממשלה לוועדת שירות המדינה 11 ;חברים בראשה יעמוד נציב שירות המדינה ; חמישה מחבריה יהיו מנהלים כלליים של משרדים ממשלתיים, וחמישה - אנשי ציבור שאינם עובדי מדינה. ועדות איתורבשירות הציבורי 31 .מהות ועדת האיתור .במהלך השנים התגבשו שתי תפיסות עקרוניות בעניין מהות ועדות האיתור: 1. ועדת איתור כוועדה בוחרת : הממשלה קבעה בהחלטה 345 מספטמבר1999 ובהחלטה2541 מספטמבר 2002 עקרונות כלליים לפעולת ועדות האיתור, ובהם העיקרון שהוועדה תמליץ לשר הממונה על מועמד אחד, אם מצאה אחד שהוא המתאים ביותר, אך היא רשאית להציע לשר שניים או שלושה מועמדים . בבדיקה נמצא כי 16 מ-70 (כ-23% ) ועדותהאיתור המוסדרות בשירות המדינה14 שנבדקו המליצו על יותר ממועמד אחד. עוד נמצא שכמה ועדות איתור וולונטריות (בתאגידים סטטוטוריים ובשירות המדינה) המליצו על שלושה מועמדים. בהמליצן על כמה מועמדים בלי ציון היתרונות והחסרונות של כל אחד העבירו הוועדות לשר את הבחירה של המועמד ואפשרו לו לשקול גם שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים גרידא. לפיכך פגעו למעשה הוועדות האלה במטרה שלשמה הוקמו. 2. ועדת איתור כוועדה ממליצה : בנובמבר 2009 הציג בוועדת השירות שר המשפטים, פרופ' יעקב נאמן, תפיסה שונה לגבי ועדת איתור בשירות המדינה, על-פיה, ועדת האיתור היא ועדה ממיינת אשר עליה להמליץ לשר לא על מועמד אחד, אלא על שלושה, היא רשאית לדרג את המועמדים בהתאם להתאמתם לתפקיד, ועל השר להפעיל את שיקול דעתו ולבחור אחד מהם15. עלפי הצעה זו, גם אם לדעת ועדת איתור, מועמד אחד הוא המתאים ביותר, עליה להוסיף מועמדים כשירים פחות מתאימים ולהשאיר לשר את הבחירה. ועדת השירות החליטה לאשר עקרונית את הצעת שר המשפטים16 . יודגש כי הליך כזה שונה מאוד מהליך של מכרז, שכן במקום בחירת המועמד המתאים ביותר מן המועמדים הכשירים בוועדה הבחירה נעשית על ידי השר לבדו, מבין כמה מועמדים שלדעת ועדה מקצועית הם כשירים למלא את המשרה. אמנם הליך כזה עדיף על מינוי פוליטי שבו לעתים מתמנה למשרה גם מי שאינו בעל כישורים למלא אותה, אולם בבחירה בהליך כזה עדיין עלולים להיות מעורבים שיקולים נוספים לבד משיקולי ההתאמה המקצועית לתפקיד כגון התאמת תפיסת העולם של המועמד לזו של השר. על פי הצעה זו, המינוי של נושא משרה בכירה שעליו המליצה ועדת האיתור לאחר מיון ובחינה, יהיה תלוי, בסופו של דבר, בשר, אף שהמשרה אינה משרה המכונה משרת אמון. בדרך זו יהיה המינוי באמצעות ועדת האיתור דומה למשרות הפטורות באופן מלא ממכרז, ולא למינוי לאחר בחירה של ועדת מכרזים. כך יבחר הדרג הפוליטי הלכה למעשה חלק ניכר מממלאי המשרות הבכירות ביותר בשירות המדינה. 3. : משמעות ההכרעה בין שתי התפיסות החלטות הממשלה שקבעו הסדרים לקציבת כהונתם של בכירים בשירות המדינה 17 עולות בקנה אחד עם שיטת השירות הציבורי הנהוגה בישראל שבה תקופת כהונתו של נושא משרה בכירה אינה תלויה בחילופי שלטון. מנגד, התפיסה שוועדת .__________________ .14 ועדות איתור שהקמתן אושרה על ידי הממשלה. 15 ועדת השירות והממשלה דחו בפברואר 2009 ,הצעה דומה של שר המשפטים דאז פרופ' פרידמן. 16 נוסף על כך, החליטה הוועדה להקים צוות אשר ימליץ לוועדת השירות על המשרות אשר יוחרגו מההחלטה ולגביהן יגישו ועדות האיתור לשר מועמד אחד. 17 החלטה מס' 4062 מ- 7.9.08 והחלטה מס' 4470 מ- 8.2.09. 32 דוח שנתי61ב .האיתור היא ועדה ממליצה גרידא, אינה עולה בקנה אחד עם החלטות הממשלה על קציבת כהונה, שכן אילו סברה הממשלה שמינוי למשרה בכירה מסוימת צריך להיות על דעת השר הממונה על נושא ועדות איתורבשירות הציבורי 33 . המשרה, לא הייתה קוצבת את משך כהונתו בה אלא הייתה מוצאת דרך לאפשר לשר החדש להחליף את נושאּה. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת ההצעה לשינוי כללי ועדת האיתור כך שתמליץ על שלשה מועמדים ולא אחד עלולה להשפיע על מהות תפיסת שירות המדינה, שכן הדבר עלול להוביל להפיכת שירות המדינה בישראל, בפרט ממלאי התפקידים הבכירים, לשירות הנתון לאמון הדרג הפוליטי; על כן מתבקש דיון ציבורי רחב בכנסת שיבחן את משמעויות ההצעה. .אי-הסדרה בתאגידים סטטוטוריי ם .נוסף על משרדי ממשלה, קיימים בשירות הציבורי גם תאגידים סטטוטוריים18 . תאגידים אלה הם בעלי אישיות משפטית עצמאית ומשמשים מעין זרועות ביצוע של המדינה לניהול ולהסדרה של תחומים מתחומי האחריות הממשלתית ולפיקוח על הפעילות בהם. לנוכח תפקידיו של התאגיד הסטטוטורי , מן הראוי כי הליך המינוי למשרות הבכירות בו יהיה בהליך תחרותי ו שוויוני שנועד להבטיח את בחירת המועמד הטוב ביותר למשרה באמצעות מכרז או ועדת איתור19 . בשנת2005 המליץבג"ץ20 להסדירהסדרה כוללת את מינוי ם של בכירים בתאגידים הסטטוטוריים, אולם נמצא כי משרד המשפטים או הכנסת טרם עשו זאת . בבדיקת משרד מבקר המדינה נ מצא כי רק בכ -62% מהתאגידיםשנבדקו התמנה המנכ"ל באמצעות ועדת איתור, בתאגיד אחד (כ - 5% )- באמצעות מכרז פומבי, ובשאר התאגידים (כ-33% )- במינוי אישי של השר. לדעת משרד מבקר המדינה, על היועץ המשפטי לממשלה לשקול פרסום הנחיה להסדרה כוללת של מינוי בכירים בתאגידים סטטוטוריים באמצעות ועדות איתור עד סיום הליכי חקיקת חוק כולל לתאגידים הסטטוטוריים. .ועדות איתור וולונטריות .במקביל להפעלת מנגנון ועדת האיתור עבור משרות שהגדירה הממשלה מינו השרים האחראים לאיוש חלק מהמשרות הבכירות בשירות המדינה הפטורות ממכרז ועדות איתור שלא מכוח החלטות הממשלה (להלן - ועדות איתור וולונטריות) לאיוש משרות בכירות מסוימות בשירות המדינה ומשרות בתאגידים סטטוטוריים שאופן איושן לא הוסדר. היה ראוי כי גם ועדות האיתור הוולונטריות יפעלו ברוח החלטות הממשלה, אשר נועדו להבטיח את מינוי ם של המתאימים ביותר תוך שמירה על שוויון הזדמנויות לכל המתמודדים; ואמנם זהו המצג שהוצג לציבור. אולם הביקורת העלתה כי לכל ועדת איתור וולונטרית קבע השר שמינה אותה כללים אד-הוק לפעולתה, ואלו לא תמיד עלו בקנה אחד עם עיקרי הכללים שקבעה הממשלה לעבודתן של ועדות איתור. .__________________ .18 .כגון המוסד לביטוח לאומי, רשות שדות התעופה ושירות התעסוקה 19 מבקר המדינה כבר נדרש לעניין בדוחות קודמים. ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 57ב ( 2007 ,) בפרק"היעדר הסדר מקיף בדבר סדרי ניהולם של תאגידים סטטוטוריים", עמ' 279 ; דוח ביקורת על תאגידים סטטוטוריים ( 1995). 20 בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה ואח' נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח', פדאור. 34 דוח שנתי61ב .אי-האחידות בפעילות ועדות האיתור הוולונטריות והגמישות של כללי עבודתן עלולים לפתוח פתח לשימוש לרעה במנגנון ועדת האיתור למינויים של מקורבים או למינויים פוליטיים21. משרד מבקר המדינה בחן את פעולתן של שלוש ועדות איתור וולונטריות: שתיים שהוקמו לאיוש משרות בשירות המדינה - משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות ומשרת מנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), ואחת שהוקמה לאיוש משרה בתאגיד - משרת מנהל שירות התעסוקה. להלן עיקרי הממצאים: 1. : הקמת הוועדות בפברואר 2009 סיווגה הממשלה את משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות, הפטורה ממכרז על פי חוק המינויים, כמשרה עצמאית ובלתי-תלויה שבה לעצמאות ולאי -התלות של נושא המשרה חשיבות מיוחדת, אך לא קבעה כי היא חייבת בוועדת איתור. בעקבות חוות דעת מיוני 2009 של היועץ המשפטי של משרד האוצר, עו"ד יואל בריס, ובשל בכירות המשרה החליט שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, שלא להקים ועדת איתור שתפעל ברוח החלטות הממשלה22, אלא לנקוט הליך בלתי-רשמי ולהקים ועדה מייעצת לעניין המינוי; הוועדה הייתה אמורה להגיש לו כמה שמות של מועמדים מתאימים, ללא פרסום פומבי. נמצא כי הנציבות לא הביעה התנגדותה להליך המינוי אלא רק לאחר שהמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ), עו"ד מלכיאל בלס, העלה פגמים בהליך זה. בינואר 2008 מינה שר הבינוי והשיכון דאז(להלן - שר הבינוי דאז), בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, ועדת איתור וולונטרית למשרת מנהל ממ"י. הרכב הוועדה לא תאם את רוח החלטת הממשלה, שכן עם חברי הוועדה נמנו מנכ"ל המשרד ויועצת משפטית של המשרד, אף שבהחלטת הממשלה נקבע שמנכ"ל המשרד יהיה חבר הוועדה היחיד שהוא עובד המשרד; כמו כן נעדר מההרכב נציג של הנציבות שתפקידו לשמש שומר הסף של ההליך. 2. המלצה על יותר ממועמד אחד: על פי החלטת הממשלה23 , על ועדות האיתור להמליץ לשר הממונה על מועמד אחד, אם מצא ה מועמד אחד שהוא המתאים ביותר, אך היא רשאית להציע לשר שניים או שלושה מועמדים . נמצא כי ועדות האיתור הוולונטריות שנבדקו המליצו על יותר ממועמד אחד גם כאשר מצאו אחד שהוא מתאים ביותר, ובכך חרגו מאחד העקרונות שקבעה הממשלה. בכתבי המינוי של ועד ות האיתור למשרת מנהל רשות החברות ולמשרת מנהל ממ"י הנחו שר האוצר ושר הבינוי דאז את הוועדות להמליץ להם על כמה מועמדים לתפקיד, ואכן, כל ועדה המליצה לשר על שלושה מועמדים. יצוין כי הנחיית ש ר הבינוי דאז ניתנה בידיעת היועץ המשפטי לממשלה דאז. 3. : בחירה במועמדים בעלי זיקה לשרים הנחיית היועץ המשפטי לממשלה24 קובעת כי כאשרהוועדה שוקלת להמליץ על שניים או על שלושה .__________________ .21 ראו מבקר המדינה, דוח ביקורת על הרשות לעסקים קטנים ובינוניים בישראל מינויים פוליטיים ( 2006), 'עמ 11-13; דוח ביקורת על מינויים במגן דוד אדום ( 2006) ', עמ 11-14. 22 'החלטה מס345 מ- 14.9.99 'והחלטה מס 2541 מ- 29.9.02. 23 'החלטה מס 2541 מ- 29.9.02. 24 הנחיה מס' 1.1554 מ- 7.12.04. ועדות איתורבשירות הציבורי 35 . מועמדים עליה לפנות אליהם ולבקש מהם להצהיר אם הם בעלי זיקה לשר משרי הממשלה, ואם אחד מהם הוא בעל זיקה כזאת, עליה להמליץ לשר על מועמד אחד 36 דוח שנתי61ב .בלבד. נמצא כי הוועדות שנבדקו המליצו על כמה מועמדים, למרות שהיו בין המועמדים שהומלצו מועמדים בעלי זיקה לשר, והשרים בחרו למשרה את המועמדים שהייתה להם זיקה אליהם. שומרי הסף של הוועדות - נציגי הנציבות או היועצים המשפטיים - לא הנחו את הוועדות להמליץ על מועמד אחד בלבד, כאמור בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה . 4. מצג של הקמת ועדות איתור ברוח החלטת הממשלה : ההודעות לציבור על הקמת שתי הוועדות הוולונטריות בשירות המדינה יצרו בו תחושה והבנה כי לכאורה הן פועלות ברוח הכללים שקבעה הממשלה, אולם, כאמור, הוועדות לא פעלו כך, ויש בכך כדי לפגוע באמון הציבור במנגנון ועדות האיתור, ובפרט באנשים שהגישו את מועמדותם למשרות בהנחה שמדובר בהליך תחרותי והוגן - ולא היא. .הפעלת ועדות איתור בשירות המדינה אי-מימוש העדפה מתקנת: בחוק שיווי זכויות האשה, התשי"א - 1951, נקבע כי ב נסיבות שבהן למועמדים משני המינים יש כישורים דומים, תועדף אישה. בבדיקה נמצאו ארבע ועדות איתור בשירות המדינה שהמליצו על כמה מועמדים בעלי כישורים דומים ובהם נשים, אך הן לא העדיפו אותן ולא המליצו רק עליהן, כנדרש בחוק 25. . יישום החלטות הממשלה: לאחר שהממשלה החליטה על הפעלת מנגנון ועדת האיתור בשנת 1999 , היה ראוי שהנציבות תגבש בסמוך לכך כללים פרטניים לעבודתן ותנסח נוהל שישמש להן תשתית. רק במאי 2009 , במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה, עשור לאחר החלטת הממשלה בעניין ועדות האיתור ולאחר שכבר פעלו ועדות איתור רבות, הפיץ הנציב דאז נוהל בעניין הקמת ועדות איתור והפעלתן. ואולם בחלק מהנושאים ה נוהל אינו עולה בקנה אחד עם העקרונות שנקבעו בחקיקה, בהחלטות הממשלה, בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובפסיקה. אילו הוכן נוהל ראוי בעבר, אפשר שהיו נמנעים חלק מהליקויים בעבודת ועדות האיתור המתוארים להלן: בארבע ועדות בשירות המדינה שנבדקו, לא מינתה הנציבות נציג מקרב עובדיה הבכירים, אף כי ייצוג זה הוא המאפשר לנציב למלא את תפקידו כשומר סף בוועדות האיתור; לכמה ועדות מונו חברים שכישוריהם לא תאמו את הכישורים המקצועיים שקבעה הממשלה כדי שהן תוכלנה לבחון באופן מקצועי את המועמדים למשרות. .סיכום והמלצות .העדר זיקה פוליטית של עובדי השירות הציבורי והממשלתי הוא מאושיות השירות הציבורי בישראל. בשנת 1999 קידמו משרד המשפטים והנציבותאת הרעיון של ועדת איתור, שמטרתו לשמר את הליך הבחירה נטול השיקול .__________________ .25 יצוין כי בשלוש ה מארבעת המקרים הללו השרים מינו, בסופו של ההליך, את המועמדות לתפקיד ובמקרה הרביעי השר דחה את המלצות הוועדה מאחר ולא היו מנומקות די הצורך. ועדות איתורבשירות הציבורי 37 . הפוליטי למשרות הבכירות ביותר, מנגנון שנועד לעצור את מגמת הגידול המהיר במשרות במינוי אישי. אולם גם 38 דוח שנתי61ב .למנגנון זה מגרעות, ועל כן היה צריך לתחם את השימוש בו באופן ברור. מממצאי דוח זה עולה כי במשך עשור של פעילות של ועדות האיתור לא קבעו הנציבות ומשרד המשפטים אמות מידה מפורטות למשרות בשירות המדינה שיש לאייש בדרך זו, ולא בחנו באופן שיטתי מהן המשרות המתאימות לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, למרות היתרונות הניכרים של מנגנון ועדת האיתור שימוש לא מבוקר ולא מידתי בו חותר תחת עקרונות היסוד של חוק המינויים, והחלתו על משרות נוספות ללא הסדרה כוללת פירושם שינוי דרך המלך למינויים בשירות הציבורי באופן העוקף את החקיקה. הצעת שר המשפטים לשינוי מהותן של ועדות האיתור בשירות המדינה לוועדות שממליצות לשרים על שלושה מועמדים, מציבה את שירות המדינה לפני פרשת דרכים של בחירה בין שתי תפיסות בעניין מינוי בכירים. לפי האחת, המעוגנת בחוק המינויים, הפקידות הבכירה ביותר בשירות המדינה היא רובד של נושאי משרות מקצועיים הממונים על פי כישוריהם, נוהגים על פי מדיניות הממשלה ומכהנים תקופה קצובה מרא ש. האחרת רואה בפקידות הבכירה ביותר בשירות המדינה רובד של נושאי משרות אמון שיכולותיהם וכישוריהם נבחנו אמנם בידי ועדה מקצועית, אולם לשר הממונה נותרת אפשרות בחירתם - שלעתים עלולה להיות מושפעת לא רק מכישורי המועמד אלא גם משיקולים אחרים כגון התאמה לתפיסת עולמו, והם יסיימו את כהונתם עם חילופי השלטון; קידום תפיסה זו עלול להפוך את שירות המדינה בישראל לנתון לאמון הדרג הפוליטי, בפרט בכל הנוגע לנושאי משרה בדרגות הבכירות. הכרעה בין שתי תפיסות אלו משמעותה עיצוב פני שירות המדינה במדינת ישראל, ועל כן מתבקש דיון ציבורי רחב בכנסת כדי לבחון את משמעויות ההצעה. ועדות איתור וולונטריות, שבהן נעשה שימוש במגזר הציבורי, לעתים אינן פועלות על פי עיקרי הכללים שקבעה הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר חובה להקמת ועדת איתור בהחלטת ממשלה לאיוש משרה מסוימת רשאי הגורם הממנה להסתייע במנגנון שונה לבחירת המועמד למשרה, ובלבד שיינקט הליך תחרותי ראוי והוגן. אולם אם נעשה שימוש במונח "ועדת איתור" להליכי בחירה שונים, יש בו כדי להטעות את הציבור על ידי יצירת מראית עין של שימוש במנגנון תחרותי והוגן שכללי עבודתו נקבעו בהחלטות הממשלה - ולא היא. על כן, עם קבלת החלטה על הקמת ועדת איתור, יש להחיל עליה את העקרונות המנחים את ועדות האיתור בשירות המדינה, בין שהיא וולונטרית ובין שהיא מוסדרת, בין שהיא בשירות המדינה ובין שהיא בתאגידים סטטוטוריים. .