אגד חברה לתחבורה בע_מ/הצטיידות באוטובוסים - “אגד“ - אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע“מ

 ♦ . .מבוא ."אגד - אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ" (להלן - אגד) מפעילה תחבורה ציבורית בין -עירוני ת ועירונית ומקיימת נסיעות מיוחדות (למפעלים , לבתי ספר וכיו"ב). הואיל והממשלה מעוניינת בקיום שירותי הסעה ציבוריים תקינים וסדירים ובהבטחת רמת שירות נאותה במחירים שהיא קובעת, היא ת ומכת מ תקציבה בתחבורה הציבורית. הסדרי התמיכה מעוגנים במערכת הסכמים בין הממשלה לאגד3 . בסוף דצמבר 2005 נחתם בין הממשלה לבין אגד הסכם ל-10 שנים (מינואר 2006 עדדצמבר 2015) להסדרת שירותי ההסעה בקווי האוטובוסים .__________________ .3 'דוח מבקר המדינה דוח שנתי מס41 'עמ440. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1347 . ולהסדרתהיחסים בין הממשלה ואגד בכל הנוגע לתעריפים ולתשלומי סובסידיות (להלן - ההסכם). אגד עומדת לביקורת 1348 דוח שנתי61ב .המדינה לפי סעיף 9(8 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 , כגוף]נוסח משולב[ .הנתמך בידי הממשלה בהסכם נקבע כי הממשלה תממן הצטיידות אוטובוסים כדי להבטיח את חידוש צי האוטובוסים באגד. בנספח להסכם שהוא חלק בלתי-נפרד מההסכם (להלן - נספח קרן ההצטיידות), נקבעו המנגנונים המפרטים את חישוב תשלומי הסובסידיה. עוד נקבעו בנספח מטרות הקרן, מקורותיה ודרכי ניהולה; עדכון סכומי התקציב השנתי והתשלומים החודשיים; סדרי מינוי הנהלתה, הרכבה וסמכויותיה; ואופן קביעת תכנית ההצטיידות שנתית. הממשלה מממנת 92% מתקציב הקרן ב תשלומים חודשיים שווים , במקביל להעברת כספי הסובסידיה השוטפת. אגד מממנת 8% מתקציב הקרן. להלן מוצגים נתונים על סוגי האוטובוסי ם שאגד רכשה בשנים 2005 -2009 ועל הסובסידיה שהמדינה העבירה לקרן ההצטיידות באותן שנים. מספר האוטובוסים שנרכשו על ידי אגד בשנים 2005 -2009 )(על פי שנות ייצור .סוג האוטובוס שנרכש הסובסידיה .(במיליוני .ש"ח) השנה סה"כ .אוטובוסים מפרקי עירוני בינעירוני .101 12 55 34 209 2005 .225 67 48 110 209 2006 .315 60 42 213 210 2007 .201 27 49 125 210 2008 .182 63 83 36 212 2009 .1,024 229 277 518 1,050 סה"כ מהטבלה עולה כי אגד רכשה בכל אחת מהשנים 2005 -2009 מאות אוטובוסים מסוגים שונים. בחודשים מרס - אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול ברכישת אוטובוסים על ידי אגד בשנים 2002 -2009 . הביקורת נעשתה באגד, במשרד התחבורה, במשרד להגנת הסביבה ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. .תקציב קרן ההצטיידות .כספי הקרן משמשים לרכישת אוטובוסים חדשים על פי תכנית רכיש ה שנתית המוסכמת בין אגד לבין הממשלה; משרד התחבורה וקרן ההצטיידות צריכים לאשר מראש את סוגי האוטובוסים שיירכשו ואת מספרם. בנספח קרן ההצטיידות נקבע כי בסיס התקציב השנתי של קרן ההצטיידות לשנת 2005 היה מורכב מהסכום שאושר בנספח קרן ההצטיידות בהסכם קודם. סכום זה היה מכפלת המחיר התקני של אוטובוס במספר האוטובוסים שאושר כל שנה, בניכוי 10 ( מיליון ש"ח בשנת 2005 היה הסכום כ-208 )מיליון ש"חובתוספת עודפי הכספים שלא נוצלו בשנים קודמות . "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1349 . :עוד נקבע כי העברות המדינה לקרן יהיו בתשלומים חודשיים צמודים 65% מן הסכום יוצמדו לשער האירו היציג כפי שיקבע ע"י בנק ישראל, 35% יוצמדו למדד המחירים לצרכן, ותהיה תוספת של 2% למרכיב מטבע החוץ החל מ- 2006 . נקבע שמקורות הקרן יופחתו בהתאם לפרסום מכרזים על קווים שהיו בעבר קווי אגד, וכספיה, נכסיה ופרותיה של הקרן ישמשו לרכישת אוטובוסים. ה כספים יושקעו במוסד בנקאי. בנספח קרן ההצטיידות נקבע גם כי לכספי הקרן יתווספו 30% מתקבוליאגד בגין מכירת אוטובוסים שבין מועד ייצורם למועד מכירתם חלפו פחות מ-12 .שנים בשנת 2009 תקציב קרן ההצטיידות לרכישת אוטובוסים היה230 .מיליון ש"ח .התאמת אוטובוסים לתקני יורו .1. בסעיף4 (א) לחוק למניעת מפגעים, תשכ"א - 1961 (להלן- החוק למניעת מפגעים). נקבע: "לא יגרום אדם לזיהום חזק או בלתי-סביר של האוויר, מכל מקור שהוא, אם הוא מפריע, או עשוי להפריע, לאדם המצוי בקרבת מקום או לעוברים ושבים. (ב) זיהום אוויר, לעניין סעיף זה - זיהום על ידי עשן, גזים, אדים, אבק וכיוצא בזה". על פי סעיף 7 לחוק למניעת מפגעים- "השר רשאי להורות, בתקנות, על הצעדים שיש לנקוט למניעת כל הפרה של סעיפים 2 ,3 או4 ; תקנות כאמור יכול שיהיו כלליות או לסוגים". לפי סעיף 8 ,(א), "השר או מי שהשר מינהו לכך רשאי להורות לאדם פלוני על הצעדים שעליו לנקוט למניעת כל הפרה של הסעיפים 2 ,3 , או4 ". על פי החלטת ממשלה (מספר156 ) משנת 1999 , מחויבת מדינת ישראל ליישם את דרישות התקינה העדכניות של מדינות הקהילה האירופית בתחום בטיחות כלי הרכב וזיהום האוויר. מפרסום האיחוד האירופי בתחילת 2000 עולה כי הדרישות להפחתת זיהום אויר המכונות בישראל "יורו4 " יחולו מאוקטובר 2005 , ודרישות "יורו5 "- מאוקטובר 2008. על מנת להפחית את זיהום האוויר בערים שמקורו באוטובוסים העירוניים, חתם ביוני 2001 , השר להגנת הסביבה מכוח סמכותו לפי חוק למניעת מפגעים על "צו הוראות אישיות לקואופרטיב אגד למניעת מפגעי זיהום אוויר מאוטובוסים" (להלן - הצו האישי). הצו נכנס לתוקפו ביולי 2001. על פי סעיף 2 לצו האישי, חויבה אגד לרכוש אוטובוסים העומדים בדרישות העדכניות ביותר של התקן האירופי התקפות בעת רכישתם, כפי שהן מתפרסמות מעת לעת בדי רקטיבות (הוראות) של האיחוד האירופי. הצו האישי הוא לאגודה ולמנהליה. בנספח שצורף לצו האישי לאגד פורטו נתוני זיהום האוויר המותרים על פי תקני "יורו 1 ,2 ו-3 ." בדצמבר 1999 התקבלה דירקטיבה אירופית (להלן - הדירקטיבה הראשונה) ולפיה התקן המכונה "יורו 4 " ייכנס לתוק ף שש שנים מאוחר יותר, ב - 1.10.05 . בסוף ספטמבר 2005 פורסמה דירקטיבה נוספת (להלן - הדירקטיבה השנייה) ולפיה יישום תקן "יורו 4 " לגבי דגמים חדשים יחל ביום 1.10.05 , אך דגמים ממשיכים (ישנים) ניתן לייצר ולשווק עד סוף ספטמבר 2006 . עוד נקבע כי הדירקטיבה השניה אינה חל ה על כלי רכב המיועדים ליצוא למדינות שאינן באירופה4. .__________________ .4 .שיצורם נמשך באירופה לשיווק לארצות שלישיות 1350 דוח שנתי61ב .אגף הרכב במשרד התחבורה התיר ביולי 2006 ייבוא שלדות לאוטובוסים 5 שמורכבים בארץ לפי תקן "יורו3 " עד סוף מרץ 2007 . על פי תקנות התעבורה (תקנה 282 ) יש לרשום במשרד הרישוי את האוטובוסים האמורים עד24 חודשים לאחר מועד ייצור השלדה. כלומר, משרד התחבורה לא נקב בתקנות במועד סופי מחייב שלאחריו לא ניתן לרשום אוטובוסים שהורכבו לפי תקן "יורו 3 ". המשרד להגנת הסביבה, לעומת זאת, דרש מאגד לעבור לתקן "יורו 4 " באוקטובר 2005. .__________________ .5 .שלדות אוטובוסים שכוללות מנוע "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1351 .חוק אוויר נקי, התשס"ח- 2008 נחקק ב- 2008 ונכנס לתוקףבינואר 2011 . החוק הסדיר את הטיפול בגורמי זיהום האוויר השונים במסגרת חוקית אחת. על פי החוק החדש, המשרד להגנת הסביבה הוא הגורם המוביל הן מבחינת האחריות והן מבחינת הסמכויות במניעת מפגעי זיהום אוויר. מאחר שהביקורת הסתיימה באוגוסט 2010 , לא נבדק באגד יישום החוקהחדש. להלן המועדים שנקבעו באירופה ליישום תקנים למניעת זיהום אוויר הנוגעים לאוטובוסים לעומת המועדים האחרונים שבהם התיר משרד התחבורה את רישומם של האוטובוסים העומדים בתקנים אלה בישראל. יישום תקני "יורו" באירופה ובישראל .יישום בישראל יישום באירופה .--- עד 30.9.05 יורו3 .דגם ממשיך עד- .31.12.08 עד 30.9.06 יורו3 * דגם ממשיך .---- החל מ- 1.10.05 יורו4 דגם חדש .עד - 30.9.11 עד- 1.10.06 יורו4 דגם ממשיך .---- מ- 1.10.08 יורו5 דגם חדש .* דגם ממשיך - דגמי אוטובוס שקיבלו אישור תקינה אירופי לפני 30.9.05 . על פי הדירקטיבה השנייה לא הותר לשווק דגמים אלו באירופה אחרי ספטמבר 2006 . המדובר בדגמי אוטובוסים בתקן "יורו3 ", ולאחר מכן דגמי "יורו4." . אגד הזמינה באוגוסט 2006 'מיצרן א 170 שלדות להרכבת אוטובוסים שעמדו בתקן "יורו 3 ". התברר כי אגד הזמינה שלדות של אוטובוסים עירוני ים והגיעה להסכם עם יצרן א' על אספקת שלדות של אוטובוסים בתקן "יורו 4 " בשנים 2008 - 2009. בדצמבר 2010 אגד השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא איננה פועלת בחלל ריק ותלויה ביצרני השלדות אשר לא תמיד יכולים לספק את הדגמים שאגד רוצה בהם במועדים שבהם היא מעוניינת לקבלם. המשרד להגנת הסביבה ציין בתשובתו מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי "...התקיים תאום בין המשרד להגנת הסביבה לבין משרד התחבורה בנוגע לדרישות החובה כלפי אגד. המשרד להגנת הסביבה העביר את דרישותיו במלואן לידיעת אנשי משרד התחבורה הרלוונטיים ועדכן אותם הן בכתב והן בע"פ לגבי הדרישות שנקבעו בצו ומועד יישומן". אך לדברי המשרד להגנת הסביבה "משרד התחבורה בחר להתעלם מדרישה זו". משרד התחבורה ציין בתשובתו מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי "למשרד התחבורה הנחיות מפורטות מאוד לתקינת אוטובוסים שמקורן בדרישות התקינה האירופאית. המש רד להגנת הסביבה, שהיה חלוק עם משרד התחבורה בנושא, פעל באופן חד צדדי והוציא צווים למפעילי התחבורה הציבורית ללא תאום עם משרד התחבורה". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה ועל המשרד להגנת הסביבה לגבש עמדה אחידה ולאכוף על אגד ועל חברות תחבורה ציבוריות אחרות תקן זיהום אוויר לרכב ציבורי. 1352 דוח שנתי61ב .2. באוקטובר 2008 נכנס לתוקף באירופה תקן "יורו5 " לדגם חדש ועד אוקטובר 2009 ניתן היה לייצר ולמכור דגם ממשיך של "יורו 4 ". אגף הרכב במשרד התחבורה פרסם הנחיה כללית שעל פיה "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1353 .יותר יבוא שלדת אוטובוס בתנאי שמותקן בו מנוע העומד בתקני "יורו 4 " המוגדר כדגם ממשיך עד סוף ספטמבר 2009. מועד כניסתו לתוקף של תקן "יורו 5 " היה ידוע לכל העוסקים בענף עוד בשנת 2000 ., לפי הפרסום של הדירקטיבה האירופית יו"ר אגד פנה למשרד להגנת הסביבה באוגוסט 2008 והודיע שיצרני הרכב באירופה דיווחו לחברה שאין באפשרותם לספק אוטובוסים עירוניים שעומדים בתקן "יורו 5 " לפני אפריל 2009 . בנובמבר 2008 אגד ביקשה מהמשרד להגנת הסביבה אישור לרכוש עד אוקטובר 2009 אוטובוסים העומדים בתקן "יורו4 ", כיוון שיצרן א' שממנה קונה אגד אוטובוסים עירוניים ומפרקיים לא ערוכה עדיין לאספקת אוטובוסים בתקן "יורו 5 ". המשנה למנכ"ל המשרד להגנת הסביבה אישר לאגד בנובמבר 2008 .את הבקשה מנתוני משרד התחבורה ביוני 2010 עולה, כי שיעור האוטובוסים באגד שפועלים בתקן זיהום אוויר "יורו 3 ," או ישן יותר, גבוה יחסית למפעילי אוטובוסים אחרים שרכשו את צי האוטובוסים שלהם בשנים האחרונות. בדצמבר 2010 אגד הסבירה כי הסיבה לכך היא שחלק ניכר ממפעילי אוטובוסים אחרים הצטיידו באוטובוסים לאחר שתקן "יורו 4 " "ויורו5 " היו כבר בתוקף, ולא היו להם אוטובוסים בתקן "יורו 3 ." כלל 3. אגד רוכשת שִלְדות אוטובוסים מיצרנים בחו"ל ומייבאת אותן לאר ץ. המרכב לשִלְדות אלה נבנה בארץ. בהסכם עם חברות הרכבה ישראליות (להלן - חברה א' ב' ו-ג') נקבעים בין היתר הדגם והמספר של האוטובוסים שהוזמנו, מחיר מרכב האוטובוס, תנאי התשלום, תנאי האחריות, מועדי האספקה של האוטובוסים המוגמרים ותשלום קנס פיגורים על אי-עמידה במו עד האספקה. כאשר אגד מייבאת דגם חדש של אוטובוס או שלדה בעלת מנוע "יורו" חדש, על חברת ההרכבה לתכנן מרכב מתאים על פי תכונות השלדה ועל פי דרישות אגד. לפי נתוני אחת מחברות ההרכבה עלות פיתוח מרכב לדגם חדש של אוטובוס בשנת 2007 .הייתה מליוני ש"ח בודדים באוקטובר 2005 החליטה קרן ההצטיידות כי בהמשך להליך תחרותי של רכישת אוטובוסים עירוניים "נמוכי כניסה" (" ow EntryL)"6 תבצע אגד ניסוי בחמישה דגמי אוטובוסים מוגמרים שהוחלט לרכוש אותם לשם כך. בסוף אוקטובר 2005 ובמהלך שנת 2006 הזמינה אגד מיצרן ג' בעלות של 800,000 ש"ח שתי שלדות נמוכות רצפה: אחת שמנועה מתאים לתקן "יורו 3 " ואחת שמנועה מתאים לתקן "יורו4." אגד השיבה בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי בתאריך הזמנת השלדה שעומדת בתקן "יורו 3 " עדיין לא היו ליצרן ג' שלדות שמתאימות לתקן "יורו4 ," והיא לא רצתה לעכב את הניסוי; אגד יצאה מנקודת הנחה, שנתמכה ע"י יצרן ג' שהשינויים שתידרש חברת הרכבה לעשות בשלדה שמתאימה לתקן "יורו 4 " יהיו מינוריים בהשוואה לשלדה שמתאימה לתקן "יורו 3"." עוד ביולי 2006 פנה מנכ"ל חברת הרכבה א' למנהל דאז של אגף המשק באגד וציין כי מזה שמונה חודשים מפתחת החברה מרכב חדש שיתאים לתקן "יורו 3 " לשלדה "נמוכת כניסה", ובפיתוחו הושקעו 6,000 שעות עבודת מהנדסים, וכי לדעתו, הפיתוח יארך תשעה חודשים נוספים, זמן רב מן המתוכנן. הוא ציין כי מאחר שהתקן הנדרש "כיום" הוא מנוע בתקן "יורו 4 ", נראה לו כי ההשקעה במנוע בתקן "יורו 3 " תרד לטמיון ולכן ביקש להעביר לאגד את השלדה "נמוכת הכניסה" .__________________ .6 .הכניסה והחלק הקדמי של האוטובוס נמוכי רצפה, ובחלק האחורי יש מדרגה 1354 דוח שנתי61ב .שמנועה בתקן "יורו 3 ". בישיבת הנהלת קרן ההצטיידות שהתקיימה בספטמבר 2007 , שנה ושלושה חודשים לאחר פניית חברה א', הועלה הנושא לסדר היום ולא התקבלה החלטה. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1355 . אגד השיבה בדצמבר 2010 למשרד למבקר המדינה כי עלויות הפיתוח של מרכבי האוטובוסים למיניהם שוקללו במחיר המקורי שנקבע עם יצרני המרכבים, וכי בשל רצונה לחסוך בעלויות קרן ההצטיידות אגד אינה מעוניינת להכיר בעלויות פיתוח נוספות, ובכלל זה עלויות פיתוח המרכבים של דגמי הניסוי. משרד התחבורה ציין בתשובתו מדצמבר 2010 כי "ככל שמסכימים עם הביקורת בדיעבד יש לקחת בחשבון כי, תהליך פיתוח מרכבי האוטובוסים הינו תהליך שיש בו סיכונים טכנולוגיים וסיכוני לוח זמנים שבמקרה זה לא עלו יפה". הביקורת העלתה כי עד אוגוסט 2010 , חמש שנים לאחר רכישתן של שתי השלדות "נמוכות כניסה", לא נבנה להן מרכב. למרות נ יסיונותיה לא הצליחה אגד למכרן או להשתמש בחלקיהן כחלפים. .רכישת אוטובוסים על ידי אגד .1. : קבלת הצעות מחיר בשנת 2002 סוכם בין אגד לממשלה, כי אגד תקיים הליך תחרותי לרכישת אוטובוסים מכספי קרן ההצטיידות. נקבע כי בשלב הראשון אגד תפנה לחברות המייצרות שלדות אוטובוסים בבקשת הצעת מחיר ראשונית למפרט האוטובוסים. אגד תבחן את המפרט של האוטובוסים, לאחר דירוג ההצעות בהתאם לעלויות ובהתאם לצפי חיי האוטובוס אצלה, היא תזמין משלוש החברות שהצעותיהן תהיינה הטובות ביותר אוטובוסים לניסוי. לאחר ניתוח תוצאות הניסוי תישמר לאגד ה אופציה לנהל משא ומתן עם חברות אשר השיגו בניסוי תוצאות טובות. ההערכה הכללית תחולק לשבע קבוצות ולכל קבוצה יינתן משקל. מבדיקת רכישות משנת 2004 עולה כי אגד לא רשמה פרוטוקול בפתיחת ההצעות של נציגי יצרני שלדות האוטובוסים, ולכן אין נתונים על הפורום שבהם הן נפתחו. גם הצוות שניהל משא ומתן עם המציעים לא רשם פרוטוקולים, ולפיכך אין אפשרות לדעת אם המשא ומתן עם המציעים, עד ההחלטה לבחור את יצרן השלדות, התנהל עם כל המציעים בהליך שוויוני ושקוף. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שאין באגד תיעוד של המשא ומתן עם המציעים לא ניתן לוודא כי בחירת יצרני השלדות משנת 2004 הייתה הוגנת, כי ניתנה לכל המתמודדים בכוח הזדמנות שווה וכי ההליך נוהל כך שתובטח לאגד תועלת כלכלית מרבית. גם משרד התחבורה לא עמד על כך שאגד תתעד את המשא ומתן עם המציעים. 2. שינוי המשקל היחסי של מרכיב מחיר האוטובוס : ביולי 2007 הגישה יחידת תכנון ופיתוח באגף משאבי אנוש באגד (להלן - יחידת התכנון) דוח על "תמהיל הסוגים ומגוון האוטובוסים באגודה - הקיים והמומלץ", ובו הציעה כי לשם ביצוע הליך תחרותי תוקם באגד ועדה בין-אגפית לבחינת ההצעות שיתקבלו מיצרני השלדות ומיונן על מנת לגבש המל צה לגבי היצרנים שמהם תרכוש אגד את השלדות. בדוח המליצה יחידת התכנון לשנות את משקל הקריטריון של עלות התפעול ל - 25% לעומת20% ב- 2002 . בד בבד החליטה 1356 דוח שנתי61ב .היחידה להקטין את משקל הקריטריון של עלות הרכש מ -20% ל-5% . לשם השוואה, המשקל שניתן לעלות הרכש זהה למשקל שניתן לטי ב השירות של היבואן או להקמת תשתית תחזוקה. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1357 . הביקורת העלתה כי הועדה לא רשמה בדיונים פרוטוקולים שמשקפים את מהלכם כפי שהיה עליה לעשות כגוף שמחויב לקיים הליכי בקרה נאותים. מהנתונים שהגישה אגד למשרד מבקר המדינה עולה כי היא הגיעה למסקנה שמשקלו של מחיר רכישת אוט ובוס זניח לעומת העלויות האחרות, מאחר שהיא מייחסת רק %8 ממחיר הרכישה 7 של השלדה לקריטריון של עלות הרכש. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד התחבורה לעמוד על הכללת מלוא המחיר של שלדת האוטובוס בשקלול ההוצאה הכוללת, בהליך בחירת היצרן שממנו תרכוש את השלדות. 3. רק ב- 2007 החליטה ועדת ההצטיידות של אגד כי בשנים שלאחר מכן היא תתקשר עם שתי חברות לכל סוג אוטובוס: עירוני ובין-עירוני. בשנים 2003 -2009 רכשה אגד כמעט את כל האוטובוסים העירוניים מיצרן אחד בלבד: היא קנתה 745 אוטובוסים עירוניים ו-249 אוטובוסים עירונים מפרקיים מיצרן א', ורק שבעה אוטובוסים עירוניים מיצרן ב'. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 , טענה אגד כי על פי תקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (הסדרת נגישות לשירותי תחבורה ציבורית), התשס"ג- 2003 (להלן- "תקנות ההנגשה"), שהותקנו מכוחו של חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח - 1998 (להלן- "חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות"), יש להנגיש לבעלי מוגבלות כל אוטובוס משנת ייצור 2002 ואילך שפועל בקו שירות עירוני אשר יש בו לפחות 35 מקומות ישיבה. אגד הסבירה כי עד שנת 2009 היה יצרן א' היחיד שייצר שלדות של אוטובוס ים נמוכי רצפה 8 שעברו בהצלחה את הניסוי באגד והותקן להם מרכב בישראל. יצרני המרכב בישראל לא ששו להיכנס לפיתוח מרכב של אוטובוס נמוך רצפה נוסף בארץ, שכן כל פיתוח של מרכב על שלדה חדשה עולה מיליוני ש"ח. אגד עשתה מאמצים רבים לרכוש שִלְדה של אוטובוס עירוני נמוך רצפה מיצרן שאיננו יצרן א' אשר המרכב שלה ייבנה בישראל. מאמצים, אשר לטענה נשאו פרי רק בשנת 2009 עם הסכמת חברה ג' לייצר מרכב לשלדה מתוצרת יצרן ב'. ובמסגרת ההצטיידות לשנת 2010 הזמינה אגד55 שִלְדות של אוטובוסים עירוניים נמוכי רצפה מיצרן ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, רכישת אוטובוסים עירוניים במשך תקופה ארוכה רק מיצרן אחד, ללא הליך תחרותי מסודר, היא בגדר התנהלות לא תקינה. בנסיבות אלה על אגד, על משרד התחבורה ועל משרד האוצר להסדיר ולעמוד על ביצוע של הליך תחרותי לרכישת אוטובוסים ולפקח על תהליכי התכנו ן, עבודת המטה וקבלת ההחלטות על מנת לוודא שההצטיידות באוטובוסים מתנהלת כנדרש. 4. הליך בחירת יצרני שלדה בשנים 2 0 0 2 -2 0 0 5 : בשנת 2002 סוכם בין אגד לממשלה, כי אגד תקיים הליך תחרותי לרכישת אוטובוסים .__________________ .7 השתתפות המדינה בקרן ההצטיידות היא92% . .8 הכניסה לאוטובוס נמוך רצפה היא בגובה המדרכה, וריצפת האוטובוס לאורכו בגובה אחיד. 1358 דוח שנתי61ב .מכספי קרן ההצטיידות. נקבע כי בשלב הראשון אגד תפנה ליצרני שִלְד ות אוטובוסים בבקשת הצעת מחיר ראשונית; הפנייה תופץ בעיתונות המקצועית ולכל יצרני האוטובוסים בתקן האירופי ולאחר סינון יידרשו המתאימים להגיש הצעת מחיר הכוללת פירוט של מחירי החלפים, האחריות וכו'. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1359 . ממכתב ששלח בפברואר 2003 , עובד בכיר מהמחלקה הכלכלית באגד (להלן - העובד הבכיר) אל מנהל פרויקטים ובקרה באגף תחבורה ציבורית שבמשרד התחבורה עולה, כי במקביל לפרסום בעיתונות בארץ שלח העובד הבכיר ליצרני שלדות בחו"ל שלהם נציגים בארץ בקשה לקבלת הצעות מחיר. הביקורת העלתה כי אין באגד נוהל להצטיידות באוטובוסים עם פירוט הליך בחירת היצרן, קבלת הצעות מחיר וניהול משא ומתן עם סוכני יבוא ובוני מרכבים. בעקבות הביקורת בדצמבר 2010 הודיע יו"ר אגד למשרד מבקר המדינה כי נתן הוראה לגורמים המוסמכים באגד לכתוב נוהלי עבודה בעניין ההצטיידות של אגד. אגד הסבירה למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2007 היא פנתה לכ ל החברות האירופאיות אשר מיוצגות ע"י סוכנים בארץ כדי לקבל מהן הצעות מחיר לרכש שלדות אוטובוסים. יצויין כי ברחבי העולם פועלות חברות נוספות לייצור אוטובוסים, אליהם אגד לא פנתה. אגד השיבה בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה שעל פי הוראות משרד התחבורה בנוגע לייבוא רכב, לא ניתן ליבא לישראל שלדת אוטובוס של יצרן שאין לו סוכן מקומי שעומד בכל הדרישות של משרד התחבורה, הכוללות בין היתר את אלה: מוסך מרכזי ומוסכי רשת, מחלקה טכנית, מחלקת שירות, מערכת לוגיסטית לאספקת חלפים, מערך תביעות אחריות וכיוצ"ב. עוד הסבירה כי באירופה יש רק שישה יצרני שלדות לאוטובוסים אשר יש להם סוכנים בישראל, ואגד רכשה שלדות מחמישה מהם. לדעת משרד מבקר המדינה, פנייה רק למספר מצומצם של יצרני שלדות מאירופה אינה תקינה וראוי היה לפנות למספר גדול יותר של יצרנים. על כן על משרד התחבורה, על משרד האוצר ועל אגד לפעול ל לא דיחוי להגדיל את מספר היצרנים שאליהם אגד יכולה לפנות. אגד מפעילה שירות תחבורה לכל הציבור, כשרכש צי האוטובוסים שלה ממומן על ידי משרד האוצר (בסכום של כ -210 ,)מיליון ש"ח בכל שנה ולכן ראוי היה, לדעת משרד מבקר המדינה, כי משרד התחבורה יחיל על אגד במסגרת ההסכם עמה נורמות מסוימות מתחום המשפט הציבורי לרבות בתחום ההתקשרויות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התחבורה כי נוכח היקף העסקאות בהן מדובר והעובדה שעיקר המימון מקורו בקופה הציבורית, וכדי לשמור על כללי בקרה נאותים וקפדניים, על המשרד לדרוש מאגד לפעול בנושא רכש אוטוב וסים לפי נורמות ציבוריות. בכלל זה הליכי רכש תחרותיים ופומביים באופן הוגן שיבטיח שוויון הזדמנויות למתמודדים בכוח ואת מרב התועלת הכלכלית לאגד. משרד מבקר המדינה העיר עוד למשרד התחבורה כי עליו להסדיר נושא זה ולחייב את אגד גם במסגרת הסכם הסובסידיה לפעול על פי נורמות ציבוריות אלה. משרד התחבורה הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 כי המשרד הנחה את אגד כבר בשנת 2002 לקיים הליך תחרותי לרכישת אוטובוסים. עם זאת נוכח משך הזמן שעבר מאז ולנוכח הערת מבקר המדינה הנחה המפקח על התעבורה את אגד להליך תחרותי מחודש שבו ייושמו הערות משרד מבקר המדינה. המשרד 1360 דוח שנתי61ב .הודיע כי יקיים מעקב צמוד אחר ההליכים שיתקיימו באגד כדי להבטיח כי הם ייערכו באופן הוגן, שוויוני, תוך הקפדה על כללי מינהל תקינים ובדרך שבה תהיה מרב התועלת הכלכלית לציבור. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1361 .ניהול משא ומתן .לפי תקנות חובת מכרזים, הוראות התכ"ם וכללי בקרה פנימיים נאותים, על מנת לנהל משא ומתן שוויוני יש לציין במסמכי הפנייה למציעים את הקריטריונים שעל פיהם תתקבל ההחלטה ואת המשקל של כל קריטריון. כמו כן, יש להקפיד לתת הזדמנות הוגנת ושווה לכל מציע, ולרשום כל שלב במשא ומתן בפרוטוקול שישקף את תוכנו. נוכח אופי העסקה והיקפה יכול היה משרד התחבורה להחיל על אגד, במסגרת ההסכם, נהלים ברוח זו. מעבר לקביעה שלפיה יש לתת הזדמנות שווה והוגנת למשתתפים בו, היה על משרד התחבורה לדרוש מאגד לקבוע סדרים ונהלים ברורים בקשר לניהול המשא ומתן והגשת ההצעות. כדי למנוע אפשרות להפרת סוד יות ההצעות ולשמור על תקינות ההליך היה צריך לקבוע שההצעות יוגשו במעטפות סגורות ולרשום פרוטוקול מלא במעמד פתיחתן. ברכישות אוטובוסים מ - 2004 ועד מועד סיום הביקורת נמצא כי משרד התחבורה לא דרש מאגד לקיים כללים אלו ואגד לא ניהלה את שלבי קבלת ההצעות מהיצרנים ואת שלבי המשא ומתן לפי הכללים האמורים. לא נקבעו נהלים למשא ומתן, לא נקבע סדר פתיחה מתועד של ההצעות, לא נרשם פרוטוקול במעמד פתיחתן, לא מונתה ועדה למשא ומתן באגד, ולא נרשם פרוטוקול לשלבים השונים למשא ומתן. אגד פעלה בחוסר שקיפות בקבלת ההחלטות לרכישה. עוד העלתה הבי קורת, כי משרד התחבורה לא פיקח על הליך רכישת האוטובוסים שקיימה אגד ולא עשה על כך ביקורת. משרד התחבורה ציין בסיכום תשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 כי בכוונתו לקיים מיד בסמוך לפרסום הדוח הסופי דיון מקיף בממצאיו עם הנהלת אגד ולגבש מתווה פעולה אופרטיבי למ ניעת הישנות הליקויים. בהסתמך על כל אלה יקבע המשרד עקרונות וכללים מנחים לרכישת האוטובוסים באופן ההולם את כללי המינהל התקין ובדרך שתבטיח לציבור את התועלת המרבית. .תהליך ההצטיידות .1. בספטמבר 2006 סוכם בין אגד ליצרן א' כי אגד תקבל מהיצרן ללא תמורה שלושה מנועים שעלותם כ - 500,000 ,ש"ח. באגד אין מסמכים עם ההסבר לקבלתם ללא תמורה, והיא לא דיווחה על כך להנהלת קרן ההצטיידות. 1362 דוח שנתי61ב .אגד טענה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 כי האחריות של יצרני השלדה תקפה מספר שנים. קורה לא פעם שמכלולים עיקריים (כגון מנוע, תיב ת הילוכים, סרן אחורי וכדומה), אשר אמורים להחזיק מעמד לאורך מאות אלפי ק"מ, כושלים במהלך תקופת האחריות ולכן מושבתים אוטובוסים תקופות ארוכות. על פי תנאי האחריות, על יצרן השלדה לשלם לאגד פיצוי בגין ימי ההשבתה של האוטובוס. על מנת לצמצם את סיכונו לתביעות בגין אחריותו במקרים מעין אלה, היצרן נוהג להעניק לאגד מספר מכלולים עיקריים לסבב תפעולי כדי שתימנע השבתה מיותרת של האוטובוסים. לטענת אגד אין לכך כל נגיעה לקרן ההצטיידות. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1363 .2. ב- 26.11.08 חתמה אגד על הסכם עם יצרן א' לרכישת 140 שלדות לאוטובוסים עירוניים, אוטובוסים שרכי שתם מומנה מקרן ההצטיידות והמיועדים להסעת הציבור ולא לתיירות. במכתב לוואי להסכם, שלא צוין בו תאריך, התחייב היצרן לספק לאגד בנוסף, ללא תמורה אוטובוס תיירים דו-קומתי מוגמר עם מנוע העומד בתקן "יורו 4" , שערכו לפי מסמכיה של אגד 350,000 אירו (כ-1.9 .)מיליון ש"ח אגד לא דיווחה להנהלת קרן ההצטיידות כי על פי התוספת להסכם הרכישה ניתנו לה ללא תשלום האוטובוס הדו-קומתי, ששוויו כאמור כ -1.9 מיליון ש"ח, ושלושה מנועי אוטובוס ללא תשלום ששוויים כ - 500,000 ש"ח. ובסה"כ הטבה של כ-2.4 מיליון ש"ח. סכום זה לא הופחת מסכום השתתפות המדי נה בהצטיידות אגד. יצויין כי אוטובוס התיירים יועד לשירות בקו 99 - סובב ירושלים- שמופעל על ידי חברת בת של אגד ואינו שירות של אגד עצמה. משרד מבקר המדינה העיר לאגד, כי היה על הנהלתה לדווח למשרד התחבורה ולהנהלת קרן ההצטיידות על סכום העסקאות הנוספות שנעשו עם י צרן א' במהלך ההצטיידות ב- 2006 וב- 2008 ולהפחית את סכומן, כ-2.4 מליון ש"ח, מהוצאות הקרן ובכך לאפשר לה להפנות תקציבים להצטיידות נוספת לפי הצורך ועל פי התקציב שנותר בקרן. משרד מבקר המדינה העיר גם למשרד התחבורה ולמשרד האוצר כי היה עליהם לפקח על המשא ומתן ועל ביצוע ההסכמים של אגד עם יצרן א'. משרד האוצר ציין בתשובתו מינואר 2011 למשרד מבקר המדינה, ש"על פניו נראה כי התנהלות אגד בעניין האמור אינה תקינה והינה בניגוד להסכם ואנו נדרוש בירור יסודי בעניין זה". בעקבות הביקורת הורה באותו חודש משרד התחבורה לאגד להשיב את ס כום ההטבה לקרן ההצטיידות ללא דיחוי, והודיע כי ישנה את דרכי הבקרה ובכללן ניהול קרן ההצטיידות, כך שתקלה כזאת לא תוכל להתרחש שנית. עוד הודיע משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה כי הלקחים ייושמו "מיד". בעקבות הביקורת הודיעה גם אגד בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי הנושא יועלה בישיבת קרן ההצטיידות הבאה. כמו כן הודיע יו"ר מזכירות אגד בתשובה נוספת מפברואר 2011 למשרד מבקר המדינה כי "ביום 17.1.11 הודעתי למר אלכס לנגר, המשנה למנכ"ל משרד התחבורה, כי אגד תשיב לקרן ההצטיידות את ערך ההטבה של האוטובוס הדו קומתי". .אספקת שלדות אוטובוסים מיצרן א' .אגד התריעה במכתבים ששלחה ליצרן א' בשנים 2007 -2009 על מחסור בחלקים לבניית המרכבים. בינואר 2009 ציינה במכתבה כי המחסור גורם עיכובים בבניית המרכבים. 1364 דוח שנתי61ב .משרד מבקר המדינה העיר לאגד כי למרות המחסור בחלקים, שלוש שנים לפחות, היא המשיכה להתקשר עם י צרן א' בלבד לשם רכישת שִׁלְדות אוטובוסים עירוניים ומפרקיים. אגד טענה בתשובתה מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה שהיא רוכשת שִלְדות אוטובוסים מיצרן א' מאז שנת 2001 ומרוצה מאוד מהקשר עמו. כמו כן הודיעה כי הבעיה באה על פתרונה לשביעות רצונה. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1365 .בהסכם עם יצרן א' מ- 2006 נקבע כי אם יהיה פיגור במועד בהספקה של שלדה הוא ישלם פיצוי ששיעורו 1% ממחיר הקנייה לכל שבוע פיגור, ולכל היותר 5% ממחיר הקנייה. עוד נקבע בהסכם כי אם ידחה יצרן א' את האספקה יותר משלושה חודשים, הוא ישלם גם פיצוי בגין נזקים נוספים שנגרמו לאגד כתוצאה מהפיגור. על פי ההסכם עם היצרן, עליו לצרף לכל שלדה ערכה מושלמת של חלקים לבניית המרכב (להלן - ערכת הרכבה). אם חסרים חלקים, אין חברות ההרכבה בארץ יכולות להשלים את בניית מרכב האוטובוס. נמצא כי רק ביוני 2009 השלימו חברות הרכבת האוטובוסים בישראל את הרכבתם של 16 אוטובוסים מפרקיים ושישה אוטובוסים עירוניים מתוצרת יצרן א' שאותם היו אמורים לספק עד דצמבר 2008 , כיוון שהייצרן סיפק את הערכות רק בתחילת אפריל 2009 , שלושה חודשים לאחר הגעת השִלְדות לארץ. גם מהפרוטוקולים של ועדת ההצטיידות באגד עולה גם שבערכות שצירף יצרן א' ב - 2009 לשלדות ששלח לארץ חסרו חלקים להשלמת המרכבים שגרם לאיחור של מספר חודשים. לפי חישובים שעשה משרד מבקר המדינה בעניין הפיגורים בהרכבת 22 אוטובוסים של יצרן א', מדצמבר 2008 עד אפריל 2009 היה צריך יצרן א' לשלם לאגד עפ"י ההסכם כמיליון ש"ח בגין הפיגורים. מתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 של חברת הרכבת אוטובוסים ישראלית המייצרת מרכבים לשלדות מתוצרת יצרן א' עולה, כי עוד בשנת 2007 הגיעו משלוחי שלדות בלי אותם פריטי ציוד נלווה הדרושים, ולכן התעכבה בניית האוטובוסים. משרד מבקר המדינה העיר לאגד על שבמקום לדרוש פיצוי כספי מיצרן א', היא קיבלה ממנו הטבות שלא באו לידי ביטוי כספי בהתחשבנותה עם המדינה. אגד הודיעה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 כי היה קושי בקביעת שיעור הנזק שנגרם לה ולכן היא לא מצאה לנכון לתבוע את היצרן בגין האיחור. עוד הודיעה אגד בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי לאור הערת משרד מבקר המדינה הנחה יו"ר המזכירות את המחלקה הכלכלית באגד להתחיל לקיים מעקב מסודר על אספקת שלדות וחלקיהן. .הרכבת אוטובוסים בידי יצרנים ישראלים .1. : ניהול משא ומתן מרבית האוטובוסים המשרתים בקווי אגד מורכבים בישראל. אגד משלמת עבור הרכבתם לחברות ההרכבה מתקציב קרן ההצטיידות. בשנת 2008 היא שילמה עבור ההרכבה לחברות ההרכבה א' ו -ג' כ -71 מיליון ש"ח, ובשנת 2009 - כ-66 מיליון ש"ח. אגד פנתהלחברות ההרכבה בבקשה לקבל הצעות מחיר להרכבת האוטובוסים מהדגמים שהיא מייבאת מחו"ל . באגד אין מסמכים המעידים על ניהול משא ומתן מסודר עם חברות ההרכבה, כנדרש על פי סדרי מינהל תקינים, לרבות פרוטוקולים של המשא ומתן עמן. 1366 דוח שנתי61ב .2. : העדפת תוצרת מקומית (א) בסיכום דיון בנושא "הצטיידות אגד" שנערך בהשתתפות נציגים של משרד התחבורה, משרד האוצר ואגד עצמה בפברואר 1982 נקבע כי "מרכיב הפחת בסל התשומות הקיים החל מיום 1 בפברואר 1982 ואילך ייועד בשלמותו לרכישת אוטובוסים חדשים שמרכביהם ייבנו בישראל...", ו"על פי הנחית משרד התחבורה אגד רוכשת אוטובוסים המיוצרים בשיטת ייצור בשלבים (ולא אוטובוסים מוגמרים), על פיה השלדה מיוצרת אצל יצרן השלדה והמרכב וחיבורו לשלדה מבוצעים אצל יצרן המרכב בישראל". אגד טענה, בתשובתה מדצמבר 2010 לעודד את ]נועד[ למשרד מבקר המדינה כי "הסיכום התעשייה הישראלית ומתוך מטרה להבטיח מקומות תעסוקה לעובדי תעשיית המרכבים". משרד התחבורה הודיע בינואר 2011 למשרד מבקר המדינה כי יש לו מדיניות ברורה ומוצהרת לעידוד רכישת אוטובוסים תוצרת הארץ, לפיה מרכביהם ייבנו בארץ. לטענת משרד התחבורה לקיום תעשייה מקומית בתחום האוטובוסים יש יתרונות ברורים לענף התחבורה, ובין היתר יתרונות בתחום התחזוקה והזמינות של האוטובוסים. הוא הוסיף וציין כי "המדיניות צריכה להיות על פי עקרונות השוק החופשי בהתאם ליתרון הכלכלי של החברות". בדיון שהתקיים ביולי 2008 באגד בהשתתפות מנהל אגף פרויקטים ובקרה בתחבורה ציבורית במשרד התחבורה ומזכיר קרן ההצטיידות מהמחלקה הכלכלית באגד צוין, כי משרד התחבורה מבקש מאגד לחלק שווה בשווה את עבודת ההרכבה בין שני המפעלים (חברות ההרכבה א' ו -ג'). במסגרת משא ומתן של חברות ההרכבה עם משרד התחבורה בשנת 2002 .הצהירו שתיהן כי המחירים שהן דורשות מחושבים לפי עלות בתוספת רווח סביר הן הודיעו כי אם יידרשו הן יהיו מוכנות לבדיקת ספרי החשבונות שלהן להוכחת העלויות. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה לא עמד על קבלת נתוני ההוצאות של החברות לבניית מרכבי האוטובוסים, כפי שהוסכם במשא ומתן בשנת 2002 .עם חברות ההרכבה (ב) ברחבי העולם יש יצרני שלדות אשר מוכרים גם אוטובוסים מוגמרים, ובאירופה יש כמה חברות המתמחות בהרכבת אוטובוסים מסוגים שונים. הביקורת העלתה כי במשך שנים לא פנתה חברת אגד לחברות האוטובוסים בחו"ל בבקשה להגיש הצעת מחיר לאוטובוס מוגמר, דבר שהיה מאפשר לבחון את כדאיות ההרכבה בישראל ומאפשר גם לקיים משא ומתן כשוק מתחרה עם חברות ההרכבה בארץ. אם כן, אגד ומשרד התחבורה לא יצרו תחרות ב רכישת האוטובוסים, לפחות בין חברות ההרכבה בארץ לחברות הרכבה בחו"ל, ונמנעו איפוא מליצור תמריץ להתייעלות. כאמור מדובר במדיניות בת 30 שנה, ולנוכח חלוף הזמן יש מקום לשוב ולבחון אותה, בהתחשב בשינויים בכלכלה העולמית. יובהר כי משרד מבקר המדינה איננו חולק על מדיניות משרד התחבורה בדבר עידוד רכישת אוטובוסים מתוצרת הארץ, אולם הדבר צריך להיעשות בתהליך תחרותי ושוויוני שיביא גם לחיסכון והתייעלות. 3. : פיגורים בהרכבה בנספח להסכם עם חברות ההרכבה סוכמו תאריכי האספקה של השלדות לחברות ההרכבה ותאריכי האספקה של האוטובוסים "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1367 .המוגמרים לאגד. בהסכם נקבע כי איחור של יותר מ -45 יום באספקת האוטובוסים המוגמרים על פי לוח הזמנים ייחשב הפרה יסודית של ההסכם. במקרה כזה תהיה אגד זכאית לקבל לידיה את השלדות שנמסרו לחברת ההרכבה ולהסמיך יצרן אחר בארץ או בחו"ל לבנות את המרכבים, ונוסף על כך, תהיה זכאית לתבוע את חברת ההרכבה על כל נזקי ההפרה (הישירים והעקיפים). 1368 דוח שנתי61ב .עוד נקבע בהסכם כי בעבור כל יום פיגור במסירת אוטובוס מוגמר, לעומת לוח הזמנים המפורט בהסכם, תשלם חברת ההרכבה לאגד פיצוי של 1,090 ש"ח לכל אוטובוס, מתום 30 ימים מהחודש שבו היו אמורים האוטובוסים להימסר לאגד. אף שאגד יכלה לתבוע מהחברות פיצוי בגין הפיגור באספקת האוטובוסים היא לא קיימה מעקב אחר עמידתם בלוח הזמנים. מנתוני אגד עולה כי 70 שלדות אוטובוסים שהתקבלו מהיצרן בשנים 2007 ו- 2009 עוכב שחרורם מהנמל ע"י חברת הרכבה א' במשך 14 עד180 ימים למשלוח, והדבר גר ם לפיגור באספקה. אגד יכלה לתבוע מהחברה לפחות כ -2 מליון ש"ח פיצוי על פיגורים, אולם היא לא דרשה זאת. בשנת 2009 אחסנה חברה א' בנמל כ-40 שלדות לתקופות של60 עד180 .ימים, בטרם העברתם להרכבה אגד השיבה בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי לא מצאה לנכון לגבות מחברה א' את סכום הפיצוי מאחר שידעה כי לחברה א' היו התחייבויות קודמות לייצור מרכבים עבור מפעילי אוטובוסים אחרים, אשר זכו במכרזים להפעלת קווים סדירים של תחבורה ונזקקו לאוטובוסים חדשים רבים. עוד הסבירה אגד, לגבי העיכובים בשנת 2009 , שגם היא שינתה את לוח הזמנים ולא ע מדה במועדים שהתחייבה בהסכם לעמוד בהם, ולכן לא מצאה לנכון לטעון כנגד חברה א' על הפרת הסכם. לדעת משרד מבקר המדינה תשובת אגד מדגישה את הצורך לבחון את האפשרות לרכש אוטובוסים מוגמרים בחו"ל, עקב אי -העמידה בלוחות זמנים של מפעלי ההרכבה, הפוגעת בשירות הניתן לנוסעי אגד. .רכישת מידיבוסים .1. ב- 3.3.2005 הזמינה אגד מחברה ב' שישה מידיבוסים. בישיבת קרן ההצטיידות מאפריל 2005 אושרה רכישת שבעה מידיבוסים ב-3.5 .מיליון ש"ח אגד חתמה עם החברה על הסכם שנוסח באופן כללי; בהסכם לא פורטו תנאי הרכישה האספקה, האחריות, אספקת חלקי חילוף וקנסות פיגורים. לאחר הזמנת המידיבוסים סוכם מפרט טכני בין אגד לחברה ב' ונקבע בו כי כל מידיבוס יכיל 32 מושבים. נמצא כי הקיבולת של המידיבוס שיוצר לא תאמה את ההסכם, והמידיבוס יכול להסיע 26 .נוסעים בלבד אגד טענה בתשובתה בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי "בעת ביצוע ההזמנה, ההנחה התבססה על חישובים תיאורטיים, לפיהם המשקל נטו אותו רשאי לשאת מידיבוס מדגם זה, יאפשר הסעת 32 נוסעים. בפועל, לאחר השלמת בניית הדגמים הראשונים ושקילתם התברר כי מספר הנוסעים יהא נמוך יותר". בעת רכישת דגם חדש של אוטובוס היה נהוג באגד לבצע ניסוי באב -טיפוס על מנת להחליט על המשך ההצטיידות לאחר תהליך מסודר של הפקת לקחים. ניסוי כזה לא התקיים בהליך רכישת המידיבוסים ולמרות זאת רכשה אגד והכניסה לשירות שישה מידיבוסים. עם קבלתם התגלו בהם בעיות טכניות מרובות אשר חייבו את השבתתם לצורך תיקונים. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1369 .אף שששת המי דיבוסים הראשונים לא עמדו בדרישות של אגד, היא הזמינה במרס 2006 עוד שישה. ההחלטה לרכוש אותם לא נומקה והתקבלה ללא דיון בועדת ההצטיידות. 1370 דוח שנתי61ב .עד יולי 2006 התקבלו כל המידיבוסים שנרכשו. ביולי 2007 כתב מנהל מחלקת תביעות, הדרכה וניסוייים טכניים באגד למנהל חטיבת הנדסת רכב וציוד באגד, בסיכום ביניים של הניסוי בתריסר המידיבוסים, כי עם תחילת הפעלתם באגד התגלו בהם תקלות רבות. אגד הסבירה בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה, כי בשנת 2005 הפעיל עליה משרד התחבורה לחץ כבד לאספקת מידיבוסים נמוכי רצפה, שיופעלו בקווים עירוניים הנעים בשכונות מסוימות. בעקבות זאת, החליטה אגד להרים את הכפפה ולבצע ניסוי לרכישת מידיבוסים מחברה ב'. אגד הסבירה גם כי לרוב, היא נוהגת לבצע ניסויים באב טיפוס אחד, אולם במקרה זה עקב הלחץ של משרד התחבורה להכניס לשימוש מידיבוסים, ומאחר שחברה ב' דרשה תשלום עבור פיתוח הדגם ולחלופין התחייבות של אגד לרכוש 20 מידיבוסים, הושגה פשרה ולפיה בשלב הראשון יוזמנו שישה מידיבוסים. משרד התחבורה טען בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 כי הוא מעודד הכנסה של כלי רכב המתאימים לצרכים המגוונים בתחבורה הציבורית. "נוכח הצורך התחבורתי בהפעלת מ יניבוסים באזורים אורבניים צפופים ובשל העובדה כי לא נמצא כלי רכב מתאים 'על המדף' באירופה נאלצנו לפנות לפתרון של פיתוח כלי רכב מסוג זה בארץ". 2. בהמשך להזמנת ששת המידיבוסים הראשונים סיכמו אגד וחברה ב' כי מחיר ששת המידיבוסים הנוספים יהיה 78,000 יורו (כ- 436,00 0 ש"ח) כל אחד. בהסכם צויין כי מחיר זה מבוסס על מפרט מוסכם בין המחלקה הטכנית של אגד לבין החברה. ואולם התברר שאגד שילמה לחברה בעבור כל מידיבוס 88,000 יורו (כ- 493,000 ש"ח). בסך הכל שילמה אגד לחברה ב' בגין12 מידיבוסים 5.962 מיליון ש"ח. העלאת המחיר לכל מידיבוס מ- 78,000 יורו לפי ההזמנה ל- 88,000 אלף יורו לא לוותה בבדיקה ובתמחור, הדרושים על פי כללי בקרה נאותים. 3. עקב תקלות חוזרות ונשנות מכרה אגד בחזרה לחברה ב' את 12 המידיבוסים אחרי שנה, באישור קרן ההצטיידות, תמורת 2.27 מיליון ש"ח. לפי חישובי אגד נגרם למדינה הפסד של כ-2.55 מיליון ש"ח מכספי קרן ההצטיידות. אגד הודיעה בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי "בימים אלה" היא מיישמת את מסקנותיה מהניסוי לפיתוח ולייצור של מידיבוס המתאים לתנאי הארץ, המשותף לה, ליצרן ולחברת ההרכבה. גם משרד התחבורה הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאותו חודש כי "הלקחים שנלמדו מפיתוח רכב זה נלמדו ויושמו בפיתוח דגמים מתקדמים יותר של המיניבוסים שהחלו לפעול לאחרונה כך שבסיכומו של דבר הציבור יצא נשכר". לדעת משרד מבקר המדינה רכש של 12 מידיבוסים תמורת כ -6 מיליון ש"ח בלא בחינת אב-טיפוס הוא מנוגד לכללים שסוכמו עוד ב- 2002 , ואף בניגוד לכללי מנהל תקין. "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1371 . ניהולקרן הצטיידות .לפי תקנון הקרן, את כספי הסובסידיה להצטיידות מנהלת הנהלתה בת חמשת החברים: שלושה מהם מתמנים ב ידי אגד, ושניים - נציגי משרד האוצר ומשרד התחבורה - בידי הממשלה . יושב ראש הנהלת הקרן הוא אחד הנציגים של אגד שנבחר בידי נציגי אגד בהנהלה. לקרן, מזכיר אשר נבחר 1372 דוח שנתי61ב .מקרב עובדי אגד. על פי תקנון הקרן, כל חבר הנהלת הקרן ימונה בכתב בידי מי שהוסמך למנותו. החלטות ההנהלה מתקבלות ברוב רגיל ובלבד ש אחד מ נציגי הממשלה הצביע בעד. 1. ,נמצא שאגד לא הוציאה כתבי מינוי לחברי הקרן בניגוד לתקנון הקרן. בעקבות הביקורת החליטה מזכירות אגד בישיבתה בנובמבר 2010 למנות את יו"ר המזכירות, מנהל אגף הכספים ומנהל אגף המשק כנציגי אגד בקרן ההצטיידות. 2. הביקורת העלתה כיחברי הנהלת הקרן מתכנסים רק פעם בשנה וכי חלקם לא אישרו בחתימתם את הפרוטוקולים . הפרוטוקולים אינם מפרטים את מהלך הדיון שהתקיים לקראת קבלת ההחלטות. בעקבות הביקורת הודיעה אגד בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי הפרוטוקולים של הנהלת הקרן יאושרו בחתימתם של נציג אחד מטעם משרד התחבורה ונציג אחד מטעם אגד, וכי הנהלת הקרן תבחן מחדש את תדירות הישיבות. בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה הודיע בינואר 2011 החשב הכללי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי יפעל לקיום ישיבה של הנהלת הקרן לצורך הכנת נהלים לקרן ההצטיידות, קביעת תדירות פגישות, מעקב אחר ביצוע קבלת החלטות, והגברת מנגנוני הפיקוח והבקרה על התנהלות אגד. בעקבות הביקורת הודיעה אגד בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי בישיבה הבאה של הנהלת קרן תבחן מחדש סוגיית תדירות הישיבות ו"אגד תכין נוהלי עבודה להליך ההצטיידות". .סיכום .בדוח זה הועלו ליקויים משמעותיים בעניין ההצטיידות של אגד באוטובוסים, ונמצא כי משרד התחבו רה - המשקיע בכל שנה מאות מיליוני שקלים בציוד אגד באוטובוסים - אינו מקיים פיקוח ובקרה נאותים על רכישת האוטובוסים. מהדוח עולה כי בשנים 2003 -2009 רכשה אגד כמעט את כל האוטובוסים העירוניים מיצרן אחד בלבד, ללא הליך תחרותי ומסודר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההיקף הגדול של העסקאות שבהן מדובר והעובדה שהמימון מקורו כמעט כולו בקופה הציבורית, היה על משרד התחבורה לחייב את אגד, גם במסגרת הסכם הסובסידיה, לפעול לפי נורמות ציבוריות; ובכלל זה לבצע הליכי רכש תחרותיים ופומביים באופן הוגן שיבטיח שוויון הזדמנויות למתמודדים ואת מרב התועלת הכלכלית לאגד. על משרד התחבורה, על משרד האוצר ועל אגד לעמוד על כך שרכישת האוטובוסים תעשה על פי סדרי מינהל תקינים תוך הקפדה על יעילות, חיסכון, ועמידה בתקנים הנדרשים, ועליהם להסדיר הליך תחרותי פומבי לרכישת אוטובוסים ולעמוד על ביצועו ולפקח עליו.

תקציר:
 .פרק שישי .מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידים . 1343 . "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ . .פעולות הביקורת .באגד, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, במשרד להגנת הסביבה ובמשרד האוצר נעשתה ביקורת בנושא הצטיידות אגד באוטובוסים. נבדקו היבטים של תהליכי בחירת יצרן לאספקת שלדות, התקשרויות עם חברות להרכבת אוטובוסים וניהול קרן הצטיידות המשותפת לממשלה ולאגד. .הצטיידות באוטובוסים .תקציר ."אגד - אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ " (להלן - אגד) מפעילה תחבורה ציבורית בין-עירונית ועירונית ומקיימת נסיעות מיוחדות (למפעלים , לבתי ספר וכיו"ב). בהסכם הסובסידיה שנחתם עם אגד בשנת 2005 נקבע כי הממשלה תממן הצטיידות אוטובוסים כדי להבטיח את חידוש צי האוטובוסים באגד וזאת מתוך תקציב הסובסידיה השוטף. הסכום חושב על פי המנגנונים המפורטים בנספח שמצורף להסכם הסובסידיה (להלן - נספח קרן ההצטיידות). התקציב השנתי לרכישת אוטובוסים בשנת 2009 היה230 .מליון ש"ח .פעולות הביקורת .בחודשים מרס עד אוג וסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול ברכישת אוטובוסים על ידי אגד בשנים 2002 -2009 ,. הביקורת נעשתה באגד במשרד התחבורה, במשרד להגנת הסביבה ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. .עיקרי הממצאים .1. אין באגד נוהל להסדרת הליכי ההצטיידות באוטובוסים עם פירוט תהליך בחירת היצרן, קבלת הצעות מחיר וניהול משא ומתן עם סוכני ייבוא ובוני מרכבים. משרד התחבורה לא חייב את אגד במסגרת ההסכם עם הממשלה לפעול על פי נורמות ציבוריות, ובכלל זה ביצוע הליכי רכש תחרותיים ופומביים, ולא פיקח על הליך הצטיידותה. 1344 דוח שנתי61ב .2. מנתוני משרד התחבורה ביוני 2010 עולה, כי שיעור האוטובוסים באגד שפועלים בתקן זיהום אוויר "יורו 3 " או בתקן ישן יותר, גבוה יחסית למפעילי אוטובוסים אחרים, שרכשו את צי האוטובוסים שלהם בשנים האחרונות. לפי הסברי אגד הסיבה לכך היא שחלק ניכר ממפעילי התחבורה החדשים הצטיידו באוטובוסים לאחר שתקן "יורו 4 " או "יורו5 " היו כבר בתוקף. נמצא כי משרד התחבורה והמשרד להגנת הסביבה לא גיבשו עמדה אחידה לאכיפת תקן זיהום אויר לרכב ציבורי. 3. בשנים 2003 -2009 רכשה אגד כמעט את כל האוטובוסים העירוניים מיצרן אחד בלבד: 745 אוטובוסים עירוניים ו-249 אוטובוסים מפרקיים מיצרן א' ורק שבעה אוטובוסים עירוניים מיצרן ב'. במסגרת הצטיידות שנת 2010 הזמינה אגד 55 שִׁלְדות אוטובוסים עירוניים נמוכי רצפה מיצרן ב'. 4. מאחר שאין באגד תיעוד של המשא ומתן עם המציעים לא ניתן לוודא כי בחירת יצרני השלדות משנת 2004 הייתה הוגנת, כי ניתנה לכל המתמודדים בכוח הזדמנות שווה וכי ההליך נוהל כך שהובטח לאגד תועלת כלכלית מרבית. גם משרד התחבורה לא עמד על כך שאגד תתעד את המשא ומתן עם המציעים. 5. אגד לא דיווחה להנהלת קרן ההצטיידות 1 שבתוספת להסכם הרכישה ניתנו לה ללא תשלום אוטובוס תיירותי דו -קומתי עם מנוע "יורו 4" שערכו 350,000 אירו (כ-1.9 מיליון ש"ח) ושלושה מנועי אוטובוס ללא תשלום שערכם כ - 500,000 ש"ח; סכום ההטבה היה כ -2.4 מליון ש"ח. סכום זה לא הופחת מסכום השתתפות המדינה בהצטיידות אגד. יצוין כי האוטובוס התיירותי יועד לשירות בקו 99 - סובב ירושלים- שמופעל על ידי חברת בת של אגד ואינו שירות של אגד עצמה. 6. בשנים 2009- 2007 שלח יצרן א' שִׁלְדות אוטובוסים להרכבה ועֲרָכֹות 2 - על אף שכבר בשנת 2007 חסרו חלקים לחלק מהשלדות, והתעכבה הרכבת האוטובוסים, אגד המשיכה להתקשר עם אותו יצרן לאספקת שִׁלְדות אוטובוסים עד שנת 2009 , ולא דרשה ממנו פיצוי בגין הפיגורים שגרם לה באספקת האוטובוסים אף שהדבר מעוגן בהסכמים. 7. בהסכם עם חברות הרכבה ישראליות (להלן- חברה א' ב' ו-ג') נקבעים בין היתר הדגם והמספר של האוטובוסים שהוזמנו, מחיר מרכב האוטובוס, תנאי התשלום, תנאי האחריות, מועדי האספקה של האוטובוסים המוגמרים ותשלום קנס פיגורים על אי-עמידה במועד האספקה. חברת הרכבה א' פיגרה בשנים 2007 ו- 2009 .במסירת אוטובוסים. אגד לא דרשה פיצוי בגין הפיגורים 8. אגד לא השוותה את הצעות המחיר להרכבת אוטובוסים של חברות הרכבת אוטובוסים עם הצעות מחיר של חברות מחו"ל וג ם לא השוותה את מחיר האוטובוס המוגמר שמרכבו מתוצרת הארץ עם מחיר אוטובוס מוגמר מחו"ל. באגד אין מסמכים המעידים על ניהול משא ומתן מסודר עם חברות ההרכבה, כראוי על פי כללי בקרה נאותים לרבות פרוטוקולים של המשא ומתן אתן. משרד התחבורה לא דרש משתי חברות ההרכבה בארץ למסור את פירוט .__________________ .1 בנספח להסכם הסובסידיה שבין המדינה לאגד נקבעו מנגנונים לתקצוב רכש אוטובוסים לרבות סדרי ניהול קרן ההצטיידות והרכב הנהלת הקרן וסמכויותיה. .2 .חלקים לבניית מרכב האוטובוס "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 1345 . חשבונות ההוצאות שלהן לבניית המרכבים, אף שבדיונים שקיים עמן המשרד הן הסכימו לפתוח בפניו את ספרי החשבונות שלהן. 1346 דוח שנתי61ב .9. אגד הזמינה מחברת הרכבה ב' בשנים 2005 ו- 2006 12 מידיבוסים וחתמה עמה על הסכם שנוסח באופן כללי: בהסכם לא פורטו תנאי הרכישה, האספקה, האחריות, אספקת חלקי חילוף וכו'. אף כי בששת המידיבוסים הראשונים שהתקבלו היו תקלות רבות מיד עם קבלתם, הזמינה אגד שישה נוספים. שנה לאחר רכישתם מכרה אגד את 12 המידיבוסים בהפסד. מאחר שרכישתם מומנה מכספי קרן ההצטיידות, נגרם למדינה הפסד כספי של כ-2.5 "מיליון שח. 10. חברי הנהלת קרן ההצטיידות מתכנסים רק פעם בשנה. אגד לא נתנה לנציגיה מכתבי מינוי כחברי הנהלת הקרן מטעמה, בניגוד לתקנון הקרן. חברי הנהלתה לא אישרו בחתימתם את הפרוטוקולים. הפרוטוקולים לא פירטו את מהלך הדיון שבו התקבלו ההחלטות. .סיכום והמלצות .בדוח זה הוע לו ליקויים משמעותיים בעניין ההצטיידות של אגד באוטובוסים, ונמצא כי משרד התחבורה - המשקיע בכל שנה מאות מיליוני שקלים בציוד אגד באוטובוסים - אינו מקיים פיקוח ובקרה נאותים על רכישת האוטובוסים. מהדוח עולה כי בשנים 2003 -2009 רכשה אגד כמעט את כל האוטובוסים העירוניים מיצרן אחד בלבד, ללא הליך תחרותי ומסודר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההיקף הגדול של העסקאות שבהן מדובר והעובדה שהמימון מקורו כמעט כולו בקופה הציבורית, היה על משרד התחבורה לחייב את אגד, גם במסגרת הסכם הסובסידיה, לפעול לפי נורמות ציבוריות; ובכלל זה לבצע הליכי רכש תחרותיים ופומביים באופן הוגן שיבטיח שוויון הזדמנויות למתמודדים ואת מרב התועלת הכלכלית לאגד. על משרד התחבורה, על משרד האוצר ועל אגד לעמוד על כך שרכישת האוטובוסים תעשה על פי סדרי מינהל תקינים תוך הקפדה על יעילות, חיסכון, ועמידה בתקנים הנדרשים, ועל יהם להסדיר הליך תחרותי פומבי לרכישת אוטובוסים ולעמוד על ביצועו ולפקח עליו. .