מטלות רוחב/הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית

 ♦ . הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 121 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 מבוא .במדינות ששיטת הממשל בהן היא דמוקרטיה חוקתית העם בוחר את המחוקק, ובישראל - את הכנסת. המחוקק מבטא בחוקים את רצון העם. הרשות המבצעת פועלת למילוי רצון המחוקק ורצון העם באמצעות יישום החקיקה, בין היתר על ידי התקנת תקנות למימוש החוקים. 1. "חקיקת משנה" היא שם כולל לתקנות, לצווים, להוראות, לכללים, להודעות, למינויים ולחוקי עזר שאותם מתקינות רשויות המינהל הציבורי, ומכונה כך כדי להבדילה מ"החקיקה הראשית " שאותה מחוקקת הכנסת. הכנסת נוהגת להקנות לממונה על גוף ציבורי (משרדי ממשלה ורשויות מקומיות, רשויות שלטון, תאגידים סטטוטוריים), במסגרת החקיקה הראשית, את הסמכות להתקין תקנות. לעתים מדובר בסמכות שהפעלתה היא בגדר רשות, ולעתים בסמכות שהפעלתה היא בגדר חובה. תקנה מוגדרת בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 כ"הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת- פעל תחיקתי". על פי המבחנים שהותוו בפסיקה9 "תקנה בת-פעל תחיקתי" הנה תקנה שקובעת נורמה משפטית המביאה לשינוי במשפט הנוהג במדינה. הנורמה צריכה להיות כללית ומופנית אל הציבור כולו, או לפחות אל חלק בלתי מסוים ממנו. התחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל נושא, ויש תחומים שהתקנות מסדירות נושאים באופן נרחב ומפורט, כמו סדר הדין האזרחי 10 והתעבורה11. 2. בשנת1985 פרסםהיועץ המשפטי לממשלה הנחיה בנושא חקיקת משנה12 , ובשנת2003 עודכנה הנחיית היועמ"ש. ההנחיה עוסקת במגוון עניינים הנוגעים למהות חקיקת המשנה והיקפה, לסמכות להתקין תקנות, לחובה ליזום ולהתקין תקנות, לחובת ההתייעצות עם רשות מינהלית או גוף אחר בעניין התקנות, לאישור התקנות ולפרסומן, לתיקון ולביטול של תקנות ועוד13. 3. מחלקת חקיקת משנה במחלקת ייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים עוסקת במתן חוות דעת, ייעוץ והדרכה למשרדי הממשלה ולגופים אחרים המבקשים להתקין תקנות, מקיימת תהליכי ליווי, מעקב ופיקוח בנושא חקיקת משנה ועוסקת בבדיקה משפטית של חקיקת משנה ובהכנתה לפרסום ברשומות. 4. בחודשיםפברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה אתנושא הטיפול בחקיקת משנה שבמשרד המשפטים וקידומה במערכת הממשלתית . הבדיקות נעשו ב מחלקת חקיקת משנה ובכמה משרדי ממשלה ובהם משרדי הכלכלה, הפנים, החקלאות ופיתוח הכפר, הבינוי והשיכון, התקשורת, הרווחה, החינוך, הגנת הסביבה, ביטחון הפנים והבריאות. הביקורת אינה עוסקת בחקיקה ראשית אלא בחקיקת משנה ובמסגרת ביקורת זו שלח משרד מבקר המדינה 51 שאלונים בנושא ליועצים המשפטיים של משרדי ממשלה, של יחידות סמך ושל תאגידים סטטוטוריים, והתקבלו תשובות מכל הנמענים14 . השאלונים עסקו בהיבטים שונים בטיפולם של הגופים הממשלתיים בהתקנת התקנות. השאלון סקר .__________________ .9 ע"פ213/56 היועץהמשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ , פ"ד יא 695. 10 תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. 11 תקנות התעבורה, התשכ"א-1961. 12 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הנחיה2.3100, " חקיקת משנה: נוהל והנחיות". 13 ב-1.2.15 צורפה להנחיית היועמ"ש הנחייה בעניין החובה לצרף דברי הסבר לנוסח מוצע של תקנות. 14 עשרה גופים ממשלתיים הודיעו למשרד מבקר המדינה כי השאלון אינו רלוונטי לגביהם מאחר שאין חוקים המטילים עליהם התקנת תקנות. 122 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בכל אחד מהגופים הציבוריים את התקנות שהחוק קובע סמכות חובה להתקינן, ובמועד סיום הביקורת הן טרם הותקנו או הותקנו לאחר המועד שנקבע בחוק וכן את התקנות שבחוק ניתנה סמכות רשות להתקינן. דוח זה עוסק במכלול ההיבטים של חקיקת משנה. עם זאת, במסגרת הביקורת נעשו גם בדיקות פרטניות בנוגע לתקנות האלה: א. תקנות הפקדת נשק, מכוח חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה - 2005. ב. תקנות בעניין עסקאות עם תאגיד מקומי, מכוח חוק חובת המכרזים (תיקון מס' 14 ,) התשס"ג-2002. ג. תקנות בנושא איסור ההפליה והנגישות של אנשים עם מוגבלות, מכוח תיקון מס' 2 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998. ד. הוראות בדבר הקמה והפעלה של מסגרת חינוכית בבית חולים, ממשלתי או פרטי, עבור ילדים מאושפזים, מכוח חוק חינוך חינם לילדים חולים, התשס"א-2001 . ה. תקנות הצבת מכשירי החייאה במקומות ציבוריים, התשע"ד-2014 , שהותקנו מכוח חוק להצבת מכשירי החייאה במקומות ציבוריים, התשס"ח-2008. ו. תקנות הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות (כללים להסעה וליווי של פעוטות למעון יום שיקומי וממנו), התשע"ד-2014 , שהותקנו מכוח חוק הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד-1994. .תהליך החקיקה בישראל .חקיקה ראשית ."חקיקה ראשית" נחקקת ביזמת הממשלה באמצעות הצעות חוק ממשלתי ות, ביזמת חבר כנסת או קבוצה של חברי כנסת באמצעות הצעות חוק פרטי ות או ביזמת ועדות הכנסת15. מחלקת יעוץ וחקיקה במשרד המשפטים נותנת ליווי משפטי להליכי החקיקה של הצעות חוק ממשלתיות ופרטיות. בהצעת חוק אפשר להציע חוק חדש וכן תיקון או ביטול של חוק קיים. יצוין כי סדרי החקיקה מעוגנים בתקנון הכנסת ו בתקנון לעבודת הממשלה . נוסחים שונים לתזכיר "חוק יסוד: החקיקה" פורסמו כמה פעמים בעבר, ובפעם האחרונה באפריל 2012 , אולם בשל ההתנגדות שעורר החוק, לא הושלמו הליכי חקיקתו. בתרשים להלן תיאור שלבי החקיקה הראשית: .__________________ .15 הצעת חוק של ועדת כנסת דינה כדין הצעת חוק ממשלתית, והיא אינה נדרשת לעבור את שלב הדיון המוקדם, אולם הצעה כזאת יכולה לעסוק רק בחוקי יסוד ובחוקים שעניינם הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת, מפלגות ומימון מפלגות או מבקר המדינה. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 123 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 תרשים1 .תהליך החקיקה הראשית מתוך: אתר הכנסת - הכנסת ה-19 - דף מידע "הכנסת - לבה הפועם של הדמוקרטיה הישראלית" בעמ' 3. 124 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בלוח להלן פירוט של מספר הצעות החוק הממשלתיות והפרטיות שהוגשו ושהתקבלו בשנים 2013 -2009 (כהונת הכנסת ה-18 ותחילת כהונת הכנסת ה-19 :) . לוח1 . הצעות חוק ממשלתיות ופרטיות . הצעות חוק ממשלתיות הצעות חוק פרטיות . הוגשו התקבלו .בקריאה .שלישית* הוגשו התקבלו .בקריאה .שלישית .2009 43 45 1,936 21 .2010 86 82 872 84 .2011 89 87 1,036 83 .2012 102 99 744 86 .סה"כ לכנסת ה-18 320 313 4,588 274 .2013** 83 60 2,022 27 .* לרבות הצעות חוק משנים קודמות. ** בשנה זו התקיימו בחירות לכנסת. .מהלוח עולה כי במהלך הכנסת ה-18 מספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו היה גדול פי 14 ממספר הצעות החוק הממשלתיות שהוגשו, ושיעור הצעות החוק הפרטיות שאושרו היה כ-46% .מכלל החוקים שאושרו באותה תקופה ניכרת מגמת גידול במספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו: בכנסת השלישית הוגשו 47 הצעות חוק פרטיות, ובכנסת ה-18 הוגשו 4,588 .הצעות חוק פרטיותעם זאת, שיעור כלל ההצעות הפרטיות שאושרו כחוקים הלך ופחת: בכנסת השלישית כ-38% מההצעות שהוגשו אושרו כחוקים, לעומת כ-6% בכנסתה-18. בד בבד גדל שיעור ההצעות הפרטיות מכלל החקיקה בישראל מכ-6% בכנסת השלישית לכ-47% בכנסת ה-18. .חקיקת משנה .חקיקת המשנה משלימה את החקיקה הראשית במובן זה שהכנסת מתווה בחקיקה הראשית את ההסדרים העיקריים שלפיהם תופעל הסמכות (הסדרים ראשוניים) , ובחקיקת המשנה נקבעים פרטי יישום ההסדרים. יודגש כי חקיקת המשנה מניחה לעתים את התשתית המעשית ליישום הוראות החוק, והיעדרה מונע או מגביל במידה ניכרת את יישומן. להלן בתרשים תיאור שלבי חקיקת המשנה: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 125 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 תרשים 2 .תהליך חקיקת משנה 126 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 עבודת המחקר של הכנסת המחלקה לחקיקה ולמחקר משפטי בלשכה המשפטית של הכנסת בחנה בשלהי שנת 2013 את נושא התקנת התקנות (להלן - עבודת המחקר של הכנסת). נבחנו החוקים שנחקקו במשך השנים, שבהם קבע המחוקק כי השר הממונה על ביצוע החוק יתקין תקנות עד מועד מסוים או יגישן לאישור ועדה של הכנסת עד מועד מסוים (להלן - תקנות ראשונות). במחקר נמצאו כ - 150 חוקים שחייבו התקנת תקנות ראשונות (יצוין כי יש חוקים הדורשים את התקנתן של כמה תקנות). מכוחם של כשליש מהחוקים לא הותקנו תקנות עד מועד סיום המחקר בפברואר 2014 , אף שכבר עבר המועד שנקבע להתקנתן. במקרים רבים נוספים נעשתה התקנת התקנות באיחור ניכר של חודשים, ואף שנים, מהמועד שנקבע בחוק. בפברואר 2014 , בעקבותעבודת המחקר של הכנסת, פנה יו"ר הכנסת אל ראש הממשלה והסב את תשומת לבו לכך ששרי ממשלה נמנעים מלהתקין תקנות, שתכליתן יישום חוקים שחוקקה הכנסת, או שהם מתקינים את התקנות באיחור ניכר. במכתבו פירט יו"ר הכנסת את החוקים16, לפי השרים שהיואחראים להתקנת התקנות בהתאם להם, וביקש מראש הממשלה להנחות את השרים להשלים את התקנת התקנות בהקדם ולהקפיד להבא על קיום חובת התקנת התקנות במועד הקבוע בחוק. לבקשת היועץ המשפטי של הכנסת פנה ב אותו חודש היועץ המשפטי לממשלה אל היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה , וביקש כי יירתמו להשלמת התקנתן של התקנות. בתרשים להלן נתונים על החוקים שפורטו במכתבו של יו"ר הכנסת שעד מועד ביצוע עבודת המחקר של הכנסת טרם הותקנו מכוחם תקנות ראשונות. .__________________ .16 .במכתב היו"ר פורטו החוקים שטרם הוגשו לאישורה של הוועדה הרלוונטית בכנסת הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 127 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 אי-התקנת תקנות פוגעת בשלטון החוק ומסכלת את הגשמת רצון המחוקק, המבטא את רצון העם. לעתים מדובר בפגיעה ממשית ביכולת ליישם את הוראות החוק, והן עלולות להישאר בגדר "אות מתה". משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-התקנת התקנות עלולה להביא לכך שפעולת הרשויות המינהליות המופקדות על ביצוע החוק תיעשה בלא מדיניות וכללים לגבי דרכי ביצועו. הצורך בהסדרה, וכן הדרישה לאחידות ולשוויון, מחייבים את התקנת התקנות החסרות בהקדם. ריכוז מידע על חקיקת משנה לצורכי מעקב ובקרה היבטים של שלטון החוק והצורך לעמוד בדרישות המחוקק הראשי מצריכים מאגר מידע עדכני ומדויק על היקף החקיקה וחקיקת המשנה הנקבעת על פיה . המידע נדרש גם לנוכח הצורך לטפל באופן סדור ושיטתי בנושא מורכב זה הכולל עשרות תקנות אשר האחריות להתקינן מוטלת כאמור על משרדי הממשלה. כמו כן המידע נחוץ לצורך מעקב ובקרה בנושא התקנות, שלעתים התקנתן נמשכת שנים ולעתים אף נמצאת בטיפולן של כמה ממשלות בזו אחר זו, ומעורבים בה גורמים רבים. משרד מבקר המדינה בדק את עניין איסוף המידע בנושא זה, ולהלן ממצאי בדיקתו: 1. ריכוז מידע במשרד המשפטים: משרד המשפטים מלַווה מהבחינה המשפטית את תהליך החקיקה הראשית ואת תהליך חקיקת המשנה. נמצא כי מחלקת חקיקת משנה אינה מבצעת ריכוז שיטתי ומתמשך של מידע בדבר התקנות המוגשות לטיפול המחלקה או בדבר התקנות שתהליך התקנתן כבר הסתיים. לדברי מנהלת המחלקה, הנתונים על חקיק ת משנה אינם ממוחשבים, וכדי לדעת אילו תקנות הותקנו מדי שנה נדרש לחפשן בתוכן העניינים של ילקוט הפרסומים קובץ התקנות. כמו כן, חסר הליך שיטתי לריכוז המידע הנוגע לחקיקת משנה שמתקיים בוועדות הכנסת ולקיום מעקב אחר התקדמות הפעולות בתחום זה. בירור בכנסת העלה כי אין כרגע דרך להפיק דוח כולל לגבי כלל חקיקת המשנה שאושרה בכל הוועדות, ושכדי לרכז את המידע נדרש לפנות ישירות למנהלי הוועדות ולבקש מהם להגיש את הנתונים לגבי כל אחת מן הוועדות. נושא היעדר ריכוז מידע שיטתי בנוגע להליך התקנת תקנות במשרד המשפטים עלה כבר בשנת 2011 , בביקורת שעשההאגף לביקורת פנימית במשרד המשפטים בנושא "ייעוץ וחקיקה - תהליכי טיפול בחקיקת משנה" (להלן - דוח הביקורת הפנימית). בדוח נכתב כי לא קיימת במחלקת חקיקת משנה יכולת של מעקב וניתוח של נתונים לגבי פעילותה, כך למשל לא קיימים נתונים לגבי כמות הבקשות השנתית המטופלת על ידי המחלקה ואין כל דרך לבדוק אילו תקנות אושרו ולא פורסמו וא ילו נבדקו ולא אושרו לפרסום. בתגובת מנהלת המחלקה על ממצאי דוח הביקורת הפנימית נאמר בשעתו כי הם בשלבי פיתוח והטמעה של מערכת ממוחשבת "דוקסנטר ייעוץ וחקיקה", שתאפשר ניהול כולל של המסמכים ואף תאפשר גיבוש נתונים לגבי הטיפול השוטף בתיקי חקיקת משנה וסיכום נתונים שנתיים. 128 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 נמצא כיבמועד סיום הביקורת, למעלה משלוש שנים לאחר תחילת הטמעת המערכת הממוחשבת במחלקת חקיקת משנה, עדיין אין במחלקה מידע מרוכז על היקף חקיקת המשנה המטופלת ומתפרסמת בכל שנה, ועל אותן תקנות שהטיפול בהן מתעכב אגב חריגה מהמועד שנקבע בחוק כמועד המאוחר ביותר להתקנתן. כמו כן המחלקה אינה מתעדת אילו תקנות הגיעו לטיפולה, והמשרד הרלוונטי מעכב את קידומן, ואילו תקנות כבר קיבלו את אישור המחלקה, ותהליך התקנתן לא הושלם. מעקב של המחלקה אחר הטיפול בתקנות שהונחו על שולחנה עשוי היה להביא לשיפור הטיפול בנושא. משרד המשפטים ציין בתשובתו מדצמבר 2014 למשרד מבקר המדינה כי מחלקת חקיקת משנה עושה ככל יכולתה כדי להזין א ת הטיפול השוטף בחקיקת משנה גם באופן ממוחשב, מעבר לתחזוקה שוטפת של תיק פיזי. המשרד הוסיף כי במערכת הממוחשבת של מחלקת חקיקת משנה קיימים נתונים ממוחשבים, הגם שאינם מספקים תמונה מלאה על פעילות המחלקה, בשל מגבלות של זמן ולוח זמנים צפוף המאפיין את עבודת המחלקה. הממצאים מלמדים כי עד סוף שנת 2014 אין ריכוז של הנתונים על כלל התקנות שאושרו בוועדות הכנסת, אין מידע מרוכז וזמין על התקנות שהותקנו בכל שנה ועל סטטוס הטיפול באלה שטרם הותקנו. לדעת משרד מבקר המדינה היעדר מאגר מידע סדור בנושא קידום התקנות מלמד על ניהול לקוי של מערך התקנת התקנות, מעורר חשש מפגיעה בתכלית החקיקה ובשלטון החוק ופוגם ביעילות הפיקוח והבקרה על הנושא. משרד המשפטים נדרש להסדיר את הנושא ולהקים מאגר שיכלול את כל המידע בעניין החוקים והתקנות, ויאפשר מעקב ובקרה על כל התהליך מתחילתו ועד סופו. על המאגר לכלול בין היתר מידע על החוקים המחייבים התקנת תקנות, על המועד שנקבע להתקנתן, על משך זמן הטיפול בהתקנתן ועל תקנות שמצריכות עדכון. משרד המשפטים ציין בתשובתו כי ב-9.12.14 הושלמה בכנסת הקמת מאגר חקיקה לאומי שהוא פועל יוצא של שיתוף פעולה בין משרד המשפטים והכנסת, ומטרתו לייעל את תהליך החקיקה ובמסגרתו את שיתוף הפעולה בין הכנסת לממשלה. בשלב ראשון כולל המאגר מידע על מכלול החקיקה הראשית בישראל. בעתיד יכלול המאגר גם מידע על אודות חקיקת משנה, שיעמוד לעיון הציבור הרחב במדיה דיגיטלית. המשרד הוסיף כי השלמת פרויקט מאגר החקיקה עתידה לתת מענה גם לסוגיית המידע, הפיקוח והמעקב אחר חקיקת משנה טרם השלמתה. לדעת משרד מבקר המדינה לפרויקט מאגר החקיקה חשיבות רבה. לפיכך על משרד המשפטים לקבוע לוחות זמנים להשלמת הפרויקט שלדבריו אמור לתת מענה גם לטיפול בחקיקת משנה. עליו להחיש את השלמת הפרויקט כדי לסייע לקדם את ביצוע הוראות המחוקק וכדי שיוכל לקיים פיקוח ובקרה על פעילות הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בהתקנת תקנות. 2. ריכוז מידע במשרדי הממשלה : בהנחיית היועמ"ש נקבע כי היועץ המשפטי של כל משרד יבדוק, מפעם לפעם, את כל החוקים הנמצאים בתחום אחריותו, הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 129 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ולא רק את החוקים החדשים, כדי לברר אם יש צורך בהתקנת תקנות או בתיקון תקנות שכבר הותקנו לפי חוקים אלה, ולפי הצורך יכתוב לרשות המוסמכת בעניין זה. מהתשובות על השאלונים עולה כי בשנים 2013 -2009 כשליש מהגופים הממשלתיים לא ניהלו רישום בדבר כלל החוקים הנמצאים בתחום אחריותם והמחייבים התקנת תקנות; חלק מהם ניהלו רישום ידני בנושא, וחלקם ניהלו רישום כללי במסגרת תכנית עבודה של הלשכה המשפטית או של המשרד. על החשיבות של רישום שיטתי וסדור המסייע בהתקנת תקנות, בפרסומן במועד הנדרש ובבקרה על תהליך התקנת התקנות ניתן ללמוד מן המקרים האלה: א. תקנות המסייעים לנטרול תוצאות אסון צ'רנוביל (הלוואות דיור), הנמצאות באחריות משרד הבינוי והשיכון, אושרו בוועדה בכנסת עוד בשנת 2005 , אך מסיבה לא ברורה למשרד זה לא פורסמו ברשומות. עקב כך, אחרי שהתקיימו בחירות והושבעו כנסת חדשה וממשלה חדשה בשנת 2007 נדרש לתקנות אלה אישור חדש של הוועדה שמונתה. אולם הוועדה התנגדה לאשר את הנוסח הקיים, ובמועד סיום הביקורת טרם הותקנו התקנות. ב. תקנות הרשויות המקומיות (משמעת) (בית הדין - ניהולו, החזקתו והוצאות), התשס"ח-2008 אושרו בוועדה בכנסת עוד בשנת2004 , אך בשל טעות אנוש לא נשלחו לפרסום ברשומות. בתחילת שנת 2006 זוהתה התקלה, ובשל חילופי שרים החלו מחדש בתהליך התקנת התקנות. התקנות אושרו בנובמבר 2007 ופורסמו בפברואר 2008 ., בחלוף כמעט ארבע שנים מהמועד שבו אושרו לראשונה משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 כיעוד לפני מועד עריכת הביקורת מקיימת הלשכה המשפטית הליך של בקרה ומעקב אחר פרסום חקיקת משנה ברשומות, שמטרתו בין היתר למנוע ולצמצם תקלות מעין אלה. על כל אחד ממשרדי הממשלה להקפיד על רישום מפורט שיסייע בטיפול בתהליך התקנת התקנות ובקידומן, בביצוע הליכי פיקוח, דיווח ומעקב בנושא, וימנע מצבים שבהם הטיפול בתקנות אינו רציף וסדור ולעתים גם אינו מגיע לידי גמר בש ל תקלות. רישום כזה אף יסייע בידי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למלא אחר רצון המחוקק. .תהליך התקנת תקנות לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה .הנחיית היועמ"ש קבעה בין היתר כי משהתקבל חוק בכנסת, חייב היועץ המשפטי בגוף הציבורי הרלוונטי לבדוק ביזמתו מהן הסמכויות להתקין תקנות המוקנות באותו חוק. כמו כן עליו לרכז את הפעילות של המשרד בנושא התקנת תקנות. 130 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 1. ההנחיה קובעת כי יועץ משפטי של כל משרד יכול להכין נוהל משלים העולה בקנה אחד עם ההנחיה, ובו פרטים מיוחדים לגבי התקנת תקנות במשרדו. בנוהל מותר לקבוע את אופן חלוקת האחריות בין הגורמים המקצועיים במשרד, את הַהֶסְדרים לתיאום בין יחידות המשרד ואת אופן הטיפול בהכנת התקנות. מהתשובות על השאלונים עולה ששישה גופים ממשלתיים בלבד קבעו נוהל פנימי כפי שאפשרה ההנחיה, ו-27 לא קבעו נוהל כאמור 17 . שלושה גופים ממשלתיים מתוך ה -27 האמורים מסרו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 כי הם מגבשים נוהל עבודה פנימי שיתווה את תהליך העבודה במשרד עצמו ובממשקים עם משרדים אחרים. מוצע שמשרד ממשלתי המטפל בכמה תקנות יכין נוהל שיסדיר את עבודת המטה הדרושה במשרד לטיפול בחקיקת משנה, ובכלל זה את נושא מעורבות השר והמנכ"ל בעניין. מוצע כי את הנוהל יאשר מנכ"ל המשרד, וכי יפורטו בו בין היתר השלבים הנדרשים להתקנת תקנות, אופן שילובם של הגורמים הרלוונטיים במשרד בהתקנתן, לוחות הזמנים לקבלת התייחסויות פנים - משרדיות לגבי התקנות וקשרי הגומלין עם משרדים אחרים בכל הנוגע להתקנה. 2. על פי רוב הסמכות להתקין תקנות היא בלשון רשות - למשל "השר רשאי להתקין תקנות לביצוע החוק" . בהנחיית היועמ"ש הובהר כי מהבחינה העקרונית אין הבדל בעניין הסמכות להתקין תקנות בין סמכות חובה ובין סמכות רשות, וכי בית המשפט יכול לצוות על הרשות להתקין גם תקנות רשות. בהנחיית היועמ"ש נקבע עוד כי ראוי שלא להשהות הכנה והתקנה של תקנות הנדרשות לביצוע החוק, בין שמדובר בסמכות חובה ובין בסמכות רשות. א. במסגרת השאלון התבקשו הגופים הממשלתיים לציין פרטים בנוגע לתקנות רשות שבאחריותם, שתהליך התקנתן החל וטרם הסתיים. המידע שמסרו הגופים הממשלתיים בשאלונים העלה כי יש 83 תקנות רשות שהליך התקנתן החל וטרם הסתיים, שהסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנתן הן התייעצות בין-משרדית והתייעצות פנים -משרדית. בנסיבות אלה, ולנוכח העובדה שמחוקק המשנה סבר שנחוץ להתקין תקנות רשות והחליט לקדמן, על הגופים הממשלתיים להאיץ את תהליך התקנת התקנות, שכבר החל, ולהביא להשלמתו. ב. בג"ץ18 קבע כי "רשות מינהלית, המסרבת לעשות שימוש בסמכות הרשות הנתונה לה ומסרבת להתקין אקט מינהלי כללי, חייבת לבסס סירוב זה באמות המידה המקובלות. עליה להראות כי החלטתה זו נעשית מתוך שיקולים סבירים, וכי אין .__________________ .17 שאר הגופים הממשלתיים לא השיבו על השאלה או השיבו שבשל מיעוט החקיקה בתחום אחריותם, נוהל משלים אינו רלוונטי. 18 בג"ץ297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3)29 . הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 131 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 שרירות והפליה וכיוצא בכך עילות הפוסלות מעשהמינהלי. אכן, אם חוסר סבירות בהתקנתה של תקנה יש בו כדי להביא לבטלותה של התקנה הרי גם חוסר סבירות באי-התקנתה יש בו כדי להביא לבטלות ההחלטה שלא להתקינה... אין רשות מינהלית רשאית להימנע מהפעלת סמכויות הרשות שבידה להתקנתה של חקיקת משנה בלא כל טעם ענייני כדין". יוצא אפוא שגם אם הוחלט שלא להתקין תקנות שהסמכות להתקינן נקבעה בלשון רשות, נדרש לנמק בכתב את הסיבות לכך ולפרט את השיקולים לקבלת ההחלטה. מקביעת בג"ץ האמורה עולה החשיבות של קביעת נוהל משלים במשרדי הממשלה, שיסדיר גם את הליך קבלת ההחלטה בנוגע לשאלה אם נדרשת התקנה של תקנות רשות, ויחייב בחינה והחלטה סדורה ומקצועית בעניין. ג. בהנחיית היועמ"ש לא פורטו עקרונות או קווים מנחים בדבר תקנות רשות. לדעת משרד מבקר המדינה יש מקום כי היועץ המשפטי לממשלה יכלול בהנחיתו עקרונות מנחים באשר לדרכי הפעולה הראויות לבחינת הצורך להתקין תקנות רשות. מוצע כי ההנחיה תתייחס לתהליך קבלת ההחלטות במקרים שבהם אין צורך בהתקנת תקנות, לרבות השיקולים שיש להביא בחשבון והגורמים שאתם נדרש להתייעץ, הקצבת פרקי זמן לביצוע התהליך ודרישה לנמק בכתב את הסיבה לקבלת ההחלטה. לדעת משרד מבקר המדינה, גיבוש העקרונות המנחים נועד להבטיח שהשרים יוכלו למלא את תפקידם כנדרש, ולחייב את המשרדים לקיים הליכי טיפול, בחינה והחלטה נאותים בקשר להתקנת התקנות. 3. לפי ההנחיה, היועץ המשפטי של כל משרד יפנה לשר, למנכ"ל המשרד או לרשות המוסמכת להתקין תקנות בדבר החובה לבדוק במהירות הראויה את הצורך בהתקנת תקנות ולנקוט את הפעולות המתחייבות מ תוצאות בדיקה זו. מהתשובות על השאלונים עולה כי רק חמישה יועצים משפטיים השיבו כי הם מביאים את הנושא לידיעת השר והמנכ"ל. באחת התשובות נכתב כי העיכוב העיקרי בהתקנת תקנות נגרם מ"חולשת הגורם המקצועי ומיעוט הנחישות/העניין של הדרג המנהל - בלי אלה אין אפשרות ללשכה המשפטית להתקדם. ולהיפך כאשר יש גורם מקצועי פעיל+שר/מנכ"ל נחושים - הלשכה המשפטית יכולה לזרז, לייעל, להקל ולפתור בעיות". לדעת משרד מבקר המדינה, למעורבות השר ומנכ"ל המשרד בתהליך התקנת התקנות שמורה חשיבות רבה, ולפיכך על היועצים המשפטיים להקפיד לפעול לפי ההנחיה כדי שהשר והמנכ"ל ינקטו את הפעולות המתחייבות לקידום התקנת התקנות. 4. כאמור, לפי ההנחיה על היועץ המשפטי לקיים מעקב אחר התקדמות הפעולות להתקנת התקנות ולבדוק מפעם לפעם את כל החוקים שבתחום אחריותו של המשרד. לפי הצורך יפנה היועץ המשפטי לרשות המוסמכת להסדרת עניין זה. 132 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בשאלון התבקשו הגופים הממשלתיים לציין את הפעולות שהם נוקטים לקידום חקיקת משנה לאחר סיום הליכי החקיקה של החוק שבתחום אחריותם. ככלל השיבו הגופים כי הם פונים אל האגף המקצועי הרלוונטי במשרד בבקשה לרכז ולגבש את ההיבטים המקצועיים של התקנות. עוד עולה מהתשובות על השאלונים כי לא אחת נובע העיכוב בהתקנת תקנות מן העבודה הפנים-משרדית, דהיינו מפעילות היחידה הרלוונטית במשרד המטפלת באותם היבטים מקצועיים של התקנות. באחת התשובות על השאלון נכתב כי "תפקיד הריכוז של הלשכה המשפטית אינו מבטיח תוצרת. אפשר לתזכר אלף פעמים, אבל אי אפשר להחליף יחידה מקצועית". להלן דוגמה לתקנות שאי-אפשר לקדם את התקנתן ללא סיוע היחידה המקצועית ביחידת הסמך של המשרד: חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה-2005 (להלן- חוק הסמכויות) נכנס לתוקפו באוקטובר 2005 . על פי סעיף10(א) לחוק רשאי השר לביטחון פנים, לשם שמירה על ביטחון הציבור, לקבוע בצו מקומות שבהם יהיה אסור להכניס נשק או לשאתו (להלן - הצו). כמו כן, בסעיף 10(ג) לחוק נקבע כי הפקדת נשק לפי סעיף זה תתבצע בדרך שתיקבע בתקנות, שיתקין השר בהתייעצות עם שר הפנים (להלן - תקנות הפקדת נשק). על פי חוק הסמכויות יובאו תקנות הפקדת נשק, שהסמכות להתקינן נוסחה בלשון חובה, לאישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בתוך 90 ימים מיוםהחלת החוק. הועלה כי במועד סיום הביקורת, תשע שנים אחרי שנחקק חוק הסמכויות, טרם הותקנו תקנות הפקדת נשק, וטרם נקבעו בצו מקומות שיהיה אסור להכניס אליהם נשק או לשאת בהם נשק. זאת אף שכבר בנובמבר 2005 הכינה המשטרה מסמך של "צוות עבודה בין-אגפי" הכולל המלצות בנושא הפקדת נשק ורשימת מקומות שראוי להטיל איסור על הכנסת נשק אליהם. הביקורת העלתה כי במהלך השנים שחלפו ממועד חקיקת החוק, התקבלו במשטרה פניות של גופים ציבוריים בבקשה להנחות אותם בנושא הכנסת נשק לתחומם, וכן פניות אזרחים שנמנעה מהם האפשרות להכניס כלי נשק למקומות שונים. רק באוגוסט 2012 , לאחר פניות של המשרד לביטחון הפנים למשטרה כדי לקבל את עמדתה המקצועית בנושא, גיבשה המשטרה מסמך מעודכן ומפורט המציע עקרונות להפקדת נשק ורשימת מקומות שתיאסר הכנסת נשק אליהם . בינואר 2013 התקיים דיון במשרד לביטחון הפנים בהשתתפות גורמים מהמשטרה, ובו נידונו עקרונות המתווה לעבודת המטה של המשטרה לקראת גיבוש התקנות. הוחלט כי בתוך חודש תגיש המשטרה סיכום של עבודת המטה. מינואר 2013 שלחו גורמים במשרד לביטחון הפנים פניות חוזרות ונשנות למשטרה בבקשה לקדם את התקנת הצו והתקנות, וציינו כי השר לביטחון הפנים הנחה לקדם את התקנת התקנות בנושא. לטענת המשטרה, הטיפול בתקנות התעכב בשל עומס עבודה של חטיבת האבטחה של המשטרה ובשל עיסוק בנושאים אחרים שעמדו בראש סדר העדיפויות המשרדי. בסופו של דבר רק באוגוסט 2014 הגישה המשטרה סיכום של עבודת המטה שעשתה בנושא, ובמועד סיום הביקורת כבר החלה הלשכה המשפטית לבצע את שלביה הראשונים של עבודת ניסוח הצו ותקנות הפקדת הנשק. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 133 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 המשטרה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי התקנות האמורות טופלו על ידה לאורך שנים ולהן השלכות על ארגונים רבים וציבור רחב. בהכנת התקנות מעורבים גורמים רבים בחטיבת האבטחה ומחוצה לה. המשרד לביטחון פנים מסר בתשובתו כי הוא הכין טיוטת תקנות וצו "שהועברו ב-21.9.14 למשטרת ישראל לשם אישור והשלמת התייחסויות". במקרה זה מדובר בשיהוי בלתי סבי ר בטיפול בהתקנת תקנות שמקורו בעיכובים בעבודה בין המשרד לביטחון פנים ליחידת סמך שלו. מהמועד שנקבע בחוק להתקנת התקנות ומהפניות החוזרות ונשנות למשטרה עולה כי יש לציבור צורך בהסדרת הנושא בתקנות ובצו , ואף על פי כן לא הושלמה הסדרתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי העובדה שלעתים תהליך התקנת התקנות מתארך שנים רבות, בין היתר, עקב התמשכות הליכי הטיפול של הגורמים המקצועיים במשרד הממשלתי בקידום התקנתן, מלמדת אף היא על החשיבות הטמונה בקביעת נוהל משלים מחייב בנושא ובמעורבות מנכ"ל המשרד או השר בתהליך. 5. בהנחיית היועמ"ש נקבע כי רצוי להתחיל בביצוע תהליך התקנת התקנות עוד לפני תום הליכי חקיקת החוק המסמיך להתקינן, וכי "עבודת ההכנה של התקנות בשלב זה עשויה גם לגלות בעיות וליקויים בניסוח של הצעת החוק בנושא זה ולאפשר תיקונם מבעוד זמן". מהתשובות על השאלונים עולה כי רק תהליך התקנתן של 19 (כ-14%) מ- 133 .תקנות החובה החל קודם שאושר החוק המסמיך להתקינן מהתשובות על השאלונים עולה עוד כי אי-אפשר היה להשלים את תהליך התקנתן של כמה תקנות, מאחר שבמהלך התקנתן התברר למשרדי הממשלה הרלוונטיים כי נדרש תיקון החוק המסמיך לצורך כך. לדוגמה, תקנות מכוח חוק זכויות תלמידים עם לקות למידה במוסדות על- תיכוניים, התשס"ח -2008, טרם הותקנו כיוון שהיה צורך בתיקון החוק. גם התקנות מכוח חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס-2000 בנושא הסדרת דרכי פנייה לוועדה המוסמכת לקבוע לגבי פעוט כי הוא נמצא במצב סיכון, ולכן עליו לשהות במעון יום , לא הותקנו מאותה הסיבה. 6. הנחיית היועמ"ש הטילהעל היועצים המשפטיים של המשרדים השונים לרכז את פעילות המשרד בנושא התקנת התקנות ולרכז את המגעים עם משרדי ממשלה וגופים אחרים לצורך התייעצות, קבלת הסכמה או אישור וכן עניינים אחרים הקשורים בנושא. א. בתשובתו על ה שאלון דיווח משרד המשפטים על 26 תקנותחובה שבתחום אחריותו שטרם הושלם תהליך התקנתן: חלקן הוגשו לחתימת שרת המשפטים, חלקן נמצאות בשלב הכתיבה וחלקן טרם טופלו . לגבי חלק מהתקנות דווח כי טרם החל תהליך התקנתן, וכי הנושא שהן היו אמורות להסדיר מטופל, גם בהיעדרן, ללא קושי. 134 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 משרד המשפטים הודיע בתשובתו כי תהליך התקנתן של5 מ-26 התקנות האמורות הסתיים, וכי חלה התקדמות בתהליך התקנת תקנות נוספות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמשרד המשפטים, המופקד על הליכי החקיקה בישראל, לרבות חקיקת משנה, ישמש דוגמה למשרדים האחרים ויקפיד על ביצוע הוראות המחוקק, ולפיהן חובה להסדיר תחומים מסוימים באמצעות חקיקת משנה. אם לדעת משרד המשפטים היעדר תקנות אינו פוגע בקיום הוראות החוק, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים. ב. בהנחיית היועמ"ש אין הנחיה המחריגה את משרד המשפטים מחובת ההתנהלות לפי ההנחיה לעניין חקיקת משנה. אולם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים אינו מופקד בידי היועצת המשפטית של משרד המשפטים אלא בידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד. היועצת המשפטית של משרד המשפטים כתבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 כי"בנושאים מקצועיים שבתחום האחריות של משרד המשפטים ... עדיף היה שהלשכה המשפטית, בדומה ללשכות משפטיות של משרדי הממשלה, תספק את הייעוץ המשפטי השוטף ליחידות ואף תעסוק בייעוץ המשפטי השוטף ליחידו ת המשרד ובכלל זה תעסוק בתיקוני החקיקה הרלבנטיים. מחלקת ייעוץ וחקיקה תהיה מעורבת בייעוץ המשפטי השוטף ליחידות משרד ובחקיקת המשנה, בדומה ובאותה מידה שהיא מעורבת בחקיקת משנה המצויה באחריות של כל משרד ממשלתי אחר. בשלב הראשון, נכון יהיה שהריכוז של כלל התקנות הטעונות התקנה או תיקון ירוכזו בידי הלשכה המשפטית". משרד המשפטים מסר בתשובתו כי מחלקת ייעוץ וחקיקה היא המחלקה המומחית בקידום הליכי חקיקה ראשית וחקיקת משנה, ולפיכך הופקד בידיה גם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים. המשרד הוסיף כי "יחד עם זאת, המשרד סבור כי יש להעביר ללשכה המשפטית את הטיפול בהתקנת תקנות בנושאים שיקבעו, בהם יש ללשכה המשפטית מומחיות והתמקצעות ספציפית". ג. יצוין כי בדוח הביקורת הפנימית נמצא שהטיפול במשרד המשפטים בחקיקת משנה מכוח חוקים שבסמכות המשרד מבוזר במחלקת ייעוץ וחקיקה בין הרפרנטים הנושאיים, בדומה לחקיקה ראשית. עוד נמצא כי כאשר מדובר בחקיקת משנה הקשורה ליחידות סמך של משרד המשפטים, במרבית המקרים היועצים המשפטיים של היחידות מטפלים בייזום ובהתקנה של התקנות מול הרפרנטים הנושאיים ומול יחידת חקיקת משנה. בדוח הביקורת הפנימית נכתב עוד כי אין במשרד המשפטים גורם יחיד המרכז את המידע ומבצע מעקב כולל אחר הטיפול בחקיקת משנה שבסמכות משרד המשפטים ; אי-אפשר לקבל תמונת מצב מיידית בדבר כל הבקשות לתיקוני חקיקת משנה שבסמכות משרד המשפטים הנמצאות בטיפול ובדבר סטטוס הטיפול בהן. בעניין זה המליצה הביקורת הפנימית לקבוע גורם יחיד במשרד המשפטים שירכז את הטיפול בחקיקת משנה שבסמכות שר המשפטים שעליה מופקד המשרד ויעקוב אחריה. במועד סיום הביקורת, למעלה משלוש שנים לאחר דוח הביקורת הפנימית, טרם יושמה ההמלצה האמורה שהובאה בדוח ועדיין אין גורם יחיד הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 135 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 במשרד המשפטים המרכז את הטיפול בחקיקת משנה שעליה מופקד המשרד ועוקב אחריה. ראוי שמשרד המשפטים יבחן את סוגיית הטיפול בנושא חקיקת משנה במשרד המשפטים וימנה גורם אחראי לטיפול בנושא ולקידומו. בתשובתו הודיע משרד המשפטים כי יבחן דרכים למנות גורם אחראי לריכוז חקיקת משנה במשרד. המשרד הוסיף כי הערות מבקר המדינה בדבר תהליך חקיקת המשנה בממשלה בכלל ובמשרד בפרט יובאו בחשבון במסגרת תהליך ייעוץ אסטרטגי מעמיק שיינתן למחלקת ייעוץ וחקיקה, שיזמה הנהלת המשרד. .תקנות שחובה להתקינן וטרם הותקנו .בין החוקים בהם המחוקק נתן את דעתו במפורש לחובה להתקין מכוחם תקנות, ניתן להבחין בין שני סוגי תקנות: תקנות ראשונות שנקבע מועד להתקנתן ותקנות שלא נקבע מועד להתקנתן. בחוק הפרשנות נקבע כי "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו - משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה ולחזור ולעשותו מזמן לזמן ככל הנדרש לפי הנסיבות". במרץ 2011 הגיש ח"כ ישראל אייכלר הצעת חוק הממשלה (תיקון - דיווח שר בדבר אי התקנת תקנות במועד), התשע"א-2011 . על פי הצעת החוק, כאשר חוק כלשהו קצב זמן לשר להתקין תקנות או להביאן לאישור ועדה של הכנסת, והשר אינו פעל בהתאם לכך, הוא יחויב לדווח לכנסת על הסיבות לאי-התקנת התקנות. בדברי ההסבר להצעת ה חוק נכתב כי יש חוקים אשר אושרו בכנסת, אך אינם מיושמים בשל העובדה ששרי הממשלה אינם מתקינים את התקנות הנדרשות לביצוע החוק. בפברואר 2012 עלתה ההצעה לדיון מוקדם במליאה19 , אולם לאור התנגדות הממשלה, היא הפכה להצעה לסדר היום ועברה לדיון בוועדת הכנסת. ביוני 2012 דנה ועדת הכנסת בהצעה לסדר היום של ח"כ אייכלר בנושא דיווח שר בדבר אי- התקנת תקנות במועד. יו"ר הוועדה הציע לקבוע בחוק בר רת מחדל, ולפיה יותקנו תקנות בתוך שנה ממועד תחולת החוק, ואם לא יתקין השר את התקנות עד תום פרק הזמן האמור, יסמיך החוק את הוועדה הרלוונטית להתקינן במקום השר. חבר הוועדה הציע לקבוע סנקציה, ולפיה שר שלא יתקין תקנות במועד, יימנע ממנו לחוקק חוקים ב נושאי משרדו. חבר אחר בוועדה הציע להקים ועדה מיוחדת בכנסת שתופקד על התקנת תקנות לחוקים, וציין כי "זה גם הופך אותנו לחוכא ואיטלולא במובן הזה שהממשלה, במקום לטרפד את החוק בחקיקה, מטרפדים את זה בתקנות". בסופו של יום לא הוכנה הצעת חוק בנושא. .__________________ .19 דברי הכנסת חוברת י"ד ישיבה שי"ז מ-1.2.12 . 136 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 1. היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובותיהם על .השאלונים כי באוגוסט 2014 יש133 תקנות שהחוק קבע כי השרים חייבים .בהתקנתן, אך טרם הותקנו. לפחות כ-%32 מהן תקנותראשונות20 , שכאמור .נקבע בחוק מועד מרבי להתקנתן. .בתרשים להלן פרטים על מספר התקנות שטרם הותקנו ועל משך הזמן שחלף מאז חקיקת הסעיף המסמיך להתקנת התקנות ועד מועד סיום הביקורת. מהתרשים עולה כי כ-30% מן התקנות טרם הותקנו אף שחלפובין שש לעשר שנים ממועד הסעיף המסמיך להתקנתן; כ-23% - אף שחלפו בין שנה לשנתיים; כ-18% - אף שחלפו בין שלוש לחמש שנים; וכ-18% אף שחלפו יותר מעשר שנים. לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שכ-66% מתקנות חובה אלה עדיין לא הותקנו, אף שחלפו למעלה משלוש שנים, מדגישה את הצורך שמשרד המשפטים יבחן ויפתח כלים למעקב ובקרה בנושא התקדמות התקנת תקנות. כלים כאלה יאפשרו, כבר בשלבים מוקדמים, לקדם את תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם. .__________________ .20 .בהתאם לתקנות שנמצאו בעבודת המחקר של הכנסת הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 137 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 2. היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובות לשאלונים כי .61 .(כ-46%) מהתקנותהאמורות שטרם הותקנו מקנות זכות או קובעות ה ס דרים .שאי-אפשר לממש ם בלעדיהן. להלן דוגמה שעליה דווח באחד השאלונים: .טרם נקבעו תקנות מכוח חוק זכויות הסטודנט, התשס"ז-2007 בעניין "התאמות שיינתנו לסטודנטים ולסטודנטיות עקב טיפולי פוריות, הריון, לידה אימוץ או קבלת ילד למשמורת כהורה מיועד או כהורה במשפחת אומנה", האמורות להקנות זכויות שאי-אפשר לממשן ללא התקנות. יצוין כי בג"ץ21 קבע בנוגע לתקנות מכוח חוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 כי "החוק כולו הוא 'חוק מסגרת ' טיפוסי. הכנסת לא עשתה בו את מלאכת החקיקה עד תומה, אלא קבעה רק מסגרת או שלד והשאירה למחוקקי המשנה את התפקיד להעלות עור וגידים על השלד, בדרך התקנת התקנות... מכאן שהכנסת הביעה את דעתה מראש שללא התקנת התקנות יישאר החוק ערטילאי ובלתי שלם". 3. בתרשים להלן יפורטוהסיבות העיקריות 22 לעיכוב בהתקנת133 ,תקנות החובה האמורות כפי שעולה מהתשובות על השאלונים23. .__________________ .21 בג"ץ295/65 אופנהיימר נ' שר הפנים והבריאות, פ"ד כ(1) 309 ,333. 22 ,בשאלונים נדרשו הגופים הממשלתיים לציין את הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת התקנות ורובם ציינו יותר מסיבה אחת. לכן השיעור גדול מ-100%. 23 סיבות נוספות שצוינו בשאלונים: קיים הליך משפטי תלוי ועומד - 0.8% ; מחלוקות בנוגע לתקצוב - 1.5% ; חילופי כנסות או התנגדות שרים או ח"כים - 6% ;התקנות נמצאות בשלבי חתימה סופיים אצל השר -3% ; התנגדותמצד גופים מפוקחים שהתקנות צפויות להשפיע עליהם - 3.8% ;עומס עבודה או סיבה לא ידועה - 7.5%. 138 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בתשובות הגופים הממשלתיים על ה שאלונים הועלו עוד סיבות לעיכוב בהתקנת התקנות שחובה להתקינן לפי חוק, ובהן - סדרי עדיפויות של המשרד או של גורמים אחרים המעורבים בתהליך; לא נקבע פרק זמן מרבי להבאת התקנות לדיון ועדת הכנסת ו להכרעתה; הגורמים המקצועיים במשרד מתקשים לגבש עמדה מקצועית שתתבטא בתקנות, ומציגים עמדה לא מגובשת. מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כי "התקנת תקנות דורשת על-פי רוב השקעת משאבים ניכרת מצד המשרד הממונה. בהעדר ה ערכות ממשלתית ייעודית ליישום חקיקה חדשה, נאלץ המשרד להתמודד עם מטלות נוספות שאינן מתוקצבות, ולא נקבע לגביהן תקן כוח אדם". 4. במשך השנים הוגשו עתירות שבעניינן התבקש סעד שיורה לשרים הרלוונטיים להתקין תקנות בתחום אחריותם או עתירות שהתבקש בעניינן סעד אחר שאי-אפשר ליישמו כיוון שלא הותקנו תקנות המסדירות את הנושא. בין העותרים: אנשים פרטיים, עמותות וארגונים מהמגזר השלישי וחברי כנסת. בחלק מהמקרים העיר בית המשפט לרשות המוסמכת, כי מן הראוי שתיתן את דעתה לפתרון הנדרש לביצוע הוראות החוק הרלוונטי ולהעמדת דברים על תיקונם. לעתים נדרשו המשיבים להתקין תקנות בהקדם האפשרי. אמירות בית המשפט נגעו גם במהות של חקיקת המשנה, כמפורט להלן. כך למשל לגבי בקשה למתן צו מניעה זמני, במסגרת תהליך של המרצת פתיחה, קבע בית המשפט המחוזי בירושלים24 " כיאכן, מחדלן של הרשויות המוסמכות, מזה קרוב לארבע שנים, להשלים את התקנת התקנות הנדרשות... בענייננו, השיהוי הממושך שנוקטות הרשויות המוסמכות מכשיל הן את המוסד והן את מעסיקי העובדים הזרים, מעמידם בבלבול ובמבוכה, ומחייב את הצדדים להשקיע משאבים רבים מיותרים - בכסף, בזמן ובהליכים משפטיים. כאשר מדובר במוסד, הרי שאלה הם משאבי ציבור יקרים שניתן היה להפנותם למטלות ולתחומים אחרים שבאחריותו". בית המשפט ציטט מבג"ץ25 , שקבע כי: "לא ייתכן למצוא שיטה ומדיניות בכך, שחוק אשר נתקבל בכנסת... וחויבו בו שני שרים להתקין לו תקנות ידועות כדי להצמיח לו ידיים ורגליים שיאפשרו את הילוכו ומימושו בעולם המעשה - חוק כזה יוחזק במקרר קרוב לחמש שנים, בחינת 'ירעה עד שיסתאב', עד שימות מיתת נשיקה". זכאים לפי חוק או ארגונים של זכאים כאלה, שנבצר מהם לממש את זכותם בשל היעדר תקנות, נאלצים לעתור לבתי המשפט כדי להביא להתקנתן. הדבר כרוך בעלויות ובמשאבים לעותרים, לגופים הממשלתיים ולבתי המשפט. כמו כן קיים חשש שהגופים הממשלתיים מפנים חלק ניכר מעבודתם לטיפול בהליך המשפטי ולא לקידום חקיקת המשנה. אי-התקנת תקנות ש חובה להתקינן מרוקנת לעתים מתוכ ן את החקיקה ופוגעת בשלטון החוק וביכולת הרשות המחוקקת להתוות את פעולות הממשלה באמצעות חקיקה, בעיקר כשמדובר בתקנות שבלא התקנתן אי-אפשר ליישם את החוקים המסמיכים. .__________________ .24 ה"פ (י-ם) 20180 -03-11 , איגוד נותני שירות סיעוד בישראל נ' המוסד לביטוח לאומי (7.9.11 ). נגד החלטה זו תלוי ועומד ערעור בפני בית המשפט העליון (רע"א7000/11 המוסד לביטוח לאומי נ' נותני שירותי סיעוד בישראל) שטרם הוכרע. 25 בג"ץ295/65 אופנהימר נ' שר הפנים והבריאות, פ"ד כ(1 )309 ,328 (1966). הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 139 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 משרד מבקר המדינה סבור כי עלמשרד המשפטים לקדם עבודת מטה שבמסגרתה ינותחו הקשיים והחסמים שגורמים במשך שנים לאי-התקנת חלק ניכר מהתקנות שהחוק קבע חובה להתקינן. מוצע כי בחינה זו תיעשה בתיאום עם הכנסת, ובמסגרתה ייבחנו הדרכים לטיפול בהם ולהסדרת הנושא. .תקנות שתהליך התקנתן נמשך שנים, ובמועד סיום הביקורת טרם הושלם .בהנחיית היועמ"ש צוין היתרון שבחקיקת משנה: "פרטי החקיקה דורשים לעתים תיקונים תכופים ומהירים, ואילו תיקון חוק, להבדיל מתיקון תקנות הוא ביסודו תהליך מורכב וממושך". עוד נכתב בהנחיה: "תחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל נושא בהיקף רחב מאוד. מבחינה כמותית עולות התקנות עשרת מונים על החוקים... אכן הפשטות והמהירות הן תכונות נדרשות וחיוביות של חקיקת משנה". על אף האמור לעיל יש תקנות שהוחל להתקינן לפני שנים רבות, ובמועד סיום הביקורת טרם הושלמה התקנתן. להלן דוגמאות לשלוש מהן: האחת נוגעת לתהליך התקנת תקנות ליישום תיקון משנת 2002 בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב -1992 ( להלן- חוק חובת המכרזים). השנייה בעניין תקנות העוסקות בנגישות של אנשים עם מוגבלות על פי תיקון משנת 2005 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן- חוק השוויון). והשלישית נוגעת לחוק חינוך חינם לילדים חולים, התשס"א-2001 (להלן- חוק חינוך חינם). להלן הפרטים: 1. תקנות בעניין עסקאו ת של תאגידים עירוניים: תיקון 14 לחוק חובת המכרזים, שפורסם בנובמבר 2002 , קבעשחוק חובת המכרזים חל על תאגיד מקומי, אך החלתו טעונה התקנת תקנות בעניין עסקאות עם תאגיד מקומי. התקנות היו אמורות להיכנס לתוקף בתוך 90 יום מפרסום התיקון. עד מועד סיום הביקורת טרם הותקנו התקנות. להלן הפרטים: בתחילת שנת 2003 הגיש משרד הפנים טיוטת תקנות למשרדי הממשלה ולגופים רלוונטיים, לעיונם ולקבלת הערותיהם. בד בבד העביר המשרד גם תקנות בעניין מכרזים ברשויות המקומיות, כדי ליצור אחידות במערך הסדרת דיני המכרזים. א. נמצא כי תהליך ההתייעצות האמור נמשך כשנתיים. משרד הפנים לא תחם בזמן את המועד למתן התייחסות בנושא ולא קבע מסגרת זמן לשלב ההתייעצויות כדי לעמוד בלוחות הזמנים שקבע המחוקק. ב. טיוטה ראשונה של התקנות הועברה למחלקת חקיקת משנה בדצמבר 2004 .לאחר תהליך ארוך שארך כ -3.5 שנים של התייעצות ותיקון נוסחים, אושר נוסח התקנות ביוני 2008. .ג התקנות הועברו להתייעצות עם שר האוצר. אישורו לא התקבל באותה תקופה עקב סיום כהונתו. לאחר פיזור הכנסת ה-17, בפברואר2009 ,נדרש משרד הפנים לשוב ולבצע תיאום מול משרד האוצר בשל שינוי מקיף בתקנות חובת המכרזים התשנ"ג- 140 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 1993 ,)(החלות על גופים ציבוריים אחרים שנכנס לתוקפו בשנת 2009 ,ובמסגרתו בוצעו תיקונים נוספים בטיוטת התקנות. בפברואר 2011 שב ושלח שר הפנים את טיוטת התקנות לשר האוצר וביקש את אישורו לקיום חובת התייעצות עמו. רק ביוני 2011 .התקבל אישורו של שר האוצר משרד האוצר כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 כי פרק הזמן עד למתן אישור שר האוצר נוצל "להטמיע שורה ארוכה של הערות של משרד האוצר שביקשו לצמצם את החשש לפגיעה בעקרונות העומדים ביסוד דיני מכרזים". ד. במאי 2010 התקבלה במשרד המשפטים שאילתה בנושא התקנות, שביקשה לדעת אם חלה התקדמות בעניינן. היועץ המשפטי של משרד הפנים השיב כי תהליך ההתייעצות טרם הסתיים בשל חילוקי דעות עם משרד האוצר. ה. באוגוסט 2011 שלח שר הפנים דאז את התקנות המוצעות לאישור ועדה בכנסת כנדרש בחוק. לבקשת שר הפנים, התקנות המוצעות הוחזרו אליו בינואר 2012 לעיון מחדש. רק באוגוסט 2012 שלח השר שנית את התקנות המוצעות לאישור הוועדה שדנה בהן בנובמבר 2012 ובינואר 2013. בסיום הדיוןהשני הועלו התקנות להצבעת הוועדה, ולא נמצא להן רוב תומך. ו. בספטמבר 2011 הוגשה לבג"ץ26 עתירה שעניינה אי-התקנת התקנות כנדרש לפי חוק חובת המכרזים. העותרת טענה כי עקב אי-התקנתן כאמור "רשויות מקומיות רבות ממשיכות להתחמק מחובת המכרז הסטטוטורית החלה עליהן, באמצעות הפניית התקשרויות לתאגידים ה עירוניים שבשליטתן. פתח מילוט זה, שהמחוקק ביקש לחסום, נותר פתוח לרווחה עקב מחדלו המתמשך של שר הפנים". בינואר 2013 נמחקה העתירה לנוכח תגובת המדינה , ולפיה יש התקדמות בתהליך. בג"ץ העיר בשולי הדברים כי "יש לקוות שתהליך התקנת התקנות לא יימשך יתר על המידה". בפסק דין אחר של בג"ץ27 נכתב כי "בטרם חתימה נציין בצער, כי חוק חובת המכרזים (תיקון מס' 14) תשס"ג-2002 , לא מומש עד היום. החוק שוכב למעצבה ונמסר כי תקנות מצויות על האבניים בועדה בכנסת". ז. בינואר 2013 אישרה הוועדה, לבקשת אחד מחבריה, רביזיה לשינוי נוסח טיוטת התקנות שהגיש שר הפנים. בתום הדיון אמר נציג משרד המשפטים כי יש קושי מהבחינה המשפטית לאשר את הנוסח החדש של התקנות. לאחר כחודש שלחה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ) מכתב לשר הפנים, ובו כתבה כי לדעת היועץ המשפטי לממשלה קיים קושי, מהבחינה המשפטית, לחתום על הנוסח שאישרה הוועדה ופירטה את השינויים המעוררים קושי כאמור. המשנה ביקשה מהשר ש"לא לחתום על הנוסח שהועבר מאת הכנסת, טרם יאושר נוסח מתוקן, כנדרש". במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014, כ-12 שנים אחרי שפורסם התיקון לחוק, טרם הותקנו התקנות שתכליתן החלת מכלול די ני המכרזים על תאגידים עירוניים ומניעת התקשרויות שאינן עומדות בדרישות חוק חובת המכרזים והתקנות על פיו. זאת אף שבחוק נקבע שהתקנות יותקנו בתוך 90 יום מיום פרסום התיקון לחוק, דהיינו בפברואר 2003 . .__________________ .26 בג"ץ6603/11 ארגון אמון הציבור נ' שר הפנים (3.1.13.) 27 עע"ם 7141/12 'אבני הרצוג שועלי אלגז את גורביץ ושות' נ יפה נוף תחבורה (7.10.13). הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 141 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 אמנם כפתרון זמני לבעיית היעדרן של נורמות מחייבות בתחום זה נקבעו הנחיות בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים28, שקבעו בין היתר כי יחולו על התאגיד המקומי דיני המכרזים החלים על הרשויות המקומיות, בשינויים המתבקשים . יצוין כי במשך השנים השיגו תאגידים עירוניים על חובתם לפעול על פי חוזרי מנכ"ל של משרד הפנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנחיות פנימיות פותחות, בין היתר, צוהר לאי- שוויון ולחוסר ודאות ואינן תחליף מלא להתקנת התקנות. עוד יוער שגם אם התמשך תהליך התקנת התקנות בשל מורכבותן ובשל ההתייעצויות שנדרשו עם גורמים רבים הנוגעים בדבר, עדיין יש פגם בכך שהדבר נמשך שנים כה רבות. יוער כי בספטמבר 2007 התקבל בלשכת היועץ המשפטי לממשלה דאז מכתב בנושא התקנות משופט בית המשפט העליון דאז, ובו צוין כי בעקבות אי-התקנת התקנות טרם נכנס התיקון לתוקפו . מלבד השפעתה של עובדה זו על הדין המהותי, יכולה להיות לה נפקות אף בהיבט הסמכות של בתי המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות שעניינן מכרזים של תאגיד מקומי. הוא הוסיף כי בנסיבות הקיימות נוצר בלבול בנושא תוקפו של התיקון: בחלק מהמקורות המשפטיים נזכר נוסח החוק לאחר התיקון, אף שהתיקון טרם נכנס לתוקף. עוד יוער כי בדצמבר 2012 העיר משרד מבקר המדינה למשרד הפנים כי "הוא רואה בחומרה רבה את העיכוב של כעשר שנים בפרסום התקנות המחייבות, וכי עליו להשלים בהקדם את פרסום התקנות בעניין חובת המכרזים"29. אולם גם לאחר דוח הביקורת לא הושלם תהליך התקנת התקנות. בתשובה על השאלון כתב היועץ המשפטי של משרד הפנים כי התקנת התקנות התעכבה מכמה סיבות, ובכללן אי-הצלחת המשרד לקדם הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות שנועדה לאפשר את החלת דיני המכרזים במתכונת המוצעת גם על עיריות כדי ליצור אחידות. משרד הפנים כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי קיים קושי בבדיקת מכלול הטיפול בתקנות האמורות מפני שמדובר בתקופה של למעלה מעשור. המשרד הוסיף כי "יש לראות את משך הזמן הממושך של העיכובים - למרות היותו לא מבוטל - על רקע מכלול הפעולות שננקטו על ידי המשרד כחלק מתהליך אסדרה כולל של התקשרויות בשלטון המקומי ובין היתר בשים לב לעובדה שהמשרד פעל פעמיים במהלך התקופה לבחינת שינו יים נדרשים בחקיקה ראשית כדי לאפשר השלמה של אסדרת הנושא בכללותו בראיה כוללת". המשרד הוסיף כי בישיבה שהתקיימה במשרד המשפטים בנובמבר 2014 סוכם כי יוקם צוות מקצועי שינסה להצר את תחומי המחלוקת, ויאפשר להגיע להסכמות בנושא שישמשו בסיס לנוסח מוסכם לתקנות, ויהיו חברים בו נציגים .__________________ .28 חוזר5/2004 ולפיו אישור השר להקמת חברות עירוניות מותנה, בין היתר, בכך שבתקנון ההתאגדות שלהן תהיה הוראה בדבר חובת פרסום מכרז. כמו כן בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/2011 קובצו ההנחיות הכלליות העיקריות הנוגעות לפעילותה של רשות מקומית באמצעות תאגיד עירוני, ונקבע בו כי בכל הנוגע לחובת התאגיד לקיים מכרזים יחולו על תאגיד עירוני חוק חובת המכרזים והתקנות שיותקנו מכוחו, עם התקנתן. 29 ראו מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנים 2012-2011 , בפרק"אסדרת התאגידים העירוניים בשלטון המקומי והפיקוח עליהם", עמ' 110-67. 142 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ממשרדי הפנים, המשפטים והאוצר, וכן נציגי השלטון המקומי ואיגוד התאגידים העירוניים. הטיפול המתמשך בהתקנת תקנות אלה, אשר חרג במידה ניכרת מלוח הזמנים שנקבע בחוק, מקשה להחיל על התאגיד ים העירוניים את מלוא הנורמות הכלולות בחוק חובת המכרזים, המחייבות להתקשר בחוזה לביצוע עסקה או עבודה רק באמצעות מכרז פומבי. מטרת תקנות אלה היא שמירה על טוהר מידות, על שוויון הזדמנויות, על תחרות הוגנת ועל יתרון כלכלי לעורך המכרז. כל אלה נפגעים מאי-התקנת התקנות. בנסיבות האמורות שוררת עמימות בנוגע להסדרים המדויקים החלים על תאגידים אלה, ודבר המחוקק אינו נאכף ואינו מיושם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לפעול בדחיפות כדי להביא ליישומן המהיר של הוראות הדין שנקבעו בחוק חובת המכרזים ולהתקנת תקנות כנדרש וכמובטח. 2. תקנות העוסקות בנגישות של אנשים עם מוגבלות : בשנת 1998 התקבל בכנסת חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, שמטרתו לאפשר לאנשים אלה להשתתף באופן שוויוני ופעיל בחברה תוך כדי סיפוק צרכיהם המיוחדים, באופן שיאפשר עצמאות מרבית, פרטיות ומילוי הזכות החוקתית לכבוד, לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. במרץ 2005 התקבל תיקון לחוק השוויון30 , שהוסיף פרק המסדיר את נושא איסור ההפליה לרעה של אנשים עם מוגבלות והנגשת מקומות ציבוריים ושירותים ציבוריים במדינת ישראל לאוכלוסייה זו, כגון: תחבורה ציבורית, מבני ציבור, משרדי ממשלה, בתי קולנוע, מסעדות, מוזאונים ושירותי בריאות. בדברי ההסבר לתיקון האמור נכתב כי "נגישות לסביבתו של האדם היא בעבורו מפתח אמיתי לשילוב אמיתי בחברה ולשוויון הזדמנויות. בראש ובראשונה בעבור האדם עם המוגבלות עצמו. הנגישות נחוצה להשתתפותו במגוון הפעילויות בחברה ככל אדם אחר. אולם לנגישות פן חשוב נוסף, והוא 'הניראות' של אנשים עם מוגבלות בחברה. עצם נוכחותם של אנשים עם מוגבלות בקהילה מביא לכך שילדים כמבוגרים פוגשים ציבור זה ברמה החברתית המיידית... מן המפורסמות הוא כי נושא הנגישות בישראל מוזנח באופן בולט, לגבי כלל המוגבלויות - פיסיות, חושיות, שכליות, נפשיות. ידוע לכל כי התחבורה הציבורית בישראל אינה נגישה לאנשים עם מוגבלות - הסדר בתחום זה עוגן בחוק". בתיקון לחוק משנת 2005 נדרשו שמונה משרדי ממשלה שונים להתקין תקנות ונקבע כי על המשרדים להגיש את התקנות לאישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת (להלן - ועדת העבודה) עד 1.5.06, והוועדה תאשרן עד1.11.06. בלוח להלן פרטים על התקנות וסטטוס הטיפול בהן במועד סיום הביקורת, באוגוסט 2014: . לוח2 . תקנות מכוח חוק השוויון, אוגוסט 2014 .נושא התקנות המשרד .האחראי סטטוס .נגישות למקלטים: משרד הביטחון . מפרטים לבניית מקלטים  הוגש לוועדה .__________________ .30 'חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (תיקון מס2), התשס"ה-2005, פורסם ב-7.4.05 . ס"ח 288. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 143 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 נושא התקנות המשרד .האחראי סטטוס . התאמות נגישות במקלטים  הוגש לוועדה .נגישות שירותי חירום והתגוננות אזרחית משרד הביטחון  הוגש לוועדה .נגישות שירותי שעת חירום רחבים: משרד הביטחון . מאגר מידע לצורך שעת חירום  הוגש לוועדה . נגישות מסגרות לאנשים עם מוגבלות לשעת .חירום  הוגש לוועדה . נגישות שירותי בריאות בקהילה בשעת .חירום  טרם הוגש לוועדה . פינוי אוכלוסייה בשעת חירום  טרם הוגש לוועדה . נגישות אספקת צרכים קיומיים בשעת .חירום המסופקים לכלל האוכלוסייה  טרם הוגש לוועדה . נגישות שירותים חיוניים אחרים המסופקים .בשעת חירום  טרם הוגש לוועדה .נגישות שירותי בריאות ומקום קיים משרד הבריאות  הוגש לוועדה .התאמות נגישות במוסד חינוך קיים משרד החינוך  פורסם ב-27.9.11 .נגישות השכלה גבוהה ומוסדות על-תיכוניים משרד החינוך  הוגש לוועדה .נגישות חינוך פרטני לתלמיד ולהורה משרד החינוך  טרם הוגש בשנית* לוועדה .נגישות מוסדות על-תיכוניים להשכלה תורנית .או דתית משרד החינוך  הוגש לוועדה .מורשים לנגישות השירות משרד הכלכלה  פורסם ב-11.2.07 .מורשים לנגישות מבנים, תשתיות וסביבה משרד הכלכלה  פורסם ב-11.2.07 .נגישות מוסדות להכשרה מקצועית ושירותי .הכשרה מקצועית משרד הכלכלה  הוגש לוועדה .התאמות נגישות לאתר משרד המשפטים  פורסם ב-21.9.08 .התאמות נגישות למקום ציבורי שהוא בניין .קיים משרד המשפטים  פורסם ב-22.12.11 .התאמות נגישות לשירות משרד המשפטים  פורסם ב-25.4.13 .מתן יחס שונה בחוזה ביטוח - הקמת ועדת .תלונות משרד המשפטים  פורסם ב-27.3.12 .התאמות נגישות למקום ציבורי שאינו בניין משרד המשפטים  פורסם ב-11.11.13 .תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו .ואגרות)(תיקון מס' 2): משרד הפנים . פרק א' העוסק בבניין ציבורי  פורסם ב-8.3.09 . פרק ב' העוסק בנגישות מבני מגורים חדשים  פורסם ב-7.3.10 . נגישות מוסדות חינוך חדשים  טרם הוגש לוועדה .נגישות דרכים משרד הפנים  הוגש לוועדה .הנחה באגרת רישיון להפעלת מונית נגישה משרד התחבורה  פורסם ב-17.2.14 .נגישות רכב השכרה ואוטובוסים משרד התחבורה  פורסם ב-20.11.12 144 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 נושא התקנות המשרד .האחראי סטטוס .נגישות חושית לאוטובוסים בין-עירוניים משרד התחבורה  טרם הוגשלוועדה .נגישות לשירותי בזק ולמתקני בזק משרד התקשורת  פורסם ב-25.1.09 . * התקנות הוגשו לוועדה בשנת2011 ., והוועדה לא אישרה את נוסח התקנות .מהלוח עולה כי במועד הביקורת, תשע שנים לאחר קבלת התיקון לחוק ושמונה שנים לאחר המועד שנקבע לסיום התקנתן של התקנות מכוחו, הושלמה התקנתן של כמחצית מהתקנות בלבד. להלן הפרטים: א. בחודשים מאי-יולי 2005 פנתה נציבות שוויון לאנשים עם מוגבלות (להלן- נציבות השוויון) אל משרדי הממשלה המופקדים על התקנת התקנות מכוח חוק השוויון, ופירטה את החובות שהוטלו על משרדים אלה במסגרת החוק. נציבות השוויון הוסיפה כי "עקב מורכבותה של חקיקת משנה זו, הן מבחינת תוכנה והן מבחינת הליכי אישורה, מן הראוי להתחיל במלאכת ההתקנה בהקדם על מנת לעמוד בחובות שקבע התיקון לחוק. בין היתר קובע החוק קיומה של חובת התייעצות בנציבות ובארגונים בהתקנת תקנות". הנציבות ביקשה לקבל את פרטי הגורם האחראי לטיפול בתקנות, "על מנת שנוכל לסייע בידו במהלך חשוב זה". ב. בדצמבר 2007 פנה יו"ר ועדת המשנה ליישום חוק השוויון בכנסת ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה להתערב בנושא ולנקוט את הצעדים הנדרשים לכך שמש רדי הממשלה יעמדו בדרישות חוק השוויון. באותו חודש פנתה היועצת המשפטית של נציבות השוויון אל היועץ המשפטי לממשלה וציינה כי אף שכבר עבר המועד הקבוע בחוק להתקנת התקנות, טרם הסתיים תהליך ניסוח התקנות ואין התקדמות של ממש בהתקנתן. היא הוסיפה כי אמנם מדובר בתקנות העוסקות בנושאים מורכבים, אך "לפחות בחלק מהמקרים מדובר בעיכוב שאינו נובע ממורכבות התקנות אלא מהיעדר פעילות בתחום". היא הוסיפה כי יישום החוק מותנה בהתקנת תקנות מכוחו, וכי האיחור בהתקנתן אינו רק הפרה של הוראות החוק אלא שהוא שם לאל את כוונת המחוקק להביא לקידום זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות ולאפשר להם נגישות לכלל החברה. ג. בינואר 2008 פנה היועץ המשפטי לממשלה אל שרי הממשלה הנוגעים בדבר וביקשם כי הכנת התקנות תושלם ללא דיחוי נוסף, וציין כי "מאחר שיישום החוק מותנה בהתקנת התקנות, הרי שהאיחור בהתקנת התקנות מסכל את מטרת החוק לקידום זכויות אנשים עם מוגבלות". הביקורת העלתה שגם לאחר התערבות היועץ המשפטי לממשלה למען קידום הנושא השתהה הטיפול בהכנת התקנות, אף שבהיעדרן אי-אפשר להגשים את מטרת החוק במלואה. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 145 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ד. ביוני 2008 , ארגונים המקדמים את זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות הגישו לבית המשפט העליון עתירה נגד שרי הממשלה הנוגעים בדבר ולפיה הם לא מילאו את חובותיהם להתקנת תקנות מכוח חוק השוויון31. (1) בדיון מאפריל2011 קבע בג"ץ כי תינתן למשרדי הממשלה המופקדים על הנושא ארכה בת שישה חודשים להשלמת התקנת התקנות ולאישורן, וכי מדי חודשיים תוגש לו הודעת עדכון מטעם הממשלה והכנסת בדבר התקדמות הטיפול במכלול התקנות. בג"ץ הוסיף כי "אנו סמוכים ובטוחים שכל המעורבים יעשו ככל שניתן להשלמת התהליך מתוך הכרה בחשיבותו הגדולה לאנשים עם מוגבלויות". (2) בפברואר2012 ניתן פסק דין חלקי, ולפיו בהסכמת הצדדים לעתירה ניתן צו מוחלט המורה לשרים הרלוונטיים להעביר לאישור ועדת הכנסת את נוסח התקנות שעליהם להתקין בחודשים מרץ-אוקטובר 2012 (המועדים שפורטו בהודעת המדינה). (3) גם במועדים אלה לא הועבר נוסח התקנות לאישור ועדת הכנסת, שלא לפי פסק הדין החלקי האמור . העיכוב הביא לכך שבדיון מאוקטובר 2013 עמד בג"ץ על כך ש"המחוקק קבע את חודש נובמבר 2006 כמועד לסיום התקנת התקנות... המצב שנוצר, בו התקנות עדיין לא הותקנו, אינו מכבד לא את הממשלה ולא את הכנסת, שחוקקה את החוק". (4) במאי2012 החליט בג"ץ להותיר את העתירה תלויה ועומדת, מתוך דרישה לעדכון בית המשפט "באופן שיאיץ ככל הניתן את הטיפול בתקנות חשובות אלה, בחינת 'שמרטף' לרשויות". (5) ביוני2014 נמסרה לבג"ץ הודעה מעדכנת מטעם שרי הממשלה, ולפיה טרם הועברו לטיפול הוועדה בשנית שני קובצי תקנות, בשל הליכי עבודה בין- משרדיים שטרם הושלמו: תקנות בעניין נגישות פרטנית להורה ולתלמיד; ותקנות בעניין נגישות אוטובוסים בין -עירוניים. באותו מועד הגיש מנכ"ל משרד הביטחון לבג"ץ בקשה לדחות לראשית פברואר 2015 את מועד העברת התקנות שבאחריות משרד הביטחון, זאת בשל מורכבות התקנות. משרד הכלכלה מסר בתשובתו מדצמבר 2014 למשרד מבקר המדינה כי תקנות בנושא נגישות מוסדות הכשרה מקצועית אושרו בוועדה באוקטובר 2014 והועברו לפרסום ברשומות. משרד הפנים מסר בתשובתו כי תקנות נגישות דרכים ותקנות נגישות מוסדות חינוך חדשים הונחו על שולחן הוועדה בפעם השנייה 32 , לאחר חילופי השרים הנוגעים בדבר, בדצמבר 2013 , וכי הדיון האחרון בעניינן התקיים ביולי 2014. משרד הפנים כתב כי "יש לראות את הדברים ואת הטענות כלפי משרד הפנים בהקשר זה, למורכבות במנגנונים שקבע המחוקק ושהשלמתם אינה נמצאת במסגרת שליטתו". המשרד טען כי קידום חקיקת משנה בנסיבות המחייבות התייעצות וקבלת אישורים מכמה שרים, אישור ועדה של הכנסת וכן התייעצות ותיאום עם גופים .__________________ .31 בג"ץ5833/08 עמותת נגישות ישראל נ' שר התחבורה ואח' (העתירה עדיין תלויה ועומדת). 32 תקנות נגישות דרכים הוגשו לוועדה בפעם הראשונה ב-1.5.12 ותקנות נגישות מוסדות חינוך חדשים הוגשו ב-28.2.12. 146 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 שונים הוא מורכב וקשה. עוד הוסיף כי "יש ליתן את הדעת כי בכל מקרה של חילופי שרים, הננו נדרשים לשוב ולהתחיל את ההליכים הנדרשים פעם ואף פעמיים ולבצע תהליכי תיאום, אישור והתייעצות מחדש עם השרים שנכנסו לכהונתם לאחר השלמת ההליכים עם השרים שקדמו להם". ה. בנציבות השוויון התקבלו תלונות רבות על היעדר נגישות שמקורו באי-התקנת תקנות, ובהן לדוגמה תלונות על היעדר חניות נגישות לנכים ביישובים ברחבי הארץ, סוגיה שאמורה להיות מוסדרת בתקנות נגישות דרכים שטרם הותקנו; תלונות של סטודנטים הזקוקים להתאמות במבחנים במוסדות להשכלה גבוהה, נושא שאמור להיות מוסדר בתקנות נגישות השכלה גבוהה; תלונה של אם לילדה נכה המתניידת בכיסא גלגלים בנוגע לרופאת ילדים שמרפאתה נמצאת במקלט לא נגיש; תלונה מאב של ילדה לקוית שמיעה, שבספטמבר 2014 עלתה לכיתה א', שנדחתה בקשתו שבתו תלמד בכיתת שמע בשל בעיה תקציבית אף שהחוק מחייב הנגשת כיתות לילדים לקויי שמיעה כדי שיוכלו להשתלב במסגרת רגילה. חוק השוויון לאנשים עם מוגבלות מבטא את מחויבותה של המדינה לזכויותיהם של אנשים עם מוגבלות. מטרת חוק השוויון היא לעגן את זכותו של כל אדם עם מוגבלות להשתתפות שוויונית ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, בלא שיוצבו בפניו מכשולים פי זיים או מנטליים. הזכות לנגישות מלאה היא גם תנאי להבטחת זכויות אחרות של אנשים עם מוגבלות. למשל, אם בית הספר נגיש לילד עם מוגבלות, זכותו של הילד לחינוך, שעליה מגנה האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד 33 יחד עם האמנה בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות34 , .מובטחת משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-התקנת חלק מהתקנות אינה מאפשרת את יישומו המלא של חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות. העיכוב המתמשך של המשרדים בקידום תהליך אישורן של התקנות, שחרג במידה ניכרת מלוח הזמנים שנקבע בחוק, פוגע ביכולת לקיים את מטרת החוק, שהיא, בין השאר, לספק באופן הולם את צרכיה המיוחדים של אוכלוס יית בעלי המוגבלות , באופן שיאפשר להם לחיות את חייהם בעצמאות מרבית, בפרטיות ובכבוד, תוך מיצוי מלוא יכולתם. 3. :תקנות להסדרת חינוך חינם לילדים חולים חוק חינוך חינם מעגן את הזכות לחינוך חינם של ילדים חולים כדי להבטיח כי לימודיהם לא ייפגעו בשל אשפוזם או בשל שהייה ממושכת בביתם בעקבות מחלה. החוק קובע כי שר החינוך, באישור שר הבריאות, יקבע הוראות בדבר הקמה והפעלה של מסגרת חינוכית בבית חולים, ממשלתי או פרטי, עבור ילדים מאושפזים. .__________________ .33 ישראל חתמה על האמנה בשנת 1990 ואשררה אותה בשנת1991. 34 ישראל חתמה על האמנה בשנת 2007 ואשררה אותה בשנת2012. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 147 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 אחר שנדחתה פעמיים כניסתו לתוקף של חוק חינוך חינם35 נקבע כי הוא יוחל בהדרגה בשנת הלימודים התשס"ו (ספטמבר 2005 - אוגוסט2006 ), ובלבד שתושלם החלתו לא יאוחר מתחילת שנת הלימודים התשס"ח (ספטמבר 2007 - אוגוסט2008.) במועד סיום הביקורת, יותר משמונה שנים לאחר המועד שנקבע להשלמת החלתו של חוק חינוך חינם, טרם הוסדרה בתקנות הפעלתן של המסגרות החינוכיות בבתי החולים. להלן הפרטים. הביקורת העלתה כי טיוטות נוסח תקנות חינוך חינם לילדים חולים קיבלו את אישורה העקרוני של יחידת חקיקת משנה כבר באוגוסט 2007 . כחודשיים לאחר מכן הגישה שרת החינוך דאז את טיוטת התקנות לאישור שר הבריאות דאז. אולם מחלוקת שהתגלעה בין המשרדים בנוגע למימון הוצאות ההפעלה השוטפות של המסגרת החינוכית בבתי החולים, הכוללות, בין היתר, הוצאות על תחזוקת המבנה (ניקיון, שיפוצים וכו') והציוד המתכלה בכיתות (מחשבים, ציוד הוראה, ריהוט וכו'), עיכבה את התקנת התקנות. מהמסמכים שעמדו לרשות הביקורת עולה כי משנת 2008 ועד מועד סיום הביקורת התקיימה חלופת מכתבים ענפה בין הלשכות המשפטיות של המשרדים, ואף התקיימו דיונים בהשתתפות מנכ"לי המשרדים דאז ובעלי תפקידים נוספים. עם זאת לא נמצא פתרון לסוגיית תקצוב הקמתם של המרחב החינוכי והקצאת המקום לפעילות בתוך חלק מבתי החולים . גם בסוגיית מקור המימון להפעלת המסגרות החינוכיות בבתי החולים הממשלתיים והפרטיים טרם נמצא מענה. גם בישיבה משותפת של ועדת החינוך, התרבות והספורט והוועדה לזכויות הילד בכנסת בנושא "יישום חוק חינוך חינם לילדים חולים, התש ס"א-2001", שהתקיימה ביולי 2014, אמר יו"ר ועדת החינוך "נדהמתי לשמוע שהחוק שחוקק לפני 13 שנה לא יושם עד היום כי לא נקבעו לו תקנות". יצוין כי במרבית בתי החולים בארץ יש מסגרת חינוכית המעניקה שירותי חינוך עבור ילדים מאושפזים , וכי משרד החינוך מתקצב חלק מעלויות ה תפעול של המערכת החינוכית. משרדי הבריאות והחינוך מסרו בתשובתם כי בנובמבר 2014 התקיים דיון בנושא התקנות בין מנכ"לי המשרדים ובו נידונו הסוגיות שנוגעות להתקנת התקנות האמורות. בדיון סוכם כי המנכ"לים יפנו במשותף למנכ"ל משרד הפנים במטרה לבדוק את סוגיית השתתפותן של הרשויות המקומיות לתקצוב תחזוקת המבנים למסגרות החינוך במתחמי בתי החולים. משרד מבקר המדינה מעיר כי השלמת תהליך התקנתן של התקנות מכוח חוק חינוך חינם תסייע במתן שירותי חינוך הולמים לילדים המאושפזים בבית החולים או לילדים חולים על פי הגדרתם בחוק, וכן בהגנה על זכותם היסודית להתקיים בכבוד ולרכוש חינוך, בהתחשב בצרכיהם המיוחדים. .__________________ .35 בפעם הראשונה נדחההחוק במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 2001 ,))(תיקון, ביטול והתליה של חקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות התשס"א-2001 . בפעם השנייה נדחהבמסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002 ), התשס"ב-2002. 148 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 נוכח העובדה שהתקנת התקנות מכוחו של חוק חינוך חינם מתעכבת זמן רב לאחר המועד שנקבע להשלמת החלתו של החוק, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולמשרד החינוך שעליהם לפעול באופן נמרץ ליישום הוראות החוק וליישוב המחלוקות ביניהם. אם לא יושגו הסכמות ביניהם, עליהם להסתייע בפתרון המחלוקת במערכות הממשלתיות הקיימות36 . .התייעצות בין-משרדית כגורם מעכב בהתקנת תקנות .לעתים נקבע בחוק מסוים כי שני שרים יחד ממונים על ביצועו ועל התקנת תקנות מכוחו. לעתים מחייב החוק במפורש את שיתופו של משרד אחר בהתקנת התקנות, אם באמצעות התייעצות עמו ואם באמצעות החובה לקבל את הסכמתו לנוסח התקנות המוצע. אם החוק מתנה את התקנת התקנות בהתייעצות עם המשרד האמור או בקבלת הסכמתו כאמור, אי -קיום חובה זו עלול להביא לפסילת התקנות. בהנחיית היועמ"ש נכתב כי הניסיון מלמד שהסדר ולפיו הסמכות להתקין תקנות מוקנית לשני שרים או מוקנית רק לשר אחד בהסכמתו של השר השני עלול לגרום לקשיים ביישום החוק ולעתים אף לסיכולו. לפיכך ההנחיה לנַסָּחִים היא כי גם אם נושא התקנות נוגע לשני משרדים, רצוי להפקיד את הסמכות להתקין תקנות בידי שר אחד שעיקר האחריות של התקנות נמצא בתחום סמכותו. אלא אם כן יש צורך ברור להקנות סמכות לשני שרים יחד. כדי לאפשר לשר הנוסף לתת ביטוי לעניין שיש לו בנושא אפשר להתנות את התקנת התקנות בהתייעצות עמו. בג"ץ קבע כי חובת ההתייעצות הקבועה בחוק מחייבת ״התייעצות ממשית״37, דהיינו על הגורם המתייעץ להקשיב לעצה ״בלב פתוח ובנפש חפצה״38, אף כיחובת ההתייעצות אינה מחייבת קבלת העצה במלואה וכמות שהיא. 1. מהתשובות על השאלונים עולה כיאחת הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת תקנות היא הקושי ביישום חובת ההתייעצות והשיתוף הבין-משרדי, ואכן בכ- 56% מ-133 .התקנות שטרם הותקנו נקבעה חובת התייעצות עם משרד נוסף המשרד להגנת הסביבה ציין כי לעתים התקנת התקנות מתעכבת בשל התנגדות גורמים מקצועיים במשרדי ממשלה אחרים לעצם התקנת התקנות. המשרד הביא שתי דוגמאות לכך: "תקנות בנושאי התייעלות אנרגטית מכוח חוק אוויר נקי - משרד התשתיות האנרגיה והמים התנגד להתקנת התקנות על ידי המשרד ודרש לקדם תקנות אחרות בנושא מכוח סמכויותיו. לאור המחלוקת נזנח קידום התקנות. דוגמה שנייה - תקנות בנושא הפרדה באיסוף ומיחזור של פסולת פריקה ביולוגית, נתקלו בהתנגדות עזה של משרד הפנים. מאחר שהסכמת שר הפנים היא תנאי לפי חוק לקידום התקנות, הופסקה העבודה על קידום התקנות". .__________________ .36 במחלוקת משפטית הגורם בעל הסמכות הוא היועץ המשפטי לממשלה. חוק יסוד: הממשלה קובע את ראש הממשלה כמיישב מחלוקות בין-משרדיות. 37 בג"ץ384/66 'פוקסמן נ המפקח על תעבורה, פ"ד כ"א(2 )221 ,225 (1967.) 38 בג"ץ653/79 עזריאל נ' מנהל אגף הרישוי, משרד התחבורה, פ"ד לה(2 )85 ,96. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 149 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהתקנת תקנות דורשתפעולות תיאום רבות עם גורמים שונים מחוץ למשרד, משרד המשפטים נדרש ליצור מנגנון ליישוב חילוקי הדעות בין משרדי ממשלה לבעלי עניין שיתרום לקידום תהליך התקנת התקנות. ראוי שבמסגרתו ישתתפו כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יתקיים שיח פתוח בנוגע לכל הסוגיות השנויות במחלוקת, ייקבע לוח זמנים להשלמת התהליך וייקבעו פרקי זמן מרביים לקבלת תגובתם של משרדי ממשלה רלוונטיים לנוסח התקנות. 2. בהנחיית היועמ"ש נקבע כי גם בהיעדר הוראה בחוק המחייבת שיתוף בין -משרדי בהתקנת התקנות, לפי כללי מינהל תקין יש לקיים תיאום כזה. זאת, בין היתר, משום שתקנות שמתקין משרד אחד עשויות להשפיע על נושאים שבתחום אחריותו של משרד אחר. בשאלון נדרשו ה גופים הממשלתיים להשיב אם אירעו מקרים שבהם לפי כללי מינהל תקין נדרש תיאום עמם , אך הדבר לא בוצע. כמה מהם הלינו שאכן אירעו מקרים כאמור, ולהלן יובאו תשובותיהם. א. משרד הביטחון השיב כי היו מקרים שתקנות רלוונטיות למשרד "הגיעו לידיעתנו בעקיפין כאשר המשרד המתקין לא היה מודע להשלכה על משרדנו". ב. המשרד לאזרחים ותיקים השיב ש"המשרד לאזרחים ותיקים הוא משרד מטה. לא פעם חקיקת משנה בנושא שתחת אחריות משרד מסוים היא רלוונטית ביותר גם לציבור האזרחים הוותיקים ולפיכך גם למשרד לאזרחים ותיקים". כך למשל "תקנות תאגידי מים וביוב (אמות מידה ורשימת זכאים להפחתה בתשלום לשנת הכספים 2014 ), התשע"ד-2014 - נודע ]יועץ המשפטי של המשרד[לעל התקנות לאחר פרסום ידיעה בתקשורת כי שר האוצר אישר הטבות בתעריפ י המים לאזרחים ותיקים, ובעקבות זאת קיבלנו את טיוטת התקנות". ג. הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן השיבה כי "תחום הצרכנות הוא תחום כללי ונוגע גם בעבודתם של משרדי ממשלה אחרים המטפלים אף הם בהיבטים צרכנים ספציפיים מול המפוקחים שלהם. לפני מספר שנים יצא מכתב ממשרד המשפטים (לא כהנחית היועמ"ש) כי חובה במקרה זה להתייעץ עם הרשות, אבל זה לא עובד בפועל". היא הוסיפה כי " תיקונים ברישיונות של חברות התקשורת שיש בהם פן צרכני לא מועברים להתייעצות עימנו. ודאי שיש סתירות או כפילויות מול חוק הגנת הצרכן ותקנותיו". ד. משרד הכלכלה ציין בתש ובתו את ה" תחומים של קביעת חסמי סחר בתקנות טכניות". בעניין זה פנה היועמ"ש של משרד הכלכלה לכמה יועצים משפטיים וביקש מהם להעביר אליו כל טיוטה של תקנות או נוהל הכוללים הנחיות בעלות אופי טכני העשויים להשפיע על הסחר בטובין בין מדינות. הוא הסביר כי מינהל סחר חוץ במשרד הכלכלה אחראי לקשר עם ארגון הסחר העולמי, וכי מדינת ישראל מחויבת מכוח כללי ארגון הסחר העולמי למסור הודעות בנושא. ה. רשות המים כתבה כי " קיימות לא מעט מחלוקות עם המשרד להג"ס להגנת [ ]הסביבה בשל העיסוק בתחומים קרובים. חוסר תיאום עלול להביא עד כדי כפל רגולציה. נעשים מאמצים לעבוד בשיתוף פעולה, אך לא תמיד בהצלחה". 150 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 המשרד להגנת הסביבה כתב בתשובתו כי אכן קיימות מחלוקות מקצועיות וכשהן אינן מוכרעות בהסכמה, הן מובאות לדיון במשרד המשפטים. מן המקובץ עולה כי לעתים לא מתקיימת התייעצות בין-משרדית, ולעתים היא אינה מלאה ולכך יש השפעה גם על טיבן של התקנות ועל אופן יישומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנת תקנות ללא תיאום עם המשרדים הרלוונטיים פוגעת ביכולת לגבש את התקנות המיטביות מתוך קבלת מלוא המידע ושקילת כל השיקולים הראויים לבחינה לפני קביעת הנורמות המחייבות. 3. יישומה של חובת ההיוועצות עשוי לעתים להיות מורכב ומסורבל ולחייב פעולה בשיתוף משרדים רבים. ועדות הכנסת יכולות לסייע במקרים כאלה ולזרז את תהליך ההתקנה של התקנות, כפי שעולה מן הדוגמה שלהלן. ביולי 2011 דנה ועדת העבודה בהצעה לסדר היום (דיון מהיר) בעניין אי-יישום תקנות חוק האזרחים הותיקים, התש"ן-1989 שהגישו כמה חברי כנסת. לפיהחוק יש להתקין תקנות שישוו את ההטבות של אזרח ותיק המקבל קצבת זקנה לנכה לאלה של אזרח ותיק המקבל קצבה לפי חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 . עוד נקבע בחוק שהתקנות יוגשו לוועדה עד סוף שנת 2010. בדיון הוועדה דיווח היועץ המשפטי של המשרד לאזרחים ותיקים כי משרדו הפיץ טיוטת תקנות לכל השרים הרלוונטיים, וכי ממתינים לאישורם. יו"ר הוועדה סיכם את הדיון ודרש "להניח את התקנות כמות שהן, על שולחן הועדה, בין אם הן עם הסכמת השרים ובין אם לאו. ככל שלא תהיינה הסכמות של שרים, הם יסבירו לנו למה הם מתנגדים, אנחנו נפרסם את הסיבות שלהם להתנגדות וכל אזרח במדינה ידע שהוא לא מקבל את מה שהוא לא מקבל בגלל שר מסוים". בסופו של דבר הותקנו התקנות ופורסמו ברשומות בסוף דצמבר 2011. האמור לעיל מלמד שחובת ההתייעצות הבין -משרדית גורמת לעתי ם לעיכוב בתהליך התקנת התקנות. במקרה זה נקטה ועדת העבודה יזמה והאיצה את התהליך. לדעת משרד מבקר המדינה כדי להימנע מהישנותם של עיכובים בהליכי התקנת תקנות הדורשות תיאום והתייעצות בין-משרדית נדרש משרד המשפטים להנחות את הגופים הממשלתיים כי בין שהם מסכימים להצעו ת התקנות המוגשות להתייחסותם ובין לאו, עליהם להגיב עליהן בתוך פרק זמן ראוי ולרענן את ההוראות הנוגעות למנגנונים ליישוב מחלוקות. .התייחסות בדוחות מבקר המדינה לאי-התקנת תקנות .1. משרד מבקר המדינה עסק במשך השנים, במסגרת דוחות שפרסם, בנושא אי-התקנת תקנות במשרדי הממשלה במגוון תחומים. בדיקת מעקב אחר הממצאים שהועלו בחלק מהדוחות שפורסמו בשנים האחרונות הצביעה על כך שחלק ניכר מהתקנות טרם הותקנו. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 151 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בלוח שלהלן סקירה מרוכזת של הדוחות האמורים וסטטוס התקנת התקנות נכון לאוגוסט 2014: 152 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 לוח 3 .אזכורים של אי-התקנת תקנות בדוחות מבק ר המדינה .הגוף .המבוקר מסגרת פרסום החיקוק נושא התקנות סטטוס .משרד .החקלאות דוח שנתי 64 ג לשנת .2013: . הפרק בנושא "פיקוח .על מוצרי מזון מן .החי" חוק צער בעלי .חיים (הגנה על .בעלי חיים), .התשנ"ד-1994 1 . תנאי החזקה של .חזירים במכלאות .2 . תנאי החזקה של .תרנגולות מטילות .3 . דרכים להמתת .אפרוחים 1 . נקבעו .הנחיות .2. טרם הותקנו . .3 . טרם .הותקנו .המשרד .לביטחון .הפנים דוח שנתי 64ג לשנת .2013: הפרק בנושא ."היבטים בשיקום .אסירים" פקודת בתי .נוסח [ הסוהר ., ]חדש .התשל"ו-1971 התנאים לשילוב אסירים .בפעילויות השיקום טרם הותקנו .משרד .החינוך דוחות על הביקורת .בשלטון המקומי .לשנת 2013 : הפרק .בנושא "פעולות .הרשויות המקומיות .להנגשת מבני ציבור .ומוסדות חינוך לבעלי .מוגבלויות פיזיות" חוק שוויון .זכויות לאנשים .עם מוגבלות, .התשנ"ח-1998 תקנות להסדרת נגישות .פרטנית לתלמיד עם .מוגבלות ולהורה עם .מוגבלות למוסד חינוך או .גן ילדים ולשירותי החינוך .שהם נותנים טרם הותקנו .משרד .האנרגיה .והמים דוח 64 א לשנת .2013 : הפרק בנושא ."בטיחות מערך הגז .הפחמימני המעובה" חוק הגז .(בטיחות .ורישוי), .התשמ"ט- .1989 1 . רישוי ספקי הגז .2 . רישוי מתקנים כמו .מתקנים למילוי גז .ולמילוי תחנות דלק בגז .פחמימני מעובה 1. טרם הותקנו .2 . טרם .הותקנו .משרד .החינוך .ומשרד .הכלכלה דוח שנתי 63 ג לשנת .2013: פרק המעקב .בנושא "הכשרה .מקצועית לנוער-קשרי .הגומלין בין משרד .החינוך ובין משרד .התעשייה, המסחר .והתעסוקה" חוק לימוד .חובה, התש"ט- .1949 קביעת התנאים להחלת .חוק חינוך חובה על .מסגרות החניכות (בתי .ספר מקצועיים- .טכנולוגיים) טרם הותקנו הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 153 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 הגוף .המבוקר מסגרת פרסום החיקוק נושא התקנות סטטוס .משרד .החינוך דוח שנתי 63ג לשנת .2013 : ." הפרק בנושאהטיפול .בליקויי למידה .במוסדות להשכלה .גבוהה" חוק זכויות .תלמידים עם .לקות למידה .במוסדות על- .תיכוניים, .התשס"ח- .2008 הוראות לשילוב של בעלי .לקויות למידה בלימודים .במוסדות על-תיכוניים, .ובכללם: התאמות .למועמדים ולתלמידים עם .לקות למידה; פעילות .תומכת לתלמידים עם לקות .זו; מרכז תמיכה שיש .להפעיל בכל מוסד על- .תיכוני לתלמידים עם לקות .זו בתיקון לחוק מ- .7.8.14 נקבעה .דחייה להתקנת .התקנות ולפיה .הן יוגשו .לאישור הוועדה .עד 1.12.14. . משרד ראש .הממשלה דוח שנתי 63 ג לשנת .2013: . פרק בנושא "פעולות .להנצחת נשיאים .וראשי ממשלה" חוק הנצחת .זכרם של נשיאי .ישראל וראשי .ממשלותיה, .התשמ"ו-1986 תקנות לביצוע החוק טרם הותקנו .משרד .המשפטים דוח 63 ג לשנת .2013: . מטלהבין-משרדית .בנושא "הביקורת .הפנימית במגזר .הציבורי" חוק הביקורת .הפנימית, .התשנ"ב-1992 תקנות המגדירות מהם .התקנים המקצועיים .המחייבים את המבקרים .הפנימיים טרם הותקנו .משרד .הפנים דוחות על הביקורת .בשלטון המקומי .לשנת 2010: . פרק בנושא ."הביקורת הפנימית .במגזר הציבור" פקודת העיריות .]נוסח חדש[ קביעת תקנים לעובדי .ביקורת בלשכת מבקר .העירייה טרם הותקנו .המשרד .לביטחון .פנים דוח ביקורת מדצמבר .2010 על השרפה .בכרמל - מחדלים, .כשלים ומסקנות. חוק שירותי .הכבאות, .התשי"ט-1959 תקנות בדבר מניעת שרפות .יער וחורש באתרים .המשמשים שטחי כינוס טרם הותקנו .משרד .התקשורת דוח שנתי 61 ב לשנת .2010: . פרק בנושא "היבטים .בפעילותה של הרשות .השנייה לטלוויזיה .ולרדיו" חוק הרשות .השניה .לטלויזיה ורדיו, .התש"ן-1990 תקנות לעניין שיעור הקנס .שיוטל על מי שהפר תנאים .מסוימים בכתב הזיכיון .לשידורים טרם הותקנו 154 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 הגוף .המבוקר מסגרת פרסום החיקוק נושא התקנות סטטוס .משרד .הבריאות דוח שנתי 61 ב לשנת .2010: . פרק בנושא "מניעת .השמנה" פקודת בריאות .הציבור (מזון) ., ]נוסח חדש[ .התשמ"ג-1983 . 1 . סימון תזונתי של .השומנים במזון .2 . סימון תזונתי של .הסוכרים במזון ארוז .מראש .3 . העשרה בוויטמינים .של קמח המיועד לאפיית .לחם לבן, לחם אחיד .וחלה 1 . הותקנו . .3. טרם הותקנו . .3 . טרם .הותקנו .חמישה משרדים התייחסו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה לתקנות שצוינו בלוח: משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הושלמה הכנתם של שלושת קובצי התקנות, כי תקנות החזקת חזירים אושרו בוועדת הכלכלה בתחילת דצמבר 2014 , וכי תקנות בדבר תרנגולות מטילות והמתת אפרוחים הוגשו לוועדת החינוך של הכנסת. לדברי משרד החקלאות, הוא יגיש את התקנות מחדש לכנסת הבאה לאחר הבחירות. משרד החינוך כתב בתשובתו כי תקנות נגישות פרטנית הוגשו לוועדה בשנת 2011 , אולם הוועדה לא אישרה את הנוסח שלהן. בשלהי שנת 2013 .נמסר נוסח תקנות חדש לשר האוצר לקבלת אישורו במסגרת זו נדרש משרד החינוך להכין הערכה תקציבית של עלות התקנת התקנות, והדיונים עם משרדי האוצר והמשפטים עדיין לא הסתיימו נוכח הקדמת הבחירות. משרד הכלכלה ומשרד החינוך חלוקים בדעתם בעניין הסמכות לפקח על מסגרות החניכות, והניסיונות להגיע להבנות ולהסכמות ביניהם לא צלחו. משרד ראש הממשלה כתב בתשובתו כי הוא "פועל לשם שינוי יסודי ומהותי של חוק ההנצחה, ועל כן אין מקום כעת להתקין תקנות מכוחו של החוק הקיים". משרד התקשורת כתב בתשובתו כי הוא בוחן אפשרות לתקן את חוק הרשות השנייה, כדי לעגן בו את סמכותה של הרשות השנייה לטלוויזיה ולר דיו להטיל עיצומים כספים בגין הפרת תנאי הזיכיון במסגרת אכיפה מינהלית. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את העובדה שהוראות המחוקק בדבר התקנת תקנות לא יושמו אף אחרי שנמתחה על כך ביקורת בדוחות משרד מבקר המדינה. לפיכך על המשרדים לטפל בכל ההיבטים הגורמים לעיכוב בהתקנת התקנות, ולפעול ללא שיהוי נוסף לתיקון הליקויים האמורים. 2. בתוקף תפקידו כנציב תלונות הציבור בירר מבקר המדינה תלונותהנוגעות לחקיקת משנה. להלן דוגמה על תלונה שפרטיה מלמדים על השלכות הנובעות מאי-התקנת תקנות. נקבע כי בסמכות העירייה להסדיר ולהקים גנים ומקומות ]נוסח חדש[ בפקודת העיריות מרגוע או נופש אחרים לשימוש הציבור, ובלבד שלא ייגבו דמי כניסה לאותם מקומות. ואולם רשאי השר להתיר לעירייה לגבות דמי כניסה למקומות כאמור במקרים חריגים, ולפי כללים שקבע באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת . בנציבות תלונות הציבור התקבלו תלונות מאזרחים, ולפיהן עיריות שונות גובות דמי כניסה לפארקים עירוניים, על אף האיסור שבחוק . הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 155 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 יצוין כי היועץ המשפטי של משרד הפנים ציין בשאלון, בין היתר, כי תהליך התקנת התקנות לפי החוק האמור החל כבר בשנת 2007 , כי חלק מהשרים שנדרשו לנושא לא ראו לנכון לקדם תקנות אלה, כי מדובר בתקנות הנוגעות למכלול משרדי ממשלה נוספים, וכי קשה להגיע לידי הסכמה בנושא על נוסח התקנות ותוכנן. לאחר בחינת התלונות קבעה הנציבות כי אין לגבות דמי כניסה לפארק עירוני כל עוד לא ניתן היתר לכך משר הפנים על פי כללים שקבע. להלן דוגמאות נוספות לתלונות של מתלוננים שנפגעו מאי-התקנת תקנות בתחומים שונים או מההשלכות של אי-התקנתן. א. בינואר 2014 התקבלהבנציבות תלונה של הורה לתלמידה הלומדת בבית ספר בטירת הכרמל שהלין על היעדר נגישות למבנה בית הספר, לשירותים ולמזכירות לבעלי מוגבלות ולהוריהם. בעקבות תהליך גישור שקיימה הנציבות הגיעו הצדדים להסכמות המסדירות את נגישות בית הספר לבת ולהוריה, אולם בירור התלונה העלה כי אף שהנושא אמור היה להיות מוסדר בתקנות בדבר נגישות פרטנית במוסדות חינוך לתלמיד ולהורה, כנדרש בחוק השוויון, טרם הותקנו התקנות. ב. במסגרת בירור תלונות על מטרדים הנגרמים ממעון חוסים שנפתח בבניין מגורים, הודיע משרד הרווחה לנציבות תלונות הציבור ביוני 2003 כי הקים ועדה לגיבוש הצעה לתקנות שמטרתן להסדיר את התנהלותו של האגף לטיפול באדם המפגר בנושא של סידור חוסים עם פיגור שכלי במעונות בדיור בקהילה. הנציבות עקבה אחר התקדמות תהליך התקנת התקנות האמורות במשך השנים. התברר כי משרד הרווחה אכן גיבש תקנות בנושא דרכי השמת חוסה במעונות בדיור בקהילה ותקנות בנושא דרישות הרישוי שחלות על מעונות שבדיור בקהילה. עם זאת בשנת 2009 ביקש האגף לטיפול באדם המפגר להשהות את הטיפול בתקנות בעקבות ארגון מחדש באגף וכדי להתאים את התקנות להחלטות בג"ץ שהתקבלו בשנים האחרונות ולהתפתחויות מקצועיות עדכניות. במועד סיום הביקורת טרם הותקנו התקנות. בתשובת משרד הרווחה והשירותים החברתיים למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 הוא הסביר כי כיום יש נהלים והנחיות המסדירים את הנושא. עוד הוסיף כי "בימים אלו נעשים מאמצים מוגברים להתאים טיוטת התקנות שהוכנה לשינויים המבוקשים". התקנת תקנות כנדרש בחוק המסמיך נועדה להגשים את רצון המחוקק, ומכאן שאי- התקנתן פוגעת בשלטון החוק, בעקרונות הדמוקרטיה ובציבור הרחב. פניותיהם של מתלוננים לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה מלמדות כי במקרים מסוימים אי-התקנת התקנות פוגעת במישרין בציבור. לפיכך על משרדי הממשלה 156 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ,לפעול במרץ וללא דיחוי כדי להביא להתקנת התקנות שבתחום אחריותם. כמו כן עליהם לפעול לתיקון הליקויים שהעלה מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור בדוחותיו ובתלונות שבירר. .הנחיות מינהליות פנימיות כחלופה להתקנת תקנות .הנחיות מינהליות הן נורמות כלליות שרשות מינהלית קובעת לעצמה כדי שידריכו אותה בהפעלת סמכויותיה. קביעתן אינה מחייבת הסמכה מ פורשת בחוק, ותוקפן המשפטי אינו מותנה בפרסום ברשומות. הרשות רשאית לסטות מה הנחיות במקרים חריגים המצדיקים זאת. בג"ץ39 :התייחס לנושא ההנחיות המינהליות ולהבחנה בינן ובין תקנות, וכתב"לכאורה, ניתן לטעון כי יצירת הנחיות מינהליות עלולה להוות עקיפה של כוונת המחוקק. במקום שהאינסטנציה המוסמכת על פי דין תיצור נורמות כלליות, במסגרת ובדרך שקבע המחוקק, יוצרת הרשות הנחיות מינהליות, לא פורמאליות, המשמשות אותה בפועל כתחליף לתקנות. טיעון כזה בדבר שלילת הסמכות של הרשות המינהלית להתקין הנחיות במקום תקנות עשוי לקבל משנה תוקף לאור פרשנותו של החוק המסמיך. אם החוק קובע כי רק פלוני, בעל תפקיד רם דרג, מוסמך להתקין תקנות, או שהתקנת התקנות דורשת את הסכמתו של בעל תפקיד נוסף על המתקין, הרי יצירת הנחיות מינהליות עשויה לסייע לרשות המינהלית לעקוף את כוונת המחוקק. הנורמות לפיהן נוהגת הרשות לא יהיו אלה הנקבעות על ידי הדרגים שהוסמכו ליצור נורמות כלליות, אלא על ידי דרגים אחרים"40. מהתשובות על השאלונים עולה כי חלק מהגופים הממשלתיים בחרו שלא להתקין תקנות כנדרש בחוק, ותחת זאת קבעו נהלים וחוזרי מנכ"ל המסדירים את הנושאים שהמחוקק קבע כי יוסדרו בתקנות. 1. להלן דוגמאות למקרים שדווחו בשאלונים שבהם הגופים הממשלתיים לא החלו כלל בהתקנת התקנות, והנהלים משמשים חלופה זמנית לתקנות. א. לפי סעיף 42 ב לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 ,שר הכלכלה "בהתייעצות עם נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ועם ארגונים העוסקים בקידום זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות ובאישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, יקבע כללים ויכין תכניות בדבר שילוב וקידום עניניהם של אנשים עם מוגבלות במקומות עבודה בדרך של התאמת השירותים הניתנים על ידי שירות התעסוקה לרבות התאמת מבחנים, הדרכת עובדי שירות התעסוקה, העסקת יועצי תעסוקה המתמחים בצורכיהם המיוחדים של אנשים עם מוגבלות וכן ליווי תהליך קליטתו של אדם עם מוגבלות במקום עבודה". שירות התעסוקה41 " טען במענה לשאלון כייש לתת את הדעת לכך שעניינו של סעיף 42 ב לחוק שירות התעסוקה בקביעת כללים ובהכנת תכניות ולא בהתקנת תקנות. אין .__________________ .39 בג"ץ 939/05 ברבי נ' שר התמ"ת (18.6.07.) 40 בג"ץ ציטט מספרו של יואב דותןהנחיות מנהליות 110-109 .)(תשנ"ו 41 תאגיד סטטוטורי הנתון לפיקוחו הכללי של שר הכלכלה. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 157 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 צריך לומר שבגדר המילים 'כללים או תכניות ' כלולים נוהלי עבודה או הנחיות מינהליות, ולאו דווקא תקנות, ולפיכך אין לקבוע שחובת השר מתמצית בהתקנת תקנות דווקא, או שאי התקנת תקנות מהווה הפרת חובה מצד הממשלה". הוא הוסיף כי בתקנון שירות התעסוקה נכללת תקנה מפורטת שעניינה בחינת המגבלות של דורשי עבודה בעלי מוגבלויות כדי שניתן יהיה לשלחם לעבודה המתאימה לצרכיהם. לטענתו הכללת נוהלי השירות במסגרת תקנות קשיחות תהיה מוטעית, שכן תקנות מעצם טיבן והגדרתן ימנעו שיקול דעת או חריגה במקרה הצורך, והצורך בעריכת שינויים בהן יהיה כרוך בתהליך ביורוקרטי מכביד. משרד הכלכלה טען כי פרשנות הסעיף המסמיך בחוק היא שמהות החובה היא להתקין תקנות, ואין די בכללים האמורים, בין היתר, מאחר שלשון החוק מחייבת לקבל את אישורה של ועדת העבודה של הכנסת לנוסח הכללים. בהנחיית היועמ"ש בתת-פרק הנקרא "שמות אחרים לתקנות" מוגדרת המילה כללים כך: "תקנות המותקנות על ידי תאגיד שהוקם מכוח חוק כדי להסדיר תחום מקצועי מסוים". שירות התעסוקה כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כי המחלוקת בעניין פרשנות הסעיף המסמיך בחוק נפתרה, וכי "הצורך והחובה להתקין תקנות מוסכם ומקובל הן על שירות התעסוקה והן על משרד הכלכלה". המחלוקת בין שירות התעסוקה ומשרד הכלכלה נמשכה מאז שנת 2002 , ורק בסוף שנת2014 היא יושבה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שהלשכות המשפטיות יישבו את המחלוקת ביניהן באמצעות המנגנונים הקיימים לפתרון מחלוקות שכאלה, זה מכבר. יוצא אפוא שגם בחלוף 12 .שנים עדיין אין תקנות, ולפיכך יש להתקינן ללא דיחוי נוסף יצוין כי לעתים החוק והפסיקה קובעים שמות אחרים לתקנות כמו: צו, תקנון וכללים. עם זאת הליך התקנתם זהה להליך התקנת תקנות. לעתים משתמשים במונחים דומים, כמו כללים או הוראות, אולם אין כוונה שייקבעו בתקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים העוסקים בחקיקה להקפיד להשתמש במונחים קבועים ובאופן עקיב, כדי שלא ייוותר ספק בשאלה אם לחוק מסוים יש להתקין תקנות או שמא די בהוראות מינהל בעניינו. ב. המשרד לשירותי דת , ]נוסח משולב [ פועל מכוח חוק שירותי הדת היהודיים התשל"א-1971 , ולפיו חייב השר להתקין תקנות גם בנושאים האלה: כללים בדבר מינוי רואה חשבון למועצה דתית; אופן ניהול תקציב המועצה הדתית; כללים בדבר פרטי הדיווח של חברות לפיתוח קבורה רוויה; וכללים למתן שירותים הקשורים להלוויה, לקבורה ולמשפחות נפטרים . המשרד דיווח בשאלון כי הוא טרם החל בתהליך התקנת התקנות האמורות, והוסיף כי נושאי התקנות מוסדרים בחוזרי מנכ"ל המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה יש חשש כי מאחר שנושאי התקנות הוסדרו בנהלים פנימיים, התקנת התקנות נזנחה, והמשרד כלל לא נערך לתהליך התקנתן. 158 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 המשרד לשירותי דת כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2014 כי הנימוק העיקרי לאי-השלמת התקנות הוא עומס עבודה בלשכה המשפטית "הנמצאת בתת תקינה", וכי משימת התקנת התקנות מעוגנת בתכניות העבודה של המשרד. עוד הוסיף המשרד כי ההנחיות בחוזרי מנכ"ל משמשות תחליף זמני בלבד לתקנות. משרד מבקר המדינה מעיר על כך שחוזרי המנכ"ל האמורים נכנסו לתוקף במהלך אוקטובר 2009 - פברואר2013 . ומאז הם משמשים תחליף זמני לכאורה, אף שמדובר בתקופה כה ארוכה. על המשרד לשירותי דת להיערך באופן מידי להתקנת התקנות. ג. לפי חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 על שר החינוך לקבוע הוראות בדבר הקמת ועדות שילוב (שתפקידן לקבוע את הזכאות של תלמיד בעל צרכים מיוחדים לתוספת של הוראה, לימוד ושירותים מיוחדים במוסד החינוך הרגיל בהתאם לתכנית השילוב) ואת סדרי עבודתן. משרד החינוך דיווח בשאלון כי הוא אינו פועל להתקנת תקנות אלה, אך נקבע חוזר מנכ"ל בנושא. הוא הוסיף כי לדעתו "הגמישות הרבה יותר של האמצעי של חוזר מנכ"ל מתאימה יותר להסדרת עבודתן של וועדות שילוב מאשר הכלי של התקנת תקנות". משרד מבקר המדינה סבור שאם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות ועדיף להסדיר נושא זה באמצעות חוזר מנכ"ל, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים. 2. להלן דוגמאות שדווחו בשאלונים למקרים שבהם משרדי ממשלה החלו לקדם את תהליך התקנת התקנות ועד התקנתן משמשים הנהלים פתרון זמני. א. במשרד החינוך נקבע נוהל בנושא התאמת נגישות פרטנית לתלמיד - נושא שאמור להיות מוסדר בתקנות. ב. שר הרווחה נדרש להתקין תקנות על פי חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס-2000 . התקנות נועדו להסדיר את דרכי הפנייה לוועדה42 ,ואת סדרי פעולתה אולם הן לא הותקנו, ובתקנון עבודה סוציאלית של משרד הרווחה יש הוראות המסדירות את הנושא. .__________________ .42 ועדה שליד המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית שבתחומה נמצא מקום מגוריו של אחראי על קטין, שמתפקידה להחליט על דרכי הטיפול בילד, ושבראשה מנהל המחלקה לשירותים חברתיים של הרשות המקומית או עובד סוציאלי שהוא מינה, וחבריה; העובד הסוציאלי המטפל במשפחה, ומדריך-ראש-צוות הממונה עליו, ובמידה שהילד נמצא בטיפולו של פקיד סעד - אותו פקיד סעד, ומומחה מקצועי אחר שקבע יושב ראש הועדה אם קבע, ובדיון בענינו של ילד שטרם מלאו לו 6 שנים- גם מפקח מטעם השירות למען הילד (אימוץ) במשרד העבודה והרווחה וכן מפקח מטעם השירות למען הילד והנוער במשרד העבודה והרווחה אם ראה צורך בהשתתפותו בדיון בילד פלוני. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 159 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 משרד הרווחה מסר בתשובתו כי התקנות המוצעות הועברו למחלקת חקיקת משנה באוקטובר 2014 . לכשיתקבל אישור המחלקה יסיים המשרד את תהליך התקנת התקנות. 3. לבג"ץ43 הוגשה עתירה שעניינה קבלת החלטה על פי הנחיות פנימיות ששימשו תחליף לחקיקת המשנה. במקרה זה ביטל בג"ץ את ההחלטה שניתנה בחוסר סמכות ועל סמך ההנחיות. להלן הפרטים: בתיקון משנת תשנ"א לחוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958 נוסף סעיף11 )(ג המסמיך את שר הכלכלה לקבוע בתקנות תנאים למתן רישיון אדריכל. הסעיף מציב שלוש דרישות מצטברות לקביעתם של התנאים: הראשונה, כי הגורם אשר יקבע את התנאים הללו יהיה השר; השנייה, כי ועדת העבודה תאשר תנאים אלה; והשלישית, כי הם ייקבעו בתקנות (הטעונות פרסום ברשומות). התקנות לא הותקנו ורשם המהנדסים והאדריכלים (להלן - הרשם), שהשר אצל לו את הסמכות לתת רישיון אדריכל, קבע כללים בנושא. העותרת בעתירה האמורה פנתה למשרד העבודה דאז וביקשה לקבל רישיון אדריכל. הרשם סירב לבקשה בטענה כי כדי לקבל את הרישיון עליה לעבוד במשך שנתיים לפחות במשרד אדריכל רשוי בפיקוחו, תוך התמחות בתכנון בניינים מסוגים שונים. בג"ץ קבע כי אף לא אחת מהדרישות שנקבעו בהוראה שנוספה לסעיף 11 התקיימה. "ההנחיות הפנימיות של הרשם בטלות מחמת פעולה בחוסר סמכות. ממילא בטלה גם ההחלטה בעניינה של העותרת שניתנה על יסודן". בג"ץ עמד על כך שהקריטריונים ש קבע הרשם אף אם מטרתם להבטיח אינטרסים ציבוריים חשובים התואמים את תכלית החוק, אינם בגדר חקיקת משנה כי אם בגדר הנחיות מינהליות. "לא תמיד ביטלו בתי המשפט הנחיות מינהליות פנימיות, אף כאשר אלה הסדירו נושא שהיה אמור להיות מוסדר בתקנות ועל ידי גורם בכיר יותר במדרג המינהלי. אך נראה בעיני, כי יש להבחין בין מקרים אלו לבין מצב דברים כמו זה שלפנינו, בו הקנה המחוקק לשר סמכות חובה ליתן רישיון אדריכל, לאחר שהתקיימו התנאים המנויים בחוק, ולמרות זאת נקבעו הנחיות פנימיות הדורשות תנאים נוספים, מתרוקנת מתוכנה סמכות החובה הנתונה לשר, ולכן אין זה סביר כלל כי הוראות מינהל תהוונה תחליף לחקיקת משנה". מפסק הדין עולה "שוועדת העבודה כבר התכנסה לדון בטיוטת התקנות, אך לא ראתה לאשרן, בשל השגות שונות שהיו לה. בדיון הנוקב שקיימה הוועדה ביולי 2005 , בהשתתפות נציגי המשיבים משרד[ הכלכלה ורשם המ הנדסים והאדריכלים ] ונציגי המקצוע, התעוררו שאלות שונות בקשר לתוכנן של התקנות ויישומן... לא מן הנמנע שבעקבות חילוקי הדעות שהתגלעו בעת הדיון לא הגיעו המשתתפים לכלל הסכמה על טיוטת התקנות. מכל מקום, למרות שהשר הציג את טיוטת התקנות עוד בשנת 2004 , זו לא אושרה על ידי ועדת העבודה, כך שהליך התקנתן לא הושלם עד היום ". בפסק הדין נכתב כי: "בתצהיר תשובתם ציינו המשיבים, כי כיום מונחת על שולחנה של ועדת העבודה טיוטה של תקנות המהנדסים והאדריכלים (תנאים לרישוי), התשס"ה- 2004 ". כן ציינו המשיבים כי פנוכמה פעמים ליושב ראש הוועדה, הקובע את סדר יומה, בבקשה כי יעלה את טיוטת התקנות לדיון". נוכח דברים אלה הנחה בג"ץ כי "יאיצו נא המשיבים את מהלכיהם ויעשו ככל יכולתם לקבל את אישורה של ועדת העבודה לנוסח זה .__________________ .43 בג"ץ 939/05 ברבי נ' שר התמ"ת (18.6.07.) 160 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 או אחר של טיוטת תקנות שיכינו, ובכך יבטיחו, כדת וכדין, את בטיחותו של הציבור ואת שלומו". בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב משרד הכלכלה כי פסיקה זו של בג"ץ שימשה זרז עיקרי לאישור התקנות, והן פורסמו באוקטובר 2007. אי-התקנת התקנות שנקבעה חובה להתקינן מפרה את הוראות החוק. אמנם קביעת נהלים פנימיים מאפשרת את יישום החוק, אולם היא אינה חלופה הולמת להתקנת תקנות כשהדבר נדרש על פי החוק. זאת בשל המעמד של הנהלים במדרג הנורמטיבי והאפשרות לסטות מהם, בשל היעדר מנגנוני הפיקוח על קביעת הנהלים, ובשל כך שעיקר הנהלים אינם מפורסמים ברשומות, והדבר מקשה על הציבור לבחון את אמות המידה שלפיהן מופעלת הסמכות, ואת האופן שבו הרשות מפעילה את סמכותה. במקרים חריגים שבהם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות מטעמים מהותיים ומשמעותיים והוא סבור כי עדיף להסדיר נושא מסוים באמצעות הנחיות מינהליות, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים. .תקנות שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוק .1. ,מלבד התקנות בסמכות חובה שטרם הותקנובעבודת המחקר של הכנסת נמצאו 82 תקנות44 .שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוקים, וחלקן הותקנו באיחור רב 2. במסגרת השאלון שלח משרד מבקר המדינה חלק45 מרשימת התקנות האמורות למשרדים הרלוונטיים, וביקש מהם לציין מדוע התעכבה התקנת תקנות אלה. בתרשים להלן תוצג התפלגות תקנות אלה לפי משך הזמן שעבר בין המועד האחרון להתקנתן על פי החוק ובין מועד התקנתן בפועל. .__________________ .44 .יצוין כי יש כמה תקנות שהותקנו מכוחו של אותו חוק 45 .תקנות שהותקנו באיחור של יותר משנה מהמועד האחרון להתקנתן הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 161 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 מהתרשים עולה כי27 תקנות הותקנו לאחר חצי שנה עד שנה מהמועד שנקבע בחוק46 ,30 הותקנו באיחור של עד שלוש שנים ו-25 תקנות הותקנו באיחור של 8-3 שנים, תוך כדי הפרה גסה של הוראות החוק שבהן נקבע המועד האחרון להתקנתן. נמצא שמשך הזמן הממוצע שעבר בין המועד שנקבע בחוק להתקנת 82 התקנות האמורות ועד מועד התקנתן בפועל ופרסומן ברשומות הוא כ-869 ימים (כ-2.4 שנים). משרד מבקר המדינה מעיר כי נוסף על העיכוב בהתקנת התקנות ועל השפעותיו, הדבר הוא בגדר פגם עקרוני ומהותי מבחינת שלטון החוק וחובת הציות לחוק, שכן אם התקנות נקבעות לאחר המועד הקבוע בחוק, ההתקנה המאוחרת היא ללא סמכות בדין, ובסופו של יום מתעלמים משאלת הסמכות ומתייחסים לתקנות ככשרות. 3. להלן דוגמה לתהליך שלהתקנת תקנות באיחור ניכר מהמועד שקבע המחוקק: חוק להצבת מכשירי החייאה במקומות ציבוריים, התשס"ח-2008 עוסק בהצלת חיים ונקבע בו כי יש להציב מכשיר החייאה בכל מקום שבו מתכנסים 500 ,בני אדם לפחות ובמקומות ציבוריים נוספים כגון משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, ואף אולמות שמחות, בתי מלון ובתי סוהר. לפי החוק על שר הכלכלה להתקין תקנות שיגדירו את הדרישות בנוגע לסוג מכשירי החייאה המאושרים, למקום שבו יוצבו המכשירים ולשלטים במקום הציבורי המפנים למכשיר ההחייאה. עוד נקבע בחוק כי התקנות האמורות יובאו לאישור ועדת העבודה .__________________ .46 בחלק מהתשובות על השאלונים נטען כי אין מדובר בעיכוב, שכן הגופים הממשלתיים הגישו את הצעת התקנות לאישור הוועדה בכנסת עד למועד שנקבע בחוק. 162 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בתוך60 ימים מיום פרסומו של החוק, דהיינו בסוף ספטמבר 2008 . עוד נקבע כי החוק ייכנס לתוקף ארבעה חודשים לאחר יום תחילתן של התקנות. אף שהחוק פורסם ברשומות ב יולי 2008 , התקנות מכוחו הותקנו ופורסמו ברשומות רק כשש שנים אחרי שנחקק החוק. להלן הפרטים. א. ביוני 2008, עוד לפניחקיקת החוק, בדיון בו ועדת העבודה בסעיפי החוק הביעו נציגי משרד הכלכלה את הסתייגותם מהקביעה ששר הכלכלה יהיה אחראי לביצוע החוק, בטענה שלמשרד ם אין הידע, המומחיות והסמכות המקצועית לעסוק בנושאים שעניינם בריאות הציבור. הוועדה הותירה על כנו את הנוסח שאישרה ועדת השרים ואת האחריות ליישום החוק בידי שר הכלכלה. לאחר כחודש פנה שר הכלכלה לוועדת השרים לענייני חקיקה וביקש להעלות את הצעת החוק לדיון מחודש כדי להכריע מי השר האחראי לחוק זה. בדיון לא הושגה הסכמה בין משרד הכלכלה לבין משרד הבריאות למול הצעות אחרות שהועלו, בנוגע לשר שראוי למנותו כאחראי לנושא, ולפיכך החליטה ועדת השרים להתנגד להצעת החוק. גם ועדת העבודה דנה בבקשה, ודבקה בהחלטתה הקודמת. ב. רק שנה לאחר פרסום החוק, באוגוסט 2009, התקיים דיון בנושאהתקנות בהשתתפות נציגי משרד הכלכלה ומשרד הבריאות. משרד הבריאות הציע שמגן דוד אדום (להלן - מד"א) יקיים הדרכות ויפקח על המכשירים. בדצמבר 2009 התקיים דיון עם נציגי מד"א, ובו הוחלט להקים מודל משותף ולפיו מד"א ישמש זרוע ביצועית לעניין החוק. במאי 2010 מסר מד"א את הצעתו לתקנות בנושא. ג. ביוני 2010 התקיים דיון בוועדת העבודה בעניין ביט ול החוק במסגרת חוק ההסדרים47 . בדיון שב והסבירנציג משרד הכלכלה כי משרדו סבור שהוא אינו אכסניה מתאימה ליישום החוק הן בגלל היעדר יכולת וידע מקצועי והן בגלל מחסור במשאבים. עם זאת הוא דיווח כי משרדו נמצא בשלב ניסוח מתקדם של התקנות. בסיכום הדיון נקבע כי משרד הכלכלה יסיים את הכנת התקנות בתוך שלושה חודשים ממועד הדיון, וימסור אותן לאישור הוועדה. ד. ביולי 2010 העביר משרדהכלכלה את טיוטת התקנות להערות משרד האוצר ומשרד המשפטים. משרד המשפטים סבר כי מתווה התקנות מעורר קשיים משפטיים וכדי לפתור אותם נדרש תיקון החוק. רק כעבור כשנה וחצי, בדצמבר 2011, הגיש שרהכלכלה לוועדת שרים לענייני חקיקה הצעה לתיקון החוק, והוועדה אישרה את טיוטת ההצעה. הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה ב מרץ 2012 והועברה לוועדת העבודה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית. ה. ביוני 2012 הגיש שרהכלכלה הצעה מתוקנת ש ל התקנות ליו"ר ועדת העבודה. אולם עד מועד פיזור הכנסת, באוקטובר 2012, טרם התקיים דיון בנושא תיקון .__________________ .47 הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים2009 ו- 2010 ), התשס"ט-2009. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 163 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 החוק48 ולא בנושא הצעת התקנות, בעקבות הערות של הלשכה המשפטית בכנסת שהצביעו על הבעייתיות בקידום הוראות בדבר גופי בדיקה בלא הסמכה בחוק הראשי. אחרי שהורכבה ממשלה חדשה שב והגיש שר הכלכלה את הצעת התקנות ליו"ר ועדת העבודה, והוועדה אישרה אותן. ביולי 2014 פורסמוהתקנות ברשומות. משרד הכלכלה כתב בתשובתו כי פערי הידע והמידע של המשרד צריכים להיות מובנים וברורים אם מקשיבים לטענות המשרד מראשית תהליך חקיקת החוק - כי אינו הגורם המבין בתחום, אינו בעל הידע בתחום וכי נושא מסוג זה אמור להיות מטופל ע"י משרד הבריאות "שהוא הגוף בעל הידע וההבנה במכשירים רפואיים ובכללם מכשירי החייאה, יש לו המנגנון לכך (אגף מכשור רפואי ), הוא גם הגוף בעל הידיעה המקצועית ביחס לעצם ביצוע פעולות רפואיות, ובכלל זה פעולות החייאה במי שנזקק לכך. העובדה כי הכנסת הטילה המשימה על משרד הכלכלה, שאינו בעל המומחיות וההבנה בנושא, אינה יכולה לרבוץ לפתחו של המשרד הממשלתי בלבד. יש משמעויות להחלטה מסוג זה - זהו תשלום "שכר לימוד" גבוה הבא לידי ביטוי בזמן רב של לימוד הנושא, ניסוי ותעייה". המשרד הוסיף כי "יש לזכור כי בחלוף פרק הזמן שחל ממועד קבלת החוק (יולי 2008,) ועד למועד התקנת התקנות (יולי 2014) - חלו שינויים מבחינת הרכב הממשלה והכנסת, מספר פעמים. שינויים אלה גובים אף הם מחיר בכל הקשור למהירות הטיפול בקידומו של דבר חקיקה". יוער כי התקנות הותקנו, אף שהתיקון לחוק טרם אושר. משרד הכלכלה ציין בתשובתו כי בנוסח התקנות הראשוני שהוגש למשרד המשפטים בוצעו שינויים והם אפשרו את קידום התקנות עוד בטרם קידום תיקון החוק. בסופו של יום התקנות, שתכליתן הצלת חיים, הותקנו ופורסמו ברשומות באיחור גדול במיוחד של כשש שנים, המשקף חריגה גסה מלוח הזמנים שנקבע בחוק. 3. מהתשובות על ה שאלונים עולה כי התקנות שהותקנו באיחור נוגעות לנושאים רבים ומגוונים, ובכללם תקנות בתחום הביטחוני, החברתי49, הכלכלי50, בתחום המינהלי51 ובתחומיםמשולבים הנוגעים לשני משרדים ויותר. בתרשים להלן נתונים על התפלגות התקנות שהותקנו באיחור לפי התחום שבו עוסקות התקנות: .__________________ .48 לאחר הרכבת הממשלה החדשה הגיש שר הכלכלה לוועדת השרים בקשה להח יל דין רציפות על ההצעה לתיקון החוק. הוועדה אישרה את בקשתו באוקטובר 2013 , ומליאת הכנסת אישרהאותה בינואר 2014 . יש להעיר כיאם הצעת חוק עברה בקריאה ראשונה, אך שאר הליכי החקיקה לא הסתיימו בכנסת מסוימת, ניתן להגיש בכנסת הבאה בקשה להחיל על ההצעה דין רציפות, משאושרה הרציפות ימשיך הדיון בהצעת החוק מהשלב שבו הופסק עם התפזרות הכנסת היוצאת. 49 בקטגוריה זו נכללים המשרדים האלה: הבריאות, החינוך, הרווחה וכן המשרד לאזרחים ותיקים . 50 בקטגוריה זו נכללים הגופים הממשלתיים האלה: משרד האוצר, משרד האנרגיה והתשתיות, משרד התחבורה, משרד הכלכלה והרשות הממשלתית למים וביוב. 51 :בקטגוריה זו נכללים המשרדים האלהביטחון הפנים, הגנת הסביבה, החקלאות ופיתוח הכפר, הפנים, המשפטים, ראש הממשלה, התיירות והתקשורת. 164 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 35 ,מן התקנות שהותקנו באיחור נוגעות לנושאים מינהליים24 לנושאים חברתיים, 18 לנושאים כלכליים, ארבע נוגעות לנושאים משולבים ואחד לנושא ביטחוני. להלן דוגמה לתקנות, הנוגעות לתחום החברתי, שהעיכוב בהתקנתן פגע במישרין בשגרת החיים היומיומית של משפחות רבות: לפי התיקון בשנת 2002 לחוק הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד- 1994 החוק חל גם על פעוטות עם מוגבלות עד גיל שלוש שנים והוסדרה בו זכאותם להסעה למעון יום שיקומי וממנו. בשנת 2008 תוקן החוק, והאחריות להסעת הפעוטות הועברה לרשויות המקומיות. התקנות הותקנו ביולי 2014 :. להלן הפרטים בחוק נקבע כי "השר האחראי יקבע כללים ומבחנים לענין סעיף זה, לרבות לענין הסעה של ילדים עם מוגבלות ופעוטות עם מוגבלות שתלווה בידי אדם מבוגר בנוסף לנהג, וכן הוראות ותנאים לביצוע ההסעה והליווי של פעוטות עם המוגבלות". לעניין הפעוטות אחראי שר הרווחה ולעניין ילדים אחראי שר החינוך. לאחר חקיקת התיקון לחוק גיבש משרד הרווחה נוהל זמני לטיפול בנושא. בדיון שקיימה הוועדה לזכויות הילד ביולי 2012 , השתתפו נציגים של ארגונים למען זכויות בעלי מוגבלויות, הורים לילדים בעלי מוגבלות ונציגי משרדי הממשלה. המשתתפים ציינו נושאים בעייתיים במערך ההסעות שמפעילות הרשויות המקומיות, למשל: משך הנסיעה של פעוט במסגרת ההסעה (לעתים היא נמשכת כשעה וחצי ויותר לכל כיוון בשל האיסוף בתחנות); הליווי בהסעות (תפקיד המלווה, הכשרתו ונגישותו לילדים במהלך הנסיעה); מושבי בטיחות וחגירת הילדים בחגורות בטיחות; ופיקוח על הבטיחות בהסעות. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 165 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנות נועדו להסדיר סוגיה רגישה וכאובה הנוגעת להתמודדות יום יומית של משפחות רבות, ועל כן יש להצר שהתקנות האמורות הותקנו ופורסמו שש שנים לאחר כניסתו לתוקף של הסעיף המסמיך להתקינן. לעניין אחר הנוגע לטיפול בפעוטות מוגבלים כתב בג"ץ52 : "אין העיכוב הממושך בהסדרת הסוגיה קל כלל ועיקר. מוטב היה לּו תחת תלאות הבירוקרטיה, מגלים היו כל הגורמים הנוגעים בדבר את הרגישות הראויה לעניינם של הפעוטות ובני משפחותיהם. איני רואה כל צידוק לכך, כי חוק שנחקק לפני שנים לא יופעל כראוי אך בשל התמהמהותם הממושכת של שרי הממשלה במילוי חלקם ביישומו". 4. .בתרשים להלן נתונים על התפלגות התקנות שהותקנו באיחור לפי מקור הצעת החוק 55 מהתקנות שהותקנו באיחור מקורן בהצעות חוק פרטיות ו -26 מהתקנות האמורות מקורן בהצעות חוק ממשלתיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח העובדה שהמחוקק קבע לוחות זמנים ברורים שפירטו במפורש את המועדים שבהם נדרשו השרים להתקין תקנות או להעבירן לאישור ועדות הכנסת, השיהוי הניכר בהתקנת התקנות אינו עולה בקנה אחד עם הוראות המחוקק ואינו מתיישב עם פסיקת בג"ץ ועם הנחיית היועמ"ש. יתרה מזו, השיהוי הרב בהתקנת התקנות עלול לפגוע בציבור רחב, ולעתים גורם לכך שנבצר מהציבור לממש את הזכויות שהחוק ביקש להקנות לו. .__________________ .52 בג"ץ7974/04 ,פלוני נ' שר הבריאות (23.7.06.) 166 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 סיכום .חקיקת משנה קובעת הסדרים פרטניים ליישום החקיקה הראשית ומתקינים אותה גורמים של הרשות המבצעת, דהיינו שרים ופקידים בכירים, מכוח הסמכות שהוקנתה להם בחוק. התחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל נושא והיקפה נרחב מאוד, והיא משלימה את החקיקה הראשית. פעמים רבות היא מניחה את התשתית המעשית ליישום הוראות החוק. אי-התקנת תקנות פוגעת בשלטון החוק ומסכלת את הגשמת רצון המחוקק, המבטא את רצון העם. לעתים מדובר בפגיעה ממשית ביכולת ליישם את הוראות החוק, והן עלולות להישאר בגדר "אות מתה". אי-התקנת התקנות עלולה להביא גם לכך שלרשויות המינהליות המופקדות על ביצוע החוק לא יהיו מדיניות וכללים לגבי דרכי ביצועו, והן ייאלצו למצוא פתרונות נקודתיים לסוגיה ולפעול לפי ראות עיניהן. ממצאיו של דוח זה מלמדים על תופעה ולפיה אף שהמחוקק קבע חובה להתקנת תקנות, התקנות לא מותקנות או מותקנות באיחור. מציאות זו מעידה על הפרה של הוראות החוק, חוטאת להגשמת דבר המחוקק, מותירה חוקים ככלים ריקים ובסופו של דבר פוגעת בציבור הרחב. לדעת משרד מבקר המדינה הצורך בהסדרה והדרישה לאחידות ולשוויון מחייבים התקנת תקנות בהקדם. עקב ההשתהות בביצוע הליכי יישום חקיקה גדל הפער בין ההתפתחות החקיקתית ובין מצב החקיקה בפועל, והדבר חמור במיוחד לנוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות, הכלכליות והחברתיות המואצות הטעונות הסדרה באמצעות חקיקה. לדעת משרד מבקר המדינה היקפה של התופעה והשלכותיה משקפים כשל ממשלי מהותי המחייב נקיטה בפעולות ממשיות, לרבות קביעת הנחיות מחייבות בכלל הגופים הציבוריים אשר יבטיחו פעולה מהירה ותכליתית להתקנת התקנות כמתחייב בהוראות שנקבעו בחוקי ם. על הגופים הממשלתיים לפעול להשלמת תהליך התקנת תקנות שכבר החלו בו; להתחיל לאלתר לטפל בתקנות שטרם החל תהליך התקנתן, וככל שלדעתם אין צורך בהתקנת תקנות בנושא מסוים עליהם ליזום תיקון חקיקתי מתאים ולא לרוקן מתוכ ן את דבר המחוקק.

תקציר:
 111 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית . .תקציר .רקע כללי ."חקיקת משנה" היא שם כולל ל תקנות, לצווים, להוראות, לכללים, .להודעות, למינויים ולחוקי עזר שאותם מתקינות רשויות המינהל הציבורי, .ומכונה כך כדי להבדילה מ"החקיקה הראשית " שאותה מתקינה הכנסת. .הכנסת נוהגת להקנות לממונה על גוף ציבורי (משרדי ממשלה ורשויות .מקומיות, רשויות שלטון, תאגידים סטטוטוריים), במסגרת החקיקה .הראשית, את הסמכות להתקין תקנות. לעתים מדובר בסמכות .שהפעלתה היא בגדר רשות (להלן - סמכות רשות), ולעתים בסמכות .שהפעלתה היא בגדר חובה (להלן - סמכות חובה). חקיקת המשנה .משלימה את החקיקה הראשית במובן זה שהכנסת מתווה בחקיקה .הראשית את ההסדרים העיקריים שלפיהם תופעל הסמכות (הסדרים .ראשוניים), ובחקיקת המשנה נקבעים פרטי יישום ההסדרים. לעתים .חקיקת המשנה מניחה את התשתית המעשית ליישום הוראות החוק, .והיעדרה מונע או מגביל במידה ניכרת את יישומן. ."תקנה" מוגדרת בחוק הפרשנות, התשמ"א -1981 (להלן- חוק .הפרשנות) כ"הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת-פעל תחיקתי". על פי .המבחנים שהותוו בפסיקה 1 ""תקנה בת פעל תחיקתי היא תקנה .הקובעת נורמה משפטית , המביאה לשינוי במשפט הנוהג במדינה. .הנורמה צריכה להיות כללית, מופנית אל הציבור כולו, או לפחות אל .חלק בלתי מסוים ממנו. התחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל .נושא, ויש תחומים שהתקנות מסדירות באופן נרחב , כמו סדר הדין .האזרחי2 והתעבורה 3. .__________________ .1 ע"פ213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ, פ"ד יא 695. 2 תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. 3 תקנות התעבורה, התשכ"א-1961. 112 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בשנת1985 פרסםהיועץ המשפ טי לממשלה הנחיה בנושא חקיקת .משנה4 , ובשנת 2003 עודכנה ההנחיה (להלן - הנחיית היועמ"ש) . .ההנחיה עוסקת במגוון עניינים הנוגעים למהות חקיקת המשנה .והיקפה, לסמכות להתקין תקנות, לחובה ליזום ולהתקין תקנות, לחובת .ההתייעצות עם רשות מינהלית או גוף אחר בעניין התקנות, לאישור .התקנות ולפרסומן, לתיקון ו לביטול של תקנות ועוד. .מחלקת חקיקת משנה במחלקת ייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים .(להלן - מחלקת חקיקת משנה) עוסקת במתן חוות דעת, ייעוץ והדרכה .למשרדי הממשלה ולגופים אחרים המבקשים להתקין תקנות, מקיימת .תהליכי ליווי, מעקב ופיקוח בנושא חקיקת משנה ועוסק ת בבדיקה .משפטית של חקיקת משנה ובהכנתה לפרסום ב"רשומות"5 (להלן- .רשומות). . .פעולות הביקורת בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה אתנושא הטיפול בחקיקת משנה וקידומה במערכת הממשלתית. הבדיקות נעשו במחלקת חקיקת משנה ובכמה משרדי ממשלה ובהם משרדי הכלכלה, הפנים, החקלאות ופיתוח הכפר, הבינוי והשיכון, התקשורת, הרווחה, החינוך, הגנת הסביבה, ביטחון הפנים והבריאות. הביקורת אינה עוסקת בחקיקה ראשית אלא בחקיקת משנה ובמסגרת ביקורת זו שלח משרד מבקר המדינה 51 שאלונים בנוש א ליועצים המשפטיים של משרדי ממשלה, של יחידות סמך ושל תאגידים סטטוטוריים (להלן - הגופים הממשלתיים), והתקבלו תשובות מכל הנמענים6 . השאלונים עסקו בהיבטים שונים בטיפולם של הגופים הממשלתיים בתהליך התקנת התקנות (להלן - השאלונים או השאלון). השאלון סקר את התקנות שהחוק קובע חובה להתקינן, אך במועד סיום הביקורת טרם הותקנו או הותקנו לאחר המועד שנקבע בחוק. וכן את התקנות שבחוק ניתנה סמכות רשות להתקינן. .__________________ .4 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הנחיה2.3100, " חקיקת משנה: נוהל והנחיות". 5 פרסומים הכוללים את "ספר החוקים"; "הצעות חוק- הממשלה"; "קובץ התקנות "; "קובץ התקנות - שיעורי מכס, מס קנייה ומס חובה"; "קובץ התקנות - חיקוקי שלטון מקומי"; ו"ילקוט הפרסומים". 6 עשרה גופים ממשלתיים הודיעו למשרד מבקר המדינה כי השאלון אינו רלוונטי לגביהם מאחר שאין חוקים המטילים עליהם התקנת תקנות. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 113 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 הליקויים העיקריים . .ריכוז מידע על חקיקת משנה לצרכי מעקב ובקרה ריכוז מידע במשרד המשפטים: מחלקת חקיקת משנה במשרד המשפטים אינה מבצעת ריכוז שיטתי ומתמשך של מידע בנוגע לתקנות המוגשות לטיפול המחלקה או של תקנות שתהליך התקנתן כבר הסתיים. הנתונים על חקיקת משנה אינם ממוחשבים, וכדי לדעת כמה תקנות הותקנו מדי שנה נדרש לחפשן בתוכן העניינים של ילקוט הפרסומים קובץ התקנות. ריכוז מידע במשרדי הממשלה : מהתשובות לשאלונים עולה שבשנים 2013-2009 לא ניהלו כשליש מהגופים הממשלתיים רישום בדבר חוקים המחייבים התקנת תקנות שטרם הותקנו; חלק מהם ניהלו רישום ידני בנושא, וחלקם ניהלו רישום במסגרת תכנית עבודה של הלשכה המשפטית או של המשרד. 114 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 תהליך התקנת התקנות לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה .1. בהנחיית היועמ"ש נקבע כי יועץ משפטי של כל משרד יכול להכין .נוהל משלים העולה בקנה אחד עם ההנחיה, ובו פרטים מיוחדים .בעניין התקנת תקנות במשרדו. מהתשובות על השאלונים עולה .ששישה גופים ממשלתיים בלבד קבעו נוהל פנימי כמוצע בהנחיה, .ו-27 לא קבעו נוהל כאמור7. .2. לפי הנחיית היועמ"ש, היועץ המשפטי של כל משרד יפנה לשר, .למנכ"ל המשרד או לרשות המוסמכת להתקין תקנות, בדבר החובה .לבדוק במהירות הראויה את הצורך בהתקנת תקנות ולנקוט את .הפעולות המתחייבות מ תוצאות בדיקה זו. מהתשובות על .השאלונים עולה כי רק חמישה משרדים מביאים את נושא חקיקת .משנה לידיעת השר והמנכ"ל לאחר סיום הליכי החקיקה של החוק .שבתחום אחריותם. .3. בהנחיית היועמ"ש נקבע שעל היועצים המשפטיים לרכז את .פעילות המשרד בקשר להתקנת התקנות . נמצא כי אין הנחיה .המחריגה את משרד המשפטים, אולם הטיפול בהתקנת תקנות .שבאחריות שר המשפטים אינו מופקד בידי היועצת המשפטית של .משרד המשפטים אלא בידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד. .4. בשאלונים דיווחו הגופים על83 תקנות שהסמכות להתקינן היא .בלשון רשות, שהוחל בהתקנתן אך ההליך טרם הסתיים. הנחיית .היועמ"ש אינה קובעת עקרונות או קווים מנחים בנוגע לתקנות .בסמכות רשות. . .__________________ .7 שארהגופים הממשלתיים לא השיבו על השאלה או השיבו שבשל מיעוט החקיקה בתחום אחריותם, נוהל משלים אינו רלוונטי. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 115 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 תקנות שיש חובה להתקינן וטרם הותקנו .היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובות על .השאלונים כי באוגוסט 2014 יש133 תקנות שהחוק קבע כי השר חייב .בהתקנתן אך הן טרם הותקנו. לפחות כ-32% מהן תקנות ראשונות .שבחוק נקבע מועד מרבי להתקנתן. כך לדוגמה המחוקק קבע כי .תקנות שתכליתן החלת מכלול דיני המכרזים על תאגידים עירוניים, .יותקנו עד פברואר 2003 . אולםעד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 , .חלפו כ-12 שנים, והתקנות לא הותקנו. .מהתשובות על השאלונים עולה כי הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת .התקנות הן 8 : עיכובים במשרד המשפטים (כ-%11 ;) נדרשים תיקוני .חקיקה או פעולות מקצועיות מקדימות (כ-11% ;) עיכובים הקשורים .בוועדות הכנסת (כ-16% ;) עיכובים פנים -משרדיים הנוגעים לעבודת .מטה או שיקולים מקצועיים (כ-19% ;) יש הסדרים חלופיים (נוהל או .חוזר מנכ"ל) או שאין עוד צורך בהתקנת תקנות .(כ-21%) ועיכובים הקשורים למחלוקת או עבודה בין -משרדית (כ-32% .) .1. מהתשובותעל השאלונים עולה כי 61 (כ-46%) מהתקנותהאמורות .שטרם הושלמה התקנתן מקנות זכות או קובעות ה ס דרים שאי- .אפשר לממש ם ללא התקנות. כך לדוגמה חוק השוויון לאנשים עם .מוגבלות מבטא את מחויבותה של המדינה לזכויותיהם של אנשים .עם מוגבלות. במועד הביקורת, תשע שנים לאחר קבלת התיקון .לחוק ושמונה שנים לאחר המועד שנקבע לסיום התקנתן של .התקנות מכוחו, הושלמה התקנתן של מחצית מהתקנות בלבד. אי- .התקנת חלק מהתקנות אינה מאפשרת את יישומו המלא של חוק .שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות. .2. בהנחית היועמ"ש נקבע כי רצוי להתחיל בתהליך התקנת תקנות .עוד לפני תום הליכי חקיקת החוק המסמיך. מהתשובות על .השאלונים עולה כי רק התקנתן של 19 (כ-14%) מ-133 תקנות .החובה החל קודם שאושר החוק המסמיך להתקינן. עוד עולה מהם .כי אי-אפשר היה להשלים את התקנתן של כמה תקנות, מאחר .שבמהלך התקנתן התברר כי יש צורך בתיקון החוק המסמיך כדי .שאפשר יהיה להתקין תקנות מכוחו. .3. במשך השנים הוגשו לבתי המשפט עתירות שבעניינן התבקש סעד .שיורה לשרים הרלוונטיים להתקין תקנות בתחום אחריותם. במצב .זה זכאים לפי חוק שנבצר מהם לממש את זכותם בשל היעדר .תקנות, נאלצים לעתור כדי להביא להתקנתן. הדבר כרוך בעלויות .ובמשאבים לעותרים, לגופים הממשלתיים ולבתי המשפט. . .__________________ .8 ,בשאלונים נדרשו הגופים הממשלתיים לציין את הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת התקנות ורובם ציינו יותר מסיבה אחת. לכן השיעור גדול מ-100%. 116 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 התייעצות בין-משרדית .1. יישומה של חובת ההיוועצות עלול לעתים להיות מורכב ומסורבל .ולחייב פעולה בשיתוף משרדים רבים וסיוע של ועדות הכנסת. בכ- .56% מ-133 התקנות שטרם הותקנו נקבעה חובת התייעצות עם .משרד נוסף. מהתשובות על השאלונים עולה כי אחת הסיבות .העיקריות לעיכוב בהתקנת תקנות היא הקושי ביישום חובת .ההתייעצות והשיתוף הבין -משרדי. .2. בהנחיית היועמ"ש נקבע כי גם בהיעדר הוראה בחוק המחייבת .שיתוף בין -משרדי בהתקנת התקנות, לפי כללי מינהל תקין יש .לקיים תיאום כזה. בשאלון הלינו כמה גופים ממשלתיים שאכן נדרש .תיאום כזה עמם, אולם הדבר לא בוצע. . .התייחסות בדוחות מבקר המדינה לאי-התקנת תקנות משרד מבקר המדינה עסק במשך השנים, במסגרת דוחות שפרסם, בנושא אי -התקנת תקנות במשרדי הממשלה במגוון תחומים. גם בתוקף תפקידו כנציב תלונות הציבור בירר מבקר המדינה תלונות של מתלוננים שנפגעו מאי-התקנת תקנות בתחומים שונים או מההשלכות של אי-התקנתן. בדיקת מעקב אחר הממצאים שהועלו בחלק מהדוחות שפורסמו בשנים האחרונות הצביעה על כך שחלק ניכר מהתקנות טרם הותקנו. יש לראות בחומרה את העובדה שהוראות המחוקק בדבר התקנת תקנות לא יושמו, אף אחרי שנמתחה על כך ביקורת בדוחות משרד מבקר המדינה. הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 117 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 הנחיות מינהליות פנימיותכחלופה להתקנת תקנות .1. מהתשובות על השאלונים עולה כי חלק מהגופים הממשלתיים .בחרו שלא להתקין תקנות כנדרש בחוק, ותחת זאת קבעו נהלים .וחוזרי מנכ"ל המסדירים את הנושאים שהמחוקק קבע כי יוסדרו .בתקנות: חלקם דיווחו כי החלו לקדם את התקנת התקנות ועד .התקנתן משמשים הנהלים פתרון זמני. חלקם דיווחו כי לא החלו .כלל בהתקנת התקנות, וכי הנהלים משמשים בשלב זה חלופה .לתקנות. עולה חשש כי בשל העובדה שנושאי התקנות הוסדרו .בנהלים פנימיים, התקנת התקנות נזנחה, והמשרד כלל לא נערך .לתהליך התקנתן. .2. לעתים החוק והפסיקה קובעים שמות אחרים לתקנות כמו: צו, .תקנון וכללים. עם זאת הליך התקנתם זהה להליך התקנת תקנות. .כתוצאה מכך מתעורר ספק אם לחוק מסוים יש להתקין תקנות או .שמא די בהוראות מינהל בעניינו. . .תקנות שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוק 1. ,מלבד התקנות בסמכות חובה שטרם הותקנו בעבודת מחקר בנושא התקנת תקנות שעשתה הכנסת בסוף שנת 2013 נמצאו82 תקנות שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוקים, וחלקן הותקנו באיחור רב. 27 תקנות הותקנו לאחר חצי שנה עד שנה מהמועד שנקבע בחוק, 30 הותקנו באיחור של עד שלוש שנים ו-25 תקנות הותקנו באיחור של 8-3 שנים, תוך כדי הפרה גסה של הוראות החוק להתקינן עד מועד מסוים. משך הזמן הממוצע שחלף מהמועד שנקבע בחוק ועד התקנת התקנות האמורות ופרסומן ברשומות הוא כ-869 ימים (כ-2.4 .)שנים 2. נוסף על העיכוב בהתקנת התקנות ועל השפעותיו, הדבר הוא בגדר פגם עקרוני ומהותי מבחינת שלטון החוק וחובת הציות לחוק, שכן אם התקנות נקבעות לאחר המועד הקבוע בחוק, ההתקנה המאוחרת היא ללא סמכות בדין, ובסופו של יום מתעלמים משאלת הסמכות ומתייחסים לתקנות ככשרות. 3 . 35 ,מן התקנות שהותקנו באיחור נוגעות לנושאים מינהליים18 לנושאים כלכליים ו-24 ,לנושאים חברתיים ארבע נוגעות לנושאים משולבים ואחד לנושא ביטחוני. כך לדוגמה תקנות הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות (כללים להסעה וליווי של פעוטות למעון יום שיקומי וממנו), התשע"ד -2014 , שנועדו להסדיר נושא רגיש וכאוב שאתו מתמודדות משפחות רבות מדי יום, הותקנו ופורסמו רק ביוני 2014, שש שנים לאחר כניסת הסעיף המסמיך לתוקף. 118 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ההמלצות העיקריות .על הגופים הממשלתיים לפעול במרץ וללא דיחוי כדי להביא להתקנת .התקנות שבתחום אחריותם. עליהם לפעול באופן מהיר ויעיל שייתר .עתירות לבתי המשפט לצורך אכיפת התקנתן של תקנות. .רישום שיטתי וסדור יסייע בקידום תהליך התקנת תקנות, בפרסומן .במועד הנדרש ויאפשר לקיים פיקוח ובקרה על התקנת התקנות .בכללותן, ולקדמן בעת ובעונה אחת. .משרד המשפטים נדרש להכין מאגר מידע שיכלול את כל המידע בעניין .החוקים והתקנות, ויאפשר מעקב ובקרה על כל התהליך מתחילתו ועד .סופו. על המאגר לכלול בין היתר מידע על החוקים המחייבים התקנת .תקנות, על המועד שנקבע להתקנתן, על משך התקנתן ועל תקנות .שמצריכות עדכון. .על משרד המשפטים לבחון פיתוח כלים למעקב ובקרה בנושא .התקדמות התקנת תקנות, שיאפשרו כבר בשלבים מוקדמים לקדם את .תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם. .מוצע כי בחינה זו תיעשה בתיאום עם הכנסת, ושבמסגרתה ינותחו .הקשיים והחסמים שגורמים במשך שנים לאי-התקנת חלק ניכר .מהתקנות שהחוק קבע חובה להתקינן ולבדיקת הדרכים להסרתם. .מוצע שמשרדי הממשלה שבטיפולם מספר תקנות, יכינו נוהל שיסדיר .את עבודת המטה הדרושה במשרד לטיפול בתקנות, ובכלל זה את .נושא מעורבות השר בעניין. את הנוהל יאשר מנכ"ל המשרד, ויפורטו בו .בין היתר השלבים הנדרשים להתקנת תקנות, אופן שילובם ומעורבותם .של הגורמים הרלוונטיים במשרד בנושא זה, לוחות הזמנים לקבלת .התייחסויות פנים-משרדיות לגבי התקנות, תהליך הבחינה של התקנת .תקנות בסמכות רשות, אופן קבלת ההחלטות לגבי תקנות שהוחלט .שאין צורך להתקינן, וכן הנימוקים להחלטה והמסמכים בנושא .שיישמרו לצורכי פיקוח ובקרה . .משרד המשפטים נדרש ליצור מנגנון מובנה שיתרום לקידום תהליך .ההתקנה ויסייע ביישוב חילוקי הדעות בין משרדי ממשלה לבעלי עניין. .ראוי שבמנגנון ישתתפו כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יתקיים .שיח פתוח בנוגע לכל הסוגיות השנויות במחלוקת, ייקבע לוח זמנים .להשלמת התהליך, וייקבעו פרקי זמן מרביים לק בלת תגובת ם של .משרדי ממשלה רלוונטיים לנוסח התקנות. .נהלים פנימיים אינם משמשים חלופה הולמת להתקנת תקנות .כשהדבר נדרש על פי החוק. ככל שלדעת גוף ממשלתי אין צורך .בהתקנת תקנות ועדיף להסדיר נושא מסוים בהנחיות מינהליות עליו .ליזום תיקון חקיקתי מתאים. .על הגופים הממשלתיים לעמוד בהוראות המחוקק שקבע לוחות זמנים הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 119 .:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ברורים באשר למועדים שבהם נדרשו השרים להתקין תקנות או .להעבירן לאישור ועדות הכנסת, השיהוי הניכר בהתקנת תקנות חוטא .להגשמת הוראותיו. .מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יכלול בהנחייתו הנחיות כלליות .שיפרטו מהן דרכי הפעולה הראויות לבחינת הצורך להתקין תקנות .בסמכות שהפעלתה היא בגדר רשות. .מן הראוי ש הגורמים העוסקים בחקיקה יקפידו להשתמש במונחים .קבועים ובאופן עקיב, כדי שלא ייוותר ספק בשאלה אם לחוק מסוים יש .להתקין תקנות או שמא די בהוראות מינהל בעניינו. . 120 דוח שנתי65ג .שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 סיכום .חקיקת משנה קובעת הסדרים פרטניים ליישום החקיקה הראשית .ומתקינים אותה גורמים של הרשות המבצעת, דהיינו שרים ופקידים .בכירים, מכוח הסמכות שהוקנתה להם בחוק. התחיקה באמצעות .תקנות מקובלת כמעט בכל נושא והיקפה נרחב מאוד, והיא .משלימה את החקיקה הראשית. פעמים רבות היא מניחה את .התשתית המעשית ליישום הוראות החוק. .אי-התקנת תקנות פוגעת בשלטון החוק ומסכלת את הגשמת רצון .המחוקק, המבטא את רצון העם. לעתים מדובר בפגיעה ממשית .ביכולת ליישם את הוראות החוק, והן עלולות להישאר בגדר "אות .מתה". אי -התקנת התקנות עלולה להביא גם לכך שלרשויות .המינהליות המופקדות על ביצוע החוק לא יהיו מדיניות וכללים לגבי .דרכי ביצועו, והן ייאלצו למצוא פתרונות נקודתיים לסוגיה ולפעול .לפי ראות עיניהן. .ממצאיו של דוח זה מלמדים על תופעה ולפיה אף שהמחוקק קבע .חובה להתקנת תקנות, התקנות אינן מותקנות או מותקנות באיחור. .מציאות זו מעידה על הפרה של הוראות החוק, חוטאת להגשמת .דבר המחוקק, מותירה חוקים ככלים ריקים ובסופו של דבר פוגעת .בציבור הרחב. לדעת משרד מבקר המדינה הצורך בהסדרה .והדרישה לאחידות ולשוויון מחייבים התקנת תקנות בהקדם. עקב .ההשתהות בביצוע הליכי יישום חקיקה גדל הפער בין ההתפתחות .החקיקתית ובין מצב החקיקה בפועל, והדבר חמור במיוחד לנוכח .ההתפתחויות הטכנולוגיות, הכלכליות והחברתיות המואצות .הטעונות הסדרה באמצעות חקיקה. .לדעת משרד מבקר המדינה היקפה של התופעה והשלכותיה .משקפים כשל ממשלי מהותי המחייב נקיטה בפעולות ממשיות, .לרבות קביעת הנחיות מחייבות בכלל הגופים הציבוריים אשר .יבטיחו פעולה מהירה ותכליתית להתקנת התקנות כמתחייב .בהוראות שנקבעו בחוקים. על הגופים הממשלתיים לפעול .להשלמת תהליך התקנת תקנות שכבר החלו בו; להתחיל לאלתר .לטפל בתקנות שטרם החל תהליך התקנתן, וככל שלדעתם אין .צורך בהתקנת תקנות בנושא מסוים עליהם ליזום תיקון חקיקתי .מתאים ולא לרוקן מתוכֶן את דבר המחוקק. . .