רשות מקרקעי ישראל/הקצאת קרקעות להקמת מיזמי גולף - מינהל מקרקעי ישראל

 ♦ . .מבוא .1. זה יותר מעשור שגורמים עסקיים פרטיים יוזמים הקמת מגרשי גולף בישראל, בדרך כלל במסגרת מיזם תיירותי הכולל מלונאות. מסקירה שנעשתה במשרד התיירות בשנת 2005 עולה כי במהלך השנים האחרונות הועלו לפניו כעשר הצעות כאלה, וכולן עדיין לא יצאו אל הפועל. לצורך הקמת מגרשי גולף נדרשים שטחים של מאות ואף אלפי דונמים. את רוב הקרקעות, כשמדובר בקרקעות המדינה, מבקשים היזמים לקבל בדרך כלל בפטור ממכרז, ולכן מגיע עניינם לטיפול מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) המופקד על ניהול מרבית הקרקעות 350 דוח שנתי58ב .הללו וכן למשרד התיירות (להלן - המשרד) הפועלים יחד בוועדה משותפת1 (להלן- הוועדה המשותפת) המוסמכת 2 להמליץ על מתן זכויות בקרקעות בפטור ממכרז לצורך הקמת מיזם תיירותי. יצוין כי המשרד משמש גוף ממליץ גם למרכז ההשקעות שבמשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) כאשר יזמים מבקשים שיוענק למיזם ש להם מעמד של "מפעל מאושר", המקנה להם סיוע ממשלתי. 2. בחודשים מרס -יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההקצאה של קרקעות להקמת מיזמי תיירות הכוללים מגרשי גולף. עיקר הבדיקה נעשתה במינהל מקרקעי ישראל ובמשרד התיירות, והיא התמקדה בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לשני מיזמים כאלה, שעניינם היה באותה עת על סדר יומו של המינהל: האחד מתוכנן לקום ליד היישוב כפר חיטים שבגליל התחתון, והשני מתוכנן לקום בבאר אורה שבחבל אילות. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים - בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון (להלן - הוועדה המחוזית), ובוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל תחתון; במשרד המשפטים - בלשכת חיפה והצפון של אגף שומת מקרקעין; וברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רשות הטבע והגנים). מדיניות הקצאת קרקע למיזמי גולף 1. יתרונות וסיכונים : לדעת משרד התיירות 3 הגולף עשוי לשמש גורם משיכה לתיירים, בעיקר מחו"ל. זאת ועוד, מגרשי גולף נחשבים לגורם המשביח את ערכם של נכסים הנמצאים בסמוך להם, כגון שכונות מגורים או בתי מלון4 , ומאחר שמגרשים אלה הם שטחים ירוקים פתוחים יש הרואים בהם גם תרומה לסביבה. נוסף על כך סביר שמיזמים כאלה יספקו מקומות תעסוקה. עם זאת, מסקר היתכנות שעשתה חברת ייעוץ חיצונית בשנת 2004 עבור המינהל בנוגע למתחם שהוצע להקים בו מגרש גולף, עלה בין היתר כי ירידה בהיקף התיירות הנכנסת, שהיא קהל היעד העיקרי של המיזמים, עלולה לסכן את הכדאיות של מיזם כזה, וכי כישלון כלכלי שלו, בין היתר נוכח עלויות ההקמה והתפעול הגבוהות 5 , עלול להותיר שטחים נרחבים ללא שימוש ראוי. כן הועלה החשש שאם המיזם ייכשל עלולים היזמים להשתמש בקרקע שלא לייעוד שלשמו הוקצתה. זאת ועוד, שטחי הקרקע הנדרשים להקמת מיזמי גולף הם נרחבים ביותר (בקשות להקמת מגרשים שהוגשו במהלך השנים מלמדות שמדובר בכ -450 דונם עד כ- 1,200 .)דונם למיזם לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה, העובדה שלמדינת ישראל יש משאבי קרקע מוגבלים צריך שתעמוד לנגד עיני רשויות השלטון בעת שמונחות על שולחנן בקשות להקצאות כאלה. 2. הקצאות מן העבר : נמצא שמיזמי גולף שהמינהל הקצה קרק עות להקמתם בעבר לא הוקמו. בכללם מיזם באזור העיר אילת שהיה אמור לכלול מלון ומגרשי גולף, .__________________ .1 .על ועדה זו ראו בהרחבה להלן 2 לפי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993. 3 לפי הסקירה האמורה שעשה המשרד בשנת 2005. 4 בעניין זה ראובדוח שנתי 47 ( של מבקר המדינה 1997) , בפרק "הקצאת קרקע באשקלון, בלא מכרז, להקמת פארק גולף", עמ' 707 . 5 לפי הערכות מומחים, עלותהקמת מגרש נאמדת ב -10-5 מיליון דולר, ועלויות התפעול והתחזוקה שלו נאמדות בכ-2-1 מיליון דולר בשנה. עלות הקמתם של מיזמים הכוללים גם מלונאות גבוהה הרבה יותר ויכולה להסתכם בעשרות מיליוני דולרים. משרד הבינוי והשיכון 351 .בהתאם להחלטה6 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן- המועצה) משנת 1991 . באותה החלטה אושר להקצות ליזמים פרטיים קרקע בפטור ממכרז שגודלה כ-860 דונם. כשלוש שנים לאחר מכן חתם המינהל עם היזמים על חוזים להקמת המלון והמגרשים, אך בסופו של דבר הוא ביטל אותם, בין היתר מאחר שלטענתו היזמים לא החלו בעבודות להקמת המגרשים אף שעבר זמן רב מהמועד שנקבע בחוזה. עוד יצוין שבתכנית שהוגשה לאישור מוסדות התכנון בתחילה נכללו במתחם המלונאות גם יחידות מגורים. בגין ביטול ההסכמים הגישו היזמים תביעה משפטית נגד המינהל; התביעה נדחתה בידי בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשנת 20057 , בעקבות זאת הגישו היזמים ערעור לבית המשפט העליון, ובמועד סיום הביקורת הערעור תלוי ועומד. מיזם אחר שלא יצא אל הפועל היה אמור לקום באזור אשקלון 8 . בשנת 1992 אישרה המועצה9 הקצאת קרקע בגודל של כ -450 דונם בפטור ממכרז ליזמים לצורך הקמת מגרש גולף. גם במקרה זה התגלעו חילוקי דעות בין המינהל ובין היזמים שהגיעו לערכאות משפטיות, ובסופו של דבר לא הוחל כלל בהקמת המגרש, וההקצאה בוטלה. 3. עבודת מטה : נוכח האמור לעיל, ובייחוד בעקבות הכישלונות שהיו, דרוש שהקצאת שטחים למיזמים מהסוג האמור תיעשה בזהירות רבה, מתוך ראייה כוללת לטווח הארוך ובהתאם למדיניות שתיקבע מראש. לצורך זה נדרשת עבודת מטה. אולם לא נמצא שהמשרד והמינהל עשו זאת, כמפורט להלן: (א) אשר למשרד התיירות - הוא הגוף המופקד על קביעת מדיניות התכנון והפיתוח של התשתיות לתיירות בישראל. לפיכך, ראוי כי לצורך גיבוש מדיניות בנוגע לפיתוח ענפי התיירות הנמצאים על סדר יומו, ובכלל זה ענף הגולף, תתקיים במשרד עבודת מטה. על עבודה זו לכלול בין היתר איסוף מידע ונתונים לצורך קבלת החלטות מיטביות בשאלות כגון: האם להמליץ על הקצאת קרקע ללא מכרז למיזמים בענף זה, או על מתן סיוע ממשלתי. עבודת המטה ראוי שתספק למשרד גם אמות מידה ונתונים כלכליים בנוגע לנושאים שונים (כגון: עלות משוערת; גודל השטח התקני למגרש; מידת הביקוש למיזמים כאלה) שיאפשרו לו לבחון את הנתונים שהיזמים מציגים לפניו. הועלה כי במשרד לא נעשתה עבודת המטה האמורה, ולכן אין לו מידע בדבר הביקושים של תיירים (הן מהארץ והן מחו"ל) בנוגע לענף הגולף בישראל בהשוואה להיצע, אין לו אמות מידה לבחינת המיזמים כאמור, וממילא אין לו מדיניות סדורה בנושא הגולף. יצוין כי לפני כעשר שנים הוכן במשרד מסמך בנוגע לפריסה הארצית הראויה של מיזמים כאלה ולדברי המשרד נקבע בו כי יש מקום לייעד חמישה מגרשים לגולף, אולם התברר שהמסמך אינו בנמצא כיום ואף אם היה בידי המשרד, יש להניח שהנתונים שעליו התבסס אינם מעודכנים עוד. (ב) אשר למינהל - כאמור, הוא המופקד על הקצאת הקרקעות למיזמים ולכן דרוש שאף הוא יעשה עבודת מטה לצורך קביעת מדיניות כוללת בעניין זה, מה עוד שעל שולחנו מונחות כמה בקשות של יזמים והוא אף טיפל בעבר בבקשות דומות. למרות כל זאת הוא לא פעל בנדון. כך למשל, הוא לא קבע עמדה בנוגע לסוגיות כגון מספר אתרי הגולף הרצוי בהתחשב במגבלות משאב הקרקע, והמקום .__________________ .6 'מס510 . 7 )ת"א (באר שבע 1285/00 קנדרה (ישראל) בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (פורסם בתקדין). 8 ראו הערה4 .לעיל 9 'בהחלטה מס558. 352 דוח שנתי58ב .המתאים להם. כמו כן, גם לו אין נתונים ואמות מידה שלפיהם הוא יוכל לבחון היטב את אשר מציגים לפניו היזמים, ובכלל זה נתונים כלכליים. דברים אלה נחוצים בייחוד נוכח האפשרות שהקרקע תוק צה ללא מכרז - הקצאה שיש בה משום הטבה ליזמים. כאמור, בשנת 2004 הכינה חברת ייעוץ חיצונית, לבקשת המינהל, סקר היתכנות בנוגע למיזם גולף מסוים. בסקר האמור נדונו גם היבטים כלליים שיש להתחשב בהם, כגון אפשרות קיומם של כמה אתרי גולף בישראל, החשש מירידה בביקוש של תיירים (שהם קהל היעד העיקרי) כשיש הידרדרות במצב הביטחוני וכיו"ב. לא נמצא שהמינהל מצא לנכון לבחון היבטים אלה ואחרים במסגרת דיונים שקיים בנוגע למיזמי גולף אחרים, אף שראוי היה שיעשה כן. בנסיבות האמורות ובהיעדר מדיניות של משרד התיירות ושל המינהל בנוגע לענף זה שאמור למשוך תיירים, ספק אם בכלים שעמדו לרשותם יכלו שני הגופים הללו לבחון היטב את התכניות שהוגשו להם. בתשובתו מאוקטובר 2007 מסר המשרד כי "אף שלא נעשתה עבודה שיטתית ומסודרת... הרי שבקרב הגורמים המקצועיים במשרד הצטבר ידע לא מבוטל, בין היתר ממחקרים, ומעדויות שהוצגו על ידי יזמים שונים. לידיעת הצוות המקצועי הובאו גם מחקרים ועדויות לגבי תרומתו של הגולף בפיתוח אזורי תיירות באזורים שונים, ולדעת המשרד קידום הנושא יסייע לפתח מוצר תיירות חדש שישראל טרם זכתה ליהנות ממנו". המשרד הוסיף כי "מתן ההמלצות להרשאות לתכנון לגולף נעשו באזורי פריפריה בהם היה מקום לעודד פיתוח תיירות וזאת כל עוד היה ברור שבינוי הנלווה לגולף הוא מלונאות ולא מגורים... . באזורים בהם היה חשש שמיזם יהפוך לפרויקט מגורים נמנע המשרד ואף נלחם נגד מתן הרשאה לתכנון...". כמו כן ציין המשרד כי מאחר שלא כל תכנון שאושר מגיע לידי מימוש, כדי שיוקמו בארץ חמישה מגרשי גולף (כפי שהוצע במסמך האמור) "חייב המשרד לאפשר קידום של לפחות מספר כפול של תכניות...". בתשובתו מנובמבר 2007 מסר המינהל כי לכל מיזם נדרשות בין היתר פרוגרמה מפורטת ותכנית עסקית שהוא והמשרד בוחנים בראייה כוללת בהתאם למדיניות ולניסיון שנצבר. עוד מסר המינהל כי "חזקה שהיזמים בדקו את כל הנתונים...שכן עיקר הסיכון נופל על כתפיהם. המדינה נותנת הרשאה למטרה אחת בלבד היא הקמת מגרשי גולף, אם וכאשר לא תמומש מטרת ההרשאה המקרקעין יוחזרו למדינה. ההרשאות המתחדשות מאפשרות למדינה קיום בקרה ומעקב למימוש המטרה". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שעל סדר יומם של המינהל ומשרד התיירות נמצאים לאחרונה כמה מיזמים בענף הגולף שנדרשים להם משאבי קרקע ניכרים, יש מקום ששני הגופים יפעלו לקביעת מדיניות עדכנית בנושא תכנון ופיתוח אתרי גולף בישראל, שתכלול את כל הצדדים הנוגעים לנושא לרבות פיקוח ובקרה. כמו כן, בשל הצורך לנהוג במשנה זהירות בעת קבלת החלטות בקשר למיזמים כאמור ובהתחשב בהיבטים שפורטו לעיל, יש להקפיד לעשות בדיקה פרטנית בנוגע לכל מיזם ומיזם בהתאם למדיניות שתיקבע ולפי אמות מידה שייקבעו בה, ולא להסתמך על נתונים שהוצגו בידי היזמים, שמטבע הדברים מציגים נתונים המצביעים על כדאיות בקשתם. אשר לטענת המינהל בדבר החזרת המקרקעין משרד הבינוי והשיכון 353 . למדינה אם "לא תמומש מטרת ההרשאה", יש להעיר כי כפי שתואר לעיל, הדבר היה כרוך בתביעות משפטיות שנמשכות שנים. .מיזמים להקמת מגרשי גולף .במסגרת הביקורת נבדקו תהליכי קבלת ההחלטות וסדרי הבדיקות שנעשו בנוגע למיזמים להקמת מגרשי גולף בכפר חיטים ובבאר אורה, כמפורט להלן. .מיזם כפר חיטים .סדרי הקצאת הקרקע 1. כפר חיטים הוא מושב שיתופי בתחום המועצה האזורית הגליל התחתון (להלן - כפר חיטים או המושב). המושב נמצא בהליכי כינוס נכסים משנת 1991 .ומנוהל בידי כונס נכסים המושב שוכר מהמינהל (לפי חוזה תלת-שנתי מתחדש) משבצת קרקע שבבעלות הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל), הכוללת שטחים חקלאיים בסמוך למצוק הר הארבל (להלן - שטח המשבצת). בשנת 1997 פנה המושב אל מ חוז הצפון של המינהל בבקשה לקבל הרשאה לתכנון מיזם בשטח המשבצת, שיכלול מגרשי גולף על שטח של כ-865 דונם וכן מלון וכפר נופש, המיועדים לשחקני הגולף, על שטח של כ-110 דונם. המושב התקשר עם קבוצת יזמים מארה"ב (להלן - היזמים) במטרה להקים את המיזם במשותף, באמצעות שותפויות שיקימו לשם כך. כן פנה המושב אל משרד התיירות בבקשה שיצהיר על תמיכתו במיזם ונענה בחיוב. בקשת המושב מהמינהל התבססה על החלטה מס' 717 של מועצת מקרקעי ישראל. החלטה זו אפשרה בין היתר למושבים שיתופיים להקים מפעל (לרבות מפעל תיירות) על קרקע שבחזקתם בתנאים מסוימים שאחד מהם הגביל את השטח שאפשר להקצות לצורך זה ל -350 דונם. עם זאת קבעה ההחלטה שוועדת חריגים תהיה מוסמכת במקרים חריגים ויוצאי דופן לאשר הקצאת שטח גדול יותר, וכי החלטותיה יובאו לאישור המועצה. 2. במרס 1998 אישרה ועדת החריגים את החריגה בגודל השטח. האישור לא לווה בנימוקים. הוועדה קבעה שיש צורך גם באישור הוועדה המשותפת, העוסקת בהקצאות קרקע למיזמים תיירותיים, וזו עשתה כן ביוני אותה שנה. ביולי 1998 'אישרה המועצה בהחלטה מס 838 את החלטת ועדת החריגים לאשר לכפר חיטים מיזם תיירותי על שטח של 110 דונם למלונאות ו-865 דונם לגולף בתוך שטח המשבצת של המושב. אשר לגולף צוין כי השטח יינתן בהרשאה שתחודש בתום כל עשר שנים. לא נמצא שהמינהל הציג לפני ועדת החריגים נתונים כלליים בנוגע למגרשי גולף (כגון הגדלים המקובלים של מגרשים) ונתונים כלכליים בנוגע למיזם, שלפיהם היה אפשר לבחון אם יש הצדקה להקצאת קרקע גדולה ללא מכרז ולחריגה הגדולה שביקש המושב. 354 דוח שנתי58ב .3. באוגוסט 2002 פסק בג"ץ 10 על בטלות של כמה החלטות מועצה ובהן החלטה 717 . " בפסק הדין קבע בג"ץ בין היתר בעניין משאב הקרקע כיבמדינה כמו ישראל, אשר גבולותיה צרים... על המדינה ועל המופקדים מטעמה על מקרקעיה לפעול בשיקול דעת זהיר בכל הנוגע לויתור על זכויות בקרקע, ולדאוג לעתודות קרקע מספיקות לצרכים השונים בעתיד...". בפברואר 2003 'קיבלה המועצה החלטה מס949 (להלן- החלטה 949 ) שהחליפה את החלטה 717 . גם החלטה949 נגעה להקצאת קרקע במשבצות של יישובים חקלאיים אך בעקבות פסק הדין האמור נקבעו בה תנאים שונים ובהם שהשטח המרבי של תכנית לשינוי ייעוד שהמינהל יסכים לה לא יהיה גדול מ-150 דונם (לעומת350 שנקבע בהחלטה717 ). בשונה מהחלטה 717 , לא נקבע הליך המאפשר לחרוג מהגודל האמור. עוד קיבלה המועצה החלטה 11 בדבר הוראות מעבר, ובהן נקבעו תנאים, שאם עסקות יעמדו בהן יהיה אפשר להחיל עליהן את ההחלטות שביטל בג"ץ. 4. במהלך השנים 2004 -2003 פנו המושב ובא כוח היזמים אל מחוז הצפון של המינהל בבקשות לממש לכדי עסקות את הקצאות השטחים למלונאות ולמגרשי הגולף בה תאם להחלטה 717 , היות שלטענתם העסקות עמדו בתנאי הוראות המעבר. במרס 2004 הגיע המחוז למסקנה שההקצאה למלונאות עומדת בהוראות המעבר ואפשר לממשה, אולם ההקצאה למגרשי הגולף אינה עומדת בהן12 ולפיכך צריכה לחול עליה החלטה949 שלפיה כאמור, גודל השטח המרבי שאפשר לשנות את ייעודו (150 דונם) קטן בהרבה מן השטח הדרוש לגולף, ואי אפשר לחרוג ממנו. עם זאת סבר המחוז כי משמעות הדבר היא שללא הגולף לא יוכל המיזם כולו לצאת לפועל וכי זהו מצב לא הגיוני מאחר שבעניין גודל השטח החליטה המועצה החלטה ספציפית שיצרה הסתמכות אצל המושב. הפתרון שמצא המינהל בסופו של דבר היה לבקש מן המועצה אישור מחודש להחלטה 838 בדבר הקצאת865 .דונם ביוני 2004 'אישרה המועצה בהחלטה מס 1009 כי עסקת הגולף תבוצע לפי תנאי החלטה 949 , אך על שטח של865 דונם לגולף. בדברי ההסבר להחלטה נאמר בין היתר כי אמנם העסקה הנוגעת למגרשים אינה עומדת בהוראות המעבר אך "לאור הסתמכות אגודת כפר חיטים... על החלטה 838 ... ולאור העובדה שהתכנית המתייחסת למגרשי הגולף קיבלה תוקף בינתיים, מחליטה המועצה לאשרר את השטחים הנזכרים בהחלטה 838 ."... 5. במהלך שנת 2005 טענו המושב והיזמים כי בשטחי מגרשי הגולף יהיו "כלואים" שטחים חקלאיים מעובדים, וכי כדי ליצור רצף קרקעי בחוזה ההקצאה יש להגדיל את השטח שיוקצה להם לכ- 1,100 דונם, במקום865 דונם שהמועצה כבר אישרה. במאי 2005 הביא המינהל את העניין לאישור המועצה, והיא אישרה, בהחלטה מס' 1050 , את שינוי החלטה 1009 באופן שהעסקה תבוצע בהתאם לתנאי החלטה 949 אך על שטח של 1,100 .דונם (א) יוצא אפוא שבהחלטה 1050 אישרה המועצה חריגה נוספת מתנאי החלטה 949 , ואולם החריגה הקודמת אושרה בגין הסתמכותו של המושב על החלטה838 שאישרה לו את השטח בעבר, ואילו הפעם דובר בתוספת שטח שלא אושרה לו בעבר. .__________________ .10 בג"ץ 244/00 'עמותת שיח חדש ואח' נ' שר התשתיות הלאומיות ואח, פ"ד נו( 6 )25 . 11 'מס972. 12 מאחר שהתכנית המפורטת החלה עליהם אושרה להפקדה ביום 20.8.01 , ואילו לפי הוראות המעבר התאריך הקובע בעניין זה, המאפשר להחיל על עסקה את תנאי החלטה 717 , הוא 15.8.01. משרד הבינוי והשיכון 355 .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה, ספק אם החלטת המועצה לא שר את החריגה הנוספת עולה בקנה אחד עם פסיקת בג"ץ האמורה ועם עקרונות החלטה 949. )(ב טענתם של היזמים והמושב שהגדלת השטח דרושה בשל שטחים חקלאיים "כלואים" אינה מתיישבת עם התכנית המפורטת שכבר הייתה מאושרת באותה העת13 , ולפיה ייעודו של כל השטח שונה לגולף ולא נקבעו בו שטחים שייעודם חקלאי שהגבילו את היזמים. יצוין כי בדוח שנתי 51 ב קבע מבקר המדינה14 שכאשר המינהל מביא לאישור המועצה הסדר שאינו מעוגן בנהליו ואינו תואם החלטות קודמות שלה, על המינהל לצרף להסדר חוות דעת, ניתוחים מקצועיים ונתונים אחרים הנחוצים לקבלת החלטה מושכ לת ואף להציג למועצה חלופות להסדר. לא נמצא שהמינהל הציג לפני המועצה ניתוח כלשהו בדבר הצורך בהגדלת השטח שהוקצה לגולף. זאת ועוד, בהיעדר נתונים מקצועיים בנושא גולף לא היו בידי המינהל והמועצה כלים לבחון היטב את הבקשה. בתשובתו מסר המינהל כי "החלטות מועצה 1009 ...ו- 1050 ...הינן החלטות ייחודיות בעניין ייחודי והן אינן מתבססות על החלטות המועצה הבטלות ו/או על הוראות המעבר, וכאמור הן מאמצות את החלטה 949 באשר לאופן ביצוע העסקה. דברים אלה יפים גם לגבי טענת המבקר לתוספת השטח... . עסקינן בהחלטות שהתקבלו בסמכות ועומדות בפני עצמן כהחלטות מועצה לכל דבר ועניין". עוד מסר המינהל "שכל הנתונים הרלוונטיים והנוגעים לעניין עמדו בפני חברי המועצה". לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שהחלטה 1050 בדבר הגדלת השטח הייתה ייחודית אין פירוש הדבר שהיא נדונה "בחלל ריק" ובמנותק מהחלטות קודמות הקשורות לעניין. היה על המינהל להדגיש לפני המועצה כי ההגדלה המבוקשת אינה עומדת בתנאי הוראות המעבר שנקבעו בעקבות פסיקת בג"ץ ובתנאי החלטה 949 כפי שצוין מפורשות בדברי ההסבר להחלטה 1009 , ואולם לא נמצא שהדבר נעשה. 6. באוגוסט 2006 אישרה הנהלת המינהל את עסקת מגרשי הגולףבתנאים מסוימים ובהם שפרטיה ותנאיה הסופיים ייקבעו בהסכם ההרשאה. הסכם זה עתיד המינהל לחתום עם שותפות בין המושב ליזמים שחלקו של המושב בה הוא 50% . במועד סיום הביקורת טרם נחתם הסכם ההרשאה. בדצמבר 2006 אישרה הנהלת המינהל את עסקת המלונאות על שטח של כ-101 דונם, ובסוף אותו חודש חתם המינהל חוזה פיתוח עם שותפות נוספת שהוקמה בין המושב ובין חברה מארה"ב הנמצאת בבעלות היזמים; חלקו של המושב בשותפות הוא 26%. .__________________ .13 .על תכנית זו ראו להלן 14 "ראו בפרק "הסדר בעניין שינוי יעודן של קרקעות המוחזקות בידי חברות המלח בדוח שנתי 51 ( ב של מבקר המדינה 2001) ', עמ740. 356 דוח שנתי58ב .(א) החלטה 949 שמכוחה הקצה המינהל את השטחים לעסקות האמורות (וכמוה גם החלטות 838 ו-717 שקדמו לה) עניינה שטחי משבצת היי שוב בלבד. אולם מבדיקת נתוני העסקות שאושרו עולה כי ההקצאות שהמושב ביקש כוללות גם שטחים שאינם במשבצת המושב (כ -100 דונם משטח כולל של כ - 1,100 דונם בעסקת מגרשי הגולף, וכ -10 דונם מ-101 דונם שהוקצו בעסקת המלונאות, מרביתם בעלי ערך נופי רב שכן הם משקיפים לכנרת). לפיכך היה על המינהל להביא עניין זה לפני המועצה, אך הוא לא עשה כן. (ב) כאמור, את המיזם נדרשה לאשר גם הוועדה המשותפת, והיא עשתה כן ביוני 1998 . על כן, משאישר המינהל במאי 2005 להגדיל את שטח המיזם היה עליו להביא זאת לאישור מחודש של אותה ועדה, ואולם הוא לא עשה כן. סדרי תכנון הקרקע 1. (א) כאמור, ביולי 1998 אישרה המועצה (בהחלטה838 ) את בקשת המושב להרשאה לתכנון מגרשי גולף על שטח של כ-865 דונם. במהלך שנת 2000 החל המושב לנקוט פעולות לשינוי ייעוד שטחים חקלאיים לגולף, ובספטמבר הוא הגיש לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל תחתון (להלן - הוועדה המקומית) תכנית מפורטת לשינוי ייעוד של שטח של כ- 2,200 דונם מייעוד חקלאי בעיקרו לייעוד לגולף ולשימושים נלווים ללא בנייה (להלן- התכנית או התכנית המפורטת). עוד באותו חודש החליטה הוועדה המקומית להמליץ לפני הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים מסוימים שצוינו בהחלטה. ההחלטה האמורה הובאה בין היתר גם לידיעת המינהל. (ב) באוגוסט 2001 התקיים בוועדה המחוזית (בוועדת המשנה לנוף הגליל) דיון בהפקדת התכנית ובסיומו הוחלט להפקידה בתנאים שנקבעו בהחלטה, ובהם כי התכנית לא תכלול שטחים שייעודם גן לאומי וכי היא תאושר גם בוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן - הולקחש"פ). בדצמבר 2001 אישרה אותה הולקחש"פ בתנאי שייגרעו כל השטחים החודרים לגן הלאומי. בנובמבר 2002 נתנה הוועדה המחוזית תוקף לתכנית ובמרס 2003 .היא פורסמה ברשומות אשר לגודל השטח שעליו חלה התכנית, יצוין כי לאחר שנגרעו חלקים מסוימים בעקבות דרישות של רשות הטבע והגנים ושל קק"ל, הוא הסתכם בכ- 1,600 ,דונם דהיינו כמעט כפליים מהשטח שאישרה המועצה. התברר כי אף על פי שהתכנית לא תאמה את החלטות המועצה בעניין גודל השטח שהותר לתכנון ואף חרגה מהן במידה ניכרת, לא הורה המינהל למושב לפעול לתיקון החריגה, הוא גם לא התנגד לכך בדיונים שהתקיימו בוועדות השונות או בעת שהתכנית הופקדה בוועדה המחוזית, ואף אישר אותה בחתימתו עליה לפני שפורסמה ברשומות. בתשובתו ציין המינהל כי "תכנון בסופו של יום, לא מתבסס על תכנון נקודתי אלא על תכנון כולל. השיקולים התכנוניים אינם זהים לשיקולים הקניינים ועל כן אין להקיש משטחים משרד הבינוי והשיכון 357 . שאושרו בתכניות ע"י רשויות התכנון לגבי הזכויות שינתנו למיזם. ההקצאה ע"י המינהל תעשה אך ורק לגבי השטח שאושר בהחלטת המועצה". לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותו זו של המינהל אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין. אכן בשל אילוצים טופוגרפיים או אילוצים הנוגעים לתשתיות יכול להיווצר צורך לכלול בתכנית מוצעת גם שינויים בנוגע לשטחים שאינם עתידים להיכלל בהקצאה ואולם במקרה זה מדובר בחריגה ניכרת מהחלטת מועצה, חריגה שלא נמצא שהייתה הכרחית. 2. בסוף שנת 2002 , עוד בטרם פורסם שאושרה התכנית המפורטת למגרשי הגולף, החלו היזמים והמושב לפעול להגשת תכנית מפורטת להרחבת השטח המתוכנן לייעוד לגולף (להלן - תכנית ההרחבה) מכ- 1,600 דונם לכ- 2,200 דונם באופן שיכלול גם שטחים הסמוכים למצוק המשקיף על הכנרת, ולפי התכניות הקיימות מיועדים לגן לאומי וכיום הם משמשים לחקלאות. כאמור, התכנית המקורית של היזמים הייתה לשנות ייעוד של כ- 2,200 ,דונם לצורכי הגולף ובכללם השטחים האמורים, ואולם החלטת מוסדות התכנון הייתה שאין לכלול את השטחים שייעודם גן לאומי ויש מקום לאשר שינוי ייעוד של 1,600 .דונם בלבד (א) באוקטובר 2002 פנו נציג היזמים והמושב למשרד התיירות בבקשה שימליץ לתמוך בבקשה וקיימו עם אנשי המשרד ישיבה שנגעה בין היתר לעניין זה. בבקשתם הסבירו היזמים כי לדעת מומחה אמריקני לתכנון מגרשי גולף שאמור לתכנן את ה מגרשים במיזם, הרחבת השטח באופן האמור תעמיד את המגרשים בשורה אחת עם מגרשי הגולף הטובים בעולם. מסיכום הפגישה שכתב המשרד עולה כי סוכם בה שהמשרד ימליץ על ההרחבה. בסוף פברואר 2003 קיימו נציגי היזמים והמושב ישיבה בעניין זה גם עם אנשי מחוז הצפון של רשות הטבע והג נים. בישיבה חזרו הנציגים על ההסבר האמור והוסיפו כי הם השקיעו 100,000 .דולר בסקר כלכלי שתוצאותיו הראו שיש הצדקה לפיתוח המיזם באופן האמור מסיכום הישיבה עולה כי סוכם בה שהמחוז ימליץ לאפשר ליזמים להשתמש בשטחים המבוקשים לגולף בתנאים מסוימים ובהם שייעוד השטח יישאר גן לאומי. יוצא לכאורה שהגופים האמורים גיבשו את החלטתם להמליץ על הבקשה במהלך הישיבות שבהן היא הוצגה לפניהם ובלי שעשו קודם לכן בדיקה מקיפה בנושא. בתשובתו מסר המשרד כי "במהלך הדיון בישיבה זו הסבירו נציגי היזמים את הצורך והנחיצות בהגדלת שטח הפרויקט והשיבו לשאלות נציגי המשרד", וכי בבסיס החלטת המשרד "עמדה העובדה כי מדובר בהרחבת הפרויקט ולא בפרויקט חדש ולכן לא נדרשת בחינה יסודית ומדוקדקת יותר". בתשובתה מאוקטובר 2007 מסרה רשות הטבע והגנים כי המלצת מחוז הצפון שלה ניתנה רק לאחר שבדק את הבקשה בדיקה מקיפה שכללה ס יור בשטח ובדיקת הנתונים האקולוגיים והתכנוניים. יזם המעוניין שתאושר בקשתו, ולצורך זה נעזר במומחה מטעמו האמון על הנושא, טבעי שיציג נתונים המצביעים על כדאיות המיזם. על כן לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי שהמשרד יגבש המלצה שלו רק לאחר שיבחן ביסודיות את דברי היזמים ויאמת במידת האפשר את מסקנות הנתונים שעליהם התבססו היזמים. 358 דוח שנתי58ב .במידת הצורך היה ראוי גם לשכור שירותים של מומחה בתחום הנדון. אשר לרשות הטבע והגנים יש להעיר שלא נמצא במסמכים תיעוד בדבר הבדיקה שצוינה בתשובתה. (ב) באפריל 2003 הגיש המושב לוועדה המקומית את תכנית ההרחבה והוועדה החליטה בישיבתה בסוף אותו חודש להמליץ לפני הוועדה המחוזית על הפקדת התכנית. (1) התברר כי למרות שתכנית ההרחבה חרגה אף היא מתנאי החלטות המועצה בעניין גודל השטח שאישרה לתכנון, גם הפעם לא התנגד לכך המינהל שנציגו נכח באותה ישיבה. (2) סעיף47 )(א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 , קובע כי"חבר במוסד תכנון שיש לו במישרין או בעקיפין... כל חלק או טובת הנאה בכל עניין העומד לדיון במוסד או בוועדה מוועדותיו...לא יהיה נוכח בדיוני המוסד או הוועדה באותו עניין ...". מר מוטי דותן, שהוא ראש המועצה האזורית גליל תחתון, הוא גם יו"ר הוועדה המקומית וחבר במושב כפר חיטים (להלן - יו"ר הוועדה). מפרוטוקול ישיבת הוועדה המקומית שבה אושרה תכנית ההרחבה עולה כי יו"ר הוועדה השתתף בה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעצם השתתפותו בישיבה היה יו"ר הוועדה במצב של ניגוד עניינים: בתור חבר המו שב היה לו עניין אישי בקידום התכנית היות שהמושב היה עתיד לקבל מן היזמים תמורות כלכליות בעד מסירת השטחים לצורכי המיזם בהתאם להסכם בין הצדדים. לפי ההסדרים הנוגעים לכינוס נכסי המושב, חלק מן התמורות שיקבל המושב מן היזמים מיועדות להחזר חובותיו של המושב ולהבטחת גמלה לחבריו. לפיכך היה על יו"ר הוועדה להימנע מלהשתתף בישיבה האמורה עקב החשש לניגוד עניינים כאמור. זאת ועוד, מאחר שהוא עמד בראש הוועדה היה עליו לנקוט משנה זהירות בעניין זה. בתשובתו מנובמבר 2007 מסר יו"ר הוועדה כי לא היה חשש לניגוד עניינים בשל הנימוקים כדלקמן: למיטב הבנתו, תכנית ההרחבה לא השפיעה על קיום המיזם או על סיכויי הצלחתו ומטרתה לא הייתה להגדיל את שטח הגולף אלא להבטיח שמירה על ערכי טבע; התכנית הנוגעת לעצם קיומו של המיזם נידונה בוועדה בספטמבר 2000 (כשהיה חבר הוועדה בלבד, בטרם נבחר ליו"ר) והוא נמנע מלהשתתף באותו דיון, שלדעתו היה "הקריטי להקמתו ולקידומו של המיזם"; עוד מסר יו"ר הוועדה כי ההסכם בין היזמים למושב נחתם כמה שנים לפני הדיון בתכנית ההרחבה, בטרם נבחר ליו"ר הוועדה, ובלי שהיה מעורב בעניין, וכי המלצת הוועדה לאשר את התכנית לא הניבה למושב תמורה נוספת על הנקוב באותו הסכם ולמיטב ידיעתו לא נחתמו הסדרים נוספים בין הצדדים כתוצאה מאישור ההרחבה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום להבחנה שעשה יו"ר הוועדה בין הדיון בתכנית המקורית לבין הדיון בתכנית ההרחבה - כפי שהוא מצא לנכון להימנע מלהשתתף בישיבה בעניין התכנית ה מקורית, כך היה עליו לעשות גם בנוגע לתכנית ההרחבה. אשר להשפעת תכנית ההרחבה על המיזם, יצוין כי נציגי היזמים טענו במפורש שמטרת ההרחבה היא להגדיל את סיכויי הצלחת המיזם. עוד יש משרד הבינוי והשיכון 359 . לציין כי הביקורת העלתה שלאחר שאושרה תכנית ההרחבה נעשו בהסכם בין המושב ליזמים שינויים שצפויים להגדיל את התמורות שיקבל המושב. (ג) לצורך קידום תכנית ההרחבה ביקש המושב במהלך שנת 2004 את תמיכתו של מחוז הצפון של המינהל. לפי נוהלי המינהל, כאשר מוגשת לאחד ממחוזותיו תכנית על ידי גורם חיצוני, על מתכנן המחוז הרלוונטי לבחון אותה ולקבוע את עמדת המחוז כלפיה. (1) בבדיקה לא נמצאה התייחסות של מתכנן מחוז הצפון של המינהל לתכנית ההרחבה. ממילא גם לא נבחן במחוז (שלא התנגד לתכנית כשהיא נידונה במוסדות התכנון) אם נחוץ לשנות את הייעוד של כ-600 דונם נוספים לגולף (ובסה"כ כ- 2,200 דונם), בשעה שלפי החלטת מועצת מקרקעיישראל השטח המיועד לגולף היה 865 .דונם בלבד (2) יצוין כי לאחר שהמושב פנה בנדון למחוז הצפון של המינהל, פנה המחוז בינואר 2005 )למנהלת האגף החקלאי במינהל (שהוא האגף המנחה במינהל בנוגע לעסקות בקרקע חקלאית ולמנהל האגף לשיווק וכלכלה וביקש את תגובותיהם בנוגע לתכנית ההרחבה. בתגובה השיבה מנהלת האגף החקלאי למחוז כי "אני מופתעת שהמחוז מגלה רק היום את התכנון המיוחד הנ"ל...אין לי ספק שתשובתנו צ"ל שלילית לגבי התכנית החדשה". משרד מבקר המדינה מעיר כי בתגובת מנהלת האגף היה כדי לחזק את הצורך בבחינת התכנית במינהל בהתחשב בהחלטת המועצה האמורה. (ד) בינואר 2004 החליטה הוועדה המחוזית (בוועדת המשנה לנוף הגליל) להפקיד את תכנית ההרחבה בתנאים מסוימים ובהם שיש להעבירה לאישור המועצה לגנים לאומיים ושמורות טבע, הולקחש"פ, וכן לאישור המועצה הארצית לתכנון ולבנייה באמצעות ועדת המשנה לנושאים תכ נוניים עקרוניים (הולנת"ע). בסופו של דבר החליטה הולנת"ע לאפשר שינוי ייעוד של השטח המבוקש מייעוד "גן לאומי" לגולף, וכן לאפשר גולף בשטחים שייעודם נופש בחיק הטבע. בספטמבר 2006 נתנה הוועדה המחוזית תוקף לתכנית וביוני 2007 היא פורסמה ברשומות. יוצא אפוא כי בשנת 2007 עלה בידי המושב והיזמים להביא לשינוי ייעוד של שטחים נוספים לגולף, המסתכמים בכ-600 דונם, ובכללם שטחים בעלי ערך נופי שייעודם גן לאומי, למרות שארבע שנים קודם לכן הוחלט שלא לכלול את השטחים הללו בתכנית עקב ייעודם האמור. בתשובתו מאוקטובר 2007 מסר מינהל התכנון שבמשרד הפנים כי "החלטות מוסדות התכנון התקבלו, כל אחת בשעתה, על בסיס בחינה מפורטת של השטחים נשוא הדיון, הן לגבי מצבם הסטטוטורי בתכניות השונות, הן לגבי תפקודם בפועל והן לגבי השימושים המבוקשים בהם, ולכן הינן החלטות תכנוניות ראויות ומושכלות". משרד מבקר המדי נה מעיר כי לצורך קבלת ההחלטות האמורות היה ראוי גם שהגופים הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד התיירות והמינהל, יבחנו בחינה מפורטת את עצם נחיצות ההרחבה ולא יסתמכו בעיקר על המידע שמסרו היזמים. 360 דוח שנתי58ב .להלן טבלה המסכמת את השינויים שחלו בגודל השטח שהמינהל אישר להקצות למגרשי הגולף ובגודל השטח שייעודו שונה לשם כך לפי התכניות המפורטות שאושרו במוסדות התכנון: .השטח שייעודו גולף לפי .התכניות המפורטות השטח שהקצאתו אושרה השנה .- - - 865 דונם 1998 .כ- 1,600 דונם 2003 . כ- 1,100 דונם 2005 .כ- 2,200 דונם 2007 לדעת משרד מבקר המדינה, נוכחהעובדה שבסופו של דבר שונה ייעודם של כ - 2,200 דונם לייעוד גולף15, אף על פי שלהקמת המגרשים אושרה הקצאה של כ- 1,100 דונם, עולה החשש ששטחים נוספים שייעודם שונה יסופחו בהדרגה למיזם וישמשו לצורכי הגולף. הטיפול בשומת הקרקע כאשר המינהל מקצה קרקע ישירות ליזמים ללא מכרז, דמי החכירה או השימוש שהם נדרשים לשלם נקבעים בדרך כלל בשיעור מסוים משווי הקרקע. שווי זה נקבע על סמך שומה שנעשית בשביל המינהל, בדרך כלל בידי שמאי ממשלתי מהלשכה המחוזית הרלוונטית של אגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים. לפיכך פנה המינהל במהלך השנים 2005 -2004 לשמאי ממשלתי בלשכת חיפה והצפון של האגף האמור (להלן - השמאי הממשלתי) בבקשה שיערוך שתי שומות: אחת למגרשים המיועדים לגולף, ואחת למגרש המיועד למלונאות. אשר לפיצול השומות - מקובל בעולם שאתרי גולף משולבים עם מיזמים של מגורים או מלונות16, מאחר שמגרש הגולף עצמו אינו רווחי בדרך כלל בגלל ההשקעה הגדולה הנדרשת להקמתו ולתפעולו, אולם סמיכותו למגורים או למלונות משביחה את ערכם. לפיכך, שוויה של קרקע למלון שיש בו מגרשי גולף גבוהה יותר משל קרקע למלון דומה ללא גולף. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, שתי שומות נפרדות, כפי שביקש המינהל, אינן בהכרח משקפות יחדיו את ערך הקרקעות הכולל של המיזם. בנסיבות האמורות היה ראוי שהמינהל יבקש מן השמאי הממשלתי שומה אחת של המיזם כולו (כלומר המלון והגולף יחדיו), גם אם מדובר בשתי עסקות שונות (המלון בחכירה לדורות, ומגרשי הגולף בהרשאה המתחדשת כל עשר שנים). בתשובתו מסר המינהל כי ההחלטה על שומות נפרדות "התקבלה על פי מיטב שיקול הדעת" וכי "כל שומה בנפרד משקפת ומשקללת בתוכה את כלל המיזם". השמאי הממשלתי ציין .__________________ .15 מספר זה אינו כולל את כ-110 הדונמים הנוספיםהמיועדים למלונאות. 16 ראו הערה4 .לעיל משרד הבינוי והשיכון 361 . בתשובתו מספטמבר 2007 כי בשומה של המגרש למלון הובאה בחשבון השבחה של מגרשי הגולף. משרד מבקר המדינה מעיר כי השמאי הממשלתי אמנם ציין בשומה למלון כי אחד השיקולים להערכת השווי היה שהמלון יהיה סמוך למגרשי הגולף ויהיה חלק מקומפלקס תיירות גולף, ואולם בבדיקת תחשיב השומה לא נמצא שהוא נתן לכך ביטוי כספי. שומת מגרשי הגולף 1. בדצמבר 2004 עשה השמאי הממשלתי שומה של המגרשי ם. לפי הנחיית המינהל, השומה נעשתה לקרקע ששטחה של 865 דונם, בהתאם להחלטה 1009 . מדוח השמאי עולה כי לדעתו שווי דונם באזור הנדון (בהתבסס על עסקות מכר של שטחים חקלאיים סמוכים, ובהתחשב בשימוש המבוקש) הוא כ- 8,000 דולר, ולפיכך הוא אמד את שווי הקרקע בכ-30 "מיליון שח. 2. באפריל 2005 התקיימה פגישה בין נציגים של היזמים והמושב למינהל, בין היתר בנושא השומה. ממסמכי המינהל עולה שהנציגים טענו בפגישה, כי נוכח השומה האמורה ספק אם המיזם יוקם. עוד טענו, כי יש לערוך שומה חדשה מאחר שחלוקת השטחים במיזם עתידה להיות שונה: 674 דונםבלבד ישמשו למסלולי גולף, ויתר השטח ישמש לחקלאות "הכלואה" בין המסלולים, ולמאגרי מים להשקיית המגרשים. 3. כשלושה שבועות לאחר מכן פנה רואה חשבון מטעם המושב אל אחד מעוזרי שר התמ"ת דאז, מר אהוד אולמרט, שהמינהל פעל אז במסגרת משרדו, בבקשה כי יקדם את הטיפול בפניית המושב לערוך שומה חדשה. בתגובה השיב העוזר כי הפנייה התקבלה במינהל ותטופל בידי השמאי הממשלתי יחד עם השמאי של מחוז הצפון במינהל. ביולי 2005 פנה המינהל שוב לשמאי הממשלתי בבקשה לקבל שומה חדשה בהתאם לחלוקה החדשה שביקשו היזמים והמושב, וציין כי מדובר בשומה לשטח כולל של 1,098 דונם17 מהם 674 ( דונם מיועדים למסלולי הגולף (כפי שביקשו נציגי היזמים), והיתר424 דונם) מיועדים לנטיעות, לעיבוד חקלאי ולמאגרי מים. 4. בספטמבר 2005 עשה השמאי הממשלתי שומה חדשה של המגרשים שהסתכמה ב-25 מיליון ש"ח. בדיקת תחשיבי השומה העלתה שאומדן הערך של דונם בשטחים שאינם מיועדים למסלולים עקב השימוש החקלאי המיועד להם, היה כשליש מאומדן הערך של דונם במסלולי הגולף. משום כך יצא כי אף שהשומה החדשה נגעה להקצאת שטח גדולה יותר, סכומה היה נמוך יותר. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, בשל ההיענות לבקשת היזמים צומצמה למעשה השומה (לשטח של 1,098 דונם) בכ-13 .מיליון ש"ח יש לציין כי לפי כללי שמאות מקובלים שומה אמורה להתחשב בזכויות שמוקנות על פי תכנית המתאר. במקרה זה לפי התכניות ייעודו של השטח הוא לגולף. לכן, גם אם בכוונת היזמים שלא לנצל חלק מהשטח למטרת גולף עדיין עליהם ל שלם לפי שומה המותאמת לשימוש המיטבי בקרקע, דהיינו גולף. יתרה מזו, השטחים החקלאיים לכאורה "כלואים" בתוואי המגרשים בגדלים שונים שאינם סימטריים, ולמעשה הם חלק מן המגרשים והם לא סומנו בתכנית על פי גוש וחלקה כשטחים חקלאיים, כך שאם ירצו היזמים להשתמש בהם לגולף הם לא יצטרכו ליזום שינוי בתכנית. .__________________ .17 שכן בתוך כך התקבלה במאי 2005 החלטה 1050 .שהגדילה את ההקצאה 362 דוח שנתי58ב .משרד מבקר המדינה מעיר כי מן האמור לעיל יוצא שההבחנה בין מסלולי הגולף לשטחים האחרים, שלפיה שטחים אלה אינם מיועדים לגולף, הייתה מלאכותית. על כן, לא היה על המינהל להנחות את השמאי הממשלתי לערוך את השומה בהתאם לאותה הבחנה, אלא לבחון אותה בהתאם למכלול הנסיבות ובהתחשב בייעודו של השטח כולו לגולף לפי התכנית המפורטת. משלא עשה כן, עולה החשש שההנחיה שנתן המינהל לשמאי הממשלתי לפעול בהתאם לבקשת היזמים לא ניתנה משיקולים ענייניים. 5. בדצמבר 2005 הגיש בא כוח השותפות שהקים המושב עם היזמים, השגה על השומה. להשגה צורפה חוות דעת של שמאית מטעם השותפות שהעריכה את שווי הקרקע במאי 2005 בכ-1.2 מיליון דולר, שערכם היה אז כ-5.2 מיליון ש"ח, לפי שווי קרקע לעיבוד חקלאי באותו אזור. 6. בפברואר 2007 דן בהשגה מנהל לשכת חיפה והצפון (שהוא השמאי הבכיר בה) והעריך את שווי הקרקע בכ -11.5 מיליון ש"ח, לעומת כ -30 מיליון ש"ח בשומה המקורית. בחוות דעתו ציין מנהל הלשכה כי מאחר שמדובר בעסקה שעניינה הרשאת שימוש למטרת גולף בלבד, הערכות על בסיס שווי מכר של קרקע חקלאית או על בסיס מחיר השכרתה לצורכי עיבוד חקלאי, אינן רלוונטיות. לפיכך, ובהיעדר עסקות אחרות בנות השוואה, הוא העריך את שווי השימוש בקרקע על בסיס נתון מהסכם שנעשה בעניין זה בין המושב לחברה בשנת 2001 , והוא התמורה שהמושב עתיד לקבל בגין העברת זכויות השימוש בקרקע זו לשותפות האמורה. כאמור, המושב והיזמים הם גופים הקשורים זה לזה בשתי שותפויות לצורך הקמת המיזם. על כן קיימים ביניהם אינטרסים ותמורות נוספות שיבואו לידי ביטוי במיזם המשותף ולא באו לידי ביטוי בהסכם האמור ואפשר שמרכיב זה או אחר משווי הקרקע מגולם בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה לא היה ראוי שהשמאי שצריך לאמוד את ערך הקרקע למינהל יעשה שומה על בסיס הסכם בין צדדים קשורים, שכן אין זה מן הנמנע שהתמורה שנקבעה ביניהם בהסכם האמור לא שיקפה את מלוא שווי הקרקע למינהל בגין הקצאתה לשימוש האמור. בתשובתו מספטמבר 2007 מסר מנהל הלשכה שכל צד בהסכם האמור הוא ישות משפטית נפרדת ו"כל עוד התוצאה מבטאת ערך סביר לדעתו המקצועית של עורך השומה אין לראות בכך חוזה 'בעייתי' בבסיסו...". עוד מסר כי הוא אינו סבור שכל הסכם בין בעלי עניין פסול מעיקרו מלשמש בסיס לשומה וכי במקרה דנן הוא מצא שבסיס ההסכם הוא יותר מסביר. כן ציין שההסכם אושר בידי כונס הנכסים הרשמי ובידי בית המשפט המחוזי. בתשובתו מאוקטובר 2007 הוסיף מנהל האגף לשומת מקרקעין במשרד המשפטים (להלן- השמאי הממשלתי הראשי) בעניין זה כי "שמאי מקרקעין יכול בהחלט לתת משקל בשומתו למחיר או לנתון כלכלי שנקשר בנכס הנשום עצמו...וזאת בתנאי שההסכם הוא בעל רמת תוקף מספיקה לדעת השמאי", וכי מתשובתו של מנהל הלשכה "עולה כי נתן דעתו בעת עריכת השומה לרמת התוקף של ההסכם ומצא אותה ראויה ולפיכך הגישה בה נקט ראויה מבחינה שמאית". משרד הבינוי והשיכון 363 . לדעת משרד מבקר המדינה, היה אפשר להשתמש בנתוני ההסכם לצורך השומה אם הם היו בגדר מרכיב המשוקלל בה עם נתונים נוספים, אך לא היה ראוי להסתמך עליו כמרכיב יחיד בתחשיב השומה, בייחוד כשמדובר בהסכם בין צדדים הקשורים ביניהם בעניינים נוספים. 7. השוואה בין השומות שנעשו למגרשים מצביעה על פערים גדולים מאוד בין שומה לשומה המגיעים לכדי מאות אחוזים - לפי שומת השמאי הממשלתי ערכם של המגרשים הוא כ-30 מיליון ש"ח, לעומת כ-11.5 מיליון ש"ח לפי שומת מנהל הלשכה וכ-5.2 מיליון ש"ח לפי השמאית מטעם היזמים. עוד יצוין כי השמאים שעשו את השומות השונות העידו שהכנתן הייתה כרוכה בקשיים רבים, בעיקר עקב המידע המועט על עסקות מסוג זה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל ובהתחשב בכך שבענף הגולף עלו לאחרונה יוזמות שונות שיש להניח ששמאי ממשלתי זה או אחר יידרש אליהן בעתיד, ראוי שהאגף לשומת מקרקעין במשרד המשפטים יבחן את נושא השומה בתחום זה בכללותו, בהתחשב בתקנים בין-לאומיים, ויקבע עקרונות להכ נת שומה בתחום זה. בתשובתו מאוקטובר 2007 מסר השמאי הממשלתי הראשי כי בשנת 2008 מתוכנן לקבוע קווים מנחים במגוון רב של תחומים שהיקף הפעילות בהם נאמד במאות מיליוני ש"ח, והוא מקווה שלאחר השלמתם יהיה אפשר לקבוע גם קווים מנחים בתחום הגולף, שהיקף הפעילות בו נאמד בעשרות מיליוני ש"ח. שומת המגרש למלון בפברואר 2006 עשה השמאי הממשלתי שומה למגרש המיועד למלון. השומה נעשתה, לפי הנחיית המינהל, לקרקע ששטחה 101 דונם והסתכמה בכ-16.7 .מיליון ש"ח נמצא כי בספטמבר 2005 הופקדה בוועדה המחוזית תכנית מפורטת מטעם המושב שמטרתה שינוי ייעוד של שטחים מסוימים בגודל כולל של כ-13 דונם באזור המלון מייעוד של דרך ושל שטח ציבורי פתוח לייעוד של מלונאות ונופש, וזאת עקב אילוצים שהעלו המתכננים מטעם היזמים לאחר שהחלו לעסוק בתכנון המפורט של המלון. יצוין שהמינהל חתם על התכנית אבל במועד סיום הביקורת טרם ניתן לה תוקף. משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לב המינהל, שאם תאושר התכנית יעמוד לרשות השותפות לצורך הקמת מלון, מגרש שגודלו כ -114 דונם, כלומר שטח גדול יותר מזה שהמינהל הקצה לה בחוזה ביניהם ואשר לפיו נקבעה השומה. במקרה זה יהיה על המינהל לבחון בין היתר אם צריך לתקן את ההסכם ולעדכן את השומה בהתאם לכך. זהות המשקיעים הזרים לפי החלטה מס' 342 של מועצת מקרקעי ישראל, הקניית זכויות במקרקעין לזרים טעונה אישור של יו"ר המועצה לפי המלצת ועדת משנה של המועצה. בנוגע לזרים הזכאים לעלות לישראל לפי חוק השבות, התש"י- 1950 (להלן - חוק השבות), לא נדרשת המלצה של ועדת המשנה. מאחר שהחברה השותפה למושב בעסקות עם המינהל, היא חברה רשומה בארה"ב 364 דוח שנתי58ב .שחלק מבעלי מניותיה בה הם בגדר זרים בהתאם לתנאי ההחלטה האמורה, היה על המינהל לקבל את ההמלצה והאישור האמורים. 1. באוגוסט 2004 העביר המינהל לוועדת המשנה בקשה לקבל אישור לביצוע עסקה עם החברה האמורה. בבקשה צוין שכל בעלי המניות בחברה, למעט זר אחד המחזיק 5% ממניותיה, "הינם תושבי ישראל או יהודים תושבי ארה"ב הזכאים לעלות לישראל עפ'י חוק השבות". הבקשה הסתמכה על תצהיר היועץ המשפטי של השותפות שהקימו המושב והחברה, ועלה ממנה בין היתר ששני בעלי המניות העיקריים בחברה מחזיקים את מניותיהם בנאמנות להם ולבני משפחותיהם. בספטמבר 2004 המליצה ועדת המשנה לאשר את הבקשה ובאותו חודש אישר אותה יו"ר המועצה. לא נמצא שהמינהל דרש לקבל מהשותפות פירוט של כל אותם בני משפחה שמניותיהם הוחזקו בנאמנות, וממילא לא הוגשו הפרטים הללו לוועדת המשנה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המינהל לעשות כן ולא להסתמך על המידע הכללי שמסרו היזמים בעניין זה. 2. כאמור אישרה הנהלת המינהל באוגוסט 2006 את עסקת מגרשי הגולף ובדצמבר אותה שנה את עסקת המלונאות. מס יכומי עסקות אלה עולה כי בעניין זהות המשקיעים הסתמכה הנהלת המינהל, לצורך אישור העסקות, על האישור שנתן יו"ר המועצה בספטמבר 2004 , ואולם הביקורת העלתה כי מאז השתנה שיעור המניות המוחזקות בידי זרים בחברה השותפה למושב, כמפורט להלן. בדצמבר 2005 העביר היועץ המשפטי של השותפות למינהל, לצורך קידום העסקות, פרטים הנוגעים לרישום השותפויות של החברה האמורה עם המושב, ומהם עולה כי חלקו של הזר במניות החברה עלה מ-5% ל-8% וכי לבעלי המניות בחברה צורף עוד זר שאינו זכאי לעלות לישראל מכוח חוק השבות והוא מחזיק ב- 2.5% .ממניותיה יוצא אפוא כי הנתונים שבהסתמך עליהם אושרו העסקות השתנו ואינם משקפים עוד את חלקם האמיתי של הזרים בחברה, שהוכפל מאז ספטמבר 2004 ועלה על 10% . בהתאמה גדל גם חלקם היחסי של הזרים בשותפויות עם המושב והוא גדול מ-5% בשותפות הנוגעת למגרשי הגולף וליותר מ - 7.7% בשותפות הנוג עת למלונאות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל ומאחר שגם בעבר נמצאו ליקויים בטיפולו של המינהל בנוגע להקניית זכויות במקרקעין לזרים18 , מן הראוי שטרם אישור של הסכמים מסוג זה, ידרוש המינהל לקבל מידע מעודכן על חלקם המדויק של הזרים בעסקות. כך יהיה אפשר להבטיח שהחלטות המינהל או המועצה בנוגע לעסקות כאלה יהיו מבוססות על נתונים עדכניים. בתשובתו אישר המינהל כי אכן "היה צריך לקבל נתונים עדכניים לזהות המשקיעים הזרים בעת אישור העסקה". .__________________ .18 ראו הערה4 'לעיל. שם בעמ710 . משרד הבינוי והשיכון 365 . תכנון הרכיב המלונאי .1. למשרד התיירות תקנים לתכנון מתקני אכסון תיירותיים ובכללזה בתי מלון וכפרי נופש. יזמים המבקשים המלצה של המשרד לקבלת סיוע ממשלתי להקמת מיזם תיירותי ובכלל זה מלון או כפר נופש, נדרשים לעמוד בתקנים אלה. לפי התקנים, הגודל המרבי המותר של יחידת אירוח הוא 68.5 מ"ר "נטו" (ללא קירות וכיו"ב), והותרו סטיות מהתקן בשיעור שאינו גדול מ-10% .מהגודל המרבי 2. באפריל 2005 ,הציגו נציגי היזמים לפני המשרד את החלוקה המתוכננת של חדרי המלון ולפיה בדעתם להקים: 10 יחידות בגודל של 160 ,מ"ר139 יחידות בגודל 80 ,מ"ר60 יחידות בגודל60 מ"ר ו-148 יחידות בגודל40 .מ"ר. המשרד אישר את החלוקה האמורה יוצא אפוא כי חלוקת היחידות שהמשרד אישר חרגה מן התקנים שהוא קבע. בתשובתו מסר המשרד כי בנוגע ל-10 היחידות בגודל של160 מ"ר הוחלט לאפשר ליזמים לחרוג מן התקנים לאחר שהצוות המקצועי במשרד הגיע למסקנה שהתקנים אינם מתאימים לדרישות בתחום "מלונות גולף". אשר ליחידות בגודל של 80 מ"ר ציין המשרד כי מדובר בגודל "ברוטו" בשעה שהגודל שקבוע בתקנים ( 68.5 מ"ר) הוא "נטו" ולכן יש פער בין הגודל התקני לבין הגודל שאושר. משרד מבקר המדינה מעיר כי משקבע המשרד תקנים היה ראוי שידבק בהם. אמנם לעתים תיתכן הצדקה עניינית לחריגת מה מתקנים, אולם חריגה כזאת צריכה להיעשות לפי הליך שייקבע בכללים. עוד יש להעיר כי הסכמה עם יזמים על גודל "ברוטו" בשעה שבתקנים הכוונה לגודל "נטו" יוצרת אי-בהירות ומקשה על קיום בקרה ראויה בעניין זה. .המיזם בבאר אורה .כאמור, המינהל רשאי לתת זכויות במקרקעין בפטור ממכרז לצורך הקמת מיזם תיירותי, לפי המלצת הוועדה המשותפת ובהתקיים תנאים מסוימים שנקבעו בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 . לפי נוהלי ועדה זו הדיון בבקשה של יזמים לקבל המלצה להקצות להם קרקע כאמור יתקיים לאחר שהיא נבדקה בידי משרד התיירות ובידי המחוז הרלוונטי במינהל. בספטמבר 2001 הגישה חברה א' (להלן- החברה) לוועדה המשותפת בקשה להקצות לה, ללא מכרז, קרקע ששטחה כ- 1,000 ,דונם באזור באר אורה שבתחום המועצה האזורית חבל אילות שמצפון לאילת. מדובר בקרקע שבניהול המינהל. בבקשה ציינה החברה כי בכוונתה להקים על הקרקע מיזם הכולל מגרש גולף בגודל של כ -300 דונם, מועדון גולף, מלון, כ -60 יחידות מגורים צמודות קרקע אשר יהיו חלק מהיישוב הקהילתי המתוכנן לקום, וכן שטחי נוי וחקלאות. את ההשקעה במיזם אמדה החברה בכ-32 .מיליון דולר 366 דוח שנתי58ב .סדרי קבלת ההחלטות .1. לפי נוהלי משרד התיירות, לקראת גיבוש עמדתו בנו גע לבקשות של יזמים המופנות לוועדה המשותפת, נבחנת הבקשה בוועדה פנימית שלו המכונה ועדה לבדיקת תכניות. ועדה זו דנה בין היתר בבקשות להרשאה לתכנון. לפי נוהלי הוועדה הפנימית, את החלטותיה, הנימוקים להן ופרוטוקול הישיבה שבה התקבלו, יש להגיש לאישור המשנה למנכ"ל המשרד, ומשאישר אותם יהיו המלצותיה בגדר עמדת המשרד. התברר שבמאי 2002 הוצג המיזם לפני הוועדה לבדיקת תכניות. כשבועיים לאחר מכן הודיע אגף התכנון במשרד במכתב לנציג החברה, כי המשרד תומך במתן הרשאה לתכנון מנימוקים שפורטו באותו מכתב ובתנאים מסוימים. הביקורת העלתה ש המשרד לא פעל לפי נהליו: לא נמצאו מסמכים בדבר דיון שהתקיים בוועדה לאחר הצגת התכנית ולא נמצאו החלטה ופרוטוקול מאושרים בידי המשנה למנכ"ל, שלפיהם הייתה אמורה להיקבע עמדת המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח העובדה שמדובר בבקשה לפטור ממכרז, הנושא בחובו הטבה למקבל הפטור, היה ראוי להקפיד הקפדת יתר על קיום נהלים אלה. 2. .כאמור לעיל, קודם לדיון בוועדה המשותפת נבדקת הבקשה גם במחוז הרלוונטי במינהל במהלך שנת 2002 גיבש מחוז הדרום של המינהל (להלן- המחוז) את עמדתו בנדון ולפיה הוא ימליץ לתת לחברה הרשאה לתכנון בתנאי שיחידות המגורים לא ייכללו במיזם, מאחר שאי אפשר להקצותן ללא מכרז. בעקבות עמדת המחוז האמורה הגישה החברה באפריל 2003 בקשה מתוקנת לוועדה המשותפת שכללה בקשה לקבלת הרשאה לתכנון מגרש הגולף ומועדון הגולף ובקשה להקצאת קרקע למלון. הבקשות הללו לא כללו יחידות מגורים. ביולי 2003 הובא הנושא פעם ראשונה לדיון בוועדה המשותפת ובו הוחלט "להמשיך ולהתקדם בנתיב של מתן הרשאת תכנון". בספטמבר 2003 המליצה הוועדה לאשר עקרונית הרשאה לתכנון מגרש הגולף ומועדון הגולף בשטח כולל של כ-770 דונם ובלבד שלא יכללו מגורים, וכן המליצה להקצות קרקע בגוד ל של כ-40 .דונם להקמת המלון (א) לפי ההנחיות הכלולות במדריך למשקיע שפרסם משרד התיירות, כשיזם מבקש הרשאה לתכנון מהוועדה המשותפת, יכול המשרד להביא את הבקשה לדיון בוועדה ולהמליץ לקבל אותה רק לאחר אישור הפרוגרמה של המיזם ובדיקת יכולתו הפיננסית של היזם בידי הבנק לפיתוח התעשייה. הבדיקה העלתה כי למרות ההנחיות האמורות הביא המשרד את הנושא לדיונים בוועדה המשותפת והמליץ על מתן הרשאה עוד בטרם אישר את הפרוגרמה ובלי שיכולתה הפיננסית של החברה נבדקה בידי הבנק האמור, וכל זאת בלא שהובאו נימוקים לחריגה מההנחיות. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה לא היה מקום שהמשרד ימליץ לקדם את הטיפול בהרשאה. (ב) להקמה של כמה מיזמי גולף באזור אחד עשויות להיות השפעות על כדאיותם הכלכלית, ואכן בוועדה המשותפת הועלה הצורך לבחון את ההשפעות נוכח העובדה שהיא כבר אישרה משרד הבינוי והשיכון 367 .הקמת מגרש גולף במיזם "אקווריה", אף הוא בחבל אילות. למרות זאת לא נמצא שהמשרד או המינהל בחנו את הדבר בטרם החליטו להמליץ על מתן ההרשאה לתכנון. בתשובתו מנובמבר 2007 ציין המינהל כי "עובדת קיומן של מספר הצעות להקמת מיזמי גולף באזור אילת הועלה ע"י מנהלת המחוז באחת הישיבות בוועדה המחוזית, א שר עפ"י מיטב זכרונה תגובת הוועדה הייתה כי הנושא אינו תכנוני אלא כלכלי וראוי שייבדק ע"י גורמים מוסמכים במשרד התיירות". עוד ציין כי "מתחמי הגולף המקודמים אינם בעלי אופי זהה ואמורים לשרת אוכלוסיות בעלי אופי שונה". משרד מבקר המדינה מעיר כי היה ראוי לקיים דיון מקיף בנושא זה גם בהתחשב בכך שמיזם גולף נוסף, שלישי, שהמינהל הקצה לו קרקע באזור אילת לא יצא אל הפועל, ובאותה העת היה העניין תלוי ועומד בבית המשפט 19 . זאת ועוד, נוכח עתודות הקרקע הגדולות הנדרשות למיזמי גולף, יש לריכוז מיזמים באזור אחד גם היבט תכנוני, ועל המינהל, המופקד על ניהול קרקעות המדינה, להתחשב בו. 3. במהלך שנת 2004 ניסה היזם לשכנע את המינהל ואת המשרד להסכים שהמיזם יכלול גם יחידות מגורים, ואולם לא הושגה הסכמה בעניין זה ובינואר 2005 אישרה הנהלת המינהל את ההרשאה לתכנון לפרק זמן של שנתיים ללא יחידות מגורים. במרס אותה שנה קיים המינהל ישיבה עם נציגי החברה, ובה נדון שוב נושא שילוב יחידות המגורים. מסיכום הישיבה עולה שהמינהל הבהיר לחברה כי שילוב כזה יתאפשר רק באמצעות מכרז פומבי וכי במקרה כזה תבוטל ההרשאה לתכנון. כן סוכם שיהיה על החברה להודיע למינהל בתוך שבועיים אם בכוונתה לממש את ההרשאה כפי שאושרה (ללא מגורים) או שבכוונתה להתמודד במכרז. בדצמבר 2005 פנתה החברה למנכ"ל המשרד בבקשה לשנות את ההרשאה באופן ששטח מתחם הגולף יוגדל לכ-950 " דונם ויכלול יחידות אכסון מלונאי מיוחד בשיטה של ease L back"20 או " ime sharingT"21, שגוד לן ינוע בין 80 מ"ר ל -300 מ"ר. יצוין שגדלים אלה חורגים מן הגדלים המרביים ליחידות אכסון שנקבעו בתקן של המשרד22 . 4. בפברואר 2006 התכנסה הוועדה המשותפת לדון שוב במיזם והחליטה לבטל את ההרשאה לתכנון לאחר שהתברר לה שהחברה עדיין לא חתמה על חוזה הרשאה וממילא לא מימשה אותה. בתגובה פנתה החברה למשרד ולמינהל בבקשה לקיים דיון חוזר בנושא. בספטמבר 2006 הועלה הנושא לדיון בוועדת משנה של הוועדה המשותפת (על ההבדלים ביניהן ראו להלן) וסוכם שהנושא יובא לדיון בוועדה המשותפת. באוקטובר 2006 נידון הנושא בוועדה המשותפת והוחלט כי תאוש ר הרשאה לתכנון לשנה למגרש גולף ולאכסון מלונאי מיוחד, ואם יתברר שאישור התכנית המפורטת אינו בסמכות ועדה מקומית תאושר ההרשאה לשנתיים. כן נקבע שהתנאים לביצוע העסקה (גודל יחידות האכסון, אופן ניהולן וכיו"ב) יגובשו בוועדת המשנה. .__________________ .19 ראו הערה7 .לעיל 20 לפי הגדרות המשרד, הכוונה ל"בית מלון שיחידותיו או חדריו מצויים בבעלות פרטית של רוכשי היחידות ומוחכר ים בחזרה במסגרת ניהול לחברת הניהול של המלון לתקופה של לפחות 9 ."חודשים בשנה, בה יועמדו היחידות לרשות הציבור הרחב במסגרת המאגר המלונאי 21 לפי הגדרות המשרד מדובר ב"שיטה המאפשרת למספר רב של נופשים לרכוש זכות שימוש בכל אחת מיחידות האירוח של המלון, לתקופת זמן מוגדרת (בד"כ שבוע) כאשר זכות זו ניתנת לרישום בלשכת רישום המקרקעין". 22 .ראו לעיל, בפרק על תכנון הרכיב המלונאי במיזם בכפר חיטים 368 דוח שנתי58ב .(א) נמצא כי בהחלטה האמורה לא צוין גודל השטח. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן אישור להקצאת קרקע ליזם בלי לציין במפורש את גודל השטח, גם אם מדובר באישור מחודש או עקרוני בלבד, אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין, בייחוד נוכח העובדה שקודם לכן ביקשה החברה להגדיל את השטח שיוקצה לה. (ב) אישור בדבר איתנות פ יננסית : אחד המסמכים שדורש המשרד מיזם לצרף לבקשה שנדונה בוועדה המשותפת, הוא אישור מבנק על איתנותו הפיננסית. כאמור, בקשתה הראשונה של החברה הוגשה בשנת 2001 ,. היזם צירף אליה בין היתר אישור מבנק שיש ביכולתה של החברה לממן השקעה בסך של כ-5 מיליון דולר. יצוין שבאותה העת כללה הבקשה גם הקמת יחידות מגורים והתמורה ממכירתן הייתה אחד המקורות למימון ההשקעה. התברר שכאשר בקשת החברה להרשאה לתכנון נידונה מחדש בוועדה ב- 2006 , לא דרש המשרד מן החברה אישור מעודכן מן הבנק. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המשרד לעשות כן בייחוד בגלל הזמן הרב שעבר מאז ונוכח העובדה שבקשתה המתוקנת של החברה כוללת הקמת יחידות אכסון מלונאי מיוחד שהתמורה הצפויה ממכירתן קטנה משל יחידות מגורים. 5. מהשתלשלות העניינים המתוארת לעיל עולה שמלכתחילה הייתה מטרת החברה להקים יחידות מגורים בצמוד למתחם הגולף ורק לאחר שהתברר שאי אפשר לקבל לשם כך פטור ממכרז הציעה החברה להקים יחידות אכסון מלונאי מיוחד. מאוקטובר 2006 ואילך התקיימו דיונים אחדים במשרד ובוועדה המשותפת כדי לקבוע את התנאים המיוחדים לביצוע העסקה ובכלל זה קביעת הגבלות כדי למנוע שילוב מגורים במיזם. במאי 2007 החליטה הוועדה בין היתר כי היזם או חברת הניהול של המלון יהיו בעלים של לפחות 30% ,מכלל יחידות האירוח כי כל השטחים הציבוריים במיזם ירשמו על שמם או יוצמדו לשטחיהם וכי בניית המיזם, ניהולו ותפעולו ייקבעו בהתאם לתקני המשרד שיהיו בתוקף בעת מתן האישור. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2007 ., לא נקבעו סופית כל התנאים בתשובתו מאוקטובר 2007 מסר המשרד כי אנשיו קיימו פגישות אחדות עם אנשי המינהל כדי ללבן את נושא התכנון ולמנוע אפשרות שיוקם מיזם תיירותי עם מגורים, וכי בדיון שקיימו ביניהם בספטמבר 2007 סוכם שהיזם יגיש תכניות לוועדות השונו ת רק אחרי שיאושרו בוועדה, וכל זאת נוסף על התנאים שנקבעו במאי 2007 . לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שלא יישנה ניסיון של יזמים לשלב מגורים במיזם גולף שלא לפי ההסכם עמם, שומה על המינהל ועל המשרד להקפיד שהתנאים שייקבעו בסופו של דבר לביצוע העסקה יעוגנו בהסכמים ובביטחונות באופן שיבטיח כי היחידות שיוקמו ינוהלו כמלון, שבגינו ניתן הפטור ממכרז. .היבטים הנוגעים לסדרי ניהול הוועדה המשותפת .1. כאמור, הובא מיזם באר אורה לוועדה המשותפת ולוועדת משנה שלה. משרד מבקר המדינה בחן את ההבדלים בין הוועדה המשותפת לוועדת המשנה והעלה כ י בשנת 1999 ,החליטה הוועדה המשותפת שכדי ליעל את עבודתה תתנהל העבודה באמצעות ועדה עליונה שהיא למעשה הוועדה המשותפת וחבריה הם מנכ"ל המשרד, מנהל המינהל ונציגי האגפים משרד הבינוי והשיכון 369 . הרלוונטיים בשני הגופים, ובאמצעות ועדת משנה שחבריה יהיו אותם נציגי אגפים אולם בראשה יעמדו סמנכ"ל המשרד וסגן מנהל המינהל. עוד הוחלט אז כי ייקבעו בכתב הסמכויות של כל ועדה וסדרי עבודתה. למרות האמור לעיל לא נמצא שנקבעו כללים בעניין זה. גם בנוהלי הוועדה המשותפת לא נמצאו כללים כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, משהוחלט לקיים מסגרת של ועדת משנה, היה ראוי שסמכויותיה יובהרו ויעוגנו בנהלים. יוצא שבעניין המיזם בבאר אורה דנה בין היתר ועדת המשנה בלי שנקבעו סמכויותיה. יש להעיר כי בכמה מהפרוטוקולים של הוועדות שדנו במיזם אין פירוט של הנוכחים בדיון ולפיכך אין לדעת אם הוועדה שדנה בהם הייתה הוועדה המשותפת או ועדת המשנה. 2. זאת ועוד, בתכתובות פנימיות במשרד ובמינהל הצביעו גורמים בשני הגופים על בעיות מסוימות בסדרי עבודת הוועדה המשותפת. להלן פרטים: (א) מספר הנושאים לדיון ותיעוד ההחלטות : במכתב מיולי 2005 של המשנה למנכ"ל המשרד אל מנהל המינהל צוין כי מספר הנושאים שנדונו בכל ישי בה של הוועדה המשותפת הוא רב מדי. כן עולה מן המכתב כי נוסח ההחלטות של הוועדה אינו נכתב ונחתם בתום הישיבה והדבר גורר אחריו "אשמות הדדיות לא מכובדות על שיפוץ החלטות". (ב) דיונים חוזרים בשתי הוועדות : במכתב של מנהל אגף כלכלה, השקעות ותקציב במשרד (שהוא חבר בוועדה המשותפת) אל מנכ"ל המשרד מאוגוסט 2006 צוין בין היתר בקשר לוועדה המשנה כי "בפועל התברר, כי הרבה מן הנושאים חוזרים ממילא לוועדה העליונה ולמעשה נידונים פעמיים, דבר הכרוך באיבוד זמן כפול ומיותר ויוצא שכרו בהפסדו...". (ג) התפוקות מהדיונים : בדיון שקיימו ביניהם מנהל המינהל ומנכ"ל המשרד במאי 2007 ציין מנהל המינהל כי "אחוז ההחלטות המתקבלות בוועדה ומיושמות בפועל הוא נמוך מאוד וכי תשתית העבודה של הוועדה צריכה להתבסס על... עדיפות לשווק הקרקע לתיירות במכרז, והקצאת קרקע בפטור ממכרז תעשה כחריג". בהקשר זה יש להעיר כי מטיוטת דוח בדיקה שנעשתה במינהל ב - 2006 בעניין תוצר ישיבות הוועדה המשותפת בשנים 2005 -2001 עולה כי הוחל בביצוע65 מ-278 ההחלטות (כ-23% ) שקיבלה הוועדה באותן שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח כל האמור לעיל ראוי שהמינהל ומשרד התיירות יבחנו מחדש את סדרי עבודת הוועדה המשותפת ואת נהליה. . זה יותר מעשור מנסים יזמים להקים מגרשי גולף בישראל, בדרך כלל כחלק ממיזם תיירותי. מסקירה שנעשתה במשרד התיירות בשנת 2005 עולה כי במהלך השנים האחרונות הוגשו לו כעשר הצעות להקמת מיזמים תיירותיים הכוללים גולף ברחבי הארץ. למיזמים כאלה נדרשים משאבי קרקע גדולים המסתכמים במאות ואף אלפי דונמים. 370 דוח שנתי58ב .משרד התיירות מופקד על קביעת מדיניות התכנון והפיתוח של התשתיות לתיירות בישראל. על אף שמיזמים בתחום הגולף נמצאים על סדר יומו של המשרד, לא נמצא שיש לו מדיניות מבוססת בנוגע לתחום זה, אין לו מידע על הביקוש לענף זה בארץ, והוא גם לא קבע אמות מידה שלפיהן יוכל לבחון את הנתונים שמציגים לפניו היזמים. גם למינהל מקרקעי ישראל, שעל שולחנו מונחות בקשות להקצאת קרקע בפטור ממכרז למיזמים כאלה, אין כלים לבחינת הבקשות, ואף הוא לא מצא לנכון לגבש מדיניות בנושא למרות כישלונות שהיו להקצאות מסוג זה. אשר למיזם בכפר חיטים, הועלו ליקויים בתהליך קבלת ההחלטות להקצאת השטח למגרשי הגולף: גודל השטח שמועצת מקרקעי ישראל אישרה להקצות לצורכי המיזם לא עלה בקנה אחד עם החלטות שהיא עצמה החליטה בעקבות פסיקת בג"ץ; גודל השטח שאושר במוסדות התכנון לייע וד גולף היה כפליים בקירוב מזה שהקצה המינהל לשם כך, והמינהל לא התנגד לכך; כמו כן נמצאו ליקויים בטיפולו של המינהל בנוגע לשומת הקרקע ובעניין אישור הקצאה לנתינים זרים. כן לקה בחסר טיפולו של משרד התיירות בנושא תכנון הרכיב המלונאי של המיזם. אשר למיזם בבאר אורה, נמצאו ליקויים בעיקר בתהליך קבלת ההחלטות של הוועדה המשותפת למינהל ולמשרד. על משרד התיירות ועל מינהל מקרקעי ישראל לפעול לקביעת מדיניות מנחה בנושא תכנון ופיתוח אתרי גולף בישראל שיכלול את כל ההיבטים הנוגעים לנושא, לרבות פיקוח ובקרה, ולפיו ייבחנו אותם מיזמים. כמו כן ראוי שהמינהל והמשרד יעשו בחינה מחודשת של סדרי עבודת הוועדה המשותפת ושל נהליה.

תקציר:
 345 .מינהל מקרקעי ישראל הקצאת קרקעות להקמת מיזמי גולף .תקציר .זה יותר מעשור שגורמים עסקיים פרטיים יוזמים הקמת מגרשי גולף בישראל, בדרך כלל במסגרת מיזם תיירותי הכולל מלונאות. מסקירה שנעשתה במשרד התיירות בשנת 2005 עולה כי במהלך השנים האחרונות הועלו לפניו כעשר הצעות כאלה, וכולן עדיין לא יצאו אל הפועל. לצורך הקמת מגרשי גולף נדרשים שטחים של מאות ואף אלפי דונמים. את רוב הקרקעות, כשמדובר בקרקעות המדינה, מבקשים היזמים לקבל בפטור ממכרז, ולכן מגיע עניינם לטיפול מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) המופקד על הניהול של מר בית הקרקעות הללו וכן למשרד התיירות, הפועלים יחד בוועדה משותפת (להלן - הוועדה המשותפת) המוסמכת להמליץ על מתן זכויות בקרקעות בפטור ממכרז לצורך הקמת מיזם תיירותי. מאחר שקרקעות המדינה הן משאב מוגבל והיות שבהקצאתן ללא מכרז מגולמת בדרך כלל הטבה כלכלית ליזמים, ראוי שהטיפול בבקשות אלה ייעשה בזהירות מרבית. .פעולות הביקורת .בחודשים מרס -יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה, בעיקר במשרד התיירות ובמינהל, את סדרי ההקצאה של קרקעות להקמת מיזמים תיירותיים מסוג זה. נבדקו היבטים כלליים הנוגעים לנושא וכן תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לשנ י מיזמים הכוללים מגרשי גולף: האחד מתוכנן לקום ליד היישוב כפר חיטים שבגליל התחתון, והשני מתוכנן לקום בבאר אורה שבחבל אילות. .עיקרי הממצאים .מדיניות הקצאת קרקע למגרשי גולף .1. משרד התיירות (להלן- המשרד) מופקד על קביעת מדיניות התכנון והפיתוח של התשתיות לתיירו ת בישראל. לפיכך היה ראוי שלצורך גיבוש מדיניות בנוגע לפיתוח ענפי התיירות שנמצאים על סדר יומו ובכלל זה בנוגע לענף הגולף, תתקיים במשרד עבודת מטה. על עבודה זו לכלול בין היתר איסוף מידע ונתונים הדרושים לשם קבלת החלטות מיטביות בשאלות שעומדות לפניו, כגון: האם יש מקום להמליץ על 346 דוח שנתי58ב .הקצאת קרקע ללא מכרז למיזמים בענף זה או על מתן סיוע ממשלתי. עבודת המטה ראוי שתספק למשרד גם אמות מידה ונתונים כלכליים בנושאים שונים (כגון: עלות משוערת; גודל השטח התקני למגרש; מידת הביקוש למיזמים כאלה) שיאפשרו לו לבחון את הנתונים שמציגים לפניו היזמים. הועלה כי במשרד לא נעשתה עבודת המטה האמורה. על כן אין לו מידע בדבר הביקושים של תיירים (הן מהארץ והן מחו"ל) בנוגע לענף הגולף בישראל בהשוואה להיצע, אין לו אמות מידה לבחינת המיזמים כאמור וממילא אין לו מדיניות סדורה בנושא. 2. אשר למינהל, שהוא הגוף המופקד על הקצאת הקרקעות למיזמים, נמצא כי למרות שעל שולחנו מונחות כמה בקשות של יזמים בתחום זה והוא גם טיפל בעבר בבקשות דומות, אף הוא לא עשה עבודת מטה לצורך קביעת מדיניות כוללת בנדון. כך למשל, הוא לא קבע עמדה בנוגע לסוגיות כגון מספר אתרי הגולף הרצוי בהתחשב במגבלו ת משאב הקרקע, והמקום המתאים להם. כמו כן בדומה למשרד, אין בידיו נתונים ואמות מידה שלפיהם הוא יוכל לבחון היטב את אשר מציגים לפניו היזמים, ובכלל זה נתונים כלכליים. דברים אלה נחוצים בייחוד נוכח האפשרות שהקרקע תוקצה ללא מכרז - הקצאה שיש בה משום הטבה ליזמים. בנסיבות אלה, ספק אם בכלים שעמדו לרשותם יכלו המשרד והמינהל לבחון כראוי את התכניות שהוגשו להם. .מיזמים להקמת מגרשי גולף .להלן פרטים על תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לשני מיזמים בתחום זה - בכפר חיטים ובבאר אורה. מיזם כפר חיטים כפר חיטים הוא מושב שיתופי הנמצא בהליכי כינוס נכסים (להלן - המושב). בשנת 1997 פנה המושב אל מחוז הצפון של המינהל בבקשה לקבל הרשאה לתכנון מיזם בשטחים חקלאיים של המושב שיכלול מגרשי גולף על שטח של כ-865 דונם וכן מלון וכפר נופש, המיועדים לשחקני הגולף, על שטח של כ-110 דונם. לצורך הקמת המיזם התקשר המושב עם קבוצת יזמים מארה"ב (להלן - היזמים). 1. בקשת המושב התבססה על החלטה של מועצת מקרקעי ישראל שהתירה בין היתר למושבים שיתופיים להקים מפעל (לרבות מפעל תיירות) על קרקע שבחזקתם, בגודל מרבי של 350 דונם. מאחר שהמושב ביקש הרשאה לשטח גדול בהרבה - כ-865 דונם- אישרה את החריגה ועדת חריגים של המינהל, שהוסמכה לעשות כן במקרים יוצאי דופן. לא נמצא כי לוועדת החריגים הובאו נתונים כלליים בנוגע למגרשי גולף (כגון הגדלים המקובלים להם) ונתונים כלכליים בנוגע למיזם, משרד הבינוי והשיכון 347 . שלפיהם היה אפשר לבחון אם הייתה הצדקה להקצאת קרקע גדולה ללא מכרז ולחריגה הגדולה שביקש המושב. 2. כאשר המינהל מביא לאישור מועצת מקרקעי ישראל הסדר שאינו מעוגן בנהליו ואינו תואם החלטות קודמות של המועצה, עליו לצרף להסדר חוות דעת, ניתוחים מקצועיים ונתונים נוספים הנחוצים לקבלת החלטה מושכלת. הביקורת העלתה שהמינהל לא הקפיד לעש ות כן, להלן הפרטים: (א) במאי 2005 אישרה מועצת מקרקעי ישראל את בקשת המושב להגדיל את הקצאת השטח המיועד למגרשי הגולף מ -865 דונם לכ - 1,100 דונם. הועלה כי למרות שהגדלה זו לא עלתה בקנה אחד עם החלטות אחרות של המועצה, לא הפנה המינהל את תשומת לבה של המועצה לכך ולא הדגיש זאת לפניה אף שהיה ראוי שיעשה כן. הוא גם לא הציג למועצה ניתוח כלשהו בדבר הצורך בהגדלת השטח. כאמור, בהיעדר נתונים מקצועיים על ענף הגולף לא היו בידי המינהל והמועצה כלים לבחון כראוי את הבקשה. (ב) החלטת המועצה האמורה ממאי 2005 , שלפיה הוקצו למושב 1,100 דונם לגולף, התקבלה מכוח החלטה כללית של המועצה הנוגעת להקצאות שטחים שהם חלק ממשבצות היישובים (דהיינו מכלל שטחים שהוחכרו ליישובים עוד קודם לכן). ואולם מבדיקת הנתונים של עסקת הגולף ועסקת המלונאות שהובאו לאישור הנהלת המינהל עולה כי ההקצאות שביקש המושב עתידות לכל ול גם שטחים שאינם חלק ממשבצת המושב. על כן היה על המינהל להביא עניין זה לפני המועצה, אך הוא לא עשה כן. 3. סדרי תכנון הקרקע: (א) כאמור, גודל השטח שמועצת מקרקעי ישראל התירה לתכנון מגרשי הגולף היה תחילה כ-865 דונם ואחר כך כ- 1,100 דונם. אולם לפי התכניות המפורטות שהגיש המושב, השטח שהוא ביקש לשנות את ייעודו לגולף חרג במידה ניכרת והיה כ- 2,200 דונם, בכללם שטחים בעלי ערך נופי שייעודם גן לאומי. הועלה כי למרות שהתכניות לא תאמו את החלטות המועצה, לא הורה המינהל למושב לפעול לתיקון החריגה, והוא גם לא התנגד לכך בדיונים שהתקיימו בוועדות התכנון שאישרו בסופו של דבר את התכניות שהגיש המושב. (ב) חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה - 1965 , קובע כי חבר מוסד תכנון לא יהיה נוכח בדיוני המוסד בעניין שיש לו בו, במישרין או בעקיפין, חלק או טובת הנאה. נמצא כי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל תחתון, מר מוטי דותן, השתתף בדיון שבו אישרה הוועדה תכנית להרחבת המיזם. ליו"ר הוועדה היה עניין בקידום התכנית היות שהמושב שהוא חבר בו היה עתיד לקבל תמורות כלכליות מן היזמים בגין המיזם. לפיכך היה עליו להימנע מלהשתתף בדיון האמור עקב חשש לניגוד עניינים. 4. כאשר המינהל מקצה קרקע ישירות ליזמים ללא מכרז, דמי החכירה או דמי השימוש שהם נדרשים לשלם נקבעים בדרך כלל 348 דוח שנתי58ב .בשיעור מסוים משווי הקרקע. שווי זה נקבע על סמך שומה, ואכן שמאי ממשלתי אמד את ערך המגרשים המיועדים לגולף בכ-30 .מיליון ש"ח על שומה זו השיגו היזמים, ושמאי ממשלתי אחר שדן בהשגתם העריך את שווי הקרקע בכ -11.5 מיליון ש"ח. אולם התברר כי הערכה זו חושבה על סמך מרכיב אחד - התמורה שנקבעה בהסכם בין המושב ליזמים בגין העברת זכות השימוש במגרשים לשותפות שביניהם. משרד מבקר המדינה העיר בעניין זה כי היות שהמושב והיזמים שותפים במיזם, קיימים ביניהם אינטרסים ותמורות נוספות שלא באו לידי ביטוי בהסכם האמור. לפיכך אין זה מן הנמנע שהתמורה האמורה לא שיקפה את מלוא שווי הקרקע. 5. לפי החלטה של מועצת מקרקעי ישראל, הקניית זכויות במקרקעין לנתינים זרים טעונה אישור של יו"ר המועצה. הבדיקה העלתה שכאשר אישרה הנהלת המינהל בשנת 2006 את עסקות הגולף והמלונאות (שכללו הקניית זכויות לזרים) היא הסתמכה על אישור יו"ר המועצה שניתן לעניין זה בשנת 2004 . ואולם הביקורת העלתה כי מאז גדל חלקם של הזרים בחברה השותפה במיזם. יוצא אפוא שהנתונים שלפיהם אישרה הנהלת המינהל בשנת 2006 את העסקות לא שיקפו את חלקם האמיתי של הזרים בעסקה. 6. למשרד התיירות יש תקנים הנוגעים לתכנון מתקני אכסון תיירותיים בכללם בתי מלון וכפרי נופש, ובהם תקנים הנוגעים לגודל יחידות האירוח. הועלה שכאשר דן המשרד בבקשת היזמים בעניין זה הוא התיר להם לחרוג מה תקנים האמורים על אף שלא נקבע בהם הליך שאיפשר זאת. מיזם באר אורה בשנת 2001 פנתה חברה א' (להלן- החברה) אל הוועדה המשותפת למשרד התיירות ולמינהל בבקשה להקצות לה ללא מכרז קרקע ששטחה כ - 1,000 דונם באזור באר אורה שבתחום המועצה האזורית חבל אילות. בפנייתה ציינה הח ברה כי בכוונתה להקים על הקרקע מיזם הכולל מגרש גולף, מועדון גולף, מלון, יחידות מגורים וכן שטחי נוי וחקלאות. 1. לפי נוהלי המשרד, בקשות של יזמים המופנות לוועדה המשותפת נבחנות תחילה בוועדה פנימית של המשרד המכונה ועדה לבדיקת תכניות. לפי נוהלי הוועדה הפנימית, ה חלטותיה, הנימוקים להן ופרוטוקול הדיון טעונים אישור של המשנה למנכ"ל המשרד, ומשעשה כן יהיו המלצותיה בגדר עמדת המשרד. הועלה כי המשרד לא פעל לפי הנהלים שקבע לעצמו אלא הודיע לחברה על תמיכתו בבקשה בלא שנמצאו החלטה ופרוטוקול של הוועדה מאושרים בידי המשנה למנכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שמדובר בבקשה לפטור ממכרז, הנושא בחובו הטבה למקבל הפטור, היה ראוי להקפיד יתר הקפדה על קיום נהלים אלה. משרד הבינוי והשיכון 349 .2. לפי הנחיות המשרד, כשיזם מבקש הרשאה לתכנון מהוועדה המשותפת, יכול המשרד להמליץ בוועדה לקבל את הבקשה רק לאחר אישור הפרוגרמה של ה מיזם, ולאחר שהבנק לפיתוח התעשייה בדק את יכולתו הפיננסית של היזם. אשר למיזם דלעיל, בספטמבר 2003 המליצה הוועדה לאשר עקרונית הרשאה לתכנון מגרש הגולף ומועדון הגולף בשטח כולל של כ -770 דונם ובלבד שלא יכללו יחידות מגורים, וכן המליצה להקצות קרקע להקמת המלון. הועלה כי למרות ההנחיות האמורות הביא המשרד את הנושא לדיונים בוועדה המשותפת והמליץ לתת הרשאה עוד בטרם אישר את הפרוגרמה ובלי שיכולתה הפיננסית של החברה נבדקה בידי הבנק האמור. 3. להקמת כמה מיזמי גולף באזור אחד יכולות להיות השפעות על כדאיותם, ואכן בוועדה המשותפת הועלה הצורך לבחון את ההשפעות נוכח העובדה שבאותה העת כבר אישרה הוועדה הקמת מגרש גולף בחבל אילות. למרות זאת לא נמצא שהמשרד או המינהל בחנו את הדבר בטרם החליטו להמליץ על מתן ההרשאה לתכנון. ראוי היה לקיים דיון מקיף בנושא זה גם בהתחשב בעובדה שמיזם גולף נוסף, שלישי, שלהקמתו הקצה המינהל בעבר קרקע באזור אילת לא יצא אל הפועל, ובאותה העת היה העניין תלוי ועומד בבית המשפט. 4. .לצד הוועדה המשותפת שדנה במיזם פעלה גם ועדת משנה שלה לפי סדרי מינהל תקין, משהוחלט להקים ועדת משנה, ראוי היה שסמכויותיה יובהרו ויעוגנו בנהלים, ואולם הדבר לא נעשה. זאת ועוד, בתכתובות פנימיות במשרד ובמינהל הצביעו גורמים אחדים על כפילות בין דיוני הוועדה המשותפת ובין דיוני ועדת המשנה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל ראוי שהמינהל ומשרד התיירות יבחנו את סדרי עבודת הוועדה המשותפת ואת נהליה. .