משרד הביטחון/בקרה על שינויים בתקציב הביטחון - ממצאי מעקב

 ♦ . .מבוא .משרד הביטחון וצה"ל (להלן - מערכת הביטחון) פועלים על פי תכנית עבודה במסגרת תקציב שמאשרת הכנסת בחוק התקציב השנתי (להלן - תקציב הביטחון). תקציב הביטחון מהווה תבנית כספית לביצוע תכנית העבודה ו לביצוע משימות על ידי צה"ל ויחידות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט). סוגי ההוצאות בתקציב הביטחון הם, בין היתר: רכש והצטיידות, שכר, מחקר ופיתוח, שיקום ותמלוגים ובינוי. בשנת 2011 עמד תקציב הביטחון7 על כ-55 .מיליארד ש"ח תקציב הביטחון מפרט את המקורות הכספיים העומדים לרשות מערכת הביטחון (להלן - מעהב"ט) בחלוקה לסוגי מטבע 8 , ואת סכומי ההוצאה המתוכננים בשנת הפעילות השוטפת (להלן - תקציב מימון), סכומי הוצאה מותנית בהכנסה שמקורה בהכנסות מעהב"ט (להלן - הוצאה מותנית בהכנסה), סכום ההרשאה להתחייבויות כספיות חדשות בשנת התקציב השוטפת על חשבון תקציבי מימון בשנה השוטפת .__________________ .7 .תקציב מעודכן בסוף השנה 8 תקציב הביטחון מחולק ומנוהל בשלושה סוגימטבע: מטבע מקומי המיועד להוצאות בארץ, מט"ח מזומן המיועד לרכש בחו"ל ממקורות המדינה, ומט"ח סיוע המיועד בעיקר לרכש ביטחוני בארה"ב. משרד הביטחון 73 . ובשניםהבאות אחריה (להלן - הרשאה להתחייב), ושיא כוח האדם שניתן להעסיק. על פי חוק יסוד: משק המדינה, הממשלה מגישה הצעה מפורטת של תקציב הביטחון לו ועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת החוץ והביטחון של הכנסת (להלן - הוועדה המשותפת), ועל פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ( להלן- החוק), הוועדה המשותפת קובעת, על פי הצעת הממשלה, את חלוקת תקציב הביטחון לתכניות 9 ולתחומי פעולה 10 . אגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק) מופקד, בין היתר, על תכנון תקציב הביטחון ועל ניהולו השוטף, ובכלל זה על ביצוע השינויים בו, וכן על הבקרה והדיווח התקציביים11 . אגף הכספים במשהב"ט (להלן- אכ"ס) מקיים פיקוח תקציבי על הביצוע בסעיפי תקציב הביטחון12. מעהב"ט פועלת בסביבה דינמית שמתחוללים בה שינויים. מאורעות בזירה הבין- לאומית, תמורות כלכליות ופוליטיות ושינויים במצב הביטחון השוטף, הן מקצת התמורות הרבות והמגוונות שעימן מתמודדת מעהב"ט. חלקן מחייבות התאמות בתכניות העבודה של צה"ל ושל משהב"ט, ואלו מחייבות לעתים העברה של מקורות בין סעיפים בתקציב הביטחון או הגדלתם של מקורות. כמו בשנים קודמות, בשנים 2010 ו- 2011 עשה משהב"ט העברות והגדלות רבות המסתכמות במיליארדי שקלים. החוק קובע, בין היתר, כללים מיוחדים לאישור תקציב הביטחון ולניהולו. משהב"ט מנהל את תקציב הביטחון כ"תקציב מסגרת", שבו הוא מקבל לרשותו משאבים תקציביים ומממש אותם. הוועדה המשותפת מקיימת פיקוח ובקרה על שינויים בתקציב הביטחון באמצעות הודעות שמעביר לה שר האוצר, על פי הצעותיו של שר הביטחון. חלק מההודעות הן דיווחים במועדים הקבועים בחוק , והן מפרטות את השינויים שנעשו בפועל (עד תקרת סכום מסוים), וחלק אחר הן בקשות לאישור מוקדם של שינויים13. בשנת 1998 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הבקרה על השינויים בתקציב הביטחון (להלן - הביקורת הקודמת). ממצאי הביקורת פורסמו בדוח 50א14 , והצביעו על שורה של ליקויים, חלקם מהותיים, בנוגע לאיכות הדיווח של משהב"ט לכנסת על ביצוע שינויים בתקציב הביטחון, בנוגע לבקרה על שינויים תקציביים בתכניות מיוחדות, וכן בנוגע לאופן הניהול והבקרה של הרזרבה בתקציב. בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להגביר את הבקרה על תקציב הביטחון והשקיפות בניהולו15 , וקבעה, בין היתר, כללים בנושא הצגת תקציב הביטחון וביצוע .__________________ .9 )תכנית (קבוצת אוצר - איגוד סעיפי פרט (תקנות) בעלי ייעוד משותף. זוהי רמת הפירוט הנמוכה ביותר לנושאים או לפעילויות בתקציב הביטח ון שהכנסת מאשרת, ושלגביה נעשה הפיקוח של הכנסת לשינויים בתקציב . 10 )תחום פעולה (סעיף תקציבי ראשי- איגוד של תכניות בעלות ייעוד משותף בתקציב הביטחון. 11 ראש את"ק משמש גם כיועץ הכספי לרמטכ"ל. 12 ראש אכ"ס נושא גם בתפקיד חשב משהב"ט, ומתמנה לתפקידו על ידי החשב הכללי במשרד האוצר. 13 בנוגע להעברות ולהגדלות המשנות תכניות הצטיידות או התעצמות (להלן- תכניות מיוחדות) נקבעו בחוק כללים נוספים. 14 מבקר המדינה, דוח שנתי 50 א( 1999 '), עמ35. 15 'החלטת ממשלה מס485 מיום 12.9.06. 74 דוח שנתי63ב .שינויים בו, ובהם עדכון סכומי העברות או הגדלות בתכניות בתקציב הביטחון הדורשות את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת. בתקופה מפ ברואר עד יולי 2012 ,ערך משרד מבקר המדינה מעקב מורחב שתכליתו לבדוק את מידת תיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת. כמו כן, בחן משרד מבקר המדינה את יישומן של ההחלטות המרכזיות שהתקבלו בנושא הבקרה על השינויים בתקציב הביטחון מאז סיום הביקורת הקודמת. בין היתר, נבדקו: יישום של את"ק ושל אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - משרד האוצר) את הוראות החוק ואת החלטת הממשלה האמורה (מספטמבר 2006 ) בנוגע להודעות לוועדה המשותפת על שינויים בתקציב הביטחון, לרבות איכות הדיווחים של משהב"ט על שינויים שנעשו, והבקרה של את"ק ושל משרד האוצר על שינויים המחייבים הודעה מראש או בקשה לאישור מוקדם מהוועדה המשותפת; הבקרה שמקיים משרד האוצר על השינויים שעושה משהב"ט; וממשקי העבודה בינו לבין משהב"ט. ביקורת המעקב נערכה במשהב"ט: באת"ק ובאכ"ס; ובמשרד האוצר. .הודעה מראש על שינויים בתקציבים לא מסווגים .כאמור, בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להגביר את הבקרה על תקציב הביטחון ואת השקיפות בניהולו, וקבעה, בין היתר, כללים בנושא הצגת תקציב הביטחון וביצוע שינויים בו (להלן - החלטת הממשלה). הממשלה החליטה, בין היתר, להטיל על ראש את"ק ועל סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר לקבוע תחומי פעולה ותכניות שאינם מסווגים בתקציב הביטחון (להלן - תחומי פעולה ותכניות רגילים), וכן החליטה כי בהצעת תקציב הביטחון לשנת 2007 ואילך יוצגו תחומי הפעולה והתכניות הרגילים בגלוי ובנפרד מתחומי הפעולה והתכניות המסווגים. בהמשך להחלטה זו מוצג החל משנת 2007 ואילך באופן גלוי נתח לא מסווג של תקציב הביטחון16. בנוגע לשינויים בתחומי פעולה ובתכניות רגילים החליטה הממשלה, כי בהגדלת סכום של הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה או הרשאה להתחייב, בתכנית בסכום העולה על 5 מיליון ש"ח17 , או בהעברה כאמור מתכניות בתחום פעולה אחד אל תכניות בתחום פעולה אחר, שר האוצר - במקרה שבו החליט לאמץ את הצעת שר הביטחון - יודיע מראש לוועדה המשותפת לפני ביצוע השינוי. הממשלה גם החליטה, שכשסכום השינוי בתכנית עולה על 50 מיליון ש"ח או במקרים של תכניות שסכומיהן מוצאים במט"ח בסכום שערכו עולה על 35 מיליוןדולר, יבקש שר האוצר את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת18 . כלומר, הודעה מראש לוועדה המשותפת, להבדיל מקבלת אישורה המוקדם, רלוונטית לשינויים בתחומי פעולה ובתכניות רגילים בסכומים שבין 5 ל-50 .מיליון ש"ח .__________________ .16 בין השנים 2007 ל- 2011 , נתח זה של תקציב הביטחון עמד בממוצע על כ -10.6 .מיליארד ש"ח 17 .לגבי תכניות שסכומיהן מוצאים במטבע ישראלי 18 ההחלטה בנוגע לצורך לבקש את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת בסכומים אלה רלוונטית גם לתחומי פעולה ולתכניות מסווגים. משרד הביטחון 75 .את"ק מכין אחת לרבעון דיווחים, המרכזים את השינויים התקציביים שעשה. את הדיווחים הוא מגיש למשרד האוצר כדי שהאחרון יעבירם לוועדה המשותפת (להלן - פניות רבעוניות). במסגרת ביקורת המעקב נבדק אם את"ק הודיע מראש למשרד האוצר על שינויים בסכומים בין 5 ל-50 מיליון ש"ח שדיווח עליהם בפניות הרבעוניות, כנדרש על פי החלטת הממשלה דלעיל. בביקורת המעקב נמצא, כי בשנת 2011 את"ק היה צריך להודיע מראש על שלושה שינויים כאלה (כל אחד מהם הגדלה של כ-10 מיליון ש"ח), אך לא עשה זאת19 . יצוין, כי בהשוואה להצעת תקציב הביטחון לשנת 2011 , מדובר בשינויים תקציביים משמעותיים בתכניות, והם נעו מגידול של 34% ועד לגידול של 100%. ,"עוד נמצא, כי הוראת משהב"ט בנושא "טיפול בשינויים בתקציב הביטחון המגדירה את כללי העבודה במשהב"ט לעריכת שינויים בתקציב הביטחון, היא משנת 1994 , ולא עודכנה בהתאם להחלטת הממשלה (מספטמבר 2006 ,). זאת הן בנוגע לשינויים בסכומים שעליהם יש להודיע מ ראש לוועדה המשותפת, והן בנוגע לשינויים בסכומים שעליהם יש לבקש את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת (בתחומי פעולה ובתכניות רגילים ומסווגים כאחד). משרד מבקר המדינה העיר לאת"ק 20, כי אי -מסירת הודעות מראש על שינויים בתחומי פעולה ותכניות רגילים, כנדרש בהחלטת הממשלה, מנע ממשרד האוצר ומהוועדה המשותפת לקבל מבעוד מועד תמונה שלמה של התקציבים בתכניות שבהן נעשו השינויים. בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת הודיע את"ק, כי נוכח ממצאי הביקורת, מערכת הביטחון תפעל "להקמת בקרה ממוחשבת שתפנים נושא זה". .איכות הדיווח על השינויים התקציביים שנעשו בפועל .בהוראת משהב"ט שעניינה טיפול בתקציב הביטחון (להלן - המ"ב) נקבע, כי את"ק יפיק מהמערכת הממוכנת דיווח שינויים, שישמש להכנת הפניות הרבעוניות. כדי שתהיה בידי הוועדה המשותפת ומשרד האוצר אפשרות לבקר ולפקח על התנהלות תקציב הביטחון, קיימת חשיבות רבה להצגת מידע מקיף, ברור ומדויק על השינויים התקציביים שעשה את"ק. מ בדיקה של הפניות הרבעוניות ב שנים 2010 ו- 2011 , עלוהממצאים הבאים: 1 . הפנייה הרבעונית כוללת, בין היתר, דיווח של השינויים שאת"ק עשה בתקציב הביטחון (הגדלה או הקטנה) ברמה של תכניות, כלהלן: תקציב מימון, הוצאה .__________________ .19 לא נמצאו שינויים כאלה בשנת 2010 . השינויים בשנת 2011 נעשו בתכניות שהיו מסווגות בשנת 2010 , ועל כן לא היה נדרש לגביהן הודעה מראש בשנת 2010. 20 .בנוגע לבקרה של משרד האוצר בתחום זה, ראו בהמשך 76 דוח שנתי63ב .מותנית בהכנסה 21 והרשאה להתחייב; בכל תכנית שנעשה בה שינוי תקציבי מוצגים תחום הפעולה, התקציב המקורי לאותה פנייה רבעונית (להלן - יתרת פתיחה), התקציב המעודכן לאחר השינוי (להלן - יתרת סגירה) וגודל השינוי שנעשה בתקציבה (הגדלה או הקטנה). א. בשנים 2010 ו- 2011 נעשו כ -290 שינויים תקציביים בתכניות בתקציב המימון בממוצע כל שנה. מתוך 30 שינויים כאלה משנת 2011 שנבחרו באקראי לצורך ביקורת המעקב, נמצאו 15 מקרים, שבהם לא התקיימה הלימה בין יתרת הסגירה של תכנית ברבעון מסוים לבין יתרת הפתיחה באותה תכנית ברבעו ן העוקב. ביולי 2012 מסרה ראש ענף תכנון באת"ק (להלן - רע"ן תכנון), כי בחלק מהשינויים "עקב מאפייני המערכת הממוכנת לא נכללו שינויים תקציביים ואנו פועלים לעדכון המצב". ב. בפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 נמצאה אי -התאמה בין הצגת השינויים בשמונה תכניות בהרשאה להתחייב לבין תיאור תחום הפעולה שלהן. כך למשל, גידול בסך כ -24 מיליון ש"ח בתכנית "מחנות תקשוב - כ"א", תואר כשמשתייך לתחום פעולה "עיר הבה"דים", וגידול בסך 76.8 מיליון ש"ח בתכנית "עיר הבה"דים - חיל [ בינוי ואחזקה" תואר כמשתייך לתחום פעולה "מחנות חמ"ן "]המודיעין. משרד מבקר המדינה העיר לאת"ק, כי הצגתם של נתונים שגויים בחלק מהתכניות בפניות הרבעוניות מצביעה על בקרה לקויה מצדו על הדיווח על שינויים. בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת הודיע את"ק, כי הוא מקבל את הביקורת, וכי "לאחר בדיקת הנושא, מדובר בתקלה טכנית... אשר כבר תוקנה". יצוין, כי בהוראת משהב"ט בנושא "טיפול בשינויים בתקציב הביטחון" נקבע, כי פת"ק (היחידה לפיקוח תקציבי באכ"ס) תקיים בקרה על הפנייה לשינויים שאת"ק מעביר לוועדה המשותפת, ולצורך כך יופץ מסמך הפנייה לידיעתה. עוד נקבע, כי פת"ק תגיש לאת"ק את הערותי ה כפי שיידרש , וכי העברת הפנייה למשרד האוצר אינה מותנית בקבלת אישור פת"ק. בביקורת המעקב נמצא, כי פת"ק לא העירה לאת"ק על השיבושים בנתונים שהוצגו בפניות הרבעוניות. בהתייחסותו מספטמבר 2012 לממצאי הביקורת הודיע אכ"ס, כי בשנים 2010 ו- 2011 פת"ק לא קיבלה "מראש, פניות לכנסת מאת"ק, אלא לאחר שליחתן למשרד האוצר".עוד מסר, כי "החל מפניה 2 לשנת 2012 ,מגיעות הפניות, טרם הפצתן לפת"ק", וכי "הפניות נבדקות ע"י אכ"ס/פת"ק והערות מועברות לאת"ק". .__________________ .21 בהוצאה מותנית בהכנסה השינוי מוצג ברמת הכתובת התקציבית, ללא פירוט התכנית. כתובת תקציבית ( Budget Address ) היא שילוב מ אופיין של שלושה ממדי תקצוב במערכת המידע במשהב"ט (ממדי התקצוב מייצגים, בין היתר, גופים תקציביים, פעילויות ותשומות). משרד הביטחון 77 . משרד מבקר המדינה מעיר לאכ"ס, כי היה עליו לקיים בקרה על נתוני הפניות הרבעוניות ללא תלות במועד קבלתן, וזאת מאחר שהוראת משהב"ט אינה מתנה קיום הבקרה של פת"ק על נתוני פניות, בקבלתן מראש טרם שליחתן למשרד האוצר. יוער, כי גם משרד האוצר לא העיר לאת"ק על אי -ההלימה של נתונים בפניות הרבעוניות, דבר המצביע על ליקויים בבקרה שהוא מקיים על הפניות הרבעוניות. ג. בביקורת המעקב עלה, כי בדומה לביקורת הקודמת, את"ק אינו מציג קישור בין השינויים התקציביים בתכניות השונות, כך שלא ניתן לעקוב אחר תנועת המקורות בתקציב ולדעת, לדוגמה, לאיזו תכנית הועברו הסכומים שהופחתו מתכנית מסוימת, או את המקור להגדלת תקציב של תכנית אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר לאת"ק, כי אף שלעתים הצגת ה קישור בין השינויים בתכניות היא משימה מורכבת, על את"ק לשקול לכלול קישור זה כדי לשפר את היכולת לקיים מעקב מסודר אחר זרימת מקורות בתקציב. 2 . "בהוראת את"ק המגדירה כללי עבודה במערכת "מודל22 נקבע, בין היתר, כי "בפניה לכנסת יינתנו הסברים על השינויים התקציביים במימון ובהרשאה להתחייב, העולים על 10 מ' ש"ח משוקלל[23] בקבוצת אוצר (או שינויים מעל5 'מ ש"ח, אם מהווים מעל 25% )מהתקציב בקבוצת אוצר" ובהוצאה מותנית בהכנסה מעל 5 מיליון ש"ח משוקלל (להלן- שינויים תקציביים גדולים). מעבר לכך, על פי הוראת משהב"ט שעניינה " עדכון יו"ר הוועדה המשותפת לתקציב הביטחון בשינויים בתקציב ", מעדכן משהב"ט אחת לחודש ישירות את יו"ר הוועדה המשותפת בנוגע לשינויים הגדולים מ-30 מיליון ש"חבתקציב המימון ובהרשאה להתחייב, שנערכו מאז העדכון האחרון שהועבר ליו"ר הוועדה, בפירוט לפי קבוצות אוצר ובליווי דברי הסבר. א. בביקורת המעקב נמצא, כי בפניות הרבעוניות אמנם שינויים תקציביים גדולים שחייבו מתן הודעה ליו"ר הוועדה המשותפת (כמו גם אלה שקיבלו את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת), לוו בהסברים, אך שלא בהתאם להוראת את"ק האמורה, שינויים תקציביים גדולים אחרים לא תמיד לוו בהסברים. כך לדוגמה, על פי הפנייה הרבעונית השנייה לשנת 2010 , הגדיל את"ק את תקציב המימון אחר ]קשת צבעים[ בתכנית "קש"צ- בינוי" בכ-9.8 מיליון ש"ח, שעה שתכנית זו לא תוקצבה בראשית השנה, כלומר שינוי בשיעור של 100% , ולא ניתן לשינוי זה הסבר; מקרה דומה נמצא בפנייה הרבעונית הראשונה לשנת 2010 בתקציב המימון של תכנית הבינוי ב"פיקוד העורף - צבאי" שהגדיל את"ק בכ -5.5 מיליון ש"ח, שעה שהיא לא תוקצבה בראשית השנה, היינו שינוי של 100% , וגם לשינוי זה לא ניתן הסבר. .__________________ .22 MODEL - Ministry of Defence ERP Linkage : מערכת מידע אינטגרטיבית לניהול תהליכי העבודה ומשאבי משהב"ט, שנקלטה ביוני 2008. 23 בפניות הרבעוניות מוצגים השינויים התקציביים, לרבות השינויים במט"ח, בערכים של מטבע מקומי. 78 דוח שנתי63ב .ב. נוסף על ה מקרים דלעיל, עלה בביקורת המעקב, כי במסגרת שמונת הרבעונים בשנים 2010 ו- 2011 , לא ניתנו הסברים בפניות הרבעוניות לשני שינויים תקציביים גדולים בהרשאה להתחייב בתכנית רזרבה, שנדרש היה לתת להם הסבר. באחד מהם לא ניתן הסבר בפנייה הרבעונית הראשונה לשנת 2011 לביצוע הפחתה בסך כ -17.3 מיליון ש"ח בהרשאה להתחייב בתכנית רזרבה. ממילא לא צוין באיזה נתח של הרזרבה נעשה שימוש - רזרבה להתעצמות או רזרבה לשוטף - ואם המקורות הועברו לתכניות מיוחדות או לתכניות אחרות המיועדות למימון פעילות שוטפת (בעניין הוראת את"ק בנושא הרזרבה בתקציב הביטחון ראו בהמשך). בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת מסר את"ק, כי הוראתו האמורה במהותה נכתבה בהקשר של מעבר בין מערכת מחשוב אחת לשנייה, ועיקרה לא בקרות חוקיות, וכי הוא פועל לעדכון הוראותיו, בין היתר, בהתאם לכללי הדיווח המוסכמים בינו לבין משרד האוצר. ב נוגע לאי -מתן הסברים בפניות הרבעוניות לשינויים תקציביים גדולים בהרשאה להתחייב בתכנית רזרבה ציין, כי שינויים אלה הינם במהותם שימוש בכספי רזרבה, ומוסברים בהתאם לתכניות שאליהן מופנים המקורות. יודגש, כי שלא בהתאם למצוין בהתייחסות את"ק, במסגרת ההסבר בפנייה הרבעונית הראשונה לשנת 2011 ,לשינוי בתכנית שאליה הופנו מקורות הרזרבה לא צוין כי נעשה שימוש בכספי רזרבה. משרד מבקר המדינה מעיר לאת"ק, כי מעבר לכך שהסברים לשינויים תקציבים גדולים בפנייה הרבעונית מחויבים על פי הוראתו, הם תורמים לקיום בקרה נאותה אחר שינויים תקציביים. ג. עוד עלה בביקורת המעקב, כי רק במסגרת ההסברים לשינויים בהרשאה להתחייב במחצית הראשונה לשנת 2010 פורטו התכניות שמהן נלקחו או שאליהן הועברו סכומי תקציב, ואילו ביתר הפניות הרבעוניות לא צוין הפירוט האמור. בנוגע להסברים לשינויים בתקציב המימון, פירוט זה כלל לא צוין. כתוצאה מכך, לא ניתן לעקוב אחר זרימת מקורות התקציב של שינויים, שניתנו להם הסברים, בתקציב המימון בשנים 2010 ו- 2011 ובהרשאה להתחייב במחצית השנייה של שנת 2010 ובשנת 201124. יוער, כי לא נמצא שמשרד האוצר העיר לאת"ק על השמטת פירוט זה מהפניות הרבעוניות, ועל הירידה באיכות הדיווח כתוצאה מכך. בנוסף על כך, משרד האוצר כלל לא העביר בכתב שאלות הבהרה לאת"ק לקבלת הסברים על שינויים תקציביים שצוינו בפניות הרבעוניות הראשונה, השנייה והרביעית לשנת 2010. בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת מסר משרד האוצר, כי "משרד האוצר ביצע מעקב שיטתי אחר הדוחות הרבעוניים של משרד הביטחון... גם בעל פה, ולכן לא לכל המעקב יש תיעוד במסמכים". עוד מסר, כי "משרד האוצר נוהג .__________________ .24 יצוין, כי מעיון בפניות רבעוניות בשנים 2005 ו- 2007 עולה, כי ההסברים בנוגע לשינויים הן בהרשאה להתחייב והן בתקציב המימון הכילו את הפירוט האמור. משרד הביטחון 79 . לדרוש הסברים באופן שוטף הן על הדיווחים של משרד הביטחון ועל איכותם והן על השינויים שמבצע משרד הביטחון בתקציבו... בהקש ר זה קודם נושא הצבת מסוף התקציב באגף התקציבים[25]." משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי בקרה בעל פה על שינויים בתקציב הביטחון אינה מספקת, וחשוב שהבקרה שהוא מקיים תהיה שיטתית ומתועדת. 3. :בהתאם להמ"ב, מחולק תקציב הביטחון לשלושה מאפיינים עיקריים הצטיידות, פ יתוח ושוטף. בביקורת הקודמת נמצא, כי השינויים התקציביים המפורטים בפניות אינם ממוינים על פי מאפיינים אלה, או על פי מאפיינים אחרים, במגמה לפרט את ייעודם; וממילא אין הפניות כוללות ניתוח משמעויות של העברת המקורות בין המאפיינים השונים . גם בביקורת המעקב עלה, כי א ין בפניות הרבעוניות מיון של השינויים התקציביים על פי מאפיינים כאלה או אחרים. שעה שבמבוא לפנייה הרבעונית מוצג פילוח של תקציב הביטחון לפי סוגי הוצאה (לדוגמה בפנייה הרבעונית הרביעית לשנת 2011 :צוין34% ,שכר וכוח אדם24% ,רכש והתעצמות21% ,הוצאות קיום8% מחקרופיתוח, 8% שיקום ותמלוגים ו- 5% .בינוי), הרי שלא נמצאת באופן דומה הצגה בכל הנוגע לשינויים התקציביים 4. בספטמבר 1999 , בעקבות הביקורת הקודמת, החליטה ועדת השרים לענייני תיאום, מינהל וביקורת המדינה26 , כי תסוכם מתכונת לדיווח על שינויים בתקציב הביטחון בין את"ק לבין משרד האוצר, ותיושם לגבי תקציב שנת 2000. במרץ 2012 הודיע רמ"ח תכנון באת"ק לנציגי משרד מבקר המדינה, כי דיווחי את"ק לוועדה המשותפת על השינויים התקציביים שנערכו בפועל נעשים, בין היתר, בהתאם לסיכום דלעיל. עם זאת, עד למועד סיום הביקורת לא עלה בידי את"ק ומשרד ה אוצר להמציא למשרד מבקר המדינה את מסמך הסיכום בנוגע למתכונת לדיווח על שינויים בתקציב הביטחון. במאי 2012 מסר רכז מעהב"ט במשרד האוצר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "הפניות הרבעוניות לכנסת אינן מספקות ובעייתיות; כל שורה בהן מהותית, ולכן נדרש להציג הסברים מלאים. השינויים התקציביים בקבוצות האוצר מוצגים כמספר סופי, ללא פירוט, וההסברים שמשהב"ט מציג חלקיים ולא מלאים". יוער, כי למרות ההערות דלעיל, לא נמצא בביקורת המעקב סימוכין לכך שמשרד האוצר הכין עבודת מטה בנוגע למתכונת דיווח רצויה או שפנה בנושא למשהב"ט. באוגוסט 2012 מסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי "משרד האוצר העלה את נושא מתכונת הפניות הרבעוניות בפני ועדת החוץ והביטחון של הכנסת ובפני משהב"ט בעל פה. משכך, אין מסמכים הקשורים לנושא". יצוין, כי במהלך ביקורת המעקב בחנה הוועדה המשותפת את התנהלות תקציב הביטחון. כבר בינואר 2012 פנה עוזר מנהל הוועדה לסגן הממונה על התקציבים .__________________ .25 .בנושא זה ראו בהמשך 26 החלטה שמספרהתמ/10 מיום 13.9.99. 80 דוח שנתי63ב .במשרד האוצר, לראש את"ק ולחשב משהב"ט בנוגע לנוהלי עבודה בין הוועדה המשותפת לבין משהב"ט ומשרד האוצר. בפנייתו ציין, בין היתר, כי בהתאם לחוק, נדרשים חברי הוועדה לאשר שינויים תקציביים, וכי זה זמן רב שורר בקרב חברי הוועדה חוסר שביעות רצון מהתנהלות הדברים, עת שהם נדרשים לאשר בקשות אלו. כמו כן ציין, כי כדי שיהיה באפשרותם של חברי הוועדה "לבקר ולפקח על התנהלות תקציב הביטחון יש להסדיר את אופן מסירת המידע ודרך הצגתו לוועדה". לצורך זה נקבעו נוהלי עבודה האמורים להסדיר את ההתנהלות בין הוועדה המשותפת לבין משהב"ט ומשרד האוצר, וביניהם: אופן הפנייה לוועדה לבקשה לשינויים (נוהל עבודה מס' 1 '); הדיון בבקשה לשינויים (נוהל עבודה מס 2 ); וההודעה הרבעונית לוועדה על שינויים שבוצעו בתקציב הביטחון (נוהל עבודה מס' 3 ). בנוגע לנוהל האחרון(נוהל מס' 3 ) צוין בדברי ההסבר לטיוטת הנוהל, בין היתר, כי מוצע לשנות את אופן דיווח ההודעה הרבעונית הקיים, כדי שהדיווח "יוכל לשמש את חברי הוועדה ויסייע בידם לפקח על תקציב הביטחון". עוד צוין, כי למעט חלק אחד בנוהל ההודעה הרבעונית, "יתר החלקים כבר מוגשים לוועדה, אך יש צורך להרחיבם במעט ולהציגם בצורה ברורה ובהירה". במאי 2012 מסרה ראש ענף תכנון באת"ק לנציגי משרד מבקר המדינה, כי הטיוטה של נוהלי העבודה הועברה לעיונם, ובעקבותיה התקיימו מספר דיונים ושיחות עם צוות הוועדה המשותפת, וכי הנושא טרם סוכם וטרם גובש נוהל עבודה. ביוני 2012 מסר ראש את"ק, תא"ל ראם עמינח, בין היתר, כי תוספת המידע שהוצעה בטיוטות נוהלי העבודה מספקת יותר אינפורמציה לכנסת ולמשרד האוצר, וכי הסדרת נוהל העבודה אינו סיכומו של כל תהליך השקיפות מול הכנסת ומשרד האוצר, וישנם תהליכים נוספים הנעשים במקביל. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי מתכונת הדיווח על שינויים שנעשו בתקציב הביטחון שבשימוש משהב"ט מקשה על קיום בקרה נאותה של משרד האוצר ושל הוועדה המשותפת אחריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש את"ק ועל סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר לגבש בהקדם, בהתייעצות עם הוועדה המשותפת, מתכונת דיווח מיטבית ומקובלת על הצדדים, תוך התחשבות גם בליקויים שפורטו בדוח זה. .מסירת הפניות הרבעוניות לוועדה המשותפת .על פי החוק, שינוי תקציבי שאינו מחייב את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת ייעשה בהודעה לוועדה (בפועל, מדובר בפנייה רבעונית). בחוק נקבע, כי הודעה "תימסר בהקדם האפשרי ולא יאוחר מאשר המועד הקרוב להעברה או להגדלה מבין אלה: 1 ,ביולי1 ,באוקטובר1 בינואר ו-31 במרס של שנת הכספים ". תהליך הדיווח לוועדה המשותפת נעשה באופן שבו את"ק מעביר למשרד האוצר את דיווחיו על השינויים התקציביים שעשה במהלך אותו רבעון; כאמור משרד האוצר בוחן את הדיווח, ולעתים מפנה שאלות הבהרה בכתב לאת"ק. עם קבלת הבהרותיו של האחרון, מעביר משרד האוצר את הפנייה הרבעונית לוועדה המשותפת. משרד הביטחון 81 . ממסמכים שמסרו משרד האוצר ואת"ק למשרד מבקר המדינה עולה, כי בשנת 2010 ובמחצית הראשונה של שנת 2011 נמשך התהליך כחודשיים וחצי: את"ק הוציא את הפנייה הרבעונית כשלושה שבועות לאחר תום הרבעון, משרד האוצר הפנה שאלות הבהרה בכתב (במידה שהוא מצא לדרוש) כחודש לאחר מכן, ואת"ק השיב לחלק מהשאלות באופן מיידי, ולחלק אחר - עקב הצורך בבירורים - כעבור כחודש נוסף. כתוצאה מכך, הפניות הרבעוניות לתקופה האמורה הועברו לידי הוועדה המשותפת שלא על פי המועד הקבוע בחוק. בביקורת המעקב עלה, כי הטיפול בפניות ה רבעוניות השלישית והרביעית לשנת 2011 התארך באופן חריג, והן הוגשו על ידי משרד האוצר לוועדה המשותפת רק ביולי 2012 ., כלומר באיחור של עשרה חודשים ושבעה חודשים, בהתאמה השתלשלות האירועים מצביעה על מערכת יחסי עבודה לא תקינה בין משרד האוצר לאת"ק. להלן פירוט: את"ק ה וציא את הפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 באוקטובר 2011 ומשרד האוצר הפנה שאלות הבהרה בנובמבר 2011 . את"ק הוציא את הפנייה הרבעונית הרביעית לשנת 2011 בינואר 2012 , משרד האוצר קיבל אותה בפברואר 2012 , אך רק במאי 2012 .ביקש מאת"ק הבהרות לגביה בפברואר 2012 פנה סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, מר מאיר בינג, לראש את"ק וביקש "לקבל את פנייה מס' 4 לשינויים בתקציב הביטחון לשנת 2011 'כמפורט בנוהל עבודה מס1 בטיוטת נהלי העבודה בין הוועדה המשותפת לתקציב הביטחון לבין משרדי האוצר והביטחון". בפנייתו ציין, כי בקשתו היא בהמשך למכתב של עוזר מנהל הוועדה המשותפת שהועבר כמה ימים קודם. יובהר, כי כאמור נוהל עבודה מס' 1 מתייחס לבקשות לוועדה לאישור מראש של שינויים, שעה שנוהל העבודה המתייחס להודעה הרבעונית לוועדה על שינויים שבוצעו בתקציב הביטחון הוא נוהל עבודה מס' 3 . עוד יודגש, כי רק במרץ 2012 ביקש עוזר מנהל הוועדה המשותפת במכתבו אל סגן הממונה על התקציבים, כי הפניות הרבעוניות המועברות לוועדה המשותפת יימסרו בהתאם למתכונת שנקבעה " בנוהל עבודה מס' 3 'בטיוטת נהלי העבודה... ובכלל זה פנייה מס 4 לשנת הכספים 2011 שטרם הוגשה לוועדה, על-אף שהמועד הקבוע בחוק חלף מזמן" (ההדגשה במקור). במאי 2012 פנה סגן הממונה על התקציבים אל ראש את"ק וציין במכתבו, בין היתר, כי בנובמבר 2011 העביר משרד האוצר שאלות הבהרה בנוגע לפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 , וכי המכתב לא נענה. עוד ציין, כי טרם קיבל את הפנייה הרביעית לשנת 2011 במתכונת המבוקשת, וביקש לקבלה בהתאם לנוהל המפורט במכתב עוזר מנהל הוועדה המשותפת מפברואר 2012 . במקביל הוא צירף מכתב עם שאלות הבהרה בנוגע לפנייה הרביעית וציין, כי לאחר קבלת הבהרות על שאלות משרד האוצר בנוגע לפניות ולאחר העברת הפנייה הרביעית לשנת 2011 .במתכונת הדרושה, הפניות יועברו לוועדה המשותפת באותו חודש השיב ראש את"ק לסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר וציין, בין היתר, כי "הופתעתי מאוד (בלשון המעטה) לקבל את מכתבך. מעבר לעובדות תואם את רוח שיתוף הפעולה והיחסים ביננו".]המכתב אינו[ ...הלא מדויקות בנוגע לפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 ציין ראש את"ק במכתבו, כי בנובמבר 2011 העביר את"ק הבהרות לשאלות שהועלו, נוסף על הבהרות שניתנו בעל פה במספר שיחות. עוד ציין, כי מאז שאת"ק העביר הבהרות עברו שישה 82 דוח שנתי63ב .חודשים, שבהם שוחחו פעמים רבות ו"לא ביקשתם כל התייחסות או הבהרות שלא נתקבלו". בנוגע למתכונת הפנייה הרביעית לשנת 2011 , ציין ראש את"ק, כי זו הועברה למשרד האוצר בהתאם למתכונת המוסכמת בין המשרדים. עוד ציין, כי הערתו של סגן הממונה על התקציבים בנוגע לכך שאת"ק לא הגיש את הפנייה בהתאם למתכונת הנדרשת אינה נכונה, שכן מדובר בטיוטת נוהל, וכי את"ק קיים פגישות עם צוות הוועדה המשותפת לגבי טיוטת הנהלים, וסוכם שתגובש מתכונת הנותנת מענה נכון ובהיר יותר בנושא השקיפות והבקרה הנדרשת על פי החוק ועל ידי הוועדה המשותפת, כך שהנושא טרם סוכם על ידי הוועדה המשותפת. ביולי 2012 העביר סגן הממונה על התקציבים ליו"ר הוועדה המשותפת את הפניות הרבעוניות השלישית והרביעית לשנת 2011 . אשר למועד מסירת הפנייה השלישית ציין סגן הממונה על התקציבים, כי "העיכוב בהעברת הפניה נובע מכך שרק לאחרונה התקבלו הבהרות משרד הביטחון לשאלות משרד האוצר בנוגע לפניה". אשר למועד מסי רת הפנייה הרביעית לשנת 2011 ציין, כי הפנייה לא התקבלה במתכונת שנקבעה "בנוהל עבודה שהופץ על ידי עוזר מנהל הוועדה... וזאת למרות בקשת משרד האוצר", וכי "על מנת שלא לעכב את הפניה, הוחלט להעבירה אל ועדת החוץ והביטחון" במתכונת הנוכחית. רכז מעהב"ט במשרד האוצר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה ביולי 2012 , כי תשובות משהב"ט לשאלות משרד האוצר בנוגע לפניות הרבעוניות השלישית והרביעית לשנת 2011 הגיעו לידי משרד האוצר רק במאי 2012 . הוא הבהיר, כי משרד האוצר לא עיכב את הגשת הפניות האמורות לוועדה המשותפת רק בגלל תצורת הפנייה שבה דיווח משהב"ט, וציין, כי לאחר קבלת תשובות משהב"ט בכתב היה צורך בבירור נוסף בעל פה ולאחר בירור זה הועברו הפניות לכנסת. כדי שהוועדה המשותפת תוכל למלא את תפקידה ולבקר ולפקח על התנהלות תקציב הביטחון בצורה נאותה, ובכלל זה לאשר שינויים מראש, עליה להתבסס, בין היתר, על הצגת תמונה מלאה של מכלול השינויים שעשה את"ק בתקציב הביטחון. על פי המתואר לעיל, חלק מהשינויים התקציביים שעשה את"ק בפועל הובאו לוועדה המשותפת באיחור של כמעט שנה. העברת הפניות הרבעוניות לוועדה המשותפת באיחור רב על ידי משרד האוצר, יש בה כדי לפגוע בשיקוליה בבואה להחליט על אישור או על דחייה של בקשות משהב"ט לשינויים תקציביים המחייבים את אישורה המוקדם, וזאת נוכח המידע החלקי שבידיה. בביקורת המעקב לא נמצאו מסמכים המצביעים על כך שמשרד האוצר פעל בחודשים נובמבר 2011 עד מאי 2012 לקבל לידיו את המידע שביקש ממשהב"ט בנוגע לפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 . נוסף על כך, כאמור, משרד האוצר הפנה שאלות הבהרה בכתב בנוגע לפנייה הרבעונית הרביעית לשנת 2011 , רק במאי 2012 ., שלושה חודשים לאחר שקיבל אותה משרד הביטחון 83 . משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר, כי הטיפול בשתי הפניות הרבעוניות היה לקוי. היה עליו להעביר שאלות הבהרה למשהב"ט מיד עם קבלתן, ולוודא קבלת תשובות בהתאם, זאת, כדי למנוע עיכוב של חודשים בהעברת הפניות הרבעוניות לוועדה המשותפת. עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי מצב של היעדר תיאום ושיתוף פעולה בין משרד האוצר למשהב"ט לקוי ביסודו, ואם קיימים חילוקי דעות, על שני הצדדים לסכם במשותף שיטת עבודה מתואמת לטיפול בפניות הרבעוניות, שתכלול פירוט של התהליכים להעברת מידע ביניהם, ושתענה לתנאים בנוהל ממרץ 2012 (המפורט בהמשך), כל זאת כדי למנוע פגיעה בפועלה של הוועדה המשותפת. בינואר 2012 , במסגרת החלטת ממשלה בנושא "שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת 2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי (ועדת טרכטנברג)"27 , החליטה הממשלה, לשם שיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון, בין היתר, להתקין מסוף באגף התקציבים במשרד האוצר אשר יאפשר צפייה ישירה בזמן אמת במערכות התקציב של משהב"ט, ולהקים צוות בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לקבוע נוהל לעניין זה. במרץ 2012 , לאחר שקיים דיונים עם נציגי משהב"ט ומשרד האוצר, העביר מנכ"ל משרד ראש הממשלה את הנוהל האמור לראש הממשלה, לשר הביטחון ולשר האוצר. בנוהל נקבע, בין היתר, כי "משרד האוצר יפעל לקיצור משך הפניות התקציביות, ככל שניתן, כך שהפניות יטופלו בצורה עניינית בתוך עשרה ימי עבודה... אם תועברנה שאלות לאת"ק תטופל הפניה באופן מיידי לאחר קבלת התשובות", וכי משרד האוצר "לא יתנה או יעכב העברת פניות (תוספות או שינויים בתקציב או בהרשאה להתחייב) במענה על שא לות, אשר יעלו מהנתונים להם ייחשף ואשר אינן נוגעות ישירות לפנייה". במועד סיום הביקורת הותקן המסוף האמור במשרד האוצר. משרד מבקר המדינה מציין, כי לאחר שמשרד האוצר ילמד, בתמיכת את"ק, את מלוא האפשרויות שמסוף זה מאפשר, יש בהתקנה זו כדי להביא לשיפור הבקרה על תקצי ב הביטחון, ובכלל זה הבקרה על שינויים בתקציב הביטחון והליך העברת פניות רבעוניות לוועדה המשותפת. .בקרה על שינויים המחייבים הודעות ואישורים מראש .1 . ,כאמור על פי החוק, מפקחת הכנסת על שינויים בתקציב הביטחון על ידי הודעות שמעביר לה שר האוצר, על פי הצעותיו של שר הביטחון, כש חלקן בקשות לאישור מוקדם של שינויים . נוסף על כך, על פי החלטת הממשלה, שר האוצר, במקרה שבו החליט לאמץ את הצעת שר הביטחון, יודיע מראש לוועדה המשותפת לפני ביצוע שינוי בתחומי פעולה ובתכניות רגילים בסכומים שבין 5 ל-50 מיליון ש"ח. .__________________ .27 'החלטת ממשלה מס 4088 מיום 8.1.12. 84 דוח שנתי63ב .כפי שצוין לעיל, את"ק לא הודיע מראש למשרד האוצר על מספר שינויים שערך בתחומי פעולה ותכניות רגילים בשנת 2011 , כנדרש על פי החלטת הממשלה. יתר על כן, אף על פי שמשרד האוצר ביקש לקבל הבהרות בנוגע לפניות הרבעוניות לשנת 2011 , לרבות לשניים מבין שלושת השינויים האמורים, הוא לא היה ער לכך שאת"ק לא מסר הודעות מראש, לא העיר למשהב"ט בנושא, וממילא גם לא הודיע לוועדה המשותפת על שינויים אלו. 2. בחוק נקבעו כללים בנוגע להעברות ולהגדלות תקציב המשנות תכניות מיוחדות, שעיקרם: (א) עלה סך כל סכומי ההעברות, שבוצעו מתכניות מיוחדות לתכניות אחרות מתחילת השנה, על 40 מיליון ש "ח, תהיה כל העברה נוספת מהתכניות המיוחדות לתכניות אחרות טעונה אישור מוקדם של הוועדה המשותפת. (ב) עלה סך כל סכומי ההעברות מתכניות מיוחדות בתחום פעולה אחד לתכניות מיוחדות בתחום פעולה אחר, שבוצעו מתחילת שנה, על 50 מיליון ש"ח, תהיה כל העברה נוספת מתחום פעולה אחד לתחום פעולה אחר טעונה אישור מוקדם של הוועדה. א. בביקורת הקודמת נמצא, כי בתכניות המיוחדות, נוסף על התקציבים שנועדו לפעילות של התעצמות, נכללו גם תקציבים שנועדו לפעילות של ביטחון שוטף; נושאי התעצמות מסוימים נכללו בתכניות שוטפות ולא בתכניות התעצמות; ולא הייתה עקביות בשיוך מקורות תקציב מסוימים. כתוצאה מכך נפגעה איכות הבקרה. בביקורת המעקב עלה, כי בשנת 2011 מתוך163 ,תכניות בתקציב הביטחון את"ק אפיין כ -41% (67 תכניות) כ"מעורב", כלומר תכניות הכוללות תקציבים שנועדו הן לפעילות שוטפת והן להתע צמות. רק כ -8% (13 תכניות) אופיינו כ"התעצמות" וכ -51% (83 תכניות) אופיינו כ"שוטף". נוסף על כך, לא נמצאה עקביות באפיון התכניות. כך למשל, מבין 11 ,"תכניות שכותרתן "פיתוח והצטיידות רק שלוש אופיינו כ"התעצמות", ולעומת זאת, שש אופיינו כ"מעורב" ושתיים אופיינו כ"שוטף"; ומתוך 28 תכניות שכותרתן "כ"א" (כוח אדם), רק שמונה אופיינו כ"שוטף", ואילו 17 ."אופיינו כ"מעורב" ושלוש כ"התעצמות במאי 2012 הסביר סגן ראש את"ק וראש מחלקת תורה, הדרכה ומידע לנציגי משרד מבקר המדינה, כי במעבר למערכת "מודל" ( ERP ) נקבע שכל כתובת תקציבית תאופיין כ"התעצמות" או כ"שוטף", ולכן הבקרה לנושא העברות והגדלות המשנות תכניות מיוחדות לא נערכת ברמת התכנית, אלא ברמת הכתובת התקציבית. עוד ציין, כי מערכת "מודל" אינה חוסמת העברות והגדלות בתכניות מיוחדות מעל לסכום המחייב אישור של הוועדה המשותפת, היא משקפת תמונת מצב, ולכן קציני התקציבים בענפים באת"ק ומדור בקרה וכנסת באת"ק אחראים לקיים בקרה בנושא. באותו חודש מסרה רע"ן תכנון, כי טרם יישום מערכת "מודל", הבקרה על שינויים תקציביים בין תקציבי "התעצמות" ל"שוטף" הייתה בקרה ממוכנת חוסמת, וכי יש לבדוק היתכנות מיכון הבקרה כבקרה חוסמת. ביוני 2012 מסר ראש את"ק לנציגי משרד מבקר המדינה, כי הורה לבחון מול אגף מחשוב ומערכות מידע לניהול (מל"ן) במשהב"ט את האפשרות לייצר חסימה אוטומטית. משרד הביטחון 85 . על פי החוק, דיווחים של משהב"ט למשרד האוצר ולוועדה המשותפת והבקרה של משרד האוצר ושל הוועדה המשותפת על תק ציב הביטחון נעשים ברמה של תכניות. לכן, על אף הבקרה שאת"ק מקיים ברמת הכתובת התקציבית, אפיון כ-41% תכניות על ידי את"ק כ"מעורב" אינו תקין, משום שהוא פוגע ביכולת לקיים בקרה על שינויים תקציביים שאת"ק עושה בנושא זה. ראוי אפוא, כי את"ק יאפיין את התכניות בתקציב הב יטחון כ"התעצמות" או כ"שוטף", זאת כדי לאפשר בקרה חיצונית נאותה. בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת הודיע את"ק, כי "משהב"ט מבצע בקרה יזומה בנושא זה על מנת לוודא עמידה בבקרות החוקיות. כמו כן, לאור הערת המבקר, תפעל מערכת הביטחון להקמתה של בקרה ממוחשבת שתפנים את כלל הבקרות הנדרשות". ב. עוד עלה בביקורת המעקב, כי משרד האוצר אינו יודע אילו תכניות מאופיינות כ"התעצמות" ואילו מאופיינות כ"שוטף". ממילא משרד האוצר לא קיים בקרה בנושא זה. במאי 2012 מסר רכז מעהב"ט במשרד האוצר לנציגי משרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "הוא מניח ומקווה, כי משהב"ט עושה עבודה טובה ויודע אלו סעיפים הוא מסווג כהתעצמות ואלו כפעילות שוטפת", וכי "קבלת מסוף תאפשר לאגף התקציבים לראות את התקנות בתקציב הביטחון ואת השינויים התקציביים שמשהב"ט עורך בהם ולוודא, כי אלה אינם חורגים מהוראות החוק". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי לא היה ער לכך שמשהב"ט ערך שינויים ללא הודעה מראש לוועדה המשותפת, כנדרש בהחלטת הממשלה, ולא קיים בקרה על משהב"ט בנושא העברות והגדלות המשנות תכניות מיוחדות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי אמנם הבקרה באמצעות מסוף חשובה, אך היא אינה "חזות הכל", וכדי לקיים בקרה נאותה על תקציב הביטחון, חיוני שמשרד האוצר יקיים בקרה גם במסגרת דו-שיח שוטף עם את"ק. בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת הודיע משרד האוצר, כי הוא עושה מאמץ לבקר בצורה מעמיקה את הדוחות הרבעוניים שמעביר משרד הביטחון, וכי בכוונתו "לשפר את הבקרה על תקציב עם השיפור שחל בשקיפות התקציב בהתאם להחלטת הממשלה 4088 מיום 8.1.2012." 3 . בביקורת הקודמת נמצא, כי מהות הרזרבה בתקציב הביטחון ואופן השימוש בה לא הוגדרו בהוראות משהב"ט ובנהלים הפנימיים של את"ק, ובכלל זה קביעת גודלה, ייעודה וגורמי מעהב "ט הרשאים להורות על ניצולה. כמו כן הרזרבה הוגדרה כתכנית שוטפת במערכת הבקרה, על אף שחלק ממקורות התקציב שנכללו בה שימשו למימון תכניות התעצמות. בעקבות הביקורת הקודמת, בנובמבר 1999 ,פרסם את"ק הוראה שהגדירה כללים לניהול תקציב הרזרבה ובכלל זה חלוקתה לשני נתחים - רזרבה להתעצמות ורזרבה לשוטף. בביקורת 86 דוח שנתי63ב .המעקב עלה, כי בשנת 2008 , לאחר תהליך של מיסוד וגיבוש תורה תקציבית28 , בוטלה ההוראה בנושא, ולא קיימת הוראה שמחליפה אותה. במאי 2012 מסרה רע"ן תכנון לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "הליך עדכון ההוראה והתאמתו לתהליכים הקיימים כיום הינו חלק מתוכנית העבודה של משהב"ט". כאמור, גם הוראת משהב"ט בנושא "טיפול בשינויים בתקציב הביטחון" לא עודכנה בהתאם לכללים שנקבעו בהחלטת הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שהוראות משהב"ט ואת"ק מהוות בסיס ניהולי ותפעולי לפעילות משהב"ט ואת"ק בנוגע לשינויי ם בתקציב הביטחון, הכרחי להקפיד על עדכונם השוטף. .סיכום והמלצות .תקציב הביטחון, שמאשרת הוועדה המשותפת, מגלם בתוכו את סדרי העדיפויות לתכניות העבודה של מערכת הביטחון. תקצ יב המדינה, שמאשרת הכנסת, קובע סדרי עדיפויות לאומיים. שעה שרוב רובו של תקציב המדינה שקוף בפני כלל הציבור, נמצא בבחינה ציבורית מתמדת, וקיימת עליו בקרה הדוקה של משרד האוצר, תקציב הביטחון ברובו חסוי, והבקרה עליו נעשית על פי כללים אחרים. משכך, ונוכח משקלו הכבד של תקציב הביטחון מכלל תקציב המדינה (כ -15% בשנים 2010 ו- 2011 ,) .קיימת משנה חשיבות להקפדה על כללי הבקרה שנקבעו כפי שעולה מדוח ביקורת זה, נמצאו ליקויים בסדרי הבקרה על שינויים בתקציב הביטחון בשנים 2010 ו- 2011 ,, הבאים לידי ביטוי, בין היתר באי-עמידה בכללים שנקבע ו בהחלטת הממשלה ובבקרה רופפת של משרד האוצר אחר שינויים תקציביים שעושה את"ק. נוסף על אלה, נמצאו ליקויים הנוגעים לאיכות הדיווח של את"ק על שינויים תקציביים שנעשו, המקשים על היכולת להבין את מהות השינויים התקציביים, את הסיבות שהביאו לביצועם ואת השלכותיהם. בקרה על שינויים בתקציב הביטחון נועדה להבטיח, כי התקציבים, שאישרה הוועדה המשותפת לתכניות העבודה של צה"ל ושל משהב"ט, מוצאים למטרות שאליהן הם נועדו. הליקויים שנמצאו פגעו בבקרה על שינויים בתקציב הביטחון. במהלך שנת 2012 ננקטו צעדים לשיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון, לרבות התקנת מסוף במשרד האוצר של מערכת תקציב משהב"ט. עם זאת, חשוב שראש את"ק וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר יגבשו בהקדם, בהתייעצות עם הוועדה המשותפת, מתכונת דיווח מיטבית ומקובלת על הצדדים בנוגע לשינויים בתקציב הביטחון, וימצאו את הדרכים לייעל ולטיי ב את תהליכי העבודה ביניהם תוך הגברת שיתוף הפעולה ביניהם, כדי להבטיח בקרה מיטבית על השינויים בתקציב הביטחון. .__________________ .28 .תשתית תורתית והוראות רלוונטיות לאנשי תקציב במעהב"ט משרד הביטחון 87 .

תקציר:
 משרד הביטחון 69 .ממצאי מעקב מורחב בקרה על שינויים בתקציב הביטחון .בקרה על שינויים בתקציב הביטחון, דוח שנתי 50( א 1999 '), עמ35 .תקציר .משרד הביטחון וצה"ל (להלן - מערכת הביטחון) פועלים על פי תכנית עבודה במסגרת תקציב שמאשרת הכנסת בחוק התקציב השנתי (להלן - תקציב הביטחון). תקציב הביטחון מהווה תבנית כספית לביצוע תכנית העבודה ולביצוע משימות על ידי צה"ל ויחידות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט). סוגי ההוצאות בתקציב הביטחון הם, בין היתר: רכש והצטיידות, שכר, מחקר ופיתוח, שיקום ותגמולים ובינוי. בשנת 2011 עמד תקציב הביטחון1 על כ-55 "מיליארד שח. מערכת הביטחון פועלת בסביבה דינמית שמתחוללים בה שינויים. חלקם מחייבים התאמות בתכניות העבודה, ואלו מחייבות לעתים העברה של מקורות בין סעיפים בתקציב הביטחון או הגדלתם של מקורות. כמו בשנים קודמות, בשנים 2010 ו- 2011 עשה משהב"ט העברות והגדלות רבות המסתכמות במיליארדי שקלים. פרק ג' לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- החוק), קובע כללים מיוחדים לאישור תקציב הביטחון ולניהולו. משהב"ט מנהל את תקציב הביטחון כ"תקציב מסגרת", שבו הוא מקבל לרשותו משאבים תקציביים ומממש אותם. ועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת החוץ והביטחו ן של הכנסת (להלן - הוועדה המשותפת ) מקיימת פיקוח ובקרה על שינויים בתקציב הביטחון באמצעות הודעות שמעביר לה שר האוצר, על פי הצעותיו של שר הביטחון. חלק מההודעות הן דיווחים במועדים הקבועים בחוק, והן מפרטות את השינויים שנעשו בפועל, וחלק אחר הן בקשות לאישור מוקדם של שינויים . אגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק) מופקד, בין היתר, על תכנון תקציב הביטחון ועל ניהולו השוטף, ובכלל זה על ביצוע השינויים בו, וכן על הבקרה והדיווח התקציביים. אגף הכספים במשהב"ט (להלן - אכ"ס) מקיים פיקוח תקציבי על הביצוע בסעיפי תקציב הביטחון. בספטמבר 2006 החליטה הממשלה (להלן - החלטת הממשלה) להגביר את הבקרה על תקציב הביטחון ואת השקיפות בניהולו2 , וקבעה, בין היתר, כללים בנושא הצגת תקציב הביטחון וביצוע שינויים בו. .__________________ .1 .תקציב מעודכן בסוף השנה 2 'החלטת ממשלה מס485 מיום 12.9.06. 70 דוח שנתי63ב .פעולות הביקורת .בשנת 1998 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הבקרה על השינויים בתקציב הביטחון3 . בתקופה מפברואר עד יולי 2012 ערך משרד מבקר המדינה מעקב מורחב, שתכליתו לבדוק את תיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת, ואת יישומם של כללים חדשים שנקבעו, לרבות בהחלטת הממשלה, בנושא הבקרה על השינויים בתקציב הביטחון. ביקורת המעקב נערכה במשהב"ט: באת"ק ובאכ"ס; ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - משרד האוצר). .עיקרי הממצאים .הודעה מראש על שינויים בתקציבים לא מסווגים .על פי החלטת הממשלה, שינויים בתקציבים לא מסווגים בסכומים שבין 5 ל-50 .מיליון ש"ח מחייבים הודעה מראש לוועדה המשותפת לפני ביצוע השינוי בשנת 2011 את"קהיה צריך להודיע מראש על שלושה שינויים כאלה (כל אחד מהם הגדלה של כ-10 מיליון ש"ח בתכנית4.), אך לא עשה זאת .איכות הדיווח על השינויים התקציביים שבוצעו בפועל .1 . בדיווחים שאת"ק מכין אחת לרבעון, המרכזים את השינויים התקציביים שעשה, שאותם הוא מגיש למשרד האוצר כדי שהאחרון יעבירם לוועדה המשותפת (להלן - פניות רבעוניות), נמצא שבנתוני חלק מהתכניות שהציג את"ק נפלו טעויות, דבר המצביע על בקרה לקויה מצדו על דיווח השינויים בתקציב. 2. בפניות הרבעוניות את"ק אינו מציג קישור בין השינויים התקציביים בתכניות השונות, כך שלא ניתן לעקוב אחר תנועת המקורות בתקציב ולדעת, לדוגמה, לאיזו תכנית הועברו הסכומים שהופחתו מתכנית מסוימת, או את המקור להגדלת תקציב של תכנית אחרת. 3 . את"ק לא הקפיד להביא הסברים בפניות הרבעוניות לכל השינויים העולים על 10 מיליון ש"ח בתכנית, או שינויים מעל5 ,מיליון ש"חאם הם מהווים מעל 25% .מהתקציב בתכנית, כנדרש על פי הוראותיו 4 . ,את"ק מציג את השינויים בפניות הרבעוניות בצורה טכניתללא מיון על פי מאפיינים מובחנים (כגון סוג ההוצאה), דבר שפוגם בהבנת ייעודם ומהותם של השינויים. .__________________ .3 מבקר המדינה, דוח שנתי 50 א( 1999 '), עמ35. 4 )תכנית (קבוצת אוצר - איגוד סעיפי פרט (תקנות) בעלי ייעוד משותף. זוהי רמת הפירוט הנמוכה ביותר לנושאים או לפעילויות בתקציב הביטחון שהכנסת מאשרת, ושלגביה מתקיים הפיקוח של הכנסת לשינויים בתקציב. משרד הביטחון 71 .5. נמצאו ליקויים בבקרה של משרד האוצר על פניות הרבעוניות שמכין את"ק: משרד האוצר לא בחן את הפניות הרבעוניות באופן שיטתי; לא העיר לאת"ק על מתכונת הדיווח על השינויים התקציביים או על אי -ההלימה של נתונים בפניות הרבעוניות; ולא הפנה בכתב באופן שוטף שאלות הבהרה לקבלת הסברים מאת"ק. .מסירת הפניות הרבעוניות לוועדה המשותפת .כתוצאה מטיפול לקוי של משרד האוצר בפניות הרבעוניות של מחצית שנת 2011 וממערכת יחסי עבודה לא תקינה בינו לבין את"ק, משרד האוצר הגיש את הפניות הרבעוניות השלישית והרביעית לשנת 2011 לוועדה המשותפת רק ביולי 2012 , באיחור של עשרה חודשים ושבעה חודשים, בהתאמה. .בקרה על שינויים המחייבים הודעות ואישורים מראש .1. על פי החוק, שינויים תקציביים מעל סכומים מסוימים המשנים תכניות התעצמות, מחייבים את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת. המעבר למערכת מחשוב חדשה 5 הביא לכך שאת"ק אפיין חלק גדול מהתכניות בתקציב הביטחון כ"מעורב" 6 , כלומר תכניות הכוללות תקציבים שנועדו הן לפעילות שוטפת והן להתעצמות, ובכך פגע ביכולת לקיים בקרה חיצונית על שינויים תקציביים שהוא עושה בנושא זה. זאת ועוד, משרד האוצר אינו יודע אילו תכניות את"ק אפיין כ"התעצמות" ואילו כ"שוטף", וממילא לא קיים בקרה בתחום האמור. 2. הבקרה של משרד האוצר בנוגע ל שינויים בתקציבים לא מסווגים לקתה בחסר: הוא לא היה ער לכך שאת"ק לא הודיע מראש על ביצוע שינויים בתקציבים לא מסווגים בשנת 2011 בסכומים שבין5 ל-50 מיליון ש"ח, כנדרש על פי החלטת הממשלה, וממילא לא העיר למשהב"ט בנושא, ולא הודיע לוועדה המשותפת על שינויים אלו. .סיכום והמלצות .תקציב הביטחון, שמאשרת הוועדה המשותפת, מגלם בתוכו את סדרי העדיפויות לתכניות העבודה של מערכת הביטחון. תקציב המדינה, שמאשרת הכנסת, קובע סדרי עדיפויות לאומיים. שעה שרוב רובו של תקציב המדינה שקוף בפני כלל הציבור, נמצא בבחינה ציבורית מתמדת, וקיימת עליו בקרה הדוקה של משרד האוצר, תקציב הביטחון ברובו חסוי, והבקרה עליו נעשית על פי כללים אחרים. משכך, ונוכח משקלו הכבד של תקציב הביטחון מכלל תקציב .__________________ .5 מערכת מידע אינטגרטיבית לניהול תהליכי העבודה ומשאבי משהב"ט, שנקלטה ביוני 2008. 6 בשנת 2011 עמד שיעור זה על כ-41%. 72 דוח שנתי63ב .המדינה (כ -15% בשנים 2010 ו- 2011 ), קיימת משנה חשיבות להקפדה על כללי הבקרה שנקבעו. כפי שעולה מדוח ביקורת זה, נמצאו ליקויים בסדרי הבקרה על שינויים בתקציב הביטחון בשנים 2010 ו- 2011 , הבאים לידי ביטוי, בין היתר, באי - עמידה בכללים שנקבעו בהחלטת הממשלה ובבקרה רופפת של משרד האוצר אחר שינויים תקציביים שעושה את"ק. נוסף על אלה, נמצאו ליקויים הנוגעים לאיכות הדיווח של את"ק על שינויים תקציביים שנעשו, המקשים על היכולת להבין את מהות השינויים התקציביים, את הסיבות שהביאו לביצועם ואת השלכותיהם. בקרה על שינויים בתקציב הביטחון נועדה להבטיח, כי התקציבים, שאישרה הוועדה המשותפת לתכניות העבודה של צה"ל ושל משהב"ט, מוצאים למטרות שאליהן הם נועדו. הליקויים שנמצאו פגעו בבקרה על שינויים בתקציב הביטחון. במהלך שנת 2012 ננקטו צעדים לשיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון, לרבות התקנת מסוף במשרד האוצר של מערכת תקציב משהב"ט. עם זאת, חשוב שראש את"ק וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר יגבשו בהקדם, בהתייעצות עם הוועדה המשותפת, מתכונת דיווח מיטבית ומקובלת על הצדדים בנוגע לשינויים בתקציב הביטחון, וימצאו את הדרכים לייעל ולטייב את תהליכי העבודה ביניהם תוך הגברת שיתוף הפעולה ביניהם, כדי להבטיח בקרה מיטבית על השינויים בתקציב הביטחון. .