משרד החינוך/השירות הפסיכולוגי-חינוכי

 ♦ . .מבוא .השירות הפסיכולוגי-חינוכי נמצא בצומת שבין מערכת החינוך, המערכת הקהילתית -יישובית וההורים. הפסיכולוג החינוכי מעורב בתהליכים החינוכיים והטיפוליים בבית הספר ובקהילה, ברמת הפרט וברמה המערכתית. השירות ניתן בידי הרשות המקומית, באמצעות היחידה לשירות פסיכולוגי חינוכי ברשות (להלן - שפ"ח). משרד החינוך (להלן - המשרד) משתתף משרד החינוך 803 . במימון68% משכרם של כ- 2,200 פסיכולוגים שעובדים בשפ"חים בכ- 1,100 משרות, וכן במימון הוצאות הדרכתם והשתלמויותיהם המקצועיות. השירות הפסיכולוגי -ייעוצי (להלן - שפ"י) הוא אגף א' במינהל הפדגוגי במשרד; בשפ"י שלושה אגפים וביניהם אגף פסיכולוגיה. שפ"י מופקד על הטיפול בנושא השירות הפסיכולוגי - חינוכי במשרד, וכן מוטל עליו לפקח על השירותים הפסיכולוגיים הניתנים בשפ"חים. תקציב שפ"י לשנת 2007 היה כ-210 מיליון ש"ח, מזה כ-186 .מיליון ש"ח לאחזקת שפ"חים ההוצאה בפועל בשנת 2006 הסתכמה ב-203 .מיליון ש"ח בחודשים פברואר-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של המשרד בנושא השירות הפסיכולוגי-חינוכי. הבדיקה נעשתה בשפ"י ובהנהלת המשרד. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד הבריאות ובשפ"חים בחמש רשויות מקומיות 8 . נוסף לכך שלח משרד מבקר המדינה שאלונים לכל הרשויות המקומיות בארץ9 (בסך הכול ל-251 ,)רשויות וקיבל תשובות מ-228 מהן (כ-%91)10 ,. במהלך הבדיקה נבדקו השירותים שמספק השפ"ח הקצאת תקני פסיכולוגים, שירות פסיכולוגי ליישובים באזור עוטף עזה, שירות פסיכולוגי למגזר הלא -יהודי, הכללים להפעלת שירו ת פסיכולוגי משלים, התקשורת של המשרד עם השפ"חים, העסקת פסיכולוגים במשרד ואבחונים לגיל הרך. .השירותים שמספק השירות הפסיכולוגי-חינוכי .במרס ובמאי 2003 הפיץ המשרד חוזרי מנכ"ל העוסקים במתן שירות פסיכולוגי בידי הרשויות המקומיות11 (להלן- חוזרי המנכ"ל). בחוזרים אלה פורטו שירותים ששפ"ח צריך לספק לאוכלוסיית התלמידים, להוריהם ולצוותי החינוך (להלן - סל השירותים); כאשר מספר משרות הפסיכולוגים שעובדים בשפ"ח שווה למספר התקנים הרצוי (ראו להלן - מפתח התקינה), אמור הסל להינתן במלואו. אולם ברובם המכריע של השפ"חים מספר התקנים בפועל נמוך במידה ניכרת, ולכן הוצגה בחוזרי המנכ"ל רשימת השירותים הפסיכולוגיים על פי סדר עדיפויות מומלץ. בחוזרים נקבע, שכל מנהל שפ"ח יוכל לקבוע את סדר העדיפויות בתיאום עם הממונה על החינוך ברשות המקומית, בהתחשב במאפיינים הייחודיים של כל יישוב. על פי חוזרי המנכ "ל, סל השירותים מחולק ל"סל בסיסי" ול"סל משלים". במסגרת הסל הבסיסי מופיע גם "סל שירותי החובה" שצריך להינתן בכל השפ"חים, ועיקרו: מתן הדרכה, ייעוץ וליווי לצוותים פדגוגיים ולהורים; במקרים של ילדים בסיכון - התערבות מערכתית, הערכה ראשונית של הילד והמלצות להמשך ההתערבות, וכן התערבות טיפולית ראשונית (עד חמש פגישות) לפי שיקול מקצועי; אבחון והערכה של ילדים בעלי צרכים מיוחדים כמתחייב מחוק חינוך מיוחד, טיפול בתלמידים לקויי למידה, וכן כל הפעולות הנגזרות מחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח- 1988 (להלן- חוק חינוך מיוחד), כמו השתתפות בוועדות השמה (בעניין ועדות מכוח חוק חינוך מיוחד - ועדות שילוב וועדות השמה - ראו להלן). .__________________ .8 בדיקות השלמה נעשו בשפ"חים בעיריית אשדוד, בעיריית בית שמש, במועצה האזורית חוף הכרמל, במועצה המקומית מודיעין עילית ובעיריית נתיבות. 9 .להוציא שתי רשויות שהן אזורי תעשייה בלבד 10 ,חלק מהרשויות המקומיות שהשיבו על השאלוןלא ענו על כל השאלות שבו. 11 חוזר מנכ"ל 3.7-30 , 2.3.03 ; וחוזר מנכ"ל 3.7-32 , 1.5.03. 804 דוח שנתי58ב .משרד מבקר המדינה בדק אם השפ"חים מעניקים, דרך קבע, את "שירותי החובה" שבסל הבסיסי לאוכלוסייה שזכאית לקבלם על פי חוזרי המנכ"ל. 1. התערבות מערכתית במקרים של ילדים בסיכון- מן התשובות לשאלונים עולה ש-14% מ-226 הרשויות המקומיות שענו על השאלה לא נתנו שירות מלא: שלוש רשויות לא נתנו שירותים כאלה כלל, ו-29 .רשויות נתנו שירות חלקי בלבד 2. חמש מ-227 רשויות מקומיות שהשיבו על השאלה בשאלון, דיווחו שלא ביצעו באופן מלא אבחונים או הערכות פסיכולוגיות לצורך דיונים בוועדות שילוב; 12 רשויות מקומיות דיווחו שהשפ"ח סיפק שירות של אבחונים לקראת ועדות השמה באופן חלקי בלבד. 3. על פי חוזרי המנכ"ל, שירותי החובה כוללים טיפול בתלמידים לקויי למידה. למרות זאת דיווחו 25 רשויות מקומיות (כ-11% ) שלא נתנו אתהשירות כלל, 139 רשויות (כ-61% ) .נתנו אותו באופן חלקי שפ"י השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 , כי השירות האמור מוזכר פעמיים בחוזרי המנכ"ל, פעם אחת בסל שירותי החובה בקשר לטיפול בתלמידים לקויי למידה בחינוך המיוחד, ופעם שנייה בסל הבסיסי בקשר לתלמידים לקויי למידה בחינוך הרגיל. מהתשובה עולה, כי החובה של השפ"ח לטפל בתלמידים לקויי למידה חלה רק על אלה שבחינוך המיוחד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להבהיר בחוזר המנכ"ל איזה שירות חייב השפ"ח לתת לתלמידים לקויי למידה, ואם עליו לתת שירות זה רק לקבוצות מסוימות - יש להגדיר זאת בבירור. 4. ההגדרה המופיעה בחוזרי המנכ"ל- "וכן כל הפעולות הנגזרות מחוק חינוך מיוחד המובא בחוזרי המנכ"ל" - אינה מובנת די צורכה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לציין בפירוש באילו פעולות מדובר. . . מהאמור לעיל עולה, שהמשרד אפשר לכל רשות מקומית לקבוע סדר עדיפויות משלה במתן השירותים הפסיכולוגיים השונים, אך עם זאת קבע סל חובה לשירותים שהשפ"ח מחויב לתת לתלמידים. על פי ממצאי הביקורת, חלק מהרשויות המקומיות לא נתנו שירותי חובה מסוימים. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא שונו הנחיותיו של משרד החינוך באשר לשירותי החובה שעל השפ"ח לתת, על המשרד לנקוט את הפעולות הדרושות כדי להבטיח את מתן השירותים בידי השפ"ח ולהתאים את הסל למציאות הקיימת. משרד החינוך 805 .הקצאת תקני פסיכולוגים .אחוז הכיסוי .בחוזרי המנכ"ל קבע המשרד כללים להקצאת תקני פסיכולוגים לשפ"חים (להלן - מפתח התקינה): "תקן אחד ל-500 ילדים בגנים לגילאי3-4 , בגני חובה ובכיתה א'; תקן אחד ל- 1,000 'תלמידים בכיתות ב-י"ב; תקן אחד ל -300 תלמידים בחינוך המיוחד". המשרד קבע קריטריון נוסף לתקינה, שלפיו "מספר המסגרות לפסיכולוג במשרה מלאה הוא עד 3 בתי ספר רגילים או עד 15 גנים". על פי מפתח התקינה אפשר לחשב את "אחוז הכיסוי" בכל רשות מקומית, על ידי פעולת חילוק של מספר משרות הפסיכולוגים העובדים בשפ"ח בפועל במספר התקנים שנגזר מהמפתח ולהכפילם ב-100 . אחוז הכיסוי מלמד על היחס שבין מספר משרות הפסיכולוגים בפועל ובין מספר התקנים הרצוי על פי מפתח התקינה. בחוזרים נכתב גם, ש"במציאות הנוכחית, אחוז הכיסוי נמוך בהרבה מ- 100% במרבית היישובים, ובממוצע הארצי הוא נמוך מ-50%." לאחד מחוזרי המנכ"ל צורף נספח ובוקריטריונים להוספת תקנים של פסיכולוגים בשפ"חים (להלן - נספח קריטריונים לתקינה). כך למשל נקבע בנספח ש -20% מתקן הפסיכולוגים מוקצים לניהול; כמו כן אפשר להוסיף עד 40% ממספר התקנים שנגזר ממפתח התקינה כאשר לדוגמה, 30% או יותר מהתושבים הם עולים חדשים שנמצאים בארץשלוש שנים או פחות, או כאשר הם ב"מצב כלכלי-חברתי נמוך, אבטלה ועוני" וכן ליישובים בקו העימות. בנספח נקבע גם שניתן להוסיף תקני פסיכולוגים כאשר הרשות המקומית מקצה תקנים נוספים ממקורותיה. בחוזרי המנכ"ל אין הבחנה בין תלמידים בחינוך הרשמי לבין תלמידים במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי12 . החל משנת 1999 , נתוני המשרד על מספרי התלמידים כוללים גם תלמידים במוסדות אלה, ותקני הפסיכולוגים מוקצים לרשויות המקומיות גם על פי מספר התלמידים במוסדות אלה. לשם חלוקת תקני הפסיכולוגים בין הרשויות המקומיות השתמש שפ"י במסד נתונים שיש בו מידע על כל רשות מקומית: מספר תקני הפסיכולוגים הרצוי בכל רשות על פי מפתח התקינה ועל פי מספרי התלמידים ברמות החינוך השונות בחינוך הרגיל ובחינוך המיוחד; מספר התקנים שהקצה המשרד בפועל ואחוז הכיסוי (להלן - טבלת אחוזי הכיסוי). 1. מבדיקת טבלת אחוזי הכיסוי עולה כי ב-122 ( 49% ) מ -251 הרשויות המקומיות בארץ היה אחוז הכיסוי 50% או פחות. ב-64 ( מהן 25% ) היה אחוז הכיסוי נמוך מ- 30% . 2. עד מאי 2007 הייתה טבלת אחוזי הכיסוי שבידי שפ"י מעודכנת לפברואר 2005 .בלבד היא נמצאה על גבי מסמך ולא בקובץ נתונים ממוחשב, ולכן השימוש בחתכים שונים של הנתונים הכלולים בה היה מוגבל. .__________________ .12 .מערכת החינוך בישראל כוללת שלושה סוגי חינוך עיקריים, בהם חינוך מוכר שאינו רשמי מוסדות החינוך מסוג זה הם בבעלות גופים ציבוריים או פרטיים, ורובם פועלים במגזר החרדי. ראו גם בדוח שנתי זה של מבקר המדינה, בפרק על "חינוך מוכר שאינו רשמי", עמ' 749. 806 דוח שנתי58ב .שפ"י השיב שהוא "תיקצב מערכת ממוחשבת שמיועדת לספק מסד נתוני שפ"חים"; "הפעלתה תאפשר להסדיר את מיפוי הנתונים ואת הזרמתם בין מטה לשדה". (א) במהלך שנת 2007 פנתה מנהלת אגף פסיכולוגיה למינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד (להל ן - המינהל לתקשוב), וביקשה להמציא לה טבלת אחוזי כיסוי מעודכנת. היא ציינה, שההחלטות על הקצאת תקנים לרשויות המקומיות מתקבלות על סמך נתוניה של טבלה ישנה שאינה מעודכנת. יצוין, שגם הנתונים על מספר התקנים שהקצה המשרד החל בפברואר 2005 .לא עודכנו בטבלה (ב) במהלך הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה לקבל נתונים מעודכנים על אחוזי הכיסוי, וביוני 2007 הפיק המינהל לתקשוב לשפ"י טבלת אחוזי כיסוי מעודכנת לכאורה. אולם התברר, שחישוב אחוזי הכיסוי שבה היה שגוי, משום שלא נעשה לפי מפתח התקינה. נוסף על כך השיגו שתי פסיכולוגיות מחוזיות על הנתונים של מספרי התלמידים ב-12 רשויות מקומיות שהוצגו בטבלה. הביקורת העלתה, שברשות מקומית נוספת היה פער בין הנתונים שמסר מנהל השפ"ח בשאלון, ובין הנתונים שהופיעו בטבלת אחוזי הכיסוי מיוני 2007 . מתשובותיהם של מינהל התקשוב ושל שפ"י עולה, כי היו חילוקי דעותבין שתי היחידות. רק בדצמבר 2007 , לאחר הביקורת, העביר מינהל התקשוב לשפ"י טבלת אחוזי כיסוי מתוקנת. מכאן, שבמשך שתי שנות לימוד - התשס"ו ( 2005 -2006 ) והתשס"ז ( 2006 -2007 ) - היה חסר לשפ"י מידע חיוני לניהול הקצאת תקני הפסיכולוגים לשפ"חים. 3. התברר שהמשרד הקצה תקני פסיכולוגים בלי להתחשב בנספח הקריטריונים לתקינה, אף על פי שהנספח הוא חלק בלתי נפרד מחוזרי המנכ"ל. הסמנכ"לית ומנהלת המינהל הפדגוגי במשרד, גב' לאה רוזנברג (להלן - הסמנכ"לית), מסרה שלא ידוע לה אם המשרד מקצה תקני פסיכולוגים גם לפי נספח הקריטריונים לתקינה, וכי המשרד שואף להגיע ל-50% .כיסוי בכל הרשויות 4. אף שבחוזרי המנכ"ל נכתב ש"מספר המסגרות לפסיכולוג במשרה מלאה הוא עד3 בתי ספר רגילים או עד 15 גנים", מהתשובות לשאלונים עולה שב-81 מ-202 (כ-40% ) רשויות מקומיות שהשיבו, לא עמדה פריסת השירותים הפסיכולוגיים בקריטריון זה. . . ממצאי הביקורת העלו כי שפ"י הקצה תקני פסיכולוגים בלי להביא בחשבון את כל הקריטריונים שהוא עצמו קבע, והוא הקצה תקנים חדשים על סמך נתונים שאינם מעודכנים. .מפתח התקינה .המשרד קבע את מפתח התקינה לפני כ-20 שנה. בחוזרי המנכ"ל נרשם כי המפתח נקבע לפני שנים ר בות, ומאז חלו תמורות בהגדרת תפקידי הפסיכולוגים, ועם הזמן הם נדרשו לתת שירותים נרחבים יותר בתחומים חדשים. משרד החינוך 807 .1. בשנת 2002 נוסף לחוק חינוך מיוחד פרק העוסק ב"שילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל" (להלן - פרק השילוב). על פי החוק יקבע שר החינוך, בהסכמת שר האו צר, תכנית לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים13 במוסדות חינוך רגילים; התכנית תכלול גם את אופן הקצאת המשאבים למוסדות החינוך הרגילים ; "תלמיד משולב" הוא ילד בעל צרכים מיוחדים הזכאי לחינוך חינם לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 ,שוועדת שילוב 14 החליטה על זכאותו לתוספת ש ל הוראה ולימוד ולשירותים מיוחדים במוסד חינוך רגיל ; היו למוסד החינוך הרגיל פסיכולוג חינוכי ויועץ חינוכי - יהיה הפסיכולוג החינוכי חבר בוועדה15 . )(א על פי נתוני המשרד הוקצו בשנת הלימודים התשס"ז 16 כ- 136,500 שעות שבועיות לשילובם של כ - 75,000 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים17 . חלק מן התלמידים המשולבים היום בבתי ספר רגילים נזקקו בעבר, לפני ההחלטה על השילוב, למסגרת של חינוך מיוחד. בחישוב של מספר תקני הפסיכולוגים על פי מפתח התקינה, סופרים תלמידים אלה כתלמידים בחינוך הרגיל ולא כתלמידים בחינוך המיוחד. לכיתה רגילה מוקצה תקן אחד של פסיכולוג ל- 1,000 תלמידים, ויושבים בה גם ילדים שאילו היו משתייכים למסגרת של חינוך מיוחד, היו מקבלים שירות פסיכולוגי על פי חישוב של פסיכולוג אחד ל-300 .ילדים (ב) התברר, כי המשרד קיבל תוספת תקציבית למימון ההוצאות הנובעות מהשילוב, אולם מנהלת אגף פסיכולוגיה מסרה שהכנסת גורם השילוב לחוק חינוך מיוחד לא לוותה בתקצוב הולם של תקני פסיכולוגים. ממסמכי שפ"י עולה שהמשרד הקצה 30.75 תקנים נוספים בגין תלמידים משולבים בשנת 2004 ועשרה בשנת 2006 . מנהלת האגף לחינוך מיוחד במשרד השיבה בנובמבר 2007 , כי המשרות האמורות הוקצ ו לרשויות המקומיות לפי משרת פסיכולוג לכל 500 תלמידים, "למרות שחלק מהאוכלוסייה היה צריך להיחשב על פי מפתח של משרת פסיכולוג לכל 1000 תלמידים. התלמידים המשולבים הם תלמידי הכיתות הרגילות ונכללים בחישוב התקינה של החינוך הרגיל על פי חוזר מנכ"ל". אולם מתשובתו של שפ"י עולה, כי היקף הכיסוי נמוך יותר והוא עומד על משרת פסיכולוג לכל 1,875 תלמידים משולבים בלבד. הסמנכ"ל ומנהל המינהל לכלכלה ולתקציבים השיב, כי החל בשנת 2005 "נוספו קרוב ל-250 תקני פסיכולוגים לבסיס תקציב המשרד" בגין גידול טבעי ובגין פרק השילוב. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבדוק את הנתונים על הקצאת תקנים לפסיכולוגים בגין שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, ואם יש בהם די כדי לתת מענה לצורכיהם של תלמידים משולבים. .__________________ .13 על פי חוק חינוך מיוחד, ילד בעל צרכים מיוחדים הואאדם בגיל שלוש עד 21, בעל לקות של ממש שבשלה מוגבלת יכולתו להתנהגות מסתגלת , והוא נזקק לחינוך מיוחד. 14 ,על פי חוק חינוך מיוחד תפעל במוסד חינוך רגיל ועדת שילוב שתפקידה לקבוע את הזכאות של תלמיד המוסד שהוא בעל צרכים מיוחדים ל פי תכנית השילוב. 15 ראו גם דוח שנתי 52 ב של מבקר המדינה ( 2002 ), בפרק על שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, עמ' 224. 16 שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט. 17 .מספר תלמידים הזכאים לשעות שילוב, לא כולל תלמידי החטיבות העליונות 808 דוח שנתי58ב .(ג) מן השאלונים עולה, שהמשימות המוטלות על השפ"חים על פי דרישות חוק חינוך מיוחד הן רבות, וביניהן - השתתפות בוועדות השמה ומתן הערכה פסיכולוגית על הילד 18 . הוספת גורם השילוב מטילה תפקידים נוספים על השפ"חים. על פי חוזר מנכ"ל המשרד משנת התשס"ו, אחד המסמכים הנדרשים לוועדת השילוב הוא "אבחון או הערכה פסיכולוגית, על פי שיקול דעתו המקצועית של הפסיכולוג". משרד מבקר המדינה בדק באמצעות השאלונים את השפעת חקיקת פרק השילוב על עבודת השפ"חים. כך למשל, הסביר מנהל השפ"ח בעיריית אשדוד, כי חלק ניכר מעבודתם של הפסיכולוגים מוקדש למשימות הכרוכות בשילוב, כמו השתתפות בוועדות שילוב וגיבוש הערכה פסיכולוגית; מנהל השפ"ח בעיריית ראשון לציון מסר ש"רוב הזמן הפסיכולוג עסוק באבחונים"; מנהל השפ"ח בעיריית יבנה מסר שדרישות חוק חינוך מיוחד - אבחונים והשתתפות בוועדות - "תופסות... את מרבית זמנו של הפסיכולוג, כך שנותר מעט מאד זמן לעבודה פסיכולוגית ממש"; מנהלת השפ"ח במועצה המקומית ירוחם ציינה כי "כ -50% מהזמן מוקדשים לביצוע חוק חינוך מיוחד"; מנהלת השפ"ח בעיריית מעלה אדומים מסרה ש"המערכת מבזבזת משאבים יקרים על הליכים שניתן לפשט ולצמצם כגון ועדות השמה חוזרות וועדות זכאות לשעות שילוב". מנהלת אגף פסיכולוגיה הסבירה, כי הדרישה לספק מסמכים ל וועדות שילוב, הופכת את הפסיכולוגים ל"טכנוקרטים של מסמכים קבילים". היא ציינה, שמנהלי שפ"חים במחוזות חיפה והצפון טענו, שהפסיכולוגים מקדישים "מכסה בלתי סבירה משעות עבודתם" לפעולות כאלה, "על חשבון שירותים אחרים". מהאמור לעיל עולה, כי המשאבים של השפ"חים הוסטו למשימות שמתחייבות מחוק חינוך מיוחד, בעקבות חקיקת פרק השילוב והטלת משימות נוספות על פסיכולוגים בשפ"חים. כתוצאה מכך, ובשל אחוזי הכיסוי הנמוכים ממילא, צומצמה במידה ניכרת יכולתם של השפ"חים לתת שירותים פסיכולוגיים אחרים. 2. על פי חוזרי המנכ"ל, מטרת השירות הפסיכ ולוגי היא לספק שירות לאוכלוסייה מגיל שלוש עד 18 ובחינוך המיוחד עד גיל21 , אולם "בשלב זה ניתן שירות במרבית המקומות לגילאי 5-15 ובחינוך המיוחד לגילאי3-21 ". כלומר, תלמידי החטיבה העליונה אינם מקבלים שירות פסיכולוגי במרבית השפ"חים. בדצמבר 2002 כתב סמנכ"ל מרכז השלטון המקומי 19 למנכ"לית המשרד דאז, גב' רונית תירוש (להלן - המנכ"לית לשעבר), על החשיבות של מתן שירות פסיכולוגי "בגילאי התיכון לכלל התלמידים במערכת החינוך". הוא ציין ש"מצוקות מורכבות מאפיינות את גיל ההתבגרות. אספקת שרות פסיכולוגי... בגיל זה עשויה לסייע באיתור תלמידים בסיכון, מניעת אובדנות, פיתוח חוסן רגשי" (ההדגשה במקור). הוא הוסיף, כי מכיוון שלא מוקצים תקני פסיכולוגים לבתי ספר תיכוניים, יש בהם "פסיכולוג 'פרטי' במימון הורים ללא פיקוח מקצועי" של המשרד או של הרשות המקומית; "מצב זה מסוכן, הואיל וידועים לנו מצבי ם שבהם .__________________ .18 חוק חינוך מיוחד קובע, שוועדת השמה תקבע את זכאותו של ילד בעל צרכים מיוחדים לחינוך מיוחד ואת השמתו במוסד לחינוך מיוחד; ועדת השמה רשאית לצוות על כל אדם להמציא לה כל מסמך שברשותו, וכן חוות דעת רפואית או פסיכולוגית הנוגעים לילד בעל צרכים מיוחדים, ולהפנות את הילד לבדיקות נוספות, לפי הצורך, והכול כדרוש לה לצורך החלטתה. 19 מרכז השלטון המקומי הוא עמותה רשומה המאגדת את העיריות ואת המועצות המקומיות בישראל. משרד החינוך 809 . פסיכולוגים נשכרים באופן פרטי ולא מתפקדים בצורה תקינה ואינם עומדים בסטנדרטים מקצועיים מומלצים". משרד מבקר המדינה בדק באמצעות השאלונים אם ניתן שירות פסיכולוגי לחטיבות העליונות - כיתות י'-י"ב - וכן אם הן מקבלות שירות מפסיכולוגים "פרטיים". על פי התשובות של 174 רשויות מקומיות ב-405 (כ-70% ) מ-580 החטיבות העליונות ברשויות שהשיבו- לא ניתן שירות פסיכולוגי כלל; על פי תשובות של 222 רשויות מקומיות, ב -18 יש פסיכולוגים "פרטיים" בחטיבות העליונות, בתשע מהן צוין כי הצבתם לא נעשתה על דעת מנהל השפ"ח, וב-16 ,מהן צויןכי מנהל השפ"ח מכיר את הפסיכולוגים. 3. בחוזרי המנכ"ל נרשם כאמור, כי "בשלב זה ניתן שירות במרבית המקומות לגילאי5- 15 ". ילדים בגיל הרך- בני שלוש עד ארבע שנים - אינם מקבלים שירות פסיכולוגי במרבית השפ"חים. ממכתבה של מנהלת שפ"י דאז אל המנכ"לית לשעבר ביולי 2005 עולה, כי למרות המלצותיה של ועדה ציבורית (ועדת וילנאי) 20 להקצות תקני פסיכולוגים לגנים לילדים בני שלוש עד ארבע שנים לא הוקצו תקנים כאלה כלל. כמו כן ציינה, כי כדי ליישם את המלצות הוועדה נדרשים 400 .תקנים נוספים של פסיכולוגים רשויות מקומיות אחדות הדגישו בשאלונים את חשיבותו הרבה של מתן שירות פסיכולוגי בגיל הרך. כך לדוגמא, ציינה עיריית אור יהודה כי חשוב ללוות את ההורים בתהליך ההתפתחות של הילדים ולעבוד אתם בגיל הצעיר ביותר, משלב טיפות החלב והמעונות אם אפשר; עיריית עכו ציינה ש"מתן שירות פסיכולוגי לגני טרום חובה הוא מ שמעותי במיוחד לאור חשיבות הטיפול בגיל הרך, המהווה 'חלון הזדמנויות התפתחותי' "; עיריית קרית אונו ציינה ש"יש חשיבות רבה לאיתור ולטיפול בגיל הצעיר ע"מ להפחית בעיות בעתיד". יצוין כי מתשובותיהן של 198 רשויות מקומיות לשאלונים מתברר שכ-40% מגני טרום חובה ברשויותאלה קיבלו שירות פסיכולוגי. 4. בחוזרי המנכ"ל נקבע, שעל השפ"ח להעניק במסגרת סל החובה שירות של ייעוץ "וליווי לצוותים פדגוגיים: למנהלים, למחנכים, למורים, לגננות וליועצות ולהורים בכל הנוגע לטיפול בתלמידים… במערכת החינוך ברמות של איתור ומניעה". עוד נכתב, כי יש לקיים "התערבות מערכתית במסגרת החינוכית" במקרים של ילדים בסיכון. בשנים האחרונות התרבו מקרי האלימות גם בקרב בני נוער וצעירים, בשל גורמים כמו התרחבות הפערים החברתיים והמציאות הביטחונית הקשה בישראל. 21 עקב זה גבר הצורך בייעוץ פסיכולוגי לצוותים במוסדות החינוך ובעבודה עם ילדים בסיכון. הסמנכ"לית מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי היה לבחון ולעדכן באופן שיטתי את מפתחות התקצוב השונים במשרד. היא הוסיפה, שהמשרד לא פעל לעדכון מפתח התקינה משום שממילא אחוז הכיסוי הוא נמוך, ומספר התקנים המצוי נמוך במידה ניכרת ממספרם הרצוי. . .__________________ .20 ועדת וילנאי- בנובמבר 1998 הקים שר החינוך ועדה ציבורית לבדיקת נושא האלימות במוסדות החינוך בראשותו של אלוף במיל' מתן וילנאי. הוועדה כללה אנשי חינוך ואקדמיה, נציגות של ארגוני מורים, הורים ותלמידים ואנשי משטרה. המשרד אימץ את המלצות הוועדה. עוד בעניין ועדת וילנאי, ראו בדוח זה בפרק "המאבק בתופעת הבריונות ואירועי האלימות במשרד החינוך" עמ' 693. 21 תוכנית לאומית למאבק באלימות- המלצות הוועדה הבין-משרדית למאבק באלימות, ירושלים, מאי 2001. 810 דוח שנתי58ב . מהאמור לעיל עולה, שיש צורך לעדכן את מפתח התקינה שנקבע לפני כ-20 ,שנים משום שמאז חלו שינויים מפליגים. ואמנם המשרד היה מודע לכך, ואף הכיר בעומס המשימות המוטל על הפסיכולוגים, אולם לא פעל לעדכון המפתח. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך ומשרד האוצר לפעול לעדכון מספר תקני הפסיכולוגים שהמשרד מתקצב, על פי המשימות שמתחייבות מחוק חינוך מיוחד ומחוזרי המנכ"ל. .דרכי ההתמודדות של השירותים הפסיכולוגיים עם שיעור כיסוי נמוך .משרד מבקר המדינה בדק כיצד מתפקדים השפ"חים על אף אחוז הכיסוי הנמוך, להלן הפרטים: 1. מהתשובות לשאלונים עולה שחלק מגני החובה, בתי הספר היסודיים, חטיבות הביניים והמוסדות לחינוך מיוחד, לא קיבלו שירותים פסיכולוגיים-חינוכיים בשנת הלימודים התשס"ז ( 2006 -2007 ): כ - 12% מגני החובה ב -217 הרשויות המקומיות שהשיבו על השאלון ( 543 מ- 4,686 גנים), כ - 13% מבתי הספר היסודיים ב -221 הרשויות שהשיבו (202 מ- 1,615 בתי ספר), כ - 21% מחטיבות הביניים ב -199 רשויות שהשיבו (118 מ-557 חטיבות) וכ - 24% ממוסדות החינוך המיוחד ב -143 הרשויות שהשיבו (172 מ-728 .)מוסדות 2. כאמור, בחוזרי המנכ"ל אין הבחנה בין תלמידים בחינוך הרשמי לבין תלמידים במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי. מכאן שעל השפ"חים לתת שירות פסיכולוגי לתלמידים במוסדות אלה באופן דומה לשירות הניתן לתלמידים בחינוך הרשמי. זאת, בהתחשב במידת הנכונות של אותם מוסדות לקבל את השירות. מהתשובות לשאלונים עולה, כי חלק ניכר ממוסדות החינוך שלא ק יבלו שירות משתייכים למגזר החרדי 22 . רשויות מקומיות רבות דיווחו שהן לא מאפשרות למוסדות חינוך שאינם ממלכתיים או ממלכתיים -דתיים להיעזר בשירות הפסיכולוגי-חינוכי שבתחום שיפוטן. 99 מ-133 (כ- 74% ) הרשויות שהשיבו על שאלות בעניין זה ענו, כי מוסדות אלה אינם מקבלים שירו ת בהיקף דומה לזה שמקבלים מוסדות חינוך ממלכתיים. מתשובתו של שפ"י עולה, כי יש מחסור של ממש בשירותים פסיכולוגיים למגזר החרדי; השפ"חים נדרשו לתת שירות פסיכולוגי למוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי, מרביתם במגזר החרדי, ללא תוספת של תקנים. .__________________ .22 כמה רשויות ערביות וכן כמה רשויות מקומיות שבהם מתגוררת אוכלוסייה יהודית שאינה חרדית ציינו כי יש בתחומם מוסדות חינוך פרטיים שאינם מקבלים שירות. משרד החינוך 811 .3 . 28 רשויות מקומיות תיארו בשאלון דרכי התמודדות שונות עם אחוז הכיסוי הנמוך. מרביתן כוללות מניעה של שירות פסיכולוגי ממגזר מסוים, או ממוסדות חינוך הזכאים לקבל שירות פסיכולוגי. להלן דוגמאות: (א) עיריית בית שמש הסבירה שהשפ"ח פועל על פי המודל הבא: כל בית ספר מקבל שירות פסיכולוגי -חינוכי במשך ארבע מתוך חמש שנים; בשנה החמישית אין הוא מקבל שירות באופן סדיר, אלא במקרי חירום בלבד, וכן שעות שבועיות ספורות של פסיכולוג לכיתות לחינוך מיוחד, ואפשרות לאבחן שני תלמידים; אם תלמיד שהוריו מתקשים לממן אבחון באופן פרטי זקוק לאבחון בשנה החמישית, והוא אינו אחד משני התלמידים האמורים, עליו להמתין לאבחון בשנת הלימודים הבאה. (ב) עיריית נתניה דיווחה בשאלון, כי השפ"ח לא נתן שירות פסיכולוגי, דרך קבע, לתלמידים בכל חטיבות הביניים; עיריית הרצלייה מסרה שלא ניתן שירות פסיכולוגי לחלק מגני הילדים, לבית ספר יסודי אחד, לחטיבת ביניים אחת ולכל הגנים בחינוך המוכר שאינו רשמי; המועצה המקומית כסייפה דיווחה שהשפ"ח עובד "לפי סל שירותים מינימלי הכולל בעיקר מצבי לחץ וחירום וישום חוק חינוך מיוחד"; עיריית אשדוד מסרה, שהשפ"ח אינו מחויב לתת אותו שירות לתלמידים במוסדות חינוך של המגזר החרדי כמו במוסדות ממלכתיים או ממלכתיים-דתיים, והשירות לתלמידים במוסדות חינוך שבמגזר זה ניתן בעיקר בשפ"ח ולא במוסדות עצמם; עיריית נתיבות מסרה, שמוסדות חינוך שקיבלו בעבר שירות פסיכולוגי ממשיכים לקבלו גם היום, אך "מאחר ורוב המוסדות החדשים שנפתחו בשנים האחרונות הם במגזר החרדי, מגזר זה מקופח במיוחד". עיריית אשדוד השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 , כי אחוז הכיסוי של תקנים לפסיכולוגים באשדוד נמוך במיוחד - 30% ; מתשובתה של עיריית נתיבות עולה, כי מתן שירות פסיכולוגי למוסדות חינוך במגזר החרדי יביא להכפלת מספר המטופלים בידי השפ"ח, ואין לרשות משאבים ותקנים של כוח אדם לשם כך. מהאמור לעיל עולה כי יש רשויות מקומיות שמנעו שירות מתלמידים מסוימים עקב המחסור בתקני פסיכולוגים. בקרב האוכלוסייה שאינה מקבלת שירות פסיכולוגי, בולט חלקם של מוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי, בעיקר במגזר החרדי, אף על פי שכאמור, יש לתת להם שירות פסיכולוגי כמו לתלמידים בחינוך הרשמי. .ההשפעות של שיעור הכיסוי הנמוך .מקצת הרשויות המקומיות התייחסו בשאלונים לתוצאות הנובעות מאחוז הכיסוי הנמוך, להלן דוגמאות אחדות: 1. עיריית חולון ציינה, ש"אין בנוהלי המשרד הקצאת תקינה עם פתיחה של מסגרת חינוכית חדשה כמו שמוקצות אוטומטית שעות למחנכת, מורה מקצועית וכו'... תופעה זו קיימת במסגרות הרגילות... והמיוחדות"; עיריית נס-ציונה ציינה ש"נפתחות מסגרות חינוך מיוחד - כשברור שפסיכולוג חייב ללוות את המסגרת - ללא תוספת כוח אדם. הדבר פוגע מאוד בעבודה, יוצר תסכול רב הן אצלנו, נותני השרות, והן אצל מקבלי השרות". 812 דוח שנתי58ב .2. עיריית אופקים מסרה, כי "כל שירותי בריאות הנפש הקיימים באופקים, מתרכזים כיום ... יגרום לפיטורי עובדים ולירידה משמעותית בהיקף השירות ]ם[בשפ"ח... אי המשכת תקני הפסיכולוגי העירוני... לרוב האוכלוסייה אין משאבים לצרוך את השירותים... באופן פרטי". 3. מדברים שמסרה עיריית באר שבע עולה, שאחד הגורמים ה עיקריים לשחיקת פסיכולוגים בשפ"ח הוא העומס הניכר של משימות שחוק חינוך מיוחד מחייב למלאן. המועצה האזורית גוש עציון מסרה ש"בשל מצוקת התקנים לא יכולנו להקצות פסיכולוג לליווי החינוך המיוחד, וזה 'מתפזר ' ומתחלק בין הפסיכולוגים" בצורה שאינה מתאימה ל צרכים כלל. הסמנכ"לית מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, שלכאורה יכול היה המשרד לקבוע מדיניות שתבהיר איך שפ"ח "ימשוך את השמיכה" וינצל את התקנים שהוקצו לו. לדעתה, לא יהיה זה נכון לנהוג כך, שכן כל שפ"ח רשאי לקבוע מהם סדרי העדיפויות שלו. ממצאי הביקורת מראים שאחוז הכיסוי הנמוך והמחסור בפסיכולוגים בשפ"חים פוגעים ביכולתם לתת שירות לאוכלוסייה הזכאית לכך. חלק מדרכי ההתמודדות שנקטו שפ"חים אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוזרי מנכ"ל המשרד, שכן הוא כרוך במניעת שירות פסיכולוגי מתלמידים הזכאים לקבלו. . . .בשנים האחרונות נוצרו מצבים המגבירים את ההזדקקות לשירותים פסיכולוגיים גם במגזר החרדי, שנמנע עד כה מלפנות לשירותים אלה, גדל הביקוש להם, ולכן גבר מאוד העומס המוטל על הפסיכולוגים בשפ"חים. משום שהמשרד לא הקצה תקנים נוספים נאלצו לעתים השפ"חים, מתוך החלטה מודעת, להימנע מלספק שירות פסיכולוגי למוסדות חינוך ולתלמידים שהיו זכאים לקבלו, על פי חוזרי המנכ"ל. בקרב המוסדות שאינם מקבלים שירות פסיכולוגי בולט חלקם של מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי, בעיקר במגזר החרדי. משקבע המשרד שעל השפ"חים לתת שירות למוסדות אלה, עליו לנקוט את הפעולות הנדרשות כי להבטיח שהשירות יינתן להם. .זרימת מידע משפ"י להנהלת המשרד .1. מן התשובות לשאלונים עולה, כי מרבית השפ"חים נהגו לשטוח בעיות מקצועיות או מינהליות לפני הפסיכולוג המחוזי 23 , ומיעוטם- לפני אגף פסיכולוגיה24, לפני שפ"י25 או לפני הנהלת המשרד26 . .__________________ .23 148 (כ-69% ) מ-213 .הרשויות שענו על כך 24 81 (כ-40% ) מ-205 .הרשויות שענו על כך משרד החינוך 813 .2. משרד מבקר המדינה בדק בלשכתו של מנכ"ל המשרד בתקופת הביקורת, מר שמואל אבואב (להלן - מנכ"ל המשרד) ובשפ"י, אם העביר שפ"י את המידע שהצטבר אצלו על השפעתו של המחסור בתקנים לפסיכולוגים - לסמנכ"לית ולמנכ"ל. להלן הפרטים: (א) בבדיקה שנעשתה בלשכת המנכ"ל לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שהמנכ"ל טיפל בנושא המחסור בתקנים לפסיכולוגים ותוצאותיו. מצוקת התקנים, כפי שעלתה ממסמכי שפ"י באופן ברור, לא באה לידי ביטוי במסמכים שבלשכת המנכ"ל, לרבות סיכומי דיונים. (ב) הסמנכ"לית מסרה כי היא מודעת לתוצאות הקשות של המחסור בתקנים לפסיכולוגים. מנהלת אגף פסיכולוגיה מסרה, כי מאז שנכנסה לתפקידה לא יזמה דיון במשרד בעניין עדכון מפתח התקינה הישן. זאת משום, ש"שינוי המפתח ללא שינוי משמעותי בהקצאה איננו מניב את השינוי הנדרש". 3. מבדיקת מסמכי התקציב של המשרד לשנים 2003 עד 2006 עולה, כי תוספות התקציב שביקש שפ"י לא נכללו בהצעת התקציב שהגיש המשרד למשרד האוצר. עוד נמצא, כי בתקציב המסגרת שהוצג לקראת דיוני התקציב לשנת 2006 ציין מינהל כלכלה ותקציבים שיש צורך ב-25 משרות נוספות של פסיכולוגים, אולם הסכום הדרוש לכך לא צוין. לדברי סגנית מנהלת שפ"י למינהל ולתקצוב (להלן - הסגנית למינהל ולתקצוב), לא התקבלה בשנת 2006 תוספת בגין25 .משרות של פסיכולוגים שפ"י השיב, כי "השרים והמנכ"לים שכיהנו במשרד בשנים האחרונות היו מודעים לעובדה שחסרים מחצית מתקני הפסיכולוגים", שכן הנושא עלה בפגישות שוטפות עם מנהלי המינהל הפדגוגי וכן בוועדות שונות. . . מהאמור לעיל עולה, כי הסמנכ"לית ושפ"י לא העבירו את המידע על המחסור בתקנים של פסיכולוגים, ולא התריעו על השפעותיו החמורות לפני מנכ"ל המשרד. על פ י תשובת המשרד המנכ"ל היה מודע למצב, אולם לא נמצאו מסמכים המעידים על טיפולו בנושא. על משרד החינוך להבטיח שהמשאבים שהוא מקצה בתקציבו יאפשרו לפעול לפי הנורמות שקבע (בחוזרי המנכ"ל) באשר לרמת השירות המזערי שתינתן בתחום זה. קיומו של פער בין הקצאת המשאבים לבין הנורמות האמורות מחייב תיקון מידי, על ידי שינוי תקציב המשרד או על ידי שינוי הנורמות. . .25 56 (כ-28% ) מ-202 .הרשויות שענו על כך 26 34 (כ-18% ) מ-190 .הרשויות שענו על כך 814 דוח שנתי58ב .שירות פסיכולוגי ליישובים באזור עוטף עזה .בשנים האחרונות (משנת 2000 לערך) מתמודדים העיר שדרות ויישובים נוספים במועצות האזוריות שער הנגב, שדות הנגב, אשכול וחוף אשקלון (להלן - יישובי עוטף עזה) עם מציאות ביטחונית קשה . ממסמכי שפ"י עולה, כי מסוף שנת 2003, עקב איום מתמיד של פגיעת טילי "קסאם", גברו המתח, גילויי הפחד ו החרדה. החל בשנת 2005 נתגלו"קשיים בתפקוד היומיומי של המערכות השונות. הורים ומורים מדווחים על קושי להכיל את הקשיים של הילדים" . במצב כזה, קיומו של שירות פסיכולוגי קבוע ויציב שיכול לתת מענה לצרכים הרגשיים של תלמידים וילדים ביישובי עוטף עזה הוא הכרחי. .הקצאת תקני חירום .באוגוסט 2006 .החל המשרד להקצות תקני חירום לפסיכולוגים ליישובים באזור עוטף עזה בשנת הלימודים התשס"ז הוקצו להם 23.82 ,תקני פסיכולוגים5.77 ;מהם היו תקני חירום לשדרות הקצה המשרד שישה וחצי תקנים, שניים מהם תקני חירום. את תקני החירום הקצה המשרד עד סוף שנת הלימודים התשס"ז (אוגוסט 2007,) ולכן נדרשו הרשויות המקומיות האמורות לאתר פסיכולוגים לעבודה זמנית בלבד. 1. מסמכי המשרד והשאלונים מצביעים על קשיים בהעסקת פסיכולוגים ביישובי עוטף עזה באמצעות תקני חירום. (א) במכתבה של מנהלת השפ"ח במועצה האזורית שער הנגב (להלן - מנהלת שפ"ח שער הנגב) מיולי 2004 אל מנכ"לית המשרד לשעבר ובשאלון היא קבלה על הקשיים הנובעים מהעסקת פסיכולוגים באמצעות תקני חירום: אלו תקנים ארעיים שהמשרד עלול לבטלם מדי שנה, אף שהטיפול בילדים ובקהילות אשר חוו איום ביטחוני ממשי ומתמשך הוא ארוך טווח . היא הדגישה שיש " לבנות צוות קבוע, מחויב ונכון להגיש עזרה זמינה ומקצועית" . מנהל השפ"ח במועצה האזורית אשכול כתב בשאלון , כי יש צורך ב"רצף בתקינת החירום בעוטף עזה... נכון להיום יוני [ 2007 ] אין מסמך שמאשר המשך תקינתהחירום לשנה הבאה!". (ב) בנובמבר 2006 כתבו מנהלתהשפ"ח בעיריית שדרות (להלן - מנהלת שפ"ח שדרות) ומנהלת שפ"ח שער הנגב אל יו"ר הוועדה דאז לזכויות הילד בכנסת, כי חשוב ל תגבר את השירותים הפסיכולוגיים בכוח אדם מיומן ומנוסה ; קשה לאייש את תקני החירום; מדובר בעבודה קשה ושוחקת, תוך סיכון יומיומי וללא תגמול הולם; יש לה בטיח לפסיכולוגים טיפוח והכרה מקצועיים ותנאי תעסוקה הולמים. 2. בישיבה שהתקיימה ב יולי 2007 בעניין תקני החירום ציין מנכ"ל המשרד ש"תיבדק אפשרות להשאיר את רמת השרות כפי שהייתה בתשס"ז… אם התקציב שיוקצה… יהיה נמוך יותר, תינתן עדיפות ראשית לעוטף עזה". בבדיקה של משרד מבקר המדינה בלשכת המנכ"ל לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שהמנכ"ל בדק את העניין. עד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לאחר תחילת שנת הלימודים התשס"ח, לא הקצה המשרד תקני חירום ליישובי עוטף עזה לשנה זו. משרד החינוך 815 . .השפ"ח בעיריית שדרות .הביקורת העלתה, כי השפ"ח בעיריית שדרות התקשה מאוד לתפקד. להלן הפרטים: 1. החל ביולי 2005 כתבה מנהלת שפ"ח שדרות לראש העירייה בעניין תנאי שכרם של הפסיכולוגים בשפ"ח, ודיווחה על קשייה לאייש את התקנים העומדים לרשותה. ביולי 2005 היא כתבה שהפסיכולוגים נקראו פעמים רבות, לרבות שעות הלילה וחגים, כדי לטפל במצב החירום ; הם עשו זאת במסירות רבה , אולם לא ניתן לעשות זאת לנצח ללא תגמול ; חלק מהפסיכולוגים פרשו מעבודתם והיא לא הצליחה לגייס אחרים במקומם. היא הדגישה, כי לא תוכל לתת מענה למצבי הלחץ, לפתוח את שנת הלימודים כסדרה ו"לקחת אחריות על המצב" . ביוני 2006 כתבה מנהלת שפ"ח שדרות לראש העירייה שלא הצליחה לגייס פסיכולוגים במקום אלה שעזבו; מועמדים חדשים " מבקשים תנאים נוספים כגון אחזקת רכב, תוספת כוננות, קריאות פתע ועוד... אולם לצערי כל פניותיי אליך… לקבלת תנאים נוספים שיאפשרו לי לקלוט אנשים נוספים וכן לשכנע את הנותרים להישאר - עלו בתוהו. .. לא אוכל לקחת אחריות מלאה… בשנה הבאה לא אוכל לתת מענה ל-5 "בתי"ס. 2. מדברים שכתבהמנהלת שפ"ח שדרות בשאלון עולה, כי בשנת הלימודים התשס"ז לא נתן השפ"ח חלק מהשירותים שהוא מחויב לתת על פי חוזרי המנכ"ל, לא כל שכן את התוספת הדרושה בגין המצב המיוחד. 3. בנובמבר 2006 קבעהועדת היגוי פנימית של שפ"י , כי השפ"ח בשדרות יקלוט חמישה עד עשרה פסיכולוגים מכל הארץ , כל אחד מהם יעבוד בשפ"ח יום בשבוע, ושכרם ימומן בידי גופים מהמגזר השלישי. כעבור ימים אחדים העבירה מנהלת שפ"י אל מנכ"ל המשרד סיכום מדיון של הנהלת שפ"י, ובו צוין כי יש לבדוק אפשרות למתן תמריצים שיגבירו את המוטיבציה של פסיכולוגים להיות כוח מקצועי קבוע בשדרות. היא ציינה ש" מימון עבודה פסיכולוגית באמצעות קרנות 'שוברת את השוק ' ואינה מבטיחה רצף טיפולי". 4. בינואר 2007 החל לפעול בשדרות מערך של פסיכולוגים שמנה בין שמונה ל -13 פסיכולוגיםחיצוניים, והם פעלו בנפרד משפ"ח שדרות . החל בפברואר 2007 הקצה שפ"י 80% מתקן חירום לשפ"ח בעיריית באר שבע, לפסיכולוג מהשפ"ח שירכז את עבודתם של הפסיכולוגים החיצוניים האלו. מנהלת שפ"ח שדרות מסרה שלמעשה נוצרה חלוקת עבודה בין שפ"ח שדרות ובין הפסיכולוגים החיצוניים: הפסיכולוגים ב שפ"ח שדרות עסקו בעריכת אבחונים והערכות פסיכולוגיות והשתתפו בוו עדות שילוב ובוועדות השמה, ו הפסיכולוגים החיצוניים טיפלו במצבי החירום בתוך מוסדות החינוך. .מעורבותה של הנהלת המשרד .1. .שפ"י העלה את בעיית המחסור בפסיכולוגים בשדרות גם לפני מנכ"ל המשרדבדצמבר 2006 כתבה מנהלת שפ"י אל מנכ"ל המשרד ואל מנהלת מחוז דרום במשרד החינוך בעניין המחסור בכוח אדם בשפ"ח שדרות, וה"תחרות עם גופים חיצוניים המשלמים לאנשי הטיפול סכומי כסף גבוהים לשעה ". היא הביעה חשש מקריסה של השפ"ח בשדרות. באותו חודש 816 דוח שנתי58ב .כתבה מנהלת אגף פסיכולוגיה אל מנכ"ל המשרד ותיארה את הבעיות האמורות בשדרות. היא התריעה ש"דרוש דיון דחוף על מצב הילדים בשדרות ובאופן ממוקד על ה[ בטחת] קיומו של השירות הפסיכולוגי חינוכי בה" (ההדגשות במקור). הביקורת העלתה כי המנכ"ל לא השיב על הבקשה לקיים "דיון דחוף". רק כעבור כשמונה חודשים ממועד מכתבה של מנהלת שפ"י התקיים דיון בהשתתפותו. 2. בינואר 2007 ערכה שרת החינוך , פרופ' יולי תמיר (להלן - שרת החינוך או השרה) סיור בשדרות שבמהלכו הוצגו לפניה נתונים כלליים על השירות הפסיכולוגי בעיר. בפברואר 2007 דנהועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת בנושא המחסור בפסיכולוגים בשדרות. בסיכום הישיבה קרא יו"ר הוועדה לשרת החינוך, "להיכנס למגעים עם האוצר" ולקבוע "את החוזים המיוחדים ואת סל התמריצים הדרושים לפתרון הנושא באופן מיידי". במרס 2007 כתבה שרת החינוך אל יו"ר הוועדה: "באשר למתן תמריצים לפסיכולוגים העובדים על בסיס קבוע בשדרות, בכוונתי ליזום בהקדם, דיון עם שר האוצר על מ נת למצוא פתרון חיובי לנושא". בחודשים אפריל ומאי 2007 כתבה מנהלת שפ"י אל יועצת השרה וביקשה לשקול מתן תמריצים לפסיכולוגים בשפ"ח שדרות. משרד מבקר המדינה בדק בלשכת שרת החינוך אם התקיים דיון בעניין. התברר שעד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לא התקיים דיון עם נציגי משרד האוצר, כפי שהבטיחה שרת החינוך ליו "ר ועדת החינוך. כמו כן לא נמצאו מסמכים המעידים על טיפולה בנושא התמריצים לפסיכולוגים שעובדים בשדרות. . . מתן שירות פסיכולוגי לילדים השרויים במתח נפשי באזור שנמצא בסכנה ביטחונית מתמדת מחייב עבודה מאומצת תוך סיכו ן חיים. נמצא, שכבר ביולי 2005 התריעה מנהלת שפ"ח שדרות על עזיבה של פסיכולוגים את השפ"ח, ועל קשיים חמורים בגיוס פסיכולוגים חדשים. היא תלתה את האשם בתנאי העסקתם. עזיבת הפסיכולוגים פגעה ביכולתו של השפ"ח לספק שירותים פסיכולוגיים שוטפים ולתת מענה במקרי חירום . בת חילת שנת 2007 יישם שפ"י את תכניתו להעסקת פסיכולוגים חיצוניים, אולם התכנית לא הבטיחה רצף טיפולי לתלמידים הזקוקים לכך. עוד הועלה, כי תקני החירום הם זמניים, ולכן קשה לאייש אותם. המציאות הקשה שבה חיים תלמידים בשדרות וביישובי עוטף עזה מחייבת מתן שירות פסיכולוג י מוגבר, על פי הצורך. אולם נמצא שדווקא באזור זה המחסור בפסיכולוגים חמור במיוחד. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב ה חירום המתמשך מחייב את הנהלת המשרד ואת הגורמים הבכירים ביותר שבו לגלות יותר מעורבות בחיפוש פתרונות אפשריים לחיזוק שפ"ח שדרות, ואין להטיל את פתרון הבעיה על שפ"י לבדו. משרד החינוך 817 . .שירות פסיכולוגי למגזר הלא-יהודי .מנהל שפ"ח הוא, בדרך כלל, פסיכולוג חינוכי מומחה כמשמעותו בחוק הפסיכולוגים, התשל"ז- 1977 (להלן- חוק הפסיכולוגים)27, בענף פסיכולוגיה חינוכית28 , ובמידת האפשר הוא גם פסיכולוג מומחה - מדריך (להלן - מדריך), כמשמעותו בחוק הפסיכולוגים 29 . חוק חינוך מיוחד קובע כי הרכב ועדת השמה יכלול פסיכולוג חינוכי לפי חוק הפסיכולוגים; על פי חוק זה, "מיום שיוחדה פעולה לבעלי מומחיות מוכרת... לא יעסוק פסיכולוג בפעולה כאמור, אלא אם הוא רשום בפנקס כבעל אותה מומחיות... אין בהוראה זו כדי למנוע ממתמחה לעסוק בפעולה כאמור בפיקוח בעל מומחיות מוכרת". יוצא, שחוק הפסיכולוגים אמנם התיר למתמחה לעסוק בפעולה שיוחדה לבעלי מומחיות מוכרת, אולם רק בפיקוחו של בעל מומחיות מוכרת. שפ"ח שאין בו פסיכולוגים מומחים ועובדיו הם מתמחים בלבד, אין בו פיקוח של "בעל מומח יות מוכרת", ולכן המתמחים שמועסקים בשפ"ח אינם יכולים לעסוק בפעולה שיוחדה בחוק חינוך מיוחד לפסיכולוג חינוכי - להתמנות לוועדת השמה. 1. מן השאלונים עולה, כי במהלך שנת 2007 עבדו ב-29 שפ"חים פסיכולוגים מתמחים בלבד. 27 מהם היו ברשויות מקומיות במגזר הלא-יהודי. ממס מכי המשרד עולה, כי בשנת 2006 היה מחסור משווע במדריכים במגזר הלא-יהודי, ובהיעדר פסיכולוגים מומחים מתקיימים תהליכי עבודה שאינם מקיימים את דרישות החוק, והבולט שבהם - ללא פסיכולוגים מומחים". ]מתבצעת[ "ועדת השמה 2. המשרד מקצה 30,000 שעות הדרכה בשנה לשפ"חים. הן משמשות להדרכה מקצועית פרטנית או קבוצתית לפסיכולוגים ולמתמחים, כדי לאפשר להם לרכוש מומחיות על פי חוק הפסיכולוגים. התברר, כי נוסף על הצורך בהדרכה היה במגזר הערבי צורך נוסף: לדברי מנהלת שפ"י דאז, קיבלו חלק מהפסיכולוגים במגזר הערבי את הכשרתם במדינות מזרח אירופה, והיה צורך להשלים את השכלתם באמצעות השתלמויות ושעות הדרכה. מנהלת אגף פסיכולוגיה מסרה, כי מכסת שעות ההדרכה לא עודכנה זה כ-20 שנה, אף שמאז גדל מספר הפסיכולוגים ודרישות התפקיד נעשו מורכבות יותר. מנהלת השפ"ח במועצה האזורית אבו בסמה 30 ציינה בשאלון כי "יש כל הזמן טכניקות טיפוליות מיוחדות וגישות מתחדשות ומשתנות. ועל כן פסיכולוגים צריכים ומחויבים מבחינה אתית ומקצועית להתעדכן. מכסת ימי ההשתלמות ושעות ההדרכה הנוכחיים נמוכים". מנהל השפ"ח במועצה המקומית כפר קאסם מסר, כי הוא מנהל את השפ"ח כשבע שנים, והוא הפסיק את תהל יך ההתמחות עקב מחסור בהדרכה מקצועית. בשפ"ח שבמועצה המקומית ראמה אין מנהל, אלא שני פסיכולוגים מתמחים. הם מסרו בשאלון, כי "שעות ההדרכה אינן מנוצלות עקב קושי בתשלום למדריכים". גם מנהל שפ"ח אעבלין מסר כי לשפ"ח הוקצו שעות הדרכה, אולם הן לא נוצלו. .__________________ .27 פסיכולוג מומחה - פסיכולוג הרשום בפנקס הפסיכו לוגים כבעל תואר מומחה בענף מומחיות שהוכר לפי חוק זה. 28 .בתוספת לחוק הפסיכולוגים נקבעו ענפי הפסיכולוגיה שהם מומחיות מוכרת 29 פסיכולוג מומחה מדריך- פסיכולוג מומחה, הרשום לפי חוק זה בפנקס הפסיכולוגים גם כמדריך. 30 אבו בסמה- מועצה אזורית בנגב המאגדת שבעה כפרים בדואים. 818 דוח שנתי58ב .3. שמונה שפ"חי ם מעניקים שירותים פסיכולוגיים לתלמידים מהמגזר הבדואי בדרום הארץ. בנספח הקריטריונים לתקינה נכתב, ש"אפשר להוסיף תקן זמני כמענה למצבים מיוחדים וחולפים". מנהלת השפ"ח בעיריית רהט מסרה, כי במגזר הבדואי יש מקרי חירום, כגון הריסת בתי מגורים שאינם חוקיים, וריסוס רע ל על שדות תבואה של משפחות המתפרנסות מחקלאות או ממרעה שנזרעו ללא אישור. היא הדגישה, ש"למרות שהריסת בתים וריסוס שדות הינם איומים כרוניים בחברה הבדואית, שעלולים לגרום לחרדה מתמשכת, אין הקצאת תקנים מיוחדת לטיפול בהם". לדעת משרד מבקר המדינה, על שפ"י לבחון מהו ה מענה המקצועי -פסיכולוגי המתאים למקרים אלו במגזר הבדואי, ולפעול ליישומו. 4. במרס 2007 דנה ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת בנושא המחסור בפסיכולוגים במגזר הערבי בארץ. בסיכום הדיון אמר יו"ר הוועדה: "צריך למצוא את האפשרויות לפתח את לימודי הפסיכולוגיה באוניברסיטאות שלנו ולעשות תוכניות מיוחדות כדי שיהיו יותר פסיכולוגים קליניים וחינוכיים ערביים". (א) המועצה האזורית אבו בסמה ציינה בשאלון כי קיים מחסור בפסיכולוגים דוברי ערבית בדרום, ו"פסיכולוגים ערביים מהצפון אינם ממהרים לעבור לדרום... נוכח הסכמי שכר ותנאי העסקה"; מוסדות החינוך פרושים כמעט בכל הנגב, ולכן "פסיכולוגים מתקשים להתגייס ורובם יעדיפו עבודה בערים או מועצות מקומיות". עיריית רהט מסרה בשאלון כי קיים מחסור בפסיכולוגים למגזר הבדואי, "וגם מתוך אלה הקיימים - בחלקם ההכשרה שלהם אינה מותאמת ל... הגדרות התפקיד ע"י משרד החינוך". (ב) באפריל 2007 הודיעה מנהלת אגף פסיכולוגיה לחשב המשרד, כי בדיון שהתקיים בלשכת מנכ"ל המשרד סוכם להקצות תקציב למלגות לתואר שני, כדי לעודד סטודנטים לפסיכולוגיה לפנות למסלול הפסיכולוגיה החינוכית, ועם סיום לימודיהם להפנותם לעבודה באזורים שבהם חסרים פסיכולוגים - בעיקר במגזר הלא-יהודי. מנהלת האגף המליצה לפנות בהקדם לסטודנטים המסיימים את לימודי התואר הראשון בתוך חודשים אחדים. נמצא, כי לא נרשם סיכום מדיון זה. לדברי מנהלת האגף לא השיב חשב המשרד על מכתבה, כך שלא נעשה דבר בעניין. מהאמור לעיל עולה, כי השירות הפסיכולוגי במגזר הלא -יהודי לוקה בחסר, בעיקר משום שקיים מחסור בפסיכולוגים במגזר זה, וחלק מן השירות ניתן באמצעות מתמחים בלבד הפועלים ללא הדרכה מקצועית מתאימה. הנהלת המשרד לא טיפלה בבעיה זו. על משרד החינוך לפעול בדרך שתביא לצמצום המחסור בפסיכולוגים במגזר הערבי. עליו לשקול לגבש עם המוסדות להשכלה גבוהה תכנית לתמרוץ סטודנטים מהמגזר הלא -יהודי להתמחות בתחום הפסיכולוגיה החינוכית בלימודי התואר השני, ואף לשקול לפנות במישרין למועמדים המתאימים לתכנית זו על מנת להציג להם את אפשרויות התעסוקה בתחום זה. משרד החינוך 819 .ת קנון 31 מבחנים פסיכולוגיים למגזר הלא -יהודי .1. ,מנהלת אגף פסיכולוגיה הסבירה, כי במהלך אבחון פסיכולוגי לילד, כדי לבדוק, למשל אם הוא זקוק למסגרת של חינוך מיוחד, משתמשים במבחנים פסיכולוגיים שונים, וביניהם מבחני משכל (להלן - מבחנים פסיכולוגיים). לתוצאות המבחנים יש השפעה מכרעת, גם לטווח הרחוק, על עתידו של הילד. "כדי שמבחנים אלה יהיו תקפים עליהם להיות מתוקננים ומתאימים לאוכלוסיה הנבחנת בהם", "כיום יש חסר רב במבחנים תקפים כנדרש, והדבר חמור במיוחד בנוגע לחלקים באוכלוסיה, כמו הילדים במגזר הלא -יהודי והילדים במגזר החרדי". 2. הביקורת העלתה, שפסיכולוגים במגזר הערבי מתלוננים על מחסור בכלי אבחון העומדים לרשותם בהיעדר מבחן מתוקנן למגזר הערבי. כך לדוגמא, ציינו מנהל השפ"ח במועצה המקומית כפר קאסם ומנהלת השפ"ח במועצה האזורית אבו בסמה, שמבחנים פסיכולוגיים שתורגמו מעברית לערבית אינם מהימנים ואינם תקפים למגזר הערבי. המנהל מכפר קאסם הוסיף, כי משום כך ייתכן שילד ייבחן במבחנים אלה, ועל פי תוצאותיהם ימליץ הפסיכולוג על השמתו במוסד לחינוך מיוחד, אך אילו היה נבחן במבחנים מתוקננים ההמלצה הייתה שונה. 3. (א) ממסמכי המשרד עולה כי בשנת 2003 נחתם חוזה בסך כ-3.1 מיליון ש"ח עם האוניברסיטה העברית שקיבלה על עצמה לתרגם, להתאים ולתקנן מבחן פסיכולוגי 32 לאוכלוסייה דוברת ערבית (להלן- הפרויקט או המחקר). את הפרויקט ניהל חוקר מהמחלקה לפסיכולוגיה באוניברסיטה העברית (להלן - החוקר). במהלך הפרויקט נבחנו ילדים במבחנים פסיכולוגיים, ומטרתו העיקרית, כפי שעולה מתשובתו של החוקר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 , הייתה לתת בידי הפסיכולוגים במגזר הערבי "נורמות מעודכנות", משום ש"הנורמות המיושנות" מביאות לידי טעויות עצומות בהערכת רמת האינטליגנציה של הילדים הנבחנים. (ב) במהלך הפרויקט, במרס ובאפריל 2005 , התלוננה קבוצת פסיכולוגים חינוכיים מהמגזר הערבי, על המחקר לפני המפקחת על ניסויים חינוכיים בלשכת המדען הראשי של המשרד ולפני מנהלת שפ"י. עיקר הטענות נסב על בעיות של אתיקה, לרבות זיוף פרוטוקולים של המבחנים בפרויקט. במאי 2005 כתב החוקר למפקחת המשתתפים [ ש"כל הבוחנים הם פסיכולוגים מוסמכים המועסקים על ידי השירותים הפסיכולוגיים במגזר הערבי ]בפרויקט ואשר מתוקף תפקידם מאבחנים, כל אחד, עשרות ילדים וקובעים את הטיפול אשר יינתן להם". (ג) בדיקה של לשכת המדען בחודשים מאי-יוני 2005 העלתה, בין השאר, המצאתתוצאות ללא בדיקה ואי-סדרים חמורים בעבודתם של חמישה בוחנים כמו, "זיוף פרוטוקולים שלמים וזיוף חלקי". המשרד לא ברר את הטענות שהועלו בקשר לאמינות הבוחנים עצמם. (ד) כפי שעולה מתשובתה של לשכת המדען הראשי למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 , באוגוסט 2005 השהה המשרד אתהפרויקט ולאחר מכן הפסיקו. זאת משום שוועדת ההיגוי סברה שיש סיכוי קלוש לשכנע את אנשי המקצוע בשטח שהמבחן אמין ואיכותי, וגם קבוצת מומחים אחרת, בלתי תלויה, סברה שאין להמשיך בפרויקט "בשל חוסר האמינות ובשל בעיית התדמית שנוצרה למחקר". .__________________ .31 התאמה דמוגרפית וסטטיסטית של המבחנים הפסיכולוגיים כך שיתאימו לכל המגזרים הנבחנים בהם מבחינה לשונית, סביבתית ותרבותית, והציון לא יושפע מהבדלים אלה. 32 מבחן אינטליגנציהIII- WISC. 820 דוח שנתי58ב .החוקר השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 , כי "העברת המבחנים נעשתה ע"י כ-30 פסיכולוגים מוסמכים דוברי ערבית, המועסקים כולם על ידי השירותים הפסיכולוגים במכתבי אל משרד החינוך".]נמסרה[ המקומיים... רשימה שמית של הרכזים והפסיכולוגים שפ"י השיב בינואר 2008 כי הקים צוות של פסיכולוגים מומחים ש"גיבש את המלצותיו בנוגע לזיהוי מבחנים פסיכולוגיים לתִקנון ולהתאמה לישראל". . . יוצא אפוא שהמבחנים הפסיכולוגיים שתורגמו לערבית אינם תקפים. פרויקט שמטרתו לתקנן את המבחנים הופסק בשל טענות בנוגע לאמינות המחקר. המשרד לא פעל למצות את בירור העניין. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול לתִקנון המבחנים הפסיכולוגיים לכל האוכלוסייה ולמגזר הלא -יהודי בפרט, ולהפיק לקחים מן הפרשה. .כללים להפעלת שירות פסיכולוגי משלים .בחוזרי המנכ"ל משנת 2003 וכן בחוזר של מנכ"ל מרכז השלטון המקומי33 ,נקבע, ש"השפ"ח בשיתוף עם הרשות המקומית, יש קול את האפשרות לספק את השירותים המצויים בסל המשלים על -ידי מימונם ממקורות תקציביים אחרים, הן ממסדיים והן פרטיים, באופנים ארגוניים שונים (מימון הרשות המקומית, קניית שירותים מרצון של ההורים וכד'). מפרט סל השירותים והגורמים המבצעים אותו יסוכמו טרם הפעלתו, בין מנהל השפ"ח למנהל מחלקת/אגף החינוך ברשות... השפ"ח המקומי ישאף לתת את השירות המשלים באמצעות ניצול כוח האדם הקיים ובמידת הצורך בגיוס אנשי מקצוע נוספים". השירות הפסיכולוגי המשלים (להלן - שפ"מ), "יינתן מעבר לשעות העבודה הקיימות, תוך הפרדה ברורה - ארגונית, תקציבית ומקצועית - בין שתי היחידות ובכפיפות לכללי האתיקה המקצועיים". בין השירותים שאפשר לספק במסגרת השפ"מ ציין המשרד גם את "כל השירותים שאינם כלולים בסל הבסיסי ושלקבלתם יש צורך במקורות מימון נוספים". הודגש כי אין לספק שירותי חובה באמצעות הסל המשלים. מן התשובות לשאלונים עולה, שכ -55 רשויות מקומיות הפעילו שפ"מ שבו ניתנו שירותים במימון הורי הילדים שקיבלו אותם34. 1. משהתיר המשרד לקיים שפ"מ, חלה עליו חובה לוודא שפעילותו תיעשה לפי הוראותיו- בעיקר בכל הנוגע להפרדה בינו ובין השפ"ח. .__________________ .33 'חוזר מנכ"ל מס436 של מרכז השלטון המקומי מאוגוסט 2005. 34 יש רשויות מקומיות שנותנות, במסגרת השפ"מ, שירותים שאינם במימון ההורים. למשל: אבחוני לקויות למידה הממומנים באמצעות מלגות של המשרד או באמצעות עמותות. דוח זה עוסק רק בשפ"מ שבו ניתן שירות גם במימון ההורים. משרד החינוך 821 .הביקורת העלתה, כי שפ"י לא ידע אילו רשויות מפעילות שפ"מ, וממילא, לא ידע אילו שירותים ניתנים בכל שפ"מ, ומהם ההסדרים הנהוגים בכל רשות מבחינת ההפרדה בין השפ"מ לשפ"ח. 2. התברר שעוד לפני פרסום הכללים כבר הפעילו 30 רשויות מקומיות שפ"מים. את הראשון שבהם הקימה עיריית רחובות עוד בשנת 1989 . יוצא שמרבית השפ"מים הקיימים פעלו עוד לפני שהמשרד הסדיר באופן רשמי את פעולתם. 3. כאשר עובדי השפ"ח נותנים שירות פסיכולוגי גם במסגרת פרטית - בשפ"מ, עלול לקרות שמתן השירותים יוסט מהתחום הציבורי אל התחום הפרטי. שפ"י השיב כי מצב כאמור, שבו פסיכולוג יסיט את הטיפול מהתחום הציבורי אל התחום הפרטי, אינו עומד ב"קוד האתיקה" של הפסיכולוגים ה"אוסר על יחסים מקבילים". הביקורת העלתה, כי למעט הוראות כלליות בחוזרי המנכ"ל לא קבע המשרד כללים ברורים להפעלת שפ"מ, ולא הסדיר את כל הבעיות ואת ניגודי העניינים שעלולים להיגזר מפתיחת שפ"מ. לדוגמה : הסטת שירותים פסיכולוגיים שצריכים להינתן במסגרת השפ"ח - אל השפ"מ וכן, העברת מטופלים מהשפ"ח אל השפ"מ. על המשרד לקבוע נוהלי עבודה המסדירים הפרדה זו ולפקח על יישומם, כדי למנוע ככל הניתן בעיות אתיות וחשש לניגוד עניינים. 4. ממסמכים שצרפו רשויות מקומיות שמפעילו ת שפ"מים לשאלונים עולה, כי הרשויות מתמודדות, כל אחת בדרכה, עם בעיות אתיות העלולות להתעורר, ומרביתן קבעו לעצמן כללים להפעלת שפ"מ. 5. באוקטובר 2005 פנה מנכ"ל המועצה הלאומית לשלום הילד (להלן- מנכ"ל המועצה) לשרת החינוך דאז וליועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש). פניותיו נבעו, לדבריו, מתלונה שקיבל בעניין קיומו של השפ"מ. הוא העלה את שאלת החוקיות שבהפעלת שפ"מ, וביקש את חוות דעתו של היועמ"ש: "האם לא היה נכון לאסור על הפעלת שפ"מ". מנכ"לית המשרד לשעבר השיבה לו בנובמבר 2005 , והסבירה את עניין סל השירותים ואת יתרונותיו של השפ"מ לעומת שירות פסיכולוגי פרטי. היא הוסיפה, ש"יש מקום לבחון את הנהלים על -פיהם פועל השפ"מ. אפעל בהקדם להקמת ועדה משותפת לאגף שפ"י, ללשכה לבחינת ולהסדרת הנהלים הללו, כדי להסיר ]מרכז השלטון המקומי[המשפטית במשרדנו ול כל עמימות וסימני שאלה אתיים או חוקיים בהפעלת השפ"מ". התברר שהמנכ"לית לשעבר לא מינתה ועדה כזו. המנכ"לית לשעבר השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 : "עזבתי את משרד החינוך התרבות והספורט ב- 8.12.05 ."ועדה]ה[ ולפיכך לא היה סיפק בידי, לוודא הקמת הביקורת העלתה שעד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2007, כ-22 חודשים לאחר משלוח מכתבה של המנכ"לית לשעבר, לא הוקמה ועדה כזאת, ולא הושלם הטיפול בהסדרת הכללים להפעלת השפ"מ. במאי 2006 הקים שפ"י ועדה פנימית שפעלה לדברי מנהלת שפ"י לשיפורם של נוהלי השפ"מ, אך רק ביולי 2007 העביר המשרד למשרד המשפטים טיוטה של הכללים ל"הקמת שירות פסיכולוגי משלים לצד השפ"ח" שכתבה הוועדה הפנימית ואשר נבדקה בידי הלשכה המשפטית 822 דוח שנתי58ב .במשרד. נציג משרד המשפטים העלה שאלות עקרוניות בנוגע לטיוטה, ובכללן שאלת הבסיס החוקי לפעילות השפ"מ. מהאמור לעיל עולה שפעולותיו של משרד החינוך לקביעת נוהלי העבודה של השפ"מ לא הביאו להסדרה הנחוצה של תחום פעילות זה. החלטתה של המנכ"לית לשעבר לא בוצעה, ופעולת הוועדה הפנימית של המשרד נמשכת כבר זמן רב. במועד סיום הביקורת טרם השלים המשרד את הטיפול בנושא. .השירותים שנותן השפ"מ .חוק חינוך מיוחד קובע: "ועדת השמה תקבע את זכאותו של ילד בעל צרכים מיוחדים לחינוך מיוחד ואת השמתו במוסד לחינוך מיוחד". 1. אבחונים לקראת ועדת השמה או ועדת שילוב נכללו בסל החובה והם מתפקידו של השפ"ח. דהיינו, מדובר בשירות האמור להינתן ללא תשלום. מן התשובות לשאלונים עולה, כי שישה שפ"מים ערכו, לעתים רחוקות, אבחונים לקראת ועדות שילוב. משמעות הדבר היא שבאותם המקרים מי שנזקק לאבחון או להערכה לצורך ועדת השמה או שילוב נאלץ לשלם עבורם. יוצא שמקצת הרשויות המקומיות שהפעילו שפ"מ ערכו אבחונים או הערכות פסיכולוגיות לשם דיון בוועדות השילוב באמצעות השפ"מ, בניגוד לחוזר מנכ"ל המשרד. 2. בעניין ייעוץ וליווי לצוותים פדגוגיים ולהורים, לא הובהר בחוזרי המנכ"ל אם מדובר בייעוץ להורים שילדיהם אובחנו או טופלו בידי השפ"ח, או בייעוץ להורים המתגוררים בתחום הרשות המקומית בנושאים כלליים. מהשאלונים עלה, כי 14 מהשפ"מים (כ-25% ,) נתנו שירות של ייעוץ לה ורים, חלקם ייעוץ פרטני, חלקם ייעוץ קבוצתי וחלקם באמצעות סדנא. ארבעה שפ"מים נתנו ייעוץ, הדרכה וסדנאות למורים ולצוותים חינוכיים. . . מהאמור לעיל עולה שהמשרד לא קבע כללים ברורים להפעלת שפ"מ, וכל רשות מקומית מתמודדת בעצמה עם השאלות האתיות ועם החשש לניגוד העניי נים העלולים להיווצר עם הפעלתו; המשרד אינו יודע אילו רשויות מפעילות שפ"מ, וממילא אינו יודע אילו שירותים ניתנים בשפ"מים, אם הם עומדים בכללים שנקבעו בחוזרי המנכ"ל, ובאילו רשויות "זלגו" שירותי סל החובה לשפ"מ (כפי שהועלה בביקורת). לדעת משרד מבקר המדינה, על המשר ד לפעול לאלתר להשלמת גיבושם של כללים ברורים ומפורטים להפעלת השפ"מ ולפקח על יישומם. משרד החינוך 823 .התקשורת של המשרד עם השפ"חים .1. לפי חוזרי המנכ"ל, על השפ"ח למסור תכנית עבודה שנתית לאישורו של הפסיכולוג המחוזי בכל תחילת שנה. מהתשובות לשאלונים עולה שמ-208 הרשויות המקומיות שענו על השאלה בעניין זה 66 (כ-32% .) ענו שאינם עושים זאת 2. כאשר המשרד מקצה תקני פסיכולוגים נוספים לשפ"ח, מוטל על שפ"י להודיע על ההקצאה לרשות המקומית; הרשות המקומית צריכה להודיע לשפ"י, באמצעות טופס מיוחד, על איוש התקן; לאחר ששפ"י מקבל את טופס האיוש צריכה הסגנית למינהל ולתקצוב בשפ"י להזין את המידע במערכת התשלומים; התשלום מועבר לרשות המקומית כחודש ימים לאחר הזנת המידע למערכת. הביקורת העלתה, כי בין השנים 2005 -2007 התקבלו במשרד 13 תלונות, מהן עלה כי למרות הודעתה של שפ"י לרשויות מקומיות על הקצאה של תקנים נוספים של פסיכולוגים, לא עודכנה מערכת התשלומים, והתשלום לא הגיע אליהן וכי היו קשיים בהתקשרות עם שפ"י כדי לברר את פשר העיכובים. (א) בינואר 2007 כתבה מנהלת השפ"ח בעיריית רהט אל מנהלת אגף פסיכולוגיה כי באוגוסט 2006 קיבלה מכתב על הקצאת תקן נוסף לשפ"ח, והעירייה שלחה לשפ"י הודעה על איוש התקן. למרות זאת, "לא הועבר תקצוב התקן הנוסף לעיריית רהט... מדובר בעיכוב של 5 ...חודשים. עיריית רהט אינה רשות מבוססת כלכלית ואינה מסוגלת לספוג עיכוב שכזה הדבר עלול להביא לפיטורי הפסיכולוגים שנקלטו בתחילת שנה"ל ובנוסף לפגיעה באמינותי ובאמינות המשרד". הסגנית למינהל ולתקצוב השיבה, כי לא נמצאה במסמכי שפ"י הודעה של הרשות על איוש המשרה, ובעקבות פנייתה של הפסיכולוגית המחוזית במחוז דרום לשפ"י, עודכנה המערכת הממוחשבת בפברואר 2007 . )(ב ממכתבה של פסיכולוגית בכירה הממונה על המגזר הבדואי במחוז דרום אל הסגנית למינהל ולתקצוב מאוקטובר 2005 עולה, כי במאי 2005 ביקשה להעביר תקנים מתחנות מסוימות במגזר לתחנות אחרות, אך התקנים לא הועברו. על אף פניות טלפונית רבות והבטחות של הסגנית לטפל בנושא הוא לא טופל, והדבר "פוגע בארגון מערך העבודה במגזר... חוסר הטיפול בנושא התקנים... יצר אי סדר". בתגובה לתלונות של שתי רשויות מקומיות נוספות השיבה הסגנית למינהל ולתקצוב, כי לא נמצאו בשפ"י הודעות של הרשויות על איוש המשרות, ולכן עודכנה המערכת הממוחשבת על משרות אלה רק לאחר בדיקה כללית של מנהלת אגף פסיכולוגיה, במאי וביוני 2006. 3. הועלה כי כשהגיעו ההודעות של הרשויות המקומיות על איוש תקני הפסיכולוגים אל הסגנית למינהל ולתקצוב, הן לא הוחתמו בחותמת עם תאריך הקבלה. כך לא הייתה אפשרות לדעת מתי התקבל המסמך במשרד, וכמה זמן עבר עד ביצוע התשלום. הסגנית למינהל ולתקצוב הודיעה בתשובתה למשרד מ בקר המדינה, כי "החל מ - 1.11.07 כל דואר שנכנס לטיפולי יש בו חותמת 'נתקבל' עם תאריך יומי". . . 824 דוח שנתי58ב .מן האמור לעיל עולים ליקויים בתקשורת שבין השפ"חים למשרד. חלק ניכר מן השפ"חים לא מסרו תכנית עבודה שנתית לאישורו של הפסיכולוג המחוזי, כנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת שפ"י להסיק מסקנות מהתלונות האמורות, להסדיר לאלתר כללי עבודה לטיפול בנושא זה, ולוודא שייושמו. .העסקת פסיכולוגים במשרד .ממסמכי המשרד עולה, כי החל בשנת 2003 הועלו טענות בדבר הצורך לשפר את תנאי ההעסקה של פסיכולוגים במשרד. במאי 2003 כתבה מנהלת שפ"י אל המנכ"לית דאז, כי היא מזדהה עם טענותיהם של הפסיכולוגים בדבר "תנאי העסקתם הבלתי אפשריים במטה שפ"י ובמחוזות" ורואה בסוגיית העסקתם את הבעיה המרכזית של שפ"י כולו כיום; פסיכולוג המתקדם מתפקידי שדה במימון הרשויות, לתפקידי מטה במשרד החינוך יורד בשכרו באופן ניכר; לפי כך, קשה, ולעתים בלתי אפשרי, להשיג פסיכולוגים טובים לתפקידים בכירים במשרה מלאה במטה המשרד ובמחוזותיו; גם אם מוכן אדם לרדת בשכרו, המכרזים במשרד החינוך "תפורים" לעובדי הוראה, כך שפסיכולוגים אינם יכולים לזכות בהם. מנהלת שפ"י ביקשה מהמנכ"לית דאז למצוא דרך לקדם במהירות את תנאי העסקתם של הפסיכולוגים במטה ובמחוזות, כדי לאפשר לפסיכולוגים לגשת למכרזים האמורים. 1. (א) ביוני 2006 דיווחה מנהלת אגף פסיכולוגיה למנהלת אגף משאבי אנוש במשרד על שנתיים של ניסיונות כושלים לגייס פסיכולוגים במשרות מלאות לתפקידי פסיכולוגים מחוזיים. מדבריה עלה, כי נוצרת הרעה בתנאי השכר של מנהל שפ"ח כשהוא מתמנה לתפקיד פסיכולוג מחוזי, ולעתים הוא נאלץ לעבוד בו זמנית גם בשפ"ח ברשות מקומית. לטענתה, התגמול הכספי אינו מאפשר לאייש את משרת הפסיכולוג המחוזי בידי "אנשי מקצוע מהשורה הראשונה". (ב) בדצמבר 2005 פרש הפסיכולוג המחוזי במחוז ירושלים לגמלאות. הפרישה הייתה מתוכננת מראש. כדי לאייש את המשרה פרסם המשרד מכרז פנימי, וכשלא נמצא מועמד מתאים, למעלה משנה לאחר פרישתו של הפסיכולוג, פורסם מכרז פומבי. במאי 2007 נבחר במכרז המועמד היחיד (להלן - הזוכה) - כמעט שנה וחצי לאחר פרישת קודמו. ביולי 2007 הציג הזוכה לפני סגנית מנהל מחוז ירושלים את דרישותיו בעניין תנאי העבודה. מתשובתה כחודש לאחר מכן עולה, כי אגף משאבי אנוש במשרד קבע שלא ניתן להיענות למרבית הדרישות. באוקטובר 2007 השיבה נציבות שירות המדינה (להלן- נש"מ) בשלילה על בקשת המשרד לפצל את המשרה לשני חצאים, כדי להעסיק בה שני עובדים. באוגוסט 2007 הודיע הזוכה ש"אי היענותכם אפילו למקצת הבקשות... מונעת ממני את האפשרות... להיכנס לתפקיד. אם ישתנו התנאים, אשמח מאוד למלא את התפקיד". הוא ציין, כי תפקיד שכרוך באחריות מקצועית על מא ות פסיכולוגים חינוכיים ועשרות תחנות של שירותים פסיכולוגיים הוא תפקיד חשוב וחיוני; הוא מוכן לעבוד במשרד במשרה מלאה בשל חשיבותו של התפקיד, וביקש שתנאי השכר שלו יהיו כשל מנהל שפ"ח, שעליו ממונה מקצועית הפסיכולוג המחוזי. הסמנכ"ל הבכיר למינהל ולמשאבי אנוש ומנהלת אגף משאבי אנוש השיבו בנובמבר 2007 : "משרדנו לא יכול היה לשנות או לקבוע תנאי שכר חדשים, מאחר שכאמור, תנאי העסקה ושכר נקבעו ע"י נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר". הם הוסיפו כי מאז שנת 2003 משרד החינוך 825 .התקיימו דיונים רבים עם נש"מ, בהשתתפותם של נציגי משרד האוצר, בנושא תנאי העסקתם של הפסיכולוגים החינוכיים. בהמשך קבעה נש"מ מסלול קידום מקצועי לתפקיד פסיכולוג מחוזי בכיר. ממסמכי המשרד עולה כי מסלול הקידום האמור יועד לקידומם של שלושה פסיכולוגים מחוזיים לדרגה של פסיכולוג מחוזי בכיר. החלטה זו של נש"מ התקבלה כבר ביוני 2004 , ועל אף הקידום שטמון בה התקשה המשרד לאייש משרות פסיכולוג מחוזי. ההחלטה היא בבחינת פתרון חלקי בלבד שכן היא מאפשרת לקדם רק שלושה מששת הפסיכולוגים המחוזיים, אשר יעמדו בשורה של תנאים מצטברים, בהם עבודה במשרה מלאה. 2. ממסמכי המשרד עולה, כי איוש התפקיד של פסיכולוג מחוזי במחוז תל -אביב נמשך למעלה משלוש שנים, ואיוש משרות של פסיכולוגים בכירים במחוזות חיפה והצפון - יותר משנה וחצי. בדצמבר 2006 כתבה מנהלת אגף פסיכולוגיה למנהלת אגף משאבי אנוש, שיש צורך דחוף בדיון על תנאי העסקתם של פסיכולוגים מחוזיים. הסמנכ"ל הבכיר למינהל ולמשאבי אנוש ומנהלת אגף משאבי אנוש השיבו כי תהליך איוש המשרות במכרז פומבי "אכן נמשך זמן רב, בגלל החלטת ממשלה להקפאת מכרזים פומביים ומאחר שוועדת חריגים עליונה לא אישרה פרסום מכרז פומבי לאיוש המשרה". 3. על פי חוק חינוך מיוחד ניתן לערער על החלטתה של ועדת השמה בפניועדת ערר 35 , שעם חבריה נמנה גם פסיכולוג חינוכי מחוזי של המשרד. בינואר 2006 כתב סמנכ"ל ומנהל המינהל להכשרה, השתלמויות והדרכה לעובדי הוראה ללשכת היועצת המשפטית במשרד, כי בוועדות ערר חייב להשתתף פסיכולוג מטעם משרד החינוך, וביקש חוות דעת משפטית בנוגע להיעדרו של פסיכולוג עובד מדינה בוועדה. הלשכה המשפטית השיבה באותו חודש, כי ניתן להעסיק בתפקיד זה את פסיכולוג מחוז ירושלים שפרש, "בהעסקה זמנית לתקופה קצובה בחוזה מיוחד". מתשובת שפ"י בינואר 2008 עולה, כי הצעתה של הלשכה המשפטית להעסיק בחוזה מיוחד את הפסיכולוג שפרש לא הובאה לידיעתו. התברר כי ההסדר שהציעה הלשכה המשפטית לא יושם. ממכתבה של מנהלת השפ"ח בעיריית מעלה אדומים בשם מנהלי שפ"חים במחוז ירושלים למנהל מחוז ירושלים באוקטובר 2006 עולה, כי בעקבות פרישתו של הפסיכולוג המחוזי נענו מנהלי השפ"חים לבקשת המשרד להשתתף בוועדות ערר, מתוך רצון לאפשר לתלמידים ולהוריהם לממש את זכויותיהם לערר. שרת החינוך התבקשה להנפיק להם כתבי מינוי, כנדרש בחוק חינוך מיוחד, אך כפי הנראה הם לא הונפקו. מנהלת השפ"ח ציינה ש"המנהלים לא יוכלו להשתתף בוועדות אלה". הלשכה המשפטית במשרד השיבה בנובמבר 2007 , כי "מקום בו משרת הפסיכולוג המחוזי אינה מאוישת, יכול למלא את מקומו פסיכולוג מחוזי במחוז אחר במשרד החינוך". אולם מתשובתו של שפ"י עולה, כי משימותיו של פסיכולוג מחוזי הן רבות, והוא לא יכול להשתתף גם בדיונים של ועדת ערר במחוז אחר. כאשר לא הצליח המשרד לאייש משרות של פסיכולוגים מחוזיים, לא ניתן היה לקיים את ועדות הערר על פי חוק חינוך מיוחד. הצעתה של הלשכה המשפטית לפתרון הבעיה לא יושמה ומנהלי שפ"חים נאלצו להשתתף בוועדות ערר במקום פסיכולוג מחוזי. .__________________ .35 על פי חוק חינוך מיוחד, רשאי ילד בעל צרכים מיוחדים, הורה, או נציג של ארגון ציבורי להגיש ערר לוועדת ערר על החלטת ועדת השמה תוך 21 .ימים מהיום שקיבל את ההחלטה 826 דוח שנתי58ב . . . עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2007 , במשך 21 חודשים, לא אוישה משרת הפסיכולוג המחוזי במחוז ירושלים. מהאמור לעיל עולה שהגורם העיקרי לכך הוא תנאי העסקתו של פסיכולוג מחוזי. המשרד התקשה למצוא מנהל שפ"ח שיהיה מוכן לשמש פסיכולוג מחוזי במשרה מלאה, ולקבל עליו אחריות לתפקודה של מערכת גדולה ומורכבת יותר מזו של שפ"ח, ותמורת זאת לוותר על חלק משכרו ועל תנאי עבודה נלווים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד ועל נש"מ לבחון את תנאי העסקתם של הפסיכולוגים המחוזיים בהתחשב בהגדרת התפקיד ובמטלות שלהם. .אבחונים לגיל הרך .עם השירותים שעל השפ"ח לתת בסל השירותים הבסיסי נמנים "אבחון והערכה של ילדים בעלי צרכים מיוחדים - כמתחייב מחוק חינוך מיוחד" (בסל החובה) וכן, "הערכה ואבחון של תלמידים לצורך השתלבותם התקינה במערכת החינוכית". 1. בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 (התוספת השנייה), (להלן- חוק ביטוח בריאות) נקבעו השירותים שעל קופת חולים לתת למבוטחיה בתחום התפתחות הילד. ביניהם: "אבחון וטיפול על ידי צוות רב מקצועי בילדים עד גיל תשע שנים" וכן פסיכולוג; "טיפול רב מקצועי בדיספונקציה מוחית מזערית, למעט הפרעות ריכוז וקשב או ליקויי למידה, ליקוי שפה ודיבור, הפרעות בתקשורת או סרבול מוטורי לילדים עד גיל תשע"; "טיפול רב מקצועי בילדים עד גיל 6 עם הפרעות ריכוז וקשב או ליקויי למידה". כן נקבע ששירותי אבחון הכרוכים בשירותים האמורים "יינתנו רק לפי אישור שניתן מטעם קופת חולים בידי רופא מומחה בנוירולוגית ילדים, או רופא ילדים מומחה בעל ניסיון בתחום התפתחות הילד". מהחוק עולה שילדים עד גיל תשע זכאים לקבל שירותי אבחון מקופות החולים על פי אישורו של רופא. 2. (א) מנהלת אגף פסיכולוגיה במשרד הסבירה, כי יש יתרונות לאבחון המתקיים במכונים להתפתחות הילד שמפעילות קופות החולים בידי צוותים רב-מקצועיים, ובכללם פסיכולוגים התפתחותיים. כמו כן ציינה, שבדרך כלל ההורים, הצוות החינוכי או רופא הילדים הם אלה שיוזמים פנייה למכון להתפתחות הילד לצורך אבחון ילד בגיל הרך. באשר לילדים בני חמש - אבחון בידי פסיכולוג מהשפ"ח מקנה "חבילת שירות פסיכולוגי" הכוללת ייעוץ להורים ולצוות החינוכי. (ב) מנהל המחלקה להתפתחות הילד ושיקומו במשרד הבריאות (להלן - מנהל המחלקה להתפתחות הילד), טען שפסיכולוג התפתחותי במכון להתפתחות הילד של קופת חולים הוא הגורם המאבחן הרצוי לילדים בגיל הרך ועד גיל שש, ולכן המשרד צריך לרכוש שירות זה מקופות החולים. לדבריו, כאשר רופא מומחה להתפתחות הילד מפנה ילד למכון, הוא עובר אבחון רב -מקצועי, לרבות אבחון פסיכולוגי שאפשר יהיה להשתמש בו גם לצורכי הדיון משרד החינוך 827 . בוועדת השמה. הוא הוסיף, שיש להבחין בין ילד המוכר לקופת החולים כמי שסובל מקשיים בהתפתחותו ולכן אובחן, ובין ילד שאינו מוכר לה ככזה. למשל - ילד שהגננת הפנתה לאבחון מתוך מחשבה כי ייתכן שהוא זקוק להשמה במוסד לחינוך מיוחד. במקרה השני לדעתו, על המשרד לדאוג לבצע את האבחון מתוקף חוק חינוך מיוחד, משום שמטרת ההפניה היא רק כדי לבחון אם יש לדון בעניינו של הילד בוועדת השמה. שפ"י השיב, כי אוכלוסיית הילדים הנזקקים לשירותי חינוך מיוחד היא מגוונת, חלקה מוכר מגיל רך מאוד למכונים להתפתחות הילד וחלקה - לא. אין בכך משום קריטריון מבחין בנוגע לצורך בבירור אבחוני-פסיכולוגי ובהקצאתו של שירות זה. משרד הבריאות השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 : "מדובר בילדים אשר מופנים במיוחד למערך הה תפתחותי לאבחון בשאלה של הצורך בהשמה לחינוך המיוחד, ואשר לא זקוקים לאבחון הפסיכולוגי לצרכיהם הרפואיים; לכן אחראי משרד החינוך למימון אבחון ייעודי זה". בישיבה שהתקיימה במרס 2005 :בהשתתפות נציגי משרד החינוך ומשרד הבריאות סוכם "ועדות ההשמה תדונה בענייני השמת ילדים למוסדות חינוך מיוחדים בהתאם לחומר הרפואי, הפארא-רפואי והפסיכולוגי המצוי בידם", ואם לדעת הוועדה יש מקום לעשות לילד אבחון נוסף שאיננו מצוי ברשותה, "יהיה בידה לפנות אל הגוף הרפואי אשר טיפל בילד בבקשה כי ישקול עריכת איבחון זה". עוד נקבע, כי סיכום זה יהיה תקף לשנת הלימודים הקרובה, כלומר שנת הלימודים התשס"ו ( 2005 -2006 ), ו"לאחר בחינת השלכת הסיכום על המצב בשטח וככל שיידרש ייבחן הנושא בשנית". המצב הנוכחי, שבו קיימת חפיפה בין שירותי האבחון שנותנים השפ"חים ובין שירותי האבחון שנותנות קופות החולים לילדים עד גיל תשע - אינו תקין. הוא עלול לגרום לבזבוז משאבים יקרים ואף לכפילות במתן השירות, או לחלופין - להיעדר שירות בשל "נפילה בין הכיסאות". 3. יו"ר הוועדה לזכויות הילד בכנסת הודיע לשרת החינוך ביולי 2005 , שהוועדה דנה פעמים אחדות בסוגיית "מימון האבחונים לילדים בגיל הרך לצורכי השמה במסגרות בחינוך המיוחד... לאור חוסר ההסכמה" שבין משרד החינוך למשרד הבריאות, והדגיש שלדעת הוועדה על המשרד לממן אבחונים אלה. הוא הוסיף, שרוב מוחלט של אנשי מקצוע מסכימים שאבחון כזה חייב להיעשות בידי פסיכולוגים התפתחותיים 36 , המכירים את הילד, וביקש מהשרה להורות שהמשרד יממן אבחונים אלה. באוגוסט 2005 הציעה הסמנכ"לית למנכ"לית לשעבר שהמשרד "יתקצב באופן גלובאלי 300 אבחונים" לילדים בני שלוש עד ארבע שוועדות ההשמה דורשות לאבחן אותם. "שפ"י ירכז את הפניות לאבחון ברמה הארצית", ובמהלך שנת הלימודים התשס"ו "יערוך מעקב ובקרה לגבי היקף האבחונים הנדרשים ויחליט על המשך הפעלת השירות". בספטמבר 2005 אישרה המנכ"לית לשעבר את הצעות הסמנכ"לית. אי לכך העביר המשרד 750,000 ש"ח למשרד הבריאות בגין אבחונים בשנת הלימודים התשס"ו. הועלה, ששפ"י לא עקב אחר מספר האבחונים שבגינם העביר המשרד כסף למשרד הבריאות, ולא החליט בעניין כנדרש. .__________________ .36 על פי חוק הפסיכולוגים, פסיכולוגיה התפתחותית ופסיכולוגיה חינוכית הם שני ענפים שונים של הפסיכולוגיה, וכל אחד מהם הוא מומחיות מוכרת. 828 דוח שנתי58ב .4. בינואר 2007 פנה מנהל המחלקה להתפתחות הילד אל המפקחת הארצית הממונה על שירותי חינוך מיוחד באגף לחינוך מיוחד במשרד, וביקש להגדיל את התשלום השנתי של המשרד בגין אבחונים למיליון ש"ח, ובפברואר 2007 .הוא חזר ופנה בעניין הסמנכ"לית פנתה בעניין זה למנכ"ל המשרד, אולם ביוני 2007 .השיבה לה לשכת המנכ"ל בשלילה התברר, שעד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לא השיב המשרד על פנייתו של מנהל המחלקה להתפתחות הילד, ושני המשרדים לא הסדירו נושא זה בנוגע לשנת הלימודים התשס"ז ואילך. . . המשרד וקופות החולים מממנים אבחונים לילדים בגיל הרך, ושני המשרדים - החינוך והבריאות - מסכימים שרצוי היה לערוך את האבחונים במכונים להתפתחות הילד של הקופות. על פי משרד הבריאות, תלויה ההחלטה אם ילד זכאי לאבחון במימון קופת החולים במידע הקודם של הקופה על הילד. המ שרדים לא הסדירו נושא זה, למעט הסדר נקודתי לשנה אחת. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבוע הסדר ארוך טווח שבו יוגדרו תחומי האחריות על עריכת אבחונים לגיל הרך כדי למנוע כפילות במתן השירות או את היעדרו. הדבר חיוני במיוחד משום שהמשרד מתקשה לממן שירותים פסיכולוגיים אפילו לילדים שזכאים לקבלם. הגדרת תחומי האחריות עשויה לאפשר לשפ"חים להקצות שעות עבודה של פסיכולוגים לשירותים אחרים שעליהם לספק. . השפ"חים ברשויות המקומיות מעניקים שירות פסיכולוגי -חינוכי לתלמידים במימון חלקי של משרד החינוך ובפיקוחו. במהלך השנים התרבו המשימו ת המוטלות על השפ"חים, בין השאר בעקבות חקיקתו של פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד. רובם המכריע של השפ"חים פועלים בתנאים של אחוז כיסוי נמוך לתקנים של פסיכולוגים. כתוצאה מכך נפגע השירות, בעיקר בקרב אוכלוסיות חלשות, לתלמידים, להוריהם ולצוותים החינוכיים הזכאים לקבל שירות מיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא שונו הנחיותיו של משרד החינוך באשר לשירותי החובה שעל השפ"ח לתת, עליו לנקוט את הפעולות הדרושות כדי להבטיח את מתן השירותים בידי השפ"ח ולהתאים את הסל למציאות הקיימת. המצב שבו שפ"ח מתקשה לתת את השירות הפסיכולוגי הראוי מדרבן אותו ואת הרשות המקומית שהוא פועל במסגרתה, לתת שירותים גם תמורת תשלום שנגבה מן ההורים באמצעות שפ"מ. על המשרד להסדיר כללים להפעלת שפ"מים ברשויות המקומיות כדי למנוע "זליגת" שירותים מן הגוף הציבורי אל הגוף הפרטי, ולפקח על יישומם. יש לקבוע הסדר ארוך טווח שבו יוגדרו תחומי האחריות על עריכת אבחונים לגיל הרך כדי למנוע כפילות במתן השירות או את היעדרו. הדבר חיוני במיוחד משום משרד החינוך 829 . .שהמשרד מתקשה לממן שירותים פסיכולוגיים אפילו לילדים שזכאים לקבלם הגדרת תחומי האחריות עשויה לאפשר לשפ"חים להקצות שעות עבודה של פסיכולוגים לשירותים אחרים שעליהם לספק. רשויות מקומיות רבות אינן נוהגות לתת שירות פסיכולוגי לתלמידים במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי באופן דומה לשירות הניתן לתלמידים בחינוך הרשמי. על המשרד לנקוט את הפעולות הנדרשות כי להבטיח שהשירות יינתן להם. על המשרד ועל נש"מ לבחון את תנאי העסקתם ואת הגדרת התפקיד והמטלות של פסיכולוגים מחוזיים. זאת, כדי לאפשר למשרד להעסיק פסיכולוגים מנוסים ברי- סמכא בתפקידים ניהוליים בכירים אלה. המצב הקיים היום, שלפיו מי שיתמנה לתפקיד ייאלץ לוותר על תנאי העסקה טובים יותר, מרחיק מועמדים מהשורה הראשונה ופוגע ביכולתו של המשרד לפקח על עבודת השפ"חים. מצב החירום המתמשך בשדרות וביישובי עוטף עזה מחייב סיוע פסיכולוגי מסיבי לתלמידים ותגבור של מערך הפסיכולוגים. לשם כך אין די בפעולותיו של שפ"י ונדרשת מעורבותה הפעילה של הנהלת המשרד שעד כה לא נרתמה למשימה. עם כלי הע בודה המרכזיים של פסיכולוג חינוכי נמנים מבחני משכל. יש מחסור במבחני משכל תקפים בארץ, והדבר חמור במיוחד במגזר הלא -יהודי. מבחנים שאינם תקפים עלולים להשפיע בצורה קשה ובלתי הוגנת על ילדים שעתידם נקבע על פי תוצאותיהם. פרויקט שמטרתו לתקנן את המבחנים הופסק בשל טענות בנוגע לאמינות המחקר. המשרד לא בירר את העניין עד תום. על המשרד לפעול לתִקנון המבחנים הפסיכולוגיים לכל האוכלוסייה ולמגזר הלא-יהודי בפרט, ולהפיק לקחים מן הפרשה. על הנהלת המשרד לבחון את הממצאים האמורים, ובעיקר את תמונת המצב שמציגים פסיכולוגים חינוכיים במטה ובשטח, כדי לגבש דרכים לשיפור השירות.

תקציר:
 משרד החינוך 797 .השירות הפסיכולוגי-חינוכי .תקציר .השירות הפסיכולוגי -חינוכי ניתן על ידי הרשות המקומית באמצעות היחידה לשירות פסיכולוגי חינוכי ברשות (להלן - שפ"ח). משרד החינוך (להלן - המשרד) משתתף במימון 68% משכרם של כ -2,200 פסיכולוגים שעובדים בשפ"חים בכ-1,100 משרות, וכןבמימון ההוצאות של הדרכתם והשתלמויותיהם המקצועיות. השירות הפסיכולוגי-ייעוצי (להלן - שפ"י) הוא אגף א' במינהל הפדגוגי במשרד; בשפ"י יש שלושה אגפים וביניהם אגף פסיכולוגיה. .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר -ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של המשרד בנושא השירות הפסיכולוגי-חינוכי. הבדיקה נעשתה בשפ"י ובהנהלת המשרד. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד הבריאות ובשפ"חים בחמש רשויות מקומיות1 . נוסף לכך שלח משרד מבקר המדינה שאלונים לכל הרשויות המקומיות בארץ2 (בסך הכול ל-251 רשויות), וקיבל תשובות מ-228 ( מהן91%). .עיקרי הממצאים .הקצאת תקני פסיכולוגים .1. המשרד הפיץ חוזרי מנכ"ל שפרטו את השירותים ששפ"ח צריך לספק לתלמידים, להוריהם ולצוותי החינוך (להלן - סל השירותים; חוזרי המנכ"ל). סל השירותים מחולק ל"סל בסיסי" ול"סל משלים". הסל הבסיסי כולל גם רשימה של "שירותי חובה". ע ל פי ממצאי הביקורת, חלק מהרשויות המקומיות לא נתנו באופן מלא חלק משירותי החובה. לדוגמה, התערבות מערכתית לילדים בסיכון. 2. בחוזרי המנכ"ל קבע המשרד כללים להקצאת תקני פסיכולוגים לשפ"חים (להלן - מפתח התקינה). על פי מפתח התקינה אפשר לחשב את "אחוז הכיסוי" בכל רשו ת מקומית, והוא מלמד על היחס שבין מספר התקנים בפועל ובין מספר התקנים הרצוי. בכ-50% מהרשויות המקומיות בארץ, היה אחוז הכיסוי 50% או פחות וב-25% היה אחוז הכיסוי נמוך מ-30% . מתברר שהמשרד הקצה תקני פסיכולוגים בלי .__________________ .1 בדיקות השלמה נעשו בשפ"חים בעיריית אשדוד, בעיריית בית שמש, במועצה האזורית חוף הכרמל, במועצה המקומית מודיעין עילית ובעיריית נתיבות. 2 .להוציא שתי רשויות שהן אזורי תעשייה בלבד 798 דוח שנתי58ב .לקחת בחשבון קריטריונים שהוא עצמו קבע בנספח לאחד מ חוזרי המנכ"ל. כמו כן הקצה המשרד תקני פסיכולוגים שהיו מבוססים על נתונים לא מעודכנים במשך כשנתיים. 3. בשנת2002 נוסף לחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 (להלן- חוק חינוך מיוחד), פרק העוסק בשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל (להלן - פרק השילוב). בעקבות חקיקת פרק השילוב הוסטו המשאבים של השפ"חים למשימות שמתחייבות ממנו, וכן הוטלו משימות נוספות על פסיכולוגים בשפ"חים. כתוצאה מזה, וגם בשל אחוזי הכיסוי הנמוכים ממילא, צומצמה במידה ניכרת יכולתם של השפ"חים לתת שירותים פסיכולוגיים אחרים. 4. מפתח התקינה נקבע לפני כ-20 שנים. מאז חלו תמורות בהגדרת תפקידי הפסיכולוגים, ועם הזמן הם נדרשו לתת שירותים נרחבים יותר בתחומים חדשים. המשרד היה מודע לצורך לעדכן את המפתח, ואף הכיר בריבוי המשימות של הפסיכולוגים, אולם לא פעל לעדכונו. 5. מתשובותיהן של רשויות מקומיות לשאלונים שהפיץ משרד מבקר המדינה עולים הנתונים הבאים: כ-12% מגני החובה ברשויות שהשיבו על השאלון, כ-13% מבתי הספר היסודיים, כ-21% מחטיבות הביניים וכ-24% ממוסדות החינוך המיוחד- לא קיבלו שירות פסיכולוגי-חינוכי בשנת הלימודים התשס"ז (2007-2006)3. 6. מדברים שמסר שפ"י עולה כי על השפ"חים לתת שירות פסיכולוגי לתלמידי מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי 4 באופן דומה לשירות הניתן לתלמידים בחינוך הרשמי, בהתחשב במידת הנכונות של המוסדות לקבל את השירות. בקרב האוכלוסייה שאינה מקבלת שירות פסיכולוגי, בולט חלקם של מוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי, בעיקר במגזר החרדי. משקבע המשרד שעל השפ"חים לתת שירות למוסדות אלה, עליו לנקוט את הפעולות הנדרשות כי להבטיח שהשירות יינתן להם. 7. בשנים האחרונות הוטל על הפסיכולוגים בשפ"חים עומס גובר והולך. 28 רשויות מקומיות תיארו בתשובות לשאלונים כיצד הן מתמודדות עם אחוז הכיסוי הנמוך, בין השאר, באמצעות מניעת שירות פסיכולוגי ממגזר מסוים או ממוסדות חינוך הזכאים לקבלו. בבית שמש למשל, כל בית ספר מקבל שירות פסיכולוגי-חינוכי במשך ארבע מתוך חמש שנים; בשנה החמישית הוא אינו מקבל שירות באופן סדיר, אלא רק במקרי חירום. שעות שבועיות ספורות של פסיכולוג ניתנות לכיתות לחינוך מיוחד, וכן ניתנת אפשרות לאבחן שני תלמידים; תלמיד שהוריו אינם יכולים לממן אבחון באופן פרטי, והוא זקוק לאבחון בשנה החמישית אך אינו אחד משני התלמידים האמורים - צריך להמתין .__________________ .3 .שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 4 מערכת החינוך בישראל כוללת שלושה סוגי חינוך עיקריים, בהם חינוך מוכר שאינו רשמי. מוסדות החינוך מסוג זה הם בבעלות גופים ציבוריים או פרטיים, ורובם פועלים במגזר החרדי. ראו גם בדוח שנתי זה של מבקר המדינה, בפרק על "חינוך מוכר שאינו רשמי", עמ' 749. משרד החינוך 799 . ,לאבחון עד שנת הלימודים הבאה. עיריית נתניה דיווחה בשאלוןכי השפ"ח לא נתן שירות פסיכולוגי, דרך קבע, לתלמידים בכל חטיבות הביניים; עיריית הרצלייה מסרה שלא ניתן שירות פסיכולוגי לחלק מגני הילדים, לבית ספר יסודי אחד, לחטיבת ביניים אחת ולכל הגנים בחינוך המוכר שאינו רשמי. הסמנכ"לית ומנהלת המינהל הפדגוגי, גב' לאה רוזנבר ג ושפ"י לא העבירו את המידע על המחסור בתקנים של פסיכולוגים, ולא התריעו על השפעותיו החמורות לפני מנכ"ל המשרד בתקופת הביקורת, מר שמואל אבואב. על פי תשובת המשרד המנכ"ל היה מודע למצב, אולם לא נמצאו מסמכים המעידים על טיפולו בנושא. .שירות פסיכולוגי ליישובים באזור עוטף עזה .1. בשנים האחרונות, העיר שדרותויישובי עוטף עזה מתמודדים עם מציאות ב יטחונית קשה, עקב האיום המתמיד של טילי "קסאם" המשוגרים לעברם מתחומי רצועת עזה. לפני שנים אחדות החל המשרד להקצות תקני חירום של פסיכולוגים ליישובים באזור עוטף עזה. תקני החירום הם זמניים, והשפח"ים התקשו לאיישם. עד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לאחרששנת הלימודים התשס"ח כבר החלה, לא הקצה המשרד תקני חירום ליישובי עוטף עזה לשנה זו. 2. מיולי2005 ,ואילך כתבה מנהלת שפ"ח שדרות לראש העירייה ותיארה את תנאי העסקתם של הפסיכולוגים בשפ"ח ואת קשייה באיוש התקנים העומדים לרשותה. ביוני 2006 דיווחה על עזיבתם של פסיכולוגים את השפ"ח ועל ניסיונותיה הכושלים לקלוט אחרים במקומם, והדגישה, שלא תוכל "לקחת אחריות מלאה". החל ב ינואר 2007 החל לפעול בשדרות מערך של פסיכולוגים חיצוניים שהעסקתם מומנה בידי גופים מהמגזר השלישי. יו"ר ועדת החינוך, התרבות והספורט בכנסת שדנה בנושא המחסור בפסיכולוגים, קרא לשרת החינוך, פרופ' יולי תמיר, למצוא פתרון מידי למצב, בין השאר על ידי מתן תמריצים לפסיכולוגים. שרת החינוך כתבה ליו"ר הוועדה שהיא מתכוונת ליזום דיון בנושא עם משרד האוצר, אולם לא נמצאו מסמכים המעידים על טיפולה של השרה בנושא התמריצים. .שירות פסיכולוגי למגזר הלא-יהודי .1. הועלה, כי בשפ"חים שבמגזר הערבי יש מחסור בפסיכולוגים, והוא נובע, בין השאר, ממחסור בפסיכולוגים ערביים בארץ. במהלך שנת 2007 עבדו ב -29 שפ"חים, מרביתם ברשויות מקומיות שמשתייכות למגזר הערבי, פסיכולוגים מתמחים בלבד, ולא פסיכולוגים חינוכיים מומחים. על פי מסמכי המשרד, בהיעדר פסיכולוגים מומחים מתקיימים 800 דוח שנתי58ב .תהליכי עבודה שאינם מקיימים את דרישות החוק, והבולט שבהם - ללא פסיכולוגים מומחים"]מתבצעת[ "ועדת השמה5 . 2. כאשר פסיכולוג עורך אבחון לילד כדי לבדוק, למשל, אם הוא זקוק למסגרת של חינוך מיוחד, הוא משתמש במבחנים פסיכולוגיים שונים וביניהם מבחני משכל. לתוצאות המבחנים יש השפעה מכרעת, גם לטווח הרחוק, על עתידו של הילד. כדי שמבחנים אלה יהיו תקפים עליהם להיות מתוקננים ומתאימים לאוכלוסיה הנבחנת. כיום יש מחסור רב במבחנים תקפים, בעיקר למגזר הלא -יהודי. פרויקט שמטרתו לתקנן את המבחנים הופסק בשל טענות בדבר אמינות המחקר. המשרד לא ברר את העניין עד תום. .כללים להפעלת שירות פסיכולוגי משלים .1. ,בחוזרי המנכ"ל וכן בחוזר של מנכ"ל מרכז השלטון המקומי נקבע ש"השפ"ח, בשיתוף עם הרשות המקומית, ישקול את האפשרות לספק את השירותים המצויים בסל המשלים על -ידי מימונם ממקורות תקציביים אחרים, הן ממסדיים והן פרטיים, באופנים ארגוניים שונים", לרבות קניית שירותים מרצון של ההורים. בכל מקרה, צריכה להיות הפרדה ברורה בין שירותים הניתנים במסגרת השפ"ח ובין אלה הניתנים באמצעות השפ"מ (שירות פסיכולוגי משלים), ואין לספק שירותים מסל החובה באמצעות השירות המשלים. 55 רשויות מקומיות הפעילו שירותים משלימים שבהם ניתנו שירותים במימון הורים. הועלה, כי המשרד לא ידע אילו רשויות מפעילות שפ"מ, וממילא לא ידע אילו שירותים ניתנים בכל שפ"מ. 2. כאשר עובדי השפ"ח נותנים שירות פסיכולוגי גם במסגרת פרטית - שפ"מ, עלול לקרות שמתן השירותים יוסט מפעילותם בתחום הציבורי אל פעילותם בתחום הפרטי. המשרד לא קבע כללים ברורים להפעלת שפ"מ, ולא הסדיר את כל הבעיות ואת ניגוד העניינים העלולים להתעורר מפתיחת שפ"מ. בעקבות פנייה של מנכ"ל המועצה לשלום הילד אל שרת החינוך, כתבה מנכ"לית המשרד דאז, גב' רונית תירוש, בנובמבר 2005 , שתפעל להקמת ועדה משותפת לשפ"י, ללשכה המשפטית ולמרכז השלטון המקומי6 שתסדיר את הנהלים להפעלת שפ"מ. נמצא, כי לא הוקמה ועדה כזאת, והטיפול בהסדרת נוהלי השפ"מ לא הושלם עד מועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 . .__________________ .5 חוק חינוך מיוחד קובע: "ועדת השמה תקבע את זכאותו של ילד בעל צרכים מיוחדים לחינוך מיוחד ואת השמתו במוסד לחינוך מיוחד". 6 מרכז השלטון המקומי הוא עמותה רשומה המאגדת את העיריות ואת המועצות המקומיות בישראל. משרד החינוך 801 .התקשורת של המשרד עם השפ"חים .כאשר המשרד מקצה תקני פסיכולוגים נוספים לשפ"ח, שפ"י מודיע על כך לרשות המקומית. לאחר הודעת הרשות על איוש התקן, מעביר המשרד הוראה לתשלום לרשות המקומית באמצעות מערכת ממוחשבת. התברר, כי המשרד קיבל 13 תלונות על עיכוב תשלומים לרשויות המקומיות בין השנים 2005 -2007 . כמו כן התלוננו הרשויותעל קשיים בהתקשרות עם שפ"י כדי לברר את פשר העיכובים. .העסקת פסיכולוגים במשרד .1. החל בשנת2003 העלה שפ"י טענות בדבר הצורך לשפר את תנאי העסקתם של הפסיכולוגים במשרד. מדצמבר 2005 , במשך21 ,חודשים לא אוישה משרת פסיכולוג מחוזי במחוז ירושלים, וגם תפקידי פסיכולוגים מחוזיים אחרים לא אוישו במשך תקופות ארוכות. הועלה, שהגורם העיקרי לכך הוא תנאי העסקתו של פסיכולוג מחוזי. משום כך התקשה המשרד למצוא מנהל שפ"ח שיהיה מוכן לשמש פסיכולוג מחוזי ולקבל על עצמו אחריות לתפקודה של מערכת גדולה ומורכבת יותר - ולוותר על חלק משכרו ועל תנאי עבודה נלווים. 2. על פי חוק חינוך מיוחד, ניתן לערער על החלטתה של ועדת השמה לפני ועדת ערר7 ; בין חברי ועדת הערר צריך להימצא גם פסיכולוג חינוכי מחוזי של המשרד. אי-איושם של תפקידי פסיכולוגים מחוזיים במחוזות השונים למשך תקופות ארוכות פגע באפשרות לכנס את ועדות הערר. .אבחונים לגיל הרך .עם השירותים שעל שפ"ח לתת בעדיפות שנייה נמנים הערכה ואבחון של תלמידים לצורך השתלבותם התקינה במערכת החינוכית. המשרד וקופות החולים מממנים אבחונים לילדים בגיל הרך, ושני המשרדים - החינוך והבריאות - מסכימים שרצוי היה לערוך את האבחונים במכונים להתפתחות הילד של הקופות. לדעת משרד הבריאות, ההחלטה אם ילד זכאי לאבחון במימון קופת החולים תלויה במידע מוקדם של הקופה על הילד. המשרדים לא הסדירו נושא זה, למעט הסדר נקודתי לשנה אחת. כמו כן לא הסדירו המשרדים את אופן ההתחשבנות ביניהם בנוגע לילדים שאובחנו בידי קופות החולים. הגדרת תחומי האחריות עשויה לאפשר לשפ"ח לפנות שעות עבודה של פסיכולוגים לשירותים אחרים שעליהם לספק. .__________________ .7 על פי חוק חינוך מיוחד, על החלטתה של ועדת השמה רשאי ילד בעל צרכים מיוחדים, הורה או נציג של ארגון ציבורי, להגיש ערר לוועדת ערר בתוך 21 .ימים מקבלת ההחלטה 802 דוח שנתי58ב .סיכום והמלצות .השפ"חים ברשויות המקומיות מעניקים שירות פסיכולוגי -חינוכי לתלמידים במימון חלקי של משרד החינוך ובפיקוחו. במהלך השנים התרבו המשימות המוטלות על השפ"חים, בין השאר בעקבות חקיקתו של פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד. רובם המכריע של השפ"חים פועלים בתנאים של אחוז כיסוי נמוך לתקנים של פסיכולוגים. כתוצאה מכך נפגע השירות הניתן לתלמידים, להוריהם ולצוותים החינוכיים הזכאים לקבלו, בעיקר בקרב אוכלוסיות חלשות. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא שונו הנחיותיו של משרד החינוך באשר לשירותי החובה שעל השפ"ח לתת, על המשרד לנקוט את הפעולות הדרושות כדי להבטיח את מתן השירותים בידי השפ"ח ולהתאים את הסל למציאות הקיימת. כמו כן עליו לבדוק את הנתונים על הקצאת תקנים לפסי כולוגים בגין שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, ואם יש בהם די כדי לתת מענה לצורכיהם של תלמידים משולבים. כן עליו לפעול לאלתר להשלמת גיבושם של כללים ברורים ומפורטים להפעלת השפ"מ ולפקח על יישומם. על משרד החינוך ומשרד האוצר לפעול גם לעדכון מספר תקנ י הפסיכולוגים שהמשרד מתקצב, על פי המשימות שמתחייבות מחוק חינוך מיוחד ומחוזרי המנכ"ל. על המשרד ועל נציבות שירות המדינה לבחון את תנאי העסקתם ואת הגדרת התפקיד והמטלות של פסיכולוגים מחוזיים. יש לקבוע הסדר ארוך טווח שבו יוגדרו תחומי האחריות על עריכת אבחונים לגיל הרך כדי למנוע כפילות במתן השירות או את היעדרו. הדבר חיוני במיוחד משום שהמשרד מתקשה לממן שירותים פסיכולוגיים אפילו לילדים שזכאים לקבלם. הגדרת תחומי האחריות עשויה לאפשר לשפ"חים להקצות שעות עבודה של פסיכולוגים לשירותים אחרים שעליהם לספק. על המשרד לפעול לת קנון המבחנים הפסיכולוגיים לכל האוכלוסייה ולמגזר הלא-יהודי בפרט. מצב ה חירום המתמשך מחייב את הנהלת המשרד ואת הגורמים הבכירים ביותר שבו לגלות יותר מעורבות בחיפוש פתרונות אפשריים לחיזוק שפ"ח שדרות, ואין להטיל את פתרון הבעיה על שפ"י לבדו. .