רשות השידור הישראלי (בפירוק)/התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה - רשות השידור

 ♦ .מבוא .1. בחוק רשות השידור, התשכ"ה- 1965 (להלן- החוק), נקבע כי רשות השידור (להלן גם - הרשות) תקיים כשירות ציבורי שידורי טלוויזיה ורדיו בין היתר בתחומי החינוך, מורשת ישראל, התרבות, הבידור והספורט, במטרה לקיים שידורי איכות ולקדם את היצירה המקורית הישראלית. תכניות הטלוויזיה נחלקות לארבע קבוצות עיקריות על פי מקורן: תכניות שהרשות מפיקה בעצמה; ת כניות שחברות הפקה ישראליות מפיקות (להלן - הפקות מקומיות או הפקות מקומיות קנויות); תכניות מקוריות ישראליות שהפקתן נעשית במשותף בידי הרשות וחברות הפקה מקומיות (קופרודוקציות); ותכניות וסרטים קנויים שהופקו בחו"ל. הרשות מחויבת על פי החוק להקצות לפחות אחוז מסוי ם מהכנסותיה 3 לרכישת הפקות מקומיות. הפקה מקומית מוגדרת בחוק כתכנית טלוויזיה שרוב ( 75% ,לפחות) יוצריה מבצעיה, צוות ההפקה וכן הצוות הטכני-הנדסי הם תושבי ישראל המתגוררים בה דרך קבע, ואשר הופקה בעבור קהל יעד ראשוני ישראלי בעברית, בערבית או ברוסית, ולמעט שידורי חדשות, ספורט ותכניות בענייני היום. .רשות השידור משדרת את שידורי הטלוויזיה הממלכתית בעברית באמצעות ערוץ 1 , ושעות השידור נחלקות בין חטיבת החדשות לבין חטיבת התכניות, הכוללת שש מחלקות: בידור .__________________ .3 הכנסות מוגדרות בסעי ף 1 לתוספת: הכנסות מאגרת החזקת מקלט טלוויזיה, הכנסות משידורי חסות, הכנסות מתשדירי שירות, הכנסות מימון נטו והכנסות מתקציב המדינה שיועדו לשידורי טלוויזיה. 1438 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ותרבות (להלן- מחלקת הבידור), דרמה, תעודה, ילדים ונוער, מורשת ישראל וסרטים קנויים. שידורי הטלוויזיה הישראלית בשפה הערבית (להלן - הטלוויזיה בערבית) משודרים בערוץ 334., ושעות השידור נחלקות בין חטיבת החדשות בערבית לבין חטיבת התכניות בערבית .2. לפי החוק, על מילוי תפקידיה של הרשות מופקדים יו"ר הרשות, מליאה של31 חברים וועד מנהל של שבעה חברים (להלן - מוסדות הרשות)5 ומנכ"ל הרשות (להלן גם - המנכ"ל). בין תפקידי המליאה: התוויית מדיניות הרשות, הנחיית הוועד המנהל במילוי תפקידיו, ומעקב, פיקוח ובקרה על פעילות הרשות. הוועד המנהל מוסמך לדון ולהחליט בענייני הרשות, להכין את תקציבה, לפקח על ביצועו ועוד. ועדת תוכן של מוסדות הרשות מופקדת על קביעת מדיניות השידור. במועד הביקורת כיהן ד"ר אמיר גילת כיו"ר הרשות, ומר יוני בן-מנחם כיהן כמנכ"ל הרשות. בחודשים פברואר -יוני 2013 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולה של רשות השידור בהתקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה. הביקורת נעשתה בהנהלת הרשות ובמוסדותיה, בטלוויזיה הישראלית (ערוץ 1 ) ובטלוויזיההישראלית בערבית (ערוץ 33 .) . ההוצאה השנתית לרכישת הפקות מקומיות .1. ביוני 2006 'תוקן החוק (תיקון מס16 ), ובתוספת לחוק נקבע, בין השאר, כי ההוצאה השנתית של הרשות לרכישת הפקות מקומיות לא תפחת מ -36% מהכנסותיה באותה שנה. עוד נקבע כי לשר הממונה על רשות השידור תהיה הסמכות להתיר, בתקופה שבין 1.1.07 ועד ליום 31.12.10 , הפחתה בהיקף השידורים ובסכומי ההוצאה האמורים. כלומר, החל בשנת 2011 מחויבת הרשות להוציא לפחות36% מהכנסותיה לרכישת הפקות מקומיות. בפועל6 , בשנים 2007- 2010 הסתכמו הוצאות הרשות לרכישת הפקות מקומיות בפחות מ- 3% מהכנסותיה, ובשנת 2011 - בכ-5% . 2. בדצמבר 2011 הגישו איגודי היוצרים עתירה לבג"ץ7 נגד הרשות ואחרים, ובה טענו כי בשנים 2011 -2007 שיעור ההוצאות לרכישת הפקות מקומיות מהכנסות הרשות היה כמעט אפסי. איגודי היוצרים דרשו שהרשות תמלא אחר הוראות החוק לגבי השנים האמורות ותשקיע 36% מהכנסותיה באותן שנים ברכישת הפקות מקומיות, וביקשו להחיל את הדרישה גם על תקציב הרשות לשנת 2012 . בסופו של דבר הוסכם בין הצדדים שלא לחייב את הרשות ברכישת הפקות עבור שנים קודמות, ולקבוע את השיעור לגבי השנים הבאות. בעקבות ההסכמה שהושגה בין הצדדים תוקן החוק (תיקון מס' 27 ) במרץ 2012 ונקבע בו כי השיעור המזערי של הכנסות הרשות שישמשו לרכישה של הפקות מקומיות יעלה בהדרגה עד לשיעור של 36% . בטבלה להלן פירוט ש ל שיעורים אלה בשנים 2017 -2012 ואומדן הסכומים שהרשות תוציא עבור רכישת הפקות מקומיות: .השנה השיעור מהכנסות הרשות אומדן סכומי ההוצאה במיליוני ש"ח .__________________ .4 ממאי 2012 .הרשות משדרת בערוץ זה גם שידורי ניסיון כערוץ החדשות והתרבות 5 'תיקון מס27 לחוק שאושר בשנת התשע"ב - 2012 החליף את מליאת הרשות והוועד המנהל, כך שתחתיהם תמונה מועצה בעלת מאפיינים של דירקטוריון שמעמד חבריה יהיה דומה לדירקטורים. עד מינויה הועברו חלק מסמכויות המועצה אל מוסדות הרשות. 6 בעניין זה ראו גם מבקר המדינה , דוח שנתי 61 ב( 2011,) "ענייני מינהל וארגון ברשות השידור", עמ' 436. 7 בג"ץ 9607/11 פורום היוצרים הדוקומנטריים נ' ראש הממשלה. רשות השידור 1439 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 השנה השיעור מהכנסות הרשות אומדן סכומי ההוצאה במיליוני ש"ח .2012 15% 74* .2013 15% 72* .2014 20% 90 .2015 25% 110 .2016 36% 153 .2017 36% 152 . סה"כ 651 .* סכומים שהוציאההרשות בפועל בהתאם לנדרש בחוק. .מהאמור עולה כי בשנים 2017 -2012 אמורה הרשות להוציא לפחות כ -650 מיליון ש"ח במצטבר בהתאם לקבוע בחוק. .הליך ההתקשרות עם מפיקים חיצוניים .נושא ההתקשרות עם מפיקים חיצוניים לרכישת הפקות חיצוניות מוסדר ב"נוהל התקשרויות ופיקוח - הפקות חוץ" (להלן - נוהל ההתקשרויות או הנוהל) שקבעה הרשות במרץ 2008 . מטרותיו של הנוהל הן לקדם את היצירה המקורית הישראלית, להעשיר את שידורי הטלוויזיה הישראלית, לפעול באופן שוויוני ואחיד, לשאוף להרחיב את מעגל המתמודדים, ולהעניק הזדמנות ליוצרים צעירים וליוצרים בפריפריה. לפי הנוהל, הליך ההתקשרות יכלול את השלבים האלה: פנייה לציבור (בקול קורא) להגשת הצעות להפקות בנושאים שנקבעו בתכנית העבודה של הרשות (להלן - פנייה לציבור); קבלת הצעות ממפיקים; סינון ההצעות על ידי אנשי התוכן ברשות; בחירת ההצעות הזוכות על ידי ועדת ההתקשרויות (ראו להלן); ניהול משא ומתן על ידי "ועדת משא ומתן" (להלן - ועדת מו"מ) עם המפיק שהצעתו אושרה בוועדת ההתקשרויות; עריכת ההסכם לאחר קבלת אישורן של כל הוועדות ובכללן ועדת המכרזים ו"ועדת 250 "אלף8 ; ליווי ההפקה ופיקוח עליה על ידי הרשות. עדכון נוהל ההתקשרויות במרץ 2012 ביקשה הנהלת הרשות לערוך שינויים בנוהל, כיוון שלטענתה הוא היה מסורבל והקשה עליה לעמוד בדרישת החוק ביחס להיקף ההתקשרויות. בעקבות זאת גיבשה הנהלת הרשות, בליווי לשכת הייעוץ המשפטי ברשות, עדכון של הנוהל מ - 2008 (להלן- הנוהל הקודם). במרץ 2012 התקיים דיון בנושא בוועדת התוכן, ובמאי 2012 אישר הוועד המנהל את השינויים בסעיפי הנוהל (להלן - הנוהל החדש). משרד מבקר המדינה השווה בין הוראות הנוהל הקודם לאלה של הנוהל החדש. להלן בטבלה פירוט השינויים המהותיים שנעשו בנוהל: .ההנחיה בנוהל הקודם ההנחיה בנוהל החדש .__________________ .8 ועדה של מליאת הרשות שתפקידה לאשר התקשרויות שסכומן עולה על 250,000 .ש"ח 1440 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ההנחיה בנוהל הקודם ההנחיה בנוהל החדש .בפניות לציבור הרשות תציין את אמות .המידה* לבחירת ההצעה הטובה ביותר. ההנחיה הושמטה. .הנהלת הרשות תהיה רשאית לאשר .התקשרויות גם שלא באמצעות פנייה .לציבור, ובלבד שהתקשרויות אלו יעמדו .בתנאי סף שתקבע הנהלת הרשות, ושהיקפן .לא יעלה על 30% מתקציב כלל .ההתקשרויות באותה שנה. שיעור התקציב המרבי שיוקצה להתקשרויות .שייעשו בלא פנייה לציבור הוגדל מ-30% ל- .50% . הוועדה תהא רשאית לאשר חריגה .משיעור זה מנימוקים עניינים וסבירים שיירשמו .בהחלטתה ותעביר על כך דיווח לוועדת התוכן. .ועדת סינון, שבראשה יעמוד המנכ"ל או .מנהל הטלוויזיה, וחבריה יהיו מנהל חטיבת .התכניות, מנהל המחלקה הרלוונטית, מפיק .בכיר ולקטור (מעריך) חיצוני, מוסמכת לסנן .בשלב הראשון את ההצעות שיתקבלו .ולהעביר את ההצעות שבחרה לבחינתם של .לקטורים חיצוניים. בוטלה ועדת הסינון ובוטל שלב בדיקת ההצעות .על ידי לקטורים חיצוניים. במקום זאת נקבע כי .אנשי המקצוע בתחום התוכן ברשות יבחנו את .ההצעות ויעבירו את דירוגן למנהל חטיבת .התכניות לצורך "שכלול דירוג ההצעות". .בוועדת ההתקשרויות חבר גם מנהל המחלקה .הרלוונטית, שהוא אחד מבין הגורמים .המקצועיים בתחום התוכן. מנהל המחלקה הרלוונטית לא נכלל בהרכב ועדת .ההתקשרויות, ונקבע כי הוא יוזמן לישיבותיה רק .על פי הצורך. .כל החלטות הוועדות יתקבלו ברוב קולות .חברי הוועדות. ההנחיה הושמטה. לגבי ועדת ההתקשרויות נוסף .סעיף ולפיו אם לא הגיעו חבריה לכלל הסכמה, ."זכות ההכרעה תהיה של המנכ"ל". .על יו"ר הוועדות לדאוג לרישום פרוטוקול .מישיבות הוועדות ומהחלטותיהן, לרבות .שמות המשתתפים, תפקידיהם, פרטי הדיון, .עיקרי הדברים שנאמרו, עמדות המשתתפים, .החלטות שנתקבלו, הנימוקים לקבלתן .והסיבות לדחיית חלופות אחרות. ההנחיה הושמטה. בפועל, הפרוטוקולים של .הוועדות כוללים רק את סיכומי החלטות הוועדה. .* לדוגמה: ניסיון, אמינות, מומחיות, קונספט, הרעיון והמקוריות, שכר הפקה ואנשי תוכן. .נמצא כי הדיון של ועדת התוכן בנוגע לעדכון הנוהל עסק בפישוט הנוהל הקיים ובקיצור תהליכים, ואולם לא נבחנו ההשפעות של השינויים על בחירת ההפקות בהתאם למטרות הנוהל. יו"ר הרשות הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 כי שנת 2012 הייתה "שנת ההתקשרויות" ה ראשונה והיה צורך ליצור נוהל שיקצר הליכים, תוך מחשבה שניתן יהיה לשנותו לאור הלקחים שיילמדו ברשות. רשות השידור 1441 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, הנחיות הנוהל החדש צמצמו את הבניית שיקול הדעת המקצועי לבחירת ההצעה הטובה ביותר, והקטינו את השקיפות בתהליך הבחירה. מכלול השינויים שנעשו בנוהל מעלה חשש כי לא יושגו חלק ממטרותיו, ובייחוד העשרת שידורי הטלוויזיה הישראלית, והצורך לפעול באופן שוויוני ואחיד כדי להרחיב את מעגל המתמודדים ולהעניק הזדמנות ליוצרים צעירים וליוצרים בפריפריה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 הסביר מנכ"ל הרשות שהדרג המקצועי הבכיר ביותר ברשות הוא המנכ"ל, שהינו העורך הראשי, מתחתיו מנהל ערוץ 1 , שהינו העורך הראשי של הטלוויזיה, ובהיעדרו, מנהל חטיבת התכניות. עוד הוסיף כי ביוני 2013 , במהלך הביקורת, הוא קיים יום עיון בנושא הנוהל החדש, במטרה לשמוע הערות של הדרגים המקצועיים לנוהל ולהטמיע בו שינויים ושיפורים. בעקבות זאת הוצעו שינויים לנוהל שאושרו על ידי הוועד המנהל באוקטובר 2013 . עוד הוסיף המנכ"ל כי בימים אלה ההנהלה מבצעת עדכון נוסף לנוהל בפרמטרים שעליהם הצביעה הביקורת. יו"ר הרשות הוסיף בתשובתו כי נוהל זה יובא לדיון בוועד המנהל ובמסגרת זו יתייחסו לליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה. קביעת יעדים להשקעה ברכישת הפקות באפריל 2011 מינתה מליאת הרשות ועדות משנה, ובכללן ועדת תוכן, המופקדת על קביעת מדיניות השידור, שלה השלכות על בחירת ההפקות שהרשות תרכוש ועל אישור לוח השידורים, והיא מוסמכת לדון בנושאים הקשורים לתכניות. עם חברי ועדת התוכן נמנים 21 מחברי המליאה ובראשה עומד יו"ר הרשות. כאמור, עם כניסתו לתוקף של התיקון לחוק מחויבת הרשות להשקיע עשרות מיליוני ש"ח בשנה ברכישת הפקות מקומיות. בדברי ההסבר לתיקון לחוק נאמר כי ביצוע מיקור חוץ של הפקות מקומיות ברשות השידור יועיל לציבור הצופים, לגורמים הפועלים בשוק ההפקות המקומי ולרשות השי דור. עוד נאמר בהסבר כי מיקור חוץ יביא לגיוון ולשיפור של לוח המשדרים, שיתבסס על כמה מקורות תוכן ועל תכניות המופקות על ידי גורמי הפקה מומחים ומקצועיים ויעודד את גורמי הייצור בתעשיית ההפקות המקומית . מכאן שלהשקעת סכומים ניכרים המסתכמים בעשרות מיליוני ש"ח בשידו ר הציבורי היו מטרות ברורות, שחייבו קביעת יעדים להשגתן ומדדים להערכה. המדידה וההערכה יסייעו לקבוע אם ההשקעה הכספית השיגה את יעדיה באופן המיטבי, ומהי התמורה שקיבלו הצופים בעבור המשאבים שהשקיעה הרשות ברכישת הפקות מקומיות. התברר כי הנהלת הרשות ו מוסדותיה לא קבע ו, קודם פרסום הפניות לציבור המפיקים, יעדים מדידים וריאליים, לוחות זמנים ואבני דרך להשגת היעדים, כדי להבטיח שההשקעה הניכרת ברכישת הפקות תשיג את המטרות האמורות. רק במרץ 2013 , בישיבה של ועדת התוכן שנועדה לאשר את לוח הש ידורים של הרשות שהיה אמור לעלות לאוויר בתוך ימים אחדים, הועלה גם נושא הצבת היעדים לרשות. בישיבה נכחו רק כרבע מחברי הוועדה. באותה ישיבה העלה יו"ר הרשות את הצורך בקביעת יעדים 1442 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לרשות השידור והציע שהרשות תקבע יעד של הכפלת המדרוג (רייטינג) בכל רצועת שידור9 בתוך שנה. בעת ביצוע הביקורת, באוגוסט 2013, פנה יו"ר הרשות למנכ"ל הרשות בבקשה לקבל עדכון לגבי הפעילות שבה נקטה הנהלת הרשות ליישום ההחלטה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי לצד השקעת כספים בהפקות עליה לקבוע יעדים מוגדרים על מנת שניתן יהיה לבחון את תרומתה ל השבחתם של שידורי הטלוויזיה. הכנת רשימת נושאים להפקות מקומיות קנויות בנוהל ועדת התוכן נקבע כי המנכ"ל יגיש ליו"ר הוועדה שישה חודשים לפני תחילת כל שנה תכנית עבודה שנתית לערוצי הטלוויזיה והרדיו ברשות. בתכנית השנתית יפורטו כל התכניות שהרשות מפיקה בעצמה, מהפקה מקומית קנויה וסרטים קנויים ה מתוכננים לשידור בשנה הרלוונטית, וכן פרטים על סדרות ותכניות שהרשות כבר החלה לשדרן בשנים קודמות. נוהל ההתקשרויות קובע כי במחצית השנייה של כל שנת תקציב, במסגרת הכנת תכנית העבודה השנתית של הרשות לשנה הבאה, יגבש המנכ"ל רשימת נושאים, רעיונות וסוגות (להלן - רשימת נושאים) להפקות מקומיות קנויות, בהתאם למטרות הרשות, לתקציבה המתוכנן ולמדיניות השידור. המנכ"ל יגיש את הרשימה לוועדת התוכן, ולאחר קבלת אישורה תפרסם הרשות פניות לציבור לקבלת הצעות להפקות בהתאם לנושאים שאושרו בוועדת התוכן. ההפקות שייבחרו ישובצו בלוח השידורים של הרשות. 1. נמצא כי לקראת 2012 המנכ"ל לא גיבש רשימת נושאים להפקות קנויות, אף שיש ברשימה כזו חשיבות עליונה לתכנון מוקדם של השידורים ולראייה העתידית של לוח השידורים של הרשות. עוד התברר כי ועדת התוכן, אשר מתפקידה לאשר את הנושאים, לא העלתה לפני המנכ"ל את הצור ך בהגשת רשימה כזו, אף שבלעדיה היא אינה יכולה לקיים פיקוח. 2. לפי הנוהל, היה על המנכ"ל להגיש לוועדת התוכן את תכנית העבודה לשנת 2013 ביוני 2012. בסוף אוגוסט ובתחילת ספטמבר 2012 פנה יו"ר הרשות למנכ"ל ודרש לקבל את תכנית העבודה לשנת 2013. נמצא כי רק בספטמבר 2012 , שלושה חודשים לאחר המועד שנקבע בנוהל, הגיש מנכ"ל הרשות ליו"ר הרשות תכנית עבודה של חטיבת התכניות בעברית לשנת 2013 , ובה רשימת נושאים להפקות קנויות. התברר כי בשנת 2013 פרסמה הרשות רק שתי פניות לציבור להצעת הפקות בנושאים שלא נכללו ברשימת הנושאים שהגיש המנכ"ל. .__________________ .9 רצועת שידור- פרק זמן מסוים וקבוע במשך השבוע (או חלקו) המיועד לשידור תכניות מסוג מסוים, אשר מוגדרות לפי הרגלי הצפייה או ההאזנה של קהלי היעד. רשות השידור 1443 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הפקת תכניות, בעיקר מהסוגה העלית10 , היא מורכבת ולעתים עשויה להימשך אף שנתיים. לכן יש חשיבות שהפנייה לציבור להציע הפקות תיעשה תוך ראייה עתידית ועל בסיס תכנון מוקדם של רשימת הנושאים ושל לוח השידורים. ללא תכנון כזה תתקשה הרשות לשמור על עוגני שידור והרגלי צפייה של הצופים ועל האינטרסים של השידור הציבורי. .דרכי קבלת ההצעות ממפיקים .הרשות היא תאגיד ממשלתי שהוקם על פי החוק ולכן חלים עליה חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , והתקנות שהותקנו על פיו. בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים), נקבע כי "התקשרות לרכישת שירותים או טובין ייחודיים שעניינם תרבות, אמנות, בידור או הווי" אינה מחייבת לקיים מכרז. עם זאת קובעות התקנות כי גוף ציבורי יעדיף לבצע התקשרות בדרך של מכרז פומבי רגיל גם במקום שהותר לו לפי התקנות לבצע התקשרויות שלא בדרך של מכרז פומבי רגיל. כב ר בדוח 56ב11 , שעסק בנושא "התקשרויות לשם הפקת תכניות טלוויזיה בעברית", העיר משרד מבקר המדינה כי "על אף הפטור הקיים בתקנות, עקרונות דיני המכרזים בדבר הבטחת שוויון הזדמנויות בין המציעים והשגת יעילות כלכלית ומועילות באמצעות בחירת ההצעה הטובה ביותר, מחייבים את הרשות לקיים באופן תקופתי הליך פומבי ותחרותי, שבו תובא לידיעת מציעים בכוח האפשרות להציע הצעות לתכניות בתחומים שונים". בנוהל נקבעו שני מסלולים להגשת הצעות להפקות: פנייה לציבור ופנייה יזומה של המפיקים אל הרשות. להלן הפרטים: 1. : פנייה לציבור הרשות תפרסם פני ות לציבור להפק ת תכנית אחת או סדרת תכניות בנושאים הכלולים ברשימה שהגיש המנכ"ל לוועדת התוכן, וההצעות שייבחרו ישובצו בלוח השידורים של הרשות עם תום הפקתן. בנוהל נקבע כי "מטרת הפנייה לציבור היא לתת הזדמנות שווה לכלל המפיקים להגיש הצעותיהם לרשות, על מנת שהרשות תוכל לבחור את ההצעות הטובות ביותר". תקנות חובת המכרזים קובעות את אמות המידה לבחירת ההצעה המעניקה את מרב היתרונות לעורך המכרז, וביניהן איכות העבודה או השירות המוצעים, כישורי המציע, ניסיונו ותחומי התמחותו. על מסמכי המכרז לכלול את פירוט כל אמות המידה, מבחני המשנה והמשקל היחסי שיינתן לאמות המידה השונות ואופן שקלולם. כאמור, הרשות פטורה מחובת המכרז בהתקשרות להפקות, ואולם עליה לשאוף לקיים הליך בחירה תחרותי, שוויוני והוגן. .__________________ .10 .תכניות תעודה, תכניות דרמה ותכניות במתכונת מקורית ובעלת ערך מיוחד 11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב( 2006 '), עמ 1007. 1444 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בנוהל החדש בוטלה ההנחיה לציין בפניות לציבור את אמות המידה לבחירת ההצעה הטובה ביותר. במצב זה אין למפיקים המתמ ודדים אפשרות לדעת מה המשקל של כל אחת מאמות המידה בשקלול הצעתם ולהיערך בהתאם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה לשאוף לכך שההליך התחרותי שהיא מנהלת ייערך, בשינויים המחויבים, תוך שמירה על עקרונות המכרז - שוויון והוגנות - באמצעות קביעת אמות מידה ברורות וש קופות, שלפיהן ייבחנו ההצעות עד לבחירת ההצעות הטובות ביותר לרשות. מנכ"ל הרשות הודיע בתשובתו כי במסגרת שינוי הנוהל המתוכנן יתווספו לנוהל אמות מידה שלפיהן ייבחנו ההצעות שייבחרו והמשקל היחסי שיינתן לכל אחת מהן, ואלו ישמשו כלי לבחירת ההפקות מבין ההצעות שיוגשו. 2. : פניות יזומות על פי הנוהל ועדת ההתקשרויות רשאית לאשר גם התקשרויות שהתקבלו באמצעות פנייה יזומה של מפיקים לרשות (להלן - פנייה יזומה). הנוהל קובע עוד כי התקשרויות אלו צריכות לעמוד בתנאים שתקבע הרשות, וכי עלותן לא תעלה על 50% מתקציב כלל ההתקשרויות להפקות ב אותה שנה. ועדת ההתקשרויות רשאית לאשר חריגה משיעור זה מנימוקים עניינים וסבירים שיירשמו בהחלטתה, ולהעביר על כך דיווח לוועדת התוכן. (א) כאמור, עד מאי 2012 הייתה מגבלה של עד 30% ,מהתקציב לפניות יזומות ובנוהל החדש הוא גדל ל - 50% . ,לדעת משרד מבקר המדינה העלאת שי עור ההפקות שמקורן בפניות יזומות אינה עולה בקנה אחד עם העקרונות העומדים בבסיס חוק חובת המכרזים. יתרה מכך, שינוי זה עלול לפגוע בהשגת מטרות הנוהל שהן, בין היתר, מתן הזדמנות שווה לכלל המפיקים להגיש הצעותיהם לרשות. יו"ר הרשות ציין בתשובתו כי באוקטובר 2013 אישר הוועד המנהל הצעה של ועדת התוכן לעדכון נוהל ההתקשרויות, ולפיו שיעור ההפקות שניתן יהיה לבחור באמצעות פנייה ישירה יקטן ל-20% . )(ב מינואר 2012 ועד סוף יוני 2013 חתמה הרשות 51 הסכמים לרכישת הפקות שהתקבלו בפנייה יזומה, בערך כולל של 80 .מיליון ש"ח נמצא כי סכום זה מהווה 77% מהערך הכספי של כלל ההסכמים שחתמה הרשות לרכישת הפקות בתקופה האמורה - 104 מיליון ש"ח. יוצא אפוא שרק כ-24 מיליון ש"ח ( 23% ) מתוך הסכום הכולל נועד להפקות מקומיות שהתקבלו באמצעות פנייה לציבור. (ג) נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, יוני 2013 , הנהלת הרשות לא קבעה את התנאים המיוחדים לאישור הפקות שיתקבלו בפניות יזומות כנדרש בנוהל, אף שבתקופה שבין ינואר 2012 ליוני 2013 נחתמו הסכמים כאמור בסכום של כ-80 .מיליון ש"ח לרכישת הפקות במסלול זה רשות השידור 1445 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, הנתונים מלמדים שהרשות ניצלה את מסלול הפנייה היזומה בדרך שאינה עולה בקנה אחד עם הנוהל ובאופן בלתי סביר, בכך שרוב ההפקות שרכשה נבחרו מתוך ההצעות שהגיעו אליה באמצעות פניות יזומות. דרך זו אינה עולה בקנה אחד עם מטרת הנוהל לתת הזדמנות שווה לכלל המפיקים. מנהל חטיבת התכניות בעברית הסביר בתשובתו כי שנת 2012 הייתה השנה הראשונה שבה יושם החוק בנושא ההתקשרויות להפקות מקומיות, וכי הרשות התקשרה עם מפיקים שהגישו הצעתם במסלול של פנייה יזומה בשל הדחיפות לרכוש הפקות בהיקף שנקבע בחוק. עוד הוסיף כי בשנת 2013 חתמה הרשות על הסכמים בסך כ-72 מיליון ש"ח, ורק כ -25% מהם היו במסלול הפנייה היזומה. מתשובתו של מנכ"ל הרשות מינואר 2014 עולה כי בעקבות הביקורת גיבשה ועדת ההתקשרויות קריטריונים לבחינת פניות יזומות, והם ישולבו בנוהל התקשרויות. נמצא כי ועדת ההתקשרויות לא ביצעה מעקב עתי בנוגע להתפלגות ההפקות מפניות לציבור ומפניות יזומות. משכך היא לא נימקה את החריגה הניכרת משיעור התקציב שנקבע בנוהל עבור התקשרויות שהתקבלו מפניות יזומות. עוד נמצא כי הוועדה לא דיווחה לוועדת התוכן על החריגה, וזו לא פיקחה על כך שההחלטות שהתקבלו משרתות את האינטרסים של הרשות ולא חורגות מהוראותיה. . . העיקרון העומד ביסוד חוק חובת המכרזים הוא כי דרך המלך היא שהתקשרויות ייעשו באופן פומבי באמצעות פנייה לציבור ובהליך שוויוני, ואילו התקשרות בעקבות פנייה יזומה צריכה להיעשות במקרים חריגים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות הרשות בנוגע להתק שרויות עם מפיקים, שבניגוד לכללי המינהל התקין הפכה את החריג לכלל השולט. מציאות זו מעלה חשש כבד שפנייה יזומה היא דרך לעקוף את העקרונות היסודיים של תחרות הוגנת ושוויונית ואת הנחיות הנוהל, והיא עלולה לאפשר העדפה של הפקות מסוימות על פני אחרות משיקולים לא ענייני ים. על הרשות לקבוע את התנאים שבהן צריכות לעמוד הצעות המוגשות בפניות יזומות, כך שיאפשרו בחירת הפקות כאלו רק במקרים ייחודיים. .הטיפול בהצעות המפיקים .הנוהל קובע כי כל ההצעות המתקבלות ברשות, הן בעקבות פנייה לציבור והן בפנייה יזומה, יוגשו לרכז ההתקשרויות, שהוא עובד חטיבת התכניות וכפוף למנהל חטיבת התכניות. על רכז ההתקשרויות לסרוק כל הצעה שהתקבלה, לשמור אותה כקובץ דיגיטלי ולשלוח למפיקים אישור בכתב על קבלת הצעותיהם. על הרכז לבדוק אם ההצעות שהתקבלו בפנייה לציבור 1446 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עומדות בתנאי הסף שהוגדרו בפנייה לציבור, ולהעביר את ה הצעות ואת ממצאי בדיקתו לבחינת מנהל חטיבת התכניות ולמנהל המחלקה הרלוונטי (להלן - מנהלי התוכן). טיפול בהצעות שהתקבלו בעקבות פנייה לציבור בהודעה שהרשות מפרסמת לציבור נאמר שיש להגיש את ההצעות לתיבת הצעות ברשות עד מועד מסוים. ההצעות שמתקבלות אמורות להגיע לידיו של רכז ההתקשרויות. לשם ריכוז יעיל של המידע הגלום במאות ההצעות להפקות המתקבלות בעקבות פניות לציבור, היה צפוי שהרשות תשתמש במערכת ממוחשבת המאפשרת עיבוד וניתוח של המידע וכן מעקב ובקרה אחר הטיפול בפניות. 1. התברר כי ברשות לא הייתה מערכת המאפשרת ריכוז של המידע ועיבודו לשם טיפול בהצעות שהתקבלו בעקבות פניות לציבור. המידע לגבי מאות הצעות שהתקבלו בדרך זו רוכז בקבצים שונים של מעבד תמלילים ( Word ,)ולא היה אפשר לעבד אותו ואף לא להשתמש בו למעקב ולבקרה. עוד התברר כי אף שהנוהל קובע שכל ההצעות יועברו לידי רכז ההתקשרויות, רוב ההצעות שהתקבלו בעקבות פנייה לציבור עבור מחלקת התעודה ומחלקת הדרמה, שמושבן בירושלים, לא הועברו אל הרכז, והוא טיפל בעיקר בהצעות שהתקבלו עבור מחלקת הבידור, שמושבה בתל אביב. עקב כך לא ניתן היה לקבל תמונה מרוכזת וכוללת של ההצעות שהתקבלו. 2. באפריל 2012 החליטה ועדת ההתקשרויות כי מנהל חטיבת התכניות יכין יחד עם מנהל מערכות מידע ברשות תוכנה לניהול תהליכי תכנון, ביצוע ובקרה של הפקות קנויות, משלב הדרישה להפקה ועד תום ההתקשרות. נמצא שעד יוני 2013 ., מועד סיום הביקורת, הרשות לא סיימה את פיתוח המערכת מנכ"ל הרשות מסר בתשובתו כי בספטמבר 2013 הסתיים פיתוח המערכת הממוחשבת לניהול הפקות ונקבע כי העבודה עם המערכת תחל בינואר 2014 . המערכת תכלול את נתוני ההפקה כולל עלויות, תבצע מעקב אחר סטטוס ביצוע ההפקה ותאפשר בקרה על נתוני הביצוע בפועל. טיפול בהצעות שהוגשו בפנייה יזומה על אף קביעת הנוהל שלפיה כל ההצעות יוגשו לרכז ההתקשרויות, בפועל, הצעות מפניות יזומות, שמגיעות לרשות מעת לעת, מוגשות לגורמים שונים ברשות כמו מנכ"ל הרשות או היו"ר, מנהל חטיבת התכניות ומנהלי מחלקות. נמצא כי בעוד שהצעות שהתקבלו במסגרת פנייה לציבור מגיעות בשל ב הראשון לטיפולו של הרכז, הצעות מפניות יזומות אינן מובאות באף שלב משלבי הטיפול בהן לרכז ההתקשרויות על מנת שירשום אותן וישמור את המידע לגביהן בקובץ דיגיטלי. המידע לגבי הצעות אלה מפוזר ביחידות שונות ברשות, ובחלק מהמקרים ההצעה היזומה אף לא הובאה לידיעתו של מנ הל המחלקה הרלוונטית שההפקה נוגעת לתחומי עיסוקו, וממילא לא נבחנה על ידו. רשות השידור 1447 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מנהל חטיבת התכניות ציין בתשובתו כי עם בניית מערכת המחשוב החדשה, כל הפקה, הן מפנייה לציבור והן מפנייה יזומה, תוגש לרשות אך ורק באמצעות המערכת הממוחשבת, ורכז ההתקשרויות יהיה הגורם הבלעד י שיטפל בה בשלב קבלתה ברשות. מנכ"ל הרשות הוסיף בתשובתו כי כל ההצעות מפניות לציבור ומפניות יזומות יוגשו באמצעות תיבות דואר אלקטרוני שתפתח הרשות. בחינת תוכן ההצעות ודירוגן הנוהל קובע כי רכז ההתקשרויות יעביר את ממצאי בדיקתו בדבר עמידת ההצעות בתנאי הסף לבחינת מנהלי התוכן, כדי שיעריכו את ההצעה (על גבי טבלה המצורפת כנספח לנוהל) וימציאו את חוות דעתם למנהל חטיבת התכניות לצורך שכלול דירוג ההצעות. על מנהל חטיבת התכניות ביחד עם מנהלי התוכן האחרים לדרג את ההצעות ולהעביר את הדירוג למנהל הטלוויזיה ולמנכ"ל בצירוף נימוקי ם. המנכ"ל ירכז את המידע לקראת ישיבת ועדת ההתקשרויות. ביוני 2012 הכין מנהל חטיבת התכניות טבלת הערכה ובה חמש אמות מידה. 1. כדי שאמות המידה יאפשרו בסיס להשוואה בין ההצעות המוגשות למכרז וקנה מידה אובייקטיבי לבחירת ההצעה הטובה ביותר, וכדי להבטיח יישום ראוי של עקרון השוויון12 , יש לקבוע את משקלה היחסי של כל אמת מידה. גם בג"ץ13 התייחס לחשיבות שבקביעת משקל יחסי לאמות מידה לבחירת ההצעה הזוכה כדי למנוע קבלת החלטה בדרך פסולה, בהקשר של חלוקת תמיכות מכספי מדינה למוסדות ציבור. לדבריו, "בהעדר משקל לכל מדד, או דרך לשקול אותו, אפשר בדרך כלל להסתמך על אחד המדדים כדי להצדיק החלטה שהתקבלה, גם אם התקבלה שלא על יסוד המדדים אלא על יסוד שיקולים פסולים". לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה יפים, בשינויים המתחייבים, גם באשר להתקשרויות האמורות בדוח זה. נמצא כי בטבלת ההערכה לא קבעה הרשות א ת המשקל היחסי שיש לתת לכל אחת מאמות המידה בעת הערכת ההצעות שיוגשו. עוד התברר כי גם לאחר שה רשות הכינה טבלה עם אמות מידה, כמה ממנהלי המחלקות לא ידעו על קיומה, וממילא לא קיבלו את החלטתם על בסיס אמות המידה שנקבעו בה. 2. משרד מבקר המדינה בדק באיזה אופן קבעו מנהלי המחלקות את חוות דעתם לגבי ההפקות וכיצד דיווחו עליהן למנהל חטיבת התכניות. .__________________ .12 ,ד"ר עומר דקלמכרזים ( 2004 ') כרך ראשון, עמ322. 13 בג"ץ 3792/95 'תיאטרון ארצי לנוער נ שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4 ,)259 ( 1997.) 1448 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נמצא כי מנהל מחלקת הבידור נהג להעביר למנהל חטיבת התכניות מסמך הכולל מידע לגבי המפיק והצעתו, אך הוא לא הכין חוות דעת כתובה של מחלקת הבידור על ההצעות שהוגשו ואף לא דירג אותן, כנדרש. מנהל מחלקת הבידור הסביר למשרד מבקר המדינה כי הוא נהג להעביר את חוות דעתו למנהל חטיבת התכניות בשיחות בעל פה. עוד נמצא כי המסמך שהעביר מנהל חטיבת התכניות לוועדת ההתקשרויות הכיל רק תיאור קצר של ההצעות שהתקבלו במחלקת הבידור, ללא חוות דעת וללא דירוג. יצוין כי מנהלי מחלקות הדרמה והתעודה פעלו לצורך הערכת ההצעות ומתן חוות דעתם על פי מתכונת שקבעו לעצמם, שלא תאמה את טבלת ההערכה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהערכת ההצעות להפקות שמתקבלות ברשות תיעשה על בסיס אמות מידה אחידו ת, שלכל אחת מהן ייקבע משקלה היחסי, על מנת שהבחירה תיעשה מתוך שיקולים מקצועיים, ענייניים ושוויוניים. מנהל חטיבת התכניות הודיע בתשובתו כי הרשות מגבשת בימים אלו טיוטה לאמות מידה ומשקלות שתוטמע בטופס ההערכה ותצורף לנוהל. .פעולות ועדת ההתקשרויות לבחירת ההפקות ואישורן .ברשות השידור פועלת ועדת התקשרויות שהיא מופקדת על קבלת ההצעות לרכישת הפקות מקומיות ועל בחירת ההצעות הזוכות. על פי הנוהל, בראש הוועדה יעמוד מנכ"ל הרשות וחבריה יהיו מנהל הטלוויזיה, מנהל חטיבת התכניות, סמנכ"ל כספים וכלכלה, יועץ משפטי וראש ועדת משא ומתן. עוד נקבע בנוהל כי "היה וחברי ועדת ההתקשרויות לא הגיעו לכלל הסכמה, זכות ההכרעה תהיה של המנכ"ל". בתקופת הביקורת התכנסה הוועדה לפחות פעם בשבוע. משרד מבקר המדינה בדק היבטים בהתנהלות ועדת ההתקשרויות ובהליך קבלת ההחלטות שלה. להלן הממצאים: 1. כאמור, הנוהל הקודם קבע כי החלטת הוועדה תתקבל ברוב קולות של חבריה. נמצא כי בנוהל החדש הושמט סעיף זה ולא נקבעה לו חלופה, ואף לא הובהר כיצד יתקבלו החלטות הוועדה. 2. בפברואר 2013 פרש מן הרשות מנהל הטלוויזיה בפועל, שנמנה עם חברי הוועדה, ועד דצמבר 2013 , לאחרמועד סיכום הביקו רת, טרם מונה לו מחליף. זאת אף שבתקופה זו התכנסה הוועדה לפחות פעם בשבוע ואישרה התקשרויות לרכישת עשרות הפקות. בהיעדרו של גורם מקצועי כה מרכזי בטלוויזיה, פחת משקלם של הגורמים המקצועיים בתחום התוכן בוועדת ההתקשרויות. רשות השידור 1449 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. פרוטוקול של ישיבת ועדה נועד לשקף תמונה אמינה ומלאה של מה שהתרחש בדיון. ככלל, יש לכלול בפרוטוקול את עיקרי הדברים, עיקרי המחלוקות, ההחלטות שהתקבלו, נימוקיהן, הצעדים האופרטיביים הנדרשים, על מי מוטל הביצוע ולפי איזה לוח זמנים. בג"ץ14 " שם דגש על חשיבות עריכת פרוטוקולים מלאים ואמינים, וקבע כיכסדרי המינהל התקינים, חייבת ועדה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שנתקבלו בעקבות אותו מידע". עוד קבע בג"ץ כי פיקוח ובקרה על עבודתה של הוועדה יהיו אפקטיביים "רק אם נדאג מראש לדיווח מהימן וראוי באשר להליכי קבלת ההחלטות בוועדה". גם בנוהל ההתקשרויות הקודם, שהיה בתוקף עד מאי 2012 , נקבע כי "יו"ר הוועדות ידאגו לרישום פרוטוקול מישיבות הוועדות ומהחלטותיהן, לרבות שמות המשתתפים, תפקידיהם, פרטי הדיון, עיקרי הדברים שנאמרו, עמדות המשתתפים, ההחלטות שנתקבלו, הנימוקים לקבלתן והסיבות לדחיית חלופות אחרות". כאמור, בנוהל החדש הושמטה הוראה זו. נמצא כי הפרוטוקולים של ישיבות ועדת ההתקשרויות שהתקיימו מינואר 2012 ועד יוני 2013 נכתבו באופן מצומצם ביותר וכללו רק סיכומי החלטות שהוועדה קיבלה. הפרוטוקולים לא כוללים כל מידע חשוב אחר על מהלך הדיון, כמו: עמדותיהם השונות של המשתתפים בדיון, הנסיבות שבהן התקבלו ההחלטות, הערות של המשתתפים והסיבות לבחירת הפקות מסוימות ולדחייתן של הפקות אחרות, בעניינן של אילו הפקות לא הגיעו חברי הוועדה לכלל הסכמה והמנכ"ל השתמש לגביהן בזכות ההכרעה שניתנה לו. במרץ 2013 העירה נציגת הייעוץ המשפטי של הרשות בוועדת ההתקשרויות על כך במכתבה אל המנכ"ל, וציינה כי מכיוון שהפרוטוקולים של ישיבות ועדת ההתקשרויות הם תמציתיים ואינם משקפים את נסיבות החלטותיה בנוגע לכל התקשרות, חסרים פרטים חשובים על ההפקה ועל עקרונות ההתקשרות, והדבר מקשה על פעילות ועדת מו"מ מול המפיקים לקראת החתימה על ההסכם עמם. בתשובות שמסרו למשרד מבקר המדינה סמנכ"ל הכספים, נציגת הייעוץ המשפטי של הרשות ומנהל מחלקת התעודה, החברים בוועדה, הם אכן אישרו כי הפרוטוקולים של ועדת ההתקשרויות לא שיקפו את כל מה שנאמר בוועדה. מנכ"ל הרשות מסר בתשוב תו כי הפרוטוקולים שיקפו את עיקרי הדברים שנאמרו במהלך הדיון. הוא הוסיף כי "היו ישיבות רבות שהיו קצרות והפעולה בהן הייתה טכנית בלבד של אישור ההתקשרות או הסרת החסמים ללא ויכוחים או התדיינות". משרד מבקר המדינה מעיר כי הן תשובת המנכ"ל והן הפרוטוקולים התמציתיים מצביעים על כך שוועדת ההתקשרויות קיבלה חלק מהחלטותיה, בהן החלטות הנוגעות להפקות שעלותן מיליוני ש"ח, בלי שקיימה דיון מקצועי ויסודי כנדרש, או בלי שקיימה דיון כלל. העובדה שלעתים התקיים דיון אולם לא נרשם פרוטוקול מפורט, ולעתים לא התקיים דיון טרם אישור ההפקות, מלמדת על אופן תפקודה הלקוי של ועדת ההתקשרויות ושל העומד בראשה. .__________________ .14 בג"ץ 3751/03 אילן נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד נט(3 )817 ( 2004 .) 1450 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מנכ"ל הרשות הודיע בתשובתו כי לאחרונה החלה הרשות להקליט את ישיבות ועדת ההתקשרויות וכי תמלילי הישיבות מופצים בין כל המשתתפים בישיבות. 4. כאמור, לפי הנוהל מנהל הטלוויזיה ומנהל חטיבת התכניות הם חברי ועדה מן המניין. לפיכך, כאשר ועדת ההתקשרויות דנה בתכניות של הטלוויזיה בערבית אמורים להיות נוכחים גם מנהל הטלוויזיה בערבית ומנהל חטיבת התכניות בערבית. במהלך שנת 2013 התקיימו לפחות11 ישיבות של ועדת ההתקשרויות שדנו בהצעות להפקות לטלוויזיה בערבית, שהתקבלו באמצעות פנייה לציבור או פנייה יזומה. הביקורת העלתה כי מנהלת חטיבת התכניות בערבית לא הוזמנה לישיבות האמורות, אף שהיא חברת ועדה מן המניין ואף שהיא ריכזה את הטיפול בהצעות שהוגשו לרשות. 5. תקנות חובת המכרזים קובעות כי גוף ציבורי שהחליט לבצע התקשרות שלא באמצעות מכרז ינהל את ההליכים לקראת ההתקשרות, ככל הניתן בנסיבות העניין, באופן שקוף, הוגן ושוויוני. עוד נקבע בתקנות כי עליו לפרסם את החלטתו המנומקת באתר האינטרנט שלו בתוך חמישה ימי עבודה ממועד קבלת ההחלטה. משרד מבקר המדינה בדק במסמכי ועדת ההתקשרויות את תהליך אישורן של 30 ההצעות שהוגשו לרשות בפניות יזומות בשנת 2012 . נמצא כי הליך בחירת ההצעות התנהל בחוסר שקיפות וכי לא ניתן לדעת מהמסמכים פרטים כמו מועד קבלתן ברשות, למי נמסרו, מי אנשי התוכן ברשות שבחנו אותן, האם נבחנו בהשוואה להצעות האחרות ומהי חוות הדעת שניתנה לגביהן . כמו כן ועדת ההתקשרויות לא רשמה את הנימוקים לבחירתן של הצעות אלה. . . ההחלטות שמתקבלות בוועדת ההתקשרויות לגבי ההפקות קובעות במידה רבה את תכני השידורים לציבור הצופים ואת אופיו של ערוץ 1 . לדעת משרד מבקר המדינה, הליך בחירת ההפקות הזוכות בוועדת ההתקשרויות צריך להתנהל בשקיפות מרבית. על הנהלת הרשות להקפיד כי החלטות מסוג זה, הן בוועדת ההתקשרויות והן בכל פורום מקצועי אחר, תהיינה מפורטות כנדרש על פי כללי המינהל התקין. יש להקפיד על כך ביתר שאת כאשר מדובר באישור הפקה בעקבות פנייה יזומה, זאת תוך מתן גילוי מלא ופומבי לסיבות להתקשרות בפנייה יזומה ולא בדרך המלך של פנייה לציבור. רשות השידור 1451 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 6. משרד מבקר המדינה העלה שני מקרים שבהם הרשות פרסמה פנייה לציבור לקבלת הצעות ממפיקים, ולאחר שההצעות התקבלו הן דורגו על ידי מנהלי התוכן, אולם בוועדת ההתקשרויות נבחרו הצעות של מפיקים אחרים שהגישו את הצעותיהם במסלול של פנייה יזומה. (א) הפקת סדרה לחגים: במאי 2012 פרסמה הרשות שתי פניות לציבור המזמינות הצעות להפקת שתי סדרות בנות ארבע תכניות כל אחת לחגים - האחת בתחום הבידור והאחרת בתחום דת ומסורת. הסכום הכולל שנקבע לכל סדרה היה כ - 800,000 .ש"ח לפניות אלו התקבלו 12 הצעות. מנהל מחלקת הבידור ומנהלת מחלקת דת ומסורת הציגו בטבלה את 12 ההצעות האמורות וציינו את חוות דעתם ליד כל אחת מהן. לגבי שתיים מהן- האחת בתחום הבידור והאחרת בתחום דת ומסורת - חוות הדעת הייתה חיובית, ואילו לגבי יתר ההצעות חוות הדעת היו שליליות או סבירות. טבלה זו הועברה למי שמילא את מקומו של מנהל חטיבת התכניות15 והוא העביר אותה למנכ"ל בסוף יולי 2012 . מספר ימים לאחר מכן העביר מנהל חטיבת התכניות למנכ"ל את אותה טבלה, אולם בלי העמוד ה שבה מפורטת חוות הדעת המקצועית של מנהלי המחלקות כאמור לעיל, וביקש שהוועדה תדון בהצעות האמורות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. בנוסף להן הוא הגיש הצעה אחרת בתחום הבידור שלא נכללה בין ההצעות האמורות, כיוון שהוגשה לרשות במסלול של פנייה יזומה. באוגוסט 2012 אישרה ועדת ההתקשרויות את ההתקשרות בתחום הבידור עם המפיק שהגיש את הצעתו בפנייה יזומה, ולא את ההצעה שהומלצה על ידי אנשי התוכן במחלקת הבידור. עוד נמצא כי ההצעה הנוספת לא טופלה באופן זהה להצעות האחרות: היא לא נמסרה לרכז ההתקשרויות לבדיקת עמידתה בתנאי הסף שנקבעו ב פנייה לציבור, וגם לא הובאה לידיעתו ולחוות דעתו של מנהל מחלקת הבידור, שאף לא הוזמן לישיבת ועדת ההתקשרויות. מנהל חטיבת התוכניות מסר בתשובתו כי הוא בדק את כל ההצעות שהגיעו במסגרת הפניות לציבור ולדעתו הן היו בינוניות ובלתי מספקות, ולכן החליט לבחור בפנייה היזומה שהתקבלה ברשות לאחר המועד האחרון שנקבע בפנייה לציבור, מהשיקול שהיא תיטיב עם צופי הערוץ. (ב) הפקת סדרת דרמה לטלוויזיה בערבית: בספטמבר 2012 פרסמה חטיבת התכניות של הטלוויזיה בערבית פנייה לציבור להפקת סדרת דרמה בת 12 פרקים בעלות כוללת של 2.4 מיליון ש"ח. במסגרת פנייה זו התקבלו הצעות משישה מפיקים. ועדת ההתקשרויות אישרה לבחור שתי הצעות מהפנייה לציבור: אחת לדרמה משפחתית ואחת לדרמה חברתית. במאי 2013 , לאחר בחינת ההצעות על ידי מנהלי התוכן בטלוויזיה בערבית, הודיע מנהל הטלוויזיה בערבית למנכ"ל כי הטלוויזיה בערבית החליטה לבחור שתי הצעות מבין ההצעות שהוגשו במסגרת הפנייה לציבור, והציג בפניו פרטים לגבי ההצעות שנבחרו. שבועיים לאחר מכן פנה מנהל הטלוויזיה בערבית לוועדת ההתקשרויות וביקש להביא לדיון בישיבה הקרובה בקשה לאשר שתי הצעות לשתי סדרות טלוויזיה. התברר כי ההצעה שהוא הגיש עבור סדרת הדרמה החברתית התקבלה בפנייה יזומה (להלן - הצעה א') ונשאה שם דומה להצעה שהתקבלה במסגרת הפנייה לציבור. .__________________ .15 .מנהל חטיבת התכניות היה באותה עת בחופשה 1452 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בפרוטוקול ועדת ההת קשרויות ממאי 2013 נכתב כי "הוגשו 6 הצעות, כולן עמדו בתנאי ".]'הצעה א[ הסף. מנהל הטלוויזיה בערבית ממליץ לאשר את כיוון שחברי הוועדה לא קיבלו את המידע המלא הם סברו שההצעה היזומה היא אחת משש ההצעות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. התברר כי הצעה א' לא הובאה לידיעתם ולחוות דעתם של הגורמים המקצועיים בחטיבת התכניות בערבית. עוד התברר כי מנהלת חטיבת התכניות בערבית לא הוזמנה לוועדה אף שהיא חברת ועדה מן המניין בישיבות שבהן דנים בתכניות של הטלוויזיה בערבית, ולכן לא יכלה לחוות את דעתה במסגרת הוועדה. לאחר ישיבת ועדת ה התקשרויות קיבלה מנהלת התכניות בערבית את פרוטוקול הישיבה, ומאחר שלא ידעה כלל על ההצעה הנוספת שהתקבלה בפנייה יזומה, ובשל שמה של ההפקה, היא סברה שמדובר בהפקה שהתקבלה במסגרת הפנייה לציבור. אי לכך כתבה מנהלת התכניות בערבית למנהל הטלוויזיה בערבית כי בפרוטוקול הו ועדה חלה טעות ברישום שם המפיק של ההצעה שנבחרה. במהלך הביקורת ולאחר הערתה של מנהלת התכניות בערבית פנה מנהל הטלוויזיה בערבית אל ועדת ההתקשרויות וביקש לבטל את בחירת הצעה א'. הוועדה אישרה את בקשתו והחליטה לבחור במקומה את ההצעה שנבחרה מבין ההצעות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. בתשובת מנהל הטלוויזיה בערבית למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 הוא הסביר כי שקל ובחן את המלצותיה של מנהלת חטיבת התכניות אך לא הסכים להן, לכן הפעיל את סמכותו המקצועית כמנהל המדיה, וכיוון שהאמין בהצלחת התכנית בחר בהצעה א'. הוא טען כי הגורמים הממיינים הם רק חלק מהליך קבלת ההחלטות ואינם בלעדיים בהליך זה, והוסיף כי לאחר שמנהלת חטיבת התכניות מסרה לו כי יש להיצמד להצעות שהוגשו במסגרת פנייה לציבור הוא משך את ההצעה שהתקבלה בפנייה ישירה. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ועדת ההתקשרויות ולמנהל הטלוויזיה בערבית כי מקרה זה מעיד על החשיבות של בחינת ההצעות בכפוף להמלצות מנהלי התוכן, ובכלל זה השתתפותם בישיבה או לחלופין קיום שיחה עמם לפני בחירת ההפקות. ההתנהלות המתוארת בנוגע לשתי ההצעות שנבחרו הן בטלוויזיה בעברית והן בטלוויזיה בערבית מעוררת תהיות רבות לגבי האופן שבו נבחרות ההפקות לשידור ברשות. התברר כי לפני ועדת ההתקשרויות לא הוצגו מידע מלא והנתונים הרלוונטיים לשם קבלת החלטה מושכלת. על יו"ר הוועדה לחדד ולרענן את ההנחיות בדבר האופן שבו יוגשו הצעות לדיון בוועדה ובדבר המסמכים והפירוט הנדרשים. רשות השידור 1453 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל הרשות כי התעלמות מהמלצות הדרג המקצועי ללא הנמקות פוגמת בתקינות ההליך, ואינה מתיישבת עם עקרון השוויון והשקיפות ועם השאיפה לבחור בהצעה המיטבית. התנהלות זו, שלפיה הועדפה הצעה שהתקבלה בפנייה יזומה על פני הצעות שהתקבלו ממפיקים במסלול של פנייה לציבור מבלי ש ניתנו נימוקים מקצועיים משכנעים להעדפה, מעלה חשש שהשיקולים לכך לא היו ענייניים. יתרה מכך, קיום הליך תחרותי של פנייה לציבור מצד הרשות מחייב אותה לעמוד בתנאיו. אם סברה הרשות כי אף אחת מן ההצעות אינה מתאימה ואינה ממלאת אחר דרישותיה, היה עליה לקבל החלטה מנומקת שלא לבחור באף הצעה ולבחון את הצורך בקיומו של הליך חדש. מפיקים שטרחו להגיש את הצעותיהם על פי הנהלים לא זכו להליך הוגן, אף שהצעותיהם נמצאו ראויות לכאורה, על ידי הגורמים המקצועיים ברשות. תכנון תקציבי לרכש הפקות כאמור, התקציב המינימלי לרכישת הפקות נקבע בתיקון לחוק. משרד מבקר המדינה בחן את ערך ההפקות שהרשות פרסמה לציבור וההפקות של הפניות היזומות שאושרו בוועדת ההתקשרויות בתקופה שבין ינואר 2012 לאמצע שנת 2013 , בהשוואה לתקציב שעמד לרשותה. נמצא כי בתקופה האמורה אישרה ועדת ההתקשרויות לפרסם פניות לציבור לרכישת הפקות ואישרה התקשרות עם מפיקים שהגישו את הצעתם במסגרת פניות יזומות בסך של 278 מיליון ש"ח, זאת אף על פי שהתקציבלרכישת הפקות שעמד לרשותה עד סוף שנת 2013 היה144 מיליון ש"ח בלבד. גם אםהיתרה תמומן מתקציב ההפקות לשנת 2014 שנאמד בכ-94 מיליון ש"ח16, צפויה חריגה בסךכ-04 מיליון ש"ח. היות שהרשות אמורה לפרסם פניות נוספות לציבור ולאשר הפקות נוספות במסגרת פניות יזומות במהלך 2013 ו- 2014 ., צפוי היקף החריגה להיות רחב יותר כתוצאה מכך שבשנת 2012 הערך הכולל של פניות שפורסמו לציבור וההפקות שאושרו מפניות יזומות היה גבוה פי 3.5 מהתקציב לרכישת הפקות לאותה שנה, חלק ניכר מההצעות שהגישו המפיקים נדון בוועדת ההתקשרויות רק במהלך שנת 2013 , ולגבי חלקן נאמר למפיקים שההסכם עמם ייחתם רק בשנת 2014 . חריגות אלה נבעו מכך שוועדת ההתקשרויות פעלה בלא שהיו בפניה נתונים מעודכנים לגבי הסכומים שעליהם התחייבה בפני המפיקים בשנת 2012 . הרשות גם לא יידעה את ציבור המפיקים בכך שחלק מההפקות יידחו לשנים הבאות. לדוגמה, בשנת 2012 פרסמה הרשות שש פניות לציבור בתחום הדרמה. להלן טבלה המציגה פרטים על הפרסומים: הנושא שבו התבקשו הצעות, מועדי הפרסום של הפניות לציבור, התאריך האחרון להגשת הצעות, תאריך ההחלטה בוועדת ההתקשרויות וסטטוס ההתקשרות נכון ל- 30.6.13 . .הנושא מועד התאריך מועד ישיבת ועדת סטטוס .__________________ .16 .סכום מוערך התלוי בהכנסות הרשות 1454 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הפרסום האחרון .להגשת הצעות ההתקשרויות ההתקשרות .סדרת אנימציה אפריל .2012 22.6.12 יעלה לדיון ב- .2014 נדחה ל- 2014 .משה רבנו אפריל .2012 21.6.12 18.10.12 נדחה ל- 2014 . ספרות .ישראלית אפריל .2012 21.6.12 5.2.13 בשלבי מו"מ .דרמה .משפחתית אפריל .2012 21.6.12 12.3.13 בשלבי מו"מ .דרמה תיעודית אפריל .2012 21.6.12 29.7.13 מו"מ עם המפיק .החל באוגוסט .2013 .סדרת סיטקום יוני 2012 12.7.12 18.10.12 נחתםביוני 2013 . מהטבלה עולה כי אף שהרשות פרסמה שש פניות לציבור בתחום הדרמה בשנת 2012 , היא דחתה שתיים מהן לשנת 2014 . לגבי היתר, עד מועד סיכום הביקורת הושלם הטיפול בהצעות שהתקבלו במסגרת פנייה אחת בלבד, זאת לאחר שחלפה יותר משנה מהתאריך האחרון להגשת ההצעות ומבלי שהרשות הודיעה בעת פרסום הפנייה לציבור כי ההפקות יידחו לשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל חטיבת התוכניות ולסמנכ"ל הכספים כי היה עליהם להציג, עוד טרם פרסום הפניות לציבור, באופן שוטף ושיטתי את ערכן המצטבר של ההתחייבויות להפקות שנטלה על עצמה הרשות, כדי להימנע מהישנות חריגות כאמור. מנכ"ל הרשות מסר בתשובתו כי הנחה את הגורמים הרלוונטיים ברשות לרכוש תוכנה לניהול הפניות לציבור והפניות היזומות ולמעקב אחריהן מרגע פרסומן לציבור ועד קבלת החלטה בוועדת ההתקשרויות. עד אז ינהלו מנהל חטיבת התוכניות ומנהל הטלוויזיה בערבית מעקב אחר ההפקות החדשות באמצעות תוכנת אקסל. . . משרד מבקר המדינה מעיר כי על המנכ"ל, מתוקף תפקידיו כמנכ"ל, כעורך ראשי האמון על התוכן המשודר וכיו"ר ועדת ההתקשרויות, מוטלת האחריות לטיפול בנושא ההתקשרויות להפקות בכללותו ולקידומו. עליו לנקוט יזמה ולשפר את תהליכי ההתקשרות לרכישת הפקות מקומיות תוך שמירה על כללי מינהל תקין כדי להגביר את הרלוונטיות של שידורי הטלוויזיה של רשות השידור בקרב קהל הצופים. רשות השידור 1455 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מנכ"ל הרשות הסביר בתשובתו כי לרשות לא היה את הניסיון המקצועי והניהולי בטיפול בהפקות חיצוניות בהיקפים של עשרות מיליוני ש"ח, וכי עומסי הטיפול בהתקשרויות להפקות בעקבות הצורך לעמוד בהוראות החוק הערימו קשיים אובייקטיביים בהתמודדות מול מסת ההתקשרויות, שאותם לומדים הגורמים המקצועיים כדי לשפר את ההליכים. עוד הוסיף כי כחלק מהפקת הלקחים מדוח הביקורת וכדי לייעל את תהליך ההתקשרות עם מפיקים החליטה ועדת ההתקשרויות לשכור את שירותיה של חברה לייעוץ ארגוני, כדי שתבצע בדיקה של כל התהליכים הכלולים בנוהל ההתקשרויות. .ניהול משא ומתן עם המפיקים .בנוהל נקבע כי לאחר אישור ועדת ההתקשרויות, המאשרת גם את מסגרת התקציב להפקה, יזמין רכז ההתקשרויות את המפיקים שהצעותיהם אושרו , לנהל משא ומתן עם הרשות על הצעתם בנוגע לעלות ההפקה ורכיביה, לתנאים להפסקת ההתקשרות עם המפיק לפני תום ההפקה, ולבעלות על ההפקה וזכויות השידור. הנוהל קובע שהרשות תמנה ועדת מו"מ שבראשה יעמוד נציג מחטיבת התכניות, וחבריה יהיו נציג אגף הכספים, יועץ משפטי ומנהל חטיבת מבצעים והפקה. יו"ר ועדת מו"מ יקבל ממנהל המחלקה הרלוונטית להפקה, קודם כינוס הוועדה, הנחיות בנושאי התוכן של ההפקה. לקראת פתיחת המשא ומתן מגיש המפיק תקציב הפקה מפורט הנבדק על ידי מחלקת ארגון ותחשוב כלכלי. לאחר שוועדת מו"מ מגיעה להסכמות עם המפיק בנוגע להצעתו, מחלקת ארגון ותחשוב כלכלי מכינה את טיוטת הסכם ההתקשרות עם המפיק ומעבירה אותה לאישור הלשכה המשפטית של הרשות. ההסכם נמסר לאישור ועדת מכרזים של הרשות ולאישור "ועדת 250 אלף" של המליאה. עם קבלת האישורים חותמים המנכ"ל או סמנכ"ל הכספים על ההסכם מטעם הרשות, בהתאם לגובה סכום ההתקשרות. 1. עם תחילת יישום נוהל ההתקשרויות במאי 2012 החליט מנהל חטיבת התכניות שאין עובד בחטיבתו שמתאים לשמש כיו"ר ועדת מו"מ. לכן מונה לתפקיד זה מנהל חטיבת מבצעים והפקה17 ., שאחראי על ההיבטים הטכניים של ההפקה יוצא אפוא שבניגוד לנוהל, יו"ר ועדת מו"מ אינו נציג של חטיבת התכניות. 2. כאמור, לאחר אישור ועדת ההתקשרויות מוזמנים המפיקים לנהל משא ומתן עם הרשות על הצעתם. נוהל ההתקשרויות קובע כי ועדת מו"מ תסיים את עבודתה בתוך 15 ימים ממתן ההודעה למפיק על תחילת המשא ומתן, אלא אם כן דרש המפיק פרק זמן נוסף והרשות אישרה זאת. משרד מבקר המדינה בדק, ביחס ל -65 ההסכמים שנחתמו בתקופה מ- 1.1.12 ועד 30.6.13 , את משך הזמן שעבר מתאריך אישור ההפקה בוועדת ההתקשרויות ועד החתימה על ההסכם עם המפיק. .__________________ .17 עם סיום כהונתו כמנהל חטיבת מבצעים והפקה בפברואר 2013 הוא ביקש מממלא מקומו למלא גם את תפקיד יו"ר ועדת מו"מ. 1456 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הבדיקה העלתה כי ממועד אישור ועדת ההתקשרויות ועד תאריך החתימה על ההסכם חלפו בממוצע כ -104 ימים. עוד עלה כי 14 הסכמיםמבין ה -65 נחתמו בעקבות משא ומתן שארך בין 160 ל-275 ימים. לדוגמה, באוקטובר 2012 דנה ועדת ההתקשרויות בהצעות להפקות שהתקבלו בעקבות פנייה לציבור בתחום התעודה והחליטה לאשר הפקת 14 סרטי תעודה. נמצא כי עד סוף יוני 2013 חתמה הרשות על הסכם להפקת סרט אחד בלבד מבין 14 .הסרטים שאושרו מנכ"ל הרשות הסביר בתשובתו כי התארכות המשא ומתן עם המפיקים נבעה מחוסר הניסיון של הרשות בניהול הפקות מקומיות בהיקף גדול ומהיעדר מדיניות בנושא זכויות יוצרים. עוד הוסיף כי מספטמבר 2012 הונהג בוועדת ההתקשרויות פורום "הסרת חסמים" שדן בבעיות הנוגעות לחתימה על הסכמים והביא לפתרונן. 3. משרד מבקר המדינה בדק את הסיבות שגרמו לקשיים בהליך המשא ומתן ולהתמשכותו מעבר לסביר. להלן הפרטים: (א) כאמור, הפרוטוקולים של ועדת ההתקשרויות, שהיא הוועדה המנחה את ועדת מו"מ, אינם מפורטים דיים וחסרים בהם פרטים בנוגע להפקה שאושרה, כמו המועדים והתנאים להפסקת ההתקשרות עם המפיק. (ב) אחד הנושאים המשמעותיים הנדונים בוועדת מו"מ הוא חלוקת זכויות היוצרים על ההפקות בין הרשות לבין המפיקים. מסיכומי החלטות של ועדת מו"מ משנת 2012 התברר כי הדיון בנושאים אלה מעכב פעמים רבות את הליך המשא ומתן, וכי במקרים אלה יש לחזור לוועדת ההתקשרויות כדי שתנחה את הצוות בנושא. נמצא כי רק ביולי 2013 מינה המנכ"ל צוות לבחינת חלוקת זכויות היוצרים בהפקות חיצוניות, שבו נכללו מנהל חטיבת התכניות, סמנכ"ל הכספים ונציגת לשכת הייעוץ המשפטי. באוגוסט 2013 הגיש הצוות את המלצותיו לוועדת ההתקשרויות וזו אישרה אותן. (ג) במהלך המשא ומתן על נציג אגף הכספים בוועדת מו"מ לבדוק את תקציב ההפקה שהגיש המפיק, בהשוואה לתעריפים ולהסכמים של הרשות עם איגודי היוצרים. נמצא כי התעריפים וההסכמים נקבעו עוד בשנות התשעים של המאה העשרים והם אינם מעודכנים ואינם מוסכמים על ארגוני היוצרים. כתוצאה מכך יש חילוקי דעות בין המפיקים לוועדה על עלויות רכיבי ההפקה, והדבר מעכב את התהליך. סמנכ"ל הכספים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 כי הרשות נתונה במשא ומתן עם חלק מהארגונים המייצגים של המפיקים בקשר לעדכון התעריפים, אך מטבע הדברים משא ומתן זה יארך זמן. על מנת לייעל את התהליך הרשות מקדמת מכרז לבחירת משרדי רואי חשבון שבין היתר "יערכו ויתחזקו" סרגל עלויות מפורט שישמש ככלי עזר בידי צוות המשא ומתן ויסייע בבדיקת תקציבי ההפקות. יצוין כי במהלך השנים 2012 ו- 2013 הצביעו עובדי הלשכה המשפטית ברשות פעמים מספר על בעיות בתפקודה של ועדת מו"מ: הישיבות מתארכות הרבה מעבר לזמן הנדרש; יש פערים גדולים בין הדרישות של הגורמים המקצועיים בוועדת מו"מ, דבר המחליש אותה מאוד בשמירה על האינטרסים של הרשות; חלוקת הסמכויות בין ועדת מו"מ לוועדת ההתקשרויות רשות השידור 1457 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אינה ברורה, ולכן במקרים רבים סוגיות העולות במהלך המשא ומתן חוזרות לוועדת ההתקשרויות; אין לרשות עמדות ברורות ועקביות בסוגיות רבות העולות שוב ושוב, כגון השתתפות של גורמים נוספים לרשות במימון ההפקה, חלוקת רווחים ומסחור בארץ ובחו"ל, ושידור במדיה דיגיטלית והזכויות עליה. נושא התמשכות הליך המשא ומתן עלה גם בישיבת ועדת התוכן מספטמבר 2013 . המשתתפים בישיבה הצביעו על כך שהעיכוב בחתימת ההסכמים נובע מהתנהלות ועדת מו"מ. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי הליך המשא ומתן בין הוועדה למפיק הוא דינמי ולעתים עשוי להימשך זמן רב, הן בשל דרישות הרשות והן בשל דרישות המפיק. על הרשות לטפל בחסמים האמורים כדי למנוע את העיכובים בחתימת ההסכמים התלויים בה. מנכ"ל הרשות הודיע כי ועדת ההתקשרויות גיבשה הצעה לפרסום מכרז לתפקיד יו"ר ועדת מו"מ, כיוון שתפקיד זה דורש ידע בתחום ניהול משאים ומתנים. עוד הוסיף כי עד לסיום המכרז הוא יעמוד בראש ועדת המו"מ להפקות בסכומים גדולים. 4. בשנת 2012 נדרשה הרשות לחתום על הסכמי התקשרות לרכישת הפקות בסכום כולל של 74 מיליון ש"ח. בשנת 2013 נדרשה לחתום על חוזים בסכום כולל של כ-71 .מיליון ש"ח (א) במהלך חודש דצמבר 2012 חתמה הרשות על16 הסכמים עם מפיקים, בערך כספי של כ-21 מיליון ש"ח, שהם כ -30% מסך ההתחייבויות של הרשות להפקות מקומיות קנויות לאותה שנה. נמצא כי שבעה מההסכמים, בסכום של כ -2.7 מיליון ש"ח, אושרו בוועדת ההתקשרויות בסוף נובמבר ובתחילת דצמבר 2012 , ובתוך זמן קצר נחתם ההסכם עם המפיקים. חתימה על חוזים בהיקף כספי כה רחב בחודש האחרון של השנה מעלה חשש כי הרשות חתמה על חוזים אלה כדי לעמוד בהתחייבויותיה ל רכישת הפקות מקו מיות על פי החוק, וכי חתימה על הסכמים בפרק זמן כה קצר לא מאפשרת לרשות למצות את מרב זכויותיה במשא מתן עם המפיקים. (ב) נמצא כי גם בשנת 2013 חתמה הרשות, בשני החודשים האחרונים של השנה, הסכמים בערך כספי של כ-24 מיליון ש"ח, שהם כשליש מסך ההתחייבויות של הרשות להפקות מקומיות קנויות לאותה שנה. כבר ביולי 2013 פנתה נציגת לשכת הייעוץ המשפטי אל יו"ר הרשות ואל המנכ"ל והתריעה על הנזקים הנגרמים לרשות כתוצאה מכך שלקראת סוף השנה, ותוך זמן קצר, היא נאלצת לחתום על חוזים רבים. היא ציינה כי מצב שבו ועדת מו"מ נדרשת לערוך הסכמי התקשרות רבים בסכומים גדולים ובתקופה קצרה מקשה עליה לבצע את עבודתה נאמנה, בצורה מקצועית ותוך שמירה על האינטרסים של הרשות ועל זכויותיה. היא הוסיפה כי "רשות השידור מחויבת לחוק ולהוצאה הקבועה בו להפקות ... יחד עם זאת, ולא פחות חשוב, על הרשות להוציא כספיה בצורה מבוקרת, אחראית, תוך בחינת כל ההיבטים המקצועיים של כל תכנית ותכנית, התאמתם לשידור הציבורי ושמירה על האינטרסים וזכויות הרשות בכל הסכם הפקה". 1458 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה להפיק לקחים מהמצב שאליו נקלעה בשנים 2012 ו- 2013 ולפעול כבר מתחילת השנה לתכנן את שלבי רכישת ההפקות, ולבצע את הליך רכישתן על פני כל השנה, על מנת שלא לרכז בחודש האחרון חתימה על מספר רב של הסכמים להפקות. .פיקוח הרשות על ההפקות .בנוהל נקבע כי לכל הפקה ימונה מפיק אחראי מטעם הרשות (להלן - מפיק אחראי) ותפקידיו יהיו בין השאר ללוות את ההפקה מבחינת התוכן; לוודא שהמפיק החיצוני עומד בהתחייבויותיו לרשות ומספק את כל הפריטים שעליהם התחייב בהסכם; לאשר את שלבי ההפקה ואת התשלומים למפיק. עוד נקבע בנוהל כי לכל הסכם שייחתם עם מפיק חיצוני יצורף נספח שבו יפורטו עלויות ההפקה והרווח למפיק. במהלך ביצוע ההפקה יועברו למפיק תשלומים בהתאם לאבני דרך שייקבעו בהסכם ובכפוף לאישור המפיק האחראי. המפיק האחראי הוא במרבית המקרים עובד המחלקה מתחום ההפקה, כמו דרמה, בידור או תעודה. משרד מבקר המדינה בדק את פעולות הפיקוח של חטיבת התכניות בתקופה שבין ינואר 2012 ליוני 2013 :. להלן פירוט הממצאים 1. הנוהל קובע כי על המפיק האחראי להגיש למנהל חטיבת התכניות דוח מסכם בכתב על ההפקה והתקדמותה, ולפרט בו האם המפיק עמד בתנאי ההתקשרות מבחינת אספקת התשומות והתוצר הסופי שהתקבל. הדוח הסופי של המפיק האחראי יצורף לחשבונית המאושרת לתשלום, המועברת למחלקת הכספים על ידי מנהל החטיבה. התברר כי מנהל חטיבת התכניות לא דרש מהמפיקים האחראים להגיש לו את הדוחות האמורים, לא הכין טפסים ייעודים לדיווח ולא קבע הנחיות להגשתם. המפיקים האחראים לא הגישו דוחות כאלה, ומנהל החטיבה אישר את תשלום החשבוניות למפיקים החיצוניים מבלי שצורף הדוח כנדרש בנוהל. מנהל חטיבת התכניות הודיע בתשובתו כי בעקבות הביקורת תידרך את כל מנהלי המחלקות להעביר דוחות מפורטים בכל שלבי ההפקה. עוד הוחלט כי הדיווח יהיה על גבי טופס שבו יירשמו גם תקציב ההפקה ומרכיביה. 2. עוד קובע ה נוהל כי המפיק האחראי מטעם הרשות לא יאשר את התקדמות ההפקה והתשלומים למפיק החיצוני אם הייתה סטייה ניכרת בביצוע ההסכם, אלא לאחר שהסטייה אושרה בכתב על ידי מנהל חטיבת התכניות והרשות קיזזה את התשלומים בגין סטייה זו. משרד מבקר המדינה העלה מקרים שבהם שילמה הרשות תשלום מלא עבור הפקות אף שהיו חריגות מתנאי ההסכם: (א) תכנית א': בינואר 2013 חתמה הרשות הסכם להפקתתכנית בידור בעלות של 213,000 ש"ח. על פי הפירוט התקציבי המצורף להסכם, התכנית הייתה אמורה לכלול רשות השידור 1459 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חמישה ימי צילומי חוץ, שתומחרו בסכום כולל של 44,500 ש"ח. למפיק האח ראי מטעם הרשות לתכנית זו מונה מנהל מחלקת הבידור. מדוח של מבקרת הפנים של הרשות ממאי 2013 עולה כי בפועל התקיים רק יום אחד של צילומי חוץ. המבקרת העירה על כך שלא נמצאו אסמכתאות לכך שהמפיק האחראי אכן אישר את ההפחתה במספר ימי צילומי החוץ. מבדיקת אישור רואה החשב ון של המפיק על הוצאותיו בפועל עולה כי אמנם ההוצאות בסעיף צילום חוץ הסתכמו ב- 11,500 ש"חבמקום 44,500 ש"ח, אולם הסכום הכולל של ההפקה לא הופחת ועלות רכיבי הפקה אחרים גדלו בהפרש האמור. כך לדוגמה סעיף "מנחה ואמנים " גדל ב - 11,000 ש"ח, ונוסף סעיף "צילום מערכון " בסך 12,500 ש"ח. נמצא כי המפיק האחראי לא אישר את השינויים האמורים, לא הגיש למנהל החטיבה דוח מסכם לגבי הפקה זו ולא דיווח על הסטייה המשמעותית בביצוע ההסכם בטרם אישר את התשלום. למרות זאת מנהל חטיבת התכניות אישר את מלוא התשלום עבור עלות הפקת התכנית, בסך 213,00 0 .ש"ח (ב) תכנית ב': ביוני 2012 נחתם הסכם להפקתסדרת דרמה בת 26 פרקים בעלות של כ-7.4 מיליון ש"ח. על פי הפירוט התקציבי המצורף להסכם, תסריט הסדרה תומחר בכ- 470,000 ש"ח. מדוח שלהמבקרת הפני מית של הרשות עולה כי בפועל ההפקה נעשתה ללא תסריט, ובכל זאת הרשות שילמה את מלוא הסכום שנקבע בהסכם. (ג) תכנית ג': בתחילת 2012 הגיש אחד המפיקים לרשות הצעה בפנייה יזומה להפיק תכנית אירוח באמצעות טכנולוגיות חדשניות. בדצמבר אותה שנה נחתם הסכם עם המפיק להפקת 30 פרקים של התכנית18 בעלות של כ- 114,000 ש"ח לפרק, עם אפשרות להפסיק את ההתקשרות מצד הרשות לאחר צילום של כל עשרה פרקים. צילומי התכנית החלו בינואר 2013 , .ולפיקוח על צילומי התכנית מינתה הרשות שלושה מפיקים אחראים בפברואר 2013 , לאחר שצולמו ארבעה פרקים, הלינו המפיקים האחראים מטעם הרשות על כך שבזמן הקלטת התכנית חברת ההפקה לא התייחסה להערותיהם המקצועיות הנוגעות לתוכן ולצורת ההגשה של התכנית; על שלא נעשה שימוש בטכנולוגיה כפי שהוצגה בהצעה המקורית של חברת ההפקה; ועל כך שמספר המצלמות שהוצבו לצילום התכנית אינו מספיק ולכן צילומי התכנית מאוד מוגבלים. נמצא כי אף על פי שהמפיקים האחראים הצביעו על חרי גות בביצוע ההסכם, הרשות לא נקטה בצעדים להפסקת החריגות. באפריל 2013 דנה אחת הוועדות של המליאה בשידור התכנית והחליטה להורות להנהלת הרשות להפסיק את ההתקשרות עם המפיק, בשל ביקורות שליליות של חברי הוועדה על תוכני התכנית ועל צורת הגשתה. בעקבות זאת הסתיים צילום פרקי התכנית בסוף אפריל 2013 , לאחר שצולמו והוקרנו עשרה פרקים של התכנית שעבורם שילמה הרשות למפיק כ- 1.1 .מיליון ש"ח .__________________ .18 בדצמבר 2012 נחתם עם המפיק הסכם להפקת שלושה פרקים של התכנית, ובפברואר 2013 הוארך ההסכם להפקת27 .פרקים נוספים 1460 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 במהלך המשא ומתן הוסכם עם המפיק שכל הציוד הטכני שהוא ירכוש במימון הרשות יועבר לידיה בסיום ההתקשרות. נמצא כי רק לאחר שהוחלט לסיים את ההתקשרות, כשנציגי הרשות הגיעו לאולפן כדי לאסוף את הציוד הטכני, התברר לרשות שהמחשבים והתוכנות ששימשו להפקת התכנית לא תאמו את הציוד שנקבע בהסכם - חלק לא נרכש וחלק היה ישן. יוצא אפוא שהפקת התכנית נעשתה בציוד שלא התאים למפרט שנקבע בהסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שעוד בשלבים הראשונים של הפקת התכנית יבדקו הגורמים האחראים על כך ברשות את הציוד ויעירו על כך למפיק, הן כדי להבטיח איכות ראויה של השידור כפי שסוכם מראש והן כדי שהרשות לא תשלם תשלומי יתר למפיק. בעקבות הביקורת מינתה הרשות משרד רואה חשבון חיצוני שבחן את הוצאותיו של המפיק בהשוואה לתשלומי הרשות בגין ההפקה, והתברר כי הרשות שילמה למפיק תשלומי יתר בסכום של כ- 233,000 ש"ח עבור פריטים שעליהם התחייב המפיק בהסכם אולם לא סיפק אותם; כ - 73,000 ש"ח מהם הוצאות חד -פעמיות עבור רכישת ציוד וכ- 160,000 .ש"ח בתקציב ההפקה השוטף לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שהגורמים המקצועיים העלו טענות בדבר חריגות מתנאי ההסכם להפקת התכנית היה על הגורמים האחראים ברשות לדרוש מהמפיק לעמוד בכל התחייבויותיו ולהתריע על החריגות בפני הנהלת הרשות. (ד) תכנית ד' : ב- 23.9.12 אישרה ועדת ההתקשרויות לרכוש הצעה של אחת מחברות ההפקה (להלן - חברת ההפקה) למופע הצדעה לאחד מיוצרי הזמר בעלות של 400,000 .ש"ח על פי ההצעה, בתכנית ישתתפו אמנים, ההפקה תהיה בשיתוף עם אמ"י - איגוד אמני ישראל (להלן - אמ"י), והיא תצולם באוקטובר 2012 . הבדיקה העלתה כי מנהל חטיבת התכניות הגיש את ההצעה לאישור ועדת ההתקשרויות ב- 21.9.12 ., שבועיים בלבד לפני מועד המופע בספטמבר 2012 , במהלך המשא ומתן עם חברת ההפקה, פנה יו"ר ועדת מו"מ דאז אל חברת ההפקה וביקש לדעת מה מהות שיתוף הפעולה בין חברת ההפקה לבין אמ"י. החברה השיבה כי "כל האמנים מתוגמלים לפי תעריפי אמ"י ואיגוד אמני ישראל שותף להצדעה". בהצעת התקציב של התכנית שאושרה על ידי ועדת ההתקשרויות עמד התמחור עבור שכר לזמרים ולשחקנים על 90,000 ש"ח, והשכר לעורך תוכן, תסריטאי ומנחה עמד על 6,000 .ש"ח משרד מבקר המדינה הע לה כי לקראת סיום התכנית הכריז יו"ר אמ"י כי "כל האמנים פה בהתנדבות...", ואכן התברר כי הזמרים, המנחה והתסריטאי לא קיבלו שכר עבור עבודתם. עוד העלתה הביקורת כי לא הופיעו שחקנים באירוע זה. למרות זאת הרשות שילמה למפיק את מלוא הסכום שבסעיפי השכר האמורים - 96,000 .ש"ח רשות השידור 1461 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה מינתה הרשות משרד רואה חשבון חיצוני שבחן את הוצאות ההפקה בפועל בהשוואה לתשלומי הרשות בגין ההפקה, והתברר כי הרשות שילמה עבור ההפקה תשלומי יתר בסכום של כ - 122,000 ,ש"ח כמפורט: כ - 96,000 ש"ח עבור הזמרים, השחקנים, התסריטאי והמנ חה, וכ - 26,000 ש"ח בסעיפי הוצאה אחרים כגון שכר עבור הלבשה ואיפור, הסעת קהל וביטוח. בינואר 2014 , לאחר קבלת ממצאי הבדיקה של משרד רואה החשבון מטעם הרשות אודות תכניות ג' ו -ד', החליטה הנהלת הרשות לבחון את האפשרות לדרוש את השבת הכספים ששולמו ביתר עבור הפקת התכניות, בכפוף לבדיקה של הייעוץ המשפטי של הרשות. 3. )(א הסכמים של הפקות משותפות שהפקתן נעשית במשותף בידי הרשות וחברות הפקה מקומיות (קופרודוקציות) נדרש המפיק החיצוני להמציא לרשות מאזן שנתי ופירוט של הוצאות ההפקה בפועל - מבוקרים ומאושרים על ידי רואה חשבון. בנוסף נדרש המפיק לצרף טבלה השוואתית בין תקציב ההפקה המצורף להסכם לבין הוצאותיו בפועל. לעומת זאת, בהסכמים שחתמה הרשות עד אוקטובר 2012 עם מפיקים לרכישת הפקות מקו מיות לא נכלל סעיף המחייב את המפיקים החיצוניים להציג לה אישורים כספיים בדומה לאישורים האמורים, ועל כן לא היו בידיה כלים לבדוק אם אכן הוצאותיהם תאמו את הפירוט התקציבי שנכלל בהסכם ולהבטיח שהרווח למפיק לא יהיה גבוה מזה שהוסכם עליו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שסמנכ"ל הכספים ידרוש להחיל על הסכמי ההתקשרויות את הדרישה לאישור רואה חשבון כפי שנדרש בהסכמי הקופרודוקציה. יוצא אפוא שהרשות שילמה למפיקים רק על סמך אישור המפיק האחראי, שבדרך כלל אינו גורם מקצועי בתחום הכספים. (ב) רק בחוזים שנחתמו מנובמבר 2012 ואילך ובעקבות מידע שהתקבל ברשות שהצביע על פערים בין הסכומים שהרשות שילמה למפיקים על פי ההסכמים שחתמה איתם ל בין הוצאותיהם בפועל, נוסף סעיף המחייב את המפיק - כתנאי לקבלת התשלום האחרון מהרשות - להמציא דוח הוצאות הפקה ומאזן סופי של ההפקה, מבוקר ומאושר על ידי רואה חשבון מטעם המפיק. נמצאו גם הפקות שבהן הרשות שילמה את עלות ההפקה במלואה, אף שדוח הוצאות ההפקה שאושר על ידי רואה חשבון מטעם המפיק לא תאם את ההוצאות כפי שפורטו בהסכם, כשעלותם בפועל של רכיבים בהפקה הייתה שונה מתמחורם בהצעת התקציב. אמנם סכום ההוצאה הכולל של ההפקה היה דומה לזה שבהצעת התקציב, אולם נמצא שהמפיק האחראי לא אישר את השינויים ברכיבי ההפקה, ושמחלקת הכספים לא ביקשה הסברים לשינויים לפני התשלום למפיקים. במהלך הביקורת 19 כתב סמנכ"ל כספים וכלכלה למנכ"ל הרשות על הבעייתיות הכרוכה בפיקוחה של הרשות על ביצוע ההסכמים עם המפיקים, וטען ש"קיים כשל מתודולוגי בכל האמור במנגנוני הבקרה על הכספים המועברים על ידי רשות השידור לחברות ההפקה". עוד .__________________ .19 ביולי ובאוקטובר 2013. 1462 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הוסיף כי מנגנון אישור רואה החשבון מטעם המפיק שהתווסף להסכמים לא הוכיח את עצמו כמספיק אפקטיבי. הוא הציע כי הבקרה הכספית תיעשה באמצעות הקמת מאגר רואי חשבון שייבחרו על ידי הרשות, אשר יערכו בדיקת עלויות וכמויות של התשומות בהשוואה לתקציב שאושר, יבחנו האם שינויים בתקציב ההפקה אושרו על ידי המפיק האחראי ויחברו דוח מסכם. הסמנכ"ל הציע גם לקבוע שיעור מסוים מעלות ההפקה שישולם למפיק רק בתום ביצוע ההפקה ובכפוף לממצאי דוח רואה החשבון, כך שהרשות תוכל לקזז מהתשלומים למפיק אם יתגלו פערים בין התקציב שנקבע בהסכם לבין הוצאותיו בפועל. הסמנכ"ל חתם את מכתבו בחשש משמעותי ש"רשות השידור משלמת למפיקים תשלומי יתר, באופן שבו סך הסכום המשולם לחברת ההפקה עולה על הוצאות ההפקה ובדרך זו גדל רווח המפיק במידה ניכרת, וזאת מעבר לשיעור הרווח אותו מאשרת רשות השידור בעת בדיקת התקציב". באוקטובר 2013 פנתה היועצת המשפטית של הרשות למנכ"ל במכתב שבו הפנתה אותו לשני המכתבים האמורים של הסמנכ"ל, והוסיפה כי חובתה של הרשות כנאמן הציבור לנהל את כספי הציבור באופן מושכל וזהיר על פי החוק. היועצת המשפטית הציעה לאמץ את הצעתו של הסמנכ"ל כך שהרשות לא תהיה תלויה ברואי החשבון של המפיקים. מהאמור לעיל עולה כי הבקרה על הכספים ששילמה הרשות, הן של חטיבת התכניות שאישרה את התשלומים והן של מחלקת הכספים ששילמה למפיקים, לקתה בחסר ויש חשש שבמצב זה היא שילמה כספים ביתר. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי עליה ל קדם לאלתר את הטיפול במציאת מודל בקרה שיאפשר לה פיקוח נאות על הכספים הרבים שהיא מוציאה על הפקות, ולהחיל אותו על הפקות שטרם הסתיימו ועל אלה שהרשות תרכוש בעתיד. מנכ"ל הרשות הודיע בתשובתו כי ועדת ההתקשרויות החליטה בנובמבר 2013 לאמץ את המלצת סמנכ"ל הכספים. סמנכ"ל הכספים הודיע בתשובתו כי הרשות תפרסם בקרוב את המכרז לבחירת מאגר רואי חשבון חיצוניים שיבצעו את הליך הבקרה החל ב- 2014 . לצורך יישום מודל הבקרה הוטמעו בהסכמים עם המפיקים השינויים הנדרשים, ובכלל זה זכותה של הרשות למנות רואה חשבון, התחייבות המפיק לפעול בהתאם לתקציב ההפקה, וזכותה של הרשות לדרוש השבה של סכומים ששולמו ביתר. . . מהאמור לעיל עולה כי הרשות לא קיימה פיקוח נאות על ההפקות. אף שכמה מפיקים לא עמדו בהתחייבויותיהם כלפי הרשות, לא שקלה הרשות לנקוט באמצעים העומדים לרשותה בגין הפרה חוזית, בהתאם לקבוע בהסכמים, ויש חשש שבכך נפגעה רמת ההפקות ונגרמו נזקים כספיים לרשות. מצב זה גם מצביע על זילות בהסכמים ומאפשר למפיקים לחרוג מההסכמים בלא שישלמו על כך מחיר. רשות השידור 1463 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרדמבקר המדינה מעיר כי ביצוע פיקוח על המפיקים ועל ההפקות מהווה נדבך חשוב בשמירת האינטרס הציבורי וכספי הציבור. משכך על מנהל חטיבת התכניות לרענן ולחדד את הוראות הנוהל ולאכוף על המפיקים האחראים את ביצוען. על הנהלת הרשות לפעול לכך שמפיקים אשר יימצא כי לא עמדו בהתחייבויותיהם לא ישולמו להם הכספים, והם אף יידרשו להחזיר כספים ששולמו להם ביתר. .סיכום .תפקידה של רשות השידור כרשות ממלכתית ציבורית הוא לקיים שידורים איכותיים ולקדם את היצירה המקורית הישראלית. לכן למדיניות השידור ובכלל זה קביעת יעדי השידור ולבחירת ההפקות בוועדת ההתקשרויות יש השלכות על תכני השידורים לציבור הצופים ועל אופיו של ערוץ 1 . בשנים 2017 -2012 צפויה הרשות להוציא כ-650 מיליון ש"ח במצטבר לרכישת הפקות מקומיות. ממצאיו של דוח זה מצביעים על התנהלות לא תקינה בהליך ההתקשרויות עם מפיקים לרכישת הפקות, שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות הנוהל ועם מושכלות יסוד של מינהל תקין. על הרשות לפרסם פניות לציבור להציע הצעות להפקות מתוך ראייה עתידית ועל בסיס תכנון מוקדם של רשימת הנושאים ושל לוח השידורים. המצב שבו החריג - פניות יזומות - הפך לכלל השולט אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות של מתן הזדמנות שווה והרחבת מעגל המתמודדים, כדי שהרשות תוכל לבחור את ההצעות הטובות ביותר, הן מבחינת רמתן המקצועית והן מבחינת עלויותיהן. לדעת משרד מבקר המדינה על הרשות לאפשר הגשת פניות יזומות של מפיקים רק במקרים של הפקות חריגות וייחודיות. על הנהלת הרשות לטפל בחסמים הקיימים בהליך המשא ומתן עם המפיקים, כדי למנוע עיכובים בחתימת ההסכמים. כמו כן על הרשות לפעול כבר מתחילת השנה לתכנן את שלבי רכישת ההפקות ולבצע את הליך רכישתן במהלך השנה. פיקוח על המפיקים ועל ההפקות, הן על ידי המפיקים האחראים והן על ידי מחלקת כספים, מהווה נדבך חשוב של שמירת האינטרס הציבורי וכספי הציבור. על הרשות ל גבש לאלתר מודל בקרה שיאפשר לה פיקוח נאות על הכספים הרבים שהיא מוציאה על הפקות, ולהחיל אותו על הפקות שטרם הסתיימו ו על הפקות שתרכוש בעתיד. על הנהלת רשות השידור ומוסדותיה מוטלת האחריות לטיפול ולפיקוח בנושא ההתקשרויות להפקות בכללותו ולקידומו. עליהם לפעול במשותף לכך שההשקעות הכספיות בהיקפים של מאות מיליוני ש"ח בשנים הקרובות ברכישת הפקות יביאו לשיפור השידורים של ערוץ 1 ולהגברת הרלוונטיות שלו בקרב קהל הצופים.

תקציר:
 רשות השידור 1433 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה .תקציר .בחוק רשות השידור, התשכ"ה - 1965 (להלן- החוק), נקבע כי רשות השידור (להלן - גם הרשות) תקיים כשירות ציבורי שידורי טלוויזיה ורדיו, במטרה לקיים שידורי איכות ולקדם את היצירה המקורית הישראלית. הרשות מחויבת לפי החוק להקצות לפחות אחוז מסוים מהכנסותיה לרכישת הפקות מקומיות, והוא גדל בהדרגה מ -15% בשנת 2012 ל-36% משנת 2016 .ואילך לפי החוק, על מילוי תפקידיה של הרשות מופקדים יו"ר הרשות, מליאה של 31 חברים וועד מנהל של שבעה חברים (להלן- מוסדות הרשות)1 .ומנכ"ל הרשות .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר-יוני 2013 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולה של רשות השידור בהתקשרויות לרכי שת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה. הביקורת נעשתה בהנהלת הרשות ובמוסדותיה, בטלוויזיה הישראלית (ערוץ 1) ובטלוויזיה הישראלית בערבית (ערוץ33 .) .עיקרי הממצאים .נושא ההתקשרות עם מפיקים חיצוניים וביצוע הפקות חיצוניות מוסדר ב"נוהל התקשרויות ופיקוח - הפקות חוץ" ש קבעה הרשות (להלן - נוהל ההתקשרויות או הנוהל). בנוהל נקבע כי מטרותיו הן לקדם את היצירה המקורית הישראלית, להעשיר את שידורי הטלוויזיה הישראלית, לפעול באופן שוויוני ואחיד , לשאוף להרחיב את מעגל המתמודדים, ולהעניק הזדמנות ליוצרים צעירים וליוצרים בפריפריה. .עדכון נוהל ההתקשרויות .בתחילת שנת 2012 גיבשה הנהלת הרשות עדכון של נוהל ההתקשרויות הקודם, ובמאי 2012 אישר הוועד המנהל עדכונים בנוהל ההתקשרויות (להלן - הנוהל החדש) . נמצא כי הדיון של מוסדות .__________________ .1 בשנת 2012 'אושר תיקון לחוק (תיקון מס27 ). לפי התיקון לחוק יוחלפו מליאת הרשות והוועד המנהל במועצה בעלת מאפיינים של דירקטוריון, שמעמד חבריה יהיה דומה למעמד של דירקטורים. עד מינוי המועצה הועברו חלק מסמכויותיה אל מוסדות הרשות. 1434 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הרשות בנוגע לעדכון הנוהל עסק בפישוט הנוהל הקיים ובקיצור תהליכים, ואולם לא נבחנו ה השפעות של השינויים על בחירת ההפקות בהתאם למטרות הנוהל. זאת אף על פי ש הנחיות הנוהל צמצמו את הבניית שיקול הדעת המקצועי לבחירת ההצעה הטובה ביותר והקטינו את השקיפות בתהליך הבחיר ה. מכלול השינויים שנעשו בנוהל מעלה חשש כי לא יושגו חלק מ מטרותיו, ובייחוד העשר ת שידורי הטלוויזיה הישראלית, והצורך לפעול באופן שוויוני ואחיד כדי להרחיב את מעגל המתמודדים ולהעניק הזדמנות ליוצרים צעירים וליוצרים בפריפריה. .קביעת יעדים להשקעה ברכישת הפקות .עם כניסתו לתוקף של התיקון לחוק 2 מחויבת הרשות לרכוש הפקות מקומיות בעלות של עשרות מיליוני ש"ח בשנה, במטרה, בין היתר, לגוון ולשפר את לוח המשדרים ולעודד את גורמי הייצור בתעשיית ההפקות. התברר כי הנהלת הרשות ו מוסדות הרשות לא קבעו, קודם פרסום הפניות לציבור המפיקים, יעדים מדידים וריאליים, לוחות זמנים ואבני דרך להשגתם, כדי להבטיח שההשקעה הניכרת ברכישת הפקות תשיג את המטרות האמורות. .דרכי קבלת ההצעות ממפיקים .על פי הנוהל, הצעות להפקות מתקבלות במסגרת פנייה לציבור ובמסגרת פנייה יזומה של מפיקים לרשות (להלן - פנייה יזומה). פניות יזומות יאושרו על פי תנאים שתקבע הרשות, ותוך הגבלת שיעור עלותן מכלל התקציב ל רכישת הפקות באותה שנה. עד מאי 2012 הוגבל חלקו של התקציב שנועד לפניות יזומות ל-30% , ובנוהל החדש הוא גדל ל-50%. הנהלת הרשות לא קבעה את התנאים המיוחדים לאישור הפקות שיתקבלו בפניות יזומות כנדרש בנוהל . למרות זאת, בתקופה שבין ינואר 2012 ליוני 2013 (להלן - תקופת הביקורת) חתמה הרשות על הסכמים עם מפיקים שהגישו את הצעותיהם באמצעות פניות יזומות, לביצוע הפקות בסך של כ-80 מיליון ש"ח, שהם 77% מהערך הכספי של ההסכמים שנחתמו באותה תקופה. הנתונים מצביעים על כך שהרשות ניצלה את מסלול הפנייה היזומה בדרך שאינה עולה בקנה אחד עם הנוהל ובאופן בלתי סביר, בכך שרוב ההפקות שרכשה נבחרו מתוך ההצעות שהגיעו אליה באמצעות פניות יזומות. .ועדת ההתקשרויות .ועדת ההתקשרויות מופקדת על קבלת ההצעות להפקות מקומיות ועל בחירת ההצעות הזוכות. בראש הוועדה עומד מנכ"ל הרשות, המחזיק בזכות ההכרעה במקרים של חילוקי דעות בין חבריה. .__________________ .2 ראו הערה1. רשות השידור 1435 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. נמצא כי הפרוטוקולים של ישיבות ועדת ההתקשרויות שהתקיימו בתקופת הביקורת ה יו מצומצמים ביותר וכלל ו רק את סיכומי ההחלטות שהתקבלו בוועדה. הפרוטוקולים אינם כוללים כל מידע חשוב אחר על מהלך הדיון, כמו עמדותיהם של המשתתפים בדיון והערותיהם, הנסיבות שבהן התקבלו ההחלטות, הסיבות לבחירת הפקות מסוימות ולדחייתן של הפקות אחרות, ובעניינן של אילו הפקות לא הגיעו חברי הוועדה לכלל הסכמה ומנכ"ל הרשות השתמש לגביהן בזכות ההכרעה שניתנה לו. עוד נמצא כי חלק מהחלטות ועדת ההתקשרויות, בהן החלטות הנוגע ות להפקות שעלותן מיליוני ש"ח, התקבלו בלא דיון מקצועי ויסודי כנדרש, או בלא דיון כלל. העובדה שלעתים התקיים דיון אולם לא נרשם פרוטוקול מפורט, ולעתים לא התקיים דיון קודם אישור ההפקות, מלמדת על תפקוד ם הלקוי של ועדת ההתקשרויות ושל העומד בראשה. 2. נמצא כי הליך ב חירת ההצעות שהוגשו לרשות בפניות יזומות התנהל בחוסר שקיפות , וכי לא ניתן ללמוד מה מסמכים פרטים על ההצעות. כמו כן ועדת ההתקשרויות לא רשמה את הנימוקים לבחירתן. 3. נמצא שבתקופ ת הביקורת ועדת ההתקשרויות אישרה לפרסם פניות לציבור וכן אישרה לרכוש הפקות במסגרת של פניות יזומות בסך 278 מיליון ש"ח, זאת על אף שהתקציב לרכישת הפקות שעמד לרשותה לשנים 2013 -2012 היה144 מיליון ש"ח בלבד. כתוצאה מכך חלק ניכר מההצעות שהגישו המפיקים בשנת 2012 נדונו בוועדת ההתקשרויות רק במהלך שנת 2013, ולגבי חלקן נאמר למפיקים שההסכם א יתם ייחתם רק בשנת 2014 . חריגות אלה נבעו מכך שוועדת ההתקשרויות פעלה בלי שיהיו בידה נתונים מעודכנים לגבי הסכומים שעליהם התחייבה בפני המפיקים בשנת 2012 ,. יתרה מזו הרשות נהגה בחוסר שקיפות בכך שלא פרסמה בפנייתה לציבור המפיקים כי חלק מההפקות יידחו לשנים הבאות. .ניהול משא ומתן עם המפיקים .לאחר קבלת ה אישור מוועדת ההתקשרויות, המאשרת בין השאר גם את מסגרת התקציב להפקה, מוזמנים המפיקים לנהל משא ומתן על הצעתם עם ועדת משא ומתן. נמצא כי בתקופת הביקורת הליך המשא ומתן לגבי חלק מההפקות התמשך מעבר לסביר : בחוזים שנחתמו בתקופת ה ביקורת, ממועד אישור ועדת ההתקשרויות ועד תאריך החתימה על ההסכם, חלפו בממוצע כ -104 ימים. נמצאו אף מקרים שהחוזים נחתמו בתום משא ומתן שארך בין 160 ל-275 ימים. התברר כי בהליך המשא ומתן התעוררו קשיים שנגרמו מחסמים כמו בדיקת תקציב ההפקה באמצעות תעריפים שאינם מעוד כנים והיעדר מדיניות בנוגע ל חלוקת זכויות היוצרים על ההפקות בין הרשות לבין המפיקים. כתוצאה מכך התגלעו חילוקי דעות בין הרשות למפיקים. נמצא כי בחודשים האחרונים של כל אחת מהשנים 2013 -2012 חתמה הרשות על חוזים בהיקף כספי רחב - כ-21 וכ-24 מיליון ש"ח בהתאמה 1436 דוח שנתי64ג .שם הדוח: התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 - המהווה כשליש מהתחייבויותיה על פי החוק . עקב כך מתעורר חשש שחתימה על מספר רב של הסכמים בפרק זמן כה קצר לקראת סוף השנה, כדי לעמוד בהתחייבויותיה ל רכישת הפקות מ קומיות על פי החוק, לא מאפשרת לרשות למצות את מרב זכויותיה במשא ומתן עם המפיקים. .פיקוח הרשות על ההפקות .בנוהל נקבע כי לכל הפקה ימונה מפיק אחראי מטעם הרשות, שבין תפקידיו לוודא שהמפיק החיצוני עומד בהתחייבויותיו לרשות ולאשר את שלבי ההפקה ואת התשלומים למפיק. לפני אישור כל תשלום למפיק החיצוני נדרש המפיק האחראי להגיש למנהל חטיבת התכניות דוח מסכם בכתב על ההפקה והתק דמותה. הדוח הסופי של המפיק יצורף לחשבונית המאושרת לתשלום. 1. התברר כי מנהל חטיבת התכניות לא דרש מהמפיקים האחראים להגיש לו את הדוחות האמורים, לא הכין טפסים ייעודים לדיווח ולא קבע הנחיות להגשתם. המפיקים האחראים לא הגישו דוחות כאלה, ומנהל החטיבה אישר את תשלו ם החשבוניות למפיקים החיצוניים מבלי שצורף הדוח כנדרש בנוהל. 2. נמצאו מספר מקרים שבהם שילמה הרשות תשלום מלא עבור הפקות, אף שחלו בהן חריגות מתנאי ההסכם. 3. נמצא שבהסכמים שחתמה הרשות עד אוקטובר 2012 עם מפיקים לרכישת הפקות לא נכלל סעיף המחייב את המפיקים להציג לה אישורים כספיים, וכתוצאה מכך שילמה הרשות למפיקים רק על סמך אישור המפיק האחראי, שבדרך כלל אינו גורם מקצועי בתחום הכספים. לגבי הסכמים שנחתמו החל בנובמבר 2012 נמצא כי גם במקרים שבהם מפיקים הגישו אישור מרואה חשבון, האישור לא שיקף כלל את ההוצאות המפורטות ולא ניתן היה להיעזר בו לצורכי בקרה על התשלומים, ולמרות זאת שילמה הרשות את מלוא הסכום עבור ההפקות. .סיכום והמלצות .תפקידה של רשות השידור כרשות ממלכתית ציבורית הוא לקיים שידורים איכותיים ולקדם את היצירה המקורית הישראלית . לכן ההחלטות שמתקבלות בוועדת ההתקשרויות ל גבי ההפקות קובעות במידה רבה את תוכני השידורים לציבור הצופים ואת אופיו של ערוץ 1. בשנים 2012 עד 2017 צפויה הרשות להוציא כ -650 מיליון ש"ח במצטבר לרכישת הפקות מקומיות. ממצאיו של דוח זה מצביעים על התנהלות לא תקינה בהליך ההתקשרויות לרכישת הפקות, שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות הנוהל ועם מושכלות יסוד של מינהל תקין. רשות השידור 1437 .:שם הדוח התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המצב שבו החריג - פניות יזומות - הפך לכלל השולט אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות של מתן הזדמנות שווה והרחבת מעגל המתמודדים , כך שהרשות תוכל לבחור את ההצעות הטובות ביותר, הן מבחינת רמתן המקצועית והן מבחינת עלויותיהן. על הרשות לאפשר הגשת פניות יזומות רק במקרים של הפקות חריגות וייחודיות. על הנהלת הרשות לטפל בחסמים הקיימים בהליך המשא ומתן עם המפיקים כדי למנוע עיכובים בחתימת ההסכמים. כמו כן על הרשות לתכנן כבר מתחילת השנה את שלבי רכישת ההפקות ולבצע את הליך רכישתן במהלך השנה. פיקוח על המפיקים ועל ההפקות, הן על ידי המפיקים האחראים והן על ידי מחלקת כספים, מהווה נדבך חשוב של שמירת האינטרס הציבורי וכספי הציבור. על הרשות לגבש לאלתר מודל בקרה שיאפשר לה פיקוח נאות על הכספים הרבים שהיא מוציאה על הפקות, ולהחיל אותו על הפקות שטרם הסתיימו ועל הפקות שתרכוש בעתיד. על הנהלת רשות השידור ומוסדותיה מוטלת האחריות לטיפול ולפיקוח בנושא ההתקשרויות להפקות בכללותו ולקידומו. עליהם לנקוט יזמה ולשפר את תהליכי ההתקשרות, כדי שההפקות ה קנויות יביאו לשיפור השידורים של ערוץ 1 ויגבירו את הרלוונטיות שלו בקרב קהל הצופים. .