המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין/היבטים בפעילותה של המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין

 ♦ . משרד התקשורת 1131 .מבוא .שידורי הטלוויזיה הרב -ערוצית בכבלים ובלוויין כולל ים למעלה ממאה ערוצי טלוויזיה שונים, מקומיים וזרים, ערוצי שמע, שידורים אינטראקטיבים ושידורי מכירה. שידורים אלה מופקים ומשודרים בידי בעלי רישיונות. מגזר שידורי הטלוויזיה הרב-ערוצית מאופיין בשליטה דואופולית 7 של שתי חברות. הראשונה- חברת הוט מערכות תקשורת בע"מ ( HOT ) (להלן- הוט) - הוקמה בינואר 20078 . ( השנייה, חברת די.בי.אס שירותי לוויין 1998 ( ) בע"מ YES ) (להלן - יס), נוסדה בשנת 1998 והחלה את שידוריה לראשונה ביולי 2000 . בשנת 2010 היו להוט כ- 900,000 מנויים, וליס כ- 550,000 .מנויים ההסדרים להפעלת שידורי טלוויזיה בכ בלים ובלוויין נקבעו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב- 1982 (להלן - חוק התקשורת). מכוח חוק זה הוקמה בשנת 1986 המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין (להלן - המועצה) הכוללת 13 חברים. במאי 2008 מונה מר ניצן חן לתפקיד יו"ר המועצה (להלן- יו"ר המועצה או היו"ר). בחוק התקשורת נקבעו תפקידי המועצה, ובכלל זה נקבע כי עליה לקבוע את המדיניות לגבי סוגי השידורים, נושאי הם, תוכנם, רמתם, היקפם ומועדיהם; לקיים שידורים קהילתיים ; לעודד הפקות מקוריות -מקומיות; לפקח על ביצוע שידוריהם של בעלי הרישיונות9; לקבוע כללים הנוגעים לשידורים ולהעניק רישיונות לשידורי כבלים10 . בתקנות שונות ובכללים שקבעה המועצה הוקנו למועצה סמכויות רבות הנוגעות למערך שידורי הטלוויזיה הרב-ערוציים 11 . גופי השידור הכפופים לאסדרת המועצה הם בעלי הרישיונות לשידורי טלוויזיה רב -ערוצית - הוט ויס (להלן - החברות) וכן בעלי רי שיונות לשידורים לפי דרישה ( VOD12 ), בעלי רישיונות מיוחדים, הערוצים הייעודיים13 .וערוץ הכנסת חוק התקשורת מקנה ליו"ר המועצה סמכויות שונות, ובהן הסמכות לחתום בשם המועצה על הכללים שקבעה, על ה רישיונות שנתנה ועל ה החלטות שקיבלה , הסמכות להטיל עיצום כספי על בעל רישיון שהפר את הוראות החוק והסמכות לדרוש את תשלום העיצום הכספי ולגבות אותו. גם בכללי התקשורת (בזק ושידורים) (בעל רישיון לשידורים), התשמ"ח - 1987 (להלן- כללי השידורים), ובכללי .__________________ .7 שליטה על המסחר במוצר או בשירות הנתונה בידי שני מתחרים בלבד. 8 הוט מיזגה לתוכה את חברות הכבלים תבל וערוצי זהב, שפעלו בשנים 1990 -2002 . 9 ביולי 2001 'אישרה הכנסת את חוק הבזק (תיקון מס25 ), התשס"א- 2001 , העוסק במעבר ממתן זיכיונות לשידורי כבלים למתן רישיונות. 10 כמה חוקים מקנים למועצה סמכויות ספציפיות נוספות, ובהם חוק סיווג, סימון ואיסור שידורים מזיקים, התשס"א - 2001; חוק הקלות לחרש, התשנ"ב - 1992; חוק שידורי טלוויזיה מהכנסת, התשס"ד - 2003 ,); חוק שידורי טלוויזיה (כתוביות ושפת סימנים התשס"ה- 2005 ; והח וק להגבלת עוצמת הקול בתשדירי פרסומת, בקדימונים ובשידורים אחרים (תיקוני חקיקה), התשס"ח- 2008 . 11 בישראל פועלות שתי רשויות נוספות בתחום השידורים- הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, המסדירה את תחום שידורי הטלוויזיה והרדיו המסחריים; ורשות השידור, המופקדת על השידור הציבורי. 12 Video On Demand. 13 במועד סיוםהביקורת פועלים במסגרת מערך שירותי הטלוויזיה שני ערוצים יעודיים וכן פועל ערוץ בעל רישיון מיוחד - ערוץ הקניות. 1132 דוח שנתי62 . התקשורת (בזק ושידורים) (תשדירי פרסומת, תשדירי שירות והודעות חסות בשידורי ערוץ ייעודי), התשס"ד - 2004 ., הוקנו סמכויות שונות ליו"ר המועצה בנובמבר 1997 הסמיכה הממשלה 14 את שרת התקשורת דאז, להקים מינהלה להסדרת השידורים לציבור (להלן - מינהלת ההסדרה), שנועדה להרחיב ולארגן מחדש את מערך שידורי הטלוויזיה הציבורית והמסחרית באמצעות חקיקה והצעות תואמות לביצו ע. בפועל מינהלת ההסדרה מסייעת למועצה למלא את תפקידה ועוסקת, בין היתר, בהכנת מכרזים לע רוצים הייעודיים, בבדיקתם ובייעו ץ שוטף למועצה. המועצה מתוקצבת בתקציב משרד התקשורת (להלן - המשרד). בחוק התקשורת נקבע כי הממשלה תעמיד לרשות המועצה את האמצעים והתקציבים הדרוש ים לתפקודה התקין, ולצורך כך תפעל, אם הדבר יידרש, להקצבת סכומים נאותים בחוקי התקציב. מנתוני המועצה עולה, כי בשנת 2010 ביצוע התקציב של המועצה ומינהלת ההסדרה היה כ-5.8 מיליון ש"ח, ובשנת 2011 כ-4.1 מיליון ש"ח. במועד הביקורת הועסקו במועצה שבעה עובדים בהתאם לתקן, והיא העסיקה גם שישה סטודנטים בתפקיד בקרי צפייה, וכן יועצים לפי הצורך. במועד הביקורת הועסקו במינהלת ההסדרה שבעה עובדים. בחודשים מרץ 2010 - אוגוסט 2011 בדק לסירוגין משרד מבקר המדינה את נושא הפעילות של המועצה ושל מינהלת ההסדרה. הבדיקה נעשתה במועצה, במינהלת ההסדרה ובמשרד. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ). משרד מבקר המדינה פרסם בעבר דוחות הנוגעים לשידורי הטלוויזיה בכבלים ובלוויין15 ולפעילותה של המועצה16 . .עבודת המועצה ומינהלת ההסדרה .הרכב המועצה .לפי חוק התקשורת תמנה הממשלה מועצה ובה 13 חברים שיציע לה שר התקשורת (להלן - השר): שישה נציגים ממשרדי הממשלה שהם עובדי מדינה (שלושה נציגים שהמליץ עליהם השר, נציג שהמליץ עליו שר התרבות, נציג שהמליץ עליו שר האוצר ונציג שהמליץ עליו שר המשפטים), ושבעה נציגי ציבור (שניים שהמליץ עליהם מרכז השלטון המקומי, שני ים המייצגים לדעת השר את הצרכנים, אחד המייצג לדעת השר את האמנים והיוצרים בישראל ושני נציגי גופים בתחום החינוך והתרבות שהמליץ עליהם שר התרבות ). יו"ר המועצה יהיה נציג השר. .__________________ .14 החלטה 2444. 15 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 49 ( 1999 '), עמ420 ; דוח שנתי52 ב( 2002 '), עמ 897 ; דוח שנתי 54 ב ( 2004 '), עמ891 . 16 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2007 '), עמ695 . משרד התקשורת 1133 . לפיתקנות הבזק (כהונתם של חברי המועצה לשידורי כבלים וסדרי עבודתה של המועצה), התשמ"ז - 1987 (להלן- תקנות עבודת המועצה), תקופת כהונתו של חבר המועצה תהיה ארבע שנים, וניתן למנות מחדש חבר מועצה שכהונתו תמה לתקופת כהונה נוספת אחת בלבד ברציפות. לפי תקנות עבודת המועצה, המניין החוקי בישיב ותיה הוא רוב חבריה ובכלל זה יו"ר המועצה או ממלא מקומו . עוד קובעות תקנות עבודת המועצה כי ישיבה שבעת פתיחתה השתתף בה מניין חוקי תוכל לקבל החלטות רק אם נכחו בעת קבלתן ארבעה חברים לפחות ובהם יו"ר המועצה או ממלא מקומו. משרד מבקר המדינה בדק נושאים הקשורים להרכב המועצה והעלה את הממצאים האלה: 1. בשנים 2005 -2011 כיהנה המועצה בהרכב חסר, כמפורט להלן: בשנת 2005 מנתה המועצה עשרה חברים, בשנת 2006 - שישה עד שבעה חברים, בשנת 2007 - שישה עד שמונה חברים, בשנת 2008 - שמונה עד עשרה חברים, בשנת 2009 - שמונה חברים, בשנת 2010 - שמונה עד תשעה חברים ובשנת 2011 מנתה המועצה שמונה עד עשרה חברים. משנת 2008 מספרם של נציגי הציבור במועצה קטן ממספרם של עובדי המדינה ולא נשמר היחס שנקבע בחוק התקשורת17. שר התקשורת, מר משה כחלון, כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו מספטמבר 2011 , כי המועצה מונה כיום שמונה חברים, אך חלה התקדמות משמעותית בהליך השלמת ההרכב החסר ובהסדרת המינוי של מועמדים שאותרו. 2. בכל אחת מהשנים 2008 -2010 קיימה המועצה כ-30 ישיבות. נמצא כי בפתיחתן של חלק מהישיבות לא נכחו רוב חברי המועצה המכהנים, כנדרש בתקנות עבודת המועצה, הגם שבעת קבלת ההחלטות נכחו ארבעה חברים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על היו"ר להקפיד לפתוח את ישיבות המועצה רק בנוכחות הקוורום הנדרש. 3. משנת 2007 ועד מועד סיום הביקורת לא כיהן במועצה נציג שלדעת השר מייצג את האמנים והיוצרים בישראל. חברי המועצה חששו שבהיעדרו של נציג זה יתקבלו החלטות שאינן מאזנות בין כל האינטרסים הנדרשים. להלן דוגמאות: (א) כאמור, אחד מתפקידי המועצה הוא עידוד ההפקות המקומיות. חוק התקשורת קובע ש"המועצה תחייב בעל ר ישיון כללי לשידורי כבלים להשקיע סכום כספי בשיעור של עד 12% מהכנסותיו השנתיות מדמי המנוי, ושלא יפחת מ-8% מהכנסות אלה, לשם הפקה או רכישה של הפקות מקומיות לשידור ראשונ י". המועצה קבעה בכל אחת מהשנים 2002 -2011 כי שיעור ההשקעה השנתי יהיה 8% .מההכנסות האמורות .__________________ .17 בישיבת המועצה במאי 2009 אמר יו"ר המועצה: "יש קונצנזוס, יש הצדקה למועצה ציבורית זה בגלל נציגי הציבור. כולם רואים חשיבות שנציגי הציבור צריכים להיות הרוב במועצה. המשקל הסגולי של נציגי הציבור מאוד חשוב בעיקר בנושאים שיש בהם שיקול דעת ערכי". 1134 דוח שנתי62 . נושא שיעור ההשקעות בהפקות מקוריות נדון בישיבת המועצה ביולי 2008 . אחד מחברי המועצה אמר בישיבה: "היתרון היחיד בשוק לא תחרותי כמו שוק הטלוויזיה המסחרית והרב -ערוצית שכשיש לך גוף שעושה רווח מעל הנורמלי אתה יכול להחיל עליו כללי רגולציה יחסית מחמירים ולאלץ אותו להשקיע יותר מאשר מה שישקיע בתנאי תחרות אמיתיים... חבל שאין נציג יוצרים. קל לנו לקבל החלטה כזו להותיר את שיעור ההשקעה על [8%] "כי אין נציג יוצרים. יצוין כי הוט מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 כי לטעמה מחוייבות ההשקעה של 8% מסך ההכנסות נותרה על כנה בלא קשר לנוכחותו של נציג היוצרים. עם זאת הוסיפה כי לדעתה, מינויו של נציג יוצרים למועצה חשוב ביותר, שכן המועצה מקבלת החלטות בתחום השידורים בכלל, והפקות המקור בפרט, בלא גיבוי מקצועי של איש מקצוע מתאים. גם יו"ר המועצה מסר בתשובתו כי ראוי ונחוץ ביותר שנציג היוצרים יהיה חבר במועצה, אך ציין כי לטעמו ההחלטה האמורה התקבלה על סמך עבודת מטה יסודית. (ב) בישיבת המועצה ביולי 2008 נכחו נציגי ערוץ ייעודי (להלן- ערוץ א') וביקשו לבטל סעיפים ברישיון הערוץ, ובין היתר, את הסעיף שמשנה את הסדר הבעלות הצולבת החל על הערוץ. מטרת השינוי הייתה לאפשר לאחת מזכייניות ערוץ 2 להיכנס כשותפה בבעלות בערוץ א'. אחד מחברי המועצה חשש כי שינוי זה יפגע בפלורליזם הנחוץ בטלוויזיה הרב -ערוצית ואמר בדיון: "מטר יד אותי שלא שמענו את היוצרים". גם מנהלת מינהלת ההסדרה דאז, עו"ד דורלי אלמגור, הביעה את רצונה לשמוע את חוות דעתם של היוצרים ומנהלי הרשות השנייה. לפני קבלת ההחלטה חזר חבר המועצה ואמר כי לא הובאו עמדותיהם של גורמים שיכולים להיות מושפעים מהמהלך ולא נסקרו השלכות אפשריות. אף שעמדת היוצרים לא הובאה כאמור לפני המועצה בין באמצעות חבר מועצה המייצג את היוצרים, ובין באמצעות נציג יוצרים שיופיע בפניה, בספטמבר 2008 היא החליטה לאשר את בקשת ערוץ א'. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 טען היועץ המשפטי של ערוץ א' כי אין לביטול הסעיפים האמורים ברישיון הערוץ השפעה שלילית על התזרים לשוק היצירה. הוא הוסיף כי לפני שזכיינית הרשות השנייה רכשה את מניות הערוץ, עמד הערוץ בפני סגירה, והרכישה אפשרה את המשך הפעלתו ובכך תרמה לשוק היצירה. השר כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מאז מרץ 2009 , המועד בו החל לכהן בתפקידו, הוא נקט בכמה פעולות לקידום מינויים של נציגים למועצה, ובהם נציג מגזר היוצרים והאמנים אולם שניים מהמועמדים ויתרו על התפקיד בשלב מתקדם של הליך המינוי. הוא הוסיף כי מועמדים אחרים לאיוש המשרות החסרות במועצה אותרו, והם נמצאים בשלבי בדיקה. העובדה שהמועצה פועלת בהרכב חסר לקויה ואינה מאפשרת לה למלא את תפקידה באופן המיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שהמועצה תוכל למלא את ייעודה, ובין היתר להביא לידי ביטוי את מכלול השיקולים הרלוונטיים ואת מגוון האינטרסים הקיים בתחום השידורים ולשמור על האינטרס הציבורי, על השר לסיים בהקדם את הליך מינוי החברים החסרים ובהם נציג הציבור המייצג, לדעת השר, את היוצרים והאמנים. משרד התקשורת 1135 . . אופן עבודת המועצה .1. על פי חוק התקשורת, המועצה רשאית לקבוע לעצמה כללים לגבי סדרי עבודתה אם אלה לא נקבעו בתקנות שהתקין השר. בשנת 1987 הותקנו תקנות עבודת המועצה, המסדירות באופן כללי את סדרי עבודת המועצה, ובכלל זה את אופן זימון ישיבותיה ואת אופן ניהול הפרוטוקול. לפי התקנות, יו"ר המועצה יזמן את ישיבותיה ויקבע את מועדיהן, את מקום התכנסותן ואת סדר היום שלהן , בכפוף להוראות התקנות . עוד קובעות התקנות כי יו"ר המועצה יזמן ישיבה מיוחדת אם דרשו זאת השר או ארבעה מחברי המועצה לפחות. כאמור, תקנות עבודת המועצה מסדירות את סדרי עבודתה באופן כללי בלבד אך היא לא קבעה נהלים מפורטים, ובכללם נהלים בדבר אופן ביצוע המעקב אחר יישום ההחלטות שקיבלה, הנושאים והדיווחים שיועלו לדיון בישיבותיה, אופן פרסום השימועים18 והממשק בינה לבין ועדות המשנה שמינתה. הנוהל היחידי שאישרה המועצה הוא נוהל הטיפול בהפרות משנת 2002 (להלן- הנוהל משנת 2002 ), המסדיר את הטיפול בבעלי הרישיונות שהפרו את הדין. יצוין כי גם המבקר הפנימי העיר על כך בדוח שהגיש ביולי 201019 (להלן- דוח המבקר הפנימי), וכתב כי "אין כללים, הגדרות אחריות והגדרות של אבני דרך ולוחות זמנים אופיניים לטיפול בשורת תהליכי עבודה מרכזיים שנועדו לממש את תפקיד המועצה". יצוין כי באוקטובר 2009 פרסם יו"ר המועצה מסמך שמטרתו הבהרה וחידוד של נוהלי העבודה הפנימיים ושל הממשק בין עובדי המועצה ועובדי מינהלת ההסדרה ובין חברי המועצה וגופים שונים. המסמך עסק, בין היתר, בהגדרה כללית של סמכויות המועצה ומינהלת ההסדרה, במערך הכפיפויות שלהן ובצורך לקיים ישיבות פנימיות מקדימות לפני כל ישיבת מועצה. היו"ר כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מדובר במסמך הנחיות שהוכן לנוכח חילוקי הדעות שהתגלעו בינו ובין מנהלת מינהלת ההסדרה דאז (ראו להלן), ולדבריו זה היה הניסיון הראשון להטמיע סדרי עבודה פנימיים בפעילותן של המועצה ומינהלת ההסדרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מסמך זה אינו יכול להחליף נוהל עבודה מסודר הממצה את כלל הנושאים הטעונים הסדרה אשר נוגעים לעבודת הצוות המקצועי המסייע למועצה בעבודתה. נוהל מלא אמור לכלול, בין היתר, את שגרת הטיפול בנושאים שונים הטעונים הכרעה של המועצה. .__________________ .18 ,לפני שהמועצה מקבלת החלטות כבדות משקל, היא נוהגת לקיים שימוע ציבורי שבמסגרתו היא מאפשרת לכלל הציבור - וגם לגופים מתחום השידורים, היצירה והצרכנות, שיש להם עניין בנושא - להציג לפניה את עמדותיהם בכתב. 19 ,בדוח ביקורת פנימית בנושא "ארגוןממשקים ותהליכי עבודה במועצה לשידורי כבלים ולוויין". 1136 דוח שנתי62 .2. במשך שנים פעלה לצד המועצה ועדת משנה לענייני ספ ורט. בשנת 2010 הוקמו שתי ועדות משנה נוספות: ועדה לענייני הפקות מקור וועדה לענייני פיקוח ואכיפה. ועדות המשנה אמורות לדון באופן הטיפול בנושאים אלה ולהגיש המלצות למועצה. רמת השירות שחברות הכבלים והלוו יין מספקות לצרכן מעוגנת בתקנות ובכללים שנקבעו לפי חוק התקשורת, ברישיון הניתן לה ן ובחוזה ההתקשרות של החברות עם לקוחותיה ן. במסגרת עיסוקה נדרשת המועצה, בין היתר, לטפל בסוגיות צרכניות. במועצה מתקבלות פניות ציבור ובהן תלונות העוסקות בסוגיות אלה. בשנת 2007 התקבלו במועצה כ - 1,700 פניות ציבור, בשנת 2008 כ- 2,600 , בשנת 2009 כ- 2,450 , ובשנת 2010 כ- 4,000 , דהיינו חל גידול של כ - 135% במספר פניות הציבור לעומת שנת 2007 . הצורך בהקמת הוועדה לנושאי פיקוח ואכיפה שתעסוק גם בסוגיות צרכניות, והוועדה לענייני הפקות מקור, שב ועלה בישיבות המועצה, בין היתר ביולי 2009 , בספטמבר 2009 ובינואר 2010 . באפריל 2010 ,החליטה המועצה להקים את שתי ועדות המשנה, שבהן יכהנו חברי מועצה ונקבע שעליהן להתכנס פעמיים בחודש. נמצא כי במועד סיום הביקורת ועדת המשנה לענייני פיקוח ואכיפה עדיין לא התכנסה ולו פעם אחת. עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת קיימה ועדת המשנה לענייני הפקות מקור ישיבה אחת בלבד, באוגוסט 2010 . יצוין כי היו"ר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא מייחס חשיבות להקמת ועדות משנה, אך הוא מתקשה לאיישן בידי חברי המועצה, שכן רבים מהם מחויבים למסגרות נוספות, ובשל כך רק ועדת המשנה לנושאי ספורט התכנסה בתדירות גבוהה. משרד מבקר המדינה מעיר כי כיוון שהמועצה סברה שיש צורך במינוי ועדות משנה לפיקוח ולאכיפה ולהפקות מקור, הקימה אותן ואף מינתה את החברים בהן, היה עליה לקבוע את סמכויות הוועדות ואת תחומי אחריותן ולוודא כי הן יתכנסו בתדירות ראויה ויסייעו לה לקבל החלטות בסוגיות שבתחומי אחריותה. .אופן פעילותה של מינהלת ההסדרה .בשנת 1997 הוקמה לפי החלטת ממשלה 20 מינהלת ההסדרה, כגוף זמני שתפקידו יהיה להביא להרחבה ולארגון מחדש של מערך שידורי הטלוויזיה והרדיו עד להקמת רשות תקשורת. בפועל נעשתה מינהלת ההסדרה לזרוע ביצועית מקצועית הפועלת לצד המועצה. בדוח שפרסמה המועצה לסיכום שנת 2009 נכתב כי היא נעזרת במינהלת ההסדרה לצורך קבלת החלטותיה ולצורך ביצוע תפקידה. .__________________ .20 'החלטה מס 2444. משרד התקשורת 1137 . יצוין כי משנת 2006 , מנהלת מינהלת ההסדרה כיהנה גם כיועצת המשפטית של המועצה, עד שהתפטרה במאי 2010 . בשל חילוקי דיעות הן לגבי סוגיות עקרוניות בפעילות המועצה והן בנוגע לחלוקת האחריות בין יו"ר המועצה למנהלת מינהלת ההסדרה דאז, מינה השר את המבקר הפנימי של משרד התקשורת לבדוק את הנושא ולהגיש לו את המלצותיו. בדוח המבקר הפנימי מיולי 2010 נכתב כי לא הוסדרה חלוקת הסמכויות בין יו"ר המועצה למנהלת מינהלת ה הסדרה, וכי אין שום מסמך פורמלי הקובע כי יו"ר המועצה ישמש כממונה על מינהלת ההסדרה. עם זאת המבקר הפנימי ציין כי בפועל במשך השנים משמש יו"ר המועצה הן כממונה על מינהלת ההסדרה והן כממונה על כלל הסגל המקצועי במועצה. יצוין כי כבר בשנת 2001 כתב שר התקשורת דאז ליועץ המשפטי לממשלה דאז כי החליט שמינהלת ההסדרה, שהיא גוף זמני שישולב בעתיד במשרד, תמשיך לפעול באופן זמני במתכונת של גוף עצמאי הכפוף ישירות ליו"ר המועצה ולא תהיה חלק ממשרד התקשורת. לאחר שמבקר הפנים הגיש את דוח הביקורת בנושא, החלו באוגוסט 2010 המשרד ונש"מ בהלי ך של שינוי מבנה התקן במועצה ובמינהלת ההסדרה. במסגרת זו סוכם כי המשרד יגיש לבחינת נש"מ הצעה למבנה ארגוני מתאים שיסדיר, בין השאר, את יחסי הגומלין בין המועצה ובין מינהלת ההסדרה. נש"מ כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 כי כדי למנוע ניגוד עניינים וליצור הפרדה בין גורמי הייעוץ המשפטי למועצה ובין היחידות ובעלי התפקידים האחרים במועצה ובמינהלת ההסדרה, הוסכם כי יו"ר המועצה יכהן בשלב זה כמנהל מינהלת ההסדרה. כמו כן אושר שינוי תקינה שבמסגרתו הומרה משרת מנהל מינהלת ההסדרה במשרת יועץ משפטי למועצה הכפוך ליו"ר, וכ ן נקבעה משרת מנהל אגף מערך השידורים לציבור הכפוף אף הוא ליו"ר. הסמנכ"לית הבכירה למינהל ולמשאבי אנוש במשרד מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 כי נעשה שינוי במבנה הארגוני של המועצה ומינהלת ההסדרה, לאחר שהתברר כי יש ניגוד עניינים מובנה בין תפקיד היועץ המשפטי של מינהלת ההסדרה לתפקיד המנהל שלה. יצוין כי מנגד נש"מ הדגישה בתשובתה שהשינויים שהוסכם עליהם אינם סופיים, ושהנהלת המשרד אחראית להגיש תכנית מוצעת להסדרה סופית של יחסי הגומלין בין מינהלת ההסדרה למועצה, הכוללת מבנה ארגוני חדש והצעה לשינוי מבנה התקן. נמצא, כי במועד סיום הביקורת עדיין לא הגיש המשרד לנש"מ תכנית מוצעת כאמור. לפיכך, למרות השינויים שנעשו במינהלת ההסדרה, בפועל עדיין לא הושלמה הסדרת המבנה הארגוני ויחסי הגומלין של המועצה ומינהלת ההסדרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת המשרד לפעול בשיתוף נש"מ, כדי להשלים את הסדרת השינוי הארגוני במבנה מינהלת ההסדרה והמועצה כדי למנוע פגיעה אפשרית בפעילות המועצה. לצורך כך עליהם להקפיד שתפקידו של יו"ר המועצה ושל שאר העובדים במועצה ובמינהלת ההסדרה ומערך הכפיפויות שלהם יוגדרו בבירור. מנכ"ל המשרד כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2012 כי כהונתו של היו"ר הנוכחי מסתיימת במאי 2012 , ומשיתמנה יו"ר חדש למועצה, תיערך עימו בחינה של מבנה המועצה ומינהלת ההסדרה ולאחר מכן יפנה המשרד לנש"מ בבקשה לאישור שינוי מבני. 1138 דוח שנתי62 . .דיוני המועצה בנושאים שבאחריותה .לפי חוק התקשורת, המועצה מוסמ כת "לקבוע את המדיניות לגבי סוגי השידורים, נושאיהם, תכנם, רמתם, היקפם ומועדיהם" וכן לקיים " פיקוח על ביצוע השידורים הניתנים בידי בעלי רישיון לשידורי כבלים בשים לב לסוגי המישדרים והיקפם ". כאמור, מינהלת ההסדרה ועובדיה מסייעים למועצה באמצעות מתן ייעוץ שוטף - מהבחינה המקצועית והמשפטית. משרד מבקר המדינה מצא כי לא אחת נושאים מרכזיים הקשורים לעבודתה של המועצה ולעבודתו של הצוות המקצועי של מינהלת ההסדרה לא הובאו לידיעת חברי המועצה, וכי במועד סיום הביקורת עדיין לא התקיים דיון בעניינם, כמפורט להלן: 1. מנהלת מינהלת ההס דרה דאז התפטרה מתפקידה במאי 2010 , בעקבות חילוקי דעות מקצועיים ובין-אישיים בינה ובין היו"ר. אף שביוני 2010 ביקש חבר מועצה לקיים דיון בנושא נסיבות התפטרותה, לא התקיים בנושא דיון. 2. היו"ר לא הביא לדיון במועצה את ממצאי דוח המבקר הפנימי מיולי 2010 והמלצותיו שע סקו בסדרי עבודת המועצה ומינהלת ההסדרה וביחסי הגומלין ביניהן. כמו כן לא התקיים דיון בסוגיית מבנה התקן במועצה ובמינהלת ההסדרה וביחס הראוי בין שני גופים אלה, אף שהבעייתיות והחיכוכים שנגרמו עקב המבנה הקיים הובאו לידיעת חברי המועצה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר היו"ר כי התקיימו דיונים בעניין המלצות דוח המבקר הפנימי עם עובדי המועצה ומינהלת ההסדרה, בפורום של הנהלת המשרד בראשות מנכ"ל המשרד ובמשרדי נש"מ. יוער כי דיונים אלה אינם תחליף לדיון במועצה. ראוי היה שדוח המבקר הפנימי וסוגיית מבנה התקן ויחסי הגומלין בין המועצ ה ובין מינהלת ההסדרה יידונו גם במליאת המועצה, כדי שזו תבחן סוגיות אלה ותגבש את עמדתה בהן כדי להציגה בפני הנהלת המשרד. 3. היו"ר לא עדכן את המועצה באופן שוטף לגבי תובענות ייצוגיות המתנהלות כנגד גופי שידור שונים שהמועצה מפקחת עליהם בנושאים הנוגעים לתחום השידורים הרב -ערוציים. 4. יו"ר המועצה פרסם ביוני 2009 הודעה לתקשורת המפרטת תוצאות סקר שהזמינה המועצה כדי לבחון העדפות של המנויים על שירותי הטלוויזיה הרב - ערוצית בעניין תכולת חבילת הערוצים הבסיסית, וזאת עוד לפני שתוצאות הסקר הובאו לידיעת חברי המועצה ובלי שהמועצה דנה בנושא. 5. "הוועדה לגיבוש המלצות מפורטות בדבר מדיניות וכללי התחרות בתחום התקשורת בישראל" (ועדת גרונאו), הגישה במרץ 2008 את המלצותיה, ובין היתר המליצה על מתווה שלפיו תוצע "חבילת ערוצים בסיסית צרה" הכוללת עשרה ערוצים. בשנת 2009 החל הצוות המקצועי במועצהובמינהלת ההסדרה לבדוק את משרד התקשורת 1139 . סוגיית שיווק החבילה הצרה. לאחר שהוט ויס פנו למועצה בעניין זה, הודיע היו"ר בישיבת המועצה באוקטובר 2010 .כי יעלה את נושא החבילה הצרה לדיון במועצה למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת הוא לא העלה את הנושא לדיון במועצה. 6. חוק התקשורת קובע כי השר רשאי, לאחר התייעצות במועצה ובאישור הממשלה ו ועדת הכלכלה של הכנסת, להתיר שידורי פרסומת בטלוויזיה הרב - ערוצית. עוד באוגוסט 2009 עורכי הדין במינהלת ההסדרה הסבו את תשומת לבו של יו"ר המועצה לכך שהשר מצהיר על כוונותיו להתיר שידורי פרסומות בערוצים הזרים המשדרים בשפה הרוסית בכבלים ובלוויין, וכי מנכ"ל יס כבר פנה אליהם בכתב בנושא. יצוין כי בשנת 2009 נדון נושא הפרסומות בכבלים ובלוויין גם בישיבות של ועדת הכלכלה של הכנסת. למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת, היו"ר לא העלה את נושא הפרסומות בכבלים ובלוויין לדיון בישיבות המועצה, ומשכך היא לא גיבשה את עמדתה בנושא כדי שתוכל להציגה לשר במידת הצורך. בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב היו"ר כי לא מצא שנושא החבילה הצרה שנדונה בוועדת גרונאו, ונושא הפרסומות בכבלים ובלוויין דחופים, ולכן החליט לא להביאם לדיון במועצה. משרד מבקר המדינה מ עיר כי מאחר שמדובר בשתי סוגיות עקרוניות אשר היו על סדר היום של הצוות המקצועי ושל היו"ר, ואף נדונו בוועדת הכלכלה של הכנסת, ראוי היה להעלותן לדיון בישיבות המועצה כדי שזו תגבש לגביהן את עמדתה. 7. יו"ר המועצה העלה לאתר האינטרנט של המשרד בנובמבר 2010 , מסמך המגדיר את יעדי המועצה לשנת 2011 , בלי שהמועצה בחנה את המסמך ובלי שווידאה שהוא אכן כולל את היעדים שברצונה לקדם בשנת 2011 . 8. ועדה בין -משרדית "לבחינת משמעות והיתכנות של שינוי שיטת ההסדרה בתחום שידורי הטלוויזיה המסחריים" (להלן - ועדת מרדכי) דנה, בין היתר, בהקמת גוף הסדרה חדש שיהיה אחראי לפיקוח על כלל השידורים המסחריים בישראל, אשר ישלב שני גופי הסדרה קיימים - הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו והמועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין והגישה את המלצותיה במרץ 2010 . יו"ר המועצה נמנה עם חברי הוועדה, מאחר שבהחלטת הממשלה נקבע כ י "נציג מועצת הכבלים והלוויין" יכהן כחבר בוועדה. כמה חברי מועצה ומנהלת מינהלת ההסדרה דאז, ביקשו מהיו"ר כי יקיים דיון במועצה בנושאים הקשורים לוועדת מרדכי. נמצא כי אמנם טרם פרסום דוח ועדת מרדכי דנה המועצה בכמה מהנושאים שעלו בו, אולם בדיונים אלה לא נקבעה עמד ת המועצה בנושאים הקשורים לתחומי אחריותה, כדי שתוצג לוועדת מרדכי טרם פרסום המלצותיה. 9. ביוני 2010 כתב יו"ר המועצה ליועצת המשפטית של המשרד, בתגובתו לטיוטת הצעת חוק הרשות הישראלית לתקשורת, התש"ע - 2010 , כי טיוטה זו תובא לעיונה של המועצה באחת מישיבותיה הקרובות, והיא תעביר את הערותיה. 1140 דוח שנתי62 . עד מועד סיום הביקורת, ואף שחלפה למעלה משנה, עדיין לא הביא היו"ר את טיוטת הצעת החוק האמורה לעיונה של המועצה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב היו"ר כי נושא הקמת רשות התקשורת נדון בפורומים שונים, ובהם פורום של מינהלת ההסדרה והמועצה, במ שך למעלה מעשור. הוא פירט מועדים שונים שבהם התקיימו דיונים בנושא. יוער כי דיונים אלו עסקו בנושא באופן כללי, ולא עסקו בטיוטת הצעת החוק עצמה, שהועברה לקבלת הערות ביוני 2010 . עד מועד סיום הביקורת היו"ר לא הביא את הטיוטה האמורה לדיון במועצה, ולפיכך נמנע מחבריה להעביר ליועצת המשפטית של המשרד את התייחסותם. . משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם היו"ר הוא המוסמך לקבוע את סדר היום של ישיבות המועצה, אך לא ניתן להתעלם מתמונת המצב העולה ממכלול הנושאים המהותיים שהוזכרו לעיל, שהוא לא העלה לדיון בישיבותיה. יצוין כי לפי תקנות עבודת המועצה גם ארבעה מחברי המועצה יכולים לדרוש לקיים ישיבה מיוחדת כדי לדון בנושא מסוים, אך גם הם לא דרשו לקיים דיונים בנושאים האמורים. נוכח האמור לעיל, על היו"ר והמועצה המופקדים על אסדרת תחום הטלוויזיה הרב -ערוצית, לקיים דיונים בסוגיות עקרוניות הנוגעות לת חומי אחריותם ולגבש את עמדתם לגביהן. .פרסום הדוח השנתי .1. לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 , רשות ציבורית תפרסם דין וחשבון שנתי שיכלול מידע על פעילותה ותחומי אחריותה והסבר על תפקידיה וסמכויותיה. לפי תקנות חופש המידע, התשנ"ט- 1999, דוח שנתי של רשות ציבורית יתפרסם לא יאוחר מהראשון ביולי בשנה העוקבת. נמצא כי הדוח השנתי של המועצה לשנת 2010 פורסם באיחור - רק בינואר 2012 , וכך גם שלושה דוחות קודמים: הדוח לשנת 2009 פורסם במרץ 2011 , הדוח לשנת 2008 פורסם בפברואר 2010 , והדוח לשנת 2007 פורסם בינואר 2009. יו"ר המועצה מסרבתשובתו למשרד מבקר המדינה כי לדעתו אין אפשרות לפרסם את הדוח השנתי במתכונתו הנוכחית במועד שנקבע בתקנות. לדבריו, הכנת הדוח משרד התקשורת 1141 . ,נמשכת חודשים רבים שכן היא נסמכת על נתונים רבים מאוד הנמסרים למועצה וכל ניסיון להאיץ תהליך מורכב זה יפגע בדוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי מועד פרסום הדוח השנתי של המועצה נקבע בתקנות חופש המידע ומחייב את כלל הרשויות הציבוריות ובהן המועצה. אם היו"ר סבר כי המועצה לא תוכל לעמוד בלוח הזמנים האמור, היה עליו לפעול למציאת פתרון שיבטיח את עמידתו בהוראות הדין ואת פרסום הדוח במועד. 2. בנובמבר 2010, ל אחר המועד שבו היה אמור להתפרסם הדוח השנתי של שנת 2009 , פנה יו"ר המועצה לוועדת המכרזים ליועצים מחקרים וסקרים במשרד (להלן - ועדת המכרזים), בבקשה לאשר התקשרות עם יועץ מיוחד להכנת הדוח השנתי, עקב העומס הרב המוטל על העובדים במועצה ובמינהלת ההסדרה. בקשתו נדחתה. הוא שב והעלה בקשה זו בדצמבר 2010 ., אך בקשתו נדחתה שוב מנכ"ל המשרד כתב בספטמבר 2011 בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי ועדת המכרזים דחתה את הבקשה בנימוק שעל פי הוראות התקשי"ר 21 , עריכת הדוח השנתי צריכה להתבצע בידי עובדי המועצה במסגרת עבודתם השוטפת, וכך אף נעשה בעבר (למעט במקרה חריג אחד). הדוח השנתי של המועצה אמור לכלול בין היתר מידע לציבור על פעילותה ותחומי אחריותה. לפרסום הדוח על פעולות המועצה ומינהלת ההסדרה נודעת חשיבות רבה, בעיקר נוכח העובדה שעבודת המועצה נוגעת לשירות הניתן לכמיליון וחצי בתי אב. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר שוועדת המכרזים דחתה את הבקשה, היה על יו"ר המועצה להיערך להכנת הדוח כדי למלא את הוראות הדין ולפרסם את הדוחות הבאים במועד. .העסקת יועצים .לצורך מילוי תפקידיה המועצה מעסיקה מפעם לפעם יועצים בנושאים שונים. בשנת 2010 העסיקה המועצה שישה יועצים בעלות כוללת של כ - 340,000 .ש"ח בשנת 2011 העסיקה המועצה ארבעה יועצים בעלות כוללת של כ- 300,000 .ש"ח .__________________ .21 סעיף 02.421 קובע כי "משרד המבקש להעסיק יועץ, יבדוק אם אין מדובר בעבודה שלפי טיבה ומהותה צריכה להיעשות על ידי עובד המשרד... כשמדובר בעבודה השלובה באופן אינטגרלי בעבודת המשרד... אין מק ום להעסיק יועץ למילוי אותו תפקיד". 1142 דוח שנתי62 .מינוי יועץ לענייני מוזיקה ביוני 2009 עלה הצורך שהמועצה תמנה יועץ לענייני מוזיקה. העסקת היועץ נדרשה לשם סיוע בקביעת כללי הפעולה של ערוץ א', המשדר תכנים מוזיקליים; כדי להסדיר את יחסי הגומלין בין ערוץ א' ובין אחת הזכייניות של ערוץ 2 , שהיא בעלת מניות בערוץ זה; כדי לסייע בהכרעה בשאלה אם תכנית היא תכנית מוזיקה או תכנית מעורבת הכוללת תכנים נוספים וכדי לתת תמיכה מקצועית הולמת להחלטות המועצה בתחום זה. מנהלת מינהלת ההסדרה ועובד נוסף בה פנו ליו"ר כדי לקבוע לוח זמנים למינוי יועץ לענייני מוזיקה וכדי שהוא יקדם את ההליך לבחירתו. פניות אלה נענו בחיוב, היו"ר השיב להם עוד בנובמבר 2009 שיש להתחיל בהליך בחירת יועץ, והוסיף כי מדובר בהליך ארוך ומסורבל. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא נשכרו שירותיו של יועץ לענייני מוזיקה. היועץ המשפטי של ערוץ א' כתב בספטמבר 2011 בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הם סבורים שההצעה למינוי יועץ לענייני מוזיקה טומנת בחובה סכנה לכפיית טעמו המוזיקלי האישי על הערוץ, תוך פגיעה בחופש היצירה וחופש בחירת התוכן על ידי הערוץ. יו"ר המועצה כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו מספטמבר 2011 כי אכן היה צורך דחוף במינוי יועץ לענייני מוזיקה, ותפקיד זה מצריך כישורים מיוחדים, אולם היה קושי באיתור איש מקצוע בתחום שאינו מצוי בניגוד עניינים, וגם אלה ששמם עלה בוועדת המכרזים חזרו בהם בשל החש ש להפסיד הזדמנויות העסקה עתידיות. יו"ר המועצה ציין עוד כי לאחר שהמועצה קבעה את מדיניותה בכמה נושאים בתחום המוזיקה, החשיבות שבהעסקת יועץ פחתה במידה ניכרת. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהיו"ר ועובדים במינהלת ההסדרה סברו כי נדרשת הסתייעות ביועץ לענייני מוזיקה, המועצה קבעה מדיניות בתחום שידורי המוזיקה ללא סיוע של יועץ מקצועי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה שעל היו"ר לחזור ולבחון עם המועצה, אם לצורך מתן תמיכה מקצועית הולמת להחלטותיהם בתחום זה נדרש סיוע מקצועי שלא יפגע בחופש היצירה. העסקת יועץ לענייני ספורט 1. המועצה העסיקה עורך דין פרטי כיועץ ספורט (להלן - היועץ) מיולי 2007 . היועץ סייע למועצה בגיבוש מדיניות בנושא שידורי הספורט. ההתקשרות עמו נעשתה בהליך של פטור ממכרז בהתאם לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 . ההתקשרות הראשונה הייתה לפרק זמן של שנה, עד יולי 2008 , בהיקף של עד 185 שעות ובסכום מרבי של 43,000 ש"ח. תקופת ההתקשרות הוארכה ארבע פעמים, ובסופו של דבר היא הוארכה עד מרץ 2010. משרד התקשורת 1143 . ,נמצא כי בפועל העסקת היועץ נמשכה גם לאחר תום תקופת ההארכה והופסקה רק באוגוסט 2010 לאחר שחשב המשרד הורה ליו"ר המועצה להפסיק את עבודת היועץ לאלתר. יו"ר המועצה כתב בתשובתו כי תקופת העסקתו של היועץ אמנם חרגה מהתקופה שאושרה, אך לא חרגה ממכסת השעות שאושרו מראש. עוד ציין כי גם לאחר תום תקופת ההסכם עם היועץ הייתה עבודתו של היועץ חיונית וסייעה למועצה לקבל החלטות בנושאי מדיניות הספורט. משרד מבקר המדינה מ עיר כי לנוכח חיוניות שירותיו של יועץ לענייני ספורט, היה על היו"ר לפעול בהתאם להתחייבותו מדצמבר 2009 לפני ועדת המכרזים כדי לקדם פרסום מכרז פומבי לבחירת יועץ. אך נמצא כי הוא לא עשה כן, ורק בנובמבר 2010 הוא הגיש לוועדת המכרזים מתווה למכרז לבחירת יועץ. 2. באוגוסט 2010 החליטה ועדת המכרזים שלא להיענות לבקשת היו"ר לאשר את המשך העסקתו של היועץ בפטור ממכרז ולבקש מהמועצה להכין מפרט למכרז פומבי לאיתור יועץ לענייני ספורט למועצה. בנובמבר 2010 , לאחר שהתברר שהיקף ההתקשרות עם היועץ אינו עולה על 50,000 ש"ח, החליטה ועדת המכרזים כי ההתקשרות תיעשה לאחר הליך של בדיקת כמה הצעות ולא בהליך של מכרז. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2011 , לא הושלם ההליך לבחירת יועץ לענייני ספורט למועצה. מנכ"ל המשרד כתב בתשובתו מספטמבר 2011 כי ביוני אותה שנה פנתה ועדת המכרזים לכמה יועצים לשם קב לת הצעת מחיר למתן ייעוץ בתחום הספורט. לוועדת המכרזים של המשרד הוגשו שלוש הצעות, והן הועברו ביולי 2011 להתייחסות המועצה, אולם עד ספטמבר 2011 טרם קיבלה ועדת המכרזים את התייחסות המועצה להצעות. בתשובתו מפברואר 2012 הודיע מנכ"ל המשרד כי נבחר יועץ ספורט חדש למועצה והוא החל בעבודתו. יו"ר המועצה כתב בתשובתו כי לדעתו ראוי ורצוי שלמועצה תהיה ועדת מכרזים משל עצמה, על מנת שתוכל לקבוע את סדרי העדיפויות שלה, אולם הנהלת המשרד לא קיבלה את דעתו. יצוין, כי בתשובתו האמורה של היו"ר הוא לא הסביר מדוע לא קידם את העסקת היועץ, ככל שהדברים היו תלויים בו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שיו"ר המועצה סבר שסיועו של יועץ מקצועי בתחום שידורי הספורט הוא חיוני, רק כעבור כשנה וחצי מיום שתמה תקופת העסקת היועץ הקודם, הסתיים הליך בחירתו של יועץ חדש. המועצה המקבלת החלטות רבות בתחום שידורי הספורט, נאלצה לפעול תקופה ארוכה - מאוגוסט 2010 ועד דצמבר 2011 - בלא סיועו של יועץ מקצועי. 1144 דוח שנתי62 . .פעילותה של המועצה בתחומי הפיקוח והאכיפה .המועצה מוסמכת לפקח על ביצוע השידורים ועל מתן השירותים לציבור. סמכות זו כוללת פיקוח על עמידתן של חברות הכבלים, חברת הלוויין והערוצים השונים בהוראות חוק התקשורת, בכלליו, בתקנותיו ובהוראות חוק נוספות הנוגעות לשידורים, בהוראות הרישיונות שהוענקו לחברות ולערוצים ובהחלטות המועצה22 . מכוח סמכות זו מפקחת המועצה על נושאים שונים, ובהם השקעה בהפקות מקומיות; איסור לשדר פרסומות ומגבלות על שידורן; הגנה על ילדים; ביצוע חוק הקלות לחרש, התשנ"ב - 1992 ; ביצוע הוראות חוק סיווג, סימון ואיסור שידורים מזיקים, התשס"א - 2001 ; ביצוע הוראות הח וק להגבלת עוצמת הקול בתשדירי פרסומת, בקדימונים ובשידורים אחרים (תיקוני חקיקה), התשס"ח- 2008 והחובות לפי חוק שידורי טלוויזיה (כתוב יות ושפת סימנים), התשס"ה - 2005 (להלן- חוק הכתוביות). את הפיקוח על עמידת בעלי הר ישיונות בהוראות החוק ים והתקנות ובתנאי הרישיונות שבידיהם מבצע אגף הפיקוח הכפוף ישירות ליו"ר המועצה. אגף הפיקוח מונה שלושה עובדים - מנהל אגף הפיקוח ושני ראשי ענף - וכן שישה בקרי צפייה העוסקים במשימות שוטפות, כגון בדיקת תכניות חדשות - סיווגן מבחינת גיל הצופים המתאים, התאמתן לערוץ שבו שודרו (בעיקר בערוצי הילדים), ובדיקה אם לא כלול בהן תוכן שיווקי והתבטאויות לא אתיות. יצוין כי חלק נכבד מעבודת הפיקוח נקבע בהתאם לנתונים ולדוחות שמעבירות החברות. .אמצעי הפיקוח שבידי המועצה .1. אגף הפיקוח במועצה עוקב אחר בעלי הרישיונות. אם אגף הפיקוח סבור כי אחד הגופים המפוקחים לא עמד במחויבותו נפתח הליך הפרה לכאורה (הוצאת מכתב בירור), וניתנת לגוף הרלוונטי הזכות להשמיע את טענותיו בעניין. אשר להפרות הנוגעות לנושאים שהם בעלי חשיבות עקרונית, חשיבות תקדימית או חשיבות אחרת, ולהפרות הנוגעות לנושאים שאינם מנויים בחוק התקשורת 23 , קובע הנוהל משנת 2002 כי המועצה תדון בנושאים אלה ותכריע בעניינם, ואילו בנושאים אחרים יכריע יו"ר המועצה בעצמו וימסור למועצה דיווח בנושא. .__________________ .22 :חוק התקשורת קובע כי המועצה מוסמכת, בין היתר, לקבוע את המדיניות לגבי "פיקוח על ביצוע השידורים הניתנים בידי בעלי רישיון לשידורי כבלים בשים לב לסוגי המישדרים והיקפם ובכלל זה לפקח על ביצוע חובת סימון ומסירת מידע ועל מניעת שידור פרסומת או קדימון האסורים לשידור על ידי בעל רישיון לשידורי כבלים בהתאם להוראות חוק סיווג, סימון ואיסור שידורים מזיקים, התשס"א - 2001 וכן לפקח על ביצוע חובות לפי חוק שידורי טלוויזיה (כתוביות ושפת סימנים), התשס"ה- 2005". 23 בחוק התקשורת מנויים המקרים שבהם רשאי יו"ר המועצה להטיל עיצום כספי , ובהם הפרת הוראות מסוימות שנקבעו בחוק, בכללים וברישיונות וכן אי-ביצוע הוראה שנתנו יו"ר המועצה או המועצה, בהתאם לסמכותם לפי חוק. משרד התקשורת 1145 .2. האמצעים לפיקוח על בעלי הרישיונות ולאכיפת הוראות הדין עליהם, נועדו, בין היתר, להביא לכך שבעלי הרישיונות יירתעו מהפרה של הוראות הדין והחלטות המועצה ויקפידו לפעול בהתאם להן. האמצעים העומדים לרשות השר, מנכ"ל המשרד, המועצה ויו"ר המועצה הם: קביעת הפרה, הטלת עיצום כספי, חילוט ערבות24, ביטול, הגבלה, או התליה של רישיון25 . הוראות הדין קבעו כי אמצעים אלה יופעלו רק לאחר שניתנה לבעל הרישיון הזדמנות להשמיע טענותיו בעניין. בקביעת הפרה, יו"ר המועצה והמועצה מוסמכים לקבוע כי בעל רישיון לשידורים הפר את הוראות הדין; בהטלת עיצום כספי, יו"ר המועצה ומנכ"ל המשרד רשאים להטיל על בעל רישיון שהפר את הוראות הדין עיצום כספי שסכומו היה במועד הביקורת 100,800 ש"ח; בחילוט ערבות, המועצה 26 רשאית לחלט את הערבות שנתן בעל רישיון להבטחת מילוי תנאי הרישיון, כולה או חלקה; בביטול, הגבלה או התליה של רישיון, המועצה רשאית לבטל רישיון לשידורי כבלים או לוויין, להגבילו או להתלותו, ובלבד שניתנה לבעל הרישיון הזדמנות להשמיע את טענותיו בנושא. 3. נוסף על אמצעי הפיקוח והאכיפה, המועצה מוסמכת לקבל החלטות בדבר תיקון תנאי הרישיון המחייבות את החברות והערוצים. המועצה נוהגת לעשות כן בעקבות ריבוי תלונות או ממצאים על כשלים בשוק. למשל, בסוף שנת 2010 החליטה המועצה לקצר את משך ההתחייבות של המנויים להתקשרות עם החברות ל-18 .חודשים לכל היותר 4. על פי נתונים שהגיש מנהל אגף הפיקוח למשרד מבקר המדינה ביולי 201127 , בין השנים 2008 -2010 חל גידול במספר מכתבי הבירור ומכתבי ההפרה ובמספר העיצומים שבהם טיפלה המועצה: בשנת 2008 שלח יו"ר המועצה 25 מכתבי בירור, קבע 24 הפרות והטיל שלושה עיצומים כספיים; בשנת 2009 נשלחו40 מכתבי בירור ונקבעו38 הפרות; בשנת 2010 נשלחו49 מכתבי בירור ונקבעו40 הפרות. בכל אחת משנים אלה הטיל היו"ר תשעה עיצומים כספיים. בשנת 2011 , הטיל יו"ר המועצה שמונה עיצומים כספיים. בסך הכול בארבע השנים האחרונות הטיל היו"ר עיצומים בסך כולל של כ -3 מיליון ש"ח. יצוין כי החל משנת 2010 .הוטלו עיצומים גם בגין הפרות הנוגעות לשירות לצרכן 5. כאמור, לפי חוק התקשורת, יו"ר המועצה רשאי להטיל על בעלי רישיון שהפרו את הוראות הדין או את תנאי הרישיון עיצום כספי בסכום קבוע, אשר במועד סיום הביקורת הסתכם ב - 100,800 ש"ח. החוק לא מקנה ליו"ר המועצה שיקול דעת לעניין קביעת סכום העיצום. .__________________ .24 ,לפי הוראות ברישיונות החברות המועצה רשאית להגביל את הרישיון, להתלותו לשנות את תנאיו או לחל ט את הערבות שנתן בעל הרישיון להבטחת מילוי תנאי הרישיון, כולה או חלקה. 25 ,לפי חוק התקשורת המועצה רשאית לבטל רישיון לשידורי כבלים, להגבילו או להתלותו בין היתר, בהתקיים הנסיבות האלה: (1 ) בעל הרישיון לא קיים הוראות מחוק התקשורת או תקנות או כללים שנקבעו על פיו. (2 ) בעל הרישיון הפר הפרה מהותית את תנאי הרישיון. (3 ) בעל הרישיוןהפר הפרה שאינה מהותית, ולא תיקן אותה כפי שהורו לו השר או המועצה. 26 .ברישיון לשידורי לוויין, ניתנה הסמכות לשר בהתייעצות עם המועצה 27 הנתונים שהגיש מנהל אגף הפיקוח למשרד מבקר המדינה אינם תואמים את הנתונים המופיעים בדוחות השנתיים שפרסמה המועצה לשנים 2008 ו- 2009 , שכן חלק מהעיצומים שהוטלו בשנים מסוימות שוייכו לשנים קודמות, שבהן בוצעו ההפרות בפועל. 1146 דוח שנתי62 . ביולי 2009 כתב היו"ר ליועצת המשפטית של המשרד: "מנסיוננו, מתן גמישות בקביעת הקנסות יכולה לסייע ביצירת מדרג בין הפרות שונות, בין היתר לאור חומרה שונה של ההפרות, היותן תופעה חריגה או חוזרת, שיתוף הפעולה מצד בעל הרישיון הן בגילוי לגבי ההפרה והן בתיקונה, וכיוצ"ב שיקולים... נודה על סיועכם בקידום הליך חקיקה מתאים בנושא". כחודש לאחר מכן השיבה לו היועצת המשפטית כי "המשרד פועל כיום בשיתוף עם משרד המשפטים לתיקון פרק העיצומים הכספיים בחוק התקשורת. בהתאם לטיוטת התיקון האמור, ייקבעו בחוק מספר דרגות חומרה של הפרת הוראות הרישיון... כך שיתאפשר למשרד להטיל עיצומים כספיים מדורגים, על פי החומרה שיש לייחס להפרה... במקביל מבקש המשרד כי ייקבעו 'תקנות הפחתה', אשר יאפשרו למנהל להפחית את סכום העיצום הכספי בהתחשב באמות המידה שייקבעו בהן". נמצא, כי מאז שנת 2009 ועד ינואר 2012 ., לא הסתיים הטיפול בנושא יו"ר המועצה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 , כי האחריות לנושא זה מוטלת על הלשכה המשפטית במשרד, אשר ממונה על שינויי חקיקה והסדרת תיקונים בחוק התקשורת מול הכנסת. בתשובתו מינואר 2012 למשרד מבקר המדינה כתב היו"ר כי הוא פעל לשינוי המצב החוקי בעניין קביעת סכום העיצום ופירט הליכים שונים שעשה בסוף שנת 2011 לשם קידום הנושא. היו"ר ציין כי ניסה להשיג תקנות הפחתה אשר יתאימו לרגולציה על שידורי הטלוויזיה יותר מאשר אלה המובאות בטיוטת חוק התקשורת שהוצעה על ידי היועצת המשפטית של המשרד. היועצת המשפטית של המשרד כתבה למשרד מב קר המדינה בתשובתה מספטמבר 2011 כי במסגרת הכנת ההצעה לתיקון חוק התקשורת בעניין העיצומים הכספיים גיבש המשרד מתכונת שכללה בין היתר, מתן סמכות ליו"ר המועצה להפחתת גובה העיצום הכספי, בהתאם לבקשות קודמות שלו. אולם כאשר הועבר תזכירי החוק להתייחסות המועצה, מסר יו"ר המועצה כי בשלב זה אין ברצונו לשנות את הסמכויות להפחתת שיעור העיצום הכספי וליצור גמישות בקביעת שיעור העיצום הכספי. בפברואר 2012 הוסיפה וכתבה היועצת המשפטית של המשרד28 , כי יו"ר המועצה לא ביצע את הבדיקות המקצועיות הנדרשות לשם יצירת תשתית לתיקון החקיקתי, וכיוון שכך הציעה הלשכה המשפטית של המשרד להסתפק בקביעת סמכות להתקנתן של תקנות שיאפשרו גמישות מסוימת בהטלת העיצומים ואולם היו"ר ביקש להימנע גם מביצוע שינוי זה. היועצת המשפטית צירפה לתשובתה מסמכים המלמדים על פניות חוזרות ליו"ר המועצה בעניין זה. .__________________ .28 שעזבה את תפקידה בינואר 2012. משרד התקשורת 1147 .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שסוגיית הקניית שיקול דעת ליו"ר לגבי גובה העיצומים שהוא רשאי להטיל, שהיא סוגיה בסיסית הנמצאת בליבת סמכויות הפיקוח והאכיפה של המועצה, תובא לדיון מקיף בהנהלת המשרד ובמועצה. כן ראוי שלאחר שיתקבלו החלטות בסוגיה זו, יבצע היו"ר את הבדיקות המקצועיות הנ דרשות לשם יצירת תשתית לשינוי החקיקתי ויפעל עם הלשכה המשפטית של המשרד לקדם את ביצוע השינוי האמור. 6. בחוק התקשורת נקבע כי היו"ר רשאי להטיל עיצום כספי על בעלי רישיונות שהפרו את הוראות הדין או את תנאי הרישיון, בנסיבות המפורטות שם. בין יו"ר המועצה לנציגת משרד המשפטים במועצה התגלעו חילוקי דעות בנוגע לפרשנות הביטוי "רשאי". היו"ר סבר כי ניתן לו שיקול דעת לעניין קבלת ההחלטה אם להטיל עיצום בגין כל הפרה. לעומתו, נציגת משרד המשפטיים סברה כי במצבים שבהם הנסיבות העובדתיות מלמדות כי כבר בוצעה הפרה, הביטוי "רשאי" משמעו - חייב, דהיינו בנסיבות אלה אין ליו"ר שיקול דעת. נמצא כי הפרשנויות השונות לגבי מתחם שיקול הדעת הנתון ליו"ר המועצה נדונו במועצה, אך הנושא לא הוסדר. יצוין כי גם בנוהל משנת 2002 .אין התייחסות לנושא העיצומים הכספיים על היבטיו השונים בתשובתו למשרד מבקר המדינה כת ב יו"ר המועצה כי במשך שנים הפרשנות החד-משמעית שהעניקו היועצים המשפטיים של המועצה למונח "רשאי" הייתה כי מדובר בסמכות שבשיקול דעת שעל היו"ר להפעיל באופן סביר. הוא הוסיף כי עמדת משרד המשפטים בנוגע לפרשנות המילה "רשאי" מעולם לא קיבלה תוקף של הוראה מחייבת. נציג ת משרד המשפטים במועצה כתבה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2011" , כיפרשנות המונח 'רשאי' ניתנה בהתייחס לנסיבות קונקרטיות. באותו הקשר דובר במצבים שבהם כבר התברר שיש נסיבות עובדתיות המצביעות על קיומה של הפרה, או אז ה'רשאי' יהפוך ל'חייב'" (ההדגשה במקור). היא הוסיפ ה כי "משרד המשפטים לא קבע הנחיות ברורות לעניין ה'רשאי' - יש הנחיה שוטפת בעניין זה למשרדים השונים". משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח חילוקי הדיעות הקיימים בעניין גבולות שיקול הדעת הנתון ליו"ר לגבי הטלת העיצומים הכספיים, מן הראוי שהנושא יובא להכרעתו של היועץ המשפטי לממשלה. בהתאם להכרעה זו, ובמידה שייקבע כי ליו"ר שיקול דעת בעניין הטלת העיצומים, יהיה על המועצה לגבש אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו בהבניית שיקול הדעת של היו"ר, כדי להבטיח אחידות, עקביות ושוויון בהחלטותיו. 1148 דוח שנתי62 .הטיפול בהפרות בתחום ההפקות המקומיות .כללי הרגולציה החלים על החברות כוללים גם חובת השקעה בהפקות מקור. כאמור, חוק התקשורת קובע כי המועצה תחייב את בעלי הרישיון לשידורי כבלים ולוויין להשקיע בהפקות מקור לשידור ראשוני 8%-12% מסך הכנסותיהם מדמי מנוי. גם בהוראות הרישיון הייעודי שניתנו לשני ערוצים ובכללים הנוגעים לערוץ הכנסת נקבעו חובות תוכן שונות. קביעת חובת ההשקעה של החברות בהפקות מקור היא מורכבת, ומבוססת על תחשיבים כלכליים וחשבונאיים של רכיבי הכנסות החברות מדמי מנוי. יצוין כי לעתים אין הסכמה בין הצוות המקצועי במועצה ובמינהלת ההסדרה לבין החברות, לגבי הכל לת רכיבים מסוימים לצורך קביעת חובת ההשקעה. בשנת 2007 הסתכמה חובה ההשקעה הכוללת של החברות בהפקות מקור בכ -245 מיליון ש"ח. בשנת 2008 - בכ-250 מיליון ש"ח, בשנת 2009 - בכ-262 ,מיליון ש"ח בשנת 2010 - בכ-254 מיליון ש"ח ובשנת 2011 - בכ-260 .מיליון ש"ח חלק ניכר מעיסוקו של אגף הפיקוח במועצה הוא בחינת מידת עמידתם של הוט, יס והערוצים בחובות ההשקעה שנקבעו בכללי השידורים. אם הם לא עמדו בחובתם לעניין ההשקעה בהפקות מקור, עומדות לפני המועצה כמה דרכי התמודדות אפשריות: הטלת כפל הפקות29; פריסת חובות30; הטלת עיצום כספי; ביטול רישיון וחילוט ערבויות. המועצה אף מוסמכת ליטול זמן פרסומות מהערוצים הייעודיים המשדרים פרסומות. נמצא כי היו"ר והמועצה לא קבעו אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו בקבלת החלטות שמתעוררות אגב השימוש באמצעי האכיפה, בהפעלת סמכויותיהם ובהבניית שיקול דעתם בנושא. המועצה אישרה לערוצים ולחברות אשר לא עמדו בחובות תוכן לפרוס את החובות על פני השנים הבאות, לאחר שנתנה להם הזדמנות להביא את עמדתם לפניה. באוקטובר 2009 הטיל יו"ר המועצה לראשונה שני עיצומים כספיים על חברת יס בגין הפרת כללי המועצה בעניין השקעה במפיקי ערוצים חיצוניים ובעניין השקעה בקטגוריית דרמות מורכבות בשנים 2004 , 2006 , 2007 ו- 2008 . במועד סיום הביקורת עדיין לא הפעילה המועצה את סמכותה להטיל כפל הפקות, לחלט ערבויות, או לבטל רישיון. .__________________ .29 " :חוק התקשורת קובע הפר בעל רישיון לשידורי כבלים חובה ש הוטלה עליו לפי הוראות סעיף זה, רשאית המועצה לחייבו להפיק או לרכוש הפקות מקומיות, בשיעור של כפל ההפקות המקומיות שביחס אליהן הופרה חובה כאמור, ורשאית היא ליתן הוראות, בין השאר, בדבר הסוגות ולוחות זמנים להפקתן או לשידורן; חייבה המועצה את בעל הרישיון לשידורי כבלים לפי סעיף קטן זה, לא יוטל על בעל הרישיון האמור עיצום כספי לפי סעיף 37ב1 , בשל אותה ההפרה". 30 כלליהתקשורת קובעים: " מצאה המועצה כי מישדר מהפקה מקומית איננו מן הסוגה שעליה דיווח בעל רישיון והחליטה כי בשל כך לא עמד בעל הרישיון במחויבויותיו לענין המכסות המ זעריות, רשאית המועצה, לאחר שנתנה לבעל הזכיון הזדמנות סבירה להביא את עמדתו בפניה, להורות לו להוסיפן על מחויבויותיו בשנה העוקבת". משרד התקשורת 1149 . לדעת משרד מבקר המדינה יש להבטיח שהשימוש שעושה המועצה בכלי האכיפה העומדים לרשותה להבטחת מילוי חובות התוכן של בעלי הרשיון יהיה אפקטיבי, אחיד ושוויוני. לפיכך על יו"ר המועצה והמועצה לקבוע אמות מידה וקווים מנחים שיגדירו מתי יש להסתפק בקביעת הפרות; מתי יש להטיל עיצומים; באילו נסיבות יש לאפשר פריסת חובות, לכמה שנים הם ייפרסו, ובאילו נסיבות יש לחלט ערבויות או לבטל רישיון. אמות מידה כאלה, יאפשרו לייעל את השימוש באמצעי האכיפה ולשמור על האחידות והשיוויוניות בנקיטת הצעדים נגד בעלי הרישיון המפרים את חובות התוכן. .הטיפול בהפרות לכאורה שביצעו בעלי רישיונות .1. משרד מבקר המדינה בדק את אופן הטיפול של המועצה בכמה הפרות לכאורה של הוראות הדין והרישיון, והעלה את הממצאים הבאים: (א) על פי החלטת המועצה, משנת 2005 הותר לחברות להסיר ערוצים מחבילות ששיווקו בתנאי שיינתן למנויים ערוץ חלופי הולם במקום הערוץ שהוסר או בתנאי שיתאפשר למנויים שיחפצו בכך להתנתק מחברות הכבלים והלוויין ללא קנס (המגלם בתוכו את החזר עלות ההטבה שקיבלו הלקוחות), אף אם תקופת ההתחייבות שלהם עדיין לא הסתיימה באותו מועד. למועצה נודע כי הזכות להתנתק ללא קנס לא נשמרה, ובעקבות כך היא החליטה ביולי 2008 כי החברות חייבות להודיע למנוייהן בדרכים שונות על דבר זכאותם להתנתק מהוט או יס בשל הסרת ערוצים, ללא קנס. ההחלטה תוקנה פעמים מספר (להלן - החלטת ה- EPG31 .) בדיון במועצה ביולי 2009 התברר כי יס עמדה בדרישות המועצה, וכי הוט לא קיימה אותן באופן מלא, לפיכך בתום הדיון החליטה המועצה להאריך בשנה נוספת את תוקף ההחלטה לגבי הוט. באותו דיון החליטה המועצה כי החברות יידרשו גם לפרסם בשני עיתונים יומיים את נושא זכות ההתנתקות משירותיהן של החברות. בדצמבר 2009 התברר כי הוט לא מילאה גם דרישה זו במלואה. יצוין כי הצוות המקצועי במועצה ובמינהלת ההסדרה, שב והתריע בפני היו"ר על הפרה זו. אף שעוד ביולי 2009 התברר שהוט לא קיימה את החלטת ה- EPG , רק באוגוסט 2010 הטיל עליה היו"ר עיצום כספי בסך של 100,800 .ש"ח בתשובתו כתב היו"ר כי במבחן התוצאה, הוט קיימה את החלטת ה- EPG , הוטל עליה עיצום כספי והיא נאלצה לשפר את תנאי ההתקשרות של מאות אלפי מנוייה אשר ביקשו להתנתק בעקבות הודעה לתקשורת שפירסמה המועצה. הוא הוסיף כי חל עיכוב נוסף בהטלת העיצום הכספי, בשל חובתו לאפשר להוט להעלות את כל טענותיה בנושא. .__________________ .31 מדריך השירותיםוהשידורים האלקטרוני - Electronic Program Guide 1150 דוח שנתי62 . יצוין כי פרסום ההודעה על הזכות להתנתק ללא קנס בדצמבר 2009 נעשה בחלוף כשנה וחצי ממועד קבלת ההחלטה בנושא, והמידע על הזכות להתנתק ללא קנס נודע רק אז לכלל הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא די במבחן התוצאה, שכן ההליך ליישום החלטת ה- EPG נמשך זמן רב. ההתנתקות ללא קנס היא זכות צרכנית חשובה הנוגעת לכלל המנויים של הטלוויזיה הרב -ערוצית ויש חשש שהטיפול הממושך בהפרת זכות זו גרם בסופו של דבר נזק למנויים רבים. (ב) החל מדצמבר 2008 דרשה המועצה מהוט למסור לה נתונים על עלויות ציוד קצה (ממירים ושלטים) המסופקים למנויי החברה. בנובמבר 2009 קבע יו"ר המועצה כי חברת הוט הפרה את ההוראה ברישיונה ולפיה בעל הרישיון יעביר למועצה ולמנהל מדי שישה חודשים, או לפי דרישת אחד מהם, תחשיב לגבי ערכו של ציוד הקצה. במרץ 2010 התריע יו"ר המועצה כי הוא עומד להטיל עיצום בעניין זה. בנובמבר 2010 שלח יו"ר המועצה לחברת יס מכתב התראה על הטלת עיצומים בגין הפרה דומה. במכתב פורטו המקרים שבהם לא מילאה החברה את דרישות המועצה לקבלת נתונים, החל ממאי 2010 . יצוין כי יס קבלה על ריבוי הדרישות לצרף אישורי רואה חשבון לנתונים שהיא מעבירה, ויו"ר המועצה השיב לה כי מדובר בנוהל עבודה הנהוג משנת 2003 , וכי יס דחתה בעבר את הצעתו של מנהל אגף הפיקוח להציג קבלות במקום אישור רואה חשבון. נמצא כי במועד סיום הביקורת היו"ר לא הטיל על הוט ויס עיצום כספי בגין הפרת הדרישה למסירת נתונים. היו"ר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הנהגת אכיפה אפקטיבית היא תהליך ארוך ורוחבי של "חינוך". עוד מסר כי הוקנתה לו הסמכות להפעיל שיקול דעת לעניין אופן הפעלתה המיטבי של סמכותו, וכי על פי שיקול דעתו לא הייתה הצדקה להטיל עיצומים בגין אי-מסירת מידע, שהרי למרות העיכוב במסירתו בסופו של דבר החברות סיפקו את כל הנתונים שנדרשו להעביר. יס מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 כי לטעמה המועצה ומינהלת ההסדרה עושות שימוש תדיר ולא הכרחי בסמכותן לדרוש נתונים מגופי השידור, בשל חוסר אמון בדיווחיהם. לדברי יס, חלק מהנתונים שהיא נדרשה למסור למועצה הם נתונים סודיים שחשיפתם עשויה לגרום לה נזק כבד, וכי הדיווחים הרבים כרוכים בהוצאות ניכרות. יס הוסיפה כי היא ערה לחשיבות הביקורת שמבצעת המועצה, אולם יש להקפיד כי זו תהיה שקולה, מידתית, מקצועית וללא הטלת דופי בדיווחיה וברואי החשבון המבקרים את דוחותיה. משרד התקשורת 1151 . משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה לדון בסוגיית מסירת המידע על ידי בעלי הרישיונות, תוך שימת לב למורכבות הנושא, להשפעותיו ולצורך לשמור על חסיונו של המידע הנמסר לה. עד שיתקבלו החלטות בנושא, על המועצה ועל היו"ר להבטיח כי בעלי הרישיונות יבצעו את הנחיותיהם, ובמידת הצורך עליהם להפעיל את סמכויות האכיפה שהוקנו להם, כדי שכלל המידע הדרוש יהיה בידי המועצה במועד. 2. בכללי שידורי טלוויזיה מהכנסת, התשס"ז - 2006 (להלן- כללי השידורים מהכנסת), נקבע כי "הגוף המשדר ימנע מהעסקה של חברי כנסת, שרים, נציגים, שלוחים, או גורמים הקשורים למפלגה או לסיעה או קרוביהם[32] של גורמים כאמור ומכל התקשרות עסקית אחרת עמם"33 . עוד נקבע בכללי השידורים מהכנסת כי אם ליו"ר המועצה יסוד סביר להניח כי הגוף המשדר הפר הוראה מהוראות כללים אלה או סעיפים שונים מ חוק שידורי טלוויזיה מהכנסת, התשס"ד - 2004 , הוא רשאי להטיל עליו עיצום כספי. באוגוסט 2007 התקבלה במועצה תלונה ולפיה בנו של חבר-כנסת מכהן (להלן - העובד) מועסק בערוץ הכנסת כמפיק ראשי ממאי 2004 , היינו לפני שנקבעו כללי השידורים מהכנסת. בפברואר 2008 דרשה המועצה מבעל הרישיון להסדיר את הנושא ולהפסיק את עבודתו של העובד בערוץ. לאחר שמונה היו"ר לתפקידו, במאי 2008 , פנה אליו עורך דין ממינהלת ההסדרה וביקש ממנו לסיים את הטיפול בנושא, והציע לשוב ולהורות לערוץ לסיים את העסקתו של העובד. היו"ר פנה בעניין זה לערוץ הכנסת בבקשה להפסיק את העסקת העובד, אולם הבקשה לא נענתה. נושא העסקת העובד בערוץ הכנסת נדון במרץ 2010 בישיבת המועצה, סמוך לקבלת ההחלטה בנושא הארכת תקופת הרישיון של ערוץ הכנסת. לאחר שהוחלט להאריך את תקופת הרישיון קבע יו"ר המועצה כי ערוץ הכנסת הפר את כללי השידורים מהכנסת ואת הוראות הרישיון הקובעים כי הגוף המשדר יימנע מהעסקה של חברי כנסת או קרוביהם, וכי עובד מערכת לא יהיה מעורב בהפקתו או בשידורו של מישדר אם יש בו כדי להעמידו בניגוד עניינים. ערוץ הכנסת מצדו ביקש ליצור מתווה שיאפשר את המשך העסקתו של העובד בתפקידו. כדי לנסות לפתור את הבעיה העביר היועץ המשפטי של חברת החדשות (המפעילה את ערוץ הכנסת) ליו"ר, ביוני 2010 , הצעה לתיקון כללי השידורים מהכנסת, באופן שיאפשר המשך העסקתו של מי שהועסק על ידי הגוף המשדר הזמני וממשיך להיות מועסק על ידי הגוף המשדר, ובלבד שייחתם עמו הסדר ניגוד עניינים. הסדר זה אמור היה לאפשר את המשך העסקתו של העובד בערוץ הכנסת, אולם לדעת הצוות המקצועי במינהלת ההסדרה, היו קשיים בקבלת הצעה זו ולפיכך היא לא הגיעה לכלל מימוש. יו"ר המועצה הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי נעשו ניסיונות למצוא פתרון שיאפשר למזער את הפגיעה בעובד, אך הם לא צלחו. .__________________ .32 לפי הכללים, קרוב הואבן זוג, אח או אחות, הורה, הורי הורה, צאצא או צאצא של בן הזוג או בן זוגו של כל אחד מאלה. 33 .הוראה דומה נקבעה ברישיון ערוץ הכנסת 1152 דוח שנתי62 . משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי אף שהוראתו להפסיק את העסקתו של העובד בערוץ לא יושמה, רק כשלוש שנים לאחר שנודע על ההפרה, בשנת 2010 , הוא החל לנסות למצוא פתרון חוקי שיא פשר את המשך העסקתו של העובד בערוץ הכנסת. ניסיון זה לא צלח, ורק במאי 2011 , .החליטה חברת החדשות להפסיק את העסקתו של העובד בערוץ הכנסת 3. כאמור, ברישיונות נקבעו תנאים הנוגעים לרמת השירות ללקוחות. בין היתר נקבע כי זמן ההמתנה הממוצע למענה האנושי במוקד שירות הלקוחות לא יעלה על 30 שניות, וזמן ההמתנה המירבי לקבלת מענה אנושי לא יעלה על90 .שניות החל בשנת 2008 הגיעו למועצה ולארגוני הצרכנים השונים תלונות רבות על זמני המענה הטלפוני במוקד שירות הלקוחות של חברת הוט - תלונות של מנויים שהחברה אינה עונה לפניותיהם לאחר שביקשו להתנתק ותלונות בשל המתנה של 20 דקות ויותר למענה טלפוני. בשנת 2008 התקבלו136 ,תלונות ציבור בעניין זה בשנת 2009 התקבלו86 תלונות, ובשנת 2009 התקבלו93 תלונות. בסוף שנת 2008 הוגשה נגד חברת הוטתובענה ייצוגית, על סך 35 ,מיליון ש"ח בנושא זמני המענה הממושכים במוקד השירות (להלן - התובענה הייצוגית)34 . ההליך המשפטי הסתיים בהסכם פשרה. אגף הפיקוח במועצה שלח להוט, ביולי 2008 , מכתב בירור ראשון, לאחר שהתברר כי זמני המענה במוקדי השירות היו ממושכים. ממכתב הבירור עולה כי הבדיקות שביצעה המועצה העלו כי במשך פרק זמן ארוך היה זמן ההמתנה במוקד שירות הלקוחות 20 .דקות ואף יותר גם המועצה דנה בנושא זה בהזדמנויות מספר, וכמה מחברי המועצה הצביעו על הצורך להטיל עיצומים על הוט כדי להביא לכך שתעמוד בהוראות הרישיון. בדיון ביולי 2009 אמר חבר מועצה שאם יו"ר המועצה היה מטיל על הוט עיצום כספי, ייתכן שהייתה מבקשת לבצע שינוי ברישיון באופן שיוארך פרק הזמן המרבי למתן מענה. בדיון במועצה בינואר 2010 אמר חבר מועצה כי כבר בעבר היה מקום להטיל על הוט עיצומים וציין שהמועצה אינה מבצעת אכיפה צרכנית למרות הסמכויות הרחבות שהוקנו לה לעניין זה. חבר מועצה אח ר העיר כי "אין ספק שהחדלון של לא לתת קנסות הוא לא בסדר". יצוין כי גם בהסכם הפשרה בתובענה הייצוגית שהוצג לבית המשפט במרץ 2010 נכתב כי "כל הגופים המפקחים על הוט ידעו על פעולותיה ו/או מחדליה הנטענים של הוט ולא הטילו עליה כל סנקציות, הגם שבידם ניתנה הסמכות לכך". .__________________ .34 )ת"צ (מרכז 5028 -12-08 חיים פלזנר ואח' נ' הוט- מערכות תקשורת בע"מ ואח' (לא פורסם) ( 2010.) משרד התקשורת 1153 . נמצא, כי משנת 2008 נתן היו"ר להוט כמה הזדמנויות לקצר את זמני המענה הממושכים, אף שחלק מחברי המועצה והצוות המקצועי ממינהלת ההסדרה ומהמועצה הצביעו לפני היו"ר שהוט חרגה מ הוראות הר ישיון שניתן לה, ושיש להפעיל אמצעי אכיפה. רק באפריל 2010 , כשנתיים לאחר שהתעוררה הבעיה, נשלח להוט מכתב התראה והוטל עליה עיצום כספי בגין ההפרה. יצוין כי באוקטובר 2010 קבע בית המשפט בהחלטתו בעניין התובענה הייצוגית כי "בעולם מיטבי היה הרגולטור פועל כפי סמכויותיו וגורם לכך שהמפוקחים על ידו יעמדו בתנאי הרישיון על הצד הטוב ביותר, באמצעים העומדים לרשותו". בתשובתו מסר היו"ר כי זמני המענה הקבועים ברישיונה של הוט הינם "בלתי סבירים ובלתי ישימים" וכי הנושא מטופל באמצעות ייזום הליך לתיקון רישיון הוט. לטענתו, לא היה סביר לקבוע כי הוט ביצעה הפרה מתמשכת, משום שכפועל יוצא מכך היו מוטלים עליה קנסות עתק בלי שהדבר היה מסייע ללקוחות הוט ליהנות מקיצור זמני המענה הממושכים. עוד ציין היו"ר כי יש להבין את כובד האחריות והלחצים שהופעלו על המועצה בזמן אמת על מנת שיימצא האיזון בין שיפור השירות ובין הרצון שלא להביא לקריסת מערכת שירות הלקוחות של הוט. לדעת משרד מבקר המדינה הואיל ונושא זמני המענה הממושכים עלה כבר בשנת 2008 , ולאחר שיו"ר המועצה נוכח לדעת כי הוט לא הפסיקה בזמן סביר את ההפרה, היה על יו"ר המועצה לפעול בדרכים העומדות לרשותו, לטפל באופן מהיר ויעיל בהפרה המתמשכת כדי להביא לכך שהוט תמלא את חובותיה ובכך להביא לשיפור השירות לצרכן. 4. לפי כללי השידוריםניתן יהיה לקבל מימון למישדר ספורט ישראלי ולמישדר בתחום האמנות באמצעות הודעות חסות. משך השידור הכולל של הודעות חסות בכל שעת שידור לא יעלה על 30 שניות; תשדיר חסות לא יכלול את ציון שמם המסחרי של המוצר או השירות וגם לא יכלול תיאור איכותי-השוואתי שלהם. באפריל 2009 .הטיל יו"ר המועצה שני עיצומים כספיים על הוט ושניים על יס עיצום אחד הוטל עליהן בגין חריגה ממשך השידור הכולל של הודעות חסות של שניים מערוצי הספורט, והשני הוטל עליהן בשל ציון שמו המסחרי של מוצר שהופיע בהודעת החסות בערוצים אלה. נמצא כי בספטמבר 2009 החליט יו"ר המועצה לבטל את העיצום הכספי בגין חריגה ממשך השידור הכולל של הודעות חסות ולהותיר בעינו את העיצום בגין האזכורים המסחריים. הוא ציין כי הדבר נעשה לפנים משורת הדין. יצוין כי אף שבמכתבי ההפרה להוט ויס בגין החריגה ממשך השידור הכולל של הודעות החסות נכתב שהערוצים כבר ביצעו הפרות דומות בעבר, העיצומים שהוטלו באפריל בוטלו כאמור בספטמבר 2009 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב היו"ר כי יישום מדיניות הפיקוח והאכיפה מתבצע בהתאם לניסיון שהצטבר בנוגע ליעילות השימוש בסנקציה וביכולתה להביא למיגור התופעה. הוא הוסיף כי אכיפה היא עניין של "חינוך רוחבי" וכי 1154 דוח שנתי62 . העקביות בטיפול בנושאים לאורך זמן חשובה ובמקרים רבים מביאה לתוצאות משביעות רצון לא פחות מהשימוש בסנקציה של הטלת עיצומים. משרד מבקר המדינה העלה כי באמצע שנת 2010 שוב חרגו ערוצי ספורט אלה ממשך השידור הכולל של החסויות, וביוני 2010 הוחלט להטיל עליהם עיצום כספי בגין ההפרה האמורה. בדיון בענין זה אמר יו"ר המועצה: "על החסויות חד וחלק קנס. נקפיד על קוצו של יוד על חסויות. מותר להם ]יוטל[30 שניות. הגיעו ל-108 שניות". היו"ר שב והעיר להוט וליס באוגו סט 2010 , בנובמבר 2010 ובדצמבר 2010 על חריגות חוזרות ונשנות ממשך שידור הודעות חסות; אך למרות זאת, לא הוטלו עליהן עיצומים. הנה כי כן, אף שדובר בהפרות חוזרות ונשנות של אותם הערוצים בעניין החריגה מזמן החסויות, הן זכו ליחס סלחני פעם אחר פעם, היו"ר לא הטיל עיצום כספי על ההפרה הראשונה ואף לא על ההפרות החוזרות ולא הצליח להביא להפסקת התופעה. 5. כללי התקשורת (בזק ושידורים) (תשדירי פרסומת, תשדירי שירות והודעות חסות בשידורי ערוץ ייעודי), התשס"ד - 2004 , מגדירים "פרסומת בלתי -מודעת" כהעברת מסר פרסומי לצופים, בלא שהם ערים לכך באופן מלא, לרבות בתמונות חטופות, בהבזקים או בדרך תת -ספית ו"פרסומת סמויה" כ"פרסומת המשולבת במישדר, בקול או בתמונה או בכל דרך אחרת, הנחזית להיות חלק ממנו באופן שצופה סביר עלול שלא לזהות... שיש בה כדי לקדמם לרבות שם מותג או סמל של מוצר, שירות, עסק או כל עניין מסחרי אחר " (להלן - תוכן שיווקי או פרסומת סמויה). חוק התקשורת, כל לי השידורים והרישיונות אוסרים על בעלי הרישיונות לכלול פרסומת, גלויה או סמויה, בשידוריהם (פרט לשידורי הערוצים הייעודיים). יצוין כי הצגת תוכן שיווקי עלולה להיחשב עברה פלילית אם מדובר בהטעיה בפרסום לפי חוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981. המועצה אמורה לפקח באופן שוטף על אכיפת איסור הפרסום, ועל העמידה בתנאים לשידור פרסומות והודעות חסות, ובכלל זה למנוע שידורים אסורים מראש ולהפסיק שידורים ששולב בהם תוכן שיווקי שהתגלה בדיעבד. יצוין כי חוק התקשורת הקנה לי ו"ר סמכויות שונות בעניין זה ובהן הסמכות להטיל עיצומים מוגדלים, להטיל כמה עיצומים בגין הצגת תוכן שיווקי באופן חוזר ונשנה ולהורות על הפסקת שידור של סדרה שמשולב בה תוכן שיווקי. ממסמכים שמסר מנהל אגף הפיקוח למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנת 2008 הוציא האגף15 מכתבי בירור בנושאים מסחריים ו -16 מכתבי הפרה, בשנת 2009 הוצאו17 מכתבי בירור ו-11 מכתבי הפרה, ובשנת 2010 הוצאו16 מכתבי בירור ו-16 מכתבי הפרה. בשנת 2008 לא הטילה המועצה עיצומים כספיים בגין ההפרות בתחום התוכן השיווקי. בשנים 2009 ו- 2010 הוטלו תשעה עיצומים כספיים בגין פרסומת גלויה או סמויה בתכניות שונות (שבעה בשנת 2009 ושניים בשנת 2010 ), ועד יוני 2011 הוטלו שלושה עיצומים כספיים נוספים- שניים על הוט ואחד על יס - בעלות כוללת של כ- 300,000 ש"ח, בגין פרסומת וקידום עניינים בשידורי שלושה ערוצי פנאי. משרד התקשורת 1155 .נמצא כי המועצה לא פעלה להשגת נתונים על שוויין הכלכלי של ההפרות, ככל שהדבר ניתן למדידה, ועקב כך לא היו בידיה כלים המאפשרים לבחון את מכלול ההיבטים של שידור תוכן שיווקי בטלוויזיה הרב -ערוצית. נתונים אלה נדרשו לה כדי להבטיח שכל אימת שתחליט להטיל עיצומים, הם אכן יהיו מרתיעים וימנעו הפרות עתידיות. מנכ"ל חברה המפיקה כמה ערוצים המשודרים על ידי החברות כתב בתשובתו מספטמבר 2011 .למשרד מבקר המדינה כי נושא התוכן השיווקי הוא סבוך מאוד הוא ציין כי בשנים האחרונות חלו שינויים מרחיקי לכת בתפיסת נושא התוכן השיווקי, על כל מורכבותו, וכי בהשפעת שינויים אלה בוצעו בין היתר תיקוני חקיקה נרחבים בתחום זה ברוב מדינות אירופה. מנכ"ל החברה סבור שיש מקום להוביל שינוי חקיקתי בתחום זה. מנכ"ל של ערוץ אחר טען בתשובתו מספטמבר 2011 כי יש לבחון את סוגיית שילובו הראוי של תוכן שיווקי בשידורים והוסיף כי לטעמו במסגרת ההחלטה בדבר היקף העיצום הכספי על הפרה יש להביא בחשבון גם את היקף פעילותו ומשאביו של הערוץ הרלוונטי, שכן המצב הקיים יוצר עיוותים. יו"ר המועצה כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי כל ניסיון לבנות מודל שיבחן את שוויין הכלכלי של ההפרות הוא בעייתי ביותר ועל כן אינו ישים. עם זאת הוא הוסיף כי המועצה תפעל לבניית מודל כללי לצורך טיוב האכיפה בנושא ההפרות בתחום התוכן השיווקי במישור ההרתעתי ובמישור הנקודתי. שידור תוכן שיווקי בטלוויזיה הרב-ערוצית הוא נושא סבוך ובעל היבטים מגוונים, בעיקר מהבחינה הכלכלית. לפיכך על המועצה ועל היו"ר לפעול להשגתם של נתונים על שוויין הכלכלי של ההפרות, ככל שהדבר ניתן למדידה, לבחון את מכלול ההיבטים הקשורים לסוגיה זו, ובכלל זה לבדוק אם במתכונת הקיימת הטלת העיצומים אכן מרתיעה מביצוע הפרות עתידיות. . בחינת מכלול פעולות הפיקוח שבוצעו בידי יו"ר המועצה והמועצה מעלה כי אמנם חל שיפור ניכר בפעולות אגף הפיקוח בשנים האחרונות, וכי מספר מכתבי הבירור, ההפרות והעיצומים שהוטלו על בעלי הרישיונות גדל במידה ניכרת. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר כי יש מקום להוסיף ולשפר את הפעילות בתחום הפיקוח והאכיפה ולייעל את הטיפול בהפרות. בראש ובראשונה יש לבחון את טווח שיקול הדעת של היו"ר לעניין השימוש בסמכויות שהוקנו לו, ולגבש קווים מנחים שיבטיחו פעולות אכיפה החלטיות, שוויוניות ומנומקות. 1156 דוח שנתי62 . נוכח האמור לעיל, על המועצה לקיים דיון במכלול ההיבטים שמעלה תחום הפיקוח והאכיפה, ובאפקטיביות הצ עדים שננקטו בשנים האחרונות; לקבוע מדיניות שלטעמה תמריץ את הוט, יס והערוצים השונים לעמוד בחובותיהם; לעקוב אחר אופן יישומה ולהפיק לקחים לגבי החלטות עתידיות בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בידי יו"ר המועצה והמועצה סמכויות אכיפה מגוונות שהשימוש בהן עשוי להק טין את התמריץ לביצוע הפרות, ועליו לעשות בהן שימוש מושכל. .הסדרת נושאים שונים בידי המועצה .1. חוק הכתוביות קובע מכסות שונות לחובת ליווי בכתוביות או בשפת הסימנים לתכנית טלוויזיה בשפה העברית או הערבית, לטובת לקויי שמיעה. חוק הכתוביות קובע, בין היתר, כי מכסו ת הליווי בכתוביות יחולו, בין היתר, גם על ערוץ אחד בשפה הרוסית, שאותו תקבע המועצה בהתחשב, בין היתר, ב שיעורי הצפייה בו, ולאחר התייעצות עם נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (להלן - הנציבות לשוויון), ועם ארגונים העוסקים בקידום זכויותיהם של אנשים בעלי לקות שמיעה. בתחילת שנת 2009 סברה המועצה כי לא ניתן להחיל את חוק הכתוביות על ערוץ המשדר בשפה הרוסית (להלן - ערוץ ב'), בשל לאקונה בחוק הכתוביות, המגדיר "תכנית" באופן שלא נכללות בהגדרה תכניות בשפה הרוסית. הנציבות לשוויון סברה כי נוכח כוונת המחוקק, הפרשנות הראויה לחוק הכתוביות היא שיש להחילו גם על ערוץ ב'. ביוני 2009 .כתב יו"ר המועצה כי הוא נוטה לקבל את עמדת הנציבות לשוויון המועצה שקלה את האפשרות להחיל את חובת הליווי שבחוק הכתוביות גם על ערוץ ב', וסברה כי כדי לאפשר את הנגשת הערוץ לצופים דוברי רוסית שהם לקויי שמיעה, ילווה ערוץ ב' את התכניות בכתוביות בשפה הרוסית אף שהחוק מחייב ליווי כתוביות בעברית. באוקטובר 2009 החליטה המועצה לקיים שימוע בעניין בקרב הגורמים הרלוונטיים. באותו החודש השימוע פורסם והגורמים הנוגעים בדבר התבקשו למסור את התייחסותם לאמור בו בתוך חודש. הנציבות לשוויון תמכה בכוונת המועצה שהוצגה בשימוע. בישיבת מועצה בינואר 2010 ,ביקש היו"ר לדחות את הדיון בשבוע כדי לשמוע את עמדת ערוץ ב' בנושא מאחר שהנציבות לשוויון היא הגורם היחיד שהגיב לשימוע. רק באמצע שנת 2011 .שבה המועצה ופנתה אל ערוץ ב' בנושא ביוני ובספטמבר 2011 כתב היועץ המשפטי של ערוץ ב' ליו"ר המועצה כי בתקופה הרלוונטית הוא טען לפני המועצה טענה משפטית עקרונית ולפיה אין המועצה מוסמכת להטיל עליו חובות לפי חוק הכתוביות. הוא ציין כי הערוץ מלווה בכתוביות לעברית או לרוסית חלק ניכר מתכניותיו, ובהן מהדורת החדשות המר כזית שלו, ותרגום כתוביות כפול, לעברית ולרוסית גם יחד, יוצר בעיות בהפקת התכניות. עוד ציין כי בקבלת החלטה שעלולה להטיל על הערוץ עול תקציבי כבד, יש להתחשב בעובדה שהוא ערוץ נישה קטן, הנתון בתחרות קשה עם זכייניות הרשות השנייה והערוצים הגדולים המשודרים מחו"ל ושקוע בהפסדים כספיים גדולים. משרד התקשורת 1157 . עד ינואר 2012 טרם התקבלה החלטת מועצה בעניין החלת חובת הליווי בכתוביות על ערוץ ב'. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 , חזר היועץ המשפטי של ערוץ ב' על הנימוקים שהעלה לפני יו"ר המועצה ביוני ובספטמבר 2011 והוסיף כי אין להטיל על ערוץ ב' את החובות המוטלות על גופים משדרים גדולים, אלא יש מקום שהגוף המפקח יעשה שימוש בסמכויותיו לפי החוק, כדי לקבוע חובות סבירות שלא יגדילו בשלב זה את היקף השידורים המתורגמים ויאפשרו את המשך קיומו של הערוץ. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי עליה לדון בתוצאות השימוע ולקבל החלטה בנדון ללא דיחוי, ובכלל זה עליה להביא בחשבון את נימוקי ערוץ ב' ואת ההשפעה של החלטה זו על ציבור לקויי השמיעה בקרב דוברי הרוסית. 2. בשנת 2003 קבעה המועצה את מדיניותה בנוגע לשידור תכנים ארוטיים בטלוויזיה הרב-ערוצית. המועצה אישרה לקיים שידורים ארוטיים, בכפוף לתנאים ולהגבלות שונות35. בינואר 2010 , בעקבות פניית כמה מבעלי הרישיונות למועצה, היא החליטה לשקול הקלות שונות בכמה מהמגבלות שקבעה, ובעקבות כך פרסמה במרץ 2010 שימוע ציבורי ובו הזמינה את הציבור להציג את עמדתו בנושא "תיקון מדיניות המועצה לגבי שידורים למבוגרים". המעוניינים בהצגת עמדותיהם הוזמנו לעשות כן עד אפריל 2010. למעלה מחצי שנה לאחר מכן, בעקבות פניית ציבור שמטרתה היתה לברר אם התקבלה החלטה בעניין, כתבה מזכירת המועצה דאז אל היו"ר בנובמבר 2010 כי השימוע התפרסם כבר במרץ 2010 והמועצה טרם דנה בנושא. יו"ר המועצה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא החליט שמבחינת סדרי העדיפויות של המועצה ושל עובדי מינהלת ההסדרה, לא דחוף כרגע לקבל החלטה בעניין זה. הוא הוסיף כי אין בעובדה שהמועצה החליטה לקיים הליך של שימוע ציבורי בנושא כדי לחייב אותה להשלים את פעולתה בנושא זה בתוך פרק זמן מסוים. יס מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 כי הסחבת שנוקטת המועצה במסגרת קבלת ההחלטות היא תופעה נרחבת, הפוגעת באופן מהותי ביכולת התכנון, התגובה, התחרות והתפעול השוטף שלה, וכי סחבת זו באה לידי ביטוי גם בטיפול בבקשות אחרות שהגישה. גם הוט קבלה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי כמה בקשות שהגישה, וכן שימועים שפורסמו בשנים 2007 - 2011 , עדיין ממתינים לטיפול המועצה, חלקם במשך שנים רבות. היא הוסיפה כי בשנת 2009 פרסמו המועצה והמשרד הזמנה להצגת עמדות בעניין הסדרתם של שידורים בפלטפורמות ובטכ נולוגיות חדשות, אולם בספטמבר 2011 עדיין לא פורסמה כל המלצה או החלטה בנושא. .__________________ .35 סבירות החלטת המועצה אושרה בבג"צ 5432/03 ש.י.ן- לשויון ייצוג נשים ואח' נ' המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין, פ"ד נח(3 ,)65 ( 2003.) 1158 דוח שנתי62 . עד מועד סיום הביקורת עדיין לא דנה המועצה בנושא תיקון מדיניותה לגבי שידורים למבוגרים ובעמדות שהוצגו לפניה בעניין זה, ולפיכך היא לא קיבלה כל החלטה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, היות שהמועצה קיימה שימוע ציבורי בעניין, עליה לשקול את העמדות שהתקבלו במסגרתו ולהכריע בסוגיה זו בהקדם. עוד יוער כי שוק התקשורת מתפתח בקצב מואץ, ולפיכך על המועצה לתת מענה מהיר ככל הניתן למתרחש בו ולהכריע בבקשות שונות שהוגשו לה על ידי בעלי הרישיונות. .סיכום .שידורי הטלוויזיה בכבלים ובלוויין מגיעים לכמיליון וחצי בתי אב בישראל, ונודעת להם השפעה רבה על השיח הציבורי, התרבות, ענפי הפרסום, הקולנוע והטלוויזיה ותרבות הפנאי. המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין, שהוקמה בשנת 1986 , היא מועצה ציבורית שמהות תפקידה היא לייצג את האינטרסים הציבוריים בתחום שידורי הטלוויזיה הרב-ערוצית, המאופיין בשליטה דואופולית של שתי חברות. משרד מבקר המדינה העלה כי בפועל, ייצוג האינטרס הציבורי לקה בחסר שכן המועצה, האמורה למנות 13 .חברים, פעלה במשך שנים בהרכב חסר הביקורת העלתה עוד, שחסרים במועצה חב רים האמורים לייצג חלק מהמגזרים בציבור; במקרים רבים היא קיבלה החלטות מהותיות בהרכב מצומצם של עד 6 חברים; ועדות משנה שהוקמו כדי לטפל בסוגיות מהותיות כמעט לא פעלו. לדעת משרד מבקר המדינה כדי שהמועצה תוכל למלא את ייעודה ובין היתר להביא לידי ביטוי את מגוון האינטרסים בתחום השידורים, על שר התקשורת והממשלה לפעול כדי למנות את החברים החסרים במועצה, ובהם נציגי היוצרים והצרכנים. כדי שהמועצה תוכל לקיים את תפקידה הרגולטורי בתחום הטלוויזיה הרב-ערוצית ולמלא כיאות את תפקידה בתחומים שהיא אחראית להם, עליה לדון בסוגיות הליבה שעל סדר יומו של ענף התקשורת המשפיעות על אסדרת שידורי הטלוויזיה. על היו"ר ועל המועצה לגבש את עמדותיהם בסוגיות אלו ולהתוות את אופן פעילותם הנדרש בנושא. על היו"ר והמועצה להגביר את הפיקוח על בעלי הרישיונות תוך שימוש מושכל בסמכויות שהקנה להם החוק לעניין זה - ובהן הסמכות להטיל עיצומים כספיים, לחלט ערבויות ולבטל רישיונות - כל אימת שמתבצעות הפרות של הוראות הדין או הוראות הרישיון ולפעול בשיקול דעת כנדרש מגוף הפועל לאסדרת שוק מורכב זה. משרד מבקר המדינה מצביע על הצורך לגבש אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו ליו"ר ולמועצה למלא את תפקידם כראוי במקרים של טיפול בהפרות, שבהם החוק מאפשר להם מרחב של שיקול דעת. כמו כן יש לטפל באופן אחיד בהפרות אלה, באמצעות הליכי פיקוח ואכיפה שוויוניים משרד התקשורת 1159 . ואפקטיביים, ובכך יובטח שהיו"ר והמועצה ימלאו כראוי את תפקידם באסדרת שידורי הטלוויזיה הרב-ערוצית.

תקציר:
 1125 .משרד התקשורת . .פעולות הביקורת .נבדקו היבטים בפעילותה של המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין, ובהם הרכב המועצה, עבודת המועצה ומינהלת ההסדרה והפעולות שעושה המועצה כדי לפקח על האופן שבו ממלאים בעלי הרישיונות את החובות שהוטלו עליהם בהוראות הדין וברישיונות שבידיהם. הבדיקה נעשתה במועצה ובמשרד התקשורת. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה. במשרד התקשורת נבדקו סוגיות שונות הנוגעות לפיקוח על שירותי בזק בתחום הטלקומוניקצי ה ולפעולות שנוקט המשרד כדי ליישם את הפיקוח והאכיפה בקרב מקבלי הרישיונות. כמו כן נבדק אופן הסדרת עבודת האגף לפיקוח ולאכיפה. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים. משרד התקשורת 1127 . היבטים בפעילותה של המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין .תקציר .ההסדרים להפעלת שידורי טלוויזיה בכבלים ובלוויין נקבעו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב- 1982 (להלן - חוק התקשורת). מכוח חוק זה הוקמה בשנת 1986 המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין (להלן - המועצה), שתפקידה, בין היתר, לקבוע את המדיניות לגבי מערך השידורים הרב -ערוציים. במאי 2008 מונה מר ניצן חן לתפקיד יו"ר המועצה (להלן- יו"ר המועצה או היו"ר). בנובמבר 1997 הסמיכה הממשלה את שרת התקשורת דאז להקים מינהלה להסדרת השידורים לצי בור (להלן - מינהלת ההסדרה), שנועדה להרחיב ולארגן מחדש את מערך שידורי הטלוויזיה הציבורית והמסחרית, ובפועל משמשת זרוע ביצועית של המועצה. גופי השידור שהמועצה מאסדרת את פעילותם הם בעלי הרישיונות לשידורי טלוויזיה רב-ערוצית - חברת הוט מערכות תקשורת בע"מ ( HOT) (להלן - הוט), וחברת די.בי.אס שירותי לוויין ( 1998 ( ) בע"מ YES ) (להלן - יס) - וכן בעלי רישיונות לשידורים לפי דרישה ( VOD1 ), בעלי רישיונות מיוחדים, הערוצים הייעודיים2 .וערוץ הכנסת .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ 2010 - אוגוסט 2011 בדק לסירוגין משרד מבקר המדינה את נושא הפעילות של המועצה ושל מינהלת ההסדרה. הבדיקה נעשתה במועצה, במינהלת ההסדרה ובמשרד התקשורת. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה. משרד מבקר המדינה פרסם בעבר דוחות הנוגעים לשידורי הטלוויזיה בכבלים ובלוויין3 ולפעילותה של המועצה4 . .__________________ .1 Video On Demand. 2 במועד סיום הביקורת פועלים במסגרת מערך שירותי הטלוויזיה שני ערוצים ייעודיים וכן פועל ערוץ בעל רישיון מיוחד - ערוץ הקניות. 3 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 49 ( 1999 '), עמ420 ; דוח שנתי52 ב( 2002 '), עמ 897 ; דוח שנתי 54 ב ( 2004 '), עמ891 . 4 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2007 '), עמ695 . 1128 דוח שנתי62 .עיקרי הממצאים .הרכב המועצה .1. לפי חוק התקשורת תמנה הממשלה מועצה ובה13 חברים (שישה עובדי מדינה ושבעה נציגי ציבור). נמצא כי החל משנת 2005 ועד מועד סיום הביקורת, כיהנה המועצה בהרכב חסר שמנה 6-10 חברים בלבד. משנת 2007 ועד מועד סיום הביקורת לא כיהן במועצה נציג שלדעת שר התקשורת מייצג את האמנים והיוצרים בישראל. משנת 2008 מספרם של נציגי הציבור במועצה קטן ממספרם של עובדי המדינה, ולא נשמר היחס שנקבע בחוק התקשורת. 2. בכל אחת מהשנים 2008 -2010 קיימה המועצה כ -30 ישיבות. נמצא כי בפתיחתן של חלק מהישיבות לא נכחו רוב חברי המועצה המכהנים, כנדרש בתקנות עבודת המועצה, הגם שבעת קבלת ההחלטות נכחו ארבעה חברים. .עבודת המועצה ומינהלת ההסדרה .1. נושאים שונים, ובהם אופן ביצוע מעקב אחר יישום ההחלטות שקיבלה המועצה, נושאים ודיווחים שיועלו לדיון במועצה מדי תקופה, אופן פרסום השימועים5 והממשק בין המועצה וועדות המשנה שלה, לא הוסדרו בנהלים, למעט נוהל הטיפול בהפרות שאושר במועצה בשנת 2002 ומסדיר את הטיפול בבעלי הרישיונות שהפרו את הדין. 2. על אף החלטת המועצה ולפיה ועדות המשנה שהוקמו באפריל 2010 , יתכנסו פעמיים בחודש, ועדת משנה לענייני אכיפה צרכנית ופיקוח לא התכנסה ולו פעם אחת, וועדת המשנה לענייני הפקות מקור קיימה ישיבה אחת בלבד. 3. במועד סיום הביקורת עדיין לא הסתיים הטיפול בעניין הסדרת המבנה הארגוני ויחסי הגומלין במועצה ובמינהלת ההסדרה, אל מול נציבות שירות המדינה. 4. יו"ר המועצה לא הע לה לדיון במועצה נושאים מרכזיים רבים הקשורים לעבודתה ולעבודת מינהלת ההסדרה 6 . עקב כך המועצה לא קיימה דיונים בכמה מהנושאים הנוגעים לתחומי אחריותה ולא גיבשה בהם את עמדתה. 5. אף שחוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , והתקנות שהותקנו מכוחו קובעים כי על רשות ציבורית לפרסם בכל שנה דוח על פעילותה לא יאוחר מהאחד .__________________ .5 ,לפני שהמועצה מקבלת החלטות כבדות משקל, היא נוהגת לקיים שימוע ציבורי שבמסגרתו היא מאפשרת לכלל הציבור - וגם לגופים מתחום השידורים, היצירה והצרכנות, שיש להם עניין בנושא - להציג לפניה את עמדותיהם בכתב. 6 בין הנושאים: דוח המבקר הפנימי של משרד התקשורת מיולי 2010 ; תובענות ייצוגיות המתנהלות כנגד גופי שידור המפוקחים בידי המועצה; תוצאות סקר העדפות של מנויי הטלוויזיה הרב-ערוצית שערכה המועצה; שיווק חבילת ערוצים בסיס ית צרה שתוצע למנויי הטלוויזיה הרב -ערוצית; שידורי פרסומות בטלוויזיה הרב -ערוצית; המלצות הוועדה לבחינת משמעות והיתכנות של שינוי שיטת ההסדרה בתחום שידורי הטלוויזיה המסחריים; טיוטת הצעת חוק הרשות הישראלית לתקשורת, התש"ע - 2010. משרד התקשורת 1129 . ביוליבשנה העוקבת, פורסמו הדוחות השנתיים של המועצה לשנים 2007 - 2010 .באיחורים של למעלה מחצי שנה 6. ביולי 2007 התקשרה המועצה עם יועץ לענייני ספורט. אף שההתקשרות עמו הוארכה רק עד מרץ 2010 , נמשכה העסקתו עד אוגוסט 2010 בלא הסכם תקף כנדרש. רק כעבור כשנה וחצי מיום שתמה תקופת העסקת היועץ הקודם, הסתיים הליך בחירתו של יועץ חדש. המועצה המקבלת החלטות רבות בתחום שידורי הספורט, נאלצה לפעול תקופה ארוכה - מאוגוסט 2010 ועד דצמבר 2011 - .בלא סיועו של יועץ מקצועי .הפיקוח והאכיפה .1. בחוק התקשורת, בכלליו, בתקנותיו ובהוראות חוק נוספות הנוגעות לשידורים, וכן ברישיונות שנתנה המועצה ובהחלטותיה, מוקנות ליו"ר המועצה ולמועצה סמכויות אכיפה שונות. היו"ר והמועצה לא קבעו אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו בקבלת החלטות שמתעוררות אגב השימוש באמצעי האכיפה, בהפעלת סמכויותיהם ובהבניית שיקול דעתם בנושא. 2. בחוק התקשורת נקבע כי היו"ר רשאי להטיל עיצום כספי על בעלי הרישיונות אם יופרו הוראות הדין ותנאי הרישיונות. מתחם שיקול הדעת הנתון ליו"ר המועצה במקרים של הפרות הדין על ידי בעלי הרישיון נדון במועצה, אך למרות חילוקי הדיעות בנושא, הוא לא הוסדר. 3. אף שכבר בדיון במועצה ביולי 2009 התברר כי הוט לא קיימה את חובתה להביא לידיעת הציבור כי באפשרותו להתנתק בלי קנס כל אימת שהיא מסירה אחד מהערוצים, הטיל היו"ר על הוט עיצום כספי בגין הפרה זו רק כעבור כשנה, באוגוסט 2010 . 4. "היור לא הטיל על יס והוט עיצום כספי בגין אי -מסירת מידע שדרש לצורך מילוי תפקידו, אף שהן לא העבירו מידע כמבוקש. 5. באוגוסט 2007 התקבלה במועצה תלונת ציבור ולפיה בנו של חבר כנסת מכהן, מועסק כמפיק ראשי בערוץ הכנסת, שלא לפי כללי שידורי טלוויזיה מהכנסת, התשס"ז - 2006. הוראת המועצה להפסיק את העסקתו בערוץ לא יושמה. רק בשנת 2010 החל היו"ר לנסות להסדיר את המשך העסקתו של העובד בערוץ באמצעות תיקון הכללים, אולם נסיונות אלה לא צלחו, ובמאי 2011 .הופסקה העסקתו של העובד בערוץ הכנסת 6. החל משנת 2008 נתן היו"ר להוט כמה הזדמנויות ל קצר את ההמתנה הממושכת למענה במוקד שירות הלקוחות שלה, אולם רק לאחר כשנתיים, באפריל 2010 , נשלח להוט מכתב התראה בנושא והוטל עליה עיצום כספי בגין ההפרה. 7. כללי השידורים והרישיונות אוסרים לכלול בשידורים פרסומת גלויה או סמויה. שידור תוכן שיווקי בטלוויזיה הרב -ערוצית הוא נושא סבוך ובעל היבטים מגוונים, בעיקר מהבחינה הכלכלית. המועצה לא פעלה להשגת נתונים על שוויין הכלכלי של הפרות בתחום זה, ככל שהדבר ניתן למדידה, ועקב כך לא היו בידיה כלים המאפשרים לבחון את מכלול ההיבטים של שידור תוכן שיווקי בטלוויזיה הרב-ערוצית. 1130 דוח שנתי62 .8. באפריל 2009 הטיל יו"ר המועצה שני עיצומים כספיים על הוט ושני עיצומים כספיים על יס, אחד מהם בגין חריגה של ערוצי הספורט ממגבלת הזמן המותר לשידור הודעות חסות. בספטמבר 2009 החליט היו"ר לבטל עיצום כספי זה. אף שההפרות בנושא בוצעו גם בשנת 2010 , לא הטיל היו"ר עיצום כספי בגינן. 9. נמצא כי בשנים 2009 ו- 2010 קיימה המועצה שימוע ציבורי לגבי שני נושאים - הוספת כתוביות לשידורים בערוץ המשדר בשפה הרוסית ומדיניות המועצה לגבי שידורים למבוגרים. אולם במועד סיום הביקורת טרם הסתיימו ההליכים לקביעת מדיניות המועצה בנושאים אלה והיא לא קיבלה החלטות בעניינם. .סיכום והמלצות .שידורי הטלוויזיה בכבלים ובלוויין מגיעים לכמיליון וחצי בתי אב בישראל, ונודעת להם השפעה רבה על השיח הציבורי, התרבות, ענפי הפרסום, הקולנוע והטלוויזיה ותרבות הפנאי. המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין, שהוקמה בשנת 1986, היא מועצה ציבורית שמהות תפקידה היא לייצג את האינטרסים הציבוריים בתחום שידורי הטלוויזיה הרב -ערוצית, המאופיין בשליטה דואופולית של שתי חברות. לדעת משרד מבקר המדינה כדי שהמועצה תוכל למלא את ייעודה וכדי שתוכל להביא לידי ביטוי את מגוון האינטרסים בתחום השידורים, על שר התקשורת והממשלה לפעול לכך שהמועצה תפעל בהרכב הנדרש באופן שישתתפו בה נציגים של המגזרים השונים בציבור, ובכלל זה נציגי היוצרים והצרכנים. כדי שהמועצה תוכל לקיים את תפקידה הרגולטורי בתחום הטלוויזיה הרב - ערוצית ולמלא כיאות את תפקידה בתחומים שהיא אחראית להם, עליה לדון בסוגיות הליבה שעל סדר יומו של ענף התקשורת המשפיעות על אסדרת שידורי הטלוויזיה. על היו"ר ועל המועצה לגבש את עמדותיהם בסוגיות אלו ולהתוות את אופן פעילותם הנדרש בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה על היו"ר והמועצה להגביר את הפיקוח על בעלי הרישיונות תוך שימוש מושכל בסמכויות שהקנה להם החוק לעניין זה - ובהן הסמכות להטיל עיצומים כספיים, לחלט ערבויות ולבטל רישיונות - כל אימת שמתבצעות הפרות של הוראות הדין או הוראות הרישיון ולפעול בשיקול דעת כנדרש מגוף הפועל לאסדרת שוק מורכב זה. כמו כן, על המועצה לגבש אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו לה וליו"ר למלא את תפקידם כראוי במקרים של טיפול בהפרות, שבהם החוק מאפשר להם מרחב של שיקול דעת, להנהיג אופן טיפול אחיד בהפרות אלה, באמצעות הליכי פיקוח ואכיפה שוויוניים ואפקטיביים. .