דן חברה לתחבורה ציבורית בע_מ/סדרי רכישת אוטובוסים - דן - חברה לתחבורה ציבורית בע_מ

 ♦ . .מבוא .דן - חברה לתחבורה ציבורית בע"מ (להלן - חברת דן, החברה או דן) עוסקת בעיקר במתן שירותי תחבורה ציבוריים בקווים קבועים, רובם בגוש דן והסביבה, ומתפעלת 18% מענף התחבורה הציבורית בישראל. חברת דן היא המפעילה הגדולה ביותר בתחבורה הציבורית בגוש דן4. במאי 2007 חתמו ח ברת דן והמדינה 5 על הסכם להסדרת שירותי הסעה בקווי אוטובוסים ולהסדרת היחסים בין המדינה לדן (להלן - הסכם הסובסידיה). ההסכם נכנס לתוקפו ב - 1.1.06 , ויהיה בתוקף עד סוף שנת 2015 . בהסכם נקבע כי הסובסידיה המשולמת לחברת דן תהיה בסכום ההפרש בין העלויות המוכרות ובין הה כנסה התקנית 6 . בעלויות המוכרות לא נכללו עלויות הפחת, והן יועדו לרכישת אוטובוסים באמצעות קרן הצטיידו ת אוטובוסים. בהסכם הסובסידיה נקבעו הכללים לניהול הקרן לחידוש משק האוטובוסים (להלן - הקרן), וכן נקבע כי המדינה תעביר לקרן 87 מיליון ש"ח בכל שנה, כדי להבטיח את חידוש צי האוטובוסים בדן. בנספח להסכם (להלן - נספח הקרן) נקבעו מטרות הקרן, מקורותיה, דרכי .__________________ .4 אזור גוש דן כולל, בין היתר, את תל אביב-יפו, רמת גן, בני ברק, גבעתיים ובת ים. 5 המדינה השתתפה באמצעות סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר והמפקח הארצי על התעבורה במשרד התחבורה. 6 הכנסה תקנית כוללת את הפדיון מהפעלת קווי השירות על בסיס התעריף שנקבע לחברה, וכן את הפיצוי שמקבלת החברה בעבור הנחות מיוחדות הניתנות לפי צווי התעריפים. 604 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: סדרי רכישת אוטובוסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . ניהולה, הרכבה וסמכויותיה. בשנים 2007 -2011 העבירה הממשלה לקרן עבור רכש אוטובוסים 458 .מיליון ש"ח בקירוב המדינה מממנת כ-90% מתקציב הקרן בתשלומים חודשיים שווים. חלקים אחרים מההכנסות של הקרן מגיעים מתקבולי דן ממכירת אוטובוסים, רווחים שמצטברים בקרן מההשקעות של הכספים שהצטברו והפקדות שנתיות שוטפות של דן. עד מועד סיום הביקורת (דצמבר 2012 ) כל האוטובוסים של דן יובאו לארץ כשלדות, ועליהן נבנו מרכבים על ידי שתי חברות ההרכבה בישראל - חברה א' וחברה ב' (להלן - חברות ההרכבה). להלן נתונים בנוגע לרכש אוטובוסים על ידי הקרן בשנים 2007 -2011 : טבלה1 מספר האוטובוסים והמיניבוסים שנרכשו על ידי הקרן בשנים 2007 - 2011 )(על פי סוג הרכב .עלות כספית .במיליוני ש"ח ** סה"כ .רכבים מיניבוס אוטובוס .בין-עירוני אוטובוס .מפרקי * אוטובוס .עירוני השנה .140 115*** 20 95 2007 .105 81 11 10 60 2008 .99 66 1 10 55 2009 .125 120 48 22 50 2010 .110 90 10 80 2011 .* .רכב הכולל שני קרונות המחוברים באמצעות מפרק צירי מסתובב ** על פי הדוחות הכספיים של הקרן לחידוש משק האוטובוסים. *** כולל הצטיידות משנת 2006 שעל פי רישומי הספרים סופקה בשנת 2007. .בחודשים יוני-דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי רכישת האוטובוסים על ידי דן. הביקורת נעשתה בדן, במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. .ניהול הקרן לחידוש משק האוטובוסים .הקרן לחידוש משק האוטובוסים הייתה קיימת עוד לפני גיבוש הסכם הסובסידיה. בהנהלת הקרן חמישה חברים: שלושה חברים שמונו על ידי דן, נציג משרד האוצר אשר מונה על ידי שר האוצר, ונציג משרד התחבורה שמונה על ידי שר התחבורה. החלטות ההנהלה מתקבלות ברוב רגיל של הצבעות חברים, וב לבד שבמסגרת הרוב יהיה לפחות נציג אחד מטעם הממשלה. הקרן מקיימת כשתי ישיבות בשנה. כספי הקרן הם חלק מהסובסידיה שדן מקבלת מהמדינה, ותפקיד הקרן לאשר שימוש בכספים אלו לצורך רכישת אוטובוסים, שלדות ומרכבים על פי תכנית מוסכמת מראש. על פי הסכם הסובסידיה מטרתה העיקרית של הקרן היא רכישת אוטובוסים חדשים בכפוף לעקרונות ההסכם. הקרן מאשרת רכישת אוטובוסים בהתאם לצורכי החברה ובכפוף להחלטות דן- חברה לתחבורה ציבורית בע"מ 605 . הנהלת הקרן. על ההנהלה אף לאשר מראש את סוג הדגם ויצרן האוטובוסים בכל רכישה מכספי הקרן. 1. הביקורת העלתה כי בשנים 2007 -2012 אישרה הנהלת הק רן את תכנית ההצטיידות השנתית של דן (להלן - תכנית ההצטיידות) המפרטת את מספר האוטובוסים שיירכשו וסוגם (עירוני, מפרקי), ואולם ההנהלה לא אישרה את סוג הדגם ואת היצרן, כנקבע בהסכם. משרד התחבורה כתב בתשובתו מפברואר 2013 למשרד מבקר המדינה כי סוג הדגם הינו תוצאתי להחלטה בעניין סוג האוטובוס, וכי בדרך כלל לספקי האוטובוסים יש רק דגם אחד לכל סוג אוטובוס, כך שבחירת סוג הדגם היא בעצם גם בחירת היצרן. משרד התחבורה הוסיף כי למיטב זיכרונו זהות יצרן השלדות דווחה להנהלת הקרן, אולם משום מה הדבר לא בא לידי ביטוי בפרוטוקולים. לדעת משרד מבקר המדינה, זהות יצרן השלדות היא עניין מהותי בהצטיידות, ועל כן הדבר צריך לבוא לידי ביטוי בהחלטה מפורשת של הנהלת הקרן, וההחלטה צריכה להירשם בפרוטוקול. 2. על פי סעיף 1.2 בנספח הקרן, הליכי הרכש וההצטיידות אשר ימומנו מכספי הקרן יתבצעו בהליך תחרותי אלא א ם ייקבע אחרת על ידי הנהלת הקרן, ועל פי תנאי תשלום מקובלים לספקים, בהתבסס על נוהל רכישות אשר יאושר על ידי הנהלת הקרן ולפי הנחיותיה, ובכפוף להוראות ההסכם העיקרי. נוהל זה אמור לכלול את הליך בחירת היצרן, קבלת הצעות מחיר, וניהול משא ומתן עם סוכני יבוא ובוני מרכ בים, תוך ציון בעלי התפקיד בחברה שמבצעים זאת ותוך שמירה על כללים של הפרדת תפקידים כפי שכללי בקרה פנימיים נאותים מחייבים. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת לא הכינה חברת דן נוהל רכישות כולל הנוגע להליכי הרכש וההצטיידות לצורך אישורו על ידי הקרן ולמותר לציין כי הנהלת הקרן לא אישרה נוהל כאמור, כנדרש ממנה על פי נספח הקרן, כך שהחברה פועלת למעשה ללא נוהל רכישות כולל. עוד בשנת 1999 העיר משרד מבקר המדינה7 כי על חברת דן לקבוע נוהל בדבר רכישת אוטובוסים. דן השיבה באותה שנה כי היא שוקלת הכנת נוהל לרכישת אוטובוסים. יוצא אפוא כי למרות הערת הביקורת שניתנה לפני יותר מ -13 שנה ואף לאחר חתימת ההסכם המחייב הכנת נוהל לרכישת אוטובוסים, טרם גובש ואושר נוהל כאמור. גם הנהלת הקרן, הכוללת נציגים ממשרד התחבורה ומשרד האוצר, וגם המשרדים עצמם, אשר ממונים על תחום זה, לא דרשו מדן להסדיר את גיבוש הנוהל כנדרש בהסכם. בתשובתה למשרד מבקר המדינה הציגה דן מסמך טיוטה שכותרתו "בקשה לקבלת הצעות מחיר לאספקת אוטובוס עירוני/שלדה" וכתבה כי מסמך זה הועבר ב - 27.2.11 להתייחסות משרד התחבורה ונציגי הממשלה בקרן והתקבלו עליו הערות, ואף התקיים על המסמך דיון בהנהלת הקרן, אולם הוא לא אושר סופית. .__________________ .7 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 50 א( 1999), 'פרק שלישי, עמ 11-12. 606 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: סדרי רכישת אוטובוסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . בתשובת משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 נכתב כי בעבודת מטה של משרד התחבורה עם חברת דן גובשו נוהלי עבודה לקרן ההצטיידות, וכי הם נמצאים בדיונים עם חברת דן. משרד התחבורה הוסיף כי עם סיום עבודת המטה יאושרו הנהלים, ובהם יוסדרו חובת הדיווח של חברת דן להנהלת הקרן, מתכונת קיומם של הליכים תחרותיים, האישורים המתבקשים שעל דן למסור להנהלת הקרן והנחיות לתיעוד פעולות הרכש. משרד מבקר המדינה העיר לחברת דן כי המסמך שהמציאה לו הוא מסמך חלקי המפרט את הליך בקשת הצעות המחיר בלבד, ואינו תחליף לנוהל רכישות המפרט את כל הליך הרכש מהיזמה לרכש ועד ביצוע ההזמנה ותשלומה - מה גם שמסמך חלקי זה לא אושר סופית כאמור. לצורך פיקוח ובקרה על הליך הרכש, על דן ומשרד התחבורה להכין ללא דיחוי נוהל רכישות שלם ולהגישו לאישור הנהלת הקרן. 3. הביקורת העלתה כי הנהלת הקרן אינה מקפידה על הוצאת דוחות כספיים שנתיים מיד בתום השנה. הדוח השנתי לשנת 2009 הוגש באוגוסט 2010 ואושר בנובמבר 2010 , הדוח השנתי לשנת 2010 הוגש בספטמבר 2011 ואושר בנובמבר 2011 , והדוח השנתי לשנת 2011 הוגש באוגוסט 2012 ולא אושר עד מועד סיום הביקורת - דצמבר 2012. דן הודיעה למשרד מבקר המדינה כי תפעל להכנת מסמך הכולל את כל שלבי ותהליכי תהליך ההצטיידות. 4. הביקורת העלתה כאמור כי הנהלת הקרן מאשרת את מספר האוטובוסים שיירכשו וסוגם. ואולם אין בפרוטוקולים של הקרן הסברים באשר למספר האוטובוסים (מהסוגים השונים) שהוחלט לרכוש בכל שנה. זאת, על אף השינויים המשמעותיים ברכישות בין שנה לשנה, כפי שמשתקף בטבלה 18. . ניצול תקציב הקרן .מקור המימון העיקרי של הקרן הוא כאמור סכום של כ-87 מיליון ש"ח שמעבירה לה המדינה - זאת נוסף על מקורות מימון אחרים. להלן נתונים מהדוחות הכספיים של הקרן לשנים 2007 -2010 : טבלה2 נתוני הדוחות הכספיים של הקרן לשנים 2007 -2010 )(במיליוני ש"ח .2010 2009 2008 2007 פירוט הסעיף .87 71 62 114 יתרת הפתיחה .104 115 114 88 מקורות הקרן מדן ומהממשלה .__________________ .8 ירידה של 19% משנת 2008 ל- 2009 במספר האוטובוסים שנרכשו; גידול של 82% משנת 2009 ל- 2010 ; ירידה של25% משנת 2010 ל- 2011. דן- חברה לתחבורה ציבורית בע"מ 607 . 124 99 105 140 רכישות .67 87 71 62 עודף המקורות על השימושים לסוף .שנה9 .10 43 40 49.5 התחייבויות לניצול מקורות .57 44 31 12.5 עודף המקורות בניכוי ההתחייבויות .מן הטבלה לעיל עולה כי בשנים שנסקרו היו בקרן יתרות עודפים גבוהות בסוף השנה. לדעת משרד מבקר המדינה הואיל ובמשך חמש שנים הצטברו עודפים על מקורות בסכומים גבוהים, על הנהלת הקרן להחליט ללא דיחוי על ניצול כספים אלה. .רכישה מספקית יחידה של שלדות אוטובוסים .1. לחברת דן מועברים סכומי כסף גדולים מאוד מהקופה הציבורית, וראוי כי ההתקשרויות שהיא מבצעת, בייחוד תוך שימוש בכספי ציבור אלו, ייעשו על פי העקרונות המנחים גופים ציבוריים בפעילותם בתחום זה. לפיכך על החברה לפעול לפי עקרונות של שוויון, הגינות ושקיפות. בין היתר, לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שקבלנים, ספקים ונותני שירותים ייבחרו, ככלל, בהליך שוויוני ותחרותי שנועד להבטיח שוויון הזדמנויות בין המציעים ואת מרב היתרונות עבור החברה הדבר עשוי גם להפחית את עלות רכישת האוטובוסים ועל ידי כך את הסובסידיה שמשלמת המדינה לחברה מדי שנה בשנה. הועלה כי דן רוכשת כבר יותר מ-30 .שנה את שלדות האוטובוסים מספקית אחת .עוד הועלה כי בכל השנים האלה לא ביצעה דן הליכים תחרותיים מובנים לבחינת רכישת השלדות. יצוין כי בהסכם הסובסידיה מ - 2007 נקבע10 כי רכישת אוטובוסים מכספי הקרן תתבצע בהליך תחרותי. למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת לא ביצעה דן הליכים תחרותיים לרכישת השלדות.גם משרד התחבורה ומשרד האוצר לא עמדו על ביצוע הליכי רכישה תחרותיים, חרף האמור בהסכם וחרף הערה דומה בביקורת קודמת שביצע מבקר המדינה בנוגע לחברת אגד 11. .__________________ .9 מצב במאזן התשלומים כאשר המקורות המרכיבים את המקור התקציבי גדולים מן השימושים שנעשו בו, דבר היוצר יתרה לא מנוצלת. 10 סעיף1.2 בהסכםהסובסידיה. 11 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 61ב ( 2011 ), "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בע"מ הצטיידות באוטובוסים", עמ' 1350 -1354 . 608 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: סדרי רכישת אוטובוסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות זו של חברת דן; אי-קיום הליכים תחרותיים לרכישת שלדות אוטובוסים ואי -מילוי ההסכם שעליו חתמה דן עם הממשלה הם חריגה חמורה מסדרי מינהל תקינים, ועליה לתקן ליקוי זה ללא דיחוי. בבדיקת מסמכי החברה לא נמצאו תחשיבים או פרוטוקולים של ניהול משא ומתן עם הספקית לאורך השנים, טרם ההתקשרות עמה. חברת דן מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי ב- 2007 החלה בהליך השוואתי יסודי בין שלושה דגמי אוטובוסים שרכשה ובו נבחנו שלושת הדגמים על ידי צוותים מקצועיים. חברת דן מסרה כי היא רואה בהליך זה בדיקה תחרותית כפי שהתחייבה בהסכם הסובסידיה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בבדיקה של שלושה דגמי אוטובוסים שעסקה בהשוואה של נתונים טכניים קיום של הליך תחרותי מובנה של בקשת הצעות מחיר ובחינתן כפי שנדרש על פי סדרי מינהל תקינים. 2. :הליך תחרותי מסודר בישיבת הנהלת הקרן מנובמבר 2010 בנושא רכישת אוטובוסים בהליך תחרותי, הבטיחו נציגי דן את מלוא שיתוף הפעולה ומסרו כי חטיבת המשק של החברה תגבש תכנית לקיום הליך כאמור ותגיש אותה לקרן עד פברואר 2011 . בישיבה ממרץ 2011 מסרה החברה כי ההליךהתחרותי המסודר יבוצע על פי אישור הממשלה וכי טיוטות ראשונות כבר הועברו לאישור הממשלה. הביקורת העלתה כי רק סמוך למועד סיום הביקורת בנושא זה, בנובמבר 2012 , .הושלמו הכללים להליך רכש תחרותי בתיאום עם נציגי הממשלה דן כתבה למשרד מבקר המדינה כי יש כמה עובדות יסודיות שמשפיעות על קבלת ההחלטות בעניין זה: אין בישראל ייצור מקומי של שלדות; הייתה הנחיית ממשלה לייבא שלדות ולהרכיב עליהן את מרכבי האוטובוסים בישראל; פיתוח של אוטובוס המתאים לצרכיה של דן מצריך שיתוף פעולה מלא בין יצרניות השלדות הזרות לבוני המרכב המקומיים; לדן דרישות מיוחדות מיצרן השלדות מלבד דרישות הנוגעות לפיתוח האוטובוס עצמו; לדן יש יתרון מובהק בהחזקת צי אוטובוסים של יצרן אחד, זאת משיקולי תחזוקה, לוגיסטיקה, תפעול תחבורתי, התמקצעות ונהיגה. סגן בכיר לחשבת הכללית במשרד האוצר כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 .כי בהתאם לדוח הביקורת, רכישת אוטובוסים בחברת דן תיעשה בהליך רכש תחרותי לדעת משרד מבקר המדינה, גם בהתחשב בהסברים אלה אין להסכים לכך שרכש אוטובוסים הממומנים בעיקר מכסף ציבורי לא יהיה בהליך תחרותי, מה גם שדן אף התחייבה לכך בהסכם הסובסידיה. נוסף על כך אין בהסברים אלה כדי להצדיק את העובדה שצי האוטובוסים של דן מתבסס על יצרן אחד בלבד במשך יותר מ-30 .שנה משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תפקוד דן בנושא רכישת שלדות אוטובוסים במשך יותר מ-30 .שנה, ועליה לתקן ליקוי זה ללא דיחוי דן- חברה לתחבורה ציבורית בע"מ 609 . 3. במהלך עבודת הביקורת התבקשה החברהלהעמיד לעיון נציגי משרד מבקר המדינה חוזים שעליהם חתמה עם הספקית משנת 2007 ואילך. עד מועד סיום הביקורת המציאה החברה רק חוזה אחד משנת 2011 , שעוסק בדגם BRT , ותוספת משנת 1999 להסכם משנת 1994 . משרד מבקר המדינה ביקש את ההסכם משנת 1994 , אולם דן מסרה כי הוא אינו ב רשותה. משנת 1999 לא נחתמו הסכמים חדשים, אלא נספחים להסכם משנת 1994 שכללו את מספר השלדות שיירכשו בשנה שאליה התייחס הנספח ואת מחירי השלדות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שבמשך שנים כה רבות דן רוכשת אוטובוסים מהספקית בסכומים של עשרות מיליוני ש"ח בכל שנה, וכל הרכישות מבוססות על חוזה בסיס (ועוד משנת 1994 ). נוסף על כך אין זה סביר, לדעת משרד מבקר המדינה, שלחברה אין העתק של החוזה. דבר זה מקשה עליה לעמוד על ביצוע כל תנאי החוזה על ידי הספקית, ואף מצביע על זלזול לכאורה של החברה בחובתה לפעול בצורה מסודרת ושקופה, ב מיוחד נוכח כספי הציבור המרובים שהיא מוציאה מדי שנה בשנה. 4. בשנת 2009 פנתה דן לשלושה יצרני שלדות בחו"ל ובהם הספקית וביקשה לשלוח דגם אוטובוס לשם בחינתו בנסיעה בארץ. ביולי 2009 הוציאה מחלקת תעשייה וניהול בחברה סיכום של השוואה בין שלושת הדגמים של שלושת היצרנ ים. ההשווא ה נעשתה לפי הפרמטרים האלה: צריכת הסולר לק"מ, מספר ימי השהייה במוסך, מספר הכניסות למוסך, זמנים מוקצבים לביצוע עבודות וחוות דעת נהג. מעיון בממצאי ההשוואה עולה כי בשניים מהפרמטרים שנבדקו (זמנים מוקצבים וחוות דעת נהג), דורג יצרן מסוים (להלן - חברה ה') במדד הגבוה ביותר. בשני פרמטרים אחרים שנבדקו (ימי שהייה במוסך וכניסות למוסך) דורגה הספקית במדד הגבוה ביותר ובאחד מהפרמטרים בפער ניכר ביותר מהיצרנים האחרים. בפרמטר החמישי שנבדק (צריכת סולר לק"מ), דורג היצרן השלישי במדד הגבוה ביותר. בשקלול כל חוות דעת הנהגים קיבלה חברה ה' את הציון הגבוה ביותר - 8 , ואחריה דורגה הספקית בציון7.9. בסיכומה של ההשוואה מובאת חוות הדעת של חטיבת התנועה אשר לפיה נהגים מעדיפים שלא לעבוד עם אוטובוסים מדגמי חברות ד' ו -ה'. זאת בניגוד לממצאי ההשוואה האמורים לעיל ולפיהם דירגו הנהגים את חב רה ה' במדד הגבוה ביותר. עוד נאמר בחוות דעת זו כי מנהל התפעול בחברה ממליץ לעבוד עם אוטובוסים של הספקית. משרד מבקר המדינה העיר לחברת דן כי סיכומי ההשוואה והמדדים השונים שניתנו בה ליצרני האוטובוסים השונים מצביעים על כך שחוות דעתו והמלצתו של מנהל התפעול עומדות אף הן בניגוד לממצאים. בדן לא נמצאו מסמכים או אסמכתאות אחרות שיכולים להסביר כיצד היא הפיקה מסקנות מנתוני ההשוואה, וכיצד ניסתה ליישם מסקנות אלו בפעילות הרכש. נתוני ההשוואה אף לא הועלו בדיוני הנהלת הקרן או בהנהלת דן ולא הובאו לידיעתם של נציגי הממשלה. החברה לא עשתה אפוא כל שימוש בממצאי ההשוואה שביצעה והמשיכה להתקשר בלעדית עם הספקית כבשנים עברו. דן בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאפריל 2013 ציינה כי במכלול ההשוואה בין שלדה מתוצרת הספקית לשלדה מתוצרת חברה ה', השלדה מתוצרת הספקית הייתה בעלת הציון הטוב ביותר, ומגוון שיקולים תמכו בהמשך רכישת שלדות מתוצרת הספקית. 610 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: סדרי רכישת אוטובוסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו אסמכתאות המעידות כי התקיים דיון בממצאי הבדיקה ובהשוואה בין היצרנים וכי הוסקו המסקנות האמורות, לצורך קבלת ההחלטה על רכישת שלדות מתוצרת הספקית. 5. בישיבת הנהלת הקרן מנובמבר 2010 נקבע בתכנית הרכש לשנת 2011 כי "רכישת האוטובוסים תבוצע בהליך תחרותי שעקרונותיה יבואו לאישור הנהלת הקרן בהקדם האפשרי". עוד נאמר באותה ישיבה, בתשובה על שאלת חשב המשרד, כי "נעשו בעבר מבחנים שונים, בהשתתפות גורם מקצועי מטעם משרד התחבורה, לבדיקת רכישת האוטובוסים של חברת דן בהליך תחרותי". נציגי דן התחייבו באותה ישיבה להיערך לשנת 2012. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא בוצעו רכישות בהליך תחרותי, והן הוסיפו להיות מאותה ספקית. כמו כן, לא נמצאו במשרדי דן תוצאות מבחנים שעשה בעבר משרד התחבורה, ולמותר לציין כי החברה לא עשתה בהם שימוש. בישיבת הנהלת הקרן מנובמבר 2011 עלה לדיון נושא רכישת22 אוטובוסים עירוניים. חשב משרד התחבורה, שהוא גם חבר בהנהלת הקרן מטעם משרד האוצר, מר עופר פלג, התנגד לאישור ההחלטה בטענה שיש לבצע את הרכש בהליך תחרותי. הנושא עלה לדיון נוסף באפריל 2012 , ושוב נתקל בהתנגדותו של מר פלג. נציגי דן ומשרד התחבורה טענו באותו דיון כי רכש בהליך תחרותי נכון יימשך כשנתיים וכי התניה מידית של ביצוע הרכש בהליך כזה תעצור את רכישת האוטובוסים בדן לשנים 2012 -2013 . עד מועד סיום הביקורת לא אושרה בדן תכנית הרכש לשנת 2012. . ייצור מרכבי האוטובוסים בידי יצרנים ישראלים .1. :במסגרת הליך רכישת אוטובוסים קיימות שתי אפשרויות לרכישת אוטובוסים מוגמרים יבוא שלדות ובניית מרכבים עליהן בארץ או רכישה של אוטובוסים מוגמרים מחו"ל. דן רוכשת שלדות מיצרנים בחו"ל ומרכיבה אותן על ידי חברות ההר כבה בארץ - חברה א' וחברה ב'. להלן נתונים על כספים ששילמה דן בגין ייצור מרכבי אוטובוסים בשנים 2007 -2011 : טבלה3 סכומים ששילמה דן לחברות ייצור מרכבי אוטובוסים בשנים 2007 - 2011 )(במיליוני ש"ח .סה"כ מספר .הרכבים חברה ב' מספר .הרכבים חברה א' השנה .53.8 45 24.9 52 28.9 2007 .50.2 27 18.9 56 31.3 2008 .47.2 45 25.5 35 21.7 2009 .78.6 33 23.4 74 55.2 2010 דן- חברה לתחבורה ציבורית בע"מ 611 . 56.0 52 33.6 50 22.4 2011 .מהטבלה עולה כי דן שילמה לחברות ההרכבה בתקופה האמורה כ-286 .מיליון ש"ח מהמסמכים עולה כי בשנים האחרונות פנתה דן לחברות ההרכבה בארץ בבקשה לקבל הצעות מחיר לבניית מרכבים לשלדות האוטובוסים שהיא מייבאת מחו"ל. בדן אין מסמכים המתעדים את ניהול המשא ומתן עם חברות ההרכבה, כנדרש על פי סדרי מינהל תקינים, לרבות פרוטוקולים של המשא ומתן עמן . 2. ברחבי העולם יש יצרני אוטובוסים או שלדות אשר מוכרים אוטובוסים גם בצורה מוגמרת. באירופה יש כמה חברות המתמחות בהרכבת אוטובוסים מסוגים שונים, אשר גם קיבלו את אישור משרד התחבורה על פי התקינה שקובע המשרד. ספקים אלה מְספקים רכבים בקווים עירוניים שחלקם אף מיובאים לארץ על ידי חברות תחבורה אחרות לשימוש זה. הביקורת ה עלתה כי במשך שנים לא קיימה דן הליך תחרותי ולא פנתה לספקים פוטנציאליים לקבלת הצעות להרכבת שלדות אוטובוסים. דן הסבירה למשרד מבקר המדינה כי היא מחויבת על ידי הממשלה לרכוש שלדות בחו"ל ולהרכיב את מרכבי האוטובוסים בישראל. על פי הניסיון שנצבר בדן, ניתן היה לבקש הצעות מחיר על פי מפרט טכני שלם ולנהל משא ומתן בנושא גם עם חברות ההרכבה בארץ. לא נמצאו בדן חישובי עלות-תועלת כלכליים ומקצועיים אשר לפיהם ניתן להגיע למסקנות ישימות בטרם תקבע החברה מדיניות רכש לטווח ארוך. משרד התחבורה הודיע כבר בינואר 2011 למשרד מבקר המדינה12 כי יש לו מדיניות ברורה ומוצהרת לעידוד רכישת אוטובוסים מתוצרת הארץ, ולפיה מרכיביהם ייבנו בארץ. המשרד הוסיף כי המדיניות צריכה להיות על פי עקרונות השוק החופשי בהתאם ליתרון הכלכלי של החברות. עוד בדוח מבקר המדינה על רכישת אוטובוסים בחברת "אגד" 13 , העיר מבקר המדינה כי אין חולק על כך כי להרכבת אוטובוסים על ידי התעשייה המקומית קיימים יתרונות מעבר לחלוקת העבודה ומקומות העבודה שעשויים לפרנס את העובדים בתעשיות אלו, כדוגמת התאמה לצרכים מקומיים (כגון רכבים ממוגני ירי) ויכולת אספקה שוטפת ללא תלות בגורמים חיצוניים. .__________________ .12 ראו דוח61 'ב, עמ 1355 -1357 . 13 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 61 ב( 2011 ), "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בע"מ הצטיידות באוטובוסים", עמ' 1350 -1354 . 612 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: סדרי רכישת אוטובוסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . יחד עםזאת, משרד מבקר המדינה מעיר, כי גם בהינתן שמדיניות משרד התחבורה היא לעודד רכישת מרכבי אוטובוסים מתוצרת הארץ14 , על דן לעשות זאת בהליך תחרותי ושוויוני לשם חיסכון והתייעלות. .כשלים באספקת שלדות .1. איחור באספקה : בהסכמים בין דן ובין הספקית נקבעו מועדים קבועים לאספקת השלדות, וזאת בין היתר על מנת שדן תוכל לעמוד בהתחייבויותיה למשרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה וגורמים נוספים, בנוגע להפעלת הקווים. למועד הגעת השלדות יש חשיבות יתרה מכיוון שמשלב זה השלדות מועברות למפעלי ההרכבה לצורך הרכבת הגימור הסופי והתאמת כלי הרכב לשירות קווי התחבורה הציבורית. ביולי 2008 פנתה דן לספקית בנוגע להפרת תנאי ההסכם שנחתם ביניהן בדצמבר 2007 , בנוגע לרכש של שנת 2008 . על פי פנייה זו סופקו לדן מדגם אחד 9 שלדות במקום 10 , ומדגם אחר- 5 שלדות במקום60 . עוד נאמר כי בתאריך הפנייה התחייבה הספקית לכמות נוספת אך בפועל סופק חלק קטן מההתחייבו ת. בפנייה זו ציינה דן כי עיכוב בהספקת השלדות גורם לה נזקים כלכליים ותפעוליים קשים. בדצמבר 2008 שוב פנתה דן לספקית, הפעם בנוגע לרכש של שנת 2009 . על פי ההסכם הוזמנו 55 שלדות לאוטובוסים עירוניים ו -10 שלדות לאוטובוסים מפרקיי ם שהיו אמורות להיות מסופקות מפברואר 2009 ועד יוני 2009 . אולם לפי הבהרת הספקית לדן, היא לא תעמוד במועדים שנקבעו. כן צוין בפנייה כי אם לא תעמוד דן בתכנית האספקה של הספקית שאושרה על ידי משרד התחבורה, "יעמוד על ראשנו צו אישי בו יינקטו סנקציות אישיות ישירות". הספקית השיבה למשרד מבקר המדינה במרץ 2013 כי עשרת השלדות מדגם אחד ושישים השלדות מהדגם האחר סופקו עד אוקטובר 2008 , וכי בנוגע לרכש לשנת 2009 כל השלדות סופקו בין מרץ ליוני 2009. מעיון בחלופת המכתבים בין דן לספקית, נמצא כי לדברי מנהל חטיבת המשק בדן, מר מאיר ברכה, דן עובדת עם הספקית כ -30 שנה ותופעה זו חוזרת על עצמה בכל שנה, למרות בקשות דן להקדים את משלוח השלדות. 2. כשלים טכניים : הביקורת העלתה כי במהלך השנים התגלו כשלים ותקלות בשלדות שסיפקה הספקית. להלן שתי דוגמאות: (א) בפברואר 2010 ,התריע סגן מנהל חטיבת המשק בדן מר שמואל ליטבק, בפגישת עבודה שנערכה עם נציגי הספקית, כי קיים כשל מתמשך בגל הינע וכי מלבד עלות תיקונו היקרה, יש בו ליקוי בטיחותי אשר טרם נמצא לו פתרון. בדיון נוסף שהתקיים במרץ 2010 הוסיף מר ליטבק כי כשל זה קיים בכל הרכבים נמוכי הרצפה במשך כ-10 שנים, וכי הדבר ידוע לנציגי הספקית. .__________________ .14 ,לעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 62 ( 2011" ,) עידוד הרכישה של מוצרים ישראליים", עמ' 1075 .ואילך דן- חברה לתחבורה ציבורית בע"מ 613 . )(ב באפריל 2010 פנה מנהל חטיבת המשק, מר מאיר ברכה, לנציג הספקית בארץ בנוגע לכשל במערכת הבלמים באחד מסוגי האוטובוסים שבו החברה משתמשת, ולאי-יכולתה של הספקית לטפל בבעיה בטיחותית חשובה זו. מר ברכה הוסיף כי בעיה זו מייקרת את עלות תחזוקת האוטובוסים ופוגעת בבטיחות הנוסעים. חברת דן ציינה בתשובתה כי לא היה מצב שבו הפעילה אוטובוס עם ליקוי בטיחותי וכי כל דרישותיה לטפל בליקויים שהתגלו נענו בחיוב וטופלו על חשבון היצרן ולשביעות רצון דן. 3. תמיכה טכנית של הספקית וחסרים בארגזי השלדות : על פי ההסכם בי ן דן לספקית, מחויבת הספקית לספק את השלדות והארגזים הנלווים במלואם ובכפוף ללוח הזמנים שהוסכם מראש. בישיבה משותפת בין חברת דן לספקית שהתקיימה בינוא ר 2008 העלתה דן לפני נציגי הספקית כי במשלוחים לשלדות החדשות התגלו חסרים, וכי הספקית אינה מסוגלת להתגבר על בעיה זו זה כמה שנים. במרץ 2009 הועלה לפני הספקית כי בפועל התמיכה הטכנית אינה קיימת, למרות הסכם ההתקשרות בין הצדדים. ביוני 2009 דיווחה דן לספקית כי גילתה שחסרים חלקים רבים בשלדות המגיעות ובשל כך מתעכבת יציאת האוטובוסים המוגמרים ממפעלי ההרכבה בארץ. דן אף דיווחה לנציגי הספקית באפריל 2010 על חסרים של פריטים מהותיים בשלדות אשר נבנו באותה תקופה במפעל הרכבה של חברה ב'. דן כתבה למשרד מבקר המדינה שבעקבות הביקורות הקפדניות שהיא מקיימת, שבהן התגלו החסרים האמורים לעיל, נערך טיפול נאות ויעיל מול הספקית בלי שנגרם לחברה נזק כלכלי או אחר. 4. היעדר דיווחים על הכשלים : עיון בפרוטוקולים של ישיבות הקרן ובהתכתבויות הגורמים הבכירים בחברה עם משרדי התחבורה והאוצר העלה כי נושא האיחורים באספקת השלדות, כמו גם נושא הכשלים הטכניים והחסרים אשר התגלו בשלדות, לא דווחו לחברי הקרן בישיבותיהם, ואף לא להנהלת חברת דן. מיותר לציין כי לא התקיים שום דיון בנושאים אלה או בהפקת לקחים כתוצאה מהם לגבי הרכש העתידי של הקרן. מההתכתבויות בין דן לספקית עולה כי בכמה מועדי אספקה אשר נקבעו על סמך הסכמים בין הצדדים, לא עמדה הספקית במועדים שנקבעו, דבר שלא אפשר לדן לעמוד בהסכמים עם מפעלי ההרכבה ועם הממשלה. כמו כן במשלוחים של השלדות התגלו כאמור חסרים, דבר שגרם לשיבושים בבניית המרכבים. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על דן לפעול בהתאם להסכמים עם הספקית שבהם נקבעו קנסות על איחורים באספקה, וכן לפעול למניעת מקרים דומים בעתיד. .בקרה על הקרן .בדצמבר 2010 , בעקבות דוח מבקר המדינה 15 , הודיע משרד התחבורה כי ישנה את דרכי הבקרה ובכללן ניהול קרן ההצטיידות של אגד. עוד הודיע משרד התחבו רה למשרד מבקר המדינה כי הלקחים ייושמו מיד. .__________________ .15 ראו דוח61 'ב , עמ 1353 -1354 . 614 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: סדרי רכישת אוטובוסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . הליקויים שהועלו בביקורת מצביעים כי דרכי הבקרה של משרד התחבורה על הקרן של דן אינן מספקות, אינן יעילות דיין ואינן מקיפות את כל תחומי פעילות הקרן. נראה אפוא כי הלקחים מדוח מבקר המדינה הקודם לא נלמדו ולא יושמו הלכה למעשה על ידי משרד התחבורה בקרן ההצטיידות של דן. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התחבורה ולמשרד האוצר כי היה עליהם לפקח על הליך ההתקשרות ועל ביצוע ההסכמים של דן עם ספקית השלדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי האוצר והתחבורה לשפר את דרכי הפיקוח והבקרה על חברת דן , במיוחד על התקשרויות החברה, ולדרוש את הבאת חוזי ההתקשרות לאישור הקרן לפני חתימתם ולפני ביצועם . משרד התחבורה כתב בתשובתו כי הוא מקבל את המלצות משרד מבקר המדינה בנושא העמקת הבקרה על פעולות הקרן, וכי הוא החל בפעילות לכתיבת נוהל עבודה מסודר שיביא לידי ביטוי את הערות הביקורת. עוד ציין המשרד כי כבר לאחר פרסום הממצאים בדוח מבקר המדינה על חברת אגד האמור לעיל החלה הממשלה לבחון את יישום ההמלצות בעניין רכישת אוטובוסים בהליך תחרותי. .סיכום .בדוח זה הועלו ליקויים של ממש בעניין ההצטיידות של דן באוטובוסים ובפעילות הקרן לחידוש משק האוטובוסים בדן, אשר ממונה על הליכי רכש האוטובוסים בשיתוף נציגי הממשלה. נמצא כי משרד התחבורה - המעביר בכל שנה עשרות מיליוני ש"ח לחברת דן לצורך הצטיידותה באוטובוסים - אינו מקיים פיקוח ובקרה נאותים על רכישת האוטובוסים על ידי החברה. מהדוח עולה כי בשנים 2007 -2012 וגם לפני כן רכשה דן את כל צי האוטובוסים שלה מספקית אחת בלבד, ללא הליך תחרותי מסודר. במשך שנות העבודה עם הספקית התגלו כשלים לא פשוטים בחלק מכלי הרכב, אך למרות זאת המשיכה דן לשמש לקוחה נאמנה לאותה ספקית. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההיקף הגדול של העסקאות שבהן מדובר והעובדה שהמימון מקורו כמעט כולו בקופה הציבורית, היה על משרד התחבורה לחייב את דן, גם במסגרת הסכם הסובסידיה לפעול לפי נורמות ציבוריות; ובכלל זה לבצע הליכי רכש תחרותיים ושוויוניים באופן הוגן, ויבטיחו שוויון הזדמנויות למתמודדים ואת מרב התמורה לדן ולקופה הציבורית. על משרד התחבורה, משרד האוצר וחברת דן לעמוד על כך שרכישת האוטובוסים תיעשה בהליך תחרותי, על פי סדרי מינהל תקינים ותוך הקפדה על יעילות וחיסכון, ולפקח שהליך הרכישה נעשה כראוי. .

תקציר:
 601 .שם הדוח: שם הדוח: סדרי רכישת אוטובוסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . דן- חברה לתחבורה ציבורית בע"מ . .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק את סדרי רכישת האוטובוסים עבור דן - חברה לתחבורה ציבורית בע"מ. הביקורת נעשתה בדן, במשרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים ובמשרד האוצר. .סדרי רכישת אוטובוסים .תקציר .דן - חברה לתחבורה ציבורית בע"מ (להלן - חברת דן, החברה או דן) מתפעלת 18% מענף התחבורה הציבורית במדינה, והיא המפעילה הגדולה ביותר בתחבורה הציבורית בגוש דן1 . .המדינה מסבסדת, בין היתר, את רכישת האוטובוסים על ידי חברת דן ההסכם האחרון בין המדינה לדן נחתם במאי 2007 לתקופה של עשר שנים (להלן - הסכם הסובסידיה); בהסכם נקבע כי היקף התמיכה השנתית יהיה 87 מיליון ש"ח. הסכם זה אף כולל נספח ולפיו את תקציב ההצטיידות באוטובוסים תנהל הקרן לחידוש משק האוטובוסים, המורכבת מנציגי דן והממשלה (להלן - הקרן). בשנים 2007 -2011 העבירה הממשלה לקרן זו 458 מיליון ש"ח בקירוב עבור רכש אוטובוסים. עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , יובאו לארץ כל האוטובוסים של דן כשלדות ועליהן נבנו מרכבים על ידי שתי חברות ההרכבה בישראל - חברה א' וחברה ב' (להלן - חברות ההרכבה). דן משלמת עבור הרכבת השלדות לחברות ההרכבה מתקציב הקרן. .פעולות הביקורת .בחודשים יוני-דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי רכישת האוטובוסים עבור חברת דן. הביקורת נעשתה בדן, במשרד התחבורה, .__________________ .1 אזור גוש דן כולל בין היתר את תל אביב-יפו, רמת גן, בני ברק, גבעתיים ובת ים. 602 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: סדרי רכישת אוטובוסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ובמשרד האוצר. .עיקרי הממצאים .1. ב-30 השנים האחרונות ביצעה דן רכישות של שלדות ואוטובוסים מחברה מחו"ל (להלן - ספקית השלדות או הספקית) בלי שקיימה לצורך כך הליכים תחרותיים. זאת אף שבהסכם הסובסידיה מ - 2007 נקבע2 .כי רכישת אוטובוסים מכספי הקרן תיעשה בהליך תחרותי במשך שנות העבודה עם הספקית התגלו כשלים בתפקודה, ובהם בין היתר איחורים באספקת שלדות, בעיות במנועים, חסרים במשלוחים של השלדות ותמיכה טכנית לקויה. למרות זאת המשיכה דן לשמש לקוחה נאמנה לאותה ספקית. גם משרד התחבורה ומשרד האוצר לא עמדו על ביצוע הליכי רכישה תחרותיים , חרף האמור בהסכם וחרף הערה דומה בדוח על ביקורת שעשה מבקר המדינה בחברת אגד 3. 2. ,חברת דן לא הכינה נוהל רכישות לצורך אישורו על ידי הקרן ולמותר לציין כי הנהלת הקרן לא אישרה נוהל כאמור. הפרוטוקולים של ישיבות הקרן אינם כוללים הסברים בדבר מספר האוטובוסים (מהסוגים השונים) שהוחלט לרכוש באותה שנה. 3. בסוף כל שנה בשנים 2007 -2010 הצטברו בקרן עודפים שבין72% ל- 100% מסכום התמיכה השנתית של המדינה. סכומם הכולל של העודפים - בין 62 ל-87 .מיליון ש"ח 4. בשנת 2009 ייבאה דן שלושה דגמים של אוטובוסים משלושה ספקים (בהם הספקית) לשם בחינתם. לא נמצא כי דן השתמשה בממצאי ההשוואה בין הדגמים , אף שציוניו של אחד הספקים בחלק מתחומי ההשוואה לא נפלו מציוני הספקית. 5. דן רוכשת מדי שנה בשנה אוטובוסים מהספקית בכ -100 מיליון ש"ח לפחות. כל הרכישות מבוססות על חוזה בסיס (עוד משנת 1994 ) שלא אותר בחברה. יש במצב דברים זה כדי להקשות על דן לעמוד על ביצוע של כל תנאי החוזה על ידי הספקית. הדבר אף מצביע על זלזול לכאורה של החברה בחובתה לפעול בצורה מסודרת ושקופה, דבר הנדרש במיוחד נוכח כספי הציבור המרובים שהיא מוציאה בכל שנה. 6. בשנים האחרונות פנתה דן לחברות ההרכבה בבקשה לקבל הצעות מחיר לבניית מרכבים לשלדות האוטובוסים שהיא מייבאת מחו"ל. בדן אין מסמכים המתעדים ניהול משא ומתן עם חברות ההרכבה, כנדרש על פי סדרי מינהל תקין, לרבות פרוטוקולים. .__________________ .2 סעיף1.2 בהסכם הסובסידיה שנחתם בין דן לממשלה במאי 2007 ותוקפו עד סוף שנת 2015. 3 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 61ב ( 2011 ), "אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בע"מ - הצטיידות באוטובוסים", עמ' 1350 -1354 . דן- חברה לתחבורה ציבורית בע"מ 603 . 7. ,דרכי הבקרה של משרד התחבורה על פעילות הקרן אינן מספקות אינן יעילות דיין ואינן מקיפות את כל תחומי פעילותה; הדבר בא לידי ביטוי בבקרה לא מספקת על העודף התקציבי בקופת הקרן ובאי - הבקרה על יישום הליך תחרותי על פי ההסכם בין הממשלה לדן. .סיכום והמלצות .בדוח זה הועלו ליקויים של ממש בסדרי ההצטיידות של דן באוטובוסים ובפעילות הקרן בדן. נמצא כי משרד התחבורה - המשקיע בכל שנה עשרות מיליוני ש"ח בציוד דן באוטובוסים - אינו מקיים פיקוח ובקרה נאותים על רכישת אוטובוסים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההיקף הגדול של העסקאות שבהן מדובר והעובדה שהמימון מקורו כמעט כולו בקופה הציבורית, היה על משרד התחבורה לחייב את דן, גם במסגרת הסכם הסובסידיה, לפעול לפי נורמות ציבוריות, ובכלל זה לבצע הליכי רכש תחרותיים ושוויוניים באופן הוגן שיבטיחו שוויון הזדמנויות למתמודדים ואת מרב התועלת הכלכלית לדן. .