רשות האוכלוסין וההגירה/הבקרה על מעברי הגבול

 מבוא (להלן - חוק הכניסה לישראל), 1952-. לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב 1 הכניסה לישראל והיציאה ממנה נעשות דרך מעברי גבול בין-לאומיים, והן כרוכות בהצגת מסמך נסיעה תקף - דרכון או תעודת מעבר אחרת. שר הפנים ממונה על ביצוע החוק הזה. 2018 . בשנת1 מעברי גבול בין-לאומיים22 היו בישראל2018 עד2015 . בשנים 2 מיליון כניסות ויציאות של עוברים במעברי הגבול (להלן - תנועות29.1-היו כ מוצגים מספר מעברי הגבול לסוגיהם ומספר תנועות 1 בגבול). בתרשים . 2018 העוברים בהם בשנת מספר מעברי הגבול לסוגיהם :1 תרשים 2018 ,ומספר תנועות העוברים בהם המקור: נתוני רשות האוכלוסין בעיבוד משרד מבקר המדינה. מוצגים נתונים על מספר התנועות בכל מעברי הגבול בישראל בשנים 2 בתרשים .22018 עד2015 - שדה דב; מעברים 2019 מעברים אוויריים: שדות התעופה בן גוריון, רמון, חיפה, נבטים, ועד ליולי 1 יבשתיים: מעבר בגין (טאבה), מעבר רבין (ערבה), גשר אלנבי, נהר הירדן, ניצנה, מעבר ארז, ראש הנקרה, קונטרה; מעברים ימיים: נמל חיפה, נמל אשדוד, נמל ים אילת, נמל חדרה, מרינה תל אביב, נפתח מעבר הגבול רמון ונסגרו שלושה 2019 מרינה הרצליה, מרינה אשקלון, קצא"א ונחל הקישון. בשנת מעברים.21 מעברים - באילת, בעובדה ובשדה דב, ובסך הכול היו בתוך תנועות העוברים הזרים נכללים גם פלסטינים. רוב העוברים הפלסטינים עברו במעבר גשר אלנבי 2 .לירדן וחזרו אליה באותו מעבר. במעבר זה רשאים לעבור תושבים פלסטינים וזרים בלבד 492 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה 2018 - 2015 , תנועות העוברים במעברי הגבול:2 תרשים המקור: נתוני רשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בארבע השנים האחרונות גדל מספר התנועות במעברי הגבול הן של נתיני 40%- מתנועות העוברים הן של ישראלים ו60% .44%-של ישראל ב מכלל התנועות במעברי הגבול היו בנמל התעופה בן גוריון 80% .מדינות אחרות (להלן - נתב"ג). . רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת) מפעילה ככלל את מעברי הגבול האוויריים 1 . על1977-והיבשתיים מכוח סמכויותיה לפי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז ביקורת הגבולות במעברים האלה ובשאר מעברי הגבול הבין-לאומיים מופקדת רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין או הרשות). הרשות נדרשת להעניק שירות יעיל לעוברים במעברי הגבול ולמנוע כניסת אנשים לשטחה של מדינת ישראל אם יש חשש ביטחוני או פלילי בכניסתם לארץ, או אם יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק, וכן למנוע יציאה מהארץ של אנשים אשר גורמי אכיפה ומשפט אסרו את יציאתם. . חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי 2 (להלן - חוק 1.6.17-, חל על כלל התושבים מ 2009-ובמאגר מידע, התש"ע . התקופה שקדמה למועד זה נקבעה בחקיקה כתקופת מבחן שבה 3)הביומטרייה לחוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים 19- ו16 מועד תחולת החוק על כלל התושבים נקבע לפי סעיפים 3 5 , ותקנה 2017-ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תיקון והוראת שעה), התשע"ז לתקנות הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תיקון . זיהוי ביומטרי מתבצע בשיטות אוטומטיות המבוססות על מאפיינים 2017-והוראת השעה), התשע"ז אנטומיים ופיזיולוגיים הניתנים למדידה, כמו טביעת אצבע וצילום קשתית העין. אמצעי הזיהוי מוזנים למאגר מידע ביומטרי. הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|493 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני חוק הביומטרייה חל רק על תושבים שנתנו את הסכמתם לכך בכתב. החוק קובע הסדרים שיאפשרו זיהוי ואימות זהות של תושבי מדינת ישראל באמצעות הכללת מידע ביומטרי במסמכי זיהוי (תעודת זהות או דרכון) באופן שנועד למנוע זיוף ושימוש בזהות אחרת. בחוק הוגדרו אמצעי הזיהוי הביומטריים: תמונת תווי הפנים ותמונות שתי טביעות האצבעות המורות של האדם. רשות האוכלוסין מאפשרת לבעלי דרכון ביומטרי מעבר מהיר במעברי הגבול גדל מספר הישראלים שעברו 2018 באמצעות עמדות לזיהוי ביומטרי. בשנת 6.9- (מ 2017 לעומת שנת 25%-במעברי הגבול באמצעות זיהוי ביומטרי בכ מיליון תנועות בגבול). 8.6-מיליון ל . את הבקרה על תנועת העוברים במעברי הגבול הבין-לאומיים מבצע מינהל 3 .ביקורת הגבולות ברשות האוכלוסין באמצעות בקרי גבול שמינה שר הפנים בתרשים שלהלן מפורטים נתונים על תקציב המינהל (לרבות ביצוע התקציב) . 2018 עד2015 המינהל בשנים4ועל מספר המשרות בתקן תקציב מינהל ביקורת הגבולות ומספר המשרות בתקן :3 תרשים 2018 - 2015 ,המינהל המקור: נתוני רשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. "תקן כוח האדם" הוא רשימת המשרות ולצידן טווח הדרגות של האמורים לאיישן, אשר נקבעת עבור כל 4 .יחידה מיחידותיו של גוף ממשלתי 494 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מספר משרות העובדים בתקן מינהל ביקורת הגבולות:4 תרשים 2018 - 2015 ,ומספר התנועות במעברי הגבול המקור: נתוני רשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. גדל גם מספר התנועות במעברי הגבול 2018 עד2015 מהתרשים עולה כי בשנים . באותה תקופה גדל מספר המשרות בתקן של מינהל ביקורת גבולות בשיעור 44%-ב .25%-של כ פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים האלה: 2019 בחודשים אפריל עד אוגוסט משך ההמתנה לביקורת הגבולות בנתב"ג; העמידה של רשות האוכלוסין באתגרי מערך ביקורת הגבולות; הבקרה על ביקורת הגבולות; תשתיות מידע לזיהוי נוסעים זרים בביקורת הגבולות. הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין. בדיקות השלמה נעשו ברש"ת, במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים ובמשטרת ישראל. יצוין שהביקורת עסקה בבדיקות של הנכנסים לארץ והיוצאים ממנה בידי רשות האוכלוסין בלבד. הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|495 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שנימשך ההמתנה לביקורת הגבולות בנתב"ג . ביקורת הגבולות כוללת אימות של מסמכי הנסיעה של הנוסע, וידוא שהם 1 תקפים ובדיקה אם יש מניעה לכניסתו לארץ או ליציאתו ממנה, כאמור. אם , נבדק גם אם 5הנוסע הוא נתין מדינה שנתיניה זקוקים לאשרת כניסה לישראל נעשו הבדיקות של ביקורת הגבולות בידי 2009 ברשותו אשרה תקפה. עד שנת בקרי גבול או באמצעות עמדות לשירות עצמי המיועדות לדרכונים רגילים (המכונות עמדות "כף יד", כיוון שהנוסע נדרש להציב בהן את כף ידו לצורך זיהוי). משנה זו הציבה רשות האוכלוסין גם עמדות אוטומטיות לשירות עצמי, המיועדות לישראלים המחזיקים במסמכי נסיעה ביומטריים (להלן - עמדות ביומטריות). הצבת עמדות ביומטריות נועדה לשפר את השירות שרשות האוכלוסין מעניקה לנוסע הישראלי, שכן השימוש בהן עשוי לחסוך זמן יקר במעברי הגבול ) ועד 2017 בישראל. מאז הוחל חוק הביומטרייה על כלל תושבי ישראל (ביולי גדל פי שלושה מספר העמדות הביומטריות 2019 מועד סיום הביקורת באוגוסט מהן בנתב"ג). 70 , עמדות102 היו2019 שהוצבו במעברי הגבול (ביולי דלפקי ביקורת הגבולות בכניסה לישראל:1 תמונה . 2019 צילום: משרד מבקר המדינה, אוגוסט על פי חוק הכניסה לישראל, כל אזרח של מדינה זרה המעוניין להיכנס לישראל ולשהות בה, למטרות 5 ."שונות ולתקופות שונות, נדרש לקבל רישיון ישיבה משר הפנים. רישיון זה מכונה גם "אשרה" או "ויזה 496 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה עמדת ביקורת גבולות ביומטרית:2 תמונה .2019 צילום: משרד מבקר המדינה, אוגוסט . בשנים האחרונות גדל באופן ניכר מספר הנכנסים והיוצאים במעברי הגבול 2 בישראל, בייחוד בנתב"ג. להלן נתונים על מספר התיירים שנכנסו לישראל דרך מעברי הגבול ועל מספר בקשות הכניסה שנדחו (להלן - סירובי כניסה) בשנים .2018 עד2012 הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|497 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני2018 - 2012 , תיירים שנכנסו לישראל וסירובי כניסה:1 לוח מספר התיירים שנה שיעור הגידול במספר שנכנסו לישראל התיירים שנכנסו לישראל 2012 מספר בהשוואה לשנת סירובי שיעור הגידול במספר הכניסה סירובי הכניסה 2012 בהשוואה לשנת 2012 2,335,745 - 2,554 - 2013 2,468,346 6% 5,074 99% 2014 2,626,571 12% 9,181 259% 2015 2,499,151 7% 11,223 339% 2016 2,394,987 3% 18,389 620% 2017 3,126,979 34% 19,556 666% 2018 3,530,657 51% 22,495 781% .המקור: נתוני רשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה חל גידול ניכר במספר התיירים שנכנסו לארץ 2017 מהלוח עולה כי משנת (בנוגע לעלייה במספר סירובי הכניסה - ראו להלן). . רשות האוכלוסין היא גוף ממשלתי המספק שירות לכלל תושבי המדינה 3 ולעוברים במעברי הגבול, ומדי שנה פונים אליה מאות אלפים לצורך קבלת מענה בעניינים שעליהם היא מופקדת. הרשות, ככל גורם ממשלתי אחר, נדרשת גם להפעיל את סמכויותיה כך שהשירות יינתן לפונים במהירות הראויה . לשם כך עליה למדוד את הזמן של כל אחד 6ובלא שתיגרם להם טרחה יתרה מהשירותים שהיא מעניקה ולהעריך אותם. , רש"ת תממן את ההוצאות המשתנות 19967 . על פי החלטת הממשלה ממרץ 4 של הפעלת מערך ביקורת הגבולות ובהן שכר בקרי הגבול בקו הקדמי (ראו נחתם הסכם בין רש"ת לבין רשות האוכלוסין שבו נקבע 2011 להלן). בינואר זמן ההמתנה המרבי לשירות רשות האוכלוסין לציבור בעמדות ביקורת הגבולות בנתב"ג. בין השאר נקבעו פרקי הזמן המרביים מהגעת הנוסע לעמדת ביקורת הגבולות ועד לקבלת השירות בה (להלן - זמן ההמתנה). בהסכם לא נקבע מי אחראי למדידת זמן ההמתנה בפועל - רש"ת או רשות האוכלוסין. ; מבקר 15 '), "ניהול משאבי אנוש ברשות האוכלוסין וההגירה", עמ 2016( ג66 דוח שנתי מבקר המדינה, 6 .27 '), "הסדרת מעמדם האזרחי של בני משפחה זרים של ישראלים", עמ 2017( ב67 דוח שנתיהמדינה, .17.3.96 - מ673 ' החלטת ממשלה מס 7 498 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהזמן ההמתנה של הנוסע היוצא זמן ההמתנה המרבי לקבלת שירות בעמדת ביקורת הגבולות ביציאה מהארץ, על . 8 דקות לנוסעים ישראלים וזרים10 פי ההסכם שבין רש"ת לרשות האוכלוסין, הוא היה 2018 עד2015 על פי נתוני רש"ת, זמן ההמתנה הממוצע בפסח ובקיץ בשנים דקות. זמן ההמתנה של הנוסע 2 - 2019 ; ובקיץ9 דקות לכל היותר בהתאמה 8- ו6 היוצא מרגע הגיעו לעמדת ביקורת הגבולות ועד לקבלת השירות בחודשי הקיץ היה אפוא, על פי נתוני רש"ת, קצר מהנדרש על פי ההסכם. 2019 עד2015 בשנים משרד מבקר המדינה מציין לטובה את משך הזמן הקצר למתן שירות זה לציבור. זמן ההמתנה של הנוסע הנכנס זמן ההמתנה המרבי לקבלת שירות בעמדת ביקורת הגבולות בכניסה לארץ, על פי ההסכם דקות לנוסע זר. 15- דקות לנוסע ישראלי ו 10 שבין רש"ת לרשות האוכלוסין, הוא לא היו בידי רש"ת 2019 נמצא כי שלא כמו לגבי נוסעים יוצאים, עד אמצע ורשות האוכלוסין נתונים על זמן ההמתנה של נוסעים נכנסים לקבלת שירות , ריכזה רש"ת 2019 של ביקורת הגבולות. רק לקראת סוף הביקורת, ביולי נתונים ולפיהם רשות האוכלוסין עמדה בתנאי ההסכם בכל הנוגע לזמני ההמתנה של הנוסעים הנכנסים לביקורת הגבולות: זמן ההמתנה הממוצע של דקות. 4.5 דקות ושל הנוסעים הזרים2.5 הנוסעים הישראלים היה משך התשאול של הנוסע הנכנס על פי הכללים שקבעה רשות האוכלוסין, כאשר בקר גבול חושד שנוסע זר מבקש להיכנס לישראל למטרה שונה מזו שעליה הצהיר, עליו להעביר את הטיפול בבקשת הנוסע לאחראי למשמרת (להלן - אחמ"ש) - עובד בכיר יותר של רשות האוכלוסין. האחמ"ש או בקר בכיר מראיין את הנוסע כדי לעמוד על מטרת הגעתו לארץ (להלן - תשאול) ומחליט אם להתיר את הכניסה או להעביר את הבקשה לטיפול מנהל המעבר ולהחלטתו. מהנוסעים בימי העומס. 90% המדד לרמת השירות נקבע בהתייחס לכמות של 8 בפסח נערכה הבדיקה עשרה ימים לפני ערב פסח ועד עשרה ימים אחריו, ובקיץ נערכה הבדיקה בחודשים 9 .יולי ואוגוסט הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|499 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני , לכל הפחות, חל מדי שנה גידול ניכר במספר2013 לעיל עולה כי מאז שנת1 מלוח סירובי הכניסה לישראל, משמע, חל גידול גם במספר הנוסעים המתושאלים. . לנוכח הגידול הניכר במספר סירובי הכניסה ביקר משרד מבקר המדינה במתחם 1 . להלן תמונה שצילמו נציגי משרד 2019 המיועד לתשאולים בנתב"ג במאי מבקר המדינה במתחם זה. מתחם התשאול בנתב"ג:3 תמונה .2019 צילום: משרד מבקר המדינה, מאי בעת הביקור התרשמו נציגי משרד מבקר המדינה כי המתחם קטן, ומספר מקומות הישיבה שבו אינו יכול להכיל את כל הממתינים לתשאול. יצוין כי רק במהלך הביקור הובאו כיסאות נוספים לנוסעים שעמדו והמתינו לתשאול (ואלה מופיעים בתמונה). כמו כן, לא ניתן לממתינים הסבר כתוב על התשאול, על מטרתו ועל משך הזמן הנדרש כדי להשלימו. עולה כי הטיפול בנוסעים במתחם 2017 . ממסמכי רשות האוכלוסין מדצמבר 2 .התשאול בנתב"ג באותה עת התאפיין בעומס רב ובזמני המתנה ארוכים החליט מנכ"ל רשות האוכלוסין כי יש לשפר את תהליך תשאול 2018 בדצמבר הנוסעים. . כאמור, על הרשות למדוד את משך הזמן של כל אחד מהשירותים שהיא מעניקה 3 לנוסעים. הצורך בקביעת הזמן המרבי לתשאול (מההמתנה לריאיון ועד לקבלת ההחלטה) ובמדידת זמן התשאול גבר עם הגידול הניכר במספר סירובי הכניסה לפחות. 2013 ובמספר התשאולים מאז שנת 500 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה נמצא כי רשות האוכלוסין לא קבעה מהו משך הזמן המרבי להמתנת נוסע לתשאול ולביצוע התשאול עצמו. משך הזמן לא נקבע גם בהסכם שבין רש"ת לרשות האוכלוסין. כמו כן, רשות האוכלוסין אינה מודדת את משכי הזמן האלה, ואלה אינם נמדדים גם בידי רש"ת. כיוון שכך, אי אפשר לדעת כמה זמן נדרשים הנוסעים להמתין לבדיקה, האם זמני ההמתנה עדיין ארוכים, , והאם נדרש שיפור של 2018 עד2017 כפי שעלה ממסמכי הרשות בשנים השירות לציבור בתחום זה. על רשות האוכלוסין לקבוע משכי זמן מרביים לכל שלבי התשאול - מההמתנה לריאיון ועד לקבלת ההחלטה, למדוד את משך שלבי התשאול בפועל ולוודא שהם עומדים בכללים שקבעה. כמו כן על רשות האוכלוסין ועל רש"ת לוודא שההמתנה לתשאול תהיה בתנאים נאותים. השיבה רשות האוכלוסין למשרד מבקר המדינה כי נושא זה ייכלל בתוכנית 2019 בדצמבר . רש"ת השיבה למשרד מבקר המדינה 2020 העבודה של מינהל ביקורת הגבולות לשנת שלאור המספרים ההולכים וגדלים של הזרים המתושאלים, היא החליטה 2019 בדצמבר להרחיב את אולם ביקורת הגבולות ואת אזור ההמתנה לתשאול במסגרת פרויקט הרחבת בנתב"ג, ושנושא זה נכלל בתקציב הפיתוח שלה לשנים הקרובות. 3 התשתיות בטרמינל העמידה של רשות האוכלוסין באתגרי מערך ביקורת הגבולות אחד האתגרים המרכזיים של מערך ביקורת הגבולות בישראל כאמור הוא לתת מענה לשתי תכליות: האחת - מתן שירות מהיר ככל האפשר לעוברים בגבול, והשנייה - מניעת כניסת אנשים לשטחה של ישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כאשר יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק. הקושי באתגר זה מצוי בין השאר במתח שבין שתי התכליות: בדיקה קפדנית לצורך מניעת כניסה כאמור עלולה להאריך את אפשר 2018 עד2017 משך השירות לעוברים בגבול. על מורכבותו של האתגר בשנים ללמוד מהנתונים של רשות האוכלוסין ושל משטרת ישראל, שיפורטו להלן בפרק זה. ישראלים החשודים בסיוע לזרים להיכנס לישראל שלא כחוק לחוק הכניסה לישראל קובע כי לא ייכנס אדם לישראל ולא יצא ממנה, 7 סעיף בין שהוא אזרח ישראלי ובין שאיננו אזרח ישראלי, אלא באחת מתחנות הגבול שקבע שר הפנים בצו שפורסם ברשומות, ולאחר שהתייצב שם בפני קצין ביקורת , אשר יש להם תוקף 10הגבולות או בקר גבולות והציג לפניו דרכון, תעודת מעבר או תעודה אחרת שהוציא למטרה זו שר הפנים. 10 הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|501 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני (להלן - מסמך נסיעה תקף). עוד קובע החוק, בין השאר, כי מי שנכנס לישראל בניגוד לחוק דינו שנת מאסר. מוצגים נתוני מרחב נתב"ג במשטרת ישראל על מקרים שבהם 5 'בתרשים מס אזרחים ישראלים נחשדו בפלילים עקב חשד לכניסה לישראל בניגוד לחוק הכניסה לישראל: על תיקי חקירה שנפתחו כנגד אזרחים ישראלים שנחשדו ועל כתבי . רוב המקרים האלה, על פי 2019 עד2017 אישום שהוגשו כנגד ישראלים בשנים .11המשטרה, כוללים הכנסת זרים לישראל דרך נתב"ג בניגוד לחוק הכניסה לישראל תיקי חקירה וכתבי אישום כנגד ישראלים בגין חשד שעברו :5 תרשים 2019 - 2017 ,על חוק הכניסה לישראל , בעיבוד משרד מבקר המדינה.25.12.19-המקור: נתוני מרחב נתב"ג במשטרה ל מספר התיקים 800%-מנתוני התרשים עולה כי בשלוש השנים האחרונות גדל ב שהמשטרה פתחה לישראלים בחשד לעבירה שעניינה כניסה דרך מעבר הגבול ) גדל גם מספר 850%( בנתב"ג בניגוד לחוק הכניסה לישראל, ובשיעור דומה .12כתבי האישום שהגישה המשטרה בגין החשד לביצוע עבירה זו השיבה משטרת ישראל למשרד מבקר המדינה כי בעקבות תופעה 2020 בפברואר פלילית שהלכה והתרחבה של גורמים עבריינים המסייעים להברחה של נתינים זרים לישראל, נדרשה המשטרה לשנות מדיניות אכיפה. .2020 נתוני אגף חקירות במרחב נתב"ג שנשלפו ממערכת "אמון", ינואר 11 . מרבית כתבי האישום טרם הגיעו לשלב מיצוי ההליך המשפטי 2020 עד ינואר 12 502 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהתיירים ששוהים בישראל שלא כחוק בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על מספר התיירים ששהו בישראל שלא כחוק וכן שיעור הגידול במספר התיירים ששהו בישראל שלא 201813 עד2013 בשנים תיירים.35,993 , שבה שהו בישראל שלא כחוק2012 כחוק בהשוואה לשנת 2018 - 2013 , תיירים ששהו בישראל שלא כחוק :6 תרשים המקור: נתוני רשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. חלה עלייה ניכרת במספר התיירים ששהו 2018 עד2015 מהתרשים עולה כי בשנים בישראל שלא כחוק. משך הטיפול בתיירים הנכנסים בנתב"ג הביקורת בגבול נעשית בידי מינהל ביקורת הגבולות בשני מערכים: קו קדמי - שבו מצויים בקרי הגבול האחראים על בדיקה אחידה של כל הנוסעים (כמפורט להלן), וקו אחורי - שבו מצויים האחראים למשמרת ובקרים בכירים, והם אחראים לבדיקה פרטנית של חלק מן הנוסעים שהועברו לטיפולם מהקו הקדמי. ככלל, הצורך בבדיקה פרטנית עולה מממצאי הבדיקה האחידה על פי הכללים שקבע מינהל ביקורת . 14 שלהלן מפרט את חמשת השלבים של הבדיקה האחידה 7 הגבולות. תרשים תיירים ששהו בישראל בלא אשרת שהייה תקפה. על פי חוק הכניסה לישראל, אשרה מסוג זה היא אשרה 13 .הניתנת לתייר לתקופה של עד שלושה חודשים ; תורת הפעלה, מינהל ביקורת הגבולות 2018 , מצגת של קורס הכשרה לבקרי גבול, מינהל ביקורת הגבולות 14 .2011 הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|503 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני שלבי הבדיקה האחידה של הנוסעים העוברים במעבר הגבול:7 תרשים המקור: רשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הבדיקה האחידה נועדה בין השאר לשם קבלת מידע מהנוסע על נסיבות בקשתו להיכנס לארץ ולשם זיהוי סימנים מחשידים (שמפורטים בנוהלי הרשות). חלק מהבדיקה האחידה נעשה כך: הבקר סורק את הדרכון של הנוסע (או מקליד את פרטיו); לאחר הסריקה המערכת הממוחשבת של ביקורת הגבולות מעלה את המידע הקיים אודותיו; על הבקר להשוות בין פרטי הנוסע בדרכון לבין הפרטים שמופיעים במערכת הממוחשבת (ואשר עלו בעקבות הסריקה או הקלדת פרטי הדרכון); הבקר מתשאל את הנוסע, על פי הנדרש, גם על סמך המידע שהעלתה המערכת הממוחשבת. כלומר, משימת התשאול מסתיימת רק לאחר הסריקה או ההקלדה והעלאת המידע מהמערכת הממוחשבת; אם במערכת הממוחשבת מצוינות התראות הנוגעות לנוסע - על הבקר להתייחס אליהן בשאלותיו ובמידת הצורך להפנותו לבדיקה בקו האחורי. תשאול הנוסע עשוי לכלול את מטרת הגעתו לישראל, את אמצעיו הכספיים לשהות בארץ ואת מקום הלינה שלו. אם בעקבות המידע שהוצג במערכת והתשובות של הנוסע עלה חשד שבכוונת הנוסע להשתקע בישראל, הבקר מפנה אותו לבדיקה נוספת בקו האחורי. 504 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה . נמצא כי רשות האוכלוסין לא קבעה מהו משך הזמן המזערי או המרבי 1 הנדרש לבדיקה האחידה. עם זאת בהסכם האמור בין רש"ת לבין רשות האוכלוסין נקבע כלהלן: "זמן שירות פעיל ממוצע בכניסת זרים 90%-"; מדד זה נוגע לרמת השירות ביחס ל ]לכל היותר [ שניות 50 מהנוסעים בימי עומס; זמן שירות פעיל הוא "פרק הזמן למתן שירות לנוסע בדלפק ביקורת הגבולות (זמן מחשב)". עוד נמצא כי המערכת הממוחשבת של רשות האוכלוסין אינה כוללת מידע המאפשר לה למדוד בפועל את משך כל שלבי הבדיקה האחידה אלא רק את המקטע שלהלן: מסריקת הדרכון או הקלדת פרטיו ועד להנפקת מתן אישור הכניסה לזר או דחיית המעבר והעברתו לבדיקה בקו האחורי. על פי נתוני מינהל ביקורת הגבולות, הזמן המזערי לסריקת דרכון ביומטרי הוא שניות, תלוי במאפיינים הטכניים של הדרכון, והזמן המזערי מהסריקה 8 - 4 או ההקלדה ועד שהמערכת הממוחשבת מעלה את פרטי הנוסע על גבי המסך שניות נוספות. מכאן, שמשך הבדיקה 2 - לצורך בדיקת בקר הגבול את הנוסע שניות לצורך סריקה או הקלדה והצגת המידע 10 - 6 האחידה כולל לכל הפחות על הנוסע לפני הבקר. . להלן נתונים על נוסעים זרים שנכנסו לישראל במעבר הגבול בנתב"ג במחצית 2 2019 (תקופת עומס) ובמחצית השנייה של נובמבר2019 השנייה של אוגוסט (להלן - התקופות שנבדקו). זמן הבדיקה נמדד משלב הנחת הדרכון על הסורק או הזנת נתוניו ועד להנפקת אישור המעבר בידי בקר הגבול בקו הקדמי. בקשות לכניסת זרים לישראל וכניסות :2 לוח 2019 שאושרו בקו הקדמי, אוגוסט ונובמבר מס' הנוסעים התקופה הזרים שביקשו מהם: מס' להיכנס לישראל הזרים שנכנסו באמצעות דרכון זמן הבדיקה ביומטרי הממוצע לזרים שכניסתם אושרה בקו הקדמי מהם: מס' הזרים (בשניות) שנכנסו ואושרה כניסתם בקו הקדמי 2019 אוגוסט 146,639 )81%( 119,215 25 )97%( 141,547 2019 נובמבר 162,750 )80%( 129,428 28 )96%( 156,590 .המקור: נתוני רשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי רובם המכריע של הנוסעים הזרים שביקשו להיכנס לישראל ) קיבלו אישור כניסה כבר בקו הקדמי, ומשך 97% - 96%( בתקופות האמורות הטיפול הממוצע בהם היה נמוך בכמחצית מהזמן שנקבע בהסכם בין רשות שניות).50( האוכלוסין לרש"ת הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|505 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני . משרד מבקר המדינה בדק את משך המקטע האמור בבדיקה האחידה של זרים 3 שביקשו להיכנס לישראל בנתב"ג בתקופות שנבדקו ושכניסתם אושרה בידי הקו הקדמי - משלב סריקת הדרכון או הקלדת פרטיו ועד מתן אישור הכניסה . התוצאות מוצגות 15לנוסע או דחיית המעבר והעברתו לבדיקה בקו האחורי בתרשים שלהלן. התפלגות זמן הבדיקה האחידה - מהסריקה ועד הנפקת :8 תרשים אישור המעבר (בשניות) - של זרים שאושרה כניסתם לישראל בקו הקדמי, בתקופות שנבדקו , בעיבוד משרד מבקר המדינה.2019 המקור: נתוני רשות האוכלוסין לדצמבר מהתרשים עולה כי משך הבדיקה האחידה - משלב הסריקה עד להנפקת שניות או 10 אישור המעבר - של יותר משליש מכניסות הזרים לישראל היה פחות מכך. . על פי חוק הכניסה לישראל, כל מי שאינו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה 4 2016 . בשנים16או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על פי רישיון ישיבה חל גידול ניכר במספר התיירים שנכנסו לארץ עם מסמך נסיעה תקף 2017-ו ונותרו בארץ לאחר שפג תוקף רישיון הישיבה שלהם (כלומר שהו בישראל חלה ירידה מסוימת במספרם, כפי שעולה מתרשים 2018 שלא כחוק), ובשנת זר המבקש להיכנס לישראל נדרש להתייצב אצל בקר גבול (כלומר אינו רשאי לעבור באמצעות עמדות 15 2019 לשירות מהיר). מקור הנתונים: מינהל ביקורת הגבולות, קובץ זמני טיפול בזרים מחצית אוגוסט .18.12.19 , מיום 2019 וקובץ זמני טיפול בזרים מחצית נובמבר רישיון ישיבה בישראל מאפשר שהייה של חמישה ימים עד שלוש שנים בתחומי המדינה, על פי מטרת 16 .הביקור בישראל 506 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה לעיל. נתונים אלה אינם כוללים זרים שנכנסו לישראל שלא דרך מעבר גבול6 .רשמי, כגון נתיני מדינות באפריקה שנכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים כניסות 248,000-משרד מבקר המדינה ניתח את נתוני רשות האוכלוסין על כ בתקופות שנבדקו בחלוקה לכמה 17לישראל של זרים הנושאים דרכון ביומטרי שניות לכל היותר 10 מדינות, ובדק כמה מהם נבדקו בבדיקה אחידה שארכה (משלב הסריקה ועד להנפקת אישור המעבר), ובעקבותיה אושרה כניסתם לארץ. לצורך הבדיקה נבחרו שתי קבוצות של מדינות: בקבוצה אחת ארבע המדינות שמספר הכניסות של נתיניהן לישראל באוכלוסייה שנבדקה היה הגבוה ביותר: ארצות הברית, בריטניה, צרפת ורוסיה, ובקבוצה השנייה ארבע המדינות שעל פי נתוני רשות האוכלוסין שיעור נתיניהן שנכנסו לישראל כתיירים ושהו היה הגבוה ביותר: אוקראינה, גיאורגיה, 2018 עד2017 בה שלא כחוק בשנים . רוסיה נכללה בשתי הקבוצות האלה, ובסך הכול נבדקו 18מולדובה ורוסיה נתונים על שבע מדינות. בשני התרשימים שלהלן מוצגים נתונים על שיעור הכניסות לישראל של נתיני שבע המדינות בתקופה שנבדקה - אוגוסט ונובמבר , תרשים לכל חודש. 2019 שיעור הנתינים של המדינות הנבחרות לפי משך:9 תרשים הטיפול בהם מכלל נתיני אותן מדינות שנכנסו לישראל במהלך 2019 שבועיים באוגוסט , בעיבוד משרד מבקר המדינה.2019 המקור: נתוני רשות האוכלוסין לאוגוסט מהזרים שנכנסו לישראל בתקופות שנבדקו נשאו דרכון ביומטרי. 80%- כאמור כ 17 ,, רשות האוכלוסין 2019 - 2012 , מקור: נתוני מדינות נבחרות שאיתן קיים הסכם פטור מוויזות לפי שנים 18 .2019 אפריל הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|507 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני שיעור הנתינים של המדינות הנבחרות:10 תרשים לפי משך הטיפול בהם מכלל נתיני אותן מדינות שנכנסו לישראל 2019 במהלך שבועיים בנובמבר , בעיבוד משרד מבקר המדינה.9102 המקור: נתוני רשות האוכלוסין לנובמבר מהתרשימים עולה כי חלק מהבדיקות האחידות של זרים נתיני המדינות האמורות שביקשו להיכנס לישראל בתקופה שנבדקה (ונשאו דרכון ביומטרי) שניות 6 שניות או פחות מכך, ובנוגע לחלק מהם הבדיקה ארכה 8 ארכו או פחות מכך. זאת בשעה שמשך סריקת הדרכון והעלאת המידע המצוי שניות, 10 שניות לכל הפחות, ולעיתים - עד6 במערכת הממוחשבת אורך ובקר הגבול נדרש להשוות בין המידע שעלה במערכת לבין פרטי הדרכון שבידיו, ובמידת הצורך גם להציג שאלות לנוסע ולקבל את תשובותיו. זאת גם בנוגע לבדיקת נתיני מדינות הבולטות מבחינת שכיחות נתיניהן הנכנסים לישראל כתיירים ובהמשך שוהים בה שלא כחוק. רשות האוכלוסין השיבה למשרד מבקר המדינה כי רוב הזרים המגיעים מהמדינות הבולטות מבחינת שיעור הנתינים השוהים בישראל שלא כחוק נבדקו במשך יותר שניות; בדיקת הזרים האלה הוקשחה, וכפועל יוצא מכך, עלה משמעותית 10-מ מספר סירובי הכניסה בשנים האחרונות. הרשות ציינה כי המדינות האלה טוענות כנגדה שהבדיקות במעבר הגבול קשיחות מדי. 508 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מנתיני15% ,משרד מבקר המדינה מציין כי על פי הנתונים בתרשימים שלעיל 6 נבדקו במשך 2019 רוסיה שביקשו להיכנס לישראל במהלך שבועיים באוגוסט שניות נדרשו לשם סריקת הדרכון והעלאת המידע), ובסך 6 שניות בלבד (לפחות מנתיני אוקראינה 9% ; שניות או פחות מכך 8 מנתיניה נבדקו במשך 27% הכול שניות או פחות 6 נבדקו במשך 2019 שביקשו להיכנס במהלך שבועיים בנובמבר שניות או פחות מכך. 8 מנתיניה נבדקו במשך 20% מכך, ובסך הכול במוקד ביקורת הגבולות בנתב"ג ניצב בקר הגבול, והוא נדרש לבדוק נוסע זר המבקר להיכנס לישראל בטרם יאשר את בקשתו: החל בסריקת הדרכון ובדיקת ממצאי הסריקה במערכת הממוחשבת, דרך השוואת המידע שעלה במערכת הממוחשבת לפרטי הדרכון, וכלה בתשאול הנוסע במקרה שמתעורר אצל הבקר חשד בנוגע למטרת הביקור שלו. חלק מהזרים שנכנסו לישראל 2017 מארבע המדינות שבהן שיעור השוהים בישראל שלא כחוק בשנים היה גבוה נבדקו בקו הקדמי של מערך ביקורת הגבולות בנתב"ג 2018 - שניות או פחות מכך, ובהם גם כאלה 8 , במשך 2019 באוגוסט ובנובמבר שניות או פחות מכך, ובסיום הבדיקה אושרה כניסתם. 6 שנבדקו במשך לנוכח פרק הזמן שנדרש לבקר הגבול לצורך צפייה במידע האגור במערכת שניות לכל הפחות, עולה חשש כי במקרים האלה לא נעשו 6 - הממוחשבת לכאורה כל הפעולות הנדרשות לפי שלבי הבדיקה האחידה. מכלול ממצאי הביקורת מעלה חשש שלצד השגת אחת משתי התכליות האמורות של מערך ביקורת הגבולות - מתן שירות מהיר לעוברים בגבול, נחלשת לעיתים השגת התכלית השנייה - מניעת כניסת אנשים לשטחה של ישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כאשר יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק. על רשות האוכלוסין לוודא שמערך ביקורת הגבולות פועל בנחישות כדי להשיג את שתי התכליות האמורות. הבקרה על ביקורת הגבולות רוב העובדים במינהל ביקורת הגבולות הם בקרי גבול שמינה שר הפנים. במהלך מכלל העובדים), 82%- עובדים כבקרי גבול (כ638 הביקורת הועסקו במינהל זה ) בתפקידים 6%- עובדים (כ47- מהעובדים), ו12%- עובדים בתפקיד אחמ"ש (כ97 ) הועסקו74%- מבקרי הגבול (כ473 .)שונים (כגון מנהל אשכול ומנהלי מעבר גבול בנתב"ג. להלן המבנה הארגוני של מינהל ביקורת הגבולות. הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|509 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני המבנה הארגוני של מינהל ביקורת הגבולות:11 תרשים , בעיבוד משרד מבקר המדינה.2019 המקור: נציבות שירות המדינה, יולי על הבקרה הנדרשת על פעילות מערך ביקורת הגבולות אפשר ללמוד מכללים שנקבעו במדינות אחרות. על פי קווים מנחים של האיחוד האירופי לביקורת , יש לבקר באופן שוטף את עבודת יחידות ביקורת הגבולות ולאתר 2010-הגבולות מ . הביקורת והבקרה נעשות באמצעות הגבלות 19חריגות מהכללים שנקבעו להן במערכת הממוחשבת, המונעות אישורים חריגים של עובדים זוטרים, וכן שימוש . הביקורת 20בדוחות ממוחשבים המאפשרים איתור חריגות והתראות ממוחשבות והבקרה נעשות גם באמצעות צפייה של אחמ"ש בעבודת בקר גבול ווידוא שהיא נעשית כנדרש. בקרה שוטפת על ביקורת הגבולות 2011 תפיסת הבקרה של מינהל ביקורת הגבולות על פי תורת ההפעלה מאוקטובר כוללת שני מרכיבים עיקריים: האחד - בקרה בזמן אמת על עבודת בקרי הגבול, לרבות צילומם במהלך העבודה ומתן משוב; והשני - שימוש במערכות ממוחשבות לצורך התראות על מקרים חריגים המצריכים טיפול מיוחד. המינהל גיבש גם נהלים המפרטים אמצעי בקרה, לרבות חלוקת הסמכויות בין בקר הגבול לאחמ"ש, וכלים טכנולוגיים. Guidelines for Integrated Border Management in European Commission External Cooperation, 2010 19 Independent chief Inspector of Border and immigration, An inspection of Border Force ; שם 20 .Operations at Stansted Airport, March 2018 510 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה על פי תורת ההפעלה, הבקרה על ביקורת הגבולות תיעשה בשתי רמות: ברמת מטה המינהל - המטה יגבש תוכנית עבודה שנתית שבמסגרתה תופץ תוכנית בקרה שנתית לבחינת אופן הביצוע של הפעולות הנדרשות במעבר הגבול והעמידה של . כל אשכול יבוקר פעם בשנה, ונושאי הבקרה יפורטו 21האשכולות במשימות וביעדים בנוהל נפרד. וברמת האשכולות - בקרה פנימית בידי מנהלי המעברים והאחראים במעברי הגבול כפי שיפורט בהמשך. . נמצא כי מינהל ביקורת הגבולות לא גיבש תוכנית בקרה שנתית ולא 1 קבע כמה בקרות ייעשו ומהם הנושאים שיבוקרו - זאת בניגוד לנדרש .2011-בתורת ההפעלה שגיבש ב ועד מועד סיום הביקורת לא ערך מטה המינהל 2016 . מתחילת שנת 2 בקרה כוללת על מערך ביקורת הגבולות, והבקרה האחרונה, שנעשתה , הופסקה לטענת הרשות לנוכח ריבוי המשימות שהוטלו 2015 בשנת על המינהל ותיעדוף שלהן ולנוכח בעיות איוש משרות. עוד הועלה כי בשנים האמורות נעשתה מפעם לפעם ביקורת בנושא מסוים בחלק מן , ערך 2019 עד יולי2015 המעברים, ובמשך ארבע שנים וחצי, בשנים ), 48%( מעברי הגבול23 מבין11-מטה מינהל ביקורת הגבולות בקרה ב ובשאר המעברים לא ערך כל בקרה. ואלה אחדים מממצאי הבקרות שערך מינהל מעברי הגבול: אישור מעבר של נוסעים ללא מיצוי הבדיקות הנדרשות עקב חשדות שעלו; אישור מעבר פעוטות ללא הבדיקה הנדרשת כדי לוודא שהוצאתם מהארץ נעשית כחוק; ערנות לא מספקת של האחמ"שים להתראות במערכת הממוחשבת. מינהל ביקורת הגבולות לא ערך אפוא בקרה כוללת על מערך ביקורת הגבולות במשך יותר משלוש שנים, אף שהדבר נדרש לפי תורת ההפעלה שהוא עצמו קבע. מפעם לפעם ביצע המינהל פעולות בקרה נקודתיות, אולם אלה נעשו רק בכמחצית מהמעברים, במהלך ארבע שנים וחצי, והן אינן עונות על דרישות הבקרה שקבע המינהל. תחומים, ובהם: כוח אדם, הדרכות, נהלים, הטיפול במסורבים, הטיפול באירועים 20 בתורת ההפעלה פורטו 21 .חריגים, היערכות למצבי חירום הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|511 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שניבקרה פנימית במעברי הגבול . במינהל ביקורת הגבולות ארבעה אשכולות של מעברי גבול, כמפורט לעיל 1 . על פי תורת ההפעלה של המינהל, מנהל אשכול הוא בעל הסמכות11 בתרשים הניהולית והמקצועית העליונה באשכול והוא אחראי גם לבקר את המעברים. על פי תורת ההפעלה, על מנהל האשכול לאתר ליקויים וכשלים בעבודת ביקורת הגבולות באשכול. אחד הנושאים הטעונים שיפור בביקורת הגבולות, לדברי מנכ"ל רשות האוכלוסין, הוא מידת היכולת של עובדי המינהל לאתר נוסעים המבקשים לצאת מישראל או להיכנס אליה במרמה. המערכת הממוחשבת של מינהל ביקורת הגבולות מספקת דוחות ניהוליים ונותנת מענה לשאלות ממוקדות, למשל על מועד המעבר של נוסע מסוים, על מספר הנוסעים בתקופת זמן מסוימת בפילוח לפי מעמד הנוסע (תושב ישראל או נתין זר) ועל מספר המסורבים בפילוח לפי תקופה. הבקרה הפנימית במעברי הגבול נעשית בעיקרה באמצעות המערכת הממוחשבת ובאמצעות הדוחות שאפשר להפיק ממנה, ועל פיהם אפשר לנתח את הפעילות, לאתר מקרים חריגים ולברר כיצד טופלו. נמצא כי המערכת הממוחשבת של מינהל ביקורת הגבולות חסרה דוחות חיוניים לצורך בקרה של המעברים, ובהם דוח על החלטות שקיבלו בקרי גבול ואחמש"ים שלא על פי הנהלים ודוח על זמני ההמתנה של הנוסעים מרגע כניסתם לאזור ביקורת הגבולות ועד למעבר בביקורת הגבולות. הרשות השיבה כי נושא הבקרה וכלי הבקרה נכלל בתוכנית העבודה של מינהל , וביצועו מותנה בקיומו של תקציב ובגיוס כוח 2020 ביקורת הגבולות לשנת אדם. מהתשובה עולה כי בכוונת הרשות לבחון אם יש מקום לערוך שינויים בתורת ההפעלה נוכח השינויים הטכנולוגיים שהוכנסו בתהליך העבודה. דוחות ניהוליים שמפיקה המערכת הממוחשבת של מינהל ביקורת הגבולות הם כלי בקרה מרכזי על מעברי הגבול, שיתרונותיו ביכולת לשקף תמונת מצב רוחבית על מערך ביקורת הגבולות, ייעול הבקרה על ביקורת הגבולות וייתכן שאף חיסכון במשאבים לפעולות בקרה נקודתיות בשטח. . מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין אחראי בין השאר לצמצום מספר האנשים 2 ששוהים בישראל שלא כחוק, וכן לאיתור זרים שנכנסו לישראל כחוק אך מסמך ישיבתם בארץ פג תוקף וכעת הם שוהים בה שלא כחוק. לאחר איתור הזרים 512 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה השוהים בישראל שלא כחוק מראיין אותם ממונה ביקורת הגבולות במינהל אכיפה וזרים גם לצורך בירור נסיבות כניסתם לישראל, ובמידת הצורך הם מובאים לפני בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין, שתפקידו לבצע ביקורת על החזקתם במשמורת של השוהים בישראל שלא כדין, ובין היתר בסמכותו לשחרר את המוחזקים בערבות ולקצוב את החזקתם. המידע על האופן שבו הצליחו זרים השוהים בישראל להיכנס שלא כחוק במעברי הגבול לישראל, לרבות הפעולות שנעשו על ידי מערך ביקורת הגבולות במעבר הגבול לצורך אישור הכניסה, עשויים לסייע למינהל ביקורת הגבולות לאתר נקודות תורפה בהליך הטיפול במעבר ולהביא לשיפור ביקורת הגבולות. החלטות באתר 287 פרסם בית הדין לביקורת משמורת2019 מיוני ועד נובמבר המרשתת (אינטרנט) שלו בנוגע לנתינים של גיאורגיה. משרד מבקר המדינה החלטות שעל פי המצוין בהן 44 ,איתר בבדיקה אקראית, מבין ההחלטות האלה הזר נכנס מגיאורגיה לישראל דרך נתב"ג שלא כחוק. ואולם נמצא כי מינהל ביקורת הגבולות לא קיבל מידע על אופן כניסתם ההחלטות האמורות של בית הדין 44-לישראל של הזרים שהוזכרו ב לביקורת משמורת. רשות האוכלוסין השיבה שכאשר ממונה ביקורת הגבולות במינהל אכיפה וזרים מעלה בריאיון של הזר מידע קונקרטי בנוגע לאופן ושיטת ההסתננות, הוא מעבירו לגורמי החקירה הרלוונטיים תוך שיתוף מינהל ביקורת הגבולות. עוד השיבה הרשות שהיא פועלת לטייב את סדרי העברת המידע בין מינהל אכיפה וזרים למינהל ביקורת הגבולות, ובכלל זה מיסוד נוהל מתאים, לצורך שיפור ממשקי העבודה מול הגופים האמונים על ניהול מעברי הגבול אשר אחראים, בין היתר, לסגירת האפשרויות לכניסה לארץ שלא דרך ביקורת הגבולות. מוצע כי במסגרת פעולותיה תפעל רשות האוכלוסין לטיוב סדרי העברת המידע ולגיבוש הליך שיבטיח את העברת כל המידע הרלוונטי להסתננות ולא רק מידע קונקרטי בנוגע לאופן ולשיטה של ההסתננות. הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|513 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני בקרה על מערך ביקורת הגבולות נועדה להבטיח שהוא פועל ביעילות כדי למנוע כניסת אנשים לשטחה של מדינת ישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כאשר יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק, וכן כדי למנוע יציאה מהארץ של נוסעים אשר יציאתם נאסרה. ואולם, מינהל ביקורת הגבולות לא ערך בקרה כוללת על מערך ביקורת הגבולות במשך יותר משלוש שנים, תקופה שבה גדל פי שמונה מספר המקרים שבהם עלה חשד לכניסה לישראל שלא כחוק דרך מעבר הגבול בנתב"ג. על מינהל ביקורת הגבולות לגבש תוכנית בקרה שנתית, שתכלול את מלוא המידע הדרוש לשם ביצוע בקרה יעילה ומקיפה על עבודת ביקורת הגבולות, ולפעול בהקדם לביצועה. על המינהל גם לבחון אפשרות לפתח דוחות ניהוליים במערכת הממוחשבת לצורך שיפור הבקרה על מעברי הגבול, לרבות איתור החלטות שגויות ואישורי מעבר חריגים. עוד על המינהל לערוך בקרה כוללת על המערך באופן סדיר ושיטתי על פי תוכנית הבקרה השנתית. לשם כך עליו להשתמש גם בדוחות הניהוליים של המערכת הממוחשבת ובמידע הקיים במינהל אכיפה וזרים. העסקת עובדי קבלן בתפקידי ביקורת הגבולות בנתב"ג את בקרי הגבול ממנה שר הפנים בהתאם להוראות חוק הכניסה לישראל. תקנה , קובעת כי "מי שבא לגבול ישראל, 1974-א לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד16 זוהה באמצעים ממוכנים בהתאם לנהלים שאישר ראש רשות האוכלוסין וההגירה וקיבל אישור ביקורת גבולות לכניסה או יציאה, יראו אותו כמי שהתייצב בפני קצין .2017 א תקפה משנת16 לחוק". תקנה7 ביקורת הגבולות לפי סעיף ביקורת הגבולות כוללת כאמור את זיהוי הנוסע במעבר הגבול לפי התמונה במסמך הנסיעה שלו, וידוא שמסמך הנסיעה מקורי, ואם עולה חשד שאין להתיר את המעבר - ריאיון של העובר לצורך זיהוי ובדיקה אם יש סימנים מעוררי חשד. הפעולות האלה נעשות בידי בקרי גבול או באמצעים ממוכנים - עמדות ממוחשבות לשירות עצמי שמיועדות ככלל לנוסעים ישראלים. בעמדות לשירות עצמי הנוסע סורק את מסמך הנסיעה שלו, ופרטי המסמך מושווים לפרטי הנוסע שבמערכת הממוחשבת של המינהל וגם לפרטים שבמאגר הביומטרי. רשות האוכלוסין קבעה כי במקרים מסוימים שפורטו בנוהלי הרשות עמדות אלה יכולות לשמש גם נוסעים ישראלים בעלי דרכון רגיל (שאינו ביומטרי). שימוש כזה מצריך שינוי בצורת ההפעלה של העמדה. 514 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה החליט מנכ"ל רשות האוכלוסין כי אפשר להפעיל עמדות 2017 . בנובמבר 1 ביומטריות גם לשימוש נוסעים ישראלים בעלי דרכונים רגילים (שאינם ביומטריים), לרבות סריקת הדרכונים בעמדות, ובתנאי שהמעבר נעשה בנוכחות בקר גבול. המנכ"ל החליט גם שסריקת דרכונים רגילים ללא בקר גבול תתאפשר רק על פי נוהל שתגבש הרשות. זאת משום שבדיקת דרכון רגיל בעמדה ביומטרית נותנת מענה מספק רק לצורך זיהוי הנוסע, ואין די בה כדי לוודא שהדרכון מקורי. בניגוד לדרכון הביומטרי, שבו תמונת הנוסע מוגנת, התמונה בדרכון רגיל אינה מוגנת ואפשר להחליפה, כלומר הסיכון לזיוף גדל גובש נוהל בנושא זה.2018 כאשר מדובר בדרכון רגיל. במרץ . בהסכם ההתקשרות בין רשות האוכלוסין לרש"ת נקבעו הדרישות לרמת השירות 2 שתעניק רשות האוכלוסין לנוסעים בנתב"ג. כדי שהרשות תוכל לעמוד ברמת השירות שנקבעה בהסכם בין הגופים, נקבע שרש"ת תספק לה בנתב"ג עובדי קבלן לביצוע משימות מסוימות, ובהן מתן סיוע לנוסעים הזקוקים לכך בעמדות לשירות עצמי, וכן סדרנות ועזרה בעמדות הביומטריות באולם היוצאים ובאולם הנכנסים: למשל, עובדי הקבלן יסייעו בהנחת הדרכון הביומטרי על גבי הקורא האופטי ובהכוונת פני הנוסע לעבר המצלמה. . ככלל, אין מניעה שרשות האוכלוסין כרשות מינהלית תסתייע בגופים פרטיים 3 לצורך ביצוע תפקידיה, ובלבד שהמשימות הכרוכות בהפעלת שיקול דעת ייוותרו בידי המינהל, ועובדי הגוף הפרטי יבצעו רק משימות בעלות אופי . על פי הכללים שקבעה הרשות, אחד התנאים להעסקת עובדי קבלן 22טכני בביקורת הגבולות היא הדרכתם לביצוע המשימות. הדרכה כזו נדרשת כדי לוודא שעובד הקבלן, שלא הוכשר למשימות ביקורת הגבולות בדומה לבקר גבול, הוא בעל הידע והמיומנות הנדרשים לביצוע המשימה. ).6.1.18 , (פורסם במאגר ממוחשבפיליפוביץ נ' רשם החברות, 2303/90 בג"ץ 22 הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|515 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני נמצא כי בידי מינהל ביקורת הגבולות לא היה מידע על עובדי הקבלן שהועסקו בביקורת הגבולות בנתב"ג, ובכלל זה באיוש עמדות ביומטריות, וממילא לא היה בידיו מידע על הדרכתם לביצוע משימות של ביקורת הגבולות. למעשה, מהמידע שהיה בידי המינהל לא היה אפשר לדעת מי הם עובדי הקבלן שאיישו עמדה ביומטרית בזמן מוגדר, ואם הם הודרכו לכך כנדרש. ביצוע משימות בעלות אופי טכני טעון הדרכה של עובדי הקבלן שתבוצע בידי המינהל, ועליו גם לוודא שהם בעלי הידע הנדרש לביצוע המשימות המוטלות עליהם. על מינהל ביקורת הגבולות להסדיר את עבודת עובדי הקבלן: לקבוע מראש את הנושאים שייכללו בהדרכה; לנהל רישום קפדני של הדרכות עובדי הקבלן; וכן לנהל רישום של העוסקים במשימה בכל משמרת. כל זאת כדי לוודא שעובדי קבלן העוסקים בביקורת גבולות יוכשרו לכך מראש. היא תחל לפעול 2020 רשות האוכלוסין השיבה למשרד מבקר המדינה כי בשנת ליישום מלא של נוהל המסדיר את נושא העסקת עובדי קבלן. תשתיות מידע לזיהוי נוסעים זרים בביקורת הגבולות מדינת ישראל, כמו מדינות אחרות בעולם, מתמודדת בין השאר עם הסיכון של כניסת נוסעים המעורבים בפשיעה חמורה או בפעולות טרור, וכן מתמודדת עם הגירה בלתי חוקית אליה. מדינות אוספות מידע רב בדבר נתיני מדינות אחרות המבקשים להיכנס לשטחן וגם לצורך ביצוע ביקורת גבולות. המידע הזה כולל פרטים אישיים ביוגרפיים של הנוסע ומידע ביומטרי (כגון טביעת אצבע ותצלום תמונת הפנים). היחידה כי 2019 להזדהות וליישומים ביומטריים במערך הסייבר הלאומי מסרה בדצמבר מדינות העולם וגופים מובילים בתחום מצאו כי השימוש בטכנולוגיות ביומטריות לצורך אימות זהותם של זרים המבקשים להיכנס למדינה הוא מכפיל כוח הן בהיבטי ביטחון והן לצורך שיפור השירות לנוסעים ושיפור ההתמודדות עם הגידול המהיר בתנועת הנוסעים. 516 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה , מוצגים פרטי מידע שמדינות אוספות לצורך זיהוי נוסעים זרים 12 בתרשים בחלוקה לפי שלב הנסיעה שבו נמסר המידע וסוג המידע שנאסף, וכן ציון המדינות .23שאוספות את המידע בכל שלב - מידע שמדינות אוספות לצורך זיהוי נוסעים זרים 12 תרשים מדינות, לרבות70 ארצות הברית אנגלייה יפןמסירת נתונים אישיים בסיסיים )*API( מדרכון הנוסע מדינות, לרבות חלק ממדינות אירופה,25 ארצות הברית קנדהמסירת נתונים משלימים לנתוני )**PNR( הבסיס של הנוסעמידע שמוסר הנוסע לחברות התעופה ומועבר למדינת היעד לאחר הרישום לטיסה מידע שמוסר הנוסע במועד הכניסה למדינה (בעת הביקורת בגבול) נטילת מידע ביומטרי מזרים ושמירתו במאגר ארצות הברית קנדה אוסטרליה יפן חלק ממדינות האיחוד האירופי אוספות מידע כזה ממבקשי מקלט מדיני. ארצות הברית קנדה אוסטרליההודעה מקוונת על הגעה למדינה*** ארצות הברית קנדה אנגלייהמערכת לרישום מוקדם לצורך כניסה למדינה (תוכניות וולנטריות לנוסע מוכר)****מידע שמוסר הנוסע לפני כניסתו למדינה מדינות, לרבות70 ארצות הברית אנגלייה יפןמסירת נתונים אישיים בסיסיים )*API( מדרכון הנוסע מדינות, לרבות חלק ממדינות אירופה,25 ארצות הברית קנדהמסירת נתונים משלימים לנתוני )**PNR( הבסיס של הנוסעמידע שמוסר הנוסע לחברות התעופה ומועבר למדינת היעד לאחר הרישום לטיסה מידע שמוסר הנוסע במועד הכניסה למדינה (בעת הביקורת בגבול) נטילת מידע ביומטרי מזרים ושמירתו במאגר ארצות הברית קנדה אוסטרליה יפן חלק ממדינות האיחוד האירופי אוספות מידע כזה ממבקשי מקלט מדיני. ארצות הברית קנדה אוסטרליההודעה מקוונת על הגעה למדינה*** ארצות הברית קנדה אנגלייהמערכת לרישום מוקדם לצורך כניסה למדינה (תוכניות וולנטריות לנוסע מוכר)****מידע שמוסר הנוסע לפני כניסתו למדינה מדינות, לרבות70 ארצות הברית אנגלייה יפןמסירת נתונים אישיים בסיסיים )*API( מדרכון הנוסע מדינות, לרבות חלק ממדינות אירופה,25 ארצות הברית קנדהמסירת נתונים משלימים לנתוני )**PNR( הבסיס של הנוסעמידע שמוסר הנוסע לחברות התעופה ומועבר למדינת היעד לאחר הרישום לטיסה מידע שמוסר הנוסע במועד הכניסה למדינה (בעת הביקורת בגבול) נטילת מידע ביומטרי מזרים ושמירתו במאגר ארצות הברית קנדה אוסטרליה יפן חלק ממדינות האיחוד האירופי אוספות מידע כזה ממבקשי מקלט מדיני. ארצות הברית קנדה אוסטרליההודעה מקוונת על הגעה למדינה*** ארצות הברית קנדה אנגלייהמערכת לרישום מוקדם לצורך כניסה למדינה (תוכניות וולנטריות לנוסע מוכר)****מידע שמוסר הנוסע לפני כניסתו למדינה ) - פרטים בסיסיים בנוגע לנוסע ולטיסה, הנאספים Advance Passenger Information ( API * ), ובהם: שם הנוסע; הלאום; סוג תעודת הנסיעה ומספרה; שם check- in( בקישור לטיסה חברת התעופה; תאריך ושעת ההמראה; התאריך, המקום והשעה של הנחיתה. ) - מידע אישי לא מאומת שהנוסעים מוסרים מרצונם Passenger Name Record( PNR ** לחברות התעופה, כגון מספר הטלפון של הנוסע; מידע על הזמנת הטיסה (אמצעי התשלום, סוכנות הנסיעות); נתוני כבודה; היסטוריית הנסיעות של הנוסע. מערכת ייעודית להליך הגשת בקשה לאשרה והנפקתה באופן מקוון. המידע (לרבות *** מידע ביומטרי) שנמסר במסגרת הליך זה מועבר מבעוד מועד לרשויות הנוגעות בדבר והן מאשרות את בקשת האשרה או דוחות אותה. תוכניות לנוסע מוכר - תוכניות המאפשרות לנוסעים שאושרו מראש לקבל אישור **** כניסה מזורז עם הגעתם לביקורת הגבולות של המדינה שמפעילה את התוכנית. https://www. gov.il/he/- ) בנוגע למידע שמוסר הנוסע במועד הכניסה למדינה (בעת הביקורת בגבול 23 ; בנוגע למידע שמוסרים הנוסעים לחברות התעופה 2019 , אוגוסט departments/ general/ world_ biometric https://www. iata.org/publications/ api-pnr-toolkit/ - ומועבר למדינת היעד לאחר ביצוע הרישום לטיסה , https://www. iata.org/pressroom/ pr/Pages/2018-06-05-01.aspx ,2019 , אוגוסט Pages/ index. aspx https://www. gov.uk/registered- - ; בנוגע למידע שמוסר הנוסע בטרם הוא נכנס למדינה 2019 אוגוסט .traveller, https://www. canada. ca/en/immigration- refugees- citizenship/ services/ visit- canada/ eta .html, https://www. dhs.gov/ visa- waiver- program הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|517 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני . לנוכח הצורך של מדינות להתמודד עם הסיכון של כניסת פעילי טרור בטיסות 1 בין-לאומיות כדי לבצע פעילויות טרור, החליטה מועצת הביטחון של האו"ם כי על המדינות החברות באו"ם לדרוש מחברות התעופה לספק 2017 בדצמבר נתונים אישיים על הנוסעים ולהבטיח כי המידע יועמד לרשות כל הרשויות הלאומיות הרלוונטיות והמוסמכות. האיחוד האירופי קבע כי המדינות החברות .2019 בו נדרשות להקים מערכת לניהול נתונים כאלה החל במאי העלה מינהל ביקורת הגבולות את הצורך באיסוף נתונים על 2016 . עוד בשנת 2 נוסעים זרים בטרם הגיעם לארץ באמצעות טכנולוגיות מידע לזיהוי נוסעים כחלק מתפיסת הפעלה חדשה שגיבש. הוא ציין בה את אמצעי הבקרה לפיתוח בעתיד, ופירט את תכליות קבלת המידע המקדים על הנוסע הזר כמפורט . 13 'בתרשים מס תכליות קבלת מידע מקדים על נוסע:13 תרשים המקור: רשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 518 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה . נוסף על התכליות שציינה רשות האוכלוסין, איסוף מידע מקדים על הנוסע הזר 3 עשוי לתרום לשיפור תדמיתה הציבורית-תקשורתית של ישראל בעולם ובארץ באמצעות מניעת אירועי הרחקה, ובמקרים מסוימים אף עשוי לחסוך לנוסע את דמי הטיסה לישראל. להלן מובאות שתי דוגמאות הממחישות את הצורך במידע מקדים על הנוסע. התקבל ברשות האוכלוסין מידע על הגעתו הצפויה לישראל 2018 א. באפריל של איש ציבור זר, ובמערכת הממוחשבת של ביקורת הגבולות נרשם שאין להתיר את כניסתו לארץ. על אף הרישום במערכת עבר איש הציבור במעבר הגבול ונכנס לישראל. מבירור שערך מנכ"ל משרד הפנים הועלה כי בשל איות שגוי של שם הנכנס במערכת הממוחשבת של ביקורת הגבולות שהתבסס על מסמך לא רשמי, לא זוהה הנוסע במעבר הגבול כמסורב כניסה. המנכ"ל העלה את חשיבות השימוש במערכת לקבלת מידע מקדים על הנוסע הזר ככלי משמעותי למניעת מקרים כאלה והמליץ לקדם את הקמתה. יצוין כי המקרה סוקר בהרחבה בתקשורת. החליט שר הפנים למנוע כניסה לישראל של סטודנטית 2018 ב. באוגוסט זרה אשר התקבלה ללימודים בארץ, אף שקיבלה מראש אשרת כניסה. הנושא סוקר בהרחבה באמצעי התקשורת. הנושא נדון גם בפסק דין של בית המשפט העליון, והוא קבע כי ההחלטה אינה מצויה במתחם הסבירות ויש להורות על ביטולה. מדינות אוספות מידע על נוסעים זרים המבקשים 70- לעיל עולה כי כ12 . מתרשים 4 להיכנס לתחומן לפני הגעתם (במישרין או באמצעות חברות התעופה) כדי לשפר ולייעל את הבקרה על הנכנסים למדינה ולמנוע את כניסתם במידת .2017 הצורך. זאת גם בהתאם להחלטת מועצת הביטחון של האו"ם מדצמבר נמצא כי בשונה מעשרות מדינות בעולם, ולמרות תפיסת ההפעלה החדשה של מינהל מעברי הגבול, מדינת ישראל ככלל אינה אוספת מידע על נוסעים זרים לצורך ביצוע ביקורת גבולות קודם הגעתם למעבר הגבול בישראל, והאמצעים שפירט מינהל ביקורת הגבולות בתפיסת ההפעלה החדשה בעניין זה טרם הוצאו לפועל. זאת בשעה שחל גידול חד במספר סירובי הכניסה ), והוא גבוה לאין שיעור מהגידול 2018 - 2012 בשנים780%-לישראל (כ בלבד). באותה 51%( במספר התיירים שנכנסו לישראל באותה תקופה תקופה חל גידול ניכר גם במספר התיירים בארץ שאין בידם אשרת כניסה ), ובין הסיבות לכך עשויה להיות גם בקרה לא מספקת על 76%-תקפה (כ הזרים הנכנסים לארץ. הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|519 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני לצורך פיתוח תשתיות מידע לזיהוי נוסעים זרים שמבקשים להיכנס לארץ ננקטו הפעולות המפורטות להלן. קבלת מידע מקדים על נוסעים זרים מרכז נתוני תעופה החליטה הממשלה להקים צוות היגוי שיבחן את הצורך והאפשרות 2014 בנובמבר להקים מאגר לקבלת מידע אישי על נוסעי חברות התעופה השונות הנכנסים למדינת ישראל והיוצאים ממנה. זאת במטרה לחזק את המאבק בטרור ובפשיעה החמורה, וכן כדי להתמודד עם הגירה בלתי-חוקית לישראל. עוד נקבע בהחלטה כי בראש צוות ההיגוי יעמוד ראש המטה ללוחמה בטרור במטה לביטחון לאומי גופים ממשלתיים, ובהם משטרת 13 , וישתתפו בו נציגי24)(להלן - ראש הלוט"ר ישראל, שירות הביטחון הכללי, רשות האוכלוסין ומשרד המשפטים. הצוות נדרש יום, בין היתר בעניין החקיקה הדרושה ליישום 120 להגיש את המלצותיו בתוך המלצותיו ובנוגע לגורם הממשלתי שיוביל את הנושא ויגיש בעקבות המלצות אלה, אם יידרש, תזכיר חוק. , הגיש ראש הלוט"ר למזכירות הממשלה ולראש המטה 2015 כעבור שנה, בנובמבר לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) דוח מסכם של עבודת צוות ההיגוי כאמור. בדוח צוינו שתי המלצות עיקריות: האחת - להקים מרכז נתוני תעופה (להלן - מנ"ת) ) על נוסעיהן של 3 , כמצוין בתרשיםAPI,PNR שבו ינוהל מאגר מידע אישי (מסוג חברות התעופה הנכנסים לארץ והיוצאים ממנה; והשנייה - ליזום חקיקה ראשית שתסדיר את הקמת המנ"ת ותפעולו. כל זאת באמצעות צוות בראשות משרד המשפטים ובהשתתפות תשעה גופי ממשל שיכין תזכיר הצעת חוק. בדוח פורטו המטרות שלשמן ייאסף המידע על הנוסעים, המתכונת הכללית להעברת הנתונים בין חברות התעופה לגופי הממשל בישראל ומתכונת שמירתם והצלבתם עם מאגרי נתונים קיימים של גופי ממשל בישראל. לצורך הקמת המנ"ת והפעלתו הומלץ , וכן הומלץ 25)בדוח להקים מינהלה ברשות המיסים בישראל (להלן - רשות המיסים שצוות ההיגוי ימשיך לפעול לצורך הקמת המנ"ת והפעלתו. התקציב להקמת המנ"ת לעשר שנים. בשלב סיכום הדוח הסתמן כי שבעה 26 מיליון ש"ח 180-הוערך בכ גופים יהיו שותפים ליישום הפרויקט ומימונו (להלן - הגורמים השותפים), ובהם משטרת ישראל, שירות הביטחון הכללי ורשות האוכלוסין. . במועד הביקורת שימש ראש הלוט"ר בתפקיד המשנה לראש המל"ל. 30.11.14 - מ2258 החלטת הממשלה 24 הנימוקים להקמת המינהלת ברשות המיסים היו אלה: לרשות יש התשתית הארגונית, הידע והניסיון 25 להקמה של מרכז נתונים ממוחשב, מסווג ומאובטח; במדינות מובילות בעולם מאגר הנתונים מוחזק ברשות המיסים. מיליון ש"ח עלות שוטפת כוללת לעשר שנים. 140- מיליון ש"ח עבור הקמת המערכת ו 38.5 26 520 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה נמצא כי צוות ההיגוי אומנם גיבש דוח והגישו למזכירות הממשלה ולראש המל"ל. ואולם המלצות הצוות שאושרו על ידי ראש הלוט"ר והוגשו למזכירות הממשלה לא יושמו במשך תקופה ארוכה עקב מחלוקות שטרם יושבו, כמפורט להלן: קבע ראש הלוט"ר כי יש להגיש הצעת מחליטים לממשלה 2015 . בדצמבר 1 בנושא, כדי שזו תאמץ את המלצות צוות ההיגוי. מאותה עת ועד למועד סיום , הפיץ המל"ל חמש טיוטות של הצעת מחליטים 2019 הביקורת, באוגוסט , 2015 לממשלה, לצורך קבלת תגובתם של הגורמים השותפים בצוות: בדצמבר . במהלך גיבוש 2018 ובספטמבר2017 , באוגוסט2016 , בנובמבר2016 באפריל הצעת המחליטים עלו שתי בעיות העלולות להתעורר: האחת - האפשרות שעלות הקמת המנ"ת תהיה יקרה במידה ניכרת מהעלות המשוערת; והשנייה - שבשל מגבלות חקיקה לא יקבלו הגורמים השותפים את הנתונים שהם רוצים לקבל מהמנ"ת. כי 2017 ובמאי2016 . לצורך התמודדות עם הבעיות החליט צוות ההיגוי בנובמבר 2 לאחר שתאושר הצעת המחליטים בממשלה, יקדם משרד המשפטים את תיקוני החקיקה הנדרשים כאמור, ובמקביל תוקם מינהלה זמנית של המנ"ת בעלות 250,000( כספית נמוכה יחסית. מימונה של המינהלה יתחלק בין השותפים ש"ח לכל שנה במשך שנתיים לכל שותף), ותפקידה יהיה להכין את התשתית תמכו 2017 הטכנית והמבצעית של המנ"ת. על פי מסמכי המשטרה, באוגוסט גורמים מקצועיים מרכזיים בה - אגף חקירות ומודיעין ואגף תכנון וארגון במטה הארצי - בקידומו של המנ"ת, ונותרה שאלת המקור התקציבי למימון חלקה של המשטרה בהקמת המינהלה על רקע קיצוצים בתקציבה. , כתב השר לביטחון הפנים (להלן - בט"פ) 2018 . כעבור כשנה, בנובמבר 3 לראש המל"ל כי "כל עוד לא יוטמעו הערות משטרת ישראל וכן יוקצה תקציב תוספתי" למשרד לבט"פ לצורך מימון המינהלה הזמנית, הוא מתנגד לטיוטת הצעת המחליטים בנושא. ביקש ראש הלוט"ר מהשר לבט"פ, 2019 ובאפריל2019 , בינואר2018 . בדצמבר 4 ממנכ"ל המשרד לבט"פ ומממלא מקום מפכ"ל המשטרה לשקול מחדש את עמדתם בנוגע למימון המינהלה. ראש הלוט"ר ציין כי הפתרונות שגיבש צוות ההיגוי יאפשרו לכל גוף ששותף במנ"ת לדעת אילו נתונים הוא יהיה רשאי לקבל לפי החקיקה, וכן מה ההשתתפות התקציבית של כל גוף במנ"ת. על פי המסמכים, ראש הלוט"ר לא קיבל מענה למכתביו. הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|521 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני , לאחר2019 רק בדיון שקיים ראש הלוט"ר עם הגורמים השותפים בספטמבר מועד סיום הביקורת, הסכימה משטרת ישראל להשתתף במימון המינהלת קיבל המל"ל את אישור גורמי הממשלה הרלבנטיים 2019 הזמנית. בנובמבר ובהם המשרד לביטחון הפנים לקדם את הפרויקט, ולהגיש בהקדם הצעת החלטה לממשלה. במשך כמעט ארבע שנים, מאז קבע ראש הלוט"ר כי יש להגיש הצעת מחליטים לממשלה, לצורך החלטה אם לאמץ את המלצת צוות ההיגוי להקים מנ"ת, ההצעה טרם הוגשה. זאת עקב עמדת המשרד לביטחון הפנים בדבר מימון חלקה של המשטרה בשלב הראשון בפרויקט (הקמת המינהלה הזמנית). עקב כך טרם התקבלה החלטת ממשלה לאפשר איסוף מידע אישי מחברות התעופה על נוסעים זרים הנכנסים לארץ והיוצאים ממנה. , כי בעקבות 2019 המל"ל הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר אישור גורמי הממשלה כאמור, הוא יפעל להגיש בהקדם הצעת החלטה לממשלה. פיתוח מערכות מידע חלופיות החלה רשות האוכלוסין לפתח 2018 על רקע העיכוב האמור בהקמת מנ"ת, בשנת מערכות מידע לקבלת מידע על הנוסע הזר קודם ליציאתו מארץ המוצא בדרכו לישראל. מדינות חייבים 103 . על פי נתוני משרד החוץ, נושאי דרכונים רשמיים של 1 החליטה רשות 2018 באשרת ביקור בישראל לצורך כניסתם אליה. בתחילת האוכלוסין לבצע עבודת מטה כדי לקדם מערכת מקוונת לטיפול בבקשות לאשרות ביקור, לרבות הגשת בקשה והנפקת אשרה באופן מקוון. מערכת זו נועדה בעיקר לשמש כלי למניעת כניסת זרים לישראל במידת הצורך ולשפר .27את השירות לתיירים הזקוקים לאשרה הייתה הקמת המערכת המקוונת בשלב 2019 במועד סיום הביקורת באוגוסט של גיבוש הצעת מחליטים לממשלה, כלומר הצגת הצורך והמשאבים הנדרשים לפני הממשלה לצורך דיון והחלטה. החלה רשות האוכלוסין לפתח מערכת מידע לצורך קבלת נתונים 2018 . באמצע 2 הוחלט שבשלב הראשון המערכת תשמש למתן אשרות לנושאי דרכונים רשמיים ממדינות החייבות באשרת 27 ביקור כדי להיכנס לישראל, ובשלב מאוחר יותר תשרת גם נושאי דרכונים ממדינות הפטורות מאשרת ביקור. 522 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ). מטרת7 , כמצוין בתרשיםAPI אישיים של הנוסע לפני הגעתו לישראל (מסוג הרשות הייתה להשיג את הסכמת חברות תעופה להעביר לידיה את הנתונים על הנוסע לפני עלייתו לטיסה. היה הפרויקט בשלבי גיבוש תזכיר לתיקון 2019 במועד סיום הביקורת באוגוסט חוק הכניסה לישראל והכנה של הצעת מחליטים לממשלה. השיב משרד החוץ למשרד מבקר המדינה כי המשרד רואה צורך 2019 בדצמבר חיוני בהקמת מערכת אשרה אלקטרונית ורישום מוקדם שתשפר את השירות לאזרח, תקצר את הליך קבלת האשרה ותתרום לביטחון מדינת ישראל. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות רשות האוכלוסין להקמת מערכות מידע מתקדמות לביקורת הגבולות. עם זאת, על רשות האוכלוסין לוודא מטעמי יעילות וחיסכון שלא תהיה כפילות בין הפרויקט שהיא מקדמת לבין פרויקט המנ"ת שהמל"ל מקדם. API לפיתוח מערכת מידע היעדר מידע מקדים בידי מערך ביקורת הגבולות על נוסעים זרים המבקשים להיכנס לתחומי מדינת ישראל מונע שיפור של הבקרה על כניסתם ועלול אף לפגוע ביכולת של המערך למנוע כניסה לא רצויה של אנשים לשטח המדינה מטעמים ביטחוניים או פליליים ולמנוע כניסה של מהגרים לא חוקיים. כיוון שכך, יש להעמיד לרשות מינהל ביקורת הגבולות מידע מקדים על נוסעים זרים העומדים להגיע לישראל. על רשות האוכלוסין, בשיתוף המל"ל, לפעול להקמת מערכות ממוחשבות המתאימות לצורך הזה. קידום תיקון חקיקה המאפשר נטילת נתונים ביומטריים מזרים תהליך חקיקה שיוזמים משרד ממשלתי או יחידת סמך כולל את השלבים המפורטים שלהלן.14 'בתרשים מס הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|523 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני שלבי הליך החקיקה של הצעת חוק ממשלתית:14 תרשים ) ואתר כנסת 2008 המקור: משרד המשפטים, מדריך לניסוח חקיקה, אייר התשס"ח (יוני ישראל. . במסגרת טיפולה של מדינת ישראל בנתינים זרים המגיעים לישראל, תחילה 1 יש לזהותם. מידע ביומטרי על נתין זר עשוי לשפר באופן ניכר את היכולת לזהותו במהירות, שכן היכולת לזייף אמצעי זיהוי ביומטרי מצומצמת בהשוואה לאמצעי זיהוי שאינו ביומטרי. בשל הצורך לזהות נתינים זרים, יש מדינות הנוטלות אמצעי זיהוי ביומטריים מזרים המבקשים להיכנס לתחומן. החל משרד הפנים ליטול טביעות אצבע ותמונות של עובדים 2004 בשנת זרים שבאו לעבוד בישראל ולשומרן במאגר מידע המיועד לכך (להלן - מאגר מעו"ז). כמו כן הופעלה מערכת לרישום ולזיהוי ביומטרי של עובדים זרים 524 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה . מטרת המערכת לאמת את זהותו של אדם באמצעים28)בישראל (מערכת מעו"ז ביומטריים - תמונת תווי הפנים וטביעות אצבע של שתי אצבעותיו המורות. ככלל, הנתונים ניטלים מהעובדים בהסכמתם כתנאי לכניסתם לישראל. משרד החוץ, באמצעות הקונסוליות של ישראל בחו"ל, מחתים את העובדים הזרים על טופס שבו הם מביעים את הסכמתם למסור טביעות אצבע ותמונת פנים עם הגיעם לארץ. 370,000- כ2015 על פי נתוני רשות האוכלוסין היו רשומים במאגר מעו"ז בשנת 2018 זרים; ובשנים467,000 2017 זרים; בשנת419,000- כ2016 זרים; בשנת כחצי מיליון זרים. 2019 - בעקבות מכתבים ששלח משרד הפנים למשרד המשפטים בנוגע לנטילת גיבש המשנה ליועץ המשפטי 2003 טביעות אצבע מעובדים זרים, בפברואר לממשלה (להלן - יועמ"ש) (ייעוץ) דאז חוות דעת, ולפיה אפשר להסתמך על כבסיס חוקי לנטילת טביעות אצבע מעובדים 29 לחוק הכניסה לישראל6 סעיף זרים. כמו כן נטילת טביעות האצבע ושמירתן במאגר לצורכי זיהוי בנסיבות העסקת עובדים זרים בארץ אינה מהווה פגיעה בפרטיות. עם זאת קבע המשנה ליועמ"ש כי בשל הרגישות הציבורית לסוגיה של נטילת טביעות אצבעות נכון יהיה להסדיר סוגיה זו במפורש בחוק הכניסה לישראל. , המופקדים על 30. מהמסמכים עולה כי משרד הפנים ולאחריו רשות האוכלוסין 2 יישום חוק הכניסה לישראל, הובילו את גיבושו של תזכיר הצעת חוק לתיקון חוק הכניסה לישראל במטרה לאפשר זיהוי של נתינים זרים שאינם תושבי ישראל על ידי אמצעים ביומטריים ונתונים ביומטריים שיינטלו מהם כתנאי למתן אשרות ורישיונות ישיבה בישראל (להלן - הצעת חוק ביומטרי לזרים). קידום הצעת החוק נעשה בסיוע מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, משטרת ישראל והיחידה להזדהות וליישומים ביומטריים שבמערך הסייבר . במרוצת השנים הופצו כשישה תזכירי חוק לצורך קבלת תגובות של 31הלאומי השותפים להליך החקיקה ונערכו דיונים בנושא. כלל משרד 2004 במהלך השנים השתנו הנושאים שנכללו בתזכירי החוק. בשנת הפנים בתזכיר את האפשרות ליטול מעובדים זרים טביעות אצבע ולהמשיך ), "היבטים בהסדרת השימוש במאגרים ביומטריים". 2019( ג70 דוח שנתי מבקר המדינה, 28 ... לחוק הכניסה קובע בין היתר כי שר הפנים רשאי לקבוע "תנאים למתן אשרה או רישיון ישיבה 6 סעיף 29 ."לקבוע באשרה או ברישיון ישיבה תנאים שקיומם יהיה תנאי לתקפם של האשרה או רישיון הישיבה לפי החלטת הממשלה, ומאז במשך כשלוש שנים קובצו בה יחידות 2008- רשות האוכלוסין הוקמה ב 30 .ממשרד הפנים, ממשרד התעשייה, המסחר והתיירות דאז וממשטרת ישראל לפי חוק הביומטרייה. על היחידה לקיים 2011 היחידה להזדהות וליישומים ביומטריים הוקמה בשנת 31 .מנגנון פיקוח פנים-ממשלתי ולהמליץ על מדיניות לאומית כוללת ליישומים ביומטריים הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|525 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני הוחלט כי תיקון החוק יחול על כלל הנתינים2007-להשתמש במאגר מעו"ז; ב הזרים המבקשים אשרות ורישיונות ישיבה בישראל; בהמשך עסק התזכיר גם בסמכות המשטרה לקבל נתונים ממאגר מעו"ז, בדרכים לאבטחת המידע שבמאגר ובסמכות ליטול טביעות אצבע מקטינים זרים. הוגשה עתירה לבג"ץ בבקשה לבטל את השימוש במאגר מעו"ז 2011 . בשנת 3 .בטענה שאין הסמכה בדין ליטול טביעות אצבע מזרים ולנהל מאגר מידע כזה נכתב כי בשל פרסום תזכיר הצעת חוק בנדון, 2012 בפסק הדין שניתן בנובמבר אשר נועד להסדיר את השימוש באמצעים ביומטריים לעניין כניסת נתינים זרים לארץ, יציאתם ממנה וישיבתם בה - העתירה נמחקת תוך שמירת טענות . 32העותר להלן יובאו שני נושאים מרכזיים בתזכיר החוק שהטיפול בהם ארך זמן רב. , במסגרת הדיונים 2006 בנובמברהשימוש של משטרת ישראל במאגר מעו"ז:. 1 על גיבוש הצעת החוק במשרד המשפטים, העלתה לראשונה המשטרה את בקשתה להשתמש במאגר מעו"ז לא רק לצורך ביצוע השוואה לנתוני המרשם הפלילי אלא גם לצורך ביצוע השוואה למאגר המשטרתי, הכולל טביעות אצבע מזירות עבירה וטביעות אצבע של מורשעים ושל חשודים. בסיכום הדיון נקבע כי לצורך הכרעה בעניין השימושים המשטרתיים במאגר, תבחן משטרת ישראל את הנושא ותמציא למשרד המשפטים חוות דעת בשאלת הצורך להצליב את גיבש המשנה 2010 מאגר הזרים הביומטרי למאגר המרשם הפלילי. בדצמבר ליועמ"ש (ייעוץ) חוות דעת לפיה המשטרה רשאית להחזיק את מאגר מעו"ז, אולם הסדרת השימוש המשטרתי במאגר מעו"ז שלא לצורך הפעלת סמכויות לפי חוק הכניסה היא סוגיה הטעונה ליבון בהשתתפותם של גורמים נוספים, ובמידת הצורך גם הכרעה של היועץ המשפטי לממשלה. המשנה ליועמ"ש ביקש לקבל את עמדתם של המשנה ליועמ"ש (פלילי), של המשטרה ושל משרד הפנים. התקיימו מספר דיונים בנושא אצל המשנה ליועמ"ש 2012 במהלך שנת הופץ נוסח מעודכן של תזכיר החוק והתקיימו שני 2012 (חקיקה). בסוף שנת 2014 . במהלך2014 ובמרץ2013 דיונים נוספים על נוסח תזכיר החוק ביולי התגלעה מחלוקת בין גורמים משפטיים בכירים במשרד המשפטים. כעבור , בסמוך לכניסתו לתפקיד של היועץ המשפטי 2016 שנתיים נוספות, במאי לממשלה, פנה אליו שר הפנים בבקשה לקדם את הליך החקיקה, וכעבור שבועיים הכריע היועץ המשפטי לממשלה כי יש לשקול לקבוע בהצעת החוק אילו מקרים ועבירות יצדיקו העברת מידע למשטרה. (פורסם במאגר מוקד סיוע לעובדים זרים נ' רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול , 6129/11 בג"ץ 32 .)26.11.12 ,ממוחשב 526 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה השיב משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה כי השיהוי במתן2019 בדצמבר ההכרעה של היועץ המשפטי לממשלה דאז נבע ממורכבותן של השאלות ומעומס העבודה הכבד, ועם כניסתו לתפקיד של היועץ המשפטי לממשלה , הוא החל לעסוק בכך.2016 המכהן בפברואר 2016 בעקבות בקשת המשטרה לערער על החלטת היועמ"ש בספטמבר . 2016 החליט היועץ המשפטי לממשלה להשאיר על כנה את קביעתו ממאי , שהתקבל במשרדו של 2016 בעקבות ערעור נוסף של המשטרה מנובמבר כי על המשטרה 2017 , הוא קבע בדצמבר2017 היועץ המשפטי לממשלה במאי להשלים את רשימת העבירות שהיא מבקשת לכלול בתוספת הראשונה לחוק כדי שתוכל להשתמש במאגר מעו"ז לצורך חקירתן של אותן העבירות. כעבור , השלימה המשטרה את הנדרש.2018 שנה, בנובמבר שנים לובן נושא שימוש המשטרה במאגר מעו"ז, ובפרקי 12 במשך זמן ניכרים בתקופה זו היה שיהוי בטיפול בנושא, לעיתים במשרד המשפטים ולעיתים במשטרת ישראל. כתוצאה מאלה הטיפול בהכנת תזכיר החוק ארך זמן כה רב. השיהוי בקבלת ההחלטות האלה משמעותו עיכוב בהשלמת החקיקה הנדרשת לצורך הסדרת נטילת מידע ביומטרי מזרים ושמירתו במאגר. ביקשה המשנה דאז 2012 במאינטילת אמצעי זיהוי ביומטריים מקטינים: . 2 ליועמ"ש (חקיקה) ממשרד הפנים לפרט את הטעמים לנטילת אמצעים ביומטריים מקטינים. מסקירה שערך משרד המשפטים עולה, כי בארבע מדינות - אוסטרליה, אנגלייה, ארצות הברית וקנדה - ניטלים אמצעי זיהוי החליטה המשנה ליועמ"ש (חקיקה) 2014 ביומטריים גם מקטינים. במרץ כי ההיבטים הנוגעים לנטילת אמצעים ביומטריים מקטינים ולשימוש בהם למטרות משטרתיות יובאו לדיון משותף עם שני משנים אחרים ליועמ"ש (ייעוץ ופלילי) ובכלל זה הסמכות להשתמש בכוח סביר כדי ליטול אמצעי זיהוי ביומטריים מקטינים שיתנגדו לכך. במהלך שנה זו התגלעה מחלוקת בין המשנים ליועמ"ש, והם ביקשו לדון בכך עם היועמ"ש. , התקבלה החלטה בנושא בידי 2016 נמצא כי רק כעבור שנתיים, במאי היועץ המשפטי לממשלה, ולפיה רשות האוכלוסין תקבע בנוהל מהו "שימוש בכוח סביר" וכן תקבע אמות מידה להתרת השימוש בכוח. הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|527 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני יצוין כי במשך השנים פעלה רשות האוכלוסין כדי לקדם את תזכיר החוק ופנתה 2015 כמה פעמים למשרד המשפטים בבקשה לסייע לה בעניין זה, לדוגמה באוגוסט , בסמוך למועד סיום הביקורת, גובש נוסח 2019 . אולם רק באוקטובר2016 ובינואר מוסכם של הצעת החוק. , טרם 2019 ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2004- שנים, מ 15 במשך הושלם תזכיר החוק 2019 הסתיים גיבושו של תזכיר החוק. רק באוקטובר כניסת 2019 והיה אפשר להביאו לפני ועדת השרים לחקיקה. נכון לאוגוסט עובד זר לישראל מותנית במסירת טביעת אצבע אשר נשמרת במאגר מעו"ז (שבו מידע ביומטרי על כחצי מיליון זרים), שלא מכוח הסמכה מפורשת בחקיקה, כפי שראוי שייעשה, על פי חוות הדעת של המשנה ליועמ"ש. רשות האוכלוסין השיבה כי נטלה טביעות אצבע מעובדים זרים בהתאם לתנאים לצורך הפעלת הסמכויות לפי חוק 2003 שקבע היועץ המשפטי לממשלה בשנת הכניסה לישראל. הרשות הדגישה בתשובתה את המאמצים שעשתה לקידום הנושא במהלך השנים, מאמצים שלא צלחו בשל מחלוקות בין-משרדיות, והוסיפה כי אמנם לאחרונה הושגה הסכמה בין המשרדים, אך עדיין אי אפשר לקדם את הנושא כיוון שוועדות הכנסת לא התכנסו בשנה האחרונה. 528 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהסיכום מערך ביקורת הגבולות נועד להשיג שתי תכליות - האחת - מתן שירות מהיר לעוברים בגבול, והשנייה - מניעת כניסת אנשים לשטחה של ישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כאשר יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק. מכלול ממצאי הביקורת מעלה חשש שלצד השגת התכלית האחת, נחלשת לעיתים השגת התכלית השנייה. לנוכח הממצאים האלה גוברת החשיבות לביצוע בקרה מקיפה ואיכותית של רשות האוכלוסין על מערך ביקורת הגבולות וכן לקידום תשתיות המידע לזיהוי נוסעים זרים. ואולם בשני תחומים אלה נמצאו פערים: מזה כמה שנים רשות האוכלוסין מפעילה את מערך ביקורת הגבולות ללא בקרה כוללת; והמערך חסר תשתית של מידע המאפשרת לזהות נוסעים זרים ולקבל עליהם מידע לפני בואם לישראל (תשתית מידע שקיימת בידי עשרות מדינות בעולם). החסר בתשתית המידע ובבקרה, נוכח הממצאים בדבר בדיקת התיירים המבקשים להיכנס לישראל, עלול לסכן את המדינה בכניסת נוסעים המעורבים בפשיעה ובפעולות טרור ולחשוף אותה להגירה בלתי חוקית. חסר זה עלול גם לפגוע בתדמיתה הציבורית של המדינה ולהסב לנוסעים אי-נעימות ועלויות מיותרות אם תסורב בקשתם להיכנס לישראל. על רשות האוכלוסין לפעול להקמת תשתית המידע על נוסעים זרים, כמפורט לעיל, ולבסס מערך בקרה על מכלול הפעולות הכרוכות בביקורת הגבולות, גם כדי לוודא שבדיקות הזרים המבקשים להיכנס לארץ נעשות באופן מקצועי ויעיל, באופן ההולם את התכליות של ביקורת הגבולות.

תקציר:
 ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה הבקרה על מעברי הגבול 487 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני הבקרה על מעברי הגבול| תקצירהבקרה על מעברי הגבול רקע רשות שדות התעופה (רש”ת) מפעילה ככלל את מעברי הגבול האוויריים והיבשתיים מכוח . על ביקורת הגבולות במעברים האלה 1977-סמכויותיה לפי חוק רשות שדות התעופה, התשל”ז ובשאר מעברי הגבול הבין-לאומיים מופקדת רשות האוכלוסין וההגירה. רשות האוכלוסין נדרשת להעניק שירות יעיל לעוברים במעברי הגבול ולמנוע כניסת אנשים לשטחה של מדינת ישראל אם יש חשש ביטחוני או פלילי בכניסתם לארץ, או אם יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק, וכן כדי למנוע יציאה מהארץ של אנשים אשר גורמי אכיפה ומשפט אסרו את יציאתם. נתוני מפתח מיליון29.1 מספר הכניסות והיציאות 2018 במעברי הגבול בשנת 781% שיעור הגידול במספר המקרים שבהם סירבה מדינת ישראל לבקשות של תיירים להיכנס 2018 עד2012 לתחומה בשנים80% שיעור תנועות העוברים בנמל התעופה בן גוריון מכלל התנועות במעברי הגבול 800% שיעור הגידול במספר תיקי החקירה שפתחה המשטרה לישראלים שעברו דרך נתב”ג בחשד לעבירה על חוק 2017 הכניסה לישראל בשנים 2019 עד200% שיעור הגידול במספר העמדות הביומטריות שהוצבו במעברי הגבול מיולי 2019 עד יולי2017 שנים15 פרק הזמן שעבר מאז החל גיבוש תיקון החקיקה להסדרת נטילת אמצעי זיהוי ביומטריים מעובדים זרים ושמירתם, שטרם הסתיים 488 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהפעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים האלה: משך 2019 בחודשים אפריל עד אוגוסט ההמתנה לביקורת הגבולות בנמל התעופה בן גוריון (נתב”ג); העמידה של רשות האוכלוסין באתגרי מערך ביקורת הגבולות; הבקרה על ביקורת הגבולות; ותשתיות המידע לזיהוי נוסעים זרים בביקורת הגבולות. הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין. בדיקות השלמה נעשו ברש”ת, במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים ובמשטרת ישראל. יצוין שהביקורת עסקה בבדיקות של הנכנסים לארץ והיוצאים ממנה בידי רשות האוכלוסין בלבד. תמונת המצב העולה מן הביקורת - בשונה מעשרות מדינות בעולם, מדינת ישראל ככלל מידע מקדים על נוסעים זרים אינה אוספת מידע על נוסעים זרים לצורך ביצוע ביקורת גבולות קודם ליציאתם מארץ המוצא בדרכם לישראל. היעדר מידע מקדים בידי מערך ביקורת הגבולות על נוסעים זרים המבקשים להיכנס לתחומי מדינת ישראל מונע את שיפור הבקרה על כניסתם, ועלול אף לפגוע ביכולת של המערך למנוע כניסה לא רצויה של אנשים מטעמים ביטחוניים או פליליים וכניסה של מהגרים לא חוקיים. - מערך ביקורת הגבולות התיר לחלק מהתיירים להיכנס בדיקת זרים בכניסה לישראל לישראל בתום בדיקה קצרה מאוד, גם כשדובר בנתינים של ארבע מדינות בולטות מבחינת שיעור הנתינים שלהן ששוהים בישראל שלא כחוק. עולה חשש שלצד השגת אחת משתי התכליות של המערך - מתן שירות מהיר לעוברים בגבול, נחלשת לעיתים השגת התכלית השנייה - מניעת כניסת אנשים לישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כשיש חשש שברצונם להגר לישראל שלא כחוק. - מינהל ביקורת הגבולות לא ערך בקרה כוללת על מערך בקרה על ביקורת הגבולות ביקורת הגבולות במשך יותר משלוש שנים, תקופה שבה גדל פי שמונה מספר המקרים שבהם עלה חשד לכניסה לישראל שלא כחוק דרך מעבר הגבול בנתב”ג, ולא קיבל מידע על אופן כניסתם לישראל של הזרים. כמו כן, המערכת הממוחשבת של המינהל חסרה דוחות חיוניים לצורך בקרה של המעברים. הסדרת הסמכות ליטול טביעות אצבעות מעובדים זרים המגיעים לעבוד בישראל שנים מגובש תיקון חקיקה שנועד להסדיר נושא זה והגיבוש 15 - זהולשומרן במאגר , כניסת עובד זר לישראל מותנית במסירת טביעת 2019 טרם הסתיים. וכך, נכון לאוגוסט אצבע אשר נשמרת במאגר המכיל מידע ביומטרי של כחצי מיליון זרים, שלא מכוח הסמכה מפורשת בחקיקה. 489 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני הבקרה על מעברי הגבול| תקציר - רשות האוכלוסין לא קבעה מהו קביעת זמן ההמתנה המרבי לראיון של הנוסע הזר זמן ההמתנה המרבי של הנוסע הזר לריאיון במקרים שבהם עלה חשד שהוא מבקש להיכנס לישראל למטרה שונה מזו שעליה הצהיר, ולא נמדד זמן ההמתנה בפועל. כיוון שכך, אי אפשר לדעת כמה זמן נדרשים הנוסעים להמתין לבדיקה זו, ואם נדרש שיפור השירות לציבור בתחום זה. - הינו מתחם קטן, ומספר מקומות המתחם המיועד לתשאולים של זרים בנתב”ג הישיבה שבו אינו יכול להכיל את כל הממתינים. - זמן ההמתנה של נוסע היוצא מהארץ בחודשי זמן ההמתנה הקצר לביקורת הגבולות היה קצר מהיעד שנקבע. משרד מבקר המדינה מציין 2019 עד2015 הקיץ בשנים לטובה את זמן ההמתנה הקצר למתן שירות זה לציבור. - מאז הוחל חוק הביומטרייה על כלל פריסת עמדות לשירות מהיר במעברי גבול מספר העמדות הביומטריות 200%- גדל ב2019 ועד אוגוסט2017 תושבי ישראל ביוני במעברי הגבול. - משרד מבקר המדינה מציין הקמת מערכות מידע מתקדמות לביקורת הגבולות לחיוב את פעולות רשות האוכלוסין להקמת מערכות אלו. עם זאת, מטעמי יעילות וחיסכון, על הרשות לוודא שלא תהיה כפילות בין פרויקט שהיא מקדמת בתחום זה לבין פרויקט דומה שהמטה לביטחון לאומי מקדם. עיקרי המלצות הביקורת על רשות האוכלוסין, בשיתוף המטה לביטחון לאומי, לפעול להקמת מערכות ממוחשבות לקבלת מידע מקדים על נוסעים זרים. על רשות האוכלוסין לוודא שמערך ביקורת הגבולות פועל בנחישות כדי להשיג את שתי התכליות שבבסיס פעילותו: מתן שירות מהיר לעוברים בגבול ומניעת כניסת אנשים לשטחה של ישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כאשר יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק. על מינהל ביקורת הגבולות לגבש תוכנית בקרה שנתית ולפעול בהקדם לביצועה; לבחון אפשרות לפתח דוחות ניהוליים במערכת הממוחשבת לצורך שיפור הבקרה על מעברי הגבול; ולהשתמש גם במידע הקיים במינהל אכיפה וזרים על אופן כניסתם לארץ של שוהים בלתי חוקיים. על רשות האוכלוסין לקבוע משכי זמן מרביים לכל שלבי התשאול של תיירים בנתב”ג, למדוד את משך התשאול בפועל ולוודא שהם עומדים בכללים שקבעה. כמו כן על רשות האוכלוסין ועל רש”ת לוודא שההמתנה לתשאול תהיה בתנאים נאותים. 490 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירהמבקר המדינה | פרק שני2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירהמבקר המדינה | פרק שניסיכום מערך ביקורת הגבולות נועד להשיג שתי תכליות: האחת - מתן שירות מהיר לעוברים בגבול, והשנייה - מניעת כניסת אנשים לשטחה של ישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כאשר יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק. מכלול ממצאי הביקורת מעלה חשש שלצד השגת התכלית האחת, נחלשת לעיתים השגת התכלית השנייה. לנוכח הממצאים האלה גוברת החשיבות לביצוע בקרה מקיפה ואיכותית של רשות האוכלוסין על מערך ביקורת הגבולות וכן לקידום תשתיות המידע לזיהוי נוסעים זרים. ואולם בשני תחומים אלה נמצאו פערים. החסר בתשתית המידע על נוסעים זרים לפני בואם לישראל ובבקרה על המערך עלול לסכן את המדינה בכניסת נוסעים המעורבים בפשיעה ובפעולות טרור ולחשוף אותה להגירה בלתי חוקית לישראל. חסר זה עלול גם לפגוע בתדמיתה הציבורית של המדינה ולהסב לנוסעים הזרים אי-נעימות ועלויות מיותרות אם תסורב בקשתם להיכנס לישראל. הגידול במספר התיירים שנכנסו לישראל, במספר בקשות הכניסה שנדחו (באלפים)2018 - 2012 ,ובמספר התיירים ששהו בישראל שלא כחוק הבקרה על מעברי הגבול| הבקרה על מעברי הגבול|491 משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שני משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה| פרק שניהבקרה על מעברי הגבול