מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט/מכון וינגייט - היבטים בפעילותו

 ♦ . .מבוא .מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט בישראל (להלן - המכון) הוקם עוד לפני קום המדינה. בשנת 1952 הוא נרשם כאגודה עותמנית. בשנת 1983 נרשם המכון כעמותה ש לא למטרת רווח, לפי חוק העמותות, התש"ם - 1980 (להלן- חוק העמותות). מטרתו לקדם ולטפח את הבריאות, החינוך הגופני והספורט העממי, התחרותי וההישגי בארץ לכל רמותיו וענפיו. על פי תקנון העמותה מכון וינגייט הוא המכון הלאומי לתרבות הגוף בישראל. המכון נמצא בשטח השיפוט של העיר נתניה, והוא מקבל תמיכות מהמדינה באמצעות מינהל הספורט והחינוך הגופני (להלן - מינהל הספורט) שבמשרד המדע, התרבות והספורט (להלן - משרד המת"ס)9 . להלן נתונים על הפעילויות של המכון לשנים 2006 -2008 :*במיליוני ש"ח נומינליים .השנה .2008 2007 2006 .__________________ .9 בין השנים 2001 -2002 ,פעלה רשות הספורט במשרד המדע, התרבות והספורט ומשנת 2003 היא פעלה במשרד החינוך, התרבות והספורט. במאי 2006 , עם העברת האחריות לתחום הספורט למשרד המת"ס, עברה הרשות לפעול במסגרתו, ושמה הוסב ל"מינהל הספורט". החל באפריל 2009 פועל המינהל במשרד התרבות והספורט. הביקורת עוסקת בעיקר בפרק הזמן שבו פעל מינהל הספורט במשרד המת"ס. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1227 השיעור הסכום השיעור הסכום השיעור הסכום 24 13.9 22 11.9 16 9.2 תמיכות מהמדינה 76 43.7 78 41 84 49.8** הכנסות ממתן שירותים והכנסות אחרות 100 57.6 100 52.9 100 59 סה"כ הכנסות 96 55.5 94 49.8 94 56.7 עלות הפעילויות 3 1.7 4 2 3 1.9 הוצאות הנהלה וכלליות 1 0.7 2 1.1 3 1.5 הוצאות מימון 100 57.9 100 52.9 100 60.1 סה"כ הוצאות (0.3) - (1.1) גירעון לשנה * מקור: דוחות על הפעילות הכספית של המכון. ** ההכנסות לשנת 2006 כוללות הכנסה בסך כ-0.6 מיליון ש"ח בגין השפעה מצטברת של שינוי שיטה חשבונאית. .מהטבלה לעיל ומנתונים נוספים עולה כי שיעור התמיכות מסך מחזור הפעילויות של המכון עלה בין השנים 2006 -2008 מ-16% ל-24% . המכון סיים את הפעילות בשנים 2006 ו- 2008 בגירעון. ממאזן המכון ל-31 בדצמבר 2008 עולה כי למכון גירעון מצטבר בנכסים נטו (עודף התחייבויות על נכסים) לשימוש לפעילויות בסך של כ-6.6 מיליון ש"ח. בשנת 2007 קיבל המכון מהמדינה תמיכה בסכום של כ- 11.9 מיליון ש"ח, ובשנים 2008 ו- 2009 גדלה התמיכה לכ-13.9 מיליון ש"ח בכל שנה. כמו כן קיבל המכון מהמועצה להסדר ההימורים בספורט בשנים 2007 -2009 הקצבות להקמת מתקני ספורט (בעיקר עבור בניית בריכה אולימפית) בסך 6.3 ,מיליון ש"ח15.7 מיליון ש"ח ו-9.3 .מיליון ש"ח, בהתאמה במתחם המכון, ששטחו הכולל כ -430 דונם, פועלים מוסדות ומרכזים של המכון כגון בית הספר למאמנים ולמדריכים על שם נט הולמן; המרכז לרפואת הספורט והמחקר על שם קרל ריבשטי ין והיחידה לספורט הישגי. כמו כן פועלת בתחום המכון מכללה להכשרת עובדי הוראה בשם המכללה לחינוך גופני ולספורט על שם זינמן (להלן - המכללה להכשרת עובדי הוראה), שהיא מוסד עצמאי. המכון עומד לביקורת המדינה לפי סעיף 9(5 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 ,]נוסח משולב[ .בהיותו גוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו בעקבות פנייה של אחדים מחברי חבר הנאמנים10 למשרד מבקר המדינה בעניין הכוונה של שר המת"ס דאז, מר גאלב מג 'אדלה, לבצע שינוי בתקנון המכון באופן ששר המת"ס המכהן יוסמך למנות את יו"ר הוועד המנהל ולהחליט על סיום תפקידו, ונוכח ההשפעו ת הצפויות של מהלך זה, כתב משרד מבקר המדינה ב- 23.12.07 לשר המת"ס דאז כי הובא לידיעתו שחבר הנאמנים עתיד להתכנס על מנת לאשר את השינוי האמור .__________________ .10 כל חברי עמותת מכון וינגייט הם גם כל חברי האספה הכללית; האספההכללית היא גוף הכולל את כל חברי העמותה, והיא מכונה בתקנון העמותה "חבר הנאמנים". 1228 דוח שנתי60ב .בתקנון המכון וביקש מהשר לעכב את אישור השינויים בתקנון עד שתושלם בדיקת המשרד. ב- 24.12.07 השיב השר למשרד מבקר המדינה כיבעקבות פרסום דוח של מבקר המדינה בנושא המכון11 ראש[ ובו צוין כי: נוכח "ניגוד עניינים מוסדי בפעילותו של ", ]יו"ר הוועד המנהל שלו[ שהוא]למכון וינגייט[ ... המאשר תמיכות]רשות הספורט החליט השר לבצע שינוי בתקנון כדי למנוע ניגוד עניינים זה. השר הודיע כי בכוונתו לדחות את אישור השינוי ב -30 יום לכל היותר. כמו כן ציין השר כי"כחלק מתכנית הפעולה העתידית למכון, עומדת הפיכתו של זה לתאגיד ממשלתי וזאת, תוך פרק זמן סביר... גם פעולה זו מצוינת כחלק מהמלצות ועדת פוגל משנת 2000[12] "]מבקר המדינה[ ומומלצת בדו"ח[13] (ההדגשה אינה במקור). בינואר 2008 הבהיר משרד מבקר המדינה לשר המת"ס כי הבדיקה שהוא מבצע בעניין השינויים המתוכננים בתקנון המכון נמצאת בראשיתה ואין לו עמדה בנידון, יו"ר הוועד המנהל של [ אך "יחד עם זאת יתכן שיהיו לנו השגות לגבי השארת מינוי ". ]המכון בידי השר בלבד משרד מבקר המדינה בדק לסירוגין בסוף שנת 2008 ובתחילת שנת 2009 כמה נושאים הקשורים למכון, ובכללם את הפעולות האמורות לשינוי התקנון שלו. הביקורת נערכה במכון וביקורת השלמה נעשתה במשרד המת"ס, במשרד החינוך, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), ברשות החברות הממשלתיות ובמשרד המשפטים. בירורים נוספים נעשו עד סוף 2009. .מוסדות המכון .מכון וינגייט הוא כאמור עמותה רשומה שלה תקנון שאישר רשם העמותות. במשך השנים חלו שינויים בתקנון של המכון. התקנון הראשון שעליו התבססה הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה הוא התקנון מינואר 1997 (להלן- תקנון 1997 ); ביוני 2008 אישר רשם העמותות נוסח תקנון של המכון הכולל שינויים שקבעו מוסדות המכון בדצמבר 2006 (להלן- תקנון יוני 2008 ); בספטמבר 2008 אישר הרשם נוסח תקנון הכולל שינויים שקבעו מוסדות המכון ביוני 2008 (להלן- תקנון ספטמבר 2008 ); ובפברואר 2009 אישר הרשם נו סח תקנון חדש שקבעו מוסדות המכון בדצמבר 2008 (להלן- תקנון פברואר 2009)14 . חבר הנאמנים על פי התקנונים הנזכרים של המכון, מוסדותיו הם האספה הכללית (להלן - חבר הנאמנים)15 , הוועד המנהל וועדת הביקורת. תפקידי חבר הנאמנים הם: אישור מדיניות ותכניות אב, אישור תקציב, אישור הדוחות הכספיים, קבלת החלטות .__________________ .11 ראו מבקר המדינה , דוח על הביקורת בשלטון המקומי , באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2002 '), עמ597. 12 'בעניין זה ראו להלן עמ 1231. 13 ראו הערה11 .לעיל 14 ראו להלן את הפרק על שינויים בתקנון. 15 ראו הערה10 .לעיל מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1229 . בדבר שינוי תקנון, מינוי רואה חשבון ובחירת חברי הוועד המנהל. על חבר הנאמנים להתכנס לפחות פעמיים בשנה16. על פי תקנון 1997 מספר החברים הכולל בחבר הנאמנים לא יעלה על50 ויכלול את יו"ר הוועד המנהל ואת מחצית חברי הוועד המנהל שיבחר חבר הנאמנים מבין חבריו. יצוין כי תקופת מינוי לחבר הנאמנים היא חמש שנים עם אפשרות להארכה נוספת על פי החלטה של רוב החברים בחבר הנאמנים. בתקנון יוני 2008 נקבע כי 16 :ממלאי התפקידים שיפורטו להלן יהיו חברים בחבר הנאמנים מתוקף תפקידם ראש עיריית נתניה, ראש מינהל הספורט 17 , יו"ר הוועד האולימפי, יו"ר ההתאחדות לכדורגל, יו"ר איגוד הכדורסל, יו"ר איגוד השחייה, יו"ר התאחדות הנכים, יו"ר התאחדות הספורט בבתי הספר, מפקח המרכז חינוך גופני במשרד החינוך, מנכ"ל הוועד האולימפי, יו"ר ההתאחדות לספורט תחרותי לא אולימפי, יו"ר המועצה לקידום ספורט נשים, יו"ר איגוד הכדור יד, יו"ר איגוד הכדור עף, יו"ר איגוד האתלטיקה ויו"ר איגוד ההתעמלות18 (להלן- חברים מתוקף תפקידם). בהוראות "ניהול תקין של עמותות" שפרסם רשם העמותות בינואר 2005 צוין, בין היתר, כי "עמותה חייבת לפעול על -פי התקנון שלה" 19. משר ד מבקר המדינה העלה כי לעתים פעל המכון שלא לפי סעיפי התקנון שלו הנוגעים לחבר הנאמנים; להלן דוגמאות: 1. (א) במרס 2008 התקיימה ישיבת חבר הנאמנים שלא מן המניין. על סדר היום עמדה בין היתר הצעה לשינויים מסוימים בתקנון20 . בישיבה ציין אחד החברים כי מספר חברי חבר הנאמנים הרשומים במסמכי המכון הוא 54 , שלא לפי התקנון התקף באותה עת (מספר החברים הגדול מ-50 ייקרא להלן- חברים עודפים). (ב) בישיבה של חבר הנאמנים שהתקיימה ביוני 2008 ציין היועץ המשפטי של המכון כי "... הלכה למעשה יש כיום 55 ''כיסאות[21] בחבר הנאמנים, וקיימת סתירה תקנונית בין המצב בפועל לבין ההגבלה שבתקנון... המלצנו כי הנושא יופיע .בסדר היום כהצעה לשינוי תקנון, היות והחלטות מסוימות אשר חבר הנאמנים עשוי .לקבל כדי להסדיר בעיה זו, עשויות להיחשב כשינוי תקנון". חבר הנאמנים החליט באותה ישיבה להגדיל את מספר החברים המרבי הרשום בסעיף זה בתקנון מ-50 ל-55 . מפרוטוקול הישיבה עולה כי25 חברים הצביעו בעד הגדלת מספר החברים ושישה התנגדו (לא היו נמנעים). לא ניתן לקבוע על פי פרוטוקול הישיבה את זהותם של 25 החברים שהצביעו כאמור בעד ההחלטה, ולכן ייתכן שנכללו ביניהם גם חברים עודפים. בינואר 2008 , כחמישה חודשים לפני מועד הישיבה האמורה, פג .__________________ .16 בתקנון 1997 נקבע כי האספה הכללית תתכנס לפחות פעם בשנה, אך הניסוח שונה בתקנונים המאוחרים. 17 ראש מינהל הספורט ממונה בתוקף תפקידו ליו"ר הוועד המנהל ובכך יש ניגוד עניינים מוסדי (ראו להלן). 18 לגבי השינויים שחלו בסעיפיםהללו בתקנון ספטמבר 2008 ובתקנון פברואר 2009 .ראו להלן 19 חובה זו נקבעת על סמך סעיף27 לחוק העמותות ועל סמך סעיף9 לחוק זה, הקובע כי דין התקנון כדין חוזה בין העמותה לחבריה ובינם לבין עצמם. 20 .אשר לשינויים בתקנון ראו להלן 21 במועד זה טרם אוישו שני מקומות שהשר מוסמך למנות. 1230 דוח שנתי60ב .תוקף מינוים של שני חברים שהשתתפו בישיבה והמכון אפשר להם להשתתף בה. מתשובות חברים אלה למשרד מבקר המדינה עולה כי הם לא קיבלו הודעות מוקדמות לגבי פקיעת תוקף חברותם בחבר הנאמנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרכבו של חבר הנאמנים לא היה תקין - מספר החברים עלה על המספר המותר על פי התקנון התקף באותה עת, וחברים שתוקף מינוים פג השתתפו בישיבות ובהצבעות שקיים חבר הנאמנים, לרבות בעניין הגדלת מספר חבריו. קודם להצבעה בנושא הגדלת מספר החברים בחבר הנאמנים היה על חבר הנאמנים לוודא מיהם החברים שמינוים בתוקף והם רשאים להצביע. על חבר הנאמנים לבדוק את ההחלטה האמורה ולבחון גם את שאר ההחלטות שקיבל בעבר בהרכב בלתי תקין זה. על חבר הנאמנים לקבוע, לפני ביצוע שינוים בתקנון, מיהם החברים שמינוים בתוקף והם רשאים להצביע. (ג) בתקנון פברואר 2009 חבר ]כי[... נוסף סעיף ובו צוין: "האסיפה מחליטה בתוקף תפקידו[ שנכנס על בסיס אישי ולאחר מכן הפך כחבר22 ישמור על חברותו] , יינתן]בחבר הנאמנים[ האישית כאשר יסיים את תפקידו. בתקופה בה הינו חבר בידו כח הצבעה בן קול לכך שעם סיום התפקיד ]חבר הנאמנים ער[ .אחד בלבד וקבלת חבר חדש תחתיו מתוקף התפקיד, מספר החברים יעלה על 55 ,חברים וככל הנדרש יראו עניין זה כשינוי תקנון". כפועל יוצא מהוספת הסעיף, ארגון ספורט הממנה חברים בתוקף תפקידם לחבר הנאמנים יוכל להגדיל את השפעתו. הדבר נעשה באמצעות מינוי נציגים חדשים שימונו תחילה על בסיס אישי ואחר כך ימונו בתוקף תפקידם ויישארו כחברים בו על בסיס אישי לאחר שיסיימו את תקופת מינוים בתוקף תפקידם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שייקבע מספרם המרבי של חברי חבר הנאמנים, כדי למנוע ניסיונות של ארגונים שונים המיוצגים בו להגדיל בדרך זו את יכולת השפעתם על ההחלטות שמקבל חבר הנאמנים. 2. בתקנונים של המכון 23 צוין כי אם "לא השתתף חבר העמותה ביותר משתי בעמותה תפקע ]שלו[ אסיפות חבר נאמנים רצופות ללא סיבה מוצדקת... החברות עפ"י החלטה של 2/3 [ מהנוכחים באסיפה הכללית, לאחר שניתנה ]בחבר הנאמנים לחבר הזדמנות להביא טענותיו בפניה בעל-פה או בכתב". הביקורת העלתה כי שישה חברים מחבר הנאמנים נעדרו בין שתי ישיבות לארבע ישיבות רצופות, ואחד מהם, החבר בחבר הנאמנים בתוקף תפקידו, אף נעדר מחמש ישיבות רצופות. למרות זאת הם המשיכו לכהן כחברים בחבר הנאמנים, בלא שהדבר הובא לדיון ולהחלטה בחבר הנאמנים בהתאם לתקנון. .__________________ .22 על פי תקנוני המכון יש חברים הממונים לחבר בתוקף תפקידם (ראו לעיל) ויש כאלה הממונים באופן אישי. 23 בתקנון לשנת 1997 ,צוין כי החברות בעמותה תפקע אם "לא השתתף חבר העמותה ביותר משתי אסיפות חבר נאמנים רצופות", ובתקנונים אחרים נוספו המילים "ללא סיבה מוצדקת". מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1231 . החבר אשר נעדר מחמש ישיבות רצופות כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 כי "כאשר פנו אלי ממכון וינגייט... נתתי הסכמתי והודעתי מראש שבתוקף תפקידי... לא אוכל להשתתף בכל הישיבות. ואכן בכל פעם שנבצר ממני להגיע ]מחויב[ לאסיפת חבר הנאמנים הודיעה לשכתי את סיבת היעדרותי. במידה ואהיה שלא להעדר משתי ישיבות רצופות יהיה עלי, לצערי להודיע על הפסקת חברותי בחבר הנאמנים של המכון". משרד מבקר המדינה מעיר כי על המכון לברר את נסיבות היעדרותם של חברי חבר ה נאמנים ולמצות את ההליך המתחייב מכך בהתאם לתקנון. כדי שישיבות חבר הנאמנים יתקיימו בנוכחות מספר ראוי של משתתפים, ראוי לשקול לכלול בתקנון הוראות לפיהן חברים במינוי אישי המתקשים להשתתף בישיבות חבר הנאמנים כנדרש יוכלו להיות מוחלפים באחרים; אשר לחברים בתוקף תפקי דם המתקשים להשתתף בישיבות חבר הנאמנים כנדרש תיקבע אפשרות לשלוח נציג מטעמם. הוועד המנהל על פי התקנונים הנזכרים, הוועד המנהל הוא הזרוע המבצעת של המכון, והוא מוסמך להתקשר ולפעול בשמו ולמלא כל תפקיד בהתאם למטרותיו, לרבות פיקוח על הנהלת המכון, בדיקת תכניות מימון ותקציבים ומינוי מנכ"ל המכון. הוועד רשאי להקים ועדות קבועות וועדות אד-הוק, לטיפול בנושאים המתחייבים על פי שיקול דעתו. לפי תקנון 1997 הוועד המנהל ימנה14-12 חברים24: את מחציתם - ימנה חבר הנאמנים מבין חברי העמותה שאינם עובדי מדינה, שלושה מהם יהיו חברים במוסדות הספורט, ולפחות שניים מהם יתקבלו בהמלצת הוועד האולימפי; המחצית השנייה - תכלול עובדים שימנה משרד החינוך, התרבות והספורט מבין עובדיו הבכירים שיש להם זיקה מקצועית לנושאים שבהם עוסק מכון וינגייט, ובכללם מנהל רשות הספורט והחינוך הגופני, אשר יכהן מתוקף תפקיד ו כיו"ר הוועד המנהל. מנכ"ל המכון ועוד מנהל בכיר מסגל המכון ישתתפו בישיבות הוועד המנהל ללא זכות הצבעה. תקופת כהונתו של הוועד המנהל היא חמש שנים מיום כינונו, ואולם הוועד המנהל ימשיך לכהן כל עוד לא כונן ועד מנהל חדש. .בחינת המעמד המשפטי של המכון .באוקטובר 2009 , מועד סיום הביקורת, טרם הושלמו פעולות שונות שביצעה המדינה לצורך בחינת מעמדו המשפטי של המכון, כמפורט להלן: .__________________ .24 לפי תקנון יוני 2008 מספר חברי הוועד המנהל הוא14. 1232 דוח שנתי60ב .ועדת פוגל בינואר 1999 מינהסגן שר החינוך התרבות והספורט דאז, מר אליעזר זנדברג, ."ועדה לבחינת מעמדו של מכון וינגייט" בראשות מר אהרון פוגל (לשעבר מנכ"ל משרד האוצר) (להלן - ועדת פוגל). הדוח הסופי של ועדת פוגל הוגש במרס 2000 למשרדי המת"ס והמשפטים וכן לחברי הוועד המנהל של המכון. הוועדה המליצה הינו חברה אשר תפעל ]למכון[ המתאים]המשפטי[ בדוח, בין היתר, כי "המבנה כחברה ללא מטר [ במסגרת חוק החברות הממשלתיות ... השיקול ]ות עסקיות ולא של עמותה, למשל, היה חיוב חברי ]ממשלתית[ לבחור במבנה של חברה הדירקטוריון לפעול לטובת החברה ולא משיקולים אחרים טובים ככל שיהיו". בתשובתה של ראש תחום (בפועל) ייעוץ וחקיקה (כלכלי -פיסקאלי) שבמשרד המשפטים (להלן - ראש תחום ייעוץ וחקיקה) למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 היא ציינה, בין היתר, כי ועדת פוגל "המליצה שמכון וינגייט יפעל כחברה ממשלתית נוכח תפקידו הלאומי והמרכזי, ובלא לבחון את שאלת מהותו התאגידית באותה העת והיחס בינה לבין המלצתם האמורה והמשמעויות המשפטיות שילוו למימושן". בחודשים ספטמבר-נובמבר 2001 התכנס הוועד המנהל של המכון שלוש פעמים כדי לדון בהמלצות ועדת פוגל. הועלה כי הוועד לא קיבל החלטות בעניין המלצות הדוח, וכי משרדי החינוך, המת"ס והמשפטים לא מיצו את הדיון בהמלצות ולא יישמו אותן. הטיפול בסוגיית המעמד המשפטי של המכון עניין חברותם של עובדי מדינה בהנהלות של מוסדות נתמכים נדון בכמה דוחות של מבקר המדינה בשנים 1997 , 2002 ו- 200625 (להלן- הדוחות או דוחות מבקר המדינה). בדוחות אלה צוין, בין היתר, כי "יש חשש לניגוד עניינים בפעילותם של , אחדים בדרגים בכירים, בשל חברותם בהנהלות של עמותות ]עובדי מדינה[ כמה שיש להן קשרים עם משרדיהם". עוד צוין בדוחות כי "יש ניגוד עניינים מוסדי בפעילותו של עובד בכיר במשרד ממשלתי שבתוקף תפקידו ממונה על מתן המלצה לתמיכה ומפקח מטעם המשרד על המוסד הנתמך, ובה בעת הוא נמנה עם הנהלת המוסד המקבל תמיכה, וכמורשה חתימה מטעמה אף ממונה על השימוש בכספי התמיכה. יתר על כן... יש אפשרות ממשית לניגוד עניינים כאשר מנהל אגף הממונה על העמותה ממליץ על התמיכה שתינתן לעמותה שהוא גם היו"ר שלה". הועלה כי החל משנת 2002 ואילך עשו הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר פעולות שונות להסדרת המעמד המשפטי של המכון, לרבות קביעת מתכונת של עמותה ממשלתית בה ישתתפו נציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים מתוקף תפקידם. עמותה ממשלתית מוגדרת כעמותה שבה למדינה שליטה, ואשר המדינה היא בעלת יותר ממחצית כוח ההצבעה באספה כללית או הזכות למנות יותר .__________________ .25 בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 47 ( 1997 '), עמ489 , דוח על הביקורת בשלטון המקומי , באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2002 '), עמ 600-602 , ודוח שנתי56 'ב( 2006 '), עמ622. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1233 . ממחצית מספר חברי הוועד המנהל. על עמותה ממשלתית חל סעיף 60 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975, המחיל את הוראות החוק על גופים שאינם חברות מניות, בשינויים המחויבים, בהתקיים שליטה כאמור. אם נקבע כי עמותה מסוימת היא עמותה ממשלתית, הדבר משפיע על אופן תקצובה מתקציב המדינה (במקום לקבל תמיכה היא מקבלת תקצוב ישיר), ומחייב את חברי הוועד המנהל שלה לקבל אישור של הוועדה לאישור מינויים לפי חוק החברות הממשלתיות. כמו כן עשויות להיות לקביעה זו השפעות על נכסים ומקרקעין של אותה עמותה ועל היקף הפיקוח והבקרה של הממשלה על פעולות העמותה26 . 1. היועצת המשפטית של רשות החברות ציינה בתשובה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 , בין היתר, כי בעקבות דוח מבקר המדינה משנת 2002 שבו נקבע כי יש בהשתתפותם של עובדי משרד המת"ס ומשרד החינוך כדי לעורר חשש לניגוד עניינים, התקיים במרס 2004 , לבקשת משרד החינוך, דיון בסוגיית ניגוד העניינים האמורה ובשאלת מעמדו המשפטי של המכון, בהשתתפותה ובהשתתפות ממונה בכירה במשרד המשפטים, סגנית רשם העמות ות, היועצת המשפטית של משרד החינוך והיועצת המשפטית של רשות החברות. כמו כן ציינה כי בדיון סוכם שמשרד החינוך יכין חוות דעת בשאלת תחולת חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 , על המכון מכוח סעיף60 בחוק ויעבירה לעיון רשות החברות הממשלתיות. 2. ביולי 2005 הגישההמכל לה להכשרת עובדי הוראה עתירה לבג"ץ נגד משרד החינוך, התרבות, המדע והספורט וגורמים נוספים (להלן - בג"ץ 6976/05)27 , בה היא טענה כי המכללה מופלית לרעה לעומת מכון וינגייט. בעתירה התעוררה גם שאלת מעמדו המשפטי של המכון וכן הועלתה סוגיית ניגוד העניינים של נציגי הממשלה שהם חברי הוועד המנהל (ראו להלן). באוגוסט 2005 הגישה הסגנית דאז של היועצת המשפטית של משרד החינוך חוות דעת ליועצת המשפטית של רשות החברות בעניין "מעמדו המשפטי של מכון וינגייט" וצוין בה כדלהלן: "בדיקת תקנוני מכון וינגייט העלתה כי במועד כניסת חוק החברות הממ מתוקף ]העמותה[ שלתיות לתוקף חלו הוראות החוק האמור על המבחן הקבוע בסעיף 1 (א) לחוק החברות הממשלתיות והן מתוקף המבחן המהותי בדבר יכולתה של המדינה לכוון את פעילותו של מכון וינגייט[28] ,. זאת ועוד מכון וינגייט הוקם מתוקף החלטה של הגוף השלטוני שניהל אז את ענייני המדינה ומימנה את הרחבת מכון ]שטחים[ , וכי המדינה הפקיעה]הלאומי[ דאז, הוא הוועד וינגייט לטובת העמותה הממשלתית - מכון וינגייט. לאור האמור לעיל, מכון וינגייט הוא עמותה ממשלתית, כך הוא היה בעת כניסת חוק החברות הממשלתיות לתוקף וכך הוא נשמר כעמותה ממשלתית לאורך כל השנים שלאחר מכן. לאור המסקנה כי מכון וינגייט הוא עמותה ממשלתית, הרי שמכח הוראות סעיף 60 לחוק החברות חלות על העמותה, ולכן נבקש כי רשות החברות ]חוק זה[ הממשלתיות, הוראות הממשלתיות תפקח על מכון וינגייט, בהתאם להוראות החוק". .__________________ .26 ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 6.5100 בנושא עמותות ליד משרדי הממשלה- נוהל לשיתוף פעולה בין משרדי ממשלה ובין עמותות. 27 בג"ץ 6976/05 המכללה לחינוך גופני ע"ש זינמן במכון וינגייט בע"מ נ' משרד החינוך, התרבות, המדע והספורט ואח', תקדין. 28 אשר לזכויות המדינה לעניין מינוי חברי הוועד המנהל ולזכויות ההצבעה בישיבות הוועד, ראו להלן עמ' 1235. 1234 דוח שנתי60ב .בתגובת היועצת המשפטית של רשות הח ברות מנובמבר 2005 על חוות הדעת הנזכרת צוין כי חוות הדעת והמסקנה ולפיהן המכון הוא עמותה ממשלתית מקובלות על רשות החברות הממשלתיות. 3. בנובמבר 2005 שלחה היועצת המשפטית של משרד החינוך את חוות הדעת האמורה של סגניתה לוועד המנהל, למנכ"ל וליועץ המשפטי של המכון וציינה בין היתר: "מעמדו המשפטי של המכון נבחן על ידנו והגענו למסקנה כי המכון הינו עמותה ממשלתית; רשות החברות הממשלתיות קיבלה את עמדתנו בנדון; לאור האמור, בכוונתנו לפעול באופן רשמי להפיכתו של המכון לעמותה ממשלתית". כשנה וחצי לאחר מכן - במרס 2007 - הגישה היועצת המשפטית של משרד החינוך את חוות הדעת של סגניתה לשר הבינוי והשיכון דאז, מר מאיר שטרית29 , ]ליועצת[ ...וציינה, בין היתר: "רצ"ב נוסח חוות הדעת שהועברה על ידנו בזמנו המשפטית לרשות החברות הממשלתיות. חוות הדעת אושרה ע"י היועצים [ ...המשפטיים ברשות החברות הממשלתיות במשרד המשפטים... ידוע לנו כי ]ו היועצים המשפטיים למשרד המדע התרבות והספורט עוסקים בימים אלה עם משרד המשפטים ורשות החברות הממשלתיות בהכנת הצעה להחלטת ממשלה בנדון". 4. במרס 2007 פנה סגן היועצת המשפטית של משרד המת"ס למשנה ליועץ המשפטי לממשלה וביקש לקבל "אישור לשינוי אופן תקצובו של מכון וינגייט, מדרך הפעולה הנוכחית, קרי - מתמיכה, לדרך של תקצוב ישיר" 30 . סגן היועצת המשפטית של משרד המת"ס ציין כי בקשת המשרד מתבססת על שתי טענות: (א) המכון הוא עמותה ממשלתית בהסתמך על חוות הדעת המשפטית האמורה של משרד החינוך; (ב) המכון הוא מרכז לאומי ייחודי ואין הצדקה לקיומו של יותר ממרכז אחד בישראל. 5. ביולי 2007 הגיש יועץ משפטי ממחלקת ייעוץ וחקיקה - תחום תמיכות שבמשרד המשפטים, ליועצת המשפטית של רשות החברות חוות דעת ולפיה המעמד הנוכחי של מכון וינגייט הוא של עמותה רגילה ולא של עמותה ממשלתית, "ותקצובו צריך להתבצע בהתאם להוראות סעיף 3 ,א לחוק יסודות התקציב התשמ"ה- 1985 , כלומר כחלק מתמיכת המדינה במוסדות ציבור; ככל שיסכימו לכך עמותה ממשלתית. ]ל[ הגורמים המתאימים, ניתן לשנות את מעמד המכון ולהופכו זאת בהתאם להוראות החוק ובדרך שנקבעה בו". צוין כי חוות דעת זו מקובלת גם על ראש תחום תמיכות במשרד המשפטים והוגשה גם למשנה ליועץ המשפטי לממשלה. 6. בתגובת היועצת המשפטית של רשות החברות מיולי 2007 למשרד המשפטים בעניין חוות הדעת של משרד המשפטים מיולי 2007 צוין, בין היתר, כי בעובדה שלפי תקנון המכון מינואר 1997 משרד החינוך ממנה את מחצית חברי הוועד המנהל של המכון, וכן בחוות דעתה של סגנית היועצת המשפטית של משרד החינוך מאוגוסט 2005 "יש כדי לחזק את המסקנה בדבר היותו של המכון עמותה .__________________ .29 ,בשנה זו היה שר זה יו"ר מועצת ממ"י והשר הממונה על ביצוע חוק מקרקעי ישראל התש"ך- 1960 . 30 בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 , מוגדר בסעיף21 '"'גוף מתוקצב- תאגיד, רשות, ...חברה ממשלתית"; ב סעיף 32 'מוגדר "'גוף נתמך - תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הינו גוף נתמך לענין חוק זה". מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1235 . ממשלתית; עם זאת, יתכן כי בנסיבות העניין, לשם הזהירות, מוטב לשנות את תקנונה של העמותה באופן שרמת הוודאות בשאלת מעמדה כעמותה ממשלתית תהיה גבוהה יותר". כל אותה עת היתה העתירה בבג"ץ 6976/05 תלויה ועומדת, כשהמועד לתגובת המדינה מוארך מעת לעת לבקשת המדינה. המדינה הצהירה בהודעותיה המשלימות לבג"ץ, שהאחרונה בהן הוגשה באפריל 2009 , כי הוחלט " לפעול להפיכת המכון לחברה ממשלתית במטרה להגשים את אופיו הלאומי, מהלך שיש בו כדי לשנות את הבסיס העובדתי והמשפטי שביסוד העתירה כולה". באוגוסט 2009 " :פסק בית המשפט העליון כדלקמן יש לברך על מאמציהם של המשיבים להסדרת אישיותו המשפטית של המכון, מהלך שנועד למנוע מצב זה של ניגוד עניינים ולקבוע תחימה ברורה של תפקידי המכון וייעודיו. אין פסול בכך שהמדינה תקים מכון לאומי אחד לספורט אך המבנה התאגידי והטיפול בו חייב להיקבע באופן שיסמן אבחנה ברורה בין תחומי פעילות לאומיים ותחומי פעילות עסקיים וימנע פגיעה בתחרות ובשוויון. יש להניח כי המשיבים ישלימו מהלך זה ללא דיחוי נוסף וכן יש להניח כי במסגרתו יינתן מענה הולם לכל הקשיים שהתעוררו בהקשר זה במשך השנים עליהם הצביעה העותרת. נוכח השינוי הצפוי באופן התאגדותו של המכון לא מצאנו מקום להידרש בשלב זה לגופן של טענות ניגוד העניינים שהעלתה העותרת, העומדות להיפתר בדרך זו בקרוב 31." משרד מבקר המדינה מעיר כי בסוף שנת 2009 עדיין לא הוכרעה סוגיית מעמדו של המכון ולא נעשו צעדים ממשיים לקידום הטיפול בנושא. בתשובת היועצת המשפטית של רשות החברות למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 היא ציינה, בין היתר, כי שלא לפי עמדתה האמורה בשנת 2005 "מעמדו המשפטי של מכון וינגייט... כיום הינו, ככל הנראה, של עמותה פרטית. שאלת מעמדו של המכון, אשר הוקם לפני שנים רבות, לא עמדה על הפרק במשך עשרות שנים וזאת עד לפני מספר שנים". היועצת המשפטית של משרד המת"ס ציינה, בין היתר, בתשובתה מנובמבר 2009 למשרד מבקר המדינה כי "נושא מעמדו וארגונו של מכון וינגייט... עמד בראש מעייני משרד התרבות והספורט... עם העברת מינהל הספורט למשרד בשנת 2006 , פעל המשרד לקדם את נושא ארגונו של מכון וינגייט ברוח חוות הדעת של מאוגוסט [ סגנית היועצת המשפטית של משרד החינוך דאז 2005."] היועצת המשפטית של משרד החינוך ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 , בין היתר, כי "בחודש מאי 2006 פוצלו משרדי הממשלה כך שכל נושא הספורט, לרבות הטיפול במכון וינגייט, הועבר לאחריות שר המדע, התרבות המכללה [ והספורט ולטיפול משרד זה. עם זאת, מאחר ובמתחם וינגייט שוכנת גם מצויה בפיקוח משרד החינוך, ומאחר והתעוררו סוגיות ]ה[ ,]להכשרת עובדי הוראה שונות הנוגעות למקרקעין עליו שוכנת המכללה, ולבקשת המכללה להקצות לה מקרקעין על חשבון מכון וינגייט, המשיך משרד החינוך להידרש להיבט זה בלבד". .__________________ .31 בג"ץ 6976/05 .הנ"ל 1236 דוח שנתי60ב .כמו כן היא ציינה כי לדעתה היא סיימה למלא את תפקידה במעמד המשפטי של מכון וינגייט במסגרת טיפולו של משרד החינוך. ראש תחום ייעוץ וחקיקה כתבה, בין היתר, בתשובתה מנובמבר 2009 למשרד עמותה שחל עליה חוק החברות ]היות מכון וינגייט [... מבקר המדינה כי "שאלת הממשלתיות היא, במצב הדברים הקיים, שאלה מורכבת מן הבחינה התאגידית". עוד ציינה כי במהלך השנים פעלה לקידום העניין ואף נפגשה עם היועצים המשפטיים של העמותה והציגה בפניהם את המתווה העקרוני של מעמד העמותה כעמותה ממשלתית, אולם הדבר לא הוכרע "נוכח מורכבות השאלה התאגידית, ובהעדר הסכמה ברורה של העמותה באותה העת להבהיר תקנונית את מעמדה כעמותה שחל עליה חוק חברות הממשלתיות". היא אף עמדה על כך שנדרש כי קובעי המדיניות ידונו בכך עם גורמי הספורט, נוסף על הדיון בנושא שיקיימו הגורמים המשפטיים מהתחום. מנכ"לית מכון וינגייט ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 , בין היתר, כי "תקנון המכון הנוכחי, כפי שאושר כדין בספטמבר 2008 (ותוקן בפברואר 2009 ,), קובע באופן ברור, חד משמעי ושאינו משתמע לשתי פנים, כי המכון אינו מהווה כיום עמותה ממשלתית" (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה הטיפול בבחינת מעמדו המשפטי של המכון והדיונים בשאלה אם הוא עמותה ממשלתית מתמשכים זמן רב מדי. בקרב היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה לא שררה אחידות דעים בנושא, ולמרות זאת הם לא גילו די נחי שות ולא הביאו לכלל סיום את טיפולם בעניין. כשנדרשו להכריע בין הדעות השונות בנושא, היה עליהם להביא את חילוקי הדעות ביניהם להכרעתו של היועץ המשפטי לממשלה ולהכרעתם, בהתאם לדעת היועץ המשפטי לממשלה, של שר החינוך בשעתו ושל שר המת"ס. זאת, חרף קיומה של עתירה לבג"ץ שעסקה בין השאר בנושא זה וחרף הודעה לבג"ץ שנעשים מאמצים להסדרת העניין ודחיית העתירה בהנחה שהדבר ייעשה "ללא דיחוי נוסף". מן הראוי שהדבר ייעשה עתה בלא דיחוי ושהדברים יובהרו ויוכרעו כנדרש. .שינויים בתקנון המכון ביזמת שר המת"ס .בספטמבר 2007 שלח המכון הצעה לשינ וי התקנון למנכ"ל משרד המת"ס דאז, ד"ר יואב רוזן. בנובמבר 2007 .התקיימה ישיבה בהשתתפות נציגי המשרדים היועצת המשפטית של רשות החברות הממשלתיות הציעה לבצע בתקנון שינוי מקיף שבמסגרתו יוסדר מעמד העמותה כעמותה ממשלתית וכן יוסדר כי מינויו של יו"ר הוועד המנהל יתבצע באופן שבו מעוניין השר (ראו להלן). רשות החברות ייחסה חשיבות רבה לעמדת השר ולישיבה עם היועצים המשפטיים של המכון וביקשה מהשר לקדם את נוסח ההצעה רק לאחר שיגובש נוסח מוסכם שלה, אולם בקשתה לא נענתה. 1. בנובמבר 2007 התקיימה ישיבת הוועד המנהל של המכון בהשתתפות שר המת"ס דאז, מר גאלב מג'אדלה, ועל סדר היום עמדו, בין היתר, ההצעה לשינוי תקנון העמותה בנושא ההפרדה בין תפקיד ראש מינהל הספורט ובין תפקיד יו"ר הוועד המנהל של המכון וכן נושא קביעת מעמדו המשפטי של המכון. כמה מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1237 .מהמשתתפים בישיבה ציינו כי "יש לגבש ולעצב, לסיים את המחלוקות ולקבע את כעמותה ממשלתית". ]של המכון[ הסטטוס שר המת"ס העלה בישיבה את ההצעה להפריד את ראשות הוועד המנהל מראשות מינהל הספורט ולהעלות זאת להצבעה. הוא הדגיש כי אין קשר בין בחירת יו"ר הוועד המנהל ובין הדיון במעמד המכון. בישיבה הוחלט רק כי תפקיד יו"ר הווע ד המנהל יופרד מתפקיד ראש מינהל הספורט, באמצעות הענקת סמכויות לשר שיאפשרו לו למנות את יו"ר הוועד המנהל של המכון ולקבוע מתי תסתיים כהונתו (ראו להלן). 2. ב- 13.12.07 התקיים דיון של ועדת הביקורת של המכון, בהשתתפות המבקר הפנימי והיועץ המשפטי של המכון, בנושא השינוי בתקנון. בעקבות הדיון כתב יו"ר הוועדה לחברי חבר הנאמנים של המכון כי נוכח סעיפי סדר היום המתוכננים לישיבה של חבר הנאמנים ב- 24.12.07 , מבהירה ועדת הביקורת כי"הפתח הניתן יתמנה אדם בעל ]ש[ כיום באמצעות השינוי המוצע בתקנון, עשוי להביא לכך קשרים ולא כישורים, דב ר שעלול להוביל לפגיעה במכון. בנוסף לכך, סבורה חבר [ הוועדה כי יש פגם בהוצאת הסמכות לפטר את יו"ר הועד המנהל מידי לכל המתרחש ]הינו סוברני ואחראי[ של העמותה, אשר גם על פי חוק]הנאמנים במכון בכלל, והוועד המנהל בפרט". הוועדה קראה לדחות את ההצבעה עד לאחר שתסתיים עבודתה של ועדת התקנון. 3. בינואר 2008 התקיימה ישיבת ועדת התקנון של המכון בהשתתפות נציגת משרד המשפטים, יועצת משפטית ממשרד המת"ס והיועצים המשפטיים של המכון. היועצת המשפטית של משרד המת"ס ציינה בישיבה כי "כיום מונחים על ...התי]בתקנון המכון[ .הפרק שני תיקוניםקון שלפיו ראש מינהל הספורט לא יהיה יו"ר המכון אלא ימונה ע"י השר. השני ]באופן קבוע גם[- מגדיל את מספר חברי הועד המנהל מ -14 ל-15 כש-8 ,הם נציגי המדינה 7 עובדי מדינה + היו"ר הממונה. מטרת תיקון זה היא לבסס את מעמד המכון כתאגיד הכפוף לחוק החברות הממשלתיות (לדעתנו - גם כיום הוא כפוף). השינוי יביא להכפפה לרשות החברות הממשלתיות + מעבר מתמיכת ממשלה לתקצוב ע"י הממשלה. תואם גם את החלטות הועדות המקצועיות, כועדת פוגל". ראש תחום ייעוץ וחקיקה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי בפגישה שהתקיימה בינואר 2008 בי[" קשו היא והיועצת המשפטית של רשות להבהיר בפני השר את חשיבותו של המהלך המשפטי הכולל, ואת הצורך ]החברות בהתגייסות קובעי המדיניות. נוכח השתלשלות הדברים בהמשך, נראה כי לא עלה בידי הגורמים המקצועיים לשכנע את השר בעניין זה... השר פעל לתיקון התקנון רק בהקשר הפרדת התפקידים". 4. במרס 2008 כתב אחד מחברי חבר הנאמנים למבקר המדינה כי באותו חודש "זומנה אסיפה כללית של חבר הנאמנים במכון וינגייט כשעל הפרק שינוי תקנון המכון, וזאת על פי דרישת שר התרבות המדע והספורט ח"כ גאלב מג'אדלה... לכן על מנת שתנסה לע ]למשרדכם[ החלטתי לפנות צור את המהלך הפסול הזה... מטרת שינוי התקנון היא בעיקר מתן אפשרות בידי השר למנות יו"ר הועד המנהל , ]למעט הוועדה לבדיקת מינויים[ באופן בלעדי ללא צורך בשום אישור משום גוף המשמעות היא שלשר הממונה נוספה אפשרות למינוי מקורב לתפקיד". 1238 דוח שנתי60ב .5. במרס 2008 כתבה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי) לשר המת"ס כי הובא לידיעתה שינוי התקנון המתוכנן. עוד ציינה כי עד כה מונה לתפקיד יו"ר הוועד המנהל של המכון עובד מדינה אשר מינויו לא הותנה באישור חבר הנאמנים, ומכאן לטענתה שהשינוי המוצע משמעו ויתור של המדינה. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ביקשה מהשר שהחלטות בנושא יתקבלו רק לאחר שהמדינה תבדוק את הנושא ביסודיות. לא נמצאו מסמכים המלמדים על תשובתו של השר לפנייה זו. 6. ביוני 2008 כתב חבר הוועד המנהל של המכון אל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כי "למרות פנייתכם הנדונה ממרס [ 2008 , תתקיים מחר ] 16.6.08 ... , אסיפה כללית של חבר נאמני מכון וינגיט, בה יועלה לדיון]המת"ס[ לבקשת שר מספר חברים, כי תוזמנו ...להציג בפני האסיפה ]בנוסף דרשו[ נושא שינוי התקנון הכללית את סיבה ומהות התנגדותכם לשינוי המוצע. דרישתנו הועברה ללשכת שר ]המת"ס[ אבקש את[ ..., ולמיטב ידיעתי, לא הועברה אליכם ולגופים שהזכרתי לעיל פגם ו/או לא חוקית". לא ]בה[ בהקדם, למניעת קבלת החלטה שיש ]טיפולכם נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם אם ממלאת מקומה, ראש תחום ייעוץ וחקיקה32 ., הגיבה על האמור בפנייה זו נמצא כי למרות בקשתם של נציגי משרד המשפטים ורשות החברות, הוחלט פה אחד בישיבה האמורה של חבר הנאמנים מיוני 2008 לאשר את ההצעה לשינוי התקנון בסעיפים כדלהלן: "עד 6 חברים נוספים ותמיד חבר אחד פחות ממחצית חברי הוועד המנהל, ימונו על-ידי השר של המשרד הממשלתי שאחראי לנושאי הספורט (להלן: 'השר', 'המשרד'). הם יהיו מבין עובדי המדינה, ותהיה להם זיקה מקצועית לנושאים בהם עוסק מכון וינגייט. בנוסף יקבע השר את המועמד לתפקיד יו"ר הוועד המנהל, וזה יכנס לתפקידו לאחר אישרורו של חבר הנאמנים, לתקופה בת חמש שנים. סמכויותיהם של האסיפה הכללית ושל השר, כהגדרתו בסע , לעניין בחירה ולעניין מינוי של חברי הוועד ]הקודם[ יף המנהל, יחולו בתיאומים הדרושים, גם על העברת חבר הוועד המנהל מתפקידו וגם על מינוי חליף לחבר ועד שמקומו נתפנה" (ההדגשה במקור). לאחר הישיבה הגיש המכון לאישור רשם העמותות את התקנון המעודכן, הכולל את השינוי האמור. הועלה כי נציגי משרדי הממשלה לא השתתפו בישיבה. היועצת המשפטית של רשות החברות ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 , בין היתר, כי "עמדת רשות החברות, בניגוד לאמור במכתבו של השר, הייתה כי אין לפצל בין שינוי התקנון לעניין בחירת יו"ר לוועד המנהל לבין הסדרת מעמדה של העמותה כעמותה ממשלתית בדרך של הקניית למעלה ממחצית הקולות באסיפה הכללית של העמותה למדינה...". עוד ציינה היועצת המשפטית של רשות החברות כי "באופן לא ברור שונה תקנון המכון, בניגוד לכל הדיונים שקוימו קודם, ללא ידיעתה של הרשות, וחרף התנגדות המשרד ים הרלוונטיים". במכתב צוין כי לא נתקבלה במשרדי הממשלה הזמנה לישיבה. היועצת המשפטית של משרד התרבות והספורט ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 כי "הסדרת פעילותו של המכון הינה סוגיה מורכבת כיוון .__________________ .32 המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי -פיסקאלי) פרשה מתפקידה במאי 2008 , והטיפול בענייני המכון הועבר לראש תחום ייעוץ וחקיקה. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1239 .שהיא מצריכה איזונים בין אינטרסים רבים ומתנגשים וגורמים אשר אינם רואים עין בעין בנושאים מהותיים. יש לשים לב כי במקביל למהלכים שביצעה המדינה, עשו גופי הספורט מאמצים מקבילים משמעותיים מצידם כדי לדלל את שליטת המדינה במכון ולהפכו לעמותה פרטית. בשלבים מסוימים, נתמכו מאמציהם של גופי הספורט להרחיק את המכון מהמשרד גם בשר המדע, התרבות והספורט דאז, גאלב מג'אדלה... יובהר כי לשר הספורט אין סמכות לתיקון התקנון וסמכות זאת מוקנית למוסדות המוסמכים של העמותה בלבד... מטבע הדברים, ביצוע מהלך מורכב, אשר יש לגביו התנגדויות רבות מצד גורמי הספורט אינו אפשרי ללא גיבוי משמעותי מצד השר הממונה... לא ניתן לקדם את הסדרת מעמדו של המכון, כאשר השר הממונה, אשר עליו להביא את הנושא בפני הממשלה, אינו מעוניין בכך". 7. בתחילת ספטמבר 2008 אישר רשם העמותות את השינוי האמור בתקנון אך ציין כי "הובא לידיעתנו כי גורמי הממשלה הרלבנטיים מבקשים את הכרעת היועץ המשפטי לממשלה ביחס למעמדה של העמותה, תחולת חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 עליה וההשלכות הנוגעות בכך על אופן התאגדותה והרכב מוסדותיה. בשים לב לכך, וככל שימצא כי הוראות התקנון אינן עולות עם הכרעת היועץ בקנה אחד, יידרש המכון לתקן התקנון בהתאם". העתק של האישור נשלח גם למשרד המשפטים וליועצת המשפטית של רשות החברות. נמצא כי עד אוקטובר 2009 הנושא כלל לא הובא לפני היועץ המשפטי לממשלה ולמותר לציין כי הוא טרם הכריע בעניין. רשם העמותות ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 , בין היתר, כי "הפעולות שנעשו מטעם הרשם בקשר לתיקוני התקנון, נעשו תוך תיאום עם נציגי , ותוך יידוע העמותה בדבר שינויים אפשריים בעתיד". ]היועץ המשפטי לממשלה[ לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה ששר המת"ס וחבר הנאמנים של המכון ימלאו את בקשתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, ממרס 2008 , לעכב את שינויי התקנון בנושא לצורך בחינתם היסודית של ההיבטים המשפטיים הרלוונטיים של הנושא. היועצת המשפטית של משרד התרבות והספורט ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 , בין היתר, כי "לאור הקושי בהסדרת מעמדו של המכון מאוגוסט [ לאור חוות הדעת 2005 החינו[ , הוחלט במשרד] כי מן הראוי לבחור]ך בפתרון אחר: הפיכת המכון לתאגיד על פי חוק, אשר יגדיר את מכון וינגייט כמכון הלאומי לספורט של מדינת ישראל. הודעה ברוח זו אף ניתנה במסגרת הודעת העדכון מטעם המדינה בג "ץ[33] ... ואף מצאה את ביטויה בפסה"ד אשר ניתן בעתירה... הפיכת מכון וינגייט לתאגיד לפי חוק מבוססת על העיקרון כי למדינת ישראל אינטרס בקיומו של מכון לאומי אחד לספורט וכי קיימת חשיבות מרובה לריכוזן של פעילויות המכון במיקום מרכזי אחד, הפועל שלא לכוונת רווח ולקידום המטרות הציבוריות העומדות בבסיס פעולת המכון, עקרון זה מצא ביטוי בהמלצות וועדת פוגל ודומה למקובל בעולם לגבי מכונים דומים. פתרון זה .__________________ .33 בג"ץ 6976/05 .הנ"ל 1240 דוח שנתי60ב .מקובל בתנאים מסויימים על גופי הספורט, אשר בעבר פעלו לקידום הצעת חוק... להפיכת מכון וינגייט למכון הלאומי לספורט... פתרון זה הוצג לשרת התרבות והספורט עם כניסתה לתפקיד והיה מקובל עליה והיא ביקשה לקדמו באופן מזורז לשם הסדרת מעמדו של המכון. מזה חודשים ספורים המשרד עוסק באופן אינטנסיבי בהכנת טיוטת הצעת חוק בהתאם והיא נמצאת בשלבי סיום מתקדמים ואנו מתעתדים להציג בשבועות הקרובים בפני השרה טיוטה של נוסח מוסכם על גורמי המשרד. עם גיבוש הטיוטה במשרד, תוצג הטיוטה ל גורמים הרלוונטיים, לרבות הוועד האולימפי, גופי הספורט, משרד המשפטים ומשרד האוצר" (ההדגשה במקור). שרת התרבות והספורט, גב' לימור לבנת, הייתה מכותבת למכתב זה. שר המת"ס לשעבר, מר גאלב מג'אדלה, ציין בתשובתו מינואר 2010 למבקר המדינה כי "בהמשך לדוח מבקר המדינה שעס ק בנושא... ניגוד העניינים של... מכון וינגייט, יזמתי ]כיו"ר הוועד המנהל של[ ראש מינהל הספורט בתוקף תפקידו ... אני סבור שהחלטתי זו תרמה... למכון וינגייט להתנהל באופן ]התקנון[ את שינוי תקין וציבורי יותר... מצער אותי שגורמים מסוימים פעלו לעצור את ביצוע החלטתי ולשמחתי לא עלה בידם". . . מהאמור לעיל עולה כי ערב השינויים בתקנון ספטמבר 2008 של המכון סברו גורמים משפטיים ממשלתיים שונים כי השינויים עלולים לפגוע ביכולת השליטה וההשפעה של המדינה על הנעשה במכון. אף על פי כן הם לא ליבנו את הדברים לפני שבוצע שינוי התקנון. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התרבות והספורט לסיים בהקדם את הטיפול יחד עם כל הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים ובמידת הצורך להביא את מעמד המכון להחלטת ממשלת ישראל. .חשש להימצאותם של חברי חבר הנאמנים והוועד המנהל בניגוד עניינים .עובד ציבור עלול להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים כאשר עניין שהוא מופקד עליו בתוקף תפקידו הציבורי עלול להתנגש עם עניין אחר שיש לו או עם תפקיד אחר שהוא ממלא; על פי פסיקת בית המשפט העליון 34 , הכלל האוסר על עובד ציבור להימצא במצב של ניגוד עניינים מטרתו למנוע את האפשרות שבעת מילוי תפקידו הציבורי הוא יושפע מאינטרסים זרים שלו או של גורם הקשור אליו אישית או מוסדית, המנוגדים לאינטרסים שהוא מופקד על שמירתם במסגרת .__________________ .34 בג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקווה נ' מועצת עיריית פתח-תקווה ואח', פ"ד לד( 2 )566 ', עמ569 ,572. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1241 . תפקידו הציבורי. הפרת הכלל תיתכן גם כאשר עובד הנמצא במצב של ניגוד עניינים ממלא את תפקידו בתום לב לכאורה ואינו מושפע מהאינטרס הזר. עובדי מדינה עניין חברותם של עובדי מדינה בהנהלות של מוסדות נתמכים נדון בדוחות מבקר המדינה; בדוח קודם של מבקר המדינה35 " נאמר כימשרד מבקר המדינה רואה ]מינהל הספורט שבמשרד המת"ס[ בחומרה רבה את העובדה שראש המינהל המכון, אף על פי ]הוועד המנהל של [ מוסיף לשמש יו"ר שיש חשש לניגוד עניינים. כך למשל, כשראש המינהל יתבקש לקבל החלטות מקצועיות בתוקף תפקידו כראש המינהל, הוא עלול להביא בחשבון את שיקוליו של המכון, אף כי ייתכן שאינם מתיישבים עם שיקולי המינהל. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד להקפיד שעובדים מטעמה לא ימלאו ת פקידים נוספים שעלולים ליצור מצב של ניגוד עניינים, ועליה להסדיר זאת לאלתר" (ההדגשה במקור). כאמור, בנובמבר 200736 החל שר המת"ס דאז37 לנקוט צעדים למניעת ניגוד העניינים הנזכר. אמנם סוגיית ההפרדה בין תפקיד ראש מינהל הספורט ותפקיד יו"ר הוועד המנהל הוסדרה אולם ניגוד העניינים הנוגע לעובדי מדינה אחרים החברים במוסדות המכון טרם הוסדר. בבג"ץ 6976/05 " הלינו העותרים, בין השאר, על כך שגורמים שונים במינהל הספורט שבמשרד החינוך מעורבים בניהולו של מכון וינגייט באופן היוצר ניגוד עניינים פסול בין תפקידיהם השונים." באוגוסט 2009 נפסק " אכן, נראה שקיים ניגוד עניינים מוסדי, או למצער אפשרות ממשית לניגוד עניינים כזה מקום שבו חבריה של רשות מינהלית כלשהי נמנים עם הנהלתו של מוסד ובה בעת הם מופקדים מתוקף תפקידם ברשות המינהלית על מתן הכרה לאותו מוסד ולמוסדות המתחרים בו ועל התמיכה הכספית בהם". עם זאת, העתירה נדחתה, כאמור, נוכח הודעת המשיבים כי הם נוקטים שינויים, בין היתר למניעת מצבים של ניגוד עניינים מוסדי. ראש תחום ייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "עניינו של מכון וינגייט, מן הבחינה המהותית, הוא של תאגיד המהווה, בעיקרו של דבר את המכון הלאומי לתחום הספורט וזרוע ארוכה של המדינה בתחומי פעילותו. כך נדון עוד בסוף שנות ה -90 וראשית שנות ה- 2000 בהקשרים שונים. בהתאם, העמדה שנתגבשה הייתה שאין בהכרח למנוע את המשך המצב בו עובדי מדינה בכירים מכהנים בהנהלת המכון. בצד זאת, ברור היה כי יש להסדיר בהקשר זה היבטים אחרים..." (ההדגשה אינה במקור). היועצת המשפטית של משרד התרבות והספורט כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "כל עוד לשיטת המדינה, אופן התארגנותו של מכון וינגייט .__________________ .35 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 '), עמ622. 36 בנובמבר 2007 התקיימה כאמור ישיבת הוועד המנהל של המכון ובה נדונה, בין היתר, הצעה לשינוי תקנון העמותה בנושא ההפרדה בין תפקיד ראש מינהל הספורט ובין תפקיד יו"ר הוועד המנהל של המכון. 37 מר גאלב מג'אדלה החל לכהן בתפקידו כשר ב- 21.3.07 . 1242 דוח שנתי60ב .הוא כשל עמותה ממשלתית, אזי מטבע הדברים, מכהנים בה נציגי המשרד כנושאי משרה לשם הגשמת מדיניות המשרד ותפקיד המכון כזרועו הארוכה של המשרד. אמנם, מצב זה יוצר ניגוד עניינים מוסדי, אשר טעון הסדרה... עם הסדרת מעמדו של מכון וינגייט, גם תבוא על פתרונה שאלת ניגוד העניינים המוסדי של עובדי מינהל הספורט החברים בהנהלת המכון". נציגי ארגוני הספורט על פי תקנוני המכון, החל ביוני 2008 מכהנים כאמור בחבר הנאמנים שלו כמה חברים מתוקף תפקידם בוועד האולימפי, ובהם יו"ר הוועד האולימפי 38 ומנכ"ל הוועד האולימפי. נוסף על כך בוחר כאמור חבר הנאמנים שבעה חברים לכהונה בוועד המנהל - שלושה מהם חברים במוסדות ספורט שונים ולפחות שניים מהם מונו בהמלצת הוועד האולימפי. בדיקת מבקר המדינה העלתה כי המכון לא קבע כללים למניעת ניגוד עניינים. הועלה גם כי המכון לא קבע כללים שנועדו להבטיח כי בישיבות חבר הנאמנים והוועד המנהל לא ישתתפו חבריהם שחברים גם בוועד האולימפי ובמוסדות של גופי ספורט הקשורים לפעילות המכון בעת שנידונים בהן עניינים הקשורים לגופים אלה או מתקבלות החלטות בעניינם. לדעת משרד מבקר המדינה יש חשש לניגוד עניינים בפעילותם של חברים אלה במקרים שבהם טובת המכון אינה עולה בקנה אחד עם טובתם של גופי הספורט האמורים שהם חברים במוסדותיהם או נושאים בתפקידים בהם. להלן דוגמאות: 1. (א) בישיבת הוועד המנהל שהתקיימה בפברואר 2008 נדון עניין המחירים שגובה המכון בגין שירותים שהוא נותן לאיגודי ולאגודות ספורט. הועלה כי בין המשתתפים בדיון היה חבר מליאת הוועד האולימפי, ש העלה השגות לגבי העלייה במחירים שגובה המכון, בין היתר מהוועד האולימפי, בעבור השימוש במתקניו. (ב) הוועד האולימפי הוא אחד הלקוחות הגדולים של מכון וינגייט, ונבחרות של הוועד האולימפי מתאמנות במתקני המכון במסגרת היחידה לספורט הישגי39 ; כמו כן מתקיימים במכון אימונים של נבחרות, איגודי ספורט וכדומה. מרכז הספורט הלאומי בהדר יוסף - אשר 50% מהבעלות בו הם בידי הוועד האולימפי- נותן גם הוא לספורטאים, תמורת תשלום, שירותים מסוימים אשר ניתנים גם במכון. בנובמבר 2009 כתב חבר מליאת הוועד האולימפי למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "כשהתנגדתי ואני עדיין מתנגד להעלות את המחירים, לא ראיתי את .__________________ .38 הוועד האולימפי הוא עמותה רשומה לפי חוק העמותות. הוועד חבר בוועד האולימפי הבין-לאומי, ופעולתו כפופה ל"אמנה האולימפית" של גוף זה. הוועד דואג להשתתפות משלחות ישראל במשחקים האולימפיים ובתחרויות ספורט בין -לאומיות המתקיימות בחסות אולימפית, ועוסק בהכנת הספורטאים הישראלים למשחקים האולימפיים באמצעות היחידה לספורט הישגי (ראו להלן הערה 39.) 39 יחידה זו מכשירה את הסגל האולימפי של המדינה. מייסדיה הם מינהל הספורט שבמשרד המת"ס, הוועד האולימפי והתאחדות הספורט. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1243 . ,, את האימונים ]במכון[ הועד האולימפי מולי, ראיתי רק את האולמות הריקים התחרויות והמשחקים שמתקיימים במקומות אחרים". יו"ר הוועד האולימפי, שאינו חבר הוועד המנהל, כתב בנובמבר 2009 למשרד מבקר המדינה בנוגע למחירים בגין שירותי המכון לאיגודים ולוועד האולימפי כי "מי - ]נציגי האיגודים והוועד האולימפי[ אם לא- היה משמיע בפני המכון את 'תחושת השטח'? מי - אם לא נציגים אלה - היה מעלה את החשש כי במחירים כאלה או אחרים לא יהיה מי שיבוא לקבל שירותים מהמכון?". 2. נבחרי חבר [ בתקנון המכון נקבע כי "הוועד המנהל ימנה מקרב חבריו את 'ממלא מקום יו"ר הוועד המנהל'. נבצר מיו"ר הוועד המנהל למלא ]הנאמנים את תפקידו, מכל סיבה שהיא, ימלא את תפקידו ממלא המקום". הועלה כי בחודשים פברואר 2008 - אוקטובר 2008 כיהן מנכ"ל הוועד האולימפי, על פי החלטת הוועד המנהל של המכון מפברואר 2008 , .כממלא מקום יו"ר הוועד המנהל בחוות הדעת האמורה של סגנית היועצת המשפטית של משרד החינוך מאוגוסט 2005 היא ציינה כי "ליו"ר הוועד המנהל, בתוקף תפקידו מוקנות סמכויות ניהול , ה ]בעמותה[ מהותיות המשפיעות על קבלת החלטות וא אשר קובע את זמנן, , כלומר קביעת סדר העדיפויות בוועד ]הוועד המנהל[ מקומן וסדר יומן של ישיבות המנהל נתונות בידיו". מכאן שבמינויו של מנכ"ל הוועד האולימפי לממלא מקום יו"ר הוועד המנהל של המכון הוענקו לו סמכויות ניהול מהותיות ויכולת השפעה על קבלת ההחלטות. הועלה כי הוועד המנהל של המכון לא קבע כללים בעניין השתתפותו של יו"ר הוועד או ממלא מקומו בדיונים שבמסגרתם הוא עלול להיקלע לניגוד עניינים בהיותו ממלא תפקיד בוועד האולימפי. בתשובתו מנובמבר 2009 למשרד מבקר המדינה כתב מנכ"ל הוועד האולימפי כי "במסגרת תפקידי במכון וינגייט רואה אני את טובת המכון ולפי מיטב הבנתי לא פעלתי בניגוד עניינים כלשהוא. מובן מאליו כי עצם העובדה שחברי הוועד המנהל של מכון וינגייט מורכבים בין היתר מנציגי הוועד האולימפי ומנציגי משרד הספורט מחייבת את כולם, ובכללם גם אותי לפעול לטובת המכון ולהימנע ככל האפשר ממצב של ניגוד עניינים. יתכן כי יש מקום לקבוע הסדר שימנע מצבים היפותטיים של ניגוד עניינים". בתשובתו למשרד מבקר המדינה של יו"ר הוועד האולימפי, מנובמבר 2009 הוא ציין, בין היתר, כי "...כללי איסור ניגוד עניינים צריכים להיות נכונים לכל ממלא תפקיד, ולאו דווקא למ"מ יו"ר הוועד המנהל, שהוא מנכ"ל הוועד האולימפי; אשר לעצם תפקיד יו"ר וועד מנהל (או ממלא מקומו): יו"ר הוועד המנהל הוא ראשון בין שווים" (ההדגשה במקור). . 1244 דוח שנתי60ב . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התרבות והספורט, משרד המשפטים והמכון לבחון ביסודיות ובדחיפות את סוגיית ניגוד העניינים האפשרי שאליו עלולים להיקלע חברי מוסדות המכון, נוכח תפקידיהם במשרדי הממשלה ובגופ ים אחרים, לקבוע כללים ברורים בעניין עצם חברותם ובדבר השתתפותם בדיונים שיש בהם חשש לניגוד עניינים ולנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים ליישומם. על המכון לקבוע כללים להשתתפותם בדיונים של חברים בוועד המנהל שמייצגים גופים מתחרים למכון או גופים הקשורים לפעילות המכון בעת שנדונים נושאים הקשורים לגופים אלה. מנכ"לית המכון ציינה בתשובתה מנובמבר 2009 למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "המכון לוקח לשימת ליבו הערה זו ויפעל לתיקון הנדרש כאמור". .השפעת סוגיית המעמד המשפטי של המכון על בחינת חברים בוועדה לבדיקת מינויים .מי ששר מתכוון להציע את מועמדותו כחבר בדירקטוריון ובוועד המנהל של גוף שחל עליו חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- החוק), נבדק בידי הוועדה לבדיקת מינויים הפועלת מכוח סעיף 18 ב לחוק (להלן- הוועדה לבדיקת מינויים או הוועדה). בתום הבדיקה מוסרת הוועדה לשר חוות דעת בנוגע למידת התאמתו של המועמד לתפקיד. בין היתר היא בוחנת אם עלול להיווצר ניגוד עניינים בין התפקיד האמור ובין עיסוקיו האחרים של המועמד. 1. בפברואר 2007 מינה שר המת"ס דאז, מר גאלב מג 'אדלה, שני מפקחים אזוריים במשרד המת"ס בתוקף תפקידם לחברי הוועד המנהל של המכ ון בלא שהוועדה לבדיקת מינויים בדקה את כשירותם לתפקיד. בדצמבר 2007 הסבה היועצת המשפטית של משרד המת"ס את תשומת לבה של הוועדה לבדיקת מינויים לחוות הדעת המשפטית האמורה של הלשכה המשפטית של משרד החינוך, שממנה עולה, לדעת היועצת המשפטית של משרד המת"ס, כי מינוים של עובדי המדינה לחברי הוועד המנהל של המכון טעון אישור של ועדת המינויים בכפוף להוראות חוק החברות הממשלתיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי במכתב מדצמבר 2007 לא הובאו בחשבון חוות הדעת השונות הנזכרות לעיל ולפיהן המכון אינו עמותה ממשלתית או שנדרשת פעולה להסבתו לכזה. 2. בדצמבר 2007 הציע שר המת"ס דאז, מר גאלב מג 'אדלה, למנות שני מפקחים אזוריים במשרדו לחברים בחבר הנאמנים ובוועד המנהל של המכון. השר הסמיך ממונה מלשכתו לטפל בנושא המינויים ובכלל זה לפנות בשמו לוועדה. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1245 . בדצמבר 2007 הודיעה הוועדה לבדיקת מינויים לאחד המפקחים כי ה וא "נמצא כשיר לכהן כדירקטור במכון וינגייט... בהתאם להוראות חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 , בכפוף לכך שתתחייב להימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים כקבוע בסעיף 17 (א) לחוק ובדין הכללי"; העתק של המכתב הומצא ליועץ המשפטי של המכון. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2009 , נמצא כי הוועדה טרם דנה בנושא כשירותו של המפקח השני לכהן כחבר בחבר הנאמנים ובוועד המנהל של המכון; וכי למרות זאת השתתף מפקח זה בכמה ישיבות של הוועד המנהל. 3. הועלה כי הוועדה לבדיקת מינויים לא בדקה גם את כשירותו של יו"ר הוועד המנהל של המכון, שאותו מינ ה שר המת"ס לתפקיד, ומינויו נכנס לתוקף בספטמבר 2008. . יו"ר הוועד המנהל ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 , בין היתר, כי "מאחר וכפי שצוין בהתייחסות המכון לטיוטת הדוח, בדיקת תקנוני המכון מעלה באופן שאינו משתמע לשתי פנים כי הן במהלך התקופה אליה מתייחס ת טיוטת הדוח, לרבות בעת מינויי, והן בשנים שקדמו לכן, המכון לא היווה ואף אינו מהווה גם כיום, עמותה ממשלתית, אין זה מסמכותה של הוועדה לבדיקת מינויים לבחון כשירות מינויי לתפקיד יו"ר ועד המנהל של המכון". הוא הדגיש כי הוא מכהן בתפקידו זה בהתנדבות, וכי לנגד עיניו טובת המכון, מינופו וחיזוק מעמדו כמכון לאומי לתרבות הגוף בישראל. 4. בבירור שעשה משרד מבקר המדינה בוועדה לבדיקת מינויים נמצא כי בידי הוועדה אין כל מסמך הקובע כי בסמכותה לבדוק כשירות של מועמדים לתפקיד חברי הוועד המנהל של המכון. בתשובתה של היועצת המשפטית של רשות החברות למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 היא ציינה, בין היתר, כי "משרד המדע, התרבות והספורט ביקש בחוות דעתו מיום 17.12.07 ... לבדוק את המועמדים לכהן כחברים בוועד המנהל של העמותה בוועדה לבדיקת מינויים. רשות החברות לא התנגדה עקרונית, לפנייה זו, הגם שבאותה ע ת כבר הובהר... שמעמדה של העמותה... הינו של עמותה פרטית; מן הסתם, לאור מכתבה של היועצת המשפטית של משרד המדע, התרבות והספורט... ולנוכח הספק בדבר מעמדה של העמותה, לדעת חלק מהגורמים הרלוונטיים, נבדקה המועמדות על ידי הוועדה לבדיקת מנויים". יו"ר הוועדה לבדיקת מי נויים ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 כי "הוועדה לבדיקת מינויים בדקה את המועמדים למכון וינגייט בהסתמך על כאמור [ חוות דעתה של... היועצת המשפטית למשרד המדע, התרבות והספורט מדצמבר 2007 . קראתי את השתלשלות העניינים כמתואר בתגובתה של היועצת] המשפטיתלרשות החברות, אשר מצביעה על המורכבות של הנושא. נראה לי, שבמקרים של עמימות, עדיף שהוועדה לבדיקת מינויים תבדוק את המועמדים מאשר שלא תבדוק אותם". . 1246 דוח שנתי60ב .מהממצאים שלעיל עולה כי אחדים מהמועמדים לא נבדקו לפני מינוים, מועמד אחד נבדק ומינויו אושר, ומועמד אחר שנבדק ומינויו טרם אושר משתתף בישיבות הוועד המנהל. לדעת משרד מבקר המדינה על משרדי הממשלה הקשורים בנושא: משרד המשפטים, משרד התרבות והספורט ורשות החברות לפעול לבחינת הנושא ולהכרעה בעניינו וכן להבאת המתחייב מהכרעה זו לידיעת כל הנוגעים בדבר. .מקרקעי המכון .הסדרת סוגיית המקרקעין 1. בשנת 1957 ,הועבר המכון למקומו הנוכחי בתחום השיפוט של העיר נתניה בין כביש החוף ובין שכונת רמת פולג ושדות מושב אודים. שטח המקרקעין הכולל שלו הוא כאמור כ -430 דונם. שר האוצר העביר את המקרקעין למכון בשלושה שלבים: א. בתחילת שנות החמישים של המאה העשרים הועברה למכון חטיבת קרקע ששטחה כ -170 דונם, בכללה חלקות שהיו בבעלות המדינה והועברו באמצעות קרן קיימת לישראל, וחלקות אחרות שהופקעו מבעלים פרטיים; ב. בשנת 1971 הופקעה חטיבת קרקע נוספת ששטחה כ-100 דונם והועמדה לרשות המכון; ג. בשנת 1984 הופקעה חטיבת קרקע נוספת ששטחה כ-155 דונמים לטובת המכון40 . זכויות הבעלות בכל הקרקעות רשומות בלשכת רישום המקרקעין על שם מדינת ישראל (לרבות באמצעות קרן קיימת לישראל) ומנוהלות בממ"י. יצוין כי ערך המקרקעין רב מאוד. מהמסמכים השונים הקשורים להליכי ההפקעות האמורות עולה כי בעבר היה משרד החינוך מעורב בהם, ובכלל זה בהיבט התקציבי שלהם, וכי ההפקעות בוצעו לצורך הרחבת המכון. (א) בתקנון הנוכחי של המכון נקבע כי "עם פרוק העמותה יופקע כל רכוש העמותה לממשלת ישראל, במגמה להמשיך את קיומו ופעילותו הסדירה של מכון וינגייט, על כל מטרותיו, כמכון לאומי לתרבות הגוף בישראל". בדוח קודם של משרד מבקר המדינה משנת 2002 צוין בין היתר41 " כיהמכון אינו משלם דמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל" (ההדגשה במקור). (ב) בדוח שנתי של מבקר המדינה משנת 200242 (בפרק שעסק בממ"י) צוין כי לבדוק ולרשום בהקדם אם מוסדות ]ממ"י[ "לדעת משרד מבקר המדינה, על ציבוריים עושים שימושים מסחריים בקרקעות המדינה ללא אישור. במקרים ... לגבות הפרשי ערך קרקע ולקבל תשלום בהתאם לשימוש ]ממ"י[ כאלה על המסחרי" (ההדגשה במקור). .__________________ .40 אמנם שטחן הכולל של שלוש החלקות המופקעות האמורות הוא425 דונם בלבד, אך בכל המסמכים העוסקים בנושא מצוין כי שטח המקרקעין של המכון הוא 430 .דונם 41 ,ראו מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2002,) 'עמ 603-604 . 42 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2002 ), הפרק "מינהל מקרקעי ישראל- שימוש מסחרי בקרקעות המינהל", עמ' 316. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1247 . הביקורת העלתה כי אף שחלק מקרקעות המכון הופקעו כאמור למטרות יעדיו - פיתוח הספורט - במקצת המקרקעין שבשימוש המכון נעשה שימוש מסחרי שמטרתו להגדיל את הכנסותיו ולסייע בהסדרת תקציבו. אין מסמכים המוכיחים שממ"י בחן עניין זה על השפעותיו והיבטיו השונים ושהוא נתן את דעתו על נושא תקינותו. 2. להלן יתוארו הפעולות שביצעו המכון וגופים אחרים משנת 2004 להסדרת סוגיית המקרקעין: (א) בעקבות תביעות של המכללה להכשרת עובדי הוראה לבעלות על חלקות מסוימות בשטח המכון, החל המכון, באמצעות היועץ המשפטי שלו, לטפל בהסדרת זכויותיו בקרקעות הנזכרות43 : באוגוסט 2004 ביקש היועץ המשפטי של המכון מהיועצת המשפטית של משרד החינוך להבהיר את מעמדן המשפטי של הקרקעות שבהן שוכן ופועל המכון. בחוות דעת ששלחה בנובמבר 2004 סגנית היועצת המשפטית של משרד החינוך אל היועצת המשפטית של משרד זה היא ציינה, בין היתר, כי "ניתן... להסיק כי המכון מחזיק בקרקעות כבר -רשות [44] של המדינה". בעקבות פנייה של הנהלת המכון אל ממ"י בבקשה להסדיר בהסכם חכירה את זכויותיו של המכון במקרקעין, קיימה במאי 2005 הנהלת מחוז המרכז של ממ"י דיון בנושא. בדיון הבהיר מנהל המחוז כי ממ"י מעוניין להסדיר את זכויות המכון במקרקעין, אך לצורך כך יש לקבוע מה סוג החוזה שייחתם עם המכון. עוד הבהיר כי יש להעלות את נושא הקצאת השטח בישיבת ועדה לפטור ממכרזים בממ"י, ולשם כך יש לברר מהי עמדת המשרד הממונה על המכון, כיוון שלממ"י "אין הכלים והיכולת לקבוע מה ההיקף הנ". סוכם כי מחוז ]פעילותו[ דרש למכון לצורך מימוש המרכז בממ"י ימליץ להנהלת ממ"י להקצות את המקרקעין למכון ולחתום עם המכון על חוזה שכירות שנתי תמורת סכום סמלי; עוד סוכם כי יומלץ להנהלת ממ"י כי כל עוד ישתמש המכון במקרקעין למטרה שלשמה הוחכרו45 הוא ישלם לממ"י דמי חכירה שנתיים בשיעור 2% מערך הקרקע, וכי עבור שימושים מסחריים יגבה ממ"י מהמכון תשלום שנתי בשיעור 5% מערך הקרקע. נקבע כי על הנהלת המכון להמציא לממ"י "אישור מהמשרד הממונה, במסגרתו יובהר מה משרת את צרכי המכון בצורה היעילה ביותר". (ב) ב- 25.8.05 כתב סמנכ"ל ומנהל מ ינהל הפיתוח של משרד החינוך ליועצת המשפטית של משרד החינוך 46 : "אני בדעה כי על משרד החינוך, התרבות והספורט להמליץ בכתב בפני מינהל מקרקעי ישראל להשלים את הנדרש ולהחתים את מכון וינגייט... על הסכמי חכירה לגבי המקרקעין אשר הופקעו לטובת המכון לאורך השנים". .__________________ .43 יצוין כי פרק זה עוסקבהליכים לרישום הקרקעות על שם המכון ובהשפעת השינויים שחלו בעקבות כך בתקנון המכון, ולא בתביעותיה האמורות של המכללה להכשרת עובדי הוראה ובסוגיות הנוגעות לכך. 44 הכוונה למעמד של מי שמחזיק במקרקעין במשך שנים רבות, בידיעת בעליהם (בתמורה או ללא תמורה), אך אין בידו הסכם המעניק לו זכות מוגדרת בהם. יצוין כי המכון לא שילם לממ"י כל תמורה בעד השימוש במקרקעין. 45 כלומר שימושים למטרות העמותה- לימוד תחום הספורט ופיתוחו. 46 .שבאותה עת היה אחראי לענייני מכון וינגייט 1248 דוח שנתי60ב .אין מסמ כים שאפשר ללמוד מהם כי בעקבות פנייה זו פנתה היועצת המשפטית של משרד החינוך לממ"י להסדרת הנושא. ב- 26.8.05 הנחה מר אהוד אולמרט, שר האוצר, התעשייה, המסחר והתעסוקה דאז47 את ממ"י "לפעול לעריכת עסקת עבר [48 ] עם המכון - עפ"י נהלי המינהל". במרס 2006 החליטה הנהלת מחוזהמרכז של ממ"י כי תוכן "עסקת עבר, החל משנת 1950 , להקצאת הקרקע בהיקף של430 דונם למכון וינגייט... באפשרות ". ]ממ"י[ אם יש לו הסתייגות מהחלטת]ממ"י[ להודיע ל]החינוך[ משרד כשבוע לאחר מכן כתבה המנכ"לית בפועל דאז של משרד החינוך, גברת עמירה חיים, בין היתר, אל המנ כ"ל דאז של ממ"י, מר יעקב אפרתי, כי "בשנת 1952 הוקם מכון וינגייט ופעל כזרוע של הממשלה... משרדנו קיבל את אישורה של רשות החברות הממשלתיות להפוך את מכון וינגייט לעמותה ממשלתית ומידע מאת יסייע גם לצורך זה". ]בקשר לנכסי המקרקעין של המכון[ המינהל (ג) באותו יום כתב מנכ"ל המכון דאז לחברי הוועד המנהל כי שר המת"ס דאז, מר אופיר פינס, החליט כי משרדו ימליץ לממ"י "לבצע את הסכם החכירה בין המכון יתחייב ]בתנאי שהמכון ישלח לשר מכתב ובו יצוין, בין היתר, כי הוא [ ,למינהל , על פי תקנון המכון, לקידום ו ]מממ"י[ לפעול בשטח שיוחכר לו לפיתוח הספורט והפעילות הגופנית בישראל, למען קידום הבריאות ושיפור איכות החיים של אזרחי המדינה. המכון מתחייב מפורשות שלא למכור שטחי מקרקעין לכל גורם כלשהוא... והיה ומרבית חברי הוועד המנהל יחתמו על מכתב זה, ייחשב הדבר כהחלטת הוועד המנהל בעניין הנדון". בעקבות ההחלטה האמורה של שר המת"ס כתב בספטמבר 2006 מנכ"ל המכון למנכ"ל משרד המת"ס דאז, מר איתן ברושי, כי "מכון וינגייט, המשמש כמכון הלאומי לקידום ופיתוח הספורט בישראל, ימשיך ויפעל במקרקעי המכון, לשם קידום ופיתוח הספורט והחינוך הגופני בישראל, כפי שפעל מיום היווסדו (אפריל 1957) ... מעת רישום החכירה ע"ש מכון וינגייט (דבר שאמור היה להתבצע פורמלית לפני שנים רבות) לא ימכרו המקרקעין, או חלק מהם, לשום גוף". בעקבות כך כתב באותו חודש המנכ"ל דאז של משרד המת"ס אל מנכ"ל ממ"י כי "מכון וינגייט הוא המכון הלאומי והמוביל בארץ לקידום ופיתוח הספורט והחינוך הגופני בישראל, וזכויותיו במקרקעין עליהם הוא יושב טרם נרשמו, דבר אשר זכה לביקורת בדוח מבקר המדינה. אנו ממליצים כי המקרקעין עליהם יושב כיום מכון , ובתנאי וכל עוד הוא ממשיך בפעילותו ]ממ"י[ וינגייט יוחכרו לו, בתנאים שיקבע לטובת קידום ופיתוח הספורט והחינוך הגופני בישראל וכל עוד הוא פועל בהתאם למסמכי ההתאגדות שלו למטרות אלו". מהמסמכים עולה כי המכללה להכשרת עובדי הוראה תבעה זכויות במקרקעין של המכון, וכי עקב זאת דחה בשנת 2007 שר הבינוי והשיכון דאז, מר מאיר .__________________ .47 בשנה זו היה שר זה יו"ר מועצת ממ"י והשר הממונה על ביצועחוק מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960. 48 על פי סעיף1.9 'בנוהל ממ"י מס 31.01 ]במקרה זה הסכם חכירה[ הכוונה ל"עסקה במקרקעי ישראל לכל היעודים, אשר אושרה בועדת עסקות (הנהלה), על בסיס תוכנית בינוי בתוקף, אשר נחתמה עם גוף משפטי, שניתן לזהותו היום". מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1249 .שטרית49 , את ביצוע החלטתו ולפיה ממ"י יסדיר את זכויות המכון במקרקעין עד שיבורר הנושא. 3. (א) במרס 2007 שלחה היועצת המשפטית של משרד החינוך לשר הבינוי והשיכון דאז את חוות הדעת הנזכרת לעיל של סגניתה. במכתב שצירפה לחוות הדעת היא ציינה, בין היתר, כי "מאחר ולשיטתנו מדובר בעמותה ממשלתית אין מקום בשלב זה להחכיר את המקרקעין לטובת העמותה הקיימת במכון וינגייט. נבקש לשוב ולהזכיר גם את העובדה שמדובר, בין היתר, בקרקעות שהופקעו לטובת פעילות מכון וינגייט". באפריל 2007 כתב היועץ המשפטי של המכון לשר המת"ס, בעקבות קריאת מכתבה הנזכר של היועצת המשפטית של משרד החינוך כי "אין זה סוד כי רישום הזכויות במקרקעין לטובת מכון וינגייט הינו צורך השעה... אך מקרה הוא כי הקרקעות לא נרשמו על שם עמותת מכון וינגייט לפני שנים... ואין לנצל עתה ניצול ציני עובדה זו... בכל הכבוד... אין לה שום סמכות, גם לא זכות, להחליט או לייעץ 'שלא לבצע את פעולת רישום המקרקעין לטובת מכון וינגייט', מקרקעין שיועדו לו מלכתחילה, ומזה שנים, בפעולתו לטובת פיתוח וקידום הספורט בישראל, פעולה שבשל עיכוב הסדרת המקרקעין, נפגעת מדי יום" (ההדגשה במקור). (ב) באוקטובר 2007 קבע, בין היתר, שר הבינוי והשיכון דאז, מר זאב בוים50 , כי ". ]ממ"י[ ומול מועצת]ממ"י[ ממ"י יפעל "להסדרת זכויות מכון וינגייט מול הנהלת בישיבת ועדת התקנון של המכון שהתקיימה כאמור בינואר 2008 , ציינה ראש הגדרת [" תחום ייעוץ וחקיקה, על פי תרשומת שערך היועץ המשפטי של המכון, כי המכון פיקוח וביקורת מסוימים על החלטות בתאגיד, ]כעמותה ממשלתית משמעה תהיינה הגבלות על השימוש במקרקעין". ]ו[ )(ג בדצמבר 2008 הסב משרד מבקר המדינה את תשומת לבה של ראש תחום ייעוץ וחקיקה להחלטת ממ"י ממרס 2006 להסדיר את רישום המקרקעין שבהם משתמש המכון ולעובדה כי טרם יושמה ההחלטה האמורה. ראש תחום ייעוץ וחקיקה כתבה בינואר 2009 " למשרד מבקר המדינה כישוחחנו עם היועץ המשפטי של מינהל מקרקעי ישראל, לבקש ממנו כי יבדוק אם אכן קיימת מודעות במינהל מקרקעי ישראל לשאלות מעמד המכון, ובמיוחד - אם בדעתם לכלול את התנאי המקובל בהקשרים ד ומים, בדבר ייחוד השימוש במקרקעין החכורים למטרות הציבוריות עבורם מוחכר המקרקעין. בענין זה נשוב ונבדוק עימו תוצאות בירורו, ובמידת הצורך נשוב ונטפל בכך". (ד) במאי 2009 כתב האגף לייעוץ משפטי של ממ"י למשרד מבקר המדינה כי ]ממ"י[ "חוזה החכירה אשר עתיד להיחתם בין למכון וינגייט יכיל הוראות בדבר שינוי הייעוד ו/או השימוש במקרקעין שהוקצו בפטור ממכרז למטרות ציבוריות, וזאת בדומה להוראות כאמור, המצויות בחוזה הסטנדרטי המצוי במינהל לעניין זה. למכון וינגייט בועדות ]ממ"י[ חשוב לציין כי האמור לעיל, כפוף לאישור העסקה בין עסקות ואף במידת הצורך בועדת הפטור שליד מועצת מקרקעי ישראל". ]בממ"י[ ממ"י ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 , בין היתר, כי "תנאי דמי [ החכירה עם המכון נקבעו בהחלטת הנהלה, לפיהם, בגין עסקת העבר ישולמו .__________________ .49 מר מאיר שטרית כיהן כשר הבינוי והשיכון ממאי 2006 עד יולי 2007. 50 מדובר בתקופת כהונתו של מר זאב בוים כשר הבינוי והשיכון מיולי 2007 עד מרס 2009. 1250 דוח שנתי60ב . מופחתים בשיעור ]חכירה שנתיים2% לשנה, לשבע השנים אחרונות, ובגין חידוש החכירה (לשנת 1999 ) ישולמו דמי היוון בשיעור 18.2% מערך הקרקע". כמו כן ציין ממ"י כי במאי 2009 נקבע שעל המכון להמציא לו דוח הכנסות של חמש השנים האחרונות כדי "להזמין שומה לקביעת ערכי הקרקע"; באוגוסט 2009 הוא סיכם עם המכון כי לאחר שימציא את המסמ כים והמידע שנתבקשו ממנו "יבחן ביחס לתכנית המפורטת החלה על השטח".]במכון[ הבינוי בפועל היועצת המשפטית של משרד החינוך ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ,, בין היתר, כי משרד החינוך המשיך להידרש לסוגיית המקרקעין לאחר שהאחריות למכון וינגייט עברה למשרד המת"ס, רק בכל הנוגע למכללה להכשרת עובדי הוראה. היא ציינה כי מכתבה לשר השיכון ממרס 2007 נשלח גם ליועצות המשפטיות של משרד המת"ס ומשרד המשפטים וקיבל את הסכמתה של ראש תחום ייעוץ וחקיקה. מנכ"לית משרד התרבות והספורט, גברת אורלי פרומן, ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ... , בין היתר, כי משרד התרבות והספורט "עשה מאמצים להביא לרישום המקרקעין על שם המכון. עיכוב ברישום המקרקעין על שם המכון פוגע בקידום אינטרסים חיוניים, פוגע בהתפתחות המכון וביכולתו לעמוד ביעדיו ויש להביאו לסיומו בהקדם האפשרי". בדצמבר 2009 כתב שר המת"ס לשעבר, מר אופיר פינס, למשרד מבקר המדינה, מבקר [ בין היתר, כי "נדרשתי לסוגיית קרקעות המכון משום שהובא לידיעתי דוח משנת ]המדינה 2002 וסברתי כי יש לנהוג על פי המלצת המבקר להבהיר ולהסדיר את מעמד מכון וינגייט בקרקעות המינהל". . . הממשלה הפקיעה במהלך השנים שטח גדול של מקרקעין שערכם רב מאוד, בשל שטחם ומקומם, ומסרה אותן לשימושו של המכון בהיותו זרוע לקידום פעילותה בתחום הספורט. במשך שנים רבות לא הסדירו ממ"י, המכון והגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילותו את זכויות המכון במקרקעין, ועקב כך, בין היתר, לא שילם המכ ון לממ"י דמי חכירה תמורתם. בסוף שנת 2009 טרם הוסדר נושא שימושו של המכון במקרקעין. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את תפקודו הכושל של ממ"י בעניין זה. על ממ"י לסיים בהקדם את טיפולו בגביית דמי החכירה מהמכון ולהסדיר גם את התשלום בגין השימוש המסחרי שהוא עושה במקרקעין. כמו כן יש טעם לפגם בכך שהמכון נהנה מהמצב במשך שנים רבות ולא פעל עד שנת 2004 .להסדיר את הנדרש לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילות המכון להסדיר בהקדם את נושא שימושו של המכון במקרקעין באמצעות הסכם שייחתם בינו ובין ממ"י ויבטיח כי יושגו המטרות הציבוריות והלאומיות שלשמן הועברה הקרקע למכון. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1251 . .סיכום .מכון וינגייט הוא מכון לאומי העוסק בקידום הספורט והחינוך הגופני בישראל. ממשלת ישראל מייחסת חשיבות לפעילותו ורואה במכון זרוע לקידום פעילותה בתחום הספורט. המדינה מסרה למכון 430 דונם, שחלק ניכר מהם היא הפקיעה, והיא מקצה לו מדי שנה בשנה תמיכות ניכרות למימון פעילות זו. אף שבמשך השנים חיוו גורמים משפטיים שונים ממשרדי הממשלה את דעתם בנוגע למעמדו המשפטי הראוי של המכון ואף שהעניין התעורר בעתירה לבג"ץ נגד המדינה והמדינה הודיעה כי היא פועלת להסדרתו, הגורמים הנוגעים בדבר לא העלו את הסוגיה לפני היועץ המשפטי לממשלה להכרע תו המשפטית וממילא לא הובאה הכרעה כזו בפני השרים הנוגעים בדבר, והסוגיה בכללותה טרם הוכרעה. על הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילות המכון לפעול לכך שהשרים - ובמידת הצורך הממשלה - יקבעו בהקדם את המעמד המשפטי והארגוני המתאים של המכון. היעדר הכרעה בדבר מעמד המכון עלול לגרום לפגיעה בפעילותו ויתכן שגם לפגיעה בזכויות שונות של המדינה. נוכח הצורך בבחינה יסודית של ההיבטים המשפטיים של מעמד המכון ראוי היה ששר המת"ס דאז, מר גאלב מג'אדלה, לא יבצע את השינויים בתקנון המכון לפני שילובנו השאלות שהתעוררו בנושא. אשר לנציגי המדינ ה המכהנים במוסדות המכון, יש להסדיר את סוגיית ניגוד העניינים שהם עלולים להימצא בהם עקב תפקידיהם באמצעות קביעת כללים ברורים לגבי עצם חברותם במוסדות המכון ולגבי השתתפותם בדיונים של מוסדות המכון שיש בהם כדי לעורר חשש לניגוד עניינים כך שיתנו לשיקולים הנוגעים לטובת המכון מעמד בכורה. באשר לנציגי איגודים וארגונים שונים בתחום הספורט המכהנים במוסדות המכון - יש להבטיח שבמהלך פעולתם במכון הם יתנו לשיקולים הנוגעים לטובת המכון מעמד בכורה. יש להסדיר זאת, בין היתר, באמצעות קביעת כללים ברורים בעניין השתתפותם בדיונים של מוסדות המכון שיש בהם חשש לניגוד עניינים. כבר בדוח הקודם של מבקר המדינה משנת 2002 על המכון נאמר, בין היתר, נוכח הממצאים שהועלו, כי "לדעת מבקר המדינה, בגלל הבעיות המבניות של המכון על הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר לקבל החלטות לאלתר על המשך דרכו של המכון"; הועלה כי חרף דברים אלה וחרף הודעת המדינה לבג"ץ כי נעשים מאמצים להסדרת אישיותו המשפטית של המכון, שהביאה לדחיית העתירה, עד אוקטובר 2009 טרם התקבלו החלטות כאמור. 1252 דוח שנתי60ב . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות הרבה של פעילות המכון בתחום הספורט והחינוך הגופני במדינה, על שרת התרבות והספורט, גברת לימור לבנת, להביא למיצוי הדיון בנושא המכון, להמשך דרכו ומעמדו המשפטי ולהכרעתו, תוך שיתוף כל הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילותו של המכון - משרד התרבות והספורט, משרד המשפטים, משרד החינוך, רשות החברות, רשם העמותות וממ"י, לגבש מתכונת לפעיל ות המכון ולפעול ליישומה בהתאם לכך, ובמידת הצורך להביא את הנושא להכרעת הממשלה. על כל אחד מגורמים אלה לפעול בהקדם, כל אחד בתחומו הוא, לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי שהמכון, שהוא המוסד הלאומי העוסק בקידום הספורט והחינוך הגופני בארץ, יוכל למלא את תפקידו באופן מיטבי וכדי שזכויות המדינה בנכסיה יישמרו כנדרש. .

תקציר:
 1221 .מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט . .פעולות הביקורת .נבדקו נושאים הקשורים למוסדות המנהלים של מכון וינגייט, למעמדו המשפטי ולמקרקעין שהוא משתמש בהם. הביקורת נעשתה במכון ובמשרד המדע, התרבות והספורט. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך, במינהל מקרקעי ישראל, ברשות החברות הממשלתיות ובמשרד המשפטים. .מכון וינגייט - היבטים בפעילותו .תקציר .מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט בישראל (להלן - המכון) הוקם עוד לפני הקמת המדינה ובשנת 1983 הוא נרשם כעמותה שלא למטרת רווח, לפי חוק העמותות, התש"ם - 1980 (להלן- חוק העמותות). מטרתו לקדם ולטפח את הבריאות, החינוך הגופני והספורט העממי, התחרותי וההישגי בארץ לכל רמותיו וענפיו. על פי תקנון המכון, מכון וינגייט הוא המכון הלאומי לתרבות הגוף בישראל. המכון פועל בשטח השיפוט של העיר נתניה, והוא מקבל תמיכות מהמדינה באמצעות מינהל הספורט והחינוך הגופני (להלן - מינהל הספורט) שבמשרד המדע, התרבות והספורט (להלן - משרד המת"ס) 1 . במתחם המכון, ששטחו הכולל כ -430 דונם, פועלים מוסדות ומרכזים של המכון. כמו כן פועלת בתחום המכון המכללה לחינוך גופני ולספורט על שם זינמן (להלן - המכללה להכשרת עובדי הוראה) שהיא מוסד עצמאי. המכון עומד לביקורת המדינה לפי סעיף 9(5 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 ., בהיותו גוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו]נוסח משולב[ .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק לסירוגין בסוף שנת 2008 ובתחילת שנת 2009 ,כמה נושאים הקשורים למכון. ביקורת השלמה נעשתה במשרד המת"ס .__________________ .1 בין השנים 2001 -2002 ,פעלה רשות הספורט במשרד המדע, התרבות והספורט ומשנת 2003 היא פעלה במשרד החינוך, התרבות והספורט. במאי 2006 , עם העברת האחריות לתחום הספורט למשרד המת"ס, עברה הרשות לפעול במסגרתו, ושמה הוסב ל"מינהל הספורט". החל באפריל 2009 .פועל המינהל במשרד התרבות והספורט הביקורת עוסקת בעיקר בפרק הזמן שבו פעל מינהל הספורט במשרד המת"ס. 1222 דוח שנתי60ב .במשרד החינוך, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), ברשות החברות הממשלתיות ובמשרד המשפטים. בירורים נוספים נעשו עד סוף 2009 . .עיקרי הממצאים .ליקויים בפעילותם של מוסדות המכון .מכון וינגייט פועל על פי תקנון שאישר רשם העמותות. במשך השנים חלו שינויים בתקנון של המכון 2 ,. על פי התקנונים הנזכרים של עמותת המכון מוסדותיה הם האספה הכללית (להלן - חבר הנאמנים), הוועד המנהל וועדת הביקורת. על חבר הנאמנים להתכנס לפחות פעמיים בשנה3 . חלק מחברי חבר הנאמנים ממונים בתוקף תפקידם, והשאר במינוי אישי. משרד מבקר המדינה העלה כי לעתים פעל ה מכון שלא לפי סעיפי התקנון שלו הנוגעים לחבר הנאמנים: 1. על פי תקנון 1997 חבר הנאמנים הוא הגורם המוסמך לקבל החלטות לגבי שינויים בתקנון העמותה, ומספר חבריו - שמונו בתוקף תפקידם או במינוי אישי - לא יעלה על 50. ביוני 2008 קיימו חברי חבר הנאמנים הצבעה בשאלה אם להגדיל את מספר חבריו מ-50 ל-55 . במועד כינוס הישיבה היה מספר חברי חבר הנאמנים הרשומים במסמכי המכון 534 , שלא לפי התקנון התקף באותה עת. בהצבעה השתתפו שני חברים שתוקף חברותם פג כחצי שנה לפני ההצבעה, ולא היה מקום להשתתפותם בישיבה ובהצבעה, בעיקר משום שבעקבות הצב עה זו הוחלט להגדיל את מספר חברי חבר הנאמנים ולאפשר את חברותם בחבר הנאמנים. לפי תקנון 2009 , מי שמונה לחבר הנאמנים על בסיס מינוי אישי ולאחר מכן הפך לחבר בחבר הנאמנים בתוקף תפקידו יישאר חבר על בסיס אישי כאשר יסיים את תפקידו, ויש בכך כדי לאפשר לגוף שמינה אותו להגדיל את מספר חבריו בחבר הנאמנים. יתרה מזו, עקב האמור לעיל הפך מספר החברים בחבר הנאמנים לבלתי מוגדר. 2. חלק מחברי חבר הנאמנים נעדרו מכמה ישיבות ברציפות שלא לפי התקנון, ולמרות זאת הם המשיכו לכהן כחברים בחבר הנאמנים, בלא שהדבר הובא לדיון ולהחלטה בחבר הנאמנים בהתאם לתקנון. .__________________ .2 ראו להלן את הפרק על השינוי בתקנון; הביקורת של משרד מבקר המדינה התבססה על תקנון משנת 1997 (להלן- תקנון 1997 ); על תקנון מיוני 2008 (להלן- תקנון יוני 2008 ); על תקנון מספטמבר 2008 (להלן- תקנון ספטמבר 2008 ) ועל תקנון משנת 2009 (להלן- תקנון 2009.) 3 בתקנון 1997 נקבע כי האספה הכללית תתכנס לפחות פעם בשנה, אך הניסוח שונה בתקנונים המאוחרים. 4 במועד זה טרם אוישו שני מקומות שהשר מוסמך למנות; כלומר מספר החברים יכול היה להגיע ל-55 . מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1223 .המעמד המשפטי של המכון .אף כי המכון הוקם לפני שנים רבות ואף כי התעוררו שאלות מהותיות בדבר מעמדו המשפטי הראוי, לרבות במסגרת עתירה לבג"ץ (להלן - בג"ץ 6976/05)5 בה הודיעה המדינה כי היא פועלת להסדרת העניין, הרי שבסוף שנת 2009 , מועד סיום הביקורת, טרם הושלמו פעולות שונות שביצעה המדינה לבחינת מעמדו המשפטי של המכון, ובכלל זה טרם הוחלט אם ראוי שמהבחינה המשפטית הוא יופעל במתכונת של עמותה ממשלתית, כמפורט להלן: המלצות ועד ת פוגל: בדוח שהגישה במרס 2000 ועדת פוגל- שמונתה בינואר 1999 לבחינת מעמדו של מכון וינגייט- הומלץ כי המכון יפעל כחברה ללא מטרות עסקיות, לפי חוק החברות הממשלתיות. הועלה כי הוועד המנהל של המכון דן בהמלצות הוועדה אך לא קיבל החלטות בעניינן, וכי משרדי החינוך, המת"ס והמשפטים לא מיצו את הדיון בהמלצות ולא יישמו אותן. הטיפול בסוגיית המעמד המשפטי של המכון: אחת הסוגיות שראוי היה להסדיר היא סוגיית חברותם ופעילותם של עובדי מדינה בהנהלה של מכון וינגייט שהעלתה חשש לניגוד עניינים, בשל הקשרים שיש למכון עם משרדיהם. משנת 2002 ואילך פעלו הגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר להסדרת ניגוד העניינים בפעילותם של נציגי המדינה במוסדות המכון, ובכלל זה קבעו כי המכון יפעל במתכונת של עמותה ממשלתית שישתתפו בה נציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים מתוקף תפקידם6 . אם נקבע כי עמותה מסוימת היא עמותה ממשלתית ה דבר משפיע על אופן תקצובה מתקציב המדינה (במקום לקבל תמיכה היא מקבלת תקצוב ישיר) ומחייב את חברי הוועד המנהל שלה לקבל אישור של הוועדה לאישור מינויים לפי חוק החברות הממשלתיות. כמו כן עשויות להיות לקביעה זו השפעות על נכסים ומקרקעין של אותה עמותה. ביולי 2005 הוגשה עתירה נגד משרדי הממשלה והמכון, שעסקה, בין השאר, בנושא זה 7 . העתירה נדחתה באוגוסט 2009 , נוכח הודעת המדינה כי היא מקדישה מאמצים למהלך שתכליתו הסדרת אישיותו המשפטית של המכון ונגזרותיה. באוקטובר 2009 נמצא כי הגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר עדיין לא הכריעו בסוגיית מעמדו של המכון ולא ננקטו צעדים ממשיים לקידום ולמיצוי הטיפול בנושא ובכלל זה הבאת הסוגיה לפני היועץ המשפטי לממשלה והשרים הנוגעים בדבר. .__________________ .5 בג"ץ 6976/05 המכללה לחינוך גופני ע"ש זינמן במכון וינגייט בע"מ נ' משרד החינוך, התרבות, המדע והספורט ואח', תקדין. 6 עמותה ממשלתית הוגדרה כעמותה שיש למדינה שליטה בה, ואשר המדינה היא בעלת יותר ממחצית כוח ההצבעה באספה כללית או יש לה זכות למנות יותר ממחצית מספר חברי הוועד המנהל. על עמותה ממשלתית חל סעיף 60 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975, המחיל את הוראות החוק על גופים שאינם חברות מניות, בשינויים המחויבים, בהתקיים שליטה כאמור. 7 בג"ץ 6976/05 .האמור לעיל 1224 דוח שנתי60ב שינויים בתקנון המכון ביזמת שר המת"ס .ביוני 2008 החליט חבר הנאמנים לאשר את ההצעה לשינוי התקנון שיזם שר המת"ס דאז, מר גאלב מג'אדלה, ולפיה השר שבמשרד הממשלתי האחראי לנושא הספורט ימנה עד שישה חברים נוספים בחבר הנאמנים ותמיד חבר אחד פחות ממחצית חבר הנאמנים, וכן יבחר את המועמד לתפקיד יו"ר הוועד המנהל, והלה יתחיל למלא את תפקידו לאחר קבלת אשרור של חבר הנאמנים וימלא תפקיד זה במשך חמש שנים. השינוי בתקנון אושר, למרות בקשת נציגי משרד המשפטים ונציגות רשות החברות לעכב את הדיון בשינוי התקנון. נציגי משרדי הממשלה לא השתתפו בישיבה. ההצעה התקבלה בלא שנבחנו ביסודיות ההיבטים המשפטיים הרלוונטיים של הנושא. ערב השינויים בתקנון ספטמבר 2008 של המ כון סברו גורמים משפטיים ממשלתיים שונים ממשרדי המשפטים, המת"ס ומרשות החברות - כי השינויים עלולים לפגוע ביכולת השליטה וההשפעה של המדינה על הנעשה במכון. אף על פי כן הם לא ליבנו את הדברים לפני שבוצע שינוי התקנון. .חשש לניגוד עניינים בפעילותם של חברי חבר הנאמנים והוועד המנהל .ניגוד עניינים מוסדי בפעילותם של עובדי מדינה במכון החל משנת 2002 ואילך פעלו הגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר להסדרת עניין ניגוד העניינים הנוגע לעובדי מדינה החברים במוסדות המכון, ובכללם ראש מינהל הספורט שכיהן גם כיו"ר הוועד המנהל, לרבות באמצעות החלטה שהמכון יפעל במתכונת של עמותה ממשלתית שישתתפו בה נציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים מתוקף תפקידם. בנובמבר 20078 , כחצי שנה לאחר שהחל שר המת"ס לכהן בתפקידו, הוא החל לנקוט צעדים למניעת ניגוד העניינים הנזכר. אמנם סוגיית ההפרדה בין תפקיד ראש מינהל הספורט ותפקיד יו"ר הוועד המנהל הוסדרה, אולם ניגוד העניינים הנוגע לעובדי מדינה אחרים החברים במוסדות המכון טרם הוסדר. ניגוד עניינים בפעילותם של נציגי ארגוני הספורט נמצא כי המכון ומשרדי המת"ס והמשפטים לא קבעו כללים למניעת ניגוד עניינים, לרבות כללים שנועדו להבטיח כי חברי ם בחבר הנאמנים ובוועד המנהל שחברים גם בוועד האולימפי ובמוסדות של גופי ספורט הקשורים לפעילות המכון לא ישתתפו בישיבות של חבר הנאמנים ושל הוועד המנהל בעת שנידונים בהן עניינים הקשורים לגופים אלה או מתקבלות החלטות בעניינם. .__________________ .8 בנובמבר 2007 התקיימה ישיבת הוועד המנהל של המכון ובה נדונה, בין ה יתר, הצעה לשינוי תקנון העמותה בנושא ההפרדה בין תפקיד ראש מינהל הספורט ובין תפקיד יו"ר הוועד המנהל של המכון. מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט 1225 .בחינת חברים בוועד המנהל על ידי הוועדה לבדיקת מינויים .בפועל אחדים מהמועמדים לחברות בוועד המנהל של המכון בתוקף תפקידם כעובדי מדינה לא נבדקו לפני מינוים, מועמד אחד נבדק ומינויו אושר, ומועמד אחר שנבדק ומינויו טרם אושר משתתף בישיבות הוועד המנהל. .הסדרת סוגיית המקרקעין .הממשלה הפקיעה חלק ניכר מה מקרקעין שבהם משתמש המכון והעבירה אותם אליו כדי לאפשר לו לפעול כגוף לאומי וכזרוע של הממשלה בתחום הספורט; ערך המקרקעין שהמכון הוא בר-רשות בהם הוא גבוה מאוד. בדצמבר 2009 .טרם הוסדר נושא השימוש של המכון במקרקעין זכויות הבעלות בכל המקרקעין שבהם משתמש המכון רשומות בלשכת רישום המקרקעין על שם מדינת ישראל (לרבות באמצעות קרן קיימת לישראל) ומנוהלות בממ"י. יש לראות בחומרה את תפקודו הכושל של ממ"י בכך שלא הסדיר במשך שנים רבות את השימוש של המכון במקרקעין, לא דרש דמי חכירה תמורתם, לא דן בשימושים שנעשים במקרקעין ולא דרש מהמכון דמי חכירה מוגדלים בגין השימושים המסחריים שהוא עושה במקצת מהם. בעניין יש גם טעם לפגם בכך שהמכון נהנה מהמצב במשך שנים רבות ולא פעל להסדיר את הנדרש. .סיכום והמלצות .מכון וינגייט הוא מכון לאומי העוסק בקידום הספורט והחינוך הגופני בישראל. ממשלת ישראל מייחסת חשיבות לפעילותו ורואה במכון זרוע לקידום פעילותה בתחום הספורט. המדינה מסרה למכון 430 דונם, שחלק ניכר מהם היא הפקיעה, והיא מקצה לו מדי שנה בשנה תמיכות ניכרות למימון פעילות זו. אף שבמשך השנים חיוו גורמים משפטיים שונים ממשרדי הממשלה את דעתם בנוגע למעמדו המשפטי הראוי של המכון ואף שהעניין התעורר בעתירה לבג"ץ נגד המדינה והמדינה הודיעה כי היא פועלת להסדרתו, הגורמים הנוגעים בדבר לא העלו את הסוגיה לפני היועץ המשפטי לממשלה להכרעתו המשפטית וממילא לא הובאה הכרעה כזו בפני השרים הנוגעים בדבר, והסוגיה בכללותה טרם הוכרעה. הדבר עלול לגרום לפגיעה בפעילותו ובזכויות שונות של המדינה. בנסיבות אלה ראוי היה ששר המת"ס דאז, מר גאלב מג'אדלה, לא יבצע את השינויים בתקנון המכון קודם לליבון השאלות שהתעוררו. אשר לנציגי המדינה המכהנים במוסדות המכון - יש להסדיר את סוגיית ניגוד העניינים שהם עלולים להיקלע אליו עקב תפקידיהם, באמצעות קביעת כללים ברורים לגבי עצם חברותם במוסדות המכון ולגבי השתתפותם בדיונים של מוסדות המכון שיש בהם כדי לעורר חשש לניגוד עניינים. כ מו כן יש לקבוע כללים ברורים בעניין השתתפותם של נציגי איגודים וארגונים שונים בתחום הספורט בדיונים של מוסדות המכון שיש בהם כדי לעורר חשש לניגוד עניינים. 1226 דוח שנתי60ב .נוכח העובדה שבמועד סיום הביקורת טרם התקבלה החלטה בנוגע למתכונת פעילותו העתידית של המכון, אף שכבר בשנת 2002 ציין מבקר המדינה שעל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר לקבל החלטה בנושא לאלתר, על שרת התרבות והספורט, גברת לימור לבנת, לפעול להכרעה בנושא בשיתוף כל הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילותו של המכון - משרד התרבות והספורט, משרד המשפטים, רשות החברות, רשם העמותות וממ"י. לצורך כך עליהם לגבש את מתכונת הפעילות של המכון ולפעול ליישומה בהתאם לכך, ובמידת הצורך להביא את הנושא להכרעת הממשלה. על כל אחד מגורמים אלה לפעול בהקדם, כל אחד בתחומו הוא, לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי שהמכון יוכל למלא את תפקידו באופן המיטבי וכדי שז כויות המדינה בנכסיה יישמרו כנדרש. על הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילות המכון להסדיר בהקדם את סוגיית המקרקעין באמצעות גיבוש הסכם שייחתם בין המכון ובין ממ"י שיבטיח את זכויות המדינה במקרקעין ואת הגשמת המטרות הציבוריות והלאומיות שלשמן הועברה הקרקע למכון. ראוי שממ"י ישקול לחייב את המכון, במסגרת הסדרת זכויותיו, בדמי השימוש במקרקעין בכל הדרכים העומדות לרשותו. .