מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות/הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל - דוח מעקב

 מבוא .דוח זה עוסק באנשים שהגיעו לישראל ואין להם מעמד חוקי פורמלי המקנה להם היתר להישאר בה, אולם הם אינם בני הרחקה ממנה11 . רבים מהם, עונים להגדרת "מסתננים" בחוק הישראלי12 . בדוח זה יכונו אנשים אלה "זרים" או "זרים שאינם בני הרחקה"13 .בזרים שאינם בני הרחקה מישראל נכללים בעיקר יוצאי אריתראה והרפובליקה של סודן14. רובם של זרים אלה נכנסו שלא דרך מעבר גבול מוסדר, אלא באמצעות חציית הגבול בין מצרים לישראל. בשנת 2014 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בעניין זרים שאינם בני הרחקה מישראל (להלן - הדוח הקודם) 15 . בדוח הנוכחי מובאים ממצאי המעקב אחר תיקון הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם. רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין) היא הגורם הממשלתי המופקד על מתן אשרות לזרים. על פי נתוני רשות האוכלוסין שהו בישראל בסוף שנת 2017 כ- 42,000 זרים שאינם בני הרחקה, ובהם יותרמ- 5,000 ילדים שנולדו להם בישראל. ישראל אשררה את אמנת האו"ם בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 (להלן - אמנת הפליטים או האמנה) ואת הפרוטוקול הנלווה אליה משנת 1967 .באמנת הפליטים מוגדרות העילות להגדרת אדם כפליט והזכויות של מי שהוכר כפליט. סעיף 33 לאמנה מעגןאת 'עקרון אי -ההחזרה ', שעל פיו אין להחזיר אדם למקום שבו נשקפת לו סכנה. עיקרון זה עוגן גם במשפט הישראלי בפסק דין של בג"ץ16 ., שבו נקבע כי אין לגרש אדם למקום שבו יועמדו חייו או חירותו בסכנה עד מועד סיום המעקב ננקטה לגבי יוצאי אריתראה השוהים בישראל מדיניות אי-הרחקה ז מנית. להבדיל, המדינה נמנעת לעת הזאת מלהחזיר זרים יוצאי הרפובליקה של סודן למדינתם בעיקר בשל הקושי המעשי שבהרחקה למדינה שאין עמה יחסים דיפלומטיים17 . ואולםעמדת המדינה היא כי הדבר אינו מונע את הסדרת החזרתם למדינתם דרך מדינות אחרות. כניסתם של עשרות אלפי זרים לישראל ושהותם בה במשך שנים רבות יצרו מציאות מורכבת במקומות שונים בארץ. לצד חובתה של המדינה לכבד את זכויותיהם הבסיסיות של הזרים ומבקשי המקלט בתחומה, עליה לתת משקל ממשי לקשיים המתעוררים במרכזי אוכלוסיות ישראליות, למשל בשכונות דרום תל-אביב, עקב ריכוז הזרים בא זורים אלה. בדוח קודם הציג משרד מבקר . .11 בנוגע למדיניות אי-ההרחקה ראו להלן. 12 כהגדרתם של מסתננים בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 . 13 ,על פי נציבות האו"ם לפליטים יש לכנות אנשים אלה בכינוי שילמד כי הם אינם יכולים לשוב למדינתם, לדוגמה "מבקשי מקלט" או "אנשים במצב דמוי פליטות". 14 המכונה לעתים "צפון סודן". יש להבחין בין צפון סודן ובין הרפובליקה של דרום סודן, שהכריזה על עצמאותה ביולי 2011. 15 ,מבקר המדינה דוח שנתי 64 ג(2014 ), בפרק "זרים שאינם בני הרחקה מישראל", עמ' 59 עד 131. 16 בג"ץ 4702/94 אל טאיי נ' שר הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 11.9.95.) 17 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים (פורסם במאגר ממוחשב, 16.9.13.) 156 |דוח שנתי 68ג . .נכון לסוף ינואר 2018 , .כמות הזרים שאמורים .להיות מורחקים .למדינות השלישיות .מוגבלת... עקב כך .נושא הטיפול של .המדינה בזרים שאינם .בני הרחקה נותר .רלוונטי בשנים הבאות .לגבי עשרות אלפי .אנשים . המדינה את מציאות החיים המורכבת ומרובת הקשיים בשכונות דרום תל-אביב, שבהן גרים רבים מהזרים השוהים בישראל. בדוח צוין כי תמונת המצב עגומה. אין ספק שהשכונות האמורות שינו את פניהן ללא היכר, ושאיכות חייהם של תושביהן נפגעה במידה ניכרת. בדוח הודגש כי במשך השנים הלך וגבר הצורך שהממשלה תנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה כתוצאה מכניסת הזרים לארץ, לצד החובה להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים. למעשה שתי הקבוצות - אזרחים וזרים - כרוכות זו בזו, בייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים. הזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם . בית המשפט העליון קבע כי הטיפול בסוגיה זו דורש אפוא "איזון עדין בין אינטרסים לאומיים וציבוריים, שבמֹוקדם הצורך במניעת הגירה המונית שלא כדין וצמצום מספר המהגרים שנכנסו למדינה, לרבות הקשיים שהדבר מעורר במרכזי אוכלוסיות ישראליות מוחלשות כשלעצמן (למשל בדרום תל -אביב), לבין מחויבותה של ישראל למשפט הבינלאומי ולהגנה - במובן האנושי - על חייהם וחרותם של אנשים שחלקם מבקשי מקלט כפשוטו"18. באוגוסט2017 , לאחר סי ום המעקב, נתן בית המשפט העליון פסק דין בעתירה19 שעניינה דרישת המדינה להרחיק זרים מאריתראה וסודן לשתי מדינות שלישיות באפריקה, שעמן חתמה המדינה על הסכמים. בפסק הדין נקבע כי ככלל, ניתן להרחיק זרים יוצאי אריתראה וסודן למדינות שלישיות כאמור, אולם על פי ההסכמים שנחתמו עם המדינות השלישיות, הרחקתם של הזרים אליהן מותנית בהסכמתם לכך. בעקבות פסק הדין תוקנו ההסכמים בין ישראל לבין המדינות השלישיות כדי שיאפשרו הרחקת זרים אליהן גם בלי הסכמתם, והמדינה צפויה להתחיל להעביר למדינות אלה זרים שאינם בני הרחקה. נכון לסוף ינואר 2018 , כמות הזרים שאמורים להיות מורחקים למדינות השלישיות מוגבלת, משום שרשות האוכלוסין קבעה כי "בשלב זה" לא יורחקו קטינים, נשים, מבוגרים שקטינים סמוכים על שולחנם או מי שיש ראשית ראיה לגביו כי הוא קורבן של עבירת החזקה בתנאי עבדות או קורבן של סחר בבני אדם20, וכן כ- 2,000 זרים שהגישו בקשות למקלט מדיני21 . בהחלטת ממשלה מינואר201822 צוינה הערכה כי יורחקו מישראל כ-600 זרים בחודש בממוצע, משמע 7,200 זרים בשנה. עקב כך, נושא הטיפול של המדינה בזרים שאינם בני הרחקה נותר רלוונטי בשנים הבאות לגבי עשרות אלפי אנשים. . .18 בג"ץ 4386/16 ,מדיו נ' נציבות בתי הסוהרפס ג' לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (פורסם במאגר ממוחשב, 13.6.17.) 19 עע"מ 8101/15 צגטה נ' שר הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 28.7.17.) 20 "נוהל הרחקה למדינות השלישיות" (נוהל 10.9.0005 מ- 1.1.18 ), סעיף3.1.3. 21 'ראו בדוח זה בפרק "הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל'", עמ1419 . מדובר בזרים שהגישו בקשה לפני 1.1.18 .ושבחינתה טרם הושלמה 22 החלטת ממשלה3431 מ- 11.1.18. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |157 .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר עד יולי 2017 ביצע משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם . במעקב נבדקו הנושאים האלה: העסקת זרים שאינם בני הרחקה והבטחת יכולתם להתקיים וההסדר לגבי אי - אכיפת האיסור להעסיק זרים שאינם בני הרחקה; פעולות הממשלה להבטחת קיום בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה; גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת וגיבוש מדיניות של משרדי ממשלה מסוימים בעניינם של הזרים האמורים. המעקב נעשה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), ברשות האוכלוסין, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד הבריאות ובמשרד המשפטים. 158 |דוח שנתי 68ג .העסקת זרים שאינם בני הרחקה והבטחת יכולתם להתקיים .בית המשפט העליון קבע בעבר כי העקרונות החוקתיים הבסיסיים המעוגנים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר נועדו להגן על חייו, גופו, כבודו, קניינו, חירותו, פרטיותו וצנעת חייו של אדם, חלים גם על הזרים במדינה. בית המשפט העליון ציין בעניין זה כי " האיסור לפגוע בזכויותיו של אדם לחיים, לשלמות הגוף ולכבוד מתייחס, אפוא, לכל אדם באשר הוא אדם. הגנה זו מכוח חוק - היסוד אינה מוגבלת לאזרח ולתושב, אלא היא מוענקת לכל אדם, לרבות למי שנכנס לישראל שלא כדין" (ההדגשה אינה במקור) 23. בתיק אחר קבע בית המשפט העליון: "ניתן להניח אפוא לענייננו - בלא לקבוע מסמרות בדבר - כי מחובת המדינה על פי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח 'רשת מגן' למעוטי האמצעים בחברה כך שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי. במסגרת זו עליה להבטיח שלאדם יהיה די מזון ומשקה לקיומו; מקום מגורים, בו יוכל לממש את פרטיותו ואת חיי המשפחה שלו ולחסות מפגעי מזג האוויר; תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות, שיבטיחו לו נגישות ליכולות הרפואה המודרנית"24. בדוח הקודם צוין כי, התשנ"ה ]נוסח משולב[ חוק הביטוח הלאומי-1995 , וחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד -1994 , מעניקים זכויות למי שמוגדר "תושב", לרבות מי שקיבל רישיון לישיבת קבע או רישיון לישיבת ארעי. ככלל, זרים אינם מוגדרים "תושבים", ולכן אינם זכאים לזכויות לפי חוקים אלה. על כן, קיום תנאי מחיה בסיסיים של זרים השוהים בארץ מזה תקופה ארוכה מותנית, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. .הסדר אי-אכיפה של האיסור להעסיק זרים שאינם בני הרחקה .1. משנת2008 מדיניות הממשלה היאשלא לתת רישיון עבודה לזרים שאינם בני הרחקה. בהתאם למדיניות זו נרשם ברישיון השהייה הזמני שמונפק לרוב הזרים על פי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב -1952 ( רישיון מסוג 2()(א5 ,) להלן- רישיון שהייה זמני): "ר ישיון זמני זה אינו מהווה ר ישיון עבודה". . .23 בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 13.4.14.) 24 בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר , פ"ד ס( 3 )464 ,484 (2005 .) הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |159 . ביולי2010 קבע בית המשפט המחוזי מרכז, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, כי החלטת המדינה בעניינם של שישה עותרים המוגנים על ידי מדיניות אי-הרחקה אינה סבירה: "אינני רואה כדבר אפשרי וסביר להתיר את שהותם... ללא יכולת עבודה לשם כלכלתם הבסיסית... מרגע שהמדינה סבורה... שאין להרחיק ואין לעצור אדם כזה... אזי מחויבת המדינה לתת גם פתרון לאפשרות הקיום האנושי הבסיסי של אותו עותר, וזאת כל עוד ההגנה בתוקף. לא ייתכן שאדם ירעב ללחם במדינת ישראל, תהא אשרתו אשר תהא. ולא ייתכן שהמדינה תעמיד אדם בפני מצב, שתחייב אותו לעבור עבירות כדי להתקיים במובן הבסיסי ביותר, לזון עצמו ולמצוא קורת גג לראשו. אינני סבור גם שצריך 'לעצום עיניים', ולומר שאסור לאדם כזה לעבוד, כאשר בד בבד אנו מניחים שיעבוד באופן לא חוקי, כדי לקיים את עצמו"25. 2. בנובמבר2010 החליטה הממשלה 26 לגבש תכנית להקמה ולהפעלה של מרכז שהייה למסתננים מגבול מצרים ולאכיפה כנגד העסקתם של מסתננים אלה. בתכנית נקבע כי במרכז השהייה יסופקו צרכיהם הפיזיים של הזרים ובפרט מקומו ת לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות , וכי רשות האוכלוסין תחל לאכוף את איסור העסקת הזרים שאינם בני הרחקה על מעסיקיהם רק לאחר הפעלת המרכז. בשנת 2010 דן בית המשפט העליון בעתירה שהגישו שמונה ארגונים, ובה ביקשו להתיר לזרים שאינם בני הרחקה לעבוד (להלן - בג"ץ קו לעובד)27 . על פי עמדת המדינה שהוצגה לבית המשפט, החלטת הממשלה האמורה מנובמבר 2010 קובעת כיעל רשות האוכלוסין לפעול לתחילת אכיפה נגד מעסיקי זרים שאינם בני הרחקה, החל מיום הפעלת מרכז השהייה . מרכז השהייה יתחיל לפעול, על פי לוח הזמנים שפורט בהחלטת הממשלה, לא יאוחר מ שישה חודשים מיום קבלתה , ויסופקו בו צורכיהם הפיזיים ובפרט מקומות לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות של הזרים. עוד צוין כי לא יעשו פעולות אכיפה כלפי מי שמעסיקים זרים אלו בטרם תחל פעולת המרכז, וכי תימסר הודעה 30 .ימים בטרם תחל אכיפה שכזוהמדינה טענה כי בקשת העותרים התייתרה, שכן בהחלטת הממשלה נקבע כי במרכז השהייה שיוקם יסופקו מקומות לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות. המדינה הציגה אפוא לבג"ץ הסדר שיינקט עד פתיחתו של מרכז שהייה לזרים שאינם בני הרחקה, לפיו לא יוענקו אישורי עבודה לזרים, ובשלב זה לא יינקטו פעולות כנגד מעסיקי הם (להלן - הסדר אי-האכיפה) . את המענה הזה הציגה המדינה כפתרון ביניים לכשישה חודשים, עד פתיחתו של מרכז השהייה. בינואר 2011 פסק בית המשפט העליון בעתירה זו, וציין: "במצב העניינים הנתון, בו לצד הרגישות לרקע הקשה של רבים מחברי קבוצות אלה, יש לתת את הדעת אף לאינטרס המדינה למנוע 'הגירת עבודה' החורגת כמובן מאותם מקרים בהם קיים חשש מבוסס לרדיפה - נראה כי . .25 עת"מ (מרכז) 35858 -06-10 סייקו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 13.7.10.) 26 החלטת ממשלה2507 מ- 28.11.10. 27 בג"ץ 6312/10 קו לעובד ואח' נ' הממשלה(פורסם במאגר ממוחשב, 16.1.11.) 160 |דוח שנתי 68ג . .יכולתם של עשרות .אלפי הזרים שאינם .בני הרחקה השוהים .בישראל להתקיים .תלויה בהשגת עבודה .תמורת שכר או .באספקת צורכיהם .הבסיסיים על ידי .המדינה . עמדת המדינה שפורטה לעיל, לפיה אין להעניק אישורי עבודה, לצד האמירה כי בשלב זה לא יינקטו פעולות כנגד מעסיקים, יש בה משום איזון ראוי בהתחשב במציאות הקשה והרגישה שנוצרה. אף בקביעה זו אין כדי למנוע מהעותרים לשוב ולעתור כנגד מדיניות המשיבים, ככל שיחול שינוי נסיבות שיהיה בו כדי להקרין על איזון זה". 3. בפסק דין אחר מספטמבר 2013 ציינה השופטת אסתר חיות: "לא קיים הסדר ברור, בחוק או למצער בנוהל, בשאלה האקוטית הנוגעת לזכותם של עשרות אלפי המסתננים לעבוד בישראל. הפתרון שמצאה המדינה לכך... הוא שלא להעניק להם אישורי עבודה אך גם לא לנקוט פעולות אכיפה הנוגעות לאיסור העסקת מסתננים... פתרונות אד-הוק מסוג זה אינם תחליף למדיניות סדורה"28. בהתאם לאמור לעיל צוין בדוח הקודם כייכולתם של עשרות אלפי הזרים שאינם בני הרחקה השוהים בישראל להתקיים תלויה בהשגת עבודה תמורת שכר או באספקת צורכיהם הבסיסיים על ידי המדינה. בדוח צוין כי מרכז השהייה מיועד לקלוט בשלב הראשון גברים זרים בלבד, ולא נשים וילדים וכי יש בו מקום לכ- 9,000 זרים בלבד29. בדוח הקודם נכתב כי בג"ץ מצא כי יש בעמדת המדינה שנשענה על ההסדר האמור שהציגה בפניו משום איזון ראוי, בהתחשב במציאות שהוצגה לו. בפועל, הפתרון שנקטה המדינה הפך מפתרון ביניים להסדר קבוע. ואולם במועד סיום הביקורת הקודמת (ספטמבר 2013 , כשנתיים וחצי לאחר שתמו ששת החודשים האמורים), עדיין פעל הסדר אי-האכיפה; אפשרותם של הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים הייתה תלויה רק ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה. זאת בהסדר ארעי ולפיו נמנעה המדינה מלפעול נגד מי שהעסיק אותם. בדוח הקודם נכתב כי בפתרון זה ככל שהוא מתמשך, יש אף משום פגיעה בעקרונות יסוד של שלטון החוק, שכן הוא יוצר מצב שבו הדין עמום ונסתר, והרשויות מנציחות שגרה של אי- כיבוד החוק על ידי אי-אכיפתו. 4. בפסק דין של בית המשפט העליון שניתן לאחר סיום המעקב, באמירת אגב צוין לגבי היטל על מי שמעסיק עובד זר 30" : אין להתעלם מהחשש כי ההיטל יוביל בסופו של דבר לפגיעה בעובדים הזרים בשני היבטים עיקריים: האחד, כי ההיטל יגולגל, בדרך זו או אחרת, כולו או חלקו, על העובד הזר, עד כדי פגיעה בזכותו לקיום בסיסי בכבוד; והשני, כי התוצאה תהא דחיקתם של העובדים הזרים, בדגש על יוצאי אריתריאה וסודן, משוק העבודה בישראל ". השופט אף ציין כי על פי החוק מחויב זר שאינו בר הרחקה להפריש 20% משכרו לפיקדון, שיוחזר לו עם צאתו לצמיתות . .28 בג"ץ 7146/12 'אדם ואח' נ' הכנסת ואח, פס' 1 לפסק דינה של השופטת חיות (פורסם במאגר ממוחשב, 16.9.13). 29 זאת גם לאחר שישתמשו במקומות שיוקצו לכך במתקן המשמורת "סהרונים". לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב -1952 , מתקן משמורת מוגדר אחד האלה: בית סוהר, מקום מעצר, מקום משמורת מיוחד שייקבע בצו, מקומות אחרים שייקבעו בצו. 30 בשיעור של20% מהכנסתו שלאותו עובד. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |161 . .גם בתחילת שנת .2018 נותר הסדר .אי-האכיפה על כנו, .אף שבשנת 2010 .הציגה אותו המדינה .כהסדר זמני שיופעל .במשך חצי שנה .בלבד... יישום הסדר .אי-האכיפה במשך זמן .כה רב פוגע כאמור .בעקרונות היסוד של .שלטון החוק . מהארץ, נוסף על הפרשה של 16% מטעם המעביד לאותו פיקדון . יוצא אפוא כי מי שמעסיק עובדים יוצאי אריתראה וסודן צריך "להוציא מכיסו תוספת של 36% ( לעלות שכרו של העובד 20% היטל ו -16% ,)לפיקדון דבר המייקר משמעותית את עלות השכר. .. קיים חשש שמדובר בניסיון, מכוון או בלתי מכוון, לדחוק את העובדים יוצאי אריתריאה וסודן משוק העבודה הישראלי, בצד הכוונה המוצהרת להביא ליציאתם מהארץ, במועד מוקדם ככל האפשר"31. בישראל נמצאים כיום כ - 42,000 זרים שאינם בני הרחקה. במועד סיום המעקב שהו במתקן השהייה "חולות" רק 1,414 בני אדם. בנובמבר2017, לאחר סיום המעקב, החליטה ממשלת ישראל כי הפעלתו של מתקן חולות תיפסק במרץ 2018 . עוד החליטה הממשלה כי ב - 1.4.18 יחל ההליך של הרחקת זרים למדינות שלישיות. בנוהל המסדיר הליך זה נקבע כי "בשלב זה" לא יורחקו למדינות שלישיות נשים, קטינים, הורים לקטין הסמוך על שולחנם או מי שיש ראשית ראיה לגביו כי הוא קורבן של עבירת החזקה בתנאי עבדות או קורבן של סחר בבני אדם. בהחלטת ממשלה מינואר 201832 צוינה הערכה כי יורחקו מישראל כ -600 ,זרים בחודש בממוצע משמע 7,200 .זרים בשנה בתשובתה מפברואר 2018 ציינה רשות האוכלוסין כי מדיניות אי -האכיפה נבחנת מעת לעת וכי האיסור על העסקת זרים יאכף בעניינם של זרים שהמדינה תדרוש את יציאתם מישראל. הסדר אי-האכיפה ייוותר אפוא רלוונטי בשנים הבאות לגבי עשרות אלפי זרים שהמדינה לא תדרוש את יציאתם מישראל, וגם בשנים הבאות תידרש המדינה לתת מענה לטיפול בהם, ובכלל זה להבטיח את יכולתם להתקיים בכבוד. עם סגירת מתקן חולות לא יהיה למדינה פתרון שיבטיח לזרים שאינם בני הרחקה קיום מינימלי בכבוד. אם תחליט הממשלה לאכוף את האיסור על העסקת זרים בד בבד עם ההודעה על הרחקתם, יחריף הקושי של אותם עשרות אלפי זרים להתפרנס ולהתקיים קיום מינימלי בכבוד. נמצא כי גם בתחילת שנת 2018 נותר הסדר אי-האכיפה על כנו, אף בשנת 2010 .הציגה אותו המדינה כהסדר זמני שיופעל במשך חצי שנה בלבד משמעות הדבר היא כי אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים עדיין תלויה ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה בהסדר ארעי, המיושם זה שבע שנים; יישום הסדר אי -האכיפה במשך זמן כה רב פוגע כאמור בעקרונות היסוד של שלטון החוק . . .31 ע"א 4946/16 סעד נ' פקיד שומה אשקלון (פורסם במאגר ממוחשב, 17.3.16.) 32 החלטת ממשלה3431 מ- 11.1.18. 162 |דוח שנתי 68ג .עמימות הסדר אי-האכיפה .1. בדוח הקודם צוין כי מנקודת ראותו של מעסיק פוטנציאלי, הסדר אי - האכיפה שעליו התחייבה המדינה לבג"ץ הוא עמום ובלתי מובן. עוד צוין בדוח הקודם כי מאחר שהסדר אי -האכיפה לא פורסם ברבים , מעסיקים רבים אינם מודעים לו, ולכן מעדיפים פעמים רבות שלא להסתכן ולהעסיק זרים. בדוח הקודם צוין כי הסיבות לעמימות בעניין העסקת זרים הן בין היתר אלה: א. רשות האוכלוסין מנפיקה לזרים רישיון ישיבה זמני מסוג 2()(א5) , על הרשיונות מסוג זה שמונפקים לחלק מהזרים שאינם בני הרחקה נכתב "רישיון זמני זה אינו מהווה ר ישיון עבודה" , ועל רשיונות מסוג זה המונפקים לחלק אחר מהזרים שאינם בני הרחקה נכתב "אינו רשאי לעבוד", וכי "יינקטו הליכי אכיפה כנגד העסקה לא חוקית". ב. באתר המרשתת של רשות ה אוכלוסין לא פורסם הסבר בהיר בדבר אי-אכיפת האיסור להעסיק זרים שאינם בני הרחקה, וכן לא צוין אם משמעותה של אי -האכיפה היא שניתן להעסיקם. זאת הגם שגילוי ופרסום של הוראות הרשויות הוא עקרון יסוד של שלטון החוק33 . בשל כל אלו נקבע בדוח הקודם כיהסדר אי האכיפה יושם באופן המערים מגוון קשיים: רשות האוכלוסין נמנעה מלהבהיר ו מלפרסם לציבור את ההסדר ומסמכים רשמיים שהונפקו לזרים נוסחו באופן מבלבל ומטעה. בדוח הקודם צוין כי היה ראוי שרשות האוכלוסין תבהיר את המדיניות הייחודית לגבי זרים שאינם בני הרחקה, המאפשרת בפועל להעסיקם, וכי לאי-הבהרה זו עשויה להיות השפעה על יכולתם להתפרנס ו להשיג תנאי מחיה בסיסיים. עוד נכתב בדוח כי על היועץ המשפטי לממשלה לבחון את המצב בנוגע להעסקת זרים שאינם בני הרחקה, על מנת להבטיח את קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ואת הדין הבין-לאומי. 2. הועלה כי הליקוי בפעולותיה של רשות האוכלוסין לא תוקן: גם במועד סיום המעקב נותר הכיתוב על רישיונות הישיבה כשהיה, והרשות הנפיקה שני סוגי רישיונות ישיבה זמניים מסוג 2()(א5) - רישיון לזר אשר אין לאכוף את איסור העסקתו , שבו נכתב "ר ישיון זמני זה אינו מהווה רישיון עבודה" 34 (ראו להלן בתמונה 1); ורישיון לזר אשר יש לאכוף את איסור העסקתו35, שבו נכתב "אינו רשאי לעבוד", ו"יינקטו הליכי אכיפה כנגד העסקה לא חוקית" (רא ו להלן בתמונה 2 .) . .33 רע"פ 1127/93 מדינת ישראל נ' קליין, פ"ד מח( 3 ,)485 ,516 (1994.) 34 .לגבי זרים מסוימים נוסף ברישיון זה גם האיסור להתגורר ולעבוד בתל אביב ואילת 35 אם זומן לשהות במתקן חולות ולא התייצב. אותו רישיון ניתן גם לזרים שניתן להרחיקם מישראל ויש לאכוף את האיסור על העסקתם. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |163 .תמונה 1 תמונה2 ."המקור: רשות האוכלוסין, "שאלות ותשובות בנושא העסקת עובדים זרים ומסתננים, https://www.gov.il/he/Departments/General/questions_answers_foreign_workers, נצפה ב- 10.8.17. . רק רישיון מהסוג הראשון מאפשר לכאורה העסקת זר בהתאם להסדר אי-האכיפה. ואולם סביר להניח כי מעסיק לא יידע להבחין בין שני סוגי הנוסחים, ולא ידע לזהות שמדובר ברישיון המאפשר העסקה. ברי כי מעסיק שאינו ער לכך שישנם מספר סוגי רישיונות זמניים עלול לסבור שמדובר ברישיון האוסר על העסקה, מכיוון שכתוב בו במפורש שהוא "אינו מהווה אישור עבודה". יוצא אפוא כי באוגוסט 2017 עדיין מנפיקה רשות האוכלוסין רישיונות המנוסחים בלשון עמומה. לזרים שהאיסור על העסקתם אינו אמור להיאכף אין אפוא מעמד ברור או מסמך המאשר כי מותר להעסיקם. 164 |דוח שנתי 68ג . .רשות האוכלוסין עדיין .מנפיקה רישיונות .המנוסחים בלשון .עמומה. לזרים .שהאיסור על .העסקתם אינו אמור .להיאכף אין אפוא .מעמד ברור או מסמך .המאשר כי מותר .להעסיקם . 3. באתרהמרשתת של רשות האוכלוסין צוין כי אסור להעסיק זר אשר מחזיק ברישיון מסוג 2)(א5 שבומצוין כי הוא אינו רשאי לעבוד או מסתנן השוהה במתקן השהייה חולות ומחזיק בהוראת שהייה במתקן36. בתשובת רשות האוכלוסין מדצמבר2017 נכתב כי באתר המרשתת שלה מובהרות משמעויותיו של כל רישיון, וכן מובהר לגבי האכיפה שתבוצע נגד העסקתם של בעלי הרישיונות השונים. ואולם מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אופן ניסוח המידע באתר המרשתת של הרשות בעניין העסקת זרים, המיועד למעסיקים פוטנציאליים, משמר את חוסר הבהירות: א. בפרסום באתר המרשתת של הרשות שכותרתו "מידע על העסקת עובדים זרים ומסתננים" נכתב כי ה רשות "אוכפת את החוק האוסר העסקת עובדים זרים ומסתננים/נתינים זרים "; כי העסקת עובד זר מחייבת קבלת היתר העסקה מרשות האוכלוסין , וכי היתר ההעסקה צריך להיות על שם המעסיק "ורק לתחום שאושר לעובד" ( סיעוד, חקלאות, עובדים מומחים, תאגידי בניין, מסעדנות ומלונאות באזור אילת); כי מעסיקים העוברים על החוק צפויים לכתב אישום פלילי ולקנס של עד עשרות אלפי ש"ח; וכי העסקת עובדים זרים בעבודות משק בית, בשיפוצים ו בטיפול בילדים אסורה בהחלט . ואולם אף שהמידע המפורט לעיל נוגע רק לאיסורים החלים על העסקת עובדים זרים ולא על העסקת מסתננים, הכותרת שלו היא "מידע על העסקת עובדים זרים ומסתננים". משמע, הניסוח אמנם מדויק משפטית, אולם הכללת העסקת העובדים הזרים בכותרת אחת עם העסקת מסתננים יוצרת עמימות אצל הקורא. ב. באתר של הרשות גם צוין כי האיסור על העסקת מסתנן או נתין זר אשר אינו מחזיק ברישיון תקף בהתאם לסעיף 2)(א5 ייאכף, ומפורטים המקרים שבהם ייעשה כן: כאשר הזר מחזיק ברישיון מסוג 2)(א5 שבו מובהר כי אינו רשאי לעבוד, כאשר הזר מועסק במקום שעל פי הרישיון הוא אינו רשאי לעבוד בו ועוד. רק לאחר הצגת כל המקרים החריגים שבהם ייאכף איסור ההעסקה, מצוינת ברירת המחדל - אי-האכיפה של איסור העסקת מסתנן או נתין זר המחזיק ברישיון ז מני בתוקף בהתאם לסעיף 2)(א5. ג. באתר המרשתת של רשות האוכלוסין יש קישורים לדוגמאות של אשרות. ואולם כל קישור מפנה לסוג מסוים של אשרה, והאשרות אינן מוצגות זו לצד זו, על מנת שיהיה ניתן לזהות את ההבדלים הקלים ביניהן. . .36 "אתר רשות האוכלוסין, "שאלות ותשובות בנושא העסקת עובדים זרים ומסתננים https://www.gov.il/he/Departments/General/questions_answers_fore ign_workers . נצפה ב- 10.8.17. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |165 .להלן צילום מסך של המצוין באתר המרשתת של הרשות בעניין העסקת זרים ומסתננים: תמונה 3 : מידע המצוין באתר הרשות בעניין העסקת זרים ומסתננים 4. רשות האוכלוסין קיימה מסע הסברה בנושא העסקה בלתי חוקית של זרים. במסגרת מסע ההסברה פורסמו ברדיו, בעיתונות ובמרשתת תשדיר ומודעה בנושא. כך, למשל נוסח התשדיר ברדיו הוא: "מעסיק עובד זר במשק בית ובשיפוצים? לא תצא מזה נקי! העסקת עובד זר שלא כחוק אסורה. העסקת עובדים זרים מחייבת קבלת היתר העסקה מרשות האוכלוסין וההגירה. 166 |דוח שנתי 68ג . .גם לאחר פרסום .הדוח הקודם המשיכה .רשות האוכלוסין .ליישם את הסדר אי- .האכיפה באופן .שהערים מגוון קשיים .על זרים ועל מעסיקים .פוטנציאליים . טרם תעסיק עובד זר או מסתנן בדוק את מעמדו ואת תוקף אשרתו ותימנע מכתבי אישום ומקנסות כבדים. רשות האוכלוסי ן וההגירה מגבירה את אכיפת החוק למנוע העסקת עובדים זרים ומסתננים. למידע נוסף היכנסו לאתר הרשות. על העסקת עובדים זרים שלא כחוק משלמים ביוקר". מסע ההסברה של רשות האוכלוסין משמר אפוא את העמימות בדבר חוקיות ההעסקה של זרים שאינם בני הרחקה, מאחר שגם בו לא מובהר כי קיימת מדיניות אי -אכיפה של איסור העסקתם של זרים כאמור. פרסום זה עלול ליצור קשיים לזרים שאינם בני הרחקה למצוא עבודה כדי להתקיים בכבוד. אף שעברו יותר משלוש שנים מפרסום הדוח הקודם, טרם פעלו רשות האוכלוסין ומשרד המשפטים לתיקון הליקוי שעלה בו בדבר הותרת הסדר אי-אכיפה שהוצג כזמני על כנו משך שנים. כמו כן, גם לאחר פרסום הדוח הקודם המשיכה רשות האוכלוסין ליישם את הסדר אי- האכיפה באופן המערים מגוון קשיים על זרים ועל מעסיקים פוטנציאליים כמפורט לעיל. גם היועץ המשפטי לממשלה לא בחן את הסדר אי-האכיפה ואת אופן יישומו, ולא בדק אם המצב לגבי העסקת זרים כאמור עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם הדין הבין-לאומי. 5. באוגוסט2017 , לאחר מועד סיום המעקב, פסק בית המשפט העליון כי על פי ההסכמים הקיימים שנכרתו עם מדינות שלישיות להרחקת זרים אליהן, אם זר אינו מסכים להרחקתו למדינה שלישית , אין להרחיקו אליה, ו ניתן להחזיקו במשמורת לתקופה מוגבלת של עד 60 ימים37 . משרד המשפטים מסר למשרד מבקר המדינה כי פסק דין זה שינה את התשתית העובדתית והמשפטית הרלוונטית בסוגיית מדיניות אי האכיפה וכי שר הפנים ביקש ממשרד המשפטים לבחון את האפשרות לבט ל את הסדר אי -האכיפה בעניינם של זרים המסרבים להרחקה, וכי נבחנות חלופות להסדר זה. נוכח ממצאי הביקורת בדבר עמימות הסדר אי האכיפה, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאלתר את המשך החלתו של הסדר אי- האכיפה, שהוצג מלכתחילה לבית המשפט העליון כהסדר זמני. כל עוד הסדר זה ממשיך להתקיים, על רשות האוכלוסין לפעול לאלתר להסרת הקשיים והעמימות באופן יישומו. בתשובת משרד המשפטים מדצמבר 2017 נמסר כי הייעוץ המשפטי לממשלה יבחן את ההסדר בחודשים הבאים. . .37 עע"מ 8101/15 'צגטה ואח' נגד שר הפנים ואח (פורסם במאגר ממוחשב, 28.8.17.) הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |167 . אי השלמת הבחינה המשפטית באשר לעמידת המדינה בחובותיה על פי הדין .1. בדוח הקודם נסקרו בהרחבה הדינים המבססים את זכותו של כל אדם לכבוד והאופן בו פירש בית המשפט זכות זו 38 ככוללתזכות לביטחון סוציאלי39 : זכות כי יובטח לאדם אותו מינימום של אמצעים חומריים, שיאפשרו לו להתקיים בחברה שבה הוא חי 40. כאמור, בית המשפט העליון קבע כי "מחובת המדינה על פי חוק -יסוד: כבוד האדם וחירותו נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח 'רשת מגן' למעוטי האמצעים בחברה כך שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי"41 . בפסק דין נוסףצוין: "כבודו של האדם כולל בחובו... הגנה על מינימום הקיום האנושי... אדם המתגורר בחוצות ואין לו דיור, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הרעב ללחם, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם שאין לו גישה לטיפול רפואי אלמנטרי הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הנאלץ לחיות בתנאים חומריים משפילים הוא אדם שכבודו כאדם נפגע"42. בתי המשפט אף נתנו דעתם על הבטחת זכויות אלו למי שאינו תושב ישראל, בכתבם: "הגנה... מכוח חוק-היסוד אינה מוגבלת לאזרח ולתושב, אלא היא מוענקת לכל אדם, לרבות למי שנכנס לישראל שלא כדין"43. בית המשפט המחוזי ציין בפסק דין בעניינו של זר שאינו בר הרחקה 44: " עתירה זו מעלה בכל חומרתה את שאלת אגד הזכויות הנלווה למעמדו של אדם הנהנה ממדיניות אי ההרחקה. מדיניות זו פירושה למעשה, מתן אשרת שהייה בישראל שאין בצידה כל זכות נוספת". השופטת אסתר חיות ציינה באותה פרשה45" : המשיבה... מדגישה כי מדובר במדיניות המצטמצמת ל 'אי-הרחקה זמנית '. זאת ותו לא, מבלי שנקבעו בצידה כללים ונהלים ברורים הנוגעים לזכויותיה ם של אותם 'בלתי- מורחקים' בעת שהותם בישראל. זהו מצב בלתי רצוי בעליל. הערפל הנורמטיבי יוצר אי -ודאות מכבידה ביותר מבחינת האנשים עצמם אשר לעיתים שוהים בישראל מכוח המדיניות האמורה פרקי זמן בלתי-מבוטלים. בתי המשפט נאלצים אף הם להתמודד בשל כך חדשות לבקרים עם שאלות ומצבים שונים ומגוונים שמייצרת, מטבע הדברים, מציאות החיים והנוגעים לזכויותיהם של אנשים אלה. .. בהינתן ממדי התופעה טוב היה . .38 הדוח הקודם, עמ' 92 עד95. 39 בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט( 1 )729 ', פס10 (2004.) 40 בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר , פ"ד ס( 3 )464 ,482 (2005). 41 שם, עמ' 484. 42 רע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה( 3 '), פס20 ( לפסק דינו של הנשיא ברק2001.) 43 בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 13.4.11.) 44 )עתמ (מרכז 57162 -01-11 נסנט ארגיי אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 2.11.11.) 45 עע"מ 8908/11 נסנט ארגיי אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 17.7.12.) 168 |דוח שנתי 68ג . .בדוח הקודם נכתב כי .הממצאים מעלים .ספק אם פעולות .הממשלה בכל הנוגע .להבטחת מינימום של .אמצעים חומריים .שיאפשרו לנזקקים .ולחלשים מבין הזרים .להתקיים בחברה, .עולות בקנה אחד עם .הוראות חוק יסוד: .כבוד האדם וחירותו... .ועם הדין הבין-לאומי . .מאז פורסם הדוח .הקודם לא השלים .היועץ המשפטי .לממשלה את בחינת .הסוגיה, וממילא לא .הנחה את משרדי .הממשלה בהתאם .לתוצאות בחינתו . אילו הנושא היה זוכה להסדרה כלשהי ולו על דרך של נהלים והנחיות שיכללו, בין היתר, התייחסות לזכויותיהם הבסיסיות של אותם אנשים בעת שהותם בישראל. ויפה שעה אחת קודם". בפסק דין מ ספטמבר 201346 ציין בית המשפט העליון בנושא זה: "משמעותה של המדיניות של ישראל כלפי אזרחי אריתריאה מעולם לא הובהרה כל צרכה על ידי המדינה. כך, מלבד עיקרון אי -ההחזרה הנובע מהגנה זו, לא נחקק כל הסדר מפורט באשר למשמעותו של הסדר זה ולזכויות הניתנות מכוחו" . בדוח הקודם צוין כי "סוגיית מעמדם של המסתננים זועקת להסדרה חקיקתית כוללת ולמחשבה ארוכת-טווח אשר יהא בה משום מענה, ולו חלקי, לשל ל האתגרים שסוגיה זו מציבה בפני החברה הישראלית... משמדיניות אי -ההרחקה 'הזמנית'... הופכת ברבות השנים לפחות ופחות זמנית, יש הכרח למלאה בתוכן נורמטיבי". 2. הפעולות לשמירה על זכויותהאדם דורשות הקצאת משאבים. בג"ץ קבע כי "במקום בו מטיל החוק חובה מהותית עליה, לא תיש מע המדינה בטענה של היעדר תקציב"47, וכי "שיקולים של כדאיות תקציבית ותכנונית, ככלל, אינם יכולים להצדיק החלטת מדינה הפוגעת בזכות יסוד"48 . במקרה אחר בג"ץ בחן את המשאבים הנדרשים לשמירה על זכות היסוד אל מול הפגיעה האפשרית בה אם לא יוקצו המשאבים להבטחתה, וקבע כי יש להעמיד את סדר הגודל של המשאבים הנדרשים כנגד סדר הגודל של הפגיעה בזכות זו. "ההגנה על זכויות האדם כרוכה לא פעם במחיר. החברה צריכה להיות מוכנה לשלם מחיר סביר עבור הגנה על זכויות האדם"49. בסיכום הדוח הקודם נכתב כי הממצאים הנכללים בו מעלים ספק אם פעולות הממשלה בכל הנוגע להבטחת מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בחברה, עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורשו בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי. ספק זה מתעורר בעיקר בנוגע למספר תחומים: הגישה המצומצ מת שניתנה לקבוצות חולים מסוימות לשירותי בריאות; השלכות יישומה של מדיניות משרד הרווחה בקשר לקבוצות מסוימות של זרים נזקקים; ויכולתם של החלשים והנזקקים מבין הזרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על כן, נכתב בדוח הקודם, בהינתן ממצאי הדוח והדין המפורט בו, כי מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן את עמדתו בנושא, וכי עליו להנחות את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו. . .46 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים (פורסם במאגר ממוחשב, 16.9.13.) 47 בג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד( 5 ) 729,754 (2000.) 48 בג"ץ 4541/94 אליס מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט( 4 )94 ,144 (1995.) 49 בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון , פ"ד נג( 5 )241 ,281 (1999 ). ראו גם בג"ץ 488/11 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' שר הבריאות (פורסם במאגר ממוחשב, 19.6.11.) הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |169 .3. באוגוסט2015 ציין היועץ המשפטי לממשלה דאז יהודה וינשטיין כי נוכח חשיבות הנושא, הוא יעלה אותו לפני הממשלה החדשה50. בחוות דעת שמסר המשנה ליו עץ המשפטי לממשלה (משפט בין -לאומי) למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט ציבורי -מינהלי) ביוני 2016 צוין כי המדיניות הנוהגת בישראל לגבי הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה "אינה עולה בקנה אחד עם מחוייבויותיה של מדינת ישראל על פי האמנה [51] ... בנסיבות אלה... יש מקום לבחון מ חדש את מדיניות הממשלה בנושאים עליהם הצביע מבקר המדינה, ובכלל זה לבחון את האפשרות להרחיב את סל השירותים הניתן לזרים שאינם בני הרחקה בישראל, על מנת לעמוד ברף הנדרש בהתאם למחויבויותיה הבין-לאומיות של מדינת ישראל". באוגוסט 2016 ציין משרד המשפטים כי הנושא יובאלבחינת היועץ המשפטי החדש לממשלה, בסמוך לכניסתו לתפקיד52 . בינואר2016 ,מונה היועץ המשפטי אביחי מנדלבליט. בנובמבר 2016 הוגשה עתירה לבג"ץ53, ובה נטען כי המדינה אינה מעניקה טיפול סוציאלי לזרים שאינם בני הרחקה , למעט במקרים חריגים, וכי מדיניות זו סותרת את הוראות ה חוק הישראלי ו את הדין הבין-לאומי. בפברואר 2017 התקיימה במשרד המשפטים ישיבה בין-משרדית בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט ציבורי -מינהלי) שעניינה בחינה מחדש את הטענות על הפרת זכויות סוציאליות של זרים שאינם בני הרחקה. המשנה ליועמ"ש ציינה בסיכום הישיבה כי אף שניתן להגן על הפרשנות המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה בנושא הנדון, יש סיכון משפטי לא מבוטל בעמידה על פרשנות זו. עוד ציינה המשנה כי עקב הגשת עתירה התוקפת את עמדת המדינה בסוגיה זו, עלה הצורך לבחון שוב את הסוגיה ולמפות את קבוצת הזרים שהמדינה אינה עומדת לגביה ברף של קיום מינימלי בכבוד. המשנה המליצה על הקמת צוות בין -משרדי אשר ימפה את הצרכים של אותה קבוצת זרים ויעניק להם את הסיוע הנדרש כחוק. בעקבות ההמלצה על הקמת הצוות הבין-משרדי התגלעו חילוקי דעות בשאלת הגורם אשר יעמוד בראש הצוות הזה: בתחילה הוצע כי משרד הרווחה או משרד המשפטים יעמדו בראשו, או לחלופין משרד רה"ם, העשוי גם להכתיב מדיניות אחידה; במרץ 2017 הוחלט כי שר הפנים יתכלל את הצוות, והצעה זו הוסרה כעבור כחודשיים; בסוף אוגוסט 2017 , חצי שנה לאחר ההמלצה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה להקים צוות כאמור, מינו שר הפנים ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה) את הצוות הבין-משרדי בנושא זכויות סוציאליות לזרים שאינם בני . .50 דוח מעקב ראש הממשלה על תיקון ליקוייםלדוחות מבקר המדינה 64 ,'א64 ,'ב64 ,'ג 65'א (אוגוסט 2015 ') עמ333. 51 האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות משנת 1966. 52 דו"ח מעקב ראש הממשלה על תיקון ליקויים לדוחות מבקר המדינה 64 ,ג65 ,א65 ,ב 65ג (אוגוסט 2016 '), עמ601. 53 בג"ץ 8907/16 עמותת א.ס.ף - ארגון סיוע לפליטים נ' שר הרווחה והשירותים החברתיים. 170 |דוח שנתי 68ג .הרחקה. לראש הצוות מונה מנכ"ל רשות האוכלוסין פרופ' שלמה מור יוסף, ובין חבריו נציגים של משרד המשפטים, משרד הבריאות, משרד הרווחה ומשרד האוצר. בכתב המינוי של הצוות נקבע כי "הצוות ימפה את קבוצת הזרים שאינם בני הרחקה המצויים במצב סוציואקונומי קשה על מנת שניתן יהיה לשקול האם נדרשת בחינה מחודשת של סוגית מתן שירותים סוציאליים לזרים שאינם בני הרחקה". הצוות התכנס לראשונה בספטמבר 2017. מאז פורסם הד וח הקודם, לפני יותר משנתיים, לא השלים היועץ המשפטי לממשלה את בחינת הסוגיה, וממילא לא הנחה את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו. מששב והועלה הנושא במשרד המשפטים בסוף שנת 2016 , ונקבע כי הנושא ייבחן על ידי צוות בין- משרדי, התגלעו חילוקי דעות בשאלה מי יעמוד בראש הצוות. עקב כך התעכב הטיפול הממשי בסוגיה בעוד חצי שנה, ובכלל זה לא נבחן אם פעולות הממשלה לאספקת אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בכבוד עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש ו בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי. היועץ המשפטי לממשלה לשעבר השיב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2018 כי עם קבלת דוח הביקורת הקודם נערכה בחינה במשרד המשפטים של הסוגיות שהועלו בדוח. משרד המשפטים מסר בתשובתו מדצמבר 2017 כי הצוות הבין -משרדי יסיים את עבודתו עד אמצע מרץ 2018 ויגיש את המלצותיו לשר הפנים ולשר הרווחה לשם גיבוש עמדתם. רשות האוכלוסין מסרה בתשובתה מאותו מועד כי המיפוי שיעשה הצוות וההמלצות שיגיש יהיו רובד משלים במדיניות הכוללת ב עניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה. משרד רה"ם מסר בתשובתו מדצמבר 2017 כי תפקידו של הצוות הבין - משרדי הוא לתכלל את פעילות המשרדים השונים בנושא הזכויות הסוציאליות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שמדיניות הממשלה בנושא היא שיטתית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי על פי כתב המינוי של הצוות, בסמכותו למפות את קבוצת הזרים שאינם בני הרחקה המצויים במצב חברתי-כלכלי קשה, כך שאין במינויו תחליף לקביעת מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול הסוציאלי בזרים שאינם בני הרחקה. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |171 . בשים לב לקביעות מבקר המדינה בדוח הקודם, שממועד פרסומו עברו ש לוש שנים, ובשים לב לעמדת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי) ולעתירה התלויה ועומדת בנוגע לטיפול סוציאלי לזרים, על שר הרווחה, סגן שר הבריאות, שר הפנים ושרת המשפטים - שנציגי משרדיהם חברים בצוות הבין -משרדי - לגבש בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומ ה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל ה זרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . על השרים להביא את ההצעה לדיון בממשלה , בהתאם לנקבע בדוח הקודם. 172 |דוח שנתי 68ג .אי גיבוש מדיניות בעניין הטיפול בבריאות ובצרכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה .בדוח הקודם נסקרו מקרים שבהם ה צביע בית המשפט העליון על הצורך בהבהרת מדיניות המדינה בעניין הסדרת זכויותיהם של זרים שאינם בני הרחקה השוהים בישראל. להלן פירוט: 1. באמירת אגב בפסק דין של בית המשפט העליון מיולי201254 נכתבכאמור כי הערפל הנורמטיבי במדיניות אי -ההרחקה הזמנית, שלא נקבעו בצדה כללים ונהלים ברורים בנוגע לזכויות של אותם "בלתי מורחקים", אינו רצוי, ובהינתן ממדי התופעה טוב היה לו היה זוכה הנושא להסדרה, ויפה שעה אחת קודם. כאמור, בפסק דין מספטמבר 2013 כתב בית המשפט העליון כי "משמדיניות אי -ההרחקה 'הזמנית'... הופכת ברבות השנים לפחות ו פחות זמנית, יש הכרח למלאה בתוכן נורמטיבי"55. עוד ציין בית המשפט בפסק דין זה כי האתגר שעמו נאלצה ונאלצת מדינת ישראל להתמודד על רקע הגירה בלתי מוסדרת של עשרות אלפים מאפריקה אל גבולותיה הוא מורכב. לא יימצא חולק על כך שהמדינה אינה יכולה לשקוט על שמריה, ושעליה ל התמודד עם תופעה מורכבת זו; המהגרים הלא חוקיים אשר הציפו את המדינה במהלך השנים האחרונות , ששיעורם מגיע כמעט כדי אחוז מכלל האוכלוסייה, ממחישים עד כמה זקוקה מדינת ישראל למדיניות הגירה ולהגדרת מטרות, יעדים וכללים שייתנו לרשויות כלים להתמודד עמם. כמו כן ממחישה ה מציאות העגומה את התוצאות השליליות של היעדר מדיניות הגירה עקב החלטות "אד הוק", שחלקן מתקבלות שרירותית וללא יד מכוונת . פתרונות אד-הוק מסוג זה אינם תחליף למדיניות סדורה; בית המשפט הוסיף כי ההסתננות גרמה ל" תוצאות קשות במגוון תחומים... נדמה כי הנפגעים העיקריים, גם אם לא הבלעדיים ... הם בני השכבות הסוציו-אקנומיות החלשות יותר... מצב זה לא היה תוצאה של מדיניות מכוונת, אלא תוצאה של זרם החיים ואולי אף של העדר מדיניות"56. 2. בדוח הקודם נכתב כי על הממשלה לתת את הדעת על אמירות מפורשות של בג"ץ בדבר היעדר כללים ונהלים ברורים בנוגע לזכויות של זרים שאינם בני הרחקה, ובדבר הצורך לגיבש מדיניות סדורה שתיתן בידי הרשויות כלים להתמודד עם הנושא - שכן אמירות אלו של בג"ץ הן בגדר הנחיות המחייבות פעולה מצד הממשלה. . .54 עע"ם 8908/11 אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 17.7.12.) 55 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים, עמ' 103 ,(פורסם במאגר ממוחשב 16.9.13.) 56 ,שם עמ' 119. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |173 . .מתן גישה מצומצמת .לשירותי בריאות .לזרים שאינם בני .הרחקה הסובלים .ממחלות נפש .וממחלות כרוניות .מסוימות, ולעתים אף .לזרים הזקוקים .לשיקום וסיעוד... אינו .עולה בקנה אחד עם .הוראות חוק יסוד: .כבוד האדם וחירותו ... .ועם תנאי האמנה .הבין-לאומית בדבר .זכויות כלכליות, .חברתיות ותרבותיות . 3. בדוח הקודם תוארו פניותיהם החוזרות ונשנות של שרים וחברי כנסת לראש הממשלה, למשרד רה"ם, למשרד הפנים, ליועץ המשפטי לממשלה ולאגף התקציבים במשרד האוצר, בבקשה שתיקבע מדיניות שתכלול היבטים הנוגעים לטיפול בזרים השוהים בארץ מחוץ למתקני המשמורת, ויוקצו משאבים ליישומה. נוסף על כך עלתה כמה פעמים הבקשה למנות גורם מתכלל בעל סמכות לעסוק בנושא זה ובקשר שבין משרדי הממשלה. בתשובות לפניות הללו לא היה מענה קונקרטי לדרישה לקבוע מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול בזרים ששוהים בארץ ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה. על כן קבע משרד מבקר המדינה בדוח הקודם, כי מדיניות הממשלה בעניינם של זרים שאינם בני הרחקה חסרה נדבך חשוב של מתן מענה בתחום הטיפול וסיפוק צורכיהם הבסיסי ים של זרים המתגוררים בארץ וכי לא התייתר הצורך שהועלה שוב ושוב לקבוע מדיניות בנוגע לתנאי השהייה של זרים בארץ, ולתקצבה. בדוח הודגשה חובת קביעת המדיניות של משרד הבריאות, משרד הרווחה ושל הממשלה כולה - בהובלת משרד רה"ם. .מדיניות משרד הבריאות .בדוח הקודם צוין כי בהיעדר טיפול רפואי מספק בקהילה, הצרכים הרפואיים של חלק מהזרים שאינם בני הרחקה מוזנחים, עד שמצבם מידרדר לכדי מצב חירום. עוד נכתב בדוח הקודם שעולה חשש ממשי כי מתן גישה מצומצמת לשירותי בריאות לזרים שאינם בני הרחקה, הסובלים ממחלות נפש , ממחלות כרוניות מסוימות, ולעתים אף לזרים הזקוקים לשיקום וסיעוד, כמפורט בממצאי הביקורת, אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון ועם תנאי האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות. על כן נקבע בדוח הקודם כי " על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה , על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממ שלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון". 1. במאי2014 הודיע משרד הבריאות כי יפעל בשיתוף משרדי המשפטים והאוצר לגיבוש מדיניות בריאות לגבי זרים שאינם בני הרחקה בהתאם למדיניות הממשלה בנושא57 . במאי2015 מונה מר יעקב ליצמן לתפקיד סגן . .57 הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה 64'ג (מאי 2014 '), עמ32. 174 |דוח שנתי 68ג .שר הבריאות, ובהמשך אותה שנה מונה לתפקיד שר הבריאות; השר ליצמן מינה את מר משה בר סימן טוב באותה שנה למנכ"ל משרד הבריאות. 2. ביולי2016 מסר משרד הבריאות, בתגובה על פניית הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, כי החל לאחרונה באיסוף נתונים על מנת לגבש מדיניות בריאות כוללת לזרים שאינם בני הרחקה, וכי הוא החל לבחון את האפשרות לבטח את הזרים בביטוח רפואי. הוא הוסיף כי עם השלמת הדיונים בנושא, יוצגו תוצריהם למשרדים הרלוונטיים. בינואר 2017 מסר משרד הבריאות לאותה הוועדה כי מיפה את צריכת השירותים במערכת הבריאות, וכי יפעל בשיתוף משרד המשפטים ומשרד הפנים לגיבוש פתרון ביטוחי לזרים שאינם בני הרחקה. ביולי 2017 פירט משרד הבריאות לפני משרד מבקר המדינה את פעולותיו למתן שירותים לזרים שאינם בני הרחקה, וציין כי הוא מספק לזרים שירותים כאמור, אף שלא נקבעה מדיניות ממשלתית בנושא מידת זכאותם של הזרים לשירותי בריאות. משרד הבריאות הוסיף כי השירותים הניתנים כיום אינם מספקים את כלל הצרכים הרפואיים של הזרים שאינם ב ני הרחקה, ועל כן הוא פועל למציאת פתרון ביטוחי לזרים אלה. לדברי משרד הבריאות, לאחרונה הוצגה התכנית בנושא לפני מנכ"ל המשרד, והוא אישר אותה באופן עקרוני, והיא תוצג בקרוב ל שר הבריאות. יצוין כי רוב רובם של שירותי הבריאות שפירט משרד הבריאות ביולי 2017 ניתנו לזרים עוד טרם נכתב הדוח הקודם, והענקתם אינה מייתרת את הצורך בקביעת מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ובגיבוש תכנית פעולה כוללת הנגזרת ממנה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017 ציין משרד הבריאות כי נבחנת האפשרות לתת בנוסף, שירותים רפואיים לקורבנות סחר וכן לתת חיסון נגד צהבת B או טיפול למי שסובל ממחלה זו; כן נבחנת האפשרות לתת לנשים זרות המתגוררות בתל אביב שירותי מעקב היריון. המשרד ציין את השירות שהתווסף לאחר סיום הביקורת הקודמת: טיפול הניתן במרפאת בריאות הנפש ביפו לזרים הזקוקים לכך. ואולם מרפאה זו מקצה רק תשע שעות בשבוע למתן טיפולים לזרים, ומאוגוסט 2016 סגרה את שעריה למטופלים זרים חדשים למשך עשרה חודשים, בשל היעדר תקציב. ביוני 2017 שבה המרפאה לקבל מטופלים חדשים, ואולם בדצמבר 2017 ,, כחצי שנה לאחר שהחלה המרפאה לקבל שוב פונים חדשים ישנה רשימת ממתינים לטיפול במרפאה הכוללת כ-150 זרים. בתשובתו מנובמבר 2017 ציין משרד הבריאות כי הוא ממשיך לפעול להסדרת השירותים לאוכלוסיית הזרים. משרד הבריאות הוסיף כי ביצע עבודת מטה סדורה לשם גיבוש הסדר ביטוחי לזרים, וכי אחד העקרונות של הסדר ביטוחי זה המתגבש הוא אי -החרגה של מצב רפואי קודם. עוד ציין משרד הבריאות כי אומדן ראשוני של משמעויות ההסדרה הועבר לאגף התקציבים במשרד האוצר, כי התכנית תוצג בתכנית העבודה שלו לשנת 2018 , וכי המשרד פועל "עקב בצד אגודל" לגיבוש והטמעה של מדיניות משרדית התואמת את המדיניות הלאומית. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |175 . .משרד הבריאות פעל .באופן חלקי ולא .מספק...לגיבוש .מדיניות בריאות לגבי .זרים שאינם בני .הרחקה שתעמוד .בדרישות הדין...אין .בהסדר הביטוחי, .שעל הפעולות .לגיבושו דיווח משרד .הבריאות, מענה למי .שאינו יכול לעבוד .למחייתו ובכך לממן .את הביטוח . אף שחלפו שלוש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם, משרד הבריאות פעל באופן חלקי ולא מספק: המשרד לא פעל בשיתוף עם משרד המשפטים ומשרד האוצר, לגיבוש מדיניות בריאות לגבי זרים שאינם בני הרחקה שתעמוד בדרישות הדין; לא גיבש תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות; ולא התריע על קיומם של חסמים המקשים לגבש מדיניות ותכנית כאמור. זאת ועוד, משרד הבריאות החל לאסוף נתונים לצורך גיבוש מדיניות כוללת רק בעקבות פניית הוועדה לענייני ביקורת המדינה אליו ביולי 2016 . גם הפעולות שנקט המשרד בשלוש השנים הללו הן חלקיות ולא מספקות, שכן אין בהסדר הביטוחי, שעל הפעולות לגיבושו דיווח משרד הבריאות, מענה למי שאינו יכול לעבוד למחייתו ובכך לממן את הביטוח. על סגן שר הבריאות ומנכ"ל משרד הבריאות לפעול באופן נמרץ ותכליתי לגיבוש מדיניות בריאות כוללת לגבי זרים שאינם בני הרחקה, לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין, ואם נדרשת לכך הקצאת משאבים - עליהם לפנות למשרד האוצר על מנת להקצות לכך את המשאבים הנדרשים, וכן לפעול לגיבוש תכנית פעולה הנגזרת ממדיניות זו. אם יימצאו חסמים שיקשו לבצע פעולות אלה, על סגן שר הבריאות להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. .מדיניות משרד הרווחה .בביקורת הקודמת נמצא ש מדיניות משרד הרווחה היא שלא להעניק שירותי רווחה לזרים, למעט במקרים שבהם נשקפת סכנה מידית לשלומם. במצב זה לא ניתנים שירותי רווחה לנשים מוכות שאינן שוהות במקלט; לזרים שעונו בדרכם לישראל ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי; ולזרים שהוכרו כקורבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים המיועדים להם . בדוח הקודם נכתב שעולה חשש ממשי כי המענה הניתן לקבוצות חלשות ופגיעות אלו כתוצאה מיישום המדיניות האמורה אינו עומד בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובהוראות האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות . בדוח הקודם נקבע כי "על שר הרווחה ומנכ"ל מש רדו, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר... לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות מסוימות של זרים... ואם נדרש, להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות... אם יימצאו חסמים העומדים בפני ביצוע הפעולות האלה, על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון ". במאי 2015 מונה מר חיים כץ לתפקיד שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. במאי 2016 מינה מנכ"ל משרד הרווחה צוות לגיבוש המלצות בנ ושא מדיניות הרווחה לגבי זרים שאינם בני הרחקה. באוגוסט 2016 דיווח משרד הרווחה על 176 |דוח שנתי 68ג . .רק בשנת 2016 , .שנתיים לאחר פרסום .הדוח הקודם, החל .משרד הרווחה לפעול .למיפוי צורכי הרווחה .של זרים שאינם בני .הרחקה. המיפוי לא .היה שלם, שכן הוא .לא כלל את צורכי .הרווחה של זרים .שאינם יכולים לעבוד .ושל זרים שהיו .קורבנות עינויים . פעולותיו לתיקון הליקויים שצוינו בדוח הקודם, וציין כי הצוות יסיים את עבודתו בתוך שלושה חודשים וכי הצעת המדיניות שיציע תוגש לאישור שר הרווחה58 . משרד הרווחה מסר למשרד מבקר המדינהבמהלך המעקב כי בפברואר 2017 הגיש הצוות למשרד האוצר המלצות בדבר מדיניות רווחה לגבי זרים שאינם בני הרחקה וכן הצעה תקציבית למימושן, וכי ההצעה התקציבית הסתכמה בכ-40 מיליון ש"ח. משרד הרווחה הוסיף כי לאחרונה הודיע משרד האוצר על הקצאת תקציב ייעודי של 10 "מיליון ש ח ליישום ההמלצות של הצוות, וכי התכנית צומצמה לתקציב זה. יצוין כי כבר בתכנית המקורית שעליה המליץ הצוות בפברואר 2017 נכלל טיפול רק בקורבנות סחר, נשים נפגעות אלימות, בעלי נכויות ודרי רחוב ולא נכלל טיפול בקבוצות זרים אחרות, כגון זרים שאינם יכולים לעבוד בשל מוג בלות (כגון חולים במחלות כרוניות או במחלות נפש) וזרים שנפלו קורבנות לעינויים. משרד הרווחה הדגיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2018 : "המענים אשר ינתן להם מענה הינם בהלימה לאוכלוסיות שהוגדרו בדוח מבקר המדינה המקורי, בעוד שהוספת אוכלוסיות יעד נוספות מצריכה משאבים נוספים". במכתב של משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה הודגש כי זרים שאינם יכולים לעבוד בשל מוגבלות סובלים מעוני, מאחר שאינם זכאים לקצבאות הביטוח הלאומי. משרד הרווחה הוסיף כי הוא אינו אחראי להעניק לזרים דמי קיום קבועים. בתשובתו מפברואר 2018 ציין משרד הרוו חה: "כל המענים אותם המשרד ייתן במסגרת החלטות ובהתאם לדוח מבקר המדינה עונים על הדרישות של קיום בסיסי בכבוד". עולה אפוא כי רק בשנת 2016 , שנתיים לאחר פרסום הדוח הקודם, החל משרד הרווחה לפעול למיפוי צורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה. המיפוי לא היה שלם, שכן הוא לא כלל את צורכי הרווחה של זרים שאינם יכולים לעבוד ושל זרים שהיו קורבנות עינויים. נוסף על כך, בשל התקציב המצומצם שהוקצה למילוי צורכי הרווחה של הזרים, יינתן מענה רק לחלק מהצרכים הקיימים על פי משרד הרווחה. זאת למרות קביעת בג"ץ הנזכרת לעיל, ולפיה "שיקולים של כדאיות תקציבית ותכנונית, ככלל, אינם יכולים להצדיק החלטת מדינה הפוגעת בזכות יסוד". על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו ועל משרד המשפטים - ואם יידרש - גם על משרד האוצר - לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה , כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות הזרים האמורות. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת ממדיניות הרווחה. אם יימצאו חסמים המקשים את ביצוע השינויים ואת גיבוש תכנית הפעולה , ובכלל זה חסם תקציבי, על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. . .58 דו"ח מעקב ראש הממשלה על תיקון ליקויים לדוחות מבקר המדינה 64 ,ג65 ,א65 ,ב 65ג (אוגוסט 2016 '), עמ602. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |177 . משרד הרווחה ציין בתשובתו מנובמבר2017 כי גיבוש תכנית פעולה הוא אחת ממטרות הצוות הבין-משרדי שהמשרד שותף בו. .המדיניות בנוגע לטיפול ב קורבנות עינויים .1. בדוח הקודם תוארו ההתנסויות הקשות שהיו מנת חלקם של חלק מהזרים שנכנסו לישראל ממצרים באמצעות מבריחים: עם הזמן החלו המבריחים לגבות סכומי כסף הולכים וגדלים תמורת העברת הגבול, ואף החלו לכלוא חלק מהזרים עד ששולם להם כופר בעבור שחרורם. כמו כן, רבות מהנשים ומהקטינות היו קורבן לתקיפה מינית קשה בידי המבריחים. אלימות קשה הופנתה גם כנגד גברים וילדים בסיני, ובכלל זאת עינויים קשים וכליאה. 2. חוק העונשין, התשל"ז-1977 , מגדיר מהי החזקה בתנאי עבדות ומהו סחר בבני אדם, הנעש ה בין היתר לשם הבאתו לידי עבדות או לידי עבודות כפייה. בחלק מהמקרים תאמה ההתעללות שחוו הזרים את ההגדרה של החזקה בתנאי עבדות. בהחלטות ממשלה59 נקבע כי אדם שהמשטרה זיהתה כי נפל קורבן לעבירת סחר או לעבירת החזקה בתנאי עבדות, זכאי לקליטה במעון של משרד הרווחה, שבו יינתנו לו במידת הצורך סיוע פסיכוסוציאלי, שירותים רפואי ים, שירותי תמיכה וליווי, מזון, דיור וביגוד , כל זאת למשך תקופה של עד שנה. ואולם, קורבן עינויים שלא הוחזק בתנאי עבדות לא יוכר כקורבן סחר בבני אדם. לפיכך אם סבלו המוחזקים מעינויים בלתי אנושיים אך לא חויבו לעבוד או לספק שירותים כלשהם, לרבות שירותי מין, הם לא יוכרו כקורבנות סחר ו לא יקבלו שירותי רווחה או בריאות השונים מהשירותים שמקבלת אוכלוסיית הזרים בכללותה , אף שסבלם ה יה קשה. כאמור - עד מועד סיום הביקורת לא מוענקים לזרים שאינם בני הרחקה שירותי רווחה, למעט במקרים שבהם נשקפת סכנה מידית לשלומם . וניתנת גישה מצומצמת לשירותי בריאות לאלו מהם הסובלים ממחלות נפש , ממחלות כרוניות מסוימות, ולעתים אף לזרים ה זקוקים לשיקום וסיעוד. להערכת משרד המשפטים נמצא ו בישראל ב מועד הביקורת הקודמת לפחות 1,300 זריםשהיו קורבנות עינויים, אך לא הוכרו כקורבנות סחר . להערכת נציבות האו"ם לפליטים, כ- 7,000 יוצאי אריתראה שהגיעו לישראל נפלו קורבן לעינויים בסיני בשנים 2012 -2010 .במחנות בסיני זרים אלה עברו התעללות פיזית ונפשית קשה, שכללה הצלפות, שריפה וצריבה באש, הלם חשמלי, קבורה בחול, תלייה באוויר מהגפיים, התעללות מינית, ירי , איומים בקצירת איברים להשתלה ומניעת גישה למים. חלק מזרים אלה אף נחטפו והובאו לסיני ולישראל נגד רצונם. . .59 החלטת ממשלה2670 מ- 2.12.07 , בנושא "תכניות לאומיות למאבק בסחר בבני-אדם" ובנושא "קביעת פתרונות שיכון לקורבנות עבדות, סחר לעבדות וסחר לעבודת כפייה"; החלטת ממשלה 2806 מ- 1.12.02 .", בנושא "הקמת מקלט לקורבנות סחר למטרות זנות 178 |דוח שנתי 68ג .בדוח הקודם הוצגה עמדת נציבות האו"ם לפליטים, ולפיה מאחר שקורבנות העינויים נושאים טראומה וצלקות נפשיות, הם זקוקים בהקדם לשירותי שיקום רפואיים ונפשיים, וכי מצבם של קורבנות שאינם מטופלים מידרדר לא פעם "ועלול להגיע למצבי קיצון ". 3. בדוח הקודם צוין כי ב מאי 2006 החליטההממשלה להקים ועדת מנכ"לים קבועה שתתאם את המאבק בסחר בבני אדם, בכל הנוגע לאכיפה, להגנה על נפגעי הסחר ולתכניות המניעה (להלן - ועדת המנכ"לים). ליו"ר הוועדה מונה מנכ"ל משרד המשפטים דאז. הוועדה החליטה למנות צוות שיעסוק בנושא קורבנות העינויים, ובמאי 2012 התכנס הצוות לדיון ראשון. ואולם עד לסוף שנת 2013 .לא גיבש הצוות מסקנות או המלצות בנושא מפברואר 2014 משמשת הגב' אמי פלמור מנכ"לית משרד המשפטים, ועל כן גם יו"ר ועדת המנכ"לים. 4. עם פרסום הדוח הקודם במאי 2014 ציין משרד המשפטים כי ועדת המנכ"לים קיימה כמה דיונים בסוגיית קורבנות העינויים, וכי באותו החודש היא צפויה לגבש את עמדתה בנוגע לטיפול בנפגעי עינויים שלא הוכרו כנפגעי סחר בבני אד ם60 . בישיבה שהתקיימה בדצמבר 2014 דנה ועדת המנכ"לים בצורכי אוכלוסייה זו ובפעולות שונות שנועדו לתת מענה לצרכים אלו. בתום הישיבה קבעה יו"ר ועדת המנכ"לים כי מדובר בסוגיה טעונה של מדיניות ממשלתית שיש לגביה חילוקי דעות, וכי מאחר שבחלק מהמשרדים אין שר מכהן, אין מנוס אלא לכנס את הוועדה לשם קבלת המלצות רק עם הקמת ממשלה חדשה. נמצא כי במשך יותר משנתיים, מדצמבר 2014 עד פברואר2017 , לא דנה ועדת המנכ"לים כלל ב נושא קורבנות העינויים שלא הוכרו כקורבנות סחר. 5. על פי הנתונים של יחידת תיאום המאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים (להלן - יחידת התיאום), בשנת 2017 נמצאו בישראל כ- 4,000 קורבנות עינויים; רובם של קורבנות אלה (כ - 3,600 בני אדם) לא הוכרו כקורבנות סחר, הגם שלא פעם חומרת העינויים שעברו אינה נופלת מחומרת העינויים ש עברו מי שהוכרו כקורבנות סחר. על פי נתוני יחידת התיאום, בקבוצה זו נכללים כ -100 אנשים המוגדרים מקרים הומניטריים קשים, בשל הנזקים הנפשיים (כגון הלם פוסט-טראומטי או דיכאון) והפיזיים שנגרמו להם בשל העינויים שעברו. הישרדותם של אלו תלויה ביכולתם לעבוד, וכאשר הם אינם יכולים לעבוד - בסיוע של חבריהם. סיוע זה נתון בסיכון מתמיד להיקטע במקרים שבהם אותם חברים מתקשים להתמודד עם נפגעי העינויים או מזומנים לשהות במתקן משמורת. בתוך אוכלוסייה זו מזהה יחידת התיאום קבוצות אוכלוסייה פגיעות במיוחד: מי שהיו קטינים בעת שעונו, אנשים עם מוגבלויות, אוכלוסיות המנודות בקהילת הזרים, . .60 הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה64ג (מאי 2014 ') עמ33 . הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |179 . .בשנת 2017 נמצאו .בישראל כ- 4,000 .קורבנות עינויים... .בקבוצה זו נכללים .כ-100 אנשים .המוגדרים מקרים .הומניטריים קשים, .בשל הנזקים הנפשיים .(כגון הלם פוסט- .טראומטי או דיכאון) .והפיזיים שנגרמו להם .בשל העינויים שעברו . הורים יחידניים ונשים וגברים בזנות על מנת להחזיר חובות שנוצרו כששילמו את דמי הכופר. 6. בתשובתו מנובמבר2017 מסר משרד הרווחה כי לאחר פרסום הדוח הקודם הוא בחן את האפשרות לכלול את קורבנות העינויים בקבוצות הזרים שיינתנו להם שירותי רווחה, אולם "הוחלט לאפיין את הקבוצות שנכללות בדוח על בסיס צרכים ולא על בסיס קורותיהם של הפרטים. בהתאם לכך הוחלט שאדם שעבר עינויים ייבחן על פי צרכיו היום ולא על בסיס טענתו כי עבר עינויים בלבד". המשרד ציין בתשובתו מפברואר 2018 כי קיים קושי בהגדרת האוכלוסייה כנפגעת עינויים ויצירת סדר עדיפויות בין הניצולים לגבי זכותם לקבל מענה בהתאם לחומרת הבעיה ומגבלת התקציב. ואולם, כאמור לעיל, על פי התכנית שהציג משרד הרווחה הוא ייתן טיפול רווחתי רק לנשים נפגעות אלימות, אנשים עם נכויות ודרי רחוב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי לפי הנתונים המובאים לעיל של יחידת התיאום, גם בקרב קורבנות העינויים ניתן לזהות צרכים הדורשים טיפול רווחתי כגון הלם פוסט -טראומטי או ד יכאון ופגיעות פיזיות שנגרמו מהעינויים בסיני. הצרכים גדלים במיוחד בעניינם של אלו מהזרים שהם גם בעלי מוגבלויות, יחידים הסובלים מנידוי בתוך קהילת הזרים, הורים יחידנים או מי שמצוי בזנות. יודגש כי במיפוי שערך משרד הרווחה בדבר השירותים שבכוונתו ליתן לאוכלוסיית הזרים אין מענה לרוב רובם של הנמנים עם קבוצות אלו. עולה ספק אם הימנעותו של משרד הרווחה מטיפול רווחתי בקורבנות העינויים עולה בקנה אחד עם דרישות הדין הישראלי והדין הבין - לאומי בדבר מתן אפשרות לקיום בסיסי בכבוד. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון בהקדם האפשרי אם דרך פעולה זו של משרד הרווחה עולה בקנה אחד עם הוראות הדין ועם העמדה שיגבש הצוות הבין-משרדי בסוגיית הקיום בכבוד של הנזקקים והחלשים מבין הזרים. 7. ,כאמוררק בפברואר 2017 שבה ועדת המנכ"לים לדון בנושא קורבנות העינויים שאינם מוכרים כקורבנות סחר. לקראת הישיבה נסקרו הביקורות שמתחו ועדת האו"ם נגד עינויים, מחלקת המדינה האמריקאית וגורמים נוספים בזירה הבין-הלאומית על ישראל, בשל המענה שהיא מספקת לזרים שאינם בני הרחקה שהיו קורבנות עינויים. בישיבה ביקש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין -לאומי) לדון בדרך פעולתה של המדינה בנושא זה וציין כי היא מעוררת קושי הן ברמה המשפטית והן ברמה המוסרית, במיוחד לאור הכמות המוגבלת של הקורבנות והעובדה שלא ממשיכים להגיע קורבנות חדשים למדינה מאז הקמת הגדר בגבול. בישיבה הוצג מתווה שגיבשה יחידת התיאום בעניין טיפול במקרים ההומניטריים הקשים, ואולם נציגי משרד הרווחה התנגדו למתווה זה (ראו להלן). יו"ר הוועדה סיכמה כי נוכח אי -ההסכמה על המתווה יש להביא אותו לפני השרים הנוגעים בדבר. 180 |דוח שנתי 68ג . .עולה ספק אם .הימנעותו של משרד .הרווחה מהענקת .שירותי רווחה .לקורבנות העינויים .עולה בקנה אחד עם .דרישות הדין .הישראלי והדין הבין- .לאומי בדבר מתן .אפשרות לקיום בסיסי .בכבוד . 8. ועדת המנכ"לים דנה שוב בנושא קורבנות העינויים רק כעבור חמישה חודשים, ביולי 2017 . בישיבה צוין כי עדיין קיימים פערי מידע בנוגע לצרכים של קורבנות העינויים, למענים המתאימים להם ולמספר קורבנות העינויים הזקוקים לעזרה, והוחלט כי ייערך מחקר חלוץ (פיילוט) שמטרתו "מיפוי וזיהוי של האוכ לוסייה ולמידת צרכים"; במסגרת הפיילוט ייבחנו 100 קורבנות עינויים על ידי צוות בין -משרדי אשר יגבש את הקריטריונים להגדרת אדם כקורבן עינויים, את מנגנון זיהויו של קורבן עינויים ואת יתר השאלות שיש לבחון במהלך הפיילוט. באוגוסט 2017 ציינה יו"ר צוות הפיילוט כי ייעשה מאמץ להשלימו בתוך כחצי שנה. בשנת 2012 העלתה ועדת המנכ"לים את הצורך לגבש מדיניות לטיפול בקורבנות העינויים. מאז, במשך כחמש שנים, לא גיבשה הוועדה המלצות בנושא, אף שבשנים האלה מתחו גורמים בזירה הבין-לאומית ביקורת על המענה שמספקת ישראל לזרים שאינם בני הרחקה שהיו קורבנות עינויים. פעולות ועדת המנכ"לים בנושא זה מלמדות כי היא לא חתרה בנמרצות ה נדרשת לגיבוש דרך פעולה לטיפול בקורבנות עינויים ובתקופות מסוימות אף התאפיינה פעולתה בתחום זה בגרירת רגליים. 9. בסיכום הדוח הקודם נקבע כאמור כי על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו, על משרד המשפטים ועל משרד האוצר לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה כדי לוודא שתעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לזרים שעונו בדרכם לישראל, ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. בישיבת ועדת המנכ"לים שהתקיימה ביולי 2017 , ציינה יו"ר הוועדה כי כבר התקבלה החלטה שיש לייצר מענים לאוכלוסיית נפגעי העינויים, וכי הדיון הוא על אופן מתן המענה. התברר כי באותה ישיבה התנגדו נציגי משרד הרווחה לקיום הפיילוט שצוין לעיל, בין היתר "מתוך רצון להימנע ממיפוי האוכלוסייה, לפני שהתברר מה המענים שיידרשו והאם המשרד יוכל לעמוד בהם". משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה ראוי שמשרד ממשלתי מבקש להימנע מאיסוף מידע וממיפוי צרכים במקום שבו הוסכם הצורך בכך, וזאת בשל חשש שיתגלה שהמשרד לא יוכל לתת את המענה הנדרש ממנו. כמו כן אין מקום להנחה מקדמית כי המשרד לא יוכל ליתן מענה מסוים בטרם נבחנה ביסודיות האפשרות לעשות כן. הדבר נכון בייחוד במקרה כגון זה, כיוון שגם בעניינו נדרשה בחינה אם המדינה עומדת בדרישות הדין, כאמור בדוח הקודם. בתשובת משרד הרווחה מנובמבר 2017 נמסר כי הוא התנגד לפיילוט שבמסגרתו יינתן סיוע ל -100 קורבנות עינויים, בשל קיומם של קשיים לאבחן את נפגעי העינויים משאר הזרים ולקבוע קשר בין מצבו של הזר הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |181 .לעובדה שעבר עינויים. משרד הרווחה הוס יף כי על כן הודיע למנכ"לית משרד המשפטים כי ישתתף בפיילוט רק על מנת למפות את אוכלוסיית קורבנות העינויים. בפברואר 2018 השיב משרד הרווחה כי הוחלט ש"הסקר ייערך בוועדה בין -משרדית בהובלת משרד המשפטים, בה ישתתף נציג המשרד... המשרד הודיע כי ישתתף בעריכת המיפוי". על היועץ המשפטי לממשלה לבחון אם דרך פעולה זו של משרד הרווחה עולה בקנה אחד עם העמדה שיגבש הצוות הבין-משרדי בסוגיית הקיום בכבוד של הנזקקים והחלשים מבין הזרים. 182 |דוח שנתי 68ג . .החלטות שונות .שקיבלה הממשלה .משנת 2010 הניחו את .הבסיס למדיניותה, .שמטרתה להביא .לבלימת ההסתננות .הבלתי חוקית .לישראל, לצמצום .מספר המסתננים .השוהים במרכזי .הערים וליציאה מרצון .של מסתננים. ואולם .מדיניות זו חסרה נדבך .חשוב - מתן מענה .טיפולי לזרים .המתגוררים בישראל .וסיפוק צורכיהם .הבסיסיים . אי גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בדבר הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה .1. זה כעשור מתמודדת ישראל עם ההשפעות של ההסתננות הבלתי חוקית לשטחה, ובכלל זה ההשפעות על המשק והחברה, על שוק העבודה ועל משאבי השירותים בתחומי הבריאות, הרווחה ועוד. בדוח הקודם צוין כי החלטות שונות שקיבלה הממשלה משנת 2010 הניחו את הבסיס למדיניותה, שמטרתה להביא לבלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, לצמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי הערים וליציאה מרצון של מסתננים. ואולם מדיניות זו חסרה נדבך חשוב - מתן מענה טיפולי לזרים המתגוררים בישראל וסיפוק צורכיהם הבסיסי ים. כמו כן צוינה בדוח הקודם תגובת משרד רה"ם על ממצאי הביקורת הקודמת כדלהלן: נושא תנאי השהייה של הזרים מטופל בידי שרי הממשלה, המוסמכים לפעול באותם תחומים, באמצעות משרדיהם ומשאביהם; כל אחד מהשרים, לרבות שרי הבריאות והרווחה, הוא בעל המומחיות והכלים הטובים ביותר לקביעת המדיניות הנדרשת בתחומו וליישומה; כל אחד מהשרים רשאי לקבוע את מדיניות משרדו בהתאם לסדרי העדיפויות שלו ואחראי להקצות לביצועה את המשאבים הדרושים; ראוי כי הגורמים המקצועיים הרלוונטיים יקבעו מדיניות תוך התייחסות מקצועית-פרטנית למאפיינים הייחודיים של הזרים. עוד נכתב בדוח כי משרד רה"ם דחה מכול וכול את טענת משרד הרווחה ולפיה אין ביכולתו לקבוע מדיניות בתחום הרווחה, בהיעדר מדיניות ממשלתית בנושא הזרים; משרד רה"ם ציין בעניין זה כי "אין בבקשתו של גורם אחראי כי ראש הממשלה יתערב בנושא שבתחום אחריותו, כדי לפטור גורם זה מאחריות ולהעבירה לראש הממשלה". עוד נכתב בדוח הקודם כי משרד רה"ם דוחה מכול וכול את הדרישה לגיבושה של מדיניות ממשלתית בסוגיית תנאי השהייה של הזרים שאינם בני הרחקה, נוכח הצורך לשמור על הסדרי התקציב הקיימים ועל מסגרת התקציב, ומאחר שהמשמעות המעשית של דרישה זו היא קיצוץ רוחבי במשרדי הממשלה שהוא פתרון בעייתי, שכן הוא עלול לפגוע בהתנהלותם של המשרדים וברמת חייהם של האזרחים. מנכ"ל משרד רה"ם דאז ציין: "ככל שהמשרדים האמונים על הטיפול בתנאי השהייה של המסתננים יפנו למשרדי, נסייע להם ככל שנידרש, לרבות, במידת הצורך, בהבאת הצעת החלטה לממשלה". 2. בעקבות התייחסותו זו של משרד רה"ם לממצאי הבי קורת הובהר בדוח הקודם כי "הטיפול בזרים שהגיעו בשנים האחרונות לארץ טומן בחובו מאפיינים של בעיה לאומית. הגם שסמכויות שונות בעניין זה מצויות בידי כמה שרים ומשרדי ממשלה... האחריות הכוללת לנושא, לנוכח מאפייניו, מוטלת על הממשלה". הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |183 .בדוח צוין כי תשובת משרד רה"ם ולפ יה השרים הרלוונטיים הם בעלי המומחיות והכלים הטובים ביותר לקביעת מדיניות הטיפול בזרים, והם אלו שמוסמכים לפעול בתחום זה באמצעות משרדיהם, בהתאם לסדרי העדיפויות שלהם, ולהקצות את המשאבים הדרושים לכך - אין בה כדי להתמודד עם כמה היבטים בעלי משקל רב, כדלהלן: א. המשקל המצטבר שיש לפניות הרבות שהעבירו לראש הממשלה ולמשרד רה"ם דרגי הביצוע של השלטון המרכזי והמקומי, המצביעות על הקשיים ועל הצורך בגיבוש מדיניות ממשלתית כוללת. ב. חובת הממשלה לתת את הדעת לאמירות מפורשות של בג"ץ בדבר היעדר כללים ונהלים ברורים בנוגע לזכויות של אותם בלתי מורחקים, והצורך בגיבוש מדיניות סדורה שתיתן בידי הרשויות כלים להתמודד עם הנושא - הם בגדר הנחיות המחייבות פעולה מצד הממשלה. ג. הפעולה הנדרשת מול ממצאי מבקר המדינה בדוח על קטינים חסרי מעמד בישראל61, אשר הצביעו אף הם על הצורך בקביעת מדיניות ברורה בכל הנוגע לט יפול בחסרי מעמד אזרחי השוהים בישראל ואשר אי - אפשר להשיבם בשלב זה לארצות מוצאם או להעבירם לארצות אחרות. לעניין הטענות על הצורך לשמור על הסדרי התקציב הקיימים ועל מסגרת התקציב, העיר משרד מבקר המדינה כי קביעת סדרי העדיפויות בדבר הקצאת משאבים נתונה כולה בידי הממשלה והכנסת, ובלבד שמובטח כי לא חסר תקציב לפעולות המחויבות על פי הדין. בהקשר לכך נקבע כאמור בפסיקת בג"ץ: "במקום בו מטיל החוק חובה מהותית עליה, לא תישמע המדינה בטענה של היעדר תקציב". בהתאם לכל האמור לעיל נקבע בדוח הקודם כי הטיפול הממשלתי בעשרות אלפי הזרים השוהים בישראל צריך להיות מושתת על מדיניות כוללת ברמה הממשלתית וברמת משרדי הממשלה הרלוונטיים. מדיניות כזו נדרשת לצורך גיבוש דרכי פעולה של כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר ושל הרשויות המקומיות. נוסף על כך, נכתב בדוח הקודם: "על כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הבריאות, משרד הרווחה... מוטל לקבוע מדיניות בתחומו, בהתייעצות עם משרד המשפטים, ולהביאה לאישור הממשלה. על המשרדים האלה, וכן על רשות האוכלוסין לגבש על בסיס המדיניות שאישרה הממשלה תכניות פעולה מפורטות אשר יבטיחו את יישום המדיניות. על הממשלה והעומד בראשה לעקוב אחר הפעולות האמורות ולפעול בנחישות להשלמתן לשם הסדרת הטיפול של רשויות המדינה בסוגיית הזרים השוהים בישראל על כל רבדיה, כפי שדרש גם בג"ץ". 3. בתשובת משרד רה"ם מדצמבר2017 נכתב כי מנכ"ל המשרד קבע במרץ 2015 כי על כל המשרדים הרלוונטיים ללמוד את ממצאי הביקורת הקודמת . .61 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63ג (2013 ,"), בפרק "הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל עמ' 1843 עד 1925. 184 |דוח שנתי 68ג .ולתקן את הליקויים שהתגלו בתחום אחריותם, בדגש על גיבוש מדיניות בתחומי הבריאות והרווחה. באוגוסט 2015 ,, לאחר פרסום הדוח הקודם הודיע משרד הרווחה כי שר הרווחה פנה במכתב לראש הממשלה בבקשה לדון ולגבש בישיבת ממשלה מדיניות כוללת שתתייחס לכלל המענים הנדרשים ממשרדי הממשלה על מנת לספק פתרון הולם לסוגיות שונות לאוכלוסיית הזרים. שר הרווחה ציין בפנייתו כי לשם טיפול בזרים יש צורך בסל שיקום שהענקתו מותנית בטיפול של משרדים אחרים, כגון משרד הפנים ומשרד השיכון62. 4. לגבי ממצאי המעקב מסר משרד רה"ם כי הם מחזקים את עמדת ו ולפיה כאשר משרדי הממשלה פועלים לתיקון הליקויים, כל אחד בתחומו, בדגש על גיבוש מדיניות בתחומי הבריאות והרווחה, אין צורך שהוא יתערב בכך ויקבע מדיניות במקומם. 5. במאי2016 ובדצמבר2016 דנה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בדוח הקודם. בדצמבר 2016 כתב מנכ"למשרד רה"ם מר אלי גרונר לוועדה כי כל אחד מהשרים מוסמך לטפל בהיבטים הנוגעים למסתננים בתחום משרדו והוא האחראי לכך. הוא ציין כי אין שום יתרון בקביעת אופן הטיפול ברווחה ובבריאות של זרים שאינם ברי הרחקה, כשם שאין הוא קובע מדיניות באשר לטיפול בקבוצות אוכלוסייה אח רות. באוגוסט 2017 חזר משרד רה"ם על עמדתו כי מדיניות הממשלה בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה היא כי הטיפול בהם יהיה באחריות כל אחד משרי הממשלה הרלוונטיים בתחום הנוגע אליו, השרים רשאים לקבוע מדיניות, סדרי עדיפויות ותקצוב והם אחראים ליישום מדיניותם. על עמד ה זו חזר משרד רה"ם גם בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 ומסר כי אין בכוונתו ליטול סמכויות הנמצאות בידי משרדי הממשלה ולקבוע עמדה ומדיניות בנושא, או להתערב בעבודת הצוות הבין-משרדי בתכלול המדיניות ופעולות המשרדים. עוד מסר משרד רה"ם כי תפקיד הצוות הבין -משרדי הוא לתכלל את פעילות משרדי הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי הצוות הבין -משרדי הוסמך למפות את הזרים שאינם בני הרחקה המצויים במצב כלכלי- חברתי קשה, על מנת שיהיה ניתן לשקול אם נדרשת בחינה מחודשת של סוגיית מתן השירותים הסוציאליים לזרים כאלה. סמכות זו אינה תחליף לקביעת מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול הסוציאלי בזרים כאמור. . . .62 דוח מעקב ראש הממשלה על תיקון ליקויים לדוחות מבקר המדינה64 ,'א64 ,'ב64 ,'ג 65'א (אוגוסט 2015 '), עמ334. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |185 . .שלוש שנים לאחר .פרסום הדוח הקודם .עדיין שוהים בישראל .עשרות אלפי זרים .שאינם בני הרחקה... .הממשלה לא גיבשה .מדיניות כוללת .לטיפול בזרים...היעדר .מדיניות כוללת אף .עלול לפגוע קשות .בכל פעולה שינקטו .משרדים שונים כדי .להיטיב את מצבם של .הזרים . יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת בנוגע לדרך פעולתם של משרדי רה"ם, הבריאות, הרווחה והמשפטים בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה, ועל כך שמשרדי הבריאות והרווחה לא גיבשו מדיניות בעניין זה. שלוש שנים לאחר פרסום הדוח הקודם עדיין שוהים בישראל עשרות אלפי זרים שאינם בני הרחקה. למרות זאת טרם גובשה מדיניות לגבי זרים אלה בתחומי הבריאות והרווחה. זאת ועוד, הממשלה לא גיבשה מדיניות כוללת לטיפול בזרים, ומנכ"ל משרד ראש הממשלה שב וציין כי אין כוונה לעשות כן . היעדר מדיניות כוללת אף עלול לפגוע קשות בכל פעולה שינקטו משרדים שונים כדי להיטיב את מצבם של הזרים במקרים בהם הם מבקשים את סיוע משרד רה"ם, כפי שקרה בעבר כאמור. נוכח המשקל המצטבר של הפניות לגיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה ונוכח חובת הממשלה לתת את הדעת לאמירות מפורשות של בג"ץ בעניין זה, ונוסף על כך נוכח הממצאי ם שצוינו בדוח מבקר המדינה על קטינים חסרי מעמד בישראל ובדוח הקודם, המלמדים על הצורך בקביעת מדיניות ברורה בנושא האמור, ג ובר הצורך במדיניות ממשלתית כוללת, שעליה יוכלו משרדי הממשלה להתבסס בטיפולם בתחום זה. יצוין כי הצורך בגיבוש מדיניות כאמור מתעצם בשל התמשכות המדיניות של אי-האכיפה , ההחלטה על סגירת מתקן השה ייה חולות וההערכה לגבי מספר הזרים ש יורחקו למדינה שלישית בכל חודש המלמדים כי עשרות אלפי זרים שהמדינה לא תדרוש את יציאתם מישראל, צפויים לשהות בה שנים נוספות. 186 |דוח שנתי 68ג .סיכום .כאמור בדוח הקודם קבעה הממשלה מדיניות הכוללת עידוד עזיבה של זרים, אך לצד זאת זנחה את גיבוש המדיניות לטיפול בזרים שעודם שוהים בארץ. אף שעברו שלוש שנים ממועד פרסום הדו ח הקודם, נראה כי הממשלה נוקטת גישה פאסיבית אשר פוגעת בסופו של יום בעיקר בחלשים שבין הזרים. הממשלה טרם נקטה פעולות ממשיות להבטחת זכויות האדם הבסיסיות של הזרים כך שיעלו בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי: משרד רה"ם טרם גיבש מדיניות כוללת לטיפול בהם, ומשרדי הרווחה והבריאות לא השלימו את קביעת המדיניות בעניין זה, כל אחד בתחומו; אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים תלויה עדיין ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה, ואולם הסדר זמני שקבעה המדינה לצורך זה הוא כבר בן שבע שנים, הוא נותר עמום ומערים מגוון קשיים; והיועץ המשפטי לממשלה לא בחן אם ההסדר ואופן יישומו עולים בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב של דוח זה המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת על המשרדי ם הנוגעים בדבר. על הממשלה לנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה עקב כניסת הזרים לארץ, ובד בבד להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים , כמתחייב מהחוק ומהדין הבין -לאומי . כפי שצוין בדוח הקודם, אזרחי המדינה והזרים המתגוררים בה כרוכים אלו באלו , והזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם. אי יישום המלצות מבקר המדינה בתחום הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד ואי סיפוק צורכיהם הבסיסי ים, אינה פוגעת רק בחובה הבסיסית של המדינה לספק את צורכיהם הבסיסים של הזרים עצמם, אלא אף באזרחי המדינה, ובייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים.

תקציר:
 הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל .דוח מעקב מבקר המדינה, דוח שנתי 64ג (2014 ,) בפרק "זרים שאינם בני הרחקה מישראל" . הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |149 .תקציר .רקע כללי .דוח זה עוסק באנשים שהגיעו לישראל ואין להם מעמד חוקי פורמלי המקנה להם היתר להשאר בה, אולם הם אינם בני הרחקה ממנה1 . רבים מהם, עונים להגדרת "מסתננים" בחוק הישראלי2 . בדוח זה יכונו אנשים אלה "זרים" או "זרים שאינם בני הרחקה"3 .בזרים שאינם בני הרחקה מישראל נכללים בעיקר יוצאי אריתראה והרפובליקה של סודן4. רובם של זרים אלה נכנסו שלא דרך מעבר גבול מוסדר, אלא באמצעות חציית הגבול בין מצרים לישראל. על פי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין) שהו בישראל בסוף שנת 2016 כ- 42,000 זרים שאינם בני הרחקה, ובהם יותר מ - 5,000 ילדים שנולדו להם בישראל. עד מועד סיום המעקב ננקטה לגבי יוצאי אריתראה השוהים בישראל מדיניות אי -הרחק ה זמנית. להבדיל, המדינה נמנעת לעת הזאת מלהחזיר זרים יוצאי הרפובליקה של סודן למדינתם בעיקר בשל הקושי המעשי שבהרחקה למדינה שאין עמה יחסים דיפלומטיים5. כניסתם של עשרות אלפי זרים לישראל ושהותם בה במשך שנים רבות יצרו מציאות מורכבת במקומות שונים בארץ. לצד חובתה של המדינה לכבד את זכויותיהם הבסיסיות של הזרים ומבקשי המקלט בתחומה, עליה לתת משקל ממשי לקשיים המתעוררים במרכזי אוכלוסיות ישראליות , למשל בשכונות דרום תל-אביב, עקב ריכוז הזרים באזורים אלה. בשנת 2014 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בעניין זרים שאינם בני הרחקה מישראל (להלן - הדוח הקודם)6 . בדוח הנוכחי מובאים ממצאי המעקב אחרתיקון הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם. בדוח הקודם נכתב כי סוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל מורכבת , וצוין כי החלטות שונות שקיבלה הממשלה הניחו את הבסיס למדיניות ה, שמטרתה להביא לבלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, לצמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי הערים וליציאה מרצון של מסתננים מישראל. ואולם הדוח הצביע על ה יעדרו של נדבך חשוב ב מדיניות בנוגע ל טיפול ב זרים השוהים בישראל זמן רב מאוד וסיפוק צורכיהם הבסיס יים, ועל היעדרן של תכניות פעולה מספקות בין היתר בתחומי הבריאות, הרווחה והתעסוקה . . .1 בנוגע למדיניות אי-ההרחקה ראו להלן. 2 כהגדרתם של מסתננים בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 . 3 על פי נציבות האו"ם לפליטים, יש לכנות אנשים אלה בכינוישילמד כי הם אינם יכולים לשוב למדינתם, לדוגמה "מבקשי מקלט" או "אנשים במצב דמוי פליטות". 4 המכונה לעתים "צפון סודן". יש להבחין בין צפון סודן ובין הרפובליקה של דרום סודן, שהכריזה על עצמאותה ביולי 2011. 5 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים (פורסם במאגר ממוחשב, 16.9.13.) 6 ,מבקר המדינה דוח שנתי 64 ג(2014 "), בפרק "זרים שאינם בני הרחקה מישראל, עמ' 59 עד 131. 150 |דוח שנתי 68ג .באוגוסט 2017 , לאחר סיום המעקב, נתן בית המשפט העליון פסק דין בעתירה7 שעניינה דרישת המדינה להרחיק זרים מאריתראה וסודן לשתי מדינות שלישיות באפריקה, שעמן חתמה המדינה על הסכמים. בפסק הדין נקבע כי ככלל, ניתן להרח יק זרים יוצאי אריתראה וסודן למדינות שלישיות כאמור, אולם על פי ההסכמים שנחתמו עם המדינות השלישיות, הרחקתם של הזרים אליהן מותנית בהסכמתם לכך. בעקבות פסק הדין תוקנו ההסכמים בין ישראל לבין המדינות השלישיות כדי שיאפשרו הרחקת זרים אליהן גם ללא הסכמתם, והמדינה צפ ויה להתחיל להעביר למדינות אלה זרים שאינם בני הרחקה. נכון לסוף ינואר 2018 , כמות הזרים שאמורים להיות מורחקים למדינות השלישיות מוגבלת, משום שרשות האוכלוסין קבעה כי "בשלב זה" לא יורחקו בין היתר קטינים, נשים, מבוגרים שקטינים סמוכים על שולחנם8 או מי שיש ראשית ראיה לגביו כי הוא קורבן של עבירת החזקה בתנאי עבדות או קורבן של סחר בבני אדם. וכן כ- 2,000 זרים שהגישו בקשות למקלט מדיני9 . עקב כך נושא הטיפול של המדינה בזרים שאינם בני הרחקה נותר רלוונטי לגבי עשרות אלפי אנשים. . .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר עד יולי 2017 ביצע משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים המרכזיים ש צוינו בדוח הקודם . במעקב נבדקו הנושאים האלה: העסקת זרים שאינם בני הרחקה והבטחת יכולתם להתקיים ; ההסדר לגבי אי-אכיפת האיסור להעסיק זרים שאינם בני הרחקה; גיבוש מדיניות בעניין הטיפול בבריאות ובצורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה; גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת וגיבוש מדיניות של משרדי ממשלה מסוימים בעניינם של הזרים האמורים . המעקב נעשה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), ברשות האוכלוסין, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד הבריאות ובמשרד המשפטים. . .הליקויים העיקריים .העסקת זרים שאינם בני הרחקה והבטחת יכולתם להתקיים .קיום תנאי מחיה בסיסיים לזרים השוהים בארץ זה תקופה ארוכה מותנה, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. משנת 2008 מדיניות . .7 עע"מ 8101/15 צגטה נ' שר הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 28.7.17) 8 "נוהל הרחקה למדינות השלישיות" (נוהל 10.9.0005 מ- 1.1.18 ), סעיף3.1.3. 9 ראו בדוח זה בפרק "הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל'", עמ' 1419. הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |151 . הממשלה היא שלא לתת רישיון עבודה לזרים שאינם בני הרחקה. בדוח הקודם נכתב כי בשנת 2010 הציגה המדינה לבג"ץ הסדר ביניים שיופעל במשך כשישה חודשים, ולפיו לא ייאכף האיסור להעסיק זרים כאלה (להלן - הסדר אי-האכיפה). גם לאחר סיום המעקב, ינואר 2018 , עדייןנותר הסדר אי- האכיפה על כנו . משמעות הדבר היא כי אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים עדיין תלויה ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה, בהסדר ארעי המיושם זה שבע שנים; יישום הסדר אי-האכיפה במשך זמן כה רב פוגע בעקרונות היסוד של שלטון החוק . גם לאחר פרסום הדוח הקודם המשיכה רשות האוכלוסין ליישם את הסדר אי-האכיפה באופן המערים מגוון קשיים על זרים ועל מעסיקים פוטנציאליים: רישיון הישיבה שמנפיקה רשות האוכלוסין לזרים שאינם בני הרחקה מנוסח בלשון עמומה, ועקב כך גם לזרים שהאיסור על העסקתם אינו אמור להיאכף אין מעמד ברור או מסמך המאשר כי מותר להעסיקם; באופן הניסוח באתר המרשתת של הרשות יש כדי לשמר את חוסר הבהירות של המידע המוצג למעסיקים פוטנציאליים; מסע ההסברה של הרשות משמר את העמימות בדבר חוקיות ההעסקה של זרים שאינם בני הרחקה, מאחר שגם בו לא מובהר כי קיימת מדיניות אי-אכיפה של איסור העסקתם של זרים כאמור. כל אלה עלולים להקשות על זרים שאינם בני הרחקה למצוא עבודה כדי להתקיים בכבוד. אף שעברו יותר משלוש שנים מפרסום הדוח הקודם, היועץ המשפטי לממשלה לא בחן את הסדר אי-האכיפה ואת אופן יישומו, ולא בדק אם המצב לגבי העסקת זרים כאמור עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם הדין הבין-לאומי. . .אי השלמת הבחינה המשפטית באשר לעמידת המדינה בחובותיה על פי הדין .מאז פורסם הדוח הקודם, לפני יותר משנתיים, לא השלים היועץ המשפטי לממשלה את בחינת עמדתו בשאלה אם פעולות הממשלה להבטחת מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בחברה, עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם הדין הבין-לאומי . מששב והועלה הנושא במשרד המשפטים בסוף שנת 2016 , ונקבע כי ייבחן על ידי צוות בין -משרדי, התגלעו חילוקי דעות בשאלה מי יעמוד בראש הצוות. עקב כך התעכב הטיפול הממשי בנושא בעוד חצי שנה. רק באוגוסט 2017 מונה צוות בין-משרדי לבחינת הנושא, וישיבתו הראשונה התקיימה בספטמבר 2017. . 152 |דוח שנתי 68ג .אי גיבוש מדיניות בעניין הטיפול בבריאות ובצורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה .אף שחלפו שלוש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם, משרד הבריאות פעל באופן חלקי ולא מספק: המשרד לא פעל בשיתוף עם משרד המשפטים ומשרד האוצר, לגיבוש מדיניות בריאות לגבי זרים שאינם בני הרחקה שתעמוד בדרישות הדין; לא גיבש תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות; ולא התריע על קיומם של חסמים המקשים לגבש מדיניות ותכנית כאמור. זאת ועוד, משרד הבריאות החל לאסוף נתונים לצורך גיבוש מדיניות כוללת רק בעקבות פניית הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת אליו ביולי 2016 . גם הפעולות שנקט המשרד בשלוש השנים הללו הן חלקיות ולא מספקות, שכן אין בהסדר הביטוחי, שעל הפעולות לגיבושו דיווח משרד הבריאות, מענה למי שאינו יכול לעבוד למחייתו ובכך לממן את הביטוח. רק בשנת 2016 , שנתיים לאחר פרסום הדוח הקודם, החל משרד הרווחה לפעול למיפוי צורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה. המיפוי לא היה שלם, שכן הוא לא כלל את צורכי הרווחה של זרים שאינם יכולים לעבוד ושל זרים שהיו קורבנות עינויים. נוסף על כך, בשל התקציב המצומצם שהוקצה למילוי צורכי הרווחה של הזרים, יינתן מענה רק לחלק מהצרכים הקיימים על פי משרד הרווחה. זאת למרות קביעת בג"ץ, ולפיה "שיקולים של כדאיות תקציבית ותכנונית, ככלל, אינם יכולים להצדיק החלטת מדינה הפוגעת בזכות יסוד"10. יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת בנוגע לדרך פעולתם של משרדי רה"ם, הבריאות, הרווחה והמשפטים בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה, ועל כך שמשרדי הבריאות והרווחה לא גיבשו מדיניות בעניין זה. . .המדיניות בנוגע ל טיפול בקורבנות עינויים .במאי 2006 החליטה הממשלה להקים ועדת מנכ"לים קבועה שתתאם את המאבק בסחר בבני אדם , בכל הנוגע לאכיפה, להגנה על נפגעי הסחר ולתכניות המניעה . הוועדה החליטה למנות צוות שיעסוק בנושא קורבנות העינויים, ובמאי 2012 התכנס הצוות לדיון ראשון . מאז, במשך כחמש שנים, לא גיבשה הוועדה מסקנות בנושא. זאת אף שבמהלך השנים האלה מתחו גורמים בזירה הבין-לאומית ביקורת על המענים שמספקת ישראל לקורבנות עינויים שאינם בני הרחקה. פעולות ועדת המנכ"לים בנושא זה מלמדות כי היא לא חתרה בנמרצות הנדרשת לגיבוש דרך פעולה לטיפול בקורבנות עינויים ובתקופות מסוימות אף התאפיינה פעולתה בתחום זה בגרירת רגליים. . .10 בג"ץ 4541/94 אליס מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט( 4 )94 ,144 (1995.) הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |153 . אי גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בדבר הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה .בדוח הקודם הובהר כי "הטיפול בזרים שהגיעו בשנים האחרונות לארץ טומן בחובו מאפיינים של בעיה לאומית. הגם שסמכויות שונות בעניין זה מצויות בידי כמה שרים ומשרדי ממשלה... האחריות הכוללת לנושא, לנוכח מאפייניו, מוטלת על הממשלה". שלוש שנים לאחר מכן, עדיין שוהים בישראל עשרות אלפי זרים שאינם בני הרחקה . למרות זאת הממשלה לא גיבשה מדיניות כוללת לטיפול בזרים, ומנכ"ל משרד ראש הממשלה שב וציין כי אין כוונה לעשות כן. היעדר מדיניות כוללת עלול אף לפגוע קשות בכל פעולה שתינקט בידי משרדים שונים לפעול להיטיב את מצבם של הזרים במקרים בהם הם מבקשים את סיוע משרד רה"ם, כפי שקרה בעבר. . .ההמלצות העיקריות .נוכח ממצאי הביקורת בדבר עמימות הסדר אי האכיפה, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאלתר את המשך החלתו של הסדר אי -האכיפה, שהוצג מלכתחילה לבית המשפט העליון כהסדר זמני. כל עוד הסדר זה ממשיך להתקיים, על רשות האוכלוסין לפעול לאלתר להסרת הקשיים והעמימות באופן יישומו. על שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה), סגן שר הבריאות, שר הפנים ושרת המשפטים, שנציגי משרדיהם חברים בצוות הבין- משרדי, לגבש בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל ה זרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . על שרים אלו להביא את ההצעה לדיון ב ממשלה, בהתאם לנקבע בדוח הקודם. על סגן שר הבריאות ומנכ"ל משרד הבריאות לפעול באופן נמרץ ותכליתי לגיבוש מדיניות בריאות כוללת לגבי זרים שאינם בני הרחקה, לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין, ואם נדרשת לכך הקצאת משאבים - עליהם לפנות למשרד האוצר על מנת להקצות לכך את ה משאבים הנדרשים, וכן לפעול לגיבוש תכנית פעולה הנגזרת ממדיניות זו. אם יימצאו חסמים שיקשו לבצע פעולות אלה , על סגן שר הבריאות להציגם לפני המ משלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו ועל משרד המשפטים - ואם יידרש - גם על משרד האוצר - לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה, כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות הזרים האמורות. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת ממדיניות הרווחה. אם יימצאו חסמים המקשים את ביצוע השינויים ואת גיבוש תכנית הפעולה , ובכלל זה חסם 154 |דוח שנתי 68ג .תקציבי, על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. .גובר הצורך במדיניות ממשלתית כוללת לגבי הזרים בישראל , שעליה יוכלו משרדי הממשלה להתבסס בטיפולם בתחום זה. הצורך בגיבוש מדיניות כאמור מתעצם בשל התמשכות המדיניות של אי -האכיפה , ההחלטה על סגירת מתקן השה ייה חולות וההערכה לגבי מספר הזרים ש יורחקו למדינה שלישית בכל חודש המלמדים כי עשרות אלפי זרים שהמדינה לא תדרוש את יציאתם מישראל, צפויים לשהות בה שנים נוספות. . .סיכום .כאמור בדוח הקודם קבעה הממשלה מדיניות הכוללת עידוד עזיבה של זרים, אך לצד זאת זנחה את גיבוש המדיניות לטיפול בזרים שעודם שוהים בארץ. אף שעברו שלוש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם, נראה כי הממשלה נוקטת גישה פאסיבית אשר פוגעת בסופו של יום בעיקר בחלשים שבין הזרים. הממשלה טרם נקטה פעולות ממשיות להבטחת זכויות האדם הבסיסיות של הזרים כך שיעלו בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי : משרד רה"ם טרם גיבש מדיניות כוללת לטיפול בהם, ומשרדי הרווחה והבריאות לא השלימו את קביעת המדיניות בעניין זה , כל אחד בתחומו; אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים תלויה עדיין ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה, ואולם הסדר זמני שקבעה המדינה לצורך זה הוא כבר בן שבע שנים, הוא נותר עמום ומערים מגוון קשיים; והיועץ המשפטי לממשלה לא בחן אם ההסדר ואופן יישומו עולים בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב של דוח זה המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת על המשרדי ם הנוגעים בדבר. על הממשלה לנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה עקב כניסת הזרים לארץ, ובד בבד להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים, כמתחייב מהחוק ומהדין הבין -לאומי . כפי שצוין בדוח הקודם, אזרחי המדינה והזרים המתגוררים בה כרוכים אלו באלו, והזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם. אי יישום המלצות מבקר המדינה בתחום הטיפול ב זרים שאינם בני הרחקה השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד ואי סיפוק צורכיהם הבסיסי ים, אינה פוגעת רק בחובה הבסיסית של המדינה לספק את צורכיהם הבסיסים של הזרים עצמם, אלא אף באזרחי המדינה, ובייחוד באזורים ש בהם מתגוררים זרים רבים. . הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |155 . .בשנת 2014 פרסם .משרד מבקר המדינה .דוח בעניין זרים .שאינם בני הרחקה .מישראל. בדוח .הנוכחי מובאים .ממצאי המעקב אחר .תיקון הליקויים .המרכזיים שצוינו בדוח .הקודם .