משרד הרווחה והביטחון החברתי/הטיפול של שירות המבחן לנוער בקטינים העוברים על החוק

 ♦ . .מבוא .הטיפול בקטינים העוברים על החוק נתון בידי כמה גופים ממלכתיים, ובהם יחידות הנוער במשטרה, שירות המבחן לנוער ובתי המשפט לנוער. הגופים האלה אמורים לפעול כמערכת ולקיים ביניהם קשרי גומלין המצריכים שיתוף פעולה ותיאום. שירות המבחן לנוער (להלן - שירות המבחן או השירות) הוא שירות ממלכתי הפועל במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה או המשרד). קציני המבחן העובדים בשירות הם עובדים סוציאליים בהכשרתם העוסקים באבחון מצבם של קטינים העוברים על החוק, בטיפול פסיכו -סוציאלי בהם ובפיקוח עליהם. מטרת השירות היא לסי יע למערכת אכיפת החוק לפעול לא רק באמצעות ענישה אלא גם באמצעות התאמה של דרכי טיפול פרטניות לקטין ובאמצעות שיקומו, כדי למנוע חזרה על ההתנהגות העבריינית וכדי להפחית את שיעורי הפשיעה. 1062 דוח שנתי58ב .סמכויותיו ותפקידיו של שירות המבחן הוגדרו בחוקים ובתקנות, ואלה העיקריים שבהם: חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א - 1971 (להלן- חוק הנוער), והתקנות , התשכ"ט]נוסח חדש[ שהותקנו על פיו; פקודת המבחן- 1969 (להלן- פקודת המבחן); תקנות העמדת עבריינים במבחן (שירותי מבחן), התשי"ט- 1959 (להלן- תקנות העמדת עבריינים במבחן); חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו - 1996 (להלן- חוק המעצרים). פקודת המבחן עוסקת, בין היתר, בעבריינים שהחליט בית המשפט להעמידם במבחן. תקנות העמדת עבריינים במבחן מסדירות את הפעולות המינהליות הנוגעות לצו המבחן וקובעות את המבנה הארגוני של השירות ואת תחומי האחריות של בעלי התפקידים בו. בהתאם לתקנות, שר הרווחה ממנה קצין מבחן ראשי (להלן - מנהלת שירות המבחן), קציני מבחן מחוזיים וקציני מבחן לנוער5. המשטרה מפנה לטיפולו של שירות המבחן קטינים בני 12-18 החשודים שעברו עבירות פליליות לאחר שחקרה אותם6 . בשנת 2006 הופנו לשירות המבחן כ- 22,000 קטינים שהיו מעורבים בכ- 37,000 אירועים פליליים. על פי נוהלי השירות7 , קטין שהופנה לשירות, על קצין המבחן לערוך בעניינו חקירה פסיכו-סוציאלית (להלן - חקירה). לשם ביצוע החקירה עליו להכיר את הקטין ואת סביבתו באמצעות שיחות עמו ועם הוריו ובאמצעות איסוף מידע על מצבו האישי, על יחסיו עם בני משפחתו, על תפקודו בבית הספר או במקום העבודה וכו'. ואלה מטרות החקירה: למצוא את הסיבות שהביאו את הקטין לביצוע העבירה, לאבחן את מצבו, להעריך את צרכיו ולבחור את דרכי הטיפול המתאימות לו; להמליץ למשטרה או לפרקליטות על המשך הטיפול בתיק החקירה: סגירת התיק או העמדת הקטין לדין8 . ההחלטה הסופית בעניין גורל תיק החקירה נתונה בידי המשטרה או בידי פרקליטות המדינה, אולם לחוות הדעת של קצין המבחן יש משקל רב בשיקולים הקודמים לקבלתה. בתי המשפט לנוער דנים בעבירות שעברו קטינים אשר הוחלט להעמידם לדין; אם קבע בית המשפט שהקטין עבר את העבירה, על שירות המבחן להגיש תסקיר בעניינו, הכולל מידע על מצבו והמלצה בדבר דרכי הטיפול המתאימות לו או העונש שראוי לתת לו. קציני המבחן מכינים תסקירים על בני נוער גם בעת מעצרם, בהתאם לחוק ועל פי בקשות של בתי המשפט. מלבד זה, הם מפקחים על קטינים ומטפלים בהם על פי צווים של בית המשפט, ובהם קטינים שהחליט בית המשפט להעמידם במבחן כאחת מדרכי הטיפול בהם. בחודשים אפריל-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את דרכי הטיפול של שירות המבחן בקטינים העוברים על החוק, ואלה הנושאים שנבדקו: דרכי הטיפול בקטינים לפני שהוגש כתב האישום נגדם - הגשת חוות דעת למשטרה והמשך הטיפול באלה הזקוקים לכך; דרכי הטיפול בקטינים שהחליט בית המשפט להעמידם במבחן; סדרי קביעת תקנים של קציני מבחן בשירות ואיושם; שינויים ארגוניים שנעשו בשירות. הביקורת נעשתה באמצעות בדיקת מדגם של 150 תיקי קטינים שטופלו בשירות. מלבד זה, נעשתה בדיקה בהנהלת שירות המבחן ובאגף משאבי .__________________ .5 על פי החוק לתיקון דיני ראיות (הגנת ילדים), התשט"ו- 1955 , מינה שר המשפטים כמה מקציני המבחן לשמש גם חוקרים של ילדים שטרם מלאו להם 14 , שנפגעו מאלימות הוריהם או מעבירות מין, היו עדים להן או שהם חשודים שעברו עבירות כאלה. 6 בחוק הנוער נקבע כי "נתגלה בחקירה פלילית, כי קיים יסוד להעמיד לדין קטין, תודיע על כך המשטרה לקצין מבחן". 7 נוהל חקירה פסיכו-סוציאלית. 8 כמתחייב מחוק הנוער, אין להעמיד לדין קטין שטרם מלאו לו13 שנים, אלא לאחר התייעצות עם קצין מבחן. בנוהלי חטיבת החקירות של המשטרה ושירות המבחן נקבע שנדרשת המלצה של קצין מבחן גם כשמדובר בקטינים בני יותר מ-13. משרד הרווחה 1063 . אנוש שבמשרד הרווחה. בדיקות השלמה נעשו בסנגוריה הציבורית ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. דוח קודם של מבקר המדינה על שירות המבחן לנוער פורסם בשנת 20019 (להלן- הביקורת הקודמת). .דרכי הטיפול של שירות המבחן בקטינים החשודים שעברו עבירה .סדרי החקירה הפסיכו-סוציאלית והכנת חוות דעת למשטרה המדינה קבעה בחקיקה הליכי חקירה טיפול ושפיטה ייחודיים לקטינים העוברים על החוק, שנועדו להגן עליהם ולהסדיר את דרכי הטיפול בהם. הגישה המונחת ביסוד החקיקה והמנחה את דרכי פעולתם של הגופים הממלכתיים העוסקים במניעת עבריינות נוער ובטיפול בעבריינים צעירים מניחה שעבירה על החוק בגיל זה יש שהיא מבטאת קושי של מתבגר לפתח זהות אישית ולהתאים את עצמו לנורמות החברתיות, ויש שביצוע העבירה הוא ביטוי של קריאה לעזרה. לפיכך הטיפול בקטין ושיקומו, בייחוד בשלבים הראשונים, יכולים למנוע אותו מלהידרדר לחיי פשע ולאפשר לו להשתלב בחברה. משום כך הטיפול של שירות המבחן בקטינים החשודים שעברו עבירה פלילית אמור להתחיל עוד לפני העמדתם לדין כדי לאתר מוקדם ככל האפשר קטינים הזקוקים לטיפול. משרד מבקר המדינה בדק את דרכי הטיפול של שירות המבחן בהפניות ששלחה המשטרה, באמצעות מדגם של 150 תיקי קטינים בשירות המבחן10 . תיק של קטין בשירות כולל את כל ההפניות ששלחה המשטרה בגין תיקי חקירה שפתחה לקטין. בכל תיק של קטין נבדק אופן הטיפול בו בעקבות ההפניה הראשונה שבגינה הופנה הקטין לשירות כדי שזה יגיש חוות דעת בעניינו למשטרה 11 , ואופן הטיפול בו בעקבות הפניה נוספת בגין תיק פלילי שפרטיו היו במדגם שהכינה המשטרה (להלן - הפניית המדגם) 12. בסך הכול נבדק הטיפול ב -235 הפניות13, ואלה הנושאים שנבדקו: הזמנת הקטין לשירות המבחן כדי לערוך חקירה פסיכו- סוציאלית וכדי לקבוע אם הוא זקוק להמשך טיפול; שליחת חוות הדעת למשטרה; הטיפול שהוצע לקטינים הזקוקים לכך ויישום תכנית הטיפול; הטיפול של קציני המבחן בקטינים על פי צווי מבחן. להלן הממצאים שהועלו: 1. : קבלת הפניות מהמשטרה על פי נוהלי שירות המבחן והמשטרה, שיתוף הפעולה בין שירות המבחן ובין המשטרה הוא אבן יסוד בטיפול המשטרה בקטינים, במגמה .__________________ .9 ראודוח שנתי 51 ב של מבקר המדינה ( 2001 '), עמ 79-92. 10 את המדגם הכין מדור מחקר אסטרטגי וסטטיסטיקה במשטרה. במדגם נכללו 230 קטינים שהמשטרה פתחה להם תיק פלילי אשר מועד סיום הטיפול בו (סגור או נדון) היה בשנים 2005 - 2006 . בפועל נבדקו בשירות המבחן150 תיקי קטינים. לא נבדקו תיקי קטינים שאמנם נכללו במדגם אולם נפתחו להם תיקי חקירה אחרים לאחר שהסתיים הטיפול בתיק המדגם, והטיפול בתיקים אלה טרם הסתיים (תיקים ששירות המבחן מטפל בהם טיפול שוטף). מלבד זה, לא נבדקו תיקים שתיק המדגם בהם היה התיק הפלילי היחיד שנפתח לקטין והמשטרה לא העבירה הפניה בגינו אל שירות המבחן. 11 חוות דעת למשטרה נדרשת בתיקים פליליים, תיקי אי -תביעה מסוג פשע ותיקי אי -תביעה בעבירות סמים. 12 ב-44 תיקים הפניית המדגם הייתה ההפניה הראשונה של הקטין אל שירות המבחן. לפיכך בתיקים אלה נבדק הטיפול בעקבות הפנייה ראשונה בלבד. 13 145 הפניותראשונות ו -90 הפניות המדגם . 1064 דוח שנתי58ב .למנוע את תיוגם כעבריינים ולהוציאם בהקדם האפשרי ממעגל ההתנהגות הפלילית. בהתאם, המשטרה מפנה את הקטין לשירות המבחן עוד קודם שהיא מחליטה אם להעמידו לדין. בהנחיות המשטרה 14 נקבע כי עם חקירתו באזהרה של קטין מעל גיל 12 שנים החשוד בפלילים תעביר יחידת הנוער טופס "הפניית קטין" לשירות המבחן15. נמצא כי בין המועד ששלחה בו המשטרה16 אל השירות טופס הפניה של הקטין ובין המועד שקיבל בו השירות את ההפניה עבר זמן רב. מבדיקת 223 הפניות שצוינו עליהן שני המועדים האמורים עלה כי ב-87 ( מהן 39% ) התקבלו ההפניות בשירות המבחן בין 15 ל-136 :יום לאחר המועד שנשלחו בו61 הפניות- בין 15 ל-29 ,יום21 הפניות- בין 30 ל-59 יום וחמש הפניות יותר מ-60 יום. משרד מבקר המדינה מעיר כי פערי זמן אלה חורגים מהנהלים, ועל שירות המבחן והמשטרה לבדוק את הסיבות להם. ראוי ששני הגופים האמורים יבחנו את הדרכים להעברת ההפניות ללא שיהוי, שכן אם ההפניה מתעכבת בדרכה אל השירות, הטיפול בקטין מתעכב אף הוא עיכוב מיותר. משרד הרווחה מסר בתשובתו מ- 14.11.07 כי בישיבת תיאום של שירות המבחן עם המשטרה בכל הנושאים המשיקים בעבודת שני הגופים יידון גם נושא פערי הזמן בין מועד משלוח הפניית קטין בידי המשטרה ובין קבלתה בשירות. המשטרה הוסיפה בתשובתה מ- 22.11.07 כי בפגישה שנערכה עם שירות המבחן הוחלט על בדיקה מדגמית של תיקי חקירה כדי לזהות את הגורמים לפער הזמנים האמור. 2. : הזמנת קטינים לשירות המבחן כאמור, על פי נוהלי השירות, קציני המבחן אמורים להיפגש עם כל קטין שהפנתה אליו המשטרה ולערוך בעניינם חקירה פסיכו- סוציאלית. בנוהל17 נקבע שהקטין יוזמן לשירות המבחן עם הוריו ואל ההזמנה יצורף דף הסבר על השירות. עם זאת, יצוין שלשירות אין סמכות לחייב את הקטין להגיע לפגישה. (א) משרד מבקר המדינה בדק אם הקטינים שהופנו אל שירות המבחן הוזמנו אליו לצורך עריכת חקירה פסיכו-סוציאלית והכנת חוות דעת בעניינם למשטרה. הבדיקה העלתה כי ב-52 מ-235 הפניות שנבדקו (כ- 22% ) לא הוזמנו הקטינים אל שירות המבחן בעקבות ההפניה. אף כי מטרת השירות, כמו שבאה לידי ביטוי גם בנהליו, היא להיפגש עם כל קטין סמוך להפנייתו ועוד קודם שהוגש נגדו כתב אישום אין הוא מצליח, על פי הנתונים שהובאו לעיל, לעמוד בכך. יצוין שנוכח העומס המוטל על קציני המבחן קבעה הנהלת השירות באפריל 2004 סדר עדיפויות לעבודת קציני המבחן, כאשר בראש סדר העדיפויות מצויים התפקידים שהשירות מחויב בהם על פי חוק (הכנת תסקירי מעצר לעצורים וטיפול בקטינים על פי צווי בית המשפט לנוער). עם זאת, לעניין ביצוע חקירות פסיכו-סוציאליות לא קבע השירות סדר עדיפויות. .__________________ .14 על פי פקודת המטה הארצי 14.01.05 : "עבודת המשטרה עם קטינים"; על פי נוהל חטיבת החקירות 03.300.058 .": "הקשר בין יחידות המשטרה לבין שירות המבחן לנוער 15 .יש לשלוח את הטופס בתוך שלושה ימי עבודה ממועד סיום חקירת הקטין 16 על פי התאריך הרשום בטופס ההפניה. 17 נוהל חקירה פסיכו-סוציאלית. משרד הרווחה 1065 .לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות המבחן לקבוע בנוהל סדר עדיפויות לחקירה פסיכו- סוציאלית הנותן את הדעת בין השאר למדדים חשובים, כגון גיל הקטין, סוג העבירה, נסיבות ביצוע העבירה וחומרתה (עוון או פשע), מספר הפניות קודמות הנוגעות לקטין. (ב) בעקבות 166 הפניות הוזמנו הקטינים עם הוריהם לשירות המבחן, 38 ( מהם23% ) לא נענו להזמנה ולא באו לפגישה בשירות המבחן, גם לאחר שהוזמנו יותר מפעם אחת (מקצתם הוזמנו חמש פעמים). מהביקורת עולה כי הפניות רבות לשירות המבחן לא השיגו את מטרתן - איתור קטינים הזקוקים להתערבות טיפולית וסי וע למשטרה להחליט כיצד לטפל בתיק החקירה, שכן לא נוצר קשר עם הקטינים בעקבות ההפניה, אם משום שלא הוזמנו ואם משום שהוזמנו ולא באו. לעניין הקטינים אשר אינם נענים להזמנות השירות יש לציין שעובדים בכירים במחוזות השירות - ראשי צוותים או מדריכים - הם המחליטים אם להז מין את הקטינים לפגישה או לא. לפיכך הקטינים שהוזמנו ולא הגיעו הם אלו שבחינה ראשונית העלתה כי יש מקום לקיים עמם פגישה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי ששירות המבחן יבחן אילו אמצעים הוא יכול לנקוט כדי להניע את הקטינים שהוזמנו לפגישה בשירות ואת הוריהם להיענות לה זמנה. מלבד זה, מאחר שהמשטרה היא המיידעת את הקטין בדבר הפניית עניינו אל שירות המבחן ומאחר שלשירות אין סמכות לחייב קטינים אלה להגיע אליו, כדאי ששני הגופים יבדקו ביחד את הדרכים להגדלת מספר הקטינים המתייצבים לשירות והדרכים לטפל באלה שאינם מתייצבים. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי שירות המבחן יפעל לבחינה מחודשת של דרכי ההזמנה לשירות, ובכלל זה שינוי נוסח ההזמנה לשירות כך שיכלול מידע על מטרות המפגש. כן תיעשה בדיקה עם המשטרה בדבר קביעת דרכים נוספות להמרצת הקטינים להגיע לשירות. (ג) המועד שבו מתחיל הקשר של שירות המבחן עם הקטין חשוב במיוחד בהפניות הראשונות, שכן בהפניות אלה הקטינים עומדים רק בתחילת דרכם העבריינית. אבחון מוקדם ככל האפשר של מצבם והפניית הזקוקים לכך להמשך טיפול יכולים למנוע את הקטינים האלה מלהוסיף לעבור עבירות. אם שירות המבחן יוצר את הקשר הראשוני עם הקטין רק כמ ה חודשים לאחר שקיבל את ההפניה בגינו, הדבר עלול להפחית את יעילות הטיפול המונע בקטין, שכן קטין הנתון במצוקה המביאה אותו לידי עבירה עלול להוסיף לעבור עבירות אם לא יטופל כראוי. לפי לוח הזמנים שקבע השירות, קטין שהופנה אל השירות יוזמן עם הוריו לפגישה עם קצין מבחן סמוך ככל האפשר למועד קבלת ההפניה, ולא יותר מ -30 .יום לאחר אותו מועד מן הביקורת עולה שב -69 ( 56% ) מ -108 הפניות אשר נדרשה בהן חוות דעת לראשונה על הקטין, הוזמנו הקטינים והוריהם לפגישה ראשונה עם קצין המבחן יותר מ-30 יום לאחר מועד קבלת ההפניה בשירות. בכמחציתן (35 מ-69 ) עברו חודשיים עד שבעה חודשים עד שהוזמן הקטין לפגישה ראשונה עם קצין המבחן. ב-20 ( 22% ) מ-90 הפניות המדגם שאינן ראשונות הוזמנו הקטינים אל השירות יותר מחודש עד שלושה חודשים לאחר מועד קבלת ההפניה. 1066 דוח שנתי58ב .כאמור, שירות המבחן שואף להיפגש עם כל קטין שהופנה אליו ס מוך ככל האפשר למועד ההפניה, אולם אינו מצליח לעמוד בכך. לפיכך בקביעת סדר העדיפויות להזמנת הקטינים לחקירה פסיכו-סוציאלית כפי שהומלץ לעיל, על השירות לתת את הדעת לקטינים שמופנים אליו לראשונה ואם יחליט להזמינם אליו, לעשות זאת בהקדם ולא יאוחר מפרק הזמן המרבי שקבע. 3. הכנת חוות דעת למשטרה : בחוות הדעת ששירות המבחן שולח למשטרה יש, מלבד המלצה, גם מידע חשוב על הקטין כמו התייחסותו לעבירה, אופן תפקודו במסגרות השונות - במשפחה, במסגרת החינוכית - מידת מעורבותו בעבריינות, מידת הנזק שיינזק הקטין אם יועמד לדין. חוות הדעת אמורה לסייע למשטרה לקבל החלטה על המשך הטיפול בתיק החקירה: סגירת התיק או העמדת הקטין לדין. בנוהלי שירות המבחן נקבע שקצין המבחן ישלח את חוות הדעת למשטרה בתוך שמונה שבועות מיום שהתקבלה ההפניה בשירות18 . חוות הדעת תהיה אחת מאלה: המלצה לסגור את התיק; המלצה להעמיד את הקטין לדין; בקשה מנומקת לדחות את מועד הכנת חוות הדעת. עוד נקבע בנהלים שקצין המבחן לא יבצע חקירה פסיכו -סוציאלית לקטין המכחיש שעבר את העבירה ומסרב לקיים קשר עם קצין המבחן, עד שתתברר אשמתו של הקטין בבית המשפט. במקרים כאלה יפעל קצין המבחן לזירוז החלטת המשטרה א שר להעמדת הקטין לדין. כשמדובר בעבירת סמים והמשטרה החליטה שלא לפתוח תיק פלילי (אי-תביעה סמים), על קצין המבחן למסור את חוות דעתו למשטרה בתוך שלושה חודשים ממועד קבלת ההפניה, ועל פי בקשתו המנומקת אפשר להאריך פרק זמן זה בחודש. (א) בביקורת עלה כי ב-120 מתוך235 ( ההפניות שנבדקו 51% ) שירות המבחן לא הכין ולא שלח למשטרה חוות דעת על אודות הקטינים. אשר ל-115 ההפניות שנשלחה בהן חוות דעת - רק ב -56 ( מהן 24% מכלל ההפניות) נכללה המלצה כאמור, ואילו ב -59 ( 25% מכלל ההפניות) נמנע השירות ממתן המלצה כלשהי. .__________________ .18 בהנחיות המשטרה נקבע כי ככלל יש להמתין להמלצת קצין המבחן עד שמונה שבועות לפני שמחליטים מה יהיה גורל התיק. בעבירות חמורות או כשהקטין נתון במעצר או כשיש לו תיקי חקירה קודמים שטרם נגנזו או טרם נדונו, אפשר להעביר את התיק לתביעה ולהמליץ להעמיד את הקטין לדין, אף אם טרם חלפו שמונה שבועות - חוץ מחשודים קטינים בני 12-13 שהמשטרה עומדת להעמידם לדין - ולדווח על כך לשירות המבחן. משרד הרווחה 1067 . מהאמור לעיל עולה כי רק בכרבע מההפניות נשלחה למשטרה חוות דעת הכוללת המלצה היכולה לסייע לה להחליט על גורל התיק. (ב) עוד הועלה כי מבין 115 הפניות שנשלחה בהן חוות דעת למשטרה ב -70 ( 60% ) מהן היא נשלחה באיחור - יותר משמונה שבועות עד כחצי שנה לאחר שהתקבלו ההפניות בשירות המבחן. במקרים שחוות דעת קצין מבחן אינה מתקבלת בהם בתוך שמונה שבועות המשטרה יכולה לנקוט אחת משתי האפשרויות: להחליט בעניין תיק החקירה בלעדיה או להמשיך ולהמתין לחוות הדעת ולעכב את החלטתה בעניין תיק החקירה, עיכוב העלול לפגוע בזכותו של הקטין לסיום ההליכים שננקטו נגדו במהירות האפשרית. כל אחת מהאפשרויות האלה יכולה להזיק לקטין. (ג) המשטרה יכולה להקל ולייעל את עבודת שירות המבחן, שכן מצוי בידיה מידע על הקטין ששירות המבחן יכול להסתייע בו כדי לקבוע סדר עדיפויות להזמנת הקטינים אליו ולהכנת חוות דעת בענ יינם. כך למשל נקבע בנוהלי המשטרה שאם בשלב ההפניה לשירות המבחן ידוע ליחידת הנוער החוקרת כי היא מתכוננת לסגור את תיק החקירה או לחלופין להעביר את התיק ליחידת התביעה כדי להגיש כתב אישום בתוך זמן קצר19 , יש לציין זאת בטופס ההפניה לשירות20. בדיקת ההפניות לשירות המבחן העלתה כי בדרך כלל יחידות הנוער במשטרה אינן נוהגות על פי הנהלים כאמור. עוד נקבע בנוהלי המשטרה שעם גמר החקירה וקבלת ההחלטה בנוגע לגורל חומר החקירה, ובתום תקופת ההמתנה שנקבעה לקבלת חוות דעת שירות המבחן, תישלח לשירות המבחן .__________________ .19 .כאשר מדובר בתיק חמור או כאשר לקטין יש תיקי חקירה קודמים שטרם נגנזו או נדונו 20 כאשר יש כוונה לסגור את התיק אין צורך להמתין לחוות הדעת של שירות המבחן; כאשר יש כוונה להעביר את התיק ליחידת התביעה כדי להגיש כתב אישום יש לציין מהו זמן ההמתנה המרבי שהתיק יימצא ביחידת החקירה. 1068 דוח שנתי58ב .הודעה על סיום חקירת הקטין, המפרטת את ההחלטה שנתקבלה בתיק, ואולם המשטרה אינה מיישמת את הנוהל במלואו, ובמקרים רבים לא נמצאה בתיק הקטין בשירות המבחן הודעה כאמור. הודעה כזו חשובה במיוחד אם המשטרה קיבלה החלטה כיצד לטפל בתיק החקירה לפני שהתקבלה חוות הדעת של שירות המבחן21. כאמור, חוות הדעת של שירו ת המבחן נדרשת על פי החוק רק כאשר בכוונת המשטרה להעמיד לדין קטין שטרם מלאו לו 13 שנים. על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, נדרשת חוות דעת בנוגע לקטינים שעברו עבירות סמים ולא נפתחו להם תיקים פליליים (אי -תביעה סמים). המשטרה ושירות המבחן הרחיבו את דרישת החוק לכל ל הקטינים החשודים שעברו עבירות, אולם כאמור לעיל, שירות המבחן אינו מצליח לעמוד בכך: קציני המבחן אינם מצליחים להיפגש עם כל הקטינים שהופנו לשירות ולהכין חוות דעת בעניינם. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות המבחן והמשטרה לקבוע ביחד מה הן ההפניות אשר מלבד הקבוע בח וק ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, יש צורך לשלוח חוות דעת בעניינן. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי במפגש תיאום שיקיים שירות המבחן עם המשטרה ייקבעו אמות מידה לקביעת ההפניות שיש צורך במשלוח חוות דעת בעניינן. גם המשטרה מסרה בתשובתה כי תעשה עבודה פנים-ארגונית במשטרה ובשירות המבחן לזיהוי ולמיפוי המקרים שיש צורך בחוות דעת של שירות המבחן בהם, ובהתאם לכך יקיימו שני הגופים האלה דיונים לגיבוש הסכמות בעניין זה. סדרי הטיפול בקטינים שהופנו לשירות בגין תיקי אי תביעה על פי הגישה הטיפולית, הרואה דרך כלל בקטין שעבר על החוק עבריין בר שיקום, ובייחוד אם מעד מעידה חד-פעמית, המשטרה משתדלת למנוע את תיוגו של הקטין כעבריין; כדי למנוע ממנו רישום פלילי, בהתמלא תנאים מסוימים, המשטרה נוקטת הליך אי-תביעה 22 , שהיא גונזת בו את חומר החקירה בעניינו של הקטין באופן שאינו מותיר עקבות ברישומים של המשטרה ואינה מגישה נגדו כתב אישום. על פי נוהלי המשטרה, חומר החקירה ייגנז בהליך אי-תביעה בתנאי שיודה הקטין כי עבר את העבירה, יחתום על "טופס אזהרת קטין", אשר יצהיר בו כי הוא מודה שעבר את העבירה, יודע שעבר על החוק, מבין את התנהגותו ואת תוצאותיה, מביע חרטה, מוכן להתנצל לפני מי שנפגע ממעשיו ומתחייב להימנע מלעבור עוד עבירות. כשהקטין חותם על הטופס יש להבהיר לאחראים לו שהטיפול של המשטרה בו הסתיים ופרטיו יימסרו לשירות המבחן לנוער, וזה .__________________ .21 ב-18 מקרים החליטה המשטרה כיצד לטפל בתיק (לסגור אותו או להעמיד את הקטין לדין) עוד קודם שקיבלה את חוות הדעת של שירות המבחן, כלומר לחוות הדעת לא היה כל משקל בהחלטה על גורל תיק החקירה. בעשרה מהתיקים לא חיכתה המשטרה לחוות הדעת שמונה שבועות, כנדרש. בשמונה מהתיקים שלח שירות המבחן את חוות הדעת למשטרה באיחור, ובינתיים החליטה המשטרה לבדה כיצד לטפל בתיק החקירה . 22 הליך אי-תביעה נקרא במועד הביקורת הליך טיפול מותנה אולם לא חל שינוי בטיפול המשטרה בקטינים לפי הליך זה. בדוח זה משתמשים במונח "אי-תביעה" מאחר שמשרד מבקר המדינה בדק תיקי חקירה שנפתחו במשטרה לפני מועד שינוי שם ההליך. משרד הרווחה 1069 . רשאי להזמין את הקטין כדי לבדוק אם יש צורך לטפל בו. ככלל, החלטת המשטרה לנקוט הליך אי-תביעה היא החלטה סופית, וקצין המבחן אינו נדרש לחוות דעתו בעניין זה 23. מנתוני שירות המבחן עולה כי בשנת 2006 הפנתה אליו המשטרה 7,119 ( קטינים 32.3% מכלל המופנים לשירות באותה שנה) ב- 8,758 הפניות בגין הליך אי-תביעה 24. בנוהלי השירות נקבע כי כל קטין שהופנה אליו בהליך אי-תביעה יוזמן עם הוריו לשיחת היכרות עם קצין המבחן. מטרת המפגש עם הקטין ועם הוריו היא לבחון את מצבו של הקטין, להתייחס למעשה העבירה ולהעריך את הצורך בהמשך התערבות טיפולית. למעשה, הטיפול בקטינים אלה הוא בסדר עדיפויות נמוך, ולפיכך ככלל קטינים אלה אינם מוזמנים אל השירות כדי לבחון את מצבם ולטפל בהם על פי הצורך. לדברי הנהלת השירות, נהוג להזמין קטינים שהופנו אליהם בגין הליך אי-תביעה במקרים האלה: קטינים שהופנו בגין עבירות של אלימות במשפחה (נהגו בהוריהם באלימות) או בגין עבירות מין; קטינים צעירים מאוד בני 12-13 ; קטינים שהופנו בגין כמה תיקי אי -תביעה (שלושה עד ארבעה). עם זאת, בידי הנהלת השירות אין נתונים מרוכזים בנוגע להזמנת קטינים שהופנו בתיקי אי -תביעה, ולפיכך אין לה מידע לא על מספרם הכולל של המוזמנים - אם כי ההערכה היא שמדובר באחוזים אחדים בלבד - ולא על התפלגותם לפי אמות המידה דלעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששירות המבחן אינו יכול לעמוד ביעד של הזמנת כל קטין אשר הופנה אליו לראשונה בהליך אי-תביעה עליו להגדיר את סדר העדיפויות שלו בעניין זה ולעגן בנהליו את אמות המידה שקטינים אשר הופנו בתיקי אי תביעה יוזמנו על פיהן. כך יהיה אפשר להבטיח שאותם קטינים אשר השירות סבור, על פי אמות המידה שקבע, כי ראוי להזמינם לצורך אבחון אכן יזכו לכך. מלבד זה, על השירות עם המשטרה לשקול, באותם מקרים שנקבע בהם כי יש מקום להזמין את הקטין לאבחון בשירות, להתנות את סגירת תיק החקירה בהליך אי-תביעה בש יתוף פעולה של הקטין עם שירות המבחן, כפי שהדבר נהוג בנוגע לקטינים המעורבים לראשונה בעבירות סמים ובעבירות מסוג פשע. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי תיקי אי-תביעה עמדו זה יותר מעשר שנים בסדר עדיפות נמוך בעבודת שירות המבחן על רקע מחסור בכוח אדם. "יחד עם זאת לאור הת וחלת השיקומית הגבוהה שלהם יעשה השירות בחינה מחודשת של המצב ויביא את הנושא להכרעת הנהלת המשרד". בעניין זה הוקמה בשירות ועדה לבחינת הנושא ולהצעת דרכי התערבות בזמן מחסור בכוח אדם. המשך הטיפול בקטינים כאמור, אחת המטרות של הפניית הקטינים אל שירות המבחן לאחר שנפתח להם תיק חקירה היא לבדוק אם יש להמשיך את הטיפול בהם בשלב מוקדם, עוד לפני שהוגש כתב האישום נגדם. אם לאחר סיום החקירה הפסיכו-סוציאלית קצין המבחן סבור שיש מקום להמשיך את הטיפול בקטין הוא יכול להפנותו לטיפול בשירות המבחן או מחוץ לו. .__________________ .23 אלא אם כן המשטרה מבקשת ממנו במפורש לחוות דעתו, וכן באי -תביעה בעבירות של החזקת סמים ושימוש בהם - על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 51.056 (תיקון התשל"ז), ובאי- תביעה בעבירות מסוג פשע. 24 חוץ מאי-תביעה בעבירות מסוג פשע ואי -תביעה בעבירות סמים. 1070 דוח שנתי58ב .שירות המבחן מציע כמה טיפולים 25 : טיפול קצר מועד- קצין המבחן שחקר את הקטין חקירה פסיכו-סוציאלית ממשיך את הקשר עמו עוד כמה פגישות; טיפול ארוך טווח ביחידת הטיפול שבשירות26 ; הפניית הקטין להליך גישור - מפגש עם קרבן העברה; הפניית הקטין להליך קד"מ (קבוצת דיון משפחתית) טיפולי, שמכינים בו לקטין תכנית טיפול מובנית בעזרת בני משפחתו וגורמי חינוך או גורמי טיפול אחרים במקום מגוריו. אם קצין המבחן מעריך שאת הטיפול בקטין יכול להמשיך גורם טיפולי מחוץ לשירות המבחן, עליו למצוא לקטין את מסגרת הטיפול המתאימה לו ביותר בסביבת מגוריו ולתאם עם הגוף המטפל את המשך הטיפול 27. מבדיקת תיקי הקטינים עלה כי שירות המבחן הציע ל-94 מהם המשך טיפול בעקבות אחת ההפניות אליו או יותר. ל-49 (52% ) קטינים הוצע טיפול מחוץ לשירות; ל-29 (31% ) הוצע טיפול בשירות; ול-16 (17% .) קטינים הוצע טיפול גם בשירות וגם מחוץ לו משרד מבקר המדינה בדק אם הטיפול שהוצע לקטין - בשירות או מחוץ לו - התממש, כלומר אם אכן טופל הקטין במסגרת שהוצעה לו. מהבדיקה עלה כי רק 40 ( 42.6% ) מ-94 הקטינים שהוצע להם המשך טיפול פעם אחת לפחות בזמן הקשר עמם השתתפו בו השתתפות מלאה. 33 ( 35.1% ) מהקטינים שהוצע להם טיפול לא טופלו כלל - לא בשירות המבחן ולא מחוץ לו, כלומר הצעת הטיפול לא התממשה; 15 (16% ) מהקטינים טופלו טיפול חלקי בלבד, על פי רוב מפני שהקטין לא שיתף פעולה בהליך הטיפולי; ועל שישה מהקטינים אין מידע בתיק הקטין - אם הוא השתתף בתכנית הטיפול שהוצעה לו או לא. יצוין שכאשר הוצע לקטין טיפול רק בשירות המבחן ב-64% מהמקרים לא יצא הטיפול בקטין אל הפועל או שהתממש חלקית בלבד לעומת 39% .מהמקרים שהוצע בהם טיפול לקטין מחוץ לשירות המבחן בלבד .__________________ .25 .חוץ מטיפול הניתן בעקבות החלטות שיפוטיות 26 על פי תקנה8 בתקנות העמדת עבריינים במבחן, קצין מבחן מחוזי ראשי רשאי לטפל בעניינו של כל אדם שרשות מרשויות המדינה או מהרשויות המקומיות הפנתה אליו, על פי ראות עיניו ועל פי אישור של קצין מבחן ראשי. 27 ואלה, בין היתר, גורמי הטיפול שהופנו אליהם הקטינים מחוץ לשירות המבחן: פקידי סעד לחוק הנוער (טיפול והשגחה ), התש"ך - 1960 , עובדים סוציאליים בלשכות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, יחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות, מסגרות קהילתיות לטיפול בנפגעי סמים, פסיכולוגים פרטיים, מסגרות חוץ-ביתיות. משרד הרווחה 1071 . .משרד מבקר המדינה בדק מדוע היה הטיפול המוצע חלקי בלבד או שלא יצא כלל אל הפועל הבדיקה העלתה כי בכ-67% מהמקרים סירבו הקטינים להצעה הטיפולית או שהביעו נכונות לקבל טיפול, אך בפועל לא שיתפו פעולה בהליך הטיפולי או ששיתפו פעולה חלקית בלבד. בכ-15% מהמקרים לא יצאה ההצעה הטיפולית אל הפועל בשל היעדר כוח אדם או משום שלא היה מקום במסגרת המוצעת28. מהאמור לעיל עולהכי אין די בזימון הקטין אל שירות המבחן בעקבות הפנייתו, בהגעתו של אותו קטין לפגישה עם קצין המבחן ובהצעת המשך טיפול בו מפני שבמחצית המקרים הללו לא יצא הטיפול שהוצע לקטין אל הפועל או שהיה חלקי בלבד. הסיבה העיקרית היא מידת רצונו של הקטין להשתתף בטיפול ולשתף בו פעולה. יוער כי בשלבים אלה אין לקצין המבחן סמכות לחייב את הקטין להשתתף בטיפול, סמכות שמקנות לו החלטות שיפוטיות או טיפוליות של בתי המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות המבחן לבחון את האמצעים העומדים לרשותו להניע את הקטין לשתף עמו פעולה גם בשלב שהוא אינו מחויב לכך על פי דין; ראוי לתת את הדעת גם לאופן ההפניה של הקטין להמשך טיפול מחוץ לשירות. פעמים רבות הדבר נעשה באמצעות פנייה בכתב בלבד, ולאחריה קצין המבחן אינו בודק אם אכן נוצר קשר, ראשוני לפחות, בין הקטין ובין הגורם הטיפולי שהופנה אליו. ראוי לשקול לקיים מפגש ראשון שישתתפו בו הקטין, קצין המבחן והגורם הטיפולי שהוא הופנה אליו במקום מגוריו. במפגש תיווצר ההיכרות הראשונית בין הקטין ובין מי שימשיך לטפל בו, ויוגדרו מטרות הטיפול. הליך כזה יכול להגביר את הסיכוי שאכן יצא המשך הטיפול מחוץ לשירות המבחן אל הפועל. .__________________ .28 בשאר המקרים היו סיבות אחרות או שלא הוסבר העניין בתיק הקטין. 1072 דוח שנתי58ב .זאת ועוד, השירות פועל במסגרת אילוצי כוח אדם ואף שהוא שואף לאתר בשלבים המוקדמים את כל הקטינים העוברים על החוק וזקוקים להתערבות טיפולית ולטפל בהם, הוא אינו יכול, כפי שתואר לעיל, לעמוד בכך. יתר על כן, הוא גם מתקשה בשלבים הטרום -משפטיים להשיג את שיתוף הפעולה של הקטינים ל המשך התערבות טיפולית. לפיכך ראוי היה לשקול את מקומם של הליכי הטיפול בקטינים בשלבים הטרום-משפטיים בסדר העדיפויות של השירות. הפניית קטינים בסיכון לטיפול פקידי סעד כאמור, שירות המבחן ממליץ למשטרה בעניינם של קטינים - אם להגיש נגדם כתב אישום או לסגור את התיקי ם הפליליים שנפתחו להם. לעתים השירות אף ממליץ למשטרה לזרז את ההליכים המשפטיים כדי שהתערבות שיפוטית תאפשר לקטין לקבל טיפול סמכותי כשנדרשת התערבות טיפולית דחופה. לעתים המשטרה מחליטה, משיקוליה, לסגור תיקים של קטינים אשר קציני מבחן לנוער הגדירו קטינים בסיכון, ש נדרשת התערבות טיפולית סמכותית בעניינם. לפי חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך - 1960 (להלן- ), ]טיפול והשגחה [ חוק הנוער העוסק בטיפול בילדים בסיכון, פקיד הסעד רשאי לפנות לבית המשפט ולבקשו להכיר בקטין שהוא "קטין נזקק" ולקבוע את דרכי הטיפול בו. לפי חוק זה, "קטין נזקק" הוא גם מי ש"עשה מעשה שהוא עבירה פלילית ולא הובא בפלילים". לפי החוק, משנוכח בית המשפט כי הקטין הוא נזקק, הוא רשאי לתת לקטין או לאחראי לו כל הוראה הנראית לבית המשפט דרושה לטיפול בקטין או להשגחה עליו. מבדיקת תיקי המדגם ששירות המבחן המליץ בהם למשטרה לזרז הגשת כתבי אישום נגד הקטינים עלה שבשבעה מהם המשטרה, משיקוליה, לא פעלה על פי ההמלצה ותיקי החקירה נגד הקטינים נסגרו. שירות המבחן לאחר משלוח ההמלצה למשטרה נוהג להשאיר את תיקי הקטינים שהמליץ להעמידם לדין בסטטוס של "תיקים בהמתנה". אם בתום שנה מיום ביצוע העבירה - המועד המרבי שאפשר להגיש בו כתב אישום נגד הקטין - לא הוגש כתב אישום, ייגנז תיק הקטין בשירות המבחן ללא טיפול נוסף. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שבמקרים אלו מדובר בקטינים שקציני המבחן העריכו כי היו נתונים במצבי סיכון שונים אשר דרשו התערבות טיפולית סמכותית דח ופה ראוי היה בד בבד עם שליחת ההמלצה למשטרה לשקול גם פנייה לפקיד הסעד המטפל בעניין חוק הנוער (טיפול והשגחה) כדי שיקבל לידיו את הטיפול בקטין. מאחר שכאמור סגרה המשטרה במקרים אלו את התיק ובהיעדר פנייה לפקידי הסעד נותרו הקטינים ללא טיפול סמכותי, הן של קצין מבחן והן של פקיד סעד, אף שהשירות העריך כי הם נתונים בסיכון. להלן דוגמה: קטין בן 13 הופנה אל השירות בחודשים פברואר ומאי 2003 בגין שני תיקים פליליים שהואשם בהם בתקיפה ובאיומים - עבירות שהודה בהן הודאה חלקית. קצינת המבחן העריכה שמדובר בנער צעיר מאוד הזקוק לגבולות ברורים ולקשר סמכותי, ולפיכך באוגוסט באותה שנה המליצה למשטרה להגיש נגדו כתב אישום ולזרז את ההליכים בעניינו. המשטרה לא הגישה כתב אישום, ובספטמבר 2003 ניתק השירות את הקשר עם הקטין בלי שהפנה אותו להמשך טיפול בקהילה. בשנים 2004 -2005 התקבלו בשירות הפניות בעקבות פתיחת תיקים פליליים נוספים לקטין בגין 14 עבירות של גנבה ושוד שנעשו בשנת 2004 ; התקבלה גם משרד הרווחה 1073 . הודעה על מעצרו של הקטין בנובמבר 2004 .והעתק מכתב אישום שהוגש חודש אחר כך מבדיקת תיק הקטין בשירות עלה כי הקשר עמו חודש רק בפברואר 2005 - 18 חודשים לאחר שהעריכה קצינת המבחן כי מדובר בקטין הנתון בסיכון וזקוק לטיפול והמליצה לזרז את ההליכים נגדו. כאמור, בפרק הזמן הזה עבר הנער עבירות חמורות, בהיותו בן 14 בלבד. ביוני 2006 הרשיע בית המשפט את הקטין וגזר עליו עונש מאסר של 14 חודשים, מהם תשעה בפועל והיתר על תנאי. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר קצין המבחן סבור כי הנער נתון בסיכון וכי אם לא יטופל, מצבו עלול להידרדר, אל לו להסתפק במשלוח המלצה למשטרה בדבר הצורך לזרז את ההליכים המשפטיים נגדו. ראוי לשקול גם פנייה לפקיד הסעד המטפל בעניין חוק הנוער (טיפול והשגחה) במקום מגוריו של הקטין, כדי שז ה יפעיל במידת הצורך את הסמכויות שהוקנו לו בחוק. בתשובת משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה הוא מסר כי השירות היה ער להיעדר נוהל מסודר לתיאום העבודה בין קציני המבחן ובין פקידי הסעד לחוק הנוער (טיפול והשגחה) ופעל לכתיבת נוהל בנושא. טיוטה שלו צורפה לתשובת המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר לשירות כי עליו לפעול להפיכת הטיוטה לנוהל מחייב והבאתו לידיעת כל הגורמים הרלבנטיים. .הטיפול בקטינים שבית המשפט העמידם במבחן .לפי חוק הנוער, משקבע בית משפט כי הקטין עבר את העבירה שיוחסה לו בכתב האישום, הוא יכול להחליט להרשיע את הקטין ולגזור את דינו על פי דרכי הענישה המצוינות בחוק, ובהן עונש מאסר או החזקתו של הקטין במעון נעול29 , או שהוא יכול לצוות לנקוט אחד האמצעים ודרכי הטיפול המנויים בחוק או יותר מכך. העמדת הקטין במבחן (להלן - הנבחן) היא אחת מדרכי הטיפול המצוינות בחוק הנוער (להלן - צו מבחן). על מבחן שהוטל על קטין יחולו ההוראות של פקודת המבחן, בשינויים המחויבים. בנדון חלות גם ההוראות שבתקנות העמדת עבריינים במבחן. מלבד זה, ביולי 1999 פרסם שירות המבחן נוהל בדבר "צו מבחן לנוער" (להלן - נוהל מבחן). לפי תקנות העמדת עבריינים במבחן, קצין המבחן - שבצו המבחן נקבע כי יטפל בנבחן - ידאג לשלומו הגופני והנפשי של הנבחן, לשיקומו החברתי ולחינוכו לאזרחות מועילה באמצעות קשר מתמיד ושיתוף פעולה עם הוריו, האפוטרופוס שלו, משפחתו, השירותים הציבוריים וכל גורם אחר היכול לעזור בכך. קצין המבחן יסייע לנבחן לקבל הכשרה מקצועית ועבודה, ואם הנבחן קטין, יסייע לו להיקלט במסגרת לימודים מתאימה. לפי פקודת המבחן, בצו המבחן יהיו הוראות אשר בית המשפט חשב שהן נחוצות כדי להבטיח שהנבחן יהיה נתון בפיקוח ולא יעבור עוד עבירות. בשנים 2004 -2006 הועמדו במבחן כ-600 קטינים בממוצע בכל שנה. במדגם שעשה משרד מבקר המדינה נבדקו תיקיהם של 28 קטינים שהועמדו במבחן באמצעות30 צווי מבחן30. .__________________ .29 "מעון נעול" הוא מקום המשמש למגורים או למשמורת של קטינים מחוץ למשפחתם, החופש של המוחזקים בו מוגבל, ושר הרווחה הכריז כי הוא מעון נעול לעניין חוק זה (חוק הנוער). 30 .שניים מהקטינים קיבלו שני צווי מבחן 1074 דוח שנתי58ב .1. ,הכנת תכנית התערבות טיפולית לתקופת המבחן, בשיתוף פעולה עם הקטין ומשפחתו וקיום קשר טיפולי רציף בין קצין המבחן ובין הנבחן עשויים לסייע בהצלחת המבחן. תנאים אלה יניעו את הקטין ליישם את המבחן, ובעזרתם הוא יבין כי מדובר בהליך טיפולי מוגדר, רציף ומחייב, בעל מטרות ויעדים, וכי מטרת ההליך היא לשקם אותו ולשנות את התנהגותו העבריינית. בתכנית הטיפולית צריכים להיות מפורטים יעדי המבחן ומטרותיו, תדירות המפגשים בין קצין המבחן לקטין, מועדיהם ותכניהם, דרכי הטיפול הנדרשות לשינוי מצבו - טיפול קבוצתי, טיפול פסיכולוגי, הפניה למסגרות טיפוליות שונות בקהילה או בשירות המבחן, כגון טיפול בבעיות של אלימות או שימוש בסמים וכד'. לאחר הכנת תכנית הטיפול על קצין המבחן להוסיף ולהיפגש עם הקטין פגישות סדירות; עליו לסייע לו, על פי הצורך, להיקלט במסגרת מתאימה של לימודים או תעסוקה או לסייע לו לקבל הכשרה מקצועית ולהתמיד לפעול במסגרת שנקבעה. קיומה של תכנית טיפולית מוגדרת לתקופת המבחן, שהקטין ומשפחתו שותפים בהכנתה, עשויה להגביר את מחויבותו של הקטין ליישומה ולאפשר לקצין המבחן לנצל את תקופת המבחן לטיפול שיוביל לשיקומו המיטבי של הקטין. במדגם עלה כי ב-14 מ-30 צווי מבחן לא הוכנה תכנית טיפולית לקטינים. בחמישה תיקים אחרים הוכנה תכנית חלקית בלבד - הוגדרו מטרות כלליות לתקופת המבחן, אך לא נקבעה תדירות המפגשים בין קצין המבחן לקטין ולא פורטו דרכי הטיפול הנדרשות להשגת מטרות המבחן. על קציני המבחן להקפיד בכל מקרה על הכנת תכנית טיפולית לקטין, שכן היעדרה עשוי למנוע את השגת יעדי המבחן. 2. לפי ההוראות של נוהל המבחן, עם תום תוקף הצו על קציני המבחן לסכם עם הקטין את תקופת המבחן; לפי הנו הל, על קצין המבחן לדווח לבית המשפט מדי שישה חודשים כיצד המבחן מתקדם, ובתום תוקף הצו עליו לדווח לו על ההתקדמות של הקטין בתקופת המבחן כולה. מהמדגם עלה כי בעניין 19 צווים (הנוגעים ל-17 קטינים) לא קיימו קציני המבחן פגישה עם הקטין עם סיום תקופת המבחן כדי לסכם א ת תקופת המבחן ולבחון במשותף באיזו מידה השיג המבחן את מטרותיו. מלבד זה, לא שלחו במקרים אלו קציני המבחן דיווח לבית המשפט על התקדמות הקטין, לא בתקופת המבחן ולא עם סיומה. 3. לפי חוק הנוער, קצין המבחן רשאי להחזיר לבית המשפט עניינו של נבחן שהפר את תנאי המבחן ולבקש להחליף את דרך הטיפול בו. במדגם עלה כי במקרים רבים לא באו הנבחנים לפגישות שקבעו להם קציני המבחן או שהגיעו רק לכמה מהן. למרות זאת, בשני תיקים בלבד פנו קציני המבחן לבית המשפט בעניינם של קטינים שלא שיתפו פעולה בתקופת המבחן. מכאן שקציני המבחן מיעטו להשתמש בסמכותם לפנות אל בית המשפט כדי שזה יחליט על המשך הטיפול הראוי בקטין. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר רבים מהקטינים הנבחנים אינם מצייתים לתנאי צו המבחן, מן הראוי ששירות המבחן יבדוק ביסודיות מדוע הדבר קורה. מן הראוי שהשירות יבחן את נושא צווי המבחן כדי שיוכל להעריך עד כמה הם יעילים משרד הרווחה 1075 . ולהפיק את הלקחים הנדרשים. כך יוכל השירות לסייע לקציני המבחן בבואם להמליץ לבית המשפט לתת צו מבחן לקטין. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי שירות המבחן בונה, בשיתוף ג'וינט-אשלים, תכנית לפיתוח הטיפול על פי "צו במבחן" וכי בתחילת שנת 2009 יהיה אפשרלהפעילה מעשית. .תיאום כוח האדם במכלול הגופים המטפלים בקטינים העוברים על החוק .1. :כאמור, הטיפול בקטינים העוברים על החוק נתון בידי כמה גופים ממלכתיים, ובהם יחידות הנוער במשטרה, שירות המבחן ובתי המשפט לנוער. הגופים האלה אמורים לפעול כמערכת ולקיים ביניהם קשר י גומלין המצריכים שיתוף פעולה ותיאום. כדי שיהיה אפשר לטפל בקטינים ביעילות, לכל אחד מהגופים האלה צריך להיות די הצורך משאבים לרבות כוח אדם, שיאפשרו להם למלא את תפקידיהם כראוי. כך תוכל המערכת כולה להשלים במהירות את הטיפול בקטינים ולמצות אתם את הדין. הקצאת משאבים שאינה מאוזנת עלולה לעכב את הטיפול בקטינים וליצור עומס בגופים השונים במערכת. מנתוני שירות המבחן עולה כי בשנים 2000 -2004 עלה בהתמדה מספר הקטינים שהפנתה המשטרה אל השירות: בשנת 2000 הופנו 20,546 קטינים, שהיו מעורבים ב - 33,991 אירועים פליליים31 ; בשנת 2004 הופנו 24,161 קטינים, שהיו מעורבים ב- 42,621 אירועים פליליים - גידול של כ -18% במספר הקטינים המופנים לשירות ושל כ -25% במספר האירועים הפליליים שהופנו בגינם. בשנים 2005 -2006 פחת מספר הקטינים שהופנו אל השירות וכן פחת מספר האירועים הפליליים שהופנו בגינם. בשנת 2006 הופנו 22,070 קטינים שהיו מעורבים ב - 36,899 אירועים פליליים. עם זאת, פחת מספר המופנים בגין עבירות קלות, שזוהי עבירתם הראשונה והמשטרה החליטה לגנוז את חומר החקירה בעניינם בהליך אי -תביעה, ללא רישום פלילי: 12,656 מופנים בשנת 2004 לעומת 9,904 בשנת 2006 , ואילו מספר המופנים בגין תיקים פליליים הנוגעים לעבירות חמורות יותר דווקא גדל מעט - 11,486 מופנים בשנת 2004 לעומת 12,148 מופנים בשנת 2006. )(א המשטרה מטפלת בעבריינות נוער באמצעות מדור הנוער שבחטיבת החקירות במטה הארצי ובאמצעות עובדי הנוער ביחידות הנוער שבתחנות המשטרה. בשנים האחרונות תגברה המשטרה את מערך הטיפול שלה בבני נוער תגבור ניכר, הן באמצעות כוח האדם של המשטרה עצמה - שהועבר מיחידות אחרות - והן באמצעות הוספת כוח אדם מחוץ למשטרה. בשנים 1998 -2006 הוספו למשטרה כ-400 תקנים לטיפול בבני נוער, ובסך הכול עומדים לרשותה כ-600 ,תקנים לטיפול בנושא זה. התקנים מיועדים לכמה תפקידים, ובהם חוקרי נוער, פקחים עובדי מניעה ורכזי מודיעין. (ב) בתי המשפט לנוער דנים בענייניהם של קטינים מכוח חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א - 1971 , ומכוח חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך - 1960 . לפי החו קים הללו, שופטים המשמשים שופטי נוער מתמנים משופטי בתי משפט השלום ובתי המשפט .__________________ .31 מספר המופנים קטן ממספר האירועים הפליליים, שכן יש קטינים שהופנו בגין מעורבות ביותר מאירוע פלילי אחד. 1076 דוח שנתי58ב .המחוזיים. כאשר שופט נוער יושב בבית משפט השלום או בבית משפט מחוזי, בתי משפט אלה מוגדרים בית משפט לנוער. מאחר שגדל במשך השנים מספר התיקים הפליליים שקטינים מעורבים בהם, גדל גם מספר התיקים שנפתחו לבני נוער בבתי המשפט. בשנת 2004 הוגשו לבתי משפט השלום לנוער ולבתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לנוער 8,976 ,תיקים פליליים של בני נוער ובשנת 2005 - 9,962 תיקים. אמנם גדל מספר שופטי הנוער: בשנת 199832 היו בכל22 בתי משפט השלום בארץ שמונה שופטיםשהתמחו בשיפוט של נוער ועסקו רק בכך, ורובם עברו בין בתי המשפט במחוז שהם שייכים אליו. במשך השנים הסמיך שר המשפטים שופטים נוספים בבתי משפט השלום לשמש שופטי נוער, במועד הביקורת 12 שופטים משמשים שופטי נוער33. עם זאת, בישיבת ועדת הכנסת לזכויות הילד, שהתכנסה ביוני 2007 ועסקה בנושא מעצרי קטינים, ציינה נשיאת בתי המשפט לנוער בבית משפט שלום בתל אביב, השופטת גלית ויגוצקי-מור, כי יש להגדיל את מספרם של שופטי הנוער. (ג) כוח האדם בשירות המבחן לא גדל במשך השנים בהתאם לגידול במספר המופנים אליו ולמשימות המוטלות עליו. בשנים 1998-2007 קיבל השירות תוספת של59 תקנים לקציני מבחן, וביולי 2007 הגיע מספרם ל-221 . לשירות חסרים כ-240 תקנים למשרות של קציני מבחן כדי למלא את משימותיו (ראו להלן). מהאמור לעיל עולה כי מאחר שתגברה המשטרה את כוחותיה בכל הנוגע לטיפול בבני נוער שעברו על החוק, גדל במשך השנים מספר הקטינים המופנים אל שירות המבחן וכמוהו גדל היקף משימותיו של השירות. עם זאת, היות ששירות המבחן הוא חלק ממערך הטיפול בקטינים, והוא עצמו לא תוגבר בהתאם, הוא נעשה "צוואר בקבוק" ברצף הטיפול בקטינים העוברים על החוק: השירות אינו מעביר במועד את המלצותיו למשטרה; הכנת תסקירים לבתי המשפט מתעכבת וביצוע של צווי בית משפט נדחה. כך נפגעים סיכויי השיקום של הקטינים. הפערים בכוח האדם פוגעים ביעילות של הטיפול בקטינים, ולא אחת נוזפים השופטים בשירות המבחן על העיכוב בהגשת תסקירים ועל צווי טיפול שאינם יוצאים אל הפועל (ראו להלן). 2. המאבק באלימות הוגדר כמשימה לאומית כלל-מערכתית המחייבת היערכות והתגייסות רחבה של כלל משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות, מערכת החינוך, הרווחה והאכיפה ושל כל הגורמים הנוגעים לנושא. כדי לטפל בבעיית האלימות בכלל ובאלימות הנוער בפרט החליטה הממשלה34 ביוני 2005 להטיל על יושב ראש ועדת השרים לעניין המאבק באלימות35 .לקיים מעקב שבועי אחר יישום התכניות למאבק באלימות של כלל הגופים שעוסקים בכך באותה ישיבה הטילה הממשלה על המועצה לביטחון לאומי (להלן - מל"ל) לבחון את ההיבטים התקציביים ואת המשאבים הדרושים בנושא האכיפה, שהיא חלק חשוב בטיפול באלימות. יש לציין כי בהחלטת הממשלה הוזכר נושא כוח האדם במשטרה, ונאמר בה: "לא יהיה קיצוץ בכוח האדם ותיבחן האפשרות להגדילו, לרבות התקציב הנדרש לכך", וכי "המגמה המפורטת בסעיף.... חלה גם על יתר הגורמים - משרד המשפטים ומשרד הרווחה". גם בסעיף הנוגע .__________________ .32 ראו את הפרק "הטיפול בבני נוער שבסכנת נשירה, התנתקות ועבריינות" בדוח שנתי 51ב, עמ' 93. 33 .מלבד זה, שופט בדימוס משמש שופט נוער שלושה ימים בשבוע 34 החלטה מספר 3687. 35 השר לביטחון פנים דאז גדעון עזרא. משרד הרווחה 1077 . להקמת הצוות בראשות ראש המל"ל צוינה הנחייתו של ראש הממשלה לפתור את "צורכי משרד הרווחה - בהתאם להתייחסותו בישיבת הממשלה של מנכ"ל המשרד". ביולי 2005 הציגה המל"ל את המלצותיה לפני ועדת השרים, ובהן המלצה לתגבור מידי של המשאבים המופנים למאבק באלימות, באמצעות עבודת מטה משותפת של הגופים הקשורים בנושא, ובהם משרד האוצר, משרד המשפטים, משטרת ישראל, הנהלת בתי המשפט, משרד הרווחה ושירות בתי הסוהר. המל"ל התייחסה בהמלצותיה לצורך להגדיר את היעדים בנושאי האכיפה בשנים 2006 -2009 וכן לקבוע אילו משאבים דרושים כדי שיוכלו כל גורמי האכיפה להשיג את היעדים האלה, ובהם משרד הרווחה. עוד המליצה המל"ל לקבוע כמה כסף יש להקציב כדי לצמצם את הפערים בשנת 2006 בלבד- לדעתה יש להקציב 432 מיליון ש"ח לכל הגופים שצוינו לעיל, ומהם 120 ,מיליון ש"ח למשרד הרווחה, לתוספת של קציני מבחן בין היתר. יצוין כי באוגוסט 2005 פנה מנכ"ל משרד הרווחה למנכ"ל משרד ראש הממשלה בעניין ההקצאות הנדרשות לתקציב המשרד כדי לטפל באלימות והדגיש שחשוב מאוד להקציב למשרד כספים, "לאור העובדה שההתמודדות עם נגע האלימות מחייב רצף מענים, וללא תוספת משמעותית בתקני קציני מבחן ועוד... תיעצר כל שרשרת האכיפה וממילא ההתמודדות עם נגע האלימות יצא חסר". באוקטובר 2005 פנה שר הרווחה אז באותו עניין לממלא מקום שר האוצר אז. בינואר 2006 החליטה הממשלה 36 לתגבר את כוח האדם במשטרה במהלך שנת 2006 . בהחלטה זו לא באו לידי ביטוי המלצות המל"ל בדבר הקצאת כוח אדם לגופי האכיפה האחרים, ובהם משרד הרווחה. כוח האדם המוקצה לטיפול בעבריינות נוער עדיין אינו מאוזן בין המשטרה ובין שירות המבחן, וכך נפגעת יכולתו של השירות למלא את מחויבויותיו על פי החוק. שירות המבחן מסר בתשובתו: "כתוצאה ממחסור בכוח אדם השירות אכן אינו מסוגל לבצע את כל המשימות המוטלות עליו... השירות נערך באמצעות הנחיות לסדר קדימויות לטיפול עקב המחסור". המשטרה מסרה בתשובתה כי אכן קיים חוסר איזון בכוח האדם המוקצה לטיפול בעבריינות נוער בין המשטרה לשירות המבחן ויתכן כי זה המרכיב העיקרי ל"צווארי הבקבוק". המשט רה ציינה בתשובתה כי בפגישת העבודה שהתקיימה עם שירות המבחן ובדיוני ההמשך שנקבעו יידון גם נושא זיהוי "צווארי הבקבוק" ויוצעו פתרונות הולמים. לדעת משרד מבקר המדינה, כל הגורמים העוסקים בטיפול בקטינים העוברים על החוק צריכים לפעול ביחד כדי למנוע היווצרות "צוואר ב קבוק" בגוף כלשהו במערכת. לשם כך דרושה עבודת מטה שתבחן את תהליכי העבודה של כל הגופים, התיאום ביניהם והקצאת המשאבים הנדרשת בהתאם לצרכיו של כל גוף כדי שהטיפול בקטינים יהיה יעיל יותר. . .__________________ .36 החלטה מספר 4620. 1078 דוח שנתי58ב .קציני מבחן לנוער - תקנים ואיושם .מחסור בתקנים לקציני מבחן 1. עוד בביקורת הקודמת צוין ששירות המבחן אינו מצליח לעמוד במלוא המשימות המוטלות עליו, שכן במשך השנים נוספו לשירות המבחן תפקידים ומספר המופנים אליו גדל מאוד, ואולם כוח האדם בשירות לא גדל על פי הצרכים. כאמור, בשנים 1998 -2006 גדל מספר המופנים לשירות מ - 17,900 קטינים בשנת 1998 ל- 22,000 קטינים בשנת 2006 . בביקורת הנוכחית עלה כי בשנים האמורות קיבל השירות תוספת של 59 תקנים37 לקציני מבחן, וביולי 2007 הגיע מספר התקנים ל-22138 .38 מהתקנים שנוספו39 יועדו להפעלת חוק המעצרים שנכנס לתוקף בשנת 1998 , ורק21 תקנים נוספים נועדו להקל את העומס המוטל על קציני המבחן. ואולם מהמסמך "פערים בכוח אדם לביצוע משימות"40 , שהכינה מנהלת שירות המבחן ביוני 2006 , עולה שכדי למלא את משימותיו חסרים לשירות240 תקנים למשרות של קציני מבחן כמפורט להלן: (א) כדי שיוכל השירות לבצע חקירות פסיכו-סוציאליות לכ - 23,000 קטינים המופנים אליו מדי שנה בשנה יש לו 75 תקנים של קציני מבחן, אף שנדרשים לו 235 תקנים41 , דהיינו חסרים 160 .תקנים (ב) כדי להוציא אל הפועל צווי טיפול שבתי המשפט לנוער נותנים בכל שנה לכ- 4,000 קטינים יש לשירות 75 תקנים, אף שנדרשים לו 115 תקנים42 כלומר חסרים 40 .תקנים מלבד אלה, חסרים בשירות 11 תקנים של קציני מבחן האמורים להשתתף בדיונים בבתי המשפט לנוער ו-29 תקנים של מדריכים וראשי צוותים. כמו כן חסרים52 .עובדי מינהל מהאמור לעיל עולה שאכן גדל מספר המופנים אל שירות המבחן בשנים 1998 - 2006 ב- 24% , אבל כוח האדם האמור להקל את העומס המוטל על השירות גדל ב - 13% בלבד. כלומר לא זו בלבד שלא פחת העומס אשר היה גדול ממילא עוד קודם לכן אלא שהוא אפילו גבר. 2. מצוקת כוח האדם בשירותי המבחן נדונה בכמה ישיבות של ועדות הכנסת 43 . מהפרוטוקולים של הדיונים הללו עולה כי הנהלת משרד הרווחה הציגה בהם את בע יית המחסור בקציני מבחן ואת השפעות המחסור הזה על האופן ששירות המבחן ממלא את .__________________ .37 חוץ מתקנים לקציני מבחן המשמשים חוקרי ילדים בחקירות של ילדים שנפגעו מעבירות מין ומאלימות במשפחה וטרם מלאו להם 14. 38 .חוץ מארבעה תקנים של קציני מבחן בהנהלת השירות 39 23 תקנים בשנת 1998 ו-15 תקנים בשנת 2007. 40 המסמך הוכן לקראת דיון בין מנכ"ל משרד הרווחה למנכ"ל משרד ראש הממשלה; נתוני כוח האדם המובאים בו תקפים גם במועד הביקורת. 41 לפי חישוב של100 חקירות פסיכו-סוציאליות בשנה לקצין מבחן. 42 לפי חישוב של35 .קטינים בטיפול של קצין מבחן במועד נתון 43 בישיבת ועדת חוקה, חוק ומשפט שהתכנסה ב- 23.10.06 ועסקה בעיכובים בהגשת תסקירים בידי קציני מבחן; בישיבות של הוועדה לזכויות הילד ב- 12.6.07 בנושא מעצרי קטינים, ב- 26.6.07 בנושא המחסור החמור בחוקרי ילדים במשרד הרווחה, וב - 17.7.07 בנושא המחסור בקציני מבחן. משרד הרווחה 1079 . התפקידים אשר נקבעו לו בחוק, בייחוד בנושא הכנת תסקירי מעצר לבתי המשפט, תסקירים האמורים לסייע לבית המשפט לבחון חלופות למעצר. מפרוטוקול של דיון בוועדת חוקה, חוק ומשפט שהתקיים באוקטובר 2006 עולה שעל פי דברי המשנה למנכ"ל משרד הרווחה, שתי בעיות עיקריות אינן מאפשרות לשירות המבחן לפתור את מצוקת כוח האדם בו: הצורך לאייש משרות במשרד הרווחה שמספרן גדול מכפי שנקבע בשיא כוח האדם של המשרד, וכן הקושי ליישם החלטות ממשלה בדבר הפרטת 12 מוסדות ממשלתיים, ובהם תשעה מוסדות למפגרים. לדברי המשנה למנכ"ל משרד הרווחה, משרד האוצר יוצר זיקה בין הפשרת תקציבים לטובת משרות למשרד הרווחה ובין הפרטת המוסדות האמורים. רק ב - 12.8.07 , סמוך למועד סיום הביקורת, סיכמו מנכ"ל משרד הרווחה וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר שמשרד האוצר יתקצב בהדרגה 150 תקנים של כוח אדם בין 2008 ל- 2009 , מלבד אלה שתוקצבו בתקציב המדינה בשנת 2007 .100 תקנים יתוקצבו בשנת 2008 ו-50 תקנים נוספים יתוקצבו בשנת 2009 . יוער כי תקנים אלה מוקצים לכל המשרד ולא רק לשירות לכן ההקצאה הזאת תפתור את מצוקת השירות פתרון חלקי בלבד. קשיים באיוש תקנים של קציני מבחן 1. בנוסף למחסור בתקנים מצוי שירות המבחן בשנים האחרונות דרך קבע בתת-איוש של משרות של קציני המבחן. על פי נתוני השירות, בשנים 2005 -2006 לא היו מאוישים כ - 15%-20% מהתקנים. להלן נתוני השירות על איוש התקנים ביולי 2007: . תקנים מאוישים .באחוזים תקנים מאוישים סה"כ תקנים מספר .מטופלים44 מחוז .80.39 20.5 25.5 2,563 ירושלים .74.16 33 44.5 5,056 דרום .80.65 31.25 38.75 5,888 תל אביב .81.35 39.25 48.25 6,677 מרכז .94.75 29.3 30.95 5,051 חיפה .100 33.85 33.85 5,717 צפון .84.39 187.15 221.8 30,952 סך הכול מהטבלה עולה שביולי 2007 לא היו מאוישים כ-16% מהתקנים של קציני המבחן, חוץ ממחוז צפון, שכל התקנים בו היו מאוישים. במחוז דרום הבעיה הייתה חמורה במיוחד - 26% מהתקנים לא היו מאוישים. בשאר המחוזות- ירושלים, תל אביב והמרכז - לא אוישו כ-19% מהתקנים, ובמחוז חיפה כשישה אחוזים. עוד עולה מהטבלה כי בארבעה מהמחוזות- דרום, ירושלים, מרכז ותל אביב - שהתת-איוש בהם הוא הגדול ביותר, טופלו בשנת 2006 כ- .__________________ .44 בהתאם לנתוני שירות המבחן לסוף שנת 2006. 1080 דוח שנתי58ב .20,000 קטינים, שהם כ-65% .מכלל הקטינים אשר טופלו בשירות בשנה זו .2. גורמים הקשורים בעבודתם לשירות המבחן התריעו על השפעת המחסור בכוח אדם על עבודת השירות. בית המשפט והסנגוריה הציבורית שבמשרד המשפטים קבלו לא אחת על פגיעה בזכויות הקטינים, בהליך הטיפולי שלהם ובשיקומם - מאחר שהחלטות שיפוטיות בעניינם אינן מקוימות בשל בקשות קציני המבחן לדחיות הדיונים ובשל עיכובים בביצוע הצווים. במכתב ששלחה נשיאת בתי המשפט לנוער בבית משפט השלום בתל אביב השופטת ויגוצקי מור למנהלת שירות המבחן במאי 2007 היא ציינה: עבודתו של שירות המבחן לנוער עוזרת לשופט הנוער להעריך את מצבו העדכני של הקטין, ואת הסיכון המתמשך שבמצבו, לרבות המלצה כיצד לטפל בקטין וכדבריה "העדר כוחות מקצועיים מתאימים לביצוע עבודה חשובה זו של שירות המבחן לנוער, מערערים את הבסיס עליו מושתתת עבודת ביהמ"ש לנוער". גם הסנגוריה הציבורית 45 פנתה בעניין זה ביולי 2007 לשופטת ויגוצקי מור ומיענה את פנייתה גם לשר הרווחה וליושבי ראש ועדות הכנסת - ועדת חוקה, חוק ומשפט והוועדה לזכויות הילד. בפנייה זו היא הזכירה מקרה שבשל מצוקת כוח אדם לא הצליח שירות המבחן להוציא אל הפועל צו השגחה זמני על קטין, בהוראת בית המשפט, ובשל כך פנה השירות לבית המשפט לבטל את הצו. הסנגוריה טענה כי לא ראוי ש"שיקול הדעת המקצועי של בית המשפט לנוער יבוטל" מפני שהרשויות אינן מקצות לטיפול בנוער את כוח האדם הדרוש לכך. 3. על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 , נציבות שירות המדינה (להלן- נש"מ) היא המוסמכת לאשר את התקנים בשירות המדינה. משרדי הממשלה ונש"מ הם המגייסים את העובדים ומאיישים את המשרות. ההוראות של תקנון שירות המדינה קובעות תהליך מפורט לאיוש משרה בשירות המדינה, שעיקרו החובה למצות את כוח האדם בשירות המדינה לפני שמגייסים עובדים מחוץ לו: ראשית יתקיים מכרז פנימי, המיועד לעובדי המשרד ואם בו לא נמצא מועמד מתאים, יתקיים מכרז פומבי. במכרז הפנימיים שמקיים משרד הרווחה לאיוש משרות פנויות של קציני מבחן לא נמצאים בדרך כלל מועמדים, שכן מדובר במשרה שמתח דרגות השכר שלה הוא הנמוך ביותר בין משרות העובדים בדירוג של עובדים סוציאליים במשרד הרווחה. הצורך בקיום מכרז פנימי, שבסופו מתברר כי אין מועמדים מתאימים לתפקיד בתוך המשרד, מאריך את משך הזמן שאורך לגיוס של מועמדים כשירים למשרות המתפנות. רק ב- 9.8.07 , במועד סיום הביקורת, לאחר שפנה משרד הרווחה אל נש"מ בעניין כמה פעמים, הוא אישר לו לפרסם מכרז משולב (פנימי ופומבי) לקציני מבחן בדרגות הנמוכות בדירוג העובדים הסוציאליים. האישור תקף לשנה, עד 31.8.08 , ומשרד הרווחה התבקש להעביר לנש"מ את ממצאיו לקראת תום השנה הזאת, כדי שיהיה אפשר להפיק לקחים בנושא לקראת פעולות עתידיות. כאמור, זהו פתרון זמני שיצא אל הפועל רק בעת האחרונה. משרד הרווחה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 14.11.07 כי הוא "יצא במכרז עתודה משולב פנימי וחיצוני לגיוס עובדים". עוד מסר המשרד בתשובתו כי גם לאחר סיום הליך .__________________ .45 הממונות על תחום הנוער בסנגוריה הציבורית הארצית ובמחוז תל אביב-מרכז. משרד הרווחה 1081 . המכרז ניתן יהיה לאייש בשנת 2008 רק20 משרות קציני מבחן מבין 39 ( משרות16% .מכלל משרות השירות) שאינן מאוישות כיום לדעת מבקר המדינה, על משרד הרווחה בשיתוף הנש"מ לתת את דעתם על מציאת דרכים שיבטיחו את איוש המשרות, במיוחד נוכח המחסור הקיים בתקנים. .שינויים ארגוניים בשירות המבחן .בשנים האחרונות ניסה שירות המבחן לטפל במופנים אליו, שמספרם הלך וגדל, לייעל את העבודה ולצמצם את העומס המוטל עליו. לשם כך עשה כמה שינויים ארגוניים: 1. בשנת 2001 הוקם בשירות צוות היגוי, ובו נציגים מהנהלת השירות וממחוזותיו. הצוות עסק בתכנון של שינוי ארגוני במערך הטיפול בהפניות שהמשטרה מפנה אל השירות כדי לזרז את מהירות הפעולה של השירות ולשפר את איכות העבו דה. בשנים 2002 -2004 עשה השירות בהדרגה שינוי ארגוני: בכל מחוז הוקמו שתי יחידות ייעודיות - יחידת קלט, שתפקידיה לקלוט מיד את המופנים, לאבחן את רמת הסיכון שהם נתונים בה ואת מידת הדחיפות של הטיפול בהם, להפנות אותם במהירות אל גורמים שיטפלו בהם ולגבש המלצה על הקטינים כדי להגיש חוות דעת למשטרה או תסקירים לבתי המשפט לנוער; ויחידת טיפול ושיקום, שתפקידה לטפל בקטינים אשר יחידת הקלט קבעה כי יש להתערב בעניינם מיד ובקטינים שבית משפט הוציא צו בעניינם. מלבד זה, מופו המשימות הנדרשות מקצין מבחן בכל אחת מהיחידות; הוגדרו מכסות העבודה המקצועית ונקבע סדר העדיפויות של המשימות. השינוי הארגוני אמנם אפשר להיטיב למיין את ההפניות שהגיעו אל השירות, כלומר להעביר את ההפניות הדחופות יותר לקצין המבחן ביחידת הקלט לטיפול ראשוני ולשלוח את יתר ההפניות לטיפול על פי סדר העדיפויות שקבע המדריך כשקלט אותן, אולם העומס בעבודת השירות לא פחת: ברוב המקרים לא קוצר משך ההמתנה להכנת אבחון, לשליחת חוות הדעת למשטרה ולתחילת הטיפול בקטינים הזקוקים לכך. 2. .לקצין המבחן יש בעיקר תפקידים סטטוטוריים שהוגדרו בחוקים ובתקנות כמפורט לעיל עם זאת, בשירות התפתחו שיטות טיפול מקצועיות בקטינים, שגם עובדים אשר אינם עובדי מדינה יכולים ליישמן. בשנת 2006 החל השירות להעביר את מקצת המטלות שלו לגופים חוץ-ממשלתיים, בפיקוח שירות המבחן ופרסם מכרזים לקניית שירותים בשלושה תחומים: אבחון של עברייני מין וטיפול קבוצתי בהם; טיפול בקבוצות דיון משפחתיות (קד"ם) לנוער העובר על החוק; ופיקוח אלקטרוני על נאשמים המשוחררים ממעצר בערבות. קניית שירותים מגופים חוץ -ממשלתיים מחייבת את הקונה להגדיר כלי פיקוח ובקרה על אופן מתן השירותים ולהקצות כוח אדם המוסמך לפקח. השירות פעל רק בנושא הפיקוח האלקטרוני - שהוגדרו בו תפקידיו של מפקח מטעם השירות, ולא פעל לפתח כלי פיקוח ובקרה על אופן מתן השירותים בידי הזוכים במכרזים. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי שירות המבחן בתיאום האגף למשאבי אנוש מכין תכנית להגדרת תפקידי פיקוח ארצי ומחוזי. 1082 דוח שנתי58ב . . שירות המבחן הוא גוף חיוני לטיפול בקטיניםשעברו על החוק ולשילובם בחיים נורמטיביים בהמשך חייהם. תפקידי שירות המבחן מתחלקים לכאלו המוטלים עליו על פי חוק כמו הכנת תסקירים לבתי המשפט לנוער וטיפול בקטינים בהתאם להחלטות שיפוטיות, ולכאלו שמקורם בהסדרים של השירות עם המשטרה. הסדרים אלה, המעוגנים בנוהלי שני הגופים, נועדו לאפשר לשירות המבחן לטפל בקטינים העוברים על החוק עוד בשלבים הטרום -משפטיים, אולם הממצאים מלמדים שהוא מתקשה לעמוד בכך. השירות מתקשה לעמוד גם במשימות המוטלות עליו על פי החוק במלואן. ראוי אפוא לבחון אלו דרכים יכול השירות לנקוט כדי למלא במלואן את המשימות שהוא מחויב בהן על פי חוק. כמו כן על השירות לבחון מחדש את תרומתו לטיפול בקטין בשלבים הטרום -משפטיים, ובהתאם להגדיר את התחומים והמקרים בהם עשויה התערבותו לתרום לטיפול בקטין, ולהתמקד בהם. אשר למערכת אכיפת החוק בכללותה - שירות המבחן הוא אחד הגופים הממלכתיים העוסקים בטיפול בקטינים העוברים על החוק, מלבד המשטרה ובתי המשפט לנוער. על שלושת הגופים האלה, בשיתוף משרד האוצר, לפעול בתיאום ובשיתוף כדי לטפל בקטינים ביעילות ולמנוע היווצרות "צוואר בקבוק" שיפגע ברצף הטיפול בקטין. לשם כך דרושים ראייה מערכתית, בחינת התפק ודים ואיזון במשאבים המוקצים לכלל הגורמים במערכת, בהתאם לצרכיו של כל גוף.

תקציר:
 משרד הרווחה 1057 . הטיפול של שירות המבחן לנוער בקטינים העוברים על החוק .תקציר .שירות המבחן לנוער (להלן - שירות המבחן או השירות) הוא שירות ממלכתי הפועל במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). שירות המבחן מטפל בקטינים בגילים 12-18 שהפנתה אליו המשטרה כחשודים בביצוע עבירה. בשנת 2006 הופנו לשירות כ - 22,000 קטינים שהיו מעורבים בכ - 37,000 אירועים פליליים. מטרת השירות היא לסייע למערכת אכיפת החוק לפעול לא רק באמצעות ענישה אלא גם באמצעות התאמה של דרכי טיפול פרטניות לקטין ובאמצעות שיקומו, כדי למנוע חזרה על ההתנהגות העבר יינית וכדי להפחית את שיעורי הפשיעה. השירות מסייע למשטרה להחליט כיצד לטפל בתיק החקירה - לסגור אותו או להעמיד את הקטין לדין, ולבית המשפט - להחליט על דרכי הטיפול המתאימות לקטין או על העונש שראוי לתת לו או לבחור חלופה מתאימה למעצר של קטינים. מלבד זה עוסק השירות בטיפול בקטינים ובפיקוח עליהם על פי צווים של בית המשפט. .פעולות הביקורת .בחודשים אפריל -אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את דרכי הטיפול של שירות המבחן בקטינים העוברים על החוק, ואלה הנושאים שנבדקו: דרכי הטיפול בקטינים לפני שהוגש כתב האישום נגדם - הגשת חוות דעת למשטרה והמשך הטיפול באלה הזקוקים לכך; דרכי הטיפול בקטינים שהחליט בית המשפט להעמידם במבחן; סדרי קביעת תקנים של קציני מבחן לנוער 1 בשירות ואיושם; שינויים ארגוניים שנעשו בשירות. הביקורת נעשתה בהנהלת שירות המבחן ובאמצעות בדיקת מדגם של 150 תיקים של קטינים 2 שטופלו במחוזות השירות. תיק של קטין בשירות המבחן כולל את כל ההפניות ששלחה המשטרה בגין תיקי חקירה אשר פתחה לו. משרד מבקר המדינה בדק את אופן הטיפול ב-235 .הפניות הכלולות בתיקים דלעיל .__________________ .1 בהתאם לתקנות העמדת עבריינים במבחן (שירותי המבחן), התשי"ט - 1959 שר הרווחה ממנה קציני מבחן לנוער שהם עובדים סוציאליים בהכשרתם. 2 את המדגם הכין מדור מחקר אסטרטגי וסטטיסטיקה במשטרה. במדגם נכללו 230 קטינים שהמשטרה פתחה להם תיק פלילי אשר מועד סיום הטיפול בו (סגור או נדון) היה בשנים 2006 - 2005 . בפועל נבדקו בשירות המבחן150 תיקי קטינים. לא נבדקו תיקי קטינים שאמנם נכללו במדגם אולם נפתחו להם תיקי חקירה אחרים לאחר שהסתיים הטיפול בתיק המדגם, והטיפול בתיקים אלה טרם הסתיים (תיקים ששירות המבחן מטפל בהם טיפול שוטף). מלבד זה, לא נבדקו תיקים שתיק המדגם בהם היה התיק הפלילי היחיד שנפתח לקטין והמשטרה לא העבירה הפניה בגינו אל שירות המבחן. 1058 דוח שנתי58ב . .עיקרי הממצאים .דרכי הטיפול של שירות המבחן בקטינים העוברים על החוק .1. שירות המבחן אמור לאתר מוקדם ככל האפשר קטינים הזקוקים לטיפול כדי לשקמם ולמנוע אותם מלהוסיף לעבור עבירות. ואכן, על פי הקבוע בחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א - 1971 (להלן- חוק הנוער) המשטרה מפנה אל שירות המבחן קטינים החשודים שעברו עבירה לאחר שחקרה אותם עוד לפני שהוגש נגדם כתב אישום. הפניית קטין החשוד שעבר עבירה נועדה לאפשר לשירות לגבש, באמצעות חקירה פסיכו-סוציאלית, הערכה על מצבו ולהמשיך לטפל בו במידת הצורך. בחינת הטיפול של שירות המבחן בקטינים לפני שהוגש נגדם כתב אישום העלתה כי שירות המבחן מתקשה לממש את המטרות שקטינים מופנים אליו בגינן: (א) מבדיקת תיקי המדגם עלה שהסיוע של שירות המבחן למשטרה בעניין ההחלטה אם להעמיד את הקטין לדין או לסגור את תיק החקירה נגדו הוא מועט - קציני המבחן לא הכינו את חוות דעתם על כמחצית ההפניות שנבדקו ( 120 מתוך235 ). אשר להפניות שנשלחה בהן חוות דעת - רק ב-56 מהן (כ-24% מכלל ההפניות) נכללה המלצה מהותית בנוגע לסגירת התיק או להעמדת הקטין לדין, ואילו ב-59 (כ- 25% מכלל ההפניות) נמנע שירות המבחן ממתן המלצה כלשהי, כלומר רק ברבע מההפניות בערך נשלחה למשטרה חוות דעת הכוללת המלצה היכולה לסייע לה להחליט על גורל התיק. (ב) על פי הגישה הטיפולית, הרואה בדרך כלל בקטין שעבר על החוק עבריין בר שיקום, ובייחוד אם מעד מעידה חד -פעמית, המשטרה משתדלת למנוע את תיוגו של הקטין כעבריין; כדי למנוע ממנו רישום פלילי, בהתמלא תנאים מסוימים, המשטרה נוקטת הליך אי -תביעה 3 , שהיא גונזת בו את חומר החקירה בעניינו של הקטין באופן שאינו מותיר עקבות ברישומים של המשטרה ואינה מגישה נגדו כתב אישום. חומר החקירה ייגנז בהליך אי-תביעה בתנאי שהקטין יודה כי עבר את העבירה, יביע חרטה, יהיה מוכן להתנצל לפני מי שנפגע ממעשיו ויתחייב להימנע מלעבור עוד עבירות. שירות המבחן קבע בנהליו כי קטין שהמשטרה הפנתה אליו לראשונה בהליך אי -תביעה יוזמן עם הוריו לשיחת היכרות בשירות לצורך אבחון והערכת הצורך בהמשך התערבות טיפולית. .__________________ .3 הליך אי-תביעה נקרא במועד הביקורת הליך טיפול מותנה אולם לא חל שינוי בטיפול המשטרה בקטינים לפי הליך זה. בדוח זה משתמשים במינוח "אי -תביעה" מאחר שמשרד מבקר המדינה בדק תיקי חקירה שנפתחו במשטרה לפני מועד שינוי שם ההליך. משרד הרווחה 1059 . מהבדיקה עלה שהשירות אינו מיישם את הנוהל הלכה למעשה- ככלל, קטינים אלה אינם מוזמנים אל השירו ת, והטיפול בהם הוא בסדר עדיפות נמוך. בשל כך גם אם הם זקוקים לכך, הם אינם מקבלים טיפול מקצועי בשלב מוקדם, שיש בו כדי למנוע אותם מלהוסיף לעבור עבירות. במצב זה ראוי היה שיגדיר השירות ויעגן בנהליו אמות מידה (גיל הקטין, סוג העבירה וכד') להזמנת קטינים שהופנו בהל יך אי - תביעה ויבטיח את הזמנתם של אלו שלדעתו יש צורך בכך, אולם הדבר לא נעשה. (ג) כאמור, אחת המטרות של הפניית הקטינים אל שירות המבחן לאחר שנפתח להם תיק חקירה היא לבדוק אם יש להמשיך את הטיפול בהם בשלב מוקדם, עוד לפני שהוגש כתב האישום נגדם. הטיפול יכול להיות בשירות המבחן או במסגרות טיפול בקהילה. כאשר קצין המבחן מציע לקטין טיפול בשלב הטרום -משפטי לפני שהוגש נגדו כתב אישום אין לו סמכויות חוקיות לחייב את הקטין לשתף פעולה, להבדיל מטיפול הניתן מכוח החלטה שיפוטית שהיעדר שיתוף פעולה בו מצד הקטין יכול לגרור סנקציות מענישות כנגדו. מהבדיקה עלה כי רק 40 (כ-43% ) מ-94 הקטינים שהוצע להם פעם אחת לפחות המשך טיפול בשלבים הטרום -משפטיים השתתפו בו השתתפות מלאה. 33 (כ-35% ) מהקטינים שהוצע להם טיפול לא טופלו כלל- לא בשירות המבחן ולא מחוץ לו, כלומר לא התממשה הצעת הטיפול; 15 (כ-16% ) מהק טינים טופלו טיפול חלקי בלבד. הסיבה העיקרית היא חוסר רצונו של הקטין להשתתף בטיפול המוצע או לשתף בו פעולה, ואולם השירות לא נקט צעדים היכולים לשפר את מימוש המטרה של טיפול בקטינים הזקוקים לכך בשלב מוקדם. 2. העמדת הקטין במבחן (להלן- צו מבחן) היא אחת מדרכי הטיפול המצוינות בחוק הנוער. בתקופת המבחן קצין המבחן אמור, בין היתר, לדאוג לשיקומו החברתי של הקטין ולחינוכו לאזרחות מועילה, באמצעות קשר מתמיד עם הקטין ותוך כדי שיתוף פעולה עם משפחתו, עם השירותים הציבוריים ועם כל גורם אחר היכול לעזור בכך. קצין המבחן רשאי להחזיר לבית המשפט עניינו של קטין שהפר את תנאי המבחן ולבקש להחליף את דרך הטיפול בו. (א) הכנת תכנית טיפול בשיתוף פעולה עם הקטין ועם משפחתו וקיום קשר טיפולי רציף בין קצין המבחן ובין הנבחן עשויים לסייע בהצלחת המבחן. עם זאת, בדיקת הטיפול בקטינים במסגרת צווי מבחן העלתה שבכמחצית המקרים שנבדקו ( 14 מ-30 ) לא לווה הטיפול בקטין בתקופת המבחן בתכנית טיפולית מוגדרת הכוללת את יעדי המבחן ואת מטרותיו, את תדירות המפגשים ואת דרכי הטיפול הנדרשות לשינוי מצבו של הקטין. במקרים רבים לא שיתפו הקטינים פעולה בתקופת המבחן ולא באו לפגישות שקבע ו להם קציני המבחן או שהגיעו לכמה מהן בלבד. למרות זאת, מיעטו קציני המבחן להשתמש בסמכותם לפנות אל בית המשפט כדי שזה יחליט על המשך הטיפול הראוי בקטין. 1060 דוח שנתי58ב .(ב) עם תום תקופת המבחן של הקטין יש לבחון באיזו מידה תרם הטיפול בתקופה זו לשיקומו. ואכן, בנוהלי השירות נקבע ש על קציני המבחן לסכם עם הקטין את תקופת המבחן ולדווח לבית המשפט על ההתקדמות של הקטין בתקופת המבחן, אולם מהמדגם עלה כי בעניין 19 מ-30 צווים שנבדקו (הנוגעים ל-17 קטינים) לא בחנו קציני המבחן ביחד עם הקטין אם אכן הושגו מטרות המבחן ואם אכן תרמה תקופה זו לשיקומו ש ל הקטין ולא דיווחו לבית המשפט על התקדמות הקטין בתקופת המבחן ועל מצבו עם סיומה. .כוח האדם לטיפול בקטינים העוברים על החוק .הצורך בתיאום היקף כוח האדם במכלול הגופים המטפלים בקטינים העוברים על החוק: שירות המבחן הוא חלק ממערך הטיפול בקטינים העוברים על החוק, ובו גם משטרת ישראל ובתי המשפט לנוער. בשנים 1998 -2006 תגברה המשטרה את כוח האדם שלה בכל הנוגע לטיפול בבני נוער שעברו על החוק. בשל כך בין היתר חל בשנים אלה גידול במספר הקטינים שהופנו לטיפול השירות מ- 17,900 בשנת 1998 עד ל- 22,000 בשנת 2006 , דהיינו גידול של 24% . בשנ ים אלה קיבל השירות תוספת של 21 תקנים לקציני מבחן לצורך הקלת העומס המוטל על השירות4 , דהיינו גידול של%13 בלבד. כפועל יוצא מכך נעשה שירות המבחן "צוואר בקבוק" ברצף הטיפול בקטינים. מחסור בתקנים לקציני מבחן: על פי מדדי השירות, הוא מצוי במחסור של כ-240 תקנים לקציני מבחן וכ -50 עובדי מינהל כדי שיוכל למלא את מחויבויותיו על פי החוק. המלצת המועצה לביטחון לאומי לתוספת כוח אדם בכלל גופי מערכת אכיפת החוק, ובהם שירות המבחן, והתרעות של גופים שונים כמו מערכת בתי המשפט והסנגוריה הציבורית על הנזקים הנגרמים לקטינים בשל המחסור בכוח אדם לא סייעו בידי השירות לקבל תוספת כוח אדם. איוש תקנים: המחסור בכוח אדם חמור אף יותר. לא זו בלבד שחסרים תקנים לקציני מבחן אלא שבשנים 2005 -2007 נמצא שירות המבחן דרך קבע גם בתת-איוש של כ - 15%-20% מהתקנים של קציני מבחן, בעיקר בשל הליכים ממושכים של גיוס עובדים. שינויים ארגוניים: משנת 2002 עשה השירות בהדרגה שינוי ארגוני כדי לייעל את העבודה ולפצל את העומס המוטל על כמה מיחידותיו. לשם כך הוקמו שתי יחידות ייעודיות - קלט וטיפול - בכל אחד ממחוזות השירות, והועברו מקצת תפקידיו לביצוע בידי גופים חוץ-ממשלתיים, אולם א לה לא סייעו בהפחתת העומס, וברוב המקרים .__________________ .4 כמו כן נוספו 38 תקנים שיועדו להפעלת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה -מעצרים), התשנ"ו- 1996 .בלבד משרד הרווחה 1061 . לא קוצר משך ההמתנה להכנת האבחון, לשליחת חוות הדעת למשטרה ולתחילת הטיפול בקטינים הזקוקים לכך. .סיכום והמלצות .שירות המבחן הוא גוף חיוני לטיפול בקטינים שעברו על החוק ולשילובם בחיים נורמטיביים בהמשך חייהם. תפקידי שירות המבחן מתחלקים לכאלו המוטלים עליו על פי חוק כמו הכנת תסקירים לבתי המשפט לנוער וטיפול בקטינים בהתאם להחלטות שיפוטיות, ולכאלו שמקורם בהסדרים של השירות עם המשטרה. הסדרים אלה, המעוגנים בנוהלי שני הגופים, נועדו לאפשר לשירות המבחן לטפל בקטינים העוברים על החוק עוד בשלבים הטרום -משפטיים, אולם הממצאים מלמדים שהוא מתקשה לעמוד בכך. השירות מתקשה לעמוד גם במשימות המוטלות עליו על פי החוק במלואן. ראוי אפוא לבחון באלו דרכים יכול השירות לנקוט כדי למלא במלואן את המשימות שהוא מחויב בהן על פי חוק. כמו כן על השירות לבחון מחדש את תרומתו לטיפול בקטין בשלבים הטרום -משפטיים, ובהתאם להגדיר את התחומים והמקרים בהם עשויה התערבותו לתרום לטיפול בקטין, ולהתמקד בהם. אשר למערכת בכללותה - שירות המבחן הוא אחד הגופים הממלכתיים העוסקים בטיפול בקטינים העוברים על החוק, מלבד המשטרה ובתי המשפט לנוער. ע ל שלושת הגופים האלה, בשיתוף משרד האוצר, לפעול בתיאום ובשיתוף כדי לטפל בקטינים ביעילות ולמנוע היווצרות "צוואר בקבוק" שיפגע ברצף הטיפול בקטין. לשם כך דרושים ראייה מערכתית, בחינת התפקודים ואיזון במשאבים המוקצים לכלל הגורמים במערכת, בהתאם לצרכיו של כל גוף. .