המשרד לשירותי דת/סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע_ה - משרד לשירותי דת

 ♦ . משרד לשירותי דת 1065 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .שנת שמיטה היא השנה השביעית במחזור של שבע שנים, ובה מוטלות לפי ההלכה היהודית הגבלות על עבודת האדמה ועל שיווק התוצרת החקלאית. שנת שמיטה מונהגת רק בארץ ישראל. בתחום מערכות הייצור יש ארבע חלופות: (א) השבתה מלאה של הייצור החקלאי של גידולי השדה והירקות; (ב) הפקעה של כמה מאיסורי שנת השמיטה מקרקעות באמצעות מכירתן לנוכרי כדי לאפשר לחקלאים להמשיך לעבוד את האדמה - "היתר מכירה"; (ג) בעלי האדמות מפקירים את אדמתם ומוסרים את הטיפול בה לידי נציגי ציבור ("אוצר בית דין"), ונציגי הציבור מטפלים באדמות בשם הציבור. אוצר בית הדין שוכר לצורך הטיפול במטעים ובשדות שברשותו את בעלי הקרקעות, את ציודם ואת מערכותיהם לטיפול באדמות בשליחותו ומטעמו. חלופה זו מאפשרת לחקלאים להצטרף לאחד המכונים שהרה"ר מאשרת - "אוצר בית דין"; (ד) עיבוד גידולים על מצע מנותק מהקרקע4. :בתחום השיווק והצרכנות יש ארבע חלופות עיקריות למתן היתר כשרות בשנת השמיטה "כשרות רגילה": תוצרת חקלאית שגודלה על פי היתר מכירה; "כשרות למהדרין ": כ-15% מהצרכנים אימצו פתרונות אחרים, בגדר "כשרות למהדרין", לצריכת תוצרת חקלאית בשנת השמיטה: (א) תוצרת חקלאית ש"אוצר בית דין" מנהל את גידולה ואת שיווקה. בשנת השמיטה התשע"ה החליטה הממשלה לא לקיים אוצר בית דין ממלכתי אלא לתקצב מכונים אחדים לקיום אוצרות בית דין; (ב) תוצרת חקלאית שגודלה בשטחי ארץ ישראל בידי חקלאים לא יהודים; (ג) תוצרת חקלאית המיובאת מחו"ל. חוק ועדת שמיטה ממלכתית התקבל תוך כדי התארגנות לשנת השמיטה הקודמת ונועד לסייע למדינת ישראל להיערך לקראת שנות השמיטה הבאות. החוק קובע את תפקידיה של ועד ת השמיטה הממלכתית וכן ששר החקלאות אחראי למינוי חבריה. בשנת 2008 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשס"ח. הביקורת הקודמת העלתה כי אף שהתקציב שהוקצה לשנת השמיטה הקודמת היה גדול פי ארבעה מהסכום שהוקצב לשנת השמיטה שקדמה לה, לא צורפו להצעת ההחלטה מסמכי רקע ותחשיבים כלכליים לתקנות התקציב הייעודיות. עוד הועלה שבשנת השמיטה הקודמת משרד החקלאות והמשרד לשירותי דת לא נערכו בעוד מועד לשנת השמיטה, ולכן נוצר עיכוב ניכר בפרסום אמות המידה שחקלאים צריכים לעמוד בהן כדי לזכות בתמיכה ובהעברת התמיכות אליהם וביכולת המשרדים לפקח על מידת עמידתם באמות המידה לקבלת התמיכות. סקר מחירים שעשה משרד מבקר המדינה העלה כי מחירי התוצרת למהדרין היו גבוהים בכ-66% בממוצע ממחירי אותה תוצרת שנמכרה לפי היתר מכירה, וכי אף שניתנו תמיכות לחקלאים המשווקים תוצרת למהדרין והטבות מס ליבואני תוצרת חקלאית, לא הובטח שמחירי התוצרת יהיו דומים למחירי השוק לצרכן. שנת השמיטה התשע"ה חלה מא' בתשרי התשע"ה עד כ"ט באלול התשע"ה (מ- 24.9.14 עד 13.9.15 ). לקראת שנת השמיטה קיימה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת שני דיונים בנוגע לביקורת הקודמת, ובסיומם ביקשה ממבקר המדינה לעקוב גם אחר ההיערכות לשנת השמיטה התשע"ה. .__________________ .4 יש אזורים בישראל, למשל באזור "עוטף עזה" ובערבה, שדיני השמיטה אינם חלים בהם, כיוון שהם לא היו בתוך גבולות הארץ המתוארים במקרא. 1066 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פעולות הביקורת .בחודשים מרץ -אוגוסט 2015 שב משרד מבקר המדינה ובדק את נושא ההיערכות לשנת השמיטה התשע"ה. הביקורת נערכה במשרד לשירותי דת, במשרד החקלאות וברה"ר. ביקורת השלמה נערכה באגף התקציבים שבמשרד האוצר. במרבית התקופה שנסקרה על ידי הביקורת כיהן ח"כ נפתלי בנט כשר הכלכלה וכ שר לשירותי דת; ח"כ הרב אלי בן דהן שימש כסגן השר לשירותי דת וניהל בפועל את המשרד לשירותי דת; מר אלחנן גלט כיהן כמנהלו הכללי של המשרד. עוד בראשית הדברים מבקר המדינה מציין לחיוב את התייחסותם של המשרדים לליקויים שהעלה משרד ו בביקורת הקוד מת בנוגע לאיחור בהיערכות לשנת השמיטה ואת העובדה שהם תיקנו כמה מהם. כך למשל המשרדים החלו להיערך לשנת השמיטה התשע"ה כשנה לפני שהחלה; המשרד לשירותי דת והרה"ר קיימו כנסים ופעולות הסברה לרבנים ולחקלאים בנושא הש מיטה וב שנת השמיטה התשע"ה היה פער קטן בלבד בין מחירי הירקות שנמכרו על פי היתר המכירה ובין אלו שנמכרו על פי כשרות מהדרין. אף על פי כן, גם בשנת התשע"ה העלתה הביקורת ליקויים ניכרים בפעילותם של הרה"ר, ועדת השמיטה הממלכתית, והמשרד לשירותי דת. .ההיערכות לשנת השמיטה התשע"ה .בשנת השמיטה הקודמת הייתה הרה"ר אחראית לארגון הפעולות הנדרשות בשנת השמיטה. במאי 2013 החליטה הממשלה 5 כי הרה "ר תועבר למשרד לשירותי דת ותהיה יחידת סמך שלו, וכי המשרד לשירותי דת יהיה האחראי לשמיטה ויקבל את כל הסמכויות והתקציבים הנדרשים, וכל זאת בלי לפגוע בסמכויות משרד החקלאות בנושא. ביוני 2014 , לקראת שנת השמיטה התשע"ה, חזרה הממשלה על החלטתה ממאי 2013 בנושא תקצוב ההיערכות6 וקבעה כי השר לשירותי דת ושר החקלאות יקימו צוות עבודה בראשות נציג מנכ"ל המשרד לשירותי דת, בשיתוף הרה"ר ובתיאום עם משרד האוצר, לשם מע קב אחר ביצוע ההחלטה ואחר ניצול התקציב המיועד לשנת השמיטה. הממשלה הקצתה מסגרת תקציב לכל משרד ליישום הפעולות הנדרשות בשנת השמיטה. .התקציב לשנת השמיטה .1. בשנת השמיטה הקודמת הקצתה הממשלה 103 מיליון ש "ח לפעולות הנדרשות בעבור שנת השמיטה, אך רק כרבע מתקציב זה נוצל בשנת השמיטה והשאר - 76% - רק כעבור .__________________ .5 ,ממשלת ישראלהחלטה 104 ( 5.5.13.) 6 ,ממשלת ישראלהחלטה 1657 ( 1.6.14.) משרד לשירותי דת 1067 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 שנה. הביקורת הקודמת העלתה כי שיעור הניצול הנמוך והעובדה שחלק ניכר מהתקציב שולם רק בשנה שלאחר מכן נבעו בין השאר מכך שמבחני התמיכות פורסמו במועד מאוחר. בעניין זה העיר מבקר המדינה כי דרך קבלת ההחלטות בנושא התקציב ושיעור ניצולו מעידים שהתקציב לא נקבע על בסיס הצרכים הממשיים, דבר שעלול לגרום הוצאות מופרזות או מחסור. כלקח מההיערכות לשנת השמיטה הקודמת החלו המשרדים האחראיים לנושא השמיטה לגבש בעוד מועד תכנית תקציבית לשנת השמיטה התשע"ה. בישיבה שקיימה ועדת השמיטה הממלכתית עוד בספטמבר 2012 הוצגה תכנית תקציב ראשונית לשנת השמיטה בסכום של 158.6 מיליון ש"ח. התכנית הוכנה על בסיס ביצוע התקציב בשנת השמיטה הקודמת ועל פי אומדן התקציב לשנת השמיטה הקרובה. בדיון ביקשו נציגי משרד האוצר לצמצם את היקף התקציב המוצע בכל הסעיפים, וסוכם שמשרד החקלאות ומשרד האוצר יבדקו שוב את נושא התקצוב ויעבירו תשובה מסודרת למזכיר הוועדה בתוך שבועיים. במשרד החקלאות ובמשרד האוצר לא נמצאו מסמכים שמעידים שהדיון ביניהם בעניין תקציב השמיטה נמשך, ומהמסמכים עולה שבמועד זה - ספטמבר 2012 - ועדת השמיטה הפסיקה להתכנס ולא שבה לדון בגיבוש תכנית תקציב השמיטה. 2. ביוני 2013 נידונה בלשכת מנכ"ל המשרד לשירותי דת תכנית תקציב לשנת השמיטה בהיקף של 156 מיליון ש"ח. בין השאר סוכם שהמשרד לשירותי דת, בתיאום עם משרד החקלאות, יוביל את הטיפול בנושא שנת השמיטה. עוד סוכם שימונה בעל תפקיד מטעם המשרד לשירותי דת לריכוז נושא שנת השמיטה - ממונה שמיטה, ושלוועדת השמיטה יצורפו שני נציגים מטעם המשרד לשירותי דת. כמו כן, נקבע כי יש לוודא שהממשלה תתקצב כראוי את סעיפי תכנית התקציב הנידונה באמצעות משרד האוצר. 3. ביוני 2014 החליטה הממשלה להקצות תקציב בסך של 100 מיליון ש "ח להיערכות לשנת השמיטה התשע"ה. מרבית התקציב, כ-80 מיליון ש"ח, יועדה למשרד החקלאות, והשאר למשרד לשירותי דת. סך כל התקציב לשנת השמיטה התשע"ה בשנת 2015 היה כ-62 מיליון ש"ח (מהם כ -53 מיליון ש"ח למשרד החק לאות). מסכום זה נוצלו, עד לסיום הביקורת, אוגוסט 2015, כ-57 .מיליון ש"ח .ועדת השמיטה הממלכתית .החוק שנחקק לאחר שנת השמיטה הקודמת קובע כי ועדת השמיטה הממלכתית רשאית לתכנן פעולות לקראת שנת השמיטה, להמליץ עליהן לממשלה וליזום פעילות מחקר בתחום החקלאות ובתחום הה לכה לקראת שנות שמיטה בעתיד. עוד קובע החוק שהוועדה תעביר להכרעת הרה"ר שאלות הלכתיות או סוגיות בעלות היבטים הלכתיים, ושפסיקת הרה"ר 1068 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בעניינים הלכתיים תחייב את הוועדה. שר החקלאות ימנה לוועדה14 חברים7 . כל חבר יכהן בוועדה שבע שנים מסוף של שנת שמיטה. על פי החוק, ועדת השמיטה תתכנס לפחות פעם בשנה ותגיש לשר החקלאות בחודש ינואר בכל שנה דין וחשבון, ובו סיכום פעילותה השנתית. השר יגיש לוועדת הכלכלה של הכנסת את הדוח שקיבל בצירוף הערותיו, מסקנותיו ותכניותיו. עוד קובע החוק שהשר ימנה את הוועדה הראשונה עד סוף נובמבר 2008. במאי 2010 מינה שר החקלאות דאז מר שלום שמחון את ועדת השמיטה הראשונה. בראשה ישב הרב הראשי לישראל דאז יונה מצגר. ועדת השמיטה מינתה ועדת משנה לעסוק בפעילות השוטפת הנוגעת לשנת השמיטה. ועדת המשנה התכנסה חמש פעמים ונפגשה עם כמה מגזרים שקשורים לשמיטה כדי לברר על אילו נקודות חשוב לתת את הדעת לקראת שנת השמיטה ובמהלכה. ועדת השמיטה התכנסה לראשונה באוקטובר 2011 , ובדיון ציין יו"ר הוועדה כי לקראת שנת השמיטה התשע"ה יש להגדיל את תדירות הישיבות ולהקדים להכין תכנית עבודה ותקציב לשנת השמיטה. בדיון האמור נידונו גם כשלים שאירעו בשנת השמיטה הקודמת והומלץ להפיק מהם לקחים בכל הנוגע למועד פרסום הנהלים. אשר למחקרים חקלאיים צוין כי יש להאיץ ביצוע מחקרים שכבר החלו ולעודד על פי דרישה ביצוע מחקרים חדשים שיביאו לצמצום הצורך בהיתר המכירה על ידי זריעה מוקדמת. בביקורת עלה שממועד הקמתה של ועדת השמיטה בשנת 2010 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2015 , היא התכנסה שלוש פעמים בלבד. בדיונים גיבשה הוועדה הצעה לתכנית תקציב לשנת השמיטה התשע"ה, אולם לדיונים אלו לא היה המשך. עוד עלה כי בתקופה האמורה הכינה ועדת השמיטה דוח מסכם על פעילותה בשנת 2012 בלבד, ולא בכל שנה משנות פעילותה כנדרש בחוק. זאת ועוד, הדוח לשנת 2012 .לא הוגש לוועדת הכלכלה של הכנסת כנדרש בשל כל אלה נמנע מהכנסת להתעדכן בעוד מועד בדבר תהליך ההיערכות לשנת השמיטה ולמלא את תפקידה כמפקח על פעולות הרשות המבצעת. פעילותה המצומצמת של ועדת השמיטה לא תאמה את מטרות הקמתה על פי החוק בכל הנוגע להיערכות מוקדמת לקראת שנות שמיטה בעתיד, לרבות בנוגע לקידום פעילות מחקר בתחום החקלאות ובתחום ההלכה. זאת ועוד, בשנת השמיטה העלו דוחות הפיקוח מטעם מינהלת השמיטה סוגיות עקרוניות וסוגיות בעלות היבטים הלכתיים שנדרש שוועדת השמיטה תנקוט עמדה בעניינן ותעביר את המלצותיה, כנדרש בחוק, להכרעת הרה"ר. אולם הדבר לא נעשה. בתשובתו של משרד החקלאות למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 הוא מסר כי יפעל להגדלת תכיפות התכנסותה של ועדת השמיטה כנדרש בחוק. .__________________ .7 הרכב ועדת השמיטה: שני הרבנים הראשיים לישראל, נציגים ממשרד ראש הממשלה, משרד האוצר, משרד החקלאות (2 ), משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, המשרדלשירותי דת; נציג רשות מקרקעי ישראל, שלושה נציגי גופים שעיסוקם במצוות התלויות בארץ (לפי בחירת הרה"ר), ושני נציגי התאחדות חקלאי ישראל. משרד לשירותי דת 1069 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מדיניות הרה"ר בשנת השמיטה התשע"ה .1. כחלק מההיערכותלשנת השמיטה הביא הרב הראשי לישראל ונשיא מועצת הרה"ר 8 הרב דוד לאו, בתחילת ינואר 2014 , לידיעת ממונה שמיטה את עמדת הרה"ר בנוגע לשנת השמיטה, לרבות הנחיות הלכתיות, וביקש מהם לפעול על מנת להבהיר עמדה זו לחקלאים. כמו כן ערכה הרה"ר מתחילת 2014 ,כנסי הסברה לחקלאים לרבני ערים ולרבני מועצות מקומיות ואזוריות ולמנהלי מחלקות כשרות. בכנסים אלה הוצגו עיקרי ההנחיות ההלכתיות. במרץ 2014 הפיץ הרב הראשי לישראל דוד לאו מסמך המפרט ארבע חלופות שיאפשרו לחקלאים לשווק את תוצרתם החקלאית בשנת השמיטה: השבתת הקרקע, הצטרפות ל"אוצר בית דין ", גידול על מצעים מנותקים מן הקרקע ובחממות וגידול על פי היתר מכירה. אדם אחד, ממונה שמיטה, ריכז את כל הפעילות במשרד לשירותי דת בנוגע לשנת השמיטה, וזאת נוסף על תפקידו השוטף כאחראי לתמיכות במשרד. ממונה שמיטה טיפל בנושאים שעלו מהשטח, הדריך חקלאים, ערך סיורים בשטחים חקלאיים, השתתף בארגון כנסים, השתלמויות וימי עיון והיה שותף לבניית מערכת ממוחשבת לאיסוף מידע על הקרקעות החקלאיות. כמו כן שימש ממונה שמיטה איש הקשר של המשרד עם הרה"ר. המשרד לשירותי דת הקים מינהלת שמיטה ארצית (להלן - מינהלת השמיטה) ובחר במכרז תאגיד פרטי שנבחר לנהל אותה. תפקיד מינהלת השמיטה הוא ליצור קשר עם כל החקלאים וכל בעלי הזכויות על הקרקע כדי להסביר להם את ארבע החלופות ולרכז את המידע על הפתרונות המועדפים עליהם; חקלאים שהחליטו שלא להשבית את שדותיהם אלא לפעול על פי היתר מכירה התבקשו לפרט על גבי טפסים א ת סוג הגידולים שבכוונתם לגדל, את החלקות שברשותם ואת האופן שבו יבוצעו העבודות בהן. הטפסים נמסרו לנציגי מינהלת השמיטה, ולאחר שנבדקה תקינותם חתמו החקלאים לפני נציגי המינהלת על "שטר הרשאה", שמסמיך את מועצת הרה"ר למכור את הקרקעות שלהם. 2. סמוך לתחילת שנת השמיטה הת שע"ה חתמו 4,833 מבין 7,200 החקלאים היהודים המעבדים אדמות בישראל (67% ) על שטר הרשאה. ועדת השמיטה ההלכתית החליטה למכור גם את קרקעותיהם של 1,167 חקלאים שלא סיימו את התהליך עד ערב שנת השמיטה, והמכירה התבצעה ב- 30.3.15 . ביולי 2015 נערכה מכירת קרקעות שלישית לעוד 100 חקלאים שהצטרפו להסדר היתר מכירה, כך שמספר החקלאים שחתמו על הרשאה עד מועד הביקורת היה 6,100 . יוצא אפוא שלפני שנת השמיטה התשע"ה או במהלכה חתמו 85% מהחקלאים על הרשאה למכור את קרקעותיהם ולנהוג על פי היתר מכירה. ב- 31.3.14 אישרה מועצת הרה"ר להקים ועדת שמיטה (להלן - ועדת השמיטה ההלכתית) בראשות הרב הראשי הרב דוד לאו. ועדת השמיטה ההלכתית נועדה לרכז את הטיפול ההלכתי בנושא השמיטה, ובכלל זה לתת הוראות הלכתיות לחקלאים שהצטרפו להסדר של היתר מכירה ולפיקוח על עבודתם בשנת השמיטה. .__________________ .8 .נשיא מועצת הרה"ר מופקד, בין היתר, על ענייני הכשרות מטעם הרה"ר 1070 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמסר למבקר המדינה שוועדת השמיטה ההלכתית התכנסה פעמים אחדות ודנה בבעיות שהעלתה מינהלת השמיטה בפעילות הפיקוח שלה, אולם לא נמצאו מסמכים המתעדים את הישיבות האמורות מלבד אחת. לפי תשובות המשרד לשירותי דת למשרד מבקר המדינה, בשנת השמיטה קיימה מינהלת השמיטה שיחות עם רבני ועדת השמיטה ההלכתית לצורך קבלת ה חלטות שקשורות לסוגיות הלכתיות בנושא פעילות הפיקוח בשטח. יצוין כי שיחות אלו לא תועדו וכי לא הופצו בעקבותיהן הנחיות, אף שלפי תשובות המשרד התקבלו בהן החלטות שהשפיעו על אופן והיקף הפיקוח (ראו להלן). 3. שנת השמיטה היא כאמור השנה השביעית במחזור של שבע שנים. על פי החוק ומשיקולים של מינהל תקין, על הגורמים הקשורים להפעלתה להיערך בעוד מועד, לרבות מתן מענה לשאלות הלכתיות וארגוניות. חקלאים שבחרו לגדל את תוצרתם בשנת השמיטה על פי היתר מכירה התחייבו כי המלאכות האסורות לא ייעשו בידי יהודי (זריעה, זמירה, קצירה ובצירה). בספטמ בר 2014 הנחה ממונה שמיטה את מינהלת השמיטה כי תעודת היתר המכירה תונפק תחילה לחקלאים שהשלימו את תהליך המכירה, וכי בשלב זה יינתן להם אישור עקרוני על השלמת כל התנאים למכירת הקרקע. לאחר מכן יהיה על החקלאי לדווח למינהלת השמיטה על תאריכי הקטיף והשיווק ועל סוג הגידול החקלאי כדי לקבל "היתר שיווק" כשבועיים לפני מועד השיווק. על מינהלת השמיטה לשלוח אל החקלאי מפקח כדי לוודא שהמלאכה נעשתה בידי לא יהודי. משרד מבקר המדינה העיר לרה"ר כי אף שמועד שנת השמיטה ידוע מראש, רק בתחילת שנת השמיטה היא גיבשה הנחיות הלכתיות המחייבות את החקלאים והמשווקים של תוצרת חקלאית לקבל "היתר שיווק". העיכוב בקביעת הדרישות ההלכתיות כאמור פגם ביכולת הפיקוח של מינהלת השמיטה. העיכוב השפיע גם על יכולתו של המשרד לשירותי דת לאמוד בעוד מועד את התקציב הדרוש לו לביצוע הפעולות הנדרשות בשנת השמיטה ולפיקוח על מילוי הנחיותיו. על הרה"ר לפעול בעוד מועד כדי שלקראת שנת השמיטה הבאה יהיו בידיה הנחיות הלכתיות על בסיס הידע שנצבר בשנות השמיטה הקודמות. 4. לקראת שנת השמיטה הקודמת החליטו חברי מועצת הרה"ר במשאל טלפוני כי בענייני שמיטה כל רב עיר יכול להנהיג את עירו כהבנתו וכדעתו. עקב החלטה זו התאפשר הסדר היתר המכירה רק בכמה מהרשויות המקומיות, בניגוד למדיניות הרה"ר לדורותיה בנוגע להסדר זה. בעקבות החלטה זו הוגשו לבג"ץ ביולי 2007 שתי עתירות נגד סירוב הרה"ר להשתמש בסמכותה הכלל-ארצית כגורם מנחה, ולחלופין בסמכותה להסמיך רבנים לפעול לפי היתר המכירה מקום שרב מקומי ממאן לעשות כן (להלן – רב פוסק)9 . בפסק דין שניתן באוקטובר 2007 ביטל בג"ץ את החלטות מועצת הרה"ר וקבע שהיא מופקדת על המדיניות הכלל -ארצית בכל הנוגע למתן תעודות הכשר, ושהיא משמשת ערכאת ערר כנגד סירוב לתת תעודת הכשר. .__________________ .9 בג"ץ 7120/07 "אסיף ינוב גידולים בע"מ ואח' נ' מועצת הרהר לישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 23.10.07.) משרד לשירותי דת 1071 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 יצוין שבג"ץ התייחסגם לעובדה שההחלטה של הרה"ר לקראת שנת השמיטה הקודמת לא נומקה וציין ש"חשיבות ההנמקה ידועה ולא במישור השיפוטי או המעין שיפוטי דווקא... להעדר הנמקה יכולות להיות השלכות גם במישור הדיוני ובנדון דידן חוששני שהיא מעידה על אופי תהליך קבלת ההחלטה... עסקינן בזילות ההליך". 5. על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, חוות דעת של יועץ משפטי למשרד ממשלתי בשאלה משפטית קובעת מבחינת כל עובדי המשרד את המצב המשפטי הקיים כל עוד בית משפט לא פסק אחרת. כאשר יש ספק בנוגע לחוות הדעת של היועץ המשפטי אפשר לפנות ליועץ המשפטי לממשלה ולבקש את הכרעתו10. כלקח מפסיקת בג"ץ פנה היועץ המשפטי של הרה"ר בפברואר 2014 , לקראת שנת השמיטה התשע"ה, לרב הראשי לישראל והסב את תשומת לבו לצורך להיערך בעוד מועד ולמנות כמה רבנים פוסקים, בפריסה ארצית או אזורית. רק לאחר כשבעה חודשים, שבוע בלבד לפני שנת השמיטה, ערך הרב הראשי לישראל דוד לאו משאל טלפוני בקרב חברי מועצת הרה"ר, ולאחר מכן הסמיך את רב העיר חולון אברהם יוסף לרב פוסק בלעדי. בו ביום כתב היועץ המשפטי של הרה"ר לרב הראשי שיש בהסמכת הרב אברהם יוסף משום פגם משפטי של ממש משום חשש לניגוד עניינים בשל קרבה משפחתית לבעל חברה פרטית בתחום הכשרות. הוא ביקש לפעול בדחיפות למינוי רב אחר תחתיו למטרה זו. עוד העיר היועץ המשפטי כי העניין הובא לפני הרב הראשי לפני זמן רב, וכי היה עליו להביא את נושא הסמכת הרבנים הפוסקים לדיון לפני מועצת הרה"ר ולקיים הליך סדור ולא להסתפק באישור המינוי בסב ב טלפוני, "שככלל אינו המסגרת התקינה והמקובלת לקבל החלטות". אף על פי כן, מועצת הרה"ר הותירה את מינויו של הרב יוסף על כנו, ולצדו מונו שני רבנים פוסקים נוספים. מועצת הרה "ר לא נימקה את החלטתה למנות בין שלושת הרבנים את הרב יוסף בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לרה"ר, שלפיה יש במינוי משום פגם משפטי בשל חשש לניגוד עניינים. באוקטובר 2015 השיב עוזרו של הרב הראשי לישראל בשמו של הרב הראשי למשרד מבקר המדינה כי הרב יוסף הוסמך לתת תעודות כשרות כדי לתת פתרון ענייני ומידי, והוסיף: "לא ראינו צורך לתעד את נימוקי מועצת הרבנות להסמכה זו" בשל ניסיונו הרב של הרב יוסף, ומשום שכמעט לא נמצא רב בעל ניסיון רב בנושא שיהיה מוכן לשמש כמוסמך רק לנושא מסוים. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מועצת הרה"ר לקיים בעוד מועד הליך סדור ושיטתי של בחירת רבנים פוסקים, ובייחוד לאחר שבעבר בג"ץ העיר לרה"ר בחומרה על דרך קבלת ההחלטות. בעניין החשש לניגוד עניינים ציין עוזר הרב הראשי בתשובתו כי מועצת הרה"ר לא ראתה כל נגיעה בין שני הגורמים הללו, מפני שהחברה הפרטית העוסקת בתחום הכשרות .__________________ .10 ,היועץ המשפטי לממשלההנחיה 9.1000 ( 3.7.02.) 1072 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אינה נותנת תעודות כשרות על סמך היתר מכירה. עוד עמדה לעיני חברי המועצה העובדה שהרב יוסף ממשיך לכהן כרבה של העיר חולון, ובין השאר ממונה על נושא הכשרות בעיר. משרד מבקר המדינה העיר בחומרה למועצת הרה"ר ולרב הראשי כי יש בדרך פעולתה משום התעלמות מחוות הדעת המחייבת של היועץ המשפטי לרה"ר. זאת ועוד, היועץ המשפטי של הרה"ר הבהיר במכתבו את ההבחנה העקרונית בין הסמכויות המוקנות לרב יוסף בחוק מכוח בחירתו לרב עיר ובין סמכויות שמוענקות לו בהחלטה מינהלית של מועצת הרה"ר בתחום השמיטה. אם התנגדה מועצת הרה"ר לעמדת היועץ במשפטי של הרה"ר, היה עליה לפנות ליועץ המשפטי לממשלה ולבקש את הכרעתו, כמצווה בהנחיה, אך היא נמנעה מלעשות כן. .התקשרות עם תאגיד פרטי לביצוע פרויקט השמיטה .כאמור, בהחלטת הממשלה נקבע שיועברו למשרד לשירותי דת 5 מיליון ש"ח "לטיפול בהכנות לקראת שנת השמיטה ופיקוח בשנת השמיטה כולל היתר מכירה". המשרד התקשר במכרז עם תאגיד פרטי (להלן - חברה א) לביצוע העבודות הכרוכות בהכנות ובפיקוח בהיקף של כ-8.5 :מיליון ש"ח. להלן פרטים בנובמבר 2013 אישרה ועדת המכרזים שבמשרד לשירותי דת בראשות מנכ"ל המשרד דאז מר אלחנן גלט, (להלן - ועדת המכרזים) לפרסם מכרז לאספקת שירותים לצורך ביצוע פרויקטים בתחום השמיטה. היא החליטה, בהתאם להחלטת הממשלה, שתקציב הפעילות יהיה לא יותר מ-5 מיליון ש "ח, ושתקופת ההתקשרות תחול ממועד ההתקשרות עד סוף שנת 2015 . בדצמבר 2013 פרסם המשרד לשירותי דת מכרז ל"מתן שירותי הכנה, ניהול ופיקוח לקראת שנת השמיטה תשע"ה". במסמכי המכרז נקבע כי העבודה בנוגע לשנת השמיטה תחולק לשני שלבים: בשלב הראשון (להלן - שלב ההכנה) יבוצעו פעולות הכנה לקראת שנת השמיטה, שיכללו בין השאר מיפוי של החקלאים ושל השטחים החקלאיים, הדרכת החקלאים בדבר ההיתרים והאיסורים ההלכתיים הנוגעים לשנת השמיטה ועוד. אשר לשלב השני (להלן - שלב הפיקוח), נקבע שהוא י כלול את פעולות הפיקוח על פעילות החקלאים בשנת השמיטה. עוד נקבע במכרז שההתקשרות לשלב השני היא "אופציה", ולא פורטו בו דרישות הפיקוח. לפיכך דרישות המכרז התמקדו אך ורק בפעולות הנוגעות לשלב ההכנה, והמציעים נדרשו להתייחס רק אליו בהצעותיהם הכספיות. גם בחינת ההצעות ומתן הציון לכל הצעה התבססו רק על שלב ההכנה, אף שדווקא שלב הפיקוח הוא שכלל את הפעילות השוטפת המהותית, ואולי אף העיקרית, הנדרשת כדי לוודא שהסחורה החקלאית המשווקת בשנת השמיטה אכן תואמת את הדרישות ההלכתיות הנוגעות לשמיטה. משרד לשירותי דת 1073 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי על פי החלטת הממשלה היה עליו להיערך בעוד מועד לבצע פיקוח נאות בשנת השמיטה עצמה, ולכן היה עליו לערוך מכרז גם לפיקוח ולא להותיר את דרישות הפיקוח לא ברורות ולהגדיר שלב זה "אופציה". בתחילת פברואר 2014 בחנה ועדת המכרזים את ההצעות והכריזה על חברה א כזוכה במכרז. חברה א הציעה לבצע את העבודות של שלב ההכנה תמורת כ-3.8 ;מיליון ש"ח, כולל מע"ם ב- 13.2.14 חתם המשרד לשירותי דת הסכם עם חברה א שתוקפו עד 30.6.14. ,בעקבות ההכרזה על חברה א כזוכה במכרז עתרה חברה ב לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים 11 וטענה למשוא פנים ולהתערבות מכוונת בהליכי המכרז לצורך זכייתה של חברה א. בית המשפט קבל את הטענה בדבר אי-סבירות הפרשנות שניתנה על ידי ועדת המכרזים לקריטריונים לניקוד ההצעות והחליט להחזיר את הדיון לוועדת המשנה של ועדת המכרזים ל"שקלול מחדש" של ציוני החברות שני גשו למכרז. באפריל 2014 אישרה ועדת המכרזים תיקון שעשתה ועדת המשנה באמות המידה לקביעת הזוכה במכרז ואת החישוב המחודש של ציוני החברות המציעות והחליטה להכריז שנית כי חברה א היא הזוכה במכרז. בעקבות ההחלטה, באפריל 2014 עתרה לבג"ץ חברה ג, שאף היא התמודדה במכרז, בג ין חשש לפגיעה בטוהר הליכי המכרז והעדפה פסולה של חברה א. בהמלצת בית המשפט משכה העותרת את העתירה, וביוני 2014 .העתירה נדחתהרק בסוף אפריל 2014 חתם המשרד לשירותי דת עםחברה א על חוזה התקשרות חדש, שהאריך את תוקף החוזה עד לסוף סםטמבר 2014, כדי לאפשר לחברה א להשלים את השלב הראשון של עבודתה. .מימוש ה"אופציה" לביצוע שלב הפיקוח .המסד הנורמטיבי למימוש זכות ברירה : ככלל, גוף ציבורי נדרש לבצע התקשרויות משמעותיות למתן שירותים רק לאחר קיום מכרז פומבי, שבו מפורטים פרטי השירותים המבוקשים באופן המאפשר לכל מציע בכוח לזהות את השירותים הללו, לכמת את עלויותיהם הצפויות ולהגיש הצעה למכרז. לעתים, אם עקב היעדר ודאות תקציבית ואם עקב היעדר ודאות לגבי היקף השירותים שיידרשו בפועל או מסיבה אחרת, גוף ציבורי יכלול במכרז פירוט של שירותים שייתכן שלא יידרשו בסופו של יום, כשהגוף מבקש לשמור לעצמו את זכות הברירה (להלן – 'זכות ברירה') לקבל מהזוכה במכרז גם את השירותים הללו, אם יחליט על כך בעתיד. יש המכנים זכות ברירה 'אופציה'. בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 (להלן– תקנות המכרזים) נקבע כי הודעת המכרז תכלול פירוט אודות "מהות ההתקשרות המוצעת ותיא ור נושאה, לרבות כל זכות ברירה להרחבת ההתקשרות"12. כמו כן, הן מהתקנות עצמן13 והן מהפסיקה14 עולה כי בהליך המכרז .__________________ .11 עת"ם (י -ם) 28180 -02-14 אומן שירותי יהדות בע"מ נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו, 20.3.14.) 12 'סע15 .לתקנות חובת המכרזים 13 'ראו למשל הגדרת 'שווי ההתקשרות' בסע1 לתקנות והגדרת "התקשרות ראשונה" בסע' 3. 14 עת"ם (י -ם) 11975 -04-12 עמותת עיר עמים נ' הרשות להגנת הטבע והגנים הלאומיים (פורסם בנבו, 27.8.12 .) 1074 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נדרש שייקבע גם המחיר או השווי הפוטנציאלי של מימוש זכות הברירה וכי אחד הפרטים שעל גוף ציבורי לכלול בחוזה הנכרת בעקבות מכרז הוא מחיר הקבוע מראש לשירותי ם הנכללים בזכות הברירה. הפעלת ה"אופציה" : כאמור, המשרד לשירותי דת כלל במכרז גם שלב של פיקוח, שכונה במכרז 'אופציה' – אך המשרד לא קבע מראש מחיר לשירותי פיקוח, ובעצם לא כלל פירוט כלשהו אודות "מהות" ו"תיאור" השירותים שיידרשו במסגרת 'אופציה' זו, כנדרש בתקנות המכרזים לגבי 'זכות ברירה'. ביוני 2014 ביקש ממונה שמיטה מוועדת המכרזים, בין היתר, לאשר לו לנהל עם חברה א משא ומתן כדי לבחון את האפשרות שהיא תבצע בעבור המשרד גם את שלב הפיקוח. בישיבתה ביום 15.6.14 .אישרה ועדת המכרזים את הבקשה ב- 25.9.14 חתם המשרד לשירותי דת על הסכם עם חברה א לביצוע שלב הפיקוח. היקף ההתקשרות לביצוע שלב זה היה 4.586 מיליון ש "ח כולל מע"ם, לתקופה 24.10.15 - 25.9.14 . מחיר נוסף זה של יותר מ-4.5 מיליון ש"ח לא בא לידי ביטוי כלשהו במסגרת הליך המכרז עצמו או בחוזה ההתקשרות הראשון שנכרת בעקבותיו. לא זו אף זו, ההתקשרות הכוללת עם חברה א התנפחה לכדי 8.5 מיליון ש"ח, אף שהחלטת הממשלה הקצתה לשני השלבים - ההכנה והפיקוח - 5 מיליון ש"ח בלבד, ואף שהמשרד עצמו אישר זאת בפרסום המכרז. בכך חרגה ההתקשרות ב -3.5 מיליון ש"ח ( 70% ) מהתקציב שאושר לשם כך. מכרז פומבי הוא דרך המלך להתקשרות של גוף ציבורי עם גוף עסקי, שכן הוא מעניק הזדמנות שווה למציעים פוטנציאליים. בית המשפט העליון קבע: "ביסודו של המכרז הציבורי עומדים כידוע שני עקרונות יסוד: הראשון, עניינו בשמירה על השוויון וטוהר המידות על-ידי מתן הזדמנות שווה לכל המציעים, בלא משוא פנים ובלא שרירות. השני הוא השאיפה לנהוג ביעילות ולחסוך בכספי ציבור על-ידי השגת מירב היתרונות למזמין באמצעות מנגנון המכר ז... מבין שתי מטרות אלה, זוכה בדרך כלל עיקרון השוויון לבכורה, נוכח מעמדו כ'נשמת אפו של המכרז הציבורי', אף במחיר של ויתור מסוים על יעילות כלכלית במקרה של התנגשות בין השיקולים... ההנחה היא כי בסופו של יום, לא קיימת סתירה בין התכליות השונות, שכן בטווח הארוך, יש בשמירה על עיקרון השוויון כדי להגביר את אמון הציבור במנגנון המכרזים ולעודד השתתפות בו, שתגשים בתורה גם את האינטרסים הכלכליים שביסוד עריכת מכרז"15. .__________________ .15 עעמ 6823/10 מתן שירותי בריאות בע"מ נ' משרד הבריאות , פס' 20-21 לפסק דינו של השופט פוגלמן (פורסם בנבו, 28.2.11.) משרד לשירותי דת 1075 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, אין כל דרך לראות ב "אופציה " המוזכרת בחוזה המקורי עם חברה א "זכות בר ירה" הניתנת למימוש באישור ועדת מכרזים של המשרד. ה"אופציה" המוזכרת בהתקשרות המקורית לא כללה אף אחד מהמרכיבים הבסיסיים הנדרשים לצורך התקשרות , לרבות פירוט של "מהות" ו"תיאור" דרישות העבודה ומחיר צפוי ממימוש ה'אופציה'. לפיכך יש לראות בהתקשרות בין המשרד ובין חברה א לצורך ביצוע שלב הפיקוח לא הפעלה של 'זכות ברירה' על פי התקנות אלא התקשרות חדשה 16, על כל המשתמע מכך מבחינת האישורים הנדרשים ודרך ההתקשרות הנדרשת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד לשירותי דת כי העברה לידי חברה א של שירותי פיקוח שלא פורטו כלל בהליך המכרז מרוקנת מתו כן את תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 , אינה תואמת את רוח החוק ומטרותיו ועוקפת את החובה לקיים מכרז ולתת הזדמנות שווה למציעים פוטנציאליים. זאת ועוד, האופן שבו ניהל המשרד לשירותי דת את המכרז מנע ממנו להפיק את מלוא היתרונות מהליך זה, מפני שהחברות לא נדרשו להתח רות על ביצוע שלב הפיקוח - אף שהיה ברור שהוא נדרש, ואף שבפועל מרבית התמורה ששולמה לחברה א בעקבות ההתקשרות שולמה דווקא בגין שלב זה. אי-הכללת הפעולות הנדרשות לביצוע שלב הפיקוח בהתקשרות עם הזוכה לא זו בלבד שלא העניקה למשרד כל תועלת, אלא נהפוך הוא - הבחירה בחברה א על בסיס הצעתה לשלב ההכנה בלבד הביא ה לכך שהמשרד קיים עמה משא ומתן על התמורה שתקבל מתוך עמדת נחיתות , בין השאר מפני ש בעת ניהול המשא ומתן הוא נקלע ללוח זמנים צפוף ערב שנת השמיטה. בתשובותיו של המשרד לשירותי דת למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 ומינואר 2016 הוא התייחס לסוגיית ה"אופציה" לביצוע שלב הפיקוח שנכללה במכרז, כמפורט להלן: 1. ועדת השמיטה הממלכתית והרבנות הראשית לישראל לא פעלו כראוי, לא התארגנו בזמן ולא נתנו בזמן אמת מענה לצרכים שהתעוררו בשטח. בשלב ההתארגנות לשנת השמיטה לא היו מספיק נתונים בנוגע למספר החקלאים היהודים, מעמדם המשפטי, סוגי הגידולים והפתרונות ההלכתיים המועדפים עליהם, והרה"ר טרם הקימה ועדת שמיטה הלכתית. בנסיבות אלו פעל המשרד בחוסר ודאות, ולא היה אפשר לדעת אם יידרש פיקוח, מה יהיה היקפו ומהן הדרישות ההלכתיות בנוגע לו. היה חשש שכשייוודעו הנתונים הנדרשים לשלב הפיקוח לא יהיה זמן מספיק לקיום מכרז נוסף, ולכן נקבעה במכרז האופציה האמורה. 2. ,קביעת האופציה להרחבת ההתקשרות הייתה יעילה מהבחינה המקצועית, ההלכתית הכלכלית והמינהלית בהנחה שהחברה שתזכה במכרז תביא עמה את מרב היתרונות להמשך העבודה בתחום הפיקוח. זאת גם לנוכח דרישתה של הרה"ר שהמפקחים שעסקו בהכנות לקראת שנת השמיטה יפקחו גם במהלכה. .__________________ .16 בהתייחסו לסע' 3(4 ) לתקנות, שבו מוזכרת גם 'זכות ברירה' וגם הנסיבות בהן התקשרות תהיה פטורה מחובת מכרז, כתב עומר דקל: "מנוסח תקנה 3(4 ) לתקנות חובת המכרזים ניתן ללמוד כי שינוי מהותי של תנאי ההתקשרות שקול בעיני מחוקק-המשנה לכריתתו של חוזה חדש, המחייבת עריכת מכרז – אלא אם כן קיים לגבי ההתקשרות פטור מפורש מעריכת מכרז בהתאם לאחת מעילות הפטור המעוגנות בתקנות חובת המכרזים". עומר דקל, "שינוי תנאיה של התקשרות שנכרתה בעקבות מכרז", משפט ועסקים ה 287 ( 2006.) 1076 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 3. המשרד לשירותי דתהוסיף וציין כי "בפסיקה נקבע לא אחת שהעובדה שרכיב האופציה היה קיים כבר בשלב המכרז, ולמעשה עבר את 'כור ההיתוך המרכזי' והועמד באופן גלוי, שקוף ופומבי לתחרות, לכן יש להתייחס אליו כחלק בלתי נפרד מההסכם כמו כל תנאי אחר בהסכם". 4. הדיון בביתהמשפט בעתירות שהוגשו מעיד שנושא האופציה עבר את מבחן בית המשפט. 5. המשרד לשירותי דת ציין בתשובתו גם את דחייתה של עתירה שהוגשה נגד משרד התחבורה בעניין מכרז להפעלת אשכולות של קווי תחבורה בדרום17 . עשר שנים לאחר מועד המכרז המקורי החליט משרד התחבורה להפעיל את האופציה שנקבעה בהסכם להוספת קווים בידי המפעיל שזכה במכרז, לאחר שניהל עמו משא ומתן. השופט נימק את דחיית העתירה, בין השאר, בכך שמציאות החיים והדינמיות העסקית והכלכלית יכולים להביא לנסיבות שבהן מכרז וההתקשרות שבעקבותיו אינם נותנים מענה לאירוע לא צפוי בחיי ההתקשרות או לצורך חיוני אחר של הרשות הציבורית. לעתים נדרש שינוי בהיקף ההתקשרות או בפריסתה, ועריכת מכרז חדש רק לצורך שינוי זה אינה כדאית כלכלית או אינה אפשרית כלל. משרד מבקר המדינה אינו חולק על הטענה שיש יתרונות לכך שהחברה שתיבחר לבצע את שלב ההכנה תבצע גם את שלב הפיקוח. אולם אין בכך משום סתירה לצורך לקיים מכרז לשני השלבים, שכן ממילא החברה הזוכה הייתה מבצעת את שני השלבים. אשר לטענות המשרד לשירותי דת על אי-בהירות בעניין דרישות הפיקוח והיקפו ועל חשש לאי-עמידה בלוח זמנים, משרד מבקר המדינה מעיר כי לפחות חלק מאי - בהירות זו נבע מכך שהגורמים האמונים על הנושא על פי חוק השמיטה לא נערכו במועד, אף שמועד השמיטה והצורך להיערך לקראתה ידועים זמן רב מראש. יתרה מזו, במקרים שבהם קיימת אי -בהירות יש להתמודד עם אי -הבהירות באופן מקצועי ולדרוש במכרז הצעות לכמה חלופות העומדות על הפרק. כך למשל, המשרד לשירותי דת היה יכול לדרוש במכרז הצעות בדבר "עלות ביקור " או "עלות שעת עבודה" של פקח כדי להשוות בין המציעים - ובעיקר כדי להגבילם מראש לסכום הצעתם הכספית בגין המרכיבים הפוטנציאליים של שלב הפיקוח . התנהלות כזאת הייתה מאפשרת למשרד ליהנות מיתרונותיו של הליך תחרותי לשלב הפיקוח, לקצר את ההיערכות לביצועו של שלב זה וגם למנוע את התלות בחברה שזכתה במכרז על בסיס הצעתה לשלב ההכנה בלבד. כאמור, רק בינואר 2014 , כחודש לאחר שהמשרד לשירותי דת פרסם אתהמכרז לניהול הפעילות בשנת השמיטה והפיקוח עליה, קבע הרב הראשי את עמדת הרה"ר בנוגע לשנת השמיטה, לרבות הנחיות הלכתיות. היות שהמשרד לשירותי דת הוא הגורם האחראי לשמיטה, היה עליו להתריע לפני מועצת הרה"ר ואף לפני הממשלה על העיכוב בהתארגנותה של הרה"ר בקביעת מדיניו תה לקראת שנת השמיטה התשע"ה. יתרה מזו, מיד לאחר שנקבעה עמדת הרה"ר היה באפשרותו של המשרד לשירותי דת, בתיאום עם הרה"ר, לקיים מכרז לביצוע שלב הפיקוח, ולא להמתין לחודש יוני 2014 .כדי לפתוח במשא ומתן עם חברה א לקבלת הצעתה .__________________ .17 עת"ם (י -ם) 52171 -07-10 נרקיס גל הסעות בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד התחב ורה ובטיחות בדרכים (פורסם במאגר ממוחשב, 24.10.10.) משרד לשירותי דת 1077 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אשר לדחיית העתירות בעניין המכרז, הן נגעו להליך המכרז והבחירה לפני התקשרות עם חברה א לביצוע שלב ההכנה ולא לאופציה שנקבעה בו. יצוין גם שמתשובת המשרד לשירותי דת עולה בבירור שעוד מלכתחילה לא הייתה כל כוונה לקיים מכרז נוסף לביצוע שלב הפיקוח; מכאן שהיה ידוע למשרד בעת פרסום המכרז שלא ב"אופציה" עסקינן א לא שהזוכה במכרז יקבל לידיו גם את ביצוע השלב השני. בעובדה זו יש כדי להוסיף חומרה להתנהלות המשרד בנושא. אשר לעתירה שאליה הפנה המשרד לשירותי דת בתשובתו, דובר בה בנסיבות שונות לגמרי. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות המקרה הנוכחי נדרש היה לנסח מכרז או מכרזים הכול לים גם הצעות לשלב הפיקוח ובכך להגשים את המטרות העומדות בבסיס החובה לקיים מכרז פומבי. .פעולות הפיקוח של מינהלת השמיטה .בחוזה ההתקשרות לביצוע שלב הפיקוח פורטו הנחיות המשרד לשירותי דת בכל הנוגע לפעולות הפיקוח הנדרשות בשנת השמיטה. ההנחיות עוסקות בין השאר בפיקוח על הפעילות החקלאית המתבצעת בקרקעות החקלאיות שבהסדר "היתר המכירה"; פיקוח בשווקים הסיטונאיים וברשתות השיווק; הנפקת אישורים (היתר מכירה והיתר שיווק) לפי הנוהל שקבעו המשרד לשירותי דת והרה"ר; דיווח שוטף על תהליך הפיקוח; עדכון נתונים באתר האינטרנט שהקימה מינהלת השמיטה ומפגשי תיאום ובקרה עם נציג המשרד לשירותי דת. במשא ומתן שקדם לחתימת ההסכם בנוגע לשלב הפיקוח סיכמו המשרד לשירותי דת וחברה א על מפתח כמותי ועל תמחיר לביצוע פעולות הפיקוח (להלן - המפתח). מפתח זה עומד בבסיס ההיקף הכספי של ההתקשרות בסך כ- 4.6 מיליון ש"ח. כך למשל, על פי ההסכם, נדרשה חברה א לבצע בשנת השמיטה 4,800 ביקורים אצל החקלאים שחתמו על היתר מכירה; עלות כל ביקור תהיה 500 ש"ח, ובסך הכול 2.4 מיליון ש"ח; כמו כן, היה על החברה לערוך 162 ביקורות בשווקים הסיטונאיים בעלות של600 ש"ח לביקורת, ובסך הכול 97,000 ש"ח. לעתים, אחרי הליך מכרזי נדרשת רשות להתאים את תנאי ההתקשרות למציאות המשתנה, והדבר עלול לפגוע, בין השאר, בשוויון ההזדמנויות. כדי לאפשר את התאמת תנאי ההתקשרות לצרכים המשתנים ללא מכרז חדש, על הרשות ליצור בחוזה מנגנון מובנה להכנסת שינויים ולקבוע מראש את הגורמים המוסמכים לאשרם. בכל מקרה יש לקבוע תקרה להיקף השינויים המותר, ובמידת האפשר את שיטת תמחורם18. .__________________ .18 ,עומר דקלמכרזים ( 2004 '), כרך ראשון, עמ436 ,, וכן ראו מבקר המדינהדוח ביקורת על ההיערכות לבחירות לכנסת השבע עשרה וניהולן, ינואר 2007 ', עמ82. 1078 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בהסכם ההתקשרות של המשרד לשירותי דת עם חברה א לא נקבע הליך לביצוע שינויים. נמצא, כפי שיפורט להלן, שהמשרד לשירותי דת אישר לחברה א לשנות את מספר הביקורים ואת תדירותם בלא שהיו בידיו נתונים על פרטי השינויים ועל משמעותם הכספית. ממונה שמיטה ובעלי תפקידים ברה"ר הנחו את חברה א בעל פה בנוגע לשינויים האמורים. חשבות המשרד לשירותי דת אישרה את התשלומים לחברה בלי שהיו בידה אסמכתאות לאישור השינויים ובלי שהיו לפניה מסמכים שמפרטים את מהות השינויים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת שיש לראות בחומרה את התנהלותו זו, המצביעה על פגיעה בכללי המינהל התקין במגזר הציבורי, ועל חוסר תיאום בין יחידותיו. הפעילות החקלאית המתבצעת במהלך שנת השמיטה : כאמור, מינהלת השמיטה קבעה שמפקחים מטעמה יפקחו על העבודות המתבצעות בשנת השמיטה, כפי שנקבע בהנחיות המשרד לשירותי דת, בכפוף להנחיות ועדת השמיטה ההלכתית ולהוראותיו של הממונה שמיטה. המפקחים נדרשו לקיים ביקורים בשטחים החקלאיים (להלן - ביקורי שטח), לבדוק אם החקלאים ביצעו את הנדרש לפי היתר המכירה ולהנפיק להם היתר לשיווק לשנת השמיטה. מינהלת השמיטה נדרשה למסור לממונה שמיטה בכל חודש דיווח על תוצאות פעילות הפיקוח שלה, הן בנוגע לתקינות עבודת החקלאים בשמיטה, הן בנוגע לשיווק התוצרת החקלאית בשווקים (להלן - דיווח חודשי). כמתחייב בהסכם מסרה מינהלת השמיטה לממונה שמיטה דיווחים חודשיים, ובהם, בין השאר, נתונים על מספר היתרי השיווק שהונפקו, על מספר הביקורים אצל חקלאים, בשווקים סיטונאיים וברשתות שיווק ועל ליקויים שהתגלו. בנוסף, מינהלת השמיטה הקימה מערכת מידע ממוחשבת שאפשרה לממונה שמיטה להתעדכן בנוגע לפעילות הפיקוח שלה. מסקירת הדיווחים החודשיים לתקופה נובמבר 2014 - יולי 2015 עולהשברוב הדיווחים החודשיים שהגישה מינהלת השמיטה לא רשמו המפקחים פרטים או הערות כלשהם בנוגע להתרשמותם מהביקור אצל החקלאים. עלה שהמשרד לשירותי דת דרש ממינהלת השמיטה לדווח לו רק על חריגות מן הכללים, ולא דרש דיווח מפורט על מהלך הפיקוח. משרד מבקר המדינה העיר למשרד לשירותי דת כי ההסתפקות בדיווח רק על החריגות פגמה ביכולתו לקיים בקרה על כלל עבודת הפיקוח ולגבש תמונה כוללת בנוגע למידת יישום הנחיותיו לחקלאים. הפיקוח על ביצוען של "מלאכות אסורות ": הנחיות המשרד לשירותי דת קבעו כי על המפקחים לבצע ביקורי שטח אצל החקלאים בעת ביצוע המלאכות האסורות. החקלאים נדרשו להודיע לנציגי מינהלת השמיטה שבועיים לפני ביצוע אחת מהמלאכות האסורות ולחלופין שבועיים לפני הקטיף של תוצרתם החקלאית כדי לאפשר למפקחים לבקר בשטח ולוודא שהפעולות נעשות בידי לא יהודי, לצורך מתן היתר לשיווק התוצרת. עוד קבעו ההנחיות כי יש לבצע ביקורת מדגמית של 50% ממלאכות אלה לפחות. לפיכך היה על חברה א לבצע 4,800 פעולות "תיאום ודיווח מועדי זריעה וזמירה לחקלאים לפי דרישות הרבנות הראשית", בעלות של 150 ש"ח לפעולה, ובסך הכול 720,000 ש"ח. משרד לשירותי דת 1079 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מסקירת הדיווחים החודשיים לתקופה נובמבר 2014 - יולי 2015 עלה כי הם לא כללו מידע על חקלאים שהודיעו למינהלת השמיטה שבכוונתם לבצע אחת מן המלאכות האסורות. לפיכך אי-אפשר לבדוק אם ביקורי השטח חפפו למועדי ב יצוע המלאכות האסורות כדי לבדוק אם החקלאים עמדו בדרישות המשרד. זאת ועוד, בדיווחים לא ציינו המפקחים מטעם מינהלת השמיטה מה היו תוצאות הביקורות בכל הקשור לדרישות הנוגעות לביצוען של המלאכות האסורות. מהמתואר לעיל עולה שהמידע הכלול בדיווחי מינהלת השמיטה אינו יכול לשמש את המשרד לשירותי דת כדי לאמת שהוראותיו בכל הקשור לביצוען של המלאכות האסורות מיושמות כנדרש. היעדר דיווח מלא לא מאפשר למשרד לשירותי דת לוודא שמינהלת השמיטה עומדת בדרישותיו בכל הקשור להיקף הפיקוח שנקבע בהסכם. זאת ועוד, במצב זה המשרד אינו יכול לוודא שהתמורה שקיבל תואמת את הסכום ששילם. המשרד לשירותי דת ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי ממונה שמיטה נכנס למערכת הממוחשבת של המפקחים ועקב אחר המידע הישיר שהתקבל והגיע לשטח לצורך בקרה ישירה על המפקחים. אשר למידת ההתאמה בין פעולותיה של חברה א ובין התמורה ששולמה לה, המשרד לשירותי דת הסביר כי בהתאם להסכם עם חברה א, חשבות המשרד הסתמכה בתשלומים שביצעה על דיווחי היחידה המקצועית ועל אישורה, וכי היא מבצעת בדיקות מדגמיות של המסמכים; במקרה זה ממונה שמיטה הוא הגורם המקצועי המאשר. לדעת משרד מבקר המדינה הפעולות שביצע ממונה שמי טה באמצעות המערכת הממוחשבת אינן יכולות להחליף סיכום מסודר של פעילות הפיקוח מטעם חברה א לצורך בחינת עמידתה במפתח שנקבע במסמכי ההתקשרות. 1. הפיקוח בשווקים הסיטונאיים , בשווקים המקומיים ובמרלו"גים : בתחילת שנת השמיטה פעלו בישראל שלושה שווקים סיטונאיים (בחיפה, בצריפין ובירושלים), 119 שווקים מקומיים ו-12 מרלו"גים. המשרד לשירותי דת הנחה את מינהלת השמיטה אילו פעולות לבצע בשווקים ובמרלו"גים. לפיקוח על נושא זה נקבעה תמורה בסך 366,000 ש"ח. ממונה שמיטה לא סיכם את הנתונים הכלולים בדיווחים החודשיים ולא ניתח אותם כדי לוודא שהתמורה ששולמה למינהלת השמיטה תואמת את שיעור עמידתה במחויבויותיה. 2. משרד מבקר המדינה ניתח את פעולות הפיקוח שמינהלת השמיטה דיווחה עליהן בדיווח החודשי והשווה בינן ובין דרישות המשרד לשירותי דת בנוג ע לפיקוח בשווקים ובמרלו"גים: א. בשווקים הסיטונאיים : על פי דרישת המשרד לשירותי דת היה על המפקחים לקיים בכל שבוע ביקורת בכל אחד משלושת השווקים הסיטונאיים בזמן פעילות השוק (דהיינו בשעות הלילה) למשך ארבע שעות לפחות. כאמור, על פי המפתח היה על המפקחים לבקר בשנת השמיטה 162 פעמים בשווקים הסיטונאיים בעלות של 600 ש"ח לביקור, ובסך הכול 97,000 ש"ח. 1080 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מסקירת הדיווחים החודשיים על ביקוריהם של מפקחי מינהלת השמיטה בשלושת השווקים הסיטונאיים בחודשים נובמבר 2014 - יולי 2015 עולה שתדירות הביקורים ומשכם לא התאימו לדרישות המשרד לשירותי דת. בתקופה זו ביקרה מינהלת השמיטה 85 פעמים בלבד בשווקים הסיטונאיים אף שהיה עלי ה לבקר בהם 112 ( פעמים 76% .)59 ( מהביקורים 69% ) ארכו פחות מן הנדרש- ארבע שעות. המשרד לשירותי דת לא התאים את התמורה ששילם לחברה א לשיעור הביצוע של ביקורי הפיקוח בשווקים הסיטונאיים ושילם לה תמורה מלאה תמורת פיקוח חלקי בלבד. לפי חישובי משרד מבקר המדינה שולם לחברה א תשלום יתר בסך 16,200 .ש"ח בעבור הפיקוח בשווקים הסיטונאיים ב. בשווקים המקומיים : על פי דרישת המשרד לשירותי דת, בכל אחד מ-119 השווקים המקומיים היה על מינהלת השמיטה לבקר לפחות פעם בחודשיים בשעות היום למשך שעה; על פי המפתח היה על המפקחים לבקר בשנת השמיטה בשווקים אלה 714 פעמים בעלות של150 ש"ח לביקור, ובסך הכול 107,000 ש"ח. הדיווחים החודשיים של מינהלת השמיטה לא כללו מידע על הביקורות שנערכו בשווקים המקומיים, וממילא לא דווח על תוצאותיהן. מכאן שאי- אפשר לדעת אם נערכו ביקורות בשווקים המקומיים, באיזו תדירות, ואם התאימו לדרישות. יוצא אפוא שהמשרד לשירותי דת שילם את מלוא התשלום עבור ביקורי הפיקוח בשווקים המקומיים בלא שווידא שהעבודה נעשתה על פי דרישותיו המפורטות. ג. במרלו "גים: על פי דרישת המשרד לשירותי דת, בכל אחד מ-12 המרלו"גים היה על מינהלת השמיטה לערוך ביקורת לפחות פעם בשבוע בזמן הפעילות למשך שעתיים לפחות. על פי המפתח היה על המפקחים לבקר במרלו"גים 540 פעמים בעלות של 300 ש"ח לביקור (ממוצע של 45 ביקורות לחודש), ובסך הכול 162,0 00 ש"ח. הביקורת העלתה שמספר הביקורות שביצעה מינהלת השמיטה (בארבעת החודשים שנבדקו) היה קטן מזה שנקבע בהסכם ושגם משכן היה קצר מהנדרש. למרות זאת, המשרד לשירותי דת שילם את מלוא התשלום. . . משרד לשירותי דת 1081 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מהאמור לעיל עולים ליקויים של ממש בהתנהלות המשרד לשירותי דת בכל הקשור למעקב אחר מידת עמידתה של מינהלת השמיטה בדרישות ההסכם בינה ובין המשרד לשירותי דת. המשרד לא ניתח בצורה סדורה את תוצרי עבודתה של מינהלת השמיטה, לא השווה בינם ובין מה שנקבע בהסכם ולא התאים את התמורה ששילם לה בעבור תוצרי הפיקוח שהתקבלו. זאת ועוד, בדיווחים החודש יים לא נמצא ביטוי לפיקוח שמינהלת השמיטה הייתה אמורה לבצע בשווקים המקומיים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי הפיקוח על יישום ההנחיות של הרה"ר בסוגיות הלכתיות הנוגעות לשנת שמיטה הוא נדבך חשוב בבניית אמון הציבור המקפיד לצרוך תוצרת המותאמת להגבלות של שנת השמיטה ולפתרונות ההלכתיים הקיימים, ומכאן החשיבות בהקפדה על הבטחת יעילותו. חברה א השיבה למשרד מבקר המדינה כי פעילות הפיקוח נעשתה בתיאום עם ממונה שמיטה ועם הרה"ר. לדברי החברה, עם הזמן התברר שאין צורך בביקורות בתדירות ובמשך שנקבעו בתחילה, והוחלט להתאים את משכן למאפייני ה אתר, לעונת הפעילות החקלאית, לחודשי השנה ולמועדי ישראל. עוד ציינה חברה א כי במקום ביקורי השטח שהוחלט לוותר עליהם היא ביצעה מטלות רבות אחרות. בתשובתו של המשרד לשירותי דת למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 הוא מסר כי תכנית העבודה המקורית שימשה מתווה כללי אך הייתה דינמית, ונעשו בה שינויים ועדכונים תדירים בהתאם לצרכים. כך למשל צומצם מספר הביקורים במרלו"גים אך הוגדל מספר הביקורים בשטחים החקלאיים. עוד הסביר המשרד לשירותי דת כי "בהערכות לקראת פרויקט חדשני כזה לא ניתן היה לדעת מראש מספרים מדויקים וחלוקה מדויקת של נפח הע בודה, ומאידך על מנת לקבל הצעת מחיר היה נדרש לקבוע מראש כימות של שעות פיקוח". לפיכך נקבע בנספח לחוזה כי "פירוט הפעילות המוצעת בהסכם כפוף להנחיות הרבנות הראשית ולשיקול דעתו של הממונה", וניתנה לממונה שמיטה סמכות לערוך שינויים והתאמות במבנה הפיקוח כל עוד אין בכך חריגה מהסכום הכולל. בתשובת הרה"ר מדצמבר 2015 היא ציינה כי "ועדת השמיטה הממלכתית נתנה את על בסיס הדרישות ההלכתיות. ]חברה א[ הוראותיה במנותק מן ההסכם שנחתם עם כאשר הועברו ההנחיות ההלכתיות למינהלת השמיטה לא נאמר לה שהן חורגות מההסכם, רק כאשר ביקשה להגדיל את מספר המפקחים, נאמר לה שבקשה זו חורגת מהתקציב שנקבע לביצוע ההכנות לשמיטה". משרד מבקר המדינה דוחה מכול וכול את תשובתו של המשרד לשירותי דת: הגמישות יוצרת עמימות ואינה מאפשרת למדוד תפוקות ולהעריכן. קבלת הצעת המחיר וההתקשרות החוזית אינן רק פעולות פורמליות, אלא מטרתן לבטא את התחייבויותיו של המציע. כל שינוי בכמויות מרכיבי הפיקוח ובתדירותם משפיע על העלויות ועל הרווחיות של הספק, ופיקוח שאינו מושתת על מדד כמותי בהתאם לנקבע בחוזה ההתקשרות אינו מאפשר למשרד לעקוב אחר מידת ביצוע הדרישות וממילא אחר הסכומים שעליו לשלם על פי אותו מפתח כמותי. 1082 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אפשר לנהוג בגמישות ולהתאים את תכנית הפיקוח לנסיבות המשתנות, אך זאת יש לעשות אך ורק על פי מתווה מוסכם מראש. לפיכך היה על המשרד לשירותי דת לקבוע עוד במסמכי המכרז "נוהל שינויים" המסדיר את הליך ביצוע השינויים בדרישות. הקביעה בחוזה ההתקשרות שלפיה "פירוט הפעילות המוצעת בהסכם כפופות להנחיות הרבנות הראשית ולשיקול דעתו של הממונה" אינה יכולה לבוא במקום נוהל שינויים מפורש, הכולל הסכמה מראש של הצדדים על גבולות השינויים - תמחורם, ואופן אישורם. נוהל כזה לא נקבע במסמכי המכרז ואף לא בהסכם עם החברה. יתר ה מזו, לא נמצא במסמכי המשרד לשירותי דת והרה"ר אזכור כלשהו של השינויים שהוסכם עליהם בין הצדדים. במצב זה, התשלומים ששולמו לחברה א בוצעו ללא בדיקה וביסוס נאותים. מתשובותיהם של המשרד לשירותי דת ושל הרה"ר עולה בבירור היעדר תיאום, שהוא חיוני לביצוע מוצלח של פרוי קט שמעורבים בו כמה גורמים. אי-אפשר לבצע התקשרות חוזית ללא התחשבות בהיבט התקציב, ואי-אפשר לנהל פרויקט של הפעלת שנת שמיטה ללא קביעה ברורה ומראש של הדרישות ההלכתיות. . . ,מהמתואר לעיל עולה כי המשרד לשירותי דת כשל בהתנהלותו, הן בשלב המכרז הן בבקרה על עמידתה של החברה הזוכה בהתחייבויותיה ובמשימות הציבוריות שהוטלו עליה. כל זאת אגב תשלום מלוא התמורה בגין ביצוע העבודה ובלי שהבטיח קבלת תמורה מלאה בגין משאבי ציבור. בתשובה נוספת שהעביר המשרד לשירותי דת בסוף ינואר 2016 , מסר מנכ"ל המשרד19 כי בשל חוסר ניסיון קודם, המשרד לש ירותי דת לא נערך בעוד מועד לביצוע הפיקוח בשנה השמינית על תוצרת חקלאית של שנת השמיטה20 . עם זאת, לאחר קבלת טיוטת דוח הביקורת הפעיל המשרד מנגנון פיקוח על התוצרת החקלאית בשנה השמינית בעלות 400 ,אלף ש"ח שלא באמצעות חברה א שהגישה הצעה כספית בסך 2.5 .מיליון ש"ח יצוין שדיווח מנכ"ל המשרד לשירותי דת מתייחס לפעולות שנעשו לכאורה לאחר סיום הביקורת, ועל כן הן לא נבדקו במסגרתה. .__________________ .19 כאמור, מנכ"ל המשרד לשירותי דת, עו"ד עודד פלוס, נכנס לתפקידו ב- 15.6.15. 20 ישגידולים שהבשילו בשנת השמיטה והמשווקים בשנה השמינית; חלה עליהם קדושת שביעית. משרד לשירותי דת 1083 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 טיפול המשרד לשירותי דת בממצאי הפיקוח של מינהלת השמיטה .1. בדיווח החודשי לנובמבר 2014 דיווחה מינהלת השמיטה שמפקחיה נתקלו בבעיות רבות בשווקים הסיטונאיים ובמרלו"גים, והעירה שהמשגיחים מטעם הרה"ר שהיו בשווקים לא היו בקיאים בנוהלי "היתר המכירה", ושהיה מחסור ברשימות עדכניות של החקלאים הכלולים בהיתר. גם בדיווחים החודשיים לחודשים דצמבר 2014 - אפריל 2015 דיווחה מינהלת השמיטה על ליקויים דומים. מינהלת השמיטה העביר ה את הדיווחים החודשיים, לרבות פירוט הליקויים, לממונה שמיטה. עוד העבירה אליו ואל הרה"ר מכתב על כל חריגה בנפרד. ממונה שמיטה העביר מפעם לפעם מכתבים לאגף הכשרות הארצי ברה"ר (להלן - אגף הכשרות) בעניין החריגות שהעלו מפקחי מינהלת השמיטה בשווקים הסיטונאיים21. בפועל, המשגיחים מטעם מחלקות הכשרות שבמועצות הדתיות הם הגורם המקצועי האמון על הפיקוח השוטף על קיום תנאי ההכשר של תוצרת השמיטה, על פי ההנחיות ההלכתיות והמינהליות שנתנו הרבנים הראשיים וממונה שמיטה. הבדיקה ברה"ר העלתה כי רק מאפריל 2015 העבירה ממונה שמיטה לאגף הכשרות דוחות של מינהלת השמיטה בנוגע לביקורות שעשו מפקחי מינהלת השמיטה בשווקים הסיטונאיים. רק בחודשים אפריל -יולי, בעקבות ממצאי הדוחות, פנה מנהל המדור למצוות התלויות בארץ שבאגף הכשרות לרבנים המקומיים ולמנהלי מחלקות הכשרות של המועצות הדתיות וחידד את ההנחיות למשגיחים המקומיים בשווקים. מהדיווחים החודשיים למאי -יולי 2015 עולה שהליקויים שמנהל המדור למצוות התלויות בארץ דיווח עליהם למחלקות הכשרות ולרבנים המקומיים חזרו ונשנו, ובהם היעדר משגיחים בשוק ושיווק תוצרת חקלאית ללא היתר שיווק. המשרד לשירותי דת ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה שבתחילת שנת השמיטה טרם נקבע הנוהל בדבר דרישת היתרי שיווק, ורק בהמשך התבקשו המשגיחים לדרוש היתרי שיווק מכל החקלאים. לפיכך היה קושי להטמיע דרישה זו. עוד ציין המשרד בתשובתו כי , אכן ישנה ת ]צריפין, ירושלים וחיפה [ "בנושא השווקים הסיטונאים הגדולים שתית כשרותית חלקית עקב חוסר במשאבי תקציב וכוח אדם ולאו דווקא בשנת השמיטה". עוד ציין המשרד בתשובתו כי מהבחינה ההלכתית אין פגם בכשרות התוצרת החקלאית גם אם לא ניתן היתר לשיווק כיוון שהחקלאים רובם ככולם ביצעו הליך של מכירת קרקעות עוד לפני השמיטה. .__________________ .21 אגף הכשרות ברה"ר ממונה על ההסדרה והפיקוח של תחום הכשרות ועל קביעת נוהלי כשרות אחידים ברחבי ישראל במגוון תחומים. 1084 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אכן, לעיכוב בקביעת ההנחיות ההלכתיות לשנת השמיטה התשע"ה בידי הרה"ר הייתה השפעה ניכרת על איכות הפיקוח על יישומן של הנחיות אלה. אף על פי כן, הישנותם של הליקויים מעלה ספק בדבר נכונותם של משגיחי הכשרות ליישם את הנחיות הרה"ר בכל הקשור להסדר של היתר מכירה. גורמי הכשרות המקומ יים שלא מילאו את ההנחיות ההלכתיות שקבעה הרה"ר, הפרו את חובתם המקצועית ופגעו ביכולתה של הרה"ר לממש את אחריותה הארצית הכוללת על תחום הכשרות. 2. בביקורת הקודמת המליץ משרד מבקר המדינה שהרה"ר (שהייתה אז הגוף הממונה על הטיפול בנושא השמיטה) תיערך לשנת השמיטה בפרק הזמן שבין שנות השמיטה ותגבש פתרונות לסוגיות ההלכתיות. צוין אז כי סביר להניח שאם הרה"ר תיערך כראוי לשנת השמיטה, יהיה אפשר לשלב את הטיפול בנושא השמיטה בתפקידי המדור למצוות התלויות בארץ, בין השאר כדי שיהיה אפשר לנצל את הידע ואת הניסיון של עובדי המדור וכך גם לצמצם את עלויות ביצוע הפרויקט בעתיד. בעקבות ממצאי הביקורת לשנת התשע"ה משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד לשירותי דת ולרה"ר לשוב ולשקול את האפשרות לשלב את הפיקוח על יישום ההנחיות ההלכתיות בשנת השמיטה בתפקידי המחלקה המקצועית ברה"ר - המדור למצוות התלויות בארץ. שילוב ז ה עשוי לאפשר גם פיקוח הדוק ומקצועי יותר של המשגיחים במועצות הדתיות. 3. כוח האדם הנדרש למתן השירותים : בהסכם ההתקשרות התחייבה חברה א להעסיק כוח אדם מקצועי כדי לעמוד בדרישות המכרז, ונקבעו דרישות הנוגעות למספר העובדים ולאיכותו וכישוריו של כוח האדם שתעסיק. נקבע שוועדה משרדית תבחן את התאמתם של המועמדים המוצעים לתנאי המכרז. לפיכך על המציעים להציע מאגר של בעלי תפקידים לכל תפקיד נדרש. במכרז פורטו התפקידים הנדרשים בכל תחום, ובהם תפקידים בתחום הלוגיסטי. לכל צוות העובדים נדרש רקע בתחום ההלכה היהודית כתנאי סף כללי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי דרישה זו יש בה משום פגיעה בשוויון ההזדמנויות בתעסוקה. התנאי שנכלל במכרז אינו שוויוני כלפי עובדים שלא יועסקו בתחום ההשגחה אלא בתחום הלוגיסטי, ולכן תפקידם אינו מחייב רקע בתחום ההלכה. בתשובתו של המשרד לשירותי דת למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 הוא הסביר כי אין מדובר בפעילות לוגיסטית בלבד אלא בפעילות בעלת הקשר כשרותי והלכתי מובהק, ולפיכך נקבע תנאי סף של עיסוק בפרויקטים שיש להם קשר ליהדות. עוד ציין כי "מכרז שעבר מספר ערכאות שיפוטיות ואושר לחלוטין למרות טענות רבות נגדו... חזקה שהוא תקין וראוי". משרד לשירותי דת 1085 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מציין כי המבנה הארגוני שנדרש במכרז כלל בעלי תפקידים כגון "מרכז לוגיסטי", "אחראי תיאום ובקרה" ו"רכז אזורי". מתיאור התפקידים האלה אין עולה שנדרש ידע הלכתי קודם. יודגש כי בית המשפט לא נדרש לסוגיה של הדרת עובדים, ולכן אי-אפשר ל גזור מפסיקתו דבר בנוגע לכך, ובוודאי שהוא לא נתן הכשר להדרת מי שאין לו רקע בתחום ההלכה היהודית. .מתן תמיכות לחקלאים ולמוסדות שונים בשנת השמיטה .בהחלטת הממשלה בעניין היערכות לשנת השמיטה נקבע כי סעיפי התמיכה לחקלאים בשנת השמיטה התשע"ה יחולקו לשני סוגים עיקריים: (א) סעיפי תמיכה שקשורים ישירות למגזר החקלאי - 79.5 מיליון ש"ח (מתקציב משרד החקלאות); (ב) סעיפי תמיכה שקשורים לשירותי דת - 20.5 מיליון ש"ח (מתקציב המשרד לשירותי דת). .תמיכה בחקלאים משביתי משקים מתקציב משרד החקלאות .הממשלה קבעה שהיקף התמיכה בחקלאים שמשביתים את משקם יהיה 45 מיליון ש"ח. עד סוף אפריל 2015 אישר משרד החקלאות את בקשותיהם של150 חקלאים משביתי משקים לקבל תמיכה בהיקף כולל של כ-19 מיליון ש"ח. בביקורת הקודמת עלה כי משרד החקלאות גיבש נוהלי תמיכה לחקלאים משביתים באיחור, וכתוצאה מכך התעכבו מאוד הטיפול בבקשותיהם לתמיכה ותשלום כספי התמיכות לזכאים. 1. כלקח משנת השמיטה הקודמת גיבש משרד החקלאות עוד במאי 2014 שישה נוהלי תמיכה ייעודיים לחקלאים המשביתים. נוהלי התמיכה נועדו לאפשר קיום לחקלאים משביתים בשנת השמיטה, והם מפרטים את תנאי הסף לזכאות לתמיכה ואת אמות המידה לקביעת סכום התמיכה, אופן הגשת הבקשה והמסמכים והנתונים שיש לצרף לה. הנוהל למתן תמיכה בחקלאים משביתי משקים קובע כי לאחר קביעת הזכאות בתחילת שנת השמיטה תינתן לחקלאים תמיכה בשיעור של כ-25% מהסכום הכולל שהם זכאים לו, והיתרה תשולם להם ברבעון האחרון של שנת השמיטה. יצוין כי בינואר 2015 פנו למשרד החקלאות 35 חקלאים מדרום הארץ שהחליטו להשבית את משקיהם בשנת השמיטה וקבלו על כך שעד אותו מועד - חמישה חודשים אחרי שהתחילה שנת השמיטה - לא קיבלו כל תשלום מתקציב השמיטה. עד במועד הביקורת, אפריל 2015 , שילם משרד החקלאות מקדמות רק ל -64 חקלאים משביתי משקים, דהיינו רק לכ-43% מהחקלאים שבקשתם אושרה, בסכום כולל של כ- 4.9 מיליון ש"ח. 1086 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. לאחר שנת השמיטה הקודמת עלה הצורך להקים קרן שתיתן מענה לחקלאים שמשביתים את פעילותם החקלאית בשנת השמיטה. גם החלטת הממשלה בעניין ההיערכות לשנת השמיטה מיוני 2014 קבעה שיש להקים קרן שמיטה לא יאוחר מאוגוסט 2015. באפריל 2015 הוקם צוות משותף למשרד לשירותי דת, משרד החקלאות, משרד האוצר ומשרד המשפטים כדי לגבש מסמך שישמש אבן דרך להקמת הקרן. בדיון שקיים הצוות ב- 15.4.15 נידונו כמה חלופות לקרן השמיטה וצוין כי החקלאים שהגישו בקשות להשבתת הקרקע חתמו על כתב הסכמה להשתתף בקרן השמיטה, אם תוקם. עד מועד סיכום הביקורת, אוגוסט 2015 , לא גיבש הצוות הבין -משרדי את מתכונת הקמתה של קרן השמיטה. בתשובתו של משרד החקלאות למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 הואציין כי גובשה טיוטת נוהל לתמיכה בחקלאים (קרן שמיטה), ובימים אלו דנים בה גורמי המדינה השותפים ליצירתה לקראת הפצתה לציבור הרחב לקבלת הערותיו. .תמיכות המשרד לשירותי דת במוסדות לימוד ובאוצרות בית דין בשנת שמיטה .בהחלטת הממשלה הנוגעת לשנת השמיטה התשע"ה נקבע שהמשרד לשירותי דת יתמוך מתקציבו במכונים שעוסקים בהפעלת אוצרות בית דין ובפעילות הכנה והדרכה לקראת שנת השמיטה ובמהלכה (להלן - אוצרות בית דין) בסך של 11.5 מיליון ש"ח. הממשלה לא ייחדה תקציב לתמיכה במוסדות לימוד המקיימים לימודים לחקלאים המשביתים את משקיהם בשנת השמיטה (להלן - מוסדות לימוד), והמשרד לשירותי דת הקצה לכך 7 מיליון ש"ח מתקציבו. בשנת השמיטה הקודמת הקצתה הממשלה 10 מיליון ש"ח לתמיכה במוסדות לימוד ובאוצרות בית דין. הביקורת הקודמת העלתה שמבחני הזכאות לתמיכה במוסדות הלימוד ונוהל התמיכה באוצרות בית דין פורסמו כשלושה חודשים לאחר תחילת שנת השמיטה הקודמת. כתוצאה מכך נאלצה ועדת התמיכות לאשר למוסדות הלימוד ולאוצרות בית דין תמיכה בדיעבד על סמך דוחות כספיים ומאזנים בלבד בלא לבדוק אם הגופים מקבלי התמיכה עומדים בתנאים שנקבעו לקבלתה. בעקבות הביקורת הקודמת העיר מבקר המדינה כי היערכות בעוד מועד למתן התמיכות וקביעת המבחנים לחלוקתן לפני תחילת שנת שמיטה היו מאפשרות לבקר בזמן אמת את הנתונים שצוינו בבקשות לתמיכה - נוכחות התלמידים, מועדי הלימוד, קיום הדרכות - ולהעביר את התמיכות פרק זמן סביר לאחר תחילת שנת השמיטה. נוהל שר האוצר לטיפול בבקשות לתמיכה מתקציב המדינה22 (להלן- הנוהל) קובע כי משרד שבהצעת תקציבו נכלל סכום לתמיכה במוסדות ציבור יפרסם מודעה בשני עיתונים לא יאוחר .__________________ .22 נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן (לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985.) משרד לשירותי דת 1087 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מ-5 באוקטובר של השנה הקודמת לשנה שעבורה מוצעת התמיכה, ושהבקשות יוגשו עד1 בדצמבר של השנה הקודמת כאמור, דהיינו יוקצו45 .ימים להגשת הבקשה כאמור, שנת השמיטה חלה מ - 24.9.14 עד 13.9.15 , ולפיכך תקציב התמיכות לשנת השמיטה היה אמור להיות מחולק לשניים - חלקו הראשון לשנת 2014 , וחלקו האחר לשנת 2015 . ברוח נוהל שר האוצר היה ראוי שפרסום המודעה בדבר התמיכות, לכל הפחות התמיכות לשנת 2014 , ייעשה לא יאוחר מתחילת יולי, ולגבי התמיכות לשנת 2015 - לא יאוחר מ-5 .באוקטובר הביקורת העלתה כי רק בדצמבר 2014 גיבש המשרד לשירותי דת מבחנים לחלוקת כספי תמיכות למוסדות לימוד ולאוצרות בית דין. ב- 15.12.14 מינה השר לשירותי דת ועדת תמיכות בראשות מנכ"ל המשרד לקביעת זכאותם של מוסדות לימוד ושל אוצרות בית דין לתמיכה (להלן - ועדת התמיכות); ממונה שמיטה מונה למרכז הוועדה. ב- 8.12.14 פנה המשרד לשירותי דת לחשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן- החשכ"ל) וציין כי מאחר שהחלטת הממשלה בנושא ההיערכות לשנת השמיטה התקבלה ביוני 2014 , חל עיכוב בכתיבת מבחני התמיכה למוסדות לימוד ולאוצרות בית דין. המשרד ביקש את אישורו של החשכ"ל להאריך את המועדים לפרסום קול קורא להגשת בקשות לתמיכה באוצרות בית דין ולטיפול בהן. החשכ"ל קבע שסיום הדיון בבקשות וחלוקת כספי התמיכה יהיו עד ליום 30.12.14. האישור החריג שנתן החשכ"ל למשרד לשירותי דת לדחות את מועד פרסום הקול הקורא לציבור הביא לקיצור ניכר של התקופה העומדת לרשות המוסדות להגיש בקשות לתמיכה - 17-16 יום בלבד במקום45 יום כנדרש לפי נוהל שר האוצר. במצב זה כמה ממוסדות הלימוד ואוצרות בית הדין לא הספיקו להתארגן להגשת בקשותיהם לתמיכה. מהאמור ל עיל עולה כי בשל העיכוב בגיבוש מבחני התמיכה ובפרסומם אישרה ועדת התמיכות של המשרד לשירותי דת את מתן התמיכה בדצמבר 2014 (ולא לפני תחילת שנת השמיטה) גם בשנת השמיטה התשע"ה. לנוכח העיכובים בגיבוש מבחני התמיכה שב משרד מבקר המדינה ומעיר למשרד לשירותי דת שעליו להיערך לשנת השמיטה בפרק הזמן שבין שנות השמיטה. תמיכה במוסדות לימוד שתי עמותות הגישו למשרד לשירותי דת בקשות לתמיכה במוסדות לימוד לשנת 2014 . שתיהן עמדו בתנאי הסף. במבחנים נקבע כי עמידה באמות המידה לקבלת התמיכה תזכה את מוסדות הלימוד בסכום מרבי של 1,200 ש"ח לחודש בעבור כל תלמיד; וכי התלמיד עצמו יקבל 840 ש"ח בחודש אם למד בתכנית מלאה וחלק יחסי מתאים ללומדים בתכנית שאינה מלאה. 1088 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בשל העיכוב באישור התמיכות לא היה אפשר לבדוק את נוכחות החקלאים במוסדות הלימוד בחודשים הראשונים של שנת השמיטה כדי לבדוק אם המוסדות והתלמידים עומ דים באמות המידה שנקבעו. רק בחודשים פברואר -מרץ 2015 , ,כחמישה חודשים אחרי תחילת שנת השמיטה וכחודשיים לאחר אישור התמיכות עשה המשרד ביקורות פתע במוסדות הלימוד שאושרה להם תמיכה. מהביקורות עלה שמוסדות אלו לא הקפידו לקיים את הדרישות שקבע המשרד כתנאי לתמיכה, לרבות בכל הנוגע להיקף הפעילות ולמספר המשתתפים. כך למשל, בביקורת פתע שערך המשרד בפברואר 2015 נמצא כי ב-13 מוסדות לימוד לא התקיימה פעילות לימוד כלל, וכי ב -14 מוסדות היה מספר המשתתפים קטן - שלושה עד שמונה תלמידים - במקום 15 .תלמידים לפחות, כנדרש יצוין שבישיבה שקיי מה ועדת התמיכות ב - 8.3.15 היא סיכמה: "אף שמצד הדין היה ניתן לבטל מידית את התמיכה עבור אותן כיתות שלא עמדו בביקורת, מדובר בסופו של יום בחקלאים שמסתמכים על מלגה בגין לימודיהם בשנת השמיטה בכוללים... בנסיבות אלו מוצע לנהוג לפנים משורת הדין... ולצאת לסבב ביקורות נוסף בשטח במהלך יוני-יולי 2015." בהמשך לכך החליטה ועדת התמיכות של המשרד ביולי 2015 לשלם מכספי התמיכות בעבור התקופה ספטמבר 2014 - פברואר 2015 לעמותות שמוסדות הלימוד שלהן עברו בהצלחה את הביקורת. עוד החליטה הוועדה לשריין את סכומי התמיכה שנותרו ולהתכנס להחליט בנוגע לחלוקה הסופית לאחר סבב ביקורות שני. רק באוגוסט 2015 עשה המשרד לשירותי דת ביקורת שנייה במוסדות הלימוד כדי לעקוב אחר מידת עמידתם בדרישות המשרד. מדיווחי המשרד לשירותי דת עולה כי במועד זה, דהיינו בסוף שנת השמיטה, הוא החל לשלם תמיכות למוסדות שקיימו מסגרות לימוד בעבור חלקה הראשון של שנת השמיטה (שנת 2014.) תמיכה באוצרות בית דין 1. בדיון שקיימה ב- 28.12.14 החליטה ועדת התמיכות כי תקציב התמיכה באוצרות בית דין לשנת 2014 יהיה2 מיליון ש "ח. הוועדה קבעה גם שהחלטה בנוגע לזכאותם של המוסדות ולהיקפה, תתקבל סופית לאחר שרואה חשבון מלווה מטעם החשכ"ל יבדוק את הנתונים הנדרשים. עוד החליטה הוועדה כי בינואר 2015 היא תתכנס שוב כדי לבחון את חלוקת כספי התמיכה. רק במרץ 2015 ,, דהיינו באמצע שנת השמיטה אישרה ועדת התמיכות את זכאותן של ארבע עמותות המפעילות אוצר בית דין ואישרה להן תשלום תמיכה בסכום כולל של 2 מיליוןש"ח. 2. עם פרסום מבחני התמיכה לאוצרות בית דין לשנת 2014 לציבור לקבלת הערותיו קיבל המשרד לשירותי דת פניות מכמה גופים קטנים שעוסקים בתחום השמיטה בבקשה לקבל תמיכה בגין פעילותם. הנהלת המשרד ביקשה לתקן את המבחנים לקראת פרסומם בשנת 2015 כך שיאפשרו לתמוך גם בגופים קטנים, מתוך כוונה לתקן את המבחנים באופן מבוקר, ובלי לפגוע בפעילות הגופים הגדולים. במאי 2015 העביר המשרד לשירותי דת משרד לשירותי דת 1089 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 למשרד המשפטים הצעה לתיקון מבחני התמיכה וביקש את אישורו לפרסם את המבחנים להערות הציבור. משרד המשפטים אישר את ההצעה. רק באוגוסט 2015 החליט השר לשירותי דת ח"כ דוד אזולאי לאשר את פרסומם של המבחנים בנוסח שיאפשר תמיכה גם בגופים קטנים. .מחירי ירקות ופירות בשנת השמיטה .בביקורת הקודמת בדק משרד מבקר המדינה את השפעת שנת השמיטה על המחירים שהצרכן משלם בעד התוצרת החקלאית באמצעות השוואת מחיריהם של 19 מיני ירקות ופירות בארבע רשתות שיווק בירושלים. הביקורת העלתה שהמחיר הממוצע של ירקות ופירות אלה ברשתות המהדרין יקר בכ -66% ממחירו ברשתות המוכרות תוצרת לפי היתר מכירה: הירקות היו יקרים ב-76% והפירות- ב-50%. 1. לקראת שנת השמיטה התשע"ה קבע משרד החקלאות הסדר לייבוא ירקות מחו"ל, במכס מופחת או בלא מכס, מכסה ייעודית של תוצרת חקלאית לשנת השמיטה. זאת כדי להבטיח אספקה סדירה של תוצרת חקלאית טרייה לציבור המקפיד על שמיטה למהדרין23 ואינו יכול לרכוש תוצרת מתאימה בשוק המקומי, ובלי לפגוע בייצור המקומי, שמתנהל על פי היתר המכירה. באוגוסט 2014 גיבש משרד החקלאות בשיתוף ועדות השמיטה הפועלות במגזר החרדי נוהל עבודה בעניין "יבוא ירקות בשנת שמיטה למגזר שומרי השמיטה כהלכתה - יבוא בפטור ממכס עד סוף שנת 2015." כלקח משנת השמיטה הקודמת פרסם משרד החקלאות לקראת שנת השמיטה התש ע"ה לראשונה באתרו בכל חודש את מחירי הירקות המיובאים, את המחיר הסיטונאי הממוצע של מוצרים הנמכרים לפי היתר מכירה ואת המחיר הסיטונאי הממוצע של מוצרים כשרים למהדרין. 2. בשנת השמיטה התשע"ה שב משרד מבקר המדינה ובדק את השפעת שנת השמיטה על המחירים שהצרכן משלם בעד התו צרת החקלאית. משרד מבקר המדינה השווה את מחיריהם של פירות וירקות הנמכרים לפי היתר מכירה למחיריהם של פירות וירקות בכשרות למהדרין. סקר המחירים שעשה משרד מבקר המדינה לימד שפירות וירקות בכשרות לפי היתר מכירה היו יקרים בשיעור של %4 מפירות וירקות למהדרין בכשרות אוצר בית דין 24. .__________________ .23 משרד החקלאות מניח ש- 15%-10% מהציבור בישראל אינו צורך פירות וירקות שגודלו על פי היתר מכירה ומתבסס על מקורות אספקה אחרים - תוצרת חקלאית מאזור הערבה הדרומית, משקים לא יהודיים בישראל, איסום מהשנה השישית, גידול בחממות על מצע המנותק מן הקרקע ואוצר בית דין. 24 כדי שההשוואה תהיה מדויקת יותר עליה להתייחס למחירי הירקות בלבד, שכן כמה מהפירות המשווקים בשנת השמיטה הם יבול של השנה השישית, ורק חלק מהפירות נחשבים פירות שביעית, לכן מחירי הפירות מושפעים חלקית בלבד משנת השמיטה. 1090 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הסקר מלמד שירקות בכשרות שמיטה למהדרין יקרים בשיעור של 12% מירקות לפי היתר מכירה - לעומת הפרש של 76% בשנת השמיטה הקודמת. אשר לפירות - לפי הסקר, פירות כשרים למהדרין היו זולים ב-17% .מפירות לפי היתר מכירה אם כן, לפי הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה, בשנת השמיטה התשע"ה הצטמצם מאוד פער המחירים ב ין הירקות הנמכרים על פי היתר המכירה לירקות הנמכרים על פי כשרות שמיטה למהדרין. פער המחירים האמור הצטמצם בשל הפעולות שעשה משרד החקלאות להגברת התחרות לייבוא התוצרת החקלאית מחו"ל ובשל העובדה שמחירי התוצרת החקלאית בשווקים הבין-לאומיים ירדו. מן הראוי לציין לחיוב פעילות זו של המשרד למען ציבור הצרכנים. .סיכום .שנת שמיטה היא השנה השביעית במחזור של שבע שנים, ובה מוטלות לפי ההלכה היהודית הגבלות על עבודת האדמה ועל שיווק התוצרת החקלאית. הציבור בישראל נחלק לצרכנים שמקפידים לצרוך תוצרת שמותאמת להגבלות של שנת השמיטה ולצרכנים שאינם מקפידים על כך. ביוני 2014 החליטה הממשלה להקצות 100 מיליון ש"ח להיערכות לשנת השמיטה התשע"ה. מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיהם של המשרדים הנוגעים בדבר - משרד החקלאות והמשרד לשירותי דת - לתיקון ה ליקויים שהועלו בדוח הביקורת שעסק בשנת השמיטה הקודמת וליישום המלצותיו. הביקורת העלתה כי בשנת השמיטה התשע"ה צומצם הפער בין מחירי הירקות הנמכרים על פי היתר המכירה למחירי הירקות הנמכרים על פי כשרות שמיטה למהדרין, בין השאר בזכות הפעולות שעשה משרד החקלאות לייבוא של תוצרת חקלאית מחו"ל לצורך הגברת התחרות. אף על פי כן, בביקורת זו, העוסקת בשנת השמיטה התשע"ה, עלו ליקויים ניכרים, ובהם היערכותה המאוחרת של הרה"ר להגדרת מדיניותה הה לכתית ולפרסום הנחיות בנוגע לפיקוח על פעילות החקלאים והמשווקים בשנת השמיטה; לפעילותה המצומצמת של ועדת השמיטה הממלכתית; להתקשרות המשרד לשירותי דת עם חברה לשם ניהול הפעילות בשנת השמיטה; לאיכות ולהיקף של הפיקוח על עמידתם של החקלאים והשווקים בדרישות ההלכה לשנת השמיטה, ולטיפולם של המשרד לשירותי דת והרה"ר בממצאים שהתגלו בפעולות הפיקוח. .

תקציר:
 1059 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד לשירותי דת .ממצאי מעקב . .סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה .תקציר .רקע כללי .שנת שמיטה היא השנה השביעית במחזור של שבע שנים. שנת .שמיטה מונהגת רק בארץ ישראל, ובה מטילה ההלכה היהודית .הגבלות, בין השאר, על עבודת האדמה ועל שיווק התוצרת החקלאית. .ביוני 2014 החליטה הממשלה להקצות 100 מיליון ש "ח למימון .ההיערכות לשנת השמיטה התשע"ה (ספטמבר 2014 - ספטמבר .2015.) .חוק ועדת שמיטה ממלכתית, התשס"ח - 2008 (להלן- החוק), נועד .לסייע למדינת ישראל להיערך לקראת שנות שמיטה. .בשנת 2008 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות לשנת השמיטה .הקודמת (להלן - הביקורת הקודמת) והעלה כי משרד החקלאות .והמשרד לשירותי דת לא נערכו אליה בעוד מועד1. . .__________________ .1 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ 1066 -1049 . 1060 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פעולות הביקורת .בחודשים מרץ -אוגוסט 2015 שבמשרד מבקר המדינה ובדק את .ההיערכות לשנת השמיטה התשע"ה. הביקורת נערכה במשרד .לשירותי דת, במשרד החקלאות ובינוי הכפר (להלן - משרד החקלאות), .ברבנות הראשית לישראל (להלן - הרה"ר). ביקורת השלמה נעשתה .באגף התקציבים שבמשרד האוצר. במרבית ה תקופה שנסקרה על ידי .הביקורת כיהן ח"כ נפתלי בנט, כשר הכלכלה וכ שר לשירותי דת; ח"כ .הרב אלי בן דהן שימש כסגן השר לשירותי דת וניהל בפועל את המשרד .לשירותי דת; מר אלחנן גלט כיהן כמנהלו הכללי של המשרד2. .עוד בראשית הדברים מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולתם של .המשרדים לתיקון ה ליקויים שהעלה משרד ו בביקורת הקוד מת בנוגע .לאיחור בהיערכות לשנת השמיטה. למשל, המשרדים החלו להיערך .לשנת השמיטה התשע"ה כשנה לפני שהחלה; המשרד לשירותי דת .והרה"ר קיימו כנסים ופעולות הסברה לרבנים ולחקלאים בנושא .השמיטה; ב שנת השמיטה התשע"ה היה פער קטן בלבד בין מחירי .הירקות שנמכר ו על פי היתר המכירה ובין אלו שנמכר ו על פי כשרות .מהדרין. אף על פי כן, גם בשנת התשע"ה העלתה הביקורת ליקויים .ניכרים בפעילותם של הרה"ר, ועדת השמיטה הממלכתית (להלן - גם .ועדת השמיטה), והמשרד לשירותי דת. . .__________________ .2 ב- 14.5.15 מונה ח"כ דוד אזולאי לשר לשירותי דת; ב- 15.6.15 מונה עו"ד עודד פלוס כמנהלו הכללי של המשרד. משרד לשירותי דת 1061 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הליקויים העיקריים . פעילות מצומצמת של ועדת השמיטה הממלכתית .ממועד הקמתה של ועדת השמיטה , מאי 2010, היא התכנסה שלוש .פעמים בלבד והיא לא דיווחה על פעילותה לוועדת הכלכלה של הכנסת .כנדרש. בשנת השמיטה התעוררו סוגיות עקרוניות שחייבו את ועדת .השמיטה לקבוע עמדה בעניינן ולהעבירה להכרעת הרה"ר, כנדרש .בחוק, אך הדבר לא נעשה. .רק במרץ 2014 אישרה מועצת הרה"ר להקים ועדתשמיטה הלכתית .לריכוז הטיפול ההלכתי בנושא השמיטה. ועדת השמיטה ההלכתית .התכנסה פעמים אחדות, אולם לא נמצאו מסמכים המתעדים את .הישיבות האמורות מלבד אחת. רק בספטמבר 2014 , סמוך לתחילתה .של שנת השמיטה, קבעה הוועדה הנחיות בדבר הנפקת "היתר שיווק" .לחקלאים המשווקים תוצרת חקלאית על פי היתר מכירה. העיכוב .בפרסום ההנחיות השפיע לרעה על תהליך הפיקוח על יישומן. . .התקשרות לא תקינה עם תאגיד פרטי לביצוע פרויקט .השמיטה בדצמבר 2013 ,פרסם המשרד לשירותי דת מכרז למתן שירותי הכנה ניהול ופיקוח לקראת שנת השמיטה התשע"ה. הוחלט, בהתאם להחלטת הממשלה, שהתקציב לפעילות זו יהיה לא יותר מ -5 מיליון ש"ח. בעל תפקיד מטעם המשרד לשירותי דת מונה לצורך ריכוז הטיפול בנושא השמיטה (להלן - ממונה שמיטה). במסמכי המכרז נקבע שהפרויקט יכלול שני שלבים: שלב ההכנה, שיכלול בין השאר מיפוי של החקלאים ושל השטחים החקלאיים, ושלב "אופציונלי" - פיקוח על התנהלות החקלאים בשנת השמיטה ועל הנעשה בשווקים הסיטונאיים, בשווקים המקומיים ובמרכזים הלוגיסטיים של רשתות השיווק (להלן - המרלו"גים). באפריל 2014 בחר המשרד לשירותי דת לביצוע שלב ההכנה בהצעתה של חברה (להלן - חברה א) בהיקף של כ-3.8 מיליון ש "ח. בספטמבר 2014 אישרה ועדת המכרזים של המשרד לנהל משא ומתן עם חברה א כדי לשקול לממש את ה"אופציה" לשלב הפיקוח. בסוף ספטמבר 2014 חתם המשרד על הסכם עם חברה לביצוע שלב הפיקוח בהיקף של כ- 4.6 מיליון ש "ח. ההליך שנקט המשרד לא תאם את רוח חוק חובת המכרזים, מפני שהוא עקף את החובה לקיים מכרז לפני ההתקשרות לביצוע הפיקוח. 1062 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליקויים בפעולות הפיקוח של מינהלת השמיטה .היקף הפיקוח של מינהלת השמיטה בשווקים הסיטונאיים ובמרלו"גים .לא תאם את הדרישות שנקבעו בהסכם הפיקוח בנוגע למספר פעולות .הפיקוח, תדירותן ומשכן. ממונה שמיטה במשרד לשירותי דת ובעלי .תפקידים ברה"ר הנחו בעל פה את חברה א לבצע את פעולות הפיקוח .בכמות, בתדירות ובאופן שונים מאלה שנקבעו במסמכי ההתקשרות, .בלא שנקבע במסמכי ההתקשרות הליך סדור לביצוע השינויים. חשבות .המשרד לשירותי דת אישרה את התשלומים לחברה א בלי שהיו בידה .אסמכתאות לאישור השינויים ובלא שהיו לפניה מסמכים שמפרטים .את השינויים. המשרד לשירותי דת לא ניתח את הדיווחים החודשיים .שהתקבלו ממינהלת השמיטה על אודות הפיקוח שערכה, ולא עמד על .מידת התאמתם לדרישותיו. . .ליקויים בטיפול המשרד בממצאי הפיקוח מינהלת השמיטה נדרשה להגיש לממונה שמיטה פירוט של החריגות שהעלו מפקחיה בשווקים. רק באמצע שנת השמיטה - אפריל 2015 - העביר המשרד לשירותי דת לאגף הכשרות הארצי שברה"ר דוחות של מינהלת השמיטה. בעקבות הממצאים שהתקבלו פנה אגף הכשרות הארצי לרבנים המקומיים ולמנהלי מחלקות הכשרות של המועצות הדת יות וחידד את ההנחיות למשגיחים המקומיים בשווקים. בביקורות של מינהלת השמיטה בחודשים מאי-יולי 2015 נמצאו אותם ליקויים שעלו בביקורות הקודמות בשווקים הסיטונאיים ובמרלו"גים. הישנות הליקויים מעלה ספק בנוגע לנכונותם של משגיחי הכשרות ליישם את הנחיות הרה"ר בכל הקשור להסדר של היתר מכירה. .עיכובים במתן תמיכות לחקלאים בשנת השמיטה הנוהל של משרד החקלאות קובע כי לאחר אישור זכאותם של חקלאים לקבלת תמיכה בגין השבתת משקיהם תועבר להם מקדמה של 25% מסכום הזכאות הכולל. משרד החקלאות אישר את בקשותיהם של150 חקלאים לקבל תמיכה, אולם במועד הביקורת, אפריל 2015 , שילם מקדמות רק ל -64 חקלאים משביתי משקים, דהיינו רק לכ -43% .מהחקלאים שבקשתם אושרה משרד לשירותי דת 1063 .:שם הדוח משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עיכובים במתן תמיכות למכונים המפעילים אוצרות בית דין .ולמוסדות לימוד לחקלאים .המשרד לשירותי דת גיבש באיחור ניכר את מבחני התמיכה למוסדות .ציבור שמפעילים אוצר בית דין 3 ולמוסדות לימוד לחקלאים משביתי .משקים וכתוצאה מכך התקופה שבה הציבור היה יכול להגיש בקשות .לתמיכות אלה התקצרה מאוד. . .ההמלצות העיקריות על המשרדים האחראיים - משרד החקלאות, המשרד לשירותי דת והרבנות הראשית לישראל - להיערך לקראת שנת השמיטה בשנים שבין שנות השמיטה ובין היתר, לקבוע מדיניות הלכתית, לקבוע הנחיות אופרטיביות לפיקוח על קיומה, לתקצב את מימושה ולגבש נהלים ואמות מידה לתמיכה בחקלאים. היערכות בעוד מועד תאפשר למשרד החקלאות ולמשרד לשירותי דת לטפל בבקשות התמיכה של חקלאים שמשביתים את משקיהם ולחלק להם את כספי התמיכה בשנת השמיטה ולא בסיומה, כדי להקל את מצוקתם הכלכלית. על משרד החקלאות להתאים את סדרי העבודה של ועדת השמיטה, לרבות בנוגע לתדירות התכנסותה ולסדרי הדיווח שלה, לדרישות שנקבעו בחוק. על המשרד לשירותי דת להקפיד על התקשרות תקינה עם גורמים פרטיים לצורך טיפול בהיבטים הנובעים משנת השמיטה, לעקוב אחר פעילות הפיקוח של מינהלת השמיטה ואחר דיווחיה ולהקפיד על יישום הנחיותיו בכל הנוגע להתנהלות החקלאים בשנת השמיטה ולנעשה בשווקים המקומיים והסיטונאיים ובמרלו"גים. .__________________ .3 אחת מאפשרויות הייצור של תוצרת חקלאית בשנת שמיטה: בעלי האדמות מפקירים את אדמתם ומוסרים את הטיפול בה לידי נציגי ציבור ("אוצר בית דין"), ונציגי הציבור מטפלים באדמות אלה בשם הציבור. 1064 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד לשירותי דת - סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע"ה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 סיכום .שנת שמיטה היא השנה השביעית במחזור של שבע שנים, ובה .מוטלות לפי ההלכה היהודית הגבלות על עבודת האדמה ועל שיווק .התוצרת החקלאית. הציבור בישראל נחלק לצרכנים שמקפידים .לצרוך תוצרת שמותאמת להגבלות של שנת השמיטה ולצרכנים .שאינם מקפידים על כך. ביוני 2014 החליטה הממשלה להקצות .100 מיליון ש"ח להיערכות לשנת השמיטה התשע"ה. .מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיהם של המשרדים הנוגעים .בדבר - משרד החקלאות והמשרד לשירותי דת - לתיקון ה ליקויים .שהועלו בביקורת הקודמת וליישום המלצותיו. הביקורת העלתה כי .בשנת השמיטה התשע"ה צומצם הפער בין מחירי הירקות הנמכרים .על פי היתר המכירה למחירי הירקות הנמכרים על פי כשרות .שמיטה למהדרין, בין השאר בזכות הפעולות שעשה משרד .החקלאות לייבוא של תוצרת חקלאית מחו"ל לצורך הגברת .התחרות. אף על פי כן, בביקורת זו, העוסקת בשנת השמיטה .התשע"ה, עלו ליקויים ניכרים, ובהם היערכותה המאוחרת של .הרה"ר להגדרת מדיניותה ההלכתית ולפרסום הנחיות בנוגע .לפיקוח על פעילות החקלאים והמשווקים בשנת השמיטה; .לפעילותה המצומצמת של ועדת השמיטה הממלכתית; להתקשרות .המשרד לשירותי דת עם חברה לשם ניהול הפעילות בשנת .השמיטה; לאיכות ולהיקף של הפיקוח על עמידתם של החקלאים .והשווקים בדרישות ההלכה לשנת השמיטה, ולטיפולם של המשרד .לשירותי דת והרה"ר בממצאים שהתגלו בפעולות הפיקוח. . .