מטלות רוחב/כוננויות בשירות המדינה

 ♦ . כוננויות בשירות המדינה 79 .מבוא .1. כוננות כפי שהיא מופעלת כיום בשירות המדינה היא מצב תפקודי, המחייב את העובד שהועמד בו להיות זמין ומוכן (להלן - כונן) כדי לתת מענה מיידי לבעיות או למטלות המתעוררות לאחר שעות העב ודה הרגילות במשרדי הממשלה; כל זאת, לפי צורכי המשרד ותמורת תשלום בגין היותו כונן (להלן - תוספת כוננות). 2. ההחלטה להעמיד עובד או קבוצה מסוימת של עובדים במצב של כוננות היא פעמים כורח המציאות בענפי עבודה ובתחומי פעולה שאינם סובלים דיחוי. תחומים אלה ועמם הכונ נות כצורך עשויים להיות קשורים לגודל הסיכון והנזק שבהיעדר כוננות כגון: פגיעה בחיי אדם, פגיעה ברכוש, פגיעה בתהליכים של מחקר ופיתוח, פגיעה בשירותים ומוצרים חיוניים, פגיעה בתחזוקה נאותה של מתקנים ותשתיות, וטיפול בתקלות דחופות שעיכוב בטיפול בהן אינו סובל דיחוי. בהסתמך על ההסדרים הנורמטיביים הקיימים סיווג משרד מבקר המדינה את הכוננויות לקבוצות הבאות: (א) הסדרים הקבועים בחוקים ובתקנות שונים (להלן - כוננות סטטוטורית); (ב) ההסדר הקבוע בהסכם שכר קיבוצי (להלן - כוננות הסכמית); (ג) הנחיות והוראות נציב שירות המדינה (להלן - כוננות ייעודית); (ד) לפי קביעת האחראי4 , ובאישור נציבות שירות המדינה (להלן- כוננות מינהלית). 3. לצורך ביצוע כוננויות כוללים משרדי הממשלה בתקציביהם סעיף מיוחד; מבדיקת נתוני השכר לשנת 2006 עולה כי תקציב הכוננות המעודכן למשרדי הממשלה ויחידות הסמך עמד על 787.6 מיליון ש"ח וההוצאה בפועל עמדה על 841.4 מיליון ש"ח. לפי נתוני משרד האוצר תקציב הכוננות המעודכן לשנת 2007 עמד על כ-790 .מיליון ש"ח 4. בחודשים מרס-ספטמבר 2007 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על הכוננויות בשירות המדינה. בעיקר נבדקו ההיבטים הבאים: (א) הבסיס הנורמטיבי (הוראות, כללים וכד') שעליו נשענים משרדי ממשלה בבואם לקבוע את הצורך בכוננות ולהפעילה; (ב) עמידת משרדי הממשלה בחוקים, בהוראות ובכללים בעניין סדרי תכנון, רישום, דיווח, בקרה ופיקוח על ביצוע כוננויות וסדרי תשלום בגינן. הביקורת הקיפה משרדי ממשלה ויחידות סמך אחדים, שבהם נדרשת הכוננות בשל משימותיהם ובשל תנאי עבודתם הייחודיים: משרד החקלאות ופיתוח הכפר וביחידות הסמך שלו, המינהל למחקר חקלאי והשירותים הוטרינריים (להלן - משרד החקלאות); המשרד להגנת הסביבה; משרד הרווחה; שירות עיבודים ממוכנים ברשות המסים; נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות או נש"ם); בתי חולים ממשלתיים ושל שירותי בריאות כללית 5 . בדיקות השלמה נעשו באגפי הממונה על השכר והסכמי עבודה (להלן - הממונה על השכר), החשב הכללי והתקציבים שבמשרד האוצר. .הכוננות המינהלית .כוננות מינהלית מופעלת לפי ק ביעת האחראי במשרד ממשלתי ובאישור הנציבות. במסגרת הביקורת נבדקו הסוגיות הנוגעות לסדרי הפעלת כוננות מינהלית, לרבות: האם ישנה הגדרה תפעולית של המונח; האם ישנה הבניה של שיקול דעת בעניין הצורך בכוננות; סדרי אישור .__________________ .4 על פי התקשי"ר האחראי הוא "סגן מנהל כללי למינהל ולמשאבי אנוש, מנהל יחידת סמך, סגן מנהל יחידת סמך למינהל ולמשאבי אנוש; בעל תפקיד אחר שהמנהל הכללי של המשרד או מנהל יחידת הסמך מינה אותו להיות 'אחראי'" (להלן - האחראי). 5 לעניין הפעלת כוננויות בבתי חולים ממשלתיים- ראו בדוח זה, בפרק "סוגיות בסדרי מינהל של בתי חולים". 80 דוחשנתי 58ב .של הנציבות בדבר הצורך בכוננות מינהלית וסדרי הפיקוח והבקרה שהיא מפעילה; והיערכות המשרדים שנבדקו לתכנון ולביצוע כוננויות. להלן פירוט ממצאי הביקורת: .הצורך בהגדרה תפעולית של המונח כוננות .1. הוראות בסעיף27.5 לתקשי"ר קובעות כדלקמן: "כאשר קיים צורך להעמיד סוג עובדים בכוננות בנסיבות מסוימות, יפנה האחראי אל נציבות שירות המדינה ויפרט סוגי העובדים והנסיבות האמורים, על מנת לקבל את אישורה... בכל מקרה כאשר האחראי סבור, כי צורכי העבודה מחייבים להעמיד סוג עובדים או עובד יחיד בכוננות, יפנה אל נציבות שירות המדינה לקבל אישור". בהמשכו של סעיף זה נדרש האחראי להביא בפני הנציבות מכלול של נתונים אודות הכוננות המבוקשת לצורך מתן האישור כגון: תיאור מפורט של עבודות היחידה שבעטיין יש צורך בהסדר של כוננות; הסיבות שבגללן נדרשים העובדים להיות כוננים; ותכנית חודשית שעל פיה העובדים יהיו בכוננות. בשירות המדינה ישנם כלים שונים לטיפול ב בעיות דחופות או בבעיות מיידיות הצצות ועולות, הכלים הם: מתן שעות נוספות למטלות דחופות; קריאות פתע לעובדים במקרים דחופים ומיידיים, תורניות וכן הפעלת עובדים בכוננות. השוני בין תוספת הכוננות לבין הכלים האחרים הוא שהתשלום עבור הכוננות מהווה תוספת שכר קבועה ללא תלות אם הייתה קריאה או לא, ואילו הכלים האחרים מותנים באירועים שאירעו ובהשקעת עבודה בפועל. נמצא, כי על אף השימוש הרב שנעשה בתקשי"ר ובשגרת העבודה בשירות המדינה במונח "כוננות", אין בו הגדרה מפורשת ותפעולית של מונח זה אלא ניתן להבין את כוונתו באופן משתמע. לדוג מה, אין בהוראות התקשי"ר תיחום של השימוש בכוננות, ככלי ניהולי, וייחודו לסוגי בעיות או מטלות המתעוררות לאחר שעות העבודה הרגילות, לעומת השימוש בכלים ניהוליים אחרים, כגון - שעות נוספות, קריאות פתע ותורנויות. 2. במהלך הביקורת, ביולי 2007 , הודיעה הנציבות למשרד מבקר המדינה, כי "נושא תוספת הכוננות בשירות המדינה נסמך על הסדרים מיושנים שנקבעו לפני שנים רבות בהתייחס למאפייני העבודה ולנסיבות הטכנולוגיות שהיו קיימות בשעתו. בהתחשב בצורך לעדכן את ההסדרים האמורים ולהתאימם לזמננו החליט נציב שירות המדינה למנות צוות לבחינה כוללת של הוראות התקשי"ר בנושא תשלום כוננויות 6 (להלן- צוות הבדיקה), במטרה לעדכן ולשנות את הטעון שינוי בנורמות התקשי"ריות הנוכחיות. צוות הבדיקה הגיש לנציב שירות המדינה את ממצאיו והמלצותיו7 ובעקבות כך ערך נציב שירות המדינה דיון בהנהלת נש"ם ב - 7.10.07 , ובו אימצ ה ההנהלה את המלצות צוות הבדיקה וקיבלה החלטות בנושא המחייבות עדכוני תקשי"ר. .__________________ .6 על פי המסמכים, ב- 17.6.07 החליט נציב שירות המדינה להקים צוות לבחינה כוללת של הוראות התקשי"ר בנושא תשלום כוננויות לעובדי המדינה. על פי כתב מינוי, נדרש צוות הבדיקה להגיש את המלצותיו לנציב שירות המדינה עד 15.7.07 7 המלצות צוות הבדיקה הוצגו במסמך מ- 7.10.07. כוננויות בשירות המדינה 81 . בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 דיווחה הנציבות, כי "נציב שירות המדינה הציג תפיסה חדשה שעל נש"ם לאמץ ולפיה יש מקום לבחון מחדש את נושא תשלום הכוננויות מול האוצר ברמת המקרו באופן שתקציב הכוננויות כולו יחולק בדרך שונה ושוויונית יותר. לדעת נציב שירות המדינה הכוננויות הן רק מרכיב אחד ממרכיבי שכר נוספים של עובדי המדינה כמו אחזקת רכב, שעות נוספות ותוספות אחרות שיש מקום לבחנם מחדש במסגרת כוללת מול האוצר". לאחר סיום הביקורת, בפברואר 2008 , דיווחה הנציבות למשרד מבקר המדינה כי היא עדכנה את הוראות התקשי"ר הקובעות את הכללים לתוספת כוננות, והגדירה במסגרתן "כוננות" כ- "תוספת המשולמת לעובד תמורת נכונותו להעמיד עצמו לרשות המשרד לפרקי זמן שונים, כפי שהוקצו לו, מעבר לשעות העבודה הרגילות, לצורך ביצוע מטלות דחופות ואחרות לפי דרישת האחראי או מי מטעמו. מטלה יכול ותהא סיוע טלפוני, התייצבות פיזית במשרד או במקום אחר לצורך מתן מענה לבעיה שהתעוררה, הכל לפי החלטת האחראי או מי מטעמו". משרד מבקר המדינה מעיר, כי הגדרת הכוננות דלעיל איננה מבהירה בצורה מספקת את העמימות הקיימת מאחר שהפעלת הכוננות "למטלות דחופות ואחרות" היא כללית וניתנת לפרשנויות שונות, שכן ניתן להגדיר כל מטלה מינהלית כמטלה דחופה או "מטלה אחרת" ואין כאן הגדרה תפעולית ותחומה. על הנציבות להבהיר אפוא כי המדובר במטלות דחופות שלא ניתן לבצען במסגרת שעות העבודה הרגילות או במסגרת של שעות עבודה נוספות. 3. בהיעדר הגדרה תפעולית של כוננות כאמור, קיים פתח לפרשנויות שונות, ביניהן מרחיבות או מצמצמות, של הצורך להעמיד עובד פלוני בכוננות, כמענה למשימה שיש לבצעה לאחר שעות העבודה הרגילות; ואכן נמצא כי היעדר ההבחנה והיעדר ההגדרה יצרו עמימות, וכך עלה, שגם הפעילויות שיש לבצען אחרי שעות העבודה הרגילות, מסיבות שונות - כמו: עומס עבודה המוטל על העובד בשעות העבודה הרגילות; הצורך לעמוד ביעדים תקציביים ומינהליים; פעילות משותפת עם מוסדות ציבוריים אחרים המתבצעת לאחר שעות העבודה הרגילות; וביצוע משימות נוספות מחוץ לתפקיד התקני - הופעלה בהן כוננות, כאשר מנגד המענה המינהלי הסביר להן עשוי להיות העסקת עובד במסגרת שעות נוספות או קריאות פתע. להלן דוגמאות: (א) בהנמקת הצורך בכוננויות של עובדת מסוימת שממלאה תפקיד סגן ממונה (משכורת) בחשבות המי נהל למחקר חקלאי, ציינה במאי 2006 הממונה על מחלקת משכורת, כי "ב - 1.1.06 ,]...[ קיבלה בנוסף לעבודתה במחלקת משכורת חלק מעבודתה של ]...[ העובדת לא התנתה תוספת עבודתה ]העובדת[ .כתוצאה מכך עלתה תעסוקתה בהיקף משמעותי ביותר בכל תנאי. מאידך הינה מבצעת עבודתה מזה 10 ]העובדת[ .חודשים בדייקנות ובהצלחה רבה למעשה אחראית על החוקרים היוצאים להשתלמויות בחו"ל ולשבתון, ובגלל המספר הרב של חוקרים היוצאים להשתלמויות נאלצת להישאר בעבודה מעבר לשעות הנוספות המאושרות לה על מנת לסיים את העבודה, ולא פעם החוקרים מאלצים אותה לעזור להם אח רי שעות העבודה". הנציבות אישרה את הבקשה לביצוע הכוננות. (ב) בדצמבר 2003 פנה מנהל מחוז חיפה במשרד להגנת הסביבה לאחראי בבקשה לצרף למקבלי תוספת הכוננות עובדת מסוימת, בנימוק ש"היא למעשה מרכזת ממונה על ענף התכנון .... וכן פעילה בועדות הארציות והמקומיות בשעות לא שגרתיות כולל בשעות הערב המאוחרות" (ההדגשה לא במקור). הנציבות אישרה את הבקשה. 82 דוחשנתי 58ב .(ג) ב- 15.2.04 שלחה מנהלת מחוז המרכז במשרד להגנת הסביבה מכתב לאחראי בו היא ביקשה להקצות תוספת כוננות למרכז לוחמה במזיקים, הנימוק לבקשה "עובד בשעות לילה מאוחרות כדי להשלים את המטלות השונות, , כרכז צוות תשתיות ]ההדגשה אינה במקור[ ,(בהתנדבות), כרכז לוחמה במזיקים המבצע אכיפה לפי פקודת בריאות העם וכתוכניתן המסייע לרכזים המקצועיים ולמנהלת המחוז להכין תוכנות מחשב לצורך ניהול, מעקב ופיקוח על פעולות המחוז". הנציבות אישרה גם בקשה זו. משרד מבק ר המדינה מעיר, כי מדוגמאות אלה ומאחרות עולה שהצורך בביצוע אותן פעולות איננו נובע מההכרח להיות כונן כדי לתת מענה דחוף לבעיה בלתי צפויה שאינה סובלת דיחוי, העלולה ליצור נזק מהותי או סיכון מהותי, אלא מהכרח להשלים משימות מינהליות מסוימות - משימות שפעמים הן צפוי ות ושגרתיות במהותן - לאחר שעות העבודה הרגילות. דרך המלך לביצוע משימות אלה אף אם הן דחופות הוא באמצעות שעות נוספות לפי משימה, שהתשלום עבורן הוא עבור השקעת עבודה בפועל, ולא על ידי העמדת עובדים במצב של כוננות לביצוע משימות אלה תוך התחייבות לתת תמורה כספית קבועה בגינן. 4. בנוסף לכך, היעדר הגדרות תפעוליות של כוננות עלול ליצור חוסר עקביות ואף חוסר שוויוניות באופן קבלת החלטות של האחראי בנוגע להעמדת עובדים במצבים של כוננות. לאופן שבו נעשה שימוש במתן הכוננות עלולה להיות גם השלכה רוחבית על מערכת השכר במשרד, כמומחש בדוגמה שלהלן: על פי המסמכים, בנובמבר 2006 פנתה מנהלת תחום משאבי אנוש לשעבר במינהל המחקר החקלאי לנציבות בבקשה לאשר כוננות לשישה עובדים, ביניהם שלוש עובדות הממלאות תפקידי אמרכלות ביחידות המכון למחקר חקלאי. קודם לפנייתה של מנהלת תחום משאבי אנוש לשעבר לנציבות פנו שלוש העובדות בינואר 2006 במכתב משותף אל האחראי במינהל המחקר החקלאי בעניין תוספת כוננות לאמרכלים במינהל למחקר החקלאי. בפנייה זו ציינו העובדות, כי למעט שלושתן כל יתר האמרכלים במינהל המחקר החקלאי מתוגמלים בתוספת כוננות והן מבקשות לתגמל אותן על בסיס ההחלטה להשוות בין כל האמרכלים בדרגה גם בנושא הכוננות שהרי עבודת האמרכלים בכל היחידות זהה. על פי המסמכים, בעקבות הפנייה האמורה אישרה הנציבות תוספת כוננות לאותן העובדות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדות אינן מצביעות במכתבן על צורך בביצוע כוננויות לגופו של עניין, אלא מצביעות על היחס של איפה ואיפה בקבלת תוספת כוננות בינן לבין עובדים אחרים במינהל המחקר החקלאי הממלאים תפקידים זהים או דומים. מכאן עולה ספק, האם הכוננויות המינהליות שאושרו לעובדות אלה, ויתכן שגם לעובדים בתפקידים זהים או דומים במינהל המחקר החקלאי, אכן מהוות כלי הכרחי למילוי משימות חיוניות ודחופות, או שמא מדובר בתגמול כספי גרידא. 5. קריאות פתע : על פי הוראות התקשי"ר, "עובד, שחזר לביתו אחר שעות העבודה ונקרא לפתע לחזור לעבודתו אחרי הפסקה של שעה אחת לפחות, מקבל תשלום כמקובל בעד להלן [ השעות הנוספות בהן עבד- קריא... האחראי או מנהל כנ"ל ישתמשו בקריאות ]ות פתע פתע רק במקרים יוצאים מן הכלל וכאשר לא הייתה כל אפשרות לדעת מראש על עבודה שיש לבצע ושבגללה הוחלט לקרוא את העובד לעבודה". כוננויות בשירות המדינה 83 . לדעת משרד מבקר המדינה, שומה על הנציבות להבהיר בתקשי"ר ולהנחות את המשרדים לפעול כך שקודם להחלטה להעמיד את העובד בכוננות ראוי לבחון את שכיחותן של קריאות הפתע בתקופה מסוימת והכרחיותן; ככל שמדובר באירועים נדירים ראוי לבחון את דרך הטיפול באירועים אלה בעזרת הכלי של קריאות פתע, כהגדרתן בתקשי"ר, תוך עיגון חובת העובד להיענות לקריאת פתע במסגרת הגדרת תפקידו. 6. בתשובתה מדצמבר 2007 למשרד מבקר המדינה דיווחה הנציבות, כי צוות הבדיקה "הגיע למסקנה שקיים קושי אמיתי בקביעת קריטריונים אחידים לכוננויות על ידי הנציבות לכל משרדי הממשלה ויחידות הסמך. הסיבה העיקרית לכך היא חוסר היכולת להכיר מקרוב את סוגי העבודות והעובדים ברמת האחראי במשרד. כן התברר כי לעובדים בעלי תפקידים דומים ישנם מאפייני עבודה שונים. כך למשל נמצא כי מנהל בנא"מ במשרד מסוים יכול שעבודתו תהה שונה מעמיתו המשרת במשרד אחר באופן שידרוש גם הקצאת כוננויות שונה". לנוכח הקושי האמור הגיעה הנציבות למסקנה, כי "הקצאת הכוננויות במשרדים וביחידות הסמך צריכה להיעשות בדומה להקצאת שעות נוספות על ידי האחראי ככלי ניהולי ". (ההדגשות במקור), וכי תפקידה של הנציבות מתמצה בעריכת בקרה על עצם החלוקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי נכון למועד סיום הביקורת הנציבות טרם האצילה למשרדי הממשלה סמכויות לאישור הצורך בכוננויות מינהליות למעט הסמכויות שהואצלו בנוגע להארכת תוקף תשלום תוספת כוננות לתפקיד או לעובד בתפקיד מסוים שאושרה להם בעבר תוספת כוננות על ידי הנציבות ולכן תפקידה של הנציבות לבחון את הצורך בכוננות כפי שמוגדר בתקשי"ר עומד בעינו. לנוכח החלטותיה של הנציבות בדבר השימוש בכוננות ככלי ניהולי בידי האחראי ולנוכח מדיניותה בדבר האצלת סמכויות בעניין זה למשרדי הממשלה, הצורך בהבניית שיקול הדעת ובקביעת כללים וקווים מנחים בעניין הכוננות מקבל משנה תוקף. בנוסף לזאת, ראוי שכל משרד ממשלתי, המעמיד עובדים בכוננויות, יגדיר נהלים מפורטים וייחודיים בעניין כוננויות, התואמים את משימותיו ואת סביבתו הארגונית, פעולות שטרם נעשו במשרדים שנבדקו; וכי נהלים אלו יאושרו על ידי הנציבות. .חובת ההנמקה והבניית שיקול דעת בעניין הכוננות .1. על פי סדרי מינהל תקין, קביעת הצורך בכוננות - ככל החלטה מינהלית - חייבת להיות מנומקת ומוסדרת בהליך מינהלי ראוי, שהוא שקוף, אחוד ונתון לבדיקה, לבקרה ולפיקוח8 . יישומו של תהליך מעין זה בהקשר של החלטות בדבר אישור כוננות לעובדי המדינה מחייב נקיטת כמה פעולות חיוניות, ובהן: (א) קביעת אמות מידה ייחודיות לבחינת הצורך בכוננות; לדוגמה: האם מדובר במענה לבעיות הכרוכות במניעת סיכון בחיי אדם, נזק לרכוש, פגיעה בתהליכי עבודה וכדומה; האם האירוע הוא אירוע שכיח או לאו, ועוד; (ב) שקילת חלופות - .__________________ .8 בעניין זה ראו דוח שנתי 53 ( ב' של מבקר המדינה 2003 ) בפרק "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ' 5 . 84 דוחשנתי 58ב .האם יש להפעיל כוננות או שניתן לתת מענה לאירוע בדרכים חלופיות. פעולות אלה ייקראו להלן - הבניית שיקול הדעת בעניין הכוננות. בכלל זה, לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי, אפוא, לתת דגש מיוחד להבניית שיקול הדעת ככל שהקביעה להעמיד עובד מסוים בכוננות מתייחסת לתפקיד שבדרך כלל אין בו קשר תפקודי-מהותי ישיר לתהליכים ולמצבי חירום, כפי שצוינו לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אמנם הוראות התקשי"ר מציינות את חובת האחראי לנמק את הצורך בכוננות, אולם הן אינן מפרטות, כאמור לעיל, אמות מידה ייחודיות לקביעת הצורך בכוננות ובכלל זה לא מחייבות לבחון את הצורך מול חלופות אחרות. מעיון בפניותיהם לנציבות בשנים 2004 -2007 , של האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו, בעניין העמדת עובדים מסוימים בכוננות עולה, כי לרוב הם לא קיימו בחינה סדורה של הצורך בכוננות ובכלל זה בחינת הצורך מול חלופות אחרות; וכן, לא פעלו בהתאם להוראות התקשי"ר בבואם להגיש בקשותיהם לנציבות. נמצא, כי בדרך כלל הסיבות והפרטים המחייבים הזדקקות להסדר של כוננות, כגון - פרטי העבודה המחייבת כוננות, הנזק שייגרם בהיעדר כוננות, היקף זמנים וכדומה, לא צוינו כלל או שהנימוקים לא היו רלוונטים - בהקשר לעובדים המינהליים שלהם התבקשה תוספת הכוננות; האחראים גם לא ציינו את שע ת התחלת הכוננות המבוקשת ושעת סיומה. 2. לדוגמה: בפנייתה מינואר 2007 ביקשה האחראית במשרד החקלאות מהנציבות לאשר באופן מרוכז הקצאת כוננויות ל -65 עובדי המשרד, ביניהם שישה עובדים מאגף הכספים (משרד החשב), שבעה עובדים מהרשות לתכנון, שישה עובדים מלשכת היועץ המשפטי , שבעה עובדים מלשכות המנכ"ל וסמנכ"לים. הנימוקים שניתנו היו אמנם תפעוליים כגון: "טיפול בתקלות בבריכות הדגים; ביקורת חריגות ליצוא ויבוא תוצרת חקלאית לפי לוחות זמנים בלתי צפויים; טיפול באירועים אקלימיים חריגים; פתרון בעיות דחופות בעת תקלות במערכות תחזוקה ורכב; זמינות למקרים של פריצות וגניבות באתרי המשרד בכל רחבי הארץ; מתן סיוע להנהלת המשרד עפ"י הצורך בפעילות חריגה". אולם הבקשה לא הבהירה דיה מדוע מטלות אלה מחייבות גם כוננות של עובדים מינהליים רבים שחלקם עוסק בתכנון ובכספים, ושאת חלקם ניתן להעסיק במידת הצורך בשעות נוספות. .סדרי תכנון דיווח ובקרה על כוננויות .על פי הוראות התקשי"ר העמדת עובד בכוננות מחייבת תהליך שוטף של תכנון, דיווח ובקרה, לאורך כל התקופה הרלוונטית לה נדרשת הכוננות. תכנון כוננויות ופרסומן : כדי להפעיל את הכוננות באופן מיטבי נקבע בתקשי"ר כי יש להכי ן תכנית כוננויות חודשית מאושרת המפרטת את שמות הכוננים וסדר יומם, כוננויות בשירות המדינה 85 . ולפרסמה בלוח המודעות ביחידה, וכן להביאה לידיעת כל העובדים העשויים להזדקק במהלך עבודתם לכונן; העתק ממנה יועבר למחלקת משאבי אנוש במשרד - למעקב. בכל הכוננויות, אשר הנציבות אישרה והפנתה לאחראי ביחידה הרלוונטית, מצוינת ההוראה, ולפיה: "הכוננויות תהיינה מתוכננות מראש ולוח הכוננויות המעודכן יפורסם על גבי לוח המודעות ביחידה הנוגעת בדבר". משרד מבקר המדינה בדק את יישומם של כללים אלה והעלה כי במרבית היחידות במשרדי הממשלה שנכללו בבדיקה לא מתפרסמת תכנית כ וננות על גבי לוח מודעות כפי שמחייב התקשי"ר. סדרי דיווח על הפעלת כוננויות ועל אירועים שקרו : הכוננות נועדה למשימות מסוימות, לכן כאשר המשימה מתממשת והכונן נקרא לבצע את תפקידו, ראוי שיהיה גם דיווח על הגורמים והסיבות של הפעלת קריאות בפועל, ובכלל זה: זמן הקריאה; זמן ההגעה; מהירות התגובה; והנזק שנמנע. ריכוז מידע בתחומים אלה יאפשר הסקת מסקנות והפקת לקחים בתחום הפעלת הכוננות. וכן ראוי שיהיה דיווח תקופתי, המציג ניתוח סטטיסטי של סדרי הפעלת כוננויות במשרד, ובכלל זה: שכיחות הפעלת כוננויות בתקופה הנתונה בחתכים, כגון סיב ות להפעלת כונן; הגורם המפעיל את הכונן; עלות תיקון הנזק או טיפול בתקלה. ניהול יומני כוננות : התקשי"ר קובע, ש"בכל יחידה בה קיימים כוננים ינוהל ספר כוננים בו ירשום כל כונן מדי יום, בתום הכוננות, את האירועים שאירעו בעת היותו כונן; לא קרה כל אירוע יוצא דופן, יירשם בספר: הכוננות עברה ללא אירוע מיוחד". נמצא, כי האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא פעלו להטמעתה של הוראה זו ביחידות שבהן הועמדו עובדיהן במצב של כוננות וביחידות אלו אין מנהלים יומני כוננות והכוננים אינם מדווחים על האירועים שאירעו בעת הכוננות, כנדרש בהוראות התקשי"ר. היעדר רישום עלול לפגוע ביכולת לבדוק את חיוניותן של הכוננויות ולעורר חשש בדבר הצורך בקיומן. ביקורת על ביצוע הכוננות : על פי התקשי"ר, "על האחראי לערוך ביקורת לעיתים מזומנות על ביצוע הכוננויות, על ידי התקשרות טלפונית לכוננים או על ידי כל דרך אחרת שיראה לו". מהבדיקה של משרד מבקר המדינה עלה כי האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא נהגו לערוך ביקורת על סדרי ביצוע כוננויות ביחידותיהם לפי הוראות התקשי"ר. אי-מילוי הוראות התקשי"ר בדבר תכנון, פיקוח ובקרה פוגע ביכולת להבטיח שהכוננות תתבצע בשעת הצורך הלכה למעשה וכי יעשה בה שימוש רק במקרים שבהם קיים צורך ממשי ומהותי בכך. בדיקת נחיצות תקופתית של הצורך בהפעלת הכוננות : ליוזמתו של האחראי להעמיד עובד או קבוצת עובדים בכוננות קיימות השלכות תקציביות ניכרות, לכן מן הראוי, שלאחר שניתנת תוספת כוננות לעובד תיעשה לאחר חלוף זמן בדיקה בדבר המשך 86 דוחשנתי 58ב .הנחיצות במתן אותה תוספת, ובכלל זה האם לא השתנו הנסיבות שדרשו כוננות, והצורך בהגברתן או צמצומן, לנוכח צורכי המשרד המשתנים. כדי שהבדיקה האמורה תהיה תקפה ומהימנה ככל שניתן, מן הראוי שהאחראי יאסוף באופן שיטתי את הנתונים לתפקידיו של הכונן ולנחיצותו כגון: מספר הפעמים שבהם נדרש כונן בכל אחת מיחידות המשרד, שכיחות ומהות הבעיות שהועלו בפני הכונן, הפתרונות שנתן, הדרכים בהן ניתנו הפתרונות (מענה טלפוני, הגעה לשטח), מידת שביעות הרצון מפעולות הכונן וכד'. כן ראוי שהאחראי ינתח את הנתונים האמורים ויגיע למסקנות בהתאם. ואולם נמצא, כי הוראות התקשי"ר אינן מחייבות לבחון תקופתית את הצורך בהמשך הפעלת הכוננות, ואינן מורות על קיום הליך של הסקת מסקנות והפקת לקחים מהפעלת הכוננות. גם האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא פעלו לבחינה זו. .כוננות המשמשת כתוספת שכר .כאמור, כוננות היא כורח המציאות בענפי עבודה ובתחומי פעולה שאינם סובלים הפסקת מעש מוחלטת ביממה; מטרתה של תוספת הכוננות היא לתגמל את העובדים שמתוקף תפקידם צריכים לבצע כוננות. בפועל, בשונה מהנורמות דלעיל, לעתים משתמשות ההנהלות של משרדים ומוסדות במגזר הציבורי בתשלום תוספת כוננות לעובדיהם כאמצעי להשגת "שקט תעשייתי" בשגרת עבודתם ובמצבים של סכסוכי עבודה לצורך מתן תוספות שכר, גרידא. תוספת כוננות כאמצעי להשגת "שקט תעשייתי" : 1 . על הנוהגים שהשתרשו בעניין זה ברשות השידור העיר משרד מבקר המדינה כבר בדוח שנתי 57 ב ( 2007 ) בפרק "נוכחות עובדים ותשלומים עבור שעות נוספות וכוננות" (עמ' 1023 -1051 ;) משרד מבקר המדינה העלה כי הכוננויות במחלקת שירותי אמנות ובמחלקת צלמי וידיאו לא נרשמו בסידור העבודה כפי שמחייבת הכוננות מעצם הגדרתה, ולמרות זאת דיווחו העובדים על שעות אלו מדי חודש בחודשו באופן פיקטיבי. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי על בסיס דפוסי הפעולה שהשתרשו ברשות לגבי תשלום עבור שעות נוספות וכוננויות נוצר מצב אבסורדי, ולפיו טכנאים במחלקות קול ותאורה יכולים לקבל תמורה עבור 25 שעות עבודה וכוננות ביממה, על פי הזכאות שנקבעה בהסכמים. נמצא כי הרשות המשיכה לשלם מדי חודש בחודשו עבור כוננות לעובדים, ללא קשר לצורכי העבודה ובלי שהעובדים היו רשומים בסידור העבודה. תשלום הכוננות היווה למעשה תוספת קבועה של 65% .על השכר הרגיל בסיכום הממצאים קבע משרד מבקר המדינה בדוח שנתי 57 ב כי "במהלך השנים הסכינו הנהלות הרשות עם מצב שבו עובדים מצהירים על שעות עבודה פיקטיביות בידיעת הנהלת הרשות, תוך יצירת נורמות פסולות של הצהרות שאינן אמת כגון הדיווחים על הכוננויות כדי לזכות בהטבות שכר... משפט העבודה הקיבוצי נועד להקנות לארגון העובדים מעמד הולם מול המעביד, אולם בפועל נוצל מעמד זה בצור ה פסולה... באשר להנהלת הרשות, התנהלות המעדיפה 'שקט תעשייתי' בטווח הקצר על פני תפקוד יעיל, מינהל תקין וטוהר מידות בטווח כוננויות בשירות המדינה 87 . הארוך, פוגעת בציבור הזקוק לשרותי הרשות ובקופה הציבורית, ומהווה פגיעה בחובותיה של הרשות כנאמן הציבור". 2. גם במסגרת הבדיקה הנוכחית של משרד מבקר המדינה היו מקרים שבהם ועדי העובדים במשרדי הממשלה הכריזו על סכסוכי עבודה, כשבין דרישותיהם הם כללו, בין היתר, דרישות לשעות כוננות שיחולקו לעובדי המשרדים. ואמנם הממונה על השכר במשרד האוצר ואגף התקציבים באוצר נענו לעתים לדרישות ועדי העובדים - במטרה לפתור סכסוכי עבודה, והעניקו להם בין היתר גם תוספות של ימי כוננות. לדוגמה, ב- 14.2.00 הכריזו עובדי משרד העבודה והרווחה על סכסוך עבודה. ב- 29.11.01 נחתם הסכם בין נציגי משרד העבודה והרווחה לבין אגף התקציבים ונציגי הממונה על השכר ובמסגרתו קיבלו העובדים, בין היתר, גם 600 .ימי כוננויות חודשיות בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציין הממונה על השכר, כי "לעיתים במסגרת סכסוכי עבודה עולה דרישה מנציגות העובדים למתן כוננויות. ככל שהשימוש הצפוי בכוננויות תואם את המטרות שלשמן קיימת תוספת הכוננות אנו איננו רואים מניעה לאשרן. יחד עם זאת הדבר אינו בא ליתר את הצורך לעשות שימוש בכוננויות בהתאם למנגנוני הקצאה, פיקוח ובקרה מתאימים". הממונה על השכר לשעבר, מר יובל רכלבסקי (להלן - הממונה על השכר לשעבר), ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 כי "פתרון סכסוכי עבודה במשרדי הממשלה באמצעות תוספת כוננות הינה דרך שהיתה נקוטה במשך עשרות שנים על רקע קשיחות הסכמי השכר והשלכות הרוחב במגזר הציבורי. בראייה מפוכחת של ניהול השכר הממשלתי ואחרי כשלון יישום דוח זוסמן בסוף שנות ה-80 לא נותרה לאוצר ולמעסיקים אלא 'דרך צדדית', למתן תוספות שכר דפרנצ יאליות ואפשרות למזעור נזקים, במסגרת 'תקציב לזחילת שכר'". לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר הגדרה תפעולית של המונח כוננות ובהיעדר כללים וקווים מנחים בעניין הנמקה של הצורך בכוננות, ושל בקרה ראויה על אישור ועל הפעלה של כוננויות, עלול אישור הכוננות אגב פתרון סכסוכי עבודה להפוך למתן תוספת שכר בלי שניתנת תמורה מטעם העובד, ולהוות הוצאה לא ראויה מן הקופה הציבורית תוך פגיעה בסדרי מינהל תקין. יתר על כן, הדבר עלול לפגוע גם בכלל העובדים העושים כוננות כמהותה. .סדרי הבקרה והתשלום של תוספת כוננויות .משרד מבקר המדינה גם העלה חריגות בסדרי התשלום והבקרה על התשלומים כמפורט להלן. 1. על פי הוראות התקשי"ר, מקום הכוננות הוא ביתו של העובד או מקום אחר שיקבע האחראי. זמן הכוננות הוא מסיום שעות העבודה הרגילות עד לשעה 24.00 ולא יותר מאשר שמונה שעות כוננות ביום. האחראי רשאי גם להקטין את מספ ר שעות הכוננות לפי צורכי העבודה. 88 דוחשנתי 58ב .בבדיקה אקראית של דוחות אש"ל של עובדים שקיבלו תוספת כוננות בשנים 2004 -2007 נמצא, כי עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בעת שעבדו שעות עבודה נוספות. על אף שהייתה חפיפה בין שעות העבודה הנוספות לבי ן שעות הכוננות, שילמו המשרדים לאותם עובדים תשלום כפול - גם עבור שעות נוספות וגם עבור כוננות. 2. התקשי"ר קובע כי עובד שחזר לביתו לאחר שעות העבודה ונקרא לחזור לפתע לעבודתו אחרי הפסקה של שעה לפחות, מקבל תשלום כמקובל בעד השעות הנוספות בהן עבד לפי פירוט שנקבע (להלן - קריאות פתע). בתקשי"ר נקבע גם, כי עובד שהיה כונן בחלק של חודש אינו זכאי לתשלום עבור קריאות פתע. נמצא כי בניגוד להוראות התקשי"ר, קיבלו עובדים אחדים במשרדים שנבדקו תוספת כוננות קבועה וגם תשלום עבור קריאות פתע - בגובה של 400%-70% מערך שעת עבודה. להלן דוגמאות: (א) נמצא כי עובדים רבים9 בשירות עיבודים ממוכנים (להלן- שע"מ) קיבלו תשלום הן עבור כוננויות והן עבור קריאות פתע כאשר התשלומים עבור קריאות הפתע נעשו בחודשים שבהם היו העובדים כוננים בחלק מהחודש. הסדר זה מבוסס על הנחיית החשכ"ל: באפריל 2002 אישר סגן הח שב הכללי במכתבו למנהל שע"מ, כי "לאור הפעילות הייחודית המבוצעת בשע"מ ובהמשך לאישורים הספציפיים שניתנו בזמנו לעובדי שע"מ לקבלת קריאות פתע וכוננויות אוציא למל"מ הנחיה באופן ספציפי לעובדי שע"מ לאפשר ביצוע תשלומי קריאות פתע וכוננויות בהתאם לצורך" (ההדגשה במקור). בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 ציין סגן החשב הכללי כי ההוראה לאפשר דיווח לעובדי שע"מ על קריאות פתע במקביל לכוננויות ניתנה בעקבות אישור שניתן מנציבות שירות המדינה וחוות דעת של הממונה על השכר בדבר אישור תשלום כוננויות במקביל לקריאות פתע. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 ציינה הנציבות כי "לפני מספר שנים בעקבות בקרה שערכה נש"ם בנושא תשלום כוננויות לעובדי שע"מ נמצא כי בניגוד להוראות התקשי"ר שולמו לעובדי שע"מ תשלומים כפולים עבור כוננויות וקריאות פתע בהיקף נרחב. ממצאים אלה ואחרים הביאו, בין היתר, להע מדתו לדין של ... סגן מנהל שע"מ. לימים בעקבות בקרת נש"ם צומצמה התופעה בהיקפה. עם זאת כפי שהמבקר מציין, אישר סגן החשב הכללי מר ארנון איקן לשע"מ על דעת נש"מ והממונה על השכר, את אפשרות המשך הדיווח של כוננויות וקריאות פתע למערכת השכר. יודגש כי אישור זה, הושג לאחר מו"מ בין הממונה על השכר, נש"ם הנהלת שע"מ והסתדרות עובדי המדינה, והתייחס למקרים מצומצמים וחריגים בלבד". (ההדגשה במקור) .__________________ .9 הביקורת ערכה בדיקה לנתוני שכר לחודש 6.2005 בו קיבלו23 עובדים תשלום עבור כוננות וגם תשלום עבור קריאות פתע; בחודש 6.2006 קיבלו12 עובדים תשלום עבור כוננות וגם תשלום עבור קריאות פתע; בחודש 10.2006 בו קיבלו 19 עובדים תשלום עבור כוננות וגם תשלום עבור קריאות פתע. כוננויות בשירות המדינה 89 . משרד מבקר המדינה מעיר כי ההנחייה שנתן סגן החשב הכללי באישור הנציבות והממונה על השכר, גם אם מדובר באישור המתייחס למקרים מצומצמים וחריגים, אינו מתיישב עם הוראות התקשי"ר. משמעות האישור היא תשלום נוסף בגין קריאות פתע לעובדים המבצעים כוננות, ולצד זה - הפליה של עובדי שע"מ על פני עובדי מדינה אחרים ככל שהם נדרשים לכוננות ולקריאות פתע. (ב) לחודש ינואר 2005 שילם משרד החקלאות לעובד המינהל למחקר חקלא י עבור 32 שעות כוננות וגם שילם עבור שעתיים בגין קריאות פתע שביצע במהלך חודש דצמבר 2004 בשיעור של 400% מערך שעה רגילה. התשלום בוצע בהתאם להנחיית מנהלת תחום משאבי אנוש לשעבר במינהל בעקבות בקשתו של העובד. 3. הנחיות הנציבות קבעו כי אין לאשר כוננויות ולבצע תשלום עבור כוננות בימי חופשה, מילואים ומחלה. נמצא, כי עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בחופשות מנוחה ובחופשות מחלה, ומחלקות המשכורת במשרדים אלה אישרו את התשלום על פי הדיווחים האמורים. לדוגמה: בבדיקה אקראית של דוחות אש"ל במשרד החקלאות לחודש מאי 2007 , נמצא כי עובד המשרד שהה באחד מימי החודש בביתו בהצהרת מחלה, אך הצהיר ביום זה גם על היותו כונן, וכוננות זו אף אושרה לו על ידי מחלקת המשכורת במשרד החקלאות. 4. ,הנציבות מאשרת למשרדים את המספר המירבי של כוננויות שהעובד יכול לבצע בחודש ובאישור הנציבות מוקנית לאחראי סמכות להקטין את מספר הכוננויות לעובד בהתאם לצורך. משרד מבקר המדינה מצא מקרים שלפיהם עובדים אחדים במינהל למחקר חקלאי מילאו בדוח האש"ל מספר כוננויות הנמוך ממכסת הכוננויות שאושרה להם, אך במחלקת התשלומים של המינהל למחקר חקלאי הזינו להם את המספר המירבי שבמכסה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במקרה שמשרד משלם לעובדיו עבור המכסה המירבית של כוננויות שאושרה להם, על אף שכמות הכוננויות שביצעו העובדים בפועל - על פי דיווחיהם - היא קטנה יותר, הרי שלכאורה יש כאן תשלום שכר לעובד בלי שהדבר מותנה כלל בביצוע משימות שעבורן הוא מקבל תגמול כספי . 5. התשלומים בעד תוספת כוננות, על סוגיה, מתוקצבים מתקנות תקציביות אחדות. כך לדוגמה, בתקציב 2007 תוקצבו למשרד החקלאות ארבע תקנות תקציביות בסך של 545,000 ש"ח עבור 8,898 שעות כוננות. במהלך השנה נוספו למשרד החקלאות עלידי הגדלת תקציב לתקנות קיימות ובתקנות תקציביות נוספות סך של 483,000 ש"ח עבור 9,400 שעות כוננות נוספות. מהבדיקה עלה שתוספת שעות הכוננות הוגדלה בשנת 2007 על חשבון תקנות תקציביות של שעות נוספות באישור משרד האוצר. מינהל תקין מחייב שפניות משרדי הממשלה למשרד ה אוצר לשינוי בתקנות תקציביות או להמרה של תקציב מתקנה תקציבית לתקנה תקציבית אחרת, ילוו בהסבר המנמק את הצורך בכך. 90 דוחשנתי 58ב .אולם לא נמצא במסמכים, כי פניית משרד החקלאות למשרד האוצר לוותה בהסבר המנמק את הצורך בהמרה זו. .הפעלת כוננויות מינהליות בנציבות שירות המדינה .כאמור, עיקר תפקידה של הנציבות בכל הנוגע להפעלת כוננויות מינהליות וייעודיות במשרדי הממשלה הוא כגוף מטה ממשלתי. על הנציבות לוודא קיום הוראות התקשי"ר וכללי מינהל תקין, ובכלל זה - אלה המסדירים הפעלת כוננויות בשירות המדינה. משרד מבקר המדינה בדק את פעולות הנציבות ה נוגעות לכוננויות בשני המישורים הבאים: 1 ,. תפקידיה כגוף מטה תיאום ופיקוח, אשר מציב נורמות בעניין כוננויות בתקשי"ר ובהוראות הנציבות המתפרסמות מעת לעת, ואף בוחן ומחליט אם לאשר או לדחות בקשות לכוננות שמגישים משרדי הממשלה לנציבות; כמו כן תפקידה לפקח על ביצוע כוננויות לפי הנורמות שהציבה; 2 . בנציבות עצמה - לפעמים דרושים ליחידות הנציבות עובדים שיהיו בכוננות, ולכן הנציבות אמורה לפעול בתוך חצרה כדי לבדוק בקשות אלה. .היחידה המוסמכת בנציבות לאישור כוננויות לעובדי משרדי הממשלה הוא האגף הבכיר למשרדי הממשלה ויחידות ה סמך. סגנית מנהל האגף מונתה לאחראית לבדיקה ולאישור הבקשות לתוספות שמבקשים משרדי הממשלה. ביחס לבקשות לכוננויות של עובדי הנציבות עצמם, האחראית בנציבות היא זו שריכזה בפועל את הבקשות מאגפי הנציבות, והיא זאת שאישרה אותן ללא אישור ובקרה מעליה. לא נמצא שהנציבות נתנה את דעתה לעניין זה ובחנה את השאלה כיצד תאושרנה בקשות כוננות בנציבות עצמה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 ציינה הנציבות כי ראש מינהל משאבי אנוש בנש"ם, בדומה לאחראים האחרים במשרדים וביחידות הסמך, אינה צריכה לבקש אישור על הקצאת כוננויות. לדעת משרד מ בקר המדינה, על נציב שירות המדינה לתת את דעתו לעניין זה ולבחון אם יש צורך בקביעת גורם בלתי תלוי אשר יהיה מופקד על בדיקת הצורך בכוננויות שמעלה האחראית בנציבות מעת לעת. .כוננות הסכמית .העמדת עובדים בכוננות הסכמית נעשית על פי הסדרים וכללים שנקבעים, מעת לעת, בהסכמי השכר הקיבוציים בין המדינה לבין האיגודים המקצועיים. כוננויות בשירות המדינה 91 . .כוננויות הסכמיות של רופאים בבתי חולים10 .1. עובדים במגזר הרפואי, ובהם עובדים המדורגים בדירוג הרופאים, מקבלים תשלום בעד ביצוע כוננות בהתאם לכללים ולנוסחאות שנקבעו מעת לעת בהסכמי השכר עם ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן - הר"י). פסקה 27.512 בתקשי"ר קובעת, כי עובדים המדורגים בדירוג הרופאים יבצעו כוננויות מתוכננות בהתאם ובכפוף לכללים המפורטים בחוזר מס' 05/2003 שפרסם מינהל הרפואה במשרד הבריאות בינואר 2003 (להלן- חוזר מינהל הרפואה), שעניינו "חובות הרופא הכונן". על פי חוזר מינהל הרפואה, "כוננות רופא" (כוננות מתוכננת או כוננות מיוחדת) היא מצב שבו נדרש רופא, להיות מוכן להתייצב ביחידתו שלא בשעות העבודה הנהוגות במקום עבודתו, אם יוזעק לשם על ידי רופא תורן על מנת לטפל ולייעץ בעניין מטופלים . משך הכוננות של רופא כונן הוא מסיום שעות העבודה הרגילות ביום הכוננות ועד לתחילת יום העבודה שלאחריו. הבדיקה העלתה כי במחלקות ובחדרי המיון של בתי החולים 11 אין רושמים את שמות הרופאים הכוננים (בכוננות מתוכננת) המתייצבים בבית החולים במהלך הכוננות בעקבות פנייה מהרופא התורן או מגורם אחר בבית החולים ואת זמן בואם. ואולם בעת כוננות פעילה - כאשר הרופא הכונן בא לבית החולים בעקבות קריאה, והטיפול הרפואי שהוא מספק נמשך יותר מארבע שעות וחצי - רושמים נוסף על שם המטופל ומהות הטיפול גם את שם הרופא ואת זמן בואו, כיוון, שבעד כוננות פעילה הנמשכת יותר מארבע שעות וחצי הכונן מקבל תשלום נוסף. 2. ,ככלל, כוננויות בחדר מיון, במחלקה או ביחידה מקצועית עושים רק רופאים מומחים מנהלי מחלקה או מנהלי יחידה וסגניהם. מכסת הכוננויות המרבית החודשית של רופאי בית חולים היא כלהלן: מנהל בית חולים - 66 כוננויות12, סגן מנהל בית חולים - 46 ,כוננויות מנהל מחלקה,יחידה או מכון - 30 "כוננויות-על"13 ונוסף על כך עד עשר כוננויות מתוכננות בחדר מיון או במחלקה ורופא מומחה עד 20 .כוננויות מתוכננות בחוזר מינהל הרפואה מינואר 2003 נקבע, כי הרופא הכונן לא יעסוק בזמן הכוננות בכל עבודה שאיננה קשורה לעבודתו במוסד שבו הוא מבצע את הכוננות . גם בהוראות התקשי"ר נקבע, כי " לא יינתן היתר לפרקטיקה פרטית במסגרת שעות העבודה הנהוגות במקום עבודתו של העובד... לרבות בזמן כוננויות מתוכננות ותורנויות" (הדגשה אינה במקור). .__________________ .10 לענייןהפעלת כוננויות בבתי חולים ממשלתיים - ראו בדוח שנתי זה, בפרק "סוגיות בסדרי מינהל של בתי חולים", עמ' 371. 11 בתי החולים שנבדקו הם: המרכז הרפואי המשולב על שם חיים שיבא, תל - השומר; המרכז הרפואי אסף הרופא, צריפין; המרכז הרפואי הלל יפה, חדרה; בית החולים לגליל ה מערבי, נהרייה; המרכז הרפואי קפלן של שירותי בריאות כללית. 12 מנהל בית חולים וסגן מנהל בית חולים, בהיותם כוננים כל החודש, זכאים לקבל תשלום לפי מספר הכוננויות המתוכננות לחודש, כמפורט להלן: מנהל בית חולים - 2+6*30 וסגן מנהל בית חולים - 2+6*20 . 13 ,מנהל מחלקה יחידה או מכון משמש "כונן -על", ויש לו אחריות כוללת על הנעשה במחלקה. תפקידו של כונן-על לסייע לרופא התורן ולרופא הכונן כאשר הם מתקשים למלא את תפקידם במהלך התורנות או הכוננות,וכאשר נדרשת מיומנות רפואית ייחודית. 92 דוחשנתי 58ב .הדעת נותנת שכאשר רופא כונן עוסק בעת כוננות בעבודה שאינה קשורה לעבודתו בבית החולים - מצד אחד לא תמיד יש ביכולתו להיענות לקריאה מבית החולים; ומצד אחר, אם הוא נענה לקריאה מבית החולים, אין ביכולתו לספק שירות למבוטחי הקופות שהוזמנו אליו. בבדיקה נמצא כי רופאים אחדים 14 המועסקים בבתי החולים שבהם נערכה הביקורת, הן ממשלתיים והן של שירותי בריאות כללית, עסקו בפרקטיקה פרטית או בעבודה פרטית, כגון מתן שירות למבוטחי קופות חולים, בעת שהיו בכוננות בבתי החולים. יצוין כי עם הרופאים האלה נמנים רופאים בכירים, ובהם מנהלי מחלקות,יחידות ומכונים. .כוננויות הסכמיות בשירותים הווטרינריים .השירותים הווטרינרים מהווים יחידת סמך במשרד החקלאות ופיתוח הכפר ובמסגרתו פועל המכון הווטרינרי. תוספת כוננות הסכמית משולמת ל -106 רופאים וטרינריים בשירותים הווטרינריים. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הפעלת הכוננויות ההסכמיות שמבצעים הרופאים של המכון הווטרינרי; כמו כן, נבדקו סדרי ביצוע כוננויות על ידי בכירים בשירותים הווטרינריים, כמפורט להלן. היעדר כללים והוראות בעניין כוננויות הרופאים הווטרינריים על כוננויות הסכמיות לרופאים הווטרינריים במשרד החקלאות חלות הוראות התקשי"ר הדנות בעובדים במגזר הרפואי, והם מקבלים תשלום בעד כוננות בהתאם לכללים ונוסחאות שנקבעו, מזמן לזמן, בהסכמי השכר עם האיגודים המקצועיים. בהסכמים קיבוציים שחתמה המדינה עם האיגודים המקצועיים בשנים 1971 -2001 נקבעו, בין היתר, מכסות כוננויות לפי סוגי התפקידים שממלאים הרופאים הווטרינריים בשירות המדינה . מינהל הרפואה של משרד הבריאות פרסם בינואר 2003 'חוזר מס 05/2003 בנושא "חובות הרופא הכונן". בחוזר זה צוין, בין היתר, כי ההנחיות שבו "מבוססות על תקנות שירות המדינה (התקשי"ר), הסכמים קיבוציים עם הסתדרות הרופאים, חוזרי המנהל הכללי, חוזרי ס/מנהל למינהל וחוזרי מינהל הרפואה". הוראות החוזר בעניין חובות הרופא הכונן חלים על רופאי משרד הבריאות המבצעים כוננות בבתי החולים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שנציבות שירות המדינה ומנהל השירותים הווטרינריים או מי מטעמו יפרסמו גם הנחיות שמתייחסות לחובותיו של רופא .__________________ .14 נמצא כי39 רופאים, מבתי החולים שנבדקו, עסקו בפרקטיקה פרטית בזמן שהיו כוננים בבתי החולים בהתאם לפירוט הבא: המרכז הרפואי המשולב על שם חיים שיבא, תל -השומר - 7 רופאים; המרכז הרפואי אסף הרופא, צריפין- 11 רופאים; המרכז הרפואי הלל יפה, חדרה- 7 רופאים; בית החולים לגליל המערבי, נהרייה - 8 רופאים; המרכז הרפו אי קפלן של שירותי בריאות כללית - 6 .רופאים כוננויות בשירות המדינה 93 .וטרינרי כונן, ובכלל זה: התנאים הנדרשים לביצוע כוננות והגדרת תפקידו של רופא וטרינרי כונן. סדרי תכנון, ביצוע ודיווח על כוננויות הרופאים הווטרינריים הוראות התקשי"ר בכלל והוראות משרד החקלאות בפרט, שהן הוראות ייחודיות לעניין ביצוע כוננויות על ידי הרופאים הווטרינ ריים, אינן מפורטות דיין; על כן על הנהלת השירותים הווטרינריים לפעול לפי הוראות התקשי"ר ככל שהן רלוונטיות לסדרי התכנון, של כוננויות הרופאים הווטרינריים, ביצוען והדיווח עליהן. בבדיקה נמצא, כי בדומה לסדרי התכנון לכוננויות המינהליות במשרדי הממשלה השונים גם מנהלי השירותים הווטרינריים והמכון הווטרינרי לא נהגו לערוך תכנית כוננויות ולהביאה לידיעת העובדים הנוגעים בדבר. עוד נמצא כי גם הרופאים הווטרינריים בשירותים הווטרינריים לא הקפידו על ניהול יומן אירועים לכוננים, כאמור. גם לא נמצא רישום אחר למספר הפעמים שבהם נדרשו ר ופאים אלה להיענות לקריאות במסגרת ביצוע הכוננות על מנת שיהיה אפשר לבחון את חיוניות הכוננות. נמצא כי בפועל, הרופאים הווטרינרים אינם רושמים את הימים שבהם הם היו בכוננות בדוחות הנוכחות כפי שנדרש על ידי נש"ם, אלא מדי חודש בחודשו מדווחים מנהל המכון הווטרינרי ומ נהל השירותים הווטרינרים למחלקת הכספים של משרד החקלאות על זכאותם של הרופאים לכוננויות. בין שמות עובדי המכון הווטרינרי, הרשומים בטפסים שמאשר מנהל המכון הווטרינרי, נכלל גם שמו שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, הנוהג, ולפיו מנהל המכון מדווח ומאשר לעצמו כוננויות בדוחות הנוכחות, אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין, וראוי היה שמנהלו של מנהל המכון הווטרינרי, קרי מנהל השירותים הווטרינריים, יאשר את ביצוע הכוננות. סדרי הגדלת היקף הכוננויות של הבכירים בשירותים הווטרינריים : על פי טבלת מכסת הכוננויות, אשר צורפה להסכם הקיבוצי משנ ת 2001 :, שלושת העובדים הבכירים של השירותים הווטרינריים יהיו זכאים למכסות האלה מנהל המכון הווטרינרי וסגן מנהל השירותים הווטרינריים - 19.3 כוננויות בחודש ומנהל השירותים הווטרינריים - 29.5 .כוננויות בחודש מנגד, על פי המסמכים עולה, כי חמישה חודשים אחרי חתימת ה הסכם הקיבוצי, בפברואר 2002 , החליט הממונה על השכר לשעבר, לאשר הגדלת מכסות הכוננויות לשלושת העובדים הבכירים של השירות הווטרינרי. בעקבות החלטה זו הגיע היקף הכוננות ל -28.3 כוננויות לחודש לסגן מנהל השירות הווטרינרי ולמנהל המכון הווטרינרי, ול -43.5 כוננויות לחודש למנהל השירותים הווטרינריים. 1. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח העובדה שמספר הימים ברוב החודשים הוא 30 או31 , החלטתו של הממונה על השכר לשעבר לתת 43.5 ימי כוננות בחודש למנהל השירותים הווטרינריים אינה עומדת במבחני הסבירות. 94 דוחשנתי 58ב .2. גם ההחלטה לאישור מכסת כוננויותבהיקף של 28.3 כוננויות חודשיות לסגן מנהל השירותים הווטרינריים ולמנהל המכון הווטרינרי חורגת לדעת משרד מבקר המדינה ממתחם הסבירות; וזאת, מאחר שבנוסף לכוננויות האמורות מבצעים במהלך החודש בעלי תפקידים אלה גם תורנויות וגם ביקורי שבת. 3. לנוכח עיגונם של תנאי השכ ר, ובכלל זה של שלושת הבכירים האמורים, בהוראות ההסכמים הקיבוציים שנחתמו בין המדינה לבין האיגודים המקצועיים, לא ברור על בסיס מה החליט הממונה על השכר לשעבר להגדיל את מכסת הכוננויות בחריגה מההסכם הקיבוצי. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 הסביר המשנה לממונה על השכר, כי "אישור לאייש את התפקידים ]שירותים וטרינריים[ זה ניתן בנסיבות מיוחדות על מנת לאפשר לשו"ט האמורים... היה קושי לאייש את שלוש המשרות האמורות. הקושי האמור, הוביל למסקנה כי נכון לאשר לעובדים הממלאים משרות אלו, מספר כוננויות רב יותר מזה שנקבע בהסכם הקיבוצי". עוד ציין המשנה לממונה על השכר במכתבו, כי "בבוא המדינה כמעסיק לתת מענה לדרישות להגדלת התגמול שעובד פלוני מקבל, כאשר לצד שכרו הרגיל הוא זכאי גם לתשלום בעד כוננות, לאור צרכי המערכת, כי אז עומדת לרשותה קשת של אפשרויות, כגון: האם להגדיל את התמורה בעד העבודה הרגילה או האם להגדיל את התמורה בעד רכיב כוננות שהינו רכיב של עבודה נוספת... אין בהכרח הלימה מוחלטת בין היקף הכוננויות הנדרש מעובד פלוני לבין מספר הכוננויות לפיו מחושב התשלום בגין כוננות זו". משרד מבקר המדינה מעיר, כי השימוש בתוספת כוננות ככלי לתגמו ל עובדים, מעבר להיקף הכוננויות הנדרש, פסול ומחטיא את המטרה שלשמה נועדה הכוננות, ועלול להביא לתביעות דומות של אחרים. .כוננויות של עובדי מיכון במשרדי הממשלה .סדרי התשלום בעד כוננויות לעובדי מיכון במשרדי הממשלה סוכמו בהסכם שכר קיבוצי בין הממשלה לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה בדצמבר 2003 ,; על פי הסכם זה נקבעו בין היתר, מכסות כוננויות לפי סוגי התפקידים שממלאים עובדי יחידות המיכון במשרדי הממשלה. נמצא כי בדומה לתכנון הכוננויות המינהליות במשרדי הממשלה ולדיווח עליהן ובדומה לכוננויות בשירותים הווטרינריים, גם מנהלי אגף מערכות מידע במשרד החקלאות, במשרד הרווחה ובנציבות לא נהגו לערוך תכנית כוננויות ולפרסם אותה בין עובדי המשרד הרלוונטי ולא הקפידו על אכיפת הוראת התקשי"ר המנחה על ניהול יומן כוננות. נוכח ההוראות הכלליות בעניין הכוננויות, אשר מתייחסות בעיקר לקביעת מכסות של כוננויות בלי לפרט את סדרי ביצוען, היה על הנציבות ועל הנהלות משרדי הממשלה לקבוע נהלים ולפרט לכל הנוגעים בדבר את מהותה של כוננות עובדי המיכון והתפקידים המוטלים על הכונן. על הנהלים להגדיר ולפרט, בין היתר, את כוננויות בשירות המדינה 95 . סדרי הביצוע של הכוננויות, כגון- סדרי תכנון הכוננויות והבאתן לידיעת עובדי המשרד הנוגעים בדבר, והגדרת תפקידיו של כונן; בהיעדר דיווח לא ניתן לבדוק עד כמה נחוצות כוננויות אלה. כאמור, אי -מילוי הוראות התקשי"ר בדבר תכנון, פיקוח ובקרה פוגע ביכולת להבטיח שהכוננות תתבצע בשעת הצורך הלכה למעשה וכי יעשה בה שימוש רק במקרים שבהם קיים צורך ממשי ומהותי בכך. .סדרי הפעלת כוננויות ייעודיות .כוננות ייעודית היא העמדת עובדים בכוננות ומתן תוספת כוננות לבעלי תפקידים מסוימים,כגון קציני ביטחון ומנהלי לשכות במשרדי הממשלה, בהתאם להוראות נציב שירות המדינה המתפרסמות מעת לעת (להלן - כוננות ייעודית). נמצא כי גם בנוגע לסדרי התכנון והדיווח לכוננויות הייעודיות של מנהלי לשכה במשרדי הממשלה ושל קציני הביטחון במשרדים הועלו ליקויים הדומים לליקויים שהועלו בפרקים הקודמים. .סדרי הפעלת כוננויות סטטוטוריות .כוננות סטטוטורית משמעה העמדת עובדים בכו ננות על פי הסדר הקבוע בחוק ותקנותיו, דוגמת - מערך כונני חומרים מסוכנים במשרד להגנת הסביבה (להלן - כוננות סטטוטורית). 1. במשרד להגנת הסביבה משולמת תוספת כוננות זו ל -63 עובדים, במשרד הראשי ובמחוזות המשרד, המתפקדים כממונים על אירועי חומרים מסוכנים (להלן - כונני חומ"ס) על פי חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג- 1993 (להלן- החוק). לעובדים אלה, בכללם העובדים במסגרת האגף לחומרים מסוכנים, הוענקו סמכויות, ובין יתר תפקידיהם הם עוסקים במניעת תקריות חומרים מסוכנים ומזעור השלכותיהם באמצעים הבאים: מתן מענה מקצועי בעת תקרית באמצעות מערך וצוותים ייעודיים האחראים לגילוי, זיהוי וניטור החומרים המסוכנים, להערכת סיכונים, ולמתן המלצות בנוגע לצעדים שיש לנקוט ולשיקום השטח הפגוע. באגף חומרים מסוכנים פועל מרכז המידע ומבצעים לחומרים מסוכנים15. .__________________ .15 בעניין זה ראו דוח שנתי 54 ( ב של מבקר המדינה 2004 ,) פרק "מניעת אירועי חומרים מסוכנים", ע' 53. 96 דוחשנתי 58ב .משרד מבקר המדינה מציין, כי בשונה מהממצאים בדבר ס דרי הפעלת כוננויות מינהליות, ייעודיות והסכמיות כפי שצוין לעיל, תכנון כוננויות חומ"ס והדיווח על ביצוען נעשים על פי הוראות התקשי"ר. 2. בכל מחוז של המשרד להגנת הסביבה יש ניידת לטיפול באירועי חומ"ס שלאחר שעות העבודה הרגילות מופעלת על ידי שני כוננים. בנוסף להן מופעלת ניידת לטיפול באירועי חומ"ס במשרד הראשי שמתפקידה לתת גיבוי ועזרה לכונני החומ"ס באזור המרכז. ההודעות על אירועי החומ"ס מגיעות אל מרכז המידע והוא זה שמפעיל את הכוננים בהתאם לאזור שבו אירע האירוע. תחום החומ"ס הינו רווי סיכונים, ולכן יש צורך בכוננים כל י מות החודש, אולם למחוזות המשרד הוקצו 60 כוננויות לכל מחוז, כך שהמחוזות יעמדו בדרישה של שני כוננים ביום, עם זאת, כמות ימי הכוננות הוגבלה ל- 10 .ימי כוננות לעובד בחודש יצוין כי יש חשש שהיעדרות ממושכת של אחד הכוננים עלולה לגרום לכך שבחלק מימי החודש יחסר כונן, ועל המשרד להגנת הסביבה והנציבות לתת את דעתם על כך. . ההחלטה להעמיד עובד או קבוצה מסוימת של עובדים במצב של כוננות היא כורח המציאות בענפי עבודה ובתחומי פעולה שאינם סובלים דיחוי. תחומים אלה ועמם הכוננות כצורך עשויים להיות קשורים לגודל הסיכון ולנזק שבהיעדר כוננות, כגון: פגיעה בחיי אדם; פגיעה ברכוש; פגיעה בתהליכים של מחקר ופיתוח; פגיעה בשירותים ובמוצרים חיוניים; פגיעה בתחזוקה נאותה של מתקנים ותשתיות, וטיפול בתקלות שבגללן ייגרם נזק. היקף התשלומים שמשלמים משרדי הממשלה כתוספת שכר לצורך כוננות ניכר, בה בעת היעדר הגדרה מפורשת ומפורטת בתקשי"ר של המונח "כוננות", היעדר מבחנים ברורים דיים המנחים מתי יש לאשר כוננות ומתי לאשר עבודה בשעות נוספות או קריאות פתע, והיעדר תהליך ראוי, שקוף ואחוד של הבניית שיקול דעת, הכרוך במילוי טפסים מובנים הדורשים הסברים ונימוקים סדורים והנתון לבקרה, לבדיקה ולפיקוח - כל אלה יוצרים עמימות ניהולית, שתוצאתה היא - מקרים שבהם מאושרת כוננות קבועה המשולמת מדי חודש בחודשו עבור משימות שאינן בהכרח מצדיקות כוננות, כגון תוספת משימות, תוספת מאמץ ועבודה נוספת. על הנציבות כגוף מטה ממשלתי, המופקד על ביצוע מדיניות הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי האנוש בשירות המדינה, מוטלת חובה להגדיר באופן תפעולי מהי כוננות, מתי היא מופעלת ומה הם הכלים החלופיים - קריאות פתע ומתן שעות נוספות לביצוע מטלות דחופות. פעולה זאת יש לעשות, בין היתר, על ידי הגדרה ותיחום השימוש בכוננות ככל י ניהולי למקרים מוגדרים, לפי תוכניהם ורמת דחיפותם - כנגד נזק או סיכון שעלול להיגרם. כוננויות בשירות המדינה 97 . ראוי שכל משרד ממשלתי אשר מפעיל מערך כוננויות יגדיר נהלים מפורטים וייחודיים בעניין כוננויות, התואמים את משימותיו ואת סביבתו הארגונית. בכלל זה על משרדי הממשלה לבחון תקופתית, לאחר שהפעילו כוננות, את הצורך בהמשך קיומה של הכוננות, כמו גם לתחקר אירועים שבהם הופעלה הכוננות הלכה למעשה ולהפיק לקחים מהפעלה זו, והכל תחת הבקרות הנדרשות. .לאור ההיקף הכספי הניכר של עלות הכוננויות ולאור הממצאים בדבר אופן השימוש בכוננויות, מן הראוי לצמצם את השימוש בכוננויות אך ורק למקרים ההכרחיים, לאחר שנבחן השימוש בכל החלופות האחרות. הדבר נדרש על מנת למנוע מצבים שבהם משתמשים בתשלום עבור כוננויות כהטבת שכר בלתי ראויה. .

תקציר:
 73 .כוננויות בשירות המדינה . .תקציר .כוננות כפי שהיא מופעלת כיום בשירות המדינה היא מצב תפקודי, המחייב את העובד שהועמד בו להיות זמין ומוכן (להלן - כונן) כדי לתת מענה מיידי לבעיות או למטלות שמתעוררות לאחר שעות העבודה הרגילות במשרדי הממשלה; כל זאת, לפי צורכי המשרד ותמורת תשלום בגין היותו כונן (להלן - תוספת כוננות). ההחלטה להעמיד עובד או קבוצה מסוימת של עובדים במצב של כוננות היא פעמים כורח המציאות בענפי עבודה ובתחומי פעולה שאינם סובלים דיחוי. תחומים אלה ועמם הכוננות כצורך עשויים להיות קשורים לגודל הסיכון והנזק שבהיעדר כוננות, כגון: פגיעה בחיי אדם; פגיעה ברכוש; פגיעה בתהליכים של מחקר ופיתוח; פגיעה בשירותים ומוצרים חיוניים; פגיעה בתחזוקה נאותה של מתקנים ותשתיות; וטיפול בתקלות דחופות שעיכוב בטיפול בהן יגרום נזק. .פעולות הביקורת .בהסתמך על ההסדרים הנורמטיביים הקיימים סיווג משרד מבקר המדינה את הכוננויות לקבוצות הבאות: 1 . ההסדרים הקבועים בחוקים ובתקנות שונים (להלן - כוננות סטטוטורית); 2 . ההסדר הקבוע בהסכם שכר קיבוצי (להלן - כוננות הסכמית); 3 . הנחיות והוראות נציב שירות המדינה (להלן - כוננות ייעודית); 4. לפי קביעת האחראי 1 , ובאישור נציבות שירות המדינה (להלן - כוננות מינהלית). מנתוני השכר לשנת 2006 עולה כי תקציב הכוננות המעודכן למשרדי הממשלה ויחידות הסמך עמד על 787.6 מיליון ש"ח וההוצאה בפועל על 841.4 מיליון ש"ח. לפי נתוני משרד האוצר תקציב הכוננות המעודכן לשנת 2007 עמד על כ-790 .מיליון ש"ח בחודשים מרס-ספטמבר 2007 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על הכוננויות בשירות המדינה. בעיקר נבדקו ההיבטים הבאים: (א) הבסיס הנורמטיבי (הוראות, כללים וכד') שעליו נשענים משרדי ממשלה בבואם לקבוע את הצורך בכוננות ולהפעילה; (ב) עמידת משרדי .__________________ .1 על פי התקשי"ר האחראי הוא "סגן מנהל כללי למינהל ולמשאבי אנוש, מנהל יחידת סמך, סגן מנהל יחידת סמך למינהל ולמשאבי אנוש; בעל תפקיד אחר שהמנהל הכללי של המשרד או מנהל יחידת הסמך מינה אותו להיות 'אחראי'" (להלן - האחראי). 74 דוחשנתי 58ב .הממשלה בחוקים, בהוראות ובכללים בעניין סדרי תכנון, רישום, דיווח, בקרה ופיקוח על ביצוע כוננויות וסדרי תשלום בגינן. הביקורת הקיפה מדגם של משרדי ממשלה ויחידות סמך, שבהם נדרשת הכוננות בשל משימותיהם ובשל תנאי עבודתם הייחודיים: משרד החקלאות ופיתוח הכפר וביחידות הסמך שלו, המינהל למחקר חקלאי והשירות ים הוטרינריים (להלן - משרד החקלאות); המשרד להגנת הסביבה; משרד הרווחה; שירות עיבודים ממוכנים ברשות המסים (להלן - שע"מ); נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות או נש"ם); בתי חולים ממשלתיים ושל שירותי בריאות כללית2 . בדיקות השלמה נעשו באגפי הממונה על השכר והסכמי עבודה (להלן - הממונה על השכר), החשב הכללי והתקציבים שבמשרד האוצר. .עיקרי הממצאים .סדרי הפעלה של כוננויות מינהליות היעדר הגדרה תפעולית : על אף השימוש הרב שנעשה בתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) ובשגרת העבודה בשירות המדינה במונח "כוננות", אין בו הגדרה מפורש ת ותפעולית של מונח זה אלא במשתמע. אין בהוראות התקשי"ר תיחום של השימוש בכוננות, ככלי ניהולי, וייחודו לסוגי בעיות או מטלות המתעוררות לאחר שעות העבודה הרגילות, לעומת השימוש בכלים ניהוליים אחרים, כגון - שעות נוספות, קריאות פתע ותורנויות. השוני בין הכוננות ותוס פת השכר בגינה לבין הכלים האחרים הוא שהכוננות מהווה תוספת שכר ללא תלות אם הייתה קריאה של העובד או לא, ואילו הכלים האחרים והשכר בגינם מותנים באירועים שאירעו ובהשקעת עבודה בפועל. בהיעדר הגדרות תפעוליות של כוננות, כאמור, קיים פתח לפרשנויות שונות, ביניהן מרחיב ות או מצמצמות, של הצורך להעמיד עובד פלוני בכוננות, כמענה למשימה שיש לבצעה לאחר שעות העבודה הרגילות; בכלל זה נמצאו מקרים שלצורך פעילויות שיש לבצען אחרי שעות העבודה הרגילות, הופעלה כוננות כאשר מנגד המענה המינהלי הסביר להן עשוי להיות העסקת עובד במסגרת שעות נוספות או קריאות פתע. מהבדיקה שערך משרד מבקר המדינה עלה שנעשה לעתים שימוש לא ראוי בכוננות לצורך השלמת משימות מינהליות מסוימות - משימות צפויות ושגרתיות במהותן - לאחר שעות העבודה הרגילות, כשדרך המלך לביצוען אף אם הן דחופות הייתה באמצעות שעות נוספות לפי משימה. כך לדוגמה: בדצמבר 2003 פנה מנהל מחוז חיפה במשרד להגנת הסביבה לאחראי בבקשה לצרף למקבלי תוספת הכוננות עובדת .__________________ .2 לעניין הפעלת כוננויות בבתי חולים ממשלתיים- ראו בדוח שנתי זה, בפרק "סוגיות בסדרי מינהל של בתי חולים", ע' 371. כוננויות בשירות המדינה 75 . מסוימת, בנימוק ש"היא למעשה מרכזת ממונה על ענף התכנון... וכן פעילה בועדות הארציות והמקומיות בשעות לא שגרתיות כולל בשעות הערב המאוחרות"; הנציבות אישרה את הבקשה. דוגמה נוספת - בהנמקת הצורך בכוננויות של עובדת מסוימת שממלאה תפקיד סגן ממונה (משכורת) בחשבות המינהל למחקר חקלאי, ציינה במאי 2006 הממונה על מחלקת המשכורת, כי "ב- 1.1.06 קיבלה בנוסף לעבודתה במחלקת משכורת חלק מעבודתה]...[ העובדת , כתוצאה מכך ]...[ שלעלתה תעסוקתה בהיקף משמעותי ביותר. לא התנתה תוספת עבודתה בכל תנאי. מאידך הינה מבצעת ]העובדת[ עבודתה מזה10 למעשה]העובדת[ .חודשים בדייקנות ובהצלחה רבה אחראית על החוקרים היוצאים להשתלמויות בחו"ל ולשבתון, ובגלל המספר הרב של חוקרים היוצאים להשתלמויות נאלצת להי שאר בעבודה מעבר לשעות הנוספות המאושרות לה על מנת לסיים את העבודה, ולא פעם החוקרים מאלצים אותה לעזור להם אחרי שעות העבודה". הנציבות אישרה את הבקשה לתוספת הכוננות. היעדר הגדרות תפעוליות של כוננות, כאמור, עלול ליצור חוסר עקביות ואף חוסר שוויוניות באופן קבלת ה חלטות של האחראים בנוגע להעמדת עובדים במצבים של כוננות. לאופן שבו נעשה שימוש במתן הכוננות והתשלום בגינה עלולה להיות גם השלכה רוחבית על מערכת השכר במשרד. חובת ההנמקה והבניית שיקול דעת בעניין הכוננות : על פי סדרי מינהל תקין, קביעת הצורך בכוננות - ככל החלטה מינהלית - חייבת להיות מנומקת ומוסדרת בהליך מינהלי ראוי, שהוא שקוף, אחוד ונתון לבדיקה, לבקרה ולפיקוח3 . יישומו של תהליך מעין זה בהקשר של החלטות בדבר אישור תוספת כוננות לעובדי המדינה מחייב נקיטת כמה פעולות חיוניות, ובהן: 1 . קביעת אמות מידה ייחודיות לבחינת הצורך בכוננות; לדוגמה: האם מדובר במענה לבעיות הכרוכות במניעת סיכון בחיי אדם, נזק לרכוש, פגיעה בתהליכי עבודה וכדומה; האם האירוע הוא אירוע שכיח או לאו, ועוד; 2 . שקילת חלופות - האם יש להפעיל כוננות או שניתן לתת מענה לאירוע בדרכים חלופיות. פעולות אלה ייקראו להלן - הבניית שיקול הדעת בעניין הכוננות. מן הראוי, אפוא, לתת דגש מיוחד להבניית שיקול הדעת ככל שהקביעה להעמיד עובד מסוים בכוננות מתייחסת לתפקיד שבדרך כלל אין בו קשר תפקודי-מהותי ישיר לתהליכים ולמצבי חירום, כפי שצוינו לעיל. אמנם הוראות התקשי"ר מציינות את חובת האחראי לנמק את הצורך בכוננות, אולם הן אינן מפרטות כאמור לעיל, אמות מידה ייחודיות לקביעת הצורך בכוננות ובכלל זה לא מחייבות לבחון את הצורך מול חלופות אחרות; הן גם אינן מחייבות לבחון תקופתית את הצורך בהמשך הפעלת הכוננות, ואינן מורות על קיום הליך של הסקת .__________________ .3 בעניין זה ראו דוח שנתי 53 ( ב' של מבקר המדינה 2003 ) בפרק "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ' 5 . 76 דוחשנתי 58ב .מסקנות וה פקת לקחים מהפעלת הכוננויות. יצוין בהקשר זה כי עיון בפניותיהם לנציבות של האחראים במשרדי הממשלה, שנבדקו בשנים 2004 -2007 , בעניין העמדת עובדים מסוימים בכוננות העלה כי לרוב הם לא קיימו בחינה סדורה של הצורך בכוננות ובכלל זה בחינת הצורך מול חלופות אחרות. סדרי תכנ ון כוננויות ופרסומן : בתקשי"ר נקבע, כי תכנית הכוננויות החודשית המאושרת והמפרטת את שמות הכוננים וסדר יומם תפורסם בלוח המודעות ביחידה ותובא לידיעת כל העובדים העשויים להזדקק במהלך עבודתם לכונן. אולם בדיקה שערך משרד מבקר המדינה העלתה כי במרבית היחידות במשרדי הממשלה שנבדקו לא מתפרסמת תכנית כוננות על גבי לוח מודעות כפי שמחייב התקשי"ר. סדרי דיווח על הפעלת כוננויות ועל אירועים שקרו : התקשי"ר קובע ש"בכל יחידה בה קיימים כוננים ינוהל ספר כוננים בו ירשום כל כונן מדי יום, בתום הכוננות, את האירועים שאירעו בעת היותו כונן". אולם, האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא פעלו להטמעתה של הוראה זו ביחידות שבהן הועמדו עובדיהן במצב של כוננות; ביחידות אלו אין מנהלים יומני כוננות והכוננים אינם מדווחים על האירועים שאירעו בעת הכוננות, כנדרש בהוראות התקשי"ר. ביקורת על ביצוע הכוננות : על פי התקשי"ר, "על האחראי לערוך ביקורת לעיתים מזומנות על ביצוע הכוננויות, על ידי התקשרות טלפונית לכוננים או על ידי כל דרך אחרת שיראה לו". אולם, האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא נהגו לערוך ביקורת על סדרי ביצוע כוננויות ביחידותיהם לפי הוראות התקשי"ר. אי-מילוי הוראו ת התקשי"ר בדבר תכנון, פיקוח ובקרה פוגע ביכולת להבטיח שהכוננות תתבצע בשעת הצורך הלכה למעשה וכי יעשה בה שימוש רק במקרים שבהם קיים צורך ממשי ומהותי בכך. כוננות המשמשת כתוספת שכר : נמצא כי לעתים משתמשות ההנהלות של משרדים ומוסדות במגזר הציבורי בתשלום תוספת כוננות לעובדיהם כאמצעי להשגת "שקט תעשייתי" בשגרת עבודתם ובמצבים של סכסוכי עבודה, לצורך מתן תוספות שכר גרידא. הועלו מקרים שבהם הממונה על השכר ואגף התקציבים במשרד האוצר נענה לדרישות ועדי העובדים - במטרה לפתור סכסוכי עבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר הגדרה תפ עולית של המונח כוננות ובהיעדר כללים וקווים המנחים בעניין הנמקה של הצורך בכוננות, כאמור לעיל, ובהיעדר בקרה ראויה על אישור ועל הפעלה של כוננויות, עלול אישור הכוננות אגב פתרון סכסוכי עבודה להפוך לתוספת שכר בלי שניתנת תמורה מטעם העובד, ולהוות הוצאה לא ראויה מהקופה הציבורית תוך פגיעה בסדרי מינהל תקין. כוננויות בשירות המדינה 77 .סדרי דיווח ובקרה על תשלום תוספת כוננות : משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בסדרי הבקרה. כך בבדיקה אקראית נמצא, כי עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בעת שעבדו שעות עבודה נוספות. על אף שהייתה חפיפה בין שעות העבודה הנוספות לבין שעות הכוננות, שילמו המשרדים לאותם עובדים תשלום כפול - גם עבור שעות נוספות וגם עבור כוננות. בניגוד להוראות התקשי"ר קיבלו עובדים אחדים במשרדים שנבדקו גם תוספת כוננות וגם תשלום עבור קריאות פתע בגובה של 400%-70% מערך שעת עבודה. לדוגמה: עובדים רבים בשע"מ מקבלים תשלום הן עבור כוננויות והן עבור קריאות פתע כאשר התשלומים עבור קריאות הפתע נעשו בחודשים שבהם היו העובדים כוננים בחלק מהחודש. עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בחופשות מנוחה ובחופשות מחלה, ומחלקות המשכורת במשרדים אלה אישרו את התשלומים על פי הדיווחים האמורים. .כוננות הסכמית, כוננות ייעודית וכוננויות סטטוטוריות .מבדיקת סדרי התכנון והדיווח על הכוננויות ההסכמיות והייעודיות במשרדים שנכללו בביקורת נמצא כי בדומה לכוננויות המינהליות, גם לגביהם לא נהגו מנהלי היחידות לערוך תכנית כוננויות ולא הקפידו על אכיפת הוראת התקשי"ר המנחה על ניהול יומן כוננות. כוננויות הסכמיות של רופאים בבתי חולים : הבדיקה העלתה כי במחלקות ובחדרי המיון של בתי החולים אין רושמים את שמות הרופאים הכוננים (בכוננות מתוכננת) המתייצבים בבית החולים במהלך הכוננות בעקבות פנייה מהרופא התורן או מגורם אחר בבית החולים ואת זמן בואם. בחוזר מינהל הרפואה מינואר 2003 נקבע, כי הרופא הכונן לא יעסוק בזמן הכוננות בכל עבודה שאיננה קשורה לעבודתו במוסד שבו הוא מבצע את הכוננות. גם בהוראות התקשי"ר נקבע, כי " לא יינתן היתר לפרקטיקה פרטית במסגרת שעות העבודה הנהוגות במקום עבודתו של העובד... לרבות בזמן כוננויות מתוכננות ותורנויות". אולם, בבדיקה אקראית נמצא כי רופאים אחדים המועסקים בבתי החולים שבהם נערכה הביקורת, הן ממשלתיים והן של שירותי בריאות כללית, עסקו בפרקטיקה פרטית או בעבודה פרטית, כגון מתן שירות למבוטחי קופות חולים, בעת שהיו בכוננות בבתי החולים. יצוין כי עם רופאים אלה נמנים רופאים בכירים, ובהם מנהלי מחלקות, יחידות או מכונים. הדעת נותנת שכאשר רופא כונן עוסק בעת כוננות בעבודה שאינה קשורה לעבודתו בבית החולים - מצד אחד לא תמיד יש ביכולתו להיענות לקריאה מבית החולים; ומצד אחר, אם הוא נענה לקריאה מבית החולים, אין ביכולתו לספק שירות למבוטחי הקופות שהוזמנו אליו. 78 דוחשנתי 58ב .סדרי הגדלת היקף הכוננויות של הבכירים בשירותים הווטרינריים : בשירות הווטרינרי קיימות כוננויות הסכמיות; בפברואר 2002 החליט הממונה על השכר דאז לאשר הגדלה של מכסת הכוננויות - עד 43.5 כוננויות לחודש למנהל השירותים הווטרינריים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח העובדה שמספר הימים ברוב החודשים הוא 30 או31 , החלטתו של הממונה על השכר דאז אינה עומדת במבחני הסבירות; גם החלטתו לאשר מכסת כוננויות בהיקף של 28.3 כוננויות חודשיות לסגן מנהל השירותים הווטרינריים ולמנהל המכון הווטרינרי חורגת לדעת משרד מבקר המדינה ממתחם הסבירות. וזאת, מאחר שבנוסף לכוננויות האמורות מבצעים במהלך החודש בעלי תפקידים אלה גם תורנויות וגם ביקורי שבת. כונני חומרים מסוכנים במשרד להגנת הסביבה : משרד מבקר המדינה מציין, כי בשונה מהממצאים בדבר סדרי הפעלת כוננויות מינהליות, ייעודיות והסכמיות כפי שצוין לעיל, נמצא כי תכנון כוננויות חומרים מסוכנים והדיווח על ביצוען נעשים על פי הוראות התקשי"ר. תחום החומרים המסוכנים הוא רווי סיכונים, ולכן יש צורך בכוננות כל ימות החודש. אולם, בבדיקה הועלה חשש שהיעדרות ממושכת של אחד הכוננים עלולה לגרום לכך שבחלק מימי החודש יחסר כונן, ועל המשרד להגנת הסביבה והנציבות לתת את דעתם על כך. .סיכום והמלצות .ראוי שכל משרד ממשלתי אשר מפעיל מערך כו ננויות יגדיר נהלים מפורטים וייחודיים בעניין כוננויות, התואמים את משימותיו ואת סביבתו הארגונית. בכלל זה על משרדי הממשלה לבחון תקופתית, לאחר שהפעילו כוננות, את הצורך בהמשך קיומה של הכוננות, כמו גם לתחקר אירועים שבהם הופעלה הכוננות הלכה למעשה ולהפיק לקחים מהפעלה זו, והכל תחת הבקרות הנדרשות. .לאור ההיקף הכספי הניכר של עלות הכוננויות ולאור הממצאים בדבר אופן השימוש בכוננויות, מן הראוי לצמצם את השימוש בכוננויות אך ורק למקרים ההכרחיים, לאחר שנבחן השימוש בכל החלופות האחרות. הדבר נדרש על מנת למנוע מצבים שבהם משתמשים בתשלום עבור כוננויות כהטבת שכר בלתי ראויה. . .