משרד התחבורה והבטיחות בדרכים/ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים

 ♦ . 584 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מבוא .מערך התח"צ הישן בירושלים היה פרי התפתחות הדרגתית ארוכת שנים. התפתחות זו של העיר ושל אמצעי התחבורה הביאה ליצירת רשת קווי אוטובוס ארוכים ומסורבלים המחברים בין תחנות מוצא ליעדים מרוחקים, חוצים את מרכז העיר, ובחלקם משרתים רק אוכלוסייה קטנה של נוסעים. כדי ליצור מערכת פשוטה ויעילה יותר, תכנן משרד התחבורה רשת קווים מרכזיים וקווים המזינים אותם, כמקובל במערכי תחבורה מתקדמים בעולם. התכנון נועד להגביר את השימוש בתח"צ באמצעות קיצור משך הנסיעה, ולהעלות את איכות החיים במרכז ירושלים באמצעות הפחתת זיהום האוויר והרעש, הגברת הנגישות לבתי העסק ולמקומות הבילוי והגברת אמינות השירות. כל אלה תוכננו לגרום למשתמשים ברכבם הפרטי להעדיף את התחבורה הציבורית במרכז העיר. באוגוסט 1997 'אישרה הממשלה (בהחלטה מס 2457 ) מדיניות ארצית להתמודדות עם בעיית העומס בכבישים, ובכלל זה בעיר ירושלים. בהחלטה נקבע כי תינתן עדיפות לתח"צ, וכי עד יולי 1998 יתוכננו מחדש קווי האוטובוס על פי רשתחדשה של נתיבים לתח"צ. בהחלטה גם נקבע כי בצמתים מרומזרים תינתן עדיפות לקווי אוטובוס, וכי עד סוף דצמבר 2000 תושלם סלילת הנת"צים המתוכננים. כחלק מפרויקט הרק"ל בירושלים תוכננו מחדש קווי האוטובוס בעיר. משרד התחבורה הוא הגורם האחראי לפיתוח התח"צ בישראל . את עבודת התכנ ון מסר המשרד לצוות בעמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים (להלן - העמותה). .פעולות הביקורת .בחודשים יוני-נובמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את התכנון של הארגון מחדש בתח"צ בירושלים ואת אופן יישומו. הביקורת בוצעה במשרד התחבורה ובצוות תכנית האב לתחבורה בעמותה. ביקור ות משלימ ות נעשו באגד, באגף תקציבים במשרד האוצר ובעיריית ירושלים. .תכנון הארגון מחדש .יעדי התכנית לפי דוח מסכם שהוכן על ידי הצוות במאי 2011, כללה התכנית למיזם בין השאר בניית מדרג שירות בתח"צ: רק"ל ברמת השירות העליונה, כמה קווי אוטובוס עורקיים מהירים בתדירות גבוהה (להלן - קווי BRT) ברמת הביניים, וקווי שירות שכונתיים או מזינים לרק"ל ו לקווים הראשיים ברמה התחתונה. התכנון המפורט שם לו למטרה לצמצם את זמן הנסיעה מהמוצא ליעד והוצגו בו נתונים מ-126 קטעי נסיעה שבהם נספרו60 נוסעים ומעלה בשעות שיא. אף על פי כן בתכנית לשינוי מערך התח"צ לא נקבע יעד מכומת לצמצום זמן הנסיעה ממוצא ליעד. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 585 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הביקורת העלתה כי היעדים שנקבעו בין היתר לארגון מחדש של התח"צ בירושלים על פי התכנית היו כלליים בלבד: קיצור זמן הנסיעה, הקטנת רמת זיהום האוויר במרכז העי ר, הוצאת קווי אוטובוס ממרכז העיר וכו' , ולא נקבעו מדדים כמותיים ברורים המאפשרים השוואה בין התכנית לביצוע כדי להעריך את הצלחת התכנית. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי מטרת התכנית הייתה להעביר חלק מציבור המשתמשים ברכב פרטי לתח"צ, וכי עם הפעלת הרק"ל והשינויים שבוצעו בתח"צ ניכרת מגמת המעבר. בביקורת נמצא כי לאחר הארגון מחדש לא נערכה בדיקה כוללת של זמן ההגעה של הנוסע מתחנת המוצא ליעד, כ די לוודא שאכן המיזם היטיב עם השירות לציבור בירושלים. משרד התחבורה ציין בתשובתו ממרץ 2014 כי "יחידת הסקרים של צוות תכנית אב לתחבורה, כן ביצעה סקרים ב-120 צמדים של מוצא- יעד, לאחר ביצוען של פעימות שונות של שינוי התחבורה הציבורית...". עוד ציין משרד התחבורה בתשובתו כי בכוונתו לערוך החל מחודש אוקטובר 2014 סקר מקיף בנושא "מעבר נוסעים לתחבורה הציבורית עם הפעלת הרכבת והשינויים שבוצעו". במסמכים שהגיש משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה לא נכללו בדיווחים מספר הנוסעים שתושאלו בסקר, ולא פרטים על מוצא ויעד של הנוסעים שתושאלו. על פי התיעוד נערכה השוואה בזמני הנסיעה בצמדים של מוצא - יעד בין ארבע תקופות: ינואר 2012 , יוני 2012 , נובמבר 2012 ודצמבר 2012 . גם המועדים שבו בוצע הסקר, כפי שצוינו על ידי צוות תכנית האב לתחבורה, מרץ -יוני 2013 , אינם תואמים את התקופות שנבדקו על פי המסמכים שהוגשו. תכנון מוקדם מערכת התח"צ בשנות התשעים כללה ארבעה סוגים של קווים: קווים עירוניים במערב ירושלים; קווים עירוניים במזרח ירושלים; קווים פרבריים וקווים בינעירוניים. ב קבוצת הקווים העירוניים במערב ירושלים - הקבוצה הגדולה ביותר - היו רוב הקווים סיבוביים ועברו גם במרכז העיר. במערכת זוהו כמה בעיות, שאחת הגדולות בהן הייתה ניתוב מרבית קווי הרשת למרכז העיר ולרחוב יפו - אף שהרחוב לא הותאם לנפח תנועה כה גדול של אוטובוסים, מה גם שתנועת האוטובוסים נוספה על תנועת מוניות, כלי רכב פרטיים, משאיות ועוד. תהליך התכנון של מיזם הסעת ההמונים בירושלים החל בשנת 1994 בניסיון לגבש את מערכת התח"צ המתאימה לירושלים. בתהליך נותח המצב הקיים, נבחנו הביקושים בצירים הראשיים ומידת ההתאמה של סוג התשתית לכל ציר, ותוכננה מערכת קווי אוטובוס מזינים ומשלימים (ראו להלן) לקווי הרק"ל וה- BRT . בשנת 1997 נערך גם סקר בקרב נוסעי האוטובוסים כדי לעמוד על הצרכים ולבנות טבלת מוצא ויעד. שלב התכנון המוקדם נמשך עד שנת 2000 , אז פורסם מכרז להקמת הקו הראשון של הרק"ל. התוצר הסופי של התכנון המוקדם היה מתווה של רשת קווים שנמסר למתמודדים במכרז ושהיווה בסיס להמשך התכנון. מטרות התכנון המוקדם היו בין היתר בחירת סוג רשת הסעת ההמונים; בחירת קו ראשון לביצוע; ניסוח תפיסת הפעלה של מערך תח"צ משולב עם רק"ל והכנת מסמכים למכרזים. 586 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 התכנוןהסופי והתכנון המפורט התכנון הסופי שלב זה בתכנון התרחש בשנים 2008 -2000 , וכלל תכנון למערכת קווי האוטובוס בימות החול. שלב תכנון זה נועד בין היתר לבחון את המערכת לעומק, לזהות חוסרים כגון שירות לקוי לשכונות, חיבור לא מספק בין תחנות מוצא ויעד, ופגיעות נוספות בציבור הנוסעים עקב השינויים במערך התח"צ. בתכנון הסופי נעשה ניתוח של הביקוש ליעדים ולקווים המתוכננים. הצוות ערך השוואה בין רמת השירות לבין המצב הקיים. בשנת 2004 הוצגה התכנית בפני הנהלת אגד ובפני ה מינהלים הקהילתיים. יצוין כי במהלך הביקורת התקבלו במשרד מבקר המדינה פניות רבות מתושבי השכונות בהן נטען שהצגת מערך הקווים בפניהם נעשתה בשלב שבו כבר לא היה ניתן לערער על התכנון. בתכנון הסופי נקבעו המסלולים הסופיים של קווי האוטובוס ותדירותם בשעות השיא. התכנון המפורט התכנון המפורט החל ב- 2008 והסתיים ב- 2010 . בשלב זה של התכנוןנקבעה מערכת קווי האוטובוס שתלווה את הרק"ל ממועד הפעלתה. בשלב זה בוצע תכנון תחנות לכל קו, נבחנו חלופות שירות לקווים לפי שעות היממה וימות השבוע השונים ונבנו לוחות זמנים ליום חול ממוצע, שכללו גם חלופות לשירות. התכנון כלל כ-50 שינויים בקווי האוטובוס הקיימים. ח לק מהשינויים הי ה כרוך בהפעלת קווים מזינים7, קווים משלימים8 וקווי BRT ,בהכנסת קווים חדשים ו בתיקונים רבים במסלולי הקווים הקיימים. אחד העקרונות המרכזיים בתכנון מערך האוטובוסים החדש היה השיפור בתדירות הקווים . לדוגמה: קווי BRT תוכננו לפעול בשעות השיא בתדירות של לפחות שבע נסיעות בשעה (כל 8.5 דקות). בקווים המזינים תוכננה בשעות השיא בבוקר תדירות של לפחות שש נסיעות בשעה (כל עשר דקות). בקווים המשלימים תוכננה תדירות על פי רמת הביקוש הצפויה, ובלבד שלא תפחת משלוש נסיעות בשעה (כל 20 .דקות) לאורך כל שעות היום מתן בלעדיות לזכיין הרק"ל 9 1 . מרכיב מרכזי של שירות תח"צ ברמה גבוהה, כמו בכל מוצר, הוא הצעת חלופות כדי לאפשר לצרכן לבחור את האפשרות הנוחה לו ביותר, הן מבחינת זמן הגעה ממוצא ליעד והן מבחינת נוחות הנסיעה. החלופות אמורות להוות פתרונות למגוון המשתמשים בתח"צ, כגון תלמידים, צעירים, גמלאים או תיירים. 2 . חוזההזיכיון להקמת הרק"ל ולהפעלתה (להלן - החוזה) נחתם בין המדינה לזכיין בשנת 2002 והוסכם בו כי המדינהתמנע תחרות של מפעילי תח"צ אחרים עם הרק"ל, ותדאג להוסיף לה קווי אוטובוס מזינים. .__________________ .7 קו מזין- קו אוטובוס שמביא נוסעים אל תחנת קו עורקי מהיר או לתחנת רק"ל. 8 קו משלים - קו אוטובוס שמקשר ישירות בין שכונות בהתאם לביקוש, ואינו מהווה חלק מהמערכת המדרגית. 9 ראו להלן בפרק "הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים". משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 587 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בנספחלחוזה נקבעו התניות מפורטות יותר בעניין אי-התחרות ובעניין הקווים המזינים. בחוזה הוסכם על מצבים שבהם סטיות מהתכנית לא יתפרשו כתחרות: במקרה שקו חדש נוסף או קו קיים מתעדכן, הקו החדש או המעודכן לא יחפוף לקו הרק"ל ביותר משתי תחנות של קו אוטובוס; אורך החפיפה יהיה לא יותר מקילומטר אחד ; או שהקו החדש יקצר את זמן הנסיעה ב-30% ,לפחות מקצה לקצה לעומת הרק"ל. בנוסף התחייבה המדינה לפצות את הזכיין במקרה של הפרת סעיף אי-התחרות ב חוזה, ולהתייעץ עמו לפני כל תיקון בשירות האוטובוסים כפי שהוא מוצג במפה שבמסמכי המכרז. כמו כן העניקה המדינה לזכיין הרק"ל בלעדיות על מסלול העובר במרכז העיר. מהביקורת עולה כי המשרד לא דאג לעגן בחוזה או בתוספות לחוזה שנחתמו עם הזכיין במשך השנים אפשרות לשינוי סעיפי אי-התחרות והפעלת הקווים המזינים והמקבילים כאשר הביקוש גבוה מהצפוי. 3 . כדי להתאים את ניהול קווי התח"צ באוטובוסים לשירות הרק"ל המתוכנן, חתמההמדינה בשנת 2005 על הסכםסובסידיה עם אגד המסדיר את הפעלת קווי הקואופרטיב בשילוב עם הרק"ל. בהסכם נקבע בין היתר כי אגד מודע להוראות הנספח בחוזה עם הרק"ל באשר למתן בלעדיות, ומסכים לחפיפה המר בית המותרת בין קו רק"ל לקו אוטובוס . באותו הסכם נקבע גם כי יוטל על אגד קנס מוגדל על כל הפרה של הוראות החוזה בנושאים אלה שבעקבותיו תידרש המדינה לשלם פיצוי לזכיין. 4 . הפעלת התח"צ נועדה לשרת בעיקר את אוכלוסיית ירושלים. לצורך בדיקת הצרכים של הציבור בירושלים ה יה על משרד התחבורה והצוות לשתף את הציבור עוד בשלבים המוקדמים של התכנון בו גובש מבנה רשת הקווים ונבחרה החלופה המועדפת, ובטרם גובשה מפת הבסיס של התח"צ אשר צורפה להסכם עם הזכיין. שיתוף הציבור החל רק משנת 2005 , לאחר שכבר גובשה מפת קווי האוטובוסים, כלומר הציבור שותף רק בדיעבד (ראו להלן בפרק "שיתוף הציבור בשינויים בקווי התח"צ"). במתן הבלעדיות לזכיין בחוזה שנחתם עוד ב - 2002 לא התחשבו במידה מספקת בשמירה על טובת משתמשי התח"צ, דבר שהגביל את תכנון קווי האוטובוסים בעיר. המשרד לא קבע כמטרת-על את שיפור השירות לנוסעים על ידי פיתוח חלופות של מגוון אמצעי תח"צ לנוחותם ולרווחתם של הנוסעים ולא בחן את התועלת הממשית לציבור לעומת הנזק העלול להיגרם לו בהיעדר חלופות נוספות. . בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2014 השיבמשרד התחבורה (להלן - תשובת משרד התחבורה) כי הוא "עומד על משמר האיזון הנכון בין הבלעדיות של הזכיין על תוואי קו הרכבת הקלה (הנדרשת לשם הטמעת הרשת ובשל שיקולים מורכבים הכוללים את האינטרס הציבורי הרחב - תחבורתיים, כלכליים וארגוניים) לבין בחינת יכולתו של הזכיין להעניק את השירות המלא הנדרש על הציר". בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2014 השיבאגף התקציבים במשרד האוצר כי "לאחר למעלה משנתיים של הפעלת הרק"ל בהצלחה, אשר באה לידי ביטוי במספר נוסעים גבוה מהתחזיות, ניתן לקבוע כי מנגנון אי התחרות הקבוע בחוזה עם הזכיין אמנם אינו מאפשר למדינה גמישות מלאה בתכנון רשת קווי התחבורה הציבורית באוטובוסים בירושלים, אך היה הכרחי בזמנו ליצירת התשתית הפיננסית שאפשרה את הקמת הרק"ל... אף אם ישנם כיום טיעונים משכנעים מדוע ניתן היה לשנות את מנגנון אי 588 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 התחרות הקבוע בהסכם, בראייה מפוכחת לאחור לטעמנו נראה כי נציגי המדינה עשו את הנדרש לשמירת האינטרס הציבורי בהסכם הזיכיון ]החוזה[." משרד מבקר המדינה מעיר כי עם הצטברות הנתונים על התפוסה ברק"ל, שהגיעה לקראת אמצע 2013 לקיבולת כמעט מלאה, לאנותרה למדינה ברירה אלא להרחיב את השירות באוטובוסים, שתפעולם גמיש יותר מתפעול הרק"ל. על הצוות ועל משרד התחבורה לנתח את המצב הקיים ולמצוא דרכים לשפר את השירות לנוסעים במגבלות הקיימות (ובהן חוזה הזיכיון והעומסים הגדולים במרכז העיר)10. קווים מזינים בחוזה הזיכיון התחייבה המדינה להפעיל קווי אוטובוס להסעת הנוסעים אל תחנות ה רק"ל (להלן - קווים מזינים) באופן שיוסכם עם הזכיין. על פי התכנון, לקווים המזינים תפקיד חשוב גם בקישור בין יעדים שונים בתוך השכונות, כגון מרכזי מסחר, בתי ספר או מתנ"סים, ותדירות ם המתוכננת הייתה בין ארבע נסיעות בשעות השפל ל-11 נסיעות בשעות השיא, בהתאם לתחזית הביקוש. כחלק מתכנון הקווים המזינים בוטלו גם קווי אוטובוס במסלול ארוך שקישרו בין הרחובות הפנימיים בתוך השכונות למרכז העיר. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי הוא בודק "כל הזמן את צרכי הנוסעים, ואת יכולתו של הזכיין לעמוד בביקוש הצפוי". משרד מבקר המדינה מעיר כי המשרד ביטל את החיבור הישיר באוטובוסים מדרום-מערב העיר ליעדים מרכזיים בעיר. כמו כן נמצא כי עד לסיום הביקורת לא יושמה התכנית לקווים מזינים בצפון ירושלים. .לקראת יישום הארגון מחדש .לוח הזמנים במיזם על פי חוזה הזיכיון מיזם הקמת הרק"ל היה אמור להסתיים בשנת 2006, ואולם ההקמה התעכבה זמן רב מעבר למתוכנן. ביוני 2008 חתמו החשכ"ל והזכיין על תוספת לחוזה שלפיה תחילת ההפעלה תידחה לספטמבר 2010, אך הזכיין החל בהפעלה מסחרית רק בנובמבר 2011 . זאת ועוד, רקבמרץ 2012 נחתמהתוספת שנייה לחוזה , ליישוב חילוקי הדעות בין הזכיין לממשלה וכדי להוציא תעודת הפעלה לרק"ל. .__________________ .10 "ראו בעניין זה בפרק "הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים, עמ' 555. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 589 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לניהול תקין של פרויקט נדרש בין השאר לקבוע אבני דרך, לוח זמנים ותקציב ולנהל מעקב ובקרה על השלמת אבני הדרך במועד המתוכנן ובמסגרת התקציב שנקבע. המשרד החליט כי הארגון מחדש של התח"צ בירושלים ייעשה בשלבים (להלן - פעימות). המשרד לא קבע מראש מועדים לביצוע הפעימות, וגם לא את פרק הזמן לסיום הארגון מחדש של כל מערך קווי התח"צ בעיר. בהיעדר מועדים מתוכננים לסיום הארגון מחדש של מערך התח"צ, חסר בידי המשרד כלי ניהולי לקידום המיזם ואמצעי מהותי לביקורת אחר העמידה במימוש הפעימות, הן למבצעים והן לציבור הנוסעים בתח"צ בירושלים. לפני תחילת היישום של הארגון מחדש היה על המארגנים להכין תכנית לבדיקת מוכנות לביצוע. כיוון שתכנון הארגון מחדש של התח "צ היה קשור קשר הדוק בהפעלת הרק"ל, על המתכננים היה להכין בין היתר תכ נית להפעלת מערך האוטובוסים בעיר בהתאם לתדירויות שירות שונות של הרק"ל, ולהיערך גם לאפשרות של השבתת הרק"ל. בפגישת עבודה ביולי 2011 בין נציגי המשרד, העירייה, אגד והצוות סוכם כי יש לקבוע רמת שירות מזערית של הרק"ל שתאפשר בכל מקרה הפעלה באופן מלא של מערך התח"צ, וכי יש לתכנן חלופות מפורטות לתרחישי ההפעלה השונים. במסמך שכתב סגן ראש אגף תח"צ במשרד התחבורה מ בנובמבר 2011 ( לאחר שהזכיין החל בהפעלה המסחרית של הרק"ל - צויין כי "חשוב להדגיש כי גם ללא כל שינוי בקווי אוטובוסים (או לאחר שינויים מינוריים) כל תחנות הרכבת הקלה מתממשקות היטב ובתחנות סמוכות עם כמעט כל קווי האוטובוסים העירוניים בירושלים וקווי האוטובוס הנכנסים לירושלים מפרבריה ומערים אחרות". הוא ציין עוד כי ניתן להשלים את כל מערך השינויים בתח"צ כאשר הרק"ל תגיע לתדירות של עשר נסיעות בשעה (כל שש דקות) בשעות השיא. במסמך, שנכתב כאמור רק לאחר שהרק"ל כבר החלה לפעול, הציע סגן ראש אגף תח"צ במשרד התחבורה שתהליך היישום יותאם לרמת השירות של הרק"ל מיום הפעלתה ועד למועד שהרמה תגיע לזו שנקבעה בחוזה. הוא ציין כי תהליך יישום כזה יביא לשיפור ברמת השירות לנוסע בכל שלב, ימנע במידה רבה נקיטת פתרונות זמניים ויאפשר תיאום עם מערך ההסברה ועדכון של מערכות המידע. המשרד לא נערך אפוא קודם להפעלת הרק"ל להתאמת מערך האוטובוסים בעיר למקרה שהרק"ל לא תעמוד ברמת השירות הנדרשת על פי ה חוזה. זאת ועוד, מהמסמך מנובמבר 2011 עולה כי ניתן היה להפעיל תחילה את ה רק"ל תוך שינויים קלים בתח"צ , באופן שלא יפגע במערך הקווים הישן ולא יסב בלבול וקושי למשתמשי התח"צ. .יישום הארגון מחדש .עוד בשלב תכנון הרפורמה בתח"צ נקבע כי השינויים במערך קווי האוטובוסים בירושלים ייעשו בשלבים (פעימות). קודם להפעלת הרק"ל תוכננה פעימה ראשונה מקדימה, שעיקרה 590 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 שינוי בכמה קווי אוטובוס. הפעימה המרכזית, שעיקרה הפעלת קווים מזינים לתחנות הרק"ל וביטול קווי אוטובוס מהשכונות למרכז העיר, תוכננה לביצוע יחד עם הפעלת הרק"ל, כמפורט להלן. הפעימה הראשונה בשנת 2008 בוצעה הפעימה הראשונה של השינויים בתח"צ. בפעימה זו הוסטו קווים שהופעלו דרך מרכז העיר, והופעלו שני קווים חדשים ( 5 ו-74 ), שונה מסלולם של שני קווים (6 ו-21 ( ) וקו אחד14 .) בוטל הפעימה השנייה - פעימת צפון-דרום בנובמבר 2011 :, יחד עם ההפעלה המסחרית של הרק"ל, בוצעה פעימה שנייה בפעימה זו הופעלו ארבעה קווים חדשים (64 ,65 ,71 ו-72 ), שונו מסלוליהם שלשישה קווים אחרים (16 ,31 ,32 ,34 ,40 ו-74 ) ובוטלושלושה קווים (35 ,36 ו-44.) הפעימה השלישית- פעימת דרום-מערב כחודשיים לאחר תחילת ההפעלה המסחרית של הרק"ל שונה מסלולם של קווי אוטובוס רבים בשכונות בדרום-מערב העיר (קריית היובל, בית וגן וקריית מנחם), והם הוסבו לשמש קווים מזינים לתחנות הרק"ל. כחלק מפעימת דרום-מערב הופעלו 23 קווים, שישה מתוכם קווים מזינים. הקווים המזינים שקודם להפעלת הרק"ל הגיעו למרכז העיר, קוצרו כך שהתחנה האחרונה נקבעה סמוך לתחנת הרק"ל הקרובה לשכונה . עם ביצוע הפעימה בינואר 2012 , התלוננו תושבים רבים וכמה מינהלים קהילתיים בפני המשרד על המעברים הכפויים בין אמצעי התח"צ השונים (אוטובוס ורק"ל) כדי להגיע למרכז העיר ולשכונות אחרות בעיר, ועל התארכות זמן הנסיעה לכמה מהיעדים. תושבים רבים התלוננו על כך שלא קיבלו מידע מספיק מקיף והתראה מספקת לפני השינויים שנעשו בקווי האוטובוס, וכך לא התאפשר להם לתכנן מסלול נסיעה שמשולבים בו נסיעה באוטובוס לתחנת רק"ל, המתנה לרק"ל, ולפעמים אף נסיעה נוספת בקו אוטובוס - צורת נסיעה שלא הייתה נהוגה עד אז בירושלים. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי "מערך התחבורה של השכונות המרוחקות למרכז העיר היה הצורך לחבר את תושבי השכונות המרוחקות אל ].[אחד השיקולים העיקריים בתכנון הרשת מרכז העיר בכלי תחבורה המסיע כמויות נוסעים מספיקות, בתדירות מספקת, ללא תלות בפקקי התנועה הקשים בשעות השיא - הוא שעמד לנגד עיני המתכננים". מן האמור לעיל עולה כי הסטת כל התנועה מהשכונות המרוחקות לרק"ל, יצרה עומס מיותר ברק"ל גם שלא בשעות השיא. הסטת תנועה זו גם האריכה את משך הנסיעה של תושבי ירושלים היות שחייבה מעבר דרך מרכז העיר, ובכך הרעה את שירותי התח"צ בירושלים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לשקול מחדש את השינוי במערך קווי התח"צ בירושלים באופן שיענה על צורכי התושבים, במיוחד אלה שיעדם אינו מחייב מעבר במרכז העיר. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 591 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הפעימ ה הצפונית 1 . כמו באזורים אחרים תכנון הפעימה (שטרם בוצעה) בפסגת זאב ובנווה יעקב התבסס על ביטול קווים ישירים מפסגת זאב למרכז העיר ועל החלפתם בקווים מזינים לרק"ל. עם הפעלת הרק"ל הביעו תושבי פסגת זאב ונווה יעקב התנגדות עזה לביטול קווי האוטובוס למרכז העיר. הם טענו כי ביצוע הפעימה ינתק אותם ממרכז העיר וישאיר אותם תלויים בקו היחיד של הרק"ל. הם מחו בפני המשרד ובפני העירייה ושלחו תלונות לעיתונות. מפת קווי האוטובוס שצורפה לחוזה נקבעה כאמור על פי בדיקה של תחנות מוצא ויעד והתבססה על תכנון תח"צ משנות התשעים - כ-13 .שנים לפני הפעלת הרק"ל צוות תכנית האב הכין תכנית מפורטת למערך התח"צ. כחלק מהתכנון נבדקה מידת הפגיעה הצפויה עקב השינויים בקווי האוטובוס ועקב התלות ברק"ל. המשתנים שנבדקו היו: זמן הנסיעה ומספר המעברים בין אוטובוס לרק"ל בנסיעה ממוצא ליעד. התברר כי בתכנון מפת הקווים לא הייתה התחשבות מספקת בניתוק הגיאוגרפי של פסגת זאב ונווה יעקב ממרכז העיר, וכי ביטול קווי אוטובוס ישירים מצפון העיר למרכז העיר עלול ליצור תלות מוחלטת של התושבים ברק"ל ופגיעה קשה ברמת השירות לנוסעים. התכנון לבטל את הקווים המובילים מצפון -מזרח ירושלים לרחבי העיר ולהותיר קווים מזינים בלבד בהתאם ל הסכם עם זכיין הרק"ל , עלול להביא לפגיעה במשתמשי התח"צ ולהחמצת המטרה שהייתה אמורה להיות נר לרגלי המתכננים - לשפר את השירות לנוסעים בתח"צ. 2 . במסמך שכתב סגן ראש אגף תח"צ במשרד בנובמבר 2011 צוין כי לאחר ששירות הרק"ל יגיע ל תדירות של עשר רכבות בשעה לכל כיוון בשעות השיא, ולאחר הפעלה אמינה במשך שבועיים (רצופים), ניתן יהיה להשלים את הפעלת מערך התח"צ כולו, ובכלל זה את הפעלת הקווים המזינים של השכונות נווה יעקב ופסגת זאב ו את ביטול הקווים הישירים משכונות אלה למרכז העיר. הצוות ביצע ביולי 2012 בדיקה מחודשת של תחזית הנוסעים מפסגת זאב ומנווה יעקב, במקרה שיבוטלו הקווים הישירים למרכז העיר. הבדיקה העלתה כי הרק" ל לא תעמוד בביקוש הנוסעים משכונות אלה בשעות השיא. מספטמבר 2012 פעלה הרק"ל בתדירות שלעשר נסיעות בשעה בשעות השיא (כל 6 )דקות, ומחודש אוגוסט 2013 פועלת הרק"ל בשעות השיא בתדירות גבוהה יותר של כ- 11 נסיעות בשעה (כל 5.5 .)דקות בישיבה שהתקיימה בדצמבר 2013 הודיעמר משה אמסלם, מנהל אגף בכיר לרגולציה רכבתית במשרד התחבורה, כי הפעימה תבוצע בשלבים במהלך ינואר 2014 , וכי יש לתאם עם הזכיין את אופן יישומה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף על פי כן לא בוצעה בינואר 2014 "הפעימה הצפונית" בצפון מזרח ירושלים. 592 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2014 ציין החשכ"ל כי "עמדת נציגי אגף החשב הכללי במהלך הדיונים שהתקיימו בנושא הייתה ועודנה שמבחינה חוזית על משרד התחבורה היה לבצע את הפעימה, גם אם באופן מדורג, לטובת בחינת עמידת הזכיין בהיקפי הנסועה בפועל. עם זאת, ההחלטה הינה החלטה תחבורתית ובעלת השלכות פוטנציאליות רבות על ציבור הנוסעים, ולפיכך הינה נתונה בידי משרד התחבורה בשיתוף עיריית ירושלים". בסיכום דיון שהתקיים במרץ 2014 במשרד התחבורה בעקבות הביקורת בנושא הרק"ל בירושלים, סיכם מנכ"ל המשרד וכתב כי "בראש ובראשונה עלינו לנהוג בשקיפות מלאה מול הזכיין. יש להבהיר לו את עמדתנו בדבר חשש לאי עמידה בביקושים ועל כן לא משלימים את הפעימה בשלב זה. במקביל יש להתקדם לקראת השלמת הפעימה". עוד ציין המנכ"ל בדיון כי "הפעימה + קוים מזינים תתבצע במהלך אוגוסט 2014." עד מועד סיום הביקורת לא קיים המשרד תהליך ל הפקת לקחים מבע יות התכנון בפעימה הצפונית, ולא הציג תכנון מתוקן המותאם לצורכי התושבים בשכונות צפון-מזרח ירושלים . לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד ועל כל הגורמים האחראים לניהול התח"צ בירושלים להציע פתרון הולם לתושבי פסגת זאב ונווה יעקב , שישתלב באופן מיטבי עם השירות לתושבי כלל שכונות צפון-מזרח ירושלים ועם מערך התח"צ ובכלל זה הרק"ל. פעימת הר הצופים על פי מסמך פנימי של אגף תח"צ במשרד התחבורה, כחלק מהשינויים בתח"צ לאחר הפעלת הרק"ל, הוחלט כי אחרי שיתייצב שירות הרק"ל על עשר נסיעות בשעה בשעות השיא, יופעל קו 77 משכונת מלחה להר הצופים. בספטמבר 2012 פעלה הרק"ל בתדירות של עשר נסיעות בשעה בשעות שיא כנדרש, אולם רק בפברואר 2014 החל לפעול קו77. פעימת פברואר 2014 בפברואר 2014 ביצע משרד התחבורה פעימה נוספת (שאינה קשורה בפעימה הצפונית), שכללה שינויים בכ-45 קווי אוטובוס. בפעימה התווספו קווים חדשים, בוטלו קווים קיימים, ובשאר הקווים שונו המסלולים. השינויים בוצעו בכל רחבי העיר, ולא בשכונה או באזור מסוים. .שיתוף הציבור בשינויים בקווי התח"צ .אחד מתפקיד י התח"צ הוא לקשר בין שכונות שונות ולספק לתושבים על פי הביקוש שירות למקומות עבודה, למוסדות חינוך, למרכזי קניות ובילוי ולמוסדות ציבור. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 593 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 1. בהליכי התכנון של רשויות שלטוניות גוברת בשנים האחרונות המגמה של התייחסות לשני עקרונות משיקים: עקרון השקיפות ועקרון שיתוף הציבור. משמעות הדבר היא כי בתהליכי התכנון והביצוע מעורבים התושבים ונציגי הציבור אשר עשויים להיות מושפעים מתוצאות אותם הליכים. מטרות השיתוף בנושא כגון תכנון התח"צ הן התאמת התכנון לצורכיהם של תושבי השכונות השונות, החלפת מידע, וגיוס תמיכה בתכנון באופן המשקף ערכים דמוקרטיים. כדי שהשיתוף יהיה יעיל, חשוב שייעשה בשלבים של תהליך התכנון, שבהם ניתן עדיין להשפיע, ולהציג לפני הציבור את כל המידע הנחוץ, לרבות מגוון הפתרונות שבכוונת הרשויות ליישם והשינויים המתוכננים על כל השלכותיהם. ב- 2013 העיר מבקר המדינה למשרד התחבורה על ליקויים בשיתוף הציבור בשינויים שנעשו במטרופולין תל אביב11. 2. עוד לפני הפעלת הרק"ל קיימו נציגי העמותה והצוות מפגשים עם נציגי שכונות ד רום העיר (בית וגן, רמת שרת, רמת דניה, מלחה, קריית היובל ועין כרם), כדי להציג בפניהם את מערכת התח "צ העתידית ולשמוע את דרישותיהם הנוגעות למערך התחבורה בשכונות. תושבי השכונות ריכזו עבור העמותה ב- 2010 את דרישותיהם, שהעיקרית בהם הייתה הצורך להפעיל קווים מהירים מהשכונות לתחנה המרכזית ולמרכזי שירות ותעסוקה. בין הקווים שביקשו התושבים היו קווים מקניון מלחה להר חוצבים, מתלפיות דרך רחוב בן זכאי וטשרניחובסקי לגבעת שאול, ומבית החולים הדסה עין כרם דרך קריית היובל לרחוב עמק רפאים. בשנת 2011 , כשהופעלה הרק"ל ושונו קווי התח "צ, לא נכללו ברשת קווים מהירים מהשכונות למרכזי התעסוקה והשירות שתאמו את דרישת התושבים מ- 2010 . רק החל מ- 2013 .דאג משרד התחבורה להפעיל קווים ישירים על פי בקשת התושבים משרד התחבורה ציין בתשובתו כי שיתוף הציבור בעניין שינוי מערך התח"צ נעשה באופן רצוף משנת 2005 ועד לימים אלה, על פי העניין. עוד ציין המשרד בתשובתו כי בפעימות השונות ולאחרונה בפברואר 2014 , הופעלו ארבעה קווים ישירים המקשרים בין דרום - מערב העיר למרכזי תעסוקה ומסחר . הביקורת מציינת כי שלושה מארבעת הקווים הופעלו רק בפברואר 2014. עיריית ירושלים השיבהבאפריל 2014 כי כל מינהל קיבל מפת תח"צ כללית, ומי שביקש קיבל גם מפה מפורטת. עוד ציינה העירייה בתשובתה לביקורת כי כחלק מתהליך שיתוף הציבור במינהל הקהילתי בקעה -תלפיות הופעל קו חדש לתחנה המרכזית, וכי לבקשת הסטודנטים במינהל הקהילתי גילה הוחלט שלא לבטל את קו 30א. משרד מבקר המדינה מצביע על כך שחלק מהשינויים שנעשו על פי דרישות הציבור (ביטול קווים , שינוים והחזרת קווים ישנים במספר אחר , לדוגמה קו 30)א היו לאחר יישום הארגון מחדש ומצביעים על ליקויים בתכנון. יתר על כן, הצגת מפת שינויים כללית של העיר בפני נציגי מ ינהלים קה ילתיים לא אפשרה להם ללמוד את השינויים הצפויים ואת השלכותיהם על תושבי השכונה. יצוין כי עקב התלונות והטענות הרבות על הפגיעה הצפויה ברמת השירות בתח"צ וסיבות נוספות החליט משרד התחבורה להשהות את יישום .__________________ .11 ,מבקר המדינה דוח שנתי 64א ( 2013 ), "ארגון מחדש בתחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב", עמ' 524-499 . 594 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הפעימה הצפונית. כל האמור לעיל מצביעעל אי -שיתוף מספיק של הצי בור בשלבי התכנון המוקדמים. .עלות אי-השלמת הארגון מחדש למדינה .1 . בתוספות לחוזה מספטמבר ומאוקטובר 2012 נקבע כי לזכיין תובטח הכנסה חודשית בסך כ-18 מיליון ש"ח. כיוון שהפעימה הצפונית לא יושמה וקווי התח"צ משכונות צפון -מזרח העיר לכיוון מרכז העיר לא בוטלו, פיצתה המדינה את הזכיין עבור אי-ביצוע הפעימה הצפונית . לפי תחשיב שערך המשרד באוגוסט 2013 , תוספת הנוסעים היומית הצפויה לאחר השלמת הפעימה הצפונית היא כ- 40,000 .נוסעים ביום לדעת משרד מבקר המדינה, יישום הפעימה הצפונית על פי התכנון יקטין מחד את תשלומי המדינה לזכי ין כתוצאה מהגידול במספר הנוסעים , אך מאידך יביא לידי ביטול קווי האוטובוס לעיר ויותיר בידי תושבי שכונות צפון-מזרח העיר רק את הברירה של קו הרק"ל. תלות זו עלולה לגרום עומסים ברק''ל, במיוחד בשעות השיא ולפגוע בשירות לנוסעים. בדיון בראשות מנכ"ל משרד התחבורה שהתקי ים במרץ 2014 ציין סגן החשכ"ל כי "התמריצים הכלולים במסגרת החוזה אינם מקבלים ביטוי בגלל ". ]תוספת לחוזה המאפשרת הפעלת הרק"ל שלא על פי תנאי החוזה[ האדנדום באותו דיון סוכם כי הפעימה הצפונית תבוצע באוגוסט 2014. 2 . בחוזה הבטיחה המדינה לזכיין "רשת ביטחון" שנועדה להבטיח לו רמת הכנסה מזערית אם הביקוש בפועל לנסיעות ברק"ל יהיה נמוך מהביקוש הצפוי לפי החוזה. מנגד סוכם כי אם הביקוש בפועל יהיה גבוה מהביקוש הצפוי , תקבל המדינה מהזכיין שיעור מסוים מהכנסותיו. בפועל חישבה המדינה את הפיצוי לזכיין במסגרת "ההכנסה המובטחת "12 לו כפי שנקבע בתוספת לחוזה, ולא על פי מספר הנוסעים כפי שנקבע בחוזה הבסיסי עצמו . אם הצדדים היו פועלים לפי החוזה המקורי והפעימה הצפונית הייתה מתבצעת, היו מתווספים נוסעים נוספים לרק"ל, וייתכן שהמדינה הייתה כבר מקבלת כסף מהזכיין במקום לשלם לו. לפי נתוני המשרד והצוות, בתנאים ובמשאבים הקיימים, הרק"ל כבר הגיעה לניצולת כמעט מלאה, כלומר לא ניתן לבטל את שירות ה אוטובוסים הציבוריים מהשכונות הצפוניות לרחבי העיר ולהטיל עליה עומס נוסף. .__________________ .12 סכום "ההכנסה המובטחת" מבוסס בעיקר על כמות הנוסעים הצפויה, על חלקה של המדינה ב"רשת הביטחון" ועל תוספת תשלום לזכיין בגין העלאת תדירות נסיעות הרכבת. (בעניין זה ראה בפרק "הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים"). משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 595 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התחבורה והאוצר ועל הצוות לבחון מחדש את מערך השירות לנוסעים בתח"צ בירושלים, מתוך ראייה כוללת של טובת המשתמשים ומתוך שאיפה להפיק את מרב התועלת מן ההשקעה בתשתיות התח"צ בעיר, במיוחד נוכח הסכומים הגדולים המוזרמים הן לזכיין הרק"ל והן לאגד, כמפעילי התח"צ הגדולים בעיר. .קווי אוטובוס מהירים ( BRT ) .1 . בתכנון המוקדם נקבע שיופעלו קווי אוטובוס מהירים מכל שכונה מרוחקת ממרכז העיר שבה מעל 3,000 יחידות דיורואשר הרק"ל אינה עוברת בסמוך לה. לפי התכנית הקווים המהירים אמורים אפוא לקשר את השכונות חומת שמואל, גילה, רמות, הר נוף, תלפיות מזרח, רמת שלמה והקטמונים. הקווים המהירים אמורים לנוע בעורקי תחבורה ראשיים והם מהווים את השלד של רשת האוטובוסים ב ירושלים. על פי התכנון, הם חלק ממערך של קווי אוטובוס ישירים ותדירים המחברים בין שכונות גדולות ליעדים ראשיים בעיר. חלק ניכר ממסלול הקווים עובר על פי התכנון בנתיבים שמיועדים בלעדית לתח"צ, הנהנים מעדיפות ברמזורים, ולכן מאפשרים תנועה מהירה יותר. תוכננו שתי קבוצות של קווים מהירים: קבוצה של שישה קווים עורקיים במת"צ צפון-דרום13, וקבוצה שנייה של קווים מהירים במת"צ בר- אילן - ירמיהו14. להלןתנועת קווי אגד המהירים במרכז ירושלים: .__________________ .13 קווים71 ו-72 מגילה לרמות; קו74 מחומת שמואל להר נוף; קו75 מחומת שמואל למסוף הר נוף; קו 77 ממלחה להר הצופים; וקו78 מתלפיות מזרח לתחנה המרכזית. ראו גם הערה14. 14 קו64 מרמות אלון לגבעת שאול; קו67 מרמת שלמה לגבעת שאול; וקווים 68 ו-69 מגבעת רם להר הצופים. ראו גם הערה 15. 596 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 597 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 2 . בנספח להסכם עם אגד מ- 2005 התחייב אגד בין היתר לתגבר קווים קיימים ולפתח קווים חדשים באמצעות אוטובוסים רבי-קיבולת . .בהסכם האמור בין הממשלה לאגד הוגדרו המושגים "אוטובוס עירוני", "אוטובוס בין -עירוני", "מידיבוס" ואחרים, אולם לא הוגדר סוג האוטובוס בקווים שהם רבי-קיבולת . גם ביולי 2009 , בפגישה בנושא קווי BRT בעיר שהשתתפו בה נציגי המשרד, אגד והעירייה, הוצג מתווה עקרוני להפעלת מערך קווי אוטובוס מהירים. עם זאת הוחלט כי באותו שלב יופעלו בעיר אוטובוסים משודרגים על בסיס אותם אוטובוסים מפרקיים שהיו בשימוש אגד בירושלים. בשתי הפעימות הראשונות ב - 2008 הופעלו ארבעת הקווים העורקיים המהירים בלבד 71 ,72 ,74 ו-75 ( , שלהם הוציא המשרד רישיון הפעלה. אולם שני קווים אחרים77 ו- 78 ) הופעלו רק במרץ 2014 . מאחר שהמדינה לא הקימה מת"צ15 בנתיב בר-אילן, לא הופעלו קווים מהירים שתוכננו כחלק ממערך הקווים הכולל בירושלים. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי "הועלתה ונבחנה במהלך ההצעות לשיפור ברשת, האפשרות לתכנן ולבצע מערך קווי שדרה משודרגים גם בין מזרח למערב, על ציר בר- אילן. אפשרות זו אמנם נבחנה, אך נוכח הקצב משביע הרצון של תכנון קו הרכבת הקלה בציר זה - ". לעומת ]של סלילת מת"צ[ הוחלט כי אין לקדם בשלב הזה את הפתרון הזמני משרד התחבורה ענתה עיריית ירושלים כי מקובלת הערת הביקורת וכי "תכנון וקידום המת"צ לביצוע נמצא באחריות צוות תכנית אב לתחבורה". עוד הוסיפה העירייה כי "...האגף מתריע מזה תקופה ארוכה על עיכו ב מתמשך בלוח הזמנים. אנו עושים הכל בכדי לקדם ולהאיץ בצוות לסיים הליך התכנון ולהעביר מת"צ לביצוע בחברת מוריה". לדעת משרד מבקר המדינה אי-התיאום בין עיריית ירושלים למשרד התחבורה גרם בזבוז משאבים שהושקעו בתכנון, ושילוב לקוי של קווי בר-אילן וירמיהו עם קווי אגד אחרים, ובסופו של דבר פגע ברמת השירות שתוכננה עבור משתמשי התח"צ בירושלים. יוצא אפוא כי שנים של תכנון ומשאבים ירדו לטמיון בגלל חוסר תיאום בין משרד התחבורה לעירייה. 3. לפי התכנון, העלייה לאוטובוסים המהירים והירידה מהם היו אמורות להתאפשר מארבע דלתות האוטובוס, כדי לאפשר עמידה קצרה בתחנות בלי צורך לעכב את הנהג לקבלת תשלום. בנוסף היו האוטובוסים אמורים להיות רבי-קיבולת כך שיוכלו להסיע מספר גדול של נוסעים. שני התנאים לא התממשו, וכתוצאה מחוסר האפשרות לעלות דרך ארבע דלתות, התארך משך הנסיעה ונפגעה רמת השירות לנוסע. בתשובתו ציין משרד התחבורה כי הוא "נערך לניסוי לכניסת נוסעים מארבע דלתות בחלק מהקווים". בתשובת אגד למשרד מבקר המדינה ממרץ 2014 צוין כי "כרטוס באמצעי תיקוף בתוך האוטובוס או מחוצה לו טעון אישורים של משרד התחבורה והגנות כלכליות לאגד... ביום .__________________ .15 מסלול תחבורה ציבורית המופרד מהכביש ע"י הגבהה, או מדרכה, או גדר 598 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 24.12.2012 העבירה א גד למשרד התחבורה הצעה לעריכת ניסוי במהלכו יותקנו מכשירי תיקוף בכ -350 אוטובוסים (בגוש דן ובירושלים) בכפוף לחתימת משרד התחבורה על הסכם למימון ההשקעה בפרויקט ולביצוע התחשבנות בין משרד התחבורה לבין אגד בגין השינויים בכמות הנוסעים ובפדיון אגד בקווים בהם יותקנו המכשירים... עד כה משרד התחבורה לא אישר את הפרויקט ולכן אגד לא החלה ביישומו". מכשירי תיקוף 16בעלייה לאוטובוס ולרכבת פועלים ברחבי העולם זה עשרות שנים. אי- התקנת מכשירי התיקוף עד מועד סיום הביקורת, שנתיים לאחר ביצוע הארגון מחדש, הפחית באופן משמעותי את יעילות התח"צ בירושלים. 4. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה אינו מפעיל את הקווים המהירים בהתאם לתכנון: תדירותם בחלק מהמקרים נמוכה (רק שלוש או ארבע נסיעות בשעה), עליית נוסעים אינה מתאפשרת מארבע הדלתות, בכניסה אין מכונות תיקוף, חלקם אינו נוסע במת"צ או בנת"צ ואין להם עדי פות ברמזורים, הם אינם מופעלים באוטובוסים רבי-קיבולת. משרד התחבורה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "לא מדובר במערכת אחת שהיא "קיימת" או "לא קיימת", כי אם בתהליך שיפור מתמיד והדרגתי, המתבצע כל העת, על פי התכנון, ובהתחשב באילוצים ...". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי עד למועד סיום הביקורת לא עמד המשרד בתכנית להפעלת מערך הקווים העורקיים המהירים כמתוכנן, ולא קבע קדימויות לביצוע, מועדים לאבני דרך ותקציב כולל לתכנית. 5 . בהסכם התחרות משנת 2000 בין המשרד לאגד נקבע כי קווי שירות חדשים יוצאו למכרז. המשרד הוסיף בהסכם הסובסידיה עם אגד משנת 2005 סעיף התחייבות של אגד לפיתוח קווי HGB. הוספת סעיף בהסכם עם אגד משנת 2005 לפיתוח קווי HGB היא בניגוד להסכם התחרות משנת 2000 .לפיו קווי שירות חדשים יוצאו למכרז 6 . לשם הכנת מכרז להפעלת שישה קווי אוטובוס מהירים ועתירי-קיבולת בירושלים (להלן - קווי BRT ) התכנסה בינואר 2012 "ועדת מכרז BRT ירושלים" שכללה את צוות תכנית-האב. הצוות הכין תכנית לשישה קווים עורקיים מהירים, המחברים ריכוזי אוכלוסייה גדולים למרכז העיר. הקווים תוכננו להסיע כ - 140,000 נוסעים ביום, באוטובוסים עתירי - קיבולת, תוך שימוש בטכנולוגיות עדכניות למתן מידע לנוסעים ולהעדפת התח"צ ברמזורים. התכנית כללה גם את שדרוג תחנות האוטובוסים, הקצאת מסלולים בלעדיים לתח"צ, הגדלת תדירות הנסיעה והפעלת אוטובוסים חדישים. נמצא כי בתכנית האב לתחבורה שהכין המשרד בשנת 2013 , נדחו תכנון קווי ה- BRT והפעלתם בירושלים עד לשנת 2025. .__________________ .16 .מכשיר קריאה אלקטרוני של כרטיס הנסיעה במערכת המותקנת באוטובוסים וברכבות משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 599 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד התחבורה ציין בתשובתו כי "לא הייתה החלטה של משרד התחבורה על קיומו של מכרז זה או אחר בתחום BRT." ההחלטה על דחיית מכרז לתכנון קווי BRT ,ולהפעלתם לא לוותה בהליך סדור מנומק ומתועד. זאת אף שקווי BRT תוכנן להיות עמודהתווך המרכזי בתכנית הארגון מחדש בתח"צ בירושלים. הימנעות מהפעלת קווים אלה מהווה סטייה מאחד היעדים המרכזיים של הארגון מחדש של התח"צ בירושלים. 7 . המשרד מפעיל ארבעה קווים "מהירים" במסלולי ה- BRT המתוכננים. על פי התכנון על אגד להפעיל 150 אוטובוסים משודרגים מדגם חדש עתיר -קיבולת ובעל ארבע דלתות להעלאת נוסעים ולהורדתם. בפועל אגד מפעיל רק 109 אוטובוסים משודרגים בעלי ארבע דלתות- מתוך 150 האוטובוסים שבתכנון - וחלקם משמשים גם קווים אחרים שאינם מוגדרים מהירים. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי המשרד "לא החליט על מספר מחייב של 150 אוטובוסים... משרד התחבורה מקדם הצטיידות הדרגתית באוטובוסים רבי קיבולת, על סמך יכולות תקציביות, וצרכים מידיים, ואין כל פער בין ההחלטות המחייבות שנתקבלו במשרד בעניין זה לבין המצב בפועל". אגד הודיע בתשובתו ממרץ 2014 כי "כיום, אין ניוד של אוטובוסי BRT לקווי שירות אחרים. יצוין כי אגד הצטיידה באוטובוסי BRT ,בהתאם לתכניות התחבורה המקוריות אולם, בשל עיכוב ביישום התכניות האמורות לא הופעלו כל הקווים המהירים במועד שתוכנן להפעלתם. אי לכך, אגד נהגה להפעיל אוטובוסי BRT , שלא היו נחוצים לה לשם הפעלת הקווים המהירים שפעלו באותה העת, במסגרת קווי שירות אחרים בירושלים, מבלי שהדבר בא על חשבון הפעילות של אגד בקווים המהירים". .העדפת אוטובוסים ברמזורים .כדי שהתח"צ בעיר תפעל באופן מיטבי ותנועת האוטובוסים תהיה מהירה, תוכננו עבורם מסלולים מיוחדים. המסלולים מאפשרים לתח"צ בלבד תנועה ללא עיכוב גם בשעות העומס בעיר. כדי לייעל את תנועת האוטובוסים תוכנן כחלק מהארגון מחדש כי תינתן להם עדיפות ברמזורים, ובמיוחד לקווי BRT. בישיבה באוקטובר 2012 של נציגי המשרד והעירייה צוין כי הוקם פורום שיקדם את העדיפות לאוטובוסים ציבוריים ברמזורים. אף על פי כן, עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2013, לא דאגו משרד התחבורה והעירייה לתת עדיפות כזו לאוטובוסים. 600 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד התחבורהציין בתשובתו כי המשרד מקנה בשלב זה עדיפות ברמזורים לקווים המהירים ככל שהדבר אפשרי בצורה של " גל ירוק " (העדפה פסיבית). כמו כן צוין בתשובה כי "המשרד, באמצעות צוות תכנית אב לתחבורה, התקשר עם משרד תכנון תנועה לשם קידום העדפה אקטיבית ברמזורים ]בקווים המהירים [ המשודרגים, ופעילות התכנו ן נמצאת בעיצומה". המשרד הוסיף כי " מדובר בהליך הדרגתי, שלא ניתן לנתקו מתהליכים אחרים במערך התחבורה בעיר". מסלולים ונתיבים מיוחדים לתח"צ 1. כדי שתנועת האוטובוסים תזרום ללא עיכובים, וכחלק ממערך התח"צ בירושלים, תוכננה הקמת מת"צים. המת"צים הם מסלולי תח"צ המופרדים משאר חלקי הכביש על ידי גדר או פס הגבהה, באופן שמונע נסיעה של כלי רכב פרטיים במסלול - בניגוד לנת"צ, שאינו מופרד מהכביש אלא בסימון ובשילוט. על פי התכנון מערכת התח"צ תכלול שני מת"צים עיקריים: מת"צ צפון-דרום17 ומתוכננים לעבור בו שישה קווי BRT (שמספריהם בין70 ל-79 ), ומת"צ מזרח-מערב18 שעל פי התכנון יעברו בו שלושה קווי BRT (שמספריהם בין 60 ל-69.) בביקורת נמצא כי מת"צ מזרח -מערב כלל לא נסלל, והאוטו בוסים הנוסעים בנת"צ אינם זוכים לעדיפות על פני כלי הרכב הפרטיים. זמן הנסיעה של האוטובוסים העוברים במסלול זה לא התקצר. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי "לא נתקבלה החלטה מחייבת בדבר סלילת מת"צ זה, ומכל מקום האפשרות לקידום חלופה זו מצויה בבחינה נוספת, וזאת לאור קידומו של פתרון קבע בדמות קו רכבת קלה". משרד מבקר המדינה סבור כי תכנון תשתית למסלול רק"ל והקמתה הם תהליך ארוך- שנים, לעומת סלילת מת "צ, אשר היתה מסייעת בקיצור זמן הנסיעה של האוטובוסים מצפון ירושלים לדרום העיר ולמערבה ומייעלת בכך את מערך התח"צ כפי שכיוון משרד התחבורה בעת ההחלטה על הארגון מחדש. 2 . ביוני 2013 נחתם הסכם בין המשרד לבין משטרת ישראל, ובו בין היתר הוסכם על שיתוף פעולה בין הגופים לצורך אכיפה בנת"צים והקמת יחידת תח"צ באגף התנועה של המשטרה בירושלים, כדי להגביר את פעילות האכיפה בנת"צים. ההסכם בין ה משטרה למשרד התחבורה נחתם רק שנתיים לאחר הפעלת המת"צ והנת"צים החדשים, למרות החשיבות הרבה של אכיפה מוגברת במסלולים אלה. מהביקורת עולה כי המשטרה אינה מפעילה אכיפה מספקת בנת"צים ברחבי העיר, וכלי רכב פרטיים מעכבים את התנועה של האוטובוסים במסלולים שיועדו לתח"צ. לא נכללה כעבירה מועדפת במסגרת יעדי ]זו[ משטרת ישראל השיבה כי "עבירה אכיפה של משטרת ישראל... בתאריך ]ה[ התנועה, על פי מדיניות 17.2.14 מונה מפקד .__________________ .17 מת"צ צפון -דרום עובר ב שדרות גולדה מאיר דרך הרחובות שמואל הנביא , יחזקאל, שטראוס, המלך ג'ורג', קרן היסוד, דוד המלך, דוד רמז ודרך חברון . 18 מת"צ מזרח-מערב מתוכנן לעבור ב רחובות בר- אילן, ירמיהו ושדרות אשכול. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 601 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ליחידה אשר מצויה בשלבי הקמה... צפי להפעלה מלאה בסוף 2014 , תלוי בקצב גיוס השוטרים". בתשובת משרד התחבורה הוסבר כי "המשטרה שבה והשיבה כי סדר העדיפויות שבידיה בענייני אכיפה, מעמיד את אכיפת עבירה זו במקום לא גבוה". עוד צוין בתשובה כי "משרד התחבורה נמצא בהליך של העברת סמכויות בעניין זה לידי הרשויות המקומיות". משרד מבקר המדינה מעיר כי נושא העברת סמכות האכיפה נמצא בתהליך שנים מספר ועדיין לא עבר לידי הרשויות המקומיות. מן הראוי לזרז את תהליך החקיקה בנושא. .תכנון רחוב יפו .על פי התכנון המקורי מתחילת שנת 2000 , ברחוב יפו היו אמורים לעבור קווי אוטובוס בשני קטעים: באזור כיכר ספרא, ובין כיכר הדוידקה לכיכר נורדאו. מטרת התכנון על פי מסמכי תכנית האב הייתה בין היתר ליצור קו אוטובוס לכותל המערבי מתחנת הרק"ל. ואולם מהנדס העיר ירושלים דרש לבטל את כניסת האוטובוסים לרחוב יפו, היות שהעירייה תכננה ליצור מדרחוב רצוף משוק מחנה יהודה ועד לכיכר צה"ל, כדי לעודד את המסחר ואת מוקדי הבילוי במרכז העיר ולהפחית בו את עומסי התחבורה וזיהום האוויר. 1 . מהנדס העיר הציע חלופות לביטול כניסת האוטובוסים לרחוב יפו. החלופה שהתקבלהעל ידי משרד התחבורה באזור כיכר ספרא הייתה הפניית כל קווי האוטובוס הנוסעים בין כיכר צה"ל לכיכר ג'נרלי אל מת"צ צפון -דרום. החלופה שהתקבלה לקווי האוטובוס שנסעו בין כיכר הדוידקה ועד אחרי שוק מחנה יהודה הייתה הפיכת רחוב אגריפס למת"צ דו-סטרי. מכאן שכל הקווים העוברים במרכז העיר הוסטו למת"צ צפון-דרום. בביקורת נמצא כי קווי האוטובוס שתוכננו כקווים מזינים מכיכר ספרא לכותל יוצאים ליעדם מהתחנה המרכזית דרך רחובות מרכז העיר - בניגוד לתכנית המקורית להפחית עומס של קווי אוטובוס במרכז העיר ולהפנות נוסעים לרק"ל. 2 . השינוי בתכנית התח"צ במרכז העיר עקב תכניות העירייה למנוע תנועת כלי רכב ברחוב יפו מכיכר הדוידקה ועד כיכר נורדאו , אילץ את מתכנני התח"צ להכניס שינויים בקווי האוטובוס. בינואר 2011 נסגר רחוב יפו לתנועת אוטובוסים. מרבית קווי האוטובוס שעברו ברחוב יפו הוסטו לרחוב ות שטראוס ואגריפס, ונכון למועד הביקורת עובר ים ברחוב שטראוס לפחות 120 אוטובוסים בשעה, וברחוב אגריפס עוברים קרוב ל-100 אוטובוסים בשעה- היוצרים עומסי תנועה כבדים. הביקורת העלתה כי הסטת קווי התחבורה הציבורית לרחובות שטראוס ואגריפס יצרה פקק תנועה בלת י-פוסק ברחובות אלה , ובכך החמיצה כמה מהמטרות העיקריות של הקמת הרק"ל ושל הארגון מחדש בתח"צ - הורדת רמת זיהום האוויר במרכז העיר, צמצום הפקקים והוצאת האוטובוסים ממרכז העיר (ראה לעיל מפת תנועת קווי אגד במרכז ירושלים). 602 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד התחבורה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "לאחר פעימת פברואר 2014 ירדה כמות האוטובוסים באופן משמעותי וכיום היא עומדת בשעות השיא על 43 לכיוון מערב ו -31 לכיוון מזרח... שינויים נוספים ברשת צפויים בעתיד, וגם אלה ימשיכו וישפיעו על היקף התחבורה הציבורית ברחוב אגריפס". 3 . ממסמכים במשרד התחבורה עלה כי בעקבות תלונות של ועד סוחרי שוק מחנה יהודה על סגירת הרחובות יפו ואגריפס למעבר כלי רכב, פעולה שפגעה לדבריהם בסוחרים בשוק, הבטיח להם מנכ"ל המשרד דאז פתרון באמצעות מנהרה או הפרדה מפלסית למעבר כלי רכב מתחת לרחוב אגריפס. עד מועד סיום הביקורת לא קודם הפתרון כפי שהובטח על ידי המשרד לציבור הסוחרים בשוק, וגם לא יושם פתרון חלופי. .הסכמים עם אגד .1 . להסכם הסובסידיה שנחתם בין הממשלה לבין אגד ב - 2005 נוסף נספח הדן בהפעלת הרק"ל בירושלים. בנספח צוין כי עם תחילת ההפעלה של הרק"ל בעיר יהיה צורך בהתחשבנות בין הממשלה לבין אגד לגב י הפעילות בירושלים, ובתיאומים הנוגעים למערכות הבקרה, העדפה ברמזורים ומערכות המידע. על פי הנספח להסכם אגד התחייב להפעיל כרטוס משותף עם זכיין הרק"ל בירושלים, מתחילת הפעלת הרק"ל. אגד התחייב בפני המשרד להעמיד במהירות האפשרית תחבורה חלופית בכל עת שהרק"ל לא תפעל, אולם המשרד לא סיכם עם אגד את מחיר השירות. עד מועד סיום הביקורת - שנתיים לאחר תחילת הפעלת הרק"ל - טרם נחתם בין המדינה לאגד נוהל להפעלת תח"צ בעת השבתת הרק"ל, לא תורגל מצב כזה ולא נקבעו תעריפי השירות - בניגוד למתחייב מההסכם . בתשובת משרד התחבורה צוין כי נוהל הפעלת התח"צ בעת השבתת הרק"ל מצוי בהליכי אישור אחרונים. "רק לאחר אישור סופי של הנוהל, ניתן יהיה לחתום עם אגד על הסכם בנוגע לתעריפים אולם העדרו של הסכם אינו מונע הפעלת אגד במקרים הדרושים", נכתב בתשובה. בתשובת אגד ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה צוין כי "ביום 23.2.14 אגד חתמה על הנוסח המוסכם על הצדדים של התוספת להסכם הסובסידיה מיום 31.12.2005 ונכון להיום היא ממתינה לקבל עותק של התוספת חתום על ידי ממשלת ישראל...". 2 . אגד התחייב לשתף פעולה עם המשרד במקביל להקמת הרק"ל בעיר לשם קידום התח"צ ולשיפור השירות לתושבים בירושלים, בין היתר בתחום של אספקת מידע לציבור בזמן אמת. המידע לנוסעים אמור היה לכלול הודעות בדבר הגעת אוטובוס לתחנה, וכן מידע על קווים, על מעברים בין הרק"ל ל קווי ה אוטובוס, על סוגי כרטיסים, על כרטוס משותף וכדומה. אגד התחייב לתגבר קווים מסוימים ולפתח קווים חדשים, לרבות קווי HGB .וקווים מזינים קצרים ב- 2013 הציבה העירייה50 "צגי "מידע זמן אמתבתחנות אוטובוס במרכז העיר לאורך קו המת"צ מדרך חברון לשכונת הר נוף. הצגים פועלים לניסוי זה כמה חודשים, אולם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 603 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 המידע בהם לעתים אינו זמין, מועד ההגעה הצפוי אינו מופיע תמיד, והמידע על האוטובוס הבא פעמים רבות אינו תואם את מועד הגעתו בפועל. עד מועד סיום הביקורת הצגת המידע לציבור הנוסעים בזמן אמת ברוב תחנות האוטובוס בירושלים אינה פועלת, וב -50 התחנות שמוצב בהן צג המידע הניסיוני אין המידע זמין תמיד. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי בקווי אגד מותקן ופועל הציוד הדרוש לשידור מיקומם של האוטובוסים בזמן אמת. השידורים זמינים לאפליקציות השונות המסייעות לנוסעים לקבל מידע עדכני על מיקומם של האוטובוסים ועל מועד הגעתם הצפוי. עוד צוין בתשובה כי אין התחייבות "קונקרטית " של אגד להציב שלטים המציגים את המידע, אף לא בהסכמי הסובסידיה. התחשבנות משרד התחבורה עם אגד והיקף פעילות הקווים כדי לאמוד את ההשקעה הנדרשת בארגון מחדש של קווי האוטובוס חישבו מתכנני הצוות את הוצאות התפעול לאחר השינוי בקווים לעומת המצב הקיים. חישוב זה כלל הערכה של נסועת האוטובוסים (קילומטרז') ו של צי האוטובוסים הנדרש בשעות שיא בבוקר יום חול רגיל. מרכיב מרכזי בחישוב היה תדירות קווי ה- BRT בשעות שיא בבוקר ובשעות השפל. הצוות התייעץ עם אגד, ולאחר אישור המשרד הוחלט על הגברת תדירות הנסיעות. הגברת התדירות העלתה בתשעה אחוזים את נסועת האוטובוסים בשעות השיא בבוקר וב -18% אתהנסועה הכוללת. אגד הגיע להסדר עם המשרד שלפיו התשלום לקואופרטיב לתקופת ההקמה של הרק"ל משנת 2008 ועד שנת 2011 יהיה לפי שעות הפעלה, היות שהעבודות להקמת הרק"ל, הפעלת הרכבת וצמצום נתיבי האוטובוסים הביאו לגידול בעומסי התנועה בכבישים , וזמני ההמתנה של אוטובוסים בכל קו וקו התארכו. בהסכם בין הממשלה לאגד נקבע כי ההתחשבנות ביניהם תיעשה במועד הפעלת הרק"ל, ואז תעודכן ההוצאה התקנית של אגד עקב השינויים בפעילות ו בעיר וי עודכן הפדיון בהתאם לשינויים בהכנסות יו בירושלים. עבודות התשתית להפעלת הרק"ל בירושלים החלו כבר בפברואר 2008 , נמשכו זמן רב וגררו שינויים רבים בקווי אגד בעיר. המדינה הסכימה להכיר בגידול בעלויות התפעול של הקואופרטיב בירושלים, עקב ההאטה המשמעותית בזמן הנסיעה . כתוצאה מכך נדרשה התחשבנות מחודשת. לפי מודל ההתחשבנות בהסכם ה סובסידיה החישוב ייעשה על פי השינוי בהיקף שעות הפעילות בקווי אגד בעיר לפני הפעלת הרק"ל לעומת ההיקף שלאחריה. כמו כן נקבע בהסכם כי הנתונים לשם החישוב יימסרו על ידי אגד. ההפרש בשעות שיתקבל יוכפל ב-156 ש"ח לשעה, ובהתאם תעודכן ההוצאה התקנית של אגד. חישוב הפיצוי לאגד 1 . אגד דרש פיצוי כולל לשנים 2011 -2008 בסך64 .מיליון ש"ח הממשלה סיכמה עם הקואופרטיב על פיצוי עבור אותן שנים בסך 42 מיליון ש"ח- כ-65% מהסכוםשדרש. 604 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 2 . ,לפי מסמכי משרד התחבורה מהירות הנסיעה של האוטובוסים בעיר ירדה, וזמן הנסיעה התארך לעומת המצב לפני שנת 2008. גם לאחר הפעלת הרק"ל, ש קלטה חלק ניכר מהביקוש לנסיעה במרכז העיר, הכיר משרד התחבורה ב האטה במהירות הנסיעה של האוטובוסים בירושלים משנת 2012 והלאה, לעומת 2008 , והגדיל את ההוצאה התקנית של אגד בהתאם וכך היקף הסובסידיה לאגד גם גדל בהתאם. רק בסוף מאי 2014 חתם משרד התחבורה על תוספת להסכם הסובסידיה מיום 31.12.2005 עם אגד, המסדי רה את ההתחשבנות עם אגד עקב ההקמה של הרכבת הקלה בירושלים והפעלתה. .שדרוג מנת"י (מרכז ניהול תנועה ירושלים) .מרכז הבקרה לניהול תנועה בירושלים (להלן - מנת"י) היווה מרכיב בתכנית הסעת ההמונים בעיר. כדי שהתנועה בעיר תתנהל ביעילות ובתיאום בין הרק"ל ליתר אמצעי התח"צ, הוחלט לשדרג את מנת"י בשיתוף משרד התחבורה, העירייה ואגד. בסיכום דיון שהתקיים באוקטובר 2012 בין מנכ"ל המשרד לבין העירייה, צוין כי המכרז לשדרוג מנת"י מוכן, וכי כעת נדרש רק האישור לתקציב. נקבע כי האחריות לביצוע היא של העירייה ושל סמנכ"ל התשתיות במשרד התחבורה. עד מועד סיום הביקורת התקציב לשדרוג מנת"י לא אושר בידי משרד התחבורה, ובניגוד לתכנון מנת"י לא שודרג. אי-השדרוג פוגע בתפעול המיטבי של קווי האוטובוס והרק"ל בעיר ובמשתמשי התח"צ. .ניהול המיזם ובקרה תקציבית .1 . קביעה מראש של מסגרת תקציב כוללת מאפשרת לבחון את השפעת השינויים על כלל המיזם, על סדרי העדיפויות ועל אופן ניהולו. אי-קביעת מסגרת תקציב כוללת היא פתח לחריגות בלתי-מוגבלות ומקשה על פיקוח ובקרה נאותים אחר הוצאת הכספים . הביקורת העלתה כי לא נקבעה מסגרת תקציב כוללת למיזם הארגון מחדש של התח"צ בירושלים , שכוללת את תקציב התכנון, היישום, התשלום למפעיל וההוצאות הצפויות עד סיום המיזם. המשרד תקצב אפוא את המיזם מדי שנה ושנה מחדש, בהתאם למשימות ולתכנית העבודה השנתית, ולא לפי מסגרת תקציב רב -שנתית כוללת. להלן נתונים שהתקבלו ממ ינהל אגף תשתיות עירוניות במשרד התחבורה לגבי עלויות תכנון הפעימות בירושלים (לא התקבלו ממשרד התחבורה נתונים על השנים אליהם מתייחסת הטבלה למרות בקשת משרד מבקר המדינה): משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 605 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לוח1 .)עלויות תכנון הפעימות בירושלים (באלפי ש"ח .ליווי של תכנון מערך קווי תח"צ 215 .ייעוץ לתכנון קווי אוטובוס מזינים ומשלימים 629 .ליווי תכנון מערך קווי האוטובוס לקראת הפעלתם ולאחריה 863 .תכנון קווי אוטובוס בהרצה 122 .חלופות למסלולים של קווי אוטובוס 10 .סה"כ 1,839 הביקורת העלתה כי משרד התחבורהלא קיים בקרה תקציבית כוללת ומסודרת אחר סעיפי תקציב מוגדרים במיזם הארגון מחדש של התח"צ בירושלים. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי בשנת 2011 , כאשר תוכנן עדיין יישום השינויים בפעימה אחת, נקבע התקציב למיזם מראש. לאחר שהוחלט על ביצוע שיתפרש על פני כמה פעימות, נקבעו התקציבים הנדרשים מדי שנה בהתאם לתכנית העבודה. עוד צוין כי משרד התחבורה ביקר את תקציב המטלות לשנה העוקבת. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם בתשובתו לביקורת לא הציג משרד התחבורה את תקציב המיזם, את נתוני עלויותיו בפועל או את פעולות הבקרה על תקציב הארגון מחדש. 2 . הארגון מחדש של התח"צ בירושלים חייב תיאום ושיתוף בין גופים רבים: משרד התחבורה, עיריית ירושלים, צוות תכנית-האב לתחבורה, זכיין הרק"ל, מפעילי התח"צ, יועצים שונים ועוד, לרבות כאמור בקרה תקציבית אחר התקדמות המיזם. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ברישוי הקווים טיפל אגף תח"צ במשרד התחבורה, בקשר עם התושבים טיפלה העמותה, במשא ומתן עם הזכיין טיפל החשכ"ל ולמשא ומתן עם אגד על תנאי הסובסידיה היה אחראי גורם אחר במשרד התחבורה. נמצא כי משרד התחבורה לא קבע יחידה או אדם שירכז את כל המידע בנושא הארגון מחדש וישמש מתאם -על בין כל הגופים המעורבים בו. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי "ניהול מהלך תכנון ויישום רשת התחבורה הציבורית בירושלים מלווה באופן צמוד על ידי גורמי המקצוע באגף תחבורה ציבורית וכן, בהתאם לצורך, על ידי גורמים באגפים אחרים. התהליך מתוכלל על ידי צוות תכנית אב לתחבורה ירושלים, אשר מחויב בדין וחשבון ובבקרה ומעקב של משרד התחבורה". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שנמצאו, קביעת מנהל או גורם-על אחראי למיזם כולו - לרבות לעניין הפיקוח על התקציב ועל השינויים במערך 606 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 התח"צ באגד כך שישתלב עם קו הרק"ל- עשוי היה לתרום לניהול הארגון מחדש של כל מערך התח"צ בירושלים. .סיכום .הרק"ל משנה את דפוסי התחבורה בעיר ומשרת את התושבים. להצלחת הארגון מחדש יש לקדם, לאחר תכנון יעיל, מעמיק ובזמן סביר, את השלבים הנדרשים להשלמתה, תוך התייחסות למסקנות העולות מדוח זה וללקחים מהפעלת הקו הראשון של הרק"ל. קידום הארגון מחדש צריך להיעשות תוך שמירה על טובת כלל הנוסעים ותוך מזעור הפגיעה בתושבי העיר. תוך שנתיים מהפעלתה, הרק"ל כבר הגיעה לתפוסה מלאה. ממצאי הביקורת העלו ליקויים רבים עוד משלב התכנון של פרויקט הארגון מחדש בתח"צ בירושלים. בחוזה לא הובטחו התנאים הנחוצים לשם שמירה על האינטרסים הציבוריים, בראש ובראשונה של משתמשי התח"צ, דבר שפ גע בתכנון וביישום של מערך התח"צ בעיר, בעיקר בין ה שכונות לאזורים מרכזיים בעיר. התכנון לביטול הקווים למרכז העיר משכונותיה בצפון -מזרח היה לקוי ביותר. המשרד לא התריע על הצורך בשינוי בתכנית בשלבי התכנון הסופיים או במהלך ביצוע הפעימות, ובכך לא מילא את תפקידו כאחראי לקידום התח"צ תוך שיפור השירות לציבור. המשרד גם לא ערך הפקת לקחים ולא דאג לשינוי מתווה הקווים בצפון ירושלים טרם ביצוע הפעימות או במהלכן. לא בוצע מכרז לקווי BRT למרות מרכזיותם בתכנית הארגון מחדש, והאוטובוסים שהופעלו בקווים אלה אינם עומדים באמות המידה הנדרשות מקווי BRT על פי התכנון. כמו כן, לא נקבעו בתכנית יעדים מוגדרים ומד ידים, ולא נבדק ה בפועל לאחר ביצוע הארגון מחדש מידת ההצלחה של תכנית הארגון מחדש. לא נקבעה מסגרת תקציב כוללת לפני הארגון מחדש ולא בוצעה בקרה אחר ניהול התקציב, ועל כן אי-אפשר לדעת מה הייתה העלות הכוללת של הארגון מחדש. אי-קביעת מסגרת תקציב ואי-הבקרה אחריו מעידות על ליקויים בניהול התכנית. משרד מבקר המדינה מעיר כי משום שחלקים מרכזיים של התכנית לא בוצעו השירות של התח"צ לחלק מתושבי העיר לא שופר במידה מספקת ובחלקים מסוימים אף הורע . על משרדי התחבורה והאוצר ללמוד מהליקויים בביצוע עד עכשיו ולפעול לשיפור מצבם של התושבים שנפגעו. במקביל, עליהם לפעול להשלמת הארגון מחדש שאמורה להביא פתרונות כוללים לטווח ארוך, כדי להבטיח שיפור השירות לנוסעים. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 607 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014

תקציר:
 משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 579 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים .תקציר .רקע כללי .בשנת 1997 אישרה הממשלה מדיניות ארצית להתמודדות עם בעיית .העומס בכבישים, על ידי מתן עדיפות לתחבורה הציבורית (להלן - .תח"צ). "צוות תכנית אב לתחבורה" (להלן - הצוות) הפועל במסגרת .העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים (להלן - העמותה)1 . הכין את התכנית לארגון מחדששל התח "צ בירושלים. עד שנת 2000 .בוצע תכנון מוקדם של הארגון מחדש, וב - 2002 חתם החשב הכללי .במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) עם חברת סיטיפס (להלן - הזכיין) על .חוזה (להלן - החוזה) להקמתה של הרכבת הקלה (להלן - הרק"ל) .בירושלים ולהפעלתה. לחוזה צורפה מפת בסיס2 של קווי התח"צ בעיר. .עד שנת 2008 ערך הצוות תכנון מפורט של מערכת התח"צ, ומאותה .שנה הוחל ביישום השינויים במערך התח"צ בכמה שלבים (להלן - .פעימות). . .פעולות הביקורת בחודשים יוני -נובמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את התכנון והביצוע של הארגון מחדש בתח"צ בירושלים. הביקורת בוצעה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - המשרד או משרד התחבורה) ובצוות. ביקורות משלימות נערכו בקואופרטיב אגד (להלן - אגד), באגף תקציבים במשרד האוצר, בחשכ"ל ובעיריית ירושלים (להלן - העירייה). .__________________ .1 ,ראו מבקר המדינהדוח 64א ( 2013 ), "העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני- ירושלים", עמ' 735-715 . 2 מפת קווי תח"צ שמהווה בסיס לתכנון קווי אוטובוסים משנת 2002. 580 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הליקויים העיקריים . ליקויים בתכנון ובתקצוב .היעדים שנקבעו לארגון מחדש של התח"צ בירושלים היו כלליים בלבד: .קיצור משך הנסיעה, הקטנת רמת זיהום האוויר במרכז העיר והוצאת .קווי אוטובוסים ממרכז העיר . לא נקבעו מדדים כמותיים ברורים .המאפשרים השוואה בין התכנית לביצוע, כדי להעריך את הצלחת .התכנית. לאחר הארגון מחדש לא נערכה בדיקה כוללת של זמן ההגעה .של הנוסע מתחנת המוצא ליעד, כדי לוודא שאכן הארגון מחדש הביא .לשיפור השירות לציבור בירושלים. המשרד לא קבע מראש מועדים .ליישום הפעימות, וגם לא את פרק הזמן לסיום הארגון מחדש של כל .מערך קווי התח "צ בעיר. בהיעדר מועדים מתוכננים לסיום הארגון .מחדש של מערך התח"צ, חסר כלי ניהולי ואמצעי מהותי לביקורת אחר .העמידה במימוש הפעימות, הן למבצעים והן לציבור הנוסעים בתח "צ .בירושלים. .במתן הבלעדיות לזכיין בחוזה שנחתם עוד ב- 2002 לא התחשבו במידה .מספקת בשמירה על טובת משתמשי התח"צ, דבר שהגביל את תכנון .קווי האוטובוסים בירושלים. המשרד גם לא קבע כמטרת-על את שיפור .השירות לנוסעים על ידי פיתוח חלופות של מגוון אמצעי תח"צ לנוחותם .ולרווחתם של הנוסעים ולא בחן את התועלת הממשית לציבור לעומת .הנזק העלול להיגרם לו בהיעדר חלופות נוספות. .טרם הפעלת הרק"ל באוגוסט 2011 המשרד לא הכין תכנית מפורטת .לאופן הפעלת מערך האוטובוסים בעיר למקרה שהרק"ל לא תעמוד .ברמת השירות הנדרשת על פי החוזה או ברמות הביקוש. המשרד גם .לא דאג לעגן זאת בהסכם עם הזכיין. .ממסמכי המשרד עולה כי ניתן היה להפעיל בתחילה את הרק"ל תוך .הכנסת שינויים קלים בלבד בתח"צ, באופן שלא יפגע במערך הקווים .הישן ולא יסב בלבול וקושי למשתמשי התח"צ. .לא נקבעה מסגרת תקציב כוללת לתכנית הארגון מחדש של התח"צ .בירושלים, והמשרד תקצב את התכנית כל שנה מחדש בהתאם .למשימות שהועלו. . .ליקויים טרם יישום הפרויקט מפת הקווים שצורפה לחוזה לא כללה תכנון מפורט של מסלול קווי האוטובוס, ובביטול קווים מהשכונות ליעדים בעיר לא הייתה התחשבות מספקת תוך מזעור הפגיעה במשתמשי התח"צ. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 581 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הצגת מפת שינויים כללית בלבד של העיר בפני נציגי המינהלים .הקהילתיים לא אפשרה להם ללמוד את השינויים הצפויים ואת .השלכותיהם על תושבי השכונות. הצוות והעירייה לא הציגו בפניהם .את כל השינויים במסלולים בעיר, כך שלא הייתה בידי התושבים .היכולת לוודא כי השינויים המתוכננים בקווים עונים על צורכיהם. .יישום "הפעימה הצפונית "3 על פי התכנון , ולפיו יבוטלו קווי האוטובוס .לרחבי העיר , יותיר בידי הנוסעים משכונות צפון -מזרח העיר רק את .הברירה של קו הרק"ל. הפניית כל נוסעי התח"צ משכונות אלה לרק"ל .תיצור עומס ברכבת, במיוחד בשעות השיא, ותלותם בה עלולה לפגוע .באיכות השירות. למרות אי -בצוע הפעימה ועלותה הכספית הגבוהה .למדינה, המשרד לא קיים הליך מסודר של הפקת לקחים מבעיות .התכנון ב"פעימה הצפונית ", ולא הציג תכנית מתוקנת ומותאמת לצורכי .התושבים בשכונות הצפוניות. .אף כי עברו שנתיים מתחילת הפעלת הרק"ל, טרם נחתם בין המדינה .לאגד הסכם על נוהל להפעלת אוטובוסים ציבוריים בעת השבתה של .הרק"ל. מצב כזה אף לא תורגל, ולא נקבעו תעריפי השירות - כל זאת .בניגוד למתחייב מהסכם הסובסידיה עם אגד מ - 2005 (להלן- הסכם .הסובסידיה). . .יישום הפרויקט הקווים העורקיים המהירים (להלן - הקווים המהירים או קווי HGB , .BRT)4 הם עמודהתווך בתכנית הארגון מחדש, ואי -הפעלתם כמתוכנן, מעמידה בספק את כדאיותה מלכתחילה. החלטת המשרד על דחיית המכרז לתכנון קווי ה- BRT ,המהירים והפעלתם לא לוותה בהליך סדור מנומק ומתועד, ובהיעדר מסמכים בעניין זה לא ניתן היה לב דוק אם התבססה על בדיקה מקצועית מעמיקה. משרד התחבורה אינו מפעיל את קווי ה- BRT :לפי המתכונת שתוכננה תדירותם בחלק מהמקרים נמוכה (רק שלוש או ארבע נסיעות בשעה), עליית נוסעים אינה מתאפשרת מארבע הדלתות, בכניסה אין מכונות תיקוף, האוטובוסים אינם רבי -קיבולת, בחלק מ המסלול הקווים אינם נוסעים במסלול לתחבורה ציבורית (להלן - מת"צ5 או נת"צ6,) והם אינם זוכים לעדיפות ברמזורים. המשרד לא דאג שהתכנית להצגת מידע בזמן אמת בתחנות האוטובוס בירושלים תבוצע מיד עם תחילת יישום הארגון מחדש בעיר. שנתיים .__________________ .3 ביטול קווי האוטובוס הישירים מפסגת זאב ונוה יעקב למרכז העיר והחלפתם בקווים מזינים לרק"ל. 4 מערך קווי אוטובוס הנוסעים במסלול מהיר: .HGB - High Grade Bus System . BRT - Bus Rapid Tran sit. 5 .מסלול תחבורה ציבורית המופרד מהכביש או בהגבהה או בגדר, או מדרכה 6 .נתיב תחבורה ציבורית שאינו מופרד מהכביש אלא על ידי פס או שילוט 582 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לאחר הפעלת הרק"ל, השירות ניתן רקב-50 תחנות אוטובוס, וכניסוי .בלבד. המת"צ בציר בר -אילן, למשל, לא נסלל, בניגוד לתכנית. .הסטת קווי התחבורה הציבורית לרחובות אגריפס ושטראוס יצרה פקק .תנועה בלתי -פוסק ברחובות אלה, ובכך לא השיגה את המטרה של .הקמת הרק"ל והארגון מחדש בתח"צ - בין היתר הוצאת חלק .מהאוטובוסים ממרכז העיר, צמצום הפקקים והורדת רמת זיהום האוויר .במרכז העיר. . .ההמלצות העיקריות על המשרד לדאוג כי השינויים בתח"צ ישיגו את מטרת -העל לשיפור השירות לציבור, ובכל מקרה להבטיח שמירה על טובת משתמשי התח"צ. היות שלא יושמו מרכיבים מהותיים רבים בתכנית, כגון הפעלת קווי אוטובוס מהירים, מתן עדיפות לתח"צ ברמזורים והעלאת נוסעים לאוטובוסים מארבע דלתות - נפגעה אפקטיביות התכנית וזמני נסיעה לא התקצרו. על המשרד לדאוג כי כל החלקים במיזם לארגון מחדש של מערכת תח"צ יתבצע בהתאם ללוח הזמנים שנקבע לפרויקט המלא. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 583 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 סיכום .ביקורת משרד מבקר המדינה על הארגון מחדש של התח"צ .בירושלים העלתה ליקויים רבים. בהתקשרות המדינה בחוזה עם .הזכיין לא הובטחו התנאים הנחוצים לשם שמירה על טובת הציבור, .בעיקר טובת משתמשי התח "צ. קווי .ה- BRT שתוכננו לשמש עמוד התווך של מערך הקווים החדש לא .הופעלו, ובמקומם באותם מסלולים פועלים קווי אוטובוס של אגד .אשר אינם עומדים באמות המידה שהוגדרו לקווים המהירים. .הרק"ל משנה את דפוסי התחבורה בעיר, משרתת א ת התושבים .ותוך שנתיים מהפעלתה כבר הגיעה לתפוסה מלאה. להצלחת .הארגון מחדש יש לקדם, לאחר תכנון יעיל, מעמיק ובזמן סביר, את .השלבים הנדרשים להשלמתה, תוך התייחסות למסקנות העולות .מדוח זה וללקחים מהפעלת הקו הראשון של הרק"ל. קידום הארגון .מחדש צריך להיעשות תוך שמירה על טובת כלל הנוסעים ותוך .מזעור הפגיעה בתושבי העיר. .הארגון מחדש בתח"צ בירושלים הצריך תיאום בין גורמים רבים .כגון: עיריית ירושלים, הזכיין, אגד, משטרת ישראל, ומינהלים .קהילתיים שייצגו את תושבי העיר, בנוסף לתיאומים בין משרדי .ממשלה שונים - כגון משרד התחבורה ומשרד האוצר. משרד מבקר .המדינה מעיר למשרד התחבורה, כי נוכח העובדה שהליך הארגון .מחדש של התח"צ ארך שנים רבות, היה בידי משרד התחבורה .והצוות להתארגן באופן מיטבי לתכנן ולהסדיר את קווי ומסלולי .האוטובוסים, כדי לענות על צרכי תושבי ירושלים. הממצאים .שהעלה משרד מבקר המדינ ה בדוח זה, מצביעים על ליקויים .בהתנהלות משרד התחבורה האחראי בין השאר על תכנון .התחבורה הציבורית ולערוך שינויים מתחייבים במערך התח"צ .בכלל ובמטרופולינים בפרט. . .