רשות המיסים בישראל/מיסוי הכנסות בלתי חוקיות

 ♦ . .מבוא .בפקודת מס הכנסה התשכ"א]נוסח חדש[- 1961 (להלן- הפקודה), נקבע כי גם השתכרות או רווח מכל מקור שלא נכלל בה במפורש, אך גם לא נקבע במפורש כי ניתן עליו פטור, הינו מקור החייב במס הכנסה. על פי ההנחיות המקצועיות של רשות המסים בישראל (להלן - הרשות או רשות המסים), גם הכנסה בלתי חוקית הינה הכנסה החייבת במס הכנסה, ובאופן דומה "עסקה" החייבת במס ערך מוסף. בגישה זו נקטו בתי המשפט בישראל, ואף קבעו כי יש לראות בהכנסה מפעילות פלילית הכנסה החייבת במס3. קיימת הסכמה רחבה ש"תקיפה כלכלית" היא כלי חשוב למלחמה נגד עבריינים. הכוונה ליכולת של רשויות האכיפה לשים יד על הרווח מעסקות הנעשות אגב פעילות פלילית ולמסותו, ובכך לפגוע במבצעיהן ובתמריץ לעבור עברות שיש להן נגיעה כלכלית, וכן למנוע את האפשרות לשימוש חוזר בכספים אלה למימון עסקות לפעילות עבריינית. הימנעות מהטלת מס על פעילות בלתי חוקית לא רק תסטה מעיקרון השוויון והצדק של מדיניות פיסקלית נכונה, אלא אף תגרום לחוטא שיצא נשכר. על פי הערכת משרד המשפטים, כלכלת הפשע מוערכת ב כ-20 מיליארד ש"ח בשנה4. בחודשים ינואר-ספטמבר 2009 לסירוגיןבדק משרד מבקר המדינה את פעולותיה של רשות המסים בתחום מיסוי הכנסות בלתי חוקיות. הביקורת נערכה בהנהלת רשות המסים5, במשרדים אזוריים של מס הכנסה ובמשרדים אזוריים של מע"מ . בירורי השלמה נעשו במשרד האוצר (באגף התקציבים, באגף הממונה על השכר, ובמינהל הכנסות המדינה), במשטרת ישראל , במשרד המשפטים וברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור (להלן - הראה"ה). .__________________ .3 בפסק דין פרומקין (עמ"ה 13/82 ) נקבע כי אין לראות בחילוט הנכסים שהושגו בעברה, הוצאה המאפסת את ההכנסה החייבת. פסק הדין עסק בתשלומי שוחד, וקבע כי תשלומי השוחד הם הכנסה בלתי חוקית החייבת במס, גם אם יידרש מקבל השוחד להשיבה למדינה. 4 על פי דוח של משרד המשפטים משנת 2004 .ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 59 ב ( 2009,) 'בנושא "המאבק בארגוני הפשיעה", עמ9. 5 במסגרת הביקורת נערכו פגישות עם מנהל הרשות ופגישות נפרדות עם שישה סמנכ"לים (מנהלי חטיבת חקירות ומודיעין, חטיבת שומה וביקורת, חטיבת תכנון וכלכלה, החטיבה המקצועית, חטיבת אכיפת הגביה והיועץ המשפטי של הרשות). 220 דוח שנתי60ב .הליכי מיסוי הכנסות בלתי חוקיות .היערכות הרשות ליישום החלטות הממשלה בדצמבר 2003 החליטה המ משלה כי יש צורך בהתגייסות לאומית כוללת כדי להתמודד עם הפשיעה המאורגנת. בעקבות החלטת הממשלה האמורה הוגדר המאבק בפשיעה החמורה כאחד מיעדי רשויות המס. על פי החלטות הממשלה מינואר 2006 בנושא המאבק בפשיעה המאורגנת, הוקמה ועדה מתמדת6 להכוונת הפעילות המבצעית והמודי עינית של גופי האכיפה הרלוונטיים ובכללם רשות המסים. 1. בדיון שהתקיים בוועדה המתמדת בפברואר 2008 הוחלטשכל גוף י פרט את צרכיו בתחום החקיקה למאבק בפשיעה החמורה . הרשות לא עשתה כן. 2. במהלך שנת 2009 נערכודיונים בין הרשות לבין אגף התקציבים במשרד האוצר, לשם הקמת יחידה ייעודית לטיפול בפשיעה המאורגנת. בדיונים אלה נדונה הקצאת תקנים לטיפול במישור הפלילי בלבד . לא נדונו דרכים לטיפול במישור האזרחי. בתשובתה מדצמבר 2009 למשרד מבקר המדינה ציינה הרשות: "בתחום מס הכנסה נתקבלה החלטה במשרד האוצר להקים יחידה למאבק בפשיעה המאורגנת אשר תרכז את העבודה והטיפול בתחום זה במישור הפלילי... הטיפול האזרחי ירוכז ביחידה אזרחית אחת אשר תעבוד בתיאום מלא עם היחידה שתוקם. בעניין מכס ומע"מ, בימים אלו מתקיים משא ומתן בשלבים מתקדמים עם ועד עובדי מכס ומע"מ, אשר לאחריו כל עובדי חקירות מכס ומע"מ יטפלו בתיקים הללו, במקביל לעבודת החקירות השגרתית". 3. ככלל, ב תכנית העבודה השנתית של הרשות (להלן - התכנית) מנויים קריטריונים לבחירת תיקים לביקורת ולשומה וסדר העדיפויות בביצוע ן. הועלה כי בתכניות העבודה של הרשות לא הייתה התייחסות לעריכת ביקורת במישור האזרחי על עסקים בלתי חוקיים המזוהים עם גורמים עברייניים (להלן - עסקים בלתי חוקיים). לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות ל תרום את חלקה ליישומן של החלטות הממשלה למלחמה בפשיעה החמורה. ביטוי לכך צריך להיות בין השאר ב גיבוש תכנית עבודה שתפרט את התחומים שיש לטפל בהם (הימורים בלתי חוקיים, סחר בסמים, סחר בנשים וכו') , במגמה לחזק את המאבק בפשיעה, גם במישור האזרחי ולא רק במישור הפלילי. ניכוי הוצאות במיסוי עסקים בלתי חוקיים ארגון ה - OECD7 , שישראל מעוניינת להצטרף אליו, דורש שהאיסור לנכות לצרכי מס הוצאות שוחד ששולמו לפקיד ציבור זר יופיע במפורש בחקיקה. בעקבות .__________________ .6 גוף שהוקם בשנת 2006 על פי החלטות הממשלה שתוארו לעיל, לשם הכוונת הפעילות האופרטיבית נגד ארגוני הפשיעה , בראשות ראש אגף חקירות ומודיעין במשטרה ובהשתתפות נציגי גופים אחרים, ובכללם רשות המסים. 7 Organization for Economic Co -operation and Development - ארגון לפיתוח משרד האוצר 221 . דרישה זו תוקן בנובמבר 2009 סעיף32 לפקודה, כך שהובהר כי תשלומים, בין שניתנו בכסף ובין שניתנו בשווה כסף, שיש יסוד סביר להניח שנתינתם מהווה עברה לפי כל דין, אינם מותרים בניכוי לצרכי מס. עם זאת, הוצאות חוקיות בעסק בלתי חוקי מותרות בניכוי. עמדת הלשכה המשפטית של הרשות , כפי שהובעה במכתבה מפברואר 2009 למשרד מבקר המדינה, היא שלעניין מס הכנסה יש למסות את הרווח הכלכלי, ולפיכך "לעיתים נלקחות בחשבון הוצאות אף אם הנישום אינו מציג קבלות". לעומת זאת, בהיבט מע"מ "אסור להתחשב בתשומות כאשר אין בידי העוסק חשבוניות או שהחשבוניות אינן אותנטיות". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תשנה את גישתה כלפי ניכוי הוצאות מעין אלה, ושזו תעוגן ב הנחיה ברורה המפרטת אילו סוגי הוצאות מותרות בניכוי בעת עריכת שומה של עסק בלתי חוקי או של עסק שחלק מהכנסותיו הן בלתי חוקיות. .ליקויים בסיסיים 1. היעדר אחזור מידע מתקדם : בדוח של משרד המשפטים8 צוין כי "יש חשיבות רבה לפיתוח מערכת ייחודית לכריית נתונים, שתאפשר יישום מודלים של אינטליגנציה מלאכותית לצורך יצירת תמונה קוהרנטית על ארגוני פשיעה או הלבנת הון על בסיס אוסף גדול של נתונים ופריטי מידע נקודתיים". בשנת 2007 ,הוכן ברשות אפיון למערכת מידע חדשה שאמורה לאפשר שימוש יעיל במידע הנאגר בה, אולם לא היה לכך המשך. 2. מידע חסר במערכת המחשב הקיימת : חלק מהידיעות המתקבלות ברשות אינן מוזנות כיום למאגר הממוחשב של הרשות. כך, לדוגמה מערכת הקשרים בין אנשים או תאגידים קשורים, שיכול ה להגיע לכדי עשרות קשרים, אינה מתועדת במחשב אלא רשומה מילולית בקלסרים. היעדר מאגר מידע ממוחשב שלם מקשה על שיתוף הידע, מסרבל את עבודת היחידות, ומונע קבלת תמונת מודיעין שלמה שתוכל לשרת גם את פקידי השומה בבוחרם תיקים לתכנית העבודה. 3. היעדרסיווג מודיעיני לעובדים רלוונטיים במס הכנסה : לצורך עריכת שומות לגורמים עברייניים נדרש לעתים מידע מ המשטר ה. חלק מהמידע הרלוונטי הינו מסווג מסיבות שונות: חשש לביטחון המקור; חשש משיבוש של הליך אכיפה קיים; מגבלות שנקבעו בחיקוק . לרוב עובדי מחלקת החקירות של מס הכנסה אין סיווג מודיעיני מתאים, ולכן נמנעת לעתי ם המשטרה מלהעביר מידע לרשות (בעניין הנוהל להעברת מידע מהמשטרה לרשות - ראו בהמשך). 4. היעדר סיווג "ענפי " כלכלי: פעילות הרשות מתבססת על סיווג של ענפים כלכליים שמקורו בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. לכל ענף ניתנת . .ולשיתוף פעולה כלכלי. 8 במרס 2004 הפיץ משרד המשפטים בקרב המשרדים הנוגעים בדבר תכנית אסטרטגית "למלחמה בפירות הפשיעה המאורגנת", שנועדה להשלים את תכנית הפעולה של המשטרה והמשרד לביטחו ן פנים. 222 דוח שנתי60ב .התייחסות על פי קריטריונים שקובעת הרשות. הפעילות הכלכלית הבלתי חוקית אינה מסווגת כענף כלכלי, ולכן העוסקים בה אינם נתפשים כישות לצורך פעילויות הרשות, כגון: איסוף מידע ועיבודו; בניית תכנית עבודה ענפית; קביעת יעדי המיסוי הישיר והעקיף הכולל של הענף. כפועל יוצא לא נערכים מבצעי ביקורת או גבייה אצל מי שעוסק בפעילו ת האמורה. בעניין זה פנה משרד מבקר המדינה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ובתשובת המבקרת הפנימית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מנובמבר 2009 היא ציינה כי "בעבר, רשות המסים באמצעות היחידה הכלכלית פנתה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה לקבוע סיווג לענפים מיוחדים הנדרשים לצרכי ביקורת. הלשכה נענתה לפנייתה של הרשות וקבעה או אישרה ענפים מיוחדים אלו כחלק מהסיווג. במידה ורשות המסים רואה חשיבות בהפרדת פעילויות לא חוקיות בענפים מיוחדים, הייתה אמורה להיות פנייה אלינו בנושא, וכאמור למיטב ידיעתי לא נערכה פנייה כזו". 5. גמישות טיפול במידע המודיעיני : לשם מיצוי מידע נדרשת לעתים פעילות מהירה. לדוגמה, בתי קזינו ומכוני ליווי מחליפים את כתובותיהם חדשות לבקרים. משרדי השומה פועלים על פי תכנית עבודה שנקבעה מראש, ולכן הם אינם ערוכים להקצות משאבים לטיפול מיידי במידע מסוג זה. קושי נוסף מקורו בכך שבחלק מהמקרים הטיפול האזרחי דורש תיאום מראש עם גורמים אחרים - אנשי החקירות ברשות, נציגי המשטרה וכו'. 6. חוסר תיאום בין האגפים במבצעי פשיטות: הועלה כי גם כאשר בוצעו פשיטות על עסקים בלתי חוקיים, בדרך כלל השתתפו בה ן נציגי יחידת חקירות מאגף אחד בלבד של הרשות - אגף המכס ומע"מ או אגף מס הכנסה. על כן, במרבית המקרים גם השומות שנבעו מהמבצעים התייחסו רק לאחד מהיבטי המס או שנעשו על בסיס שונה של הכנסה בשני האגפים. 7. עברות מס בזיקה לחוק הלבנת הון: חוק איסור הלבנת הון, התש"ס - 2000 (להלן- חוק איסור הלבנת הון), נועד בין היתר להילחם בפשיעה החמורה. החוק חל על "עברות מקור9", שהן עברות המוגדרות בתוספת הראשונה לחוק איסור הלבנת הון. ב- 13.12.2000 חתמה ישראל על אמנת האו"ם למלחמה בפשע המאורגן (להלן - אמנת פלרמו). באמנה נקבע כי על המדינות לחתור לרשימה רחבה ביותר של "עברות מקור" לעניין חוק איסור הלבנת הון, ולכלול בתוכן עברות המוגדרות "עברות חמורות". באמנה מוגדרת כ"עברה חמורה" כל עברה שעונשה הוא לכל הפחות ארבע שנות מאסר. באופן דומה, גם בהמלצות ארגון ה- FATF10 , שהן הסטנדרדים הבין -לאומיים המחייבים את המדינות במאבקן בהלבנת הון, נקבע כי יש לכלול כ"עברות מקור" את כל העברות הפליליות שהעונש שנקבע להן הינו עד שנת מאסר אחת או יותר. בשנת 2003 המליצהועדה פנימית במשרד המשפטים שיש לקבוע שהעברות הכלולות בסעיף 220 לפקודה, שכותרתו "העלמת מס במרמה או במזיד", וכן .__________________ .9 פעולה בכספים או ברכוש שהופקו במישרין או בעקיפין מעבירה שהוגדרה בחוק כעברת מקור, או ששימשו לביצועה של אותה עברת מקור או אפשרו אותה, וכן על פעולות ברכוש או מסירת מידע כוזב במטרה שלא יהיה דיווח או שיהיה דיווח בלתי נכון לרשות. רשימה סגורה של עברות מקור מצויה בתוספת הראשונה לחוק, לדוגמה עברות רכוש, סמים , טרור, הימורים בלתי חוקיים ועוד. 10 ה- FATF הינו גוף שנוסד בשנת 1989 על ידי מדינות ה - .G-7 חברות בו שבע מהמדינות המובילות בעולם מבחינה כלכלית ופוליטית. מטרת הארגון לפתח מדיניות משותפת במטרה להילחם בתופעות של הלבנת הון ומימון טרור. משרד האוצר 223 .עברות הכלולות בסעיפים שונים בחוק מס ערך מוסף (להלן - עברות המס החמורות), הן עברות מקור. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , הפיץ משרד המשפטים תזכיר חוק איסור הלבנת הון (תיקונים שונים). בדברי ההסבר שבתזכיר לחוק נכתב כי הוא בא לתקן את חוק איסור הלבנת הון "במטרה להתאים את החוק לדרישות הבינלאומיות העדכניות... ועל מנת לייעל את יישומו". העמדה שהובעה על ידי הוועדה הפנימית במשרד המשפטים בעניין ההגדרה של עברות מס חמורות כעברות מקור, לא בא ה לידי ביטוי בתזכיר המוצע . במצב הקיים, משנאסף במשטרה או ברשות לאיסור הלבנת הון מידע הקשור להעלמות מס, הוא אינו מועבר באופן שגרתי לרשות. אי לכך לא מועבר לרשות המסים מידע מודיעיני בעל ערך רב שנצבר ברשות לאיסור הלבנת הון ובמשטרה אגב חקירות הלבנת הון . בתשובתה מדצמבר 2009 ציינה הרשות אתעמדתה כי "יש לכלול את סעיף 220 ."לפקודה כעברת מקור. נושא זה טרם הוכרע במשרד האוצר משרד מבקר המדינה פנה בעניין זה אל היועצת המשפטית של מ ינהל הכנסות המדינה שבמשרד האוצר, ובתשובתה מאוגוסט 2009 צוין כי "לצורך מלחמה בפשע המאורגן ובהכנסות שאינן חוקיות רצוי לאפש ר העברת מידע שוטפת מהרשות לאיסור הלבנת הון לרשות המסים אף בעברות שאינן 'פשע'". 8. : העברת מידע בינואר 2007 נכנסו לתוקפן תקנות איסור הלבנת הון (כללים לשימוש במידע שהועבר למשטרה ולשירות הביטחון הכללי לשם חקירת עברות נוספות ולהעברתו לרשות אחרת, התשס"ו- 2006 ; להלן - תקנות איסור הלבנת הון). ראוי לציין כי התקנות לא נועדו לאפשר להעביר מהראה"ה והמשטרה לרשות המסים באופן גורף ואוטומטי מידע רלוונטי הנוגע לעברות מס העולות מחקירות הלבנת הון (כפי שהיה קורה לו כל עברת מס הייתה מוגדרת כעברת מקור כאמור לעיל), אלא רק להעביר באופן נקודתי מידע מסוג זה, וזאת לפי שיקול דעתו הבלעדי של הגורם המוסמך לכך במשטרה או בשב"כ. על פי תקנות אלה רשאי אותו גורם מוסמך במשטרה או בשירות הביטחון הכללי להעביר לרשות המסים מידע שהתקבל מהראה"ה במקרים של עברות שהעונש על ביצוען עומד על חמש שנות מאסר ל פחות. התברר כי בשנים 2007 -2008 כלל לא הועברו ידיעות משירות הביטחון הכללי לרשות, ואילו מהמשטר ה הועברו לה חמש ידיעות בלבד11. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהקשר של ביצוע עברות מס חמורות קיימת חשיבות רבה לעיתוי העברת המידע לרשות המסים, שהרי לרוב רשות המסים נסמכת על המידע המוגש לה בדוחות המס השנתיים, המוגשים חודשים רבים לאחר תום שנת המס. בשלב מאוחר זה, ובפרט לגבי עסקים המזוהים עם גורמים פליליים, גם אם מתגלית עברת מס, לא תמיד ניתן לגבות את המס בשל הברחת נכסי העסק. על כן חשוב מאוד שהרשות תקבל את המידע בזמן אמת, כדי לקצר את לוח הזמנים לטיפול בעבריין, ובכך לשפר את הסיכויים לחלט ולמסות כספי פשיעה. זאת ועוד, בשל האופי הפלילי של החוק לאיסור הל בנת הון, הרשות מנועה מהוצאת שומות מס בהסתמך על מידע המועבר לה מכוח חוק זה על פי התקנות, .__________________ .11 פרט לחמש הידיעות הללו הועברו עוד כ-40 ידיעות לעובדי הרשות הנמצאים במוקד המודיעין המשולב. אולם להעברה זו אין משמעות, שכן עובדים אלה ממילא חשופים למידע בעת פעילותם במוקד, אך אינם מוסמכים לעשות בו שימוש לשם חקירת עברות מס שלא הוגדרו כ"נושאי ההתענינות" במוקד. 224 דוח שנתי60ב .אולם אינה מנועה משימוש במידע המועבר בעת נקיטת הליך פלילי במישור המיסויי. זאת בהתאם להתחייבות שנתן היועץ המשפטי של הרשות לכנסת טרם התקנת התקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכלול הליקויים שתוארו לעיל מקשה על הרשות לתרום את חלקה במשימה הלאומית של מאבק בפשיעה החמורה. על הרשות לתת את הדעת לליקויים אלה ולגבש תכנית לטיפול בהם: פיתוח כלים לכריית מידע; פתרון בעיית הסיווג הענפי; בחירת תיקים לביצוע מיידי בתכנית העבודה ותיאום בביקורות שטח בין אגפי המס למשטרה ובינם ובין עצמם. על הרשות לדאוג לכך שיהיה מספר מתאים של עובדי חקירות - במס הכנסה ובמע"מ - בעלי סיווג מודיעיני גבוה. בהתאם למגמה הבין-לאומית (המלצות ארגון ה- FATF )ואמנת פלרמו, מן הראוי לשקול ליזום חקיקה לפיה יתוספו עברות המס החמורות לרשימת עברות המקור, ובכך יוקנה כלי מהותי לטובת המאבק בפשיעה. כן יש לבדוק עם המשטרה ושירות הביטחון הכללי דרכים למיצוי פוטנציאל העברת המידע על פי ההליכים שנקבעו בתקנות איסור הלבנת הון. בתגובתו מדצמבר 2009 למשרד מבקר המדינה ציין משרד המשפטים כי "נבחנים תיקונים נוספים לחוק איסור הלבנת הון. התברר שגופי הממשלה הרלוונטיים אינם אחידים בעמדתם בשאלה זו. נציגי החשכ"ל ורשות המסים הציגו עמדות נוגדות, ולפיכך ביקשו לשוב ולגבש את עמדת משרד האוצר... על אף מאמצים ותזכורות רבים, טרם קיבלנו את עמדת משרד האוצר". הרחבת רשת הנישומים מתפקידם של משרדי המס האזוריים גם לערוך סריקות בשטח כדי לאתר עסקים שבעליהם אינם מדווחים על הכנסותיהם לרשויות המס, במגמה להכלילם ברשת הנישומים. הכרת האזור מאפשרת תכנון וקביעת עיתוי מתאים לסריקות בהתאם לסוגי העסקים, בייחוד כאלה הפועלים מדוכנים ניידים. על פי הפקודה, פקיד השומה רשאי לחלט, בעת עריכת ביקורת שטח, מחצית מתקבול שלא נרשם, אם הוא גבוה מ- 20,000 .ש"חכבר בשנת 2005 ציינה רשות המסים, בהתכתבות בינה לבין משרד מבקר המדינה, כי סעיף זה הוא "כלי רב עוצמה בפשיטות של רשות המס על מועדוני הימורים, בתי בושת, משרדי חלפנות וכו'". הועלה כי בתכניות העבודה שלה לשנים 2007 -2009 לא כללה הרשות עריכת ביקורי שטח כדי לאתר עסקים בלתי חוקיים לצורך הכללתם ברשת הנישומים וכדי לחלט חלק מתקבוליהם. משרד האוצר 225 .נקיטת הליכים אזרחיים ושומתיים לאחר הרשעה לצורך חיוב נישומים במס ניתן להשתמש בממצאים של פסק י דין במשפטים פליליים בהם הנישומים הואשמו. מדי שנה נפסקים בבתי המשפט אלפי פסקי דין הנוגעים לביצוע עברות פליליות, וברבים מהם יש היבט כלכלי. 1. התברר כי ברשות לא התקיים הליך שיטתי של חיוב נישומים פוטנציאליים במס באמצעות איתור פסקי דין פליליים שמהם ניתן ללמוד על קיום הכנסות בלתי מדווחות לרשות. 2. על פי הפקודה ניתן לפקיד השומה פרק זמן של שלוש שנים (או ארבע שנים באישור מנהל הרשות) מתום שנת המס שבה נמסר הדוח, כדי לשום את הנישום בגין אותה שנה, ולא - תיהפך השומה העצמית שלו לסופית. על כן חשוב לקבל מידע שיש לו רלוונטיות לשומה, כדי שניתן יהיה לשום את הנישום הפוטנציאלי מבעוד מועד. מקור מידע לכך הינו כתבי אישום שיש בהם היבט כלכלי. הרשות לא אספה מידע מכתבי אישום מעין אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי ליצור מנגנון קבוע של היזון מפרקליטות המדינה לרשות לק בלת כתבי אישום הרלוונטיים לגביית מס. כך ניתן יהיה לשום את מי שהורשעו בביצוע עברות פליליות שלוו בהפקת הכנסות בלתי חוקיות. בתגובת פרקליטת מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה) לממצאי הביקורת, מנובמבר 2009 , ציינה פרקליטת המחוז כי "האמור בסעיפים אלו הוצע על ידי מספר פעמים רב אך לא זכה להתייחסות כלשהי". הטיפול בעסקים "מעורבים " עבריינים פועלים ל"הלבנת" הכנסותיהם, בין השאר באמצעות היותם שותפים בעסקים. העסקים המועדפים לכך הם אלה שנפוץ בהם ה תשלום במזומנים, כמו דוכנים בשווקים, פיצוציות וחניונים . הועלה כי גם כשהרשות יודעת כי לעסק מסוים קיימת זיקה לפעילות עבריינית (לפי מספר אינדיקציות וביניהן זהות המנהלים), אין זו מקבלת ביטוי כקריטריון שיוביל להכללת עסקים אלה בתכנית העבודה לטיפול במישור האזרחי. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להגדיר בתכניות העבודה שלה אמות מידה שיביאו להכללה של עסקים שיש לגביהם חשד להלבנת הון. 226 דוח שנתי60ב .שומה .1. בבקשות לגילוי מידע 12 שמקבלת הרשות מהמשטרה ו מגופים אחרים , מצוי מידע על פעילים בארגוני פשע בכל הדרגים. ניתן היה לצפות שבעקבות קבלת מידע זה תפתח הרשות פעילות משלה נגד אלה שעליהם התבקש הגילוי. כדי לעמוד על פעילות הרשות בעניין זה, בדק משרד מבקר המדינה אם הרשות עשתה שימוש במישור האזרחי במידע שהתקבל אצלה מגורמים שונים. נבדקו נתוניהם של ארבעה עשר אנשים שהועבר עליהם לרשות בשנים 2004 -2007 מידע שנצבר כנגדם על חשדות לביצועעברות מסוג חברות בארגון פשע או ניהולו, סחר בסמים , גניבה, הלבנת הון, עברות שוחד, וכו '. מניתוח הנתונים עולה כי לשבעה מתוך הארבעה עשר האמורים לעיל , חלקם חשודים כראשי ארגוני פשע, כלל לא נשלחה דרישה להגשת הצהרת הון; לשניים נשלחו שתי דרישות להגשת הצהרות הון13. אשר לשאר החמישה נשלחה לכל אחד מהם בקשה אחת להגשת הצהרת הון, ומתוכם ארבעה הגישו הצהרה כאמור. יצוין כי נכסי העבריינים לא תמיד רשומים על שמם, אלא על שם קרובי משפחה, חברות קשורות, שותפים עסקיים (להלן - קשורים) וכדומה. בסיס המידע הרחב שבידי הרשות, הניזון ממקורות שונים, אינו מאפשר לקבל באופן מיידי וזמין מיפוי של נכסי נישום מסוים וקשריו. ניתן לקבל מיפוי כזה רק באמצעות עריכת עיבוד מורכב ממוחשב. יצוין כי גם משמוכן מיפוי מעין זה על ידי יחידת החקירות של הרשות, הוא אינו מוזן למאגר המידע הממוחשב, ואינו זמין לעובדי השומה. זאת ועוד, גם לו מיפוי כזה היה זמין, עובדי הגבייה מונחים לגבות חובות מס של הנישום עצמו רק מנכסים הרשומים על שמו, והם אינם פועלים לגבייה מכלל הרכוש שניתן לייחס לנישום. למשרד מבקר המדינה הוכן עיבוד מעין זה על ידי הרשות. במסגרתו רוכזו כלל הנתונים המצויים ברשות על 82 אנשים שנוהלו נגדם חקירות משטרה (חלקם עבריינים ידועים) ועל הקשורים אליהם. הסתבר שכדי לבצע מיפוי מלא היה צורך לבדוק את נתוני השומות והנכסים של 1,604 גורמים - 82 האנשים לעיל וגורמים הקשורים אליהם - מתוכם 452 תאגידים. להלן עיקר הממצאים: (א) מתוך 452 ,התאגידים173 אינם רשומים במס הכנסה ו-251 אינם רשומים במע"מ. (ב) מתוך 1,604 הגורמים , 582 מחזיקים בבעלותם נכסי נדל"ן, 109 מהםמחזיקים לפחות ארבעה נכסי נדל"ן. (ג) מתוך 1,604 הגורמים , 15 הם חברותציבוריות שניירות הערך שלהן נסחרים בבורסה לניירות ערך בתל אביב ושתיקיהן מנוהלים אצל פקידי השומה למפעלים גדולים. לבדיקת תיקים אלה יש משמעות נוספת - בדיקת חדירת גורמים עברייניים אל שוק ההון. (ד) מתוך 452 ,התאגידים42 מוגדרים כ"חברה סגורה שהטיפול השומתי בה טרם הסתיים". במאגר המידע לא צוין מדוע התיק נרשם כסגור טרם סיום ההליך השומתי. (ה) מתוך 1,604 הגורמים , ב-164 ( מקרים19 תאגידים ו -145 אנשיםשגילם היה בשנת 2007 בין30 ל-67 ) לא התקבלו ברשות כל דיווחים על הכנסותיהם בשנת 2007 - כתאגידים, כ עצמאים או כשכירים. ב -61 מקריםמהם לא הוגשו דוחות על ההכנסה לשנה זו , אף על פי שנמצאו לגביהם דיווחים על סכומים שנוכו במקור מהכנסותיהם. .__________________ .12 הכוונה לבקשות להסרת חיסיון ולקבלת מידע המופנות על ידי רשויות אכיפה לרשות המסים לצורך חקירה המנוהלת על ידם. 13 כדי לעמוד על גידול בהון, על הרשות לערוך השוואה בין שתי הצהרות הון עוקבות המוגשות לה בפער של כמה שנים בין הראשונה לשנייה. משרד האוצר 227 . המסקנה העולה היא כי קיים ברשות מידע שהוא פוטנציאל רב למיסוי פעילות שמקורה בפעילות עבריינית, ונדרש לעשות בו שימוש. בחודש ינואר 2010 , כמה חודשים לאחר מועד סיום ביקורת משרד מבקר המדינה, פעלה הרשות לראשונה, והמציאה למקומות מגוריהם של מאות עבר יינים דרישות להגשת הצהרות הון ודוחות שנתיים על הכנסותיהם. 2. בהקשר זה ראוי לציין כיסעיף 223 "לפקודת מס הכנסה מגדיר "חזקת אשמה במילים אלה: "מי שהואשם בעבירה על שהשמיט הכנסה או על רישומה בחסר לפי סעיף 217 , יראוה כאילו הוכחה לכאורה אשמתו בעבירה אם הוכח אחתמאלה: 1 . הוצאות פרטיות שהוצאו בשנת המס עלו על ההכנסה שעליה הגיש דו"ח לפקיד השומה14...". משרד מבקר המדינה בדק אם הרשות עשתה שימוש בסעיף חזקת האשמה כפי שתואר לעיל. לא נמצאו מקרים שהוגשו בהם כתבי אישום בהתבסס על הסעיף האמור. 3. משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול של הרשות במידע שקיבלה במסגרת הבקשות להסרת חיסיון (בעיקר מצד המשטרה), לגילוי מידע על פעילות של נותני שירותי מטבע. הועלה כי בקשות אלה כללו מידע מודיעיני שערכו רב גם לרשות. מידע זה לא טופל על ידי הרשות. להלן מקרה שהועלה במסגרת בדיקת תחום זה בידי משרד מבקר המדינה: בחודש אוגוסט 2006 הוגשהלרשות בקשה לגילוי מידע על אדם שנגדו ניהלה משטר ה זרה בחוץ לארץ חקירה פלילית בחשד להלבנת הון. לבקשה צורף דוח חקירה חתום על ידי שופט חוקר באותה מדינה, ובו צוין כי בתוך חודשיים העביר החשוד סכום גדול במטבע זר לאנשים או לחברות באותה מדינה שלטענתו לא היה לו כל קשר אליהם. כמו כן נאמר שם כי "ייתכן שהוא בעל משרדי חלפנות בישראל". בעקבות הבקשה שלחה הרשות למשטרה נתונים כלכליים על החשוד: בין השנים 1997 -2005 לא דווחו לגביו הכנסות; הנישום הינו בעלים של שלוש חברות פעילות ומנהל בחברה נוספת; בשנים אלה הוא בא ויצא בשערי הארץ עשרות רבות של פעמים; בשנת 2004 , הוא רכש את דירת מגוריו במחיר של כ -5.5 מיליוןש"ח, ובשנת 2007 הוא "מכר" אותה לאשתו תמורת 1 ש"ח, זאת ככל הנראה כדי להקשות על תפישתה בעתיד בידי רשויות האכיפה ; על פי נתוני הרשות, שני בני הזוג רשומים כגרים בדירה זו גם במועד עריכת הביקורת, יולי 2009 . משרד מבקר המדינהבדק ומצא כי אחיו של החשוד רשום במס הכנסה כקמעונאי בתחום השעונים והתכשיטים ואינו רשום במע"מ, וכי בין השנים 2003-2008 הוא נסע 152 פעמים לחו"ל. הוא גם כלול במרשם נותני שירותי המטבע במשרד האוצר. התברר כי המידע שהיה בידי השופט החוקר הזר היה בידי הרשות כבר באוקטובר 2005 , וזאת במסגרת עבודת מיפוי שנעשתהעל ארגון פשע מסוים. אולם התברר כי המידע לא הועבר לידיעת הגורמים הא זרחיים הרלוונטיים ברשות , ולפיכך לא נעשה בו כל שימוש, על אף פוטנציאל המיסוי הרב והתרומה האפשרית למיגור פעילות עבריינית. .__________________ .14 סעיף223 פועל בשני מישורים: (א) משחרר את התביעה מהחובה להוכיח איזו הכנסה לא הוצהרה או הושמטה בדו"ח. כלומר, מסיר מפקיד השומה את הנטל להוכיח את סכום ההעלמה המדוייק. (ב) מעביר על הנישום את נטל ההוכחה כי השוואת ההון שנעשתה על ידי פקיד השומה אינה נכונה. 228 דוח שנתי60ב .אי-שיתופם של אנשי השומה כבר בשלב של איסוף המידע מקשה על פקיד השומה בבואו לערוך שומה מלאה ומנומקת, שבמסגרתה עליו להתייחס למידע רב שנתפש בעת הפשיטה על ביתו ועסקיו של הנישום. זאת בייחוד כשהוא נתון בצבת הזמן מחשש שהנישום ינקוט אמצעים שיסכלו את גביית המס (כגון הברחת נכסים, העברת בעלות על נכסים וכו'). 4. משרד מבקר המדינה בדק אתמידת שיתוף עובדי השומה בצוותי חקירות של מע"מ ושל מס הכנסה שהובלו ברש ות על ידי יחידות החקירות של מע"מ , ואת שיתוף הפעולה בין יחידות החקירות של מע"מ ומס הכנסה, ומצא: בשנת 2006 שותפו חוקרי מס הכנסה בשבע חקירות מתוך עשרים ואחת שנעשו על ידי מע"מ; בשנת 2007 הם שותפו בארבע מתוך אחת עשרה חקירות; ובחציון הראשון של שנת 2008 הם שותפובשתיים מתוך שמונה חקירות. כן הועלה כי פרט למקרה אחד, בכל שאר המקרים לא שותפו בצוות החקירה עובדי השומה ועובדי ביקורת החשבונות של מע"מ. 5. משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול השומתיבשמונה עשר תיקי נישומים אשר נחקרו על ידי יחידות החקירות של אגף מס הכנסה ואגף מע"מ בשנים 2002 - 2008 , והוגדרו ברשות כחקירות של אנשים הקשורים לארגוני פשע או לתופעות של פשיעה חמורה. הועלה כי במרבית המקרים שנבדקו לא הוצאו לאנשים שומות בעקבות החקירות, בשל הרצון שלא לגרום לגילוי מסמכים המצויים בתיק15. באחד התיקים (תיק חקירות משנת 2006 ) נבעה אי-הוצאת השומות מהתמשכות הליך החקירה נגד המעורב הראשי לאורך כשבע שנים (החל משנת 2002 ) בתיקי חקירות שונים הנוגעים להפצת חשבוניות פיקטיביות. עד למועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 ., טרם הוגש בתיק זה כתב אישוםמשמעות מצב זה הינה עיכוב בהליכי השומ ה, ובמקרים מסוימים אף נמנעת לגמרי האפשרות להוציא שומות בחלוף הזמן, וזאת מנימוקי התיישנות16. בתשובתה מדצמבר 2009 למשרד מבקר המדינה ציינה הרשות: "שיתוף ידע עם פקיד שומה אזרחי לא מתאפשר תמיד, בגלל סיבות שונות כגון סודיות מבצעית, חשיפת מקורות וכו'". 6. במקריםמסוימים נתונה לגורמי האכיפה ברשות המסים הסמכות לעקל את רכוש העבריין על פי סעיף 194 לפקודת מס הכנסה ו סעיף 112 ,א לחוק מע"מכבר בשלב החקירה. על פי סעיפים אלה, במקרים שיש בהם חשש להברחת נכסים או לבריחת העבריין עצמו לחו"ל , ניתן לשום את העבריין בהליכי שומה מזורז ים המאפשרים יצירת חוב מס של העבריין, ומיד לאחר היווצרות החוב ניתן להפעיל הליכי גבייה מהירים של החוב מההכנסות או מהרכוש שהתגלו ולא הוצהר עליהם לשלטונות המס. בחודש אוגוסט 2009 הוציאה מנהלת המחלקה הפיסקלית בפרקליטות המדינה הנחיה בכתב ברוח זו לגורמים הנוגעים ב דבר בפרקליטות וברשות המסים. .__________________ .15 על פי פסק דין שניתן ברע"א 291/99 , ד.נ.ד אספקת אבן ירושלים ואח' נ' מנהל מע"מ, עם הוצאת השומות זכאי הנישום לקבל את כל החומר שהשומות התבססו עליו, ובכלל זה חומרי חקירה פלילית. 16 על פי הפקודה, אם הוגש דוח ולא קוים הליך פלילי - ההתיישנות היא בח לוף 3-6 שנים מתום שנת המס שבה הוגש הדוח. חוק מע"מ קוצב תקופה של חמש שנים להוצאת שומה, זאת אם לא קוים בתיק הליך פלילי. משרד האוצר 229 . ,זאת ועודבדיון שהתקיים באוגוסט 2007 בהנהלת הרשותהתברר כי קיים מחדל מצד הרשות בהפעלת סעיף 194 לפקודה, וזאת בנוגע להגשת בקשות לצו עיכוב יציאה מן הארץ, כאשר עולה חשש לבריחתו של העבריין ויציאתו מתחומי המדינה, ובכך עלול להיות מסוכל הליך השומה. בחלק מהמקרים שהיה בהם צורך להגיש בקשות כאלה, הן לא הוגשו. מנהל הרשות הורה לערוך מחדש את ההנחייה לעניין זה. הועלה כי הנחיה מחודשת כזו לא הוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שהרשות תנצל את הכלים העומדים לרשותה כדי להכליל עבריינים ברשת המס ולחייבם במס , מן הראוי שהיא תגבש נוהל חדש לשיתוף פעולה בין חטיבת החקירות והמודיעין לחטיבת השומה והביקורת שברשות. ראוי לבחון את האפשרות ליישם את הנחיית הפרקליטות כאמור לעיל כך שההליך השומתי לא יעוכב ויבוצע במקביל להליך הפלילי. נוסף על כך, ראוי לשפר את התיאום בין יחידות השומה של מס הכנסה ו של מע"מ, ובין יחידות השומה ליחידות החקירות, כך שלא תיווצרנה אי-התאמות בין שומת מס הכנסה לשומת מע"מ. על הרשות לתת את הדעת לקביעת נהלים, כך שבמקרים שצפויה בהם הוצאת שומה בהליך מזורז , ישולבו עובדי השומה בחקירה בזמן אמת. נוסף על כך, משרד מבקר המדינה מעיר כי חזקת האשמה עשויה להוות כלי רב עוצמה במאבק נגד ארגוני פשע, ולכן מן הראוי שהרשות תקפיד להכין את התשתית הנדרשת לשימוש בה בכך שת דרוש מעבריינים להגיש הצהרות הון ודוחות שנתיים על הכנסותיהם , שמהם ניתן יהיה ללמוד על השמטת הכנסות וקיום גידול הון בלתי מוסבר. .איסוף מידע ושימוש בו .שיתוף פעולה עם המשטר ה על פי נוהל משנת 1993 שלהמשטר ה והנחיה מספטמבר 2008 שלהמשנה לפרקליט המדינה בנוגע לחקירות פליליות המנוהלות על ידי המשטרה וקיים בהן היבט כלכלי של הפקת הכנסה בלתי חוקית, בעת פתיחת חקירה משטרתית יש לעבוד בתיאום עם סמנכ"ל חקירות ברשות המסים. הועלה כי הוראה זו לא יושמה, ובמרבית החקירות שנפתחו לא יידעה המשטרה על כך את סמנכ"ל החקירות ברשות. בדיון מאפריל 2008 , בהשתתפות גורמים במשרד המשפטים, במשטרה ו ברשות, סוכם ש יש לגבש נוהל להעברת מידע מהמשטרה לרשות המס ים לצורך טיפול במישור האזרחי , וש על הנוהל ל הסדיר את ה אפשרות להשתמש ב מידע ולחשוף אותו במהלך טיפול אזרחי. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , קיימת רק טיוטת נוהל. חילופי מידע עם רשויות אכיפה אחרות 1. ,ככלל, חוקי המס אוסרים על מסירת מידע שהתקבל אצל רשויות המס וקובעים ענישה פלילית למוסר או למנסה למסור מידע כזה. חריג לאיסור זה הוא 230 דוח שנתי60ב .היתר לגילוי ידיעה, ששר האוצר הוא המוסמך לתיתו, והחל משנת 2004 הוסמך לכך גם מנהל הרשות. הועלה כי במרבית המקרים, לאחר הסרת החיסיון על פי בקשת אחד הגורמים, הרשות לא תבעה מהגורם שביקש את המ ידע (בעיקר המשטרה) היזון חוזר על ההיבטים הפיסקליים שהועלו בחקירה. 2. בדצמבר 2007 גובשה טיוטה לשיתוף פעולה וחילופי מידע הדדיים בין רשות המסים ובין רשות ניירות ערך . התברר כי זו לא אושרה על ידי רשות המסים והרשות לניירות ערך עד מועד סיום הביקורת. 3. על פיסעיף 18 א' בחוק הפיקוח על המטבע, התשמ"ח- 1978 , חלה על בנק ישראל חובת סודיות לגבי מידע שהוא קיבל מתוקף החוק האמור17 . בהסתמך על כך בנק ישראל לא מספק נתונים לרשות על העברות כספים מישראל לחו"ל. בתשובתו מנובמבר 2009 ציין בנק ישראל כי העמדת המידע לשימושה של רשות המסים "טעונה החלטה של קובעי המדיניות, שמלחמה בפשע, לרבות פגיעה בכיסם של פושעים ולא רק העמדתם לדין פלילי, היא מטרה כה חשובה, שגוברת על הערך של סודיות הנתונים המתקבלים מן המערכת הפיננסית על לקוחותיה ומתושבי ישראל עצמם... אם תיקבע מדיניות כזו, יהיה צורך בשינוי חקיקה". 4. בהתאם להחלטות הממשלה שהוזכרו לעיל, הוקם בשנת 2007 מוקד מודיעיני משולב ללחימה בפשיעה החמורה והמאורגנת. המוקד מאגד בתוכו אנשי מקצוע מהמשטרה, מרשות המסים, מהראה"ה ועוד. מטרת המוקד היא החלפת מידע בזמן אמת בין גופי האכיפה השונים כדי להסיר חסמים בזרימת המידע החיונית לטיוב האכיפה וההרתעה, ולהפקה משולבת של תוצרי מודיעין איכותיים. משרד מבקר המדינה בדק מידע שהתקבל במוקד מהראה"ה והועבר לעיון נציגי רשות המסים במוקד במסגרת עבודתם. הועלה כי בשל המגבלה ב סעיף 30 )(ה לחוק איסור הלבנת הון, קיימת מניעה להעביר מידע לרשות בשל אי-הגדרת עברת מס כ"עברת מקור" בחוק לאיסור הלבנת הון. על כן, מידע זה ניתן להעברה בתוך המוקד בלבד, לצורך טיפול ספציפי רק באנשים ובתאגידים שהוגדרו כיעדי המוקד . כך קורה שהמידע שנצבר על אנשים מסוימים אחרים במוקד, שלא הוגדרו כיעדיו, אינו מטופל במוקד. מידע זה, גם אם הוא בעל ערך מיסויי, אינו מועבר לרשויות המס, ולעובדי הרשות הפועלים במוקד אסור לעשות בו שימוש לצורכי גביית מס . ב- 2005 הופק ברשות דוח על כ- 2,000 אנשים אשר בשנת 2004 נסעו פעמים רבות לחו"ל, חלק מהנסיעות לימים ספורים, ובכך הוגדרו חשודים בפעילות כלכלית בלתי חוקית (כמו בלדרות סמים, נסיעות לאתרי הימורים, הלבנת הון על ידי העברת מזומן לחו"ל וכו'). הדוח הוכן בעקבות פניית הראה"ה, אך לא הועבר אליה, שכן מנהל הרשות לא אישר את הסרת החיסיון, וגם בתוך רשות המסים לא נעשה בו שימוש. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי ל שכלל את הנוהל לשיתוף פעולה והעברת מידע הדדי בין הרשות ובין רשויות אכיפה שלטוניות אחרות. ראוי גם לגבש נהלים לחילופי מידע , לתיאום ולשיתוף פעולה בין הרשות .__________________ .17 נוסף על האיסור מתוקף חוק הפיקוח על המטבע, על פיסעיף 65 לחוק בנק ישראל התשי"ד- 1954 , "מותר לגלות ידיעה, אם הנגיד יראה צורך בכך לצרכי תב יעה פלילית". משרד האוצר 231 .לבין רגולטורים נוספים - בנק ישראל, רשות ניירות ערך, רשם נותני שירותי מטבע, רשם העמותות, ועוד. זאת בכפוף למגב לות ה חוקיות. בנוסף לכך, על הרשות ליזום הפקת עיבודים איכותיים לצורך איתור פעולות כלכליות חריגות האופייניות למי שעוסקים בפעילות עבריינית או בפעילות של הלבנת הון, להפיצם לגורמים הרלוונטיים , ולעקוב אחר השימוש בהם כדי לאתר הכנסות או הון שלא הוצהר עליהם. בעניין זה השיבה רשות ניירות ערך בנובמבר 2009 : "אנו תומכים בדעה לפיה נכון לגבש הסדרים בין רשויות בעניין העברת מידע ביניהן לצורך מילוי תפקידיהם על פי דין והרשות פועלת לגיבוש הסדרים כאמור עם רשויות שונות". רשם נותני שירותי מטבע ציין בתשובתו מנובמבר 2009 כי "המידע ה נאסף כתוצאה מפעילות שוטפת (ביקורות, אכיפה ורישום) ביחידת נותני שירותי מטבע, יכול, רצוי, ומומלץ שישמש גם את רשות המסים, אולם לשם כך חייבים להסיר חסמים חוקיים בהעברת המידע. נכון להיום קיימת מגבלה חוקית בשיתוף גורמים אחרים עם מידע זה" (ראו בהמשך גם בפרק הדן בנותני שירותי מטבע). שימוש במידע הנצבר ברשות אוכלוסיית היעד לטיפולה של הרשות נקבעת בתכנית עבודה שנתית, בהתבסס על מידע המצוי במאגרי הרשות. מחלקת המודיעין הארצית ברשות (להלן - המחלקה) היא יחידת מטה המונה 11 איש, ועוסקת בהעשרת מאגרי המידע ממספר מקורות . כחלק משגרת העבודה נצבר במאגר י הרשות מידע הנוגע לפעילות של עסקים בלתי חוקיים , ומועבר בידי יחידות המודיעין לטיפול המשרדים. משרד מבקר המדינה בדק במדגם של תשעה מקרים את הטיפול במישור ה אזרחי במידע שהועבר למשרדים על ידי יחידת המודיעין של מע"מ. הועלה כי רק לאחד מתוך תשעת המקרים נערכה ביקורת חשבונות והוצאו שומות בעקבות בדיקת ה מידע ורק במקרה זה הוכנס התיק לתכנית העבודה ; לחמישה מתוך תשעת העסקים שנבדקו לא היה תיק במס הכנסה, ורק באחד מהם נפתח לנשוא הידיעה תיק במס הכנסה בעקבות המידע שהתקבל; רק במקרה אחד נשלחה לנישום דרישה להגיש הצהרת הון. בדיקה נוספת של משרד מבקר המדינה התייחסה למידע שהועבר מיחידת המודיעים ברשות למשרדי שומה אזוריים, על ארבעה אנשים אחרים. הועלה כי רק במקרה אחד נערכו לנישום שומות להם הסכים לשנים 2003 -2006 ,והנישום שילם בהן סכום מס מצטבר של כ- 14,000 ש"ח. בכל א רבעת המקרים לא דרשה הרשות מהנישומים להגיש הצהרות הון. בדוח מבקר המדינה 55ב' נכתב כי "בתכניות העבודה השנתיות של חטיבות האגף לשנים 2003 ו- 2004... לא נקבעו יעדים של עריכת שומות ואכיפת גביית המס על הכנסות מפעילות לא חוקית". הועלה כי גם לאחר החלטת הממשלה מינואר 200618 על גיוס רשות המסים למאבק בפשע המאורגן, המחלקה אינה אוספת ביוזמתה מידע .__________________ .18 החלטות ממשלה שמספרן 4618 ו- 4619. 232 דוח שנתי60ב .על עסקים בלתי חוקיים דוגמת בתי קזינו. תחומים אלה לא נכללו בתכניות העבודה שלה לשנים 2006 -2009 . לדעת משרד מבקר המדינה, על מחלקת המודיעין לכלול בתכניות העבודה השנתיות שלה יעד של איסוף מידע יזום על עסקים בלתי חוקיים ולהפיצו למשרדי השומה ולמשרדי מע"מ האזוריים. על מטה הרשות לוודא כי נעשה שימוש במישור האזרחי בתוצרי המודיעין ובמידע הנצבר במאגרי הרשות. .נותני שירותי מטבע .רשויות האכיפה מודעות לכך שבידי נותני שירותי מטבע יש כדי לסייע בהל בנת הון19. פרק ד 1 לחוק איסור הלבנת הון כולל בין השאר הוראות באשר לחובת נותני שירותי מטבע (להלן - נש"מים) להירשם אצל רשם נותני שירותי מטבע20 . משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול של הרשות בענף הנש"מים. לשם כך ערכה הביקורת השוואה בין נתוני מרשם הנש"מים אשר במשרד האוצר (להלן - המרשם) ובין המידע שקיים ברשות על הרשומים במרשם, נכון ליום 30.12.2008 . :מהשוואת הנתונים עולה 1. : הכללת הנש"מים ברשת המס נמצא כי טיפול הרשות בענף לוקה בחסר: מתוך 1,335 עסקים של אנשים פרטיים או תאגידים הרשומים במרשם, ל-358 (כ-27% ) אין כלל תיק במס הכנסה; 174 מתוך אותם 358 (כ- 49% ) הם תאגידים. רשם הנש"מים מעדכן באופן שוטף את מרשמו, אולם התברר כי הרשות אינה מעדכנת במקביל את המידע שאצלה (על ידי קבלת המידע מהרשם באמצעות מדיה מגנטית). כך לדוגמה, בחודש ינואר 2009 היה הרישום ברשות מעודכן למרס 2007 . 2 . הכללת הנש"מים הרשומים בתכנית העבודה: בתכנית העבודה לשנת 2007 של יחידת המודיעין של מס הכנסה נקבע כי בין השאר תתמקד היחידה באיסוף מידע על חלפני כספים ו על העוסקים בפעילות בשוק האפור. זאת על ידי השוואת הנתונים הקיימים ברשות אל מול מאגר מרשם הנש"מים שבמשרד האוצר . הועלה כי עד לסיום הביקורת, ספטמבר 2009 , לא נערכה ההשוואה. בהקשר זה יש להעיר כי במרשמי הרשות לא קיים ענף כלכלי המייחד את הנש"מים. התברר כי הם מסווגים בסיווגים כלכליים שונים - "נותני .__________________ .19 "בעניין זה ראו עוד בדוח זה, בפרק על "הפיקוח על נותני שירותי מטבע 20 לעניין חובת הדיווח של נש"מים על פי חוק איסור הלבנת הון, ציין השופט בפסק דין ב.ש. 9416/03 ENS קרדיט בע"מ נ' מדינת ישראל: "מטרתו של סעיף 3(ב לחוק ) היא שלא לאפשר לאנשים המבצעים את עבירות המקור, להלבין את הכסף, על ידי העברתו למעגל רחוק יותר של אנשים שעיסוקם בשווקים הפיננסים, על מנת שאלו יעשו פעולות באותו רכוש שיאפשרו להטמיעו במערכת הפיננסית ככסף לגיטימי." משרד האוצר 233 .שירותי עזר לתיווך פיננסי", מתווכי נדל"ן, בעלי מוניות, קבלנים ועוד, ולכן לא ניתן לבצע השוואה שלמה בין המאגרים. 3. : סיווג הנש"מים הרשומים חלק מהנש"מים מסווגים לעניין מע"מ כ"מוסד כספי", וחלק מסווגים כ"עוסקים". מתוך 734 נש"מים שהגישו דוח שנתי לשנת 2007 , רק344 הוגדרו במע"מ כעוסקים (כ-%47 ), והשאר הוגדרו כמוסד כספי21. הועלה כי קיימת סתירה בין הוראות החוק, המגדירות את מי "שעסקו במכירת מטבע חוץ" כעוסק 22, ובין הוראת צו 23 בה מוגדר "מי שעסקו במכירת מטבע חוץ" כמוסד כספי. במצב זה תיתכן תוצאת מס שונה לגבי שני נש"מים בעלי פעילות זהה, אשר אחד מהם נרשם כמוסד כספי והשני נרשם כעוסק, כל אחד על פי שיקוליו. 4. : טיפול יחידות החקירות בנש"מים סעיף 4 (ב) לחוק מע"מ קובע כי "על פעילות בישראל של מוסד כספי יוטל מס שכר ורווח באחוזים מהשכר ששילם והרווח שהפיק". בשנת 2005 העלתה בדיקה מודיעינית של היחידה הארצית למודיעין שטח וחקירות (להלן - היחידה) כי 18 נש"מים שסווגו כ"מוסד כספי" לא הצהירו בדוחות השנתיים שלהם למס הכנסה על הרווח שלהם כמוסד כספי ועל הוצאות השכר מהם נגזר מס השכר החל עליהם. בהתאם לממצאי הבדיקה פנה מנהל היחידה אל סמנכ"ל החקירות והמודיעין ברשות דאז בבקשה לפתוח בחקירה משותפת של מע"מ ומס הכנסה נגד 12 .נש"מים מתוכם משרד מבקר המדינה העלה כי על אף הממצאים החמורים לא נפתחה חקירה נגד אף לא אחד מנשואי הבדיקה. הועלה כי הגדרת "הכנסה" בפקודת מס הכנסה אינה כוללת הכנסות של מוסד כספי שמקורן בחוק מע"מ ושבגינן מוטל מס שכר ומס רווח. בסעיף 145 (ב) בחוק מע"מ נקבע כי שר האוצר רשאי לקבוע כי על גביית המס, שהנהלתו הוטלה על פי סעיף 107 לחוק מע"מ על נציב מס ה כנסה, יחולו, בשינויים המח ויבים, הוראות פקודת מס הכנסה לעניין שומה, השגה, ערר, גבייה, ריבית, וקנסות או לחלק מן העניינים האלה. אולם נוסח הסעיף אינו כולל התייחסות לסמכויות חקירה של חוקרי מס הכנסה לגבי עברות שמקורן בחוק מע"מ. המשמעות היא שלחוקרי מס הכנסה אין ס מכות לחקור מקרים של אי -הצהרה על רווח של מוסד כספי כמשמעותו בחוק מע"מ. 5. אי-בהירות בהוראות ניהול ספרים של נש"מים : בהוראות אלה נקבע כי על עסק של המרת מטבע חוץ (מט"ח ) חלה "תוספת י"א" להוראות ניהול פנקסים. בהתאם לתוספת זו, נש"מ שמחזור עסקיו השנתי עולה על 1.7 ,מיליון ש"ח חייב לנהל מערכת חשבונות לפי שיטת החשבונאות הכפולה. לעומת זאת, נש"מים שמחזור עסקיהם נמוך מסכום זה לא יידרשו לזאת. הועלה כי לא הוגדר במפורש מהו המחזור הכספי הקובע בענף הנש"מים - האם זהו סכום המט"ח שהומר על ידי הנש"ם או רק סכום עמלות ההמרה שקיבל. התברר כי שתי .__________________ .21 תאורטית, תאגיד יכול להירשם גם כמלכ"ר, אולם סקירת שמות התאגידים מעידה כי כולם נרשמו כחברה בע"מ ולא כמלכ"ר. 22 ראו סעיף 19 .(ב) לחוק מע"מ 23 )צו מס ערך מוסף (קביעת מוסד כספי, התשל"ז- 1977 . 234 דוח שנתי60ב .הגישות מקובלות בענף. ב מצב זה עלולים נש"מים להתחמק מדיווח לפי שיטת החשבונאות הכפולה24, ובכך נפגעת הבקרה על הענף בתוך הרשות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות של הטיפול באוכלוס יית הנש"מים, ראוי ליצור מנגנונים לשיתוף פעולה ולתיאום בין -משרדי בין ארבעת הגופים הנוגעים בדבר - המשטר ה, הרשות, הר אה"ה ורשם הנש"מים במשרד האוצר. מן הראוי שהרשות תתן את דעתה על הסדרת הטיפול שלה בענף, ובכלל זה עדכון הוראות ניהול ספרים, ביצוע ביקורות שטח והסדרת סמכויות החקירה של חוקרי מס הכנסה. .הימורים בלתי חוקיים .אחד העיסוקים העיקריים של ארגוני הפשיעה המשמש גם להלבנת הון, הוא הפעילות בתחום ההימורים הבלתי חוקיים בארץ ובחו"ל. בחלק מהמקרים מוסווית הפעילות הבלתי חוקית של הימורים על ידי הפעלת אולמי "בינגו", שנחשב למשחק חוקי. על פ י הערכת המשטרה 25 , מחזור ההכנסות השנתי של תחום ההימורים הבלתי חוקיים בארץ הוא בין 10 ל-15 .מיליארד ש"ח בשנה משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול של הרשות במישור האזרחי בתחום ההימורים הבלתי חוקיים. הועלה כי למרות שבמאגר המידע של הרשות היו ידיעות מודיעיניות בנושא, הן לא תמיד טופלו במישור האזרחי, ולא נבדק פוטנציאל המס של מושאי הידיעות. גם במקרים המועטים שהתנהלו בהם חקירות נגד מפעילים של בתי הימורים בלתי חוקיים, התגלו ליקויים מהותיים בהתנהלות הרשות במישור האזרחי כלפי המפעילים. להלן דוגמה: באוגוסט 2004 התקבלה ברשות המס ים בקשה מ המשטר ה לגילוי מידע בעניינ ו של נישום שארגן יחד עם בני משפחתו פעילות של הימורים באינטרנט באמצעות 170 בתי "אינטרנט קפה". בעקבות הבקשה ערך מנהל תחום חקירות מכס ומע"מ ברשות בדיקה ראשונית, וזו העלתה כי "לכל בני המשפחה יש גידול הון בלתי סביר ביחס להכנסה המוצהרת". הסרת החיסיון אושרה על ידי שר האוצר, והמידע הועבר למשטרה. בנובמבר 2004 הפכה חקירת המשטרה לגלויה, ובאותו החודש העבירה חטיבת המודיעין ברשות אל משרד פקיד השומה רחובות שבתחומו מנוהלים רוב עסקי הנישום, מידע בקשר לכך. למרות הפעילות ההתחלתית היזומה כלפי הנישום, שהיה בעליהן של שלוש חברות בתחום הפרסום, התקשורת והנדל"ן; התגלו ליקויים בהמשך הטיפול בעניין: .__________________ .24 שיטת החשבונאות הכפולה מאפשרת למפקח המס לערוך בדיקות הצלבה בצורה יעילה יותר, ביחס לשיטת הרישום החשבונאית החד-צידית. 25 הודעת לשכת המפכ"ל מינואר 2008. משרד האוצר 235 .1. עובדי הרשות לא שותפו בפשיטה של המשטרה שנערכה בנובמבר 2004 על ביתו ועל משרדיו של הנישום, זאת על אף החשיבות הקריטית של ניתוח מסמכים וקבצי מחשב "בזמן אמת", בשל המורכבות הפיננסית הרבה הכרוכה בניתוח הכנסות של 170 .תחנות הימורים המידע שהועבר לפקיד השומה האמור לא טופל במשך זמן רב. 2. בדוחותיה הכספיים לשנים 1997 -2003 הצהירהאחת מהחברות שבשליטת הנישום כי הכנסותיה נובעות מ"מוצרי פרסום", "פעילות תקשורת מחשבים" ו"דמי שכירות". באפריל 2003 נערכה בה ביקורת ניהול פנקסים. הביקורת עמדה על אופייה האמתי של החברה, אך הטיפול בעניין לא הועבר ליחידת החקירות. התיק גם לא הוכלל בתכנית העבודה של השומה. 3. שנתיים לאחר הפשיטה על משרדי החברה פנתה פרקליטות המדינה לרשות בבקשה לבצע "השלמות" חקירה. בשנת 2007 זימנה הרשות את נציג הנישום לדיונים. בעקבות דיונים אלה הוצאו בנובמבר 2008 לנישום, בתיקו האישי, שומות לפי מיטב השפיטה לשנים 2003 -2004 , ובהן תוספת הכנסה של כ-80 מיליוןש"ח בגין הכנסותיו מ עסקי ההימורים. במרס 2009 הגיש הנישום השגות על שומות אלה. הועלה כי לאיחור בשיתוף הרשות בחקירה היו השלכות חמורות הן במישור הפלילי והן במישור האזרחי: כשהתחילה החקירה ברשות , כבר נסגרו 100 מתחנות ההימורים ולא ניתן היה לאתר את בעליהן; ללא עדויות של גורמים שפעלו בתחנות ההימורים לא אותרו חשבונות בנק ולא נמצאו עקבות לכסף. 4. עוד הועלה כי למרות שהשלמות החקירה נעשו על ידי צוות חקירה משותף של מס הכנסה ומע"מ, הוצאו לנישום שומות לפי מיטב השפיטה רק בהיבט מס הכנסה ולא בהיבט מע"מ. הסיבה לכך נרשמה באוגוסט 2009 עלידי מפקח במע"מ, כהערת אגב במאגר המידע של הרשות: "יש לציין שלא הוזנה שומה מאחר והתיק לא התקבל פיזית במשרדנו". 5. הועלה כי דוח של המשטרה משנת 2005 בעניינה של חברהזו כלל ממצאים על הכנסות יה בין השנים 2001 -2004 , ואילו השומות שהוצאו לה התייחסו רק לשנים 2003 -2004 , זאתבשל התיישנות השומות העצמיות שהוגשו לשנים 2001 -2002 . לו היו השומות מוצאות כמתבקש בהליך מזורז, לפי סעיף 194 לפקודה, לא הייתה חלה התיישנות על שנים אל ה, וניתן היה לעקל את נכסי הנישום כבר בנובמבר 2004 , מועד הפיכת החקירההסמויה לחקירה גלויה. 6. חברהאחרת של הנישום עוסקת בייזום ובביצוע פרוייקטים של בניית דירות מגורים למכירה ולהשכרה, ובבעלותה נכסי נדל"ן רבים. נמצא כי הרשות לא יזמה עריכת חקירה או ביקורת בנוגע לנכסים האמורים , שעל פי נתוני הרשות לא דווח כלל על הכנסות מהשכרה של מרביתם. בתגובתה מנובמבר 2009 ציינה מנהלת המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה כי "ככלל, דרך עבודת המחלקה, הינה לשלב כוחות על מנת לתת פתרון אפקטיבי מיטבי לתיק/טיפול בתופעה וכד'... שילוב רשות המסים נעשה בטרם מעבר לחקירה גלויה. גם בתיקים נוספים שבטיפולנו ניסינו ואנו מנסים לעניין את רשויות המס. לא תמיד אנחנו נענים משיקולים שונים". 236 דוח שנתי60ב .סחר בנשים .על פי הערכת רשות המסים26, ההיקף הכספי של ההכנסות מ סחר בנשים בישראל נאמד בכמיליארד דולר בשנה. במרס 2004 הכין מטה המודיעין הארצי ברשות סקירה על פעילות מכוני הליווי. על פי הסקירה, "רוב רובם של מכוני הליווי בישראל נשלטים על ידי עבריינים, והם משמשים כמאגר גדול לתזרים מזומנים המשמש אותם לפעילות עבריינית... השכרת המבנים... נעשית על פי שכירות יומית ...כ - 500$ ליום...בדרך כלל בעל המבנה קרי המשכיר קשור לפעילות עבריינית כלשהי". 1. בשנת 2007 הציגה הרשות לכנסת27 נתונים על פעולות אכיפה שנעשו נגד סוחרי נשים החל מ- 2006 . על פי נתונים אלה, בתקופה זוהתנהלו נגד סוחרי נשים 17 תיקים (ובסך הכול 46 .)תיקים, כולל תיקים של קשורים משרד מבקר המדינה בדק את שבעה עשר התיקים שהוזכרו לעיל, שנפתחו בשנים 2000 -2006 והוצאו בהם שומות לעוסקים בסחר בנשים (חלקם נובעים מתיקי חקירות מס הכנסה וחלקם נובעים מתיקי חקירות מע"מ). הועלה כי רק במקרה אחד מתוכם נערכה לבעלי המכונים שומה בגין ניכויים שהיה עליהם לנכות משכר העובדות, זאת על בסיס העדויות של ה נשים שהועסקו במכונים אשר קיבלו את שכרן במזומנים מבעל המכון. כן הועלה כי בשלושה מתוך שבעה תיקי חקירות שנבדקו על ידי יחידות חקירות מע"מ לא נפתחו לבעלי המכונים תיקי מס הכנסה. רק במקרה אחד מתוך השבעה שילם בעל מכון תשלומי מס הכנסה. כמו כן, רק בשניים מתוך עשרה תיקי חקירות שנפתחו על ידי מס הכנסה נפתח לנישום גם תיק במע"מ, ורק במקרה אחד מהם נגבו תשלומי המע"מ על ההכנסות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי סך הגבייה בשבעה עשר התיקים עמדה על כ- 800,000 ש"ח בלבד מתוך יתרת חוב שבאוגוסט 2009 הייתה כ-31.5 מיליון ש"ח 28, דהיינו כ -%2.5 בלבד. עוד הועלה כי תיקי המס שנפתחו לסוחרי הנשים שנתפסו, נסגרו לאחר זמן קצר. אף לא אחד משבעה עשר הנישומים לא הגיש דוח שנתי לשנת המס 2007 (חמישה מהם הוגדרו כ"חייב ולא הגיש", והשאר הוגדרו כמי שאינם חייבים בהגשת דוח לשנה זו). 2. היעדר מיסוי של ה"מעגל הראשון" בכלכלה הבלתי חוקית (דהיינו העבריינים שביצעו באופן פיזי את העברות הפליליות), משמעו לעתים גם היעדר מיסוי של ה"מעגל השני" - קרי הספקים ונותני השירותים לעסקים אלה. לדוגמה, מכוני הליווי פועלים לרוב בדירות מגורים. בעלי הן של דירות אל ה חייבים במס הכנסה על הכנסותיהם מ השכרת הדירות למכונים, והואיל וזו מוגדרת כהשכרה לצורכי עסק , חלה עליה חובת ניכוי .__________________ .26 ראו דיון בכנסת מיום 18.1.05 שלועדת המשנה (של ועדת החוקה, חוק ומשפט) למאבק בסחר בנשים. 27 ראו דיון בכנסת מיום 16.5.07 שלועדת המשנה למאבק בסחר בנשים . 28 היתרה המחושבת כוללת חוב למס הכנסה (כוללריבית והצמדה) וחוב קרן למס ערך מוסף. משרד האוצר 237 . מס במקור בשיעור של 35% .מההכנסההועלה כי הרשות לא פעלה למיסוי בעלי דירות אלה . יתירה מזאת, הרשות גם לא פעלה ל הקמת מאגר נתונים על דירות אלה , אף לא על אלה שכתובותיהן מפורסמות בריש גלי. במצב הנוכחי, בעלי נכסים המשכירים אותם לעוסקים בסחר בנשים נהנים משני העולמות: הם לא משלמים מס על הכנסותיהם מ השכרה לעסק, ועל פי רוב הם גם נהנים מדמי שכירות בשיעור גבוה לאין ערוך משווי השכירות הריאלי. יצוין כי מאז ספטמבר 2006 לא השתתפה הרשות בפשיטות הנערכות על ידי המשטרה על מכוני ליווי. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להפיק את הלקחים המתבקשים משיעורי הגבייה הנמוכים מהכנסות מסחר בנשים כפי שהוצגו לעיל, ועליה לפעול לשיפור מעורבות אנשי השומה ובממשקי העבודה שלהם עם גורמי החקירה במס הכנסה ובמע"מ ושל גורמי חקירה אלה עם המשטרה, בכל תהליך הפעילות למיסוי מכוני הליווי: קבלת מודיעין איכותי טרם הפשיטה על המכונים; שיתוף פעולה עם המשטרה ביום הפשיטה ולאחריו; עריכת שומות על פי אומדנים מבוססים; ודרישה עקבית מהעבריינים להגשת הצהרות הון ודוחות שנתיים על הכנסותיהם. .מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח 59ב' .אחד מהנושאים שבהם עסק דוח מבקר המדינה 59ב' שפורסם במאי 2009 היה המאבק בארגוני הפשיעה (להלן - דוח הביקורת) . בדוח הועלו ליקויים בתפקוד יחידות החקירות והמודיעין ברשות, ובשיתוף הפעולה בינה ובין המשטר ה. משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול בתיקון הליקויים נכון ליולי 2009 . להלן, בתמצית, תיאור הליקויים כפי שהוצגו בדוח 59ב', והטיפול שנעשה בהם עד כה: 1. הליקוי: אי -מימוש המלצות הוועדות שהוקמו באוגוסט 2005 בעניין הקמת ארבע יחידות איזוריות למודיעין וארבע יחידות איזוריות לחקירות, שתהיינה כולן משותפות למס הכנסה ולמע"מ. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , לא חל שינוי במצב. 2. הליקוי: טרם אוישוכל התקנים לעובדי מטה שיהיו אחראיים לפעולות הנוגעות לארגוני פשיעה. אויש רק תקן אחד. 3. הליקוי: טרם אושר נוהלעדכני לשיתוף פעולה בין המשטר ה לרשות המסים. בדוח הביקורת צוינה תגובת המשטרה, לפיה "כניסת הנוהל לתוקף תהיה לא יאוחר מינואר 2009 ." עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , טרם אושרה טיוטת הנוהל על ידי משטרת ישראל והרשות. בעניין זה השיבה הרשות בתשובתה מדצמבר 2009 : "טיוטת הנוהל שהוכנה על ידי משטרת ישראל לשיתוף פעולה בין משטרת ישראל לבין רשות המסים, נתקבלה ברשות במהלך חודש מאי 2009 . בחודש יולי 2009 הועברו הערות והבהרות על ידי מטה רשות המסים למשטרת ישראל לנוהל המוצע וטרם אושר". 238 דוח שנתי60ב .4. הליקוי: בשל סכסוך עבודה ברשות המסים לא נמסר למשטרה מידע שהתבקש על ידה במסגרת בקשות להסרת החיסיון. הועלה כי בתקופה שבין נובמבר 2008 ליוני 2009 .אושרו כל בקשות המשטרה להסרת חיסיון 5. הליקוי: היעדר איוש תקני הרשות בצוותי חקירה משותפים. הועלה כי בחציון הראשון של שנת 2009 היהשיתוף הפעולה בצוותי חקירה משותפים עם המשטרה מצומצם, וזאת בשל סכסוך העבודה שהוזכר לעיל. על פי נתוני הרשות, בתקופה זו פעלו חמישה צוותי חקירה מיוחדים (צח"מים) עם המשטרה: שלושה בשיתוף חקירות מע"מ בלבד, שניים בשיתוף חקירות מע"מ וחקירות מס הכנסה. .סיכום .הדוח מעלה כי מכלל פוטנציאל המיסוי של אלפי אנשים שהכנסתם נובעת מפעילות בלתי חוקית, הוצאו על ידי הרשות שומות רק לכמה עשרות אנשים בשנה בתחומים של סחר בנשים, הימורים בלתי חוקיים, קבלת דמי חסות, סחר בסמים ועוד. ברוב המקרים נרשמה גבייה מועטה או שכלל לא נגבו מהם מסים. הפעילות נגד הפשיעה הכלכלית החמורה צריכה להיות רב -ממדית, ולכלול לא רק את מי שהורשעו בביצוע העברות הפליליות, אלא גם מעגלים שלמים של סייענים לדבר עברה. דוגמה לכך היא ענף נותני שירותי מטבע, העלול לשמש כאמצעי להלבנת כספים שמקורם בעברה, ולגביו נמצאו פרצות רבות ב כל הקשור לפיקוח ולמעקב על פעילותו. דוגמה נוספת היא ההכנסות הנצמחות למשכירי נכסים לעסקים בלתי חוקיים, שאותן יש למסות. שינוי מהותי בתחום של מיסוי הכנסות בלתי חוקיות מחייב עבודת מטה לצורך היערכות מקיפה ב היבטים הבאים : תכניות העבודה; איסוף מידע מתוך פסקי דין חלוטים; שיתוף פעולה וחילופי מידע עם רשויות אכיפה אחרות; איסוף ועיבוד מידע על מורשעים בעברות פליליות; מיפוי העסקים הרלוונטיים; מיצוי הכלים המשפטיים העומדים לרשות הרשות; וקידום יוזמות חקיקה רלוונטיות בשיתוף עם המשטרה והרשות לאיסור הלבנת הון. על הרשות לתקן את הליקויים הניהוליים המקשים על פעילות יעילה ובזמן אמת נגד עבריינים. מן הראוי שהרשות גם תקצה תשומות ביקורת ממוקדות, ובסדר עדיפויות גבוה, לטיפול בחברות ובנישומים שקיים מידע על זיקתם לפעילות עבריינית, תדרוש מנישומים אלה הגשת הצהרות הון, והסברים על רמת מחיה שאינה עולה בקנה אחד עם רמת הכנסותיהם המוצהרות. דוח זה מצביע על ליקויים רבים במיסוי הכנסות בלתי חוקיות, שמחייבים טיפול נחוש ומתוכנן, כדי שרשות המסים תתרום בצורה יותר מועילה למלחמה בפשיעה הכלכלית.

תקציר:
 משרד האוצר 217 . רשות המסים בישראל מיסוי הכנסות בלתי חוקיות .תקציר . התשכ"א]נוסח חדש[ פקודת מס הכנסה- 1961 (להלן- הפקודה), אינה פוטרת ממס הכנסה שהופקה ממקור בלתי חוקי; גם על פי הפסיקה וההנחיות המקצועיות של רשות המסים בישראל (להלן - הרשות או רשות המסים) , הכנסה ממקור זה חייבת במס. .פעולות הביקורת .בחודשים ינואר -ספטמבר 2009 לסירוגיןבדק משרד מבקר המדינה את פעולותיה של רשות המסים בתחום מיסוי ההכנסות הבלתי חוקיות. הביקורת נעשתה בהנהלת רשות המסים, במשרדים אזוריים של מס הכנסה ו במשרדים אזוריים של מע"מ. בירורי ה שלמה נעשו במשרד האוצר, במשטרת ישראל , במשרד המשפטים, וברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור. .עיקרי הממצאים .1. בהחלטות ממשלה מ- 2003 ו- 2006 הוטל גם על הרשות להיאבק בפשיעה החמורה. הרשות לא קיימה דיונים ליישום החלטות הממשלה. בשנים 2007 - 2009 לא כללה הרשות בתכניות העבודה שלה ביקורי שטח לשם איתור עסקים בלתי חוקיים, ולא אספה מידע לצורך הכללת בעליהם ברשת הנישומים. אם כבר בוצעו חקירות, הרי שברובן הייתה התייחסות רק לאחד מהיבטי המס (מס הכנסה או מע"מ). הרשות לא קבעה הנחיות בשאלה אילו הוצאות מותרות בניכוי בעת עריכת שומה לעסק בלתי חוקי. 2 . הביקורת מצאה שורה של ליקויים בסיסיים בפעילות הרשות ובטיפולה במיסוי ההכנסות הבלתי חוקיות: היעדר אחזור מידע מתקדם; מידע חסר במערכת המחשב; היעדר סיווג מודיעיני מתאים לעובדי החקירות; היעדר סיווג ענפי ממוחשב לפעילות הכלכלית הבלתי חוקית; היעדר גמישות בטיפול במידע המודיעיני; וחוסר תיאום בין אגפי המס בעת הוצאת שומות. 3 . החוק לאיסור הלבנת הון , התש"ס- 2000, "חל על "עברות מקור , שהן עברות המתאפיינות בחומרה יתרה . העלמת מס אינה כלולה בעברות אלה, ולכן, משנאסף במשטרה או ברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור מידע הקשור להעלמות מס, הוא אינו מועבר באופן שגרתי לרשות. אי לכך לא מועבר לרשות המסים מידע בעל ערך רב שנצבר ברשות לאיסור הלבנת הון ומימון 218 דוח שנתי60ב .טרור ובמשטרה אגב חקירות הלבנת הון. בימים אלה מופץ במשרד המשפטים תזכיר לתיקון החוק, אך אין בו פתרון למצב האמור. 4 . הרשות לא נקטה הליכים לחייב במס אנשים שהורשעו בביצוע עברה פלילית ואגב כך הפיקו הכנסה. 5. חלק גדול מהתקיפה הכלכלית נגד העבריינים אמור להתבצע נגד עסקים שבשליטתם, ושבאמצעותם הם מלבינים ומסווים את כספי הפשע. הועלה כי עצם הזיקה העבריינית של עסקים אינה מהווה לכשלעצמה אמת מידה או סימן מחשיד על מנת להכלילם בתכנית העבודה. 6. הרשות לאעשתה שימוש בסעיף 223 בפקודה, שבו נקבעה חזקת אשמה (כלומר, העברת נטל ההוכחה מהרשות לנישום) למי שרמת מחייתו עולה על רמת הכנסותיו המדווחת, ללא הסבר מניח את הדעת מצידו. משרד מבקר המדינה בדק פרטים של 82 אנשיםשהמשטרה מנהלת חקירה פלילית נגדם. ככלל, לא נדרש ה הגשת הצהרות הון עוקבות 1 מהאנשים שנבדקו . בבדיקה נמצא ש יעור גדול של תאגידים קשורים שלא היו רשומים במס הכנסה או במע"מ. 7. הרשות לא גיבשהנהלים לחילופי מידע ו לתיאום ושיתוף פעולה בין הרשות לרשויות שלטוניות רלוונטיות כמו בנק ישראל, רשות ניירות ערך, רשם נותני שירותי מטבע, רשם העמותות, הרשות להגבלים עסקיים ועוד. זא ת בכפוף למגבלות המשפטיות הקיימות. בהקשר זה, בדוח 59'ב2 הועלו ליקויים הנוגעים לשיתוף הפעולה בי ן הרשות למשטרה. הועלה כי טרם תוקנו רוב הליקויים שהועלו בדוח. 8. כדי למנוע הברחת נכסים צריכה הרשות להוציא שומות לעבריין ולעקלאת נכסיו כבר בשלב החקירה. הועלו ליקויים ביישום ההליך. מתוך עשרות אנשים ותאגידים שנישומו בגין הכנסותיהם הבלתי חוקיות, הרשות גבתה רק שיעור מזערי מסכומי המס בשומות שהוצאו ל הם ושלגביהם נמצאו ממצאים פליליים. 9. הועלה כייכולת הרשות לטפל בענף נותני שירותי המטבע, המוגדר על ידי הרשות כקבוצת סיכון בתחום הלבנת כספי פשיעה, לוקה בחסר. מבין 1,335 ,נותני שירותים אלה ל-358 (כ-27% ) אין תיק במס הכנסה. .סיכום והמלצות .הרשות אינה משקיעה מאמצים משמעותיים לגביית מס שמקורו בפעילות בלתי חוקית. מכלל פוטנציאל המיסוי של אלפי אנשים שהכנסתם נובעת מפעילות מעין זו , הוצאו בר שות שומות לכמה עשרות בלבד, ולגבי רובן אף לא נגבו המסים. .__________________ .1 כדי לעמוד על גידול בהון, על הרשות לערוך השוואה בין שתי הצהרות הון בפער של כמה שנים בין הראשונה לשנייה. 2 מבקר המדינה, דוח שנתי 59ב ( 2009,) 'עמ3 .", "המאבק בארגוני פשיעה משרד האוצר 219 .מן הראוי שרשות המסים תפעל להיערכות מקיפה , יעילה ואפקטיבית בתחומים האלה: תכניות העבודה; איסוף ועיבוד של מידע על הכנסותיהם של מורשעים בעברות פליליות; משלוח דרישות ל הגשת הצהרות הון ודוחות על ה הכנסה מעבריינים; איתור פעילותם העסקית ; טיפול בליקויים הבסיסיים ובכלי הפעולה; וטיפול במי שמוגדרים קבוצת סיכון בתחום הלבנת כספי העבריינים . .