משטרת ישראל/פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל

 ♦ . 472 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .מינהל טכנולוגיות (להלן - מנ"ט) משמש כיחידת מטה של משטרת ישראל (להלן - המשטרה), הכפופה למשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ). ייעוד מנ"ט הוא ליזום, להוביל ולתכלל במשטרה תהליכי תכנון ופיתוח של טכנולוגיות מתקדמות במערכות מידע14 , במערכות תקשוב15 ,ובאמצעים טכנולוגייםוכן לשמש גורם מקצועי המנחה את כלל מערך הטכנולוגיה במשטרה והמפקח עליו. במנ"ט מועסקים 606 :עובדים374 (%62 מהם) הם עובדי קבלן16 , ו-232 (38% מהם) הם שוטרים במעמד קבע ומעמד חובה. באוגוסט 2015 היה מנ"ט אחראי לפיתוח ולתחזוקה של כ-60 מערכות המידע במשטרה, שרובן נמצאו באותה עת בשלבי תחזוקה17 . מערכות אלו משולבות בכל תהליכי העבודה של ה משטרה ומסייעות לה רבות ברבדים שונים של הלחימה בפשיעה. התקציב הממוצע של מנ"ט בכל אחת מהשנים 2014 - 2012 נאמד בכ-341 מיליון ש"ח. במנ"ט מטה וארבע מחלקות: המחלקה לפיתוח מערכות מידע (להלן - פי"ם), המחלקה לפיתוח תשתיות, המחלקה לפיתוח אמצעים טכנולוגיים (להלן- מפא"ט) ומחלקת קשר. הביקורת התמקדה בפעילותה של פי"ם, שהיא המחלקה הגדולה ביותר במנ"ט ומועסקים בה 315 ( עובדים52% מכלל עובדי מנ"ט), אשר אחראית לפיתוח ולתחזוקה של כל מערכות המידע במשטרה. מחלקה זו כוללת את המדורים האלה: המדור למחשוב חקירות, המדור למחשוב מודיעין, המדור למחשוב אגף מבצעים (להלן - מדור אג"ם), המדור למחשוב משאבים ( ERP ), המדור לניתוח מידע רוחבי, המדור למחשוב טכנולוגיות הסייבר 18 והסיגינט19 ., המדור למחשוב תנועה והמדור לפיתוח תשתיות ואינטגרציה פי"ם פועלת על פי כמה הנחות יסוד, אחת מהן היא שדרישות חדשות מהמשתמשים יפותחו במידת האפשר כמודולים (תת-מערכות המבצע ות פעולות בתחום מסוים ) על בסיס המערכות הקיימות. יצוין כי על פי נוהל מפת"ח (ראו להלן) מודול נחשב למערכת חדשה הכוללת את כל שלבי מחזור החיים. עוד יצוין כי בהוראות תכ"ם פרויקט מחשוב גדול מוגדר כפרויקט שתקציבו הרב-שנתי גדול מ -1.2 מיליון ש"ח, בין שהוא יבוצע בהליך של מכרז (מיקור חוץ או אחר) ובין שהוא יבוצע באמצעות כוח אדם מקצועי פנימי. בביקורת נבחנו הפעילויות שבוצעו במסגרת הפיתוח והתחזוקה של שתי מערכות מידע וארבעה מודולים (להלן - שש המערכות שנבדקו) שפותחו בשנים האחרונות בכמה מדורים בפי"ם ומופעלים במשטרה, כמפורט להלן: 1. מודול תמנון במערכת שירת הסירנה : מערכת שירת הסירנה משמשת לניהול שולחן העבודה של השוטר, ותפקידיה הם: שיבוץ עובדים במשמרות, צפייה בסידור העבודה וניהול אירועים בעתות שגרה. במועד סיום הביקורת המערכת נמצאת בשלב תחזוקה במדור אג"ם. מודול תמנון מטפל ב עתות חירום או באירועים חריגים, למשל בהיערכות למזג א וויר קיצוני. פיתוח המודול החל ביוני 2011 , והוא הופעל באירוע הבחירות הארציות בינואר 2013 . .__________________ .14 ראו הערה1 . 15 ראו הערה2 . 16 ראו הערה 4 . 17 ראו הערה3. 18 ,המרחב הקיברנטי (סייבר) כולל בתוכו מערכות ממוחשבות, רשתות מחשבים ותקשורת, תכנות מידע ממוחשב, נתוני תעבורה ובקרה, תוכן שהועבר באופן ממוחשב והמשתמשים בכל אלה. 19 .איסוף מידע על ידי יירוט של אותות אלקטרוניים והפקת מידע מודיעיני מתוכם המשרד לביטחון הפנים 473 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. מודול עבודה בשכר במערכת שירת הסירנה: המודול מטפל בהסדרת העסקתם של שוטרים בתשלום להבטחת הסדר הציבורי באירוע בעל צביון פרטי, למשל: אבטחת משחקי כדורגל20 . המודול מאפשר לארגן אירועים, לתכנן את המשאבים שיוקצו לכך ולשבץ עובדים להפעלת האירוע, להנפיק הצעת מחיר ללקוח ולעדכן את השיבוץ בפועל לאחר האירוע. המודול פותח במדור אג"ם בשנת 2014 והופעל בפברואר 2015 . 3. מודול עבודה בשכר במערכת E R P: מערכת ERP היא מערכת לניהול תהליכי העבודה וניהול המשאבים במשטרה, המבוססת על חבילת תכנה מקיפה שכוללת כמה מודולים. המערכת נמצאת בשלב תחזוקה במדור למחשוב משאבים (ERP .)בד בבד עם פיתוחו של מודול עבודה בשכר במערכת שירת הסירנה, פותח מודול זה ב-ERP , המנהל את ההיבטים הפיננסיים של אירוע עבודה בשכר, למשל: גביית התשלום מהלקוח עבור האירוע ותשלום לשוטרים שהועסקו בו. גם מודול זה פותח בשנת 2014 והופעל בפברואר 2015 . 4. מודול חסיונות במערכת פלילי 2000 (להלן- פל"א): מערכת פל"א משמשת לניהול תהליך החקירה החל בשלב פתיחתה וכלה בשלב סיומה. תהליך זה עשוי להימשך כמה שנים, לכלול כמה גורמים מעורבים ומסמכים רבים שחלקם חסויים. במועד סיום הביקורת המערכת נמצאת בשלב תחזוקה במדור למחשוב חקירות. מודול חסיונות מנהל את תהליך החיסיון של המסמכים בתיק החקירה שהמשטרה מעבירה לסנגור כאשר מגישים כתב אישום נגד חשוד. פיתוח המודול החל בספטמבר 2013 , והוא הופעל במאי 2015 . 5. מערכת דרך המלך : מערכת המאפשרת לשוטר בניידת לקבל מידע עדכני בשטח באמצעות מכשיר טבלט21. המערכת נמצאת בשלבי הקמה (התקנה והרצה) במדור לפיתוח תשתיות ואינטגרציה. פיתוח המערכת החל בינואר 2013 , ובינואר 2015 החל תהליך פריסת שלב א' של המערכת. באוגוסט 2015 נמצא כי המערכת נפרסה רק במחצית מהמחוזות. 6. מערכת דות "ן: מערכת לניהול דוח התנועה החל בשלב רישומו וכלה בשלב סיום הטיפול בו. המערכת הופעלה בשנת 2004 , ובמועד סיום הביקורת נמצאת בשלב תחזוקה במדור תנועה. הביקורת התייחסה לפעילות המערכת בשנים 2013 - 2015 . .פעולות הביקורת .בחודשים נובמבר 2014 - אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את אופן הפיתוח והתחזוקה של שתי מערכות מידע וארבעה מודולים במנ"ט . הנושאים העיקריים שנבדקו: מתודולוגיית הפיתוח והתחזוקה של מערכות מידע, ניהול תכניות עבודה והבקרה עליהן, ניהול עלויות פיתוח המערכות והבקרה עליהן, הסבת מערכות מידע ובקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של המערכות. הבדיקה נעשתה במשטרה: במנ"ט, באגף התכנון והארגון (להלן - אג"ת), ובמחלקת רכישות ומכירות באגף לתמיכה לוגיסטית. בדיקות השלמה נעשו במשרד .__________________ .20 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 64ג ( 2014 ."), "הקצאת שוטרים תמורת תשלום 21 ראו הערה5. 474 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לבט"פ, במשרד ראש הממשלה - ברשות התקשוב הממשלתי, ובמשרד האוצר - במינהל הרכש באגף החשב הכללי. .מתודולוגיית הפיתוח והתחזוקה של מערכות מידע ממשלתיות .נוהל מפת"ח נוהל מפת"ח (מתודולוגיית פיתוח ותחזוקה של מערכות) הוא נוהל מסגרת לטיפול כולל בתחום המחשוב בארגון הן במישור של מערכת המידע הבודדת (להלן - מערכת או פרויקט) והן במישור הארגון. במישור ה מערכת - הנוהל מגדיר כיצד לנהל, לפתח, לתחזק ולתפעל מערכת ממוחשבת בכל היקף ומכל סוג. במישור הארגון - הנוהל כולל מגוון שיטות וכלים המיועדים לדרג הניהולי, החל בשלב הכנתה של תכנית עבודה שנתית, עבור דרך שלב המעקב אחר פיתוח ותחזוקה של מערכות בארגון, וכלה בשלב ניהול הדרישות והתכנון האסטרטגי. נוהל מפת"ח מוגדר כמתודולוגיה פתוחה שמנחה את הארגון מה נדרש לנהל בכל שלב במחזור חיי המערכת אך מותירה לארגון חופש פעולה לבחור לעצמו כלים ושיטות ניהול. נוהל מפת"ח נקבע בהחלטה של ועדת השרים לענייני כלכלה מאוקטובר 1991 כנוהל מחייב לפיתוח ולתחזוקה של כל מערכות המידע הממשלתיות. הנוהל התעדכן במרוצת השנים כעשר פעמים. בהחלטה של ועדת השרים לענייני כלכלה מספטמבר 2014 בוטלה ההחלטה הקודמת בדבר נוהל אחיד לפיתוח ולתחזוקה של מערכות מידע בממשלה (נוהל מפת"ח). החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה באוקטובר 2014 (להלן- החלטת הממשלה). החלטת הממשלה הרחיבה והגדירה מחדש את סמכויותיה של רשות התקשוב הממשלתי ( להלן - רשות התקשוב) וקבעה כי הרשות תשמש מרכז ידע ותספק ייעוץ מקצועי בתחום התקשוב לאגפי מערכות המידע במשרדי הממשלה, והדבר יתרום לאחידות בתחום התקשוב במשרדי הממשלה וייעל את עבודת המשרדים. במסגרת תפקידיה רשות התקשוב אחראית על פי החלטת הממשלה לגיבוש מתודולוגיה חדשה לניהול מחזור החיים של מערכות המידע במקום נוהל מפת"ח וכן אחראית לפיתוח כלים ליישום המתודולוגיה באגפי מערכות המידע; לקביעת סטנדרטים בתחומי טכנול וגיות המידע ולסיוע בהטמעתם באגפי מערכות המידע; לקידום תשתיות טכנולוגיות רוחביות לייעול עבודת הממשלה; וכן לליווי מערכות מידע במשרדים ממשלתיים ולבקרה עליהן. כמו כן רשות התקשוב תמשיך לייעץ לוועדת המכרזים המשרדית במסגרת תהליך אישור בקשות של משרדים ממשלתיים לביצוע התקשרויות בתחום התקשוב בהיקף כספי העולה על 2.5 .מיליון ש"ח עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי תפקידי רשות התקשוב לא יחולו בכל הנוגע לגופים מיוחדים ובכללם צה"ל, המשטרה, שירות הביטחון הכללי, המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ומערכת הביטחון באמצעות המלמ"ב22 .עד אוקטובר 2014 היה נוהל מפת"ח הנוהל המחייב לפיתוח ולתחזוקה של מערכות מידע במשטרה, וזו הייתה כפופה להנחייתה המקצועית של רשות התקשוב. לדברי ראש מחלקת פי"ם, ב אוגוסט 2015 , מועד סיום הביקורת, המחלקה עדיין מפתחת ומתחזקת את מערכות המידע שלה על פי נוהל מפת"ח. .__________________ .22 .הממונה על הביטחון במערכת הביטחון המשרד לביטחון הפנים 475 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מ בקר המדינה מעיר כי בעקבות החרגת המשטרה מכפיפות להנחי יתה המקצועית של רשות התקשוב וביטול ההחלטה בדבר נוהל מפת"ח כנוהל מחייב נותרה המשטרה ללא גוף מקצועי מנחה מחייב בתחום התקשוב וללא מתודולוגיה מחייבת. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שעל רשות התקשוב הוטלה האחריות לייעץ לוועדת המכרזים במשטרה במסגרת בקשות המשטרה לביצוע התקשרויות בתחום התקשוב בהיקף כספי העולה על 2.5 מיליון ש"ח, ראוי היה שתמשיך לשמש גוף מנחה בנושאים אחרים, שהוקצה להם תקציב קטן יותר. יישום נוהל מפת"ח בתהליכי פיתוח ותחזוקה של המערכות שנבדקו משרד מבקר המדינה בחן את שש המערכות ומצא חוסר התאמה בין תהליכי הפיתוח והתחזוקה של המערכות ובין אלו המוגדרים בנוהל מפת"ח, בנושאים אלה: ניהול מחזור החיים של המערכת, כתיבת מסמכים על פי עץ מערכת, ניהול ובקרה ותיעוד המערכת. להלן פרטים: 1. מחזור החיים של מערכת מידע נוהל מפת"ח מגדיר את שלבי תהליך הפיתוח והתחזוקה של מערכת מידע ואת התוצרים המצופים בכל שלב. על פי הנוהל, בסיום כל שלב מומלץ לבצע סקר23 בקרת איכות שמטרתו לבחון אם אפשר לעבור לשלב הבא במחזור החיים של המערכת. להלן השלבים העיקריים במחזור חיים של מערכת: א. ייזום : שלב חובה שבו מועלית, במסגרת מסמך ייזום, דרישה לפתח מערכת חדשה או לבצע במערכת שכבר פועלת שינוי של ממש שיימסר במסגרת מהדורה24 . .אישור מסמך הייזום הוא בגדר הרשאה להתחיל בפיתוח המערכת החדשה ב. אפיון : שלב מרכזי שבו מוגדר ות מטרות המערכת ומהותה. ג. בקשה להגשת הצעות (מכרז): שלב שמטרתו התקשרות עם ספקים כדי לרכוש מהם חלקים ניכרים מהמערכת. הצעות הספקים ייבחנו לפי מסמך ניתוח חלופות. במערכות המפותחות בארגון (במסגרת הפיתוח הפנימי), יש לבצע ניתוח חלופות וחקר ישימות25 .מורחב במקום שלב זה ד. עיצוב ובנייה: בשלב זה צוות הפיתוח מעצב את המערכת, מקים אותה ובודק אותה לפני מסירתה לצוות הבדיקות. ה. בדיקות : מטרתו של שלב זה היא תיקוף המערכת. שלב זה כולל שני סוגי בדיקות: בדיקות מסירה שמבצע צוות הבדיקות ולפי תוצאותיהן קובע הצוות אם לאשר כי המערכת עומדת במפרט הפיתוח; ובדיקות קבלה שמבצע הלקוח ולפי .__________________ .23 פעילויות בקרה מרכזיות המבוצעות בסיום כל שלב במחזור חיי מערכת המידע ובהן נבדק סטטוס המערכת ומידת עמידתה בדרישות הלקוח, לוחות הזמנים, עלות ומדדי איכות. 24 מערכת מידע בנויה מכמה מהדורות( versions) וגרסאות( releases) . מהדורה היא שינוי משמעותי במערכת, בעוד שגרסה היא "שינוי מקומי". שינוי מהדורה מחייב מעבר מחודש במחזור החיים של המערכת. 25 בחינה מעמיקה של אפשרויות לפיתוח המערכת ובכלל זה ניתוח סיכונים ובדיקת היתכנות של כל פתרון, בדיקת איכות הפתרון המוצע והתועלת הגלומה בו, הערכת עלות לעומת תועלת. 476 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .)תוצאותיהן הוא קובע אם לאשר את "העלאת המערכת לאוויר" (הפעלת המערכת לעתים בשלב זה מבוצע פיילוט לצורך התנסות המערכת באופן חלקי ותחום, לפני יישומה באופן מקיף יותר בארגון כולו. ו. התקנה והרצה: שלב הכולל את הפעלת המערכת, הדרכות בנושא אופן השימוש בה, הסבת נתונים הנדרשים להפעלתה ובדיקת התיעוד התפעולי. ז. תפעול ותחזוקה: שלב זה מתחיל לאחר הפעלת המערכת וייצובה וכולל תיקון תקלות, ניהול שינויים ושיפורים ותחזוקה מונעת. ח. תחקור והערכת מערכות קיימות : מטרת שלב זה היא הפקת לקחים במישור המערכת והארגון מתהליך פיתוח המערכת והתקנתה. על פי נוהל מפת"ח, המדדים המרכזיים הקובעים את איכותן של מערכת מידע או תשתיתה הם: פונקציונליות - המידה שבה המערכת מאפשרת לעמוד בדרישות הלקוח; יעילות - האם המערכת איכותית ובנויה כראוי מהבחינה ההנדסית; כלכליות - האם לא בוצעה חריגה מהמשאבים שהוקצו להקמת המערכת ומלוחות הזמנים המתוכננים לפיתוחה; חוקיות - האם המערכת עומדת בדרישות החוק, בכללי מינהל תקין ובנ והלי חוקת הארגון. הביקורת העלתה כי בשש המערכות שנבדקו נמצאו ליקויים בניהול שלבי מחזור החיים המוגדרים בנוהל מפת"ח . לדוגמא, בשלוש 26 משש המערכות שלב הייזום לא בוצע. כמו כן, שלב תחקור המערכת בוצע רק במערכת דרך המלך ובמודול הד"ס 27 שבמערכת דות"ן באמצעות העברת סקרי שביעות רצון למשתמשים וטיפול בממצאים שעלו, ומכאן שביתר המערכות לא נבחנה הפונקציונאליות שלהן כנדרש בנוהל מפת"ח. יצוין כי באף מערכת מידע לא בוצע תחקור מלא של תהליך הפיתוח של המערכת והתקנתה. כמו כן, מהתיעוד על המערכות שנבדקו עולה כי מנ"ט ביצע רק חלק מהסקרים המומלצים בסיום כל שלב28. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי נוכח העובדה ש על פי נוהל מפת"ח לכל שלב במחזור חיי המערכת יש ייעוד ובסיומו על הארגון לבצע סקר בקרת איכות על יכולתה של המערכת להמשיך לשלב הבא, הרי שפסיחה על חלק משלבי מחזור חיי המערכת מקשה על מנ"ט לפקח על פיתוח המערכות ולזהות בעיות בהקדם האפשרי על מנת לטפל בהן בעוד מועד בעלות נמוכה יותר ובמהירות רבה יותר. נוסף על כך, בשל הוויתור במרבית המערכות על שלב תחקור המערכת נבצר ממנ"ט להפיק לקחים מתהליך הפיתוח, לשתף ידע עם מנהלי המערכות הקיימות ולשפר את תהליכי פיתוח המערכות בעתיד. בתשובת משטרת ישראל מנובמבר 2015 (להלן- תשובת המשטרה) היא ציינה כי מערכות המידע שלה מפותחות לפי נוהל מפת"ח בד בבד עם התאמות המתבקשות מהסיבות האלו: המערכות מתאפיינות ב שונות רבה, עובדי המחלקה הם המפתחים את המערכות, ונוסף על כך דרישות חדשות מפותחות כמודולים במערכות קיימות. לפיכך .__________________ .26 דות"ן, מודול עבודה בשכר במערכת שירת הסירנה ומודול עבודה בשכר ב -ERP. 27 מודול המאפשר להדפיס דוחות תנועה מהניידות בשטח, הופעל במאי 2010. 28 ראו בהמשך הדוח את הפרק "בקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע- ביצוע סקרים". המשרד לביטחון הפנים 477 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לעתים ניתן פחות משקל לאבן דרך אחת או יותר כנדרש בנוהל מפת"ח. לדברי המשטרה, מנ"ט מקיים בקרה באמצעות פגישות עדכון לגבי עמידת המערכות בלוחות הזמנים שתוכננו להן, פגישות תיאום לבקרה על משימות שכמה מערכות מעורבות בביצוען ותהליך איסוף דרישות מוסדר. נוסף על כך, פערים בלוחות הזמנים ובתכולה מדווחים ישירות להנהלת מנ"ט וללקוח וסמוך להפעלת המערכות מתבצעת בקרה על תהליך הפיתוח הכולל. עוד מסרה המשטרה כי המודולים עבודה בשכר ב-ERP ובשירת הסירנהומודול חסיונות מופעלים רק זמן קצר ולכן טרם בוצעו בעניינם סקרי שביעות רצון. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי כל עוד נוהל מפת"ח משמש למנ"ט כמתודולוגיה מנחה, עליו לבצע את כל השלבים הנדרשים על פי הנוהל. אם מנ"ט יחליט שלא לפעול בהתאם לחלקים ניכרים ממתווה העבודה שמוגדר בנוהל מפת"ח, עליו לאמץ מתודולוגיה חלופית. זאת ועוד, בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת יש לבחון את תוצרי השלב ולקבוע אם אפשר לעבור לשלב הבא בפיתוח המערכת מבחינת היבטים רבים שאינם בהכרח מידת עמידתה של המערכת בלוחות זמנים ובתכולה שתוכננו, ובכלל זה יש לבחון את מספר התקלות החמורות ולהחליט אם להפעיל את המערכת לנוכח התקלות שהתגלו. נוסף על כך, אם תתבצע בחינה כוללת של תהליך הפיתוח רק בשלב הסופי של הפעלת המערכת ייתכן שיהיה צורך בביצוע עבודה חוזרת, הגוזלת זמן ומשאבים. כמו כן, נוכח העובדה שהמודולים עבודה בשכר ב- ERP . ובשירת הסירנהומודול חסיונות הופעלו במחצית הראשונה של שנת 2015, ראוי שיבוצע בעניינם תהליך הפקת לקחים בהקדם - לפני גיבוש תכ נית העבודה השנתית של מערכות אלו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי נוכח העובדה שמודול הוגדר בנוהל מפת"ח כמערכת הכוללת את כל שלבי מחזור החיים, ראוי שמנ"ט יפתח את המודולים על פי המתודולוגיה הסדורה של פיתוח מערכת מידע. 2. כתיבת מסמכים על פי עץ מערכת נוהל מפת"ח מגדיר מתכונת אחידה לכתיבת כל מסמכי המערכת במשך כל מחזור חייה, הכוללת חמישה מרכיבים עיקריים (להלן - עץ המערכת). להלן פירוט חמשת המרכיבים: א. יעדי המערכת : מרכיב זה כולל בין היתר את הנושאים האלה: לקוח המערכת29 , היעדים של המערכת, הבעיות שהמערכת אמורה לפתור, סיכונים בפיתוח המערכת, ניתוח עלות מול תועלת והמועד הצפוי שבו תפותח המערכת. ב. אופן היישום -מהות המערכת : מרכיב זה כולל בין היתר את הנושאים האלה: מאפייני המערכת, ממשק המשתמש30, פירוט התהליכיםשהמערכת תאפשר לבצע , אבטחת מידע , נפחים, עומסים וביצועים שהמערכת צריכה לעמוד בהם. .__________________ .29 הגורם המזמין (והמממן) את המערכת אשר קובע אם לאשרה. 30 :(באנגלית User Interface או בקיצור UI )- )רכיב של המערכת (בעיקר מסכי המערכת שבאמצעותו מתקיים הקשר בין המשתמש ובין המערכת. 478 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ג. טכנולוגיה ותשתית : מרכיב זה כולל בין היתר את הנושאים האלה: הטכנולוגיה שתשמש לפיתוח המערכת, רכיבי תשתית, רכיבי חמרה, רכיבי תקשורת וכלי פיתוח. ד. מימוש המערכת : מרכיב זה כולל בין היתר את הנושאים האלה: הגורמים המעורבים בניהול המערכת, בפיתוחה ובבקרה עליה, ובפרט ועדות ההיגוי31, תכנית העבודה של המערכת ולוחות הזמנים, רשימת המסמכים המתעדים את המערכת ומדיניות אחריות ושירות. ה. העלות הכוללת של המערכת: מרכיב זה כולל בין היתר את הנושאים האלה: עלות הפיתוח וההקמה של המערכת, עלות תחזוקת המערכת למשך חמש שנים, מחירון ועלות כוללת. מסמכי המערכת הכתובים בהתאם לעץ המערכת הם הבסיס למדידתה לאורך כל מחזור חיי המערכת. כמו כן, מהבחינה הארגונית קל להשוות ולתאם בין המערכות אם כל המסמכים כתובים באופן אחיד. להלן שמות מסמכי המערכת: ייזום, אפיון, עיצוב, בדיקות ותחזוקה. הביקורת העלתה כי מסמכי המערכת של חמש משש המערכות שנבדקו לא נכתבו במתכונת אחידה ולא פורטו בהם כל מרכיבי עץ המערכת ובהם הטכנולוגיה שבה תפותח המערכת, אופן מימושה, לוחות הזמנים המתוכננים לפיתוחה והערכת עלותה. אשר למערכת השישית, מערכת דרך המלך, נמצא כי במסמך הייזום שלה הייתה התייחסות חלקית לרכיבים האמורים. יחד עם זאת, בפי"ם נכתבו מסמכים שונים והתקיימו דיונים רבים בנושאים ייעודיים, אך אלו לא רוכזו במסמך מערכת מתכלל שמתעדכן ומבוקר במשך כל שלבי מחזור החיים, כגון מסמך אפיון. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי כתיבת מסמכים במתכונת לא אחידה ושלא בהתאם לעץ המערכת גורמת לקושי בכל הנוגע לריכוז נתוני המערכות, לקבלת תמונת מצב מקיפה, לבקרה על המערכות ולתהליך קבלת ההחלטות. נוסף על כך, הימנעות מהגדרה של מרכיבים מהותיים של עץ המערכת ובפרט טכנולוגיה, לוחות הזמנים ועלות המערכת, שהם הבסיס למדידת המערכת בהיבטי יעילות וכלכליות, גורמת לכך שאי אפשר לעקוב אחר מדדים אלו לאורך מחזור חיי המערכת ולזהות מבעוד מועד פערים בין הביצוע בפועל למתוכנן. בתשובתה מסרה המשטרה כי ככלל מסמכי המערכות כתובים בהתאם לעץ המערכת, ופירטה את הסיבות לכך שלא מפורטים בהם כמה מרכיבים, כשם שהעלתה הביקורת: במודולים חדשים ובמהדורות במערכות קיימות לא פורטה הטכנולוגיה היות שהיא מבוססת על הטכנולוגיה של המערכות הקיימות אליהן מתווסף המודול או הפיתוח. כמו כן במקרים שבהם ההיבט הטכנולוגי היה " במרכז השיח" כמו במודול חסיונות ובמחשוב נייד, התקיימו דיונים נפרדים בנושא; לוחות זמנים מפורטים בתכניות העבודה המנוהלות במסמכים נפרדים; עלות פיתוח מודולים חדשים ועלות פיתוח מהדורות במערכת דות"ן אינן מפורטות היות שאת הפיתוח מבצע כוח האדם הקיים העוסק בתחזוקת המערכות .__________________ .31 .ועדות שמטרתן לקבוע אם לאשר ביצוע אבני דרך ומעבר לשלבים הבאים של פיתוח המערכת בראשן יעמוד בדרך כלל הממונה על המחשוב, ועם חבריה יימנו: הצוות המקצועי, נציגי משתמשים ויועצים. המשרד לביטחון הפנים 479 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הקיימות ולכל המערכות מוקצב תקציב שנתי. זאת ועוד, לדברי המשטרה יש מסמכים רבים לכל מערכת, הנשמרים בכלים שונים: מערכת לניהול מסמכים, מערכת לניהול תצורה וספריות ייעודיות לכל מערכת, לפיכך המסמכים המתעדים כל מערכת והפעולות המבוצעות בה יוצרים מעטפת המאפשרת לבצע בקרה על הסיכונים שהוזכרו. זאת ועוד, לדברי המשטרה לא נמצאו חריגות משמעותיות בלוחות הזמנים ובתקציב המערכות והיא פועלת רבות לבחינת יעילות המערכות ובחירת הטכנולוגיה והארכיטקטורה שבה הן ייבנו. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי בהיעדר מסמכי מערכת מרכזיים ומתכללים המפרטים את כל המרכיבים העיקריים של המערכת בשלבי חייה השונים, או לכל הפחות מפנים למסמכים הרלוונטיים כנדרש בנוהל מפת"ח, מתקשים הגורמים הרבים המעורבים בפיתוח המערכת ובבקרה עליה לאתר בפשטות ובנוחות את המידע הנחוץ ולקבל תמונה מקיפה בנושא סטטוס פיתוח המערכות. כמו כן, ביזור המסמכים בכלים שונים מקשה להשוות את התקדמות תהליך הפיתוח של המערכת לנתוני התכנון. זאת ועוד, היעדר הערכת עלויות לפיתוח מודולים במערכות הקיימות גורם לכך שאי אפשר לבצע בקרה על עלויות הפיתוח של מודולים אלו. ניהול ובקרה נוהל מפת"ח מספק הגדרות וכלים לניהול מערכת מידע ולבקרה עליה, ובכלל זה: הגדרת הגורמים המעורבים בפיתוח המערכת, אופן הפיקוח על המערכת וכן הסקרים שיש לקיים בכל שלב במחזור חיי המערכת. משרד מבקר המדינה העלה כי כל שש המערכות שנבדקו לא נוהלו ולא בוקרו כנדרש בנוהל מפת" ח (פירוט ראו בפרק "בקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע"). תיעוד מערכת מידע תיעוד המערכת משמש להעברת מידע בין הגורמים המעורבים במערכת, לתכנון ולהערכה, לבקרה על המערכת ולשימור הידע של המערכת בארגון. על פי נוהל מפת"ח יש לשמור את מסמכי המערכת בספריות לפי הקטגוריות האלה: א. מסמכים בנושא מחזור החיים: כל המסמכים שהם תוצר ראשי של שלבי מחזור חיי המערכת, ובכללם: מסמך ייזום, מסמך אפיון, מסמכי שלב עיצוב ובנייה, מסמכי בדיקות, תכנית התקנת המערכת בייצור, תכנית הדרכות ותיק מערכת לאחר הפעלתה. ב. מסמכי עץ המערכת: מסמכים בנושאים מסוימים הכלולים בעץ המערכת שלרוב מטפל בהם גורם מסוים בארגון שנזקק לתמונת מצב מקיפה באותו הנושא, כגון: אבטחת מידע, ניהול סיכונים, ממשק המשתמש, מדריך למשתמש, חוזי שירות ותחזוקה. ג. מסמכים ניהוליים : כל המסמכים הקשורים לתהליכי ניהול ובקרה שאינם כלולים באחת הקטגוריות הקודמות, כגון: כתבי מינוי וסיכומי דיון של ועדות היגוי, תכניות עבודה, ממצאים של בקרות שונות וסקרי שביעות רצון. 480 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה בחן את המסמכים הרבים שנשמרו בתיקיהן של שש מערכות המידע שנבדקו ומצא כי תיקי המערכות אינם מכילים את כל המסמכים הנדרשים על פי נוהל מפת"ח ואינם מאורגנים בתיקיות כנדרש בנוהל מפת"ח. נוסף על כך, לעתים שמות הקבצים לא העידו על תוכנם, או ניתנו שמות דומים לכמה קבצים, דבר שמקשה לאתר מסמכים בעת הצורך. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי תיעוד סדור ומלא בנוגע למערכות הוא צורך מקצועי ומהותי וכי תיעוד חלקי ולא מאורגן מקשה את שימור הידע בארגון וגורם לתלות בעובדים, שמרביתם עובדי קבלן. זאת ועוד, על מנ"ט להגדיר את סוגי המסמכים שיש לשמור בכל מערכת מידע ולפרסם הנחיות בנוגע לאופן שמירתם. לאחר מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2015 עדכן מנ"ט נוהל שפרסם בדצמבר 2001 המגדיר עבור כל מערכת מידע במחלקת פי"ם את שמות הספריות וסוגי המסמכים שיש לנהל בכל ספרייה. זאת ועוד, המשטרה הודיעה כי תטפל בנושא שמות הקבצים שלא מעידים על תוכנם. בתשובת המשטרה נמסר כי בפועל ביצועם של כלל הפרויקטים הטכנולוגיים במשטרה נחל הצלחה ראויה לציון, מבחינת היקף השימוש שעשו הלקוחות במערכות, העמידה בלוחות הזמנים לפיתוחן, העמידה בתקציב ודרישות הלקוחות לפיתוחים חדשים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הממצאים שהועלו בנוגע לשש מערכות המידע שנבדקו משקפים ליקויים בהליכי התכנון והבקרה של פיתוח מערכות המידע במנ"ט ובקיום סקרי שביעות רצון, ויוצא אפוא ש אין בידיה תשתית נתונים המאפשרת לה לבחון את היקף השימוש במערכות שלה ולוודא שהיא עומדת בלוחות הזמנים שתוכננו ואינה חורגת מהתקציב , ולמותר לציין שלוחות הזמנים והתקציב לא הוגדרו כראוי מראש. .ניהול תכניות עבודה ובקרה עליהן .הכנת תכנית עבודה לפיתוח מערכת מידע תכנית עבודה לפיתוח מערכת מידע צריכה להתבסס על כמה עקרונות יסוד היוצרים תשתית מתודולוגית מוסכמת המבטיחה כי התכנית משקפת את כל הפעילויות הדרושות להשלמת פיתוח המערכת במועד שתוכנן ואושר עבורה. מדובר ב חמשת העקרונות האלו: הגדרת הפעילויות, קביעת רצף הפעילויות, הערכת המשאבים הנדרשים לביצוע כל פעילות, הערכת משך הפעילויות והכנת לוחות זמנים לפיתוח המערכת. הארגון העולמי לניהול פרויקטים (להלן - PMI ) מפרסם משנת 1983 מדריך שמתעדכן מדי כמה שנים וסוקר את תהליכי ניהול הפרויקטים, ובהם פירוט של חמשת העקרונות האמורים (להלן - חמשת העקרונות). משרד מבקר המדינה בחן באיזו מידה תכניות העבודה שמנהלת פי"ם עבור שש המערכות שנבדקו משקפות את חמשת העקרונות, ולהלן יפורטו ממצאי בדיקתו: 1. הגדרת פעילויות בתכנית העבודה: התהליך כולל את זיהוי הפעילויות שיש לבצע בכל שלבי מחזור החיים של המערכת כדי להפיק את תוצריה (להלן - תכולת העבודה או תכולה). בין הפעילויות האמורות: הגדרת התהליכים והשירותים שהמערכת המשרד לביטחון הפנים 481 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ;תספקאילוצים ארגוניים; יישום לקחים שהופקו בעקבות הפעלתן של מערכות אחרות בארגון; אבני דרך32 .ופעילויות בקרה בתכניות העבודה של שש המערכות שנבדקו לא פורטו כל הפעילויות הנדרשות במחזור חיי המערכת . רק בשתיים משש המערכות שנבדקו (דרך המלך ודות"ן) פורטו פעילויות הקשורות לבדיקות של המערכות, אולם הן לא כללו את כל הפעילויות הנדרשות. להלן דוגמה: בתכנית העבודה של מערכת דרך המלך לא פורטו פעילויות הקשורות לפיילוט ובפרט ביצוע הסקרים בקרב משתמשי המערכת ופעילויות פיתוח שבוצעו בעקבות נושאים שעלו בסקרים האמורים, וכן פעילויות הקשורות לפריסה הדרגתית של המערכת. יצוין כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2015 , עדיין לא הושלמה פריסת המערכת אף שעל פי תכנית העבודה הקמת המערכת הייתה אמורה להסתיים בינואר 2015. בתשובתה מסרה המשטרה בהתייחס לכלל המערכות, שמחלקת מופ"ת אחראית ל ניהול תהליכי ההדרכה, ההטמעה והתמיכה במערכות המידע במנ"ט ולכן שלבים אל ו במחזור חיי המערכות אינם מופיעים בתכנית העבודה שלהן, אלא הם מנוהלים בתכניות עבודה נפרדות במחלקת מופ"ת. אשר למערכת דרך המלך, נמסר כי תכנית העבודה אינה כוללת את הפיילוט היות שההחלטה לקיימו התקבלה בשלב מאוחר. כמו כן מסרה המשטרה כי מועד הסיום של תכנית העבודה של מערכת דרך המלך מסמל את מועד ההפעלה הראשונית של המערכת בכמה מחוזות, וכי תכנית הפריסה המלאה של המערכת שתוכננה להימשך כשנה אינה מפורטת בתכנית העבודה היות שמדובר בתהליך ארוך, בעל אילוצי זמינות רבים של השטח, אך לדבריה תכנית הפריסה הוצג ה לפיקוד המשטרה בדיוני הסטטוס של המערכת. בהתייחס לתשובת המשטרה, מעיר משרד מבקר המדינה למנ"ט כי הוא לא ניהל תכניות עבודה מתכללות ועדכניות לשש המערכות שנבדקו, אלא ניהל תכניות עבודה נפרדות - האחת לשלב הפיתוח, והשנייה לשלבים האחרים ובהם הדרכה והטמעה, פיילוט והקמת תשתיות. לפיכך לא הייתה בידי מנ"ט תשתית נתונים מלאה היכולה לשמש כלי עזר למנהל המערכת ו לשקף את לוח הזמנים הכולל לפיתוח המערכת ולהפעלתה וכן היכולה לשקף את התלויות שבין הפעילויות . כמו כן, תכנית עבודה חלקית אינה מייצגת כראוי את המשאבים הנדרשים להקמתה ואת עלותה בפועל. 2. תהליך קביעת רצף הפעילויות: התהליך כולל הגדרת יחסי התלות בין הפעילויות, כגון: פעילות שיכולה להתחיל רק לאחר סיום פעילות אחרת. בשלוש משש המערכות שנבדקו (מודול תמנון, מודול חסיונות ומודול עבודה בשכר ב- ERP .) לא הוגדרו יחסי התלות בין הפעילויות .__________________ .32 פעילויות שנעשות במהלך מחזור חיי פרויקט ומטרתן לבחון את הפרויקט ולשקול כיצד להמשיכו. בדרך כלל במסגרת אבן דרך מתבצע סקר, מופק תוצר מסוים, ואם מפתח המערכת חיצוני, נמסר לו תשלום. 482 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתשובתה מסרה המשטרה כי יש תלות מובנית בין הפעילויות בתכנית עבודה מעצם תהליך הפיתוח, לדוגמ ה: יש קשר בין פעילויות מסוג בדיקות ובין סיום הפיתוח. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי תכנית עבודה ללא הגדרת יחסי התלות בין הפעילויות עלולה להביא להצגת לוחות זמנים שאינם ישימים, להיווצרות "צווארי בקבוק" במסגרת פיתוח המערכות ואף לחריגה מלוחות הזמנים להקמת המערכות. לכן על מנ"ט לנהל בתכנית העבודה גם יחסי תלות המובנים מעצם תהליך הפיתוח, וזאת כדי שתכנית העבודה תייצג את השפעת יחסי תלות אלו על לוחות הזמנים הכוללים של פיתוח המערכת ועל תהליך הקצאת המשאב לביצוע הפעילות. 3. תהליך הערכת משאבי הפעילויות: בתהליך זה מוערך הסוג וההיקף של כוח האדם הדרוש, וכן הציוד הדרוש לביצוע כל הפעילויות בפרויקט, על פי לוח הזמנים שהוגדר. נמצא כי במודול עבודה בשכר ב- ERP הוגדרו משאבים לביצוע כ- 13% בלבד מהפעילויות הנכללות בתכנית העבודה. כמו כן, בתכנית העבודה של מערכת דרך המלך לא הוגדר לכל פעילות שם העובד האחראי לביצועה אלא רק תפקידו (לדוגמה : מנתח מערכות, מתכנת), דבר המקשה לבצע בקרה על קצב התקדמות הביצוע של הפעילויות. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי עקב כך שהוגדרו משאבים רק לחלק מהפעילויות ולא הוגדרו שמות העובדים האחראים לביצוע הפעילויות, תכנית העבודה אינה משקפת את כל המשאבים הנדרשים לפיתוח המערכת ולהקמתה, דבר העלול לפגום בסדרי הקצאת משאבים או לגרום לדחיית מועד סיום הפיתוח עקב מחסור במשאבים. בתשובתה מסרה המשטרה כי ככלל לכל הפעילויות בתכניות העבודה מוגדר אחראי על פי שם או תפקיד. עוד מסרה המשטרה כי בעת הכנת תכניות עבודה לא כל בעלי התפקידים אוישו ולכן לא תמיד הוגדר שמו של בעל התפקיד. זאת ועוד, ניהול הפעילות באמצעות הגדרת התפקיד הנדרש להשלמתה מאפשר לבצע תחלופה בין עובדים שממלאים את אותו תפקיד בהתאם לאילוצים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי ש בפעילויות שכבר בוצעו או שעדיין מבוצעות יצוינו שמות העובדים המבצעים אותן, היות שפרק הזמן שנדרש לכל עובד לבצע את הפעילות משתנה בהתאם לניסיון שלו וליכולותיו. כמו כן, הקצאת פעילות לעובד משפיעה על פעילויות נוספות שהוקצו לו. עקרון הפרדת סמכויות הוא עיקרון שעניינו הפרדה בין הגורמים השונים האחראים לביצוען של פעולות בארגון, כגון הפרדה בין גורם מבצע, מאשר ומבקר. מטרותיה העיקריות של הפרדת התפקידים בארגון הן מניעת טעויות ומעשי מרמה, הימנעות מיצירת תלות בפונקציה עיקרית אחת ושליטת גורם יחיד בתהליך שלם. המשרד לביטחון הפנים 483 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הביקורת העלתה שלגבי חלק מהפעילויות שנכללות בתכנית העבודה של מערכת דות"ן, הגורם המפתח את המערכת הוא גם הגורם שאחראי לבדיקתה, דבר שאינו מתיישב עם עקרון הפרדת הסמכויות וכן עלול לפגוע באיכות הבדיקה של המערכת. עוד העלתה הביקורת שהקצאת שעות פיתוח לבדיקות מערכת גורמת לבזבוז כספים, היות שבמנ"ט עלות שעת עבודה לפיתוח מערכת יקרה ב- 40% משעת עבודה לבדיקתה. בתשובתה מסרה המשטרה כי ככלל יש הפרדה מוחלטת בין אנשי הבדיקות ואנשי הפיתוח. עם זאת יש מקרים מעטים שעקב אילוצי כוח אדם מתבצע תגבור זמני של אנשי פיתוח לבדיקות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמקרים שבהם אנשי פיתוח בודקים את המערכות יוודא מנ"ט שהגורם שהוקצה לבדיקת הפעילות לא יהיה הגורם שפיתח אותה. 4. תהליך הערכת משך הפעילויות: בתהליך זה מוערך משך הזמן שיידרש להשלמת הפעילויות בהתאם למאפיינים אלה: לוחות הזמנים שהוגדרו; המשאבים שהוקצו לכל פעילות; ניתוח סיכונים; לקיחת מקדמי ביטחון; ניסיון קודם בניהול פרויקטים דומים. עלות הפעילות נקבעת בהתחשב במשך הפעילות ו בעלות המשאב המבצע אותה, ומכאן שסיכום עלויות הפעילויות מגדיר את התקציב המתוכנן לפיתוח המערכת. במודול עבודה בשכר ב- ERP לא הוגדרו משכי הפעילויות וכן במודול תמנון הוגדר לכל אחת מהפעילויות בתכנית העבודה רק תאריך היעד לסיום הפעילות, אך לא משכה. כמו כן, במערכת דר ך המלך כ - 20% מהפעילויות צפויות להימשך זמן ממושך מאוד, יותר מ -20 ,)ימי עבודה (כחודש ימים וחלקן אף צפוי להימשך כ-100 ימי עבודה, דבר שפוגע ביכולת לבצע בקרה על ההתקדמות של אותן פעילויות. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי הכנת תכנית עבודה בלא ציון משך זמן הביצוע של כל הפעילויות פוגע ביכולת התכנית להציג באופן נכון את לוחות הזמנים ותהליך הקצאת המשאבים. כמו כן, בלא הגדרת משך הפעילות לא ניתן לחשב את התקציב הנדרש לפיתוח המערכת. זאת ועוד, הגדרה ולפיה פעילויות מסוימות בתכנית נמשכות יותר מחודש מקשה לנהל פעילויות אלה ולבקר אותן, ולכן ראוי שהן יחולקו לתת-פעילויות. בתשובתה מסרה המשטרה כי בתכנית העבודה לא תמיד מנוהל משך הפעילות, וכי היא מכירה בצורך בפירוק פעילות ארוכה לתתי-פעילויות , והודיעה כי שני הנושאים יטופלו. 5. תהליך הכנת לוחות הזמנים לפיתוח מערכת: בתהליך זה נקבעים תאריכי ההתחלה ו תאריכי הסיום המתוכננים של כל פעילות בהתבסס על נתונים שהתקבלו בתהליכים הקודמים (הגדרת רצף הפעילויות, משכן, הקשרים ביניהן והמשאבים הדרושים לביצוען). לוח הזמנים הראשוני של מערכת מאושר במסמך הייזום ומכונה "תכנית בסיס". 484 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כי תכניות העבודה של כל שש המערכות שנבדקו לא שיקפו את לוחות הזמנים הכוללים של פיתוח המערכות, כיוון ש כאמור בתכניות העבודה שלהן חסרו נתונים רלוונטיים לחישובם ולא נכללו בהן כל הפעילויות הרלוונטיות. זאת ועוד, לכל המערכות שנבדקו, למעט מערכת דרך המלך, לא נשמרו לוחות הזמנים הראשוניים המכונים תכניות בסיס, נוכח העובדה שלוחות הזמנים עודכנו על גבי תכנית העבודה המקורית. לכן לא היה אפשר להשוות בין לוחות הזמנים הראשוניים ללוחות הזמנים העדכניים לפיתוח כל מערכת ולהתריע על החריגות. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי לוח זמנים לפיתוח מערכת הוא כלי עזר למנהליה המאפשר לעקוב אחר התקדמות הפיתוח לעומת לוחות הזמנים שנקבעו בתכנית הבסיס, וכל זאת על מנת שתוצרי המערכת יהיו מוכנים במועדים שנקבעו בתכנית הבסיס. לפיכך עליו לשמור את תכנית הבסיס של כל מערכת כדי שיוכל להשוות בין קצב פיתוח המערכת בפועל ללוחות הזמנים שנקבעו ואושרו בתכנית. בעקבות הערת הביקורת מסר מנ"ט , בינואר 2016, כי בתכניות העבודה יפורטו כל הפעילויות וכי תכניות העבודה הראשוניות ישמרו כתכנית בסיס. עוד הוא מסר, כי תכניות העבודה יעובו במידת הצורך במשימות נוספות (כמו סקרים) ותתבצע הקפדה יתרה על מילוי הנתונים. בקרה על תכנית עבודה לפיתוח מערכת מידע 1. תהליך בקרת הפעילויות: על פי PMI , בתהליך בקרה על לוחות זמנים לפיתוח מערכת ייבחנו חריגות בלוח הזמנים של פיתוח המערכת לעומת תכנית הבסיס, ואם אותרו חריגות ניכרות בלוחות הזמנים יימסר דיווח על כך להנהלה וללקוח על מנת שינקטו פעולות מתקנות. תהליך הבקרה מתבסס על קבלת דיווחי התקדמות על מצב המערכת ובכלל זה תאריכי ההתחלה והסיום בפועל של כל הפעילויות, הערכת משך הזמן הנותר לפעילויות שטרם הסתיימו ושיעורי הביצוע של פעילויות אלו והשוואת נתונים אלו ללוחות הזמנים שצוינו בתכנית הבסיס. אם אותרו חריגות וסוכם על ביצוע שינויים, הם ינוהלו בהתאם להנחיות הארגון. נמצא כי בתכניות העבודה של כל המערכות שנבדקו הוזנו נתונים חלקיים בלבד בנושא ביצוע הפעילויות, ולכן לא עמדה לרשות המחלקה תשתית נתונים שתאפשר לנתח חריגות מלוחות הזמנים המתוכננים. לדוגמה, דיווחי ההתקדמות בארבע33 משש המערכות כללו רק עדכון של שיעורי הביצוע של הפעילויות בתכנית העבודה או עדכון סטטוס הפעילות ("בוצע", "בתהליך", או "נדחה"), ולא כללו תאריכי התחלה וסיום של פעילויות והערכת משך הזמן שנותר להשלמתן. .__________________ .33 מודול תמנון, מודול עבודה בשכר במערכתERP ., מערכת דרך המלך, מערכת דות"ן המשרד לביטחון הפנים 485 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. בקשות לשינויים : בקשה לשינוי על פי PMI היא הצעה רשמית לשנות מסמך, תוצר או תכנית בסיס. מילוי הבקשות לשינויים עשוי להשפיע, בין היתר, על תכולת הפרויקט, על עלותו או תקציבו, ועל לוח הזמנים ואיכותו. נמצא כי אין במנ"ט נוהל בנושא בקשות לשינויים. נוסף על כך, לא התקבלו מסמכים המעידים שהועברו לאישור הנהלת מנ"ט בקשות לשינויים בלוחות הזמנים ובתכולות ש בוצעו בשתי מערכות : דרך המלך ודות"ן. לדוגמה, בתכנית העבודה העדכנית של מערכת דרך המלך לא צוינו פעילויות בהיקף של 182 ימים שנכללו בתכנית הבסיס, בלי שהיו אישורים לכך. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי בהיעדר דיווח על מועדי ההתחלה והסיום של הפעילויות בתכניות העבודה נבצר ממנו להשוות בין נתוני התכנון לנתוני הביצוע של הפעילויות ולזהות פערים בלוחות הזמנים כדי לבצע פעולות מתקנות, וכן נבצר ממנו לנתח את עלות הפעילויות הנקבעת לפי משכן. כמו כן, אם תכניות העבודה עודכנו וזוהתה חריגה מלוחות הזמנים של ח לק מהפעילויות, עליו לנתח את מידת השפעת החריגה על לוח הזמנים הכולל של המערכת ולהציג את הנתונים למקבלי ההחלטות כדי שיפעלו למניעתה או לביצוע פעולות אחרות המתבקשות לצורך טיפול בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמנ"ט יפרסם הנחיות בנוגע לאישור שינויים בתכולה ובלוחות הזמנים ובנוגע לאופן הדיווח עליהם להנהלה. בתשובתה מסרה המשטרה כי ככלל תאריך הסיום של כל משימות הפיתוח נקבע לפי מועד סיום המהדורה שאינו ניתן לשינוי, ולכן הפרמטר העיקרי למעקב אחר ביצוע המשימות הוא שיעור התקדמות הביצוע. בתשובה נוספת מדצמבר 2015 מסרה המשטרה כי מנ"ט מקיים דיוני סטטוס בכל המערכות בהן מוצג אופן התקדמות הפיתוח של כל מערכת. לדעת משרד מבקר המדינה קיום דיוני סטטוס לכל מערכת אינו מייתר את הצורך לבקר את אופן התקדמות פיתוח המערכות ביחס לנתוני התכנון וראוי שמידע זה יוצג למקבלי ההחלטות. זאת ועוד, מעקב מנ"ט רק אחר נתוני הביצוע של כל פעילות מונע ממנו להפיק מידע ערכי רב על כל פעילות ובכללו: משך הפעילות, עלותה ומועד הסיום הצפוי לה שמשפיע על פעילויות אחרות בתכנית העבודה ולכן ראוי שדיווחי הביצוע יכילו נתונים אלו. בתשובתה מסרה המשטרה כי מנ"ט הח ליט לשלב 34PMO לתמיכה בנושא בקרת פעילויות. הכנת תכנית עבודה שנתית תכנית עבודה שנתית היא המכשיר המרכזי של היחידה בארגון האחראית לטכנולוגיית המידע (להלן - יחידת IT ) לתכנון ולניהול של הפעילות הכוללת והשוטפת של היחידה ולמעקב אחר ביצועה. מטרת תכנית העבודה השנתית היא לבחון אם יחידת ה-IT פועלת בהתאם ליעדי .__________________ .34 Project Management Office - משרד לניהול פרויקטים הוא גוף שמטרותיו תמיכה, בקרה ומעקב ותפקידו העיקרי הוא למסד את התשתית הניהולית, האנושית והטכנולוגית של תורת ניהול פרויקטים בארגון. 486 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הארגון ואם היא מנהלת את משאביה באפקטיביות וביעילות תוך התחשבות באילוצי התקציב ובלוחות הזמנים. נוהל מפת"ח מנחה כיצד להכין תכנית עבודה שנתית, לבצע בקרה בנושא התקדמותה ולסכמה. על פי נוהל מפת"ח, בתכנית העבודה השנתית יוגדרו כל הפעילויות המתוכננות ליחידת ה-IT לשנת העבודה, לפי גורמי פיתוח, ובהלימה לתקציב הכולל של היחידה. לכל פעילות יוגדרו נתונים אלה: שם המערכת שבה תבוצע הפעילות; השלב במחזור החיים שבו נמצאת המערכת; שם הגורם המבצע; מועד התחלה וסיום מתוכנן; קישור לדרישת הלקוח; והערכת העלות הכספית של ביצוע הפעילות או הערכת מספר שעות העבודה שיידרשו לכך והתשלום עבורן. .תכנית העבודה השנתית של פי"ם משרד מבקר המדינה בחן את תכניות העבודה של מחלקת פי"ם לשנים 2015 - 2012 ומצא כי צוין בהן רק מידע חלקי על הפעילויות שנכללו בהן, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח. להלן פירוט: הועלה כי בתכניות העבודה לשנים 2012 ו- 2013 לא נכללו קישור לדרישת הלקוח והעלות המתוכננת לביצועה; בתכניות העבודה לשנים 2013 ו- 2014 לא צוין עבור שום פעילות מועד התחלתה המתוכנן ; ובתכניות העבודה לשנים 2014 ו- 2015 לא פורטו פעילויות של שנ יים35 משמונת מדורי המחלקה. משרד מבקר המדינה העיר למחלקת פי"ם כי מאחר שהיא אינה מנהלת את הנתונים כנדרש בנוהל מפת"ח נפגעת יכולת התכנון שלה. לדוגמה: מאחר שלא עומדים לרשות מחלקת פי"ם נתוני עלות של כל פעילות, נפגעת יכולתה לוודא שסכומן הכולל של העלויות של כל הפע ילויות בתכנית העבודה אינו חורג מהמסגרת התקציבית של המחלקה. למשל, עלותן של הפעילויות המתוכננות במסגרת תכנית העבודה שלה לשנת 2013 חרגה בכ-10 מיליון ש"ח מתקציב המחלקה. המשטרה מסרה בתשובתה לגבי החריגה לכאורה בסך 10 מיליון ש"ח שהוצגה בתכנית העבודה של מחלקת פי"ם כי אין מדובר בחריגה אלא בפער בין המשימות הנדרשות על ידי הלקוח למשימות שאושרו בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שתכניות העבודה י כללו את הפעילויות המאושרות לביצוע ולא את דרישות הלקוח. .תכנית העבודה השנתית של מנ"ט המדור לתכנון וניהול משאבים טכנולוגיים הכפוף למטה מנ"ט (להלן - מדור תכנון) אחראי להכנת תכניות העבודה השנתיות של מנ"ט. כדי להכינן מרכז המדור את הפעילויות המתוכננות לשנה הקרובה על פי נתונים שמוסרים לו ראשי המחלקות. תכנית העבודה השנתית מוצגת לאישור ראש מנ"ט, ראש אג"ת וסמפכ"ל המשטרה, ואם הם מאשרים אותה היא מפורסמת בדצמבר ונשמרת כתכנית בסיס. .__________________ .35 ראו הערה10. המשרד לביטחון הפנים 487 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה בחן את תכניות העבודה השנתיות של מנ"ט לשנים 2014 ו- 2015 שהכין מדור תכנון ומצא כי הן לא עלו בקנה אחד עם עקרונות נוהל מפת"ח. להלן פירוט: 1. תכניות העבודה השנתיות כללו רק את שמות מערכות המידע שבמחלקת פי"ם ו את התקציב השנתי המתוכנן לכל מערכת, אך לא כללו את פירוט הפעילויות שיבוצעו בכל מערכת. זאת אף שבתכניות העבודה של מחלקת פי"ם לשנים אלו פורטו הפעילויות בכל מערכת. 2. תכניות העבודה כללו מידע חלקי בלבד על הפעילויות שנוהלו, שלא לפי הדרישות של נוהל מפת"ח. בפעילויות לא פורטו הנתונים האלה: מועד התחלה וסיום מתוכננים, המשאבים הנדרשים לביצוע הפעילות ועלות ביצועה המתוכננת. 3. לצד פעילויות רבות בתכניות העבודה נכתב שנדרשת תוספת תקציב לצורך השלמתן, אך לא נכתב אם אפשר להשלים חלק מהפעילות במסגרת התקציב הקיים או שבהיעדר התוספת הפעילות לא תבוצע. בשנת 2014 תוספת התקציב שנדרשה להשלמת כל הפעילויות בתכנית העבודה נאמדה בכ -200 מיליון ש"ח (כ -60% ,)מהתקציב השנתי ובשנת 2015 - בכ-182 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי תכנית העבודה השנתית שלו אינה משקפת את כל הפעילויות המתוכננות לשנת העבודה . התכנית מכילה מידע חלקי בלבד על הפעילויות ואינה מפרטת את הערכת העלות ולוחות הזמנים המתוכננים. עקב כך נפגמת יכולת מנ"ט להקצות משאבים ביעילות, לזהות חריגות בלוחות הזמנים, לפקח ביעילות על ביצוע התכנית ולעמוד במסגרת התקציבית. בתשובתה מסרה המשטרה כי מנ"ט מנהל שני סוגים של תכניות עבודה שנתיות בעלות מטרות שונות: תכנית עבודה מחלקתית - שמטרתה לסנכרן את המשימות הפרויקטליות בין המדורים ולכונן בסיס משותף של עשייה על מנת לעמוד בלוחות הזמנים, ולכן ההיבט התקציבי פחות רלוונטי בה; תכנית עבודה מנ"טית - תכנית המפרטת את הפעילויות העיקריות של כל המחלקות במנ"ט הכתובה באוריינטציה תקציבית. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי תכנית העבודה השנתית צריכ ה לכלול את כל מרכיבי היסוד הנדרשים בנוהל מפת"ח ובפרט את התשומות, התפוקות ולוחות הזמנים של הפעילויות כדי שתוכל לשמש כלי עזר לבקרה על התקדמות הביצוע לעומת נתוני התכנון וכדי שתאפשר לו למדוד אם הוא מנהל את משאביו ביעילות ובאפקטיביות, וזאת בלי להיעזר בתכניות עבודה של תתי-היחידות. זאת ועוד, ראוי שכל תכניות העבודה יהיו בעלות מבנה זהה וישקפו את מרכיבי היסוד. בקרה על תכנית העבודה השנתית על פי נוהל מפת"ח, תהליך הבקרה על תכנית העבודה יכלול את הפעילויות האלה: דיווח על ההתקדמות בביצוע הפעילויות שנכללות בתכנית העבודה בתדירות שקבע הארגון; מעקב אחר סטטוס ביצוע הפעילויות והשוואת נתוני התכנון לנתוני הביצוע מבחינת לוח הזמנים, התקציב והתוצרים; זיהוי חריגות; ריכוז המידע ודיווח ללקוח ולהנהלה. 488 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 כמו כן על פי הנוהל, גורמי ההנהלה צריכים להגדיר את תהליך סיכום תכנית העבודה השנתית, וזאת בשני אופנים: האחד - הערכת מידת העמידה של גורמי הפיתוח ביעדי תכנית העבודה באמצעות השוואת נתוני התכנון לביצוע על פי מדדים מוגדרים מראש; והשני - הערכת משאבי כוח האדם שיידרשו בארגון בשנים הקרובות, על מנת לצמצם את הפערים בין הביצוע לתכנון שנצפו במסגרת פיתוח המערכות בשנה הקודמת, על פי הטכנולוגיות שהארגון צפוי להשתמש בהן. בקרה על תכנית העבודה השנתית של פי"ם דיווחי ההתקדמות בביצוע הפעילויות של פי"ם בשנים 2014 ו- 2015 כללו את ריכוז הפעילויות שתוכננו לשנת העבודה ו סטטוס הביצוע של כל פעילות בסוף אותה שנה. הביקורת העלתה כי דיווחי ההתקדמות של פי"ם לשנים 2014 ו- 2015 כללו מידע חלקי, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח. עוד הועלה כי המחלקה לא בחנה אם גורמי הפיתוח שלה עמדו ביעדים שנקבעו בתכנית העבודה השנתית . מניתוח שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור הפעילויות שלא הושלמו במרבית המדורים גדל בשנת 2015 לעומת 2014 , וכי בשנים האמורות שיעורו המזערי היה 18% ושיעורו המרבי היה 59% , כמפורט להלן. .תרשים 1 .שיעור הפעילויות שלא הושלמו במחלקת פי"ם ב שנים 2014 ו- 2015 , לפי מדורים36 .המקור: על פי נתוני המשטרה בעיבוד משרד מבקר המדינה. .__________________ .36 הנתונים בגרף חושבו על בסיס תכניות העבודה השנתיות של פי"ם לשנים 2014 ו- 2015 . רק פעילויות בסטטוס "בוצע" נלקחו בחשבון ככאלו שהושלמו. המשרד לביטחון הפנים 489 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי בהיעדר תהליך סדיר של השוואת נתוני התכנון לביצוע ושל בחינה לגבי מידת עמידתם של גורמי הפיתוח ביעדים שתוכננו להם, נבצר ממנו לאתר פערים בין תכנית העבודה המתוכננת ובין הביצוע בפועל, וכן נבצר ממנו להפיק לקחים מהשנה שעברה ולשפר את תהליכי העבודה. עקב כך גם לא בוצע ניתוח שאפשר ללמוד ממנו על הסיבות להבדלים בין אופן יישום הפעילויות בשנת 2014 ובין אופן יישומן בשנת 2015 , כדי ש יינקטו פעולות לצמצום הפערים ביניהם. בתשובתה מסרה המשטרה כי בעקבות מבצע "צוק איתן" (שהתקיים בחודשים יולי-אוגוסט 2014 ) נדרשו שינויים במשימות בכלל היחידות במשטרה וגם במנ"ט. עוד מסרה כי יש משימות שתוכננו אך בסופו של דבר הוחלט שלא לבצען, מאחר שהלקוח שינה את דעתו בעניינן. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי בדיווחים על סטטוס התקדמות הפיתוח של פעילויות שונות עליו לציין את הסיבה לכך שזהו סטטוס הפעילות, באופן שבעת ניתוח נתוני הביצוע יוכל לנטרל פעולות שבוטלו או הוקפאו מסיבות מוצדקות בעיניו. בקרה על תכנית העבודה השנתית של מנ"ט מדור תכנון מקבל מראשי המחלקות דיווחים חצי-שנתיים על הפעילויות שבוצעו ועל הסטטוס שלהן. המדור מרכז את כל הנתונים בשני דוחות ומגיש אותם לראש מנ"ט ולסמפכ"ל המשטרה: דוח-חצי שנתי ודוח שנתי. הדוח השנתי מו גש גם לראש אג"ת. לא נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם כי התקיימו דיונים בנושא הדוחות החצי- שנתיים והשנתיים שמגיש מדור תכנון. הביקורת העלתה כי שלא לפי נוהל מפת"ח, בדוחות החצי-שנתיים והשנתיים נכלל מידע חלקי בלבד על הפעילויות, שאפשר ללמוד ממנו רק על סטטוס הפעילות ולא נכללים בו פרטים מהותיים על הפעילויות, כגון: המשאבים שהושקעו בביצוען, העלות, מועדי התחלה וסיום, שיעורי הביצוע והסיבה להקפאת פעילות או לדחייתה. כמו כן, הדוחות החצי-שנתיים אינם מפרטים את כל הפעילויות המבוצעות במערכות המידע והמפותחות במחלקת פי"ם. זאת עוד, הועלה כי מנ"ט לא בחן אם גורמי הפיתוח עמדו ביעדים שתוכננו להם. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי עליו לכלול בכל הדוחות שלו את כל הפעילויות ה מבוצעות במערכות המידע ולהגיש דיווח על נתוני הביצוע שלהן כנדרש לפי נוהל מפת"ח, וזאת כדי לקיים בקרה נאותה על אופן ביצוען של הפעילויות ולוודא שהביצוע בפועל אינו חורג מהתכנית. כמו כן, ראוי שמנ"ט יבחן באופן סדיר אם גורמי הפיתוח עמדו ביעדים שתוכננו להם. 490 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ניהול עלויותהפיתוח והתחזוקה של המערכות ובקרה עליהן .מרכיבי התקציב השנתי של מנ"ט תקציב מנ"ט בכל אחת מהשנים 2014 -2012 נאמד בכ -341 מיליוןש"ח בממוצע . משנת 2012 ועד שנת 2014 חל גידול של כ -18% בתקציב: בשנים 2014 -2012 נאמד תקציב מנ"ט בכ-308, כ-351, וכ-364 מיליון ש"ח, בהתאמה. להלן תרשים של תקציב מנ"ט לשנת 2014 :, לפי מרכיביו .תרשים 2 . מרכיבי מסגרת התקציב של מנ"ט לשנת 2014 )(במיליוני ש"ח .המקור: על פי נתוני המשטרה בעיבוד משרד מבקר המדינה. .להלן פירוט מרכיבי התקציב: 1. פיתוח מערכות חדשות: עלויות רכש ייעודי ועלויות שכר של עובדי קבלן המועסקים במערכות מידע הנמצאות בשלב פיתוח והקמה. באוגוסט 2015 , מועד סיום הביקורת, היו במנ"ט חמש מערכות חדשות ששיעורן היה כ-10% מכלל המערכות ובהן מערכת דרך המלך. 2. פיתוח ותחזוקה של מערכות קיימות : עלויות השכר של עובדי קבלן המועסקים במערכות מידע הנמצאות בשלב תחזוקה. פיתוח מודולים חדשים ממומן באמצעות מרכיב תקציבי זה. 3. כוח אדם פנימי : עלויות השכר של 232 שוטרים בחובה ובקבע המועסקים במנ"ט. 4. תשתיות : עלויות רכש של שרתים, מקום אחסון, מערכות הפעלה ורישוי תכנות. המשרד לביטחון הפנים 491 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 5. מחלקת קשר : עלויות פיתוח ותחזוקה של מערכות טלפוני יה וקשר המנוהלות במחלקה. 6. קרן בלאי : מימון של החלפת ציוד קיים, היות שערכו של הציוד יורד במשך הזמן. 7. מפא "ט: עלויות המחלקה לפיתוח אמצעים טכנולוגיים. מהתרשים עולה כי רק 17% ,)מהתקציב מיועד להוצאות קבועות (שכר השוטריםכך שרוב התקציב גמיש ומיועד להוצאות משתנות ובהן שכר עובדי הקבלן ותשתיות. אי-ביצוע תהליך הערכת עלויות של מערכות המידע הערכת עלויות של מערכת מידע היא אחת מחמשת נושאי היסוד בעץ המערכת בנוהל מפת"ח, ויש לבצעה עוד בשלב הייזום ולאמת את ההערכה שוב בשלב האפיון, הערכה זאת תשמש כתכנית בסיס ולעומתה יבחנו העלויות בפועל של המערכת. במסגרת הערכת עלויות מערכת מחושבות עלויות שלב ההקמה והפיתוח שלה וכן עלויות התחזוקה השנתית שלה במשך חמש שנים. בתהליך הערכת העלויות יש לכלול את עלויות כל סוגי המשאבים הנדרשים במסגרת מחזור חיי המערכת, בין שמדובר במשאבים ישירים כגון צוות הפיתוח והתחזוקה, ובין שמדובר במשאבים עקיפים כגון: הנהלת הארגון המלווה והמפקחת על המערכת, גורמי בקרה, גורמי הדרכה והטמעה, יועצים חיצוניים ואנשי תשתיות. על מנת לחשב את העלויות של כל סוג משאב יש לכפול את התעריף לשעה במספר השעות המתוכננות לו במשך מחזור חיי המערכת. מחלקת פי"ם פועלת על פי כמה הנחות יסוד, אחת מהן היא שדרישות חדשות יפותחו במידת האפשר כמודולים חדשים על בסיס המערכות הקיימות. כאמור, על פי נוהל מפת"ח מודול נחשב למערכת חדשה הכוללת את כל שלבי מחזור החיים. מחלקת פי"ם הכינה טבלה שמנחה כיצד לבצע הערכת עלויות לפיתוח מערכות מידע חדשות (להלן - נוהל הערכת עלויות). בטבלה מפורטים כל רכיבי העלות שיש לכלול באומדן במשך מחזור חיי המערכת, לפי רכיבי תשתית ורכיבי כוח אדם ובכללם מנהל המערכת, מפתחים, אנשי בדיקות, מדריכים ומטמיעים. כמו כן, יש לציין בטבלה את פריסת מרכיבי העלויות לשלוש שנים ואף לציין אם מדובר בעלויות פיתוח או תחזוקה. הביקורת העלתה כי לא בוצעה הערכת עלויות של ארבעת המודולים שנבדקו, אף שלפי נוהל מפת"ח יש להתייחס למודול כמערכת מידע. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי בהיעדר הערכת עלויות ראשונית לפיתוח מודולים שבהם מושקעים מיליוני ש"ח, נבצר ממנו לבצע בקרה על התקדמות העלויות בפועל של פיתוח המודולים ולאתר חריגות בהקדם האפשרי, על מנת לחסוך בעלויות של ביצוע פעולות מתקנות. בתשובתה מסרה המשטרה כי לפני פיתוח מודול חדש, מנ"ט מציג ללקוחותיו שתי אפשרויות פיתוח: באמצעות כוח האדם שמתחזק את המערכת אליה מתווסף המודול ללא הערכת עלות נפרדת, בהתבסס על תקציב תחזוקת המערכת הקיימת ; או באמצעות הקצאת כוח אדם נוסף, שעבורו מתבצע תמחור עבור תוספת זו. 492 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי עליו לבצע הערכת עלויות נפרדת לפיתוח כל המודולים החדשים ללא תלות בגורם המבצע את הפיתוח, וזאת כדי שיוכל להשוות בין העלויות המתוכננות לעלויות בפועל. חשוב במיוחד להעריך את עלויות המודולים לנוכח הנחת היסוד של מנ"ט שיש לפתח דרישות חדשות כמודולים במידת האפשר ולאור ההשקעה הכספית הגדולה בפיתוחם. בינואר 2016 , בעקבות הערת הביקורת, העביר מנ"ט למשרד מבקר המדינה טבלת הערכת עלויות עבור ארבעת המודולים שנבדקו, אך הטבלה לא נכתבה בהתאם לנוהל הערכת העלויות של פי"ם. במסמך הייזום של מערכת דרך המלך מפברואר 2013 נכללה טבלת הערכת עלויות ולפיה הקמת המערכת נאמדה בכ-40 מיליון ש"ח, ועלות תחזוקתה השנתית נאמדה בכ-9.2 מיליון ש"ח. בטבלה זו לא פורטו מרכיבי העלות השונים. באפריל 2013 הכינה פי"ם טבלת הערכת עלויות של מערכת דרך המלך ונכללו בה עלויות הקמה בלבד, בהן: שכר העבודה של חברה א' עבור ליווי תהליך ההקמה של המערכת; הקמת סביבות העבודה של המערכת; שכר כוח האדם שיגויס לפיתוח המערכת; רכש יחידות קצה; שעות ייעוץ ורכיבי תשתית ייעודיים. הביקורת העלתה כי בהערכות העלויות של מערכת דרך המלך לא פורטו כל העלויות הנכללות במסגרת מחזור חיי המערכת, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח ובנוהל הערכת עלויות. לדוגמה: טבלת הערכת העלויות שהכינה פי"ם לא כללה את עלות התחזוקה הרב-שנתית ואף לא את עלויות השכר של חלק מבעלי התפקידים המעורבים בהקמת המערכת, ובהם מנהל המערכת, בודקי תכנה ו אנשי הדרכה והטמעה. במועד סיום הביקורת עדיין לא התקבל תקציב מעודכן ומלא של המערכת הכולל את כל רכיביו. מנהלי המדורים במחלקת פי"ם מעריכים את העלויות השנתיות של מערכות הנמצאות בשלב תחזוקה כמו מערכת דות"ן, בהתבסס על עלויות השכר של עובדי הקבלן המועסקים במערכות ועל עלויות הרכש הייעודי בהן. הערכות אלו מועברות למדור תכנון, והוא אחראי לרכז את הנתונים ולהעביר את הצעות התקציב של כל אחת מהמערכות לאישורו של אג"ת. הביקורת העלתה כי הערכת העלויות השנתית של כל מערכת הנמצאת בשלב תחזוקה לא כללה את עלות השכר של כוח האדם הפנימי העוסק בפיתוח ובתחזוקה של המערכות וכן לא נכללו בה עלויות השכר של עובדי קבלן מסוימים כגון: גורמי בקרה, יועצים המלווים את המערכת וגורמי הדרכה. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי במסגרת ביצוע הערכת עלויות שנתית ורב- שנתית עבור כל מערכת וכל מודול עליו להקפיד לפרט את כל המרכיבים הנכללים במחזור חיי המערכת ובייחוד עלויות השכר של כל העובדים המעורבים בפיתוחה, ולשמור אותה כתכנית בסיס באופן שיאפשר להשוות בין עלויות המערכת בפועל לעלויות תכנית הבסיס כדי לזהות חריגות. בינואר 2016 מסר ראש מנ"ט למשרד מבקר המדינה כי הוא קיבל את הערת הביקורת, וכי הערכת העלות הראשונית של כל המערכות תישמר באופן שיאפשר להשוות בינה ובין העלויות בפועל. המשרד לביטחון הפנים 493 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תכנון תקציב שנתי של מערכות מידע בשלב התחזוקה על פי נוהל מפת"ח, יחידת ה-IT אחראית לאסוף מלקוחותיה את הדרישות לפיתוח מערכות המידע ואת לו חות הזמנים הרצויים לביצוע כל משימה. על בסיס נתונים אלו יחידת ה -IT תעריך את העלות של כל מערכת מידע במשך כל מחזור חייה; תבחן את העלויות של כל מערכות המידע לעומת המסגרת התקציבית וסדר העדיפויות של הארגון; ותקבע לכל מערכת תכולה, לוחות זמנים ותקציב. הביקורת העלתה כי במשטרה מתבצע תהליך הפוך מהנדרש בנוהל מפת"ח: אג"ת מאשר את התקציב השנתי של כל מערכת מידע הנמצאת בשלב תחזוקה, וזאת בהתבסס על עלויות השכר של עובדי הקבלן המועסקים בתחזוקת כל מערכת. על פי תקציב זה מתבצעים במערכת עבודות תחזוקה וכן שינויים ושיפורים, שיאפ שרו לה לעמוד בדרישות חדשות של הלקוחות, ובכלל זה מפתחים בה מודולים חדשים בהיקף של מערכות שלמות, כמו מודול תמנון במערכת שירת הסירנה ומודול חסיונות במערכת פל"א. בעניין זה, בחן משרד מבקר המדינה את תקציב מחלקת פי"ם בשנים 2015 -2012 ומצא כי התקציב השנתי של כל מערכות המידע הנמצאות בשלב תחזוקה היה קבוע מדי שנה. להלן דוגמאות: תקציב מערכת פל"א היה כ-5 מיליון ש"ח בשנה; תקציב מערכת דות"ן - כ-2 ;מיליון ש"ח בשנה תקציב מערכת מלאכת מחשבת - כ-6 מיליון ש"ח בשנה; תקציב מערכת שירת הסירנה - כ-4 .מיליון ש"ח בשנה משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי קביעת תקציב שנתי קבוע לתחזוקת המערכת, שבחלקו משמש לפיתוח מודולים חדשים, אינו משקף נכונה את עלויות התחזוקה של המערכת. זאת ועוד, אמנם הדרישות שיפותחו בכל מערכת בהתאם לתקציבה השנתי מייצגות את סדר העדיפויות במישור המערכת הבודדת, אך הן אינן מייצגות את סדר העדיפויות הארגוני, ולכן זהו תהליך שגוי מיסודו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמנ"ט יבחן את שיטת התקצוב הקבוע של מערכות בשלבי תחזוקה וכן יפריד בין עלויות התחזוקה ובין עלויות הפיתוח, באופן שההחלטות לגבי פיתוחים חדשים ייקבעו על פי סדר העדיפ ויות הארגוני ולא על פי היתרות שנותרו בתקציב שהוקצה לתחזוקת המערכות , כפי שהדבר מבוצע באוגוסט 2015 , מועד סיום הביקורת. בקרת עלויות של מערכות מידע אי-יכולת לבצע בקרת עלויות במערכות מידע במחלקת פי"ם על פי ה-PMI , בקרת עלויות היא תהליך של מעקב אחר סטטוס התקדמות הפיתוח של המערכת לצורך עדכון עלויות המערכת וניהול השינויים בה לעומת תכנית הבסיס. לתהליך יתרון חשוב - הוא מאפשר לזהות חריגה מתכנית הבסיס, על מנת לפעול להקטנת הסיכון לחריגה מיעד התקציב של המערכת ואף למנוע סיכון זה. כאמור, אג"ת אחראי, במסגרת תפקידו, לקבוע אם לאשר את הצעות התקציב השנתיות לפיתוח ותחזוקה של מערכות מידע וכן תוספות תקציב, אם נדרשו. אג"ת אינו אחראי לבקרת תקציב מערכות המידע במנ"ט, ואינו ער לחריגה מהתקציב השנתי שתוכנן למערכת כל עוד מנ"ט לא ביקש עבורה תוספת תקציב. 494 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מדור תכנון אחראי, במסגרת תפקידיו, להשוות בין העלויות החודשיות של כל עובדי הקבלן המועסקים במנ"ט, המבוססות על התעריף השעתי של כל עובד ומספר שעות העבודה החודשיות שלו, לבין הסכומים המופיעים בחשבוניות השכר החודשיות של העובדים. בתהליך זה נרשמות בקו בץ ייעודי עלויות השכר החודשי של כל עובד קבלן, לפי המדורים שבהם מועסקים העובדים. נוסף על כך, המדור מבצע רישום של עלויות הרכש הייעודי בכל מערכת מידע חדשה ומוודא שעלויות אלו תואמות לתקציב שאושר לכך. לאורך השנה מתקיימים דיוני סטטוס בראשות ראש מנ"ט שבמסגרתם מתבצע תהליך השוואת עלויות השכר בפועל של כל עובד קבלן מול העלות המתוכננת בתחילת השנה. הביקורת העלתה כי מנ"ט לא הגדיר בקובץ של עלויות השכר החודשי של עובדי הקבלן את שם המערכת ובפרט את שם המודול שבפיתוחו ובתחזוקתו עוסק העובד, ולפיכך לא היה אפשר לסכום את העלויות המצטברות של כל מערכת ומודול. כמו כן, הועלה כי בדיוני הסטטוס בראשות ראש מנ"ט לא הייתה התייחסות לעלות בפועל של כל מערכת ומודול, הכוללת בעיקר עלויות העסקה של כוח אדם. עוד העלתה הביקורת שהעלויות בפועל של כל שש המערכות שנבדקו לא הוצגו בדיוני ועדות ההיגוי של המערכות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמנ"ט יבצע מעקב שוטף אחר העלויות המצטברות של כל מודול ומערכת לעומת הערכת העלויות (תכניות הבסיס) ויציג נתונים אלו בדיוני הסטטוס ובישיבות של ועדות ההיגוי של המערכות באופן שמקבלי ההחלטות והמעורבים בפיתוח המערכות יהיו שותפים למידע זה. בתשובתה מסרה המשטרה כי מנ"ט ישלב בתכנית העבודה של צוות ה-ERP משימהלהקמת מערכת למעקב אחר עלויות עובדי הקבלן המועסקים במערכות המידע, באופן שכל עלויות השכר של הפיתוח והתחזוקה של המערכות ייצברו ויירשמו. זאת ועוד, בעקבות הערת הביקורת החל מנ"ט לרכז את הנתונים על עלויות שכר עובדי הקבלן לשנת 2015 עבור פיתוח חלק ממערכות המידע והמודולים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמערכת שתפותח יפורטו כל מרכיבי העלות לפיתוח כל מערכת וכל מודול במשך כל מחזור חייהם ולא רק עלויות השכר של עובדי הקבלן. אי-יכולת להציג בנפרד את התקציב של כל מערכת במודול הפיננסי בתקציב מנ"ט שני סעיפים: סעיף שוטף (סעיף 07 ) המפרט עלויות בתחומי התחזוקה, הרישיונות, השרתים, הרכש והייעוץ; וסעיף פיתוח (סעיף 52 ) המפרט את עלויות המערכות הנמצאות בשלב פיתוח והקמה ואת עלויות המערכות הנמצאות בשלב התחזוקה37 . עלותה של כל אחת ממערכות המידע החדשות, שנמצאות בשלבי פיתוח והקמה, מיוצגת בסעיף הפיתוח באמצעות תכנית תקציבית נפרדת. .__________________ .37 ,תקציב מערכות הנמצאות בשלב תחזוקה נכלל בסעיף הפיתוח משום שבמסגרת התחזוקה מתבצע בין היתר, פיתוח של דרישות חדשות במערכות אלו. המשרד לביטחון הפנים 495 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בשנת 2010 פיתח מנ"ט מודול פיננסי במערכת ה-ERP שמטרתולהבטיח עמידה בכללי ההוצאה ובחוק התקציב. במודול נרשם התקציב השנתי שהוקצה לכל סעיף תקציבי ולכל תכנית תקציבית וכן התקציב השנתי שהתקבל מאג"ת למימון כל סעיף וכל תכנית תקציבית. לעתים משרד האוצר מקצה תקציב שמיועד לפיתוח ולתחזוקה של כמה מערכות מידע. כאשר מוקצה תקציב כאמור, אג"ת מזי ן אותו למודול הפיננסי כתכנית תקציבית כללית ומנחה את מנ"ט כיצד לחלק את התקציב בין המערכות. המודול הפיננסי אינו מאפשר לתעד הנחיות אלו, ועולה כי התקציבים אינם משויכים לכל מערכת בנפרד אף שהם ישמשו למימונה. נוכח זאת, המידע במודול הפיננסי במישור המערכת הבודדת אי נו מייצג את כל התקציבים שהועברו אליה. על מנת להתמודד עם הייצוג החלקי של התקציבים כמתואר לעיל, מדור תכנון מנהל קובץ אקסל לכל אחת ממערכות המידע שנמצאות בשלב פיתוח והקמה (ששיעורן כ -10% מכלל מערכות המידע במנ"ט), ובכל פעם שהוא מעדכן תקציבים במודול הפיננסי הרלו ונטיים למערכות אלו, הוא מעדכן גם את קובץ האקסל של אותה המערכת. לאור האמור, במערכות אלו יש שונות בין המידע הפיננסי המנוהל במודול הפיננסי ובין המידע המנוהל בקובצי האקסל. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי המודול הפיננסי שהוא פיתח אין בו כדי למלא את כל צורכי המשתמשים, ובפרט את צורכי מדור תכנון, המופקד על ניהול תקציבה של כל מערכת. אף שהפתרון שמצא מדור תכנון לבעיה - ניהול של קובצי אקסל בד בבד עם ניהול המודול הפיננסי - מאפשר לעדכן את נתוניהן של כ- 10% ממערכות המידעבמנ"ט, הרי שהוא אינו יעיל, גוזל משאבים רבים ואין התא מה בין הנתונים המנוהלים בו ובין הנתונים המנוהלים במודול הפיננסי. יודגש כי הפתרון שהוצע הוא חלקי בלבד, שכן לא מעודכנים בו נתוניהם של יתר 55 .מערכות המידע הנמצאות בשלב תחזוקה לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמנ"ט ישלים את פיתוח המודול באופן שהוא ישקף את התקציבים שהתקבלו עבור כל מערכת מידע ויהיה אפשר לנהל באמצעות כלי פיננסי אחד את התקציב של כל מערכת מידע. בתשובתה מסרה המשטרה כי בכוונת מנ"ט לגבש דרך פעולה לתכנון תקציבי ומעקב ביצוע מול תכנון של כלל פע ילויות המשטרה. בתכנית העבודה המאושרת לשנת העבודה 2016 נכללת הצטיידות במודול תכנון תקציבי המשתלב במערכת ה-ERP . גורמי התקצוב והתכנון פועלים על מנת לסכם דרך פעולה ונוהל ליישום הנושא. .הסבת מערכות מידע - התקשרות באמצעות הסכם למחירים מרביים .מחלקת פי"ם פועלת על פי כמה הנחות יסוד, ובהן ההנחה שמערכות המידע של המשטרה מבוססות בעיקר על התשתיות וכלי הפיתוח של חברה א'. המערכות אד"ם38 ,דות"ן ופל"א פותחו במנ"ט בשנים 2000 , 2004 ו- 2006 בהתאמה, בשפת תכנות של חברה א' שהייתה .__________________ .38 ראו הערה12 . 496 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מקובלת באותן שנים . בשנת 2008 'הופסקה תמיכת חברה א בשפת התכנות ונוצר צורך להחליף את המערכות או להסב אותן לשפת תכנות מתקדמת יותר. ביוני 2009 הזמין מנ"ט מחברה א' נייר עמדה לבחינת אופן הסבת מערכתפל"א (להלן - נייר עמדה). בנייר העמדה נכתב שתהליך הסבת המערכות ארוך וכרוך בסיכונים אך סיבותיו מוצדקות, וכדי למזער סיכונים ולקצר את משך ההסבה הוצע לבצע את ההסבה בשני שלבים . בינואר 2011 הגישו שלוש חברות בהן חברה א' הצעת מחיר משותפת למנ"ט לביצוע ה סבת שלב א' באמצעות כלי אוטומטי. ההצעה הסתכמה בכ-4.2 מיליון ש"ח, ומשך ההסבה הוערך בכשמונה חודשים. הצעת המחיר התבססה על כך ששמונה עובדים של מנ"ט ישתתפו בתהליך הסבת המערכת (ארבעה אנשי בדיקות, שלושה מפתחים ומנהל פרויקט). כל גוף ציבורי מחויב לבצע את התקשרויותיו לביצוע עבודה או לרכישת שירותים על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), ועל פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים). התקשרות באמצעות המכרז נועדה להבטיח למפרסם המכרז התקשרות יעילה בתנאים מיטביים, ולמציעים בכוח - שוויון הזדמנויות. השיטה גם אמורה למנוע פגיעה בטוהר המידות ומשוא פנים. על פי הוראות תכ"ם בנושא ועדת המכרזים, בכל התקשרות בנושא תקשוב ששוויה עולה על 2.5 מיליון ש"ח, על ועדת המכרזים של המשרד הממשלתי הנוגע בדבר לפנות לקבלת חוות דעת מקצועית מהממונה על רשות התקשוב הממשלתי. כמו כן, על פי הוראות תכ"ם בנושא פטור ממכרז, אם משרד ממשלתי מבקש לבצע התקשרות בפטור ממכרז עם ספק יחיד בשווי של מעל 4 מיליון ש"ח, הוא נדרש לקבל אישור לכךמוועדת הפטור במשרד האוצר. מינהל הרכש במשרד האוצר (להלן - מינהל הרכש) אחראי במסגרת תפקידו גם לניהול משא ומתן מול ספקים גדולים במשק לקביעת הסכמים למחירים מרביים עבור המוצרים והשירותים שלהם. ההסכמים נועדו לשמש את כל משרדי הממשלה ולהבטיח מחירים אטרקטיביים גם למשרדי הממשלה הקטנים. השימוש בהסכמים אלו כפוף לחוק חובת המכרזים ולתקנות חובת המכרזים, ואם משרד ממשלתי מבצע התקשרות שלא באמצעות מכרז, הרי שההתקשרות מותנית בכך שיקבל פטור ממכרז על פי הוראות החוק הרלוונטיות ואת אישורה של ועדת המכרזים. בינואר 2010 נחתם הסכם ביןמינהל הרכש לחברה א' לקביעת מחירים מרביים עבור מוצרי החברה, שהיה תקף עד דצמבר 2012 . בשנת 2013 נחתם הסכם נוסף בין מינהל הרכש לחברה א' שתוקפו עד דצמבר 2015 . מנ"ט בחר בחלופה להסבת שלב א' של מערכת פל"א ובה שלוש החברות יבצעו הסבה באמצעות הכלי האוטומטי. כאמור הצעת המחיר לחלופה זו הסתכמה בכ-4.2 .מיליון ש"ח ביולי 2014 'הגישה חברה א למנ"ט הצעת מחיר עבור שלב ב' של הסבת המערכות פל"א ואד"ם שבמסגרתה יוסב ממשק המשתמש של מערכות אלו. עלות ההצעה נאמדה בכ -5 מיליון ש"ח והוצע כי גם במסגרתה חברה א' תבצע את התהליך בשיתוף שתי החברות שביצעו את שלב א'. לאחר קבלת הצעת המחיר החל מנ"ט בהסבת ממשק המשתמש של מערכת אד"ם באמצעות החברות האמורות, ונקבע שאם ההסבה תצליח ימשיכו החברות בהסבת ממשק המשתמש של מערכת פל"א. המשרד לביטחון הפנים 497 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה העלה כי מנ"ט התקשר עם חברה א' לביצוע ההסבות בהתבסס על ההסכם למחירים מרביים של מינהל הרכש במשרד האוצר, בלי שביקש מוועדת המכרזים במשטרה אישור לסווג את ההתקשרות כפטורה ממכרז בשל היותה של החברה ספק יחיד או בשל סיבה אחרת המצדיקה קבלת פטור, ובלי שקיבל מוועדת הפטור המשרדית אישור לכך, שלא כנדרש בתקנות חובת המכרזים. עוד העלה משרד מבקר המדינה כי היות שכל אחת מהצעות המחיר היו בסך של יותר מ-4 מיליון ש"ח, לפני ביצוע ההתקשרות היה על מנ"ט לקבל אישור מוועדת הפטור במשרד האוצר וכן היה עליו לקבל חוות דעת בנושא מהממונה על רשות התקשוב הממשלתי. משרד מבקר המדינה העיר למשטרה כי התקשרויות עם ספק שלא כנדרש על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו פוגעות בשוויון ההזדמנויות של מציעים בכוח, וכן פוגעות בתחרות וביכולת המשטרה להשיג את המחיר המיטבי האפשרי. בתשובת מחלקת רכישות ומכירות במשטרה (להלן - מרו"ם) נמסר כי נציגי מרו"ם הציגו את ההתקשרות בפני ועדת המכרזים כפי שמוצגת כל התקשרות על בסיס מכרז מרכזי של החשב הכללי, ולא ראו לנכון לסווג תחילה את חברה א' כספק יחיד. עוד הוסיפה מרו"ם, כי היות וכל מערכות המחשוב שלה מבוססות על מוצרי חברה א', לא נגרמה פגיעה בעקרון השוויון. משרד מבקר המדינה העיר למרו"ם כי על אף בעיות הניסוח שבהסכם (ראו להלן), האופן שבו פירשה את ההסכם למחירים מרביים, כאילו מדובר במכרז מרכזי, אינו עולה בקנה אחד עם האמור בהסכם בכללותו, וככל שהיו לה ספקות בנושא היה עליה לפנות למינהל הרכש לקבל הבהרות. זאת, על מנת לוודא כי התנהלות ה בנושא מתיישבת עם ההוראות הקבועות בחוק חובת המכרזים ובתקנות חובת המכרזים. כמו כן, אם הייתה המשטרה מבצעת הליך סדור להתקשרות עם ספק יתכן שהיו משתתפים בו מתמודדים פוטנציאליים אחרים, מה גם שאין לשלול את האפשרות שחברות ב' וג' שהיו שותפות לביצוע ההסבה לא היו מוצאות לנכון להתמודד במכרז באופן עצמאי. משרד מבקר המדינה בחן את ההסכם למחירים מרביים שבין מינהל הרכש לחברה א' ומצא שנוסחו עשוי להתפרש באופן שגוי, כמפורט להלן: 1. כותרת ההסכם: נוסח הכותרת אינו מלמד שמדובר בהסכם למחירים מרביים. להלן הנוסח: "הסכם ארגוני לשימוש במוצרי ושירותי חברה א' על ידי משרדי הממשלה". 2. תוכן ההסכם : בתוכן ההסכם לא מוסברת מטרת ההסכם; לא מוגדר שמדובר בהסכם למחירים מרביים ולא מוסברת מטרת ההסכם, דהיינו הגדרת המחירים המרביים עבור המוצרים והשירותים שתספק חברה א' לכל המשרדים הממשלתיים, בייחוד כדי להגן על משרדים ממשלתיים קטנים שאינם צורכים מוצרים ושירותים רבים. 3. בתוכן ההסכם לא הוגדר שהשימוש בו אינו חובה : בתוכן ההסכם לא נכתב במפורש שכל משרד ממשלתי רשאי לקבוע בעצמו אם להחיל אותו, ושהוא רשאי לבחור לרכוש את השירותים והמוצרים המפורטים בהסכם גם מחברות אחרות, כל עוד הוא פועל בהתאם לחוק חובת המכרזים ולתקנות חובת המכרזים. בבירור שעשה משרד מבקר המדינה עם מינהל הרכש ביולי 2015 עלה כי מינהל הרכש בוחן הסכמים מסוג זה, וכי הוא ער למורכבות השימוש בהם ולבעיות שהוזכרו לעיל. 498 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה המליץ למינהל הרכש לסיים בהקדם את בחינתו בעניין ההסכם למחירים מרביים ובכלל זה עם חברה א', בייחוד מאחר שההסכמים תקפים למשך כמה שנים ולפיכך עלותם גבוהה. שימוש שגוי בהסכמים אלו עלול להביא להתקשרות עם החברה בפטור ממכרז שלא כדין, ובכך לפגוע בשוויון ההזדמנויות של חברות מתחרות פוטנציאליות. זאת ועוד, בהיעדר תחרות עלולה חברה א' לדרוש ממנ"ט עבור השירותים והמוצרים המבוקשים מחירים גבוהים מאלה שחברות אחרות היו דורשות עבורם. בתשובתו מנובמבר 2015 מסר מינהל הרכש כי במהלך בחינת כדאיות המשך הסכם המחירים המרביים עם חברה א', הוא החליט לחדש רק את ההסכם בנוגע לרכש רישיונות שימוש במוצרי החברה. עוד מסר מינהל הרכש כי בנובמבר 2015 פרסם הסכם חדש ובו הטמיע הנחיות ברורות בנושא הליך הרכש העולות בקנה אחד עם המלצות משרד מבקר המדינה. .בקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע39 .על פי נוהל מפת"ח, תהליך מדידה מסייע לארגון להעריך באיזו מידה התקדם בהשגת יעדיו ומאפשר להנהלה לדעת מה נחוץ לה להשלמת תהליך השגתם. עוד כמה ממטרות התהליך הן: להעריך את איכות תוצרי התכנה ואת תהליכי הפיתוח ולסייע בשיפורם; להעריך את המערכות מבחינת עלותן לעומת התועלת שבהן; להעריך את פריון העבודה ולאתר נקודות תורפה במערכות כדי לטפל בהן. תהליך מדידת הביצועים של מערכת מידע מבוצע במשך כל מחזור חייה ומטרתו לוודא שתהליך פיתוח המערכת הוא אפקטיבי. מדידת ביצועי המערכת מבוצעת בעיקר באמצעות השוואת נתונים של תכנון המערכת לנתוני הביצוע מבחינת כל אחד ממרכיבי עץ המערכת, ובהם: לוחות הזמנים של המערכת והעלויות המתוכננות. אף שתהליך המדידה מתבצע כאמור במשך כל מחזור חיי המערכת, הוא מתמקד בפרט בתחילתו ובסיומו של כל שלב במחזור החיים, בסקרים, בבקרות מזדמנות של צוות האיכות או ועדות ההיגוי וכן בתקלות ובחריגות מהמצב הרצוי. להלן פירוט הנושאים: ביצוע סקרים על פי נוהל מפת"ח, סקר ( Review .) מתבצע לצורכי אבטחת איכותאחת ממטרותיו היא לבחון אם המערכת ותוצרי הביניים שלה הם באיכות הנדרשת ושמא נדרשות ה שלמות, ומטרתו הנוספת היא לבצע בקרה על התקדמות פיתוח המערכת כדי לוודא שהיא עומדת בלוחות הזמנים ו שבמסגרת ביצועה לא הייתה חריגה מהמשאבים שתוכננו לה. על הארגון להגדיר בנהליו את השלבים במחזור חיי המערכת שבהם יבצע סקר, וכן לתת לכך ביטוי בתכניות העבודה של המערכות. נוהל מפת"ח ממליץ לקיים את הסקרים האלו: סקר ייזום; סקר דרישות מערכת - SRR ; סקר תכנון מערכת- SDR ; סקר אפיון ראשוני- PDR ; סקר עיצוב קריטי - CDR ; סקר מוכנות לבדיקות מערכת - TRR ; סקר סיכום בדיקות - STR ; סקר מוכנות לייצור - SPRR. ב כל סקר יוצגו הפעילויות שבוצעו עד כה, מידת עמידתה של .__________________ .39 ראו הערה13 . המשרד לביטחון הפנים 499 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 המערכת במדדי איכות, תיאור הסיכונים והבעיות במערכת שטרם טופלו ופירוט הפעולות בשלב הבא, לדוגמה: בסקר סיכום בדיקות יוצגו מספר התקלות שאותרו , מידת חומרתן, וממצאים בנושא סטיות משמעותיות מהאפיון, וייבחן אם אפשר להפעיל את המערכת על אף אותן תקלות וכן יתואר אופן ההתארגנות להתקנת המערכת. התברר כי מנ"ט לא כתב נוהל המפרט את השלבים במחזור חיי המערכות שבהם יש לבצע סקר, ואף לא ציין בתכניות העבודה של כל המערכות שנבדקו פעילויות בנושא קיום סקרים. ממסמכים שמסר מנ"ט למשרד מבקר המדינה בנושא הסקרים עולה כי מנ"ט ביצע בכל שש המערכות שנבדקו רק חלק מהסקרים המומלצים בנוהל מפת"ח: בכל המערכות בוצע רק סקר עיצוב קריטי, סקר ייזום בוצע רק במערכת דרך המלך ובמודול חסיונות וכמו כן בוצע סקר אחד לבחינת מוכנותן של כלל המערכות לייצור אך לא בוצע ס קר נפרד הבוחן את מוכנותה של כל מערכת לייצור. זאת ועוד, הסקרים לא כללו את המידע הנדרש על פי הנוהל, והמבנה של כל אחד מ הם היה שונה. בתשובתה מסרה המשטרה כי מנ"ט אימץ את מרבית הסקרים עליהם המליץ נוהל מפת"ח, ומיישם אותם לפי פרמטרים שונים כמו היקף המערכת, מידת מורכבותה ושלב מחזור החיים בו היא נמצאת. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמנ"ט יגדיר את הסקרים שיש לבצע בכל מערכת, וזאת לפי קריטריונים שהוגדרו מראש, כגון היקף המערכת ומידת מורכבותה, וכן יפרט את נושאי החובה שיש להציג בכל סקר. כמו כן, ראוי כי אם מנ"ט יחליט שלא לבצע את אחד הסקרים, ועקב כך לא תבוצע בקרת איכות על מצב המערכת בשלב מסוים במחזור חייה, מנ"ט יתעד את השיקולים שלפיהם התקבלה החלטה זו. תהליך חלקי של ניהול סיכונים על פי נוהל מפת"ח ניהול סיכונים הוא כלי שמסייע למנהל המערכת לאתר נקודות תורפה בתהליך פיתוח המערכת העשויות לגרום לחריגות ניכרות מלוחות הזמנים, מהעלויות ומתוכני המערכת המתוכננים, ואף להביא להפסקת פיתוחה. תהליך ניהול סיכונים מאפשר לאתר את הסיכונים מבעוד מועד, לה עריך אותם ולהציגם למקבלי ההחלטות וללקוח על מנת שינקטו פעולות מונעות ומתקנות. ניתוח הסיכונים יבוצע בכל שלב במחזור החיים וממצאי הניתוח יתועדו במסמכי המערכת. מקור הסיכונים עלול להיות כל רכיב בעץ המערכת, לדוגמה: יעדי מערכת לא ברורים, שימוש בטכנולוגיה לא מוכרת, קושי בהטמעת המערכת. על פי נוהל מפת"ח, תהליך ניתוח סיכונים כולל חמישה שלבים: זיהוי הסיכון; ניתוח השפעותיו האפשריות והערכת רמת הסיכון; ניתוח גורמי הסיכון והגדרת דרכים להתמודד אתם; ריכוז והצגה של הסיכונים; ניטור ומדידה חוזרת כדי לבדוק אם הסיכון פחת. 500 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במנ"ט נכתב מדריך לתהליך ניהול הסיכונים הנדרש במערכותיו המכונה "ניהול סיכונים בפרויקטים מנ"ט משטרת ישראל". המדריך מפרט את שלבי התהליך, הגורמים שיש לשלב בזיהוי הסיכונים, אופן הצגת הנתונים ופעולות שיש לנקוט כדי להפחית את הסיכונים. הביקורת העלתה כי רק בשלוש משש המ ערכות שנבדקו (מודול תמנון, מודול עבודה בשכר ב- ERP ומערכת דרך המלך) בוצע תהליך ניהול סיכונים. במודול תמנון ובמודול עבודה בשכר ב- ERP בוצע ניתוח סיכונים רק בשלב הייזום ולא נמצאו מסמכים המלמדים כי בוצע מעקב אחר הטיפול בסיכונים שזוהו או כי זוהו סיכונים נוספים במהלך התקדמותו של תהליך הפיתוח. לדוגמה: במודול תמנון זוהו כ-27 סיכונים שמחציתם העידו על מורכבות הקשר עם נציגי הלקוח של המערכת (להלן - משתמשי יישום) ועל קושי בהגדרת התכולה של המערכת וביכולת הטמעתה, לדוגמה: "ריבוי משתמשי יישום גורם לחוסר התאמה בין דרישות האגפים", " ספקנות מצד משתמשי המערכת", "תרבות ארגונית שאינה גמישה לשינויים המתבקשים". זאת ועוד, במערכת דרך המלך התקבלו שלוש גרסאות למסמך ניהול סיכונים, אך במסמכים אלו לא הוגדרו המועדים שבהם נוצרו המסמכים ולפיכך אי אפשר לדעת מתי התקיים התהליך לאורך מחזור חיי המערכת. כמו כן, אף שבמסמכים זוהו סיכונים העלולים לגרום לחריגה מלוחות הזמנים המתוכננים למערכת, לדחיית חלק מהתכולה ולצורך בתגבור משאבים, נמצא כי מנ"ט דן בכל הסיכונים רק במועד אחד, במסגרת ישיבתה של ועדת היגוי שהתקיימה באוגוסט 2013 , וזאת אף שמועד הפעלת המערכת שהוצג באותה ישיבה היה יולי 2014 , ואילו המועד בפועל של התחלת פריסת שלב א' של המערכת היה רק ינואר 2015 ,. כמו כן באותה הישיבה סוכם אילו פעולות יידרשו לצורך התמודדות עם הסיכונים אך לא נמצאו מסמכים שמהם עולה כי מנ"ט המשיך לנהל את הסיכונים לאחר אוגוסט 2013 . משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי נוכח העובדה שככל שזיהוי הסיכונים י תבצע בשלב מאוחר יותר פעולות המנע יהיו מורכבות יותר ועלותן תהיה גבוהה יותר , עליו ליישם את תהליך ניהול הסיכונים במלואו, כנדרש במדריך ובנוהל מפת"ח, ובפרט להגדיר עבור כל סיכון את דרכי ההתמודדות עמו ולפעול להפחתתו ולמניעתו. כמו כן, היות שהסיכונים במערכת משתנים עם התקדמות הפיתוח ולאחר ביצוע פעולות מתקנות, ראוי שניהול הסיכונים יבוצע כתהליך מתמשך במהלך כל מחזור חיי המערכת, יתועד במסמכי המערכת ויוצג בוועדות ההיגוי. בתשובתה מסרה המשטרה כי ניהול סיכונים במערכות מבוצע לפי צורך שנקבע לפי מורכבות הפתרון הטכנולוגי, וכי במערכות גדולות מבוצע הליך ניהול סיכונים סדור שבמסגרתו מוגדרים הסיכונים, הס בירות שהם התרחשו, מידת חומרתם ודרכי ההתמודדות עמם. עוד מסרה המשטרה כי מתבצעות ישיבות סטטוס לצורכי מעקב אחר הסיכונים תוך הקפדה על מזעורם באמצעות יישום דרכי ההתמודדות עמם. כמו כן מסרה המשטרה כי מנ"ט זיהה בתחילת התכנון של מודולי עבודה בשכר ב -ERP ובשירת הסירנה את הסיכון המרכזי כממשקים בין שני המודולים וניהל אותם באמצעות פגישות רבות ותכניות עבודה משותפות. נוסף על כך, הסיכון המרכזי במודול חסיונות היה הממשקים מול מערכת מלאכת מחשבת, ומנ"ט ניהל את הסיכון באמצעות עבודה משותפת של צוותי הניתוח וישיבות סטטוס שוטפות בראשות ראש המחלקה וראש מנ"ט. המשרד לביטחון הפנים 501 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי עליו להגדיר את הקריטריונים שלפיהם יתבצע תהליך ניהול סיכונים במערכותיו ולבצע את תהליך ניהול הסיכונים באופן סדיר במשך כל מחזור חיי המערכות. כמו כן, ישיבות סטטוס שוטפות אינן מייתרות את ביצועו של תהליך ניהול סיכונים. בקרת ההתקדמות של פיתוח המערכות על ידי ועדות ההיגוי על פי נוהל מפת"ח, ועדת היגוי לפרויקט היא הגורם הניהולי הבכיר המפקח על מינהלת הפרויקט40 והצוות המקצועי של המערכת41 . הוועדה מתכנסת בתדירות שנקבעה מראש כדי לדון במצב הפרויקט ובהמשך דרכו. הוועדה סוקרת באופן שוטף את הפרויקט מהבחינה המקצועית והניהולית ומטר ותיה העיקרי ות ה ן לוודא שהמערכת תואמת את ציפיות המשתמשים במסגרת האמצעים שהוקצו לפרויקט, ללבן בעיות שלא נפתרו במסגרת ועדות המשתמשים ו לקבל החלטות בנושא תכולה ו בנושא ההיקף של משאבי הפיתוח והתחזוקה. פעילויות אלה מתבצעות באמצעות סקירת סטטוס הפרויקט, בקרה על ההתקדמות על פי תוצרים, תכנית העבודה ואבני הדרך, סטטוס משאבי תקציב וכוח אדם, דיון בבעיות ובסיכונים בפרויקט, הצגת יעדים ומדדי ם. ועדת ההיגוי תתכנס במועדים שנקבעו מראש או בעקבות אירועים מיוחדים הנוגעים לפרויקט, כגון: חריגות וסיכונים שהתגלו ואבני דרך. בראש ועדת ההיגוי יעמוד בדרך כלל הממונה על המחשוב במשרד, וחברי הוועדה יהיו נציגי הצוות המקצועי של המערכת, נציגי משתמשים ויועצים. צוות זה יוגדר במסמך הייזום של המערכת. בהנחיה שהוציאה רשות התקשוב הממשלתי בספטמבר 2015 לגופיםשהיא מנחה בנושא "מחזור חיי מערכת תקשוב" הוגדר תפקיד ועדת ההיגוי כלהלן: "ועדה שבראשה עומד נציג בכיר של היחידה העסקית ובה חברים נציג בכיר של יחידת התקשוב, חברי מינהלת הפרויקט .ונציגי המשתמשים העיקריים. רמת הבכירות של נציגי היחידה העסקית ויחידת התקשוב תיקבע על פי מהות הפרויקט ומשמעותו לארגון. תפקיד הוועדה הוא לבקר את התקדמות הפרויקט ותוצריו העיקריים, לאשר אבני דרך ולקבל החלטות בנושאים עקרוניים. האחריות לקבלת ההחלטות היא של הנציגים הבכירים של היחידה העסקית, ויחידת התקשוב, בשיתוף פעולה. מינוי ועדת ההיגוי לפרויקט בינוני ומעלה שעלותו [ הכוללת היא עד 2.5 מיליון ש ]"ח ו/או מורכב[42] הינו חובה. כל מקרה אחר נתון לשיקול דעת הארגון. ועדת ההיגוי תפעל עד לסיום הפרויקט", כלומר עד שלב העברת המערכת לתחזוקה. הביקורת העלתה כי המשטרה לא כתבה נוהל בנושא כתבי מינוי של ועדות היגוי המגדיר, בין היתר, את הרכב משתתפי הוועדה, את מטרותיה, את תחומי אחריותה ואת תדירות כינוסה. אשר למערכות שנבדקו שבעניינן פעלו ועדות היגוי לא נמצאו מסמכים המתעדים את כתבי המינוי של ועדות אלו. כמו כן, שלא לפי נוהל מפת"ח, הרכב ועדות ההיגוי לא הוגדר במסמכי המערכות . .__________________ .40 מינהלת הפרויקט כוללת את הגורמים הבאים: מנהל הפרויקט מטעם יחידת התקשוב, מנהל הפרויקט מטעם היחידה העסקית ומנהל הפרויקט מטעם הספק החיצוני, אם אכן ספק מבצע את הפרויקט בחלקו או במלואו. 41 ,הגורמים המבצעים את השלבים במחזור חיי המערכת, ובהם מנהל המערכת, מנתחי מערכות מתכנתים ובודקי תכנה. 42 פרויקט גדול שעלותו הכוללת היא עד 10 מיליון ש"ח, פרויקט בין -משרדי , פרויקט ממשלתי רוחבי, פרויקט שיש לו ממשקים רבים עם מערכות שמחוץ לארגון, פרויקט המתוכנן להתבצע באמצעות טכנולוגיה חדשה בארגון או פרויקט בעל סיכון גבוה מהבחינה הפרויקטלית, הטכנולוגית, או הארגונית. 502 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עוד העלתה הביקורת כי ככלל, במרבית המערכות הנמצאות בשלב תחזוקה לא פועלות ועדות היגוי אלא אחת לשנה מתקיימת ישיבה, בהשתתפות הנהלת מנ"ט והנהלת הלקוח, להצגת הפיתוחים שבוצעו בשנה שעברה ולאישור דרישות פיתוח חדשות שיבוצעו במערכת בשנה הקרובה. יצוין שאג"ת אינו משתתף בישיבה זו. כמו כן, שלא לפי נוהל מפת"ח, הוועדות בכל שש המערכות שנבדקו לא התכנסו בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת כדי לקבוע אם לאשר את סיומו, כדי לבחון את הפעולות הנדרשות לקראת השלב הבא וכדי לבחון את הסיכונים במערכת. זאת ועוד, לוועדות ההיגוי לא הוצגו נתונים על אופן ההתקדמות של פיתוח המערכות על פי נתוני התכנון. משרד מבקר המדינה העיר למשטרה כי ועדות ההיגוי לא מילאו את תפקידן כהגדרתו בנוהל מפת"ח - ועדות שאחראיות לבקרת תהליכי הפיתוח, לאישור שלבי מחזור החיים, לאישור תוצרי כל שלב, ולניהול סיכוני המערכת. לפיכך גדלים הסיכונים לחריגות מלוחות זמני הפיתוח של המערכות, לתקלות ולאי-עמידה בתקציב שתוכנן. עוד הועלה , כי אג"ת לא היה שותף ב תהליך קבלת ההחלטות ובקביעת סדר העדיפויות של דרישות הפיתוח החדשות במערכות בשלבי התחזוקה שלפיו אמור להיקבע תקציב המערכות. בתשובתה מסרה המשטרה כי לא תמיד נדרש מסמך ייעודי המגדיר את ועדת ההיגוי וחבריה. עוד מסרה כי מערכת דות"ן נמצאת בשלב הפעלה זה 15 שנים ולא מלווה בשלב זה בוועדת היגוי, אך עם זאת הלקוח מבצע את תהליך הבקרה על המדור בכלל וליווי מערכת דות"ן בפרט, וכל שינוי מתכנית העבודה שהוגדרה מובא לידיעתה של הנהלת מנ"ט. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמשטרה תפעל להגדרת מדיניות בנושא ועדות ההיגוי שיבקרו את פיתוחן ותחזוקתן של מערכות המידע, ושתקבע מי ישתתפו בוועדות , מהם תחומי אחריותן ומהי תדירות התכנסותן. כמו כן, ראוי שאג"ת יהיה שותף לתהליך קביעת דרישות הפיתוח החדשות במערכות שנמצאות בשלבי תחזוקה. הדבר נחוץ במיוחד לנוכח העובדה שר וב מערכות המידע שבאחריות מנ"ט נמצאות בשלבי תחזוקה, וההיקף הכספי השנתי של ביצוע פיתוחים חדשים במערכות אלו נאמד בכ -82 מיליון ש"ח. כמו כן, ראוי ש מנ"ט יבצע בקרה טכנולוגית על תהליך הפיתוח של מערכות אלו ולא יותיר את הבקרה רק בידי הלקוח, שאינו בעל מומחיות בנושאים אלו. המשרד לביטחון הפנים 503 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 סיכום .מנ"ט משמש כיחידה החולשת על פיתוח ותחזוקה של כ -60 מערכות מידע . מערכות אלו משולבות בכל תהליכי ה עבודה של המשטר ה ומסייעות לה רבות בהתמודדות עם אתגרי ה מאבק בפשיעה והשמירה על הסדר הציבורי ב מסגרת עבודתה השוטפת בעתות שגרה וחירום. מערכות המידע של המשטרה זכו בהוקרה של גורמים פנים -משטרתיים ו אף של גורמים חוץ -משטרתיים. במנ"ט מועסקים 606 עובדים, ולפעילותו מוקצה תקציב שנתי של כ-341 .מיליון ש"ח הממצאים שהועלו בנוגע לבדיקתן של שתי מערכות המידע וארבעת המודולים שפותחו במחלקת פי"ם משקפים ליקויים בביצוע תהליכי התכנון והבקרה וביישום מתודולוגיה סדורה . ליקויים אלו מקשים לקבל תמונת מצב מקיפה על פיתוח המערכות והתחזוקה שלהן, מקשים על מנ"ט לפקח על המערכות ואף פוגמים בשימור הידע הארגוני. על מנ"ט לפעול לייעול פעולותיו ולתקן את הליקויים שפורטו בדוח, ובכך יוכל לשפר את ניהול הפיתוח והתחזוקה של המערכות ואת איכותן, לייעל את עבודתו, לשמר את הידע הארגוני ולשמש כארגון לומד המפיק לקחים מתהליכי הפיתוח של המערכות, והדבר יסייע לו לשפר את פיתוח המערכות בעתיד. חשוב ליישם את ההמלצות דווקא בתקופה זו, שבה מערכות המידע והאמצעים הטכנולוגיים חיוניים לקידום מטרות הארגון ולהתמודדותו עם אתגרי העתיד. .

תקציר:
 המשרד לביטחון הפנים 463 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל .תקציר .רקע כללי .מינהל טכנולוגיות (להלן - מנ"ט) משמש כיחידת מטה של משטרת .ישראל (להלן - המשטרה), הכפופה למשרד לביטחון הפנים (להלן - .המשרד לבט"פ). ייעוד מנ"ט הוא ליזום, להוביל ולתכלל במשטרה .תהליכי תכנון ופיתוח של טכנולוגיות מתקדמות במערכות מידע1 , .במערכות תקשוב2 ובאמצעים טכנולוגיים, וכן לשמש גורם מקצועי .המנחה את כלל מערך הטכנולוגיה במשטרה והמפקח עליו. ב מועד .הביקורת היה מנ"ט אחראי לפיתוח ולתחזוקה של כ-60 מערכות המידע .במשטרה, שרובן נמצאו באותה עת בשלב התחזוקה3 . מערכות אלו .משולבות בכל תהליכי ה עבודה של ה משטרה ומסייעות לה רבות .בהתמודדות עם אתגרי המאבק בפשיעה והשמירה על הסדר הציבורי .במסגרת עבודתה השוטפת בעתות שגרה וחירום. במנ"ט מועסקים 606 . :עובדים374 (%62 מהם) הם עובדי קבלן4, ו -232 (%38 מהם) הם .שוטרים במעמד קבע ומעמד חובה. התקציב הממוצע של מנ"ט בכל .אחת מהשנים 2014 -2012 נאמד בכ-341 מיליון ש"ח. .במנ"ט מטה וארבע מחלקות. הביקורת התמקדה בפעילותה של .המחלקה לפיתוח מערכות מידע (להלן - פי"ם), שהיא המחלקה הגדולה .ביותר במנ"ט ומועסקים בה 315 עובדים (52% מכלל עובדי מנ"ט), אשר .אחראית לפיתוח ולתחזוקה של כל מערכות המידע במשטרה. פי"ם .פועלת על פי כמה הנחות יסוד, אחת מהן היא שדרישות חדשות .מהמשתמשים יפותחו במידת האפשר כמודולים ( תת-מערכ ות .המבצעות פעולות בתחום מסוים ) על בסיס המערכות הקיימות. .בביקורת נבחנו פעילויות פיתוח ותחזוקה של שתי מערכות מידע .וארבעה מודולים (להלן - שש המערכות שנבדקו) שפותחו בשנים .האחרונות בפי"ם ומופעלים במשטרה. .__________________ .1 .מערכות ייעודיות המנהלות את המידע של יחידות הארגון 2 ,מערכות שתומכות במערכות המידע ומאפשרות את פעילותן, ובכללן תשתית פיזית, חמרה מערכות תקשורת, בסיסי נתונים ומערכות אבטחת מידע. 3 שלב שבמסגרתו מתבצעות במערכות מידע שהופעלו והתייצבו פעולות שונות - תיקון תקלות, תחזוקה מונעת וביצוע שינויים ושיפורים במערכת. 4 עובדים המועסקים באמצעות חברות פרטיות. מכרזי החשב הכללי במשרד האוצר מגדירים את החברות הפרטיות שאפשר לרכוש מהן את שירותי העובדים ואת התעריף לשעת עבודה. 464 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 :להלן פירוט שש המערכות שנבדקומודול תמנון במערכת שירת הסירנה .- מערכת שירת הסירנה משמשת לניהול שולחן העבודה של השוטר .בעתות שגרה. מודול תמנון מטפל בעתות חירום ובאירועים חריגים, למשל: .היערכות למזג אוויר קיצוני; מודול עבודה בשכר במערכת שירת הסירנה .- מטפל בהסדרת העסקתם של שוטרים בתשלום להבטחת הסדר .הציבורי באירוע בעל צביון פרטי, למשל: אבטחת משחקי כדורגל; מודול .עבודה בשכר במערכת ERP - מערכתERP מנהלת את תהליכי העבודה .וניהול המשאבים במשטרה באמצעות כמה מודולים ובכללם מודול עבודה .בשכר אשר מנהל את ההיבטים הפיננסיים של אירוע עבודה בשכר, .למשל: גביית התשלום מהלקוח עבור האירוע ותשלום לשוטרים שהועסקו .בו; מודול חסיונות במערכת פלילי 2000 (להלן- פל"א) - מערכת פל"א .מנהלת את תיק החקירה, ומודול חסיונות מנהל את תהליך החיסיון של .המסמכים בתיק החקירה המועברים לסנגור ; מערכת דרך המלך - .מערכת המאפשרת לשוטר בניידת לקבל מידע עדכני בשטח באמצעות .מכשיר טבלט5 ; מערכת דוחות תנועה (להלן - דות"ן) - מערכת המנהלת .את דוח התנועה החל בשלב רישומו וכלה בשלב סיום הטיפול בו. .באוקטובר 1991 התקבלה החלטת ממשלה שחייבה את כלהמשרדים .הממשלתיים והגופים הכפופים להם, ובכללם המשטרה, לפתח .ולתחזק את מערכות המידע שלהם על פי נוהל אחיד - נוהל מפת"ח .(מתודולוגיה לפיתוח ו לתחזוקה של מערכות). בהחלטת ממשלה .מאוקטובר 2014 בוטלה ההחלטה בדבר נוהל מפת"ח כנוהל מחייב וכן .הוחרגו הגופים המיוחדים6, וב הם המשטרה, מ כפיפותם להנחייתה .המקצועית של רשות התקשוב הממשלתי7 .עם זאת, במועד סיום .הביקורת המשיך מנ"ט לפתח ולתחזק את מערכות המידע שלו על פי .נוהל מפת"ח. יצוין כי על פי נוהל מפת"ח מודול נחשב למערכת מידע .הכוללת את כל שלבי מחזור החיים. עוד יצוין כי בהוראות תקנון, כספים .ומשק ( להלן - הוראות תכ"ם8 ) פרויקט מחשוב גדול מוגדר כפרויקט .שתקציבו הרב-שנתי גדול מ -1.2 מיליון ש"ח, בין שהוא יבוצע בהליך של .מכרז (מיקור חוץ או אחר) ובין שהוא יבוצע באמצעות כוח אדם מקצועי .פנימי. . .__________________ .5 .מחשב נייד אישי בעל צג שטוח המעוצב כלוח ומופעל בטכנולוגיית מגע 6 צה"ל, המשטרה, שירות הביטחון הכללי, המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ומערכת הביטחון באמצעות המלמ"ב. 7 במרץ 2011 הוקמה יחידת מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר. בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2014 שונה שמה לרשות התקשוב הממשלתי, הורחבו סמכויותיה והיא הועברה לאחריות משרד ראש הממשלה. 8 הנחיות של החשכ"ל לכל ל משרדי הממשלה בנושאים הקשורים להיבטים התפעוליים שלהם ולהתקשרות עם ספקים. המשרד לביטחון הפנים 465 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פעולות הביקורת .בחודשים נובמבר 2014 - אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את .אופן הפיתוח והתחזוקה של שתי מערכות מידע וארבעה מודולים .במנ"ט. הנושאים העיקריים שנבדקו: מתודולוגיית הפיתוח והתחזוקה .של מערכות מידע, ניהול תכניות עבודה והבקרה עליהן, ניהול עלויות .פיתוח המערכות והבקרה עליהן, הסבת מערכות מידע ובקרה על .תהליכי הפיתוח והתחזוקה של המערכות. הבדיקה נעשתה במשטרה: .במנ"ט, באגף התכנון והארגון (להלן - אג"ת), ובמחלקת רכישות .ומכירות באגף לתמיכה לוגיסטית. בדיקות השלמה נעשו במשרד .לבט"פ, במשרד ראש הממשלה - ברשות התקשוב הממשלתי, ובמשרד .האוצר - במינהל הרכש באגף החשב הכללי. . .הליקויים העיקריים . מתודולוגיית הפיתוח והתחזוקה של מערכות מידע ממשלתיות .עקב החרגת המשטרה מכפיפות להנחי יתה המקצועית של רשות .התקשוב וביטול ההחלטה בדבר נוהל מפת"ח כנוהל מחייב נותרה .המשטרה ללא גוף מקצועי מנחה מחייב בתחום התקשוב וללא .מתודולוגיה מחייבת. .בשש המערכות שנבדקו יושם נוהל מפת"ח באופן חלקי בלבד: לא נוהלו .כל שלבי מחזור החיים של המערכות, מסמכי המערכת לא נכתבו .במתכונת אחידה ולא פירטו את כל מרכיבי עץ המערכת9, ובהם .הטכנולוגיה שבה תפותח המערכת, אופן מימושה, לוחות הזמנים .המתוכננים להקמתה והערכת עלותה, ולפיכך אי אפשר לבחון אם .המערכות עמדו במדדים אלה. כמו כן תיקי המערכות לא כללו את כל .המסמכים הנדרשים על פי נוהל מפת"ח. . .__________________ .9 מתכונת אחידה לכתיבת כל מסמכי המערכת בכל שלבי מחזור חייה, הכוללת מרכיבים אלה: יעדי המערכת, אופן יישומה, מהות המערכת, טכנולוגיה ותשתית, אופן המימוש ולוחות הזמנים לפיתוח המערכת ועלות פיתוחה. 466 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ניהול תכניות עבודה והבקרה עליהן .בתכניות העבודה שמנהלת מחלקת פי"ם עבור שש המערכות שנבדקו .לא פורטו כל הפעילויות הנדרשות במחזור חיי המערכת , למשל: רק .בשתיים משש המערכות שנבדקו (דרך המלך ודות"ן) פורטו פעילויות .הקשורות לבדיקות של המערכות. כמו כן, מנ"ט לא ניהל תכניות עבודה .מתכללות ועדכניות לשש המערכות שנבדקו, אלא ניהל תכניות עבודה .נפרדות לשלבים השונים במחזור חיי המערכות. לפיכך לא הייתה בידי .מנ"ט תשתית נתונים מלאה היכולה לשמש כלי עזר למנהל המערכת .ולשקף את לוח הזמנים הכולל לפיתוח המערכת ולהפעלתה ואת .התלויות שבין הפעילויות. זאת ועוד, תכנית עבודה חלקית אינה מייצגת .כראוי את המשאבים הנדרשים להקמתה ואת עלותה בפועל. .לוח הזמנים הראשוני לפיתוח חמש משש המערכות שנבדקו לא נשמר. .כמו כן, בתכניות העבודה של כל ה מערכות שנבדקו הוזנו נתונים .חלקיים בלבד בנושא ביצוע הפעילויות, ולכן לא עמדה לרשות המחלקה .תשתית נתונים שתאפשר להשוות בין לוח הזמנים הראשוני ללוחות .הזמנים העדכניים לפיתוח כל מערכת ולהתריע על החריגות. .אין במנ"ט נוהל בנושא בקשות לשינויים בתהליכי הפיתוח של מערכת .מידע. נוסף על כך, לא התקבלו מסמכים המעידים שהועברו לאישור .הנהלת מנ"ט בקשות לשינויים בלוחות הזמנים ובתכולות ש בוצעו בשתי .מערכות: דרך המלך ודות"ן. .בתכניות העבודה של מחל קת פי"ם לשנים 2015-2012 צוין רק מידע .חלקי על הפעילויות שנכללו בהן. למשל: בתכניות העבודה לשנים 2014 .ו- 2015 לא פורטו פעילויות של שניים10 .משמונת מדורי המחלקה .דיווחי ההתקדמות של פי"ם לשנים 2014 ו- 2015 כללו מידע חלקי שלא .כנדרש בנוהל מפת"ח. המחלקה לא בחנה אם גו רמי הפיתוח שלה .עמדו ביעדים שנקבעו בתכנית העבודה השנתית, ומניתוח שביצע משרד .מבקר המדינה עולה כי שיעור הפעילויות שלא הושלמו במרבית .המדורים גדל בשנת 2015 לעומת 2014 , וכי בשנים האמורות שיעורו .המזערי היה 18% ושיעורו המרבי היה59%. .בדוחות החצי-שנתי ים והשנתיים של תכניות העבודה של מנ"ט נכלל .מידע חלקי בלבד על הפעילויות, שאפשר ללמוד ממנו רק על סטטוס .הפעילויות לפיתוח המערכות, ולא נכללים בו פרטים מהותיים על .הפעילויות, כגון: המשאבים שהושקעו בביצוען, העלות , מועדי התחלה .וסיום, שיעורי הביצוע והסיבה להקפאת פעילות או לדחייתה. כמו כן, .הדוחות החצי-שנתי ים אינם מפרטים את כל הפעילויות המבוצעות .במערכות המידע והמפותחות בפי"ם. מנ"ט אף לא בחן אם גורמי .הפיתוח עמדו ביעדים שתוכננו להם. . .__________________ .10 .המדור למחשוב מודיעין והמדור למחשוב טכנולוגיות הסייבר והסיגינט המשרד לביטחון הפנים 467 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ניהול עלויות פיתוח המערכות והבקרה עליהן .לא בוצעה הערכת עלויות של ארבעת המודולים שנבדקו, אף שלפי .נוהל מפת"ח יש להתייחס למודול כמערכת מידע. כמו כן, בהערכות .העלויות של מערכת דרך המלך לא פורטו כל העלויות הנכללות .במסגרת מחזור חיי המערכת, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח ובנוהל .הערכת עלויות של פי"ם . לדוגמה: טבלת הערכת העלויות שהכינה .פי"ם לא כללה את עלות התחזוקה הרב-שנתית ואף לא את עלויות .השכר של חלק מבעלי התפקידים המעורבים בהקמת המערכת, ובהם .מנהל המערכת, בודקי תכנה ו אנשי הדרכה והטמעה. במועד סיום .הביקורת עדיין לא התקבל תקציב מעודכן ומלא של המערכת הכולל .את כל רכיביו. זאת ועוד, הערכת העלויות השנתית של כל מערכת .הנמצאת בשלב תחזוקה לא כללה את עלות השכר של כוח האדם .הפנימי ה עוסק בפיתוח ובתחזוקה של המערכות וכן לא נכללו בה .עלויות השכר של עובדי קבלן מסוימים כגון: גורמי בקרה, יועצים .המלווים את המערכת וגורמי הדרכה. .במשטרה תהליך תכנונו של התקציב השנתי של מערכת מידע מתבצע .באופן הפוך11 :מהנדרש בנוהל מפת"ח אג"ת מאשר את התקציב .השנתי של כל מערכת מידע הנמצאת בשלב תחזוקה, וזאת בהתבסס .על עלויות השכר של עובדי הקבלן המועסקים בתחזוקת כל מערכת. .על פי תקציב זה מתבצעים במערכת עבודות תחזוקה וכן שינויים .ושיפורים, שיאפשרו לה לעמוד בדרישות חדשות של הלקוחות, ובכלל .זה מפתחים בה מודולים חדשים בהיקף של מערכות שלמות, כמו מודול .תמנון במערכת שירת הסירנה ומודול חסיונות במערכת פל"א. .במועד סיום הביקורת מנ"ט טרם הגדיר בקובץ של עלויות השכר .החודשי של עובדי הקבלן את שם המערכת ובפרט את שם המודול .שבפיתוחו ובתחזוקתו עוסק העובד, ולפיכך לא היה אפשר לסכום את .העלויות המצטברות במישור של כל מערכת ומודול . כמו כן, בדיוני .הסטטוס בראשות ראש מנ"ט לא הייתה התייחסות לעלות בפועל של .כל מערכת ומודול, הכוללת בעיקר עלויות העסקה של כוח אדם. זאת .ועוד, העלויות בפועל של כל שש המערכות שנבדקו לא הוצגו בדיוני .ועדות ההיגוי של המערכות. בעקבות הערת הביקורת החל מנ"ט לרכז .את הנתונים על עלויות שכר עובדי הקבלן לשנת 2015 עבור פיתוח .חלק ממערכות המידע והמודולים. . .__________________ .11 לפי נוהל מפת"ח, בתהליך נאספים מהלקוחות הדרישות החדשות לפיתוח מערכות מידע וכן לוחות הזמנים הרצויים לביצוע כל משימה. על בסיס נתונים אלו יש להעריך את העלות של כל מערכת, לבחון את עלויות כל המערכות לעומת המסגרת התקציבית וסדר העדיפויות של הארגון ולקבוע לכל מערכת תכולה, לוחות זמנים ותקציב. 468 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הסבת מערכות מידע- התקשרות באמצעות הסכם למחירים .מרביים .המערכות אד"ם12, דות"ן ופל"א פותחו במנ"ט בשנים 2000 , 2004 ו- .2006 ,בהתאמהבשפת תכנות של חברה א' שהייתה מקובלת באותן .שנים. בשנת 2008 'הופסקה תמיכת חברה א בשפת התכנות ונוצר .צורך להחליף את המערכות או להסב אותן לשפת תכנות מתקדמת .יותר. .מנ"ט התקשר עם חברה א' לביצוע ההסבות בהתבסס על ההסכם .למחירים מרביים של מינהל הרכש במשרד האוצר, בלי שביקש מוועדת .המכרזים במשטרה אישור לסווג את ההתקשרות כפטורה ממכרז בשל .היותה של החברה ספק יחיד או בשל סיבה אחרת המצדיקה קבלת .פטור, ובלי שקיבל מוועדת הפטור המשרדית אישור לכך, שלא כנדרש .בתקנות חובת המכרזים. זאת ועוד, היות שכל אחת מהצעות המחיר היו .בסך של יותר מ-4 מיליון ש"ח, לפני ביצוע ההתקשרות היה על מנ"ט .לקבל אישור מוועדת הפטור במשרד האוצר וכן היה עליו לקבל חוות .דעת בנושא מהממונה על רשות התקשוב הממשלתי. . .בקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע13 רק בשלוש משש מערכות המידע שנבדקו (מודול תמנון, מודול עבודה בשכר ב -ERP ומערכת דרך המלך) בוצע תהליך ניהול סיכונים. לא נמצאו מסמכים המלמדים כי במערכות אלו בוצע מעקב אחר הטיפול בסיכונים לאורך מחזור חייהן. אין במנ"ט נוהל המפרט את השלבים במחזור חיי המערכות שבהם יש לבצע סקר. זאת ועוד, בכל שש המערכות שנבדקו מנ"ט ביצע רק חלק מהסקרים המומלצים על פי נוהל מפת"ח. הסקרים לא כללו את המידע הנדרש על פי הנוהל, והמבנה של כל אחד מהם היה שונה. המשטרה לא כתבה נוהל בנושא כתבי מינוי של ועדות היגוי המגדיר, בין היתר, את הרכב משתתפי הוועדה, את מטרותיה, את תחומי אחריותה ואת תדירות כינוסה. אשר למערכות שנבדקו שבעניינן פעלו ועדות היגוי, לא נמצאו מסמכים המתעדים את כתבי המינוי של ועדות אלו. כמו כן, שלא לפי נוהל מפת"ח, הרכב ועדות ההיגוי לא הוגדר ב מסמכי המערכות. ועדות ההיגוי בכל שש המערכות שנבדקו לא התכנסו בסיום כל שלב .__________________ .12 מערכת לניהול נתונים על בני אדם. במועד סיום הביקורת המערכת נמצאת בשלב תחזוקה במדור לפיתוח ותשתיות ואינטגרציה. 13 ,בפרק זה לא עסקנו בבקרה על תכניות עבודה ועל תקציב, נושאים אשר נדונו בפרקים הקודמים אלא התרכזנו בבחינת סקרים שבוצעו במהלך מחזור חיי המערכות, בדקנו את פעילותן של ועדות היגוי ובחנו אם היה גורם האחראי לבקרה על המערכות. המשרד לביטחון הפנים 469 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במחזור חיי המערכת כדי לקבוע אם לאשר את סיומו, כדי לבחון את .הפעולות הנדרשות לקראת השלב הבא וכדי לבחון את הסיכונים .במערכת כנדרש בנוהל מפת"ח. זאת ועוד, לוועדות ההיגוי לא הוצגו .נתונים על אופן ההתקדמות של פיתוח המערכות על פי נתוני התכנון. .אג"ת לא היה שותף בתהליך קבלת ההחלטות ובקביעת סדר .העדיפויות של דרישות הפיתוח החדשות במערכות בשלבי התחזוקה .שלפיהם אמור להיקבע תקציב המערכות. . .ההמלצות העיקריות כל עוד נוהל מפת"ח משמש למנ"ט כמתודולוגיה מנחה, עליו לבצע את כל השלבים הנדרשים על פי הנוהל. אם מנ"ט יחליט שלא לפעול בהתאם לחלקים ניכרים ממתווה העבודה שמוגדר בנוהל מפת"ח, עליו לאמץ מתודולוגיה חלופית. זאת ועוד, בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת על מנ"ט לבחון את תוצרי השלב שהסתיים ולקבוע אם אפשר לעבור לשלב הבא בפיתוח המערכת. לנוכח העובדה שמודול הוגדר בנוהל מפת"ח כמערכת הכוללת את כל שלבי מחזור החיים, על מנ"ט לפתח את המודולים על פי המתודולוגיה הסדורה של פיתוח מערכת מידע. על מנ"ט לכתוב את מסמכי המערכות במתכונת אחידה הכוללת את כל המרכיבים העיקריים של עץ המערכת ובפרט טכנולוגיה, לוחות הזמנים ועלות המערכת, שהם הבסיס למדידת המערכת בהיבטי יעילות וכלכליות, כדי לאפשר מעקב אחר מדדים אלו לאורך מחזור חיי המערכת ולזהות מבעוד מועד פערים בין הביצוע בפועל למתוכנן. הדבר יאפשר לאתר בפשטות ובנוחות את המידע הנחוץ, לקבל תמונה רוחבית של סטטוס פיתוח המערכות ולסייע בתהליך קבלת ההחלטות. על מנ"ט לה כין עבור מערכות המידע שלו תכניות עבודה מתכללות ועדכניות על בסיס עקרונות יסוד אלו: פירוט הפעילויות הנדרשות בכל שלבי מחזור חיי המערכות, קביעת רצף הפעילויות, הערכת המשאבים הנדרשים לביצוע כ ל פעילות, הערכת משך הפעילויות והכנת לוחות זמנים כוללים לפיתוח המערכת. כמו כן, עליו לשמור את התכנית הראשונה בכל מערכת כתכנית בסיס , כדי שיוכל להשוות בינה ובין התכניות העדכניות ולהתריע על חריגות. על מנ"ט לפרט בדיווחי ההתקדמות של תכניות העבודה של המערכות שלו את מועדי ההתחלה והסיום של הפעילויות, את הערכת משך הזמן הנותר לפעילויות שטרם הסתיימו ואת שיעורי הביצוע של פעילויות אלו. הדבר יאפשר להשוות בין נתוני התכנון לנתוני הביצוע של הפעילויות, לזהות פערים בלוחות הזמנים ולבצע פעולות מתקנות . על מנ"ט לפרסם הנחיות בנוגע לאישור שינויים בתכולה ובלוחות הזמנים 470 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ובנוגע לאופן הדיווח עליהם להנהלה. .על מנ"ט להכין תכנית עבודה שנתית שתכלול את כל מרכיבי היסוד .הנדרשים בנוהל מפת"ח ובפרט את התשומות, התפוקות ולוחות .הזמנים של הפעילויות . התכנית תוכל לשמש כלי עזר לבקרה על .התקדמות הביצוע לעומת נתוני התכנון ותאפשר למדוד אם מנ"ט מנהל .את משאביו ביעילות, וזאת בלי להיעזר בתכניות עבודה של תתי - .היחידות. זאת ועוד, ראוי שכל תכניות העבודה יהיו בעלות מבנה זהה .וישקפו את מרכיבי היסוד. כמו כן, על מנ"ט לבחון באופן סדיר אם גורמי .הפיתוח עמדו ביעדים שתוכננו להם. .במסגרת ביצוע הערכת עלויות שנתית ורב-שנתית עבור כל מודול וכל .מערכת על מנ"ט להקפיד לפרט את כל המרכיבים הנכללים במחזור .חיי המערכת ובייחוד עלויות השכר של כל העובדים המעורבים .בפיתוחה, ולשמור אותה כתכנית בסיס באופן ש יאפשר להשוות בין .עלויות המערכת בפועל לעלויות תכנית הבסיס כדי לזהות חריגות. על .מנ"ט לבצע מעקב שוטף אחר העלויות המצטברות של כל מודול וכל .מערכת לעומת תכניות הבסיס ולהציג נתונים אלו בדיוני הסטטוס .ובישיבות של ועדות ההיגוי של המערכות כדי שמקבלי ההחלטות .והמעורבים בפיתוח המערכות יהיו שותפים למידע זה. .על מנ"ט לבחון את שיטת התקצוב הקבוע של מערכות בשלבי תחזוקה .ולהפריד בין עלויות התחזוקה ובין עלויות הפיתוח באופן ש ההחלטות .לגבי פיתוחים חדשים ייקבעו על פי סדר העדיפויות הארגוני ולא על פי .היתרות שנותרו בתקציב שהוקצה לתחזוקת המערכות. .על מנ "ט להגדיר את הסקרים שיש לבצע בכל מערכת, וזאת לפי .קריטריונים שהוגדרו מראש, כגון היקף המערכת ומידת מורכבותה, וכן .לפרט את נושאי החובה שיש להציג בכל סקר. .על מנ"ט להגדיר את הקריטריונים שלפיהם יתבצע תהליך ניהול .סיכונים במערכותיו ולבצע תהליך זה באופן סדיר במשך כל מ חזור חיי .המערכות. .על המשטרה להגדיר מדיניות בנושא ועדות ההיגוי שיבקרו את תהליך .פיתוחן ותחזוקתן של מערכות המידע, ולקבוע מי ישתתפו בוועדות, .מהם תחומי אחריותן ומהי תדירות התכנסותן. כמו כן, על אג"ת להיות .שותף בתהליך קביעת דרישות הפיתוח החדשות במערכות שנמצאות .בשלבי תחזוקה. הדבר נחוץ במיוחד לנוכח העובדה שר וב מערכות .המידע שבאחריות מנ"ט נמצאות בשלבי תחזוקה, וההיקף הכספי .השנתי של ביצוע פיתוחים חדשים במערכות אלו נאמד בכ -82 מיליון .ש"ח. כמו כן, על מנ"ט לבצע בקרה טכנולוגית על תהליך הפיתוח של .מערכות אלו ולא להותיר את הבקרה רק בידי הלקוח, שאינו בעל .מומחיות בנושאים אלו. . המשרד לביטחון הפנים 471 .:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 סיכום .מנ"ט משמש כיחידה החולשת על פיתוח ותחזוקה של כ -60 .מערכות מידע . מערכות אלו משולבות בכל תהליכי ה עבודה של .המשטר ה ומסייעות לה רבות בהתמודדות עם אתגרי ה מאבק .בפשיעה והשמירה על הסדר הציבורי ב מסגרת עבודתה השוטפת .בעתות שגרה ו חירום. מערכות המידע של המשטרה זכו בהוקרה .של גורמים פנים -משטרתיים ו אף של גורמים חוץ -משטרתיים. .במנ"ט מועסקים 606 עובדים, ולפעילותו מוקצה תקציב שנתי של .כ-341 .מיליון ש"ח .הממצאים שהועלו בנוגע לבדיקתן של שתי מערכות המידע .וארבעת המודולים שפותחו במחלקת פי"ם משקפים ליקויים .בביצוע תהליכי התכנון והבקרה וביישום מתודולוגיה סדורה . .ליקויים אלו מקשים לקבל תמונת מצב מקיפה על פיתוח המערכות .והתחזוקה שלהן, מקשים על מנ"ט לפקח על המערכות ואף פוגמים .בשימור הידע הארגוני. .על מנ"ט לפעול לייעול פעולותיו ולתקן את הליקויים שפורטו בדוח, .ובכך יוכל לשפר את ניהול הפיתוח והתחזוקה של המערכות ואת .איכותן, לייעל את עבודתו, לשמר את הידע הארגוני ולשמש כארגון .לומד המפיק לקחים מתהליכי הפיתוח של המערכות, והדבר יסייע .לו לשפר את פיתוח המערכות בעתיד. חשוב ליישם את ההמלצות .דווקא בתקופה זו, שבה מערכות המידע והאמצעים הטכנולוגיים .חיוניים לקידום מטרות הארגון ולהתמודדותו עם אתגרי העתיד. . .