רשות מקרקעי ישראל/כרייה וחציבה - מינהל מקרקעי ישראל

 ♦ . .מבוא .1. הפעלת המחצבות בישראל נועדה להבטיח אספקה של חומרי גלם הדרושים בייחוד לבנייה ולסלילה. מרבית המחצבות בישראל נמצאות בקרקעות שמנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) והוא נותן הרשאות לכרייה וחציבה באדמותיו במכרז או בפטור ממכרז - בנסיבות מסוימות. המפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המפקח) נותן רישיונות חציבה למפעילי המחצבות. על פי דוח "חציבה וכרייה במחצבות במדינת ישראל" לשנת 2005 שפרסמה יחידת המכרות במשרד התשתיות הלאומיות (בראשות המפקח), באותה שנה היו בארץ 106 מחצבות2 , מהן71 פעילות, ומאלה ל-63 היה רישיון לחציבה. על פי דוח זה, בשנת 2005 חלה עלייה מסוימת בתפוקות של חלק מחומרי המחצבות ובתפוקות החול, דבר שמלמד על התאוששות אפשרית בענף הבנייה. על פי נתוני המינהל, בשנת 2005 היו הכנסות המדינה מכל המחצבות כ -98 מלש"ח, ותפוקתן הסתכמה בכ -36.5 מיליון טון (לא כולל חול). 2. חוק נכסי המדינה, התשי"א- 1951 , קובע כי נכסי המדינה כוללים, בין השאר, את כל המכרות והמחצבים למיניהם הנמצאים במקרקעין או מתחת להם. פקודת המכרות (להלן - הפקודה) מגדירה "מחצבה" כמכרה שכרוהו על מנת לחצוב מתוכו "חומר י חציבה" ואלה כוללים חול, אבן, שיש, גיר, חצץ וכדומה. הפקודה מבדילה בין מכרות שמהם מפיקים מחצבים לבין מחצבות המפיקות חומרי חציבה. חומרי המחצבה שייכים לבעל הקרקע: מפעיל מחצבה בקרקע ציבורית חייב בתשלום תמלוגים למדינה, ומפעיל מחצבה בקרקע פרטית פטור מתשלום זה, ובשני המקרים המפעילים חייבים בתשלום לקרן לשיקום מחצבות מכוח תקנות המכרות (קרן לשיקום מחצבות), התשל"ח- 1978 . הפקודה קובעת, כאמור, כי לא יפתח אדם מחצבה ולא ינצלה, בין על אדמתו ובין על אדמתו של אחר, אלא בהתאם לרישיון שניתן לו בידי המפקח. החוצב או הכורה חומר חציבה בלי רישיון לפי הפקודה עובר עבירה פלילית. איתור מקומות ראויים לכרייה נעשה בתכנית מתאר ארצית לכרייה וחציבה (תמ"א 14 ) הקובעת כי הפעלתם של אתרי כרייה וחציבה לא תיעשה אלא על פי תכנית מפורטת. אישור תכנון הכרייה נעשה בידי מוסדות התכנון כדלהלן: תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז- 1967 , מפרטות את העבודות בקרקע הטעונות היתר בנייה מהוועדה המקומית, לפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה - 1965 , וביניהן גם כל חציבה, חפירה, כרייה או .__________________ .2 " מספר המחצבות בישראל משתנה בהתאם לגורם המדווח: על פי מחקר אומדן העתודות והתפוקות במחצבות החצץ בישראל" בהזמנת משרד התשתיות הלאומיות ומינהל מקרקעי ישראל מנובמבר 2004 יש118 מחצבות (לא כולל ביו"ש); על פי נתוני הממונה על ההגבלים העסקיים- 114 מחצבות; על פי נתוני המפקח על המכרות- 108 .מחצבות משרד הבינוי והשיכון 343 . מילוי המשנים את פני הקרקע, את יציבותה או את בטיחותה, למעט חריגים ובהם עבודות חציבה או כרייה הנעשות על פי רישיון שניתן לפי פקודת המכרות. מנגד, חציבה או כרייה שאינה מותרת במקום ביצועה על פי כל תכנית, טעונה היתר על פי חוק התכנון והבנייה. הפעלת מכרה או מחצבה מחייבים גם הגשת תסקיר השפעה על הסביבה מכוח תקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג- 2003 , אם לדעת מוסד התכנון יש בביצועה כדי להשפיע השפעה ניכרת על הסביבה. עסק של מכרה או מחצבה טעון גם רישוי לפי צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה- 1995. 3. משרד מבקר המדינה בדק בחודשים נובמבר 2005 - יולי 2006 את הפעולות של מינהל מקרקעי ישראל ושל המפקח במשרד התשתיות הלאומיות להסדרה של הכרייה והחציבה ולפיקוח על קיום ההסכמים והתנאים שעל פיהם נותנים המינהל והמפקח הרשאות ורישיונות להפעלת מחצבות. הביקורת התמקדה במחצבות שיש במצפה רמון, במחצבת בזלת בעמק חרוד ובאתרי כריית חול באשקלון ונעשתה במטה ובמחוזות ירושלים והדרום של המינהל וביחידת המכרות שבאחריות המפקח במשרד התשתיות הלאומיות. השלמת מידע נעשתה ביחיד ה למאבק בפשיעה הכלכלית במשטרת ישראל. כבר בשנים 1993 -1994 בדק משרד מבקר המדינה (דוח שנתי מס' 45 ; להלן- דוח ביקורת קודם) את אופן טיפולו של המינהל בהקצאת קרקע למחצבות, בפיקוח על פעילותן ובגביית התמלוגים מהיזמים שקיבלו הרשאות לכרייה וחציבה. כמו כן בדק משרד מב קר המדינה בשעתו את הליכי הרישוי של המחצבות ואת הפיקוח עליהן בידי משרד התעשייה והמסחר (המפקח על המכרות פועל במשרד התשתיות הלאומיות מ - 1997 ואילך). הביקורת הנוכחית נעשתה, בין השאר, אגב השוואה לממצאים העיקריים של הביקורת לפני כשלוש עשרה שנים. .הרשאות ורישיונות לכרייה וחציבה .הסכמי ההרשאה לכרייה וחציבה של המינהל קובעים את התנאים והמחויבויות אשר על המפעילים לעמוד בהם, ובכלל זה: תחום ההרשאה; תקופת ההרשאה; שיעור התשלום למינהל בגין השימוש בקרקע; התמלוגים למינהל בגין ניצול משאב של המדינה; התשלום לקרן לשיקום מחצבות; אופני הפיקוח על העבודות ועוד. גם רישיונות החציבה והכרייה של המפקח קובעים את מסגרת השטח ואת משך הכרייה ומחייבים עמידה בכל ההיתרים הדרושים על פי כל דין ומסירה מראש של תכניות מדידה, דוחות על תפוקות וסקרים גיאולוגיים (מדי כמה שנים) כתנאי מוקדם להוצאת הרישיונות. .כריתת הסכמי הרשאה .1. עד לחקיקת חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים, החוק), הקצה המינהל קרקעות למחצבות ללא מכרז בהרשאות כרייה לזמן קצוב, ואלה חודשו מפעם לפעם. החוק, אשר נכנס לתוקף ב- 1993 , קובע שהמדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה במקרקעין אלא על פי מכרז פומבי, לרבות עסקה בקרקעות המשמשות לכרייה וחציבה, בהיותן משאב ציבורי אשר יש לנהוג לגביו בשוויון ולעודד תחרות במוצריהן לטובת הציבור. החוק הסמיך את שר האוצר לקבוע בתקנות, באישור ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, סוגי עסקאות שעליהן לא תחול חובת מכרז. תקנה 25(29 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- התקנה, תקנות המכרזים), קובעת תנאים להענקת פטור מחובת המכרזים למחצבות פעילות במועד חקיקת החוק לתקופה של חמש שנים, עד מאי 1998 . הפטור הזמני ניתן במטרה 344 דוח שנתי57ב .ליצור תקופת מעבר שבסיומה יפונו חלק מהמחצבות ויוקצו מחדש במכרזים. על המינהל ועל מפעילי המחצבות היה להיערך חמש שנים לשינוי. במאי 1998 לא הותקנה תקנה חדשה המאריכה את הפטור ממכרז, ולא הייתה אפשרות חוקית להעניק הרשאה לכרייה וחציבה של אבן ללא מכרז (למעט למחצבות שפעלו מכוח התחייבויות שנתנה המדינה לפני הכניסה לתוקף של חוק חובת המכרזים). הענף נקלע למצב של אי-וודאות ולקיטון בהשקעות. המינהל לא חידש את הסכמי ההרשאה לחציבה במחצבות קיימות רבות, וגם המפקח על המכרות לא העניק רישיונות לכרייה במקרים רבים בהעדר הסכמה של בעל הקרקע - המינהל. מפעילי המחצבות, אשר המשיכו בעבודות כדי לענות לביקושים של ענפי הבנייה והסלילה, נקלעו בעל כורחם למצב של ביצוע עבירה פלילית (היעדר רישיון כרייה). בהעדר חיובים מכוח הרישיונות וההרשאות שלא היו עוד בתוקף פחתו גביית התמלוגים ואכיפת תנאי ההסכמים הישנים בידי המינהל. המינהל הסביר למשרד מבקר המדינה ב תשובתו מאוקטובר 2006 כי כבר באפריל ובמאי 1998 פנה שר האוצר, אשר התקנת תקנות חובת המכרזים הן באחריותו, ליו"ר ועדת חוק חוקה ומשפט והביא לפניו הצעה לתקנה חדשה אשר לפיה תינתן לבעלי הרשאות קודמות הרשאה נוספת ללא מכרז לחמש שנים. מפעילי המחצבות, אשר סברו כי תקנת הפטור המוצעת מחמירה עימם, הפעילו שדולה יעילה והוועדה לא החליטה בנדון. עוד עלה מתשובת המינהל, כי יוזמות לפיתרון הבעיה שננקטו בשנת 2001 , בעיקר ביוזמת משרד התשתיות הלאומיות, "לא הבשילו" גם הן בגין לחץ מסיבי של בעלי המחצבות ובגין מחלוקות (בעיקר על משך הפטור ממ כרז) בין משרד האוצר, משרד התשתיות הלאומיות והמינהל ובשל מחלוקות בין הגורמים המקצועיים מחד גיסא והגורמים המשפטיים מאידך גיסא במינהל עצמו. רק ביולי 2003 , כפי שיתואר להלן, בחלוף חמש שנים מפקיעת התקנה, הסדירו המינהל ומשרד התשתיות הלאומיות, המופקדים על ענף המחצבות, ושר האוצר, המופקד על התקנת תקנה חדשה, את האפשרות המשפטית להארכת ההרשאה בלא מכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל מציאות של אי -הסדרת ענף עתיר חשיבות והון ואי-עידוד התחרות בו על פי חוק חובת המכרזים בגין לחץ של בעלי עניין, מצד אחד, ובגלל מחלוקות בין משר די ממשלה, מצד אחר. על המינהל, המופקד על ההרשאות לכרייה, היה ליזום עוד לפני 1998 פיתרון לבעיה הצפויה של הסדרת כריתת הסכמי ההרשאה במכרז או בפטור ממנו. 2. להלן דוגמה לתוצאת העדר תקנה להרשאה לכרייה ללא מכרז במחצבת שיש במצפה רמון: עם תום ההרשאה לכרייה מהמינהל במאי 1998 ותום התקופה שלגביה ניתן היתר לשימוש חורג מהוועדה המקומית פעלה המחצבה ללא הרשאה בתוקף, אך באישור מנהלת מחוז הדרום של המינהל דאז, אשר קיבלה הנחייה ממטה המינהל שלא לפעול לפינוי המחצבה. המחצבה פעלה גם ללא רשיון חציבה מהמפקח וללא רישיון עסק. ביולי 2002 , כארבע שנים לאחר שפקעו כל הרישיונות וההיתרים החיוניים לעבודה כדין, פנתה החברה למפקח בבקשה לתת לה רשיון חציבה, מאחר שלא ניתן היה לקבל הרשאה מהמינהל, והרישיון הוא האישור הרשמי היחיד לפעילותה של החברה במחצבה. הרישיון גם היה מייתר את הצורך בהיתר בנייה, כאמור לעיל. באוגוסט 2002 השיב המפקח לחברה כי על פי התרעה של הממונה על המכרות במינהל, לא ניתן להמשיך להפעיל את המחצבה, ועל החברה להפסיק כל פעילות במועד שבו פג תוקף רישיון החציבה הקודם (קרי - ב- 1998 .) משרד הבינוי והשיכון 345 .המועצה המקומית מצפה רמון התנתה מתן רישיון עסק ברישיון חציבה למפעיל המחצבה, אך מתן רישיון חציבה בידי המפקח הותנה בהרשאה לחציבה מטעם המינהל. בהעדר תקנה חדשה בנדון המינהל לא יכול היה להאריך את ההרשאה עד להחלטת ועדת הפטור ממכרז שלו. כך נוצר מלכוד לכל הגורמים הנוגעים בדבר, והחברה המשיכה לעבוד ללא אישורים כדין שלא מרצונה ובחוסר ודאות, כשמרחף עליה איום של סגירת המחצבה בידי ועדות התכנון, המשרד לאיכות הסביבה והמועצה המקומית בגין היעדר רישיון עסק והיעדר היתר בנייה למתקנים במחצבה. בספטמבר 2005 אישרה ועדת הפטור של המינהל להמשיך את ההרשאה עד גמר עתודות האבן במחצבה ולא יותר משבע שנים ממועד האישור, צעד שיכול היה להכשיר את השגת יתר ההיתרים. בדצמבר 2005 אישרה גם ועדת הכספים של הכנסת את הארכת ההרשאה3 . אף על פי כן עד לסיום הביקורת, יולי 2006 , לא כרת המינהל הסכם הרשאה חדש עם החברה. יוצא שיותר משבע שנים מאז פקעה התקנה ב- 1998 נאלץ מפעיל המחצבה לעבוד שלא כדין. ואם לא די בכך, אף שעברה כמעט שנה מהחלטת ועדת הפטור על המשך ההרשאה לחצוב ללא מכרז ואף כי חלפה יותר מחצי שנה מהחלטת ועדת הכספים, לא כרת המינהל הסכם הרשאה חדש עם החברה והותיר את המצב הלא מוסדר על כנו. .הוועדה המקצועית .1. ב- 1.7.03 אישרה ועדת חוקה חוק ומשפט לשר האוצר להתקין את תקנות חובת המכרזים (תיקון - הוראת שעה), התשס"ג- 2003 . התקנות החדשות מאפשרות לוועדת הפטור של המינהל לפטור ממכרז בעל הרשאה קודמת אשר הגיש בקשה בנדון ושנתקיימו בו תנאים שמוגדרים בתקנות, זאת - על יסוד המלצה מנומקת של ועדה מקצועית בראשות שופט בדימוס שימנה שר המשפטים, נציג משרד האוצר, היועץ המשפטי למינהל ושני נציגי ציבור שימנה שר האוצר (להלן - הוועדה המקצועית). הוועדה המקצועית החלה לפעול מפברואר 2004 . 2. מפברואר עד אמצע נובמבר 2004 , כתשעה חודשים, הקדישה הוועדה המקצועית את זמנה ללימוד הנושא. לוועדה הוצגו שתי חוות דעת כלכליות וחוות דעת חשבונאיות מטעם המינהל ומטעם בעלי המחצבות. במהלך הדיונים הראשונים התברר כי מסקנות חוות הדעת הכלכליות שיזם המינהל עלולות להיות מוטות, מאחר שלמחבריהן היו קשרים עסקיים קודמים עם בעלי מחצבות אחדות. מממצאי חוות דעת אלה עלה, שמספר המחצבות שעניינן יידון בוועדה המקצועית הוא כ- 10-15 בלבד (מבין יותר מ-70 מחצבות פעילות). על כן פנה המינהל לכלכלן נוסף שיבדוק .__________________ .3 סעיף5 (ג) לחוק נכסי המדינה, התשי"א - 1951 , קובע כי הממשלה לא תהא רשאית להעניק בשם המדינה זיכיון הנוגע למכרות או למחצבים של המדינה (לרבות רישיונות, היתרים וחוזי חכירה) לתקופה העולה על 20 שנה אלא באישור ועדת הכספים של הכנסת. החלטה להאריך את חוזי ההרשאה ללא מכרז לתקופה שאחרי מאי 2008 מובאת גם היא לאישור ועדת הכספים, כנדרש לפי חוק נכסי המדינה (תיקון מס' 8 ), התשנ"ה- 1995 . מאחר שרובן המכריע של המחצבות פעיל שנים רבות - לא היה די בהחלטת ועדת הפטור של המינהל כדי לתקף את הארכת ההרשאה, ונדרש אישור של ועדת הכספים לכך. 346 דוח שנתי57ב .את שתי חוות הדעת הכלכליות, וזה הגיע למסקנות הפוכות, קרי כי רק שש מחצבות פטורות במובהק מדיון על הארכת ההרשאה. המינהל הסביר בתשובתו מאוקטובר 2006 כי נושא המחצבות היה זר לחברי הוועדה המקצועית, ובהעדר ידע מוקדם הם נדרשו ללמידה ולעבודת מטה. בחוות הדעת הכלכליות שהובאו בפני חברי הוועדה ננקטה אותה מתודולוגיה, והשוני במסקנות נבע מהפעלת מבחני רגישות שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל היה להכין לחברי הוועדה המקצועית את עבודת המטה הכלכלית והמשפטית, ובכלל זה את המספר המקורב של המחצבות שעניינן ידון בה, ובכך לחסוך זמן לאחר שנים של מציאות בלתי מוסדרת בענף. עד מרס 2006 קיימה הוועדה20 דיונים ודנה בעניינן של מרבית המחצבות הפעילות, כולל המחצבות של החברות הגדולות בענף, שעניינן נדון תחילה בוועדת השניים4 . הוועדה המליצה על מתן הרשאה נוספת בפטור ממכרז ל-23 מחצבות ועל אי-הארכתו ל -11 מחצבות. באשר למחצבות של החברות הגדולות, היועץ המשפטי לממשלה סבר, כי בגין קיומן של הוועדה המקצועית ושל התקנה החדשה מן הראוי להביא את החלטות ועדת השניים להתייעצות גם בוועדה המקצועית. הועלה כי הוועדה המקצועית אימצה את החלטות ועדת השניים לגבי 25 המחצבות של שלוש החברות הגדולות שעיקרן: חלוקת עתודות הכרייה למחצית שתושב למדינה ולמחצית שתישאר בידי מפעילי אותן מחצבות. מדיוני הוועדה המקצועית עולה, כי בבואה לחוות דעתה על החלטות ועדת השניים, היא לא התייחסה באורח פרטני לכל מחצבה (למעט במקרה אחד) ולא אוששה את הקביעה כי במחצבות שיוחזרו למדינה אכן קיים פוטנציאל כרייה ששיעורו הוא מחצית מהפוטנציאל הכולל במחצבות של אותן חברות. מכאן שהוועדה המקצועית לא קיימה התייעצות של ממש, כפי שביקש היועץ המשפטי לממשלה. להלן דוגמה להעדר מתאם בין נתוני מחצבה שהיא אחת מהמחצבות שבהסדר של ועדת השניים לבין המלצת הוועדה המקצועית לאושש את ההסדר: אחת החברות המפעילות מחצבת שיש במצפה רמון יזמה תכנית מפורטת למחצבה ששיטחה כפול מהשטח בהרשאה של המינהל וגם כרתה שיש בשטח זה אף שהתכנית טרם אושרה עד למועד סיום הביקורת. מהנתונים שמסרה החברה למשרד הביטחון (המחצבה סמוכה לבסיס צבאי) לצורך הליכי אישור התכנית, לוועדה המחוזית דרום (שדנה בתכנית) ולמפקח (בבקשותיה לחדש את הרישיון בשנים 2004 -2005 ) עלה כי היא מעוניינת להמשיך ולהפעיל את המחצבה לתקופה של חמש עד עשר שנים נוספות, ובסיומן - לעבור לאתר חציבה חדש באזור. בדצמבר 2004 הכריז המפקח על המכרות, בהתאם לפקודת המכרות, כי חלק מהמחצבה מוגדר נטוש וטעון שיקום. גם בדוח שהזמינו המינהל ויחידת המכרות במשרד התשתיות הלאומיות בנובמבר 2004 (ראו הערת שוליים 2 ) צוין, כי במחצבה זו אין עוד עתודות לכרייה. בדצמבר 2004 .דנה ועדת השניים בעניינה של החברה והגיעה אתה להסדר לגבי המחצבה במצפה רמון נקבע בהסדר, כי היא תושב למינהל בעוד 20 .שנה בדצמבר 2004 דנה הוועדה המקצועית בהמלצת ועדת השניים והחליטה גם היא לאמץ הסדר זה. יוצא שהארכת משך הכרייה במחצבה זו בידי ועדת השניים ובידי הוועדה המקצועית נעשתה ללא כל קשר לפוטנציאל הכרייה שנותר. .__________________ .4 סעיף25(4 ) לתקנות המכרזים מאפשר לפטור ממכרז התקשרות של המדינה לשם הענקת זכויות במקרקעין במסגרת הסדר של סכסוכי קרקעות או במסגרת פינוי מפעל שמיקומו מהווה מטרד ובלבד שהחשב הכללי או נציגו וכן היועץ המשפטי של המינהל (להלן - ועדת השניים) אישרו כי הענקת הזכויות נחוצה וצודקת בנסיבות העניין. משרד הבינוי והשיכון 347 .החברה, המפעילה מספר רב של מחצבות, הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מנובמבר 2006 , כי עניינה הוסדר בוועדת השניים כעסקת חבילה כוללת. אשר על כן, יש לשפוט את ההסדר עם המינהל כמכלול ולא להקיש מהמקרה של המחצבה במצפה רמון. משרד מבקר המדינה מעיר כי משכי הכרייה ללא מכרז נקבעו לכל אחת מהמחצבות של חברה זו בנפרד ולא כמכלול, והמח צבה במצפה רמון מדגימה את העדר המתאם בין ההחלטה על משך הפעלת המחצבה לבין עתודות הכרייה בה. 3. הוועדה המקצועית הסתמכה בהחלטותיה על נתונים כמותיים ואחרים שהעביר לה המינהל. לנתונים הכמותיים הייתה חשיבות רבה בקבלת המלצות על המשך ההרשאות בלא מכרז (אם העתודות מועטות) או על הקצאת מחצבות למכרז. אחת הסוגיות שהתעוררה פעמים רבות בדיוני הוועדה והקשתה על קבלת ההמלצות הייתה דיווחים כמותיים שונים על פוטנציאל הכרייה לעתיד ועל התפוקות השנתיות במחצבות בעבר. כך למשל הוועדה לא החליטה בעניינה של אחת ממחצבות השיש במצפה רמון מהסיבה דלעיל גם לאחר שלוש ישיבות בנדון. הועלה כי רק לאחר שהמינהל הגיע להסדר עם שתי החברות הגדולות בענף על השבת חלק ממחצבותיהן למינהל הוא נפנה לבדוק את פוטנציאל הכרייה המדויק ונתונים אחרים שלהן באמצעות חברה חיצונית. להלן דוגמה לכך שהמינהל מסר לוועדה המקצועית נתונים בלתי מדויקים: מחצבת רמת צבי פועלת בשטח משבצת המושב רמת צבי בגוש חרוד. מפעיל המחצבה פנה למפקח בפברואר 2004 בבקשה לחדש את רישיון החציבה בחלק מהמחצבה ולשקם חלק אחר ממנה שכבר מוצה ולהפעיל בחלק זה מטמונת לפסולת יבשה. המפקח פירסם ברשומות באפריל 2004 כי הופסק ניצול המחצבה, ועל פי פקודת המכרות, הוא הודיע שחלק ממנה טעון שיקום. באפריל 2005 המליצה הוועדה המקצועית שלא לחדש את ההרשאה לכרייה מאחר שפורסם ברשומות כי המחצבה טעונה שיקום והופסק ניצולה. התברר כי המידע שהעביר המינהל לוועדה המקצועית לא היה מדויק: כחמישית משט ח המחצבה נועד לחציבה, והצו לשיקום המחצבה שפירסם המפקח חל עוד על כרבע מהשטח (יתר שטח התכניות מיועד להיות שטח פתוח). במרס 2005 , חודש לפני החלטת הוועדה המקצועית, אף אישרה הנהלת המינהל עסקה עם המועצה האזורית גלבוע להטמנת פסולת מוצקה בכרבע משטח המחצבה. מכאן ששט ח המחצבה נועד בחלקו לחציבה, חלק אחר שכבר מוצה נועד להטמנת פסולת, וחלק נוסף נועד לשטח פתוח, דבר שהמינהל לא הביא לידיעת חברי הוועדה המקצועית. 4. בעיה אחרת שעלתה בדיוני הוועדה המקצועית נסבה על ההתייחסות להתנהלות מפעיל המחצבה בכל הנוגע למוסר התשלומים שלו למינהל, לכרייה מחוץ לתחום ההרשאה ולאמינות הדיווח שלו על התפוקות כבסיס לתשלום התמלוגים. לדעת יושב ראש הוועדה, לא היה מקום להתחשב בנתונים אלה בהחלטות הוועדה, ולדעת היועצת המשפטית של המינהל, שהייתה חברה בוועדה, היה מקום לקחת בחשבון מידע זה בהחלטות. רק בעניין של מ חצבה אחת התנתה הוועדה המקצועית את ההמלצה על הארכת ההרשאה בהסדרת חובות החברה למינהל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שגופים ציבוריים יתנו מתן רישיונות בקיום דינים והסכמים. בחירתה של הוועדה המקצועית לא לקחת בחשבון מידע שהעביר המינהל בנוגע להתנהלות מפעילי מח צבות שלא עלתה בקנה אחד עם הסכמי ההרשאה - יש מקום שתישקל מחדש. 348 דוח שנתי57ב .ריכוזיות הענף .דוח הביקורת הקודם בנושא העלה, כי בשנת 1992 פעלו בענף המחצבות בישראל 45 מחצבות שכל אחת מהן הפיקה כמות שווה ל- 50,000 .טון של חומרי מחצבה או גדולה ממנה כ-72% מתפוקת מחצבות אלה הופקובידי שלוש חברות גדולות, שהפיקו כמחצית מתפוקת הענף. עוד צוין בדוח הקודם כי שלוש החברות תיאמו ביניהן את המחירים של חומרי המחצבה. הקצאת הקרקעות לחציבה בידי המינהל הביאה לריכוזיות בענף במקום לסייע להגברת התחרות ולהורדת המחירים5 . כאמור לעיל, מטרת חוק חובת המכר זים הייתה, בין השאר, לעודד את התחרות ולהפחית את המחירים. בפועל, גם בשנת 2006 נותרה בעינה הריכוזיות בענף המחצבות, לא גדלה התחרות, ואותן שלוש חברות אף מחזיקות בפלח שוק גדול יותר מבעבר: בשנת 2005 הן ייצרו יותר מ - 75% מן הייצור הארצי, לא כולל מחצבות ביו"ש. המינהל ידע על הריכוזיות אולם לא גיבש תכנית לביזור הענף. על פי הנתונים שמסר הממונה על הגבלים עסקיים לוועדה המקצועית בפברואר 2004 , בשנים 1990 -2002 גדל והלך ההפרש בין מחיר חומרי החציבה לבין עלות הייצור במחצבות עקב היעדר תחרות (הפער גדל פי ארבעה), ויש צורך ברור בע וד מפעילים בשוק. עוד קבע, כי בכל אזור גיאוגרפ י יש צורך בחמישה מתחרים לפחות, כי תחרות בין מעטים עלולה להוביל לתיאום בין מפעילי המחצבות. המינהל השיב למשרד מבקר המדינה כי על פי המידע המצוי בידו, אין שלוש החברות הגדולות בענף מתאמות ביניהן את המחירים, והעובדה שהממונה על ההגבלים העסקיים אישר לאחת מהן לרכוש מחצבות נוספות מלמדת על הכוונה לחזק את החברה השלישית כצלע חשובה לקיום תחרות. עוד השיב המינהל כי בשל מרכיב עלות ההובלה, שוק האגרגטים (חצץ) הוא שוק אזורי ולא ארצי, ואת הריכוזיות יש לבחון על בסיס אזורי. לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם חיזוקה של החברה השלישית עולה בקנה אחד עם דברי הממונה על ההגבלים העסקיים בוועדה המקצועית בדבר הצורך בריבוי מתחרים ברמה האזורית. מבדיקת הפריסה של המחצבות באזור המרכז ניתן ללמוד על הריכוזיות: שלוש החברות הגדולות בענף מפעילות את המחצבות הגד ולות ביותר במרכז הארץ (במגדל צדק, במודיעין ובעציונה) - איזור הביקוש העיקרי למוצרי מחצבות, ומבחינה זו יכול שייווצר באזור זה קרטל. .חישוב התפוקות והתמלוגים .1. הדוח הקודם של מבקר המדינה העלה, כי התמלוגים שהמינהל גובה בעד חומרי המחצבה מתבססים על הכמות שהופקה בפועל, והיא מחושבת לפי משקל המחצבים או נפחם. בחישוב לפי נפח, סכום התמלוגים הנגבה בעד מטר מעוקב קטן מסכום התמלוגים שהיה נגבה אילו נפח החומר היה מוכפל במשקלו הסגולי. מחישובים שעשה משרד מבקר המדינה בשעתו עלה, כי התמלוגים שגבה המינהל מוטים כלפי מטה בשיעור של עד 30% . בסוגייה זו דן מבקר המדינה .__________________ .5 בעניין זה ראו בפרק"סדרי הטיפול במחצבות", דוח 45 ( של מבקר המדינה 1994 '), עמ153. משרד הבינוי והשיכון 349 . עוד בשנת 1975 בדוח שנתי25 , אולם הדוח הקודם העלה, כי המינהל לא פעל לתיקון שיטת חישוב התמלוגים וגבייתם. בבדיקה הנוכחית הועלה, שהמינהל עדיין לא החליט מהי יחידת המידה העדיפה ולא קבע בהסכמי ההרשאה לכרייה וחציבה יחידת כמות של חומרי החציבה שעל פיה יחושבו התמלוגים המרביים שישולמו למדינה. המדידות בהסכמי ההרשאה הן על פי משקל חומרי החציבה או על פי נפחם או על בסיס פאושלי (התמלוגים נקבעים מראש ללא קשר לכמויות החציבה בפועל). כך למשל המינהל פירסם במחוז הדרום מכרזים לכריית אותם מחצבים, והתמלוגים נקבעו על פי יחידות מידה שונות. הועלה כי חישוב התמלוגים על פי נפח חומרי החציבה בעייתי: במהלך השנים 2004 -2005 , בעקבות תלונה של מפקח של המינהל על רישום תעודות משלוח שבהן נקבע נפח אבנים הקטן ב- 30%-45% מנפחן בפועל, פתחה היחידה הארצית לחקירות כלכליות במ שטרה בחקירה. במהלך החקירה עלה, כי שיטות מדידה שונות של הנפח היו לסלע מחלוקת בין המינהל לבין מפעילי המחצבות, ובהסכמי ההרשאה לא נקבעה צורת החישוב הרצויה של נפח המוצר שנחצב, ובמינהל לא היו נוהל או הוראה שיסדירו את דרך החישוב. עקב כך הופסקה חקירת המשטרה. 2. המינהל תלוי בדיווחים הכמותיים של מפעילי המחצבות ובתעודות המשלוח שהם אמורים להעביר לו מידי חודש. אחד מאמצעי הבקרה העומדים לרשותו הוא בדיקת תכולת המשאיות המובילות את גושי השיש שנחצבו במצפה רמון, אך בדיקות אלה נעשות בתדירות נמוכה; מפקחיו אומדים את נפח השיש, ולא עושים חישוב מדויק יותר. יתרה מכך, כשמפקחי המינהל דיווחו על ממצאים הנוגעים לאי -נכונות תעודות המשלוח של מפעילי המחצבות, במרבית המקרים המינהל לא עשה שימוש במידע. אמצעי בקרה נוסף העומד לרשות המינהל הוא חישוב נפח הכרייה השנתי מצד אחד, והשוואת מפות מדידה של המחצבות מדי שנה לכמויות שציינו מפעילי המחצבות בתעודות המשלוח שהעבירו למינהל, מצד אחר. הועלה כי המינהל לא עמד על קבלת מפות מדידה מדי שנה ממפעילי המחצבות במצפה רמון כפי שנקבע בהסכמים. עוד הועלה, כי התשלום שמשלמים מפעילי המחצבות לחברות ההובלה של גושי האבן נעשה לפי משקל, וכל משאית נשקלת במאזני גשר באזור קריית גת. המינהל יכול היה להשוות את נפח האבן הרשום בתעודות המשלוח למשקלן של אותן אבנים מחולק במשקל הסגולי כאמצעי בקרה לאמיתות הדיווחים של מפעילי המחצבות, אך הוא לא עשה כן. 3. גם כשהייתה למינהל הזדמנות לשנות את יחידת המידה הוא לא עשה כן: בשנת 2000 תבעה חברה המפעילה מחצבה במצפה רמון את המינהל בגין מחלוקת על צורת המדידה וחישוב התוצר לצורך התמלוגים. בנובמבר 2002 הגיעו הצדדים לפשרה שבה נקבע, בין השאר, כי משנת 2003 תשלם החברה למינהל תמלוגים על פי משקל גושי השיש ולא על פי נפח. למרות הסכם הפשרה המשיך המינהל לגבות תמלוגים, כבעבר, על פי אומדן הנפח. כך ויתר המינהל על הזדמנות לשנות את יחידת המידה לצורך חישוב מדויק יותר של התמלוגים ולהגדיל את הכנסות המדינה ללא מחלוקות. 4. במהלך עשיית הביקורת חיווה המפקח על המכרות את דעתו בנושא וחייב את המדידה לפי משקל. גם הממונה על המכרות במינהל מסר למשטרה כבר ביולי 2004 כי בכוונתו להציע לשנות את שיטת החישוב ולחייב את המחצבות לשקול את האבנים. ואכן, בנוסח החדש של הסכמי ההרשאה שמסר המינהל למשרד מבקר המדינה יש סעיף המחייב מדידה לפי משקל, אלא שעד לסיום הביקורת, יולי 2006 , לא עשה המינהל כל שימוש בהסכם ההרשאה בנוסח החדש. להמחשת האמור לעיל להלן דוגמאות לאופן הטיפול של המינהל בתמלוגים בשתי מחצבות שיש במצפה רמון: על פי הסכמי ההרשאה תשלום התמלוגים חושב על פי נפח השיש, ועל החברות היה לדווח מדי חודש על התפוקה בחודש שקדם לחודש הדיווח ולשלם בעבורה את 350 דוח שנתי57ב .התמורה. עוד נקבע בהסכמים, כי בכל מקרה שהמינהל יגלה כי יש אי -דיוק מכוון לרעת המינהל ברישום התפוקות, הוא יהא רשאי לבטל את החוזה, והחברה תשלם פיצוי מוסכם. להבטחת התחייבויותיה היה על כל חברה למסור למינהל ערבות בנקאית או שטר ביטחון (בחלק מההסכמים) לפקודת המינהל, והמינהל היה רשאי לחלט את הערבות בתנאים שנקבעו בהסכם. התברר כי המינהל לא עמד על זכויותיו: (א) על פי מסמכיו, במחצבה אחת לא דיווחה החברה המפעילה בצורה סדירה על תפוקותיה, לא תמיד מסרה נתונים נכונים בתעודות המשלוח ולא שילמה בסדירות את דמי השימוש בקרקע. המינהל מצדו לא מימש את הסנקציות שבחוזים ולא גבה את מלוא הפיצויים שהגיעו לו. כך למשל ביוני 2004 דיווחו מפקחי המינהל על רישום כוזב בתעודות המשלוח (נרשם נפח של כמחצית מהשיש שהועמס בפועל), אולם המינהל לא השית קנס על החברה ולא חילט את הערבות הבנקאית שהפקידה החברה למקרה שלא תעמוד בהתחייבויותיה לפי הסכמי ההרשאה (תוקף הסכם ההרשאה האחרון פג בשנת 2000 ). בעדותה של הממונה על המכרות במחוז הדרום של המינהל ליחידה למאבק בפשיעה הכלכלית ביולי 2004 , במהלך חקירה על אותה מחצבה, היא דיווחהכי החברה שהפעילה את המחצבה לא העבירה לה אי -פעם תעודות משלוח. עוד דיווחה הממונה, כי אם מפעילי המחצבות אינם שולחים תעודות משלוח מדי חודש בחודשו, היא מניחה שהמחצבות לא היו פעילות באותם חודשים. (ב) גם במחצבה אחרת החברה המפעילה לא דיווחה בסדירות על תפוקותיה ושי למה תמלוגים לפעמים באיחור של יותר משנה, מבלי שהמינהל נקט בצעדים להפסיק התנהלות זו. ביולי 2001 ביקש המינהל מהחברה להעביר אליו דוח תפוקות מפורט לרבות תעודות משלוח לשנה וחצי שחלפה, ובאוגוסט 2001 ביקש המינהל מהחברה את דמי החכירה השנתיים שהחברה לא שילמה לו בשלו ש השנים הקודמות. בפברואר 2003 תבע המינהל מהחברה לפנות השטח ולהשיב לו חוב של 74,480 ש"ח, ולאחר חודש התפשר עם החברה ונתן לה הכשר להמשך הכרייה, והיא התחייבה לדברים שהייתה חייבת בהם ממילא בהסכמי ההרשאה. אולם התברר כי החברה לא עמדה גם בהתחייבויותיה בהסכם הפשרה: היא לא דיווחה בצורה סדירה על תפוקותיה, לא שילמה מדי חודש תמלוגים ולא שילמה את חובותיה הקודמים. גם כששילמה החברה חלק מחובותיה, היא עשתה זאת על בסיס תשלום תמלוגים בלתי מעודכן ליחידה כדי להקטין את התשלומים, אך המינהל לא עשה דבר בנדון. הוא לא חילט את הערבות של מחצבה זו שנקבעה בהסכמי ההרשאה בעבר. . . דוח הביקורת הקודם קבע, כי על פי הוראת המינהל, על כל מורשה לדווח על תפוקת המחצבה ולשלם תמלוגים מדי חודש בחודשו. התברר שהיו מורשים שלא העבירו למינהל דיווחים חודשיים, והמינהל לא יזם בדיקה מטעמו בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי שהמינהל יקים מערך בקרה על גביית התמלוגים אשר יתריע על העדר דיווחים חודשיים. עוד נקבע בדוח הקודם, כי אחד האמצעים העומדים לרשות המינהל לשם פיקוח על התפוקות במחצבות ועל גביית התמלוגים הוא מפות מדידה. באמצעות המפות והשוואתן למפות ממועדים קודמים ניתן לקבוע בקירוב את נפח החומר שנחצב. מהמקרים של מחצבות השיש במצפה רמון עולה, שלא חל שינוי בדרך חישוב הכמויות לצורך תשלום התמלוגים, נמשכו המחלוקות בין המינהל לבין מפעילי המחצבות בנוגע למדידת התפוקות, מחוז הדרום של המינהל לא בדק כי המפעילים משרד הבינוי והשיכון 351 .מדווחים ומ עבירים תמלוגים למינהל מדי חודש, ולפעמים היה פיגור של שנים בדיווחים ובתשלום התמלוגים. למחוז הדרום של המינהל אין מערך בקרה ממוחשב לגביית התשלומים, והוא מנוהל בידי הממונה על המחצבות במחוז בצורה ידנית. המינהל גם לא עמד על כך שיקבל מפות מדידה ממפעילי המחצבות מדי שנה, לפי הסכמי ההרשאה, לשם קבלת אינדיקציה על היקף הכרייה בשנה הקודמת ולשם השוואה עם תעודות המשלוח שמסר מפעיל של כל מחצבה למינהל. יוצא אפוא שהמינהל עדיין לא תיקן ליקויים יסודיים שעליהם הצביע מבקר המדינה כבר לפני כ-30 שנים אשר גורמים למדינה להפסד תמלוגים עבור ניצול משאב ציבורי. .פיקוח .על פי נהלי המינהל בנוגע לפיקוח על כרייה וחציבה, הממונה המחוזי על הפיקוח רשאי ליזום מבצעי בדיקה לאיתור כרייה שלא כדין, ועליו להכין תכנית סיורים יזומה לבדיקת אתרים מועדים לחריגות וגנבות. במחצבות מורשות תיעשה ביקורת מדגמית בלבד, ותפקידם של מפקחי המינהל להיות לעזר למפקחים מטעם רשויות אחרות (כגון: יחידת המכרות במשרד התשתיות הלאומיות, הסיירת הירוקה, משרד העבודה ומשרד הפנים) המקיימים פיקוח בהיבטים שונים של הכרייה. מפקחי המינהל יבדקו רק היבטים של פיקוח על מקרקעין (תחום ההרשאה, חריגות ממנו והימצאות מתקנים) ולא את ניהול ספרי החשבונות, המדידות המקצועיות ועניינים של בטיחות. מכאן שעל פי הנהלים תפקידם של המפקחים בביקורת במחצבות הוא מישני. למעשה, הפיקוח על המחצבות בידי מפקחי מחוזות המינהל הוא רק חלק קטן מכלל פעולות הפיקוח המוטלות עליהם, וקשה להסתמך על הפיקוח, המקצועי יותר, של שלושת מפקחי יחידת המכרות הפועלים בכל הארץ. בנסיבות אלה, כדי לפקח פיקוח מיטבי יש לצלם את המחצבות מן האוויר לפחות פעם בשנה, וכאמור לעיל, יש גם צורך בתכניות מדידה עדכניות אשר יבהירו, בין השאר, אם נפרץ תחום ההרשאה. התברר כי במחוז הדרום כמעט לא מזמינים צילומים מן האוויר, והעברת תכניות מדידה מכוח הסכמי ההרשאה עם מפעילי המחצבות נעשית בתדירות נמוכה, פחות מפעם בשנה ולפעמים רק פעם בכמה שנים. כשדיווחו מפקחי המינהל במחוז הדרום על חריגות מתחום ההרשאה או על רישום כוזב בתעודות המשלוח, במרבית המקרים לא עשה המינהל דבר במידע זה. עוד הועלה כי במחוז הדרום של המינהל אין תכנית עבודה מסודרת לביקורת במחצבות. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות של אי -כריתת הסכמי הרשאה חדשים (תוקפם של ההסכמים הקודמים פג בעיקר בשנים 1998 -2000 ) יש לתכנית סיורים יזומה, לפי קוח ולטיפול בדיווחי המפקחים משנה חשיבות. אין זה סביר שבענף המניב למדינה כ -100 מלש"ח ויותר מדי שנה יהיה פיקוח מצומצם, לא תועמק הבדיקה כאשר ההסכמים מופרים, והתמלוגים בו יתבססו רק על דיווחים של בעלי העניין - מפעילי המחצבות. פיקוח אינטנסיבי יותר, שעלותו מועטה יחסית, עשוי להגדיל את התמלוגים שהמדינה תקבל, בד בבד לחיזוקן של נורמות ציבוריות ראויות. 352 דוח שנתי57ב .המפקח על המכרות והתיאום עם המינהל .1. על פי הפקודה, עבודות החציבה והכרייה חייבות ברשיון מהמפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות. בדרך כלל, המפקח מחדש את רישיונות החציבה אחת לשנה. הביקורת העלתה, כי במצפה רמון המפקח העניק רישיונות חציבה בדיעבד לשנים אחדות גם בלא הסכמי הרשאות של המינהל (אך בתחום התכנית המפורטת למחצבות השיש) ובלי שהחברות עמדו בדרישות שהוגדרו ברישיונות שהנפיק. להלן דוגמאות: בספטמבר 2003 נתן המפקח למפעיל של מחצבה רישיון חציבה בדיעבד לתקופה של שלוש וחצי שנים, עד סוף אותה שנה, משמע - לשלושה חודשים בפועל, אף שבמרבית תקופה זו לא הייתה למפעיל הרשאה לכרייה של המינהל. עוד קודם לכן, במרס 1999 , נתן המפקח למפעיל רישיון חציבה בדיעבד מיולי 1993 עד יוני 2000 . משמע- המחצבה פעלה שש שנים ללא רישיון, מבלי שהמפקח או המינהל, אשר חידש מדי שנה את הרשאות הכרייה לשנים אלה, בדקו את הדבר. במחצבה אחרת נתן המפקח במרס 2004 רישיון בדיעבד לתקופה של שש שנים, ממרס 1998 עד סוף פברואר 2004 ., ובמועד מתן הרישיון הוא כבר לא היה בתוקף עוד קודם לכן, ביוני 1998 ,, נתן המפקח למפעיל המחצבה האחרת רישיון חציבה לחמש שנים ממרס 1993 עד פברואר 1998 , ובמועד מתן הרישיון כבר פג תוקפו. במאי 2004 עד אפריל 2005 חידש המפקח את הרשיון למפעיל המחצבה האחרת שלוש פעמים, עד סוף יוני 2005 . 2. על פי תקנות המכרות (רישיונות חצ יבה), התשל"ח - 1978 , המפקח רשאי לדרוש ממפעילי המחצבות את הסכמת בעל הקרקע ופרטים אחרים החשובים לדעתו, ועליו להודיע למבקש לכמה זמן ניתן הרישיון ואת תנאיו. אם הותנו ברישיון תנאים אך לא קויימו, יפקע תוקפו של הרישיון. הועלה כי חידוש הרישיונות במקרים דלעיל ובמקרים אחרים נעשה בידי המפקח מבלי לקחת בחשבון את הפרות הסכמי ההרשאה, את החריגות של מפעילי המחצבות מההרשאות ומהרישיונות ואת אי-תשלום מלוא התמלוגים למדינה, מידע אשר המינהל אינו מעביר למפקח כדבר שבשגרה. כמו כן חידוש הרישיונות נעשה על אף העדר היתרים מחויבים מכוח דינים אחרים כגון רישיון עסק והיתרי בנייה בתחום המחצבות. יוצא שבידי המפקח אין מלוא המידע שדרוש לו כרשות מנהלית לשם הפעלת שיקול הדעת אם להיעתר לבקשה למתן רישיון חציבה. בנסיבות אלה מתן רישיונות על אף הפרות של דינים ושל הסכמים אינו ראוי, והוא פוגע בהסדרת הענף. יצוין כי באפריל 2004 פנה היועץ המשפטי של המועצה המקומית מצפה רמון ליועץ המשפטי לממשלה וביקש כי יורה למפקח שלא להעניק רישיונות חציבה בדיעבד. היועץ המשפטי לממשלה ביקש מהמפקח לנמק את עמדתו בנדון, וביולי אותה שנה הביאה הלשכה המשפטית של משרד התשתיות הלאומיות את נ ימוקי המפקח ליועץ המשפטי לממשלה אך לא קיבלה תגובה בנדון. לדעת המפקח, בהעדר הנחייה אחרת נסיבות מסוימות מצדיקות לפעמים מתן רישיונות חציבה בדיעבד. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר המפקח יודע שאין היתרים ואישורים כדין להפעלת מחצבה ושהסכמי ההרשאה עם המינהל הופרו, ה נסיבות אינן מצדיקות מתן רישיונות כרייה בדיעבד אשר יש בהם לכאורה כדי להכשיר עבירות שנעשו. 3. להלן דוגמה לאי -התיאום בין המינהל למפקח: התמלוגים השונים המשתלמים למינהל מותנים בסוג המחצב. במחצבה בעמק חרוד הוגדר חומר החציבה בהסכמי ההרשאה עם המינהל כחצץ של בזלת בלויה המשמשת בעיקר כמצע לדרכים (להלן השם המקצועי - חִזרה). לעומת זאת, על פי הנתונים שהיו בידי המפקח, במחצבה זו חצב המפעיל הן חִזרה והן בזלת. יודגש כי התמלוגים שגובה המינהל בגין חציבת חזרה גבוהים יותר מאלה שהוא גובה בגין משרד הבינוי והשיכון 353 .חציבת בזלת. במקרה זה המינהל לא ידע לכאורה על חציבה נוספת של בזלת. רק בביקור של הממונה על המכרות במינהל במחצבה ביוני 2004 הוא גילה כי החומר המופק הוא בזלת מאיכות מעולה, שחלקו מועבר למחצבה אחרת לגריסה, בניגוד להסכמי ההרשאה שהיו למפעיל המחצבה. יוצא שהעדר תיאום בין המפקח ובין הממונה על המכרות במינהל יצר כשל בגביית התמלוגים, שכן שינוי הגדרת חומר החציבה חייב הסכם הרשאה חדש והקטנת התמלוגים שגבה המינהל ממפעיל המחצבה, דבר שהמינהל לא עשה. על העדר התיאום ניתן ללמוד גם מדוגמה נוספת מאותה מחצבה: בינואר 2004 הודיע ראש מדור מחצבות במחוז הצפון של המינהל למפקח כי מבחינת המינהל אין מניעה שייתן רישיון חציבה עד סוף יוני 2004 לשטח של28 דונם. התברר כי לא הייתה חפיפה בין התחום שנקבע בהרשאה של המינהל (ללא הסכם בכתב) ובין התחום שנקבע ברישיונות הכרייה שהעביר המפקח למפעיל המחצבה. . .דוח הביקורת הקודם העלה, כי לפני שהמפקח הנפיק רישיון חציבה הוא בדק רק אם המינהל העניק הרשאה לחציבה; אם היה בידי המבקש הסכם הרשאה, היה המפקח מנפיק רישיון חציבה כמעט אוטומטית. המידע על כרייה וחציבה בלתי -חוקיים שהיה בידי אנשי יחידות הפיקוח של המינהל לא הועבר למפקח. לא נמצא שהמפקח דרש מהמינהל להעביר לו מידע על מחצבות הפועלות ללא רישיון או שלא על פי תנאי הרישיון. גם בשנת 2006 לא חל שינוי בנדון: המינהל לא העביר למפקח באופן שגרתי מידע על חריגות מהרישיון ועל הפרות של הסכם ההרשאה, בין השאר בנוגע לאי - תשלום תמלוגים, לאי -סימון גבולות המחצבה ולכרייה מחוץ לתחום ההרשאה; המפקח אינו דורש מידע כזה מהמינהל כתנאי לחידוש הרשיון מדי שנה. .מחצבות שיש במצפה רמון ומחצבת בזלת בעמק חרוד .1. משרד מבקר המדינה בדק, בין היתר, את התנהלות המינהל בנוגע למחצבות השיש במצפה רמון. אמנם, מחצבות אלה בעלות מאפיינים ייחודיים, והן שונות ממחצבות האגרגטים (חצץ), שהן רוב המחצבות בארץ, אך יש בהן כדי להדגים ליקויים אופייניים בתחום הכרייה והחציבה. (א) מצפון למועצה המקומית מצפה רמון פועלות חמש מחצבות שיש, מרביתן בשכנות זו לזו. המינהל יזם תכנית מפורטת לשטחן של ארבע מהמחצבות, וזו אושרה ב- 2002 . התכנית מסדירה את פעולת המחצבות הקיימות ועניינים של איכות הסביבה ותחבורה ומאפשרת שיווק של מחצבות נוספות במכרזים בסמוך למחצבות הקיימות. במועד סיום הביקורת, יולי 2006 , היה מצב הרישיונות וההרשאות כדלקמן: רק לשלוש מחמש המחצבות היה רישיון חציבה מהמפקח (בהסכמת המינהל), במחצבה רביעית פקע הרישיון באוגוסט 2002 ,ולא חודש מאז ובמחצבה חמישית פקע הרישיון ביוני 2005 ולא חודש, אך כל המחצבות היו פעילות. רק למחצבה אחת היה הסכם הרשאה תקף מהמינהל, ולארבע הנותרות לא חידש המינהל את הסכמי ההרשאה, אף שהוועדה המקצועית וועדת הפטור של המינהל כבר החליטו במועדים שונים בשנת 2005 .להמשיך את ההרשאה ללא מכרז לשלוש ממחצבות אלה לתקופות שונות 354 דוח שנתי57ב .(ב) בסיור של נציג משרד מבקר המדינה ומפקח של המינהל בראשית יולי 2006 במחצבות אלה העלה המפקח כי המחצבות הפעילות התנהלו בניגוד לתנאי הרישיונות וההרשאות: בשתי מחצבות עבדו מחוץ לתחום ההרשאה הישן וללא סימון גבולות ההרשאה; במחצבה שלישית עבדו למרות העדר היתר בנייה למתקנים, דבר שבגינו תבעה המדינה הוצאת צו הפסקת עבודה שיפוטי (עד לסיום הביקורת טרם הסתיימו ההליכים); במחצבה רביעית כרו חול שלא כדין לביצוע עבודות עפר בכלא נפחא; ובשתי מחצבות נטושות סמוכות היו ערמות פסולת שנשפכה ללא הרשאה, מקצתה בידי המועצה המקומית מצפה רמון. עוד העלה המפקח בסיור, כי המחצבות פועלות מחוץ לתחומי ההרשאות האחרונות אך בתחום התכנית המפורטת, דבר שמסכל אפשרות לשיווק שטחים אלה במכרז. מחוז הדרום של המינהל מדווח על כך בקביעות באמצעות מפקחיו, אולם לא עשה למיגור ההפרות היסודיות של הסכמי ההרשאה הישנים. (ג) ארבע מחצבות השיש הפעילות מהחמש לא עמדו בדרישות התכנוניות שנקבעו בתכנית המפורטת החלה על שטחן שאושרה ב - 2002 ., ובייחוד בדרישות הנוגעות לאיכות הסביבה המחצבה החמישית פועלת שלא כדין ללא תכנית מפורטת וללא היתר לשימוש חורג. (ד) בחוות דעת של ממונה בכירה (ייעוץ וחקיקה) ממשרד היועץ המשפטי לממשלה מספטמבר 2005 נקבע כי חובתו של המפקח על המכרות, כרשות מנהלית, לעמוד גם על התנאים לרישיון החציבה. גם ברישיונות החציבה של המפקח ובהסכמי ההרשאה של המינהל נקבע, כי אין רישיון זה פוטר מכל היתר או דרישה על פי כל דין; על מפעיל המחצבה היה להשיג את כל הרישיונות הדרושים למטרת החציבה מהרשויות הממשלתיות והמוניציפליות, והוא התחייב לא להתחיל בעבודות לפני השגת הרישיונות. בפועל, כל מחצבות השיש פעלו ללא רישיון לפי חוק רישוי עסקים בהפרן כאמור את התכנית המפורטת החלה על שטחיהן. הן לא קיימו הוראות של המשרד לאיכות הסביבה, וחלקן הקימו מתקנים ללא היתר בנייה. אף על פי כן חידשו להן המפקח והמינהל את הרישיונות וההרשאות מפעם לפעם מבלי לקחת בחשבון את כל ההתניות לכך שהם עצמם הגדירו. יתרה מכך: במקום שהמינהל ינקוט צעדים כנגד מפעילי המחצבות שחרגו מתחומי ההרשאה, הוא יזם בעבורן תכנית מפורטת חדשה, אפשר למפעילי המחצבות להרחיב את שטח החציבה בתחום התכנית ללא מכרז ואף דיווח לוועדה המקצועית כי התכנית מאפשרת הוספת שט ח כרייה לכל מחצבה. גם המפקח נתן רישיונות חציבה מחוץ לתחום ההרשאה אך בתחום התכנית, לאחר שהמינהל נתן את הסכמתו לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולתו זו של המינהל שאפשרה את הרחבת המחצבות על פי גבולות של תכנית אך ללא מכרז מנוגדת ללשונו ולרוחו של חוק חובת המכרזים. בכך לא סגי: המינהל לא נקט פעולה להפסקת הכרייה מחוץ לתחומי ההרשאה ובדיעבד אף נתן לה גושפנקה המגולמת בהסכמות על מתן רישיונות שהעביר למפקח ובמידע שהעביר לוועדה המקצועית על העתודות לכאורה שנותרו בהן. המפקח על המכרות הסביר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2006 כי מאז קבלת חוות הדעת ממשרד היועץ המשפטי לממשלה, יחידת המכרות נענית לכל דרישה של גוף מוסמך המתנגד להענקת רישיון חציבה. . . משרד הבינוי והשיכון 355 . עוד בדוח הקודם הועלה, כי בהסכם ההרשאה לכרייה וחציבה שהמינהל חותם עליו מוטלת על היזם החובה להשיג מהרשויות השונות את כל האישורים הדרושים להפעלת המחצבה, ומהדוח למדים שלא תמיד הדבר נעשה. עקרון יסוד הוא כי רשות מנהלית לא תיתן רישיון לפעולה בניגוד לחוק. הבדיקה הנוכחית מלמדת שלא חל שינוי, והמינהל והמפקח אינם מתנים את מתן ההרשאות והרישיונות באישורים המחויבים על פי דין, כגון תכנית, רישיון עסק, תשלום ארנונה וכו'. כך יוצא שרשות שלטונית אחת מאשרת דבר אשר רשות אחרת אינה מתירה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שחתימות המפקח והמינהל על רישיונות ועל הסכמי הרשאה תותנה בהמצאת אישורים כאמור. על המפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות לרכז את כל המידע והאישורים ל גבי כל מחצבה כתנאי מקדים להוצאת רשיון חציבה מטעמו, ולא להסתפק בהתניה כתובה בגוף הרישיון. גם על המינהל לנהוג כך בטרם יחתום על הסכם הרשאה לכרייה וחציבה. (ה) על פי ההסכמים בין המינהל ובין החברות שהפעילו את מחצבות השיש, היה עליהן לחצוב רק בתחום שהוגדר בשטח ההס כם וסומן במפות מדידה. דמי החכירה המשולמים למינהל מחושבים על פי תחום ההרשאה לכרייה וחציבה. כל חציבה מחוץ לתחום ההרשאה היא למעשה ניצול משאב של המדינה שלא כדין, לפעמים אגב אי -תשלום תמלוגים ומסים בגינו. הועלה כי כל המחצבות חרגו מתחום ההרשאה לפי ההסכמים הישנים מבלי שהמינהל נקט בצעדים ממשיים להפסיק זאת. המשמעות היא - פגיעה באפשרות לשווק במכרז שטחים למפעילי מחצבות נוספים. להלן יובאו דוגמאות. (1) באחת המחצבות פנתה החברה החוצבת למינהל בפברואר 1998 בבקשה להגדיל את שטח המחצבה מ-116 דונם ל-166 דונם. בדיקה של המינהל העלתה, כי החברה כבר חרגה מתחום ההרשאה בכ-28 דונם. חלק מהחריגה הוא בתחום המבוקש להרחבה, מקצתה בתחום אשר המינהל הועיד לשיווק במכרז, וחלק אחר - בתחום של מחצבה אחרת; בינואר 2003 העלתה בדיקה של מודד מטעם המינהל כי החברה פלשה לכ-83 דונם מחוץ לתחום ההרשאה וחצבה שם כ - 50,000 מ"ק שיש. רק בפברואר 2003 , כחמש שנים מהדיווח הראשון על פלישות, הודיע היועץ המשפטי של מחוז הדרום של המינהל לחברה כי אם לא תפנה את השטחים שאליהם פלשה ותחזיר אותם למצבם הקודם יחל המינהל בהליכים משפטיים נגדה. החברה לא נענתה, והמינהל הגיש נגדה תביעה, אולם ביולי 2003 הגיע עמה להסכם פשרה אשר לפיו יופסקו החציבה ותפישת החזקה בשטחים שאינם כלולים בשטח ההרשאה המקורי. (2) .במחצבה נוספת סמוכה החברה שחצבה חרגה מתחום ההרשאה במרבית שנות פעולתה להלן דוגמאות, על פי נתוני המינהל: בדצמבר 1998 , באוגוסט 1999 ובנובמבר 2002 דיווחו מפקחי המינהל על חריגות מתחום ההרשאה. כך היה גם בהתראה של היועץ המשפטי של מחוז הדרום של המינהל לחברה מינואר 2003 . בפברואר 2003 תבע המינהל את החברה בגין החריגות, ומכתב התביעה עולה כי היא חרגה מתחום ההרשאה בחציבה, בהנחת גושי סלע שחצבה, בהצבת מכלי דלק ומכולות ובבניית קיר בשטח כולל של כ-66 דונם. בשטח זה היא גם כרתה כ- 75,000 מ"ק של שיש בשטחים אשר המינהל הועיד לשיווק במכרזים. לאחר מכן התפשר המינהל עם החברה על פינוי שטחי החריגה, על סימון שטח ההרשאה המקורי ועל תשלום התמלוגים בגין הכרייה. (3) גם במחצבה שלישית היו חריגות ניכרות מתחום ההרשאה במשך שנים רבות: דוחות רבים של מפקחי המינהל מדצמבר 1992 עד יוני 2004 העלו, כי אין סימון של תחום ההרשאה במחצבה, חומרים עודפים נזרקים מחוץ לה, וחומר נכרה מחוץ לתחום ההרשאה. 356 דוח שנתי57ב .ביולי 2002 אף הציג מנהל מחוז הדרום של המינהל למנכ"ל החברה החוצבת תכניות מדידה שמלמדות על הסגת גבול ועל חציבה מחוץ לאתר הכרייה המורשה. מנהל המחוז הודיע לחברה כי זו עילה לסילוק-יד ולהפסקת פעילות. בפועל לא עשה המחוז דבר בעקבות סיכום הדברים של אותה פגישה. ביוני 2004 כתב המפקח על המכרות לחברה כי בביקורת של צוות הפיקוח של יחידת המכרות נמצאו חריגות חציבה חדשות במרחק של 100 מטרים מגבול תחום ההרשאה, וערמות של פסולת מחצבה - מחוץ לגבולה. חריגות אלה מצטרפות לחריגות שזוהו עוד מאוקטובר 2002 .. על החברה היה להפסיק לאלתר כל פעילות חציבה עד לקבלת רישיון בפועל - החברה המשיכה בעבודות ללא רישיון (שפקע עוד באוגוסט 2002 ) בהתעלם מהוראת המפקח. המינהל והמפקח לא פעלו לסיים את העבודה ולסלק את החברה מהמחצבה אף שהחברה עבדה שנים רבות שלא כדין מחוץ לתחום ההרשאה והתעלמה מהוראותיהם בנדון. המינהל הסתפק בשיגור מכתבי התראה שאותם לא מימש. 2. להלן פירוט של ממצאים נוספים במחצבה במצפה רמון ובמחצבה בעמק חרוד: (א) העברת הזיכיון : על פי הסכמי ההרשאה לכרייה, ההרשאה הניתנת לזכיין היא אישית, ואסור לו להעביר את זכויותיו בכל צורה שהיא לאחרים אלא בהסכמת המינהל מראש ובכתב. הפרה של סעיף זה מוגדרת כהפרה יסודית של ההסכם. גם אם הזכיין הוא נתין זר או פועל עבור נתין זר (ההגדרה המלאה - בגוף ההסכם), ייחשב הדבר להפרה יסודית של ההסכם, ובגין הפרות אלה רשאי המינהל לבטל את ההסכם. התברר כי באחת המחצבות החברה החוצבת לא עמדה בתנאים אלה: בערעור של החברה בבית המשפט המחוזי בירושלים בסוף דצמבר 2003 על שומה של פקיד השומה בירושלים, היא טענה כי לא היו לה היכולת, האמצעים והרצון להפעיל את המחצבה בכוחות עצמה מאחר שהדבר כרוך בעלויות גבוהות המסבות הפסדים והופכות את הכרייה לפעילות גירעונית. על כן היא התקשרה עם חברה המאוגדת ברשות הפלסטינית כדי שתממש את הזיכיון לכרייה. שתי החברות התקשרו בהסכם אשר לפיו החברה הזרה תפעיל את המחצבה ותישא בכל הוצאות הכרייה לרבות בתשלום התמלוגים למינהל. היקף החציבה ואופניה נקבעו בידי החברה הזרה, והחברה הישראלית לא התערבה בפעילותה. בהשתמשה בטיעונים אלה הודתה למעשה החברה בבית המשפט כי היא הֵפֵרה הפָרָה יסודית את תנאי ההרשאה לכרייה שקיבלה מהמינהל. ביוני 2004 דיווח פרקליט מחוז ירושלים למנהל המינהל על הממצאים החמורים שהועלו במהלך המשפט. יצוין כי רשויות המס לא קיבלו טענה זו של החברה וקבעו, כי החברה השתמשה בשירותיה של החברה הזרה כקבלן משנה. ההליך המשפטי הסתיים בפשרה לפיו שילמה החברה קנס של 550,000 ש"ח. מתוך שכך לא הכריע בית המשפט בטענות הצדדים ולא קבע בנוגע למעמדה של החברה הזרה. בפברואר 2005 המליצה הוועדה המקצועית שלא להאריך את הסכם ההרשאה במחצבה זו בנימוק שהחברה העבירה את הזיכיון לחציבה לחברה הזרה והפרה את הסכם ההרשאה. ועדת הפטור של המינהל החליטה אף היא באותו חודש על הפסקת העבודה במחצבה לאלתר. במאי 2005 דנה הוועדה המקצועית פעם נוספת בעניינה של החברה והחליטה שלא לשנות את החלטתה הקודמת. אולם לאחר חודשיים, ביולי 2005 , הפכה הוועדה המקצועית את החלטתה והמליצה, בהתבסס על כך שהנושא לא הוכרע בבית המשפט, לתת לחברה הרשאה לחמש שנות חציבה נוספות. באוגוסט 2005 החליטה ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל להפוך גם היא את דעתה ולאמץ את החלטת הוועדה המקצועית. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מאוקטובר 2006 ,כי על פי חישובי המדינה היא הייתה חייבת מס בשיעור של עשרות מיליוני שקלים, דבר שהיה מביא עליה כליה. כחלק משרד הבינוי והשיכון 357 . .מהמאבק המשפטי על קיומה, היא הייתה מוכנה להעלות כל טענה שמצאה לנכון להעלות בדיעבד, הוסיפה החברה, לא היה מקום ולא היה ראוי שהיא תעלה את הטענה בדבר מסירת ההרשאה לקבלן פלסטיני. עוד הוסיפה החברה כי טענה בפני הוועדה המקצועית "שאין המדינה יכולה 'לתפוס' את החברה על הטענות הלא נכונות שהיא טענה בהליכי מס", והוועדה המקצועית קיבלה את עמדתה. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטתה של הוועדה המקצועית להפוך את המלצתה ולהאריך את משך הכרייה בפטור ממכרז לחברה זו, לאחר שפעמיים המליצה לקחת בחשבון את ההפרה היסודית של הסכם ההרשאה בידי החברה ואת טענתה של החברה כי החציבה במצפה רמון היא פעולה גירעונית ואין בידה האמצעים לבצע את העבודות - ספק אם היא תורמת להסדרת הענף. (ב) תכנון מחצבה במושב רמת צבי בעמק חרוד : בפברואר 1981 אישרה הוועדה המחוזית צפון תכנית מפורטת למחצבה בשטח של כ-78 דונם במשבצת של מושב רמת צבי, מהם כ -36 דונם מיועדים לחציבה, וכ -42 דונם- לשטח פתוח. הועלה כי תחומי ההרשאה שנתן המינהל לגוף שמפעיל את המחצבה בשנים 1992-1995 חרגו מגבולות תחום החציבה שנקבעו בתכנית המפורטת, ובאפריל 1997 אף נתן המינהל את הסכמתו לכך שהמפקח ינפיק רישיון חציבה על שטח שגם הוא מחוץ לגבולות התכנית המפורטת. מתצלום אוויר שהזמינה יחידת המכרות בשנת 2003 עלה, כי החריגה מתחום התכנית המפורטת הייתה ביותר ממחצית משטח החציבה. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גלבוע יזמה תכנית מפורטת חדשה שכותרתה: "שיקום מחצבה", שהיא שינוי לתכנית המפורטת הקודמת. שתי התכניות חופפות בכ-38 דונם (ביתר 40 הדונם של התכנית הישנה נותרו כ-19 דונם ראויים לחציבה שטרם נוצלו). הייעוד העיקרי של התכנית החדשה היה לשקם את המחצבה ברמת צבי ולהחזיר את השטח לשימוש חקלאי. על פי הוראות תכנית זו, ששטחה הכולל 82 דונם, והיא כללה את מרבית שטח החציבה בפועל, תימשך עבודת החציבה והפקת החצץ הבזלתי (בכ -17.5 דונם), ושטחים שבהם הסתיימה החציבה ימולאו בפסולת. כשיושלם המילוי של המחצבה היא תכוסה באדמה חקלאית שחלקה תעובד ויתרה יהיה שטח פתוח. הצגת התכנית החדשה כ"שיקום מחצבה", הדיון בה וההחלטות שהתקבלו בוועדה המחוזית צפון נעשו מבלי שקדמו לכך ההליכים המתחייבים מפקודת המכרות בכל הנוגע לשיקום כזה: על פי פקודת המכרות, רק המפקח יכול להודיע שאתר מחצבה טעון שיקום, וניצול המחצבה פסק, ולפרסם על כך הודעה ברשומות. אף על פי כן הן הוועדה המחוזית צפון והן הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גלבוע, יוזמת התכנית, לא יידעו את המפקח ואת נציגי הקרן לשיקום מחצבות על שינוי הייעוד המוצע מחציבה לשיקום. גם הפרסום על התכנית לקה בחסר: על פי חוק התכנון והבנייה, תכנית מפורטת תופקד, בין השאר, במשרדי הוועדה המקומית הנוגעת בדבר, וההודעה על ההפקדה תפורסם ברשומות, בעיתונים ובמשרדי הרשות המקומית שהתכנית בתחומה ועל לוחות המודעות בשכונות הנוגעות בדבר. בפועל, לטענ ת המפקח והאגודה, מפעילת המחצבה, התכנית לא פורסמה בתחום המקרקעין נשוא התכנית ולא במשרדי הרשות המקומית ולא נשלחו הודעות לבעלי העניין, והם למדו על דבר קיומה של התכנית באקראי. התכנית החדשה הופקדה בינואר 1999 וניתן לה תוקף ביוני 2000 . שני הגופים העיקריים הנוגעים בדבר הגישו התנגדויות לתכנית לאחר שכבר אושרה: המינהל הגיש התנגדות באוגוסט 2000 , והמפקח- בדצמבר 2000 . המינהל, בעל הקרקע, התנגד לשינוי ייעוד השטח מחציבה להטמנת פסולת כי הוא סומן בתמ"א 14 כשטח לחציבה, ומצויות בו עתודות גדולות 358 דוח שנתי57ב .של חומר לחציבה. לטענת המינהל, כיסוי השטח בפסולת ימנע את מימוש העתודות ואף יוריד את ערך הקרקע. המפקח על המכרות התנגד לתכנית מסיבות אלה: משיקולי תכנון אספקת חומרי גלם במדינה שעליהם הוא מופקד ומשיקולי איכות הסביבה נהוגה על ידו מדיניות של מיצוי העתודות במחצבות קיימות במקום פתיחת מחצבות חדש ות. על פי שיקול דעתו המקצועי, קיימות במחצבה זו עתודות חומר של מאות אלפי טון. נוסף על כך, האגודה שילמה תמלוגים שנים רבות לקרן לשיקום מחצבות. שינוי הייעוד, שנעשה תוך עקיפת הקרן, מביא לכך שהקרן לא תשתתף בהסבת המחצבה למטמונת של פסולת, והאגודה תפסיד את הכספים שכבר שילמה לקרן במשך שנים. האגודה התנגדה לכך גם היא מטעמים דומים, אולם הוועדה המחוזית צפון דחתה את התנגדות המפקח על הסף בגלל האיחור הרב בהגשתה ולא התייחסה לטיעונים כבדי המשקל שהעלה, ובייחוד לא התייחסה לכך שהאישור לא נעשה בהליך שמתחייב מפקודת המכרות. .אתרי כריית חול באשקלון .עד שנת 2000 כרו חברות רבות (להלן- הכורים הוותיקים) חול לשימוש ענף הבנייה בלי שתתמודדנה על כך במכרז. הכרייה נעשתה מכוח היתרים שחודשו מפעם לפעם בידי המינהל. חוק חובת המכרזים קבע שיש חובה לקיים מכרז פומבי גם בעסקות מקרקעין, אולם תקנה 25(27 ) בתקנות המכרזים פטרה ממכרז כורים וותיקים אשר המדינה התחייבה בעבר להתיר להם לכרות חול באזור שסומן במפה שהופקדה במינהל. ביולי 2000 קבע היועץ המשפטי לממשלה כי המטרות שלמענן נועד הפטור הזה כבר הושגו, ועל הרשויות לשוב ולשקול את צידוקו. לאור חוות דעת זו החליטה מועצת מקרקעי ישראל באותו חודש (החלטה 883 ) כי הרשאות לכריית חול תינתנה רק על בסיס מכרזים פומביים, ובפברואר 2001 בוטלה תקנה 25(27 .) דלעיל תכנית המתאר הארצית לכרייה וחציבה (תמ"א 14 ) ייעדה לכריית חול שמונה אתרים סמוכים זה לזה מדרום לאשקלון. בחמישה מועדים שונים פרסם המינהל מכרזים לכרייה ושיווק של חול מהאתרים האלה. המכרזים היו על בסיס הצעת מחיר פאושלי לכל אתר (תשלום כולל קבוע ומוסכם מראש שאינו מותנה בכמויות) לתקופת זמן קצובה ומוגדרת, וכן הגבילו את עומק הכרייה, הכול כפי שנקבע במסמכי המכרז ובתמ"א 14 . . הפרת הסכםההרשאה .הסכמי ההרשאה לכריית חול הגדירו מהי הפרה יסודית של ההסכם. בין אלה היו: חריגה מתחום ההרשאה, חריגה ממשך הכרייה, חריגה מהעומק שהותר, אי-עמידה בתשלום התמורה ובמועדי התשלום, אי-סימון השטח לכרייה ואי -העברת תכניות מדידה עִתיות למינהל. על פי ההסכמים, אם הפר המורשה את החוזה הפרה יסודית, יהא המינהל רשאי לבטל את ההסכם מיד עם קרות ההפרה. בדיקת אתרי הכרייה באשקלון העלתה כי הזוכים במכרזים הפרו הפרות יסודיות את ההסכמים אך לא זכו לתגובה הולמת של המינהל, ולהלן הפרטים: 1. השתתפות במכרזים : אחת החברות שהשתתפו במכרזים (להלן - חברה א') זכתה בינואר 2000 , במכרז הראשון לכריית חול, באתר ששטחו כ -600 דונם, ובאוקטובר אותה שנה זכתה חברה א' גם במכרז שני לכרייה, באתר נוסף. במועד חתימת ההסכם השני משרד הבינוי והשיכון 359 . כבר ידע המינהל כי חברה א' הפרה הפרה יסודית את הסכם ההרשאה הראשון וחרגה בכרייה מתחום ההרשא ה ביותר מ -300 דונם, כ -50% מהשטח המקורי. המינהל אף שלח לחברה דרישה לתשלום של כ-2.2 מיליון ש"ח בגין הכרייה החורגת, אולם התפשר עמה במאי 2002 והסכים לקבל רק כ- 680,000 .ש"ח 2. חריגה מתחום ההרשאה : (א) בראשית יוני 2002 ', עוד לפני שחברה א החלה בכריית החול באתר השני, התברר למינהל כי היא כורה כורכר באתר המצוי כ-350 'מ מחוץ לתחום ההרשאה. כמו כן התברר למינהל כי החברה לא סימנה את גבולות תחום ההרשאה כמתחייב מההסכם. כבר בחצי השנה הראשונה לעבודתה התקבלו במינהל 21 דיווחים של מפקחים על הפרות ההסכם בידי החברה, וביקורות חזרו והעלו שהחברה כורה מחוץ לתחום ההרשאה, בשני אתרים סמוכים לו אשר המינהל הועיד למכרזים חדשים. חברה א' אף הציבה מאזני שקילה ומשרדים מחוץ לתחום ההרשאה שלה, בתחום אתר אחר, והרחיבה את הכרייה הבלתי חוקית לשטח שמוכרז אתר עתיקות והכרייה בו אסורה. מינואר 2003 ואילךדיווח מפקח של המינהל על כך שחברה א' כורה באתר שלישי מחוץ לתחומה, שנועד אף הוא למכרז, ובאפריל 2003 העריך המפקח, לאחר ביקור באתר השלישי, כי חברה א' כילתה כ -40% מהפוטנציאל שהיה בו. תגובת המינהל לדוחות המפקחים הייתה שיגור מכתבי התראה ספורים לחברה. יצוין כי בש ני המכרזים הראשונים ובהסכמים שכרת עם הזוכים ציין המינהל במפורש כי בכוונתו לפרסם מכרזים לכריית חול באתרים הסמוכים לאתרים נשואי ההסכמים. הכרייה הבלתי חוקית של חברה א' באתרים אלה, ומחדלו של המינהל במניעתה, גרמו למדינה הפסד ממון רב: במכרז נוסף נאלץ המינהל לשוו ק שני אתרים הגובלים בתחום ההרשאה של חברה א' כאתר אחד, בשל היעדר עתודות חול ראויות שיצדיקו שיווק של כל אתר בנפרד. (ב) חברה אחרת (להלן - חברה ב') זכתה באוקטובר 2000 במכרז כרייה (עד נובמבר 2002 ) במתחם ששטחו 174 דונם. מדוחות של מפקחי המינהל עולה כי מינואר 2002 ואילך חברה ב' כרתה חול ממזרח לתחום ההרשאה וכורכר מדרום לו, וממאי 2002 היא כרתה חול גם מצפון לתחום ההרשאה, תוך התעלמות מסימון גבול המחצבה שעשה מודד מוסמך על פי הזמנת המינהל. באותו חודש הגיש מפקח של המינהל תלונה למשטרת אשקלון על גניבת חול, אולם חברה ב' המשיכה לכרות כ -200 מ' ממזרח לתחום ההרשאה. ביוני 2002 פנה היועץ המשפטי של מחוז ירושלים של המינהל אל חברה ב' והודיע לה על ביטול חוזה ההרשאה ועל חילוט הערבות הבנקאית. החברה נדרשה להפסיק כל שימוש בשטח, לפנותו ולהחזירו למינהל. החברה השיבה למינהל באותו חודש כי לא היא גנבה את החול אלא אחרים. עוד טענה חברה ב' כי עוד לפני תחילת העבודות אירעו במתחם גניבות חול בלתי פוסקות, ולפיכך קיים פער של כ-50% ,בין הנתונים הכמותיים שעליהם נסמך המכרז ובין המצב בשטח. לטענת החברה הדבר היסב לה נזקים ניכרים: על פי חישוביה חסרו לה יותר מ- 750,000 מ"ק חול בהשוואה לכמות שפרסם המינהל במכרז. לאחר תשובת החברה לא עשה המינהל דבר בנוגע לכרייה החריגה. 3. חריגה מעומק ההרשאה : עומק הכרייה בהסכם ההרשאה נקבע בתכנית חיצוב הנדסית שהיא חלק ממסמכי תמ"א 14 ובמסמכי המכרזים לכריית חול. התברר כי מינואר 2003 ואילך דיווח מפקח של המינהל כי חברה א' כורה כורכר באתר בו זכתה, אולם זאת מתחת למפלס החוקי שנקבע בתמ"א 14 .ובניגוד לתנאי ההסכם שהתיר כריית חול בלבד החברה אף אחסנה את הכורכר באתר כרייה אחר מחוץ לתחום ההרשאה שלה. באוגוסט 2003 , כשבועיים אחרי תום תקופת ההרשאה, דיווח המפקח של המינהל כי החברה המשיכה לכרות כורכר עד לעומק של כשבעה מטרים מתחת למפלס המותר, וחלק מהכורכר נכרה גם 360 דוח שנתי57ב .בתחום אתר סמוך, אף שחברה אחרת כבר כרתה בו חול לאחר שזכתה בו במכרז השלישי של המינהל. 4. פיקוח ואכיפה : לנוכח הפרות ההסכמים המהותיות והמתמשכות האלה באשקלון ביקש מדי פעם אחד המפקחים של המינהל הנחיות פעולה מהממונים עליו במחוז ירושלים, והציע להיערך למבצע לעצירת הכלים שבאמצעותם מפרים את הרישיונות וההרשאות בהשתתפות מפקחים ושוטרים. בנובמבר 2002 הציע המפקח, לנוכח הכרייה של חברה א' באתרים שמחוץ לתחומה, לעצור א ת עבודתה עד לפרסום המכרז לשיווק אותם אתרים. פנייתו לא נענתה. אותו מפקח גם ביקש פעמים רבות ליווי של שוטרים בביקורו באתר, אולם הנהלת מחוז ירושלים של המינהל הסתפקה בשני מכתבי אזהרה ששלחה לחברה א', ולא נקטה בצעדים ממשיים להפסיק את הכרייה או את החריגות. גם באתר הכרייה של חברה ב' העביר המפקח למחוז ירושלים את כל הפרטים על החריגות, וביוני 2002 פנה לממונה על המפקחים ולממונה על עסקות חקלאיות במחוז וביקש שינקטו בצעדים נגד חברה זו. אך גם במקרה זה הסתפק מחוז ירושלים בהתראות בכתב ובע"פ על ביטול אפשרי של ההסכם עם חברה ב' ולא נקט פעולה ממשית. מנגד יש לציין כי המפקח של המינהל שעל פי תלונות שהגיש במשטרה ועל פי דוחות הפיקוח היה נתון לתקיפות פיזיות ומילוליות של עובדי החברה עד כדי סיכון חיים, מבלי שתלונות שהגיש למשטרת אשקלון בנדון יועילו, המשיך לדווח בעקביות כל עת הכרייה על הפרות ההסכם, על פגיעה בנכסים ציבוריים ועל כרייה שלא כדין. רק מאמצע נובמבר 2002 ואילך עשו המינהל והמשטרה מבצעים משותפים להחרמת כלים ולחסימות של דרכים שהובילו לאתרים הסמוכים לאתר שבו כרתה חברה א'. מדוח של מפקח של המינהל מדצמבר 2002 עולה כי גם שוטרי משטרת אשקלון עמדו בסכנה והתקשו לטפל בחריגות הכרייה ובתפיסת הכלים, והציעו כי למשימות אלה יוזמן כוח מיומן כגון היס"מ או שוטרי בילוש. ביוני 2003 הגישה המדינה שישה כתבי אישום נגד חברה א', שני בעליה ומנהל העבודה מטעמה בגין חשד שמנובמבר 2002 עד מאי 2003 גנבו חול בניגוד לחוק העונשין, וכרו כרייה בלתי חוקית, בניגוד לפקודת המכרות. במסגרת הסדר טיעון הורשעו החברה ואחד מבעליה, ונגזרו עליו שישה חודשי עבודות שירות. בתביעה זו ובדומות לה התברר כי אחת הבעיות המאפיינות את המאבק בגניבות חול היא הכמות המזערית של החול הגנוב שנתפס ומשמש ראיה, כמות שאינה מייצגת כלל את היקף הכרייה שלא כדין. כך למשל, רק באחד מששת כתבי התביעה נקבע שנגנבו כ-800 טון חול בשווי כולל של כ- 16,000 ש"ח. בחמשת כתבי התביעה האחרים נקבע כי כמות החול שנגנבה אינה ידועה. מנגד, כמויות החול שנכרו בצד אתר זה הן גדולות, כפי שיובא בהמשך. בתשובתה מדצמבר 2006 הסבירה המשטרה למשרד מבקר המדינה כי רק מאבק כלל מערכתי ושיתוף פעולה בין הגורמים השונים (כגון: המינהל, המפקח, הרשות המקומית והסיירת הירוקה) יביא לפעולה אפקטיבית כלפי העבריינים ולמזעור הפגיעה במחצבים ובקופה הציבורית. המשטרה אף טענה כי לאחר גילוי ההפרות הניכרות בכריית החול לא עשו המינהל והמפקח צעד מינהלי משמעותי נגד החברות המפרות. דעת המשטרה היא על כן כי ראוי למנוע ליקויים בהסכמים שייכרתו, להגדיר טוב יותר את סמכויות הפעולה נגד ההפרות של המינהל והמפקח, ולנקוט סנקציות ממשיות כנגד המפרים ובכלל זה למנוע את השתתפותם במכרזים דומים בעתיד. בתשובתו מינואר 2007 הסביר המפקח על המכרות למשרד מבקר המדינה כי לפי שעה אין לו סמכויות לשלוח צווים כלשהם, להגיש תביעות או להטיל קנסות. אי-לכך הוא הסתפק במכתבי משרד הבינוי והשיכון 361 .התראה על אי-חידוש הרישיונות לכרייה או על שלילתם שש לח לחברות שכרו חול באשקלון. נוסף על כך מפקחיו נלוו למפקחי המינהל, הסיירת הירוקה ולשוטרים שעשו פעולות אכיפה בשטח. בתשובתו מינואר 2007 הסביר המינהל למשרד מבקר המדינה כי מאז החלת חובת המכרזים על כריית החול נכנסו גורמים עבריינים לתחום זה, ובמהלך הטיפול בנושא בידי מחוז ירושלים התקבלו התראות חמות על סיכון חיי מפקחיו, שאף הותקפו ורכושם ניזוק. לדבריו, הנהלת מחוז ירושלים פנתה פעמים אחדות להנהלת המינהל ולמשטרת ישראל בבקשה לקבל סיוע, אך לא נענתה. מפקחי המינהל לא קיבלו גיבוי ראוי ממשטרת אשקלון, ובמספר מקרים אף התבקשו שלא לפעול בטענה של מחסור בכוח אדם בתחנת המשטרה. רק ב - 2003 ,חל שינוי ומפקד מחוז הדרום דאז נתן עדיפות גבוהה לנושא ורבו פעולות אכיפה משותפות. עוד הסביר המינהל כי למפקחי המינהל אין סמכות להוציא צווים מנהליים להפסקת עבודות, בשונה ממפקחים של רשויות אחרות האמונות גם הן על שמירת הקרקע (כגון: מוסדות התכנון, המשרד להגנת הסביבה, המפקח והמשטרה). אי -לכך האפשרויות העומדות בפני המינהל הן להגיש תלונות במשטרה, כפי שעשו מפקחיו, או להגיש תביעות בהליך אזרחי בגין הפרת ההסכמים, והליכים אלה ממושכים ואין בהם מענה מיידי להפסקת העבירות הנעשות. כמו כן קיים קושי משפטי רב בביטול ההסכמים בגין כרייה בלתי חוקית מחוץ לתחום ההרשאה עד כדי סיכול אפשרות זו כליל: במתכונת הקיימת, ביטול לפני תום תקופת ההרשאה של החוזה הפאושלי שניתן לתקופה מוגדרת חושף את המינהל לתביעת השבה מצד בעלי ההרשאות לפחות בגין החול שנותר, וגם לתביעות בגין נזקים (כפי שארע במקרה של חברה א'). כך יכול להיווצר מצב שמצד אחד יהיה המינהל מחויב בהשבת התשלומים שכבר קיבל, ומהצד האחר לא יוכל לגבות את הסכום המגיע לו בגין הכרייה הבלתי חוקית, לאור הקשיים הראייתיים של הוכחת זהות מבצעי הכרייה הבלתי חוקית ושל כמות החול שנגנב. לדעת משרד מבקר המדינה, המשטרה אינה יכולה לגלגל את האחריות לאכיפת החוק לפתחם של אחרים, ואחדים מהצעדים שיכלו המינהל והמפקח לנקוט חייבו אבטחה משטרתית רצופה. המינהל מצידו אחראי ליישום הסכמי ההרשאה לכרייה ולאכיפת תנאיהם. הכרייה באשקלון נעשתה במשך שנים אחדות, ובמהלכן פרסם המינהל חמישה מכרזים במועדים שונים. ניתן היה להפיק לקחים מהמכרזים הראשונים, ולשנות לפיהם את ההסכמים המאוחרים יותר, אם בהגדרת תנאיהם ואם ביכולת לבטלם במקרה הצורך, דבר שהמינהל לא עשה. משרד מבקר המדינה מעיר גם למפקח על המכרות כי לא עשה שימוש בסמכותו לבטל את רישיונות הכרייה, על אף הפרת רישיונות הכרייה והממצאים החמורים שהעלו מפקחיו. לדעת משרד מבקר המדינה יש צורך ביצירת כלים חוקיים שירחיבו את סמכויות האכיפה של המפקחים ויאפשרו למינהל, למפקח ולמשטרה לפעול ביתר יעילות. 5. מדידה ותפוקות : על פי הסכמי ההרשאה לכריית חול, מדי ארבעה חודשים ובמשך כל תקופת ההרשאה על המורשה להגיש למנהל המחוז במינהל מפת מדידה חתומה בידי מודד מוסמך. בראשית העבודות של חברה א', ביוני 2002 , היא מסרה למינהל מפת מדידה של האתר, אולם בירור של המינהל העלה כי היא לא הוכנה בידי מודד מוסמך כמתחייב מההסכם. גם כשהעבירה חברה א' מפה נוספת, בראשית פברואר 2003 , התברר למינהל כי המפה אינה תקינה: לא סומנו בה גבהים (המציינים את הכרייה בפועל) ולא מצב פני השטח בשולי המתחם, כמתחייב מההסכם. הכרייה של חברה א' הסתיימה באוגוסט 2003 , וסביר להניח כי לו הייתה מוסרת למינהל מפות מדידה של מודד מוסמך ניתן היה לחשוף חלק ניכר של הכרייה הבלתי חוקית מחוץ לתחום ההרשאה. גם חברה ב' לא המציאה למינהל מפת מדידה כל ארבעה חודשים כמתחייב. 362 דוח שנתי57ב .עוד נקבע בהסכמי ההרשאה כי כל הוצאת חול שנכרה תלווה בתעודת משלוח המפרטת בין היתר את נפח החומר המוצא, את מקורו ואת יעדו. על המורשה לצרף את כל תעודות המשלוח לדוחות המוגשים למינהל. הסדרים אלה נקבעו כדי לתת למינהל כלי בקרה נוסף על הנעשה באתר, על אף שתשלומי החברות למינהל היו על בסיס פאושלי. בפועל, המינהל לא עמד על קיום דרישה זו בידי חברה א' וחברה ב' וויתר על אמצעי בקרה לעניין כמויות החול שהוצאו מהאתר נשוא המכרז ומאתרים סמוכים לו במהלך הכרייה. 6. תקבולי המינהל : (א) על פי ההסכמים, כדי להבטיח את ביצוע התשלומים למינהל, החברות מסרו לו ערבויות בנקאיות ששיעורן זהה לשיעור כל תשלום חלקי שנקבע. התברר כי אף שחברה א' מסרה למינהל ערבות כנגד התשלום האחרון (בשיעור 20% מהתשלום הכולל) כבר במועד חתימת ההסכם, תוקפה של הערבות פג והמינהל לא דאג להאריך אותה ולא יכול היה לחלט את הערבות כנגד אי -ביצוע התשלום האחרון. עקב כך נותרה בידו רק ערבות ביצו ע כללית ("להבטחת כל התחייבויות החברה") ששיעורה 10% .מהסכום שנותר לתשלום, מחצית משיעור התשלום האחרון ממדידות שהזמין המינהל עלה כי שיעור כריית החול מחוץ לאתר בידי חברה א' הסתכם בכ- 1.14 מיליון מ"ק, אשר התמלוגים בגינם, אילו שולמו למינהל, מסתכמים בכ -14.8 מיליון ש"ח. בהיעדר ערבות כנגד התשלום האחרון, הודיע המינהל לחברה כי בכוונתו לחלט את ערבות הביצוע הכללית שנותרה בידו. בתגובה תבעה החברה בנובמבר 2003 את המינהל בבקשה לסעד הצהרתי שישלול את חילוט הערבות, והמינהל מצידו תבע ביוני 2004 את החברה בגין חובותיה, אשר עד מאי 2003 היו כ-7.33 .מיליון ש"ח בתוספת ריבית והצמדה חובות אלה נצברו בגין התמלוגים שנקבעו בהסכם. אולם בהתחשב בקנס שנקבע בהסכם למקרה של כרייה מחוץ לתחום ההרשאה, היה על החברה לשלם סכום נוסף של יותר מ-100 .מיליון ש"ח לנוכח קשיי גבייה חזויים של סכומים אלה הגיע המי נהל באפריל 2006 להסכם פשרה עם החברה וחילט את הערבות הבנקאית בסך של כ-2.7 מיליון ש"ח במקום 7.33 .מיליון ש"ח שהחברה חבה לו בגין התשלום האחרון שאותו לא שילמה המינהל קיבל עוד מיליון ש"ח בגין הכרייה שלא כדין במקום 14.8 מלש"ח. יוצא שנוסף על כך שהחברה כמעט לא שילמה בגין החריגות, המינהל ויתר על תשלום מלוא הסכום שעליו התחייבה החברה בהסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לפעול לאכיפת ההסכמים ובכלל זה לגביית הכספים שעל החברות לשלם לו. נוסף לכך על המינהל לתקן את ההסכמים לכרייה כך שיכללו סנקציות שניתן להשית על מפירי ההסכמים. (ב) באוגוסט 2002 קבע המינהל, על בסיס מדידות שהזמין, כי כמות החול שכרתה חברה ב' מחוץ לתחום ההרשאה היא כ- 425,000 מ"ק, והתמלוגים שעליה לשלם למינהל בגינם הם כ-5.8 מיליון ש"ח. באוגוסט 2002 שילמה החברה את יתרת חובה בגין ההסכם (שתחולתו עד נובמבר אותה שנה), ובנובמבר 2002 שילמה החברה, על פי הסכם פשרה עם המינהל, רק כ- 513,000 ש"ח בגין הכרייה הבלתי חוקית - כעשירית מאשר הייתה אמורה לשלם על פי חישובי המינהל, והמינהל חילט את ערבות הביצוע של כ -1.06 מיליון ש"ח. הוסכם כי בתשלומים אלה תסתיים ההתחשבנות בין החברה למינהל. הועלה כי חברה ב' המשיכה לכרות מחוץ לשטח ההרשאה עד תום ההסכם בנובמבר 2002 והתעלמה מפניות המינהל בנדון. מכאן שההתחשבנות בין החברה למינהל מאוגוסט 2002 , שלא לקחה בחשבון חריגות מאוחרות יותר שעשתה חברה ב', אינה משקפת את מלוא חובה של החברה למדינה. משרד הבינוי והשיכון 363 .בתשובתו מינואר 2007 הסביר המינהל למשרד מבקר המדינה כי קיים קושי ראייתי להוכיח כי הכרייה שנעשתה מחוץ לתחומי ההרשאה בוצעה תמיד בידי המורשים עצמם ולא בידי אחרים. גם משנתפסו כלים בעת ביצוע כרייה בלתי חוקית טענו בעליהם כי אינם מועסקים בידי בעלי ההרשאות. כפי שהובא לעיל, בעיית כמות החול הגנוב שנתפס יוצרת קושי ראייתי נוסף. קשיים אלה הם שעמדו בבסיס הסכמי הפשרה בין המינהל לבין המורשים, על דעת פרקליטות המדינה ובהמלצתה. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובתו של המינהל אינה עולה בקנה אחד עם דיווחים רבים של מפקחיו אשר תיעדו את עבירות הכרייה ואת מבצעיהן. גם אם התקיימו נסיבות המצדיקות פשרה בגין הכרייה הבלתי חוקית מחוץ לתחומי ההרשאה, לא היה מקום לפשרה על תשלום מלוא התמורה בגין הכרייה בתוך תחום ההרשאה. . 1. בהסכמים לכריית חול באשקלון שעשה המינהל עם שתי חברות הוא קבע תנאים שנועדו לתת לו אמצעי פיקוח ובקרה, כגון: העברת מפת מדידה כל ארבעה חודשים, העברת תעודות משלוח ובהן רישום התפוקות, יעדן ונפחן, סימון גבולות ההרשאה כתנאי לתחילת העבודות ועוד. המינהל לא עמד על מילוי תנאים אלה. המינהל גם לא מימש תנאים וסנקציות שנקבעו בהסכמים כדי למנוע את הפרתם הנמשכת, ויתר על כספים שהגיעו לו כדין והגיע להסכמי פשרה שמקפחים את המדינה. עוד העלתה הביקורת כי המינהל לא נתן גיבוי למפקחיו ולא פעל כמתחייב מהדיווחים שלהם. אי-הקפדה על אלה תרמה להחלשת המאבק בכריית חול שלא כדין. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להכין תכנית פעולה למניעה של הישנות התופעות. גם על המשטרה להיערך, בתיאום עם המינהל, כך שתתאפשר אכיפת שלטון החוק ותסוכל גניבת משאב ציבורי שבחסר. 2. .ענף המכרות הוא ענף עתיר הכנסות למדינה ורבה חשיבותו לבנייה ולסלילה הבדיקה הנוכחית העלתה שלא תוקנו פגמים בפעולות מינהל מקרקעי ישראל שציין מבקר המדינה בדוחות ביקורת קודמים, ובייחוד בעניין הפחתת הריכוזיות בענף, הקפדה על קבלת דיווחים סדירה על התפוקות ועל קבלת התמלוגים והעברה של מלוא המידע למפקח על המכרות. אותם הליקויים חזרו ונשנו ונוספו עליהם אחרים: המינהל לא פעל להסדרת הענף באמצעות ח וזי הרשאה חדשים עם המחצבות הוותיקות, גם כשלאחר שנים רבות שהן פעלו ללא הסכמים הוסדר הנושא מבחינה משפטית. המינהל לא מנע את הריכוזיות ולא פעל להגדיל את התחרות בין מפעילי המחצבות, לתועלת הציבור. המינהל לא עשה לגביית מלוא התמלוגים המגיעים למדינה בגין ניצול משאב יה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור היקף הכשלים והתמשכותם, יש לשקול את צמצום תפקידי המינהל בכל הנוגע לטיפול במחצבות, ולשקול את העברת האחריות לטיפול בענף לגורם אחר.

תקציר:
 335 .משרד הבינוי והשיכון . .פעולות הביקורת .במשרד הבינוי והשיכון ובכמה מוסדות ומשרדי ממשלה נבדקו הפעולות שננקטו למניעת מצבים המאפשרים ניגוד עניינים, ובעיקר פעולות לאיתור מצבים של חשש לניגוד עניינים בתפקודם של העובדים, קביעת הוראות, נהלים והסדרים פורמליים בתחום זה ואכיפתם. את ממצאי הבדיקה ראו בפרק "כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם" (ראו עמ' 27.) במשרד הבינוי והשיכון ובכמה משרדי ממשלה בדק משרד מבקר המדינה את סדרי בחינתם ותיקונם של הליקויים שהעלה, בעיקר בשלושה נושאים מערכתיים: "עבודת המטה במשרדי הממשלה" (דוח שנתי 53 'ב של מבקר המדינה, עמ 5 ); "הדרג המחוזי במשרדי הממשלה" (דוח שנתי 54 'ב, עמ5 ) ו"רכישת שירותים חברתיים" (דוח שנתי 55 'ב, עמ 721 ). את ממצאי הבדיקה ראו בפרק "סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה" (ראו עמ' 157.) .מינהל מקרקעי ישראל .במינהל מקרקעי ישראל ואצל המפקח על המכרות שבמשרד התשתיות הלאומיות נבדקו הפעולות להסדרת הכרייה והחציבה של מחצבים לרבות הפיקוח על קיום ההסכמים והתנאים שעל פיהם נותנים המינהל והמפקח הרשאות ורישיונות להפעלת מחצבות. הביקורת התמקדה במחצבות שיש במצפה רמון ובאתרי כריית חול באשקלון. במינהל ובעיריית תל אביב-יפו נבדקו תהליכי הגיבוש של עסקה בין המינהל, העירייה ויזם (חברה פרטית), שעניינה חילופי קרקעות והקמת מיזם מלונאי-מסחרי באזור הדולפינריום בתל אביב. כן נבדקו התפתחויות שחלו לאחר שהיזם ביטל את העסקה ולאחר מכן ביקש לחדשה. במשרד הפנים, במינהל ובכמה רשויות מקומיות הגובלות בכינרת נעשתה ביקורת מעקב שנועדה לבדוק אם ובאיזו מידה תוקנו הליקויים העיקריים שפורסמו בדוח שנתי 55 ב בתחום הטיפול 336 דוח שנתי57ב במקרקעין לאורך חופי הכינרת, בכלל זה השימוש במקרקעין למטרות נופש ורחצה ואופן ניהולם, ההתקשרויות הח וזיות בנוגע אליהם ומידת הנגישות של החופים לציבור (ראו עמ' 605.) במינהל מקרקעי ישראל ובכמה משרדי ממשלה ומוסדות נבדקו הפעולות שננקטו למניעת מצבים המאפשרים ניגוד עניינים, ובעיקר פעולות לאיתור מצבים של חשש לניגוד עניינים בתפקודם של העובדים, קביעת הוראות, נהלים והסדרים פורמליים בתחום זה ואכיפתם. את ממצאי הבדיקה ראו בפרק "כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם בשירות המדינה" (ראו עמ' 27.) משרד הבינוי והשיכון 337 .מינהל מקרקעי ישראל כרייה וחציבה .תקציר .הפעלת המחצָבות בישראל נועדה להבטיח אספקה של חומרי גלם הדרושים בייחוד לבנייה ולסלילה. מרבית המחצבות בישראל נמצאות בקרקעות שמנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), והוא הנותן הרשאות לכרייה וחציבה בהן. המפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המפקח) נותן רישיונות חציבה למפעילי המחצבות מכוח פקודת המכרות (להלן - הפקודה). על פי נתוני המ ינהל, בשנת 2005 היו הכנסות המדינה מכל המחצבות כ -98 מלש"ח (לא כולל כריית חול). משרד מבקר המדינה בדק בחודשים נובמבר 2005- יולי 2006 את הפעולות של מינהל מקרקעי ישראל ויחידת המכרות במשרד התשתיות הלאומיות להסדרה של הכרייה והחציבה, בכלל, ובמחצבות שיש במצפה רמון, במחצֶבֶת בזלת בעמק חרוד ובאתרי כריית חול באשקלון, בפרט. .הרשאות ורישיונות לכרייה וחציבה .חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים) קובע שהמדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה במקרקעין אלא על פי מכרז פומבי, לרבות בקרקעות המשמשות לכרייה וחציבה. תקנ ה 25(29 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 קובעת תנאים להענקת פטור מחובת המכרזים לתקופה של חמש שנים למחצבות שהיו פעילות במועד חקיקת החוק, עד מאי 1998 . הפטור ניתן במטרה ליצור תקופת מעבר שבסיומה יפונו המחצבות ויוקצו מחדש במכרזים. על מפעילי המחצבות ועל המינהל היה להיערך חמש שנים לשינוי. במאי 1998 ,לא הותקנה תקנה חדשה המאריכה את הפטור ממכרז ולא הייתה אפשרות חוקית להעניק הרשאה לכרייה וחציבה של אבן ללא עריכת מכרז. אי -לכך המינהל לא חידש את הסכמי ההרשאה במחצבות רבות, וגם המפקח לא העניק רישיונות חציבה. הפקודה קובעת כי החוצב או הכורה חומר חציבה בלי רישיון עובר עבירה פלילית. מפעילי המחצבות, אשר המשיכו בעבודות כדי להיענות לביקוש לחומר של ענפי הבנייה והסלילה, נקלעו בעל כורחם למצב של ביצוע עבירה פלילית. בהעדר חיובים מכוח הרישיונות וההרשאות שלא היו עוד בתוקף פחתו גביית התמלוגים ואכיפת תנאי ההסכמים הישנים בידי המינהל. רק ביולי 2003 ,, בחלוף חמש שנים מפקיעת התקנה הסדירו המינהל ומשרד התשתיות הלאומיות, המופקדים על ענף 338 דוח שנתי57ב .המחצבות, ושר האוצר, המופקד על התקנת התקנה החדשה, את סמכותו של המינהל לתת הרשאה נוספת לכרייה וחציבה לבעל הרשאה קודמת בלי מכרז פומבי. .הוועדה המקצועית .1. ביולי 2003 אישרה ועדת חוק חוקה ומשפט לשר האוצר להתקין תקנה חדשה שאפשרה מתן הרשאה נוספת בפטור ממכרז בידי ועדת הפטור של מנהל מקרקעי ישראל על יסוד המלצה מנומקת של ועדה מקצועית (להלן - הוועדה המקצועית), וזו החלה לפעול מפברואר 2004 . 2. הוועדה המקצועית הקדישה את תשעת החודשים הראשונים לפעולתה רק ללימוד הנושא ולא קיבלה החלטות. בכך חלה דחייה נוספת בעניין הסדרת עבודת המחצבות כדין. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל היה להכין את עבודת המטה הכלכלית והמשפטית לחברי הוועדה המקצועית , ובכלל זה את המספר המקורב של המחצבות שעניינן יידון בה, ובכך לחסוך לה זמן לאחר שנים של אי - הסדרת הענף. 3. עד מרס 2006 קיימה הוועדה עשרים דיונים ודנה בעניינן של מרבית המחצבות הפעילות, כולל המחצבות של שלוש החברות הגדולות שעניינן נדון תחילה בוועדת השניים1. היועץ המשפטי לממשלה סבר, כי היה ראוי להביא את החלטות ועדת השניים להתייעצות גם בוועדה המקצועית. הועלה, כי הוועדה אימצה את המלצות ועדת השניים לגבי 25 מחצבות של שלוש החברות, אולם לא התייחסה באורח פרטני לכל מחצבה (למעט במקרה אחד) ולא אוששה את קביעותיה של ועדת השניים. כך למשל המליצו שתי הוועדות על הארכה ללא מכרז של ההרשאה לחצוב במחצבת שיש במצפה רמון בעשרים שנה, אף שבמחצבה זו כמעט אין עתודות לחציבה. 4. לנתונים הכמותיים על התפוקות השנתיות במחצבות ועל העתודות שנותרו בהן הייתה חשיבות רבה בגיבוש המלצות הוועדה על המשך ההרשאות בלא מכרז (אם העתודות מועטות). הוועדה המקצועית הסתמכה בהמלצותיה על נתונים כמותיים שהעביר לה המינהל. הועלה כי הנתונים של המינהל לא תמיד היו מדויקים, דבר שהקשה על קבלת המלצות או גרם להיפוך ההמלצות או לשיהוי בקבלתן. כך למשל הוועדה לא החליטה בעניינה של אחת ממחצבות השיש במצפה רמון מהסיבה דלעיל גם לאחר שלוש ישיבות בנדון. .__________________ .1 סעיף25(4 ) לתקנות המכרזים מאפשר לפטור ממכרז התקשרות של המדינה לשם הענקת זכויות במקרקעין במ סגרת הסדר של סכסוכי קרקעות או במסגרת פינוי מפעל שמיקומו מהווה מטרד ובלבד שהחשב הכללי או נציגו וכן היועץ המשפטי של המינהל (להלן - ועדת השניים) אישרו כי הענקת הזכויות נחוצה וצודקת בנסיבות העניין. משרד הבינוי והשיכון 339 .5. במהלך דיוני הוועדה התעוררה השאלה אם יש להביא בחשבון את הפרות הסכמי ההרשאה בידי מפעילי המחצבות (כגון: אי-תשלום מלוא התמלוגים למינהל או כרייה מחוץ לתחום המחצבה) כאחד הקריטריונים להמלצותיה. הוועדה החליטה שלא להביא זאת בחשבון. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שתישקל מחדש בחירתה של הוועדה המקצועית. .ריכוזיות בענף .מטרת חוק חובת המכרזים הייתה, בין השאר, לנהוג במקרקעי הציבור בשוויון למען הקפדה על תחרות חופשית בין המעוניינים להשתמש בקרקע ולשם הפחתת המחירים. ואולם בשנת 2006 , כבעבר, הריכוזיות בענף המחצבות נותרה בעינה, לא גדלה התחרות, ושלוש חברות החזיקו בשנת 2005 ביותר מ -75% מסך הייצור הארצי, לא כולל מחצבות ביו"ש. על פי הנתונים שמסר הממונה על ההגבלים העסקיים לוועדה המקצועית בפברואר 2004 , אין תחרות ראויה בענף וצריך עוד מפעילים בו. גם בדיקת הפריסה של המחצבות באזורי הארץ מלמדת על הריכוזיות: שלוש החברות הגדולות בענף מפעילות את המחצבות הגדולות ביותר במרכז הארץ - איזור הביקוש העיקרי למוצריהן. .חישוב התפוקות והתמלוגים .1. המינהל גובה את התמלוגים בגין חומרי החצ יבה על פי שלוש שיטות חישוב (לפי משקל או נפח או במחיר פאושלי - מחיר שנקבע מראש). בסוגיה זו דן מבקר המדינה בדוחות ביקורת מ- 1975 ומ- 1994 והעלה כי גבייה לפי נפח המחצב מסִּבה הפסדים למדינה. הועלה כי המינהל לא הנהיג בחוזי ההרשאה לכרייה וחציבה יחידת מידה של חומרי החציבה שממנה נגזרים התמלוגים המרביים שישתלמו למדינה, והמשיך לחשב תמלוגים, בין השאר, לפי יחידות נפח. שיטה זו היא הבעייתית ביותר: בחוזי ההרשאה לא נקבעה צורת החישוב הרצויה של נפח החומרים שנחצבו, ובמינהל גם אין נוהל או הוראה לחישוב הנפח. הדבר גרם למחלוקות בין המינהל לבין מפעילי המחצבות. 2. התמלוגים המשתלמים למדינה בגין ניצול המשאב הציבורי הם פועל יוצא מכמויות החציבה. על פי סדרי מינהל תקינים, על המינהל לנקוט אמצעים לשם קבלת נתונים אמינים בדבר היקף החציבה. הועלה כי למינהל אין מידע שלם ובקרה ראויה על כמויות המחצב ים המוצאות מהמחצבות, והוא תלוי בעיקר בדיווחים של מפעיל המחצבה בכל הנוגע לתפוקות ולתשלומים בגינן. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה סביר כי התמלוגים יתבססו בעיקר על הדיווחים של מפעילי המחצבות. המינהל גם לא עמד על כך שיקבל מדי שנה מפות מדידה ממפעילי המחצבות לפי הסכמי ההרשאה כדי שתהיה לו אינדיקציה להיקף הכרייה בשנה הקודמת וכדי שיוכל לעשות השוואה עם נתוני 340 דוח שנתי57ב .תעודות המשלוח שמוסר לו מפעיל של כל מחצבה. בעניין זה המינהל עדיין לא תיקן ליקוי יסודי שעליו הצביע מבקר המדינה כבר לפני כ-30 'שנים (בדוח שנתי מס25 ), דבר הגורם למדינה הפסד תמלוגים. .פיקוח .כאמור לעיל, מחצבות רבות פעלו ללא הסכמים עם המינהל מאז פג תוקפם של ההסכמים הקודמים (בשנים 1998 -2000 ). בהעדר הסכמים חדשים - לפיקוח על הנעשה במחצבות באמצעות תכנית סיורים יזומה ובאמצעות התייחסות לדיווחי המפקחים יש מישנה חשיבות באכיפת חלק מהתנאים של ההסכמים הישנים (כגון שמירת תחום ההרשאה). בפועל, הפיקוח על המחצבות בידי מפקחי מחוזות המינהל הוא רק חלק קטן מכלל פעולות הפיקוח המוטלות עליהם. במחוז הדרום של המינהל אין למפקחים תכנית עבודה מסודרת לביקורת במחצבות, וכשדיווחו מפקחי המינהל במחוז זה על הפרות יסודיות של הסכמי ההרשאה - חריגות מתחום ההרשאה וחשדות לרישום כוזב בתעודות המשלוח - לא עשה המינהל, במרבית המקרים, דבר במידע זה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה סביר שבענף המניב למדינה כ -100 מלש"ח ויותר מדי שנה יהיה פיקוח מצומצם, ולא תועמק הבדיקה במקרים של הפרות ההסכמים. .המפקח על המכרות והתיאום עם המינהל .על פי הפקודה, עבודות החציבה והכרייה חייבות ברישיון מהמפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות. בדרך כלל, המפקח מחדש את רישיונות החציבה אחת לשנה. התברר כי במצפה רמון המפקח העניק רישיונות חציבה בדיעבד לשנים אחדות גם בלא הסכמי הרשאות של המינהל ומבלי שהחברות יעמדו בדרישות שהוגדרו ברישיונות שהנפיק. חידוש הרישיונות נעשה גם מבלי לקחת בחשבון את הפרות הסכמי ההרשאה הקודמים של מפעילי המחצבות ואת אי -תשלום מלוא התמלוגים למדינה, מידע אשר המינהל אינו מעביר למפקח כדבר שבשגרה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן רישיונות על אף הפרות של דינים ושל הסכמים אינו ראוי ופוגע בהסדרת הענף. .מחצבות שיש במצפה רמון .משרד מבקר המדינה בדק את פעולות המינהל בנוגע להסדרת הכרייה והחציבה בחמש מחצבות שיש פעילות במצפה רמון; להלן מובאים פרטים על החריגות. משרד הבינוי והשיכון 341 .1. במועד סיום הביקורת, יולי 2006 , רק שלוש מחצבות מבין מהחמש פעלו על פי רישיון שניתן לפי פקודת המכרות. רק למחצבה אחת היה הסכם הרשאה תקף מהמינהל, זאת - אף שהוועדה המקצועית וועדת הפטור ממכרז של המינהל כבר החליטו במועדים שונים בשנת 2005 להמשיך את הסכמי ההרשאה ללא מכרז לשלוש ממחצבות אלה. 2. המינהל יזם במצפה רמון תכנית מפורטת חדשה החלה בתחום הכולל את המחצבות הקיימות ומחצבות נוספות שישווקו במכרז, אבל הוא לא מנע ממפעילי המחצבות הקיימות להרחיב את שטח החציבה בתחום התכנית - מחוץ לתחום ההרשאה - וללא מכרז. המינהל אף דיווח לוועדה המקצועית כי התכנית המפורטת מאפשרת הוספת שטח כרייה לכל מחצבה ואישר בדיעבד את הכרייה שלא כדין. גם המפקח מצידו נתן רישיונות חציבה מחוץ לתחום ההרשאה אך בתחום התכנית המפורטת, לאחר שהמינהל נתן את הסכמתו לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולתו זו של המינה ל מנוגדת ללשונו ולרוחו של חוק חובת המכרזים. .אי-עמידה בתשלומים .בחוזי ההרשאה נקבעו תנאים הנוגעים לתשלום התקבולים ממפעילי המחצבות ולסנקציות שינקוט המינהל במקרה של אי -תשלום או של פיגור. בפועל, המינהל לא נהג כך: הוא לא נקט צעדים כדי למנוע איחור, לפעמים של יו תר משנה, בתשלום התמלוגים; לא פעל לקבל את התשלום בגין חכירת שטח המחצבה מדי שנה; לא השתמש בזכויות שנתונות לו לפי החוזה ולפי הדין במקרה של הפרת החוזה בידי המורשה; לא חילט ערבויות לאחר שמפעילי המחצבות פעלו בניגוד להסכמים או שלא נקב כלל בסכום כלשהו של ערבויות ב הסכמי ההרשאה; ולא עמד על קבלת תעודות משלוח מדי חודש ועל קבלת תכניות מדידה של המחצבות מדי שנה כאמצעי בקרה לדיווחים על התפוקות. .אתרי כריית חול באשקלון .1. הסכמי ההרשאה לכריית חול באשקלון הגדירו הפרות יסודיות של ההסכמים ובהן: כרייה מחוץ לתחום ההרשאה וכרייה מתחת לעומק המותר. בהתקיים הפרה יסודית רשאי המינהל לבטל בגינה את ההסכמים. בפועל, שתי חברות שזכו במכרזי הכרייה כרו חול מחוץ לתחום ההרשאה כבר מראשית העבודות, ובהמשך כרו בעומק רב יותר מזה שהותר בתכנית מתאר ארצית לכרייה וחציבה, במסמכי המכרזים ובהסכמים, אך המינהל לא עצר את ההפרות ולא פעל לביטול ההסכמים. 342 דוח שנתי57ב .2. המינהל התפשר עם שתי החברות על התמורה שהיה אמור לקבל מכוח ההסכמים בגין כרייה מחוץ לתחום ההרשאה, וגבה סכומים נמוכים בהרבה. במקרה אחד לא גבה המינהל אף את מלוא התמורה המגיעה לו בגין הכרייה בתוך תחום ההרשאה. 3. המינהל לא מנע את הכרייה הבלתי-חוקית של אחת החברות ועקב כך המדינה הפסידה ממון רב: בהיעדר עתודות חול מספיקות נאלץ המינהל לשווק שני אתרים שהועיד לשיווק כל אחד בנפרד כאתר אחד. .