משרד הכלכלה והתעשייה/סיוע ליצואנים עקב שחיקת שער החליפין של הדולר - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

 ♦ . .מבוא .היצוא הוא גורם מרכזי לצמיחה הכלכלית של ישראל. בשנת 2008 הסתכם הערך של יצוא הסחורות והשירותים מישראל בכ-286 מיליארד ש"ח- מזה כ-70% יצוא סחורות וכ -30% יצוא שירותים. משקלו של היצוא הישראלי הוא כ-40% משיעור התוצר המקומי הגולמי. להלן תרשים המתאר את התפלגות היצוא הישראלי בשנת 2008 : 330 דוח שנתי60א .לאחר כחמש שנים שבהן חל פיחות של השקל לעומת הדולר בשיעור מצטבר של כ-14% , חל מפברואר 2006 עד יוני 2008 , ייסוף חד שלהשקל לעומת הדולר. בפברואר 2006 היה שער הדולר כ-4.7 ש"ח, וביוני 2008 היה שערו כ-3.36 ,ש"ח כלומר ייסוף של השקל בשיעור נומינלי של כ- 28.5% . עיקר הייסוף (כ-21% ) חל בתוך פחות משנה - מיולי 2007 עד יוני 2008 . החל מהרבעון השלישי של שנת 2008 שוב חל פיחות של השקל, ושער הדולר עלה לכ -4.08 ש"ח בממוצע ברבעון השני של שנת 2009 . להלן תרשים המציג את השער היציג של הדולר בשנים 2006 -2009 :בחלוקה לרבעונים .בנק ישראל פיתח מדד לשער חליפין נומינלי אפקטיבי המסייע לאמוד את השפעת ייסוף השקל על הכנסות היצואנים. המדד מחושב כממוצע משוקלל של שערי החליפין של השקל לעומת 24 מטבעות המייצגים את 33 המדינות שעמן מתנהל סחר החוץ של ישראל; החישוב נעשה על פי החלק היחסי של כל מדינה בסחר עם ישראל. להלן תרשים המציג מדד זה בשנים 1999 -2009 : משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 331 .בדומה לנתוני השער היציג, המעידים על ייסוף חד של השקל, נתוני המדד שהוצג בתרשים 3 מצביעים על ירידה חדה של כ-23% במדד- מכ-107 נקודות במחצית השנייה של שנת 2006 לכ-82.5 נקודות במחצית השנייה של שנת 2008 . עיקר הירידה הייתה מהמחצית השנייה של שנת 2007 עד המחצית השנייה של שנת 2008. הכנסותיהם של היצואנים מתקבלות במטבע חוץ (להלן - מט"ח) - לפי נתוני התאחדות התעשיינים בישראל (להלן - התאחדות התעשיינים) לאמצע שנת 2008, כ -72% מהיצוא התעשייתי הישראלי מתבצע בדולרים - אך חלק מהוצאותיהם השוטפות נקובות בשקלים. בשנת 2007 פעלו בישראל כ- 15,000 חברות יצואניות, מהן כ-89% חברות קטנות שערך היצוא של כל אחת מהן הוא עד 2 מיליון דולר בשנה. נתוני התאחדות התעשיינים מראים כי חברות יצואניות קטנות ובינוניות מושפעות יותר מהייסוף, שכן רובן המכריע אינן מבצעות הגנות מט"ח1. תעשיית התיירות הנכנסת לישראל היא תעשיית יצוא שירותים. שני הענפים המרכזיים בתעשייה זו הם בתי המלון ומארגני התיירות הנכנסת לישראל. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס), בשנת 2008 הסתכם ערך היצוא של שירותי התיירות בכ -9.5 מיליארד ש"ח, שהם כ-11% מערך יצוא השירותים של ישראל וכ -3% מערך היצוא בכללותו. מנתוני לשכת מארגני תיירות נכ נסת לישראל עולה כי כ -85% מהמחירים בתעשייה זו נקובים בדולרים, לרבות המחירים לחלק ניכר משוק האירו. התאחדות המלונות בישראל (להלן - התאחדות המלונות) העריכה כי כ-50% מתשואת המלונות בשנת 2008 מקורה במט"ח, מזה90% .בדולרים .__________________ .1 שימוש במגוון מכשירים פיננסיים שנועדו להקטין סיכוני שוק הכרוכים בעסקאות במט"ח. 332 דוח שנתי60א .משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) אחראי, בין היתר, לשיפור כושר התחרות של המשק הישראלי ולהגברת היצוא, ולפיכך הוא מסייע ליצואנים באמצעות תכניות לעידוד הגברת היצוא. משרד התיירות אחראי, בין היתר, לקביעת מדיניות התכנון, הפיתוח והשיווק של תעשיית התיירות בישראל ובכלל זה התיירות הנכנסת לישראל. ממשלת ישראל הכירה בהשפעות שעשויות להיות לייסוף החד של השקל על הכלכלה הישראלית ובצורך לסייע ליצואנים, ובנובמבר 2007 קיבלה החלטה בדבר גיבוש תכנית סיוע ליצואנים. ביוני 2008 התקין שר האוצר דאז, מר רוני בר-און, את תקנות מס הכנסה (פחת מואץ לציוד המשמש בפעילות מזכה) (הוראת שעה), התשס"ח- 2008 , ולפיהן תעשיינים ומלונאים אשר ירכשו מיוני 2008 עד סוף מאי 2009 ציוד המשמש לפעילותם, בתנאים שנקבעו בתקנות, רשאים לבקש הכרה בהוצאות פחת בשיעור של 50% .ממחירו המקורי של הציוד בנק ישראל פעל במישור המוניטרי והחליט במרס 2008 , לאחר יותר מעשור שבו לא התערב בשוק המט"ח, להפעיל תכנית להגדלת יתרות המט"ח שלו באמצעות רכישה יומית של כ -25 מיליון דולר. שווי יתרות המט"ח של הבנק לפני הפעלת התכנית היה כ -28 מיליארד דולר, והיעד שהוצב לתכנית היה להגדילן ל - 35-40 מיליארד דולר בתוך כשנתיים. הבנק ה ודיע כי התכנית תיבחן מפעם לפעם בהתחשב בשינויים בתנאי השוק. במועד ההודעה היה שערו של הדולר כ -3.38 ש"ח. ביולי 2008 , לאחר ששער הדולר ירד עוד והגיע ל-3.23 ש"ח, הודיע הבנק על הגדלת הסכום שהוא רוכש בכל יום ל -100 מיליון דולר, בין השאר בעקבות השינוי המצטבר המהיר ב שער הדולר. בנובמבר 2008 , כששער החליפין של הדולר הגיע ל-3.92 ש"ח לדולר, קבע הבנק יעד מעודכן לתכנית של השגת יתרות מט"ח בסך 40-44 מיליארד דולר. הבנק המשיך ביישום התכנית גם לאחר מרס 2009 (להלן- מועד סיום הביקורת). עד סוף יולי 2009 רכש הבנק כ-24 מיליארד דולר, ועקב כך יתרות המט"ח שלו עמדו על סך של כ-52 מיליארד דולר. באוגוסט 2009 הודיע בנק ישראל 2 כי "מעבר להגדלת היתרות ותרומתן להורדת פרמיית הסיכון של המשק, תומכות רכישות המט"ח בשער החליפין, ודרכו - ביצוא". בחודשים ספטמבר 2008- מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שעשתה המדינה כדי לסייע ליצואנים בעקבות הפגיעה שנגרמה להם כתוצאה משחיקת שער החליפין של הדולר. הבדיקה נעשתה במשרד התמ"ת, במשרד התיירות ובמשרד האוצר - באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובאגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל). בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל. .היצוא התעשייתי .השפעות ייסוף השקל .1. כדי לאמוד את השפעת ייסופו של השקל על מדדים מקרו-כלכליים בכלל ועל היצוא בפרט, בנטרול השפעתם של משתנים אחרים3 , ריכז משרד מבקר המדינה .__________________ .2 ,בנק ישראלדוח האינפלציה 2009 , הרביע השני, אוגוסט 2009 ', עמ25. 3 יצוין כי במחצית השנייה של 2008 .הושפע היצוא גם מן המשבר הכלכלי העולמי משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 333 . את הנתונים שאספו בנק ישראל, הלמ"ס והתאחדות התעשיינים בנוגע ליצוא התעשייתי4 . בנק ישראל עושה בכל רבעון סקר בקרב מדגם של כ-650 חברות ועסקים (להלן- סקרי החברות והעסקים של בנק ישראל) כדי להצביע על נתוני התעשייה בפועל ועל מגמות של האטה או צמיחה, וכדי להציג את ציפיות התעשיינים לעתיד לפני פרסום הנתונים המקרו-כלכליים על ידי הלמ"ס. בסקרים אלו מתבקשים החברות והעסקים לדווח על השינוי שחל ברבעון הנוכחי לעומת הרבעון הקודם לפי כמה מדדים. .טבלה 1 . *ממצאי סקרי החברות והעסקים של בנק ישראל- תעשייה** .שנת 2008 שנת 2007 . רבעון .IV רבעון .III רבעון .II רבעון .I רבעון .IV רבעון .III .39%- 4%- 8% 5% 26% 29% היקף היצוא .41%- 11%- 9% 4% 15% 28% היקף ההזמנות .ליצוא .36%- 5%- 3%- 2% 16% 15% מספר העובדים .בתעשייה .* בנק ישראל, סקר החברות והעסקים, הרביע הרביעי של 2008 , ינואר 2009 ', עמ 12. ** הטבלה מציגה את ההפרש בין שיעור החברות שדיווחו על עלייה ברבעון הנוכחי לעומת קודמו לבין שיעור החברות שדיווחו על ירידה. .התאחדות התעשיינים עשתה ארבעה סקרים לבדיקת השפעת ייסוף השקל על מצב התעשייה: בסוף שנת 2006 , באמצע שנת 2007 ובסופה ובאמצע שנת 2008 (להלן- סקרי התאחדות התעשיינים). הסקרים נעשו בשיטות סטטיסטיות בקרב עשרות חברות תעשייתיות שמרביתן יצואניות (80% ומעלה) ושרוב היצוא שלהן הוא דולרי. בסקרים התבקשו החברות להעריך כיצד השפיע הייסוף על מצבן לפי ארבעה מדדים: המכירות, הרווח הנקי, התעסוקה ושחיקת כושר התחרות. החברות התבקשו לציין מהו השינוי הריאלי שהתרחש אצלן בשנה שבה נעשה הסקר לעומת השינוי שהיה צפוי להתרחש באותה השנה אלמלא הייסוף. שקלול השינויים הריאליים שעליהם דיווחו החברות, מוצג באחוזים בטבלה שלהלן. .__________________ .4 יצוין כי ממחקרים שנעשו בבנק ישראל בשנים 2005 ו- 2006 עולה כי שינוי בשער החליפין משפיע על היצוא רק לאחר 3 עד4.6 רבעונים (כלומר9 עד14 .)חודשים 334 דוח שנתי60א .טבלה 2 .ממצאי סקרי התאחדות התעשיינים(1) . שנת 2008 . (מחציתI) שנת 2007 שנת 2006 .1.5%- %6.6- (3) 1.9%- היקף המכירות ליצוא(2) .6.5%- %6.9- (4) 5.4%- הרווח הנקי .65% מהחברות 70% מהחברות אין נתונים שחיקת כושר התחרות(5) .1%- %1.2- (6) אין נתונים תעסוקה .1. ,התאחדות התעשיינים בישראל סקרי השפעת התיסוף על מצב התעשייה , ינואר 2007 , ינואר 2008 , יולי 2008. 2. .נתונים משוקללים בהתאם להיקף היצוא של כל חברה 3. לאור היקף היצוא התעשייתי בשנת 2007 , מדובר בהפסד יצוא הנאמד בכ -2.3 מיליארדדולר. 4. בהנחה שירידה זו ברווח הנקי לשנת 2007 ,מייצגת את כלל התעשייהסך ההפסד הכספי ברווח הנקי של התעשייה נאמד בכמיליארד ש"ח. 5. שיעור החברות שדיווחו על שחיקת כושר התחרות עד כדי אבדן לקוחות. 6. שיעורהמייצג אבדן של כמעט 4,300 מקומות עבודה בתעשייה (קיימ ים או פוטנציאליים). .ממצאי סקרי החברות והעסקים של בנק ישראל (טבלה 1 ) מצביעים על שינוי מהותי לרעה במדדי היצוא בשנת 2008 אשר הגיע לשיאו במחצית השנייה של אותה שנה, שבה סבלו מרבית החברות מירידה בכל המדדים. לפי ממצאי סקרי התאחדות התעשיינים (טבלה 2 ), כבר בשנת 2006 החלה ירידה במדדי התעשייה, לרבות מדד המכירות ליצוא, ובשנים 2007 -2008 הייתה הירידה חריפה יותר. ממצאי סקרי החברות והעסקים של בנק ישראל (טבלה 1 ) בנוגע למספר העובדים בתעשייה מצביעים על ירידה לאורך כל שנת 2008 , ומהרבעון השני של אותה שנה דיווחו מרבית החברות הנסקרות על ירידה במספר העובדים. סקרי התאחדות התעשיינים (טבלה 2 ), הכוללים ברובם נתונים הנוגעים לחברות יצואניות, מצביעים אף הם על פגיעה בתעסוקה בשנת 2007 ובמחצית הראשונה של שנת 2008 . הנתונים המקרו-כלכליים שפרסמה הלמ"ס עולים בקנה אחד עם ממצאי הסקרים שהוצגו ומצביעים על ירידה כוללת של כ-13% בפדיון של כלל התעשייה במחצית השנייה של שנת 2008 - ממדד של 148.5 ביוני 2008 למדד של 129.5 בדצמבר 20085 . כמו כן, ביולי 2008 חלה לראשונה ירידה ביצוא. שיעור הירידה ביצוא בחודשים יוני 2008- ינואר 2009 היה כ-%12.96. 2 . נוסף על ההשפעה הניכרת של ייסוף השק ל על מדדי היצוא, מנתוני הלמ"ס עולה כי חלה עלייה רצופה במדדי המחירים של היבוא בשנים 2007 ו- 20087 . .__________________ .5 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקהמאגר הנתונים של הלמ"ס - תעשייה, "נתוני מדדי ערך המכירות (הפדיון) של סך כל התעשייה (מנוכי עונתיות)", מרס 2009. 6 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מאגר הנתונים של הלמ"ס - יבוא ויצוא , "מאזן סחר חוץ נטו". 7 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקהמדדי מחירים בסחר חוץ לשנת 2008 , מרס 2009. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 335 . מחירי התשומות לייצור (למעט יהלומים וחומרי אנרגיה) עלו ב שנת 2007 בכ- 8.9% ובשנת 2008 עלו בכ- 10.5% . במקביל חלה עלייה מתונה במדדי המחירים של היצוא: בשנת 2007 עלו מ חירי היצוא התעשייתי (למעט יהלומים) בכ- 4.4% ובשנת 2008 בכ- 8.9% . לפי נתוני הלמ"ס, בשנת 2007 חלה ירידה של %1.7 במדד תנאי הסחר 8 ( למעטאניות, מטוסים, יהלומים וחומרי אנרגיה) ועלייה מתונה בלבד של %0.7 במדד תנאי הסחר בשנת 20089. בנק ישראל10 הצביע על ירידה ברווחיות היצוא בשנים אלה, ומנתוניו עולה כי הגורם העיקרי לירידה הוא הרעה בתנאי הסחר והגורם המשני הוא השינוי בשער החליפין. .תכנית הסיוע ליצואנים .ועדת ארצי בסוף אפריל 2007 מינה שר התמ"ת דאז, מר אליהו ישי, את יו"ר המכון הישראלי לייצוא ושיתוף פעולה בינלאומי (להלן - מכון היצוא), מר דוד ארצי, לעמוד בראשות ועדה (להלן - ועדת ארצי או הוועדה). מטרת הוועדה לבחון את מגוון אמצעי הסיוע שניתן להעמיד לרשות היצואנים אשר כושר התחרות שלהם נפגע כתוצאה משחיקת שער הדולר. על הוועדה היה לתת עדיפות ליצואנים שעשויים להתקשות בהתמודדות עם שי נויים מהותיים בשער החליפין - יצואנים מן הפריפריה או יצואנים ששיעורי הרווח שלהם נמוכים. בסוף מאי 2007 הגישה הוועדה לשר התמ"ת דאז דוח סופי ובו המלצות לסיוע בטווח הקצר, הבינוני והארוך. ועדת ארצי המליצה על האמצעים שלהלן לסיוע ליצואנים בטווח הקצר והבינוני, בעלות תקציבית כוללת של כ -457 :מיליון ש"ח 1. : הקמת קרן חירום הקרן תסייע לחברות קטנות (תינתן עדיפות לחברות באזורי פיתוח) באמצעות מענק חד -פעמי ששיעורו 5% מערך היצוא הדולרי השנתי שלהן עד תקרה של 1.5 מיליון ש"ח. העלות התקציבית המשוערת של אמצעי סיוע זה הייתה כ-200 .מיליון ש"ח 2. : ייעוץ פרטני בתחום הגנות המט"ח חברות ייעוץ ייעצו ליצואנים קטנים ובינוניים באשר לאפשרויות ההגנה העומדות לפניהם; משרד התמ"ת ישתתף ב-50% מעלות הייעוץ. העלות התקציבית המשוערת שלאמצעי סיוע זה הייתה כ-7 .מיליון ש"ח 3. סיוע בשיווק בין -לאומי: תקציב לצורך סיוע בשיווק בין -לאומי ופיתוח שווקים חדשים, בכלל זה השתתפות בעלויות ההשתתפות בתערוכות בין- לאומיות. העלות התקציבית המשוערת של אמצעי סיוע זה הייתה כ -250 מיליון ש"ח. .__________________ .8 .היחס בין השינוי במדדי המחיר של היצוא לבין מדדי המחיר של היבוא 9 כתוצאה מעלייתמחירים גבוהה יותר של הסחורות המיוצאות במחצית הראשונה של שנת 2008 .לעומת עלייה מתונה יותר של מחירי הסחורות המיובאות 10 ,בנק ישראל ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים 122 , מאי עד אוגוסט 2008. 336 דוח שנתי60א .4. הארכת תוקף תקנו ת הפחת המואץ: חידוש תקנות פחת מואץ לתעשייה למשך שנה. לאמצעי סיוע זה אין עלות תקציבית ישירה, אך הוא יביא לדחייה של חלק מתשלומי המס של היצואנים. 5. הפחתת היטל רציף בנמלי הים (דמי טיפול בפריקה ובטעינה) : הוועדה קראה להאצת הרפורמה המוצעת בתעריפי נמלי הים לשם הפחתת עלויות ההובלה הימית ליצואנים. הוועדה המליצה גם על אמצעי סיוע ליצואנים בטווח הארוך: 1. ביטוח סיכוני סחר חוץ : על המדינה להרחיב במידה ניכרת את היקף העסקאות לטווח הבינוני והארוך שהיא מבטחת באמצעות חברת "אשרא - החברה הישראלית לביטוח יצוא בע"מ" (להלן - חברת אשרא)11 ולקבוע שהאישור לביטוח עסקאות יתקבל בוועדה שאין בה רוב לנציגי החשכ"ל או לנציגים ממשרד ממשלתי כלשהו. לאמצעי סיוע זה אין עלות תקציבית מידית אך הוא כרוך בהגדלת ערבות המדינה. 2. העמדת קווי אשראי בריבית קבועה לעסקאות לטווח ארוך: בדומה למקובל במדינות החברות בארגון ה - OECD12 . העלות התקציבית המשוערת המרבית של אמצעי סיוע זה הייתה 40 .מיליון ש"ח בשנה 3. הקמת קרן חוץ -ממשלתית לביצוע הגנות מט"ח: הוועדה המליצה לבחון את האפשרות להקמת הקרן ואת עלות הקמתה. את ההון הראשוני תעמיד המדינה באמצעות הלוואה ללא ריבית אשר תוחז ר בהדרגה ויוחל בהחזרתה לאחר כמה שנות פעילות. החלטת הממשלה על סמך המלצות ועדת ארצי הכין משרד התמ"ת הצעת החלטה לממשלה (להלן - הצעת ההחלטה) שעניינה הקמת צוות יישום משותף למשרדי התמ"ת והאוצר שיבחן את דרכי היישום ומקורות המימון האפשריים של שישה מאמצעי הסיוע שעליהם המליצה ועדת ארצי. באמצע יוני 2007 ,העביר מנכ"ל משרד התמ"ת דאז מר גבריאל מימון, טיוטה של הצעת ההחלטה למנכ"ל משרד האוצר, מר ירום אריאב, כדי שמשרד האוצר יביע את עמדתו בעניינה. לאחר כמה ימים הועברה הצעת ההחלטה למזכירות הממשלה בצירוף בקשתו של שר התמ"ת דאז להעלותה לדיון דחוף בישיבת הממשלה הקרובה. בהצעה נאמר כי משרד האוצר טרם הביע את עמדתו בעניינה. בתחילת יולי 2007 שלח מנכ"ל משרד האוצר למנכ"ל משרד התמ"ת דאז את חוות דעתו המקצועית של משרדו בנוגע לכל סעיף בהצעת ההחלטה. המנכ"ל ציין כי "הסיוע לתעשיינים, ובכלל זה הסיוע המוצע בהצעה כאמור, נעשה ברובו במסגרת הפעילות השוטפת של משרד התמ"ת בתיאום עם משרד האוצר ואין לו קשר ישיר לשחיקת שער החליפין, ועל כן אנו מתנגדים להצעה". עוד ציין מנכ"ל משרד .__________________ .11 חברה ממשלתית העוסקת בביטוח עסקאות יצוא של חברות ישראליות מפני סיכונים מסחריים ופוליטיים לטווח הבינוני והארוך. עוד בנושא חברת אשרא ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58 ב( 2008 '), עמ185. 12 ארגון לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח שבו חברות 30 המדינות המובילות בעולם מהבחינה הכלכלית. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 337 .האוצר, כי מאז דיוני ועדת ארצי יוסף השקל בכ-10% לעומת הדולר, והדבר מעיד כי משטר החליפין בישראל מושפע מתנודות מטבע בין -לאומיות ויכולתה של ממשלת ישראל להשפיע על שוק זה קטנה ביותר. בשל התנגדותו של משרד האוצר החליט משרד התמ"ת שלא להביא את הצעת ההחלטה לדיון בממשלה, אולם בתחילת נובמבר 2007 הוא העביר למזכירות הממשלה הצעת החלטה הזהה לה. בנס פח להצעה הביע שר האוצר דאז את התנגדותו לה, בנימוק שלשוק ההון ולמערכת הבנקאית והביטוחית יש מגוון רחב של מכשירים שנועדו להגן מפני התנודתיות בשוק המט"ח. כמו כן אימץ השר את הנימוקים שהעלה מנכ"ל משרדו בתגובה על הצעת ההחלטה מיוני 2007 . למרות התנגדותו של משרד הא וצר, בנובמבר 2007 דנה הממשלה בהצעה וקיבלה החלטה13 (להלן- החלטת הממשלה) ובה אימצה ארבעה מששת אמצעי הסיוע שהציע משרד התמ"ת והורתה על הקמת צוות בין-משרדי ובו נציגי משרדי התמ"ת והאוצר (להלן - צוות היישום או הצוות) שיבחן את דרכי היישום ואת מקורות המימון של ארבעת אמצעי הסיוע האלה: ייעוץ בתחום הגנות המט"ח; סיוע בשיווק בין-לאומי לרבות תגבור כוח האדם בנציגויות בחו"ל והקמה מחודשת של קרנות המשתתפות בסיכונים עם היצואנים; האצת הטיפול ברפורמה בתעריפי נמלי הים; הרחבת ביטוח סיכוני סחר חוץ באמצעות חברת אשרא. כמו כן הסמיכה הממשלה את שרי התמ"ת והאוצר להפעיל את אמצעי הסיוע שעליהם ימליץ הצוות. לאור העובדה שההצעה שהובאה לדיון בממשלה בנובמבר 2007 הייתה זהה להצעה שהועברה למזכירות הממשלה כבר ביוני 2007 , ייתכן שניתן היה לזרז את הליכי הדיון וההחלטה בנושא זה. פעילות צוות היישום וגיבוש תכנית הסיוע ליצואנים 1. בסוף דצמבר 2007 מינה שר התמ"ת דאז את שני נציגיו לצוות היישום - נציגת המחלקה המשפטית ונציג מינהל סחר חוץ. בדיון שקיימה ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים) באמצע פברואר 2008 טען נשיא התאחדות התעשיינים כי למרות החלטת הממשלה על הקמת הצוות, הצוות טרם התכנס לדון בהסכמות וליישמן. מנכ"ל משרד התמ"ת דאז טען שמשרד האוצר טרם מינה נציגים לצוות. בתום הדיון אמר יו"ר ועדת הכספים דאז, ח"כ סטס מיסז'ניקוב: "לנוכח המצב הקשה בקרב תעשיות מוטות יצוא ואי גיבוש חבילת צעדים לתמיכה ביצוא הישראלי, הוועדה תעקוב במשך השבועיים הקרובים אחר מימוש החלטת הממשלה וגיבוש חבילת צעדים לסיוע. במידה וההצעה הזאת לא תוגש לוועדת כספים בתוך שבועיים, תשקול הוועדה צעדים חקיקתיים ופרלמנטריים ובהם שורת צעדים לתמיכה ביצוא". משרד האוצר מינה את נציגיו לצוות היישום (שני עובדי אג"ת) רק לאחר הדיון בוועדת הכספים14 , ובשל כך החל הצוות את דיוניו שלושה חודשים .__________________ .13 'החלטה מס 2577 מיום 11.11.07. 14 משרד האוצר לאהמציא כל אסמכתה בנוגע למועד מינוים המדויק של הנציגים. 338 דוח שנתי60א .לפחות לאחר מועד החלטת הממשלה ורק לאחר שנדרש לעשות כן על ידי יו"ר ועדת הכספים. 2. צוות היישום קיים כמה דיונים, ובהם הופיעו לפניו נציגים מגופים הנוגעים בדבר, לרבות חברת אשרא, התאחדות התעשיינים, החשכ"ל ונציגי צוות התחבורה באג"ת. בסוף מרס 2008 , בהסתמך על המלצות צוות היישום, החליטו משרדי התמ"ת והאוצר על ביצוע תכנית חד-פעמית לשיפור תנאי הסחר ליצואנים בתקציב של 110 מיליון ש"ח שייפרסו על פני השנים 2008 -2009 (להלן- תכנית הסיוע או התכנית). בתכנית ארבעה סעיפים: (א) ייעוץ פרטני בתחום הגנות המט"ח: לשם כך יוקצו למינהל המימון במשרד התמ"ת 4 ( מיליון ש"ח למשך שנתיים 2008 -2009 .) )(ב קרן פיתוח השיווק בשוק העולמי (קרן הלוואות ליצואן הבודד): פיקדון הממשלה בקרן יוגדל ל -70 מיליון ש"ח, תהיה הקלה בתנאי הסף לקבלת ההלוואה, יוסרו חסמים ביורוקרטיים בקרן ויוגמשו תנאי הערבות ותנאי החזר ההלוואה. (ג) תגבור מערך העובדים המקומיים הזרים בנספחויות הכלכליות בחו"ל: במדינות אירופה, אסיה ודרום אמריקה יועסקו 11 עובדים מקומיים זרים נוספים, בעלי אוריינטציה כלכלית ובקיאים היטב בשוק המקומי, היכולים ללוות את היצואנים ולסייע להם בפגישות, בתערוכות וכד'. סעיף זה ימומן ממקורות תקציב פנימיים של מינהל סחר חוץ במשרד התמ"ת ומתוספת תקציב של 6 ( מיליון ש"ח2 .)מיליון ש"ח לשנה לשלוש שנים (ד) תכנית ה -30: למכון היצוא יוקצה תקציב של30 "מיליון שח לשנתיים לשם סיוע ליצואנים במימון תערוכות בין -לאומיות, קיום סמינרים והדרכות ליצואנים, סיוע באיתור סוכנים ומפיצים בחו"ל ועוד. התכנית תתמקד בחמש "מדינות ליבה" שבהן תרוכז הפעילות: ברזיל, יפן, הודו, סין ורוסיה. מדינות אלו נבחרו עקב התעצמות מעמדם של גושי הסחר המתפתחים באמריקה הלטינית, באסיה ובמזרח אירופה והעלייה בהיקף הסחר הבין -לאומי המתרכז בגושים אלה15 . צוות היישום לא כלל נציגים של מינהל המימון שבמשרד התמ"ת ושל החשכ"ל, אף שמרבית התקציב של תכנית הסיוע יועד לפעולות שהן בתחום אחריותם - ייעוץ פרטני בתחום הגנות המט"ח וקרן הלוואות ליצואן הבודד. מכיוון שצוות היישום לא תיעד את דיוניו, לא ניתן לדעת אם הוא אכן דן בכל האמצעים שנקבעו בהחלטת הממשלה, ומדוע החליט שלא לכלול חלק מהם בהמלצות הסופיות. כמו כן, לא ניתן ללמוד כיצד גיבש את ההמלצות שעל בסיסן נבנתה תכנית הסיוע. זאת ועוד, צוות היישום לא קבע מדדי הצלחה לאמצעי הסיוע שעליהם המליץ בתכנית ולוחות זמנים להפעלתם. .__________________ .15 בינואר 2009 , לאחר בחינת השפעות המשבר הכלכלי העולמי, החליטו מכון היצוא ומשרד התמ"ת להסיר מהתכנית שתיים מ"מדינות הליבה" - רוסיה ויפן. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 339 . . יישום תכנית הסיוע .ייעוץ פרטני בתחום הגנות המט"ח בתכנית הסיוע הוקצו, כאמור, למינהל המימון במשרד התמ"ת 4 מיליון ש"ח למשך שנתיים לצורך ייעוץ פרטני בתחום הגנות המט"ח שיינתן על ידי יועצים מקצועיים (להלן - תכנית הגנות המט"ח). נקבע כי הייעוץ יינתן לחברות שערך היצוא שלהן הוא עד 10 מיליון דולר ולא יעלה על40 שעות לחברה. משרד התמ"ת יממן50% .מעלות הייעוץ בספטמבר 2008 , שישה חודשים לאחר שאושרה תכנית הסיוע, הוציא מנכ"ל משרד התמ"ת דאז הוראת מנכ"ל המסדירה את פעילותה של תכנית הגנות המט"ח16 , ורק ממועד זה יכלו החברות היצואניות להגיש בקשות. בנובמבר 2008 ,כונסה ועדת הגנות המט"ח לראשונה לדיון בבקשות. עד מועד סיום הביקורת במרס 2009 , אושרו15 ,בקשות4 בקשות נדחו ו-17 בקשות נמצאו באותו מועד בטיפול. משרד התמ"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2009 כי "הכנת הוראת מנכ"ל הינה תהליך מורכב הדורש תיאום עם כל הגופים העוסקים בנושא... לכן הזמן של חצי שנה להכנת הוראת מנכ"ל הינו זמן סביר ביותר... בזמן שהוכנה הוראת המנכ"ל עסק מינהל המימון בהכנת התשתית לתחילת העבודה". לקראת סוף שנת 2008 התחוור למינהל המימון כי התקציב של 2 מיליון ש"ח שהוקצה לתכנית הגנות המט"ח לאותה שנה לא ינוצל, בין היתר, מאחר שהשימוש בו החל רק בנובמבר אותה שנה. לפיכך, על פי בקשת המינהל ובאישור ועדת הכספים, הועברו 1.25 מיליון ש"ח לקרן מאגדים שיווקיים הפועלת במינהל המימון, שבה עלה הביקוש על התקציב. מיתרת התקציב של התכנית להגנות המט"ח לשנת 2008 שלא הועברה, בסך 750,000 ש"ח, נוצלו כ - 42,000 ש"ח בלבד (כ- 5.6% ). משרד התמ"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2009 כי "גם אם הוראת המנכ"ל הייתה מאושרת אחרי חודשיים, לא הייתה אפשרות לנצל מאפשר ייעוץ לכ ]ה[...את מלוא התקציב -400 יצואנים, מספר שלא סביר שיפנו לקרן". משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשל התמשכות ההליכים נפגעה האפשרות של יצואנים רבים לקבל ייעוץ בתחום זה, וחלק הארי של התקציב לתכנית לשנת 2008 הועברליעדים אחרים. יתר על כן, מתשובת משרד התמ"ת עולה כי בעת גיבוש תכנית הסיוע היה המשרד מודע לכך שלא הייתה אפשרות לניצול מלוא התקציב הדו -שנתי המיועד לתכנית הגנות המט"ח, והיה ראוי שחלק מהתקציב יוקצה מלכתחילה לאמצעי סיוע אחר. .__________________ .16 בהוראת המנכ"ל נקבעו תנאי התכנית, אמות המידה שעל היצואנים לעמוד ב הן והמסמכים שעליהם להמציא כדי לקבל את הייעוץ. 340 דוח שנתי60א .קרן פיתוח השיווק בשוק העולמי (קרן הלוואות ליצואן הבודד) משנת 1991 הפעיל משרד התמ"ת קרן לעידוד השיווק לחו"ל, שמטרתההגדלת היצוא תוך הקטנת הסיכון העסקי שהיצואנים מקבלים עליהם, ובמסגרתה הוענקו מענקים כספיים, בתנאים מסוימים ליצואנים. בשנת 2003 הוחלט על ביטולה של הקרן17. בסוף שנת 2004 החליטו משרדי התמ"ת והאוצר על הקמת הקרן לפיתוח השיווק בשוק העולמי (להלן - קרן הלוואות ליצואן הבודד או הקרן). הקרן נועדה להעמיד הלוואות ליצואנים שיש בידיהם תכנית שיווקית בעלת פוטנציאל להרחבת היצוא. בתחילת שנת 2005 הוצא מכרז לבחירת בנק מסחרי למתן ההלוואות אשר יעניק את שיעור המינוף 18 הטוב ביותר ונבחר בנק א'. המדינה העמידה תקציב של כ-18 מיליון ש"ח (להלן - תקציב הקרן) שנועדו לשמש פיקדונות (להלן - פיקדונות מדינה) בשיעור של כ -15% מסכום ההלוואות שייתן הבנק, כ -120 ,מיליון ש"ח ובאמצעות הפיקדונות האלה היא ערבה לפירעון של עד 70% מסכום הקרן והריבית של כל הלוואה. הקרן מעניקה הלוואות בריבית שוק לחברות קטנות ובינוניות שמייצאות או מתכוונות לייצא, ושמחזור המכירות הכולל שלהן אינו עולה על 10 .מיליון דולר סכום ההלוואה המרבי הוא מיליון דולר לתקופה של עד חמש שנים, כולל תקופת חסד (גרייס) 19 של שיש ה חודשים. הבקשות להלוואות מועברות לגוף מתאם המרכז את פעילות הקרן, מפקח על הפעילות ומבצע בדיקה כלכלית של החברות המבקשות הלוואות. ההלוואות מאושרות בוועדה שבה נציגים של משרד התמ"ת, החשכ"ל והבנק. הקרן החלה לפעול בתחילת שנת 2006 . עד מועד סיום הביקורת, במרס 2009 , הוגשו107 בקשות מלאות לקבלת הלוואה באמצעות הקרן, אושרו 46 בקשות להלוואות בהיקף של כ-38 מיליון ש"ח וניתנו34 הלוואות בסכום כולל של כ-23.6 מיליון ש"ח. ב- 31.1.09 הייתה יתרת חובות הלווים לבנקים כ -18.3 ,מיליון ש"ח וסכום פיקדונות המדינה היה כ-2.6 .מיליון ש"חיוצא אפוא שהשימוש בהלוואות הניתנות בסיוע הקרן (להלן - הלוואות הקרן) הוא דל, והמדינה הפקידה לשם מתן ההלוואות רק כ -14% מהסכום שהקצתה לכך. לשם השוואה, בקרן ההלוואות לעסקים קטנים בערבות מדינה שהחלה לפעול בסוף שנת 2003 והייתה המודל שעל פיו נבנתה קרן ההלוואות ליצואן הבודד, אושרו בשנים 2006 -2008 1,660 הלוואות בסך כולל של499 מיליון ש"ח20 . במטרה לברר מהן הסיבות למספר המועט של הבקשות להלוואות הקרן, התקיימו במהלך שנות פעילותה כמה דיונים בהשתתפותם של האחראים לתפעולה במשרדי התמ"ת והאוצר, נציגי בנק א', נציגי הגוף המתאם, נציגי התעשיינים ונציגי מכון היצוא. בדיונים הועלו הסיבות העיקריות למספר המועט של הבקשות, ובהן: .__________________ .17 ,עוד בנושא הקרן לעידוד השיווק לחו"ל ראו מבקר המדינה דוח שנתי 42 ( 1992 ,) 'עמ659 , ודוח שנתי45 ( 1995 '), עמ544. 18 שיעור המינוף הוא היחס בין ההון הזר לסך כל ההון (העצמי והזר). במקרה זה שיעור מינוף גבוה יותר פירושו סכום הלוואות גבוה יותר יחסית לסכום הפיקדונות שמעמידה המדינה. 19 .תקופה שבה לא מוחזר סכום הקרן ורק הריבית משולמת 20 ,עוד בנושא קרן ההלוואות לעסקים קטנים ראו מבקר המדינה דוח שנתי 55 ב ( 2005) , 'עמ770 .ואילך משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 341 . הריבית על ההלוואות, שהיא ריבית שוק ואינה אטרקטיבית; הדרישה לערבות אישית של כל בעלי החברה על כל סכום ההלוואה; העלויות הגבוהות של בדיקת התכניות ושל הקצאת האשראי; ב יורוקרטיה וסחבת. מסקנת הדיונים הייתה כי בתנאים אלה רק חברות שאינן יכולות לגייס אשראי ממקורות אחרים פונות לקבל הלוואה באמצעות הקרן, ועל כן יש לתקן את החסרונות או לחזור ולהקים קרן המסייעת באמצעות מתן מענקים, דוגמת הקרן לעידוד השיווק לחו"ל. משרד האוצר הסביר ב תשובתו למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2009 , כי הוא אינו מסכים עם כל הסיבות שפורטו לעיל. שיעור הריבית על ההלוואות והדרישה לערבות אישית של כל בעלי החברה על כל סכום ההלוואה נועדו למיקוד הסיוע רק ביצואנים שסביר שימשיכו לפעול. עוד מסר משרד האוצר, כי הטענות בעניין הסחבת הבירוקרטית והעלויות הגבוהות של בדיקת התכניות ושל הקצאת האשראי נדונו וטופלו, והטיפול בבקשות שופר באופן משמעותי. אף שנוצלו רק כ -14% מתקציב הקרן, נקבע בתכנית הסיוע, במרס 2008 , שתקציב הקרן יוגדל ל-70 מיליון ש"ח (גידול של כ- 288% ), ויבוצעו בקרן השינויים האלה: הגדלת מחזור המכירות המרבי של החברות הרשאיות לבקש הלוואה מ -10 ל-15 ,מיליון דולר, איחוד ביצוע הבדיקה הכלכלית עם בדיקת התכנית השיווקית שינוי הדרישה הנוגעת לערבות הבעלים והארכת תקופת החסד (גרייס) מחצי שנה לשנה. כמו כן הוחלט ששיעור הריבית לא יהיה אמת מידה לב חירת הבנקים המסחריים שייתנו את ההלוואות, זאת לאחר שצוות היישום קיבל את טענת נציגי החשכ"ל כי מטרת הקרן היא להעניק אשראי ליצואנים שאינם יכולים לגייס אשראי ממקורות אחרים, ולא להעניק אשראי זול, ולפיכך אין זה נכון שתנאי הריבית על הלוואות הקרן יהיו טובים מאלה המקובלים בבנקים המסחריים. ביוני 2008 פנה החשכ"ל לבנקים מסחריים לשם קבלת הצעות למתן הלוואות הקרן בתנאים החדשים שנקבעו, ונבחרו שני בנקים 21 - 'בהם בנק א - למתן הלוואות בסך כולל של כ-450 מיליון ש"ח. נוסף על כך הורחבה ההתקשרות עם הגוף המתאם כדי שיבצע גם את בדיקת התכנית השיווקית במקום כלכלני משרד התמ"ת. משרד התמ"ת התנגד להעברת ביצוע הבדיקה השיווקית לגוף המתאם, ולכן לא תיקן מנכ"ל המשרד דאז את הוראת המנכ"ל שהוציא לקרן בשנת 2006 , אף שכל השינויים, לרבות ביצוע בדיקת התכנית השיווקית באמצעות הגוף המתאם, נכנסו לתוקף מיד. משרד האוצר הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2009 , בעניין הגדלת תקציב הקרן, כי "צוות היישום איתר את הבעיות שבהפעלת הקרן והביא למספר שינויים בהפעלתה". לדבריו, איחוד הבדיקה הכלכלית עם הבדיקה השיווקית "הביא לייעול ולזירוז בתהליך בדיקת הבקשות המוגשות לקר ן. כן הורחבה אוכלוסיית היצואנים הזכאית להלוואות מהקרן ושופרו תנאי ההלוואות. בעקבות כך ניתן היה לצפות שהיקף ההלוואות הניתנות מהקרן יעלה, ועל כן היה מקום להגדלת התקציב שהועמד לצורך כך. יתירה מזאת, בהגדלת הקרן היה משום 'איתות' לשוק, שיעודד את השימוש בכלי זה". בפועל, השינויים שנעשו לא הגדילו במידה ניכרת את הביקוש לקבל הלוואות הקרן. לראיה, במחצית השנייה של שנת 2008 טופלו רק ארבע בקשות, אחת מהן אושרה ושלוש נדחו. במועד סיום הביקורת, כשנה לאחר גיבוש תכנית הסיוע, לא .__________________ .21 בדומה למכרז משנת 2005 , הבחירה בין הבנקיםבוצעה על סמך שיעור המינוף. 342 דוח שנתי60א .נעשה שימוש בתוספת התקציב שעליה הוחלט בתכנית הסיוע, ופחות מ -15% מתקציב הקרן המקורי משנת 2006 .שימשו לפיקדונות המדינה לדעת משרד מבקר המדינה, לאור העובדה שניצול תקציב הקרן במשך יותר משנתיים שבהן פעלה היה כ-2.6 מיליון ש"ח בלבד, השינויים שנעשו בפעילותה לא הצדיקו הגדלה כה ניכרת של תקציבה ל-70 מיליון ש"ח (כ- 64% .מתכנית הסיוע) והכפלתו כמעט פי ארבעה במהלך הביקורת ובעקבות המשבר העולמי וקשיים של חברות לגייס אשראי הוחלט בסוף שנת 2008 ,, במסגרת תכנית להאצה כלכלית שהציג שר האוצר דאז שהקרן תעמיד הלוואות ליצואנים לכל מטרה, ולא רק לקידום השיווק. לפיכך שונה שמה של הקרן - ל"קרן הסיוע ליצואנים". שינוי זה יושם מיד ואף נכלל בחוזים החדשים שנחתמו עם הבנקים המסחריים. אולם על אף כל השינויים שבוצעו בקרן, לא תוקנה עד מועד סיום הביקורת הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת שיצאה בשנת 2006 בשל מחלוקת בין משרדי התמ"ת והאוצר. לכן לא פורסמו השינויים באתר האינטרנט של המשרד או באמצעי תקשורת אחר מטעמו. משרד התמ"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2009 כי עמדתו היא כי "יש לכלול גם יצואנים המייצאים יצוא עקיף ועל ידי כך הסיוע יכלול מספר גדול יותר של יצואנים. העיכוב בפרסום הוראת מנכ"ל נבע מהרצון להגיע להסכמה עם משרד האוצר בנושא". לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה ששינויים שבוצעו בקרן במחצית השנייה של שנת 2008 , לרבות שינוי ייעודה והפיכתה לקרן סיוע ליצואנים לכל מטרה, לא הובאו לידיעת כלל היצואנים באמצעות פרסום הוראת מנכ"ל מתוקנת פגעה בעקרון השוויון, שכן לא כל היצואנים היו מודעים לשינויים. לפיכך היה על משרדי האוצר והתמ"ת ליישב את המחלוקות ביניהם, לתקן את הוראת המנכ"ל ולפרסמה ללא עיכובים מיותרים. .תעשיית התיירות הנכנסת לישראל .השפעת ייסוף השקל .בתי מלון .טבלה 3 . *ממצאי סקר החברות והעסקים של בנק ישראל- בתי המלון** .שנת 2008 . רבעוןIV רבעוןIII רבעוןII רבעוןI .0% 40% 72% 61% סך הפעילות משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 343 21% 45% 85% 70% מספר הלינות של תיירים מחו"ל 38%- 2% 63% 76% )הזמנות שהתקבלו (לרבעון הבא * בנק ישראל, סקר החברות והעסקים, הרביע הרביעי של 2008 , ינואר 2009 ', עמ 16. ** הטבלה מציגה את ההפרש בין שיעור בתי המלון שדיווחו על עלייה ברבעון הנוכחי לעומת קודמו לבין שיעור בתי המלון שדיווחו על ירידה. .נתוני סקרי החברות והעסקים מצביעים על התמתנות הגידול במדדי הפעילות של בתי המלון במחצית השנייה של שנת 2008 . ברבעון האחרון של אותה שנה, היה מספר בתי המלון שדיווחו על עלייה בסך הפעילות זהה למספר בתי המלון שדיווחו על ירידה, ומרבית בתי המלון דיווחו על ירידה בהזמנות שהתקבלו לרבעון הבא. לפי נתוני הלמ"ס22 , פדיון מלונות התיירות בשנת 2008 היה כ-7.8 מיליארד ש"ח (כ-44% )מהם מתיירים- עלייה של כ-20% לעומת הפדיון בשנת 2006 . שיעור הפדיון מתיירים בשנה זו היה הגבוה ביותר מאז שנת 2001 . ואולם רוב התשומות בענף המלונאות הן שקליות, והן עלו בשנים 2007 -2008 בשיעור של 8%-6% והביאו, עם ייסוף השקל, לשחיקת הכנסות המלונאים בכ-25% בשנתיים. במרס 2008 העריך משרד התיירות את סך הפסד ההכנסות הצפוי של בתי המלון בשנים 2008- 2007 בכ-750 מיליון ש"ח 23 , סכום העולה על כל רווחיהם בשנת 2006 .)(לפני ניכוי פחת, הוצאות מימון ומסים הסדר קשיח הנהוג בענף המלונאות קובע כי חוזים להזמנת חדרים נחתמים עם סיטונאי התיירות מחו"ל כחצי שנה לפני התקופה שנקבעה למימושם . לטענת התאחדות המלונות, כדי למזער את נזקי ייסוף השקל נאלצו מלונאים רבים לדרוש ביצוע שינויים בחוזים לאחר חתימתם. במקרים רבים התאפשר שינוי החוזים נוכח עלייה בביקושים שבאה לידי ביטוי בגידול במספר התיירים שנכנסו לישראל בשנים אלה24. אולם אין זה נהוג לבצע שינויים כאלה בענף המלונאות, והדבר עלול לפגוע בשיווקה של ישראל ובאמינות שירותי התיירות שלה. מארגני התיירות הנכנסת לישראל מארגני התיירות הנכנסת לישראל מפרסמים את מחיריהם כחצי שנה מראש, וגמישות עדכון המחירים נמוכה. ייסוף השקל גרם למארגנים להפסדים בשל רכישה מראש של שירותי תיירות בשקלים ושחיקת ערך העמלות הדולריות. משרד התיירות העריך את היקף הפעילות הצפויה של מארגני התיירות הנכנסת לישראל בשנת 2008 בכ-500 מיליון ש"ח ואת סך הפסד ההכנסות הצפוי להם בשנים 2007 -2008 בכ-70 .מיליון ש"ח .__________________ .22 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מאגר הנתונים של הלמ"ס - שירותי הארחה , "פדיון ותעסוקה במלונות תיירות 2008." 23 בהנחה ששער הדולר הממוצע לשנת 2008 יהיה3.75 ש"ח. בפועל שער הדולר הממוצע לשנת 2008 היה אף נמוך מזה ועמד על3.59 .ש"ח 24 שנת 2008 הייתה שנת שיא לתיירות ובה נכנסו לישראל כ-2.6 מיליון תיירים, עלייה של כ-44% משנת 2006. 344 דוח שנתי60א . .פעילות משרד התיירות .1. במאי 2007 פנהשר התיירות דאז, מר יצחק אהרונוביץ', לשר התמ"ת דאז בבקשה כי ימנה נציג של משרד התיירות לוועדת ארצי, לאור העובדה שתעשיית התיירות מכניסה למשק הישראלי הכנסות רבות של מטבע זר, ולכן גם הפגיעה בה היא ניכרת. ביולי אותה שנה השיב לו שר התמ"ת דאז כי ועדת ארצי סיימה את עבודתה. ועדת ארצי לא הציעה בהמלצותיה אמצעי סיוע ייעודיים עבור תעשיית התיירות. באוקטובר 2007 פנה מנכ"ל משרד התיירות דאז, מר שאול צמח, למנכ"ל משרד התמ"ת דאז וביקש כי זה ינחה את הגורמים המקצועיים במשרדו להביא בחשבון את ההיבטים התיירותיים ואת צורכי משרד התיירות, לרבות צורכי גופי התיירות השונים, בעת יישום המלצות ועדת ארצי, וזאת מאחר שנציג של משרד התיירות לא נכלל בוועדה. לדברי מנכ"ל משרד התיירות דאז, השיב לו מנכ"ל משרד התמ"ת דאז כי נותני שירותי התיירות יוכלו להשתמש באמצעי הסיוע שעליהם יוחלט. בנובמבר 2007, יומיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה, פנה נשיא התאחדות המלונות לשר התיירות דאז בבקשה כי יפעל להכללת נציג של משרד התיירות בצוות היישום, כדי שבהמלצות הצוות ובפעולות הממשלה יובאו בחשבון צורכי המלונות. על אף הפנייה לא פעל משרד התיירות לשילוב נציג מטעמו בצוות היישום. לדברי מנכ"ל משרד התיירות דאז, תפקיד המשרד הוא להעניק לתעשייה אמצעים ייחודיים שאינם מסופקים על ידי גופים אחרים וכמו כן הוא סבר כי נותני שירותי התיירות יוכלו להשתמש אף הם באמצעים שעליהם סוכם בתכנית הסיוע. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2009 הסביר שר התמ"תלשעבר כי "במסגרת החלטת הממשלה, רצה משרד התמ"ת לשלב עידוד בתחום התיירות אך אגף התקציבים במשרד האוצר התנגד לכך בטענה שאין לקשור בין צרכי התעשיה לצרכי התיירות". ואכן, מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי אמצעי הסיוע העומדים לרשות היצואנים התעשייתיים - קרן ההל וואות ליצואן הבודד ותכנית הגנות המט"ח - אינם מיועדים לנותני השירות בענף התיירות. 2. במרס 2008 ,הכין הסמנכ"ל הבכיר לאסטרטגיה ומדיניות במשרד התיירות מר גדעון שניר, מסמך ובו ריכז נתונים סטטיסטיים שפרסמה הלמ"ס וכן נתונים שנמסרו לו מהתאחדות המלונות ומהתאחדות מארגני התיירות הנכנסת לישראל. המסמך מתאר את השפעתה של השחיקה בשער הדולר על הכנסות בתי המלון ומארגני התיירות הנכנסת לישראל. במסמך טען הסמנכ"ל כי נדרשים תקציבי שיווק מיוחדים כדי להגדיל את היקף פעולות השיווק בארה"ב וכדי להרחיב ולהעמיק את השיווק בארצות שאינן מוש פעות מהירידה בשער הדולר. בעקבות פניית משרד התיירות למשרד האוצר, ועל דעת הגורמים בתעשיית התיירות, אישרה ועדת הכספים בהמלצת משרד האוצר תוספת תקציב של 20 מיליון ש"ח בשנת 2008 .לצורך מסע פרסום בגרמניה לעידוד התיירות לישראל משרד מבקר המדינה מעיר, כי האחריות להכ נת תכניות סיוע ייעודיות לנותני שירותי התיירות מוטלת על משרד התיירות. מכיוון שתכניות הסיוע משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 345 . ליצואנים לא יועדו לנותני שירותי תיירות ומשרד התיירות לא הכין תכניות ייעודיות עבורם, הם נותרו ללא סיוע. .סיכום .ייסוף השקל במשך כשנתיים וחצי הביא לשינוי מהותי לרעה בהי קף היצוא, במספר ההזמנות ליצוא ובמספר המועסקים בתעשייה מתחילת שנת 2008 , ולפגיעה בתעשיית התיירות הנכנסת לישראל במחצית השנייה של אותה שנה. אף על פי שהממשלה בהחלטתה מנובמבר 2007 הכירה בהשפעות הצפויות של ייסוף חד של השקל ובצורך לגבש תכנית סיוע ליצואנים, התעכבו תהליכי קבלת ההחלטות והביצוע של משרדי התמ"ת, התיירות והאוצר בנוגע למתן אמצעי הסיוע, ובפועל לא ניתן סיוע משמעותי ליצואנים שנפגעו מהייסוף. נוכח חיוניותו של היצוא למשק הישראלי, מן הראוי כי המשרדים האמורים ייתנו עדיפות ראויה לטיפול בו, יגבשו תכניות סיוע בזמן אמת ויוודאו כי הן אפקטיביות; שאם לא כן עלולה כלכלת מדינת ישראל, ובכללה התעסוקה, להיפגע בצורה קשה.

תקציר:
 327 .משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה . .פעולות הביקורת .במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, במשרד התיירות ובמשרד האוצר - באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי - נבדקו הפעולות שנעשו כדי לסייע ליצואנים עקב הפגיעה שנגרמה להם כתוצאה משחיקת שער החליפין של הדולר. .סיוע ליצואנים עקב שחיקת שער החליפין של הדולר .תקציר .היצוא הוא גורם מרכזי בצמיחה הכלכלית של ישראל. בשנת 2008 הסתכם ערך יצוא הסחורות והשירותים מישראל בכ-286 מיליארד ש"ח, שמשקלם כ- 40% .משיעור התוצר המקומי הגולמי מתחילת שנת 2006 ועד אמצע שנת 2008 חל ייסוף חד בשערו של השקל לעומת שערו של הדולר בשיעור נומינלי כולל של כ - 28.5% . מנתוני בנק ישראל, התאחדות התעשיינים בישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי מתחילת שנת 2008 חל שינוי לרעה בהיקף היצוא, במספר ההזמנות ליצוא ובמספר המועסקים בתעשייה. מגמה זו הגיעה לשיאה במחצית השנייה של שנת 2008 . באפריל 2007 ,מינה שר התעשייה, המסחר והתעסוקה דאז, מר אליהו ישי ועדה שמטרתה לבחון את מגוון אמצעי הסיוע שניתן להעמיד לרשות היצואנים שכושר התחרות שלהם נפגע כתוצאה מייסוף השקל. בנובמבר 2007 קיבלה הממשלה החלטה בדבר גיבוש תכנית סיוע ליצואנים. ביוני 2008 התקין שר האוצר דאז, מר רוני בר-און, את תקנות מס הכנסה (פחת מואץ לציוד המשמש בפעילות מזכה) (הוראת שעה), התשס"ח - 2008 , כדי לסייע לתעשיינים ולמלונאים בביצוע השקעות ולהקל את תזרים המזומנים שלהם. נוסף על כך פעל בנק ישראל במישור המוניטר י והחליט במרס 2008 על יישום תכנ ית להגדלת יתרות מטבע החוץ שלו באמצעות רכישה יומיומית של דולרים. הבנק המשיך ביישום התכנית גם לאחר מועד סיום הביקורת (מרס 2009 .) 328 דוח שנתי60א .פעולות הביקורת .בחודשים ספטמבר 2008- מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שעשתה המדינה כדי לסייע ליצואנים עקב הפגיעה שנגרמה ל הם כתוצאה משחיקת שער החליפין של הדולר. הבדיקה נעשתה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), במשרד התיירות ובמשרד האוצר - באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובאגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל). בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל. .עיקרי הממצאים .1. עקב התנגדות משרד האוצר, העלה משרד התמ"ת את הצעת ההחלטה לדיון בממשלה חמישה חודשים לאחר שהצעה זהה הועברה למזכירות הממשלה, וייתכן שניתן היה לזרז את הליכי הדיון וההחלטה בנושא זה. משרד האוצר התעכב עוד שלושה חודשים לפחות במינוי נציגיו לצוות יישום שגיבש המלצות לתכנית סיוע ליצ ואנים על פי ההחלטה שקיבלה הממשלה (להלן - צוות היישום). לפיכך חל עיכוב של שמונה חודשים לפחות (יוני 2007- פברואר 2008 .) עד לתחילת הדיונים בתכנית הסיוע ליצואנים 2. צוות היישום לא תיעד את דיוניו, ולפיכך לא ניתן ללמוד על מה ביסס את ההמלצות שעל פיהן גובשה תכנית הסיוע. הצוות לא כלל נציגים של מינהל המימון שבמשרד התמ"ת ושל החשכ"ל, אף שמרבית התקציב של תכנית הסיוע יועד לפעולות שהן בתחום אחריותם. תכנית הסיוע לא כללה כמה אמצעי סיוע שהחליטה הממשלה לאמץ, ולא ניתן לדעת אם הצוות דן בהם ומדוע החליט שלא לכלול אותם בהמלצותיו; הצוות לא קבע מדדי הצלחה לאמצעי הסיוע שעליהם המליץ ולוחות זמנים להפעלתם. 3. חלק הארי של תקציב תכנית הסיוע (כ -64% ) יועד לאמצעִי סיוע לא אפקטיבי - קרן הלוואות שפעילותה קודם גיבוש התכנית הייתה דלה, והשינויים שבוצעו בה לפי התכנית לא הצדיקו את הכפלת תקציבה פי ארבעה. נוסף על כך, למרות השינויים שבוצעו בקרן ההלוואות, לרבות שינוי ייעודה, לא תוקנה הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת והשינויים לא הובאו לידיעת היצואנים. 4. במחצית השנייה של שנת 2008 התמתנה העלייה במדדי הפעילות של בתי המלון, ובחלק מהמדדים אף חלה ירידה ברבעון האחרון של אותה השנה. משרד התיירות היה מודע לפגיעה שנגרמה לתעשיית התיירות הנכנסת לישראל כתוצאה מייסוף השקל ולצורך לסייע לה. למרות זאת, הוא לא יזם תכניות סיוע ייעודיות לתעשיית התיירות, ובחר לסמוך על משרדי התמ"ת והאוצר כי יגבשו אמצעי סיוע שיספקו גם את צורכיהם של נותנ י שירותי התיירות. ואולם בדיעבד התברר שנותני שירותי התיירות אינם רשאים להשתמש באמצעי הסיוע שמשרד התמ"ת מעמיד לרשות היצואנים התעשייתיים, כפי שנקבעו בתכנית הסיוע. עקב כך, נותרו נותני השירות בענף התיירות ללא סיוע. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 329 .סיכום והמלצות .ייסוף השקל במשך כשנתיים וחצי הביא לשינוי מהותי לרעה בהיקפי היצוא, במספר ההזמנות ליצוא ובמספר המועסקים בתעשייה מתחילת שנת 2008 , .ולפגיעה בתעשיית התיירות הנכנסת לישראל במחצית השנייה של אותה שנה אף על פי שהממשלה בהחלטתה הכירה בהשפעות הצפויות של ייסוף חד של השקל ובצורך לגבש תכנית סיוע ליצואנים, התעכבו תהליכי קבלת ההחלטות והביצוע של משרדי התמ"ת, התיירות והאוצר בנוגע למתן אמצעי הסיוע, ובפועל לא ניתן סיוע משמעותי ליצואנים שנפגעו מהייסוף. נוכח חשיבותו של היצוא לצמיחה הכלכלית של המשק הישראלי, על משרדי הממשלה האמורים לעיל לבצע הערכה מחודשת בדבר אפקטיביות אמצעי הסיוע העומדים לרשות היצואנים. זאת בייחוד נוכח השפעות המשבר הכלכלי העולמי שהתפתח בשנת 2008 . .