משרד האנרגייה/התחרות ותשתית היבוא במשק הדלק

 ♦ . .__________________ .2 ,בהקשר זה ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 ), בפרק "ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית", עמ' 16. 238 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .מבוא .ההיקף הכספי של פעילות משק הדלק בישראל הוא עשרות מיליארדי שקלים בשנה3 , ולתפקודו היעיל של משק הדלק השפעה רבה על הפעילות הכלכלית של מדינת ישראל. במשק הדלק 4 נכללים: הזיקוק, התשתית 5 והשיווק6 . במדינה ארבעה נמלי דלק: באילת, באשקלון, באשדוד ובחיפה. כיום רק שניים מהם - נמל אשקלון ונמל חיפה - פעילים בתחום יבוא הנפט הגולמי וביבוא דלקים לאחר זיקוק (להלן - תזקיקים) לחברות שיווק הדלק. מאז קום המדינה ועד אוגו סט 1988 הממשלה היא שהסדירה את משק הדלק והייתה מעורבת בכל שלבי הטיפול בדלק 7 . בזיקוק של הנפט הגולמי למוצריו השונים היה מונופול8 לחברה הממשלתית "בתי זיקוק לנפט בע"מ" (להלן- בזן); וב- 1988 בעקבות רפורמה במשק הדלק החלה בזן לייבא נפט גולמי והפכה למונופול גם בתחום זה. בזן פעלה במפעליה בחיפה (להלן - בז"ח) ובאשדוד (להלן - בז"א). בתחום שירותי התשתית פעלה הממשלה באמצעות החברה הממשלתית "תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ" (להלן - תש"ן); ובתחום האחסון ובתחום הצנרת התת-קרקעית - באמצעות "קו מוצרי דלק בע"מ" (להלן - קמ"ד), שהיא חברת בת של תש"ן9. בשנת 1988 החל יישומה של רפורמה במשק הדלק10 , ובמסגרתה הותר לחברות הדלק לייבא תזקיקים 11 . באוגוסט 1999 'החליטה הממשלה (החלטה מס 126 ) "לפעול ליצירת תחרות בין בית הזיקוק בחיפה לבין בית הזיקוק באשדוד, תוך הפרדת הבעלות עליהם". בדצמבר 2004 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה 12 .להפריט את בזן באמצעות פיצול ומכירה של שני בתי הזיקוק .__________________ .3 על פי נתוני מינהל הדלק שבמשרד התשתיות הלאומיות ממאי 2011 , המתבססים על נתוני שנת 2007 , סך הפעילות הכלכלית הכוללת השקעות (סכום התוצר) במשק הדלק הייתה כ-40 מיליארד ש"ח, שהם כ - 4.5% מכלל הפעילות הכלכלית במשק - מהם 50% ,במגזר הזיקוק42% במגזר שיווק הדלק ו-8% במגזר תשתיות הדלק. על פי נתוני מינהל הדלק, השינוי בפעילות הכלכלית עד סוף שנת 2010 .היה מועט מאוד 4 דוח זה דן רק במוצרי הנפט המזוקקים - לא בנפט הגולמי, לא בדלקים מוצקים (כפחם) ולא בדלק גזי (כגז טבעי). 5 הכוללת פריקה והטענה בנמלים, הזרמה של מוצרי הנפט, אחסון וניפוק של מוצרי נפט למכליות כביש. 6 ,הכולל את השיווק הישיר הסיטונאי לצרכנים גדולים ואת השיווק הקמעונאי לכלי רכב שבעיקרו הוא בתחנות התדלוק. 7 לרבות ביבוא הנפט הגולמי באמצעות שלוש חברותלשיווק דלק שפעלו באותה עת. 8 ""מונופולין- ריכוז של יותר ממחצית מכלל אספקת הנכסים או מתן השירותים או מכלל רכישתם של שני אלה בידי אדם אחד או בידי חברה אחת - ריכוז שעל קיומו יכריז הממונה על ההגבלים העסקיים בהודעה ברשומות. המונופולין יכול שיהיה באזור מסוים או אם יקבע שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, לפי המלצת הממונה, כי בנוגע לנכסים מסוימים או לשירות מסוים ייראה כמונופולין ריכוז בשיעור נמוך ממחצית, וזאת אם ראה השר כי למי שבידיו הריכוז האמור יש השפעה מכרעת בשוק בנוגע לנכסים או לשירותים אלו (סעיף 26 בחוק ההגבלים העס קיים, התשמ"ח - 1988.) 9 תפקיד תש"ן לתת שירותי תשתית של אחסון נפט גולמי ודלקים ואספקתם לכל רחבי המדינה; טיפול במוצרי דלק גולמי ותזקיקיו; וניפוק הדלק למכליות כביש. תפקיד קמ"ד הוא תכנון, הקמה ותחזוקה של מערכות הולכת הדלקים בצנרת תת-קרקעית. 10 בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 40 ( 1990 '), עמ 105-119 . 11 כגון בנזין, סולר לתחבורה, סולר להסקה וקרוסין (המשמש בעיקר דלק לסילונים - דס"ל). 12 /החלטת ועדת השרים לענייני הפרטה מח20 מ- 26.12.04. משרד התשתיות הלאומיות 239 . בזן התפצלה בסוף יוני 2006 . במקביל התקיים מכרז למכירת בז"א, ובעקבותיו היא נמכרה לחברת "פז". באוקטובר 2006 אישרה הממונה על רשות ההגבלים העסקיים דאז גב' רונית קן (להלן - הממונה) את מיזוג בז"א עם "פז" 13 . לאחר ההתפצלות הופרטה בז"ח באמצעות הצעת מכר לציבור .__________________ .13 הודעה על מיזוג חברות לפי סעיף21 (ב) לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח- 1988 , מאוקטובר 2006 - י"פ 5602 מנובמבר 2006 ', עמ791 . 240 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .על פי תשקיף. את גרעין השליטה רכשו במשותף "החברה לישראל בע"מ" ו"מפעלים פטרוכימיים בישראל בע"מ". במאי 2009 החליטה הממשלה 14 להטיל על שר התשתיות הלאומיות ועל שר האוצר למנות ועדה בין-משרדית לנוש א קידום התחרות והתשתיות במשק הדלק מתוך בחינת חסמים וכשלים פיזיים, תחרותיים וביורוקרטים (להלן - הוועדה הבין- משרדית או הוועדה). לראשות הוועדה התמנה ביוני 2009 מנהל מינהל הדלק שבמשרד התשתיות הלאומיות, והוחלט שהיא תתבסס על עבודתה של חברת ייעוץ. בינואר 2010 הגישה הוועדה את הדוח (להלן - דוח הוועדה) ובו המלצותיה לשרים האמורים. דוח זה טרם הובא לדיון הממשלה ולאישורה. ממרץ 2009 ועד אפריל 2011 (להלן- מועד סיום הביקורת), לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות לשיפור התחרות במשק הדלק ולפיתוח התשתית של יבוא הדלקים המ זוקקים דרך נמל חיפה. הביקורת נעשתה במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המשרד), ברשות ההגבלים העסקיים (להלן - הרשות), במשרד האוצר, בתש"ן ובעיריית חיפה. חלק מהבדיקות עודכנו עד יולי 2011 . בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), ב"חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ" (להלן - חנ"י), במשרד הפנים וברשות החירום הלאומית שבמשרד להגנת העורף (להלן - רח"ל)15. .התחרות במשק הדלק .פעולות רשות ההגבלים העסקיים .1. משרד מבקר המדינה בחן, האם פיצול בתי הזיקוק והפרטתם והסרת הפיקוח של המדינה על מחירי התזקיקים שמוכרים בתי הזיקוק הביאו לידי תחרות במחירי התזקיקים בין שלושת "השחקנים" בתחום הזיקוק: בז"ח, בז"א והיבוא מספקים בחו"ל. מנתוני מינהל הדלק עולה כי עד פיצול בזן והפרטתה, הליך שהחל ביוני 2006 והסתיים בפברואר 2007 , רכשו חברות הדלק תזקיקים מיובאים מחברות סחר זרות (ממלאי שהן מאחסנות בארץ) או ייבאו תזקיקים ושיווקו אותם. היקף יבוא זה היה כשליש מסך הצריכה של משק הדלק. בשנת 2008 הפסיקו חברות שיווק הדלק לרכוש תזקיקים מיובאים, ומאז ועד מועד עריכת הביקורת, אוקטובר 2010 , הן רכשו את כל הכמות שנדרשה להן רק בשני בתי הזיקוק במדינה. על פי נתוני מינהל הדלק, מרבית התפוקה של בז"א הופנתה לצורכי חברת "פז"16 (הבעלים של בז"א), שהיא בעלת הנתח הגדול ביותר של תחנות התדלוק במשק .__________________ .14 החלטה176 בעניין "קידום התחרות והתשתיות במשק הדלק" במסגרת החלטת ממשלה מס' 128 ממאי 2009 בעניין "רפורמות מבניות לשנים 2009 -2010 ." 15 /רח"ל הוקמה בעקבות החלטת ממשלה ב 43 מדצמבר 2007 כיחידה במשרד הביטחון. בהחלטת ממשלה 3048 ממרץ 2011 קבעה הממשלה "להעביר את שטח הפעולה של רשות החירום הלאומית (רח"ל) ממשרד הביטחון למשרד להגנת העורף". 16 מרבית הייצור בבז"א הוא של דלקים קלים: בנזין95 .אוקטן, סולר לתחבורה ודס"ל מתחילת 2009 ועד אוקטובר 2010 מכרה בז"א ל"פז" כ-92% מהבנזין שיצרה; כ- 89% מהדס"ל ו- 100% .מהסולר לתחבורה משרד התשתיות הלאומיות 241 . הדלק- כ-26% . יתרת הייצור של בז"א נמכרה ברובה לרשות הפלסטינית באמצעות " פז" או באמצעות חברות דלק ישראליות אחרות. לפיכך לכל שאר חברות הדלק, ובכללן שלוש החברות הגדולות האחרות17 שבבעלותן כ-%65 .__________________ .17 ."החברות "דלק", "סונול" ו"דור אלון 242 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .מתחנות התדלוק במשק, נותרו שני מקורות אספקה אפשריים בלבד: בז"ח והיבוא. משנת 2008 .רוכשות חברות הדלק את הדלקים הקלים בעיקר מבז"ח הרשות הסבירה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 , כי "עיקר החשיבות התחרותית נעוצה בקיומה של זרוע יבוא אפקטיבית, המאפשרת לחברות הדלק לייבא תזקיקים מספקים באגן הים התיכון במקרה שבתי הזיקוק בישראל יעלו את מחיריהם... איום היבוא קשור בקיומה של זרוע יבוא בת קיימא ולאו דווקא בשימוש בה בפועל בכל רגע נתון" (ההדגשות במקור). 2. הממונה הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 , כי "במסגרת בדיקת באוקטובר [ רוחב שיזמה... נדרשו לאחרונה 2009 , גורמים רבים במשק האנרגיה] ובכללם בתי הזיקוק, להעביר נתונים בקשת רחבה של עניינים 18 . נתונים אלה יוכלו לשפוך אור גם על יבוא התזקיקים". הממונה בפועל19 הודיע למשרד מבקר המדינה במרץ 2011 , שהרשות סיימה את בדיקתה בנוגע למצב התחרות במשק הדלק, ובהמשך בכוונתה "לערוך דיון בממצאים עם גורמים מקצועיים בתוך ומחוץ לממשלה ולעדכנם בדברים, ככל שיעלה הצורך". עוד כתב הממונה בפועל כי "בהמשך תהליך העיבוד יהיה ניתן לבסס או לשלול הסברים לתופעות המפורטות (בממצאים) ואף לאתר תופעות נוספות הנוגעות למשק הדלק". ביוני 2011 הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה, כי במרץ 2011 היא קיימה דיונים נפרדים עם המשרד ועם אגף התקציבים במשרד האוצר בעניין המסקנות וההמלצות שעלו מבדיקותיה. הרשות לא צירפה למכתבה את סיכומי דיונים אלו. מהסברי מינהל הדלק מיוני 2011 עולה כי הרשות לא הציגה למשרד נתונים מפורטים, ולפיכך לא השלימו שלושת הגופים האמורים את הדיונים. משרד מבקר המדינה מעיר שעל הרשות להציג למשרד את מלוא הנתונים; ועל משרד האוצר ועל מינהל הדלק במשרד התשתיות הלאומיות להשלים בהקדם את הדיונים במסקנות ובהמלצות העולות מממצאי הבדיקה. השלמת הדיונים נדרשת כדי שהרשות והמשרדים המאסדרים של משק הדלק יוכלו לשקול, כל אחד בתחומו, את הפעולות הנדרשות לצמצום החסמים שנותרו בפני מימוש התחרות במשק הדלק. .__________________ .18 בכלל זה: "נתחי שוק ומצב הריכוזיות במקטעי המשק השונים, רמת המחירים, מגוון השחקנים והמוצרים במקטעים השונים, נגישות ושימוש בתשתיות השונות, קיומם של מבצעים, נתונים רלוונטיים ל שאלת קיומם של חסמי כניסה וחסמי התרחבות במקטעים השונים או של חוליות בעייתיות בהיבט התחרותי בשרשרת המוצר...שבהצטברם יכולים לשפוך אור על מצב התחרות במקטעי הפעילות השונים במשק הדלק". 19 בתחילת מרץ 2011 מינה שר התעשייה, המסחר והתעסוקה את הכלכלן הראשי של הרשות ד "ר שלומי פריזט לממונה בפועל עד למינוי ממונה קבוע. באפריל 2011 'החליטה הממשלה (החלטה מס 3155 ) למנות את מר דיויד גילה לממונה על ההגבלים העסקיים. תוקף המינוי מ- 18.4.11. משרד התשתיות הלאומיות 243 .חוק משק הדלק .בינואר 1997 החליטה הממשלה להגיש הצעת חוק בנושא משק הדלק, ובמשך שנים המשרד מטפל בהצעת חוק זו20 . בינואר 2007 הכין המשרד תזכיר מעודכן להצעת החוק. מטרתו להסדיר את מכלול הפעילויות במשק הדלק מן ההיבטים הכלכליים, הבטיחותיים והצרכניים ולקבוע משטר של רישוי ושל אסדרה (רגולציה) מתאימה. הצעת החוק כוללת גם הסדרים בנוגע ליצירת תחרות במשק הדלק ולשמירה עליה. .__________________ .20 ,מבקר המדינה דוח שנתי 54א ( 2003) ', עמ338 . 244 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .משרד מבקר המדינה כבר העיר 21 על התמשכות הטיפול בהכנת חוק זה. במאי 2009 החליטה הממשלה להטיל על שר התשתיות הלאומיות (להלן - השר) "להגיש עד ליום 1.10.09 לאישור ועדת השרים לענייני חקיקה את טיוטת חוק משק הדלק, על בסיס תזכיר החוק שהופץ בעניין זה". בינואר 2011 השיב המשרד למשרד מבקר המדינה, כי באותו חודש מסר השר ד"ר עוזי לנדאו למזכיר הממשלה את טיוטת חוק משק הדלק וביקשו להניחה על שולחן ועדת השרים לענייני חקיקה. במאי 2011 הודיעה הלשכה המשפטית של המשרד למשרד מבקר המדינה, כי לאחר שנקבע מועד להבאתה של טיוטת חוק משק הדלק לאישור ועדת השרים האמורה התקבלו במשרד הערות ובקשות לתיקונים ממשרדי ממשלה אחרים. משרד מבקר המדי נה מעיר כי הצעת חוק משק הדלק הוגשה לאישור ועדת השרים לענייני חקיקה כארבע שנים לאחר שהמשרד השלים את הכנתה, ולמרות זאת עד מועד סיום הביקורת לא אושרה הצעת החוק בממשלה. .הוועדה הבין-משרדית לקידום התחרות והתשתיות במשק הדלק .1. כאמור, במאי 2009 החליטה הממשלה 22 , לפי הצעת משרד האוצר, להטיל על שר התשתיות הלאומיות ועל שר האוצר למנות ועדה בין -משרדית לקידום התחרות והתשתיות במשק הדלק. הוועדה התבקשה לבחון חסמים וכשלים פיזיים, תחרותיים וביורוקרטים ולהגיש את המלצותיה, בין היתר בנושאים האלה: "א. מקטע יבוא הדלקים - בחינת חסמים בפני יבוא דלקים, לרבות שדרוג יכולת היבוא בנמלים ובמקשרים והמלצות ביחס ליצירת חלופה כדאית ליבוא בצפון הארץ. ב. מקטע התשתית - בחינת כושר המיכול הקיים והתאמתו לצרכי המשק הצפויים, הסדרת הרגולציה על מקטע ההזרמה, הניפוק והאחסון". ביוני 2009 מינו השר ד"ר ע וזי לנדאו ושר האוצר ד"ר יובל שטייניץ את הוועדה הבין-משרדית. נקבע שהיו"ר יהיה מנהל מינהל הדלק במשרד, וחברי הוועדה יהיו כלהלן: נציגים מדרג הביניים של מינהל הדלק, נציג נוסף מהמשרד, נציגים מרשות החברות הממשלתיות המטפלים בחברות תש"ן וחנ"י ונציג אגף התקציבים במשרד האוצר. בעקבות בקשת השר אישרה הממשלה לוועדה בנובמבר 2009 לדחות את מועד הגשת המלצותיה, והוועדה הגישה אותן לשרים האמורים בינואר 2010. הוועדה הבין-משרדית קבעה, בין השאר, שיש להרחיב את היכולת לייבא תזקיקים למדינה ואת היקף היבוא בפועל כדי להגביר את התחרות; לבדוק את האפשרות לייבא תזקיקים דרך נמל דלק שיוקם באזור נמל אשדוד; לשפר את התשתיות בנמלים ולהעמיק את נמל הדלק של חיפה כדי להגדיל את מעמס האניות הפוקדות את הנמל, וזאת מתוך "ניתוח יישימות הנדסית בשים לב לתכניות הפיתוח של חנ"י ולוחות הזמנים ליישומן וניתוח עלות -תועלת למשק הלאומי"; להרחיב את היקף .__________________ .21 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008,) 'עמ 1226 ו- 1227 . 22 החלטה176 ."בעניין "קידום התחרות והתשתיות במשק הדלק משרד התשתיות הלאומיות 245 . האחסון במכלי תזקיקים בתחום נמל חיפה (להלן- מתחם 20 אקרס23 ,או החווה ראו .__________________ .23 ( אקר ACRE )- יחידת מדידה בריטית לשטח. שטח החווה השתרש ככינויו של מתחם זה. 246 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .המפה בנספח 1 ) כל עוד לא הוקם מתקן חלופי. למימוש ההמלצות האלה נדרשות השקעות של מאות מיליוני דולרים24. 2. מסקנות הוועדה והמלצותיה נוגעות להיבטי סביבה ובטיחות, לתכנית המתאר הארצית, המחוזית והמקומית לאזור העיר חיפה ולפיתוח מיזמים המתוכננים במרחב זה (ראו להלן גם בפרק על תשתיות הדלק במרחב חיפה). במפרץ חיפה יש ריכוז נרחב של תשתיות תזקיקים שהוקמו בעיקר בשנות השלושים של המאה הקודמת (בזמן שלטון המנדט הבריטי). תשתית תזקיקים זו כוללת: את נמל חיפה - בחלקו המזרחי יש מעגן דלק לאניות מכל ובקרבתו מכלי אחסון; בית זיקוק; מכלי אחסון בגדלים שונים במרחב חיפה; משאבות וצנרת תת -קרקעית להזרמת הדלקים בין האתרים השונים. תשתיות הדלק הלאו מיות במפרץ חיפה ממוקמות ברובן בקרבת ריכוזי אוכלוסין ומרכזי מסחר ותעסוקה. מתסקירי ההשפעה על הסביבה, מתמ"א 3025 ומדוחות קודמים של מבקר המדינה26 עולה שמתקני הדלק המצויים באזור חיפה מסוכנים לסביבתם, ולכן יש צורך לאזן בין צורכי העיר, הבטיחות והסביבה לבין צורכי הכלכלה והתשתית של משק הדלק הלאומי. הוועדה הבין -משרדית המליצה לקדם את התחרות בין נמלי הדלק במדינה, בין היתר "באמצעות שדרוג כושר הפריקה בחיפה... כדי לשפר את אפשרות היבוא". אשר למתחם האחסון של חוות 20 ,אקרס שבסמיכות למעגן הדלק בנמל חיפה הוועדה ממליצה "שהוא ימש יך לפעול כמתקן אחסון לצרכי יבוא ויצוא של מוצרי דלק, כל עוד לא הוקם מתקן חלופי. תש"ן תפעל להגדלת כושר האחסון בתוך המתחם. הממשלה לא תאשר תכנית מתאר ארצית, לרבות תמ"א 30 , העומדת בסתירה להחלטה זו". הוועדה זימנה לישיבותיה חברות וגופים שונים או ביקשה לקבל בכתב את עמדותיהם בעניין טיוטת הדוח; מרשימת החברות והגופים האלה נפקדו עיריית חיפה והמשרד להג"ס27. בדצמבר 2009 הודיע מינהל התכנון במשרד הפנים ליו"ר הוועדה הבין-משרדית, שטיוטת הדוח של הוועדה על מסקנותיה והמלצותיה "טרם תואמו עם מינהל התכנון במשרד הפנים ולא נבחנו מול החלטות המועצה הארצית לתכנון ובניה... אינן מקובלות וחסרות התייחסות לכלל מערכת השיקולים המתחייבת". משרד התחבורה הודיע באותו מועד ליו"ר הוועדה הבין -משרדית: "העבודה בתחום תשתיות והגברת התחרות הושלמה מבלי מעורבות ממשית של הגופים השונים בענף התחבורה". מנכ"ל המשר ד השיב בדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה, כי הוועדה הבין - משרדית "הגישה את המלצותיה לאחר שקיימה פגישות רבות עם כל הגורמים הרלבנטיים לעניין. ... יו"ר ומרכזת הוועדה פנו מספר פעמים לנציגי משרד הפנים והזמינו אותם להשתתף בדיוני הוועדה, אך נעתרו רק פעם אחת". מינהל הת כנון במשרד הפנים הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 , כי הוועדה הבין-משרדית לא תיאמה עמו את המלצותיה. חלקן סותרות את מדיניות .__________________ .24 דוח הוועדה הבין-משרדית מבוסס, בין היתר, על דוח של חברה פרטית שנעשה על פי הזמנת המשרד ומשרד האוצר, ושמו משק הדלק בישראל - ניתוח כשלים תחרותיים והמלצות לפתרון (אפריל 2009 .) 25 .תכנית מתאר ארצית לדרום מפרץ חיפה 26 מבקר המדינה, דוח שנתי 54ב ( 2004 '), עמ 53-84 ,; וכן דוח מיוחד: מבקר המדינה היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה ( 2007 '), עמ 111-142 . 27 משרד הג "ס קבע לו ליעד את הפחתת זיהום האוויר במפרץ חיפה, ומ - 2008 הוא החל לבצע תכנית להשגת יעד זה. לשם כך הטיל משרד זה על מפעלים ועל אחראים למתקנים שונים במרחב חיפה לפעול על פי הנחיותיו. משרד התשתיות הלאומיות 247 . התכנון שקבעה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה בתמ"א30 , שמטרתה "להבטיח תנאים תכנוניים וסביבתיים נאותים לפיתוחו של מפרץ חיפה לשימושים לא ומיים ומטרופוליניים ולקבוע מנגנונים לצמצום ההשפעות הסביבתיות של 248 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .תשתיות. ... כל מהלך שיפגע בעקרונות התכנון ויביא לעיכוב התכנית בממשלה יפגע בתכנון אזור רגיש ורווי סיכונים זה". בינואר 2011 ,הודיע ראש עיריית חיפה מר יונה יהב למשרד מבקר המדינה שהוועדה לא נפג שה עם נציגי העירייה ועם גופי התכנון הנוגעים בדבר, ולפיכך מסקנותיה והמלצותיה בדוח שהגישה לשר ולשר האוצר התקבלו ללא התייעצות עם גופים אלו ומתוך התעלמות מהתכניות הקיימות ומהסיכונים שייגרמו לסביבה בעקבות יישום ההמלצות. מנכ"ל המשרד הסביר למשרד מבקר המדינה בינוא ר 2011 כי "מטבע הדברים עיריית חיפה... מתמקדת במרחב העירוני ושמה דגש על מזעור היקף התשתיות במפרץ חיפה. הוועדה, לעומת זאת, מעוניינת בקידום תשתיות במקומות שבהם קיימות מערכות תשתית בסיסיות , בניסיון למצות את התשתית ]ההדגשה במקור[ באתרים קיימים". עוד הסביר מנכ"ל המשרד, כי בהמלצות הוועדה באו לידי ביטוי החלופות הרלוונטיות בנוגע לתכנית קרקעות הצפון ולטיפול במתחם 20 אקרס, אך הוועדה נמנעה מלעסוק בתכנון המפורט, שכן בכך מטפלות ועדות התכנון והבנייה. המנכ"ל הסביר עוד שלדעת יו"ר הוועדה (שהוא מנהל מינהל הדלק), הצגת עמדתה של עיריית חיפה "המעוניינת בצמצום מרבי של מתקני התשתית - לא הייתה מועילה כהוא זה לקידום התחרות, ליישום מסקנות הוועדה או לצמצום חילוקי הדעות". משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-שמיעת עמדותיהם של עיריית חיפה ושל המשרד להג"ס פגע בשילובם של היבטי התכנון, הסביבה והבטיח ות במסקנותיה ובהמלצותיה של הוועדה. לפיכך לא המליצה הוועדה לא על חלופות ולא על האיזון הנדרש בין צורכי משק הדלק ובין צורכי התכנון כפי שנקבעו בתכניות המתאר הנוגעות למרחב חיפה. בשל חילוקי הדעות נאלץ המשרד להשהות את הכנתה של הצעת החלטה לאישור ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, והתעכב הטיפול הנדרש בשיפור התחרות ובהפחתת החסמים. 3. במאי 2010 הודיע השר באמצעות מזכיר הממשלה לוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה כי "במהלך החודשים הקרובים ובהתבסס על ההמלצות בדוח נגבש הצעה להחלטת ממשלה אופרטיבית, אשר תקבע מסגרות ולוחות זמנים לפעילות משרדי הממשלה, בהתאם להמלצות... . טיוטת הצעת ההחלטה שבנדון, בצירוף דברי ההסבר נשלחה למשרדים הנוגעים בדבר לצורך קבלת התייחסותם". משרד מבקר המדינה העלה כי עד מחצית פברואר 2011 , יותר משנה לאחר שהוועדה הגישה את המלצותיה לשרים, טרם הגישו השר ושר האוצר את הצעת ההחלטה לממשלה. מנכ"ל המשרד השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 , כי לנוכח תגובות משרד הפנים ומשרד התחבורה "צריך לקיים דיון מקיף בנושאים שבמחלוקת ולהעביר את ההכרעה לידי הממשלה. ... כל פעולה אחרת לא רק שלא תקדם את הליך אישור המלצות הוועדה אלא תעכב אותם". המנכ"ל ציין כי "העובדה שכל גוף (משרדי ממשלה או עירייה) מרשה לעצמו לפעול באופן עצמאי הוא הגורם המרכזי לעיכוב ביישום מסקנות הוועדה, ולא עצם הגשת המלצות בטרם פתרון המחלוקות". לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת מנכ"ל המשרד מעידה שיש קושי מהותי לגבש פתרון כולל המאזן בין הצורך לקדם את התחרות ואת משרד התשתיות הלאומיות 249 . התשתית במשק הדלק לבין צורכי הפיתוח והתכנון של העיר חיפה ושל נמל חיפה וצורכי הבטיחות והסביבה במרחב זה28. .__________________ .28 ראו בפרק הבא (נמל הדלק בחיפה) את תשובותיהם של מינהל התכנון שבמשרד הפנים, משרד התחבורה וחנ"י - כל התשובות מלמדות שהבעיה מהותית. 250 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .תשתיות הדלק במרחב חיפה .נמל הדלק בחיפה .בהמשך להחלטת הממשלה מיולי 199529 בדבר תכנית פיתוח לנמלים ובהתבסס על השלב הראשון של תכ נית האב לנמלי חיפה ואשדוד מינואר 2007 (להלן- תכנית האב), החליטה הממשלה במאי 200730 בעניין התכנית לפיתוח נמלי אשדוד וחיפה, שיש "לתת מענה... לגידול הצפוי בתנועת המטענים בטווח המיידי, הבינוני והארוך, בדרך היעילה ביותר, תוך איזון של מכלול הצרכים והמגמות... תוך מתן מענה מיטבי לפיתוח התשתיות הלאומיות בנמלי אשדוד וחיפה, ותוך מתן מענה הולם לאינטרסים הביטחוניים האסטרטגיים של מדינת ישראל". על פי תכנית האב, פיתוח נמל חיפה לטווח הארוך יתבסס בשלב הראשון על הקמת רציפים חדשים מצפון לפתח נמל הקישון (להלן - נמל המפרץ, ראו ה מפה בנספח 2 ) ובהם, על פי תכניות חנ"י, ימוקם רציף דלק חדש שנועד להחליף את רציף הדלק הקיים. בנובמבר 2007 ביקש מנכ"ל המשרד ממנכ"ל משרד התחבורה לשלב בתכנית האב לנמלי ישראל, שמכינה ועדת היגוי, את צורכי משק האנרגיה מתוך ראייה ארוכת טווח, כמפורט במכתבו. בדצמבר 2009 סיימה חנ"י להכין דוח בנושא "שדרוג מערך שינוע הדלקים הנמלי כמענה לצרכי משק הדלק" כחלק מתכנית הפיתוח של נמלי חיפה ואשדוד 31. כאמור, הוועדה הבין -משרדית קבעה בינואר 2010 , בין השאר, שיש להרחיב את היכולת לייבא תזקיקים למדינה כדי להגביר את התחרות, בהתחשב בהיבטי עלות-תועלת. 1. ב- 2009 החלה ועדת עורכים 32 )להכין תכנית מתאר ארצית (תמ"א 13//ב1 לייבוש הים ולהקמת נמל חדש, ובספטמבר 2010 הורתה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה להכין תמ"א 13/ב1/1 למבנים ימיים במפרץ חיפה, ובה תיכלל תכנית מפורטת להקמת מסוף מכולות חדש ולהקמת רציף דלק חדש. שתי התכניות משיקות לתמ"א 30 , הדנה בדרום מפרץ חיפה. באוגוסט 2009 הובאה תמ"א 30 (שכאמור כבר אושרה במועצה הארצית לתכנון ולבנייה) לאישור ועדת השרים לענייני פנים ושירותים. יו"ר ועדת השרים (שר הפנים מר אלי ישי) סיכם ואמר כי הדיון בתמ"א זו יידחה בחודשיים. מתשובות משרד התחבורה ומשרד הפנים מינואר 2011 ,עולה שהסיבה לדחיית הדיון הייתה התנגדות חנ"י וחברת נמל חיפה להוראות התכנית33. בפברואר 2010 ביקש שר הפנים ממזכיר הממשלה להעלות על סדר יומה של ועדת השרים לענייני פנים ושירותים הצעת החלטה לאישור תמ"א 30 , וזאת .__________________ .29 'החלטת ממשלה מס 5879. 30 'החלטת ממשלה מס 1710. 31 כנאמר לעיל, גם דוח הוועדה הבין -משרדית מינואר 2010 כלל המלצות לממשלה בעניין ההשקעות הנדרשות בתשתית יבוא הדלקים בנמלי הדלק במדינה. 32 על פי סעיפים 51,50 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 : "המועצה הארצית רשאית להורות על עריכת תכנית המיתאר הארצית חלקים חלקים לפי שטחים שונים של המדינה או לפי הענינים שהם נושא התכנית, ודין כל חלק כאמור כדין תכנית המיתאר הארצית... המועצה הארצית תפרסם בדרך הנראית לה את נושא התכנית שעומדים לערוך וכן תתן את ההוראות לעריכתה, והוראות אלה יבוצעו על ידי מי ששר הפנים מינה לכך או על ידי מי שזכה לכך במכרז שפירסם". 33 חנ"י וחברת נמל חיפה התנגדו לקביעה בתמ"א 30 ששטחים שבבעלותם (ואשר חלוקת האחריות עליהם אמורה להיקבע כחלק מתהליך הרפורמה וההפרטה של הנמלים) יועדו לשימושים עירוניים של עיריית חיפה. משרד התשתיות הלאומיות 251 ."בתוקף סמכות הממשלה לפי סעיף 53 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 , לאשר את תכנית מתאר ארצית- תמ"א/30 - דרום מפרץ חיפה". נמצא שעד מאי 2011 .לא הועלתה הצעת החלטה זו לדיון בוועדת השרים 2. באפריל 2010 מינה שר התחבורה מר ישראל כ"ץ ועדה בין -משרדית בראשות מנכ"ל משרדו דאז מר יעקב גנות (להלן - המנכ"ל הקודם) לקידום פיתוחן של תשתיות תחבורה במרחב נמל 252 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב . לאפשר ]על מנת [ חיפה. הוועדה התבקשה "לגבש המלצות אופרטיביות ע"מ קידומן של תכניות הפיתוח של נמל המפרץ, יישום המלצות 'ועדת יערי'34 , קידום תכנית אב לאומית למשק הדלק ומימוש יעדי הפיתוח העירוניים של עיריית חיפה, כל זאת תוך מענה תפעולי לצורכי הגופים הנמליים הפועלים במרחב", וזאת בתוך 60 יום. בעקבות הקמתה של ועדה זו החליט מנהל מינהל התכנון של משרד הפנים דאז לדחות את ישיבותיהן של ועדות העורכים הנגזרות מתמ"א 13 /ב והנוגעות לנמל חיפה (כאמו ר לעיל), שתוכננו לחודשים שלאחר מכן. בנובמבר 2010 הודיעה לשכתו של המנכ"ל הקודם למשרד מבקר המדינה, שהוועדה הבין- משרדית בראשות המנכ"ל לא תתכנס עד לקבלת הנחיות נוספות משר התחבורה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הצורך לקדם את תשתית משק הדלק ואת התחרות בו ולנוכח צורכי העיר והנמלים, האזרחי והצבאי, מן הראוי שהממשלה תקבע את סדרי העדיפויות בנוגע לכל צורכי הפיתוח והתכניות35 של מפרץ חיפה ושל הנמל, מתוך גיבושה של תכנית השקעה כוללת ומתוך תכנון יעדים ולוחות זמנים, שכן העיכובים הממושכים בעניין זה משבשים את התכנון ואת הפיתוח ש ל כל תשתית יבוא הדלקים במרחב חיפה ואת תכנית הפיתוח של העיר חיפה ושל מרחב המפרץ. בינואר 2011 הודיע המנכ"ל הקודם ויו"ר הוועדה הבין -משרדית למשרד מבקר המדינה, על דעת שר התחבורה ומנכ"ל משרדו הנוכחי, כי לאחר כמה חודשי פעילות הוועדה הוא ביקש משר התחבורה להקפיא את פעילותה "לנוכח מספר סוגיות, שלובות זו בזו, שלא ניתן היה לגבש לגביהן מענה"36 . עוד הסביר המנכ"ל הקודם, כי תכנית הקמתו של נמל הדלק אינה בטיפול משרד התחבורה "כל עוד משרד התשתיות לא גיבש את מדיניותו בסוגיה". חנ"י הסבירה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 , כי היא הציעה למשרד חלופות להקמת נמל הדלק החדש במרחב נמל חיפה, אך המשרד טרם גיבש עמדה סופית ומוסכמת. .קרקעות הצפון .1. ב- 1990 הכינה תש"ן תכנית להקצאת שטח של כ-600 דונם ממזרח למתחם בית זיקוק חיפה (להלן - תכנית קרקעות הצפון, ראו המפה בנספח 1 ) להקמת חוות דלק אחודה37. חווה זו נועדה לשמש אכסניה חלופית לשלושה מתחמי אחסון .__________________ .34 ועדה בראשות מנכ"ל רפא"ל האלוף במיל' ידידיה יערי ובהרכב נציגי משרד הביטחון ועיריית חיפה. הוועדה הוקמה לפי החלטת בית המשפט המחוזי בחיפה בינואר 2009 ( עת"משמספרו הוא 4347 /07 מ- 15.1.09 ), כדי לבדוק את ישימות הצעתה של עיריית חיפה להעתיק את הנמל הצבאי ממיקומו הנוכחי בנמל חיפה אל שטח הנמל החדש המתוכנן "בשים לב לכל הנושאים הבאים: א. התאמה מבצעית מלאה לדרישות המבצעיות שיוגדרו על ידי מפקד חיל הים. ב. היתכנות פיזית-תכנונית, לרבות איכות הסביבה. ג. היתכנות תקציבית". הוועדה הגישה את מסקנותיה באוגוסט 2009. 35 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ16. 36 המישק בין קידום פיתוחו של נמל המפרץ החדש לבין תהליך הרפורמה והפרטת הנמלים; שטחים שעל פי הגדרת הממשלה נועדו לתפעול של נמל חיפה, ואילו ייעודם לפי תמ"א 30 הוא "פיתוח אורבאני ומסחרי"; המישק בין החלטת מערכת הביטחון בעניין השטח החלופי (בנמל המפרץ) של בסיס חיל הים לבין שדה התעופה בחיפה והנמל העתידי. 37 ,ראו מבקר המדינהדוחות ביקורת על איגודים (דצמבר 2000 '), עמ 40-43. משרד התשתיות הלאומיות 253 . דלק גדולים בני 70 שנה ויותר הסמוכים למתחמים עירוניים ולריכוזי אוכלוסין צפופים במרחב מפרץ חיפה: חוות המכלים של מסוף קריית חיים, חוות מכלי אלרואי (ליד קריית טבעון) והמכלים שבמתחם 20 אקרס. באוגוסט 2001 הגישה תש"ן 254 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה (להלן - הוועדה המחוזית) את תכנית קרקעות הצפון 38 . ביולי 2009 אישרה הוועדה המחוזית כי התכנית תואמת את תמ"א 30 ואת תכנית המתאר המחוזית של מרחב חיפה- תמ"מ 6 . את הפקדת התכנית היא החליטה להתלות בכמה תנאים 39 ולדרוש מתש"ן, מגי שת התכנית, למלאם עד ינואר 2010 .בשיתוף גופים נוספים א. לבקשת תש"ן דחה יו"ר הוועדה המחוזית, על פי סמכותו בחוק התכנון והבנייה, פעמים מספר את תאריך היעד להשלמת התנאים שנקבעו להפקדת התכנית. ביולי 2010 סיכם יו"ר הוועדה המחוזית שתש"ן מילאה את מרבית התנאים, חוץ מ השלמות לסקר הפליטות, ואותו הגישה תש"ן באוגוסט 2010 לאישור המשרד להג"ס. בנובמבר 2010 ניתנה לתש"ן הארכה נוספת עד סוף מרץ 2011 לצורך בדיקה משלימה (ראו להלן). בדצמבר 2010 כתב מנכ"ל המשרד להג"ס לשעבר ד"ר יוסי ענבר למשרד מבקר המדינה, כי מחוז חיפה במשרדו דרש מתש"ן בדיקה משלימה לתסקיר השפעה על הסביבה; וכי "על אף שתסקיר ההשפעה על הסביבה לא הושלם כנדרש, נוכח החשיבות של קידום התכנית (קרקעות הצפון), המשרד להגנת הסביבה יוציא חוות דעת ביניים עד תחילת ינואר ( 2011 .") וכבר החל לבדוק את נוסח הוראות התכנית שהוכן ע"י היזמים בפברואר 2011 השיבה מנכ"לית המשרד להג"ס עו"ד אלונה שפר (קארו) למשרד מבקר המדינה, כי בסוף דצמבר 2010 ,ניתן אישור חלקי לתסקיר שהכינה תש"ן אבל היא נדרשה להשלמות נוספות כדי לעמוד בתנאי הסביבה המחמירים המתחייבים מהקמתו של מיזם דלקים זה במיקום שנקבע. הועלה שעד תחילת מאי 2011 לא סיימה תש"ן להטמיע את כל דרישות המשרד להג"ס, שכן להשלמתן נדרשת השקעת כספים רבים, ולחלק מהנתונים נדרשת בדיקת מומחים מחו"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לתש"ן, שעליה להשלים את הדרישות הנוספות של סקר הפליטות ואת הטמעתם בתכנית כפי שקבע המשרד להג"ס, שכן כבר עברו כשנתיים מהמועד שבו אישרה הוועדה המחוזית את התכנית להפקדה בתנאים, והוארך פעמיים תאריך היעד לביצועם. משרד מבקר המדינה מעיר גם למשרד להג"ס, כי עיכוב האישור להפקדת התכנית בעקבות בקשתו להשלמות נוספות אינו מתיישב עם תשובת המנכ"ל לשעבר מדצמבר 2010 . השיהוי בהשלמת סקר הפליטות מעכב את הפקדת התכנית וגורם בכך לדחיית ההיערכות להעברה של חוות המכלים במרחב מפרץ חיפה ושל קווי הצנרת אליהם אל אתר קרקעות הצפון. השיהוי מעכב גם את קידומן של תכניות פיתוח אחרות של חיפה ונמלה המשיקות לתכנית קרקעות הצפון. ביולי 2011 כתבה מנכ "לית המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה, כי עקב חשיבות התכנית ומשמעותה החליט משרדה להמליץ לוועדה המחוזית להפקיד את התכנית, ובו-בזמן תימשך השלמת סקר הפליטות. מתשובתה של חנ"י למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 עולה, כי העיכובים בהפקדת תכנית קרקעות הצפון להתנגדויות מעכבים את פעילות הנמל האזרחי, .__________________ .38 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ 383-384 . 39 כגון השלמת הכנתם של סקר הסיכונים ושל סקר פליטות מזהמים לאוויר (להלן- סקר פליטות) לפי הנחיות המשרד להג"ס; הכנת תכנית מפורטת לפינוי חוות המכלים, שיועברו לקרקעות הצפון; בדיקת הגבהתם של המכלים ושל המאצרות; בדיקת מיקומה של תחנת כיבוי האש ושטחה במתחם; הקמת מתקן אימונים; הכנת נספח ניקוז לפי דרישתה של רשות נחל קישון. משרד התשתיות הלאומיות 255 . וכי לדעתה העברת חוות המכלים של מסוף קריית חיים ושל חוות20 אקרס לשטח קרקעות הצפון "הם המפתח לשחרור מרבית הקונפליקטים ]ההדגשה במקור [ ."במרחב ב. במרץ 2011 הודיע ראש רח"ל תא"ל במיל' זאב צוק-רם למנכ"לית המשרד להג"ס, שאם יחליט המשרד ב שיתוף המשרד להג"ס לאשר את המיזם של קרקעות הצפון, יש לבנות למכלי האתר 256 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .מערכת מיגון מפני פגיעה ישירה. ראש רח"ל יידע בהודעתו זו, בין השאר, גם את מנהל מינהל הדלק ואת מנכ"ל תש"ן. לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש רח"ל להעלות את דרישתו המנומקת לפני הוועדה המחוזית, כדי שזו תשקול את עמדתו בבואה לאשר את תכנית קרקעות הצפון. 2. ממסמך של לשכת מנכ"ל המשרד מאפריל 2004 עולה כי שר התשתיות הלאומיות דאז, השר דאז במשרד האוצר ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה דאז, שהיה מופקד באותה עת על מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), הסכימו באותו מועד על עקרונות בעניין "פינוי/בינוי מתקני תש"ן לקרקעות הצפון" (להלן - מסמך העקרונות). במסמך העקרונות נקבע, בין השאר, כי המדינה תעמיד לתש"ן 100 מיליון דולר לפינוי המתקנים ולבינוי מתקן קרקעות הצפון; התקצוב יהיה לפי הסכם מפורט שייחתם בין תש"ן ובין ממ"י על תשלום בסך כ -65 מיליון דולר, ולפי הסכם מפורט שייחתם בין תש"ן ובין המדינה (משרד האוצר ומשרד התשתיות הלאומיות) על מימון בסך של כ-35 .מיליון דולר באמצעות עדכון תעריפים או מתקציב המדינה עוד סיכמו השרים ש"כל ההסכמות האמורות טעונות אישור... הגופים הממשלתיים והממלכתיים, כנדרש. ... האחריות לביצוע וניהול המתווה תוטל על צוות בראשות דאז, מר אלי רונן, שסיים את תפקידו במחצית [ מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות שנת 2006 .", ובהשתתפות ממ"י, משרד האוצר ותש"ן] בספטמבר 2005 , כשנה וחצי לאחר סיכום מסמך העקרונות, הודיע השר דאז מר בנימין בן אליעזר לשר האוצר והתמ"ת דאז מר אהוד אולמרט40 , בין השאר, כי על פי הערכה הנדסית של תש"ן, עלות הקמתו של שלב א' במיזם היא כ-150 מיליון דולר. ואלה מקורות התקציב למיזם: 100 מיליון דולר- כמפורט במסמך העקרונות, סכום נוסף תעביר חנ"י עבור פינוי חלק משטח 20 האקרס (ראו בהמשך), וכ -50 מיליון דולר - מאיגרות חוב שתנפיק תש"ן. עוד פירט השר במכתבו, כי אחד מצווארי הבקבוק בקידום המיזם הוא "סיכום תקציבי מול האוצר וממ"י - שיבהיר כי סכום 100 מיליון $ הינו אכן הסכום שהתחייב עליו האוצר, שהינו מינימום קריטי לפרויקט". בסיכום מכתבו זה ביקש השר לזמן דיון עם שר האוצר "למתן הנחיות לגורמים השונים וקבלת החלטות במידת הצורך". באפריל 2011 הסבירו (בנפרד) אגף התקציבים וסגן החשב הכללי (להלן- אגפי האוצר) למשרד מבקר המדינה, כי מסמך העקרונות מ - 2004 אינו מסמך מחייב מאחר שטרם ניתנו ההסכמות של הגופים הרלוונטיים, וטרם הוסדר המימון למיזם. אגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) הוסיף כי על פי מסמך העקרונות, האחריות לקידום המיזם ולגיבוש הצעת החלטה לממשלה בנדון הוטלה על מנכ"ל המשרד דאז מר אלי רונן, אבל הוא לא קידם את הנושא; וכי אין במכתבו של השר דאז מ- 2005 אל שר הא וצר והתמ"ת דאז כדי ללמד שמשרד האוצר הסכים לבצע את המיזם, שכן הממשלה לא קיבלה החלטה מחייבת. עוד ציינו אגפי האוצר כי אין "כל תימוכין או עבודה כלכלית" המלמדים שיש יתרונות למשק הדלק ממיזם קרקעות הצפון. מנכ"ל המשרד דאז מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 , בין היתר, כי "כל הנושאים שהיו בסמכותי ובטיפולי במסגרת פרויקט קרקעות הצפון טופלו... אך הנושאים שהיו באחריות משרד האוצר, ובעיקר אגף החשב הכללי, לא קודמו כלל". .__________________ .40 אחד השרים שהשתתפו בסיכום העקרונות באפריל 2004. משרד התשתיות הלאומיות 257 . משרד מבקר המדינה מעיר כי "התימוכין והעבודה הכלכלית" מצויים בבדיקתה של חברת ייעוץ על מצב התחרות והתשתיות ב משק הדלק בעקבות פיצול בזן והפרטתה, בדיקה שהזמין אגף התקציבים (עם המשרד) בפברואר 2008 . בדוח הסופי שהגישה חברת הייעוץ לאגף התקציבים באפריל 2009 הוצגו, בין היתר, ניתוח כלכלי והמלצות "להשקעות הנדרשות בתשתית הנמלים וההזרמה", לרבות במרחב חיפה41, המתבססים על הליכי התכנון של מיזם קרקעות הצפון. על יסוד הדוח של חברת הייעוץ מינו השרים את הוועדה הבין-משרדית המוזכרת לעיל, ובה השתתפו גם נציגי אגף התקציבים. בנובמבר 2009 ביקש מנכ"ל תש"ן מהחשכ"ל לדון עמו על מימון המיזם וציין כי משרד האוצר הבטיח בעבר "היקף מימון מינימאלי של 100 מיליון דולר". הוא העריך שעלות הקמתו של המיזם תהיה מ -170 עד250 מיליון דולר - לפי החלופות השונות - במחירי התשומות של שנת 2004 . סגן בכיר לחשכ"ל דאז מר אבי דור (להלן - סגן החשכ"ל הקודם) השיב לו: "למיטב ידיעתי לא ניתנה לתש"ן הבטחה כאמור ממשרד האוצר... מימון הפרויקט יבחן בשלב מאוחר יותר, ולאחר שייערכו בדיקות מקיפות באשר לכדאיות הכלכלית של הפרויקט". סגן החשכ"ל הנוכחי מר גיל שבתאי כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 , בין השאר, שמסיכום השרים עולה "שאין מדובר בסוגיה שהוכרע בה. ... בימים אלה מבצע אגף החשב הכללי בשיתוף גורמים רלוונטיים בחינה של הכדאיות הכלכלית הטמונה בביצוע הפרויקט, ושל אופן יישום ההחלטות אשר התקבלו בעבר בקשר אליו". הוא ציין כי אגף החשכ"ל מצוי בשלב הראשוני בלבד בתהליך קביעתן של מטרות בדיקת הכדאיות, של הפרמטרים ושל מתווה הבדיקה, ולפיכך אין ברשותו פרוטוקולים מדיוני האגף בעניין הכדאיות של המיזם. בפברואר 2011 הוסיף סגן החשכ"ל, כי החלטה על מיזם קרקעות הצפון צריכה להיות חלק מהסדרה כוללת של פעילות חברת תש"ן ונכסיה במסגרת הסכם שייחתם בין החברה למדינה42 . משרד מבקר המדינה מעיר כי אגפי האוצר השתהו עד ינואר 2011 בבדיקת כדאיות המיזם ובבחינת מימונו, ובכך הם התעלמו: מסיכום העקרונות מאפריל 2004 , שבו השתתף גם שר התשתיות הלאומיות דאז במשרד האוצר; מפניית השר דאז לשר האוצר דאז בספטמבר 2005 , שהעתקה נשלח גם לממונה דאז על התקציבים; ומפניית תש"ן לחשכ"ל בנובמבר 2009 . לדעת משרדמבקר המדינה, השתהות זו פגעה במציאת מקורות תקציב למיזם זה, בקידום התחרות והתשתיות של משק הדלק ובקידום מיזמים לאומיים ועירוניים אחרים במרחב חיפה שביצועם תלוי במימוש המיזם. מיזמים אלו אמורים לתת פתרון, בין השאר, לסיכונים לבטיחות ולסביבה שבמרחב חיפה. .__________________ .41 דוח חברת הייעוץ, משק הדלק בישראל - ניתוח כשלים תחרותיים והמלצות לפתרון (אפריל 2009 ), בייחוד פרק4. 42 ההסדרה האמורה נדרשה כבר ממועד תום הזיכיון שהיה לתש"ן. בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ374. 258 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .חוות המכלים בנמל חיפה וחיבורה לרשת הדלק הארצית .בשנות השלושים של המאה הקודמת הוקמה חוות מכלי דלק בחלקו המזרחי של נמל חיפה - "חוות 20 אקרס". בחווה מכלי דלק בגדלים שונים. ממסמכי תש"ן עולה שתפקיד מכלי החווה בין היתר, משרד התשתיות הלאומיות 259 .הוא אחסון ביניים, החיוני לטעינתן ולפריקתן של אני ות43 , ומן ההכרח שהם יהיו קרובים פיזית לרציף הדלק שבנמל. על פי תסקירי ההשפעה על הסביבה שאישר המשרד להג"ס, לנוכח מצבם של מכלי החווה (בני כ-70 שנה) יש צורך לשפצם או להחליפם למכלים העומדים בתקני הבטיחות העדכניים לאחסון חומרים מסוכנים. להריסת מכל או לבנייתו נדרש היתר בנייה מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה44 . יצוין כי משפקע הזיכיון של תש"ן בינואר 2001 )דרשה רשות הנמלים (כיום חנ"י שתש"ן תפנה את מתקניה ואת מכלי החווה מאזור רציף הדלק. דרישתה זו הביאה לידי סכסוך משפטי בין שתי החברות45. ממסמכי תש"ן ומדוח הוועדה הבין-משרדית עולה שקיימת תלות תפקודית בין כל אחד מרכיבי מערך תשתיות זה ובין קיבולתו: אם צורכי משק הדלק העתידיים יחייבו להתאים את הנמל לקליטת אניות גדולות יותר או להגברת כושר הזיקוק, יידרשו הרחבות גם במערך האחסון וההזרמה. למימוש המלצות אלו נדרשות השקעות של מאות מיליוני דולרים. משרד האוצר החל, כאמור, לבדוק את כדאיות מיזם קרקעות הצפון בשיתוף המשרד; ולדעת משרד מבקר המדינה, עליו לבחון את תועלתו הצפויה של המיזם גם לתכניות פיתוח אחרות, לבטיחות ולהגנת הסביבה במרחב חיפה. כמו כן עליו לבחון את התועלת הצפויה למשק הדלק מהעברת מכלי חוות 20 אקרס לאתר קרקעות הצפון מן ההיבט של שיפור התחרות בתחום הזיקוק. 1. רציף הדלק בנמל חיפה מחובר למתחם בז"ח באמצעות שבעה צינורות תת- קרקעיים להעברת תזקיקים, צינורות המכונים "מסדרון F " (ראו המפה בנספח1 ;) מהם ארבעה צינורות מחוברים לקמ"ד 46 , וממנה - למערכת ה הזרמה הארצית. צנרת זו נועדה להזרמת דלקים מבז"ח אל נמל חיפה לצורכי יצוא ואל מסופי הדלק של כמה מחברות שיווק הדלק המצויים במפרץ חיפה ולהזרמת תזקיקים מיובאים מהנמל אל המערכת הארצית. בהסדר העקרונות מינואר 2007 שנחתם בין מדינת ישראל לבין בז"ח לקראת הפרטתה נקבע, בין השאר: "במועד החתימה, תשיב החברה (בז"ן) את כל זכויותיה בצנרת התזקיקים או בנוגע אליה. ...בתקופה שממועד החתימה ועד יום 28.2.2010 (תקופת ביניים) תהיה לחברה הזכות להפעיל ולהשתמש בצנרת התזקיקים. ...לא יאוחר מיום 28.2.2010 , תעביר החברה למדינה את החזקה בצנרת התזקיקים". ממכתבם של סגן החשכ"ל הקודם ושל מנהל מינהל הדלק מר חן בר -יוסף למנכ"ל בז"ח לשעבר מר ישר בן -מרדכי מפברואר 2010 ,עולה שהמדינה נאותה להאריך את משך השימוש של בז"ח בצנרת עד לסוף מאי 2010 . .__________________ .43 באופן טכני אי-אפשר להזרים את הדלק הנטען מבית הזיקוק אל האנייה או לפרוק דלק ממנה ישירות אל הלקוח, וזאת עקב הצורך התפעולי להתאים בין קיבולת האנייה לספיקות ההזרמה ולאפשר הליך מהיר של שטעונה. 44 .כמתחייב מחוק התכנון והבנייה ומתקנותיו 45 בינואר 2001 עם פקיעת הזיכיון של תש"ן באה לקצה תקופת חכירת השטח על ידי תש"ן מרשות הנמלים (כיום חנ"י) בנמל חיפה, וזאת מתוקף הסכם בין הצדדים משנת 1972 ,(ראו מבקר המדינהדוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ 384-383 ). רשות הנמלים הגישה נגד תש"ן תביעה להסתלקות מהשטח. לאחר הידיינות בבית המשפט ובהסכמת הצדדים נפסק שייעשה הליך גישור על ידי רשות החברות הממשלתיות. במועד סיום הביקורת טרם הסתיים הליך זה. 46 .קמ"ד צמודה למתחם בז"ח ומרכזת את ההזרמה לשאר חלקי המדינה 260 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .מנכ"ל המשרד כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 , כי אף ש"מסדרוןF " עדיין בחזקת בז"ח, היא לא התכוונה למנוע הזרמת דלק מהנמל לחברות הדלק שיבקשו זאת, אבל עד כה לא הוגשה משרד התשתיות הלאומיות 261 . בקשה כזאת. עוד כתב מנכ"ל המשרד כי רק לאחר שתשלים בז"ח את סקר הזיהומים47 , המתבצע בכפוף להוראות המשרד להג"ס, ולאחר שמשרד זה יאשר את תכנית הטיפול בזיהומים, יבחן מינהל הדלק את האפשרות להעביר את זכות השימוש ב"מסדרון F " למפעיל אחר, בכפוף לשיפוי כספי של בז"ח לגוף שינקה את הזיהום. לפיכך בכוונת המשרד להאריך את משך השימוש של בז"ח בנכס האמור. מנכ"ל בזן השיב בינואר 2011 למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי בז"ח מטפלת בקרקע של "מסדרון F " על פי תכנית שתואמה עם המשרד להג"ס. עוד הוא הודיע כי בתום תקופת התפעול הראשונה (בפברואר 2010 ) ביקשה בזן מהמשרד להאריך את תקופת הרשאתה לתפעול הצנרת ב -15 שנה, אך לטענתו, "לא התקבלה החלטה בבקשת בזן", חוץ מההארכה האמורה - עד סוף מאי 2010. בעקבות הב יקורת הודיעו סגן החשכ"ל ומנהל מינהל הדלק למנכ"ל בז"ח בסוף דצמבר 2010 , כי עליו לקבוע לוח זמנים להשלמת חובתה לטפל בזיהומים ב"מסדרון .F " בכפוף להנחיות המשרד להג"ס ועד מועד השבת הצנרת למדינה. הם אף הבהירו במכתבם כי "המדינה שומרת לעצמה את הזכות לדרוש תשלומים בגי ן שימוש בצנרת התזקיקים לכל אורך התקופה שמיום 28 בפברואר 2010 ." משרד מבקר המדינה מעיר, כי אף שהחשכ"ל לא אישר ארכה נוספת לתקופה שלאחר סוף מאי 2010 , לא העבירה בז"ח למדינה את החזקה בצנרת עד מועד סיום הביקורת. כל זמן שבז"ח מחזיקה בצנרת "מסדרון .F " ביכולתה לקבוע את סדר העדיפויות של הזרמת הדלקים בצנרת, להקשות על חברות הדלק לייבא בעצמן תזקיקים דרך נמל חיפה ולהשפיע בכך על היכולת להתחרות בה. על החשכ"ל ועל המשרד לדאוג להשבת צנרת זו בהקדם לנכסי המדינה, כדי שתשמש תשתית ממלכתית. 2. עיריית חיפה ביקשה לקדם תכנית להקמת כמה מנהרות תשתית תת - קרקעיות במרחב חיפה, באמצעות החברה הכלכלית העירונית48 , על בסיס הוראות תמ"א 30 ותמ"ם6 , שבהן יועברו צינורות הנפט הגולמי, תזקיקים ותשתיות אחרות, כגון חשמל, מים וגז טבעי. על פי התכנית, בשלב הראשון תוקם מנהרה באורך של כ-300 מטר שתחצה את דרך ההסתדרות בסמוך לצומת הל"ט (וולקן. להלן - מנהרת צומת הל"ט) 49 . העירייה קבעה שהחברות שחויבו להשתמש במנהרת צומת הל"ט 50 צריכות להשתתף בכיסוי עלותה של ההקמה ודרשה מתש"ן התחייבות להשתתף בעלות של חלקּה במנהרת צומת הל"ט בסך 12.23 מיליון ש"ח. מנכ"ל תש"ן ומנהל מינהל הדלק הודיעו למנכ"ל המשרד בפברואר 2010 , שבעקבות דרישתה של עיריית חיפה שתש"ן תשתתף בעלות חלקּה בהשקעה במנהרת צומת הל"ט, תיאלץ תש"ן להעלות את תעריף ההזרמה. העלאה זו תגרום לחברות הדלק להעלות את מחיר הדלק לצרכן ולהובילו במכליות על הכבישים במקום להזרימו בצנרת התת-קרקעית. בפברואר 2010 החליט דירקטוריון תש"ן כי "לתש"ן כיום אין אף צינור הרלוונטי לכניסה למנהרה ובוודאי שבאשר לעתיד אי .__________________ .47 ,ראו מבקר המדינהדוח הביקורת על האיגודים (ינואר 2007 ), בפרק "בתי הזיקוק לנפט בע"מ, שמירת איכות הסביבה במפעל חיפה", עמ' 20-21. 48 ."חברת "יפה נוף 49 תכנונה והכנסתה של הצנרת למנהרת התשתיות משפיעה על תכנונו של מחלף ההולך ומוקם בצומת הל"ט כחלק מפרויקט כביש עוקף קריות. 50 בז"ח, חברת החשמל לישראל בע"מ, חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ, מקורות - חברת המים הלאומית ועוד. 262 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .הוודאות ביחס לצורכי תש"ן גדול (הנובע מתכנונים ראשוניים של חנ"י ושל עיריית חיפה לגבי נמל הדלק העתידי והנוכחי ועוד) אי לכך אין להשקיע בעת הזו עבור מנהרת וולקן כמו גם למנהרות אחרות המתוכננות ע"י עיריית חיפה". משרד התשתיות הלאומיות 263 .3. בינואר 2008 נמצא זיהום דלק בקרקע ובמי התהום שמתחת לחוות 20 אקרס, ובעקבות זאת הגישה תש"ן למשרד להג"ס ולרשות המים תכנית לשאיבתו ולסילוקו של הזיהום. התכנית אושרה לביצוע, ותש"ן התחייבה לדווח על התקדמות הטיפול. בבדיקות שגרתיות שעשתה תש"ן בקיץ 2008 היא מצאה שדרוש טיפול בשלושה מכלים בחווה כדי למנוע דליפה מהם. בעקבות הבדיקות היא פנתה (מיוני 2008 ) פעמים מספר לחנ"י, הבעלים של שטח החווה, כדי שזו תחתום על הבקשה להיתר בנייה שתגיש תש"ן לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (להלן - הוועדה המקומית) עבור הקמת מכלים חדשים במקום המכלים הפגומים. חנ"י כתבה בתשובתה מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה, כי כדי למזער את ההשפעות על הסביבה היא אישרה את בקשתה של תש"ן, אמנם לאחר שיהוי בגלל היעדר נתונים, אך "ככלל יינתן היתר לכל בקשה של תש"ן". בעקבות גילוי דליפה בתחתית אחד המכלים ובעקבות השתהות הטיפול של חנ"י הנחה מנכ"ל תש"ן לפרק את קירות המכל ולבנות במקומו מכל חדש שמידותיו זהות. בפברואר 2009 הודיע האגף לרישוי ולפיקוח על הבנייה במשרד מהנדס העירייה51 (להלן- אגף הרישוי) לתש"ן כי היא בונה את מכל הדלק ללא היתר בנייה כחוק והורה לה לפרקו ולפנותו מהמקום בתוך 14 יום. לפיכך הפסיקה תש"ן מיד את בניית המכל, אבל מאז היא פנתה פעמים מספר לאגף הרישוי וביקשה היתר בנייה כדי לטפל במכלי החווה. הועלה כי אגף הרישוי לא דן בבקשה להיתר ודרש מתש"ן פרטים, מסמכים ואישורים שונים 52 , בהם אישורים מאיגוד ערים אזור חיפה - איכות הסביבה, ואילו זה התלה את הסכמתו באישור המשרד להג"ס מחוז חיפה. ביוני 2010 הגישה תש"ן בקשה נוספת לאגף הרישוי להיתר שיפוץ של מכל אחר בחווה, אך גם בקשה זו לא נדונה. על פי הודעת עיריית חיפה מאפריל 2011 .למשרד מבקר המדינה, תש"ן לא העמידה את כל הנתונים שדרש אגף הרישוי בהיעדר דיון והחלטה בנוגע לבקשות נמנע מתש"ן לנקוט הליכי ערעור ולקדם את התכנון המתחייב לשיפוץ המכלים53 . ביוני 2011 הודיעה חברת תש"ן למשרד מבקר המדינה, כי הנתונים שהגישה עד כה לא סיפקו את ה וועדה המקומית. עוד הודיעה תש"ן כי העיכוב בהגשת מפת המדידה לאגף הרישוי נובע מכך שמחלקת ההנדסה בעירייה משהה את נתינת נתוני "קו בניין", ורק לפיהם אפשר לשרטט את מפת המדידה כדי להגישה ולקבל את אישור מחלקת ההנדסה למפה הסופית. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית חיפה כי עליה להעביר לתש"ן את "קו הבניין". לתש"ן הוא מעיר שעליה להגיש בהקדם לאגף הרישוי את כל הנתונים שדרש ממנה. הגשת הנתונים תאפשר לאגף הרישוי לדון ולהחליט בפרק הזמן שנקבע בתקנות התכנון והבנייה האם לתת לתש"ן היתר בנייה. בינואר 2011 השיב ראש עיריית חיפה למשרד מב קר המדינה, כי הקמת המכל החדש החלה ללא קבלת היתר וללא כל הליכי הרישוי הנדרשים; כמו כן אין הקמת המכל בגדר "עבודות אחזקה, כי אם הקמת מכל חדש". ראש העירייה הוסיף כי .__________________ .51 .אגף הפועל בסמכות הוועדה המקומית 52 על פי סמכות רשות הרישוי בסעיף2 בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל- 1970 (להלן- תקנות תכנון ובנייה). 53 על פי סעיף 152 לחוק התכנון והבנייה, כל הרואה את עצמו נפגע מהחלטה של ועדה מקומית או של רשות רישוי מקומית לסרב לתת היתר או לדחותו רשאי לערער לפני ועדת ערר בתוך שלושים יום מיום שהומצאה לו ההחלטה. 264 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב ."עבודות שנעשו ללא היתר, אין בהן כדי למנוע שיקול דעת בדבר המיקום של החווה והסיכונים שהיא יוצרת, ולכן אין ודאות שהבקשה תאושר"; וכי בקשת תש"ן לבניית מכל חדש אינה "מתיישבת עם הכוונה להעתקת חוות 20 אקרס לקרקעות משרד התשתיות הלאומיות 265 .הצפון. סקיצה של פינוי חלקי בלבד, שהוצגה על ידי תש"ן 54 , תוך השארת הסיכונים, לא מקובלת ואינה מתיישבת עם החזון התכנוני". . ,לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שחילוקי הדעות מקשים מאוד על הגופים השונים לבצע את התכניות ומעכבים עיכוב של ממש את השגת המטרות שנקבעו להם, על הממשלה לשקול הקמת גוף מתאם אשר יוכל לרכז ולתעדף את צורכי המשק השונים, ובכללם את הפיתוח הנדרש במפרץ חיפה ובנמל, לרבות הפיתוח הנדרש למשק הדלק. משרד מבקר המדינה כבר העיר, כי בהיעדר החלטות ברורות ומהירות לא יוכלו התכניות השונות לקרום עור וגידים לתועלת המשק והציבור55 , ובכלל זה משק הדלק. .סיכום .אבן יסוד במשק הדלק המודרני הוא התחרות, בין היתר בתחום הזיקוק. תחרות בתחום זה יכולה להוזיל את מחירי הדלקים ל צרכן הסופי. כדי להשיג תחרות במשק הדלק יזמה הממשלה רפורמה בתחום הזיקוק ובתחום התשתיות, בין היתר על ידי פיצול בזן והפרטתה. לממונה על ההגבלים העסקיים ניתנה הסמכות לבדוק את מצב התחרות במשק הדלק לפי הנתונים שכבר מצויים בידיו, ועליו להשלים את הדיונים עם מאסדרי משק הדלק - משרד האוצר ומשרד התשתיות הלאומיות - כדי להמליץ לפי הצורך על פעולות לשיפור התחרות. חשיבות הצגת הממצאים והעלאת ההמלצות מתעצמת בתקופה שבה מתייקרים מחירי הדלקים במשק. השפעתן של תכניות לפיתוח תשתיות חורגת מתחומי המיזמים הכלולים בהן. הן מטביעות את חותמן על הסביבה, על פעולות אחרות ועל מתקני תשתית אחרים, וייתכנו גם השפעות גומלין בין מיזמים שונים התלויים זה בזה. לדעת משרד מבקר המדינה, חוסר ההכרעה במחלוקות שהועלו .__________________ .54 ביוני 2009 הגישה תש"ן מסמך מפורט בנושא "האסטרטגיה לפריסת חב' תש"ן/קמ"ד במרחב המוניציפאלי של חיפה". במסמך פורטה היערכותה הכוללת של החברה בשלושה מצבים: במצב הנוכחי - תחזוקת הציוד הקיים לשימור של כשירות התפעול ושל הבטיחות; לאחר הקמתו של מיזם קרקעות הצפון - העתקת מכלי חוות אלרואי וקריית חיים, פינוי כמחצית ממכלי 20 אקרס והתא מת הולכתה של צנרת הדלק אליהם אל המתחם החדש; בעתיד - הקמת נמל דלק חדש בנמל המפרץ שיוקם ופריסת תשתית הדלק החדשה. תש"ן הדגישה במכתבה שכל התשתית תעמוד באמות המידה שיידרשו, וכאשר יוסדרו היבטים שונים שאינם בשליטתה, היא תעמוד בכל הדרישות הסטטוטוריות. 55 ראו את הב יקורת על "ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית" - מבקר המדינה, דוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ3 . 266 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .בדוח זה בין הגופים הנוגעים בדבר - משרד האוצר, משרד התשתיות הלאומיות, משרד התחבורה והבטיחות בדר כים, עיריית חיפה, חנ"י ותש"ן - עיכבה עד כה את פיתוח תשתית האחסון וההזרמה של דלקים, את פיתוח תשתית נמלי הים והתעופה ואת פיתוח המרחב העירוני של חיפה. משרד התשתיות הלאומיות 267 . במרחב חיפה קיימות מחלוקות בין גופי ממשל הקשורים לתשתית הדלקים, לנמל ולצרכים העירוניים, ואין הסכמה על דרך פתרונן. מן הראוי שהממשלה תשקול את הקמתו של גוף מרכזי מתאם שיגבש מנגנון להכרעה במחלוקות מתוך בחינת האיזון הנדרש בין הצרכים הלאומיים הרבים בתחום התשתית שמרחב זה מספק למדינה, לרבות הטיפול במערך של תשתית יבוא הדלקים במפרץ חיפה, ובין צורכי העיר חיפה בתחום הפיתוח, בטיחות התושבים ואיכות חייהם. על משרד התשתיות הלאומיות ועל משרד האוצר לדאוג להחזרת הנכסים השייכים למדינה והמוחזקים בידי בזן. 268 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב משרד התשתיות הלאומיות 269

תקציר:
 233 .משרד התשתיות הלאומיות . .פעולות הביקורת .במשרד התשתיות הלאומיות, ברשות ההגבלים העסקיים, במשרד האוצר, בחברה הממשלתית "תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ" ובעיריית חיפה נבדקו הפעולות לשיפור התחרות במשק הדלק ולפיתוח התשתית של יבוא הדלקים המזוקקים דרך נמל חיפה. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, במשרד להגנת הסביבה, במשרד הפנים, בחברה הממשלתית "חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ" וברשות החירום הלאומית שבמשרד להגנת העורף. . . .התחרות ותשתית היבוא במשק הדלק .תקציר .משק הדלק מורכב משלושה תחומים עיקריים: ייצור וזיקוק, תשתית (הכוללת נמלים, הולכה ואחסון) ושיווק ללקוח. בשנת 1988 החל יישומה של רפורמה במשק הדלק, ובתוך כך, בין השאר, הותר לחברות הדלק לייבא תזקיקים 1 . במסגרת הרפורמה החליטה הממשלה באוגוסט 1999 ובדצמבר 2004 לקדם את התחרות בענף הזיקוק על ידי פיצול החברה הממשלתית "בתי זיקוק לנפט בע"מ" (להלן - בזן), שהייתה מונופול בתחום זה, ל"בית זיקוק חיפה" (להלן - בז"ח) ול"בית זיקוק אשדוד" ועל ידי הפרטת שני בתי הזיקוק האלה. על פי עמדת רשות ההגבלים העסקיים מנובמבר 2009 , כדי לשמר ואף להגביר את התחרות בתחום התזקיקים שבמשק הדלק, יש ל שמר את תשתית יבוא התזקיקים. במרחב חיפה מרוכזת תשתית רחבה של יבוא תזקיקים לצד תשתיות חשובות אחרות ולצד פעילות עירונית. .פעולות הביקורת .ממרץ 2009 ועד אפריל 2011 (להלן- מועד סיום הביקורת), לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות לשיפור התחרות במשק הדלק ולפ יתוח התשתית של יבוא הדלקים המזוקקים דרך נמל חיפה. חלק מהבדיקות עודכנו .__________________ .1 כגון בנזין, סולר לתחבורה, סולר להסקה וקרוסין (המשמש בעיקר דלק סילונים - דס"ל). 234 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .לחודש יולי 2011 . הביקורת נעשתה במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המשרד), ברשות ההגבלים משרד התשתיות הלאומיות 235 . העסקיים (להלן- הרשות), במשרד האוצר, בחברה הממשלתית "תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ" (להלן - תש"ן) ובעיריית חיפה. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), ב"חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ" (להלן - חנ"י), במשרד הפנים וברשות החירום הלאומית שבמשרד להגנת העורף. .עיקרי הממצאים .1. באוקטובר 2009 ביקשה הרשות מגופים רבים במשק האנרגיה, ובכללם בתי הזיקוק, נתונים שתכליתם הייתה לבחון את מצב התחרות במשק הדלק לאור התמורות שחלו בו. הרשות, משרד האוצר והמשרד לא השלימו את דיוניהם במסקנות ובהמלצות העולות מממצאי הבדיקה. השלמת הדיונים נדרשת כדי שהרשות והמשרדים המאסדרים (הרגולטורים) של משק הדלק יוכלו לשקול, כל אחד בתחומו, את הפעולות הנחוצות לצמצום החסמים שנותרו בפני מימוש התחרות במשק הדלק. 2. 'בעקבות החלטת הממשלה (מס176 ) ממאי 2009 בעניין "קידום התחרות והתשתיות במשק הדלק" מינו שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות ביוני 2009 ועדה בין-משרדית (להלן - הוועדה) שתפקידה לבחון "חסמים וכשלים פיזיים, תחרותיים וביורוקרטים" בפני קידום התחרות והתשתיות במשק הדלק. על המלצות הוועדה מינואר 2010 יש מחלוקת עם משרדים ועם גופים ממשלתיים אחרים. עד מועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר הגשת המלצותיה, לא הגישו שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות לממשלה הצעת החלטה ליישום ההמלצות. השיהוי נבע מהיעדר האיזון, המתחייב ממסקנותיה ומהמלצותיה, בין צורכי קידום התחרות והתשתית במשק הדלק לבין צורכי הפיתוח והתכנון של העיר חיפה, צורכי פיתוח נמל חיפה וצורכי הבטיחות והסביבה במרחב זה. 3. עד מועד סיום הביקורת לא הביא משרד התחבורה הצעת החלטה לממשלה בדבר פיתוחה של תשתית הנמל בחיפה, הכוללת הצעה למיקומו ולפיתוחו של נמל דלק חדש ולגודל האניות שהוא יותאם להן. 4. בשל התמשכות השלמתו של סקר הפליטות של מזהמים לאוויר שנדרשה חברת תש"ן להכין על פי הדרישות המקצועיות של המשרד להג"ס ובשל השתהות המשרד להג"ס - שלא קידם את תהליך האישור במקביל להשלמת התנאים האמורים על ידי תש"ן - נדחתה בשנה וחצי לפחות הפקדת התכנית של תש"ן להקמת חוות מכלים חדשה במרחב חיפה (אתר "קרקעות הצפון"). 5. עד מועד סיום הב יקורת לא השלים משרד האוצר את חובתו על פי החלטת שרים מאפריל 2004 בדבר העקרונות והמימון להעתקת חוות המכלים במרחב חיפה אל אתר קרקעות הצפון. משרד האוצר גם לא בדק את הכדאיות הכלכלית של מיזם זה. בדיקה זו אמורה לשמש בסיס להמלצתו על הפעולה המועדפת ועל דרך מימונה ו בכך לאפשר למשרד להביא הצעת החלטה לממשלה בנוגע להעתקת חוות המכלים. 6. למרות המתחייב מהסכם בין המדינה לבין בזן מינואר 2007 , כחלק מתכנית הפיצול וההפרטה של החברה, לא אכפו מינהל הדלק שבמשרד (כמאסדר מטעם המדינה) והחשב הכללי במשרד האוצר (כמופקד על נכסיה) 236 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .על בז" ח להעביר למדינה את החזקה שקיבלה על תשתית צנרת הדלקים במרחב חיפה ("מסדרון F .)" משרד התשתיות הלאומיות 237 .7. עד מועד סיום הביקורת לא הגישה תש"ן לאגף הרישוי בעיריית חיפה את כל הנתונים שדרש על מנת שישקול את מתן היתר הבנייה להקמת שני מכלי דלק כדי שיחליפו מכלים פגומים בחוות אחסון דלק בנמל חיפה. עד מועד סיום הביקורת לא העבירה מחלקת ההנדסה בעיריית חיפה לתש"ן את נתוני "קו הבניין" אשר יאפשרו לחברה להשלים את מפת המדידה, שהיא תנאי בתהליך בקשת היתר הבנייה. 8. היעדר תיאום והתנגשות סמכויות מתקיימים זה שנים רבות בין גופי הממשל הרבים המופקדים על פיתוח התשתיות במרחב חיפה. בשל כך מתעכבת הקמתן של תשתיות דלקים חדשות, מוגבלֹות אפשרויות היבוא של הדלקים, ומתעכב מימוש תכניות הפיתוח של תשתיות לאומיות נוספות במרחב חיפה לצד פיתוחה העירוני של העיר. .סיכום והמלצות .על רשות ההגבלים העסקיים, על משרד האוצר ועל משרד התשתיות הלאומיות להשלים את הדיונים במסקנות מעיבודם ומניתוחם של הנתונים בנוגע למצב התחרות במשק הדלק, כדי להמליץ לממשלה על הצעדים הנדרשים לצמצום חסמי התחרות במשק הדלק, כל אחד בתחומו. השפעתן של תכניות לפיתוח תשתיות חורגת מתחומי המיזמים הכלולים בהן. הן מטביעות את חותמן על הסביבה, על פעולות אחרות ועל מתקני תשתית אחרים, וייתכנו גם השפעות גומלין בין מיזמים שונים התלויים זה בזה. חוסר ההכרעה במחלוקות בין הגופים הנוגעים בדבר - המשרד, משרד האוצר, משרד התחבורה, עיריית חיפה, חנ"י ותש"ן - עיכבה עד כה את פיתוח תשתית האחסון וההזרמה של דלקים, את פיתוח תשתית נמלי הים והתעופה ואת פיתוח המרחב העירוני של חיפה. יש למצוא פתרונות בתוך פרק זמן קצר, ואין להשלים עם עיכוב כה ממושך של פיתוח תשתיות חיוניות למדינה. כדי לייעל את המשק ולהטיב את איכות החיים של תושבי המדינה, מן הראוי שהממשלה תבחן דרכים להכרעה במחלוקות בעניין פיתוחן של תשתיות חיוניות2. על הממשלה לדאוג להכרעה המאזנת בין כל הצרכים והתכניות של פיתוח מרחב חיפה, לרבות אלה של משק הדלק, לאחר שתיבדק כדאיותם למשק. .