משרד המשפטים/ניהול ומימוש של עיזבונות מחו"ל לטובת מדינת ישראל

 מבוא .בחוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978 (להלן- החוק) ובהחלטות ממשלה הוגדרו תחומי האחריות של אגף האפוטרופוס הכללי והכונס הרשמי במשרד המשפטים (להלן - האפוטרופוס הכללי). בחוק הוגדר על אילו נכסים האפוטרופוס הכללי מופקד ונקבע כי הוא מוסמך לבצע כל תפקיד שקיבל על עצמו או שהוטל עליו על פי דין או החלטת ממשלה4 .בהחלטות ממשלה שהתקבלו משנת 1955 הוטל על האפוטרופוס הכללי לטפל בקבלת עיזבונות ונחלות (אחוזות קרקע) לטובת מדינת ישראל ובניהולם5 . מחלקת העיזבונות באגף האפוטרופוס הכללי (להלן גם - המחלקה) מרכזת את הטיפול בקבלת עיזבונות ותרומות מרחבי העולם לטובת המדינה, את מימוש 6 הנכסים ב הם, את ניהולם ואת העברתם ליעדיהם בהתאם לרצון המצווה או התורם. בראש המחלקה עומדת הממונה על עיזבונות לטובת המדינה. ומועסקים במחלקה 11 עובדים בתקן, שלושה נציגים ושלושה סטודנטים. למחלקה יש שתי נציגויות בחו"ל: בצרפת ובארצות הברית7 . בנציגויות אלו מועסקים חמישה נציגים8. מידע על קיומם של עיזבון או צוואה בחו"ל לטובת המדינה מועבר למחלקה ממקורות שונים, ובהם: המצווה; בתי משפט בחו"ל; מנהלי עיזבונות או נוטריונים שמונו להוציא לפועל צוואות או לממש עיזבונות ; נציגויות משרד החוץ בחו"ל; מטה משרד החוץ בישראל ונציגויות האפוטרופוס בחו"ל. המחלקה משתפת פעולה עם משרד החוץ, ובפרט עם המחלקה הקונסולרית, אשר נציגויותיה בחו"ל משמשות לא אחת הגורם הראשון שמו עבר אליו מידע על צוואות וירושות. לצד הטיפול בעיזבונות לטובת המדינה, ניתנה לאפוטרופוס הכללי הרשאה לרכז את כל התרומות המתקבלות לטובת מדינת ישראל. אלו תרומות שנותנים . .4 חוק האפוטרופוס הכללי, התשל "ח - 1978 , סעיף2 .)(ב 5 החלטת ממשלה334 מיום 17.5.55 ; החלטת ממשלה1498 מיום 1.4.90 ;העיזבונות והתרומות אינם חלק מתקציב המדינה. 6 .מכירת הנכסים בעיזבון 7 בארצות הברית הפעיל האפוטרופוס הכללי עד שנת2009 שתי נציגויות והיום הוא מפעיל נציגות אחת. 8 ראו בעניין זהדוח הוועדה לבדיקת התפקידים, המבנה ודרכי הפעולה של האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסי ם הרשמי (1993 ), שם הוסבר כי הסמכות למנות נציגים הפכה להיות תחליף להקמת מערכת נדרשת של כוח אדם ערוכה ומותאמת למילוי תפקידיה והומלץ לצמצם את השימוש בסמכות למינוי נציגים ולייחד את מינויָם לפתרון של מצוקת כוח אדם זמנית ולמילוי תפקידים מקצועיים. משרד המשפטים | 1783 . אנשים פרטיים, והכספים מועברים ליעדם, בהתאם לרצון התורם, באופן דומה להעברת כספי העיזבונות9. המצווים והתורמים בוחרים את ייעוד העיזבונות והמחלק ה פועלת לממש את רצונם באמצעות העברת העיזבון או התרומה ליעדם . לעתים המצווה מועיד את התרומה או את העיזבון למדינת ישראל או למטרה כללית ולא לגוף מסוים. במקרים אלו העיזבון מועבר לוועדה ציבורית - ועדת העיזבונות, ו היא קובעת לתרומה או לעיזבון ייעוד ומטרות (להלן - הוועדה)10 . הוועדה מייעדת את כספי העיזבונות שהתקבלו לטובת המדינהלמטרות צדקה שהוגדרו בהחלטת ממשלה ובהן: חינוך, עבודה ורווחה, שיכון, ביטחון, קליטת עלייה ורפואה . האפוטרופוס מעביר את כספי העיזבונות למשרדי הממשלה הרלוונטיים, לפי החלטת הוועדה, ועל המשרדים להשתמש בהם לייעוד שעבורו הוקצו11. לא אחת כספים אלה מסייעים רבות למגזרים חלשים בחברה הישראלית ותומכים בנושאים שאינם זוכים למימון בתקציב המדינה12. .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ -אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים בתרומות ובעיזבונות לטובת המדינה ובניהולם. הביקורת התמקדה בנושאים האלה: טיפול, מימוש וניהול עיזבונות ותרומות; היבטים ארגוניים בטיפול בעיזבונות ופעילות נציגויות האפוטרופוס בחו"ל. הבדיקה נעשתה במחלקת העיזבונות, בדיקות השלמה נעשו במשרד החוץ. . .9 האפוטרופוס הכללי פועל בהתאם להרשאה שניתנה למשרד המשפטים - האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי בחוק נכסי המדינה, התשי"א - 1951. . בהרשאה נקבע כי האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי מורשה לייצג את הממשלה בכל עסק ה המעניקה נכסים לטובת מדינת ישראל או לאחד ממוסדותיה בדרך של עיזבון, מתנה, נאמנות או כל דרך אחרת. 10 החלטת ממשלה1498 מיום 1.4.90 ; תקנות כספים ומשק, החשב הכללי הוראה 6.4.0.1 . 11 החלטת ממשלה3386 מיום 19.6.1994 ; החלטת ממשלה6171 מיום 2.10.1995. 12 תקנוןקונסולרי של משרד החוץ , סעיף 2.1.6. 1784 |דוח שנתי 69ב .ניהול עיזבונות באמצעות המחלקה .מחלקת העיזבונות פועלת כנאמן למימוש רצונותיהם של המורישים והתורמים. באמצעות מנהלי תיקים (להלן - מפקחים) היא מעבירה את העיזבונות ואת התרומות ליעדים ולמטרות שקבעו המורישים או הוועדה. המבנה הארגוני של המחלקה מתואר בתרשים 1 : תרשים1 : המבנה הארגוני של מחלקת העיזבונות .המקור: על פי נתוני האפוטרופוס הכללי בעיבוד משרד מבקר המדינה .המפקחים מנהלים קשר עם מנהלי עיזבון, נוטריונים ועורכי דין ממדינות שונות ועם נציגים קונסולריים ודיפלומטיים של מדינת ישראל, אלה מסייעים בידם לממש את העיזבונות ולהעביר את תמורתם למדינה. סוגי הנכסים הנכללים בעיזבונות ובתרומות מגוונים ושונים ובהם: כסף מזומן, חשב ונות בנק, אגרות וניירות ערך, מקרקעין, זכויות יוצרים וזכויות מסחריות, פריטים בעלי ערך מוזיאלי משרד המשפטים | 1785 . ,ואוספי אומנות וחפצי ערך. ככלל, האפוטרופוס מממש את כל הנכסים התמורה מופקדת בחשבון האפוטרופוס ומשויכת לקרן ייעודית בניהול מחלקת השקעות באפוטרופוס הכללי13 . בין השנים 2018-2008 פתח האפוטרופוס 932 תיקי עיזבונות ותרומות בהיקף כספי כולל של כ-1.3 מיליארד שקלים חדשים. בינואר2018 ניהלה המחלקה 1,397 ,תיקי עיזבון192 ,תיקי תרומה292 תיקי צוואה ו-152 תיקי הצעת צוואה14 , ויחידת ההשקעות שבאפוטרופוס ניהלה בקרן הייעודית כ-800 מיליון ש"ח. האפוטרופוס הכללי מנהל גם כ -145 נכסי מקרקעין ברחבי העולם, מהם 60 נכסים בישראל ו-85 ( בחו"ל70% )מהם בצרפת15 , נכסים שהאפוטרופוס מנוע מלממש מסיבות שונות, בהן רצון המצווים, נכסים מושכרים ובהם שוכרים או פולשים שטרם סולקו מהנכסים. .ניהול ושימור ידע .ניהול ידע מאפשר למצות באופן מושכל את הידע הקיים וליצור ידע חדש כדי לשפר את פעילות הארגון ולאפשר לממש את חזון הארגון ואת יעדיו ביעילות. ניהול ידע מאפשר לחסוך בזמן עבודה, למנוע טעויות וכישלונות לאור ניסיון העבר, להשלים פערי ידע ולקבל החלטות המבוססות על הידע שנצבר16 . כדי לממש צוואות וירושות במדינות שונות בעולם צריכים עובדי המחלקה לפעול במקצועיות ומתוך היכרות עם הוראות הדין הרלוונטיות שחלות בתחום זה בכל מדינה. עליהם ללמוד את דיני הצוואה והירושה במדינות שנכתבות בהן צוואות לטובת מדינת ישראל כדי לוודא ש הצוואות מנוסחות בהתאם לכללי המדינה , ולפעול לכך שהן לא ייפסלו אלא ימומשו במלואן. איסוף ושימור הידע שנצבר במהלך מימוש העיזבונות בכל מדינה מאפשר לדעת מהן דרישות החוק ומהם הנהלים המקומיים למימוש הירושה, מיהם הגורמים הרלוונטיים לביצוע הפעולות הדרושות ומה דורש כל מקום מהיורשים להשלמת פעולות אלה. כאמור, למחלקה שתי נציגויות בחו"ל בצרפת ובארצות הברית. .הנציגות בצרפת: הנציגות בצרפת מופקדת על עיזבונות של מדינות דוברות צרפתית, ומרב פעילותה מתמקדת בצרפת במימוש עיזבונות - בניהול ומכירת נכסי נדל"ן ובהעברת תמורת העיזבונות לישראל . דיני הירו שה בצרפת שונים מדיני הירושה בישראל במגוון נושאים, למשל יש יורשי "חובה" שאי אפשר . .13 ביחידה עובדים כלכלנים מנהלי תיקים ומנהל חשבונות, והיא נועדה להניב תשואה ריאלית חיובית מהשקעת הכספים תוך שמירה על רמת סיכון נמוכה. 14 תיק הצעת צוואה נפתח כאשר נוצר קשר בין האפוטרופוס הכללי למצווה פוטנציאלי והמצווה הפוטנציאלי מביע עניין באפשרות לכתוב צוואה לטובת מדינת ישראל או מוסדותיה, לפני שהוא אכן עושה זאת. 15 הנתונים נכונים לינואר2018 . 16 אגף תורה, מידע וניהול ידע, נציבות שירות המדינה, עקרונות הגדרות וכלים מעשיים, מדריך שימושי, 2014 'עמ7 ,10 ו-14 . 1786 |דוח שנתי 69ב . .עובדי האפוטרופוס .נדרשים פעם אחר .פעם להקדיש .תשומות עבודה .לאיתור, ללימוד .ולריענון הוראות דין .והליכים . לנשל מהצוואה - לצאצאים ולבני זוג שמור בדין חלק מהירושה; המצווה יכול להגדיר סוגי יורשים ובהתאם לסיווג, יוגדרו חובותיהם וזכויותיהם אשר לפירות המתקבלים מהנכסים. בצרפת הוקם מערך ייחודי של פקידי ציבור לטיפול בענייני ירושה - לנוטריונים יש סמכויות מעין שיפוטיות לבצע פעולות מטעם המדינה ובשמה, ורק הם מוסמכים לעסוק בענייני ירושה, תרומות וצוואות ולממשן לאחר פטירת המצווה. באחריותם, בין היתר, להכין מסמך המפרט את זהות היורשים, לחפש את נכסי העיזבון, ולרכז ולנהל אותם. במקרה בו מדינה זרה היא אחד היורשים, לאחר ריכוז הנכסים והכנת רשימת מצאי שלהם (אינוונטר) מתקיים הליך "בקשה להיעדר התנגדות", ומשרד הפנים של צרפת מתבקש לבדוק אם יש מקום להתנגד להורשה. לאחר דיון בבקשה, מוכרזת המדינה כיורשת. במקביל לפעילות הנוטריונים, עורכי דין ממונים לייצג את הצדדים בבתי המשפט אם מתגלעות מחלוקות אשר לעיזבון. .הנציגות בארצות הברית: תפקידה של נציגות האפוטרופוס הכללי ב ארצות הברית הוא לסייע לעבודת המחלקה בפעילותה למימוש עיזבונות. נוסף לכך, הנציגות מטפלת בתרומות עבור מדינת ישראל. יש בארצות הברית חקיקה פדראלית בהקשר של צוואות ועיזבונות, אך יש הבדלים בין המדינות. המצווה רשאי למנות בצוואתו מנהל עיזבון להיות אחראי לצד המנהלי, ועורך דין להיות אחראי לפעולות המשפטיות הדרושות כדי להוציא את הצוואה אל הפועל. אם אין בצוואה הוראות למנות מנהל עיזבון ועורך דין, רשאי בית המשפט למנות אותם לפי שיקול דעתו או לבקשת מוטב בצוואה. אפשרות אחרת - מצווה יכול להקים נאמנות (Trust ) ולמנות נאמן לנהל אותה, ואז היורש הוא אחד הנהנים מכספי הנאמנות17 . נמצא כי האפוטרופוס הכללי לא ריכז ולא העלה על הכתב את הידע שצבר בנושאי צוואות, ירושות ותרומות ואת ההנחיות למימושן במדינות השונות, ובמיוחד באלו שיש לו בהן נציגויות. במצב זה, עובדי האפוטרופוס נדרשים פעם אחר פעם להקדיש תשומות עבודה לאיתור, ללימוד ולריענון הוראות דין והליכים, וכך יעילות הטיפול של המחלקה בתיקים נפגעת. בתשובת האפוטרופוס הכללי והכונס הרשמי מדצמבר 2018 נכתב כי עובדי המחלקה צוברים ידע מקצועי בעבודתם ומסתייעים בעורכי דין מקומיים בעת הצורך. . .17 .יצוין כי נאמנות אפשר להקים כשהמצווה עודו חי משרד המשפטים | 1787 . משרד מבקרהמדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי בנייה של מאגר ידע מקצועי שנצבר במשך השנים בעבודת המחלקה ושימורו יבטיחו עבודה מקצועית ויעילה, חיסכון במשאבים ורציפות והמשכיות של פעילותה. לפיכך, על האפוטרופוס הכללי לרכז, לשמר ולעדכן מידע על הוראות דין, הליכים והליכי טיפול רלוונטיים למדינות שהמחלקה נדרשת לממש בהן מפעם לפעם צוואות וירושות. בתשובת האפוטרופוס הכללי נכתב כי הוא מבין את החשיבות שבריכוז הידע ולכן החל לרכז מידע על הדין המהותי והפרוצדורלי בארצות הברית וכי הוא עשה זאת גם במדינות עיקריות אחרות. .נהלים לעיגון סדרי הבקרה והטיפול בעיזבונות .בעיזבונות ובתרומות נכללים נכסים ממגוון סוגים, ובהם חשבונות בנק, נכסי מקרקעין ופריטים בעלי ערך. רבים מהמורישים החזיקו נכסי מקרקעין ורכוש רב בבנקים ובכספות. נמצא כי ב -67 תיקי עיזבונות שנציגות האפוטרופוס טיפלה בהם בצרפת בשנת 2013 התקבלו69 ,נכסי מקרקעין 11 כספות בבנקים ובבתים פרטיים, וב-41 ( מהתיקים61% ) התקבלו חשבונות בנק שהיה בהם כסף שמיועד למדינת ישראל. במחלקת העיזבונות נוסחו שמונה נוהלי עבודה. נוהל מימוש עיזבונות נכנס לתוקף בשנת 2017 , ובו הנחיות אשר לפעולות לכינוס נכסי העיזבון. זהו מדריך הפעולה העיקרי של המפקחים בעבודתם, ונקבע בו, בין היתר: 1. עם קבלת מידע על צוואה לטובת מדינת ישראל יפתח המפקח תיק במערכת המחשוב וחשבון בנק ייעודי, ו"יפעל לקבלת מלוא חלקה של מדינת ישראל בעיזבון" 18 . הנוהל מבחין בין פעולות שיש לבצע למימוש עיזבונות לטובת מדינת ישראל שהתקבלו בישראל לפעולות שיש לבצע למימוש עיזבונות לטובת מדינת ישראל שהתקבלו בצרפת ולפעולות שיש לבצע למימוש עיזבונות שהתקבלו ביתר מדינות העולם. בנוגע למימוש עיזבונות מצרפת נקבע שיש לפעול בהתאם לנוהל נוסף שתאשר המחלקה. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא נכתב הנוהל הנוסף שנועד להסדיר את הליך מימוש העיזבונות של הנציגות בצרפת וממילא לא אושר, וכי הפעילות למימוש עיזבונות בנציגות נעשית ללא נוהל תומך, אף שמדובר בהיקף משמעותי של עיזבונות. . .18 יש תיקים של מצווים פוטנציאליים שנפתחים בעת שהמצווה בחיים. לאחר פטירת המצווה, התיק הופך לתיק ע יזבון אך מספרו נשמר. 1788 |דוח שנתי 69ב . .אין הסדרה מלאה של .הפעולות שעל נציגי .האפוטרופוס לנקוט .בהליכי כינוס ומימוש .של העיזבונות . בתשובתו כתב האפוטרופוס שתהליך הכנת נוהל מימוש העיזבונות בצרפת אמור להסתיים בדצמבר 2018 ושעד השלמתו, הפעילות בנציגות מתואמת עם מנהלת המחלקה. 2. נוהל מימוש עיזבונות נועד להסדיר את דרך הפעולה שעל המפקחים לנקוט לשם מימוש עיזבונות שמקורם בצרפת, בישראל וביתר מדינות העולם לטובת מדינת ישראל. בנוהל נכתב[" : מנהל התיק] יפעללקבלת מלוא חלקה של מדינת ישראל בעיזבון ולהפקדת הכספים בחשבון האפוטרופוס הכללי[ ...והוא] אחראיעל קבלת חלקה של מדינת ישראל בעיזבון... עליו לוודא כי הגורם שהוסמך לכך מכנס את העיזבון בצורה מקצועית ויעילה ולאחר מכן מעביר למדינת ישראל את חלקה בעיזבון". בנוהל אין כל פירוט אשר לפעולות שהוא נדרש לבצע לשם מילוי תפקידיו אלה. עולה אפוא כי אין הסדרה מלאה בנוהל מתאים של הפעולות שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש של העיזבונות ואין הנחיות ברורות אשר לפעולות שעליהם לבצע לשם כך בכל מדינה. בתשובת האפוטרופוס הכללי נכתב כי הכלים העומדים לרשות עובדיו הם פרטה19 נכון ליום פטירת המוריש ודוחות כספיים בצירוף אסמכתאות, שהם כלי פיקוח על עבודת מנהלי עיזבון המעוגנים בדיני הירושה בישראל. עוד צוין כי במידת הצורך, הנוהל יתוקן כך שאופן הפעולה הנדרש ישתקף בו. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי, כי עליו לבחון אם הדין המקומי במדינות שהעיזבון ניתן בהן מקנה כלים נוספים לנציגי האפוטרופוס בביצוע עבודתם ולשלב את השימוש בו בהנחיותיו, ולא להסתפק בכלים שהדין בישראל מעניק בהקשר של עיזבונות שהתקבלו במקומות אחרים בעולם. 3. ,נוהל מימוש עיזבונות קובע כי באשר לעיזבונות מחוץ לישראל ולצרפת המפקח ייעזר בשירותיהם של אנשי מקצוע במדינה הרלוונטית ויוודא שהגורם המוסמך אוסף מידע על נכסי העיזבון (מכנס) ומממש את העיזבון במקצועיות וביעילות. עוד נקבע כי המפקח יפקח על אנשי המקצוע ויבקר את עבודתם באמצעות קבלת פרטה ודוחות כספיים מגובים באסמכתאות. משמע הנוהל מנחה את המפקחים לפעול לקבלת מלוא חלקה של מדינת ישראל בעיזבון לאחר שניתן צו קיום צוואה באמצעות בחינת המסמכים. . .19 רשימה מפורטת של כלל ה פריטים (נכסים, חפצים, ציוד, חשבונות בנק וכדומה), הנמצאים בבעלות מסוימת או במקום מסוים . משרד המשפטים | 1789 . .היעדר הנחיות ברורות .הנוגעות לפתיחת .כספות עלול לסכן .את שלמות העיזבונות .ברחבי העולם . הנוהל אינו מנחה את עובדי המחלקה האם וכיצד עליהם לפעול במהלך זיהוי הנכסים הנכללים בפרטה ורישומם. הדבר עשוי למנוע זיהוי ליקויים בתהליך מימוש העיזבון ולפגוע ביעילות הפיקוח. בתשובת האפוטרופוס נכתב כי אי אפשר להכין פרטה בטרם ניתן צו קיום צוואה, ורק לאחר קבלתו, בשלב מימוש העיזבון, נשלחים ליורשים פרטה ודוחות כספיים. עוד נכתב כי נכסי העיזבון אינם מחולקים חלוקה סופית לפני שהמדינה בודקת את המסמכים והחשבונות, מאשרת אותם וחותמת עליהם באמצעות מפקחיה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי לעיתים אי אפשר לזהות תקלות בשלב קבלת הפרטה המוגמרת או החלוקה הסופית של העיזבון ובשלב אישור החשבונות והמסמכים. על כן, על האפוטרופוס לבחון אילו דרכי פעולה יאפשרו לו לוודא כי פעולות האיסוף והרישום מתייחסות לכל נכסי העיזבון כנדרש. 4. בביקורתנמצאו כמה דוגמאות לבעיות שעלולות להיגרם בשל העדר הנחיות ברורות לפעולות שעל המפקחים לנקוט ובשל ההנחיה לפעול רק לאחר שהצוואה קוימה, כמפורט להלן: א. לעיתים נכללות בעיזבונות כספות הנמצאות בבתים פרטיים ובבנקים. נוהל מימוש העיזבונות מנחה את המפקחים כיצד עליהם לנהו ג בעת פתיחת כספות וקבלת תכולתן רק לגבי עיזבונות בישראל ולא אשר לעיזבונות בחו"ל. לפי הנוהל, אם לא מונה מנהל עיזבון, הפעילות תיעשה בנוכחות המפקח ועובד נוסף של האפוטרופוס. אין בנוהל זה או בנוהל אחר הנחיות דומות אשר לפתיחת כספות ולקבלת תכולתם של עיזבונות בחו"ל. היעדרן של הנחיות ברורות אשר למקרים שנדרשת פעילות של מפקחים בעת פתיחת כספות עלול לסכן את שלמות העיזבונות ברחבי העולם שכן בעיזבונות הכוללים מיטלטלין אפשר לשנע את הנכסים ממקום למקום ללא קושי ולגרוע אותם מהעיזבון. בתשובתו של האפוטרופוס הכללי נכתב כי אין הוא יכול להשתתף במימוש העיזבונות ברחבי העולם וכי אין הוא נדרש לעשות כן כי בתהליך מימוש עיזבון הוא נעזר באנשי מקצוע מקומיים ומסתמך על דיווחיהם. 1790 |דוח שנתי 69ב .משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי גם אם ככלל אפשר להסתמך על דיווחיהם של אנשי המקצוע, עליו לקבוע תבחינים לזיהוי מקרים ועיזבונות שבהם עשוי להידרש פיקוח הדוק יותר של המפקחים מטעמו על פעילותם של מנהלי עיזבון ונוטריונים, ובפרט על עיזבונות שכלולות בהם כספות. ב. המידע על עיזבונות מגיע לאפוטרופוס ממגוון מקורות, ובהם נוטריונים ומנהלי עיזבון. חשוב להגביר את המעורבות של נציג האפוטרופוס בכלל הליכי הכינוס והמימוש מאחר שלא פעם בעלי תפקידים מקומיים תיעדו רק חלק מהנכסים הכלולים בעיזבון ולא פעלו באופן מיטבי לכינוס העיזבון ולמימושו. להלן דוגמאות: (1) בתיק עיזבון שנפתח בגרמניהלא מונה מנהל עיזבון , ואת העיזבון מימש ישירות האפוטרופוס הכללי באמצעות עורך דין מקומי. נציג האפוטרופוס הכללי נדרש לבצע רישום מצאי של תכולת הדירה שבעיזבון. הנציג הודיע לאפוטרופוס שלאחר מאמצים איתר בדירה כספת נסתרת, ובה כ -60 אלף יורו והוסיף שבדירה נמצאו מסמכים שעולה מהם שהעיזבון כולל כספת נוספת הנמצאת בבנק מקומי. אלמלא הגיע נציג האפוטרופוס לדירה, היה חשש ממשי שלא היה נודע כלל למחלקה על קיומן של שתי הכספות. (2) ,בתיק עיזבון שנפתח בצרפת ירשה מדינת ישראל כספת בבנק הנוטריון המקומי לא משך את הכסף מהכספת ולא העביר אותו לנציגות האפוטרופוס במסגרת חלוקת העיזבון. מנהלת הנציגות בחו"ל איתרה את הכסף בכספת הבנק והעבירה אותו לישראל. (3) בתיק עיזבון בצרפת ירשה מדינת ישראל דירה בשוויץ. הנוטריון האחראי על העיזבון דיווח לאפוטרופוס כי ביצע רישום של מצאי הנכסים בדירה (אינוונטר). המסמך לא הועבר לאפוטרופוס, ובדיעבד התברר שהנוטריון לא השלים את רישום מצאי הנכסים ולא תפס בהם חזקה. דיירים שהתגוררו במקום לקחו את תכולת הדירה. למחלקה לא ידוע מה היקף הנכסים שנגרעו מהעיזבון. (4) .בעיזבון אחר בצרפת יועדו נכסים בצרפת ובשוויץ למדינת ישראל בדירה בשוויץ התגלתה כספת פרוצה אף שברשימת מצאי שכתב הנוטריון שטיפל בתיק לא הוזכרה כספת, לא תועדה מציאת כספת ולא נזכרו שמות הנוכחים במועד פתיחתה. עולה אפוא כי במקרים שיש ליקויים בפעולותיהם של בעלי ת פקיד במימוש העיזבון ובכינוסו, פעילות יזומה ומעורבות של המחלקה ונציגיה בתהליכי הכינוס והמימוש יכולה לתרום למימוש מלוא זכויותיה של המדינה כיורשת, ולמימוש מלא של רצון המצווה. משרד המשפטים | 1791 . על האפוטרופוס הכללי למפות את הפעולות שגורמים מקומיים מבצעים בעת כינוס העיזבון ומימוש ו ולקבוע נהלים מפורטים אשר לפעולות הבקרה שעובדי המחלקה נדרשים לנקוט כדי לוודא שהכינוס והמימוש ייעשו במלואם באופן שיקטין את הסיכון שייגרעו נכסים מהעיזבון. נהלים מפורטים המסדירים את עבודת המחלקה והנציגויות הם חיוניים לטיפול תקין בתרומות ובעיזבונות. מן המקובץ עולה הנחיצות בהגדרה ברורה ומחייבת של כלל הפעולות שעובדי המחלקה נדרשים לנקוט במהלך טיפולם בעיזבונות. כן עולה הצורך לתת את הדעת לבקרות הנדרשות בקיום הליך רגיש זה הנוגע לנכסים בעלי ערך רב ולמימוש רצונו של המצווה. הדבר עשוי לתרום להבטחת שלמות העיזבונות. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי שעליו להכין נוהלי עבודה מפורטים ולציין בהם את כלל דרכי הטיפול והפעולה הרצויות אשר לעיזבונות בארץ ובחו"ל. .פיקוח ובקרה על נציגויות האפוטרופוס בחו"ל .1. בשנת2014 בוצעה ביקורת פנימית במחלקת העיזבונות של האפוטרופוס הכללי. בביקור ת זו נבדקו חשדות לאי -סדרים ב -35 תיקים שטופלו בידי הנציגות בצרפת ונמצאו אי -סדרים במכירת נכסים בעשרה מבין התיקים שנבחנו. עובדי הנציגות בצרפת שטיפלו בתיקים אלו סיימו את עבודתם בנציגות לפני תחילת הביקורת במשרד המשפטים (להלן גם -הצוות הקודם). מהביקורת עלה כי הפי קוח והבקרה על עבודת הנציגות בצרפת לקו בחסר, אך ככל הנראה "לא נגרם נזק כלכלי מהותי למדינת ישראל". ראוי שהאפוטרופוס יבחן את התיקים שהצוות הקודם טיפל בהם וייזום בדיקה מעמיקה בתיקים רלוונטיים כדי לוודא כי הליקויים שעלו בבדיקה לא נעשו בתיקים אחרים. בתשובת האפ וטרופוס נכתב כי תיקים שטרם הסתיימו נבדקים במשך הטיפול בהם וכי ב כוונתו לקיים בדיקה חיצונית של רואה חשבון אשר לתיקים שטופלו והסתיימו בתקופתו של הצוות הקודם. עוד נכתב כי תיערך רשימה של תיקים רלוונטיים, שהטיפול בהם הסתיים בשנים 2014-2011 . 1792 |דוח שנתי 69ב .כאמור, הצורך בבדיקה מתעורר לנוכח אי סדרים שנתגלו בטיפול בכמה תיקים בעבר. להלן דוגמאות: א. בשנת 2000 נפתחה כספת שעל פי תיק העיזבון היו בה 143,000 פרנקים צרפתיים וכ- 6,000 דולרים אמריקניים במזומן. הכספת נפתחה בנוכחות עובדת של הנציגות ונרשמה תכולתה. באפריל 2013 נפתחה הכספת בפעם השנייה בנוכחות עובדים של הנציגות, אולם לא נעשה רישום של תכולתה. בנובמבר 2013 .הועבר התיק לגניזה בישראל בדצמבר 2015 , כשהתיק נבדק, נמצאה בו מעטפה, ובה הפרנקים הצרפתיים. באותו מועד לא היה אפשר עוד להמיר פרנקים צרפתיים למטבע האירופאי 20, ושווי ה תמורה שירדה לטמיון נאמד בכ - 28,000 יורו. כמו כן, לא נמצא כל תיעוד אשר ל- 6,000 .הדולרים האמריקניים ב. בתיק עיזבון נערכה רשימת מצאי של כסף ושל חפצי ערך, בהם מטבע זהב. בדוח המצאי נכתב שהמטבע נמסר למנהלת הנציגות בצרפת, אולם המטבע נעלם. יש לציין כי לא ברור מדוע נמסר המטבע לידי מנהלת המחלקה ולא נשמר בכספת של הנוטריון המקומי כפי שנדרש בדין המקומי. ג. בתיק עיזבון כתב נוטריון מקומי רשימת מצאי בנוכחות מנהלת הנציגות בחו"ל. בעיזבון נכללה כספת בנק, ובה כ -50 אלף יורו. בתיק נכתב שהכסף נמסר לידי "הזכאי", אך הכסף לא נמצא, ולא נכתבה התייחסות אשר למקום הימצאו. בדיקה שנעשתה העלתה כי בניגוד לרישום בתיק, הכספת בבנק נותרה פעילה, ו בתוכה אותר הכסף, שהועבר בעקבות זאת למחלקה. ד. בתיק שבו מדינת ישראל היא אחד היורשים של דירה ושל עשרות תמונות יקרות ערך, נעשתה בדיקת מצאי של תכולת הדירה בשנת 2012 , בבדיקה הוערך שווין המשותף של מרבית התמונות שבעיזבון בכ- 690,000 יורו. נמצא כי במשך שנים התיק לא ט ופל כראוי, ולא בוצעו בו פעולות החיוניות להכרה במדינת ישראל כיורשת בתיק העיזבון ולהעברת תכולתו לידיה. עוד התברר כי בדוח מצאי שהוכן בתיק נכלל רק חלק מהעיזבון וכן כי לא ידוע היכן מרבית התמונות נמצאות ומה נעשה בהן. בתיק העיזבון נכתב: "אם יש תמונות שאכן נמכרו, אין לנו מושג באיזו מסגרת, באיזה סכומים, על ידי מי ואיפה כספי התמורה מהמכירה". מתשובת האפוטרופוס עולה כי טיפול הנוטריון בתיק התעכב מאוד וכי הדבר הקשה לממש את העיזבון לטובת מדינת ישראל, להגיע להסדר עם יורשים אחרים, ולחלוק את העיזבון ביניהם. עוד נכתב כי הנוטריון שטיפל בתיק הוחלף, כי אותרו כל התמונות וכי ביוני 2018 הוערך שוויין בכ- 555,000 .יורו . .20 החל מתאריך 1.1.2002 .לא ניתן היה עוד להמיר פרנקים צרפתיים ליורו אירופאי משרד המשפטים | 1793 . .האפוטרופוס נדרש .לקבוע סדר פעולות .מחייב שיש לנקוט אם .מתגלים פערים .וחסרים בתיקי עיזבון . דוגמאות אלה ממחישות שיש חשש ממשי שבתקופת הצוות הקודם התרחשו אי-סדרים נוספים. חשש זה מחייב לבדוק את הטיפול בתיקי העיזבון בתקופה זו כדי לבדוק אם הטיפול היה לקוי או אם גרם נזקים כלכליים למדינת ישראל. האפוטרופוס נדרש לקבוע סדר פעולות מחייב שיש לנקוט אם מתגלים פערים וחסרים בתיקי עיזבון, לציין לאילו גורמים מקצועיים יש לפנות לבדיקת הממצאים ולאילו בעלי תפקידים, בארץ ובחו"ל, יש להעביר את ממצאי הבדיקה. בתשובת האפוטרופוס פורטו פעולות שהמחלקה נוקטת במ עקב אחר עבודת הנציגות ב צרפת ובליווי שלה ובהן: קבלת דיווחים עיתיים ובקרה שנתית על כלל התיקים. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי ללא קשר לבחינה הנוספת, עליו לבחון את פעולות הפיקוח והבקרה שיש לבצע על הפעילות בנציגויות בחו"ל כדי לצמצם את האפשרות שפעילות עצמאית מקומית תוביל לאי-סדרים בפעילותן. כן עליו לעגן פעולות פיקוח ובקרה בנוהלי עבודה סדורים. 2. בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב -1992 , נקבע כי לאחר שהגיש המבקר הפנימי דין וחשבון, תדון הנהלת הגוף הציבורי בממצאיו בתוך 45 .ימים המבקרת הפנימית של משרד המשפטים השלימה ביקורת נוספת על המחלקה בספטמבר 2016 ובו מספר ליקויים בנוגע לפעילות המחלקה ולפעילותן של נציגויות האפוטרופוס בחוץ לארץ. לא נמצא שהתקיים דיון במשרד המשפטים על ממצאי דוח הביקורת הפנימית משנת 2016 .כנדרש בחוק בתשובת משרד המשפטים נכתב כי בינואר 2017 נידון דוח הביקורת אצל מנכ"לית משרד המשפטים וניתנו הנחיות לתיקון הליקויים בנוכחותם של האפוטרופוס הכללי דאז , סגניתו, מנהלת המחלקה, ו עובדים אחרים וכי ככל הנראה תקלה מנעה את איתור הפרוטוקול. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עליו להקפיד על תיעוד ההחלטות המתקבלות בעקבות ביקורת על מנת שניתן יהיה לעקוב אחריהן ואחר תיקון הליקויים שנמצאו בדוח הביקורת הפנימית. 1794 |דוח שנתי 69ב . .נמצא כי פעולת .האפוטרופוס הכללי .נעשית בלא שגובשה .מדיניות ברורה לעניין .ייזום ושימור של .קשרים עם תורמים .ומצווים פוטנציאליים . ייזום ושימור קשרים עם תורמים ועם מצווים פוטנציאליים .עולה השאלה, האם האפוטרופוס נדרש והאם הוא רשאי ליזום קשר עם הקהילה המקומית בחו"ל, כדי ליידע ולעודד תורמים ומצווים פוטנציאליים בדבר האפשרות לצוות את רכושם ולהעביר תרומות למדינת ישראל או שעליו לנקוט במדיניות פאסיבית שמגיבה לרצונותיהם של מצווים ותורמים הפונים אליו בלבד. במועד הביקורת ניהלה המחלקה כ- 2,000 תיקי עיזבונות ותרומות מכל העולם ויותר ממיליארד ש"ח של כספי עיזבונות. בשנת 2017 נפתחו וטופלו במחלקה 292 תיקי צוואה ותיקי תרומה לטובת מדינת ישראל ו-152 תיקי הצעת צוואה של מצווים פוטנציאליים - אנשים שהתעניינו באפשרות לערוך צוואה לטובת המדינה או מוסדותיה. נמצא כי פעולת האפוטרופוס הכללי נעשית בלא שגובשה מדיניות ברורה לעניין ייזום ושימור של קשרים עם תורמים ומצווים פוטנציאליים. יצוין כי בחוק האפוטרופוס הכללי ובהחלטות הממשלה אין התייחסות לנושא זה. בהיעדר החלטה סדורה בדבר הסוג והאופי של הפעילות הנדרשת לשמירה על קשר עם מי שכבר העביר תרומה או הצהיר על כוונתו להוריש רכוש למדינה , פעילות האפוטרופוס כלפי מצווים ותורמים פוטנציאליים אינה אחידה: עד שנת 2015 אחד מאפיקי הפעילות של האפוטרופוס היה לשמור על קשר עם תורמים ומצווים פוטנציאליים. האפוטרופוס ניהל רשימה של תורמים פעילים, שמר איתם על קשר לאורך השנים ומפעם לפעם שלח להם שי סמלי וכרטיסי ברכה. במדינות דוברות צרפתית המחלקה יצרה בעבר פרופיל של מצווה פוטנציאלי בקהילה היהודית, ונציגת האפוטרופוס הייתה שולחת אל מצווים פוטנציאליים אלו מכתבים ובהם תיאור האפשרות להוריש למדינת ישראל כספים פטורים ממס מקומי והזמנה ליצור קשר עם הנציגות בצרפת. ממועד כניסתה של מנהלת המחלקה הנוכחית לתפקידה, בשנת 2015 , הופסק נוהג זה של יצירת קשרים עם מצווים ותורמים פוטנציאליים, מחשש להשפעה בלתי הוגנת ולמעורבות אסורה בעריכת צוואות. השינוי שהונהג במחלקה לא הועלה על הכתב ולא הופץ לעובדי המחלקה או לנציגויות. על אף השינוי, הנציגות בצרפת ממשיכה לפנות למצווים פוטנציאליים. בתשובת האפוטרופוס הוסבר כי הנציגות בצרפת והאפוטרופוס הפסיקו את הנוהג של יצירת קשרים עם מצווים ותורמים פוטנציאליים מפני שיש בו כדי לעורר חשש להשפעה בלתי הוגנת ו למעורבות אסורה בעריכת צוואות . עוד משרד המשפטים | 1795 . הוסבר בתשובה כי הנציגות בצרפתיכולה ואף צריכה לפעול לא רק לשימור הקשר עם המצווים והתורמים הידועים אלא גם להביא לידיעת הקהל הפוטנציאלי את דבר קיומן של הנציגות ושל המחלקה ואת פועלן בתוך הקפדה שלא לעשות פעולות העלולות להיחשב השפעה בלתי הוגנת ומעורבות אסורה . משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי עליו לכתוב הוראות מפורטות כיצד לשמור על קשר עם מצווים ותורמים ולהגדיר בהן בבירור אילו פעולות מותר לבצע ואילו פעולות מעוררות חשש להשפעה בלתי הוגנת או למעורבות אסורה. בתשובת האפוטרופוס נכתב כי מתוך הבנה שתפקוד תקין של המחלקה מחייב לקבוע מדיניות לעניין ייזום ושימור קשרים עם תורמים ומצווים פוטנציאליים, הוחלט כי הנושא ייכלל בתוכנית העבודה של האפוטרופוס לשנת 2019. האפוטרופוס הוסיף כי עד גיבוש המדיניות הוא יפעל במשנה זהירות כדי לא להימצא במצב של השפעה בלתי הוגנת. .הקצאת כוח האדם לנציגויות האפוטרופוס בחו"ל .1. .כאמור, לאפוטרופוס הכללי שתי נציגויות בעולם: בצרפת ובארצות הברית העלות הממוצעת של הפעלת הנציגות בצרפת היא כ-1.4 מיליון ש"ח מידי שנה בשנה והעלות הממוצעת של הפעלת הנציגות בארצות הברית היא כ- 370,000 .ש"ח מידי שנה מרבית ההכנסות מתיקי עיזבונות ותרומות בחו"ל מקורן בשתי נציגויות אלו. בלוח 1 מוצגים נתונים על מספר התיקים שנפתחו בארצות הברית ובצרפת ועל ההכנסות בכל אחת מהמדינות בשנים 2017-201621 : . .21 ב- 2016 נפתחו27 תיקי עיזבון בישראל, וההכנסות מתיקי עיזבון ישראליים היו כ-41 מיליון ש"ח (43% מכלל ההכנסות). ב - 2017 נפתחו78 תיקי עיזבון ישראליים וההכנסות מת יקי עיזבון ישראליים היו כ- 19 ( מיליון ש"ח28% .)מכלל ההכנסות 1796 |דוח שנתי 69ב . .נמצא כי לא נקבע .איזה תקן כוח אדם .נדרש לכל נציגות .ואילו תפקידים .נדרשים לכל אחת .מהן . לוח 1 : הכנסות האפוטרופוס מתיקי עיזבונות ותרומות בארצות הברית ובצרפת (במיליוני שקלים) . 2016 2017 . מס' תיקים .שנפתחו הכנסות שיעור מכלל .ההכנסות מס' תיקים .שנפתחו הכנסות שיעור מכלל .ההכנסות .ארצות הברית 27 19.8 20% 32 19.5 29% . צרפת 12 17.3 18% 28 21 31% 2. ,בצרפת ובארצות הברית חיות הקהילות היהודיות הגדולות ביותר בעולם וכאמור, הקהילות מעבירות לישראל בתרומות ובעיזבונות מיליוני שקלים מדי שנה. שתי הנציגויות נבדלות זו מזו באופי הפעילות ובהרכב כוח האדם. בנציגות בצרפת מועסקים ארבעה עובדים (מנהלת, יועצת משפטית, מזכירה וממונה על קשר עם מצווים ותורמים) ובנציגות בארצות הברית מועסקת עובדת אחת. יצוין כי עד שנת 2009 פעלה הנציגות בארצות הברית בעיר לוס אנג'לס אך כדי להגדיל את "היקף ההכנסות" מארצות הברית היא נסגרה, ובמקומה נפתחה נציגות בניו יורק. נמצא כי לא נקבע איזה תקן כוח אדם נדרש לכל נציגות ואילו תפקידים נדרשים לכל אחת מהן. הסדרת התקן והתפקידים נדרשת כדי לוודא מתן מענה לכלל היבטי העבודה הנדרשים בנציגויות, כדי שהעבודה השוטפת בנציגויות לא תפגע, כמתואר להלן: א. האפוטרופוס הגדיר תפקיד לכל עובד בנציגות בצרפת - למנהלת נציגות האפוטרופוס הכללי בצרפת (להלן - מנהלת הנציגות), למשפטן בנציגות, למנהלת המשרד ולממונה על גיוס כספים, להבדיל, האפוטרופוס לא הגדיר את תפקידה של העובדת המועסקת בנציגות בארצות הברית, ובפועל עיסוקה נושא אופי פקידותי. אף שהקהילה היהודית בצרפת קטנה מהקהילה בארצות הברית, ואף ששתי הנציגויות מכניסות הכנסות דומות, בנציגות בצרפת מועסק כוח אדם גדול פי ארבעה מכוח האדם המועסק בנציגות בארצות הברית, והגדרת התפקיד של העובדים בנציגות בצרפת נרחבת הרבה יותר מהתפקיד שמבצעת בפועל העובדת בארצות הברית. ב. בהגדרת תפקידה של מנהלת הנציגות בצרפת נכללת חובת נוכחות בעת הכנת רשימת מצאי של נכסים (אינוונטר) ובפתיחת כספות עם נציגי המצווה ועם נציגי הרשויות המקומיות בצרפת. תפקידה מוגבל לתחומי צרפת בלבד אף שבתיקי העיזבונות הנפתחים בנציגות משרד המשפטים | 1797 .המחלקה בצרפת נכללים גם נכסים הנמצאים במדינות אחרות בהן שוויץ, מונקו, ליכטנשטיין וספרד. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס שעליו לבחון את אופי הפעילות ואת התפקידים שהנציגויות בחו"ל נדרשות לבצע, ובהתאם לקבוע תקן לעובדים בנציגויות ולה גדיר את התפקידים שעליהם לבצע. כמו כן, על האפוטרופוס לבדוק באילו תנאים ובאיזה היקף פעילות מוצדק להחזיק נציגות כדי שניתן לוודא שהפעילות בחו"ל נעשית בדרך מיטבית. 3. :יש שני נושאים שהאחריות עליהם מוטלת בה בעת על שני גורמים האחריות לקיים קשר עם בעלי תפקיד מקומיים המטפלים בעיזבונות ובתרומות, לפקח עליהם ולבקר את עבודתם מוטלת הן על העובדים בנציגות בצרפת והן על המפקח על מדינות דוברות צרפתית. ההנחיה המקצועית של עובדי הנציגות בצרפת מוטלת הן על מנהלת הנציגות בצרפת והן על ראש הדסק למדינות דוברות צרפתית. משרד מבקר המדינה מ עיר לאפוטרופוס הכללי כי הגורמים האחראיים עלולים לפעול בחוסר תיאום ולתת הנחיות מקצועיות סותרות. על האפוטרופוס להסדיר את חלוקת התפקידים ואת התיאום כדי למנוע זאת. עוד על האפוטרופוס לדון לאלתר באופן מעמיק בנושא - לבחון את הפעלת הנציגויות בחו"ל, את הצורך בפעילו תן, את הרכב כוח האדם הדרוש בהן, בתפקידי הנציגויות ובמטרות שהנציגויות מיועדות לבצע. בתשובת האפוטרופוס צוין כי תפקיד הנציגות בצרפת שונה מהותית מתפקיד הנציגות בארצות הברית, משום שבאר צות הברית אין נכסים שצר יך לנהל ולמכור ומשום שעבודת מימוש העיזבון נעשית ישירות מה מחלקה ולא דרך הנציגות. עוד צוין בתשובה כי אכן י ש ל בחון את ה פעלת הנציגויות בחו״ל , האפוטרופוס הודיע כי הנושא יידון במשולב עם גיבוש מדיניות בנושא שמירת קשר עם המצווים משום שהנושאים קשורים זה בזה. 1798 |דוח שנתי 69ב .ממשקי עבודה עם משרד החוץ .משרד החוץ הישראלי מפעיל כ -100 נציגויות ברחבי העולם, וגם להן מועבר מידע על עיזבונות ותרומות המיועדים למדינת ישראל. הקונסולים ובעלי תפקידים אחרים בנציגויות מעבירים מידע על תרומות ועיזבונות למחלקה, והמחלקה נעזרת בהם, בהתאם לצורך, בטיפול בתיקים אלה. .1. על חשיבותו של ממשק עבודה סדור בין האפוטרופוס ובין משרד החוץ ונציגיו הפזורים ברחבי העולם עמדה המנהלת הקודמת של המחלקה כאשר התייחסה לתורמים פוטנציאליים של מדינת ישראל: "העובדה, שלעתים תכופות, התורמים הפוטנציאליים מבקשים להיפגש עם האישיות הרמה ביותר בשגרירות, דהיינו, השגריר, מחייבת העלאת המודעות לנושא גם בקרבם, ולא רק בסגל הקונסולרי ו/או הזוטר". משרד המשפטים הסביר בתשובתו כי האפוטרופוס מבקש ע זרה ממשרד החוץ למימוש עיזבונות רק במקרים מועטים וחריגים. משרד החוץ כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2018 כי בהקשר של מימוש עיזבונות הוא פועל בתיאום עם אגף היועץ המשפטי במשרד החוץ וכי פעילותו נקודתית ומיועדת לענות על צורך מסוים ומוגדר בהתאם לנסיבות העניין. לטענתו מקרים כאלה הם ייחודיים, ולכן אי אפשר לכתוב נוהל סדור עבורם. .2. משרד החוץ והאפוטרופוס ביקשו לגבש מתווה פעולה מעודכן לעבודה משותפת, ובשנים 2017-2016 גיבשו המחלקה והיחידה הקונסולרית במשרד החוץ מתווה פעולה משותף חדש בהקשר של ירושות ועיזבונות. המתווה מופיע כפרק בתקנון הקונסולרי של משרד החוץ (להלן - התקנון הקונסולרי). בתקנון הקונסולרי נכלל מידע כללי על פעילותה של המחלקה באפוטרופוס, על דרכי התקשרות עם בעלי תפקידים במחלקה, על סוגי נכסים הנכללים בירושות ועיזבונות לטובת מדינת ישראל ועל הפעולות שעל הנציגויות בחו"ל לבצע כשמועבר אליהן מידע בנושא. להלן עיקרי הפרק בתקנון הקונסולרי: א. כל ידיעה או פנייה בכתב או בעל-פה המגיעה לנציגות אשר לעיזבון, צוואה או תרומה יש להעביר למחלקה בצירוף כל המסמכים הרלוונטיים, ובהם צוואות ומסמכים משפטיים. בצרפת ובארצות הברית אפשר להעביר את המידע לנציגויות האפוטרופוס בחו"ל. ב. בתקנון נכתב כי הנציגים הדיפלומטיי ם והקונסולריים אינם מוסמכים לחתום על מסמכים הקשורים לצוואות, לעיזבונות או לתרומות, לרבות על ייפוי כוח. על מסמכים אלה יחתמו האפוטרופוס הכללי ומנכ"ל משרד המשפטים. משרד המשפטים | 1799 .ג. בתקנון מצוין כי הקונסולים רשאים לשמור על קשר עם המצווים והתורמים, לרבות עם אלה הפוטנציאליים באמ צעות משלוח כרטיס ברכה, שי סמלי, הזמנה לאירוע בשגרירות וכדומה. ד. כספי העיזבונות והתרומות המצטברים בנציגויות מופקדים בחשבון ייעודי של האפוטרופוס עם כל האסמכתאות הרלוונטיות לאיתור שם התורם או המצווה ובאזכור התיק שאליו יש לשייך את התשלום. .3. בעבר, במשך עשרות שנים , קונסולים בנציגויות ישראל בחו"ל סייעו למחלקה לממש עיזבונות ותרומות, והמחלקה הנחתה אותם כיצד לפעול בתהליך המימוש. כך, לדוגמה, נציגויות משרד החוץ פעלו אל מול הרשויות המקומיות לקבל מידע על חשבונות בנק של מצווים ולאתר מסמכי צוואות, סייעו למכור נכסי עיזבון באמ צעות מתווכי דירות מקומיים, ליוו גורמים מקומיים ברישום מצאי ובתרגום מסמכים ויצרו קשר בין המחלקה ובין תורמים פוטנציאליים. בשנים האחרונות נראה כי פחת שיתוף הפעולה שהיה נהוג בעבר. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי הוא לא הסדיר את דרכי הפעולה הרצויות לסיוע ב מימוש עיזבונות ובאיתור מסמכים נוספים הדרושים לו. בהיעדר הסדרה, נציגי משרד החוץ בחו"ל אינם מחויבים להשתתף בפעולות למימוש צוואות. האפוטרופוס נדרש לבחון אם הוא זקוק לסיוע של עובדי משרד החוץ לפעילותו בחו"ל, ובמידת הצורך לפעול עם משרד החוץ להסדרת מתווה שיתוף פעולה בנושא זה בין שני המשרדים. בתשובת האפוטרופוס צוין כי אכן יש היבטים שנדרש שיתוף פעולה רב יותר. מתשובה זו ומתשובת משרד החוץ לביקורת מנובמבר 2018 עולה כי בעקבות ממצאי הדוח נקבעה פגישה בין המשרדים לדון בדרכים להידוק קשרי העבודה ביניהם. .4. יצוין כי לא די בשילוב נושא התרומות והעיזבונות בתקנון הקונסולרי וכי חשוב גם להכשיר את עובדי משרד החוץ בנושא תרומות ועיזבונות המתקבלים בחו"ל לטובת מדינת ישראל: א. עד שנת 2014 משרד החוץ שילב בתוכניות הדרכה שונות לעובדיו תכנים אשר לתרומות ועיזבונות, ונציגי המחלקה תדרכו אותם בנושאים אלה. עוד ב-2015 פנתה מנהלת המחלקה למשרד החוץ והציעה לחדש את התדרוך בנושא תרומות ועיזבונות אולם עד מועד סיום הביקורת הדבר לא נעשה. 1800 |דוח שנתי 69ב .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי לאחר שילוב נושא התרומות והעיזבונות בתקנון הקונסולרי, על הקונסולים המיועדים לשרת בנציגויות ישראל בחו"ל להכיר את ההנחיות החדשות בנושא ואת המצופה מהם בתחום זה. על האפוטרופוס לבחון עם משרד החוץ אם לשלב הדרכה מתאימה בנושא זה לקונסול ים היוצאים לחו"ל וכיצד לעשות כן. כמו כן, על משרד החוץ להפנות את תשומת לב שליחיו לתקנון בנושא זה. משרד החוץ השיב כי לאחר שיעודכנו ההנחיות, הן יופצו לנציגויות משרד החוץ. ב. בעבר העבירו קונסולים אל המחלקה מידע שקיבלו אשר לתרומות ועיזבונות. חשוב להעביר מידע המגיע לנציגויות ומסמכים רלוונטיים אל המחלקה מהר ככל האפשר כדי שיהיה אפשר לתכנן את פעולות מימוש העיזבון בחו"ל. ואכן, בעניינו של תיק שהגיע למשרד החוץ והמידע עליו התעכב יותר מחצי שנה ולא הועבר לאפוטרופוס כתב המפקח שטיפל בתיק לנציג משרד החוץ: "נראה שיש מקום לרענן אצל מי שעוסק בכך בין עובדי הקונסוליה את הנוהל המחייב להעביר מסמכים כגון אלה ללא שיהוי לעיוננו". משרד החוץ נדרש לרענן את ההנחיות לדיפלומטים ולקונסולים שעליהם להעביר ללא דיחוי למחלקה מידע ומסמכים רלוונטיים על תרומות ועיזבונות וכן כיצד יש לשמור את המסמכים בנציגויות. .5. כאמור, התקנון הקונסולרי הסדיר את נושא שמירת הקשר עם מצווים ותורמים פוטנציאליים ואף הגדיר פעולות שיש לבצע למטרה זו. בה בעת כמה מעובדי המחלקה נוהגים לעמוד בקשר עם המצווים והתורמים הפוטנציאליים. האפוטרופוס אינו מעדכן את רשימת הצוואות והתורמים הפעילים במדינות השונות ואינו מעביר אותה לנציגויות משרד החוץ. כמו כן, הקונסולים בנציגויות ישראל בחו"ל אינם מעבירים למחלקה ריכוז נתונים אשר לגורמים שהם שומרים עימם על קשר בהקשר של עבודתה. ללא העברת מידע ובלא תיאום בין האפוטרופוס ובין משרד החוץ אשר למצווים ותורמים פוטנציאליים, עלולה להיווצר כפילות ונפגעת היכולת לפעול באופן מיטבי לשמירת הקשר עם כל המצווים והתורמים הפוטנציאליים למדינת ישראל. על המחלקה ועל משרד החוץ להסדיר את התיאום השוטף ביניהם בנושא זה. משרד המשפטים | 1801 . משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי עליו לבחון את הדרכים להידוק קשרי העבודה עם משרד החוץ שלו מיומנויות בתהליכי העבודה בחו"ל ויכולת לשמור על קשרים עם קהילות יהודיות ואחרות באמצעות הדיפלומטים והעובדים בנציגויות ישראל בחו"ל. 1802 |דוח שנתי 69ב .זיהוי תמורות בהיקף הפעילות בחו"ל .בחמש השנים האחרונות חלו תמורות משמעותיות בהיקף התרומות והעיזבונות למדינת ישראל. תרשים 2 להלן מציג נתונים על מספר התיקים שנפתחו בשנים 2017-2014 . תרשים2 : מספר תיקי העיזבונות והתרומות לטובת מדינת ישראל שנפתחו בשנים 2014 - 2017 .מקור הנתונים: על פי נתוני האפוטרופוס הכללי, בעיבוד משרד מבקר המדינה .מהתרשים עולה כי משנת 2014 עד שנת 2017 גדל מספר התיקים שנפתחו בכ-91% . יצוין כי74 מבין101 התיקים שנפתחו בשנת2017 הם תיקי עיזבונות בחו"ל (כ-73% .) פרט לשינוי במספר התיקים במהלך השנים, יש תמורות בתמהיל התרומות והעיזבונות. תרשים 3 שלהלן מציג נתונים על השינוי במספר התרומות אל מול מספר העיזבונות בארצות הברית בשנים 2017-2014 .)(במיליוני ש"ח משרד המשפטים | 1803 . תרשים3 : ,מספר תיקי העיזבונות והתרומות שנפתחו בארצות הברית 2014 - 2017 מקור הנתונים: על פי נתוני האפוטרופוס הכללי בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה שבשנים 2017-2014 גדלבכ- 111% מספר התרומות וירד בכ-45% מספר העיזבונות. יצוין שמגמת הירידה במספר העיזבונות גדולה יותר יחסית לשנת 2010 ושיעורה כ-68%. שינוי מגמה אחר הרלוונטי לפעולות האפוטרופוס חל בשנים האחרונות בהכנסות מתרומות ומעי זבונות ברחבי העולם, מכ -140 מיליון שקלים חדשים בשנת 2014 לכ-91 מיליון שקלים חדשים בשנת2017 . נמצא כי המחלקה אינה פועלת לזהות את המאפיינים שהביאו לשינוי בתמהיל מספר תיקי התרומות והעיזבונות ואינה בוחנת האם עליה לשנות את אופי פעילותה בהתאם. מנהלת נציגות האפוטרופוס בצרפת ציינה בדצמבר 2015 לפני משלחת מהמחלקה שחל שינוי בהלכי הרוח ובמגמות בקהילה היהודית ושהדבר עלול להשפיע גם על ההכנסות מצרפת בעתיד. בשנת 2016 דנו כמה פעמים מנהלת המחלקה ומנהלת הנציגות בצרפת בין השאר בשינויים הנדרשים בהתנהלות הנציגות לעומת המצב בעבר. בתשובת האפוטרופוס נכתב כי אי אפשר ללמוד דבר מהיחס בין כמות התיקים שנפתחו להכנסות מאותה שנה מאחר שאין הלימה בין מועד פתיחת התיק למועד קבלת הכספים וכי מרבית הכספים המתקבלים מקורם מעיזבונות ורק 1804 |דוח שנתי 69ב .מיעוטם מגיעים מכספי תרומות כך, בשנת 2017, מתוך כ-68.7 מיליוןש"ח אשר התקבלו מכספי עיזבונות, רק כ- 531,000 ש"ח מקורם מתרומות. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי השינוי במספר תיקי התרומות ותיקי העיזבונות ובתמהילם והירידה הנמשכת בהכנסות מתיקי העיזבון מצריכים דיון ובחינה אם הנסיבות והשינויים מחייבים לגבש תוכנית לשינוי אופי פעילות המחלקה בחו"ל. משרד המשפטים | 1805 .עיזבונות לטובת קרן היסוד .האפוטרופוס הכללי מייצג את המדינה ואת מוסדותיה בעיזבונות המצווים למדינה, ולעיתים באלו המצווים לעמותות ולגופים אחרים. המדינה משמשת נאמנה של המצווים באמצעות מנגנון שנקבע כדי להבטיח שכספי העיזבון יועברו ליעדם ללא עמלות טיפול והיא מפקחת על השימוש בכספים. המורישים רשאים לייעד את העיזבון למדינה באופן כללי, למטרה מסוימת או לגוף מסוים. יש מצווים המבקשים לצוות את רכושם למדינת ישראל, והמוטב הסופי של הצוואה הוא עמותה או גוף אחר, דוגמת קרן קיימת לישראל או קרן היסוד - המגבית המאוחדת לישראל (להלן - קרן היסוד או הקרן). לעיתים הסיבה לכך היא שהמדינה פטורה מתשלום מיסים מקומיים, ולא כן העמותה או הגוף האחר. קרן היסוד נוסדה בשנת 1920 כזרוע לגיוס תרומות של התנועה הציונית. לאחר הקמת המדינה הפכה קרן היסוד למוסד לאומי22 ;בחוק קרן היסוד , התשט"ז- 1956 הוכר מעמדו המיוחד של הארגון , והקרן רשומה בישראל כחברה לתועלת הציבור. הקרן פעילה ב-45 מדינות ברחבי העולם, ובאמצעות כספים המגיעים אליה, בין היתר מעיזבונותיהם של מצווים, היא מממנת את פעילותה ומבצעת מיזמים בישראל. בשנים 2010-2000 אירעו כמה מקרים בהם האפוטרופוס הכללי כלל לא ידע על צוואות לטובת מדינת ישראל שהמוטב הסופי בהן היה קרן היסוד והוא לא היה מעורב בהוצאתן לפועל. במקרים אלו הוציאה את הצוואות אל הפועל קרן היסוד אף שהאפוטרופוס הוא הגורם המטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל. הדוגמאות ה מפורטות להלן התרחשו במדינות אמריקה הלטינית ובהולנד. 1. בכמה ממדינות אמריקה הלטינית החוק המקומי בשנת 2001 לא אפשר לקרן להירשם ולפעול. באותה שנה, אחד הקונסולים בשגרירות ישראל ייפה את כוחה של הקרן, לבקשתה, להוציא לפועל צוואה מטעם מדינת ישראל. לאחר שקרן היסוד פעלה להוציא לפועל את הצוואה, גורמי המקצוע במחלקה התנ גדו לפעולה זו וטענו שלקרן אין סמכות לקבל עיזבונות לטובת מדינת ישראל כי לפי הצוואה מדינת ישראל היא היורשת, ואין לה חובה חוקית כלפי הקרן. עוד הוסיפו שהקרן מפרה את החוק המקומי ושפעילותה מנוגדת לחוק בישראל ולהחלטות ממשלה שהתקבלו בנושא. בהתאם, מנהלת מחלקת העיזבונות דאז התריעה לפני משרד החוץ על כך שבאישור שנתן נציג דיפלומטי של מדינת ישראל יש העדפה של האינטרסים של הקרן על פני האינטרסים של מדינת ישראל. . .22 ,המוסדות הלאומיים הם: ההסתדרות הציונית העולמית, קרן קיימת לישראל, קרן היסוד הסוכנות היהודית. 1806 |דוח שנתי 69ב . .בתקנון הקונסולרי .נכתב כי עובדי .הנציגויות בחו"ל אינם .מוסמכים לאשר .צוואות, אולם .העובדים שיוצאים .לחו"ל לא תודרכו .בנושא זה . 2. בשנת2011 פנו שלטונות מדינה בדרום אמריקה לשגרירות ישראל ודרשו כי מדינת ישראל תשלם חוב מס על עיזבון שמומש בשנת 2006 . מדובר בעיזבון שהיורשת בו הייתה מדינת ישראל, והמוטב הסופי היה קרן היסוד. באותה עת התברר שקרן היסוד אינה גוף מוכר באותה מדינה ואינה רשאית לקבל כלל עיזבונות, והשלטון המקומי ראה במדינת ישראל כמי שזכתה בעיזבון שהועבר לאותו גוף לא מוכר, ולכן חייבה אותה במס. העיזבון לא היה מוכר לאפוטרופוס, והוא אף לא קיבל לידיו את הכסף, ורק בעקבות פניית שלטונות המדינה הסיקה המחלקה כי העיזבון כנראה "הגיע לקרן היסוד מאחורי גבנו". מנהלת המחלקה דאז התריעה שהמדינה "מסתבכת בפעולות של אנשים הפועלים כביכול מטעמה, אך אף שלא בחרה אותם, אינה אחראית למקצועיותם ושאינם חבים לה חובת נאמנות, והתוצאות עלולות להיות...נזק כספי, אי נעימות דיפלומטית ופגיעה במוניטין של המדינה". 3. בהולנד הוט ל בעבר מס עיזבון על צוואות. מדינת ישראל הייתה פטורה מתשלום המס, ואילו קרן היסוד, באמצעות הגוף המשפטי שהקימה לפעילות בהולנד, הייתה חייבת בתשלום המס בעת מימוש עיזבון. עד ביטול חובה זו בשנת 2009 נחתמו בהולנד כ -40 צוואות לטובת מדינת ישראל שהמוטב הסופי בהן היה קרן היסוד. בשנת 2009 נודע לאפוטרופוס כי גם בהולנד הקרן פעלה ללא ידיעתו להוציא אל הפועל צוואה שניתנה לטובת מדינת ישראל וכי גם בפעם זו קונסול בשגרירות ישראל אישר את הצוואה. יצוין כי עד אפריל 2018 נפתחו במחלקה 17 תיקי עיזבונות מהולנד שהמוטב הסופי בהם היה קרן היסוד וכך 23 צוואות מתוך ה-40 ., טרם הגיעו לטיפול כאמור, על פי החוק והחלטות הממשלה, האפוטרופוס הכללי הוא הגורם המטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל. בתקנון הקונסולרי נכתב כי עובדי הנציגויות בחו"ל אינם מוסמכים לאשר צוואות, אולם, כאמור, העובדים שיוצ אים לחו"ל לא תודרכו בנושא זה. היות שמסתמן שצוואות נוספות מסוג זה יגיעו לטיפול האפוטרופוס, על משרד החוץ לרענן הנחייתו לנציגיו בחו"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי מהדוגמאות שלעיל מסתמן שייתכן שבמדינות נוספות שהוטל בהן מס עיזבון נחתמו צוואות דומות לטובת מדינת ישראל ושייתכן שגם צוואות אלה מטופלות שלא באמצעות האפוטרופוס הכללי. על האפוטרופוס לבחון את הדרכים למניעת מקרים כאלו. משרד המשפטים | 1807 . ההסדר עם קרן היסוד .1. בשנים 2010-2009 גיבשו קרן היסוד והאפוטרופוס מתווה פעילות משותף למימוש צוואות שניתנו לטובת מדינת ישראל ושהמוטב הסופי בהן הוא הקרן. על פי המתווה שנקבע, ההסדר יחול בהולנד בלבד, ולפיו כספי העיזבון יעברו ישר לגוף המייצג את קרן היסוד בהולנד ולא לאפוטרופוס; האפוטרופוס יבחן ויאשר מיזמים שהקרן מבקשת לקדם באמצעות כספי העיזבון, והקרן תישא בעלות ניהול תיק העיזבון על ידי האפוטרופוס; בסיום המיזם תציג הקרן אישור על ההוצאה הכספית עבור המיזם; האפוטרופוס יעסיק עורך דין לטיפול בצוואות עבורו ועל פי הנחיותי ו23 ; בכל עיזבון הצדדים יחתמו על שלושה מסמכים: הסכם שהושג בין הצדדים, כתב שיפוי של הקרן כלפי האפוטרופוס על נזקים אפשריים במימוש העיזבון וייפוי כוח של האפוטרופוס המאפשר לקרן להוציא את הצוואות אל הפועל. 2. מנהלת המחלקה והמפקחים המקצועיים שהועסקו באותו הזמן במחלקה התנגדו למתווה הפעילות המתגבש של האפוטרופוס מהסיבות הללו: האפוטרופוס הכללי הוא המוסמך היחיד לטפל ולייצג בכל הנוגע לעיזבונות ולתרומות, והסמכות למכור נכסים שמקורם בעיזבונות נתונה לאפוטרופוס הכללי ולמנכ"ל משרד המשפטים. לטענת מנהלת המחלקה דאז, אי אפשר להאציל זכות זו לגורם אחר; מתן ייפוי כוח לנציג הקרן בחו"ל יאפשר לפקח על ההוצאה הכספית רק בדיעבד; המתווה המוצע פוגע בשוויון בטיפול בעיזבונות אחרים שמדינת ישראל היא היורשת בהם ושהמוטב הסופי בהם הוא גוף ציבורי אחר; כאשר האפוטרופוס ממנה עורך דין מטעמו לייצגו בחו"ל, חובת הנאמנות של עורך הדין נתונה לאפוטרופוס. לעורך הדין של קרן היסוד חובת נאמנות לקרן; מדינת ישראל פטורה בהולנד מתשלום מס עיזבון; אם מדינת ישראל תוחזק כממחה את זכויותיה בעיזבון לטובת גוף מקומי הולנדי אשר אינו פטור ממס עיזבון, יש בכך משום ניצול לרעה של הפטור ממס, ויכול שהמדינה תחויב במס עיזבון. האפוטרופוס הכללי דאז דחה את ההסתייגויות של גורמי המקצוע והסביר שלצדדים אינטרסים זהים ושלנוכח נסיבות הניסוח של הצוואות, אין חשש לפגיעה בעקרון השוויון. לדבריו, אין מדובר בתקדים או בהתפרקות של האפוטרופוס מסמכותו ומחובתו ו אין חשש לניגוד עניינים בהעסקת עורך הדין משום שאפשר לבטל בכל עת את ייפוי הכוח שניתן לו לטפל בצוואות. ב- 22.11.10 חתמו קרן היסוד (הולנד) והאפוטרופוס על הסכם על בסיס המתווה שהושג בין הצדדים. . .23 עורך הדין המיועד מטפל גם עבור קרן היסוד בצוואות ועיזבונות בהולנד והאפוטרופוס הכללי ייפה את כוחו לטפל בתיקים שמחכים לאישורו. 1808 |דוח שנתי 69ב . .מתווה הפעילות .שהאפוטרופוס אישר .יצר דרך פעולה שונה .ולא שוויונית בהליך .למימוש עיזבונות . 3. מנובמבר 2010 עד אפריל 2018 נפתחו במחלקה 17 תיקי עיזבונות שהמוטב הסופי בהם הוא קרן היסוד, והם טופלו בהתאם למתווה האמור. משרד מבקר המדינה בחן את אופן מימוש ההסכם שבין האפוטרופוס לקרן היסוד ב-15 תיקים שנבחרו באופן אקראי מתוך 17 התיקים שנפתחו. הוא מצא שלושה ליקויים מרכזיים כדלקמן: א. אי-שוויון בין מוטבים: "כל סמכות שלטונית הפועלת מכוח הוראות חוק, חייבת לפעול מתוך שוויון שאם לא כן, תחרוג מסמכותה". על רשות שלטונית לפעול בכל פעולותיה, הציבוריות והפרטיות מתוך שוויון24 . בשנת2017 נפתחו באפוטרופוס153 תיקי עיזבון ותרומות. ב-18 מהם המוטב הסופי אינו מדינת ישראל: 12 עיזבונות מיועדים לבתי חולים ממשלתיים, ארבעה עיזבונות מיועדים לצה"ל, עיזבון אחד מיועד למשרד הביטחון ובאחד התיקים המוטב הסופי הוא קרן היסוד. מתווה הפעילות הרגיל של האפוטרופוס מאפשר למפקחים במחלקה לפקח על מימוש העיזבון מראש, ואילו בהסדר שהושג עם קרן היסוד בהולנד, האפוטרופוס מפקח על ביצוע מיזמים ועל השימוש שנעשה בכספי העיזבון רק בדיעבד. כך מתווה הפעילות שהאפוטרופוס אישר בשנת 2010 יצר דרך פעולה שונה ולא שוויונית בהליך למימוש עיזבונות לטובת קרן היסוד בהשוואה להליך מימוש עיזבונות לטובת מוטבים אחרים, ובהם מוסדות לאומיים אחרים. ב. בתשובת האפוטרופוס נכתב: "ניתן להבחין בין קרן היסוד כמוסד לאומי לבין גורמים אחרים". בתשובת קרן היסוד לביקורת נכתב כי לא נכון לדרוש שוויון בין מוטבים שאינם שווים וכי ההסכם אינו פוגע בשוויון או במוטבים אחרים. עוד נכתב כי בשונה ממוטבים אחרים, כל מקורות הכנסתה של הקרן הם תרומות. בתשובת האפוטרופוס הכללי נכתב עוד כי ההסכם שגובש תקף רק לצוואות שנערכו לפני שנת 2009 וכי צוואות שנערכו לאחר מכן יטופלו בהתאם למדיניות האפוטרופוס הכללי, קרי האפוטרופוס יממש את העיזבון, הכספים יועברו אליו והם יועברו למוטב הסופי רק לאחר שיבצע מיזם ה תואם את הוראות הצוואה. . .24 בג"ץ 637/89 'חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר ואח, מו(1 )191 . משרד המשפטים | 1809 .משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי אין חולק על כך שהקרן היא מוסד לאומי , אך אין בכך כדי להצדיק חריגה מתהליך הפיקוח והבקרה שהאפוטרופוס נוקט כלפי גופים אחרים משבחר אדם להוריש את נכסיו למדינת ישראל עבור קרן היסוד ולא להורישם ישירות לקרן היסוד. ג. פגיעה ב פיקוח ובקרה על מיזמים: בהסדר הסכימו הצדדים שהקרן תעביר לאישור האפוטרופוס הצעות למיזמים, האפוטרופוס יאשר אותן והקרן תבצע את המיזמים. בהסכם נכתב כי עם סיום המיזם הפרויקט תעביר הקרן לאפוטרופוס אישור של רואה חשבון על כך שהקרן הוציאה את כל כספי העיזבון על ביצוע המיזם. לפי המחלקה, במיזמים של הקרן מופעלים אותם כללים שהיא מפעילה בכל המיזמים. כפי שיפורט להלן, עיון בתיקים שעניינם מיזמים שביצעה הקרן העלה כי הדיווחים שהעבירה הקרן למפקח האחראי על הולנד חסרים את הפירוט הנדרש בהסכם שעליו חתמו. עוד עלה שהאפוטרופוס מתקשה לפקח על עבודות המבוצעות במיזמים, אומנם האפוטרופוס מאשר את המיזמים, אך אין הוא אינו מעורב בניהולם ובביצועם. ההסדר פוגע בהכרח ביכולתו של האפוטרופוס למלא את תפקידו בתחום הבקרה והפיקוח שכן הוא מאפשר לקרן לקבל את כלל כספי העיזבון עוד טרם ביצוע המיזמים. בתשובתה לביקורת הודיעה קרן היסוד כי היא מעבירה לאפוטרופוס את כל הדוחות והדיווחים הנדרשים על ידו, וכי אכן לעתים היא מקבלת כסף לפני ביצוע המיזמים אך אין היא מוציאה אותם עד לאישור נציג האפוטרופוס. ד. קבלת מידע: ההסדר קובע כתנאי להעברת כספי העיזבון למוטב ולביצוע של המיזמים שיועברו שלושה מסמכים בין קרן היסוד ובין האפוטרופוס: הסכם ההתקשרות, כתב שיפוי וייפוי כוח של האפוטרופוס. מסמכים אלה נועדו לוודא את תקינות ההליך ולצמצם את הסיכון, הכלכלי והמשפטי, הכרוך בכך למדינת ישראל. בבדיקת התיקים התברר כי בשני תיקים שנפתחו בשנת 2011 עדיין לא ידוע למחלקה מה ה יקף העיזבון. באחד מתיקים אלו אישר האפוטרופוס את ביצוע המיזם. בשני תיקים אחרים שנפתחו בשנת 2011 ובשניים שנפתחו בשנת2014 עדיין לא החלו לבצע את המיזמים ובשניים מבין שמונה תיקים שהסתיים בהם ביצוע המיזמים, האפוטרופוס עדיין לא קיבל אישור מרואה חשבון של הקרן. בתשובת קרן היסוד נכתב כי אישור רואה חשבון התקבל בכל התיקים שהטיפול בהם הסתיים. לדבריה בעשרה תיקים ניתן דיווח מלא, תיק אחד נמצא בשלב דיווח סופי, תיק אחר הסתיים ועומד לפני דיווח ובתיק 1810 |דוח שנתי 69ב .שלישי המיזם טרם הושלם. לטענתה, כל המידע הנדרש מתקבל בתיקים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי מקרים אלו מצביעים על בקרה ויישום לא מיטביים שלו בנוגע להליכים שביצעה קרן היסוד למימוש צוואות. ההסדר שגיבש האפוטרופוס הכללי בשנת 2010 עם קרן היסוד בהולנד נותר תקף לגבי צוואות שנחתמו עד שנת 2009 . על האפוטרופוס לשוב ולבחון את ההסדר בהקשר של צוואות אלה בתוך שימת לב למנגנון הביצוע שלהן. בבחינה זו יש לתת את הדעת להחלטות הממשלה, לחובת הפיקוח המוטלת על האפוטרופוס ולעקרון השוויון. . משרד המשפטים | 1811 .סיכום .בשנת 1955, הו טל על אגף האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי במשרד המשפטים לטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל ובניהולם. לצד הטיפול בעיזבונות לטובת המדינה, ניתנה לאפוטרופוס הכללי הרשאה לרכז את הטיפול בכל התרומות שמתקבלות לטובת מדינת ישראל. הדוח מעלה ליקויים הנוגעים לגיבוש מדיניות בעניין השמירה על קשר עם מצווים ותורמים פוטנציאליים; לשימור הידע בנו שאי צוואות, ירושות ותרומות; להסדרה של הדרך שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש העיזבונות; להכנת נהלים למחלקה ועדכונם; לקביעת הנחיות מפורטות וברורות אשר לפעולות פיקוח ובקרה שיש לבצע במדינות שונות בנושא כינוס ומימוש עיזבונות באמצעות גורמים מקומיים. בחמש השנים האחרונות חלו תמורות רבות בהיקף התרומות והעיזבונות שמדינת ישראל מקבלת מחו"ל, בעיקר באמצעות שתי נציגויות האפוטרופוס הכללי בחו"ל - בצרפת ובארצות הברית. יש לבחון את פעולתן של שתי הנציגויות, ובכלל זה את כוח האדם הדרוש בהן, את המטרות והתפקידים המוגדרים ל הם ואיך יש להיערך לשינוי בהיקף התרומות והעיזבונות שבטיפול ן. גם ממשק העבודה בין האפוטרופוס הכללי ובין משרד החוץ ונציגיו הפזורים ברחבי העולם טעון הסדרה טובה יותר. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי עליו להסדיר באופן יסודי את מדיניות מחלקת העיזבונות ואת פעולתה ולפעול לשימור הידע שנצבר במשך השנים; עליו לבחון כיצד יש לפקח על הפעילות בנציגויות בחו"ל ולבקר אותה כדי לצמצם את האפשרות לפעילות עצמאית מקומית ובעקבותיה לאי-סדרים; עליו להסדיר את התיאום עם משרד החוץ, להדק את ממשקי העבודה ו לרענן לדיפלומטים ולקונסולים את ההנחיות, על פיהן עליהם להעביר ללא דיחוי למחלקה מידע ומסמכים רלוונטיים על תרומות ועיזבונות. כמו כן, עליו לבחון שוב את ההסדר שגיבש עם קרן היסוד, ובכלל זה אם הוא עומד בהחלטות הממשלה, בחובת הפיקוח המוטלת עליו ובעקרון השוויון.

תקציר:
 משרד המשפטים .ניהול ומימוש של עיזבונות מחו"ל לטובת מדינת ישראל . משרד המשפטים | 1777 .תקציר .רקע כללי .בחוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978 ובהחלטות ממשלה הוגדרו תחומי האחריות של אגף האפוטרופוס הכללי והכונס הרשמי במשרד המ שפטים (להלן - האפוטרופוס הכללי או האפוטרופוס) . משנת 1955 הוטל על האפוטרופוס הכללי לטפל בקבלת עיזבונות1 ונחלות (אחוזות קרקע) לטובת מדינת ישראל ובניהולם . נוסף על כך ניתנה לאפוטרופוס הכללי הרשאה לרכז את כל התרומות2 .שמתקבלות לטובת מדינת ישראל מחלקת העיזבונות באגף האפוטרופוס הכללי (להלן גם - המחלקה) מרכזת את הטיפול בקבלת עיזבונות ותרומות מרחבי העולם לטובת המדינה, את מימוש3 הנכסים ב הם, את ניהולם ו את העברתם ליעדיהם בהתאם לרצון המצווה או התורם. למחלקה יש שתי נציגויות בחו"ל: בצרפת ובארצות הברית. מגוון מקורות מעבירים למחלקה מידע על קיומ ם של עיזבון או צוואה בחו"ל לטובת המדינה. המצווים והתורמים קובעים מה ייעודם של העיזבונות ושל התרומות והמחלק ה פועלת לממש את רצונם באמצעות העברת העיזבון או התרומה ליעדם. . .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ -אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים בתרומות ובעיזבונות לטובת המדינה ובניהולם. הביקורת התמקדה בנושאים האלה: טיפול, מימוש וניהול עיזבונות ותרומות; היבטים ארגוניים בטיפול בעיזבונות ופעילות נציגויות האפוטרופוס הכללי בחו"ל. הבדיקה נעשתה במחלקת העיזבונות. בדיקות השלמה נעשו במשרד החוץ. . . .1 .עיזבון הוא הון, פיזי או רוחני, שאדם השאיר אחרי מותו 2 תרומה היא מתנה הניתנת בדרך כלל למטרות צדקה או כדי לקדם מטרה כלשהי, ויכולים להיכלל בה בין היתר מזומנים, מוצרים שונים ונכסים. 3 .מכירת הנכסים הנכללים בו 1778 |דוח שנתי 69ב . .האפוטרופוס הכללי .לא ריכז ולא העלה .על הכתב את הידע .שצבר בנושאי .צוואות, ירושות .ותרומות שיועדו .למדינת ישראל . הליקויים העיקריים .ניהול עיזבונות באמצעות המחלקה .האפוטרופוס הכללי לא ריכז ולא העלה על הכתב את הידע שצבר בנושאי צוואות, ירושות ותרומות ואת ההנחיות למימוש ן במדינות השונות , ובמיוחד באלו שיש לו בהן נציגויות. במצב זה עובדי האפוטרופוס נדרשים להפנות פעם אחר פעם להקדיש תשומות עבודה לאיתור, ללימוד ו לריענון הוראות דין והליכים , וכך יעילות הטיפול של המחלקה בתיקים נפגעת. אין הסדרה מלאה בנוהל מתאים של הפעולות שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש העיזבונות ואין הנחיות ברורות אשר לפעולות שעליהם לבצע לשם כך בכל מדינה. נוהל מימוש עיזבונות אינו מנחה את עובדי המחלקה האם וכיצד עליהם לפעול במהלך זיהוי הנכסים ורישומם. הדבר עשוי למנוע זיהוי ליקויים בתהליך מימוש העיזבון ולפגוע ביעילות הפיקוח. בשנת 2014 בוצעה ביקורת פנימית בנציגות מחלקת העיזבונות של האפוטרופוס הכללי בצרפת. בביקורת נמצאו אי-סדרים באופן שטיפלו עובדים לשעבר בנציגות האפוטרופוס הכללי בצרפת בתיקי עיזבון. זיהוי של אי-סדרים נוספים לאלה שנמצאו בביקורת הפנימית בפעולות שנקטו אותם עובדים מעלה חשש של ממש שהם טיפלו בתיקי עיזבון טיפול לקוי ואף גרמו לנזקים כלכליים למדינת ישראל. . .ייזום ושימור קשרים עם מצווים ועם תורמים פוטנציאליים .האפוטרופוס הכללי לא גיבש מדיניות ברורה לעניין ייזום ושימור של קשרים עם תורמים ומצווים פוטנציאליים. בהיעדר החלטה סדורה בדבר הסוג והאופי של הפעילות הנדרשת לשמירה על קשר עם מי שכבר העביר תרומה או הצהיר על כוונתו להוריש רכוש למדינה , פעילות האפוטרופוס כלפי מצווים ותורמים פוטנציאליים אינה אחידה. . .ממשקי עבודה עם משרד החוץ .בתקנון הקונסולרי של משרד החוץ לא הוסדרו דרכי הפעולה הרצויות לסיוע לאפוטרופוס הכללי לממש עיזבונות ולאתר מסמכים נוספים הדרושים לו. הקונסולים בנציגויות משרד החוץ בחו"ל מעבירים מידע על תרומות ועיזבונות למחלקה, והמחלקה נעזרת בהם, בהתאם לצורך, בטיפול בתיקים אלה. על משרד המשפטים | 1779 . ,כןהקונסולים המיועדים לשרת ב נציגויות ישראל בחו"ל נדרשים להכיר את ההנחיות החדשות בנושא תרומות ועיזבונות ואת המצופה מהם בתחום זה. . .עיזבונות לטובת קרן היסוד .בשנים 2010-2000 אירעוכמה מקרים שהאפוטרופוס הכללי כלל לא ידע על צוואות לטובת מדינת ישראל שהמוטב הסופי בהן היה קרן היסוד והוא לא היה מעורב בהוצא תן לפועל. במקרים אלו הוציאה את הצוואות אל הפועל קרן היסוד זאת אף שהאפוטרופוס הכללי הוא הגורם המטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל. האפוטרופוס הכללי וקרן היסוד הסדירו בשנת 2010 מתווה למימוש עיזבונות שניתנו לטובת מדינת ישראל בהולנד, בהם קרן היסוד היא המוטב הסופי . מתווה הפעילות הרגיל של האפוטרופוס מאפשר למפקחים במחלקה לפקח על מימוש העיזבון מראש, ואילו בהסדר שהושג עם קרן היסוד בהולנד, האפוטרופוס מפקח על ביצוע מיזמים ועל השימוש שנעשה בכספי העיזבון רק בדיעבד. כך מתווה הפעילות שהאפוטרופוס אישר בשנת 2010 יצר דרך פעולה שונה ולא שוויונית בהליך למימוש עיזבונות לטובת קרן היסוד בהשוואה להליך מימוש עיזבונות לטובת מוטבים אחרים, ובהם מוסדות לאומיים אחרים. . .ההמלצות העיקריות .בנייה של מאגר ידע מקצועי שנצבר במשך השנים בעבודת המחלקה ושימורו יבטיחו עבודה מקצועית ויעילה, חסכון במשאבים ו רציפות והמשכיות של פעילותה. על האפוטרופוס הכללי לרכז, לשמר ו לעדכן מידע על הוראות דין, הליכים והליכי טיפול רלוונטיים למדינות שהמחלקה נדרשת לממש בהן צוואות וירושות. כשמתגלים ליקויים בפעולותיהם של בעלי תפקיד במימוש וכינוס העיזבון, פעילות יזומה ומעורבות מצד המחלקה ונציגיה בתהליכי הכינוס והמימוש יכולות לתרום למימוש מלוא זכויותיה של המדינה כיורשת, ולמימוש מלא של רצון המצווה. על האפוטרופוס הכללי למפות את הפעולות שגורמים מקומיים מבצעים בעת כינוס העיזבון ומימושו ולקבוע נהלים מפורטים אשר לפעולות בקרה שעובדי המחלקה נדרשים לנקוט כדי לוודא שהכינוס והמימוש ייעשו במלואם באופן שיקטין את הסיכון שייגרעו נכסים מהעיזבון. נדרש לכתוב נהלים מפורטים להסדרת עבודת המחלקה והנציגויות כדי שהטיפול בתרומות ובעיזבונות יהיה תקין. כמו כן נחוץ להגדיר הגדרה ברורה ומחייבת את כלל הפעולות שעובדי המחלקה נדרשים לנקוט בטיפול 1780 |דוח שנתי 69ב . .על האפוטרופוס .הכללי לדון לאלתר .באופן מעמיק .בנושא הפעלת .נציגויותיו בחו"ל, .ובכלל זה לדון .בצורך בפעילותן, .בהרכב כוח האדם .הדרוש בהן, .בתפקידי הנציגויות .ובמטרות שהנציגויות .מיועדות לבצע . בעיזבונות ולתת את הדעת לבקרות הנדרשות בקיום ההליך. על האפוטרופוס הכללי להכין נוהלי עבודה מפורטים ולציין בהם את כל דר כי הטיפול והפעולה הרצויות בהקשר של עיזבונות בארץ ובחו"ל. ראוי שהאפוטרופוס יבחן את התיקים שטופלו בידי צוות העובדים הקודם בנציגות האפוטרופוס הכללי בצרפת וייזום בדיקה מעמיקה בתיקים רלוונטיים. על האפוטרופוס הכללי לכתוב הוראות מפורטות כיצד לשמור על קשר עם מצווים ותורמים ולהגדיר בהן בבירור אילו פעולות מותרות לביצוע ואילו פעולות מעוררות חשש להשפעה בלתי הוגנת או למעורבות אסורה. על האפוטרופוס הכללי לדון לאלתר באופן מעמיק בנושא הפעלת נציגויותיו בחו"ל, ובכלל זה לדון ב צורך בפעילותן, בהרכב כוח האדם הדרוש בהן , בתפקידי הנציגויות ובמטרות שהנציגויות מיועדות לבצע . כמו כן, עליו לקבוע תקן לעובדים בנציגויות ולהגדיר את התפקידים שעליהם לבצע. השינוי במספר תיקי התרומות והעיזבונות ובתמהילם והירידה ה נמשכת בהכנסות מתיקי העיזבון מצריכים דיון ובחינה אם הנסיבות והשינויים מחייבים לגבש תוכנית לשינוי אופי פעילות המחלקה בחו"ל. האפוטרופוס הכללי נדרש לבחון אם הוא זקוק לסיוע של עובדי משרד החוץ לפעילותו בחו"ל , ובמידת הצורך לפעול עם משרד החוץ להסדרת מתווה שיתוף פעולה בנושא זה בין שני המשרדים. על האפוטרופוס הכללי לבחון עם משרד החוץ אם וכיצד לשלב הדרכה מתאימה לקונסולים היוצאים לחו"ל ב נושא התרומות והעיזבונות המתקבלים בחו"ל. כמו כן על משרד החוץ להפנות את תשומת לב שליחיו ל תקנון הקונסולרי בנושא זה. על האפוטרופוס הכללי לשוב ולבחון את ההסדר שגיבש בשנת 2010 עם קרן היסוד בהולנד ולתת את הדעת להחלטות הממשלה, לחובת הפיקוח המוטלת עליו ולעקרון השוויון. . .סיכום .בשנת 1955, הו טל על אגף האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי במשרד המשפטים לטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל ובניהולם. לצד הטיפול בעיזבונות לטובת המדינה, ניתנה לאפוטרופוס הכללי הרשאה לרכז את הטיפול בכל התרומות שמתקבלות לטובת מדינת ישראל. הדוח מעלה ליקויים הנוגעים ל גיבוש מדיניות בעניין השמירה על קשר עם מצווים ותורמים פוטנציאליים; לשימור הידע בנושאי צוואות, ירושות ותרומות ; להסדרה של הדרך שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש העיזבונות; להכנת נהלים למחלקה ועדכונם; לקביעת הנחיות משרד המשפטים | 1781 . .על האפוטרופוס .לבחון כיצד יש .לפקח על הפעילות .בנציגויות בחו"ל .ולבקר אותה . מפורטות וברורות אשר לפעולות פיקוח ובקרה שיש לבצע במדינות שונות בנושא כינוס ומימוש עיזבונות באמצעות גורמים מקומיים. בחמש השנים האחרונות חלו תמורות רבות בהיקף התרומות והעיזבונות שמדינת ישראל מקבלת מחו"ל, בעיקר באמצעות שתי נציגויות האפוטרופוס הכללי בח ו"ל - בצרפת ובארצות הברית. יש לבחון את פעולתן של שתי הנציגויות, ובכלל זה את כוח האדם הדרוש בהן, את המטרות והתפקידים המוגדרים ל הם ואיך יש להיערך לשינוי בהיקף התרומות והעיזבונות שבטיפולן. גם ממשק העבודה בין האפוטרופוס הכללי ובין משרד החוץ ונציגיו הפזורים ברחבי העולם טעון הסדרה טובה יותר. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי עליו להסדיר באופן יסודי את מדיניות מחלקת העיזבונות ואת פעולתה ולפעול לשימור הידע שנצבר במשך השנים; עליו לבחון כיצד יש לפקח על הפעילות בנציגויות בחו"ל ולבקר אותה כדי לצמצם את האפשרות ל פעילות עצמאית מקומית ובעקבותיה לאי-סדרים; עליו להסדיר את התיאום עם משרד החוץ, להדק את ממשקי העבודה ו לרענן לדיפלומטים ולקונסולים את ההנחיות, על פיהן עליהם להעביר ללא דיחוי למחלקה מידע ומסמכים רלוונטיים על תרומות ועיזבונות. כמו כן, עליו לבחון שוב את ההסדר שגיבש עם קרן היסוד, ובכלל זה אם הוא עומד בהחלטות הממשלה, בחובת הפיקוח המוטלת עליו ובעקרון השוויון. . 1782 |דוח שנתי 69ב .