רשות מקרקעי ישראל/עבודות תכנון ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי והשיכון

 מבוא כדי לאפשר מתן פתרונות דיור לכלל האוכלוסייה יש להפוך את הקרקע לזמינה לבנייה למטרת מגורים, וזאת באמצעות תכנון מתארי ומפורט של הקרקע. גופי השלטון העיקריים שיוזמים ומבצעים תכנון קרקעות למגורים, הם רשות מקרקעי , ומשרד הבינוי והשיכון 1ישראל (להלן - רמ"י), שאחראית לניהול מקרקעי ישראל (להלן - משרד הבינוי), הממונה על ייזום וביצוע מדיניות הממשלה בתחום הבנייה למגורים. את פעולותיהם בתחום התכנון, ובהן ביצוע סקרי היתכנות, הכנת תוכניות (להלן - פעולות התכנון), 3 על הקרקע והבאתן לאישור מוסדות התכנון2סטטוטוריות מבצעים רמ"י ומשרד הבינוי בדרך של רכישת שירותים במיקור חוץ מגופים פרטיים המתמחים בכך. גופים ציבוריים נוספים יוזמים ומבצעים תכנון למגורים, ובהם רשויות מקומיות, מינהל התכנון ו"דירה להשכיר - החברה הממשלתית לדיור . 4להשכרה בע"מ", ואפשר שגם גופים פרטיים יעשו זאת בתרשימים להלן מוצגים נתונים בדבר היקף הפעילות של רמ"י, של משרד הבינוי ושל גופים שלטוניים אחרים בתחום התכנון למגורים על מקרקעי ישראל בשנים . כמו כן מובאים נתונים בדבר תקציבי רמ"י ומשרד הבינוי למימון 2018 - 2016 .פעולות התכנון מקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן הקיימת לישראל. 1 1965- מערכת התוכניות הסטטוטוריות של מדינת ישראל הקבועה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה 2 ,(להלן - חוק התכנון והבנייה), היא מערכת היררכית אשר מורכבת מתוכניות מתאר ארציות מחוזיות ומקומיות (להלן - תוכניות מתאר), ומהן נגזרות תוכניות מפורטות. חוק התכנון והבנייה קובע מדרג של מוסדות תכנון ומסמיך אותם לקבל החלטות בנוגע לתכנון 3 .המרחבי של המדינה א(ב) לחוק התכנון והבנייה. 61 לפי סעיף 4 2208 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה, ייזום תוכניות מפורטות למגורים לפי גופים שלטוניים: 1 תרשים (ביחידות דיור) 2018 - 2016 .על פי נתוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי רמ"י היא הגוף העיקרי שמבצע את תכנון הקרקע למגורים על מקרקעי ישראל, וכי חלקו של משרד הבינוי בתכנון הקרקע למגורים מצוי במגמת עלייה. 2018 - 2016 , לפעולות התכנון של רמ"י למגורים וביצועו5 תקציב: 2 תרשים (במיליוני ש"ח) על פי נתוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה. תקציב מזומנים על שינויו ותקציב הרשאה להתחייב (סכום מרבי שהגוף רשאי להתחייב עליו 5 .)באותה התוכנית במהלך שנת הכספים, גם אם התשלום בפועל יתבצע בשנים הבאות 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2209 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | , לפעולות התכנון של משרד הבינוי למגורים וביצועו6 תקציב: 3 תרשים (במיליוני ש"ח) 2018 - 2016 .על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה הוציאו רמ"י ומשרד הבינוי (תקציב 2018 - 2016 עולה כי בשנים 3- ו2 מתרשימים מיליון ש"ח בממוצע עבור 650- מיליארד ש"ח (כ 2-מזומנים והרשאות להתחייב) כ כל שנה) בגין תכנון קרקע למגורים. פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעולות רמ"י 2019 בחודשים פברואר עד ספטמבר ומשרד הבינוי בכל הנוגע למסירת עבודות תכנון לבנייה למגורים למתכננים פרטיים, ובכלל זה בחירת המתכננים, אופן הקצאת עבודות התכנון והליווי שלהן. כמו כן . 7נבדק יישום החלטות הממשלה בעניין העברת תחום התכנון מרמ"י לגורמים אחרים בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - במינהל התכנון, באגף החשב הכללי (להלן - החשב הכללי) ובמטה הדיור הלאומי, ובמשרד הביטחון. תקציב מזומנים על שינויו ותקציב הרשאה להתחייב. 6 . כגון משרד הבינוי ורשויות מקומיות 7 2210 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה האחריות לקידום התכנון 1 . כאמור לעיל, רמ"י היא הגוף שיוזם ומבצע את עיקר פעולות תכנון הקרקע על רפורמה ברמ"י (מינהל מקרקעי 8 החליטה הממשלה 2009 למגורים. בשנת ישראל דאז), ואחת ממטרותיה העיקריות הייתה לאפשר לרמ"י להתמקד בתפקידי הליבה שלה - הקצאה ושיווק של קרקעות בהתאם לצורכי המשק , וכן להאיץ את תהליכי הקניית הבעלות על 9ושמירה על המקרקעין בישראל קרקעות לחוכרים ורישום הדירות בלשכות רישום המקרקעין. כדי לסייע ליישום מגמה זו וכדי שרמ"י אכן תתמקד בתפקידי הליבה, נקבע באותה החלטה להעביר את האחריות לקידום פעולות התכנון למגורים מרמ"י אל הרשויות המקומיות, אל רשויות סטטוטוריות העוסקות בתכנון ופיתוח, ואל המגזר הפרטי, עד סוף . בהחלטה צוין כי רק במקרים מסוימים, כגון היעדר יכולת מוכחת 2009 שנת של רשות מקומית לבצע את התכנון, יוכלו משרד הבינוי או משרד התעשייה, לעשות זאת במקומה, באישור ועדת פרויקטים בין- 10המסחר והתעסוקה את 11משרדית. מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) עיגנה בהחלטותיה קיבלה הממשלה החלטה 2013 החלטת הממשלה האמורה. בהמשך לכך, ביוני בעניין הרפורמה, ובה נקבע כי על רמ"י לפעול להעברת התכנון לרשויות 12נוספת מקומיות ולמשרדי ממשלה בעלי יכולת תכנון, לרבות משרד הבינוי, בעוד רמ"י תישאר אחראית לניהול ייזום התכנון בלבד, שמשמעו איתור מתחמים המיועדים לפיתוח והענקת הרשאות לתכנון מפורט לגורמי התכנון האמורים. בהחלטה נקבע כי רמ"י תפעל לכך שאת קידום התכנון המפורט יבצעו רשויות מקומיות וגופי ממשלה שונים על פי סדר העדיפות שלהלן: (א) רשויות מקומיות; (ב) משרד הבינוי או משרד ממשלתי אחר בעל יכולת תכנון; (ג) רמ"י עצמה. , החלטות 2019 בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי נכון לשנת הממשלה והמועצה האמורות לא יושמו וגם לא ננקטו פעולות לשם קידום יישומן. כך, למשל, היה מתבקש שרמ"י תקבע מתווה להעברת פעולות התכנון, אולם הדבר לא נעשה, וממילא גם לא נקבעו יעדים, אבני דרך ולוחות זמנים בנדון. כפועל יוצא מכך רמ"י ).12.5.09 ( )5/ (ממי 123 החלטת הממשלה 8 ), בפרק "בחינת יישום הרפורמה ברשות 2014( ג64 דוח שנתי על הרפורמה ראו: מבקר המדינה, 9 .319 'מקרקעי ישראל", עמ שונה שם המשרד לשמו הנוכחי, משרד הכלכלה והתעשייה. 2015 בשנת 10 ,1960- ואלו שעדכנו אותה. לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך 28.12.09 מיום 1185 החלטה 11 .מועצת מקרקעי ישראל קובעת את מדיניות הקרקע שרמ"י מנהלת לפיה את מקרקעי ישראל ). 12.6.13 ( )6/ (דר370 החלטת הממשלה 12 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2211 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | היא עדיין הגורם הממשלתי העיקרי שעוסק בקידום פעולות התכנון על מקרקעי ישראל. בכך נפגמו יישום הרפורמה ומאמצי הממשלה והמועצה למקד את רמ"י בתפקידי הליבה שלה. 13 עמדו רמ"י ומשרד הבינוי ביעדי התכנון 2018 - 2016 מנגד יש לציין כי בשנים ואף מעבר לכך. להלן בתרשים 14למגורים שקבעה להם הממשלה בהחלטותיה כמות יחידות דיור (להלן - יח"ד) שאושרו בתוכניות מפורטות של רמ"י ומשרד .2018 - 2016 הבינוי אל מול יעדי הממשלה בשנים יחידות דיור שאושרו בתוכניות מפורטות של רמ"י ומשרד הבינוי אל : 4 תרשים 2018 - 2016 ,מול היעד הממשלתי על פי נתוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2 . ולהאיץ את פעולות התכנון באמצעות ריכוז15כדי להתמודד עם משבר הדיור על הקמת 162015 כל הגורמים שנוגעים לתכנון הקרקע, החליטה הממשלה ביוני אישור תוכנית מפורטת שמכוחה ניתן להוציא היתר בנייה. 13 "2016 ), "תכנית יעדי תכנון שיווק ועסקאות בתחום הדיור לשנת 55/ (דר1316 החלטת הממשלה 14 ), "תכנית יעדי תכנון, שיווק ועסקאות בתחום הדיור 132/ (דר2458 ); החלטת הממשלה 24.3.16 ( ), "תכנית יעדי תכנון, שיווק ועסקאות 188/ (דר3705 ); החלטת הממשלה 2.3.17 ( "2017 לשנת ).22.3.18 ( " ותיקון החלטת ממשלה 2018 בתחום הדיור לשנת ).2015( דוח ביקורת על משבר הדיור על משבר הדיור ראו בהרחבה מבקר המדינה, 15 החלטות ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור (קבינט הדיור), "התאמת מבנה ניהול 16 ). החלטה זו קיבלה תוקף כהחלטת 8.6.15 ( "הנדל"ן בממשלה להתמודדות עם משבר הדיור ).22.6.15 ( )2/ (דר125 הממשלה 2212 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה ועדה לתכנון ופיתוח (להלן - ות"פ) שבראשה נציג שר האוצר. החברים בוועדה הם מנהל רמ"י או נציג מטעמו, מנכ"ל משרד הבינוי או נציג מטעמו, ונציגי מינהל התכנון, אגף התקציבים והחשב הכללי שבמשרד האוצר. נקבע כי אחד מתפקידי הוועדה הוא להורות לרמ"י על הקצאת הרשאות לתכנון לגורמים המתכננים, ולשם כך יועברו לוות"פ סמכויות ועדת ההרשאות לעניין אישור הרשאות התכנון לצורכי דיור ברמ"י. עוד נקבע כי על הוות"פ לקבוע מדיניות מנחה לחלוקת ההרשאות בין הגורמים, והיא הגורם המוסמך והאחראי מטעם ממשלת ישראל להעניק הרשאות לגורמים המתכננים לתכנון תוכניות לצורכי דיור או תוכניות משולבות דיור על מקרקעי ישראל. המועצה עיגנה בהחלטתה .17את החלטת הממשלה בביקורת עלה כי אף שבהחלטה נקבע שהוות"פ תהיה הגורם האחראי למתן הרשאות התכנון לגורמים המתכננים, רמ"י נשארה הגורם האחראי לכך. לעניין אחריותה של הוות"פ לקביעת מדיניות לחלוקת הרשאות התכנון לצורכי מגורים בין הגורמים המתכננים, עלה כי רק באוקטובר , יותר משלוש שנים מקבלת ההחלטה בממשלה, גיבשה הוות"פ 2018 טיוטת מסמך "הסכם עקרונות לחלוקת האחריות לתכנון, שיווק ופיתוח קרקעות מדינה" (להלן - טיוטת ההסכם). מסמך זה היה אמור להסדיר בכתב את חלוקת העבודה בין רמ"י ובין משרד הבינוי, ונקבעה בו רשימת היישובים שבהם אחד הגופים יהיה אחראי לתכנון קרקע למגורים. ואולם חברי הוות"פ טרם אישרו את ההסכם, ובפועל רמ"י ומשרד הבינוי אינם פועלים על פיו באופן מלא. לדוגמה, ביישובים קדימה-צורן, קריית שמונה וכוכב יאיר, שעל פי טיוטת ההסכם קידום פעולות התכנון בהם באחריות משרד הבינוי, רמ"י היא שיזמה תכנון תוכניות מפורטות. כי הוות"פ 2020 מטה הדיור מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מינואר משמשת כגוף האחראי לקבלת ההחלטות בנושאים עקרוניים הנוגעים לחלוקת הרשאות התכנון, והיא הגורם המכריע בכל מחלוקת בין הגופים הממשלתיים העוסקים בתכנון. הוועדה קבעה עקרונות מנחים לחלוקת אחריות התכנון בין רמ"י ומשרד הבינוי. ואף שטיוטת ההסכם לא התגבשה לכדי מסמך מחייב, של מועצת מקרקעי ישראל, "הועדה לתכנון ופיתוח - התאמת מבנה ניהול הנדל"ן 1429 החלטה 17 .)29.6.15 ( "בממשלה נוכח משבר הדיור 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2213 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | החלוקה בין היישובים התקיימה גם בהקשר התכנוני, ועל כן הוחלט כי הגופים לא יגיעו לאישור הרשאות לוות"פ, אלא יעבדו בהתאם למתכונת האמורה, ומחלוקות או חסמים יובאו לפתחה של הוועדה. לדברי המטה, בפועל כל ההרשאות שניתנות ברמ"י ובמשרד הבינוי מועברות ליו"ר הוות"פ, ובישיבותיה מוכרעת כל מחלוקת שמתגלעת. (להלן - תשובת 2020 רמ"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר רמ"י) כי היא הגורם העיקרי בקידום פעולות התכנון במקרקעי ישראל, והיא רואה בפעילות זו אחד מתפקידי הליבה שלה. עוד ציינה כי מאחר שגורמים ממשלתיים אחרים העוסקים בתחום התכנון אינם יכולים לספק את הנדרש, ונוכח מצוקת הדיור, רמ"י נאלצה לבצע את פעולות התכנון. רמ"י הוסיפה כי נקבע כי היא תהיה אחראית לייצר מנגנוני בקרה 2013 בהחלטת הממשלה מיוני ופיקוח על קידום פעולות התכנון שמקדמים גופים ממשלתיים אחרים. כלומר, הממשלה הכירה בתפקידה של רמ"י כגורם עיקרי בניהול פעולות התכנון. עוד מסרה רמ"י בתשובתה כי הגופים הממשלתיים העוסקים בתכנון פועלים בשיתוף פעולה, ומחלוקות מובאות לדיון והכרעה בפני הוות"פ. לעניין טיוטת ההסכם רמ"י הוסיפה כי אף שלא התגבשה לכדי מסמך סופי ומחייב, הסכימו הצדדים לראות בה החלטה מנחה, בעיקר בתחומי השיווק והפיתוח. כי יש מקום 2019 משרד הבינוי מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר לעגן את החלוקה של תכנון ופיתוח קרקע למגורים בינו ובין רמ"י. נוכח העובדה כי החלטות הממשלה והמועצה בעניין העברת התכנון מרמ"י לא יושמו, ונוכח הזמן הרב שחלף מאז התקבלו כמה מהן, ראוי כי הממשלה, באמצעות שר האוצר, והמועצה ישקלו לבחון שוב את נושא מדיניות תכנון הקרקע למגורים ויישומה, כדי להשיג את מרב התועלת לציבור ובשים לב לכלל פעולות רמ"י. בד בבד, כל עוד לא נקבע אחרת, מצופה מרמ"י ומהוות"פ לפעול ליישום אותן החלטות. במסגרת זו, על הוות"פ להסדיר את חלוקת העבודה בין רמ"י ובין משרד הבינוי, לרבות קביעת רשימת היישובים שבהם אחד הגופים יהיה אחראי לתכנון קרקע למגורים, ובהתאם לסדר העדיפות שנקבע בהחלטות הממשלה. 2214 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה . נתוני תוכניות מאושרות: בתרשים להלן מוצגים נתונים בדבר יח"ד שאושרו 3 בתוכניות מפורטות על כלל קרקעות המדינה (בבעלות פרטית וציבורית) בחתך .2019 - 2017 בשנים18לפי מגזרים יחידות דיור שאושרו בתוכניות מפורטות על כלל קרקעות המדינה :5 תרשים 192019 - 2017 ,(בבעלות פרטית וציבורית), לפי מגזרים על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים ניכרת שונות בין המגזרים בהיקף יח"ד שאושרו בתוכניות המתאר .2019 - 2017 בשנים משרד הבינוי ציין בתשובתו כי הוא בוחן את היצע יח"ד המתוכננות אל מול הצרכים של המגזרים השונים, והדבר בא לידי ביטוי בבחינה ומעקב אחר יישום החלטות הממשלה הנוגעות למגזרים השונים בדגש על ההחלטות שבהן נקבעו יעדי תכנון לאוכלוסייה החרדית, הערבית, הדרוזית והבדואית. בכל הנוגע הוא סיים את הכנתו של 2019 לחברה החרדית מסר משרד הבינוי כי בדצמבר דוח תמונת מצב בנושא "תוכניות דיור ממשלתיות עבור המגזר החרדי", שבו בין היתר יש התייחסות לפער שנאמד בין צורכי הדיור במגזר החרדי לבין פוטנציאל יח"ד המותאמות לחרדים הכלולות בתוכניות מאושרות או מקודמות ובמיזמי התחדשות עירונית. המשרד ציין כי הדוח יוגש לשרת הבינוי והשיכון. על פי הגדרות של מינהל התכנון. 18 יחידות דיור לא צוין המגזר, ולכן הן 2,400 -, על פי נתוני מינהל התכנון. לגבי כ 2019 עד אוקטובר 19 .לא נכללו בתרשים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2215 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | מהדוח של משרד הבינוי עולה כי במסגרת העדכון הנדרש ליעדי התכנון מציע משרד הבינוי להעמיד את יעד 20הכלליים שנקבעו בהחלטת הממשלה 2040 יח"ד, וכי עד 32,000 - על כ 2020 - 2017 התכנון למגזר החרדי לשנים יח"ד סך הכול. עוד צוין בדוח כי בקביעת היעדים 300,000 -יידרש לתכנן כ לבין 2020 - 2017 בשנים הקרובות יש להתחשב בפערים בין יעד תקופת השנים הביצוע בפועל בשנים אלו. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבינוי ולמינהל התכנון להמשיך ולעקוב אחר מידת העמידה ביעדי התכנון בשנים הקרובות ולבחון את הצורך בעדכונם בהתאם לצרכים המשתנים של המגזרים השונים. ההתקשרויות לביצוע עבודות התכנון סדרי בחירת החברות המתכננות רמ"י ומשרד הבינוי הם גופים של המדינה, וככלל עליהם לבצע את התקשרויותיהם , על פי תקנות חובת המכרזים, 1992-על פי הוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב (להלן - התקנות), ועל פי תקנון כספים ומשק שמפרסם החשב הכללי 1993-התשנ"ג (להלן - הוראות תכ"ם). שנבחר בו יותר מספק אחד (להלן - 22, מכרז מסגרת הוא מכרז פומבי21על פי התקנות ספק מכרז מסגרת), ועם כל אחד מאותם ספקים יש לחתום על הסכם מסגרת על פי תנאי המכרז. עוד נקבע בתקנות כי זהות הספק שיבצע בפועל כל הזמנה של טובין, של עבודה או של שירותים תיקבע מפעם לפעם בתקופת הסכם המסגרת, לפי תנאי מכרז המסגרת. ומשרד הבינוי 2015 לצורך קידום פעולות התכנון וביצוען התקשרו רמ"י בשנת חברות (בהתאמה) שעוסקות בתחום (להלן - 15- ו14 בדרך של מכרז עם 2016 בשנת חברות מתכננות). מטרת המכרזים הייתה לבחור כמה ספקים אשר מהם יבחרו מפעם לפעם את מי שיספק שירותים לקידום פעולות התכנון באתרים שונים, כפי שיקבעו רמ"י ומשרד הבינוי. בין פעולות תכנון אלה יהיו הכנת פרוגרמות ותכנון ראשוני, .2017 ממרץ 2457 החלטה 20 .) (ו17 תקנה 21 15 מכרז שבו הפנייה לקבלת הצעות נעשית באמצעות הודעה לציבור, המתפרסמת לפי תקנה 22 .בתקנות 2216 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה והכנת תוכניות שלד, תוכניות אב, תוכניות מתאר ותוכניות מפורטות, לרבות טיפול בכל הליכי אישורן במוסדות התכנון. מכרז זה, כפי שעולה ממהותו, הוא מכרז מסגרת. בהסכמים שנחתמו בעקבות המכרזים עם החברות נקבעו, בין היתר, אופן מסירת עבודת התכנון לחברה ואופן חישוב התמורה בגין ביצוע התכנון וניהולו. פרסמה רמ"י מכרז חדש למתן שירות תכנון וניהול תכנון, ונכון 2019 יצוין כי ביוני למועד סיום הביקורת הוא נמצא בשלב הגשת הצעות בידי ספקים. בתרשימים להלן מוצגת, במונחים כספיים, חלוקת העבודה בין החברות המתכננות ברמ"י ובמשרד הבינוי. 2019 - 2015 , חלוקת העבודה בין החברות המתכננות ברמ"י: 6 תרשים (במיליוני ש"ח) על פי נתוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2217 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | ,חלוקת העבודה בין החברות המתכננות במשרד הבינוי: 7 תרשים (במיליוני ש"ח) 2019 - 2017 .על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה נקבע כי בביצוע הזמנה בעקבות מכרז מסגרת תפנה ועדת המכרזים לקבלת 23בתקנות הצעות מכל ספקי המכרז, בדרך שנקבעה בו (להלן - פנייה פרטנית), וספקי מכרז המסגרת יגישו את הצעותיהם במענה לפנייה הפרטנית על פי תנאי ההתקשרות תבחר בספק שיספק את ההזמנה הפרטנית בהתאם 24שנקבעו במכרז. ועדת המכרזים לתנאי המכרז. במסמכי המכרזים של רמ"י ושל משרד הבינוי לביצוע פעולות התכנון נקבע שלצורך ביצוע העבודה יפנו הגופים בכל פעם לאחת מהחברות שנבחרו במכרז. בפנייה לחברה יפורטו התנאים והמטלות לביצוע העבודה הנדרשת. החברה תידרש להציג לוח זמנים, את רשימת הצוות המקצועי לביצוע העבודה ואת חלוקת התמורה לכל מרכיביה. ו(ה). 17 תקנה 23 על פי התקנות, בין תפקידי ועדת המכרזים: קביעת סוג המכרז; החלטה על פרסום מכרז ואישור 24 .מסמכי המכרז; בחינת הצעות שהוגשו במכרז או בעקבות פנייה לקבלת הצעות 2218 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה יוצא אפוא כי בהליך של בחירת חברה מתכננת לעבודת תכנון, ועדות המכרזים - הן ברמ"י הן במשרד הבינוי - אינן פונות לקבלת הצעות מכל ספקי מכרז המסגרת כנדרש בתקנות. בפועל זהות החברה הנבחרת נקבעת על ידי משרד הבינוי בהתאם לסבב מחזורי, ועל ידי רמ"י בהתאם לעומס העבודה שהוטל על החברות, ובמקרים מסוימים בהתאם לשיקולים מקצועיים ומומחיות הנדרשת מהחברה בביצוע העבודה. משרד הבינוי מסר בתשובתו כי המכרז שבו נבחרו חברות מתכננות לצורך קידום פעולות התכנון הוא מכרז פומבי שאינו מכרז מסגרת, ו"כללי המשחק" בו נקבעו בשלב הראשון, ועל בסיסם התקיימה התחרות בשלב המכרז הפומבי. בכל רמת תכנון נקבעו ודורגו כמה זוכים לפי הכללים המפורטים במכרז. הזמנה ראשונה של שירותי תכנון נעשית לפי הדירוג הראשוני, ולאחר מכן לפי סבב מחזורי. רמ"י מסרה בתשובתה כי בחירת הספקים בעקבות מכרז המסגרת נעשית בהתאם למה שנקבע במסמכי המכרז. כי משרדי 2020 החשב הכללי מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מפברואר הממשלה רשאים להפעיל שיקול דעת עצמאי בבחירת האופן המיטבי לניהול התקשרויות במכרז, כך שיענו על צורכיהם, והכול בהתאם לחוק חובת המכרזים ותקנותיו ולהוראות תכ"ם ולפי כל דין. מסמכי המכרז ופרסומו מאושרים על ידי ועדת המכרזים של המשרד, שבה חבר חשב המשרד או סגנו, שהם עובדי החשב הכללי, וככלל הם מונחים מקצועית על ידי מטה החשב הכללי. לעמדת החשב הכללי, אין מקום להתערב בשיקול דעתן של ועדות המכרזים, והן רשאיות לקיים מכרזים שונים זה מזה להתקשרות עם חברות מתכננות בהתאם לצורכיהן. נוכח היעדר אחידות דעים בין הגופים בכל הנוגע לסיווג המכרזים כמכרזי מסגרת, על משרד הבינוי, רמ"י והחשב הכללי לבחון את יישום ההליכים הקיימים אל מול התקנות. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2219 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | אמות המידה להערכת איכות הספקים במכרזים החליטה הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית לעניין 25"בעקבות "אסון ורסאי בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור, בראשות השופט בדימ' ורדימוס זילר למנות ועדת היגוי 26 החליטה הממשלה 2004 ז"ל (להלן - ועדת זילר). בפברואר (להלן - ועדת ההיגוי) שתכין הצעה לתוכנית פעולה ליישום המלצות הוועדה. במרץ הגישה ועדת ההיגוי לממשלה את המלצותיה בדבר אופן היישום של המלצות 2005 לפעול, על פי המלצות27 קיבלה הממשלה החלטה 2006 דוח ועדת זילר. בדצמבר דוח ועדת זילר וועדת ההיגוי, להסדרת מכלול הנושאים הקובעים את איכותה של , ובכלל זה הסדרת התקשרויות עם בעלי המקצוע בענף 28הבנייה ואת בטיחותה התכנון והבנייה. ועדת ההיגוי בחנה לעומק את המלצות ועדת זילר בעניין התקשרויות עם מתכננים, וגם הובאו בפניה המלצות של גופים מקצועיים בתחום, ובהם הארגון הבין-לאומי של המהנדסים. הארגון ציין כי הוא דוגל במדיניות של "מכרזים חכמים" שאומצה ברוב מדינות ארצות הברית בפרויקטים ממשלתיים ובמדינות כמו אוסטרליה ויפן כהנחיה 90% עד80%-לא מחייבת, ולפיה משקלו של מרכיב האיכות בהצעה יכול להגיע ל . בהתאם, על פי ההמלצות של ועדת זילר ושל הגופים המקצועיים, 29מסך הניקוד השיטה להתקשרויות עם המתכננים "צריכה להיות כזו שתבטיח מחיר הוגן למתכנן ובחירה על-פי מרכיבי איכות", וכדי להשיג תכנון איכותי יש לקבוע בתנאי המכרז פרמטרים ואמות מידה שלפיהם יהיה אפשר להעריך את איכות ההצעות לביצוע התכנון שמגישים מתכננים, ובהם: השכלת המתכנן, ניסיון בעבודות קודמות, חוות דעת על עבודותיו הקודמות, צוות עובדים וציוד טכנולוגי העומד לרשותו. ) 2015-) ושל משרד הבינוי (מ 2014-במכרזים למתן שירותי תכנון של רמ"י (מ נקבע כי החברות המתכננות שיזכו במכרז ייבחרו באמצעות קביעת ציון לכל חברה. (להלן - צוות הליבה), 30הציון ישקלל את הערכת ההתאמה של חלק מצוות החברה בני אדם 23 , שגרמה למותם של 2001 התמוטטות רצפה באולם השמחות ורסאי בירושלים בשנת 25 .380 ולפציעת ).15.2.04 ( 1515 החלטת הממשלה 26 .)31.12.06 ( 964 החלטת הממשלה 27 ), "פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף 2015( ג65 דוח שנתי ראו: מבקר המדינה, 28 ."הבנייה ארגונים מקצועיים מכל העולם, 70- - המאגד כ FIDIC - ארגון בין-לאומי של מהנדסים יועצים 29 משרדי מהנדסים (המקור: דוח ועדת ההיגוי המצומצמת ליישום דוח ועדת זילר, מרץ 28,000 ובהם ).2005 במכרז של רמ"י בצוות הליבה חברים מנהל התכנון ושני אדריכלים. במכרז של משרד הבינוי בצוות 30 הליבה חברים מנהל פרויקט, אדריכל וארבעה אנשי צוות נוספים: אדריכל, אדריכל נוף, מתכנן תנועה ומתכנן כבישים וניקוז. 2220 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה . בציון הסופי31המבטאת את איכות ההצעה, עם ההצעה הכספית לביצוע העבודות למרכיב של איכות ההצעה (הערכת ההתאמה של הצוות), 80% יינתן משקל של . מכאן שבמכרזי התכנון הדגש הוא על איכות ההצעה. 20% - ולהצעה הכספית הערכת חברות מתכננות 1 . לצורך הערכת ההתאמה של הצוותים לביצוע העבודה, שהיא כאמור המרכיב ) ושל משרד הבינוי (מ- 2014-המכריע בבחירה, נקבעו במכרזים של רמ"י (מ ) כמה אמות מידה, ובהן: היקף הניסיון של צוות הליבה; מגוון התוכניות 2015 ;)שתכנן צוות הליבה (מבחינות כגון פריסה גיאוגרפית, ייעודי קרקע ושימושים מורכבות התכנון; ושביעות הרצון של רמ"י או משרד הבינוי מאופן ביצוע התקשרויות קודמות עם בעלי התפקידים בצוות. על היקף הניסיון, על מגוון התוכניות ועל מורכבות התכנון יש ללמוד מן המסמכים שעל החברות להגיש במכרזים. לעומת זאת, את התשתית העובדתית הנדרשת להערכת שביעות רצונם של רמ"י ושל משרד הבינוי מהתקשרויות קודמות עליהם לבסס כמובן בעצמם. אחד המקורות המרכזיים לכך הוא חוות ושל המחוזות 32דעתם, המבוססת על התקשרויות קודמות, של המרחבים ברמ"י במשרד הבינוי, שהם שעובדים ישירות ובאופן שוטף עם צוותי החברות. בבדיקת מסמכי המכרז של רמ"י נמצא כי התשתית העובדתית שהיא ריכזה מן המרחבים לצורך הערכת שביעות רצונה מהתקשרויות קודמות עם צוותי הליבה שהתמודדו במכרז הייתה דלה ביותר, ונעדרו ממנה אמות מידה שביכולתן לכוון את המעריכים לתחומים שחשוב להתמקד בהם. באופן זה הערכת שביעות הרצון אינה שיטתית, ולכן אינה יעילה. לדוגמה, בתיק המכרז נמצאו הערכות של שלושה מרחבים בלבד מתוך חמשת המרחבים של רמ"י, כלומר בשני מרחבים לא ניתנה הערכה כלל. אשר לשלוש ההערכות שניתנו - בשתיים מהן צוין מלל ובאחת - מספרים, ולכן לא היה אפשר להשוות ביניהן; ההערכות המילוליות כשלעצמן היו דלות ולא בנות השוואה. כמו כן, לא היה אפשר לדעת אם ההערכה התייחסה לכל בעלי התפקידים בצוות או רק לחלקם, ולמי מהם. במכרז של רמ"י הוגשה הצעה כספית על פי יחידת השכר הבסיסית שרמ"י קבעה. במכרז של משרד 31 .הבינוי הצעה כספית ניתנה על בסיס עמלת ניהול התכנון לתכנון הקרקע ברמ"י אחראית חטיבה עסקית המורכבת ממטה ושישה מרחבים: דרום, צפון, מרכז, 32 .ירושלים, תל אביב וחיפה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2221 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | בכל הנוגע למשרד הבינוי, יצוין לחיוב כי נמצאו במסמכי המכרז טופסי הערכות מובנים בדבר שביעות רצון קודמת מהספק, ובהם ניקדו חברי ועדת המכרזים - חלש), על פי אמות מידה של 1 , - מצוין 10( 10 עד1 את הערכותיהם בערכים איכות התוצר ורמת השירות. להלן דוגמה של טופס הערכה: 2 . מצופה מרמ"י וממשרד הבינוי שעם סיום כל עבודה יעריכו את הביצוע של החברות המתכננות, לצורך למידה, הפקת לקחים וגיבוש עמדה בנוגע להתקשרויות נוספות עם החברות, שייצרו בסיס להערכת ספקים במכרזים עתידיים. נקבע שוב שאחת מאמות המידה 2019 יצוין כי במכרז החדש של רמ"י מאוגוסט להערכת התאמה של החברה המתכננת לביצוע העבודה היא שביעות רצון מצוות התכנון שלה. צוין גם כי הדבר יתבסס על "המלצות בכתב ו/או בעל פה מגורמים שירותי תכנון ו/או ניהול תכנון בעבר, כולל ]להם[ שאנשי הצוות העניקו בהתקשרויות קודמות עם הרשות ומינהל מקרקעי ישראל". 2222 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה בביקורת עלה כי למרות הצורך החיוני בלמידה ארגונית, ואף שהערכת עבודות קודמות היא נדבך חיוני בהחלטה על בחירת החברה המתכננת, מבצעים רמ"י ומשרד הבינוי הערכה כזו לקראת המכרזים ולא באופן שיטתי רצוף. רמ"י מסרה בתשובתה כי שביעות הרצון מהחברות המתכננות נמדדת במסגרת הפעילות השוטפת עימן, לרבות בישיבות ליווי, מעקב ובקרה, שבהן נחשפים אנשי המקצוע לטיב עבודתן. עוד ציינה כי לקראת מכרז חדש פונה אגף התכנון במטה הרשות למרחבים בבקשה לקבל בכתב ו/או בעל-פה את חוות דעתם על עבודת החברות המתכננות. רמ"י הוסיפה כי ישנה מורכבות בהערכת חברות מתכננות בשל חילופים תכופים של אנשי מקצוע ביניהן, המשפיעים על דירוג איכות החברה. משרד הבינוי מסר בתשובתו כי הוא מסכים שקיים צורך חיוני בלמידה ארגונית וכי הוא פועל להכנת תבנית להערכת תפקודה של כל חברה מתכננת בסיום עבודתה. המשרד גם ציין כי מרבית החברות טרם סיימו את עבודת התכנון, ולכן טרם הוערכה עבודתן. על רמ"י ומשרד הבינוי לבחון הסדרת תהליך עבודה להערכה שיטתית ומובנית של כל עבודה עם סיומה או באופן תקופתי רצוף. ראוי גם שבמסגרת זו ישקלו להכין טופס מובנה ובו אמות המידה להערכה ומדדי ההערכה והציונים לכל מדד. מידע זה יובא במלואו לכל מכרז שבו משתתפת החברה המתכננת ויתרום להחלטת ועדת המכרזים בבחירה בהצעה מיטבית הן מבחינת האיכות הן מבחינת המחיר. הנהגת מתכונת זו תייצר בסיס משותף להערכת ספקים במכרזים עתידיים בתחום התכנון, ובד בבד תבטיח שההערכות ייעשו בזמן אמת, קרי סמוך לסיום העבודה, ולא יתבססו על זיכרון המעריך, דבר שפוגע באובייקטיביות ההערכה ובאמינותה. 3 . בנושא "היבטים בהתקשרויות משרדי 2019 בדוח מבקר המדינה משנת , בפרק "התחשבות בביצועים הקודמים של 33"הממשלה בתחום התקשוב הספקים בהתקשרויות עם הממשלה כאמת מידה לבחינת התקשרויות חדשות של הממשלה", צוין כי בארצות הברית ההתחשבות בביצועי העבר של המציע .462 '), "היבטים בהתקשרויות משרדי הממשלה בתחום התקשוב", עמ 2019( ב69 דוח שנתי 33 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2223 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | היא אמת מידה מרכזית וחיונית בכל התקשרות פדרלית. עוד נכתב כי במסמך צוין שהערכת ביצועי הספק 2000 מדיניות שפרסם הממשל הפדרלי בשנת הנבחר משרתת שתי מטרות: יצירת "בנק הערכות", שיאפשר לבחור את הספקים הטובים ביותר בהתקשרויות עתידיות, ושימוש במנגנון ההערכה ככלי ניהולי שממריץ את הספק לשפר את עבודתו כדי לזכות בהערכה חיובית. מבקר המדינה המליץ אז כי על רשות התקשוב והחשב הכללי לשקול להקים מאגר מידע ממשלתי בתחום התקשוב שבו יירשמו חוות הדעת על טיב עבודת הספקים, בדומה למאגרים שהוקמו בארצות הברית. מאגר כזה יכול לתרום לשיפור רמת השירות של הספקים בהתקשרויות הקיימות ולסייע בבחירת הספקים הטובים ביותר בהתקשרויות עתידיות. הומלץ כי אם יוקם מאגר מידע כזה, הוא יורחב גם להתקשרויות שאינן בתחום התקשוב. בתשובתו לדוח הודיע החשב הכללי כי ההערה מקובלת וכי הנושא ייבחן מול רשות 2019 משנת התקשוב, על המשמעויות הנלוות לכך. משרד מבקר המדינה ממליץ כי מאחר שתחום התכנון ייחודי ודורש מומחיות כמפורט לעיל, והואיל ולשביעות הרצון מעבודות העבר יש משקל בבחירת הספקים, ראוי שהגופים העוסקים בקידום פעולות התכנון, ובהם רמ"י, משרד הבינוי, מינהל התכנון והחשב הכללי, ישקלו הקמת מאגר מידע ממשלתי גם בתחום זה; זאת בלי לפגוע באפשרות הכללת ספקים חדשים במאגר (ראו גם להלן בפרק "שיתוף מידע בין הגופים הממשלתיים העוסקים בתכנון"). כי מנגנון הערכת ספקים הוטמע בשני 2019 החשב הכללי ציין בתשובתו מדצמבר מכרזים מרכזיים לאספקת שירותי דיגיטל ולאספקת שירותי טכנולוגיות המידע של . עוד ציין כי הוחלט על ביצוע פיילוט 2019-מינהל הרכש הממשלתי שפורסמו ב להערכת קבלנים במסגרת מכרז מאגר הקבלנים הממשלתי, ובימים אלו מבוצעת עבודת מטה לקביעת הכללים והמדדים להערכת הספקים בפיילוט. בהתאם לממצאי הפיילוט, מידת הצלחתו ולקחים שיופקו ממנו, הוא יורחב לתחומים נוספים רלוונטיים, כגון יועצים ומתכננים בתחום הבנייה, והכול בכפוף להקצאת משאבים הוסיף החשב הכללי כי טרם נקבע מועד להתחלת 2020 מתאימים. בתשובה מינואר הפיילוט בהיעדר תשתית טכנולוגית התומכת בו, וכי בימים אלו הוא פועל לקידום תשתית זו מול הגורמים הרלוונטיים. 2224 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינהציוד טכנולוגי אחד המרכיבים שוועדת זילר ציינה כנחוץ בהערכת איכות ההצעות היה הציוד הטכנולוגי העומד לרשות המתכנן. נמצא כי במכרז של משרד הבינוי נקבע שהציון לאיכות ההצעה ייקבע גם על סמך ציוד טכנולוגי, ובכלל זה מערכות מחשוב ועזרים טכניים שעומדים לרשות המציע, אולם במכרזים של רמ"י אין כל התייחסות למרכיב זה. נוכח האמור ראוי כי רמ"י תבחן ותשקול את האפשרות לכלול פרמטר זה גם במכרזיה. שילוב עסקים זעירים, קטנים ובינוניים במכרזים רמ"י ומשרד הבינוי הם כאמור הגורמים הממשלתיים העיקריים האחראים לייזום התכנון של מקרקעי ישראל, ומאחר שהם רוכשים את שירותי התכנון מחברות מתכננות וממתכננים פרטיים, יוצא שהם המעסיקים הממשלתיים העיקריים בתחום התכנון. " ]36[ ובינוניים]35[ בנושא "הטיפול בעסקים קטנים 2015 משנת34בדוח מבקר המדינה צוין כי לעסקים קטנים ובינוניים נודעת חשיבות רבה בהתפתחותן הכלכלית של מדינות, שכן הם נתפסים כיחידות בעלות כושר הסתגלות לדרישות המשתנות של השווקים וכמקור ליצירת מקומות תעסוקה חדשים. ואולם אף שמרבית העסקים במשק הם קטנים או בינוניים, לאורך שנים סיפק מגזר זה רק חלק קטן ביותר מהשירותים שרכשה המדינה. במכרזים 37על מנת להגביר את השתתפותם של עסקים קטנים, בינוניים וזעירים , ונקבע כי 381992- חוק חובת המכרזים, התשנ"ב 2016 ממשלתיים תוקן באוגוסט .357 '), "הטיפול בעסקים קטנים ובינוניים", עמ 2015( א66 דוח שנתי 34 מיליון ש"ח 2 עובדים, או שמחזור העסקאות השנתי שלו עולה על 20- עסק שמעסיק בין שישה ל 35 . מיליון ש"ח 20 אך אינו עולה על מיליון ש"ח 20 עובדים, או שמחזור העסקאות השנתי שלו עולה על 100- ל21 עסק שמעסיק בין 36 . מיליון ש"ח 100 אך אינו עולה על מיליון ש"ח. 2 עסק שמעסיק עד חמישה עובדים, או שמחזור העסקאות השנתי שלו אינו עולה על 37 .25 ') - תיקון מס 138 ' עמ645 ' (ה"ח הכנסת תשע"ו מס 1226 ', עמ16.8.16 מיום 2580 ' ס"ח תשע"ו מס 38 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2225 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | "עורך המכרז יבחן בכל התקשרות אם אפשר לבצעה באמצעות עסק זעיר קטן או בינוני, בלי שיהיה בכך כדי לפגוע במוצר, בעבודה או בשירות המבוקשים, ואם הדבר אפשרי - יפעל לקביעת התאמות בתנאי המכרז או ההתקשרות בהתאם". 1 . , כלומר עוד לפני התיקון לחוק, קבע החשב הכללי בהוראת 2013 באוגוסט כללים לשילוב עסקים קטנים ובינוניים במכרזים ממשלתיים, ולפיהם 39תכ"ם על ועדת המכרזים בכל גוף ממשלתי לבחון בטרם החלטה על יציאה למכרז: (א) האם ההתקשרות מתאימה לביצוע בידי עסקים קטנים ובינוניים בלי לפגוע בתוצרים המבוקשים; (ב) האם היקף ההתקשרות אינו חסם להשתתפות עסקים קטנים ובינוניים, ואם כן, האם אפשר לצמצמו. עוד נקבע כי תוצאות הבחינה האמורה לעיל יובאו בפרוטוקול ועדת המכרזים, וזו אמורה לסייע לעורכי המכרז לנסח את מסמכיו בהתאם להוראות תכ"ם לפני פרסומו. נמצא כי ועדות המכרזים ברמ"י ובמשרד הבינוי לא בחנו טרם פרסום , בהתאמה, 2015 ובשנת 2014 המכרזים למתן שירותי תכנון בשנת אם ההתקשרות מתאימה לביצוע בידי עסקים קטנים ובינוניים, כפי שנקבע בהוראת התכ"ם, ואם היקף ההתקשרות אינו חסם להשתתפותם במכרזים. יצוין כי במכרז של משרד הבינוי עבודות התכנון חולקו לשלוש רמות התמחות: יח"ד; 1,000 - ל500 יח"ד; תוכניות בהיקף של בין 500 תוכניות בהיקף של עד יח"ד. אולם ועדת המכרזים של המשרד לא 1,000 ותוכניות בהיקף של מעל בחנה אם יש בחלוקה זו כדי להבטיח התאמת המכרז לעסקים קטנים ובינוניים. בנושא שילוב 40, בעקבות התיקון לחוק, פורסמה הוראת תכ"ם חדשה 2017 בינואר עסקים זעירים, קטנים ובינוניים במכרזים ממשלתיים, ובה הוחלו גם על עסקים ביחס לעסקים קטנים ובינוניים. 2013-זעירים הכללים שנקבעו בהוראת התכ"ם מ פרסמה רמ"י מכרז חדש למתן שירותי תכנון וניהול תכנון, 2019 כאמור, ביוני ובו חולקו שירותי התכנון המבוקשים לשתי קטגוריות: קטגוריה "קטנה" לתכנון יח"ד וקטגוריה "גדולה" לתכנון תוכניות הכוללות מעל 500 תוכניות הכוללות עד יח"ד. במכרז צוין כי לכל מציע יתאפשר להגיש הצעה ולזכות בקטגוריה 500 אחת בלבד. מעיון בפרוטוקול הדיון של ועדת המכרזים העליונה ברמ"י מיוני .27.8.13 מיום 7.12.7 הוראת התכ"ם 39 .9.1.17 מיום 7.4.2.7 הוראת התכ"ם 40 2226 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה , שבו אישרה את הבקשה לאישור מסמכי המכרז, עלה כי השינויים שנעשו 2019 נועדו "להגביר את התחרות על ידי הוספת 2014 במכרז ביחס למכרז משנת חברות תכנון חדשות והורדת העומס מהחברות הקיימות... וכן מתן מענה לטיפול בחברות שמסרבות לקבל עבודה או שנתנו תוצרים לא איכותיים מספיק". נמצא כי גם במכרז זה ועדת המכרזים לא בחנה את התאמת ההתקשרות לביצוע בידי עסקים זעירים, קטנים ובינוניים, וממילא לא קבעה בהתאם לבחינה הנחיות להתאמת תנאי המכרז. עם זאת ניתן לראות בחלוקה לקטגוריות צעד קדימה בכל הנוגע להרחבת מספר הספקים וגיוונם. רמ"י מסרה בתשובתה כי הוספת הקטגוריה של חברות בעלות היקף פעילות קטן יותר, וכן הצבת תנאים מקלים - בין היתר בנוגע לביטוח אחריות - כפי שעשתה , נותנות מענה לדרישה מהבחינה המהותית. 2019 במכרז החדש מיוני משרד הבינוי מסר בתשובתו כי רובם המכריע של המתכננים הפועלים עבורו הם עסקים קטנים ובינוניים, וכי מכרזי התכנון של המשרד אינם כוללים חסמים לעוסקים בתכנון. יתרה מכך, התכנון באמצעות חברות מתכננות מסייע לעוסקים קטנים וזעירים להשתלב בצוותי התכנון. נוכח חשיבות שילובם של העסקים הקטנים, לא בכדי קבע המחוקק כי בטרם יציאה לכל מכרז ממשלתי יש לבחון את האפשרות לביצוע עבודה באמצעותם ובמידת הצורך לפעול להתאמת תנאי המכרז לכך. על רמ"י ומשרד הבינוי להקפיד על ביצוע הבחינה הנדרשת בנדון בטרם פרסום כל מכרז, ולהמשיך לנקוט צעדים להרחבת שילובם של העסקים הקטנים. 2 . ,41מבירור שעשה צוות הביקורת באגף ההנדסה והבינוי שבמשרד הביטחון שמרבה להתקשר עם גופים בתחום התכנון, עלה כי הוא יזם פעולות לשילוב עסקים קטנים ובינוניים במערך הספקים שלו, לרבות בתחום שירותי התכנון. האגף עוסק בייזום, בתכנון ובהוצאה אל הפועל של פרויקטים בתחום הבינוי, ובפיתוח ותחזוקה 41 .של מבנים ותשתיות במערכת הביטחון 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2227 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | 42לדוגמה, משרד הביטחון, בשיתוף עם הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים שבמשרד הכלכלה והתעשייה, יזם כנסים לעסקים קטנים ובינוניים, והציג בהם את תחומי פעילותו ודרכים להצטרפות למערך הספקים. על רמ"י ועל משרד הבינוי לשקול לנקוט יוזמה בדומה למשרד הביטחון במטרה להגביר באופן פרו-אקטיבי את המודעות של עסקים זעירים, קטנים ובינוניים לאפשרות להשתתף במכרזיהם, ובכלל זה במכרזים למתן שירותי התכנון. כמו כן, ראוי כי הם ישקלו שיתוף פעולה עם הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים בעניין זה. שילובם של עסקים כאלו יאפשר להם לצבור ניסיון ולהתפתח מקצועית, כדי שיוכלו להתמודד במכרזים בהיקף ניכר בעתיד. סדרי ניהול, ליווי ובקרה לוחות הזמנים לתכנון ברמ"י ובמשרד הבינוי נוכח החשיבות של התכנון למגורים והיקף המשאבים שהגופים השקיעו בו, ונוכח השימוש בגופים פרטיים לצורך התכנון, מתחייב כי יתקיימו מעקב ובקרה הדוקים אחרי ביצוען של עבודות תכנון, במטרה להשיג תכנון איכותי ויעיל, תוך עמידה בלוחות זמנים. ציינה הוועדה כי אחד הגורמים 44 בפרק בנושא הדיור 43בדוח ועדת טרכטנברג היה הליכי 2011 - 2007 למחסור שנוצר בהיצע הדירות ולעליית מחירי הדיור בשנים התכנון הממושכים של הקרקע, שהובילו למחסור במלאי תכנוני זמין. כמו כן, בדוח שנים לתכנון ולבנייה של 13- צוין כי נדרשות בממוצע כ 2014 בנק ישראל לשנת דירה, מהן כשש שנים לבדיקת היתכנות והכנת התוכנית להגשה למוסדות התכנון . בשנתון של מינהל התכנון 45)(כשנה) ולאישורה במוסדות (כחמש שנים נוספות הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים במשרד הכלכלה והתעשייה פועלת מתוקף החלטת הממשלה 42 ) לעידוד פעילותם של עסקים קטנים ובינוניים. הסוכנות מפעילה מגוון כלי סיוע 12.8.07 ( 2190 .ותוכניות אשראי לעידוד יזמים ולפיתוח עסקים קיימים , בעקבות מחאה חברתית, הקימה הממשלה ועדת מומחים שמטרתה לבחון ולהציע 2011 באוגוסט 43 פתרונות למצוקת יוקר המחיה בישראל - הוועדה לשינוי כלכלי חברתי, בראשותו של פרופ' מנואל טרכטנברג. .197 ' פרק "הדיור, עיקרי ההמלצות", עמ 44 על יסוד המידע 2011 . בדוח צוין כי האומדן נערך בשנת 178 ', עמ 2014 דין וחשבון בנק ישראל, 45 .הזמין עד אז 2228 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה צוין כי הזמן הממוצע הארצי לאישור תוכנית במוסדות תכנון מחוזיים 2018 לשנת שנים (במחוז ירושלים), והזמן 1.9 שנים - הזמן הממוצע הנמוך היה 2.4-היה כ . 46) שנים (במחוז מרכז 4.8 הממוצע הגבוה היה הליכי התכנון מתחלקים כפי שצוין לעיל לשני שלבים עיקריים: (א) הכנת התוכנית; (ב) האישור הסטטוטורי של התוכנית במוסדות התכנון. במסגרת הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים בסדרי המעקב והבקרה של רמ"י ושל משרד הבינוי עבודות תכנון 789- ול2018 - 2015 עבודות תכנון שמסרה רמ"י בשנים 177-בנוגע ל - עבודות שהיה לגביהן מידע על שלב 2018 - 2016 שמסר משרד הבינוי בשנים התכנון שבו הן מצויות ועל מועד תחילת ביצוע התכנון. להלן פרטים: לוחות זמנים לתוכניות שבאחריות רמ"י לאחר קבלת הרשאה לתכנון הקרקע מתקשרת רמ"י בהסכם עם חברה מתכננת לצורך קידום פעולות התכנון. כמו כן, לעיתים כשגורם תכנון שלטוני מסוים (רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות, משרדי ממשלה) יוזם תכנון על מקרקעי ישראל, הוא מקבל מרמ"י הרשאה לתכנון, ובמקרים רבים היא גם משתתפת במימון הוצאות התכנון. במקרה כזה נחתם בין רמ"י לבין גורם התכנון הסכם התחייבות על תשלום עבור התכנון. בהסכמים עם חברות מתכננות וגורמי תכנון שלטוניים נקבעות אבני שהן בבחינת שלבי הליך התכנון. לפי נתוני רמ"י, נכון למרץ 47דרך לפעולות התכנון עבודות תכנון 232 ,2014 היא מסרה לחברות מתכננות שזכו במכרז, משנת 2019 . מיליון ש"ח 340- יח"ד בעלות כוללת של כ 600,000 -למגורים שבהן כ 482000 נוהל של רמ"י בנושא "עקרונות ניהול ומעקב אחר ביצוע תכנון" מאוקטובר קובע כי עבור כל תוכנית יוגדרו מראש שלבי התכנון וייקבעו לוחות זמנים לכל שלב. העבודות שנבדקו רמ"י קבעה בהסכם עם 177 . בביקורת עלה כי בכל 1 החברות המתכננות את פרק הזמן הכללי לביצוע התכנון, שעמד על שלוש שנים. נוסף על כך, במסגרת ישיבת ההתנעה של כל תוכנית נקבע לוח זמנים משוער לשלבי קידום התוכנית במוסדות התכנון עד אישורה. אולם רמ"י לא קבעה באותה מסגרת לוח זמנים כלשהו הנוגע לשלב הכנת התוכנית (עד הגשתה למוסדות התכנון). .79 ', פרק "סיכום הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה", עמ 2018 שנתון של מינהל התכנון לשנת 46 . אבני דרך, ועבור רשויות מקומיות - שש אבני דרך 22 עבור חברות מתכננות נקבעות 47 " יצוין כי קיים נוהל רמ"י מעודכן בנושא "מעקב וקידום פרויקטים להם ניתנו הרשאות לתכנון 48 ., אולם תכנון התוכניות שנבדקו החל לפני שהנוהל קיבל תוקף 2018 מנובמבר 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2229 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | . בתרשים שלהלן מוצגת התפלגות עבודות התכנון על פי משך התכנון שמסרה 2 .2018 - 2015 רמ"י בשנים - 2015 ,התפלגות עבודות התכנון על פי משך התכנון שמסרה רמ"י: 8 תרשים (במספרים ובאחוזים) 2018 .על פי נתוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה ) מעבודות התכנון שנבדקו 177 מבין 38( 22%-מהתרשים עולה כי כ ושרמ"י מסרה לחברות מתכננות לתכנון למגורים במסגרת המכרז, , מצויות 49ושלגביהן היו נתונים על אודות מועד תחילת התכנון בהליך התכנון כבר מעל שלוש שנים - פרק זמן החורג מהקבוע בהסכם לביצוע הכולל של התכנון. בתרשים שלהלן מוצגת התפלגות עבודות התכנון שתכנונן נמשך מעל שלוש שנים על פי שלבי התכנון. תוכניות נוספות, במועד סיום הביקורת לא היו נתונים על מועד תחילת התכנון. 55 לגבי 49 2230 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה התפלגות עבודות התכנון שנמשכו יותר משלוש שנים, לפי שלבי: 9 תרשים (במספרים ובאחוזים) 2018 - 2015 ,התכנון שמסרה רמ"י על פי נתוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה. - מצויות בשלב 74% - מהתרשים עולה כי רוב העבודות המתעכבות ה"הכנה", קרי בשלב הראשון של התכנון. מעבודות התכנון שיזמה רמ"י ושנבחרו 24 . בדיקה פרטנית של 3 , מהן תהליך התכנון נמשך מעל שלוש שנים 12-באקראי העלתה שב בעוד שמונה מהן מצויות בשלב ה"הכנה". אולם רמ"י טרם בחנה את הסיבות לעיכובים ולא נקטה פעולות כלשהן כדי להסיר את העיכובים. רמ"י מסרה בתשובתה כי היא מקיימת ישיבות מעקב בהשתתפות מתכנני המרחבים, החברות המתכננות וצוותי תכנון, שבמסגרתן נבחנות תוכניות ונקבעים לוחות זמנים ומשימות להמשך. בסיום הישיבות מופץ פרוטוקול לחברה המתכננת המפרט את לוחות הזמנים לכל שלב סטטוטורי. לוחות הזמנים הסטטוטוריים מוזנים במערכת המאפשרת הפקת דוחות מעקב על סטטוס עמידה באבני הדרך. עוד ציינה כי מתכנני המרחבים עוקבים באופן שוטף אחר התוכניות במרחב, ואגף התכנון במטה הרשות עוקב באמצעות חברת הבקרה אחר כל הפרויקטים. רמ"י הוסיפה כי שלב ההכנה נמשך תקופה ארוכה הואיל 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2231 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | וועדות התכנון מבקשות לקבל לידן "מוצר סופי" - דרישה הכרוכה בהתכנסות של כמה גורמים הפועלים מאינטרסים שונים לכדי מפגש רצונות אחד. מטבע הדברים, התכנסות זו מעוררת קשיים ועיכובים בהנעת התוכנית, אך השגת ההסכמות מקלה את המשך הליכי התכנון בשלבים הסטטוטוריים. רמ"י הוסיפה כי פעלה לפתח מודל תמרוץ המהווה מנגנון להערכת עבודת החברות המתכננות. במסגרת המודל נקבעו מדדי תמרוץ לחברות המתכננות לעמידה בלוחות הזמנים. משרד מבקר המדינה מציין כי הימשכות תהליכי התכנון מעבר לנקבע בהסכמים עם חברות מתכננות מחייבת בירור מעמיק, ניתוח הסיבות לעיכובים ונקיטת צעדים להסרתם. כמו כן, על מנת לזהות מבעוד מועד עיכובים וחסמים שעלולים למנוע עמידה בלוח הזמנים הכולל שנקבע, ראוי כי רמ"י תשקול לקבוע לוח זמנים משוער גם לאבני דרך עיקריות בשלב ההכנה. הנוהל העדכני של רמ"י בנושא "מעקב וקידום פרויקטים להם ניתנו הרשאות . 4 ) קובע כי בתוכניות שבהשתתפות תקציבית של 2018 לתכנון" (מנובמבר רמ"י ושבהן גורם התכנון הוא רשויות מקומיות או גוף ממשלתי אחר, מתכנן המרחב ו/או מי מטעמו ילווה את עבודת צוות התכנון ויקיים פגישות מעקב בהשתתפות הרשות. בפגישות אלו יפגוש את צוות התכנון, את האדריכל ואת מנהל הפרויקט, ויבחן את הפרוגרמה והתאמתה להרשאה לתכנון שניתנה ואת לוח הזמנים להליך התכנון. תוכניות שביוזמת רשויות מקומיות שהחלו 11 בדיקה פרטנית של וטרם אושרו, ואשר נבחרו אקראית, העלתה כי 2017 - 2014 בשנים בשש מהן רמ"י לא קיימה כלל פגישות מעקב. 2019 בשנת לדוגמה, באחת מן התוכניות הללו, שבה רמ"י משתתפת במחצית מהוצאות התכנון, עלה כי אף שהרשאה לתכנון ניתנה לפני יותר משלוש שנים, עוד , התוכנית עדיין בשלב ההכנה; בזמן שחלף קיימה רמ"י רק ישיבת 2016 במאי , ומאז הסתפקה בעדכונים טלפוניים ולא קיימה 2018 מעקב אחת, באוגוסט אף ישיבת בקרה משותפת עם הגורמים המתכננים כדי לברר את הסיבה להימשכות הליכי התכנון. 2232 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה רמ"י מסרה בתשובתה כי בעבר המעקב שלה אחרי תוכניות בהשתתפות עם הרשויות המקומיות בא לביטוי בעיקר באבני דרך מרכזיות, ובשנים האחרונות, נוסף על המעקב של המרחבים, מבצע המטה באמצעות אגף התכנון מעקב אינטנסיבי שוטף עם כל רשות ורשות אחר כל פרויקט שהן מקדמות. תוצאות המעקב ולוח הזמנים מתועדים במערכות הממוחשבות. עוד מסרה כי בשל היקף הפעילות של הרשויות המקומיות ומספרן הרב קורה כי ברשויות שבהן אין הרבה תוכניות לא מתנהלת ישיבה במשרדי רמ"י אלא מתקיימים מעקב ובירור טלפוני, כפי שעולה בדוגמה המוצגת בדוח. על רמ"י להקפיד על ביצוע מעקב שוטף אחרי כלל התוכניות שמצויות בתהליכי עבודה, ובפרט אחר תוכניות גדולות, ולהקפיד על פגישות מעקב, כנדרש בנהליה. לוחות זמנים לתוכניות שבאחריות משרד הבינוי הכללים וההוראות בדבר תהליך ליווי התכנון במשרד הבינוי ואישורו במוסדות התכנון נקבעו בנוהל משרד הבינוי "ליווי תכנון, הגשת תכניות ואישורן" (להלן - נוהל ליווי תכנון). לפי הנוהל, תהליך הכנת התוכניות ואישורן במשרד הבינוי יבוצע ואישור 50בשלבים, ובהם: (א) הכנת התוכנית, ליווי התכנון על ידי צוות ליווי תכנון התוכנית במשרד (להלן - שלב הכנת התוכנית); (ב) אישור התוכנית במוסדות התכנון. בנוהל ליווי תכנון נקבע כי ליווי התכנון יכלול: גיבוש עקרונות התכנון, בדיקת חלופות ופתרונות תכנוניים, מתן הנחיות לתכנון, קביעת סדרי עבודת התכנון וקביעת לוחות זמנים. עוד נקבע כי לפני מסירת עבודת התכנון לביצוע יאשר צוות התכנון תדריך תכנון לפרויקט, שיכלול פירוט לגבי המדיניות הרצויה ביחס לפרוגרמה וביחס לפיתוח ובינוי של האתר המיועד לתכנון וחומר רקע לגביו. עוד יכלול התדריך המלצה ללוח זמנים משוער להשלמת תכנון האתר, לשלב הרלוונטי להזמנת התכנון. ההמלצה תהיה חלק מהזמנת התכנון ותיקבע סופית בחוזה עם המתכננים. בחוזים נקבעות גם אבני דרך לתהליך התכנון; תהליך תכנון תוכנית אבני דרך. 15 מתאר ותוכנית מפורטת כולל בצוות ליווי תכנון ישתתפו אנשי החטיבה הטכנית של המחוז, צוות התכנון, אדריכל ראשי או 50 נציגו, מנהל מחלקת פרוגרמות מחוזי או נציג אגף תכנון ובינוי ערים ויועצים מקצועיים ממינהל תכנון והנדסה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2233 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | 789 היו כאמור בתהליכי תכנון שונים 2019 לפי נתוני משרד הבינוי, נכון ליולי לחברות מתכננות 2018 - 2016 עבודות תכנון למטרת מגורים שהמשרד מסר בשנים ולמתכננים מהמאגר. 1 . בתרשים שלהלן מוצגת התפלגות עבודות התכנון על פי משך התכנון שמסר .2018 - 2016 משרד הבינוי בשנים התפלגות עבודות התכנון על פי משך התכנון שמסר משרד הבינוי :10 תרשים (במספרים ובאחוזים) 2018 - 2016 בשנים על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ) מעבודות 789 מבין 87( 11%-מהתרשים עולה כי הליך התכנון של כ התכנון נמשך כבר יותר משלוש שנים. להלן בתרשים התפלגות התוכניות שהעבודה עליהן נמשכת יותר משלוש שנים, על פי שלבי התכנון. 2234 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה התפלגות עבודות התכנון שנמשכות יותר משלוש שנים, לפי שלבי: 11 תרשים (במספרים ובאחוזים) 2018 - 2016 ,התכנון שמסר משרד הבינוי על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מאותן תוכניות מצויות בשלבי "התנעה" 76%-מהתרשים עולה כי כ או "טרום הכנה" - כלומר בשלבים הראשונים של תהליך התכנון. משרד הבינוי מסר בתגובתו כי הסיבה לכך שעבודות התכנון מצויות בהליך תכנון יותר משלוש שנים היא בעיקר היעדר כוח אדם, ביחס לכמות העבודה העצומה שנדרשה מהמשרד במסגרת ההתמודדות עם משבר הדיור והיעדים הגבוהים שקבעה הממשלה. עוד ציין כי המטלות המוטלות על אדריכלי המחוזות, שתפקידם לייצג את המשרד בוועדות התכנון השונות ובו זמנית לקדם תוכניות לאלפי יח"ד, באות על חשבון התקדמות בלוחות הזמנים של התנעת פרויקטים חדשים והוצאתם לדרך. נוכח החשיבות של קידום תוכניות של אלפי יח"ד, מומלץ כי משרד הבינוי יבחן את היקף המשימות של אדריכלי המחוזות כנגד כוח האדם הנדרש להן ואת הדרכים לייעול עבודתם. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2235 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | עבודות תכנון שמשרד הבינוי 26 במסגרת הביקורת נעשתה בדיקה פרטנית של. 2 . לחברות מתכננות ומתכננים לצורך פעולות התכנון 2018 - 2015 מסר בשנים בבדיקה נמצא כי במערכת מעקב תכנון של המשרד מפורטים אבני דרך ולוחות זמנים לשלבי תכנון אחדים, כגון התנעת התכנון, עמידת התוכנית בתנאי סף לקליטה בוועדה סטטוטורית, החלטה להפקדה, פרסום הפקדה, החלטה למתן תוקף, פרסום מתן תוקף ובינוי מפורט לביצוע; אולם חסר בה מעקב אחר אבני הדרך לתהליכים הכלולים בשלב הכנת התוכנית כמתואר לעיל. משרד הבינוי מסר בתגובתו כי הוא מקבל את ההערה על כך שבתהליך הליווי נדרש לבצע בקרה גם על אבני הדרך שמההתנעה ועד הדיון להפקדה, וכי ישקול שילובן של חלק מאבני הדרך הללו במערכת מעקב תכנון, ובלבד שלא יעמיסו ויכבידו על המעקב הקיים. עוד מסר המשרד בתגובתו כי אחד הכשלים החמורים, לטעמו, לגבי סרבולם והימשכותם של ההליכים הנדרשים להשלמת התקשרות עם מתכנן הוא שההוראות הקבועות בתקנות חובת המכרזים בנוגע להתקשרויות, ובפרט התקשרויות המשך, אינן מתאימות להתקשרויות עם מתכננים, שכן הליכי תכנון מעצם טיבם מתמשכים שנים רבות. יוצא שכמעט בכל התקשרות בדרך של בחירה מהמאגר נדרש המשרד להליך נוסף של אישור ההתקשרות בוועדת פטור משרדית. כמו כן ברוב התקשרויות ההמשך עם מתכננים הוא נדרש לקבל את אישור ועדת הפטור במשרד האוצר, ולדעתו אין כל הצדקה לקיום הליכים אלה. המשרד ציין כי פנה בעבר למשרד האוצר בהצעה לשינויים מתאימים בתקנות, לשיפור וייעול הליכי העבודה בתחום ההתקשרויות, אולם הצעתו לא התקבלה. בהצעה שהעלה לאחרונה משרד האוצר בנדון אין, לדעת משרד הבינוי, מענה לבעיות שהוא הציג. כי הוא הגיע לאחרונה למתווה 2020 החשב הכללי מסר בתשובה מפברואר מוסכם עם הלשכה המשפטית במשרד האוצר, אשר גם משרד הבינוי הסכים שיקודם - מתווה שמטרתו לפשט ולייעל את הליך בחינת התקשרויות ההמשך עם מתכננים בפטור ממכרז ואישורן. המתווה החדש צפוי להיות מובא לאישור ועדת הפטור בשבועות הקרובים, וייכנס לתוקף מיד עם אישורו. לאור זאת יש לבחון תחילה את המענה שייתן המתווה החדש לבעיה, ובהתאם לכך יבחן החשב הכללי בהמשך אם יש צורך בהתאמות או בקידום פתרונות נוספים. 2236 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה ,משרד מבקר המדינה ממליץ לגופים הנוגעים בדבר - משרד הבינוי משרד האוצר, רמ"י וגופים נוספים, אם ימצאו לנכון - לשקול הקמת "שולחן עגול" לצורך ליבון סוגיית ייעול מנגנוני ההתקשרות לעבודות תכנון; זאת כדי לקדם פתרונות לבעיות שנוגעות לפעילותם של הגופים הממשלתיים בתחום התכנון.  לקביעת לוחות זמנים לתכנון מתארי ומפורט ולעמידה בהם השפעה ניכרת בטווח הארוך על המלאי התכנוני הזמין של יח"ד, ומכאן גם על מחירי הדיור. הליקויים שעלו בביקורת מחייבים את רמ"י ומשרד הבינוי להקפיד על בקרה ומעקב הדוקים אחרי כלל התוכניות שבתהליכי עבודה, ובכלל זה אחר אבני הדרך העיקריות בשלב הכנת התוכנית, ועל העמידה בלוחות הזמנים שנקבעו. בתוכניות שתהליכי התכנון שלהן נמשכים מעבר לנקבע בהסכמים עם החברות המתכננות, על הגופים לערוך בירור מעמיק של הסיבות לעיכובים ולנקוט צעדים להסרתם. הנחיות לתכנון ומדדי איכות 1 . במסגרת הפעולות של משרד הבינוי בליווי החברות המתכננותמשרד הבינוי: והמתכננים בעבודתם, חייב אותם המשרד בהסכמי ההתקשרות לבצע את התכנון בהתאם לקובצי הנחיות שמפורסמים באתר המרשתת (אינטרנט) שלו, והם חלק בלתי נפרד מההסכם, ובהם: (א) הנחיות לעבודות תכנון; (ב) תדריך תהליכים, 1:500 התכנון; (ג) "תדריך תכנון שלד, תב"ע ובינוי ופיתוח בקנ"מ שירותים, תעריפים ונהלים". מטרת ההנחיות היא לקבוע סטנדרטים מינימליים מחייבים לתכנון ולשמש ככלי עזר לבדיקת התוכניות. לדוגמה, ב"הנחיות לעבודות תכנון, שלבי תכנון שכונת מגורים" יש הנחיות מפורטות למתכננים בדבר הקמת שכונות מגורים, ובכלל זה הנחיות לתהליך התכנון של תוכניות מפורטות על כל שלביו: הנחיות בדבר הכנת חלופות, והנחיות בדבר הכנת מסמך מסכם של התוכנית, לרבות הכנת תשריט, תקנון וכל הנספחים הדרושים, כגון תוכנית בינוי מנחה, תוכנית כבישים וחניה, תוכנית נוף ופיתוח ותוכניות למערכות תשתית. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2237 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | בדומה למשרד הבינוי, גם משרד הביטחון מחייב את משרד הביטחון: המתכננים שהוא מתקשר איתם לפעול על פי הנחיות תכנון בנושאים שונים, ובהן: "ספר הנחיות תכנון - תוכן והגדרות", "מגורים", "תכנון אב למחנות" ו"תכנון נוף וסביבה". רמ"י: בביקורת עלה כי בשונה ממשרד הבינוי וממשרד הביטחון, רמ"י לא קבעה הנחיות תכנון ומדדי איכות שעל פיהם אמורות החברות המתכננות לתכנן, ולחלופין גם לא חייבה אותן לפעול על פי הנחיות קיימות של גורמים ממשלתיים אחרים. בפועל הסתפקה רמ"י בקביעה שלפיה על החברות המתכננות לבצע "פיקוח על איכות התכנון בהתאם לרמה המקצועית הנדרשת בכל תחום ותחום, ; אך 51"]רמ"י[ ולתוכנית כולה כמכלול, ובהתאם לדרישות הרשות היא לא קבעה מדדים לצורך כך או דרישות כלשהן. רמ"י ציינה בתשובתה כי "החברות המתכננות מחויבות לעבוד לפי הנחיות של מינהל התכנון וכן לפי הנחיות ותקנים ]מבנה אחיד לתוכניות [ המבא"ת מחייבים לפרוגרמה של משרדי הממשלה הרלוונטיים כגון משרד התחבורה, הגנת הסביבה וכיוצ"ב". יצוין כי ההנחיות לתכנון דוגמת אלה שהפיצו משרד הבינוי ומשרד הביטחון משמשות את המתכננים מטעמם נוסף על ההנחיות שרמ"י ציינה בתשובתה, וזאת כדי לקבוע סטנדרטים מינימליים מחייבים לתכנון ולהנחות את המתכננים בדבר תהליך התכנון של תוכניות מפורטות על כל שלביו. לאור תכליתן הראויה של ההנחיות, ראוי כי גם רמ"י תשקול הטמעתן. 2 . בשנים האחרונות פעל משרד הבינוי בשיתוף עם המועצה הישראלית לבנייה ירוקה לגיבוש ולפיתוח של כלי מדידה שמטרתו לקדם תכנון שכונות איכותיות . כלי מדידה זה מתייחס להיבטים שונים של תכנון 52ומשגשגות לאורך זמן מרחבי בסביבת המגורים, ובהם: שימוש יעיל במשאב הקרקע, יצירת מרחב "למתן שירותי תכנון וניהול תכנון עבור רשות מקרקעי ישראל", שפורסם בשנת 9/2014 ' מכרז מס 51 .2014 .", מדדים לתכנון ופיתוח סביבת מגורים 360 "שכונה 52 2238 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה ציבורי איכותי, תמהיל הדיור, שילוב היבטים חברתיים בתכנון, תכנון רחובות המעודדים הליכה, תחבורה ציבורית תדירה ונגישה, שימוש מופחת במים משרד הבינוי פרסם את גרסת הביניים של 2019 שפירים ועוד. בפברואר המסמך, ולדברי האדריכלית הראשית הוא משתמש בו בבדיקת התוכניות. רמ"י מסרה בתשובתה כי אגף התכנון מעדכן את החברות המתכננות ואת המתכננים במרחבים בתדריכים חדשים ובהנחיות חדשות. למשל, מתכנני רמ"י , מדדים לתכנון ופיתוח סביבת מגורים" והשתתפו 360 עודכנו בתדריך "שכונה בסדנה בנושא התדריך. יש לראות בחיוב את פעולות רמ"י בכל הנוגע לעדכון המתכננים בתדריכים חדשים. ראוי כי רמ"י תבחן את השימוש בכלי עזר זה כאחד מהכלים לבחינת תוכניות שבאחריותה. בקרה על התוכניות במשרד הבינוי לפני הגשתן למוסדות התכנון בעבר היה תחום התכנון והביצוע במשרד הבינוי, לרבות קידום פעולות התכנון , בעקבות שינוי 2011 והוצאת התכנון לפועל, באחריות מינהל תכנון והנדסה. בשנת במבנה הארגוני של המשרד, פורק המינהל לשני אגפים נפרדים: מינהל בנייה חדשה, שמרכז את שלבי התכנון, הפיתוח והשיווק של הבנייה, ומינהל הנדסה וביצוע, שתפקידו העיקרי הוא לפעול כדי להוציא לפועל את התוכניות שהכין מינהל בנייה חדשה. הוא 53נוהל ליווי תכנון קובע כי תנאי מוקדם להגשת תוכנית לוועדה סטטוטורית אישורה ב"ועדת אישורים" משרדית שמתפקידיה לבחון ולבקר את התוכניות ואת מידת התאמתן למדיניות המשרד בטרם הגשתן. בסמכות הוועדה למשל להורות על עיבוד התוכנית המוצעת, תיקונה, הקפאתה או ביטולה. לפי הנוהל, בראש הוועדה יכהן מנהל מינהל תכנון והנדסה, שכאמור פורק. ועדות לתכנון ובנייה: מקומיות, מחוזיות וארצית. 53 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2239 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | ועדת 2011 בביקורת עלה כי מאז השינוי הארגוני במשרד הבינוי בשנת האישורים אינה פועלת, וכי אין החלטה עקרונית שהתקבלה בנוגע לכך. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבינוי, נוכח הזמן הרב שחלף מאז חדלה הוועדה לפעול, ונוכח השינויים הארגוניים שבוצעו, לבחון את מכלול סדרי הליווי והבקרה של התוכניות שבאחריותו ואת התאמתם למבנה הארגוני הנוכחי. משרד הבינוי מסר בתשובתו כי יפעל לעדכן את הנוהל הפנימי ולהתאים את המבנה הארגוני למכלול סידורי הליווי והבקרה של התוכניות שבאחריותו. הוא הוסיף כי אף שוועדת האישורים אינה פועלת, ימי ליווי תכנון מקצועיים מתקיימים על בסיס קבוע וסדור ובנוכחות האדריכלית הראשית, רפרנטים מהמחוז ורפרנטים מהמטה. פעולות לקידום זרימת המידע בין המערכות הממוחשבות במשרד הבינוי פעולות קידום עבודות התכנון וההתקשרויות עם מתכננים וחברות מתכננות במשרד הבינוי מנוהלות בארבע מערכות מידע ממוחשבות: (א) התקשרויות מתכננים - מערכת שאליה מזינים נתונים לצורך הכנת חוזי התקשרות עם מתכננים; (ב) מעקב תכנון - מערכת הכוללת את אבני הדרך ואת השלב שבו מצוי הפרויקט; (ג) מערכת המודל התכנוני הדינמי - כלי טכנולוגי שמזינים אותו בנתונים של שטח התוכנית, כמות יח"ד וצפיפות ומקבלים את הפרוגרמה הכוללת את כמות המגורים וכמות השטחים הציבוריים, השטחים הפתוחים, שטחי הדרכים, שטחי מסחר ותעסוקה ועוד. מהמודל נגזר התעריף של עלות התוכנית ושל שכר הטרחה של המתכננים והיועצים; (ד) משל"ט - מערכת שבודקת לוחות זמנים וחשבונות בעיכוב. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2241 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | נוכח המשאבים הניכרים המושקעים בעבודות התכנון ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד הבינוי למפות את כלל התהליכים להעברת נתונים בין המערכות אשר מבוצעים כיום ידנית, ולקדם את ממשק המידע בין המערכות ואת האינטגרציה ביניהן באמצעות בניית בסיס נתונים אחוד. ביצוע תכנון מחדש נוכח הסדרי עבודה בין משרד הבינוי ובין רמ"י, ונוכח חלוקת האחריות על התכנון והפיתוח של שכונות מגורים ברשויות מקומיות, קורה לעיתים שתכנון שעשה גוף אחד מועבר אל האחר לצורך הפיתוח. עלה כי היו פרויקטים שבהם משרד הבינוי קיבל לפיתוח מתחמים שתוכננו באמצעות רמ"י, ולא אחת הוא נאלץ לתכנן מחדש תוכניות שרמ"י כבר תכננה עקב קושי ליישמן מסיבות שונות, כגון: תכנון שאינו תואם לטופוגרפיה או דורש עבודות עפר בהיקפים שאינם כלכליים, תכנון תנועה לקוי כמו רדיוסי סיבוב או שיפועי כביש שאינם בטוחים, חוסר בפתרונות ניקוז או חניה, חוסר בשטחי ציבור, מתחמים הכוללים ממצאים ארכיאולוגיים שלא הובאו בחשבון ואי-בדיקה של קרינה מקווי חשמל. 2019 - 2016 משרד מבקר המדינה בדק והעלה כי על פי נתוני משרד הבינוי, בשנים תוכניות לצורך תכנון מחדש של שכונות מגורים שרמ"י 23 הוא הזמין בסך הכול יח"ד, ועלותו הכוללת של התכנון 16,800 -כבר תכננה. התוכניות כוללות בסך הכול כ מיליון ש"ח. 59-החדש עמדה על כ למשל, משרד הבינוי תכנן מחדש תוכנית מאושרת בנהריה שתכננה רמ"י. ממסמכי התוכנית עלה כי מטרת התכנון החדש הייתה לשפר את פריסת ייעודי הקרקע, לחלק את המגרשים מחדש ולשפר את הנגישות אליהם. כמו כן, בדברי ההסבר לתוכנית צוין כי יש צורך לאפשר את הקמת המבנים בצורה יעילה יותר. עלות התכנון של מיליון ש"ח. בפרויקט אחר, משרד הבינוי תכנן מחדש 12 משרד הבינוי הגיעה לכדי תוכנית מאושרת בבאר שבע. ממסמכי המשרד עלה שהסיבה העיקרית לתכנון החדש הייתה אי-ישימות של התוכנית המאושרת, ובכלל זה - הבינוי שהוצע לא התאים . עלות התכנון החדש 1:500 לסביבה ולטופוגרפיה והיה חוסר בתוכנית בינוי בקנ"מ מיליון ש"ח. 8.4 של משרד הבינוי הגיעה לכדי 2242 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה תכנון מחדש של תוכניות מאושרות מצריך השקעת משאבים נוספת על אלו שכבר הושקעו בתכנון הראשוני. כפי שעולה מן האמור, מדובר במשאבים כספיים שאינם בטלים בשישים, ומטבע הדברים מתווספים להם גם משאבים יקרים של זמן וניהול. מצופה על כן כי יתקיים תהליך משותף של הפקת לקחים על מנת לצמצם את המקרים הללו. ואולם בביקורת נמצא כי משרד הבינוי ורמ"י לא קיימו תהליך כזה. רמ"י מסרה בתשובתה כי בפרויקטים שהוצגו, התכנון החדש נבע מהצורך בעדכון התוכניות הישנות. עוד ציינה כי מאחר שתהליכי התכנון אורכים זמן רב, במספר לא מבוטל של תוכניות חולף פרק זמן ניכר בין ייזומן לאישורן, כך שנדרש לבצע תכנון מחדש, בעיקר בשל שינוי בהנחיות התכנון שהתעדכנו במהלך השנים, לרבות מדדי הצפיפות שאיפשרו לתכנן בצפיפות גבוהה יותר ובאופן המאפשר תוספת יח"ד והוזלת עלויות פיתוח הקרקע. משרד הבינוי מסר בתשובתו כי יש מקום ליצירת מנגנון מובנה להפקת לקחים, וכי על מנת להימנע מהצורך בתכנון מחדש הוא מיישם מדיניות סדורה הבוחנת את הצרכים ואת ישימות הפרויקט כבר בעת התכנון הסטטוטורי. מן המתואר לעיל עולה כי הצורך בעדכון תוכנית עקב יושנה הוא רק אחת מן הסיבות לביצוע תכנון מחדש. ראוי על כן שרמ"י ומשרד הבינוי יסדירו ויקיימו תהליך משותף של הפקת לקחים, ובמסגרתו ייבחנו לעומקן כל הסיבות לתכנון מחדש, יוסקו מסקנות וייבחנו פתרונות. הפקת לקחים עשויה לצמצם את הישנות המקרים שבהם עולה הצורך לתכנן מחדש, ולהביא לחיסכון במשאבים. כמו כן, ראוי לבחון אפשרות ליצור מראש, בהסכמים עם החברות המתכננות, מנגנון שיסדיר המשך עבודה עם אותה חברה אם יידרש תכנון מחדש, דבר שעשוי לצמצם את ההוצאות עבור התכנון. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2243 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | היבטים בניהול מאגר המתכננים של משרד הבינוי , 54נוסף על ההתקשרויות עם חברות מתכננות מבצע משרד הבינוי, מכוח התקנות התקשרויות עם מתכננים לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים 55בענף התכנון, כחלק מפעילותו השוטפת. לצורך כך מנהל משרד הבינוי מאגר של בעלי מקצוע לתכנון, ייעוץ, תיאום, ניהול ופיקוח על פרויקטים, מדידות ומקצועות נוספים בתחומים דומים (להלן - המאגר). בהוראת תכ"ם בנושא "כללים להקמת רשימת מציעים (מאגר) ולניהולה" נקבעו כללים להקמת המאגר, לניהולו ולהפעלתו, ובכלל זה האפשרות להקים בו התמחויות שונות. משרד הבינוי קבע גם בנוהל "הפעלת מאגר מתכננים" (להלן - נוהל הפעלת המאגר) את הכללים להפעלת המאגר. לניהול המאגר אחראי מנהל מינהל הנדסה וביצוע (להלן - מנהל המאגר). ספקים (פרטיים וציבוריים). המאגר 1,500 - היו רשומים במאגר כ 2019 בתחילת התמחויות ותתי-התמחויות. רבים מהספקים רשומים בכמה מהן. להלן 232 מונה בתרשימים ההיקף הכספי וכמות העבודות שמשרד הבינוי מסר למתכננים מהמאגר .2018 - 2015 בשנים כמות והיקף כספי של כלל העבודות שמשרד הבינוי מסר למתכננים :13 תרשים (במספרים ובמיליוני ש"ח) 2018 - 2015 ,מהמאגר על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. א.5 לפי תקנה 54 . בתקנות 16 לפי תקנה 55 2244 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה היקף כספי של העבודות שמשרד הבינוי מסר למתכננים מהמאגר: 14 תרשים (במיליוני ש"ח) 2018 - 2015 ,לצורך תכנון מתארי ומפורט על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה כי בתחום התכנון המתארי והמפורט חלה בשלוש השנים 14- ו13 מתרשימים האחרונות ירידה במספר ההתקשרויות באמצעות "בחירה ממאגר", וכן בהיקפן הכספי. הדבר נובע מכך שמשרד הבינוי הגביר את ביצוע פעולות התכנון באמצעות חברות מתכננות ורשויות מקומיות. הקמת התמחויות במאגר בהוראת התכ"ם האמורה נקבע כי לצורך הקמת התמחות במאגר, ועדת המכרזים תבחן אם קיימת הצדקה להקימה ותציין את נימוקי החלטתה בפרוטוקול. כמו כן נקבע בנוהל הפעלת המאגר כי מתכנן יירשם במאגר בכפוף להצגת הוכחת הכשרה מקצועית רלוונטית לתחום ההתמחות, ניסיון בעבודות בתחום ההתמחות והמלצות לגבי טיב השירות שניתן בפרויקטים שביצע (להלן - תנאי סף פרטניים). 1 . התמחויות, מהן 42 הוקמו במאגר 2013 על פי נתוני משרד הבינוי, אחרי אוגוסט התמחויות בתחום "הייעוץ התכנוני". משרד מבקר המדינה בחן את סדרי 10 :ההקמה והניהול של שלוש התמחויות בתחום הייעוץ התכנוני שנבחרו אקראית ; התמחות "יועץ לוחות 2013 התמחות "היערכות לחירום", שהוקמה בספטמבר ; והתמחות "יועץ לבקרה כללית ו/או הנדסית ו/או 2014 זמנים", שהוקמה במרץ . 2015 הסרת חסמים" שהוקמה ביולי 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2245 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | נמצא כי בשלוש ההתמחויות שנבדקו ועדת המכרזים לא הגדירה תנאי סף פרטניים. הדבר עלול לפגוע בסדרי המינהל התקין ולהשפיע לרעה על ביצוע עבודות התכנון ועל איכותן. 2 . התקיימה ישיבה במשרד הבינוי בהשתתפות מנהל המאגר, חשב 2017 ביוני המשרד, אגף היועץ המשפטי של המשרד ואחרים. בישיבה חודדה ההוראה בדבר הצורך בבדיקת ההצדקה להקמת התמחויות חדשות, והוחלט לבדוק גם את נחיצות כל ההתמחויות הקיימות. בדקו 2017 כי בעקבות הישיבה מיוני 2019 משרד הבינוי מסר בתשובתו מדצמבר גורמי המקצוע, לגבי כל ההתמחויות הקיימות במאגר, את הצורך בהן ואת קיום תנאי הסף. בעקבות הבדיקה גם הוחלט לבטל התמחויות שאין בהן צורך יותר. הוסיף המשרד כי הליך בחינת ההתמחויות הסתיים אך 2020 בתשובה מינואר המאגר טרם עודכן פורמלית, והדבר ייעשה בתקופה הקרובה. יש לראות בחיוב את הפעולות שנעשו בדבר בחינת ההתמחויות במאגר. על משרד הבינוי להשלים את עדכון המאגר ולוודא את קיומם של תנאי סף פרטניים בהתמחויות שנמצאו מוצדקות ורלוונטיות לתחום התכנון. הערכת מתכננים מהמאגר בהוראת תכ"ם בנושא כללים להקמת רשימת מציעים (מאגר) ולניהולה נקבע שוועדת המכרזים רשאית לכלול הערכת ספקים במסגרת הניהול והמעקב אחריהם, ובתנאי שכללי הערכתם ייכללו בנוהל המאגר. בהתאם לכך נקבע בנוהל משרד הבינוי להפעלת המאגר כי הערכת עבודות המתכנן נועדה להיות מרכיב בקבלת החלטה על העלאת רמת ההתמחות של המתכנן, על הורדתה, על שימורה או על הוצאתו מהמאגר. עוד נקבע בנוהל כי בחינת המתכננים תוערך בהתאם לגורמי שיפוט והערכה המפורטים בו: (א) איכות התוצר - איכות התוכנית על נספחיה, מידת מימוש הפרוגרמה, עמידה באומדן עלויות, יצירתיות; (ב) רמת השירות - אופן ההתייחסות ורמת ההתייחסות להנחיות צוות ההיגוי, עמידה בלוח זמנים, זמינות, מהירות תגובה, אמינות, אופן ניהול צוות עובדים, יוזמה ושירותי מחשוב. 2246 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה . מתכננים מהמאגר. להלן בתרשים ממצאי הדגימה 12 במסגרת הביקורת נדגמו אקראית הערכות למתכננים שנבדקו (במספרים): 15 תרשים על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הבדיקה העלתה כי לשניים מהמתכננים לא היו כלל הערכות. יצוין כי מיליון ש"ח מאז 35- חוזים בסכום כולל של כ 16 עם אחד מהם נחתמו .2015 ספטמבר עוד עלה כי בנוגע לתשעה מתכננים שקיבלו הערכות, רישומן נכלל בטופסי ההערכה כציונים משוקללים בלבד, ללא פירוט גורמי השיפוט וההערכה כנדרש בנוהל. למתכנן אחד כלל לא ניתן ציון מספרי. מהמקובץ עולה כי משרד הבינוי העריך את המתכננים שלא בהתאם למלוא ההנחיות בנוהל המשרדי במקרים שנבדקו. היעדר הערכה שיטתית ומתועדת לפי אמות המידה שנקבעו להערכת המתכננים פוגע בתקפותן של ההערכות ובתועלת שאפשר להפיק מהן: בהיעדר פירוט לפי אמות המידה לא ניתן לדעת מה הבסיס והסיבות לשוני בציון הסופי שניתן, ועשוי להתעורר קושי בשימוש עתידי בהן. כמו כן בהיעדר הערכה, ובפרט הערכה מנומקת, נפגמת היכולת של המשרד לקבל 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2247 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | ,החלטות מושכלות בדבר העלאת רמת ההתמחות של המתכנן, הורדתה שימורה או הוצאתו מהמאגר. על משרד הבינוי להקפיד על ביצוע ההערכות בהתאם למלוא אמות המידה שנקבעו בנהליו ולקיים בקרה על כך. משרד הבינוי מסר בתשובתו כי מינהל הנדסה וביצוע הנחה את כל המעריכים להקפיד על ביצוע הערכות בהתאם לנוהל. אי-הגשת דוחות תקופתיים לוועדת המכרזים הוראת התכ"ם בנושא כללים להקמת רשימת מציעים (מאגר) ולניהולה קובעת כי אחת לשנה יעביר מנהל המאגר דוח לוועדת המכרזים, ובו יפורטו כל השינויים בנתוני המאגר. עוד נקבע שאחת לשישה חודשים יגיש מנהל המאגר לוועדת המכרזים דוח התפלגות של העבודות שניתנו לספקים במאגר, ואחת לשנה - דוח ביצוע על פעילות המאגר. דוח הביצוע יציג ניתוח שימושים במאגר, וכן בכל התמחות, תת-התמחות ורמת התמחות בנפרד. הדוח גם יכלול פרטים בנוגע לכל ספק רשום במאגר, ובהם: מועד רישום ומועד עדכון פרטים אחרון, פירוט התקשרויות שנעשו עימו, כמותן והיקפן הכספי המצטבר של עבודות שהוזמנו וששולם עבורן וחוות דעת אם היו. כמו כן נקבע כי "ועדת המכרזים תערוך ישיבה ייעודית לדיון בממצאי הדוח אחת לשנה לפחות. עיקרי הדיון, מסקנותיו והמלצותיו יתועדו בפרוטוקול". בביקורת עלה כי מנהל המאגר טרם הגיש לוועדת המכרזים את הדוחות , וגם לא את הדוח החצי-שנתי של שנת 2018 המלאים הנוגעים לשנת שהיה עליו להגיש. 2019 יצוין כי אי-הגשת הדוחות התקופתיים עלתה גם בדוח ביקורת בנושא מאגר . צוין 2019 המתכננים שפרסם האגף לביקורת הפנימית במשרד הבינוי בפברואר הוגש בפעם הראשונה מאז הקמת המאגר דוח ביצוע לוועדת 2018 בו כי רק ביוני המכרזים, ואף הדוח שהוגש לקה בחסר רב. 2248 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה אי-הגשת הדוחות יש בה כדי לפגוע בבקרה השוטפת של ועדת המכרזים על ניהול המאגר. על משרד הבינוי להקפיד על הגשת הדוחות התקופתיים במועד שנקבע. משרד הבינוי מסר בתשובתו כי יפעל להנפקת דוחות באופן ממוחשב מהיר, והם יוגשו לחתימת חברי הוועדה בתקופה הקרובה. שיתוף מידע בין הגופים הממשלתיים העוסקים בתכנון ככלל, ראוי שיתקיים בין גופים ממשלתיים שיתוף מידע אשר יוכל לשפר ולהפרות את עבודתם ואת איכות השירות שהם נותנים, ובוודאי כאשר הם עוסקים בתחומים כמעט זהים. כמו כן, שיתוף מידע עשוי לתרום לכך שהספקים שאליהם מופנות ההזמנות להציע הצעות ייבחרו באופן המבטיח קיומו של סבב מחזורי שוויוני והוגן כפי שנקבע בתקנות ובהוראת תכ"ם. משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים רבים - ובהם משרדי הבינוי, הפנים, הביטחון, התחבורה והאוצר - מנהלים רשימת ספקים, לרבות מאגר מתכננים שמתוכו הם מזמינים עבודות תכנון. רמ"י ומשרד הבינוי כאמור עושים זאת גם באמצעות חברות מתכננות שזכו במכרז. שעסק בנושא מסירת עבודות תכנון במשרד הבינוי 562005 בדוח מבקר המדינה ממאי נבדקו מידת התיאום הבין-משרדי וניהול מאגרי המידע בתחום זה. מבקר המדינה קבע בדוח כי "ידע בין-משרדי בעניין כישוריהם של המתכננים על היבטיהם השונים (הכשרה מקצועית, ידע וניסיון מקצועי, חוות דעת וכד') ובעניין עומס העבודה שהוטל עליהם ויצירת מערכת התקשרויות אחידה (חוזים, מפרטים, תעריפים וכד') יש בהם כדי לייעל את תהליכי ההתקשרות ולהקטין את ההוצאה הציבורית בתחום זה". בדוח הועלה כי אין מאגר מתכננים משותף לכלל משרדי הממשלה, אין מערכת תעריפים אחידה לעבודות תכנון לסוגיהן, ובחישוב העומס של המתכננים מביא כל משרד בחשבון רק את עבודות התכנון שהוא מסר למתכנן, ולא את העבודות שהטילו עליו משרדים אחרים. .447 '), "מסירת עבודות תכנון על ידי משרד הבינוי", עמ 2005( ב55 דוח שנתי 56 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2249 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | לכן הומלץ בדוח למשרד האוצר לפתח מערכת מידע משותפת למשרדי הממשלה בנוגע להתקשרויות עם המתכננים - כך 57או לקבוע כללים להעברת המידע ביניהם שתתאפשר הצגה כוללת של היקף ההתקשרויות עם המתכננים (כלומר העומס). המלצה דומה בדבר מערכת משותפת שתחשב את סך ההתקשרויות עם כל ספק ) גם בדוח ועדת ההיגוי ליישום דוח ועדת זילר. 2005 ניתנה בסמוך לכך (מרץ יודגש כי הידע הבין-משרדי בדבר כישורי המתכננים וחישובי העומס המוטל עליהם נוגע גם לעניין החברות המתכננות שזכו במכרזי משרד הבינוי ורמ"י, שכן במכרזים אלה נקבע כי בין השיקולים למסירת עבודות תכנון ייכללו שיקולים של התאמה מקצועית והיקף העבודות שכבר קיבלה החברה; כל זאת בשאיפה לחלוקה מאוזנת של שווי העבודות וכן לאור שביעות הרצון מעבודות קודמות. בביקורת הנוכחית עלה כי עדיין לא הוקם מאגר מידע משותף של משרדי הממשלה ולא פותחו כללים להעברת מידע ביניהם בתחום התכנון. בפועל, בחישוב העומס על החברות המתכננות או המתכננים במאגרים, מביא כל משרד בחשבון רק את עבודות התכנון שהוא מסר לספק, ולא את העבודות שמסרו לו משרדים אחרים. לדוגמה, נמצא שחברה אחת קיבלה ממשרד הבינוי עבודות תכנון בסכום של 2019 - 2017 שבשנים מיליון ש"ח, קיבלה באותן שנים גם מרמ"י עבודות תכנון בסך של 21-כ מיליון ש"ח; חברה מתכננת אחרת, שבאותן שנים קיבלה ממשרד 42-כ מיליון ש"ח, קיבלה מרמ"י עבודות 14-הבינוי עבודות תכנון בסך של כ מיליון ש"ח. 34-תכנון בסך של כ לדעת משרד מבקר המדינה, ניהול מאגר משותף של מתכננים וחברות מתכננות לכל משרדי הממשלה, מאגר שמביא בחשבון את היקף ההתקשרויות של המתכנן ושל החברה עם כלל משרדי הממשלה, יוכל לממש באופן מיטבי את עקרון ההתקשרות בסבב מחזורי הוגן. משרד הבינוי מסר בתשובתו כי מקובלת עליו הערת הביקורת בהתייחס לשיתוף מידע בין גופי הממשלה בנוגע לאיכות השירות של המתכננים, אולם הוא מסתייג מהקמת מאגר מתכננים וחברות מתכננות אחד משותף. לדעת המשרד, מאגר משותף בכפוף לתקנות הגנת הפרטיות (תנאי החזקת מידע ושמירתו וסדרי העברת מידע בין גופים 57 .1986-ציבוריים), התשמ"ו 2250 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה עלול לצמצם את אפשרויות הבחירה העומדות בפני הגופים, ואילו מאגרים שונים יגדילו את אפשרויות הבחירה שלהם ויגדילו את ההזדמנות למתכננים שונים, גדולים וקטנים, לתת שירותים למדינה. רמ"י מסרה בתשובתה כי ישנן תועלות היכולות לצמוח מקיומו של מאגר מידע משותף, אך אין בידיה האפשרות לרכז את כל המידע הנדרש, והציעה שמינהל התכנון יקים מאגר כזה. עוד ציינה כי היא מקיימת ישיבות מעקב עם משרד הבינוי אחת לרבעון שבהן הגופים מעדכנים זה את זה בנוגע לאיכות התכנון, העומס אצל החברות והבקרה עליהן; כמו כן הם קיימו כמה פגישות בנושא תעריפים וסדרי התקשרויות. החשב הכללי מסר בתשובתו כי יש מורכבות וקשיים בהקמת מאגר מתכננים רוחבי לכלל המשרדים, בשל השונות הגדולה באופי הפעילות והשירותים הנדרשים במשרדים השונים. עוד הוסיף כי במסגרת הפיילוט להערכת קבלנים תיעשה בחינה של מערכת טכנולוגית רוחבית והחלת כללים רוחביים עבור משרדי הממשלה ויחידות הסמך. משרד מבקר המדינה מציין כי לפחות בכל הנוגע למשרד הבינוי ולרמ"י, לא ניכרת שונות גדולה באופי פעילותם בתחום התכנון. ראוי על כן לבחון את האפשרות לקיים פיילוט של מאגר משותף או שיתוף מידע מוסדר ומובנה ביניהם כבר עתה. שיתוף המידע יכול שיתייחס להיבטים נוספים בתחום זה, כגון סטנדרטים לאיכות התכנון, סדרי ההתקשרויות, מעקב ובקרה והערכת ספקים - והתהליך יוכל להביא לייעולה ולשיפורה של העבודה ולבחירת דרך הפעולה המיטבית בכל סוגיה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2251 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | סיכום תכנון קרקעות למטרת מגורים הוא שלב בסיסי וחשוב בשרשרת הייצור של פתרונות דיור לכלל האוכלוסייה. רמ"י ומשרד הבינוי הם הגופים הממשלתיים העיקריים שיוזמים את התכנון, והם מבצעים אותו בדרך של מסירת עבודות לחברות מתכננות ולמתכננים פרטיים. חשיבות התכנון ועובדת היותו מבוזר הן בין הגופים הממשלתיים והן בין הגופים הפרטיים שלהם נמסרו העבודות, מחייבות מעקב ובקרה שוטפים והדוקים אחר ביצוע העבודות, לצד ראייה כוללת. ממצאי דוח זה העלו כי רמ"י ומשרד הבינוי עמדו ביעדי התכנון שנקבעו , אך המעקב והבקרה שלהם על 2018 - 2016 בהחלטות הממשלה בשנים ביצוע עבודות התכנון טעונים שיפור, ונדרש מעקב הדוק ושוטף נוכח אי-עמידה בלוחות זמנים; רמ"י ומשרד הבינוי מבצעים הערכת חברות מתכננות לקראת מכרזים ולא באופן שיטתי רצוף; רמ"י לא קבעה דרישות, סטנדרטים או אמות מידה לאיכות התכנון ולא את הכלים להערכתו; ניכר חסרונה של ראייה כוללת, בהיעדר מאגר מידע משותף של משרדי הממשלה בתחום התכנון או כללים בנוגע לשיתוף מידע ביניהם בתחום התכנון, ובאי-הפקת לקחים משותפת לרמ"י ומשרד הבינוי במקרים של תכנון מחדש; וטרם יושמה הסדרה של מדיניות חלוקת ההרשאות לתכנון בין הגופים. לליקויים אלה עלולות להיות השלכות על איכות מרחב המחיה המתוכנן ועל המלאי התכנוני הזמין של יח"ד, ומכאן בסופו של דבר גם על מחירי הדיור ועל היכולת של המדינה לספק פתרונות לדיור נאות לכלל האוכלוסייה. על רמ"י ומשרד הבינוי לפעול לתיקון הליקויים שפורטו בדוח זה בראייה משותפת וכוללת. לצד זאת ראוי גם שהממשלה תשקול לבחון שוב את מדיניות התכנון ויישומה, כדי להשיג את מרב התועלת לציבור, לאור צורכי שוק הדיור ובשים לב לכלל פעולות רמ"י.

תקציר:
 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי22012020 | ב70 דוח שנתי | מבקר המדינה 2201 רשות מקרקעי ישראל עבודות תכנון קרקע ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי והשיכון 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2203 עבודות תכנון קרקע ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי והשיכון תת כותר אם ישתקציר שנים 3 -יותר מ 22% משך הליך התכנון שבו מצויים מעבודות התכנון שרמ”י מסרה לחברות מהעבודות שמשרד 11%-מתכננות וכ הבינוי מסר למתכננים ולחברות מיליון ש”חמתכננות, מעבודות התכנון שנבדקו 815 התקציב של רמ”י ושל משרד הבינוי 440- (כ2018 לפעולות התכנון לשנת מיליון 375-מיליון ש”ח של רמ”י וכ ש”ח של משרד הבינוי)246,000 יחידות דיור יזמה רמ”י בשנים בתוכניות מפורטות2018-2016 237,000 יחידות דיור תוכננו על ידי רמ”י ומשרד הבינוי ואושרו בתוכניות - עמידה 2018-2016 מפורטות בשנים )170,000 ( ביעד שקבעה הממשלה 108,000 יחידות דיור יזם משרד הבינוי בשנים בתוכניות מפורטות 2018-2016110,000 יחידות דיור יזמו רשויות מקומיות 2018-2016 ומשרדי ממשלה בשנים בתוכניות מפורטותעבודות תכנון ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי והשיכון תקציר כדי לאפשר מתן פתרונות דיור לכלל האוכלוסייה יש להפוך את הקרקע לזמינה לבנייה למטרת מגורים באמצעות תכנון מתארי ומפורט שלה. גופי השלטון העיקריים שיוזמים ומבצעים תכנון קרקעות למגורים הם רשות מקרקעי ישראל (רמ”י), שאחראית לניהול מקרקעי ישראל, ומשרד הבינוי והשיכון (משרד הבינוי), הממונה על ייזום וביצוע של מדיניות הממשלה בתחום הבנייה למגורים. את פעולותיהם בתחום התכנון מבצעים גופים אלה בדרך של רכישת שירותים במיקור חוץ מגופים פרטיים המתמחים בכך. נתוני מפתחרקע 2204 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה על אף החלטות הממשלה ומועצת מקרקעי ישראל (המועצה) להעביר את ביצוע פעולות התכנון לגורמים אחרים כחלק מרפורמה ברמ”י, רמ”י עדיין הגורם המרכזי שמבצע את פעולות התכנון על מקרקעי ישראל מכלל יחידות הדיור שאת תכנונן יזמו גופים ממשלתיים). כמו כן 53%- תכננה רמ”י כ 2018 עד2016 (בשנים טרם אושרה טיוטת הסכם עקרונות לחלוקת האחריות לתכנון, שיווק ופיתוח קרקעות מדינה שגיבשה הוועדה לתכנון ופיתוח שבראשה עומד נציג משרד האוצר. במכרזים למתן שירותי תכנון של רמ”י ושל משרד הבינוי אחת מאמות המידה להערכת החברות המתמודדות היא שביעות הרצון מהתקשרויות קודמות עם המתכננים. נמצא כי התשתית העובדתית שריכזה רמ”י לצורך גיבוש הערכה זו טעונה שיפור; למרות הצורך החיוני בלמידה ארגונית ואף שהערכת עבודות תכנון קודמות היא נדבך חיוני בתהליך בחירת החברה המתכננת, רמ”י ומשרד הבינוי לא מבצעים הערכה כזו באופן שיטתי רצוף. מהעבודות שמשרד הבינוי מסר למתכננים 11%- מעבודות התכנון שרמ”י מסרה לחברות מתכננות וכ 22%-כ ולחברות מתכננות נמצאים בהליך התכנון פרק זמן ארוך משנקבע בהסכם עם החברות המתכננות (שלוש ) רוב העבודות נמצאות בשלבים מוקדמים של ההליך. 2019 שנים). זאת ועוד, עד מועד סיום הביקורת (ספטמבר היעדר הנחיות תכנון מפורטות: רמ”י הסתפקה בקביעה לפיה על החברות המתכננות לבצע פיקוח על איכות התכנון בהתאם לרמה המקצועית הנדרשת בכל תחום ותחום, ולתכנית כולה כמכלול, ובהתאם לדרישותיה, ולא קבעה דרישות או מדדים שמטרתם לקבוע סטנדרטים מינימליים מחייבים לתכנון. פערים בממשקי העבודה המשותפים: למשרדי הממשלה העוסקים בביצוע עבודות תכנון, ובהם משרד הבינוי ורמ”י, אין מאגר מידע משותף למתכננים. כמו כן, הגם שנמסר כי נערכות ישיבות מעקב רבעוניות, נמצא כי משרד הבינוי ורמ”י לא הסדירו כללים לשיתוף המידע ביניהם. הם גם לא קיימו תהליך משותף של הפקת לקחים במקרים שבהם בוצע תכנון מחדש. מנתוני תוכניות מאושרות ניכרת שונות בין המגזרים בהיקף יחידות הדיור שאושרו בתוכניות המתאר בשנים קיים פער בין צורכי הדיור במגזר החרדי להיצע 2019 . על פי אומדן משרד הבינוי מדצמבר 2019 עד2017 .יחידות הדיור המתוכננות עבורותמונת המצב העולה מן הביקורתפעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעולות רמ”י ומשרד הבינוי בכל 2019 בחודשים פברואר עד ספטמבר הנוגע למסירת עבודות תכנון לבנייה למגורים למתכננים פרטיים, ובכלל זה בחירת המתכננים, אופן הקצאת עבודות התכנון והליווי שלהן. כמו כן נבדק יישום החלטות הממשלה בעניין העברת תחום התכנון מרמ”י לגורמים אחרים. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - במינהל התכנון, באגף החשב הכללי, במטה הדיור הלאומי, ובמשרד הביטחון. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2205 רשות מקרקעי ישראל | תקציררשות מקרקעי ישראל | תקציר תכנון קרקעות למגורים הוא שלב בסיסי וחשוב בשרשרת ייצור פתרונות הדיור לאוכלוסייה. נוכח הליקויים שעלו, ראוי כי רמ”י ומשרד הבינוי ינקטו פעולות לשיפור המעקב והבקרה שלהם על ביצוע עבודות תכנון בהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו להן ולהבטחת איכות העבודות בראייה משותפת וכוללת. ראוי גם שהממשלה תשקול לבחון שוב את מדיניות התכנון ויישומה כדי להשיג את מרב התועלת לציבור לאור צורכי שוק הדיור, סיכוםובשים לב לכלל פעולות רמ”י.נוכח אי-ביצוע החלטות הממשלה והמועצה בעניין העברת התכנון מרמ”י, והזמן הרב שחלף מאז התקבלו כמה מהן, ראוי כי הממשלה (באמצעות שר האוצר) והמועצה ישקלו לבחון שוב את מדיניות התכנון ויישומה כדי להשיג את מרב התועלת לציבור. בד בבד, כל עוד לא נקבע אחרת, יש לפעול ליישום החלטות אלו, ובפרט להסדיר את חלוקת העבודה בין רמ”י ובין משרד הבינוי, בהתאם לסדר העדיפות שנקבע בהחלטות הממשלה. על רמ”י ומשרד הבינוי להקפיד על ביצוע בקרה ומעקב הדוקים אחר כלל התוכניות שבתהליכי עבודה, ובכלל זה אחר אבני הדרך העיקריות בהן ואחר העמידה בלוחות הזמנים שנקבעו. על רמ”י ומשרד הבינוי להסדיר ולקיים תהליכים משותפים ושיתוף מידע בתחום התכנון בנוגע להיבטים כגון הפקת לקחים, סטנדרטים לאיכות התכנון, סדרי ההתקשרויות, מעקב ובקרה והערכת ספקים, ולבחון הקמת מאגר משותף למתכננים, והכול בכפוף להוראות כל דין. על רמ”י ומשרד הבינוי לשקול לנקוט פעולות פרו-אקטיביות להגברת המודעות של עסקים זעירים, קטנים ובינוניים לאפשרות להשתתף במכרזיהם, לרבות מכרזים למתן שירותי תכנון. ראוי שהגופים ישקלו שיתוף פעולה עם הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים. מומלץ למשרד הבינוי ולמינהל התכנון להמשיך ולעקוב אחר מידת העמידה ביעדי התכנון בשנים הקרובות ולבחון את הצורך בעדכונם בהתאם לצרכים המשתנים של המגזרים השונים.עיקרי המלצות הביקורת עמדו רמ”י ומשרד הבינוי ביעדי התכנון למגורים שקבעה להם הממשלה בהחלטותיה 2018 עד2016 בשנים יחידות דיור, לעומת יעדי הממשלה, שהמספר 237,000 -ואף מעבר לכך: בסך הכול אושרו בתוכניות מפורטות כ .170,000 הכולל של יחידות הדיור שנקבעו בהם היה רמ”י ומשרד הבינוי הטמיעו במכרזיהם למתן שירותי תכנון את המלצות ועדת זילר בדבר מתן משקל ניכר - למרכיב האיכות. כמו כן, בשנים האחרונות פועל משרד הבינוי לגיבוש ולפיתוח של כלי מדידה 80% - .במטרה לקדם תכנון שכונות איכותיות 2206 מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינה מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידיםפרק רביעי: | מבקר המדינהתשריט תוכנית מפורטת . פרדס חנה-כרכור, שכונת הטריז.353-0121889 ’המקור: מינהל התכנון. תוכנית מס 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2207 רשות מקרקעי ישראל | רשות מקרקעי ישראל | עבודות תכנון קרקע ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי והשיכון