מטלות רוחב/אכיפת דיני מקרקעין

 ♦ .מבוא .1. נושאי הבנייה הלא חוקית והפלישה לקרקעות המדינה נמצאים על סדר היום הציבורי מזה שנים רבות. על פי נתוני משרד הפנים, קיימים כיום כ - 100,000 מבנים לא חוקיים 6 , מתוכם כ- 64,000 במחוז הדרום, כ - 20,000 במחוז המרכז, כ - 10,000 במחוז חיפה והשאר ביתר המחוזות. בשנת 2007 ניתנו בבתי המשפט כ- 5,400 פסקי דין על עברות על חוק התכנון והבנייה. באותה שנה גם נחתמו ונמסרו 193 צווי הריסה מינהליים ו -68 צווי הפסקת עבודה מינהליים. נוכח העובדה כי עברות על חוקי התכנון והבנייה וחוקי המקרקעין הפכו לחיזיון נפרץ, קבעו מבקר המדינה 7 ובתי המשפט8 ."כי התופעה הפכה ל"מכת מדינה לבנייה לא חוקית ופלישה לקרקע המדינה השפעות שליליות רבות, ובהן: פגיעה בשלטון החוק ושימוש שלא כדין במקרקעין; פגיעה בלתי הפיכה במשאב הקרקע ובעתודות הקרקע; פגיעה בתכנון פיזי ארוך טווח וחתירה תחת יכולת התכנון הכולל, ובכלל זה של התשתיות הלאומיות; פגיעה כלכלית ברשויות השלטון; פגיעה באיכות החיים והסביבה; הכבדה על התשתיות המקומיות ויצירת מטרדי זיהום ורעש9. .__________________ .6 מקור הנתונים - דוח היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה, משרד הפנים, אוגוסט 2008. 7 ,דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2005 , הפרק"טיפול מועצות אזוריות באזור השרון בגני אירועים שבתחומן", עמ' 1. 8 ראו ברע"פ 4357/01 , ;סבן נ' הועדה המקומית אונו ברע"פ, 2809/05 ', טסה נ מדינת ישראל; בע"פ 920/85, הועדה המקומית לתכנון ו לבנייה גליל מז רחי נ. מוסא נימר ואח' פ"ד מא(4 )29. 9 ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 8.1154 מ- 10.06.07 ; דוח הוועדה הבין-משרדית לבנייה לא חוקית במגזר הערבי, אוג' 1986 ,)"("דוח ועדת מרקוביץ 52 דוח שנתי59ב .2. הטיפול בשמירה על קרקע המדינה ובבנייה הלא חוקי ת מופקד בידי כמה משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וגופי ממשל, ובהם פרקליטות המדינה באמצעות המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין (להלן - המחלקה בפרקליטות), היחידה לפיקוח על הבנייה שבמשרד הפנים (להלן - היחידה לפיקוח) ויחידות הפיקוח של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, אגף ה פיקוח שבמינהל מקרקעי ישראל (להלן - אגף הפיקוח בממ"י), היחידה לפיקוח על השטחים הפתוחים הפועלת במסגרת חטיבת הפיקוח ברשות הטבע והגנים (להלן - הסיירת הירוקה), מינהלת תיאום פעולות האכיפה (להלן - מתפ"א) במשטרת ישראל, המשרד לביטחון הפנים, ומשרד ראש הממשלה. פעילות האכיפה מסתמכת על כמה חוקים, ובהם: חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), חוק המקרקעין, התשכ"ט- 1969 (להלן- חוק המקרקעין), וחוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), התשמ"א - 1981 (להלן- חוק מקרקעי הציבור). 3. בחודשים מרס -ספטמבר 2008 בדק משרד מב קר המדינה את הטיפול של משרדי הממשלה באכיפת דיני מקרקעין, ובכלל זה בבנייה הלא חוקית ובפלישה לקרקעות המדינה. הבדיקה נעשתה ביחידות הפיקוח במשרד הפנים ובממ"י; במשטרת ישראל: במתפ"א ובמחוזות הצפון והדרום; במחלקה בפרקליטות, במשרד הביטחון ובצה"ל. בדיקות השלמה נערכ ו באגף תכנון מדיניות שבמשרד ראש הממשלה, באגף התקציבים במשרד האוצר ואצל מתאם הגנה על קרקעות המדינה במשרד לביטחון הפנים10. .המערך הארגוני והנורמטיבי של אכיפת דיני מקרקעין .גופי הפיקוח והאכיפה, תפקידיהם וסמכויותיהם .לצורך אכיפתם של חוקי התכנון והבנייה ושמירה על קרקע המדינה הוקמו במהלך השנים כמה יחידות פיקוח (להלן - גופי הפיקוח). גופים אלה מקיימים פיקוח שוטף בשטח, לאיתור בנייה לא חוקית ופלישה לקרקעות המדינה. גופי הפיקוח המרכזיים הם: 1 ;. היחידה לפיקוח במשרד הפנים 2 ;. אגף הפיקוח בממ"י3 ;. הסיירת הירוקה4 . .מתפ"א במשטרת ישראל להלן תיאור גופי הפיקוח, סמכויותיהם וכלי הפיקוח שלהם: משרד הפנים - היחידה לפיקוח על פי חוק התכנון והבנייה, מערך האכיפה ברמה המקומית מסור בידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה במרחב התכנון שלהן, וברמה הארצית - בידי הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה, האחראיות על מרחב התכנון המחוזי כולו. . .עמ' 2 ; דוח הוועדה הבין-משרדית לבדיקת הבנייה הלא חוקית במדינת ישראל, מרס 2000 "( 'דוח ועדת גזית"), עמ5-6. 10 .דוח זה אינו עוסק בפעילותן של הוועדות המקומיות בנושא אכיפת דיני המקרקעין אכיפת דיני מקרקעין 53 . היחידה לפיקוח, שבראשה עומד מר אברהם דותן, הוקמה בשנת 1987 בהתאם להחלטת ממשלה מאותה שנה, והיא זרועו של משרד הפנים לאכיפת דיני תכנון ובנייה, ומפקחיה משמשים גם מפקחים של הוועדות המחוזיות. מצבת עובדי היחידה עמדה בעת עריכת הביקורת על 62 עובדים. ליחידה הנהלה מרכזית, ובכל מחוז במשרד יש ממונה מחוזי לפיקוח המופקד על כמה מפקחים11 . תקציב היחידה לשנת 2008 היה כ-16.9 .מיליון ש"ח עיקר עבודתה של היחידה לפיקוח הוא בשטחים הגליליים 12 ובשטחים פתוחים שבתחומי רשויות מקומיות 13. עליה ל פקח על עבודת הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ולפעול לאכיפת החוק במקרים שבהם, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, הוועדות המקומיות אינן מטפלות כיאות בעברות על דיני התכנון והבנייה ועל חוקי המקרקעין, ובמקרים שלדעתו קיימת חשיבות שיטופלו על ידי המדינה. הבסיס החוקי לעבודת היחידה הארצית לפיקוח הוא חוק התכנון והבנייה14 . על פי החוק נתונות למפקחי היחידה סמכויות חקירה המסורות לקצין משטרה לפי פקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות) , וסמכויות ה מסורות לשוטר לפי פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [ נוסח חדש] , התשכ"ט- 1969 , וביניהן סמכות חקירה תחת אזהרה, סמכות עיכוב לצורך חקירה וסמכות מעצר במקרה של אי-ציות לסמכות עיכוב, כמפורט בחוק 15 . לשם ביצוע אכיפה נגד בנייה לא חוקית נוהגת היחידה להמליץ להוציא צווים מנהליים16 או ממליצה על נקיטת הליך משפטי- הגשת כתבי אישום לבתי המשפט לשם הפסקת הבנייה, הריסת המב נה והענשת העבריין. הגשת תביעה משפטית נעשית בידי עורכי דין פרטיים המועסקים במיקור חוץ, וקיבלו הסמכה לכך מהיועץ המשפטי לממשלה. על פי נוהלי היחידה לפיקוח, על מפקח המזהה עברת בנייה לתעד אותה, לפתוח בחקירה לבירור החשד, לצלם את האירוע ולאתר את האחראים לביצוע העברה. על המפקח לבדוק את הנתונים מול תכניות הבנייה באזור, לבצע מדידה ותשריט של העברה ולבצע פעולות משלימות בהתאם לאופי העברה. כאשר מתקיימים התנאים לנקיטת הליכים מינהליים או משפטיים, כמו למשל הוצאת צו הריסה מנהלי או בקשה לצו הפסקה שיפוטי, על מנהל היחידה לפיקוח במחוז להמליץ על כך בפני הגורמים המוסמכים. אם נגזרת הריסה עצמית, על היחידה לבדוק אם העבריין קיים את הצו; אם ההריסה הוטלה על היחידה לפיקוח, עליה לבצע את ההריסה. .__________________ .11 במקביל לפעילות היחידה פועלות84 ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה ועוד32 ועדות מרחביות לתכנון ולבנייה, המעסיקות כ- 400-350 מפקחים. כאמור, דוח זה אינו עוסק בפעילותן של הוועדות המקומיות והמרחביות. 12 .שטחים שאינם מרחב תכנון של ועדה מקומית או תחום שיפוט של רשות מקומית 13 /החלטת ממשלה מס' בבח 2 של ועדת השרים לעניין הבנייה הבלתי חוקית, מיום 10.8.87 . 14 סעיף257 ."א. לחוק התכנון והבנייה, "מינוי מפקחים 15 הסעיפים, ]נוסח חדש [ )הרלוונטיים בפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש התשכ"ט- 1969 , הוחלפו על ידי סעיפים המקנים אותן סמכויות בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו- 1996. 16 סעיף238 א לחוק התכנון והבנייה מאפשר הוצאת צו הריסה מינהלי בתחום מרחב תכנון מחוזי (שטחים גליליים) בהתקיים התנאים המפורטים בו. סעיף 224 לחוק מאפשר הוצאת צו הפסקת עבודה מינהלי. 54 דוח שנתי59ב .מינהל מקרקעי ישראל - אגף הפיקוח מינהל מקרקעי ישראל מופקד על ניהול מקרקעי ישראל, שהם מקרקעין של המדינה, של קק"ל ושל רשות הפיתוח 17. במסגרת זו מנהל המינהל יותר מ-%90 משטחה של מדינת ישראל. מתפקידו של המינהל לפקח על המקרקעין שבניהולו (להלן - קרקעות הלאום), ולמנוע בהם פעולות לא חוקיות כגון: בנייה לא חוקית, הסגות גבול, פלישות, וכרייה לא חוקית של מחצבים. אם נעשו פעולות כאלה, עליו לנקוט אמצעים העומדים לרשותו על פי חוק. אגף הפיקוח בממ"י, בראשותו של מר ישראל סקופ, מופקד על הפיקוח והשמירה על מקרקעי ישראל. בכל מחוז במשרד יש ממונה מחוזי לפיקוח, המופקד על כמה רכזי נפות (מפקחים) המבצעים את עבודת הפיקוח. הממונים המחוזי ים לפיקוח והמפקחים במחוז כפופים מינהלית לממונה על המחוז ומקצועית למנהל אגף הפיקוח. מערך הפיקוח כולל 59 עובדים, מתוכם49 מפקחים18. לשם אכיפת הדין- מניעת פלישות לקרקע המדינה - עומדים לרשות המינהל כמה חוקים ובהם חוק המקרקעין, חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), וחוק מקרקעי ישראל. החוקים מאפשרים למינהל לפנות את הפולשים בדרך מינהלית19 או בדרך משפטית - הגשת תביעה לבתי המשפט בשל עברה על חוק המקרקעין. רשות הטבע והגנים - הסיירת הירוקה הסיירת הירוקה שומרת על קרקעות הלאום מפני פלישות ומפני השתלטות לא חוקית על מקרקעי המדי נה. הסיירת הירוקה, הפועלת במסגרת רשות הטבע והגנים, מונחית על ידי ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה. הסיירת ממומנת בידי מספר משרדי ממשלה וגופים ושומרת עבורם על הקרקע20 . המפקחים של הסיירת פועלים מכוח הסמכה הניתנת על ידי הגופים המממנים את פעילותה בהתאם לחוקים ולתפקידים של אותם הגופים. הסיירת הירוקה מונה 42 .מפקחים בפריסה ארצית משטרת ישראל - מינהלה לתיאום פעולות האכיפה של דיני מקרקעין לפי פקודת המשטרה (נוסח חדש), התשל"א - 1971 , משטרת ישראל אחראית לשלום הציבור ולשמירת הסדר הציבורי, ובמסגרת זו - למתן סיוע לגופי האכיפה .__________________ .17 רשות הפיתוח : הגוף שהוקם על פי חוק רשות הפיתוח (העברת נכסים) התש"י- 1950 , לניהולהאדמות שהופקדו בידי האפוטרופוס לנכסי נפקדים לאחר מלחמת העצמאות, וכן קרקעות שהופקעו על פי חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים) התשי"ג - 1953. 18 .מספר זה אינו כולל את המפקחים של ממ"י באיו"ש ומפקחי מינהלת הבדוויים 19 סעיף18 ב' בחוק המקרקעין מאפשר למינהל לפנות מסיגי גבול (פולשים) תוך שימוש בכוח במידה סבירה, אם התגלו בתוך 30 יום ממועד הפלישה. חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים) ותקנות מקרקעי ציבור (סילוק פולשים) (ביצוע צו), התשס"ה- 2005 , מאפשרים למינהל לפנות פולשים בדרך של הוצאת "צו סילוק פולשים" ובתנאי שהצו ניתן בתוך שישה חודשים מיום שהתברר כי תפיסת מקרקעי הציבור הייתה שלא כדין, ובתנאי שלא חלפו 36 .חודשים ממועד התפיסה 20 הגופים עבורם מבצעת הסיירת הירוקה שמירה על הקרקע: ממ"י, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד הביטחון, צה"ל, קק"ל, רשות הטבע והגנים, משרד התשתיות הלאומיות, חברת מקורות והחברה הלאומית לדרכים. אכיפת דיני מקרקעין 55 . בביצוע הצווים כל אימת שיש חשש שהדבר יגרום להפרות סדר, התנגדות לביצוע או לפגיעה בנציגים של גופי האכיפה. במהלך שנת 2005 , בעקבות החלטת ממשלה 21 , הוקמה במשטרת ישראל המינהלה לתיאום פעולות האכיפה, ובה גוף מתאם (להלן - המינהלה) בעל שישה תקנים וגוף משטרתי ביצועי ייעודי (להלן - היחידה המבצעית) בעל 108 .תקנים הקמת מתפ"א נועדה לאפשר תכנון ותיאום מערכתיים ולהגביר את האפקטיביות של פעולות האכיפה. על המינהלה הוטל להתמקד בהנחיה של היחידות הממשלתיות הפועלות לאכיפת החוק נגד עברייני בנייה, ובתיאום ושילוב ביניהן, וכן להפעיל את גופי הפיקוח בביצוע פעולות אכיפה ממוקדות. על המינהלה לפעול על פי תכנון מערכתי שנתי הכולל תכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים. בראש המינהלה עומד קצין משטרה בכיר, וחבריה הם מנהלי גופי הפיקוח ומנהל המחלקה בפרקליטות. תנ"צ רפי פלד שימש מפקד מתפ"א עד ליולי 2007 ; מאז משמש בתפקיד תנ"צ מנשה ארביב. אשר ליחידה המבצעית - על פי החלטת הממשלה, תפקידה היחיד הוא סיוע באכיפת דיני מקרקעין. נכון לנובמבר 2008 המצבה הפעילה של מתפ"א22 עמדה על63 ( שוטרים%55 .)מהתקן פרקליטות המדינה - המחלקה בפרקליטות על פי החלטת הממשלה 23 הוקמה בפרקליטות המדינה מחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בהרכב של שישה פרקליטים בין היתר לצורך הנחיה, פיקוח ומעקב מקצועיים על ההליכים המשפטיים הנדונים בבתי המשפט בכל רחבי הארץ, והמנוהלים על ידי נציגי היועץ המשפטי לממשלה. בין תפקידיה של המחלקה להציג בבתי המשפט את מדיניות האכיפה בתחום המקרקעין, הנקבעת על ידי היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה. מאז הקמת המחלקה משמש עו"ד חובב ארצי כמנהלה. .הגידול בבנייה הלא חוקית .עד לדצמבר 2004 ,הוקמו כמה ועדות לטיפול בנושא הבנייה הלא חוקית והממשלה קיבלה שורה של החלט ות במטרה להגביר את הפיקוח והאכיפה של דיני התכנון והבנייה ולמנוע שימוש שלא כדין במקרקעי ציבור. כן החליטה הממשלה לאחד את גופי הפיקוח והאכיפה24. .__________________ .21 'החלטת ממשלה מס 2959 מיום 23.12.04 שבאה לת קן החלטה קודמת מספר 2886 מיום 12.12.04. 22 .לאחר גריעת תגבורים, סיפוחים וקורסים 23 'החלטה מס 2959 מיום 23.12.04. 24 'אלה החלטות הממשלה העיקריות: א. החלטת ממשלה מס898 מ- 11.11.01 בנושא "הקמת יחידה ממשלתית לשמירה על מקרקעי המדינה בשטחים הפתוחים (הסיירת הירוקה)"; ב. החלטת ממשלה מס' 2425 מיום 4.08.02 בנושא: "הגברת האכיפה של 56 דוח שנתי59ב .הועלה שחלק ניכר מהחלטות אלה לא קוימו ויעדיהן לא הושגו. בדצמבר 2004 החליטה הממשלה לשדרג את מערכת האכיפה בנוגע לאיתור העברות וחקירתן, לניהול ההליכים המשפטיים ולאכיפת פסקי הדין25. הבדיקה של משרד מבקר המדינה, שממצאיה יובאו בהמשך, העלתה כי גם חלקים משמעותיים של החלטת הממשלה זו לא קוימו, ואיתרה ליקויים של ממש בפעילותם של גופי הפיקוח ושל מתפ"א: גופי הפיקוח לא גיבשו מדיניות אכי פה ולא הכינו על בסיסן תכניות עבודה; המינהלה אינה משמשת גוף היגוי, אינה מכינה תכנית עבודה מערכתית כנדרש ולא מנחה את גופי הפיקוח להפעיל אכיפה ממוקדת בהיקפים שנקבעו בהחלטה; היחידה לפיקוח לא תמיד מבצעת את הנחיות המחלקה בפרקליטות; מערך התובעים של הוועדות המחוזיות נמצא על סף קריסה; הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"י לא מטפלות כראוי בתיקים שמועברים אליהן; חלק ניכר מזמנה של היחידה המבצעית במתפ"א מוקדש לפעולות שאינן קשורות לאכיפת דיני מקרקעין והיא אינה מסייעת לגופי הפיקוח די הצורך בביצוע פעולות האכיפה. בסופו של דבר, ו באיחור, הוקמו בעקבות החלטות הממשלה יחידות חדשות במשטרה ובפרקליטות שייעודן אכיפת דיני מקרקעין, אך היקף הבנייה הלא חוקית לא צומצם ואף עלה. נתוני הבנייה הלא חוקית בשנים 2003 -2008 , המוצגים בלוח1 ,שלהלן מצביעים כי בפרק זמן של כ-4.5 שנים גדל מספרן של עברות הבנייה הלא חוקית בארץ בכ-60% ; עיקר הגידול מתמקד במחוזות הדרום (כ-87% ,) ( ירושלים52% ( ) והמרכז47%.) לוח1 : הבנייה הלא חוקית, בין אוגוסט 2003 לאוגוסט 2008* .שיעור גידול אוגוסט 2008 אוגוסט 2003 מחוזות .87% 64,009 ** 34,301 מחוז הדרום .52% 2,243 1,480 מחוז ירושלים .47% 20,565 14,014 מחוז המרכז .18% 485 412 מחוז תל-אביב .11% 9,994 8,965 מחוז חיפה .22%- *** 2,817 3,599 מחוז הצפון .59% 100,113 62,771 סה"כ ארצי .* מקור הנתונים: היחידה לפיקוח. ** מבוסס על צילום אוויר שנעשה בסוף 2007. *** הירידה בהיקף הבנייה הלא חוקית במחוז הצפון מקורה באישור תכניות מתאר ליישובים שבהם ניבנו בתים על שטחים חקלאיים שמחוץ לתכנית המתאר. . .דיני התכנון והבנייה ונושאי מקרקעין"; ג. החלטת ממשלה מס' 85 מיום 25.03.03 ."בנושא: "פיקוח ואכיפה על דיני התכנון והבנייה ודיני המקרקעין 25 'החלטת הממשלה מס 2959 מיום 23.12.04. אכיפת דיני מקרקעין 57 . הנה כי כן, וכפי שיפורט בדוח הביקורת, תופעת הבנייה הלא חוקית מטופלת מכיוונים שונים: גופים רבים פועלים לצמצומה, הממשלה הקימה ועדות והחליטה החלטות והעמידה משאבים להתמודדות אתה, ואף על פי כן - תופעה זו הולכת ומתעצמת. התמודדות לא אפקטיבית בתופעה מפחיתה את אמון הציבור בשלטון החוק ופוגעת בהרתעה. .גיבוש המדיניות של אכיפת דיני מקרקעין והכנת תכניות עבודה .התשתית הנורמטיבית לגיבוש של מדיניות האכיפה .הטיפול באכיפת דיני מקרקעין כולל קביעה של מדיניות אכיפה הן בהיבט החקירה והן בהיבט התביעה, וגיבוש תכנית עבודה הנגזרת ממנה, ונוגעת באיתור העברה, בחקירה, בהוצאת צווים מינהליים, בהגשת כתבי אישום ובקשות להוצאת צווים שיפוטיים, וביישום של החלטות ופסקי דין. בנייה ללא היתר כדין26 וכניסה למקרקעי הציבור והחזקה בהם בלא רשות כדין27 הן עברות מסוג עוון 28 . על פי סעיף 59 לחוק, ]נוסח משולב [ סדר הדין הפלילי התשמ"ב- 1982 (להלן- החסד"פ) עברות מסוג עוון הן עברות שלגורמי החקירה יש סמכות להחליט אם לחקור בהן; לפיכך ראוי לגבש בעניינן מדיני ות חקירה ותביעה29. בידי הרשויות המוסמכות מופקדים משאבים לאכיפת החוק. שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים הקיימים, על פי קווי מדיניות ולפי סדרי עדיפו יות המשתנים עם הנסיבות 30. מדיניות אכיפה אמורה לגעת הן בפעולות החקירה - עד כמה ובאילו מקרים יש לציבור עניין בהקצאת משאבים לחקירת חשד לביצוע עברה, הן בפעילות התביעה - עד כמה ובאילו מקרים יש לציבור עניין בהקצאת משאבים להליכים משפטיים בגין עברה שנחקרה. מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה, תורמת להקצאה יעילה של המשאבים, מנחה את אנשי החקירות והתובעים בפעולותיהם ובקבלת החלטות, מסייעת לממש את עקרון השוויון בפני החוק, וחיונית להצלחת האכיפה. .__________________ .26 סעיף204 לחוק התכנון והבנייה קובע קנס או שתי שנות מאסר למי שמבצע עבודה או משתמש במקרקעין ללא היתר, כשביצוע העבודה או השימוש טעונים היתר לפי חוק או תקנה על פיו. 27 סעיף5ג. לחוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), התשמ"א - 1981, קובעמאסר שנה או קנס למי ש נכנס למקרקעי ציבור ומחזיק בהם בלא רשות כדין ; המחזיק במקרקעי ציבור בניגוד להוראות צו שניתן לפי סעיף 4, דינו - מאסר שנתיים או קנס כאמור בסעיף 61()(א4 ) לחוק העונשין, וקנס נוסף, כפול מן הקנס האמור בסעיף 61 (ג) לחוק העונשין, לכל יום שבו נמשכה העברה לאחר חלוף שבעה ימים ממועד הסילוק והפינוי, ואם עוכב ביצוע הצו על ידי בית המשפט - ממועד פקיעתה או ביטולה של החלטה בדבר עיכוב ביצוע. 28 ""עוון- עברה שנקבע לה עונש מאסר של יותר משלושה חודשים ולא יותר משלוש שנים. 29 ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 4.1002. 30 בג"ץ 551/99, שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ ו-4 'אח, פ"ד נד ( 1 ,)112. 58 דוח שנתי59ב .היועץ המשפטי לממשלה, כראש התביעה הכללית, מופקד על אכיפת חוקי המדינה, ובכלל אלה דיני התכנון והבנייה וחוקי המקרקעין. המחלקה בפרקליטות משמשת זרועו הארוכה של היועץ המשפטי בתחום דיני תכנון ובנייה. היועץ המשפטי לממשלה חזר והדגיש במשך שנים את הצורך לקבוע מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בנוגע לעברות בעייתיות או נפוצות. בקביעת המדיניות יש לשתף בין היתר מומחים בתחומי התכנון, הגנת הסביבה, בריאות הציבור והמשטרה ולקבל את אישור הפרקליטות. הועלה שגופי הפיקוח, היחידה לפיקוח במשרד הפנים, אגף הפיקוח בממ"י ומינהלת מתפ"א לא גיבשו מדיניות אכיפה ולא הביאו אותה לאישור הגורמים המוסמכים - השרים הנוגעים בדבר והיועץ המשפטי לממשלה. בהיעדר מדיניות אכיפה ספק אם פעולות האכיפה מתמקדות בעברות החמורות ביותר והנפוצות ביותר וספק אם האכיפה היא שוויונית. .עבודת המטה לגיבוש מדיניות אכיפה .לצורך קביעת מדיניות אכיפה, ובהתחשב בקיומם של משאבים מוגבלים, רצוי לבצע עבודת מטה, למפות את כלל העברות במרחבי התכנון על פי טיבן, מהותן ומאפייניהן, ולהקים מסד נתונים שיסייע בהערכת התופעות ובקביעת סדר עדיפויות לחקירתן ולטיפול בהן. על בסיס מסד הנתונים ובהתאם למדיניות שתיקבע, יש להכין תכנית עבודה שנתית לרבות סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים. תכנית עבודה חשובה לקביעת הליך עבודה מסודר, להצגת הפעילות ואישורה בידי הדרג המנהל, ולבחינה של השגת היעדים לאחר סיום הפעילות המתוכננת. על יסוד הדגשים אלה בחן משרד מבקר המדינה את תוכניות העבודה והעלה כדלקמן: משרד הפנים - היחידה לפיקוח כאמור, היחידה לפיקוח היא זרוע של המדינה לאכיפת דיני התכנון והבנייה. בשטחים הגליליים היא גורם אכיפה מרכזי (לצד ממ"י, היחידה לפיקוח על השטחים הפתוחים והמשטרה), וכעניין שבמדיניות עליה לבצע אכיפה גם בשטחים חקלאיים וציבוריים במרחב תכנון של ועדות מקומיות. היחידה הארצית לפיקוח אמורה לפקח על עבודת הוועדות המקומיות ולאכוף את החוק גם במרחבי התכנון שלהן, בעניינים מהותיים שהן נמנעות מלטפל בהם. 1. מסד נתונים : עוד ביולי 2004 הקימה היחידה לפיקוח צוות לשיפור מערך המחשוב, ואלה היו עיקרי המלצותיו: שדרוג בסיס הנתונים, פיתוח והפקה של דוחות מנתוני המערכת, קישור בין תיק הפיקוח לתיק המבנה, ושינויים בטבלאות המערכת. יחידת המחשוב של משרד הפנים אמדה את עלות השיפור של מערך המחשוב בכ-1.4 מיליון ש"ח. במרס 2006 החלה חברה חיצונית לעבוד על שיפור המערכת, והתחילה ממערך קליטת הנתונים. באוגוסט 2007 פנה מנהל היחידה לפיקוח למנכ"ל המשרד, מר אריה בר, והתריע בפניו כי נכון לאותו מועד, החברה החיצונית טרם סיימה את השלב הראשון של שיפור המערכת, וכי במצב הקיים נאלצת היחידה למצוא חלופות, בעיקר בניית גיליון אלקטרוני מסוג Excel , .המשמשים מקור מידע מרכזי ועיקרי אכיפת דיני מקרקעין 59 . עד לסיכום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא הושלם שיפור מערכת המחשוב, ואין בידיה של היחידה לפיקוח מסד נתונים אחוד. בכל מחוז מנהלים רשימות בעלות מבנה ותכולת נתונים שונים, ומערכת המחשוב המרכזית של היחידה אינה מסוגלת לספק נתונים בסיסיים על מצב הטיפול בעברות הבנייה - עברות שאותרו, תיקים שבטיפול משפטי, צווי הריסה שיפוטיים שבתוקף, צווים מינהלים שבתוקף , צווים שיפוטיים שבוצעו ופעולות האכיפה שבוצעו. מערכת המחשב גם אינה מספקת מנשקי מחשב עם מתפ"א ועם הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לצורך שיתוף מידע חיוני לאכיפה. מכאן שאין בידי היחידה מסד נתונים נאות שיסייע בגיבוש מדיניות אכיפה ובהכנת תכנית עבודה וסדרי עדיפויות לעבודה. על משרד הפנים להאיץ את שיפור מערכת המחשוב המשמשת את צורכי היחידה לפיקוח, כתנאי בסיסי לשדרוג פעולותיה. 2. רישום פלילי : עברו של חשוד בביצוע עברות בתחום התכנון והבנייה נועד לסייע לגופי האכיפה להחליט על חקירתו והעמדתו לדין, ולשופט - לפסוק את עונשו ולהגביר את ההרתעה. בהתאם לכך נקבע בתקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים, (תיקון) התשנ"ב - 1992 : "פרטי רישום על עברות על חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 ,, יועברו ]מנהל היחידה לפיקוח[ , בידי התובע למנהל]משטרת ישראל[ בדרך שיקבע מענ"א לא יאוחר מ-10 ימים ממועד מתן ההחלטה נשוא המידע ובידי המנהל למשטרה לא יאוחר מ-15 ."ימים מיום קבלתם למרות הנקבע בתקנות, 24 מתוך116 ועדות מקומיות וועדות מרחביות לתכנון ולבנייה לא דיווחו בשנת 2007 כלל ליחידה הארצית לפיקוח על הרשעות לצורך רישום במרשם הפלילי31. בינואר 2008 התריע על כך מנהל היחידה לפיקוח בפני יושבי הראש והתובעים של הוועדות המקומיות והמרחביות שלא דיווחו כנדרש, ודרש להעביר אליו את כל גזרי הדין הניתנים בבתי המשפט לא יאוחר מ -10 ימים ממועד מתן ההחלטה בבית המשפט, כנדרש בתקנות. היעדר מידע על הרישום הפלילי עלול לפגוע בהחלטות של גופי החקירה על פתיחת חקירות ובהרתעה, בהמשך, הוא עלול להשפיע גם על גיבוש העמדה העונשית של התביעה. .__________________ .31 להלן שמות הוועדות שלא דיווחו כלל ליחידה הארצית על גזרי דין שניתנו בבתי המשפט בשנת 2007 ,: נצרת, קריית שמונה, צפת, קריית אתא, עיר הכרמל, יבנה טייבה, טירה, יהוד, שורקות, אלעד, ירושלים, שקמים, באר טוביה, ערד, מצפה רמון, אבו בסמה, רמת חובב, המועצה האזורית ערבה תיכונה, להבים, מיתר, ירוחם, קריית מלאכי ואיילות. 60 דוח שנתי59ב .3. תכנית עבודה : בכל שנה מכינה היחידה לפיקוח תכנית עבודה ומעבירה אותה לאישור הנהלת משרד הפנים, השר והמנכ"ל. (א) תכניות העבודה של היחידה הארצית לשנים 2006 -2007 פורסות, בפירוט החוזר על עצמו מדי שנה, את רשימת המשימות של היחידה, ובהן: תיאום פעולות האכיפה עם משטרת ישראל במטרה לקבוע סדרי עדיפויות בטיפול בעברות בנייה (מסירת זימונים, הדבקת צווים והטיפול בהפרתם); הוצאת צווי מניעה, צווי הפסקת בנייה וצווי הריסה מינהליים; ביצוע הריסות מבנים על פי צווי הריסה שיפוטיים ומינהליים. מהמתואר לעיל עולה ש"תכניות העבודה" של היחידה לשנים 2006 - 2007 מציגות פירוט כללי בלבד של משימות היחידה, וזה חוזר על עצמו מדי שנה. התכניות לא הגדירו יעדים כמותיים ומדדים להשגתם, לא ברמה המחוזית ולא ברמה הארצית; לא נ יתן לדעת מהתכניות במה תתמקד היחידה במהלך השנה, לדוגמה: האם היחידה תתמקד בטיפול בבעיות ב"סובב כנרת", או טיפול בשימושים ללא היתר במושבים או טיפול בבנייה בלתי חוקית בנגב. התכנית גם לא התייחסה במפורש למימד התכנוני: קביעת יעדי איתור בהתחשב בתכניות המתאר ובתכניות הפיתוח המתהוות או המאושרות של דרכים, מסילות ברזל, קווי הולכה וכדומה, לפי אזורי תכנון מוגדרים. (ב) רק בתכנית העבודה לשנת 2008 חל שיפור, ונכללו בה נתונים כמותיים של יעדים ומדדים לביצוע, אולם אלה התייחסו לרמה הארצית ולמחוז דרום. לדוגמה: יעד: "בלימת הבנייה הבלתי חוקית החדשה בדרום"; מדד: "צמצום בנית המבנים החדשים"; משימה: "פתיחה של כ-300 תיקים מינהלים, פתיחה של כ-200 תיקים שיפוטיים". לא נמצא כי תכנית זו הציבה יעדים כמותיים לכל אחד מיתר מחוזות המשרד. על היחידה לפיקוח להתמיד בהכנת תכנית עבודה מסודרת הכוללת יעדים, מדדים ומשימות, הן ברמה הארצית והן ברמה המחוזית, על פי אמות מידה ברורות וסדרי עדיפויות שיגובשו בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה ויאפשרו מדידה והערכה של ביצוע תכנית העבודה. מינהל מקרקעי ישראל - אגף הפיקוח על פי נוהל המינהל בנושא פיקוח, אחת המשימות העיקריות של יחידת הפיקוח היא שמירה על הקרקע, ובכלל זה פיקוח, איתור, ונקיטת הליכים נגד פולשים, משיגי גבול ובנייה לא חוקית. 1. מסד נתונים : על מנת שאגף הפיקוח בממ"י יוכל להכין תכנית עבודה ולקבוע סדרי עדיפויות, לבחור את כלי האכיפה הרצויים, ולהעריך את האפקטיביות של פעולותיו , ראוי שיעמוד לרשותו מסד נתונים ובו נתונים כגון: מקומות ומועדי פלישה, סוג הפלישה (מבנה אבן, צריף, גדר), משך זמן הטיפול בעברה, הצעדים שננקטו ומידת הצלחתם. אכיפת דיני מקרקעין 61 . הועלה כי מפקחי אגף הפיקוח בממ"י מזינים את פעולותיהם למערכת המחשוב במלל חופשי ולא על פי משתנים בני אחזו ר. מערכת זו היא מערכת דיווח, היא לא הותאמה לצורכי הניהול של מערך האיתור והחקירות, ואינה יכולה לספק מענה למגוון של שאילתות חתך הנחוצות לצורך תכנון, ניהול, בקרה ומשוב. להלן דוגמאות לשאילתות כאלה: פילוח פלישות לפי מועדי הפלישה, האיתור, התראה לפולש או תאריכי פינוי; הבחנה בין פלישות שפונו לכאלה שלא פונו; מידת ההצלחה של המינהל או מחוז במינהל בביצוע פינויים, בחתך של סוגי העברות ומהותן (למשל, מיון העברות על פי חומרת הפגיעה התכנונית האפשרית באזור מסוים, האם מדובר בעברות חוזרות, שכיחות העברות על פי אזור מוגדר, סוג המבנה הלא חוקי - מבנים ארעיים גדרות, שלטים וכו'). היעדר נתונים מפורטים על פלישות שאותרו, פלישות שפונו, ולוחות זמנים, יש בו כדי להקשות על גיבוש מדיניות ועל הכנת תכנית עבודה סדורה המבוססת עליה. כמו כן לא ניתן להעריך את הצלחתו של אגף הפיקוח בממ"י במשימותיו ואת יעילות פעולותיו. 2. תכנית עבודה : אגף הפיקוח בממ"י מפרסם מדי שנה תכנית עבודה. בתכנית העבודה של אגף הפיקוח בממ"י לשנת 2008 מצוינות ארבע משימות שעל האגף למלא: א. פינוי פלישה טרייה (סעד עצמי) - 500 פעולות; ב. הפעלת צו סילוק פולשים - 70 צווים; ג. אכיפה- 1,250 פעולות ברמה הארצית; ד. דיווח- כתיבת 22,500 .דוחות על פעולות פיקוח ופעולות אחרות שביצעו המפקחים (א) התכנית אינה מציבה יעדים לטיפול, כגון: מבנים חקלאיים במושבים שעושים בהם שימושים שלא להם נועדו, פלישות והשגות גבול באזורים מוגדרים, התמקדות באזורים שבתכנית שיווק הקרקע של המינהל. (ב) תכנית זו של אגף הפיקוח בממ"י היא כללית, ואינה כוללת נתוני השוואה לשנים קודמות. על כן היא אינה מאפשרת להעריך את היקפן וטיבן של פעולות הפיקוח והאכיפה המתוכננות, בהשוואה לאלו שבוצעו בשנה קודמת. (ג) מחוזות ממ"י שונים מאוד זה מזה בהיקף עברות הבנייה, סוגיהן, טיבן ומבצעיהן, ובשיעור האכיפה בהם. על כן יש חשיבות רבה לגיבוש תוכנית עבודה ברמה המחוזית, המתחשבת במאפיינים השונים של כל מחוז. הועלה כי תכנית העבודה אינה יורדת לרמה המחוזית, אינה מפרטת יעדים מחוזיים ולא מתחשבת בשוני שבין המחוזות. בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסר ממ"י כי "בימים אלה שוקדים באגפים מידע, פיקוח, על עדכון והתאמת מערכת דיווח הפיקוח שתאפשר פילוח/עדכון ומיון נתונים בזמן אמת, והוצאת נתונים ודיווחים לפי פרמטרים שונים". עוד מסר ממ"י כי במסגרת השינוי הארגוני המתוכנן יוקם באגף הפיקוח (חטיבת 62 דוח שנתי59ב .שמירה על הקרקע) מטה מקצועי שתפקידו יהיה לטפל בנושאי תכנון, הדרכה, מידע ובקרה של תהליכי העבודה ועברות המקרקעין. משטרת ישראל - מתפ"א על פי החלטת הממשלה מדצמבר 2004 , מינהלת מתפ"א אמורה להיות גוף היגוי בעל סמכויות ניהוליות, ועליה לגבש, על דעת היועץ המשפטי לממשלה, "תכנית פעולה מערכתית שנתית אשר תכלול תכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים". על המינהלה להפעיל מיוזמתה, למשימות ייעודיות במסגרת המינהלה, את שלוש יחידות האכיפה בהיקפים שנקבעו בהחלטת הממשלה (להלן - המסלול הממוקד) לצורך ביצועה של תכנית העבודה, ולקיים מעקב ובקרה על פעולתן. עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי מינהלת מתפ"א "תתאם שילוב בסיסי מידע המצויים בידי מינהל מקרקעי ישראל ומשרד הפנים, ותיצור בסיס מידע גיאוגרפי משולב ועדכני אשר ישמש למיפוי ולמעקב אחר עברות על חוקי המקרקעין תוך התמ קדות בעברות על חוק התכנון והבנייה ותפיסת מקרקעי ציבור שלא כדין". 1. מסדי נתונים : בהתאם להחלטת הממשלה, לצורך פעולותיה היה על המינהלה להקים בסיס מידע גיאוגרפי משולב ועדכני, ולרכז מגופי הפיקוח האחרים נתונים על עברות שאותרו עוד בטרם הוצאת צווים, על מנת להכין בסיס להכנת תוכנית עבודה. בהמשך, היה על המינהלה לרכז נתונים מפורטים על הצווים שניתנו, על מנת שתוכל לתכנן את פעילותה של היחידה המבצעית של מתפ"א. (א) הביקורת במינהלה העלתה כי אין בידיה נתונים על עברות שאיתרו גופי הפיקוח, והיא גם לא הקימה בסיס מידע גיאוגרפי משו לב ועדכני (להלן - בסיס מידע משולב) אשר ישלב את הנתונים המצויים בידי משרד הפנים וממ"י. במצב זה אין ביכולתה של המינהלה לעקוב אחר עברות על חוקי המקרקעין ולגבש תכנית מערכתית שנתית, לרבות קביעת תכנית עבודה לגופי הפיקוח במסלול הממוקד, כנדרש בהחלטת הממשלה. (ב) אשר לצווים לביצוע - מתפ"א מקבלת מגופי הפיקוח רשימות צווים שבתוקף, בקשות סיוע לביצוע צווים, ודיווחים על ביצועם. למתפ"א אין מערכת מחשב ייעודית מתכללת, והיא רושמת דיווחים אלה על גבי גיליון עבודה אלקטרוני מסוג Excel (להלן- המאגר). אכיפת דיני מקרקעין 63 .המאגר אינו כולל את כל בקשות הס יוע לביצוע הצווים שהעבירו משרד הפנים וממ"י למתפ"א ולתחנות המשטרה. כך למשל, על פי נתוני פורום אכיפה במחוז הצפון במשטרה32 , בתקופה יולי 2007 - יולי 2008 התקבלו במשטרה 167 בקשות סיוע לביצוע צווים, ואילו במאגר נכללו רק 4 בקשות. המאגר גם אינו כולל פניות לסיוע שמע בירות ועדות מקומיות ומרחביות לתחנות משטרה. עוד הועלה כי הקלדת הנתונים למאגר לוקה בחסר ויש סוגי נתונים שלא תמיד מוזנים. בשל כך אי אפשר לאחזר מידע על היקף הטיפול בצווים ולקבל תמונה על מצב הצווים לפי חתך גיאוגרפי, לפי סוג המבנה ולפי מועד ביצוע הריסה. הזנת המאגר רק בחלק מהמידע המגיע למתפ"א פוגעת באמינות המאגר ואינה מאפשרת לתכנן את פעילותה המבצעית. בעקבות ביקור באוקטובר 2007 של המפכ"ל במתפ"א, הוא הורה לקדם את נושא המחשוב ביחידה. בתשובתה מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסרה המשטרה כי אכן לא קיימת מערכת מחשוב שתתכלל ותשלב את המידע הקיים בידי רשויות האכיפה ומשטרת ישראל. להקמת מערכת המחשוב הקצה משרד האוצר שלושה מיליון ש"ח, אך התקציב טרם הועבר. באין ברירה, מנהלת מתפ"א בשיטה ידנית את המידע על הצווים שעוברים דרכה ועל ביצועם. משרד מבקר המדינה מטעים כי גם בהיעדר מערכת מחשוב ייעודית, היה על מתפ"א להמשיך ולהזין למאגר באופן סדיר, אמין ושלם את המידע שהגיע אליה מגופי הפיקוח. 2. תכניות העבודה : המינהלה אמורה להיות גוף היגוי וככזה עליה לגבש הצעת מדיניות אכיפה לאישור הגורמים המוסמכים. כאמור, על פי החלטת הממשלה, על המינהלה להכין "תכנית פעולה מערכתית שנתית אשר תכלול תכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים". את תכנית העבודה יש להביא לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה. יצוין כי הבאת תוכנית העבודה לאישור היועץ המשפטי לממשלה אינה הליך טכני בלבד, והיא חשובה בשל הראיה הכוללת שלו בנושאי אכיפה ואחריותו הכוללת לנושא זה. כאמור המינהלה לא גיבשה מדיניות אכיפה. בחינת תכניות העבודה לשנים 2007 -2008 העלתה כי אין בהן יעדים לביצוע, אמות מידה למתן סיוע בביצוע צווים, סדרי עדיפויות ולוחות זמנים לעבודת מתפ"א וגופי הפיקוח. גם אין בהן התייחסות ליעדים ונושאים בהם תתמקד מתפ"א ברמה המחוזית בהתחשב בשונות שבין המחוזות וכפי שנקבע בהחלטת הממשלה. אשר לאישור תכניות העבודה - תכניות העבודה של המינהלה לשנים 2006 -2007 לא אושרו בידי ראש אג"מ והמפכ"ל, ולא הובאו לאישור היועץ המשפטי לממשלה כנדרש; תכנית העבודה לשנת 2008 אמנם .__________________ .32 בעניין זה- ראו פירוט בפרק "טיפול המשטרה בבקשות סיוע במחוז הצפון", עמ' 84. 64 דוח שנתי59ב .אושרה בידי ראש אג"מ והמפכ"ל אך לא הובאה לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה. עוד העלתה הביקורת שתכנית העבודה של המינהלה לשנת 2008 , הקרויה "תפעול מתפ"א 2008 ", עוסקת רובה ככולה בסיוע היחידה המבצעית במתפ"א לתחנות המשטרה ב"פעילות פשיעה" (בעניין זה - ראו בהמש ך). רק בסוף התכנית ניתן ביטוי כמותי כללי ביותר להיקף הצווים שבכוונת מתפ"א לסייע בביצועם בחתך של מחוזות המשטרה. 3. הפעלת יחידות הפיקוח על ידי המינהלה : הממשלה בהחלטתה מדצמבר 2004 קבעה שהמינהלה תפעיל את היחידה לפיקוח ואת אגף הפיקוח בממ"י למשימות ייעודיות במסל ול ממוקד, על פי תכנית עבודה אשר תגובש על ידי מתפ"א. נקבע כי על שני גופים אלה להקצות לפעילות זו לא פחות מ-40% .ממשאביהן הביקורת העלתה כי המינהלה לא הכינה תכניות עבודה לגופי האכיפה במסלול הממוקד, ואלה המשיכו לפעול על פי סדרי עדיפויות משלהם, ובכך נפגעה יעילות פעולת גופי האכיפה ועמה אפקטיביות האכיפה ונמנע ריכוז מאמצים על פי תעדוף לאומי. בתשובתה מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסרה המשטרה כי "מתפ"א פועלת, מסייעת, יוזמת ומפעילה את גופי האכיפה בהתאם ליכולתה להעניק סיוע הסד"כ הקטן והיעדר סמכות אכ [ ... אך, במצב הנוכחי מתקשה מתפ"א ]יפה להעניק סיוע לכ -40% מפעילות גופי האכיפה ומכאן שאין טעם בקביעת תוכנית שכזו". משרד מבקר המדינה מציין כי שיקולים של היעדר סמכויות או מחסור במשאבים אינם מצדיקים הימנעות מהכנת תכניות עבודה לגופי האכיפה במסלול הממוקד, כפי שהחליטה הממשלה. אם סבורה המשטרה כי מתפ"א אינה יכולה לקיים את החלטת הממשלה, היה עליה להתריע על כך בפני הממשלה שהטילה עליה את המשימה. 4. " תכנית "לעצירת הבנייה החדשה בנגב : רוב עברות הבנייה הלא חוקית בארץ (למעלה מ - 55,000 מתוך כ - 100,000 )מבנים לא חוקיים מתרכז בנגב33. רובה של בנייה זו מיוחס לאוכלוסיית הבדווים בנגב. כל המבנים בפזורת הבדווים נבנו ללא היתרי בנייה, ורובם המכריע נבנו בשטחים שלא ניתן להוציא בהם היתרים. (א) משרד מבקר המדינה ריכז נתונים על מקבצי הבנייה הלא חוקית בדרום בשנים 2008- 198634. .__________________ .33 .המהווה חלק ממחוז הדרום של המשטרה 34 נתוני היחידה לפיקוח מתבססים גם על תצלומי אוויר. במקבץ בנייה אחד תיתכ נה כמה עברות בנייה. אכיפת דיני מקרקעין 65 . לוח2 *: בנייה לא חוקית במקבצי בנייה .סה"כ דיר/רפת אוהלים צריפים מבנים .קשיחים השנה .6,978 818 6,000 160 1986 ** .28,585 1,210 1,283 20,606 5,486 2002 .42,557 3,206 2,605 27,484 9,262 2005 .57,528 **** 1,677 2,382 39,089 14,380 2008 .*** . * בנייה לא חוקית של מבנים המצויים בקבוצת מבנים שהיא כולה לא חוקית. בנוסף קיימים כ-6.5 .אלף מבנים לא חוקיים שלא במקבצי בנייה לא חוקיים ** בשנת 1986 .הוגש דוח ועדת מרקוביץ *** נכון לאוגוסט 2008 , מבוסס על צילום אוויר מסוף 2007. **** הבנייה הלא חוקית מורכבת ממספר סוגי "מבנים", החל במבנים קשיחים וכלה באוהלים. .מהנתונים עולה כי בעיית הבנייה הלא חוקית בנגב הולכת ומחריפה עם הזמן. מ - 2002 ל- 2008 חל גידול של למעלה מ- 100% ,בכמות המבנים הלא חוקיים בנגב מכ- 29,000 לכ- 58,000 מבנים. בתקופה 2005 -2008 חל גידול של 35% בהיקף הבנייה הלא חוקית. מספר המבנים הקשיחים הלא חוקיים גדל מ- 2002 ל- 2008 בלמעלה מ - 160% . בשנת 2002 היוו המבנים הקשיחים כ -19% מכלל המבנים הלא חוקיים, ואילו בשנת 2008 שיעורם כבר כ-24%. עוד בספטמבר 2005 קבע ניצב דוד קראוזה, ראש אגף יחידות המטה דאז, כי פעילות האכיפה תתמקד במרחב הנגב - במגזר הבדווי - ובירושלים המזרחית. על אף הנחיה זו הצטברו במחוז הדרום של משרד הפנים 1,015 צווי הריסה שיפוטיים שניתנו בין השנים 1994 -2007 ולא בוצעו (824 מתוכם, כ-%81 , ניתנו בשנים 2007- 2005 , והיתר בשנים קודמות35 ). בשל אי ביצוע הצווים, חלק מהצווים אינו ניתן כבר לביצוע כי אינם עדכניים או כי תוקפם פקע. נכון לאוגוסט 2008 תקפים764 .צווים בלבד .ביולי 2007 ,החליטה הממשלה להקים רשות להסדרת ההתיישבות הבדווית בנגב ובאוקטובר 2007 הוקמה ועדה ציבורית בראשות השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג (להלן - ועדת גולדברג), ועליה הוטל "להגיש את המלצותיה לשם גיבוש הצעת חוק בעניין הסדרת התיישבות המגזר הבדווי בנגב לרבות גובה הפיצויים, הסדרים להקצאת קרקע חלופית, אכיפה אזרחית, ולוח זמנים לביצוע ההסדרים"36 . בדצמבר 2008 .הגישה הוועדה את המלצותיה לשר הבינוי והשיכון באשר למדיניות האכיפה קבעה ועדת גולדברג כי "הנתונים בדבר הכמות העצומה של מ מלמדת, כי אכיפת החוק היא ]בנגב[ בנים בלתי חוקיים שנבנו על ידי הבדווים .__________________ .35 הנתונים דלעיל אינם כוללים צווים של ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה שהמשטרה התבקשה לסייע בהם, והם לא בוצעו. 36 החלטת ממשלה מספר 2491 מיום 28.10.07. 66 דוח שנתי59ב .רנדומלית וכמעט אינה קיימת. לא שמענו כי במקרים בהם נאכף החוק, היה הדבר תוצאה של מדיניות קבועה כלשהי"37. )(ב על רקע הקמתה של ועדת גולדברג סבר היועץ המשפטי לממשלה כי נדרשת בחינה מחודשת של מד יניות האכיפה הננקטת בנושא. בספטמבר 2007 כתב מנהל המחלקה בפרקליטות לראש מתפ"א כי היועץ המשפטי לממשלה הנחה את מתפ"א לקיים עבודת מטה לבחינת מדיניות האכיפה הקיימת, ולגבש הצעה למדיניות אכיפה מושכלת ואפקטיבית, לרבות בעניין ביצוע צווי הריסה, שתשמש לתקופת הביניים עד לסיום העבודה של הוועדה הציבורית, וכי הצעה זו תובא לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה. במרס 2008 העביר ראש מתפ"א ליועץ המשפטי לממשלה הצעה למדיניות אכיפה ותכנית עבודה למחוז הדרום. במאי 2008 השיב היועץ המשפטי לממשלה כי התכנית אינה מציינת אמות מידה קונקרטיות לב יצוע הצווים הקיימים, ואינה מנמקת את בחירתם של האתרים לטיפול, וביקש מראש מתפ"א לתקן את התכנית בהתאם להערותיו ולהחזירה לאישורו. ראש מתפ"א לא ביצע את התיקונים אותם ביקש היועץ המשפטי לממשלה, ובנסיבות אלה נעצר למעשה ביצוע הצווים השיפוטיים, למעט הריסות בודדות שביצוען אושר על ידי המחלקה בפרקליטות. משרד מבקר המדינה מעיר לראש מתפ"א כי בשל היעדרה של תכנית עבודה העומדת בדרישות היועץ המשפטי לממשלה, נעצר למעשה זה למעלה משנה הביצוע של צווי הריסה על עברות בנייה ישנות בנגב. המשטרה מסרה בתשובתה כי התוכנית שהועברה ליועץ המשפ טי "אינה ניתנת למימוש מאחר והיועץ המשפטי החליט להקפיא למעשה את ביצוע הצווים השיפוטיים בדרום עד לסיום ועדת גולדברג...". עוד הוסיפה המשטרה כי "מתפ"א שכן ממילא ]לפעילות בנגב[ לא מצאה לנכון לנסות וליצור תיעדוף בביצוע הצווים לא ניתן יהיה לממשם מהסיבות שפורטו .. . (ועדת גולדברג והחלטת היועמ"ש, מדיניות הפיקוד המקומי, סד"כ קטן, העדר סמכויות)". משרד מבקר המדינה מעיר לראש מתפ"א כי נוכח דרישות של היועץ המשפטי לממשלה להגיש ולתקן את התכנית, מן הראוי היה שהוא ייתן דעתו לתיקון התכנית ויגיש תכנית לפי התיקונים שהיועץ המשפטי לממשלה הנחה לעשות. זאת ועוד, באשר לטענה כי היועץ המשפטי הקפיא למעשה את ביצוע הצווים השיפוטיים בדרום, מציין משרד מבקר המדינה כי במכתב מספטמבר 2007 של מנהל המחלקה בפרקליטות, שנכתב על דעת היועץ והופנה לראש מתפ"א ולגופי אכיפה האחרים, ומתייחס לפעולות האכיפה בתקופת הביניים עד להגשת המלצותיה של ועדת גולדברג, נקבע כי יימשך ביצוע הצווים שעניינם בנייה חדשה או פלישה טרייה, ובאשר לצווים שעניינם בנייה ישנה, ביצועם ייעשה לאחר אישור של המחלקה בפרקליטות. מכאן שלא מדובר בהחלטה של היועץ המשפטי לממשלה על הקפאה. .__________________ .37 "דו"ח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדוויים בנגב", בראשות השופט (בדימוס) א. גולדברג, דצמבר 2008 ', עמ38. אכיפת דיני מקרקעין 67 .5. דיווח על פע ולות האכיפה : על פי החלטת הממשלה, על המינהלה לקיים בקרה ומעקב אחר ביצוע תכנית העבודה. על המינהלה לרכז את המידע הרלוונטי מכלל גופי הפיקוח, האמורים לדווח לה על פעולות האכיפה שבוצעו. משרד מבקר המדינה השווה בין הדיווחים המצויים במאגר המינהלה ובין הנתונים המצויים ביחידה הארצית לפיקוח. על פי סיכום פעילות מתפ"א לשנת 2007 , מספר ההריסות שבוצעו בשנים 2006 ו- 2007 היה276 ו-769 בהתאמה (עלייה של 179% ;)בין השנים לעומת זאת, על פי נתוני משרד הפנים, מספר ההריסות בשנים אלה היה 823 ו-759 בהתאמה (ירידה במספר ההריסות). על המינה לה לבחון את הפער בין הנתונים לצורך מעקב ובקרה נאותים אחר ביצוע תכנית העבודה. מתפ"א מקבלת מגופי הפיקוח סיכומים מספריים בלבד של פעולות הריסות ופינויים, ללא פירוט סוגי העברות. מכאן הספק באשר ליכולתה להעריך את היישום של מדיניות האכיפה על פי אמות מידה כלשהן, לבחון את טיב הפעולות (מה פינו ומה הרסו) ולאמת את הדיווחים. המשטרה מסרה בתשובתה כי "מתפ"א, במתכונתה הנוכחית, אינה מסוגלת להוות גוף היגוי שכן, הסד"כ הקטן והעדר סמכות אכיפה אינם מאפשרים להעניק לרשויות האכיפה את הסיוע הדרוש". עוד מסרה המשטרה כי המחלקה בפרקליטות מנחה ישירות את משרד הפנים וכי הנחיות אלה מסיטות את המיקוד בקרב גופי האכיפה האזרחיים ומערימות קושי נוסף על האכיפה ועל המימוש של יעדי התכנית. לטענת המשטרה, הנחיותיה של המחלקה בפרקליטות צריכות להינתן בתיאום עם ראש מתפ"א ובהתאם לסדרי העדיפויות שנקבעו בתוכנית העבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, קשייה התפעוליים של מינהלת מתפ"א אינם מייתרים את חובתה להכין תכנית פעולה מערכתית שנתית, כולל תוכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים. במקביל עליה ליזום דיון עם סגל הפיקוד הבכיר של המשטרה בקשייה במילוי תפקידה. מכל מקום יודגש כי הסמכות להורות על פתיחה בחקירה היא בידי הפרקליטות. . . היעדר מדיניות אכיפה מגובשת, היעדר מסד נתונים מלא ומהימן המאפשר מיפוי העברות והצווים, וחסרונן של תוכניות עבודה המבוססות על מדיניות אכיפה מגובשת, מקשים על גופי הפיקוח להתמקד בסוגיות העיקריות והמהותיות, בעלות האינטרס הציבורי, ועלולים להוביל לבזבוז משאבים ועמה לתת-אכיפה ולאכיפה לא שוויונית. מאחר ומדובר בעברות הנגלות לעיני כל, טיפול לא מושכל ולא שיטתי בהן פוגע באמון הציבור בגופי האכיפה ובשלטון החוק. 68 דוח שנתי59ב .יתר על כן, חוסר יכולתה של מינהלת מתפ"א לשמש ג וף היגוי לגופי הפיקוח ולגבש תכנית מערכתית ראויה לטיפול בעברות בנייה - כנקבע בהחלטת הממשלה - מקשה על גופי הפיקוח בפעולותיהם, ובכך נפגעת אפקטיביות האכיפה ונמנע ריכוז מאמצים על פי תעדוף לאומי. .הליכי פיקוח וחקירה של עברות תכנון ובנייה .כאמור, היועץ המשפטי לממ שלה מתווה את מדיניות האכיפה, ובכלל זה אכיפת דיני התכנון והבנייה. גופי האכיפה השונים, ובהם היחידה לפיקוח, כפופים בפעילותם למדיניות ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה. .משרד הפנים - היחידה לפיקוח .ביצוע חקירה בהתאם להנחיות הפרקליטות על שלב החקירה מופקדת היחידה לפיקוח, והיא אמורה לפעול בהתאם להנחיה של המחלקה בפרקליטות. בפברואר 2006 הבהיר היועץ המשפטי לממשלה במכתב למנהל היחידה לפיקוח, מר אבי דותן, כי גופי האכיפה, ובכללם היחידה לפיקוח, כפופים בפעילותם למדיניות ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה. הוא הדגיש שבשלב החקירה המחלקה בפרקליטות תפעל ישירות מול היחידה לפיקוח, כדי להבטיח שתישמר מדיניות האכיפה, לרבות סדר העדיפויות. עוד הבהיר היועץ המשפטי לממשלה באותו מכתב כי במקרה של חילוקי דעות אפשריים בין יחידת הפיקוח לבין המחלקה בפרקליטות יש להביאם לפניו או לפני פרקליט המדינה. מכתב זה של היועץ הופץ לידיעתם של מנכ"ל משרד הפנים והיועץ המשפטי למשרד הפנים. בביקורת הועלו כמה מקרים שבהם לא קיבלה היחידה לפיקוח את דעת המחלקה בפרקליטות. יחידת הפיקוח ומשרד הפנים לא הביאו את דבר המחלוקת לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה: 1. השימוש ב סעיף 212 לחוק התכנון והבנייה : סעיף 212 לחוק התכנון והבנייה, שעניינו "הריסה ללא הרשעה", מעניק לבית המשפט סמכות לאשר בקשה לצו הריסה, סגירה או הפסקת עבודה גם ללא הרשעה (להלן - צו על פי סעיף 212 ), בנסיבות הקבועות בחוק38. .__________________ .38 על פי סעיף212 לחוק, אםנעברה עברה בבנין, ואילו הורשע עליה אדם , היה בית המשפט רשאי לצוות, בין היתר, שהבניין ייהרס, יפורק או יסולק על ידי הנשפט או על ידי הועדה המקומית. בית המשפט רשאי לצוות כן אף ללא הרשעה, ובלבד שחלה, בין אכיפת דיני מקרקעין 69 . בפסיקה נקבע כי סעיף212 מופעל כאשר אין יכולת להרשיע בביצוע העברה או כאשר התברר כי הנאשם אינו בר עונשין39. לדעת המחלקה בפרקליטות, בקשות להוצאת צווים על פי סעיף 212 הוגשו גם במקרים שבהם טרם מוצו פעולות חקירה בסיסיות לאיתור העבריין, ואפשר שחלק משמעותי מצווים תלויים ועומדים אלה הם חסרי תוקף, כי לא היה בסיס מספיק להוצאתם. כתוצאה מכך, לדעת הפרקליטות, מבצעי אכיפה מורכבים ויקרים, שנועדו לביצוע צווים אלה, צומצמו או בוטלו ברגע האחרון. בנובמבר 2006 , כדי להבטיח שבקשות להוצאת צווים כאמור מבוססות כראוי ומוגשות כדין, וכדי למנוע את זילות הצו המשפטי לפי סעיף 212 וכדי לצמצם את תופעת הביטולים של מבצעי אכיפה, הנחתה המחלקה בפרקליטות את היחידה לפיקוח לבצע פעולות חקירה משלימות, כדי שניתן יהיה לבסס, כמתחייב על פי חוק, בקשות להוצאת צווי הריסה כאשר לא ניתן לאתר את בעל המבנה. הנהלת היחידה לפיקוח סירבה לבצע את ההשלמות הנדרשות , ואף הנחתה בנובמבר 2006 את יחידות הפיקוח לחדול מלהגיש בקשות חדשות על פי סעיף 212. משרד הפנים מסר בתשובתו מדצמבר 2008 כי הנחיות הפרקליטות הביאו לפגיעה קשה באכיפה במחוז הדרום שמירב פעולות האכיפה בו מתבססות על שימוש בסעיף 212 , וכי עד להנחיות הפרקליטות היה שימוש נרחב בסעיף זה. משרד מבקר המדינה מציין כי המחלקה בפרקליטות היא הגורם המקצועי המנחה משפטית את גורמי האכיפה בפעולותיהם. אם התעוררו חילוקי דעות בין המחלקה ובין היחידה לפיקוח, היה על היחידה להביאם לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה - דבר שלא נעשה. 2. אי-העברת תיקים לבדיקת המחלקה בפרקליטות : באזור יער יתיר, סמוך לכביש 316 , קיימות אדמות מדינה שעל פי תמ"א22 שיעודן הוא יער. במהלך השנים השתלטו על שטח זה, בשישה מקבצים, בני אחד השבטים הבדווים, ומכיוון שעשו זאת ללא היתרים ועל קרקע לא להם, הוצאו לתושבים במקום צווי הריסה שיפוטיים ומינהליים. בשנת 2006 אותרו במקום342 עברות מקרקעין. באוקטובר 2006 התקיים במתפ"א דיון מכין לקראת ביצוע צווי הריסה במקבץ אום-אלחיראן. בדיון ביקש ראש מתפ"א מהמחלקה בפרקליטות לחוות דעתה על הצווים ולהיערך לקראת האפשרות שברגע אחרון תוגשנה בקש ות להתליית הצווים. בדיון שקיים בנובמבר 2006 מנהל המחלקה בפרקליטות סוכם שהיחידה לפיקוח תעביר לפרקליטות את תיקי הצווים שאותם יש בכוונתה לבצע. למחרת הדיון כתב . .היתר, אחת הנסיבות האלה: (1) ;אין למצוא את האדם שביצע את העברה (2 ) אי-אפשר או בלתי מעשי הוא למסור לו הזמנה לדין . 39 ע"פ 874/78 ,סועאד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הגליל המרכזיפ"ד לה (1 ,)678. 70 דוח שנתי59ב .ממונה הפיקוח המחוזי במחוז דרום לרפרנט אזור הדרום במחלקה בפרקליטות כי "אינני מתכוון להעביר אליך התיקים המבוקשים מאחר והם אושרו לביצוע הן על ידינו והן ע"י המשטרה ואין צורך בבדיקתכם". מנהל המחלקה בפרקליטות עדכן את ראש מתפ"א בסירוב היחידה לפיקוח והפנה את תשומת לבו להשלכות המבצעיות האפשריות של מצב זה. משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי צווי הריסה שיפ וטיים שניתנו על ידי בית המשפט הם צווים שיפוטיים לכל דבר, והמחלקה בפרקליטות אינה בעלת סמכות לבחון צווים שניתנו על ידי בית המשפט, וכי מעורבות המחלקה בפרקליטות הביאה לפגיעה באכיפה. מנהל יחידת הפיקוח במחוז הדרום הוסיף כי, הדרישה לבדוק את התיקים לא הייתה עניינית, ונועדה לכפות כפיפות של יחידת הפיקוח למחלקה בפרקליטות, וכי בחינה של איתנות הצווים היא בגדר OVER - RULING להחלטות בתי המשפט. לדעתו, התנהגות זו של המחלקה בפרקליטות גרמה לכך שצווים תקפים של בתי משפט לא בוצעו למרות שלא התבקש כלל עיכוב ביצוע לגביהם. משרד מבקר המדינה חוזר ומטעים כי המחלקה בפרקליטות ולא היחידה לפיקוח היא בעלת הסמכות לחוות דעת על תקפות הצווים. סירובה של היחידה לפיקוח להעביר את תיקי המבנים לבחינתה של הפרקליטות נוגד סדרי מינהל תקינים, פוגע ביכולתה של המדינה להשיב כראוי בהליך משפטי, ועלול לסכן מבצע אכיפה מתוכנן. שימוש בסמכויות האכיפה המקבילה של המדינה האחריות לאיתור ולחקירה של עברות במרחבי התכנון המקומיים מצויה בידי ועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, בשל כך, ומשום שעברות על חוקי התכנון והבנייה הן עברות מסוג עוון, המשטרה אינה נוהגת לחקור בעצמה עברות אלה, למעט מקרים חריגים. יחד עם זאת, על פי החוק כאשר הוועדה המקומית אינה ממלאה או אינה יכולה למלא את תפקידה, יש למדינה, באמצעות הוועדה המחוזית סמכות אכיפה מקבילה המאפשרת לה לבצע פעולות חקירה ואכיפה במרחבי התכנון המקומיים; כלומר להטיל על היחידה לפיקוח חקירת עברה ונקיטת הליכים משפטיים בגינה, במידת הצורך. בנובמבר 2003 הנחה היועץ המשפטי לממשלה באיזה מקרים תפעיל המדינה את הסמכות המקבילה40 , ובמאי 2007 הוא הוציא בעניין זה נוהל, ובו פורטו המקרים האלה, ובכלל זה מקרים שהוועדה המקומית עלולה להתקשות לטפל בהם באופן ראוי עקב מקצועיות לא מספקת של הפיקוח או של התביעה 41. בביקורת עלו מקרים בהם סירבה היחידה לפיקוח להפעיל את סמכותה המקבילה על אף שהמחלקה בפרקליטות הנחתה אותה לעשות כן. בחלק מהמקרים האלה היחידה לפיקוח לא הודיעה על כך למחלקה בפרקליטות .__________________ .40 ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 8.1101 מ- 9.11.03. 41 ראו "נוהל העברת התיקים", מאי 2007 ', ס7. אכיפת דיני מקרקעין 71 .ולא העלתה את חילוקי הדעות לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה. להלן מקרים להמחשה: 1. חוות יחידים בדרך היין : להתיישבות הכפרית בישראל יש כמה מסגרות התאגדות: קיבוץ, מושב ויישוב קהילתי. מאז שנותיה הראשונות של המדינה קיימת גם פעילות יזמית -חקלאית של התיישבות יחידים - חוות שבכל אחת מהן מחזיק יחיד (להלן - חוות יחידים). באוגוסט 1997 החליטו שר התשתיות הלאומיות דאז ושר החקלאות דאז כי יש לעודד ולקדם את התיישבות היחידים במטרה לשמור על קרקעות המדינה. בשנת 2007 , נוכח ריבוי הפרות החוק בפעילותן של חוות היחידים אשר בדרך היין שבנגב, הנחה היועץ המשפטי לממשלה את גורמי הפיקוח להגביר את פעולות האכיפה, הן במישור האזרחי והן במישור הפלילי 42 . במרס 2008 חזר היועץ המשפטי לממשלה והנחה לחקור את החשדות האמורים. נציגי משרד הפנים הודיעו כי ההנחיה תבוצע. בישיבה שכונסה בהמשך החודש הורה מנהל המחלקה בפרקליטות לערוך סקר ומיפוי של עברות הבנייה האלה, והנחה את היחידה לפיקוח לקבוע לוח זמנים וסדרי עדיפויות לאיסוף החומר ולביצוע החקירה. במאי 2008 חזר מנהל המחלקה בפרקליטות ודרש ממנהל היחידה לפיקוח לבצע את החקירה לאלתר. על אף ההנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל מנהל המחלקה בפרקליטות, באותו מועד לא החלה היחידה לפיקוח בחקירה, והיא גם לא הודיעה על כך למחלקה בפרקליטות. בדצמבר 2008 השיב היועץ המשפטי למשרד הפנים למשרד מבקר המדינה כי בסוף מאי 2008 הציגה היחידה לפיקוח את דרישת הפרקליטות לפני מנכ"ל משרד הפנים. על פי התשובה, גם היועץ המשפטי למשרד העלה את הנושא בפני מנכ"ל משרד הפנים, ונענה כי "הוא רואה לבחון את הסוגיה בשים לב לפעולות השונות שנבחנו ונעשו באותה עת להסדרת פעילותן של חוות היחידים באזור דרך היין". גם מנכ"ל משרד הפנים לא העביר את עמדתו, ברוח הדברים המיוחסים לו על ידי היועץ המשפטי למשרדו, לידיעתו של פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מציין כי "הפעולות השונות" מיוחסות לגיבוש הצעת החלטה ממשלתית שהתקבלה במאי 2008 ,בעניין הקצאת קרקעות במכרז לחוות היחידים ולא היה בכוחן כדי להסדיר את העברות על חוקי התכנון והבנייה שהיועץ המשפטי לממשלה ביקש לחקור43. ביוני 2008 כתב היועץ המשפטי לממשלה למנכ"ל משרד הפנים וביקש ממנו להורות למנהל היחידה לבצע את הנחיית היועץ. .__________________ .42 ,ראו בעניין, מבקר המדינהדוח שנתי 50ב ( 2000 '), בפרק "התיישבות בודדים", עמ 602 . 43 ראו החלטת ממשלה 3499 מ- 18.5.08. 72 דוח שנתי59ב .רק בעקבות פנייה זו של היועץ המשפטי לממשלה, הודיע לו ביולי 2008 מנכ"ל משרד הפנים כי "ניתנה הנחיה ליחידת הפיקוח הארצית לפיקוח על הבנייה לבצע בדיקת מצב קיים של חוות הבודדים בדרך היין בשיתוף הוועדה המקומית רמת נגב", וכי מכתב בנושא נשלח ב - 1.7.08 לראש המועצה האזורית. באוגוסט 2008 הודיע המנכ"ל ליועץ המשפטי לממשלה כי בשל חוסר שיתוף פעולה מצד המועצה האזורית הוא הנחה את היחידה לפ יקוח להתחיל בבדיקה עצמאית החל מ - 17.8.08 . בספטמבר 2008 .החל הפיקוח המחוזי בדרום לבצע את הנחיית היועץ בתשובתו מדצמבר 2008 מסר משרד הפנים למשרד מבקר המדינה כי הטיפול בחוות היחידים לא נמצא בתכנית העבודה השנתית של היחידה, וכי מדובר בהשקעה של ימי עבודה רבים. הנושא הוצג למנכ"ל ולפי הנחייתו הוחל בטיפול. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה אי-ביצוע הנחיות של היועץ המשפטי לממשלה. אם לדעת המנכ"ל ומנהל היחידה לפיקוח, ההנחיה, שניתנה עוד בשנת 2007 , הייתה קשה לביצוע, היה עליהם להודיע על כך מבעוד מועד ליועץ המשפטי לממשלה. 2. רוכל ים בטיילת באילת : לאורך הטיילת באילת קיימים עשרות דוכני רוכלים הפועלים בניגוד לחוקי התכנון והבנייה. נכון לאוגוסט 2008 פועלים בטיילת 71 .דוכנים בשנת 2004 קבעה ועדה ציבורית בראשות השופט אמנון סטרשנוב כי התופעה מהווה סכנה בטיחותית חמורה, פוגעת קשה בפרנסתם של אזרחים שומרי חוק ויש בה משום מפגע אסטטי. הוועדה הצביעה על הפגיעה בשלטון החוק, מתחה ביקורת על פעילות העירייה והמשטרה בעניין, וקבעה כי ראוי שכל הרשויות יפעלו לשינוי המצב. היא המליצה להגביל את מספר הרוכלים ולרכזם בשוק רוכלות מחוץ לטיילת. לאור המלצת הוועדה קידמ ה עיריית אילת תכנית להקמת שוק רוכלים באזור חלופי. הרוכלים הגישו ערר על החלטת הוועדה המקומית. ועדת הערר דחתה את הערר, והתנתה את פתיחת שוק הרוכלים בפינוי של הטיילת מרוכלים, מלבד 18 .דוכנים לכל היותר שיישארו זמנית בטיילת המחלקה המשפטית של עיריית אילת סברה כי בנסיבות המיוחדות של המקרה, בין היתר משום שראש עיריית אילת הקודם היה זה שנתן לרוכלים רישיונות (שוועדת סטרשנוב קבעה שאינם חוקיים), תתקשה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של אילת לאכוף את החוק במישור הפלילי. הוועדה פנתה אפוא למחלקה בפרקליטות בבקשה שהטיפול באכיפת חוק התכנון והבנייה בטיילת באילת יועבר לידי מדינת ישראל. עיריית אילת פנתה בעניין זה גם לממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים. ביוני 2008 פנה מנהל המחלקה בפרקליטות למנהל היחידה לפיקוח, וביקש לקבל את חוות דעתו נוכח כוונתו להורות שהטיפול באכיפת חוק התכנון והבנייה בטיילת באילת ייעשה על ידי מדינת ישראל באמצעות הפיקוח המחוזי. בפנייתו הדגיש מנהל המחלקה כי "יש להעביר את הטיפול בתיקים אלה לידי המדינה. זאת מחמת החשיבות הרבה שיש בפתרון בעיית הרוכלים בטיילת במתווה שאושר בוועדת הערר; נוכח היותה של הבעיה חורגת מהעניין המקומי ומשליכה על תדמית אכיפת דיני מקרקעין 73 . המדינה בעיני ישראלים וזרים למאות אלפים העוברים בטיילת מדי שנה; נוכח הקושי של הוועדה המקומית לבצע צעדי אכיפה בעצמה; נוכח הערכתנו … שבנסיבות העניין מתחייב שהחקירה תעשה על ידי מפקחי היחידה לפיקוח על הבנייה, המתמחים בחקירות עבירות אלה". ביולי 2008 השיב מנהל היחידה לפיקוח כי הדבר אינו אפשרי משום ש"במחוז הדרום ישנו מפקח אחד המטפל בשטחים אורבאניים והנ"ל עמוס במטלות". מנהל המחלקה בפרקליטות העלה את הנושא בסוף יולי 2008 , בישיבה שהתקיימה במתפ"א. באותה ישיבה ציין מנהל היחידה לפיקוח כי היא פועלת לפי סדר עדיפויות שתואם עם מנכ"ל משרד הפנים, וכי ל"פיקוח משרד הפנים אין אפשרות להוריד מפקחים נוספים לאילת ... משרד הפנים לא יכול לטפל בכל בעיה שנוצרת לרשויות המקומיות". נוכח סירובו של מנהל יחידת הפיקוח להטיל על הפיקוח המחוזי את אכיפת חוק התכנון והבנייה בטיילת באיל ת, פנה ראש מתפ"א בעניין למנכ"ל משרד הפנים. בעקבות התערבות זו הורה מנכ"ל משרד הפנים ליחידת הפיקוח לפתוח בחקירה. בספטמבר 2008 החלה מתפ"א במבצע אכיפה בטיילת הצפונית באילת, בשיתוף יחידות הפיקוח של משרד הפנים, ובמסגרת זו החלה בחקירה שבעקבותיה יוחלט אם ובאיזה הליכים תינקט פעולה נגד הרוכלים. משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי נושא הטיפול ברוכלים בטיילת באילת לא היה בתוכנית העבודה השנתית, וכי נושא זה הינו בראש ובראשונה באחריות הוועדה המקומית ואינו נכלל ברשימת משימותיה הבסיסיות של היחידה, וכי לא יתכן שכל אימת שהוועדות המקומיות לא ממלאות את תפקידן כראוי, יוטל הנטל על יחידת הפיקוח. עם זאת, בעקבות הנחיית המנכ"ל הוקמו ביחידה הארצית לפיקוח צוותי עבודה שמטפלים במתחם הרוכלים. מנהל יחידת הפיקוח במחוז דרום הוסיף כי במקרה של חילוקי דעות עם המחלקה בפרקליטות "אנו מקבלים את ההנחיות ממנכ"ל המשרד או השר ופועלים לפיהן". משרד מבקר המדינה מציין כי הסמכות להורות איזה גורם יחקור נושא מסוים ובאילו מקרים המדינה תעשה שימוש בסמכותה המקבילה לזו של הוועדה המקומית, נתונה בידי הפרקליטות - קרי המחלקה בפרקליטות, ובמקרה של חילוקי דעות יש להביאם לפני פרקליט המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים שגם במקרה זה הוא לא נהג על פי עקרונות אלה. הכשרה וכישורים של המפקחים כאמור, על פי חוק התכנון והבנייה מוסמכים פקחי היחידה לפיקוח לחקור עברות על החוק, והוענקו להם סמכויות הנתונות לשוטר, ובכלל זה סמכות חקירה תחת אזהרה, סמכות עיכוב לצורך חקירה וסמכות מעצר במקרה של אי-ציות לסמכות עיכוב, כמפורט בחוק. 74 דוח שנתי59ב .היועץ המשפטי לממשלה קבע עוד בפברואר 2006 כי היחידה לפיקוח מופקדת על שלב החקירה. בנובמבר 2008 ,חזר פרקליט המדינה, מר משה לדור, והבהיר בכתב ובפגישה עם מנכ"ל משרד הפנים, כי היחידה לפיקוח היא "כיחידת חקירות פלילית". בנסיבות אלה היה על המשרד להקנות למפקחי היחידה לפיקוח יכולות חקירה על מנת שיוכלו לממש את סמכויותיהם ולמלא את תפקידם על פי הגדרת ייעודה של היחידה. הכשרה : כאמור, במסגרת חקירת חשד לביצוע עברת בנייה, על מפקחי משרד הפנים לאסוף ראיות ולחקור חשודים ועדים, ובהם גם בעלי מקצוע בתחום התכנון והבנייה ובעלי תפקידים במוסדות התכנון וברשויות המקומיות, ובכלל זה מהנדס רשות מקומית ולעתים אף ראש רשות מקומית. לשם כך נדרשים המפקחים לידע בתחומי התכנון, החקירה והמשפט, ובין היתר עליהם לקרוא תוכניות בנייה, להבין תוכניות מתאר, לדעת לחקור ולהגיש ראיות לגיבוש תיקי חקירה ועוד. נמצא כי נושא החקירות לא נכלל בהגדרת התפקיד של המפקחים. מסלול ההכשרה של המפקחים גם לא כולל הכשרות בחקירות ובענייני תכנון. באוגוסט 2003 , ביוזמת היחידה לפיקוח והא גף למינהל מוניציפאלי שבמשרד הפנים, פורסם דוח מסכם למחקר בנושא "קריטריונים להקצאת משאבים לפיקוח על הבנייה", אשר בחן את היחידה לפיקוח (להלן - המחקר). הממצאים העיקריים של המחקר היו: 1 . מצבת כוח האדם של מערך הפיקוח אינה עומדת בהיקפי העבודה האמורה להתבצע. 2 . אין הגדרה של מסלול הכשרה שעל מפקח לעבור במהלך הקריירה שלו, לאחר שהשלים את הכשרתו הראשונית. בין המלצות המחקר: לסגור את פערי כוח האדם ביחידת הפיקוח; להגדיר רמת השכלה מינימאלית ורצויה לכל תפקיד פיקוח; לבנות מסלול קידום ולטפח מסלול של "קריירה" ארוכת שנים במקצוע, על מנת לשמר את האנשים בתוך המערכת; ליצור מערכת מובנית של השתלמויות תקופתיות שתכלול "בנק" נושאים מתחומי התכנון והבנייה, האכיפה והמשפט. עוד ממליץ המחקר לבחון את האפשרות להעלות את מתח הדרגות בתפקידי פיקוח, כדי למשוך אליהם כוח אדם באיכות מתאימה. המחקר הוצג בפני שרי הפנים והמנכ"לים שכיהנו מאז פרסומו, אך עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא נמצא כי משרד הפנים קיבל החלטות בדבר יישום מסקנותיו. כמה פעמים במהלך השנים העלה מנהל היחידה לפיקוח בפני מנכ"לים ושרים את הפערים בכוח האדם, וציין שפקחי יחידתו חסרים כישו רים ומיומנויות הנדרשים לביצוע חקירות מורכבות דוגמת חקירות של בעלי תפקידים בוועדות לתכנון ולבנייה וברשויות מקומיות. הוא ביקש מהם לתת מענה לבעיות אלה. גם המחלקה בפרקליטות הייתה ערה ליכולות החקירה הנמוכות של היחידה לפיקוח. בתשובתו לממצאי הביקורת ציין פרקליט ה מדינה כי בינואר 2008 פנה מנהל המחלקה בפרקליטות למנכ"ל משרד הפנים בהצעה לערוך עיון מחודש בתכניות ההשתלמות של מפקחים בתחום התכנון והבנייה, ולכלול בהן נושאים אכיפת דיני מקרקעין 75 . נוספים רלוונטיים לעבודת המפקחים, כגון תיעוד חקירות, חקירת מנהלים פעילים בתאגידים, רענון בדיני ראיות ועוד. פנייה זו נשארה ללא מענה. פרקליט המדינה ציין בתשובתו האמורה כי בנובמבר 2008 הוא הבהיר למנכ"ל משרד הפנים, בכתב ובעל פה, כי הכרח הוא לשדרג את יכולות החקירה, הכשרתם ומיומנויותיהם של מפקחי היחידה לפיקוח. עוד הוסיף פרקליט המדינה כי במסגרת ההצעה להקמת רשות א כיפה הדגיש היועץ המשפטי לממשלה את ההכרח בשיפור תהליך האיתור והחקירה של עברות בנייה. על המשרד לפעול להכשיר כראוי את המפקחים על מנת שיוכלו למצות את הליכי החקירה. מתח דרגות : מתח הדרגות של מפקחי היחידה הוא 16-19 ;בדירוג המינהלי דרישות המשרה הן 12 .שנות לימוד כאמור, לא נמצא כי הנהלת המשרד קיבלה החלטות בדבר שינוי מתח הדרגות והדרישות המקצועיות של בעלי התפקידים, ואלה לא שונו. בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה הדגיש מנכ"ל משרד הפנים כי היחידה לפיקוח לא הוקמה כ"יחידת חקירות פליליות" ואף אינה בנויה כך היום, וכי המשאבים המצומצמים שניתנו ליחידה בעת הקמתה הלמו את תפקידיה דאז. מאז הקמת המחלקה בפרקליטות נדרשים פקחי היחידה לבצע חקירות סבוכות, שלפחות חלק מהן אינן הולמות את היחידה, לא מבחינת גודלה ולא מבחינת מקצועיותה. עוד הוסיף המנכ"ל בתשובתו כי הכשרתם של מפקחי הבנייה לא נמשכת מספר חודשים כמו זו של חוקרי המשטרה, ולכן הם אינם מתאימים לשמש חוקרים ולבצע חקירות סבוכות ואיכותיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בכשל מתמשך הפוגע באכיפת דיני התכנון והבנייה, וכי לא נמצא שהמשרד פעל לתעל את משאביו - המוגבלים לטענתו - באורח יעיל ובסדרי עדיפויות מתאימים. על המשרד לשדרג את יכולותיה של היחידה ומפקחיה בתחומי החקירה ולהתאימן לייעוד היחידה לפיקוח ולמטלותיה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין מנכ"ל משרד הפנים כי בחודשים האחרונים הוא יוזם הקמת רשות אכיפה, בין היתר על מנת לתת מענה לסוגיית החקירות על ידי הקניית יכולות חקירה למפקחי הבנייה. משרד מבקר המדינה מטעים שהקמת רשות אכיפה צריכה להיות מלווה בגיבוש המבנה הארגוני שלה ובהסדרת תהליכי העבודה של הרשות מול כלל הגופים האמונים על נושא האכיפה. גם חשוב להבטיח שהרשות תפעל על פי תכנית עבודה סדורה שתתבסס על מ יפוי התופעות העברייניות ועל סדרי עדיפויות שיתואמו עם כלל הגופים הרלוונטיים. 76 דוח שנתי59ב . .מינהל מקרקעי ישראל - אגף הפיקוח .כאמור, ממ"י מופקד על ניהול מקרקעי ישראל, שהם מקרקעין של המדינה, של קק"ל ושל רשות הפיתוח. במסגרת זו מנהל המינהל למעלה מ-90% משטחה של מדינת ישראל. סדרי העסקת המפקחים על פי נוהל המינהל בנושא פיקוח, המשימות העיקריות של אגף הפיקוח בממ"י הן שמירה על הקרקע, ובכלל זה פיקוח, איתור עברות, ונקיטת הליכים נגד פולשים, משיגי גבול ובוני בנייה לא חוקית. בנוהל גם צוין כי על אגף הפיקוח בממ"י לקדם מִחזור ושיווק קרקעות , ולסייע בתהליכי קבלת ההחלטות על ניצול מיטבי של השטח. בדוח קודם העיר מבקר המדינה לממ"י כי "מפקחי המינהל משקיעים את רוב זמנם במתן שירותים ליחידות אחרות, דבר שפוגע במשימה העיקרית של יחידות הפיקוח, דהיינו השמירה על קרקעות"44. במהלך הביקורת הנוכחית הסבירו מפקחי ם אחדים לנציג הביקורת כי ביצוע משימות עבור מחלקות אחרות במינהל עדיין גוזל חלק ניכר מזמנם. עיון בדוחות הפעילות של מפקחים מצביע על כך שפעולותיהם של המפקחים מדווחות תחת שמות שונים - "פעילות בתיקים", "אירועים", "יוזמות" וכד' - המשמשים הן לפעולות פיקוח והן לפעולות עבור מחלקות אחרות. במצב זה לא ניתן לבחון איזה חלק מזמנם של המפקחים מוקדש לפעולות שאינן משימות פיקוח. הטיפול בפלישות במסגרת "צו סילוק פולשים" בספטמבר 2005 הותקנו תקנות מקרקעי ציבור (סילוק פולשים) (ביצוע צו) על פי חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים) 45 . החוק והתקנות מאפשרים למינהל לפנות פלישות בצו מינהלי בתוך שישה חודשים מיום שהתברר בו למינהל כי התפיסה הייתה שלא כדין, ולא יאוחר משלוש שנים מיום הפלישה. ממ"י החל לפעול על פי תקנות אלה בשנת 2006. הכנסת שיטה חדשה המעצימה את יכולת המינהל בהפעלת צווים, מחייבת היערכות ובכלל זה שמירת מידע מלא על צווי הפינוי, הן לצרכי תחקור והן לצורכי הפקת לקחים. .__________________ .44 ,מבקר המדינהדוח שנתי 51ב ( 2001 ,"), בפרק "פיקוח ושמירה על מקרקעי ישראל עמ' 731. 45 ( חוק מקרקעי ציבורסילוק פולשים) ותקנות מקרקעי ציבור (סילוק פולשים) (ביצוע צו), התשס"ה- 2005. אכיפת דיני מקרקעין 77 . הבדיקה באגף הפיקוח בממ"י במרס 2008 העלתה כי המסמכים היחידים הקיימים בנושא זה הם צילומי הצווים לסילוק פולשים, חתומים על ידי מנהל האגף. על פי נתונים שמסר מנהל האגף, בשנת 2006 ביצע ממ"י 21 צווי סילוק פולשים, ובשנת 2007 - 61 .צווים הועלה כי המינהל טרם מחשב את הליך ההוצאה והביצוע של צווי סילוק פולשים, ולא ניתן לקבל נתונים כמותיים לצורך בחינה של היקף השימוש בהם והאפקטיביות של התהליך. נכון לאוגוסט 2008 , הגם שחלפו כשלוש שנים מאז התקנת הת קנות, אין בידי המינהל נתונים בני אחזור על הטיפול של המחוזות בצווי סילוק פולשים. גביית הוצאות פינוי סעיף 4 .(ד) לתקנות סילוק פולשים מאפשר חיוב הפולשים בהוצאות לפינוים - הוצאות ישירות (למשל תשלומים לקבלני פינוי) והוצאות עקיפות (למשל ימי מפקחים שעסקו בפינוי ו הוצאות מינהלה). חיוב זה הוא גורם מרתיע למניעת פלישות ופלישות חוזרות. נמצא כי אגף הפיקוח לא מרכז נתונים על עלויות הפינויים, הן הישירות והן העקיפות, והדבר פוגע ביכולת המינהל להגיש תביעות להוצאות בגין פינויים. בפועל ממעיט ממ"י לתבוע מהפולשים למקרקעין שלו הוצא ות בגין פינוים. ממ"י מסר בתשובתו כי משנת 2007 ,הוא החל להגיש תביעות בגין עלויות פינוי אולם נתקל בקשיים הנובעים מעומס היתר המוטל על המחלקה המשפטית. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לשקול בכל מקרה לגופו אם ראוי ואפשר להפעיל גם את הסעיף של גביית ההוצאות, על מנת להגביר את ההרתעה ולהקל על הקופה הציבורית במידת האפשר. 78 דוח שנתי59ב .בניה של מבנה לא חוקי בפזורה הבדואית מבנה אחסנה ללא היתר במושב מבנה חקלאי בקיבוץ שהוסב לפאב -ללא היתר .מקור התמונות: היחידה לפיקוח - משרד הפנים .פינוי שטחים בנגב עבור בסיסי צה"ל .בשנים האחרונות הכרי זו משרד ראש הממשלה ומשרד הביטחון על תכניות להעברת בסיסי צה"ל לנגב. הצורך בהתפרסות של צה"ל בנגב עלה בין היתר עם חתימת הסכם השלום עם מצרים והעברת חלק מבסיסי צה"ל מסיני לנגב. לצורך כך גם נחקק חוק רכישת מקרקעין בנגב (חוזה השלום עם מצרים), התש"ם - 1980 (להלן- חוק השלום), שהקצה בנגב שטחים לפריסה מתוכננת של צה"ל. כמו כן מפעיל צה"ל בנגב שטחי אש לצורך קיום אימונים של יחידותיו. בשטחים המיועדים לבסיסי צה"ל ולאימונים קיימת תופעה נרחבת של בנייה לא חוקית, והיא עלולה להקשות על יישום התכניות להעברת בסיסים לנגב ועל אימוני צה"ל. צה"ל אינו פועל בעצמו לפינוי שטחים המיועדים לו או המשמשים כשטחי אש. פינוי זה נעשה בידי גופי האכיפה והפיקוח על פי הנחיית משרד הביטחון או צה"ל. פינוי אכיפת דיני מקרקעין 79 . שוהים בשטחי אש של צה"ל, בעיקר לפני תרגילים, נעשה על ידי מפקחי הסיירת הירוקה, בהנחיית משרד הביטחון או צה"ל. 1. משרד מבקר המדינה בחן את הטיפול בהבטחת הזמינות של שטחי האש ושל שטחי הנגב שצה"ל מתכנן להתפרס בהם. ואלה השטחים שנבדקו: 1 . צפון נבטים (שטח אג"ת); 2 . קרייתהמודיעין - על ציר באר שבע צומת שוקת. 3 . .שטח אש "א", מזרחית לדימונה4 ,". שטח אש "ב באזור יער יתיר. על פי התכנון המעודכן של צה"ל מיוני 2008 , לוח הזמנים למעבר לצפון נבטים הוא: אפיון ותכנון - מחצית 2009 , ביצוע- תחילת 2011 , אכלוס- סוף 2013 ; ולוח הזמנים למעבר קריית המודיעין לנגב הוא: אפיון ותכנון - תחילת 2007 , ביצוע- תחילת 2010 , אכלוס - תחילת 2013 . להלן נתונים על הבנייה הלא חוקית בשטחים המיועדים למחנות צה"ל ולשטחי אש: (א) צפון נבטים : זהו שטח של כ - 17,000 דונם מצפון לבסיס נבטים, כולו אדמות מדינה שהופקעו לצרכים ביטחוניים מכוח חוק השלום, והוגדרו לשימוש עתידי למחנה צה"ל. בתחילת שנות השמונים ולאחר תהל יך משא ומתן, פונו הבדווים שהתגוררו במקום, לאחר שמרביתם קיבלו פיצוי כספי או קרקע חליפית. עם השלמת הפינוי הקים משרד הביטחון גדר היקפית סביב השטח שיועד לתכנון עתידי. במהלך השנים נפלש השטח מחדש, ובמועד הביקורת, יולי 2008 , התגוררו במקום כ- 220-250 משפחות של בדווים בכ -800 מבנים (מתוכם167 ;)מבני אבן יצוין כי בשנת 2004 היו במקום680 ( מבנים109 מבני אבן). בין השנים 2004 ל- 2008 חל איפוא גידול של כ-%53 .במספר מבני האבן בשטח זה46 מהמתואר לעיל עולה שצה"ל, משרד הביטחון וגופי הפיקוח לא השכילו לשמור על השטח שנועד לבסיס צה"ל בנגב. .__________________ .46 מקור הנתונים- תצלומי אויר, משרד הפנים. 80 דוח שנתי59ב ."צפון נבטים" - בניה לא חוקית בשטח המיועד להקמת מחנה צה"ל .מקור התמונה: היחידה לפיקוח - משרד הפנים (ב) קריית המודיעין : על פי תכנית המתאר המחוזית (תמ"מ 4/14 ), בשטח שעליו מתוכננת לקום קריית המודיעין אין בעלויות פרטיות. ביוני 2008 החליט אג"ת/צה"ל לתח ם כ- 1,500 -1,700 דונם מתוך שטח זה, ולייעדו לקריית המודיעין. על פי נתונים שהעביר משרד הפנים בשטח שתוחם מצויים כ -241 מבנים לא חוקיים (מתוכם 101 מבני אבן). על פי הנתונים שהעבירה מחלקת התשתית והפריסה באג"ת מצויה בשטח משפחה בדווית אחת בת כ-60 .נפשות 2. על מנת לקדם את הקמת המחנות האמורים קיימו באוגוסט 2006 נציגי משרד הביטחון וצה"ל דיון, בהשתתפות ראש המינהלה לתיאום פעולות הממשלה למגזר הבדווי בנגב ונציגים של גופי האכיפה, במטרה להיערך לפינוי שטחים הנדרשים למחנות צה"ל. בסיכום הדיון נקבע כי על מינהלת הבדווים להכין תכנית היערכות לפינוי השטחים, כולל לוח זמנים ואבני דרך לביצוע. בינואר 2007 התקיים סיור משותף באזור צפון נבטים בהשתתפות כל הגורמים השותפים במתפ"א. בתום הסיור סיכם סגן ראש מתפ"א כי באחריות כלל גופי הפיקוח - הסיירת הירוקה, ממ"י ומשרד הפנים - להכין תוכנית עבודה פר טנית, כל גוף בתחום אחריותו, ולקיים פעילות שוטפת בשטח לאיתור פלישות חדשות וטיפול מהיר בפינוי. עוד סוכם כי גופי האכיפה יכינו הצעת תקציב לפינוי וכי נדרש גורם ממשלתי בעל סמכות לקבלת החלטות בנושא ולהקצאת התקציבים הנדרשים. עלה כי גורמי הפיקוח האמורים לא הכינו תכניות עבודה ולא ביצעו פיקוח ואכיפה כפי שדרש סגן ראש מתפ"א. משרד הביטחון וצה"ל גם לא קיימו מעקב אחר ביצוע הסיכום האמור. בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסר צה"ל כי הפרויקט נמצא בשלב בדיקת היתכנות, וכי כלל גורמי הממשלה המעורבים בנושא - משרד הפנים, הפרקליטות, מינהלת הבדווים - המליצו להימנע מלנקוט פעולות של ממש בשטח עד להבשלתו המלאה של פרויקט צפון נבטים. אי לכך, הפעולות שננקטות נועדו לרתום את הגופים הנוגעים בדבר ולהיערך לקראת המימוש, אך להימנע מלפעול עד ליציאתו לדרך של הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי תכנונו של צה"ל הבנייה בשטח צפון נבטים אמורה להתחיל בשנת 2011 . בינתיים חל גידול ניכר במספר המבנים הלא חוקיים בשטח. ככל שיורחבו מימדי הבנייה הלא חוקית ויתקרב המועד המתוכנן לתחילת הבנייה במקום, כך יקשה להתמודד בבוא העת עם פינוי השטח. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי גם ללא קשר לביצוע התכניות של צה"ל היה על גופי האכיפה לפעול לפינוים של המבנים הלא חוקיים באזורים אלה. 3. בנייה לא חוקית בשטחי אש : בנייה לא חוקית בשטח אש כרוכה בסכנות פיזיות לנמצאים בו, זאת בנוסף למגבלות שהיא מטילה על הכוחות אכיפת דיני מקרקעין 81 .האמורים להתאמן במקום. להלן פרטים על היקף הבנייה הלא חוקית בשטחי אש "א" ו-"ב" של צה"ל והטיפול בה: (א) שטח אש "א" (מזרחית לדימונה) : השטח סגור מכוח צו רמטכ"ל. שטח האש נסגר כשבתחומו יושבת פזורה בדווית, ולפיכך חילק אותו צה"ל לשני חלקים - האחד מיועד ל"אימון יבש" והשני ל"אימון רטוב". נכון לינואר 2008 , מספר המבנים הלא חוקיים בשטח היה 526 לעומת380 מבנים בשנת 2004 . בין השנים 2004 ל- 2008 גדל מספר מבני האבן/בלוק במקום מ-36 ל-55 מבנים, גידול של כ-53%. צהל מסר בתשובתו כי מיום סגירת השטח פינו הסיירת הירוקה ומשטרת ישראל הרבה מבנים לא חוקיים, וכי מיום סגירת השטח התקיימו דיונים בהשתתפות מינהלת הבדווים ונציגי הסיירת הירוקה על מנת לבחון את דרכי הפעולה לסילוק הפולשים ושימוש בשטח לטובת אימוני צה"ל. (ב) שטח אש "ב" (אזור יער יתיר ): שטח אש "ב" הוכרז בשנת 2000 , ועוד לפני כן ניצבו בו מבנים. נכון לינואר 2008, מספר המבנים הלא חוקיים במקום היה 734 לעומת615 בשנת 2004 , ומספר מבני האבן/בלוק במקום גדל בשנים אלה מ -140 ל-209 מבנים, גידול של כ-50%. ,משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות מאמצי הפינוי עליהם מצביע צה"ל היקף הבנייה הלא חוקית בשטחי האש הנתונים לאחריות צה"ל גדל. מצב זה מטיל מגבלות על הכוחות המתאמנים ומהווה סיכון למתגוררים במקום. הגידול המתמיד בהיקפי הבנייה הלא חוקית בשטחי האש, למרות הפעולות של גופי הפיקוח לפינוי הפולשים אליהם, מעיד על פעילות לא אפקטיבית של צה"ל והכוחות הפועלים מטעמו בטיפול בשטחים שנמסרו לאחריותו. .הליכי התביעה .על פי סעיפים 60 ו-241 לחוק סדר הדין הפלילי, עם סיום חקירה יש להעביר את חומרי החקירה לתביעה לצורך בחינת חומר הראיות והחלטה על העמדת החשודים לדין. ביסוד ההסדר הקבוע בחוק, המסדיר את סמכויות התביעה, מצוי עיקרון שנועד להפריד בין סמכויות הרשות החו קרת ובין סמכויות הרשות המאשימה. 82 דוח שנתי59ב .התקשרות משרד הפנים עם תובעים .1. כאמור, מערך התביעה בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה מורכב מתובעים חיצוניים שהוסמכו על ידי היועץ המשפטי לממשלה. שכרם של תובעים אלה מאושר בידי היחידה לפיקוח והם עובדים בתיאום עם המחלקה בפרקליטות. ביולי 2006 הנחה מנהל המחלקה בפרקליטות, על דעת היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה, להעביר את כל תיקי החקירה שחקירתם הסתיימה להחלטת תובע מטעמו. באפריל 2007 הוציאה המחלקה בפרקליטות, על דעתם של שר הפנים ומנכ"ל משרד הפנים, היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה, נוהל המסדיר העברה של תיקי חקירה שחקירתם הסתיימה מהיחידה לפיקוח אל המחלקה בפרקליטות. 2. ,מנהל המחלקה בפרקליטות אחראי, כשלוחו של היועץ המשפטי לממשלה להתוויית מדיניות התביעה ומדיניות האכיפה. מכוח אחריותה המקצועית על מערך התביעה, על המחלקה בפרקליטות להבטיח שכ תבי האישום ישקפו את מדיניות התביעה הנקבעת על ידה; מכוח אחריותה המינהלית על מערך התובעים, על היחידה לפיקוח להתאים, בתיאום ובשיתוף עם המחלקה בפרקליטות, את תנאי ההתקשרות עם התובעים לעבודה הנדרשת מהם, ובכלל זה לשינויים המתבקשים מדרישותיה המקצועיות של המחלקה. להלן נתוני המחלקה בפרקליטות על מספר כתבי האישום שהוגשו על ידי התובעים מטעם הוועדות המחוזיות בשנים 2005 -2007 : לוח3 : מספר כתבי אישום שהוגשו לבתי המשפט על ידי הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה .סה"כ ועדה .מחוזית .דרום ועדה .מחוזית .ירושלים ועדה .מחוזית .תל .אביב ועדה .מחוזית .מרכז ועדה .מחוזית .חיפה ועדה .מחוזית .צפון השנה .341 59 72 0 58 71 81 2005 .144 43 26 0 8 16 51 2006 .66 7 2 0 16 7 34 2007 נתוני הלוח מצביעים על ירידה ניכרת משנה לשנה במספר כתבי האישום: ירידה של כ -58% מ- 2005 ל- 2006 , וירידה של כ-81% מ- 2005 ל- 2007. כתבי האישום המוגשים בסופו של תהליך האיתור והחקירה מבטאים בין היתר את מדיניות האכיפה (חקירה ותביעה). על כן חשובה בחינת מגמותיהם - בכמות ובאיכות - לצורך הערכת יישומה. לירידה במספר כתבי אישום יכולות להיות סיבות רבות, ובכללן: ירידה במספר התובעים; שינוי במדיני ות התביעה; שינוי בכמות התיקים המוחזרים לצורך השלמות. איתורן המוקדם של סיבות אלה עשוי לסייע לטיוב הפעולות ולנקיטת אמצעים לשיפורן - אם יידרשו. אכיפת דיני מקרקעין 83 . עד למועד עריכת הביקורת לא נמצא כי המחלקה בפרקליטות והיחידה לפיקוח בדקו וניתחו את הסיבות לירידה במספר כתבי האישום, ו בכך נפגמת יכולתן לתכנן צעדים מעשיים על מנת למנוע אותה. בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסר פרקליט המדינה כי מספר כתבי האישום אינו האינדיקציה היחידה להיקף פעילות או לאפקטיביות של האכיפה. בהחלט ייתכן כי התמקדות בתופעה מסוימת וניהול חקירות בנושאים מהותיים ומשמעותיים יביאו לירידה במספר כתבי האישום, ולמרות זאת המעטים שיוגשו בפועל יהיו איכותיים ובעלי השפעה רבה יותר על הנורמות השוררות בתחום. פרקליט המדינה הוסיף כי מנהל המחלקה לא ניתח את הסיבות שהביאו לירידה במספר כתבי אישום בשנת 2006 , משום שרק ממאי 2007 , עםהעברתם הסדירה של תיקי תביעה למחלקתו, היה בכוחו להפיק בעצמו מידע על מספר התיקים שהועברו אליו ועל מספר כתבי האישום שהוגשו. בתשובתו מפברואר 2009 הוסיף פרקליט המדינה כי המחלקה בפרקליטות הייתה ערה לירידה במספר כתבי האישום שהוגשו, אך לא ראתה טעם בבירור הסיבות לכ ך היות שטיפלה בבעיות השורש שהולידו מצב זה במטרה להביאו לידי תיקון. משרד מבקר המדינה מציין כי בחינת הסיבות לירידה במספר כתבי האישום עשויה ללמד אם הסיבה לכך היא התמקדות בתופעה מסוימת וניהול חקירות בנושאים מהותיים ומשמעותיים ובעלי השפעה רבה יותר על הנורמות השוררות בתחום, או שמדובר בסיבות אחרות. אשר להפקה עצמאית של נתונים, היה בידו של מנהל המחלקה בפרקליטות ליזום פנייה לקבלתם. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי ניתוח הסיבות שהביאו לירידה במספר כתבי האישום עשוי היה לסייע למחלקה בפרקליטות בתכנון הפתרון לסוגיה. תנאי ההתקשרות עם התובעים - התאמתם לשינויים בדפוסי העבודה שלהם 1. המורכבות של הטיפול בתיקי עברות תכנון ובנייה, ולפיכך גם המשאבים שעל התובע להשקיע בטיפול בהם, תלויים בגורמים שונים, ובכללם: סוג העברה, הזמן שעבר מאז נעשתה, כמות הראיות הנדרשות, איכות החקירה והקושי בהוכחתה, וזהות העבריין. גורמי שלטון שונים מתגמלים תובעים ועורכי דין המועסקים במיקור חוץ גם על פי מורכבות התיק שבו הם מטפלים. כך למשל נוהגת הסנגוריה הציבורית, המעסיקה מאות עורכי דין חיצוניים 47 . בהסכם ההתקשרות שלה עמם נקבע כי בין אמות המידה לקביעת הגדרת תיק כ"מו רכב" נכללים: חומרת העברה, היקף חומר החקירה, קיומה של סוגיה עקרונית בתיק, הצורך בשימוש במומחים, מספר העדים ומספר האישומים. גם בהסכם ההתקשרות בין המשרד להגנת הסביבה ובין תובעים מטעמו ניתנת תוספת תשלום בגין "טיפול במקרים קשים, או כאשר הדיונים מתמשכים באופן יוצא מן הכלל". .__________________ .47 מקור: הסנגוריה הציבורית, "דוח שנתי לשנת 2006." 84 דוח שנתי59ב .משרד הפנים חותם מעת לעת על הסכמי ההתקשרות בינו ובין עורכי דין פרטיים במיקור חוץ, כדי שישמשו כתובעים מטעם המדינה בעברות תכנון ובנייה. ועדת הרכישות של המשרד, בתיאום עם חשב המשרד והיועץ המשפטי למשרד הפנים, מאשרת את הסכמי ההתקשרות. היחידה לפיקוח מ אשרת את החשבונות המוגשים על ידי עורכי דין אלה. ההסכם קובע את התמורה הכספית לתובע. בכל הנוגע למורכבות הטיפול בתיק, ההסכם שהיה נהוג עד ינואר 2008 (להלן- ההסכם הישן) קבע תוספת תשלום של 1,907 ש"ח "במקרים מיוחדים כאשר גודל הפרויקט הנבנה הינו בשטח מעל 3000 "מ"ר. 2. בהמשך להקמתה בשנת 2005 של המחלקה בפרקליטות, ועל בסיס נוהל העבודה החדש מאפריל 2007 , המסדיר את העברת התיקים מהיחידה לפיקוח למחלקה בפרקליטות, שונו סדרי העבודה בין התובעים ובין המחלקה בפרקליטות. בין היתר חויבו התובעים להיוועץ באופן קבוע ושוטף עם המחלקה בפ רקליטות ולקבל ממנה אישורים בעניינים שונים. הדבר מחייב אותם להשתתף בישיבות, ללוות הליכי חקירה וליתן חוות דעת בתיקים שנסגרו. בהתחשב בשינויים אלה בדפוסי העבודה של התובעים היה על הגורמים המעורבים - היחידה לפיקוח והמחלקה בפרקליטות - לתת את דעתם לעדכן את הסכם ההתקשרות כך שיתאים לתמורות אלה. ואכן, ביוני 2007 פנה מנהל המחלקה בפרקליטות ליועץ המשפטי של משרד הפנים, והציע לבחון שינוי בגובה ובתנאי התשלום של שכר הטרחה המשולם לתובעים, על מנת להבטיח שהם ימשיכו בתפקידם. באותו מועד ובאותו עניין פנה גם היועץ המשפטי של היחידה לפיקוח, שגם שימש תובע בוועדה המחוזית מחוז מרכז, אל היועץ המשפטי של משרד הפנים ואף ציין כי ההסכם הישן אינו מתייחס לפעולות שונות הנדרשות על ידי היחידה לפיקוח. בספטמבר 2007 פנה מנהל המחלקה בפרקליטות פעם נוספת ליועץ המשפטי של משרד הפנים בבקשה לתת מענה כללי לעניין העדכון של שכר הטרחה. בדיון שהתקיים בסוגיה זו בנובמבר 2007 במחלקה בפרקליטות, בין היתר בהשתתפותם של סגן מנהל היחידה לפיקוח ועו"ד מטעם היועץ המשפטי למשרד הפנים, פורטו המרכיבים בהסכם ההתקשרות הישן הראויים לתיקון, לדעתה של המחלקה בפרקליטות. הועלה כי באוקטובר 2007 , בטרם גובשו התעריפים הראויים, פנה מנהל היחידה לפיקוח, מר אבי דותן, בלי להתייעץ עם מנהל המחלקה בפרקליטות, לוועדת הרכישות של משרד הפנים, בבקשה שתאשר שינויים בשכר הטרחה לתובעים. מסתבר ששינויים אלה התחשבו באופן חלקי בלבד בהצעתו של מנהל המחלקה בפרקליטות. בינואר 2008 עדכן משרד הפנים את ההסכם (להלן - ההסכם החדש) בלי לשתף את המחלקה בפרקליטות ואף לא העביר לידיעתה את הנוסח הסופי של ההסכם. בחינת ההסכם החדש מעלה כי השינויים בשכר אינם משקפים די הצורך את מורכבות הטיפול בתיק ואת התמורות שחלו בדפוסי עבודתם של התובעים עם המחלקה בפרקליטות. אכיפת דיני מקרקעין 85 . על רקע זה הודיע בסוף מאי 2008 מנהל המחלקה בפרקליטות ליועץ המשפטי של משרד הפנים על "מפולת במערך התביעה" בעקבות התפטרותם של שישה תובעים מחמת חוסר כדאיות כלכלית בהמשך טיפולם בתיקים. עקב זאת, לדבריו, "מערכת התביעה של הוועדות המחוזיות אינה מתפקדת בחלק מהמחוזות, ובאחרים פועלת באופן חלקי בלבד". משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי לא קיבל דרישה רשמית ומפורטת מהמחלקה להעלות את שכר התובעים, וכי היחידה לפיקוח ביצעה ביוזמתה שיפור מסוים בשכר התובעים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין פרקליט ה מדינה כי את טיפול המחלקה בפרקליטות יש לבחון מתוך ראיית מכלול הפעילות של המחלקה בשדרוג הפעלתה של התביעה המחוזית. המחלקה בפרקליטות פעלה במקביל בשני מישורי פעולה: במישור האחד תוקנו הליקויים המקצועיים בעבודת התביעה המחוזית, שהביאו להגשת כתבי אישום חלקיים או לו קים מבחינה משפטית, והוגבר הפיקוח על התביעה המחוזית, כמתחייב מהחלטת הממשלה. לדעת הפרקליטות היה הכרח לבצע שינוי מיידי בסדרי העבודה שנהגו עד אז, אחרת הייתה המחלקה מועלת בתפקידה. לדעת הפרקליטות, ניתן היה לבצע מהלך זה במסגרת הסכם ההתקשרות הקיים ובמסגרת התקציב הקיים, אילו הייתה היחידה לפיקוח נוהגת גישה עניינית יותר ולעומתית פחות. במישור השני פעלה המחלקה בפרקליטות מול משרד הפנים לשינוי ההסדר הקיים ולהתאמתו לפעילות המקצועית הנדרשת מהתובעים. עוד מוסיף פרקליט המדינה בתשובתו כי כל עוד התקיימה הפעילות המקבילה המשיך מערך התביעה בתפקוד מלא ותקין. ואולם, בעקבות השינוי החד צדדי בהסכם ההתקשרות שיזמה באוקטובר 2007 היחידה לפיקוח, בלא להתחשב בשינוים שהתבקשו על ידי המחלקה בפרקליטות, נטרפו הקלפים, וחלק מהתובעים, שהבינו שנסתם הגולל על הסיכוי שטיפול השורש שהתנהל במקביל יבשיל לכלל ה סכם התקשרות ראוי, הודיעו על הפסקת התקשרותם עם משרד הפנים. משרד מבקר המדינה מציין כי במכתבים שונים שהופנו גם ליחידת הפיקוח העלה מנהל המחלקה בפרקליטות השגות על הסכם ההתקשרות עם התובעים, וכי בפגישה המשותפת שהתקיימה ]ההסכם הישן [ בנובמבר 2007 פורטו המרכיבים בהס כם הראויים לתיקון. עוד מציין משרד מבקר המדינה שראוי לתת את הדעת להתאמת תנאי התשלום לתנאי ההעסקה בטרם ישונו סדרי ההעסקה, זאת כדי להבטיח המשך עבודה תקינה. 3. בפברואר 2008 , בישיבת שרי הפנים והמשפטים, ביקש פרקליט המדינה כי "כל התובעים יעבדו בכפיפות לפרקליטות ומשרד המשפטים ישלם את שכרם". שר הפנים נענה להצעה והדגיש כי במשך שלושת החודשים הקרובים יבוצע "פיילוט", ואם צעד זה יוכיח את עצמו, תישקל העברה של כל התובעים לפרקליטות, ובהתאם יועבר אליה גם התקציב להעסקתם. עקב התפטרותם של תובעים רבים בשל חוסר כדאיות כלכלית בהמש ך ההתקשרות בתנאים הנוכחיים לא בוצעה הפיילוט. 86 דוח שנתי59ב .בסוף יולי 2008 סיכמו שרי הפנים והמשפטים שהחל מ- 1.1.09 תועבר האחריות המינהלית על התובעים מטעם הוועדות המחוזיות לידי המחלקה בפרקליטות. .ממ"י - הגשת תביעות לבתי המשפט .1. ממ"י, כבעל המקרקעין, מגיש כאמור לבתי המשפט תביעות בגין עברה על חוק המקרקעין נגד מבצעי פלישות ותיקות, כלומר כאלה שעברו יותר משלוש שנים מאז נעשו. בפלישות המתגלות בתוך 30 יום מיום הפלישה, והמכונות בממ"י "פלישות טריות" ולא מפונות במסגרת "סעד עצמי" (על פי סעיף 18 ב' לחוק המקרקעין), נוהג המינהל לטפל באמצעות צווי סילוק פולשים. לשם הגשת כתב תביעה לבית המשפט, על המפקח להכין תיק נתונים48 ולהעבירו ללשכה המשפטית המחוזית של ממ"י. הלשכות המשפטיות המחוזיות בוחנות את המסמכים ושולחות לחשוד בעברה מכתב התראה בדרישה שיסלק את ידו וישיב את המצב לקדמותו בתוך 30 יום. אם לאחר 30 ,יום לא פינה הפולש את השטח על הלשכה המשפטית להעביר את התיק לעורך דין חיצוני בעל הסמכה מאת היועץ המשפטי לממשלה, המשמש תובע של המינהל. התובע החיצוני מגיש בשם המינהל לבית המשפט כתב תביעה בגין עברה על חוק המקרקעין. במידה והפולש סילק את ידו והשיב את המצב ל קדמותו, נסגר תיק התביעה. לרשות יחידות הפיקוח והלשכות המשפטיות עומדות מערכות דיווח ממוחשבות ובהן מוזנים נתונים על שלבי הטיפול בתיק. 2. משרד מבקר המדינה בדק ביולי 2008 את הטיפול בהגשת כתבי תביעה בלשכות המשפטיות של ממ"י. נמצא כי הלשכות המשפטיות המחוזיות לא טיפלו במאות תיקים שהועברו אליהן: הן לא שלחו מכתבי התראה ולא העבירו תיקים לתובע חיצוני. ממילא לא הוגשו כתבי תביעה. גם המידע והמעקב, לרבות באמצעות מערכת הדיווח, על מצב התיקים שהועברו לעורכי דין חיצוניים לקויים. לדוגמה - בלשכה המשפטית של מחוז חיפה רשומים במערכת הדיווח 149 תיקים שהועברו בשנים 1999 -2007 מהפיקוח המחוזי ללשכה המשפטית כתיקים לפני תביעה. בדיקה מדגמית של 15 מתיקים אלה העלתה כי באף אחד מהם לא נשלח מכתב התראה והתיקים אף לא הועברו לטיפול תובע חיצוני לצורך הגשת כתב תביעה. בתשובתו מפברואר 2009 מסר ממ"י כי המחלקה המשפטית הזינה למחשב רק את נתוני סיום הטיפול המשפטי של תיקים שבהם נפתחה תביעה וניתן פסק דין. בנוגע לתיקים אחרים שהועברו לטיפול המחלקה המשפטית כלל לא היה דיווח למחשב. באשר ל -15 התיקים, נמסר כי חלקם מתאימים לטיפול במחלקות אחרות, ואי - .__________________ .48 ,ב"תיק שיפוטי" מצויים דוח אירוע, צילום העברה, תשריט השטח או תצלום אוויר רישום הבעלות כפי שמופיע אצל רשם המקרקעין, וכן מסמכים נוספים בהתאם לסוג העברה. אכיפת דיני מקרקעין 87 .הטיפול בהם אינו נעוץ בהכרח בתפקוד המחלקה המשפטית כי אם בפעילות משולבת של מספר מחלקות. ממ"י לא צירף מסמכים שמאששים את דבריו. נכון לדצמבר 2008 , בלשכה המשפטית של מחוז דרום טרם הוגשו כתבי תביעה בעשרה מתוך 42 תיקים שהעביר הפיקוח המחוזי למחלקה המשפטית בשנים 2005 -2007 . בעקבות פניית משרד מבקר המדינה ועל בסיס הנתונים דלעיל קבע היועץ המשפטי החדש49 של ממ"י "לוח זמנים לבדיקת התיקים שטרם טופלו על פי נתוני המערכת הממוחשבת ולהמשך טיפול והגשת תביעות". על פי הנחיית היועץ המשפטי החדש של ממ"י, נבדקו בספטמבר 2008 במחוז תל אביב250 תיקים מהשנים 1996-2008 ,שעניינם השגות גבול בנייה לא חוקית וצווים לסילוק פולשים ושהטיפול בהם טרם הסתיים. בבדיקה נמצא: ב-44 תיקים שטופלו במשרד עורכי דין חיצוני הופנו למשרד עורכי הדין בקשות בטלפון ובכתב לקבלת דווח סטאטוס של התיקים, אך הפניות לא נענו ומצב הטיפול בתיקים אינו בהיר; ב -62 תיקים צוין במערכת הממוחשבת כי הם הועברו לטיפול עורך דין חיצוני אך טרם הוגשה בהם תביעה; אצל עורך דין נוסף שהפסיק בינתיים לעבוד עם ממ"י מצויים כעשרה תיקים, ומאמצי המחוז לקבלם חזרה לא צלחו. 106 תיקים שהיו בשלבים שונים של הליכי הוצאה לפועל הועברו בזמנו לקבלן הוצל"פ שאינו עובד יותר עם ממ"י, והוא לא עדכן את מחוז תל אביב מה גורלם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התפקוד הלקוי של הלשכה המשפטית של ממ"י בטיפולה בתיקים שהועברו אליה. על הלשכה המשפטית לערוך בדק בית בסדרי עבודתה ולהגביר את הפיקוח והמעקב על עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידה. 3. כאמור, לרשות יחידות הפיקוח והלשכות המשפטיות עומדות מערכות דיווח ממוחשבות ובהן מדווחים פקחי אגף הפיקוח על פעולותיהם ועובדי השלכות המשפטיות על שלבי הטיפול בתיק. למטה אגף הפיקוח ולפקחיו נדרשת גישה למערכת הדיווח המשפטית על מנת שיוכלו להיווכח בפעולות המשפטיות שנעשו בתיקים, ועל עובדי הלשכה המשפטית להתעדכן במצב בשטח על מנת לדעת אם להמשיך בטיפול המשפטי או לאו. בביקורת הועלה כי מערכות ממוחשבות אלה נפרדות זו מזו, ואין ליחידות הפיקוח וללשכות המשפטיות אפשרות לעיון הדדי בשלבי הטיפול בתיק. הדבר מקשה על הפיקוח והבקרה על ביצוען של פעולות פיקוח ופעולות משפטיות דרושות. .__________________ .49 היועץ המשפטי החדש לממ"י נכנס לתפקידו ביולי 2008. 88 דוח שנתי59ב .סיוע המשטרה לאכיפת דיני מקרקעין .כאמור, הליך האכיפה של דיני מקרקעין מתחיל בתכנית עבודה לאיתור עברות בנייה, עובר דרך חקירה ושפיטה, ומסתיים בביצוע הצווים השיפוטיים והמינהליים - שלב ההוצאה לפועל. אי -ביצוע הצווים, שיפוטיים ומינהליים, עלול לפגוע בהליך האכיפה כולו. האחריות לביצוע הצווים השיפוטיים והמינהליים נתונה בידי גופי הפיקוח. במקרים בהם צופים גופי הפיקוח התנגדות אלימה בעת ביצוע צווי ההריסה או הפינוי, הם פונים לקבלת סיוע (ליווי) המשטרה בביצוע הצו. במהלך השנים הצטברו אצל גופי הפיקוח, היחידה לפיקוח ואגף הפיקוח בממ"י, אלפי צווים שלא בוצעו להריסת מבנים לא חוקיים ולפינוי פולשים, חלקם בשל היעדר הסיוע של המשטרה. בדברי ההסבר להחלטת הממשלה שהביאה להקמת מתפ"א והיחידה בפרקליטות נאמר כי "אכיפת חוקי המקרקעין מתאפיינת בכשל מתמשך הנובע ממיעוט פעולות אכיפה לעומת תופעות נרחבות של הפרות חוקים...", וכי הקמת המינהלה "תאפשר לרכז ולתאם משאבים קיימים... בידי 'כוח משימה' אחוד ומתואם אשר תעמוד לרשותו יחידה משטרתית ייעודית, יועצים משפטיים, ותובעים חיצוניי ם". הממשלה קבעה בהחלטתה כי "תפקידה היחיד של היחידה המשטרתית יהיה לסייע באכיפת דיני מקרקעין". לשם הקמת היחידה הוקצו ]המבצעית[ למשטרה108 תקנים. יצוין כי על פי החלטת הממשלה, הקמת היחידה המבצעית של מתפ"א אינה מייתרת הקצאת כוחות משטרה נוספים לביצוע פעולות אכיפ ה בהן נחוץ סיוע משטרתי בהיקף רחב. .ליווי גופי האכיפה על ידי מתפ"א .קיימת חשיבות לאיתור עברות בנייה חדשות ולטיפול בהן בסמוך להיווצרותן. כאמור, בהחלטת הממשלה נקבע כי שוטרי מתפ"א "ילוו את פקחי היחידות השותפות במינהלה בעת ביצוע פעולות אכיפה, ובכלל זה פעולות לאיתור עברות, הדבקת צווים, סיורים". הבדיקה העלתה כי רק באוקטובר 2007 , קרוב לשלוש שנים מאז הקמת היחידה, הכינה מתפ"א תכנית לביצוע סיורים משותפים לאיתור עברות ופעולות אכיפה בנגב (להלן - "רוח קדים"), ומאוחר יותר תכנית לסיורים משותפים של שוטרי מתפ"א ומפקחים במחוז הצפוני של המשטרה (להלן - "רוח צפונית"). תכנית "רוח צפונית" הוכנה בתיאום עם המחוז הצפוני של המשטרה. על פי התכנית, בכוונת מתפ"א "לקיים שיגרת פעילות לטיפול בעברות מקרקעין ובנייה חדשות באמצעות סיורי איתור ואכיפה בתחום שטח המחוז הצפוני וביצוע הריסות/פינויים כת וצרי פעילות". מתכונת התכנית היא שני סיורים ביום, פעמיים אכיפת דיני מקרקעין 89 . בשבוע; בכל יום פעילות יופעלו20 ( שוטרי מתפ"א10 מהם ככוח עתודה). משך כלל הפעילות 12 שבועות החל מינואר 2008 , ובסך הכול48 .סיורים הועלה כי עד סוף אפריל 2008 , מועד תום 12 השבועות שתוכננו לפעילות, בוצעו שבעה סיורים בלבד, ועד סוף ספטמבר 2008 , מועד סיום הביקורת, בוצעו עוד שבעה סיורים בלבד (סה"כ 14 סיורים בתשעה חודשים). המשטרה מסרה בתשובתה כי צמצום מספר הסיורים נגרם בחלקו מפאת אילוצים מבצעיים ורגישויות עקב אירועים אשר מנעו כניסת מתפ"א לאותם אזורים רגישים. אכן המשטרה אחראית לשמירת הסדר הציבורי, אך גם לביצוע פעולות אכיפה; לצד שיקולים המתייחסים לאילוצים מבצעיים ורצון להתחשב ברגישויות, ראוי לה לשקול גם את המשמעויות ארוכות הטווח ורחבות ההיקף של אי-אכיפת החוק על עברייני בנייה. .סיוע המשטרה בביצוע צווי הריסה ובסילוק פולשים .פעילות מתפ"א במחוזות המשטרה מחוזות המשטרה אחראים לנעשה בתחום המחוז. בהתאם להחלטת הממשלה נקבע בנוהלי היחידה המבצעית כי היא מופקדת על התיאום המבצעי עם הגורמים הרלוונטיים במשטרה. בהתאם לנהלים אלה, על גופי הפיקוח להעביר את בקשותיהם לסיוע בפינוי פולשי ם ובהריסת מבנים למתפ"א, והיא תתאם את המבצע עם המחוז הנוגע בדבר. מדברים שהעלו ראשי מתפ"א בהזדמנויות שונות, ומתלונות רבות שהשמיעו מנהלי יחידות האכיפה בישיבות תיאום במתפ"א, מצטייר שמחוזות המשטרה אינם משתפים פעולה עם מתפ"א ועם גופי הפיקוח בכל הנוגע לביצוע צווי הריסה. מאז הקמתה אין מתפ"א יכולה לפעול באופן עצמאי בתחומי המחוזות. פעילות של מתפ"א מחייבת אישור של תחנה/מרחב/מחוז משטרתי, ומדיניות המרחבים/מחוזות בעניין זה אינה אחידה. בעניין זה קבע עוד בספטמבר 2005 ראש מתפ"א דאז, תנ"צ רפי פלד, כי הוא "מודע לבעייתיות עם ה מרחבים לא תמיד מתקבלת באהדה בקרב גורמים ]מתפ"א[ וכי היחידה ]במשטרה[ משטרתיים". השר לביטחון הפנים אבי דיכטר ציין באפריל 2007 כי הוא מודע ל"יכולות הביצוע המוגבלות של מתפ"א ומשטרת ישראל". באותו עניין קבע ביוני 2008 ראש מתפ"א, תנ"צ מנשה ארביב, כי "יחידת מתפ"אכיום אינה רלוונטית לטיפול בבנייה הבלתי חוקית". 90 דוח שנתי59ב .יצוין כי יחידת הביקורת הפנימית של המשטרה (להלן - היב"ק), בדוח ביקורת מפברואר 2007 ), המליצה לתת למתפ"א "סמכויות לפעולה עצמאית (פדראלית ובלתי תלויה במחוזות משטרת ישראל, למעט תיאום ויידוע". טיפול המשטרה בבקשות סיוע במחוז הצפון 50 בידי מחוזות חיפה והצפון של משרד הפנים וממ"י יש כ -400 צווי הריסה ופינוי שיפוטיים שטרם בוצעו 51 . משרד מבקר המדינה בדק את מידת ההיענות של המשטרה לבקשות לסיוע בביצוע הצווים במחוז הצפון בשנים 2005 -2008 . 1. בביקורת עלה כי גופי האכיפה וגורמים במשטר ה חזרו והתריעו על הסיוע המועט שניתן לביצוע הצווים. כך למשל, בנובמבר 2006 כתב הממונה על הפיקוח במחוז חיפה במשרד הפנים כי "בשנתיים האחרונות חלה התדרדרות חמורה בבנייה הבלתי חוקית וחלק לא מבוטל מסיבותיה הינה בשל הירידה החדה (כמעט ואין) בביצוע צווי הריסה במחוזות... בשנת 2005 ניתן סיוע לשתי הריסות בלבד ... בשנת 2006 לא ניתן סיוע כלל בשני המחוזות ... עיקר הבעיה הינה במגזר הערבי והדרוזי שם נמנע המחוז הצפוני במוצהר מלתת סיוע בשל החשש הכבד משפיכות דמים ומהפרות סדר". על רקע הימנעות המשטרה ממתן סיוע לאכיפה במחוז הצפון 52 כתב בדצמבר 2006 המפכ"ל דאז רב ניצב משה קראדי למפקד המחוז הצפוני דאז ניצב דן רונן53 : "מעיון בנתוני ביצוע צווי אכיפת חוקי התכנון והבנייה במחוז הצפוני עולה תמונה של פער גדול בין סה"כ הצווים הקיימים לבין הביצוע בפועל...לצורך קידום הנושא...יש לקיים בכל חודש פור ום אכיפה בראשות הממ"ז בהשתתפות כלל הגורמים האזרחיים ובכלל זה ראש מתפ"א ולהעביר לח"מ דו"ח ביצוע...". גם מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים לשעבר, מר רני פלק, נדרש לעניין זה, וכתב במרס 2007 למפקד המחוז הצפוני: "לאור החרפה משמעותית בהתפתחות מימדי תופעות הבנייה הבלתי חוקית והפלישה למקרקעי ציבור, ... במחוז הצפון נדרשת האצה בפעילות המחוז בכל הקשור לנושא אכיפה. במצב שנוצר, שבו כמדיניות מחוזית לא מתבצעת אכיפה... אנו פועלים בניגוד לכללי מינהל תקין והדבר עומד בניגוד למדיניות השר לביטחון הפנים, לפיה יש לפעול בנחישות לקידום אכי פה אפקטיבית בתחום זה. ... חדלון באכיפה משדר מסר מסוכן של 'לית דין ולית דין', היוצר בקרב הציבור תחושה של חוסר אמון במערכות השלטון והאכיפה". בביקורת הועלה כי מפקד המחוז דאז לא מילא את הנחיית המפכ"ל ומנכ"ל המשרד לביטחון הפנים, ולא זימן כלל פגישות בין הממ"ז, .__________________ .50 על רקע הקמתה של ועדת גולדברג, נמנע משרד מבקר המדינה מביקורת על טיפול המשטרה בבקשות לסיוע בביצוע צווים במחוז הדרום. 51 נתוני משרד הפנים- על פי מצגת שהוצגה על ידי מנהל היחידה הארצית לפיקוח ב- 20.2.08 ביום עיון בנושא "אכיפת חוק התכנון והבנייה", והם נכונים לינואר 2008 ; נתוני ממ"י נכונים לספטמבר 2008. 52 המחוז הצפוני במשטרה אחראי למתן סיוע למחוזות חיפה והצפון של משרד הפנים וממ"י. 53 ניצב דן רונן כיהן כמפקד המחוז הצפוני של משטרת ישראל מאוגוסט 2004 עד מרס 2007. אכיפת דיני מקרקעין 91 .הגורמים האזרחיים וראש מתפ"א. מהמסמכים עולה כי פורום הריסות מחוזי התכנס לראשונה, בראשות קצין אגם מחוז צפון, ביולי 2007. ניצב (בדימ.) דן רונן שפיקד על המחוז באותן שנים מסר בתשובתו מדצמבר 2008 כי בשנת 2005 בוצעו21 הריסות ובשנת 2006 שמונה הריסות. עוד מסר כי כל מקרה פרטני דווח ותואם עם המפכ"ל לעניין ביצוע או אי-ביצוע, וזאת בשל רגישות המגזר בכלל, ובעניין הריסת בתים בפרט. תשובתו זו של מפקד המחוז דאז אינה מתיישבת עם הנתונים שבבסיס הנחיית המפכ"ל ועם דברי מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים, כמפורט לעיל. 2. במאי 2007 נכנס לתפקיד מפקד המחוז הצפוני ניצב שמעון קורן, והורה כי ביצוע צווים שיפוטיים ומינהלים יידון בפורום הריסות מחוזי, בראשות קצינת אג"ם מחוז הצפון, נציגי המרחבים במחוז (גליל, חוף ועמקים), נציג מתפ"א ונציגי האכיפה של משרד הפנים וממ"י (במחוזות חיפה והצפון) ונציג הסיירת הי רוקה. בדיוני הפורום מחליטה המשטרה על ביצועם של צווים. החלטות בעלות "רגישות" מובאות לאישורו של מפקד המחוז ב"פורום סטאטוס ממ"ז". פורום ההריסות של מחוז הצפון החל להתכנס ביולי 2007. )(א משרד מבקר המדינה סקר את הפרוטוקולים של פורום ההריסות המחוזי, המתייחסים ל-120 בקשות סיוע שמקורן ביחידות הפיקוח של משרד הפנים ושל ממ"י, שנדונו בתקופה יולי 2007 - יולי 2008 , ובדק אם חל שינוי בהיקף הסיוע שנתן המחוז בעקבות הקמת הפורום (להלן - הפרוטוקולים). יצוין כי לפני הפורום הועלו בקשות סיוע מגורמים נוספים, כגון ועדות מקומיות, ובקשות חוזרות ממשרד הפנים וממ"י, אך בשל היעדר נתונים מספיקים לזיהוי הנכס, התייחסה בדיקת משרד מבקר המדינה ל-120 .בקשות בלבד מבדיקת הפרוטוקולים עולה כי המשטרה סייעה בביצוע צווי הריסה רק ב- 16 מ-120 (כ-13% .) הבקשות שהועלו בפורום מפקד המחוז הצפוני של המשטרה העביר למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 רשימה (להלן- רשימת המשטרה) של 275 צווי הריסה ופינוי שהתקבלו בתקופה יולי 2007- יולי 2008 מכלל גופי הפיקוח וכן מוועדות מקומיות. הרשימה כללה גם את סטאטו ס ביצועם של הצווים 54 . רשימת המשטרה כללה 109 צווים שהועברו למשטרה על ידי משרד הפנים וממ"י - 81 במגזר המיעוטים ו-28 ;מגזר היהודי50 מצווים אלה הותלו או עוכבו על ידי בתי משפט, או בוטלו על ידי גופי הפיקוח, או נהרסו באופן עצמאי. מכאן שהמשטרה נדרשה לסייע לביצוע הריסה ופינוי של 59 צווים (להלן- הצווים לסיוע המשטרה). מרשימת המשטרה עולה כי מ כלל 59 הצווים לסיוע המשטרה, סייעה המשטרה בביצועם של 6 צווים בלבד (כ-10% ). הצווים לסיוע המשטרה .__________________ .54 מפקד המחוז הצפוני של המשטרה השיב בסוף דצמבר 2008 ,למשרד מבקר המדינה ובסוף ינואר 2009 העביר פירוט לתשובתו הראשונה המתייחס לכל אחת מהבקשות למתן סיוע. 92 דוח שנתי59ב .כללו 47 צווים במגזר המיעוטים ו-12 במגזר היהודי; מהרשימה עולה כי המשטרה סייעה בביצועם של2 צווים (כ-4% ) במגזר המיעוטים ושל4 צווים (כ-33% .) במגזר היהודי המשטרה בת שובתה מדצמבר 2008 מסרה כי "רוב הצווים בהם התבקש סיוע המשטרה הינם צווים שיפוטיים ללא הגבלת זמן, שחלקם הגדול הוצא לפני מספר שנים כך שהשלמת ה"פער" וסיוע לכל הצווים הקיימים הינה משימה אשר המשטרה מתקשה ליישם, ... וכל הריסה שכזאת הופכת להיות בבחינת מבצע, שירתק אליו חלקים נרחבים של כוחות המחוז, ולכן איננה אפשרית...". על המשטרה להכין מיפוי של הצווים על פי מאפייניהם ולקבוע תעדוף לביצועם. יצוין כי טיפול משטרתי בצווים שלא נעשה בסמוך למועד מתן הצו, גם אם זה לא הוגבל בזמן, מקשה לעתים על הטיפול העתידי בבנייה הלא חוקית בש ל התקדמות הבנייה והפגיעה הכלכלית הקשה יותר הנגרמת למפרי החוק. (ב) הבקשות לקבלת סיוע מהמשטרה בביצוע צווים מתייחסות לעברות מסוגים שונים: הקמת מבני מגורים מאבן בשלבי בנייה שונים, נטיעת עצים והקמת גדרות. ככל שמדובר בבנייה קשיחה יותר ובשלבי בנייה מתקדמים יותר, כך גדל הקושי שבהסרת המבנים הלא חוקיים. מהפרוטוקולים עולה כי 48 מ-120 הבקשות (כ -40% ) התייחסו למבני אבן למגורים (שלד מבנה) או למבנים שבנייתם הסתיימה; 59 ( מהבקשות49% ) ( התייחסו למבנים מסוג אחרצימרים, קרוואנים, צריפים, אולם אירועים, בית בד, כביש); 13 מהבקשות(11% .)) התייחסו לבנייה לא חוקית אחרת (עצים, גדרות בפועל, מתוך 16 ,הבקשות שבהן המשטרה סייעה12 הריסות היו של מבנים מסוג אחר (צימרים וכו') ו-4 .הריסות היו של עצים וגדרות מהאמור לעיל עולה שבמהלך השנה הראשונה לפעילות הפורום לא סייעה המשטרה באף הריסה של מבנה מגורים מאבן. (ג) יש שבתי המשפט הנותנים צווי הריסה קובעים את המועד האחרון לביצוע הצו, ויש שאינם מגבילים את מבקש הצו במועד ההריסה. במקרים מהסוג הראשון, אם מבקש הצו אינו עומד במועד הביצוע שקבע בית המשפט, עליו לחזור ולבקש מבית המשפט צו חדש. על פי נתונים של גופי הפיקוח במחוזות חיפה והצפון, היו מקרים שהמשטרה דחתה בהם פעם אחר פעם את מועד הביצוע שנקבע, ותוקף הצו פג. להלן דוגמאות: (1) בפברואר 2008 הוציא משרד הפנים צו הריסה מינהלי שהיה תקף עד 21.3.08 , להריסת שלד בניין בכפר איבטין. בישיבת פורום הריסות מה- 28.2.08 נקבע כי ההריסה תבוצע בסיוע מג"ב בין ה-16 ל-21 במרס 2008 , אך המשטרה לא סייעה כנדרש, ותוקף הצו פג. במאי 2008 הוצא צו חדש, בתוקף עד 30.6.08 , אכיפת דיני מקרקעין 93 .להריסת המבנה. בישיבת פורום הריסות מה - 4.5.08 נקבע כי מרחב חוף יסייע בהריסה, אך הסיוע לא ניתן, ותוקף הצו פג. ביוני 2008 הוצא בשלישית צו, שהיה בתוקף עד 10.7.08 . בישיבת סטאטו ס הריסות מחוזי הנחה הממ"ז כי ההריסה תבוצע ב- 8.7.08 , אך הסיוע לא ניתן, ובשלישית פג תוקף הצו. צו נוסף שהוצא היה בתוקף עד 8.8.08 ., אך גם לביצוע צו זה לא נתנה המשטרה סיוע, ותוקפו פג (2) ב- 18.6.06 תוכננה הריסה של משט ח אספלט בשוק בסחנין, על פי צו שיפוטי שהוציא ממ"י. ביום הפינוי הודיעה המשטרה לנציג ממ"י כי לא יינתן סיוע, וממ"י הוציא צו חדש ל- 21.8.07 . בסמוך למועד זה הודיעה המשטרה לנציג ממ"י כי היא לא תסייע, וביקשה מממ"י להוציא צו גמיש מבית המשפט. ממ"י אכן הוציא צו גמיש להריסה לתקופה 25.2.08 -25.3.08 . בערב הביצוע המתוכנן של הצו שוב הודיעה המשטרה לנציג ממ"י כי היא לא תסייע. ממ"י פנה לבית המשפט להוצאת צו גמיש נוסף לתקופה 1.6.08 -1.7.08 . גם בתקופה זו המשטרה לא נתנה סיוע לביצוע הצו. המשטרה מסרה בתשובתה כי כל הדחיות היו עקב אילוצים מבצעיים או שינוי מועד על מנת לקיים מצב של "הפתעה". דחיית הריסות פעם אחר פעם גוררת את כל מערכת האכיפה לטיפול בזבזני בתופעה של בנייה לא חוקית: הצורך להתאים מחדש את תיקי החקירה למצב העובדתי בשטח; העסקת המערכת המשפטית; הכנת הכוחות למבצע והזמנות חוזרות של קבלני הביצוע. (ד) הועלו מקרים שהמשטרה לא סייעה בהם בביצוע צווי הריסה שאינם מוגבלים בזמן, בלא שניתן לכך נימוק. להלן דוגמאות: (1) בישיבת הפורום מיום 4.5.08 ביקש ממונה פיקוח משרד הפנים מחוז חיפה לקבל סיוע המשטרה לביצוע צו להריסת מבנה שלד בעל 120 מ"ר בנייה ביישוב מוסמוס בוואדי ערה. יו"ר הפורום קבעה כי הסיוע יינתן לאחר ל"ג בעומר, הממ"ז אישר את ההחלטה, אך עד מועד סיום הביקורת לא ניתן סיוע המשטרה. (2) בישיבת הפורום מיום 29.05.08 ביקש נציג הפיקוח במחוז הצפון במשרד הפנים לקבל סיוע המשטרה לביצוע צו שיפוטי להריסת מבנה מגורים לא מאוכלס ביישוב בית ג'אן. בישיבת הפורום לא ניתן מועד לביצוע. מפקד המחוז הצפוני מסר בתשובתו: 1 . לגבי הצו ביישוב מוסמוס קיים תכנון לסיוע בהריסת המבנה על פי סדרי העדיפויות בסיוע. 2 . "הצו בבית ג'אן מחייב הערכות מבצעית נרחבת ביותר שתחייב הפעלת אלפ י שוטרים ביום הביצוע ולאחריו. בשלב זה אין תכנון מבצעי". במקרים שתוארו לעיל הבתים היו בשלב בנייה או טרם אוכלסו. דחיית הביצוע למועד לא מוגדר עלולה להעמיד את הגורם המבצע בפני מצב קשה הרבה יותר בעתיד, שאז ייאלץ לפנות מבנים מאוכלסים. (ה) כאמור, החלטות לביצוע הר יסה בעלת "רגישות" מובאות לאישורו של הממ"ז. 94 דוח שנתי59ב .מסקירת המסמכים והפרוטוקולים עלה כי בתקופה הנסקרת אישר מפקד המחוז הצפוני של המשטרה לסייע בביצוען של 19 בקשות להריסת מבנה; מתוכן סייעה המשטרה בפועל רק בשתי הריסות. לדעת משרד מבקר המדינה, נסיבות והערכות מצב משתנות יכולות ואף מחייבות לעתים שינוי החלטה על ביצוע צווים. עם זאת, מצב שבו 17 מתוך19 ,החלטות הממ"ז לתת סיוע לביצוע הריסה אינן מתקיימות מעלה תהיות לגבי מידת הנכונות של המחוז לסייע בביצוע צווי הריסה, ועל מקומו של נושא ההריסות בסדר העדיפויות של המחוז. מהמתואר לעיל עולה כי מיולי 2007 אמנם החל מחוז הצפון של המשטרה לפעול בהתאם להנחיית המפכ"ל, כי המחוז קיים באופן סדיר פורום הריסות מחוזי, וכי הוא דן בבקשות הסיוע של גופי האכיפה. עם זאת, הביקורת מצביעה שהסיוע המשטרתי לגופי האכיפה ניתן עדיין בשיעור נמוך מהמבוקש. 3. באזורים מסוימים במחוז הצפון, במגזרי המיעוטים, נמנעת המשטרה מלסייע בהריסות מבני אבן, ובכך מוקפאת האכיפה בצפון כמעט לחלוטין. להלן פירוט: (א) מגזרי המיעוטים : על פי הפרוטוקולים, 94 מ-120 הבקשות שהגישו גופי הפיקוח לקבלת סיוע משטרתי בביצוע צווי הריסה היו במגזרי המיעוט ים בתחומי המחוז. מבדיקת הבקשות לסיוע נמצא כי 47 ( מהבקשות50% ) התייחסו למבני מגורים מאבן, שלד מבנה או מבנים שבנייתם הסתיימה; 40 מהבקשות (כ-43% ) התייחסו למבנים מסוג אחר (צימרים, קרוואנים, צריפים, אולם אירועים, בית בד, כביש) ; 7 מהבקשות (כ-7% ) התייחסו לבנייה לא חוקית אחרת (עצים, גדרות). (ב) רכס הכרמל ועיר הכרמל : היישובים עוספיא ודלית אל כרמל (שאוחדו לעיר הכרמל) יושבים בלבו של רכס הכרמל, בקרבת הפארק הלאומי "פארק הכרמל" ואתרי נוף הנמצאים בשטחים גליליים מחוץ לגבולות היישובים. מאז ההכרזה על פארק הכרמל כפארק לאומי ואישור תכנית פארק הכרמל (תכנית ג/566 ) בשנת 1969 , קיימת מחלוקת בין היישובים ובין מוסדות התכנון על מעמדם של השטחים הגובלים בהם. לא אחת דרשו היישובים להרחיב את שטח השיפוט שלהם על ידי גריעת שטחים מתחום הפארק והכללתם בתחומם, ואילו רשות הגנים הלאומיים דרשה את ההיפך. בפברואר 2006 הקים מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים צוות לנושא גבולות היישובים, ובמרס 2006 הוא גיבש המלצות וקבע כי כל עוד לא שונה ייעודם של השטחים אשר מוצע לגרוע מתחומי הפארק, על העירייה והוועדה המקומית למנוע בהם בנייה לא חוקית. אכיפת דיני מקרקעין 95 . במועד הביקורת, יולי 2008, היו בתחום הפארק ובשטחים הגליליים כ -300 מבנים לא חוקיים; על פי עדכון מפברואר 2007, ל-93 ,מהם הוצאו צווי הריסה שיפוטיים ול-4 - צווים מינהלים. בתקופה אפריל 2005 - אפריל 2008 העביר הפיקוח המחוזי של מחוז חיפה במשרד הפנים למשטרה כ-25 בקשות סיוע בביצוע צווים ברכס הכרמל. במהלך השנים האחרונות פנה הממונה על הפיקוח במחוז למשטרה כמה פעמים בבקשה לקבלת סיוע לביצוע הצווים55 . בכל הפעמים דחתה המשטרה את מתן הסיוע. בביקורת הועלה כי נוכח גילויי אלימות מצד תושבי עיר הכרמל כלפי גורמי הפיקוח, ובכלל אלה איומים ופגיעה ברכוש, הורתה בנ ובמבר 2006 המשטרה לפקחי היחידה המחוזית שלא להיכנס לתחומי העיר לצורך ביצוע עבודתם מחשש לפגיעה פיזית בהם. ביולי 2007 דיווח הממונה על הפיקוח המחוזי של מחוז חיפה במשרד הפנים למנהל היחידה כי בפגישה איתו הודיע מפקד המחוז הצפוני כי לא יינתן סיוע משטרתי לביצוע הרי סות ולמסירת צווים ברכס הכרמל, וכי חל איסור על כניסת מפקחים לשטח בשל החשש לפגיעה בהם ובשל הרגישות והמצב הנפיץ. בספטמבר 2008 הנחה סגן מפקד המחוז הצפוני של המשטרה את מתפ"א כי " בשל חשש ]במסגרת רוח צפונית [ "בשלב זה לא תבוצע פעילות ברכס הכרמל המשטרה כי "כל פעילו ת באזור תיצור מתיחות ועלולה להביא לתסיסה בקרב תושבי הרכס". בהקשר של הימנעות מביצוע צווי הריסה שיפוטיים באזור עיר הכרמל ראוי להביא מדבריו של בית המשפט השלום בחיפה56 : "אוזלת היד של הרשות המבצעת ביחס להשלטת סדרי תכנון מינימאליים על האזור התפשטה אף מעבר לאי-ביצוע תכנון תקף ומשתקפת ביחסה המבזה לביצוע צווי הריסה שיפוטיים שניתנו בעשור האחרון". היעדר אכיפה הופך את הבנייה הלא חוקית ברכס הכרמל לבעיה לאומית. על הגורמים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, המשרד לביטחון הפנים, משרד המשפטים - לפעול להסדרת בעיה זו. המשטרה מסרה בתשו בתה כי הפתרון הנדרש לאזור רכס הכרמל הינו מערכתי ואינו ניצב לפתחה של המשטרה בלבד, וכי במצב הדברים בו קיימת תחושת קיפוח עמוקה מפאת העיכוב בסיום תוכנית המתאר לאזור זה, מול הצורך המיידי למציאת פתרונות דיור לאנשים, הרי שכל ניסיו ן לבצע הריסה באזור יגרור הפרות סד ר ושפיכות דמים. מפקד המחוז הצפוני הסביר בתשובתו כי ההנחיה לפקחים ניתנה על בסיס מידע מודיעיני בדבר הכוונה לפגוע בהם, וכי כיום אין מניעה לכניסתם של הפקחים לשטח. ההנחיה לעיכוב ההריסות ברכס הכרמל ניתנה על רקע אירועים חמורים ברכס ועל רקע המתיחות שנוצרה עקב הכוו נה לספח שטחים נרחבים מאזור הר שוקף לטובת שמורת טבע ומאזור מנסורה לטובת פרויקטים לאומיים שונים. .__________________ .55 :לדוגמה 19.10.06 במכתב למפקד המחוז הצפוני של המשטרה "בנייה בלתי חוקית והפרת צווים על ידי עיריית הכרמל"; 9.12.07 במכתב לקצין אג"מ מתפ"א "בקשת סיוע כללי ברכס הכרמל". 56 )ת"פ (חיפה 4420/04 , מדינת ישראל נ' מזייד חמיד חדיד, תקדין. 96 דוח שנתי59ב .משרד מבקר המדינה מטעים כי המשטרה היא הגוף האחראי על שמירת הסדר הציבורי. הימנעות המשטרה מסיוע לביצוע צווי בתי המשפט יש בה כדי לפגוע בשלטון החוק. (ג) ישובי הדרוזים בגליל : מהפרוטוקולים, עולה כי גם בישובי הדרוזים בגליל, ובהם ירכא, בית ג'אן וחורפיש, לא ביצעה המשטרה בתקופה יולי 2007- יולי 2008 שום אכיפה. בקשות סיוע של גופי הפיקוח בפורום אכיפה מחוזי לא נענו. בישיבות הפורום לא ניתן הסבר להימנעות ממתן סיוע לביצוע צווים. להלן דוגמה: ב- 4.5.08 הועלתה בפורום בקשה לביצוע צו הריסה שיפוטי של שלד מבנה ביישוב בית-ג'אן, אך לא ניתן סיוע; ב - 29.5.08 נדונה הבקשה פעם נוספת, וצוין כי מדובר בבית מגורים לא מאוכלס, אך לא נקבע מועד לסיוע; ב- 30.6.08 הועלתה הבקשה בפעם השלישית, כאשר הבית כבר אוכלס, ושוב לא ניתן סיוע. (ד) ואדי ערה : בסיכום הפעילות במחצית הראשונה של 2007 , שהועבר למנהל היחידה לפיקוח, כתב הממונה על הפיקוח במחוז חיפה של משרד הפנים כי בניגוד לתכנון משרד הפנים, המשטרה לא סייעה להריסות בוואדי ערה, ו"תוכננו 18 הריסות ולא בוצעה אף אחת". באוגוסט 2008 פנה הממונה על הפיקוח במחוז חיפה במשרד הפנים למפקד המחוז הצפוני וכתב: "לצערי כל פניותינו למתן סיוע להריסות במגזר המיעוטים אינן נענות (למעט הריסת משטחי בטון וגדר בגן אירועים...). לדבר יש השלכות חמורות ביותר על ההרתעה והדברים באים לידי ביטוי בשטח ובאו פן ניכר מאוד. אנו על סף פשיטת רגל באזור ואדי ערה וזאת לאחר שאזור רכס הכרמל יצא כבר מתחום האכיפה". מהפרוטוקולים עולה כי בתקופה יולי 2007 - יולי 2008 הגיש הממונה על הפיקוח המחוזי במחוז חיפה של משרד הפנים לפורום הריסות מחוזי 13 בקשות, חלקן בקשות חוזרות, לסיוע בביצוע צווי הריסה באזור ואדי ערה; 10 מהבקשות התייחסו להריסת מבני מגורים. המשטרה לא סייעה בביצוע צווי הריסה של מבני מגורים. המקרה היחיד בו ניתן סיוע היה הריסת כביש. להלן דוגמה של דחייה חוזרת של צווי הריסה: ב- 31.12.07 ביקש ממונה פיקוח משרד הפנים מחוז חיפה לקבל סיוע לביצוע צו בית משפט להריסת מבנה לא מאוכלס בן 2 קומות ביישוב ערה. יו"ר הפורום קבעה כי מג"ב יכין תכנון סיוע, אך הסיוע המשטרתי לא ניתן. הנושא הועלה פעם נוספת בישיבת הפורום ב- 4.5.08 ,, ולאחריה קבע הממ"ז כי הסיוע יינתן ע"י מג"ב אך הסיוע המשטרתי לא ניתן. ב- 30.6.08 הועלה הנושא פעם נוספת ושוב נקבע כי הסיוע יינתן ע"י מג"ב. עד מועד סיום הביקורת לא ניתן סיוע. בתשובתו מסר מפקד המחוז הצפוני כי ביצוע צווים בוואדי ערה מחייב היערכות משטרתית רחבה להפעלת סדרי כוחות גדולים, וכי השפעת הפעילות המשטרתית בולטת גם אם לא בוצעו כל אותם צווים: סיורי המשטרה כהכנה לביצוע צווים הביאו לביצוע מוגבר של הריסות עצמיות, ובתקופה יולי 2007 עד יולי 2008 נהרסו בדרך זו 12 .מבנים אכיפת דיני מקרקעין 97 . משרד מבקר המדינה מציין כי מעבר לתועלת האפשרית שבביצוע סיורי הכנה כגורם לביצוע הריסות עצמיות, אין סיורים אלה מייתרי ם את מחויבותה של המשטרה לתת סיוע לביצוע צווים שיפוטיים. המשטרה מסרה בתשובתה כי היא מסייעת בביצוע הריסות במגזר המיעוטים, אך יחד עם זאת, כל סיוע שכזה מחייב ריכוז כוחות של מאות ואלפי שוטרים הבאים על חשבון משימות משטרה אחרות, וכי במשך שנים התנקזו לפתחה של המשטרה בקשות רבות לסיוע בהריסות אשר מחייבים סדרי כוחות ו"מחירים" מבצעיים שלעיתים אינם אפשריים. עוד נמסר כי "המחוז הצפוני בסיוע מתפ"א שמו להם כיעד לבצע לפחות מבצע אחד מידי שבוע (למעט בתקופות רגישות) ואנו משתדלים לעמוד ביעד זה". משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי ל צד שיקולים המתייחסים לזמינות הכוח המחוזי וסדרי העדיפויות המחוזיים, ראוי גם לעשות מאמץ כלל מערכתי ולשקול גם את המשמעויות ארוכות הטווח ורחבות ההיקף של אי-אכיפת החוק על עברייני בנייה. העסקת שוטרי מתפ"א במשימות משטרתיות שוטפות כאמור, על פי החלטת הממשלה תפקידה היחיד של היחידה המבצעית במתפ"א הוא לסייע באכיפת דיני מקרקעין. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי העסקתה של מתפ"א במשימות להן יועדה. להלן הממצאים: הועלה שמתפ"א הועסקה תכופות, בהנחיית אגף המבצעים של המשטרה, במשימות שאינן קשורות לאכיפת דיני מקרקעין. על פי דוח הביקו רת של היב"ק מפברואר 2007 על פעילות היחידה בשנת 2006 מתגברת ]מתפ"א[ , "היחידה בסד"כ של ]תחנות משטרה[50% ."כמעט מהכוח על פי סיכום שנתי של מתפ"א לשנת 2007 , היחידה עסקה כ -42% מימי העבודה במשימות שאינן נוגעות באכיפת דיני מקרקעין ("פעילות שלא בייעוד"). בעיה זו ה ועלתה מפעם לפעם על ידי ראשי מתפ"א בפורומים שונים במשטרה. באוגוסט 2007 נערכה פגישת עבודה בין ראש אג"מ לראש מתפ"א, ובסיומה סיכם ראש אג"מ כי "שוטרי מתפ"א לא יעסקו בתגבורים, למעט תרחישי קיצון, במידה ומתפ"א תספק פעילות בייעודה". בדיון שהתקיים בספטמבר 2007 אצל מ נכ"ל המשרד לביטחון הפנים, ציין ראש מתפ"א כי "ראש אג"מ מ"י החליט כי שוטרי מתפ"א יועסקו מעתה ואילך במשימות הנוגעות לעבודתה הייעודית של מתפ"א ולא יוסטו למשימות שיטור אחרות". הביקורת העלתה כי על אף הסיכום האמור המשיך אגף המבצעים לשבץ את שוטרי מתפ"א במשימות תגבור של תחנות משטרה. כאמור, תכנית העבודה לשנת 2008 של מתפ"א עוסקת רובה ככולה בסיוע לתחנות המשטרה ב"פעילות פשיעה". בין היתר מפורטים בה סיוע ותגבור שוטף של מתפ"א לתחנות משטרה בבאר שבע, אשקלון, לוד, טייבה, נתניה, ומרחב יפתח. הסיוע כולל טיפול בבעיות סמים, שימוש ברכב ללא רשות בעלים, התפרצויות לרכב, התפרצויות מזדמנות ושב"חים. מסיכום פעילות שנעשה במתפ"א לתקופה ינואר -אוגוסט 2008 עולה כי היא 98 דוח שנתי59ב .הועסקה בסיוע לתחנות משטרה בפעולות שיטור שוטפות ב-57% ,מזמנה בהכשרות ואימונים - ב-19% מזמנה, ואילו באכיפת דיני מקרקעין, העניין שלשמה הוקמה, היא הועסקה רק ב -24% .מזמנה משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שלמרות מודעותה לבעייתיות בתפקוד של מתפ"א, הן בשל תלותה במחוזות המשטרה והן בשל העסקתה במשימות שיטור שונות, היא הותירה את גופי הפיקוח ללא יכולת לבצע את הצווים שבאחריותם. המשרד לביטחון הפנים מ סר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי על פי פקודת המשטרה, למפכ"ל ניתנה הסמכות להפעיל ולהקצות כוחות משטרה על פי הערכת מחלקת [ מצב ושיקולים מבצעיים. המשטרה מצדה מסרה בתשובתה כי מב"צ מפעילה את מתפ"א במשימות משטרתיות שוטפות ]המבצעים של המשטרה - כמקובל במשטרת ישראל. משרד מבקר המדינה מציין כי מתפ"א הוקמה למטרה מוגדרת ונועד לה תפקיד חשוב בשדרוג מערך אכיפת דיני מקרקעין, כנקבע בהחלטת הממשלה. המשטרה עצמה קבעה עוד באוגוסט 2007 כי שוטרי מתפ"א יועסקו במשימות אחרות רק בתרחישי קיצון. על כן, ובלי לערער על סמכות מפכ"ל המשטרה להסיט כוחות במקרים כגון אלה, לא ראוי היה שהמשטרה תגרע מיכולותיה של מתפ"א ולאורך זמן בשיעורים ניכרים כל כך. הדבר מצמצם את האפקטיביות של האכיפה ופוגע בהרתעה. אם למשטרה היו ספקות באשר ליכולתה להפעיל את מתפ"א בתחום ייעודה - היה עליה לערוך בדק בית בדרך הפעלתה או לחזור לממשלה ולהודיע על חוסר יכולת לבצע את החלטתה. התקציב להפעלת מתפ"א 1. בהחלטת הממשלה נקבע כי משרד האוצר יעמיד 26 מיליון ש"ח להקמת מתפ"א ולמימון העסקתם של 114 .שוטרים בשנים 2005 -2008 תוקצבו הפעולות של מתפ"א בדרך של העברת השתתפות בסך כ -26 מיליון ש"ח לשנה מתק ציב ממ"י לתקציב המשרד לביטחון הפנים, ולצורך כך העבירה חשבות ממ"י התחייבות לחשב משטרת ישראל לתשלום עבור סיוע לפעולות אכיפה. בכתב ההתחייבות צוין כי את דרישות התשלום יש להגיש למנהל אגף הפיקוח בממ"י בצירוף רשימת השוטרים. גוף ציבורי אחראי לפיקוח ולבקרה על השימוש שנעשה בכספים אותם הוא מעביר למטרות מוגדרות. על מנת להמשיך ולתקצב את מתפ"א בשנים 2006 -2008 היה על ממ"י לבדוק אם בכספים שהעבירה למימון מתפ"א נעשה שימוש למטרות להן יועדו, ואם לא - להביא את הנושא להחלטה מחודשת של הממשלה, בהתאם למתווה שנקבע בהחלטת הממשלה מדצמבר 2004. הועלה שעד מועד עריכת הביקורת לא הפעילה חשבות ממ"י בקרה על השימוש בתקציבים שהעבירה למימון מתפ"א, ובכך שימש ממ"י כצינור להעברת כספים למשטרה. בין היתר לא דרשה חשבות ממ"י ממשטרת אכיפת דיני מקרקעין 99 . ישראל פירוט של מצבת היחידה או של הוצאותיה, כנדרש, לפני העברת התקציב. 2. תקציב מתפ"א הוא תקציב ייעודי שנקבע בהחלטת הממשלה ובתקנה תקציבית57 , ותוכנן לממן 114 תקנים במינהלת מתפ"א וביחידה המשטרתית המבצעית. מכאן שחובה על המשטרה להקפיד כי התקנים שהוקצו יופנו ליחידה שעבורה יועד התקציב. נמצא כי על אף שהתקציב נועד לממן 114 ,שוטרים במתפ"א הרי שלאורך השנים הציבה שם המשטרה מספר שוטרים נמוך בהרבה. באפריל 2008 היו במתפ"א 96 שוטרים בלבד (84% מהתקן), וגם השוטרים שהוצבו במתפ"א הועסקו כאמור בכמחצית מזמנם בנושאים שאינם קשורים כלל לייעוד של מתפ"א. לדוגמה: בתכנית העבודה של מתפ"א לשנת 2008 צוין כי המ צבה הפעילה של , לאחר גריעת תגבורים, סיפוחים ]למטרת אכיפת דיני מקרקעין[ מתפ"א וקורסים - כוללת 71 שוטרים בלבד. מתשובת המשטרה עולה כי נכון לנובמבר 2008 עמדה המצבה הפעילה במתפ"א על 63 שוטרים בלבד (55% מהתקן), מתוכם רק כ-50 שוטרי יס"מ ביחידה המבצעית. מכאן שהמשט רה ניצלה תקציבים אלה למשימות אחרות, בניגוד למפורט בחוק התקציב ולהחלטת הממשלה. ממ"י בתשובתו מסר כי באוגוסט 2008 הוא קיזז ב -20% את חשבונות מתפ"א לשנת 2008 , על סמך רשימה שמית של שוטרי מתפ"א ולאחר שהתברר לו כי 20% מהכוח המשטרתי נמצא בתגבור במחוז תל אביב. המשטר ה בתשובתה ציינה כי חשבות המשטרה הגישה חשבונות תקופתיים לממ"י בהסתמכות על מידע הנוגע לתקן כוח אדם מול מצבה, המצוי במערכות המידע של המשטרה, וכי במערכות אלה אין ביטוי לשינויים כגון סיפוח בפועל. המשרד לביטחון הפנים השיב למשרד מבקר המדינה בתשובתו בדצמבר 2008 כי הסיבה להעברת ההשתתפות התקציבית של ממ"י היא טכנית במהותה ומתבצעת על פי החלטת הממשלה. לדעתו, אין זה מתפקידו של חשב ממ"י לבקר את השימוש בתקציבים שהועמדו לרשות משטרת ישראל לטובת תפעולה של מתפ"א, אלא זהו תפקידו של השר לביטחון הפנים כממונה על הסעיף התקציבי ושל החשב הכללי במשרד האוצר באמצעות החשב של משטרת ישראל. .__________________ .57 תקנה תקציבית- פירוט נוסף של חוק התקציב. 100 דוח שנתי59ב .משרד מבקר המדינה מטעים כי על כל הגורמים המעורבים בהעברה תקציבית ובניצולה לעשות פיקוח ובקרה על השימוש שנעשה בה ועליהם להקפיד במיוחד על התאמת השימוש בכספים ליעדי נתינתם. מדובר בהעברת כספי ציבור האמורים לסייע בהשגת מטרות שהוגדרו בהחלטת ממשלה ובהסכם בין ממ"י לבין המשטרה, ועל כן אין מדובר בפעולה טכנית. אי -הקפדה על כך עלולה לפגום בשקיפות הדיווח על פעולות המשטרה ועל מדידת האפקטיביות של פעולותיה. אם לדעת המשטרה חשוב לנצל את שוטרי מתפ"א למשימות שאינן בתחום אכיפת די ני מקרקעין, היה עליה להביא לידיעתו של ממ"י כי התקציב שהם העבירו אליה לביצוע משימות אלה מנוצל גם למטרות אחרות, ולבקש את אישור אגף התקציבים להסטה זו של התקציב. בתשובתו מדצמבר 2008 ציין משרד האוצר כי הוא ראה בחומרה רבה את אופן ניהול התקציבים שהוקצו למשטרת ישראל לנושא, ומשום כך הביא משרד האוצר לממשלה הצעת החלטה המטילה על השרים הנוגעים בדבר לקבוע יעדים כמותיים לפעילות מתפ"א (בעניין יישום החלטת ממשלה זו - ראו לעיל). הערכת תפקודה של מתפ"א בהחלטתה מדצמבר 2004 קבעה הממשלה כי בתום שנה מתחילת פעילותה של מתפ"[ המינהלה היא תבחן את יעילותה ותועלתה, ותחליט על המשך פעולתה. ]א בביקורת הועלה כי רק באוגוסט 2007 , בחלוף למעלה משנתיים וחצי מיום החלטתה הקודמת, התקיים בממשלה דיון בנושא "צעדים לייעול הטיפול בבנייה הבלתי חוקית". במועד זה החליטה הממשלה בין היתר להטיל על השר לביטחון פנים, שר הפנים ושר האוצר להביא לפני הממשלה בתוך חודשיים יעדים כמותיים הנוגעים באכיפת דיני התכנון והבנייה על ידי המשטרה, וקבעה שהיעדים יינתנו בחלוקה הגיאוגרפית הנדרשת58. רק ביוני 2008 העביר השר לביטחון פנים מסמך לשרי האוצר והפנים עם פירוט היעדים הכמותיים הנוגע ים באכיפת חוק התכנון והבנייה על ידי המשטרה. באפריל 2007 התקיים דיון בראשות ראש הממשלה בנושא הגנה על קרקעות המדינה, בהמשך לעבודת מעקב שנערכה במשרד ראש הממשלה בעניין מתפ"א. בדיון זה סיכם ראש הממשלה כי "משטרת ישראל צריכה להתייחס לנושא אכיפת דיני מקרקעין בסדרי עדיפויות שלה". עוד סיכם ראש הממשלה כי משרד ראש יקיים עבודת מטה לבחינת התיאום הבין ]אגף תיאום, מעקב ובקרה [ הממשלה- משרדי וההיבט המינהלי בתפעול מתפ"א, וכי עבודה זו תובא לאישור ראש הממשלה ואחר כך לתיקון של החלטת הממשלה בנושא59. .__________________ .58 החלטת ממשלה מספר 2216 ,מ- 12.8.07. 59 דיון בנושא "הגנה על קרקעות המדינה" מ- 25.4.07. אכיפת דיני מקרקעין 101 .משרד ראש הממשלה עשה עבודת מטה כנ דרש, אך לא נמצא כי עד לאוגוסט 2008 ,עבודה זו אושרה, וממילא החלטת הממשלה לא תוקנה כפי שסיכם ראש הממשלה. באוגוסט 2008 , במהלך הביקורת, החליטה הממשלה להתנות את המשך קיומה של מתפ"א במספר תנאים שמטרתם להגביר את האכיפה של חוק התכנון והבנייה ודיני מקרקעין. לצורך כך היא הטילה על השר לביטחון פנים ועל מפכ"ל המשטרה את המשימות הבאות: 1 ;. להשלים את מצבת שוטרי היחידה2 . לחייב אישור פרטני של המפכ"ל לכל העסקה של מתפ"א בנושאים שאינם אכיפת חוק התכנון והבנייה ודיני מקרקעין; 3 . להציב יעדים כמותיים, הן לפעילות מתפ"א והן לפעילות מחוזות המשטרה, בסיוע לאכיפת חוק התכנון והבנייה ואכיפת דיני מקרקעין; 4 . לוודא שהמשטרה תעמוד במועדים הנקובים בצווים המינהליים והשיפוטיים, למעט חריגים באישור המפכ"ל60. .סיכום .בנייה לא חוקית ופלישה לקרקע המדינה פוגעות בשלטון החוק, במשאב הקרקע ובעתודות הקרקע, בתכנון הפיזי הכולל ובאיכות החיים והסביבה. עברות בנייה גלויות לעין כל, ולכן התמודדות לא אפקטיבית עמן עלולה לפגוע באמון הציבור בשלטון החוק. חלקים משמעותיים של החלטת הממשלה מדצמבר 2004 שמטרתה שדרוג מערך האכיפה לא קוימו וקיימים ליקויים של ממש בפעילותם של גופי הפיקוח ושל מתפ"א: המינהלה אינה משמשת גוף היגוי, אינה מכינה תכנית עבודה מערכתית כנדרש ולא מנחה את גופי הפיקוח להפעיל אכיפה ממוקדת בהיקפים שנקבעו בהחלטה; היחידה לפיקוח אינה מבצעת את הנחיות המחלקה בפרקליטות; מערך התובעים של הוועדות המחוזיות נמצא על סף קריסה; הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"י לא מטפלות כראוי בתיקים שמועברים אליהן; חלק ניכר מזמנה של היחידה המבצעית במתפ"א מוקדש לפעולות שאינן קשורות לאכיפת דיני מקרקעין והיא אינה מסייעת לגופי הפיקוח די הצורך בביצוע פעולות האכיפה. גופיי פיקוח שונים משקיעים מאמצים בטיפול בתופעת הבנייה הלא חוקית, אך בהיעדר מדיניות אכיפה, תכנית עבודה מערכתית מתואמת הנגזרת ממנה, שיתוף פעולה ותיאום בין הגופים המעורבים בהליך האכיפה, יכולות חקירה ותביעה ראויות ויישום חלקי של הכרעות הדין - נפגמת האכיפה בכללה ומשאבים אינם מנוצלים בצורה יעילה. על הגורמים המעורבים בהליך אכיפת דיני מקרקעין להיערך ולפעול לשם גיבוש מדיניות אכיפה מערכתית, כוללת ומתואמת, באישור היועץ .__________________ .60 החלטת הממשלה 3997 , מיום 24.8.08 , בעניין "הגברת האכיפה של חוק התכנון והבנייה". 102 דוח שנתי59ב .המשפטי לממשלה, אם במסגרת רשות אכיפה ואם במסגרת אחרת. מכל מקום, במסגרת היערכות זו יש לקבוע תהליכי עבודה ברורים בין כלל הגופים האמונים על נושא האכיפה ולהבטיח שהם יפעלו על פי תכנית עבודה סדורה שתגובש על בסיס מיפוי התופעות העברייניות וסדרי העדיפויות. על משרד הפנים לשדרג את יכולותיה של היחידה ומפקחיה בתחומים של השכלה, הכשרה, מיומנויות ייסוד, על מנת שיתאימו לייעוד היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה ולמטלותיה. על ממ"י לקבוע תכנית לטיפול בתיקי הנתונים שהועברו ללשכות המשפטיות, ולנהל פיקוח שוטף על עבודת עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידו לצורך כך. על המשטרה להסדיר את הטיפול שלה במתן סיוע לביצוע צווים, אם באמצעות מתפ"א או באמצעות מחוזותיה.

תקציר:
 45 .אכיפת דיני מקרקעין . .פעולות הביקורת .ביחידה הארצית לפיקוח על הבנייה שבמשרד הפנים, באגף הפיקוח שבמינהל מקרקעי ישראל, במשטרת ישראל - במינהלת תיאום פעולות אכיפה שבאגף המבצעים, במחוז הדרום ובמחוז הצפון, ובמחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה נבדק הליך הטיפול בעברות בתחום התכנון והבנייה על כל שלביו. בדיקות השלמה נעשו באגף תכנון מדיניות שבמשרד ראש הממשלה, במשרד הביטחון ובצה"ל, באגף התקציבים שבמשרד האוצר ואצל מתאם ההגנה על קרקעות המדינה במשרד לביטחון הפנים. .תקציר .לבנייה לא חוקית ולפלישה לקרקע המדינה יש השפעות שליליות רבות, ובהן: פגיעה בשלטון החוק ושימוש שלא כדין במקרקעי הציבור, פגיעה במשאב הקרקע ובעתודות הקרקע, פגיעה בתכנון הפיזי הכולל וארוך הטווח, ובכלל זה בתכנון התשתיות הלאומיות, פגיעה בתשתיות הלאומיות, פגיעה כלכלית ברשויות השלטון ופגיעה באיכות החיים והסביבה. בארץ קיימים כ- 100,000 מבנים לא חוקיים1 . נוכח העובדה כי עברות על חוקי התכנון והבנייה וחוקי המקרקעין הפכו ל"מכת מדינה", קיבלה הממשלה שורה של החלטות והוקמו כמה ועדות במטרה להביא להגברת הפיקוח והאכיפה של דיני התכנון והבנייה ומניעת שימוש שלא כדין במקרקעי ציבור2 . בדצמבר 2004 קיבלה הממשלה החלטה לשדרג את מערך האכיפה, ובכלל זה להקים במשטרה יחידה ייעודית (להלן - מתפ"א) הכוללת מינהלה שחבריה הם מנהלי הגופים העוסקים באכיפת דיני מקרקעין ומטרתה תיאום פעולות האכיפה, ויחידה מבצעית שתפקידה לסייע בפעולות האכיפה ובביצוע צווי ההריסה, וכן להקים בפרקליטות המדינה מחלקה ייעודית לנושא. אלה הגופים המרכזיים העוסקים בפיקוח ובאכיפה בתחום הבנייה הלא חוקית (להלן - גופי הפיקוח): היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים (להלן - היחידה לפיקוח), אגף הפיקוח במינהל מקרקעי ישראל (להלן - אגף .__________________ .1 על פי נתוני משרד הפנים מאוגוסט 2008. 2 'להלן החלטות הממשלה העיקריות: א. החלטת ממשלה מס 2425 מיום 4.08.02 בנושא: "הגברת האכיפה של דיני התכנון והבנייה ונושאי מקרקעין"; ב. החלטת ממשלה מס' 85 מיום 25.03.03 ; 'ג. החלטת הממשלה מס 2959 מיום 23.12.04. 46 דוח שנתי59ב .הפיקוח בממ"י) והיחידה לפיקוח על השטחים הפתוחים ברשות הטבע והגנים (להלן - הסיירת הירוקה). זאת נוסף על הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה והרשויות המקומיות האחראיות למניעת בנייה לא חוקית בתחומן באמצעות יחידות פיקוח מטעמן. מינהלת תיאום פעולות אכיפה שבמשטרת ישראל (להלן - המינהלה או מינהלת מתפ"א) אחראית להנחיית גופי הפיקוח ולתיאום ולשילוב ביניהם; היחידה המבצעית במשטרה (להלן - היחידה המבצעית במתפ"א) אחראית לסייע לגופי הפיקוח באכיפת דיני מקרקעין. המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות (להלן - המחלקה בפרקליטות) אחראי ת להנחיה, לפיקוח ולמעקב מקצועי על ההליכים המשפטיים הנדונים בבתי המשפט ומנוהלים על ידי עורכי דין נציגי היועץ המשפטי לממשלה. .פעולות הביקורת .בחודשים מרס -ספטמבר 2008 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול של משרדי הממשלה באכיפת דיני מקרקעין. הבדיקה נעשתה ביחידות הפיק וח במשרד הפנים ובממ"י; במשטרת ישראל: במתפ"א, במחוז הצפון ובמחוז הדרום; ובמחלקה בפרקליטות. בדיקות השלמה נערכו באגף תכנון מדיניות שבמשרד ראש הממשלה, במשרד הביטחון ובצה"ל, באגף התקציבים במשרד האוצר ואצל מתאם ההגנה על קרקעות המדינה במשרד לביטחון הפנים3. .עיקרי הממצאים .אכיפת דיני מקרקעין כוללת קביעה של מדיניות אכיפה וגיבוש תכנית עבודה הנגזרת ממנה וכוללת איתור עברות על חוקי התכנון והבנייה, חקירתן, הוצאת צווים מינהליים להריסת המבנה הלא חוקי או להפסקת הבנייה, הגשת כתבי אישום ובקשות לקבלת צווים שיפוטיים ויישום פסקי דין. על יסוד שלבי טיפול אלה בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול באכיפת דיני מקרקעין: .גיבוש מדיניות אכיפה ואפקטיביות פעולות האכיפה .מדיניות אכיפה: דיני התכנון והבנייה נועדו בין היתר להבטיח את שלטון החוק בתחום הבנייה ואת יכולת המימוש של התכנון הפיזי של המדינה. שומה על הרשויות הנוגעות בדבר לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים הקיימים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפו יות המשתנים עם הנסיבות4. היועץ ה משפטי לממשלה חזר והדגיש במשך שנים את הצורך לקבוע מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בנוגע לעברות בעייתיות או נפוצות. .__________________ .3 דוח זה אינו עוסק בפעילותן של הוועדות המקומיות בנושא אכיפת דיני המקרקעין. 4 בג"ץ 551/99, שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ ו-4 'אח. תק-על 2000(1 ,)419 ',עמ425. אכיפת דיני מקרקעין 47 . גופי הפיקוח לא גיבשו מדיניות אכיפה ולא הביאו אותה לאישור הגורמים המוסמכים - השרים הנוגעים בדבר והיועץ המשפטי לממשלה. היעדר מדיניות אכיפה יש בו כדי לפגוע בתכנון הפיזי של המדינה, באמון הציבור בשלטון החוק ובשוויוניות ובמועילות של האכיפה. מסדי הנתונים של גופי הפיקוח : מסדי נתונים שלמים ועדכניים יש בהם כדי לסייע בגיבוש מדיניות אכיפה ובהכנת תכניות עבודה. אולם הועלה כי מסדי הנתונים של גופי הפיקוח אינם כו ללים את כל עברות התכנון והבנייה ואינם מאפשרים לאחזר נתונים על העברות שהם איתרו על פי טיבן, מאפייניהן ומצב הטיפול בהן. גם למתפ"א אין נתונים מלאים על העברות שאיתרו גופי הפיקוח ועל הצווים השיפוטיים והמינהליים שלהם. כמו כן מערכות המחשב של גופי הפיקוח אינן מאפשרות העברה ושיתוף מידע החיוני לאכיפה. תכניות עבודה : תכניות העבודה לשנים 2006 -2007 של היחידה לפיקוח ושל אגף הפיקוח בממ"י לא פירטו נושאים וסוגי עברות שבהן תתמקדנה, לא הגדירו יעדים כמותיים ומדדים להשגתם, לא ברמה המחוזית ולא ברמה הארצית, ולא ניתן ללמוד מהן על פי אילו אמות מידה הן גובשו. רק בתכנית העבודה ל - 2008 של היחידה לפיקוח הוצבו יעדים כמותיים ברמה הארצית ולמחוז הדרום בלבד ברמה המחוזית, אך לא פורטו בה הנושאים וסוגי העברות שבהם תתמקד היחידה. האפקטיביות של מינהלת מתפ"א : הקמת מתפ"א נועדה להוסיף שני רובדי פעילות חשובים למערך האכיפה בתחום דיני התכנון והבנייה: תכנון ותיאום ברמה המערכתית והגברת האפקטיביות של האכיפה ברמה הביצועית. הועלה שהמינהלה לא מילאה אחר הנדרש ממנה בתחומי פעילותה כנקבע בהחלטת הממשלה: היא לא שימשה גוף היגוי, לא הגדירה מדיניות אכיפה ולא גיבשה תכנית פעולה מערכתית שנתית הכוללת תכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים לטיפול בעברות בנייה. מצב זה פוגע באפקטיביות האכיפה ומקשה על גופי חקירה להתמק ד בסוגיות העיקריות והמהותיות, בעלות אינטרס ציבורי, ולבצע אכיפה באופן שוויוני ומועיל. .הליכי פיקוח וחקירה .הכשרה וכישורים של המפקחים : לצורך ביצוע החקירה מקנה החוק לפקחי היחידה לפיקוח סמכויות, ובכלל זה סמכויות חקירה, עיכוב ומעצר המסורות לשוטר. לשם הפעלת סמכויותיהם נדרשים המפקחים לידע ולהכשרה בתחומי התכנון והבנייה, החקירה והמשפט. עוד באוגוסט 2003 פורסם בי זמת משרד הפנים מחקר שהצביע על פערים בהיקפי כוח אדם, במיומנויותיו, במסלול הכשרתו ובמתח הדרגות של אלה העוסקים בתפקידי פיקוח. פערים אלה הוצגו בפני שרי הפנים והמנכ"לים שכיהנו מאז פרסומו. בנוסף, במהלך השנים העלה מנהל היחידה לפיקוח כמה פעמים בפני מנכ"לים ושרים של משרד הפנים את הפערים בכוח אדם והיעדר מיומנויות של מפקחי יחידתו לבצע חקירות מורכבות וביקש מהם לשדרג את יכולות היחידה ואת משאביה, הן בתחום ההכשרה והן בתחום מעמדם ודרגותיהם של המפקחים. 48 דוח שנתי59ב .הועלה שבמועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , משרד הפנים עדיין לא קיבל החלטות בדבר יישום מסקנות המחקר, והמשרד לא עשה לשיפור יכולות היחידה בתחום החקירות ולהתאמת דרגותיהם לסמכויותיהם: נושא החקירה כלל לא נכלל בהגדרת התפקיד של המפקחים; מסלול ההכשרה של המפקחים לא כולל הכשרה בנושא חקירות. חוסר ההיערכות של המשרד להכשרת המפקחים ודרגותיהם בהתאם לתפקידיהם וסמכויותיהם מהווה מחדל מתמשך של המשרד הפוגע באכיפת דיני התכנון והבנייה. קיום הנחיות התביעה : גופי הפיקוח כפופים בפעילות האכיפה למדיניות ולהנחיות פרקליט המדינה והיועץ המשפטי לממשלה. בפברואר 2006 הנחה היועץ המשפטי לממשלה את משרד הפנים כיצד לנהוג במקרה של חילוקי דעות בין היחידה לפיקוח ובין המחלקה בפרקליטות: הבאתם לפני פרקליט המדינה או במידת הצורך לפניו. אולם בביקורת עלה שהיחידה לפיקוח ומשרד הפנים לא תמיד ביצעו את הנחיות המחלקה בפרקליטות בכל הנוגע לחקירת עברות תכנון ובנייה, לעתים סירבו לפעול על פי הנחיותיה ואף לא הביאו את דבר המחלוקת לפני פרקליט המדינה או לפני היועץ המשפטי לממשלה. שימוש בסמכות מקבילה לחקירת עברות שבסמכות רשויות מקומיות : על פי חוק התכנון והבנייה, מערך האכיפה ברמה המקומית מסור בידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה במרחב התכנון שלהן; עם זאת, כאשר הוועדה המקומית אינה ממלאת את תפקידה, ניתנת למדינה סמכות אכיפה מקבילה לוועדה המקומית, ועל היחידה לפיקוח לחקור בכוחות עצמה. בסמכותה של המחלקה בפרקליטות להנחות את היחידה לפיקוח להפעיל את סמכותה המקבילה. הביקורת העלתה שלא תמיד קיימה היחידה לפיקוח את הנחיותיה של המחלקה בפרקליטות להפעיל את סמכותה המקבילה לחקור במקום הוועדה המקומית. כך למשל, בשנים 2007 ו- 2008 הנחו כמה פעמים היועץ המשפטי לממשלה ומנהל המחלקה בפרקליטות את היחידה לפיקוח לחקור חשדות להפרות חוק בפעילות חוות יחידים בדרך היין שבנגב. אך על אף הנחיות אלה לא חקרה היחידה לפיקוח את הנושא, ורק בעקבות פנייה של היועץ המשפטי לממשלה למנכ"ל משרד הפנים היא החלה בספטמבר 2008 .בחקירה .הליכי התביעה .מערך התביעה המחוזי : מערך התביעה בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה מורכב מעורכי דין פרטיים שהוסמכו על ידי היועץ המשפטי לממשלה ומועסקים במיקור חוץ5 . תובעים אלה אחראים להגשת כתבי אישום בגין עברות תכנון ובנייה ולניהול ההליכים המשפטיים בבתי המשפט. שכרם של תובעים אלה נקבע בידי משרד הפנים ומאושר בידי היחידה לפיקוח, והם עובדים בתיאום עם המחלקה בפרקליטות. .__________________ .5 עורכי דין פרטיים שאינם עובדי מדינה המועסקים על בסיס חוזה למתן שירותים למשרד. אכיפת דיני מקרקעין 49 . במהלך השנים הטילההמחלקה בפרקליטות מטלות נוספות על הפרקליטים. כתוצאה מכך שונו סדרי עבודתם של התובעים, והתחייב עדכון של הסכם ההתקשרות עמם. ואולם תנאי שכרם של עורכי הדין הפרטיים לא הותאמו לסדרי העבודה החדשים. לכן בתקופה דצמבר 2007 - מאי 2008 פחת בכ - 60% מספר התובעים, ונפגע תפקודה של מערכת התביעה. מערך התביעה של ממ"י : הלשכות המשפטיות בממ"י אחראיות לטיפול המשפטי בעברייני בנייה ובפולשים לקרקע שבניהול ממ"י. הלשכות המשפטיות מקבלות מאגף הפיקוח בממ"י תיקי נתונים על עברות בנייה ופלישה למקרקעין, והן נדרשות לשלוח מכתב התראה לעברייני הבני יה ולפולשים, ובהמשך להגיש נגדם כתבי תביעה באמצעות עורכי דין פרטיים המועסקים במיקור חוץ. נמצא כי הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"י לא טיפלו, לאורך שנים, במאות תיקים שהעבירו אליהן יחידות הפיקוח המחוזיות: הן לא שלחו מכתבי התראה ולא העבירו תיקים לעורכי הדין לצורך הגשת כתבי תביעה. ללשכות המשפטיות של ממ"י גם לא היה מידע על התנהלות התיקים שכבר הועברו לטיפולם של עורכי הדין. .סיוע המשטרה באכיפת דיני מקרקעין .סיוע מתפ"א בפעולות האכיפה : גופי הפיקוח אחראים לביצוע הצווים השיפוטיים והמינהליים. במקרים שבהם צופים גופי הפיקוח התנגדות אלימה בעת ביצוע צווי ההריסה או הפינוי, הם מבקשים את סיוע המשטרה - מתפ"א ומחוזות המשטרה. 1. הממשלה קבעה בהחלטה מדמצבר 2004 כי תפקידה היחיד של היחידה המבצעית במתפ"א יהיה לסייע באכיפת דיני מקרקעין. עוד קבעה הממשלה בהחלטתה שהקמת היחידה המבצעית של מתפ" א אינה מייתרת הקצאת כוחות משטרה נוספים לביצוע פעולות אכיפה שבהן נחוץ סיוע משטרתי בהיקף רחב. הועלה שבפועל, בתקופה 2006 -2008 מיעטה היחידה המבצעית של מתפ"א לעסוק באכיפת דיני מקרקעין, ולעומת זאת, בהנחיית אגף המבצעים של המשטרה, עסקה בחלק ניכר מזמנה בתגבור תחנות משטרה ובפעילות של מניעת פשיעה. 2. בהתאם להחלטת הממשלה מדצמבר 2004 נדרשה היחידה המבצעית במתפ"א ללוות את הפקחים של גופי הפיקוח בעת האכיפה, ובכלל זה בעת איתור עברות בנייה חדשות (פעולות אכיפה ממוקדות). למרות זאת, רק באוקטובר 2007 , קרוב לשלוש שנים מאז הקמתה, ה כינה מתפ"א תכנית לעצירת בנייה חדשה - "רוח קדים" - לסיוע ליחידות הפיקוח בסיורים לאיתור עברות בנייה חדשות במחוז הדרום, ורק בתחילת 2008 הכינה תכנית דומה למחוז הצפון - "רוח צפונית". ואולם לא בוצעו רוב פעולות הסיור שתוכננו במסגרת "רוח צפונית". 3. כ-60% מכלל 100,000 .עברות הבנייה נעשו במגזר הבדווי בנגב באוקטובר 2007 החליטה הממשלה להקים ועדה ציבורית לגיבוש תכנית להסדרת ההתיישבות במגזר הבדווי בנגב. בהמשך לכך הנחתה המחלקה 50 דוח שנתי59ב .בפרקליטות את מינהלת מתפ"א, על דעת היועץ המשפטי לממשלה, לגבש הצעה למדיניות אכיפה במחוז הדרום, לר בות בעניין ביצוע צווי הריסה, ולהביאה לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה. התכנית שהכין ראש מתפ"א ושאותה הציג ליועץ המשפטי לממשלה במרס 2008 לא כללה אמות מידה לביצוע הצווים הקיימים ולא נימקה את בחירתם של האתרים שנבחרו לטיפול. לפיכך ביקש היועץ המשפטי לממשלה במאי 2008 מראש מתפ"א לתקן את התכנית ולהחזירה לאישורו. ואולם ראש מתפ"א לא תיקן את הנדרש ובשל כך "מוקפא" למעשה מעל לשנה במחוז הדרום הביצוע של צווי הריסה על עברות בנייה ישנות. סיוע מחוזות המשטרה למתפ"א : מחוזות המשטרה אחראים לנעשה בתחום המחוז, ונדרש אישורם לפעילות ה יחידה המבצעית במתפ"א בביצוע צווי הריסה בתחומם. הביקורת העלתה כי במקרים רבים לא אפשרו מחוזות המשטרה למתפ"א לפעול בתחומם. עקב כך נפגע תפקודה של היחידה המבצעית של מתפ"א והיא מיעטה לסייע לגופי הפיקוח בביצוע צווי הריסה. בנסיבות אלה לא קיימה מתפ"א את ייעודה. יתר על כן, אף שגורמים בכירים במשטרה ובמשרד לביטחון הפנים היו מודעים לחוסר יכולתה של מתפ"א למלא את ייעודה, לא נתנה המשטרה פתרון לבעיה זו ונמנע ממתפ"א לפעול בהתאם לייעודה. עוד העלתה הביקורת כי באזורים מסוימים בצפון - ביישובי רכס הכרמל, ביישובי הדרוזים בגליל וביישובי וואדי ערה - מיעטה המשטרה לסייע לאכיפה: רובן של פניות גופי הפיקוח למשטרה לקבלת סיוע לא נענו ועקב כך לא בוצעו צווי הריסה. .סיכום והמלצות .בנייה לא חוקית ופלישה לקרקע המדינה פוגעות בשלטון החוק, במשאב הקרקע ובעתודות הקרקע, בתכנון הפיזי הכולל ובאיכות החיים והסביבה. עברות בנייה גלויות לעין כול, ולכן התמודדות לא אפקטיבית עמן עלולה לפגוע באמון הציבור בשלטון החוק. חלקים משמעותיים של החלטת הממשלה מדצמבר 2004 שמטרתה שדרוג מערך האכיפה לא קוימו, וקיימים ליקויים של ממש בפעילותם של גופי הפיקוח ושל מתפ"א: גופי הפיקוח לא גיבשו מדיניות אכיפה ולא הכינו על בסיסן תכניות עבודה; המינהלה אינה משמשת גוף היגוי, אינה מכינה תכנית עבודה מערכתית כנדרש ולא מנחה את גופי הפיקוח להפעיל אכיפה ממוקדת בהיקפים שנקבעו בהחלטה; היחידה לפיקוח לא תמיד מבצעת את הנחיות המחלקה בפרקליטות; מערך התובעים של הוועדות המחוזיות נמצא על סף קריסה; הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"י לא מטפלות כראוי בתיקים שמועברים אליהן; חלק ניכר מזמנה של היחידה המבצעית במתפ"א מוקדש לפעולות שאינן קשורות לאכיפת דיני מקרקעין, והיא אינה מסייעת לגופי הפיקוח די הצורך בביצוע פעולות האכיפה. אכיפת דיני מקרקעין 51 . גופי פיקוח שונים משקיעים מאמצים בטיפול בתופעת הבנייה הלא חוקית, אך בהיעדר מדיניות אכיפה, תכנית עבודה מערכתית מתואמת הנגזרת ממנה, שיתוף פעולה ותיאום בין הגופים ה מעורבים בהליך האכיפה, יכולות חקירה ותביעה ראויות ויישום חלקי של פסקי הדין - נפגמת האכיפה בכללה ומשאבים אינם מנוצלים בצורה יעילה. על הגורמים המעורבים בהליך אכיפת דיני מקרקעין להיערך ולפעול לשם גיבוש מדיניות אכיפה מערכתית, כוללת ומתואמת, באישור היועץ המשפטי לממשלה. מכל מקום, במסגרת היערכות זו יש לקבוע תהליכי עבודה ברורים בין כלל הגופים האמונים על נושא האכיפה ולהבטיח שהם יפעלו על פי תכנית עבודה סדורה שתגובש על בסיס מיפוי התופעות העברייניות וסדרי העדיפויות. על משרד הפנים לשדרג את יכולותיה של היחידה ומפקחיה בתחו מים של השכלה, הכשרה, מיומנויות יסוד, על מנת שיתאימו לייעוד היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה ולמטלותיה. על ממ"י לקבוע תכנית לטיפול בתיקי הנתונים שהועברו ללשכות המשפטיות ולנהל פיקוח שוטף על עבודת עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידו לצורך כך. על המשטרה להסדיר את הטיפול שלה במתן סיוע לביצוע צווים, אם באמצעות מתפ"א או באמצעות מחוזותיה. .