משרד החוץ/הקונסוליה ונציגות הקבע ליד האו_ם בניו יורק

 ♦ . .מבוא .1. למשרד החוץ (להלן - המשרד) יש שתי נציגויות בניו יורק: הקונסוליה הכללית (להלן - הקונסוליה) ונציגות הקבע ליד האו"ם (להלן - הנציגות באו"ם). הקונסוליה פועלת בתחומים מגוונים, ובהם ייצוג ענייני המדינה והסברתם; הידוק הקשרים עם הקהילות היהודיות ועם נבחרי ציבור (מושלים, חברי קונגרס, סנטורים, ראשי ערים ועוד) וקידום כלכלת ישראל ותרבותה בשלוש המדינות בארצות הברית (להלן - ארה"ב) שבאחריות הקונסוליה1 ; טיפוח הקשרים עם קבוצות אתניות ודתיותועם אנשי תקשורת בכירים; ומתן שירותים כספיים ומינהליים לנציגויות אחרות של ישראל ביבשת אמריקה. הנציגות באו "ם פועלת בקרב המדינות החברות בו, בוועדותיו ובמוסדותיו. מתפקידיה לרקום קשרים עם נציגי המדינות באו"ם, בכלל זה מדינות שאין להן יחסים דיפלומטיים עם ישראל, כדי להשפיע על המדיניות של מדינתם ולקרב לישראל קהלים שונים כמו התקשורת, הקהילה הפוליטית, הקהילה הכלכל ית- פיננסית והקהילה התרבותית; לזהות גורמים בעלי השפעה ובעלי אינטרסים משותפים; ולהשתמש באו"ם כזירה הסברתית. ענייניה המינהליים והכספיים של הנציגות באו"ם מנוהלים בידי קצין המינהלה שבקונסוליה. ._____________ _____ .1 .ניו יורק, קונטיקט וניו ג'רזי 684 דוח שנתי60ב .במאי 2009 שירתו11 עובדי המשרד (להלן - שליחים) בקונסוליה ו -6 שליחים בנציגות באו"ם, והועסקו בהן 74 עובדים מקומיים ישראלים (להלן- עמ"י), שהם אזרחים ישראלים השוהים בחו"ל באופן זמני ומועסקים על פי חוזה מיוחד, ו-20 עובדים מקומיים זרים (להלן- עמ"ז) שאינם אזרחי ישראל, המועסקים גם הם על פי חוזה מיוחד, ותנאי העסקתם נקבעים על פי חוקי העבודה והנהלים המקומיים. מרבית העמ"י והעמ"ז הועסקו בקונסוליה, חלקם נתנו שירותים גם לנציגות באו"ם. בחודשים אפריל -אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה בניו יורק ובמשרד החוץ היבטים בפעילות הקונסוליה והנציגות באו "ם. בעיקר נבדקו התיאום עם מטה המשרד בארץ (להלן - מטה המשרד) ודיווח שוטף למטה; תהליך כניסתו של שליח לתפקיד; ענייני מינהל ומשאבי אנוש, וענייני כספים. בדיקות השלמה נעשו במשלחת הרכש של משרד הביטחון וצה"ל (להלן - המשלחת הביטחונית). .הכנת תכנית עבודה שנתית ודיווח שוטף למטה בארץ .הקונסול הכללי העומד בראש הקונסוליה, מר אסי שריב (להלן - הקונכ"ל), והשגרירה באו"ם, פרופ' גבריאלה שלו, אינם חברי הסגל הקבוע של עובדי המשרד, ומינוים נעשה בהמלצת שרת החוץ לשעבר הגב' ציפי לבני ואושר בידי ועדה מיוחדת בראשות נציב שירות המדינה ובידי הממשלה 2 . הקונכ"ל החל בתפקידו באוגוסט 2007 והשגרירה בספטמבר 2008 . 1. המשרד דורש מנציגויותיו בעולם להכין תכנית עבודה שנתית מפורטת על פי היעדים שקבע, ובה פירוט הפעולות שייעשו להשגת היעדים, והערכות בדבר התקציב הנחוץ ל ביצוען. כל נציגות מגישה את תכנית העבודה השנתית לאגף המרחבי3 במטה המשרד האחראי לפעילותה. לשנת 2009 ,אגף צפון אמריקה האחראי על הנציגויות באזור זה, קבע בין היתר את היעדים האלו: על הנציגויות להעמיק את מערכת היחסים בין ארה"ב לישראל ולטפחה; לפעול להצבת סוגיית האיום האירני בראש סדר היום המדיני האמריקני; לקדם תהליכים מדיניים עם הפלסטינים ועם הסורים בתיאום עם האמריקנים; לפעול כדי שמדינות צפון אמריקה יעודדו מדינות ערביות או מוסלמיות מתונות לתרום באופן פעיל לתהליך המדיני. בפברואר 2009 הפיצה מנהלת מחלקת אסטרטגיה ניהולית בלשכת המנהל הכללי (להלן - המנכ"ל) הנחיות לכתיבת תכנית עבודה שנתית לאותה שנה. בהנחיות נדרש לציין בפתיחת כל תכנית את "הרציונל" שבפעילות הנציגות על פי היעדים שקבעו אגף צפון אמריקה לנציגויות וכל נציגות בעצמה ובהתאם ליזמות ולמאפיינים מסוימים של כל נציגות. עו ד יש לפרט את הכלים והאמצעים בהם מתכננים להשתמש להשגת היעדים. על כל פעילות להיות מקושרת ליעד שהיא אמורה להשיג ולצדה יש לציין את התקציב הדרוש לביצועה ואת מועד ביצועה המתוכנן. יש להוסיף אומדן של ביקורים ונסיעות המתוכננים בארץ ובחו"ל ולהציגם על פי סדר עדיפות. ._____________ _____ .2 מ- 1999 ועדה בראשות נציב שירות המדינה ממנה, לפי המלצת שר החוץ, עד 11 ראשי נציגויות שאינם מקרב עובדי המשרד בפטור ממכרז. בעניין זה ראו גם מבקר המדינה, היבטים בפעילות משרד החוץ ( 2006 '), עמ 36-39. 3 כל אגף מרחבי במשרד אחראי לפעילותן של הנציגויות באזור מסוים בעולם. משרד החוץ 685 . הבדיקה העלתה כי סגן הקונכ"ל הכין תכנית עבודה שנתית לפעילות הקונסוליה ל - 2009 וצורפה אליה רשימה של ביקורים מתוכננים בציון התקציב הנדרש למימונם. אולם הפעולות ונסיעות העבודה המתוכננות לא הוצגו בהקשר של היעד שהן אמורות להשיג; לצד הפעולות לא הוצג התקציב המתוכנן והנסיעות והביקורים המתוכננים לא הוצגו על פי סדר עדיפות. התכנית גם לא כללה את הפעולות המתוכננות של הקונכ"ל ואת מכלול הפעילויות של הקונסוליה. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שבתכנית העבודה השנתית נקבעות הפעולות שתעשה הקונסוליה להשגת יעדי המשרד והאמצעים שישמשו למימונן, ועל בסיס התכנית אמור להתקיים דיאלוג בין הנציגות ובין המטה בארץ, מן הראוי שאגף צפון אמריקה יעמוד על כך שתוגש לו תכנית עבודה שנתית על פי המתכונת שנדרשה. על התכנית להקיף את כל היבטי עבודת הנציגות, בכלל זה פעולות ראש הנציגות, לקבוע את חלוקת התקציב על פי סדר העדיפויות ולשמש לאגף כלי עבודה למעקב אחר ביצוע הפעולות הדרושות להשגת היעדים. 2. עבודת המשרד מבוססת במידה רבה על דיווח שוטף של הנציגויות למטה המשרד בעניינים מדיניים, בענייני הקהילה היהודית, תקשורת והסברה, תרבות, כלכלה ועוד, ועל המשוב וההנחיות שהמשר ד נותן לנציגויות בעקבות דיווחיהן. תקנון שירות החוץ של המשרד (להלן - התקנון) קובע כי הצלחתו של ראש נציגות נמדדת בין היתר, ביכולתו לדווח ולשלוח הערכות מדיניות למטה המשרד ולממונים עליו כדי שהעובדים במטה המשרד המטפלים בתחומי עיסוקו יהיו בקיאים ככל שניתן "ברזי מדינת כהונתו". מהבדיקה עלה כי דיווחי הקונכ"ל בכתב למשרד היו דלים במספרם ובהיקפם, וכי הוא המעיט לדווח על פגישותיו עם אישים מקומיים ולשלוח הערכות מצב למשרד. דיווחיו לא היו בחתימתו אלא בחתימת עמ"י שהיה מנהל לשכתו. מנהל הלשכה הכין גם את הדיווחים על פגישות שלא נכח בהן, וזאת על פי מה שמסר לו הקונכ"ל, והקונכ"ל אישר את תוכנם. הקונכ"ל לא קיבל משוב מהגופים במשרד שאליהם נשלחו הדיווחים ומעט הערכות המצב. מתשובתו של משרד החוץ למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 (להלן- תשובת המשרד) עולה כי הקונכ"ל מסר הערכות מצב בעל פה בפגישו ת שקיים עם מבקרים רשמיים מישראל בניו יורק. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ שראוי כי הערכות מצב יהיו מפורטות ומתועדות, וכי הן יועברו בצורה מסודרת ובאופן שוטף לבעלי התפקידים הנוגעים בדבר במטה המשרד, והעברתן לא תהיה תלויה בקיומם של ביקורים רשמיים בניו יורק. זאת על מנת להבטיח שכל מי שאמור להתעדכן במשרד יקבל את ההערכות וינחה את הנציגויות בעניינים שבהם עוסקות ההערכות. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שכל נציגות היא הזרוע הארוכה של משרד החוץ באזור משכנה, יש חשיבות לדיווחים ולמשוב בכתב לשם 686 דוח שנתי60ב .קיום קשר שוטף בין הנציגות ל משרד ושיח ביניהם, לשם עדכונים על המתרחש בארץ השירות ועל עמדותיהם של אישים עמם מנהלת הנציגות את השיח הדיפלומטי ולהעברת הנחיות מהמשרד על פי דיווחים אלה. על המשרד אפוא, להקפיד ולדרוש משליחיו דיווח שוטף ומפורט, כדי שמהות הדיווחים ותדירותם לא יהיו נתונות לשיקול דעתו הבלעדי של ראש נציגות. על המשרד גם להבהיר לעובדים במטה כי עליהם לתת לנציגויות משוב על הערכות המצב והדיווחים שהם מקבלים מהן. .ישיבות סגל .ישיבות סגל נועדו למסירת מידע שוטף לעובדים ולעדכון הדדי, לדיון באירועים שוטפים, לתכנון הפעולות הנדרשות ולתיאומן בין חברי סגל הנציגות. על פי התקנון על ראש נציגות או סגנו לקיים ישיבות סגל קבועות לפחות פעם בשבוע. עוד נקבע כי פעם בשבוע יוזמנו להשתתף בישיבת סגל נציגים מכל המשלחות האחרות מטעם המדינה (להלן - המשלחות האחרות) השוכנות באותה עיר. 1. מהבדיקה עלה שהקונכ"ל וסגן ראש המשלחת באו"ם (להלן - סגן השגרירה באו"ם) הקפידו על קיום ישיבות סגל שבועיות, אולם כל אחד מהם לא הזמין את רעהו או נציג מטעמו והם לא הזמינו את נציגי ארבע המשלחות האחרות מטעם המדינה השוכנות באותו מבנה: המשלחת הביטחונית ומשלחות מטעם משרד האוצר ורשות המסים, משרד התיירות ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה . השתתפותם של נציגי המשלחות האחרות בישיבות אלה עשויה לתרום להתעדכנות הדדית, להחלטה על פעילות משותפת ולסיוע הדדי מול גורמי ממשל מקומיים, הקהילה היהודית ונציגי המדינות באו"ם. 2. בתקנון גם נקבע כי יש לרשום פרוטוקול של כל ישיבת סגל ולשלוח אותו למשתתפים בה, ולפי שיקול דעתו של ראש הנציגות גם למחלקות הנוגעות בדבר במטה המשרד. פרוטוקול אמור לתת תמונה אמינה ומלאה של מה שהתרחש בדיון. ככלל, יש לכלול בו את עיקרי הדברים, עיקרי המחלוקות, ההחלטות שהתקבלו, נימוקיהן, הצעדים האופרטיביים ה נדרשים, על מי מוטל ביצוע ההחלטות ולוח הזמנים לביצוען. נמצא שבישיבות הסגל של הקונסוליה נרשם פרוטוקול, אולם לא הייתה אחידות ברישום, הפרוטוקולים לא נתנו תמונה מלאה ואמינה של מה שהתרחש בדיון והם לא נשלחו למשתתפים. עוד נמצא כי בישיבות הסגל של הנציגות באו"ם לא נ רשמו פרוטוקולים. בתשובתו הודיע המשרד כי הליקויים ברישום פרוטוקול יתוקנו לאלתר וכי תהיה הקפדה על משלוח הפרוטוקול לכל חברי הסגל בקונסוליה. משרד החוץ 687 .כניסתו של שליח לתפקיד .ועדות המינויים של המשרד ממנות עובדים לתפקידים בחו"ל בדרך כלל כמה חודשים לפני מועד החילופין עם העובד המכהן. בפרק הזמן שעד לחילופין אמורים העובדים המחליפים ללמוד את תחומי עיסוקם העתידיים. על פי התקנון, כל עובד היוצא לשירות בחו"ל חייב לעבור מסלול הכשרה והדרכה קבוצתית באמצעות סמינרים, ימי עיון, קורסים, סיורים לימודיים ותרגילים מעשיים על פי התכנית שהכינה חטיבת ההדרכה. עוד כולל המסלול הדרכה אישית באמצעות פגישות עם עובדים במשרד ועם אישים מחוצה לו העוסקים בתחומי עיסוקו העתידיים של העובד. העובד רשאי להוסיף למסלול ההדרכה המחייב כל פעילות שנראית לו מתאימה. התקנון קובע גם שכל שליח (חוץ מראש נציגות) זכאי לפני כניסתו לתפקיד החדש לנסוע למדינת השירות המיועדת לשבעה ימים לצורך התארגנות מוקדמת הכוללת מציאת דירת מגורים, רישום ילדים למוסדות חינוך וכד' ולשם ביצוע חפיפה עם השליח שהוא אמור להחליף. החפיפה תיעשה במשך שלושה עד ארבעה ימי עבודה, ובמהלכה יכיר השליח את אנשי הקשר המרכזיים במקום השירות; ילמד את תחומי האחריות שלו, את תחומי הפעילות של הקונסוליה ואת הסוגיות הבולטות שעמן התמודד קודמו בתפקיד; יקבל דיווח על הנושאים שהטיפול בהם לא הסתיים כדי שיוכל להמשיך לטפל בהם. התקנון גם קובע שהחפיפה היא מרכיב מרכזי בביקור כזה. הבדיקה העלתה שאחדים מהשליחים לא עברו מסלול הכשרה והדרכה או שעברו מסלול הכשרה חלקי, לכמה מהם לא היה ניסיון קודם מתאים לתפקיד שלו מונו, ומרביתם יזמו פגישות עם עובדי המשרד המנוסים בתחומי התפקיד החדש ועם בעלי תפקידים מחוץ למשרד כדי להשלים מידע שלא קיבלו בהדרכה. בהיעדר הכשרה מתאימה על השליח להקדיש פרק זמן ארוך, לעתים שנה, כדי להכיר את תחומי אחריותו, ורק כעבור אותו פרק זמן הוא יכול לתכנן את תפקידו ולהפיק יותר מעבודתו. עוד נמצא שמקצת השליחים עסקו בחלק ניכר משבוע ההתארגנות המוקדמת בהתארגנות אישית, ולא נותר להם די זמן לחפיפ ה המקצועית. חלק מהשליחים סברו שזמן ההתארגנות קצר מדי ואינו מספיק לחפיפה ראויה בעניינים המקצועיים. בתשובתו הודיע המשרד שהוא תומך בהארכת פרק הזמן המיועד להתארגנות מוקדמת כאשר מדובר בנציגויות רחוקות, והוסיף כי הארכת פרק הזמן כפופה לאישור הוועדה הבין-משרדית ל שכר ולתנאי שירות בחו"ל שבמשרד האוצר (להלן - הוועדה הבין-משרדית) ולמגבלות התקציב. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ להקפיד שכל עובד שמונה לתפקיד בחו"ל ישתתף בתכנית השתלמות מובנית ומותאמת לתפקיד ולמקום השירות שתקנה לו הבנה של התפקיד וכלים להתמודד עם סוגיות שעולות בעת השירות בחו"ל. כמו כן, מן הראוי שהמשרד יקבע פרק זמן שיאפשר חפיפה מספקת בעניינים המקצועיים במובחן מפרק הזמן הדרוש להתארגנות אישית מוקדמת. 688 דוח שנתי60ב . דוח סיום תפקיד התקנון מחייב ראש נציגות, עובד מדיני וכן עובד מינהלי שתחומי עיסוקו מצדיקים זאת להכין לקראת סיום שירותם דוח סיום תפקיד. התקנון מפרט את הנושאים שיש לעסוק בהם בדוח ואת בעלי התפקידים שיש לשלוח להם עותק של הדוח. עוד קובע התקנון כי מנהל המחלקה, הממונה על העובד מהבחינה המקצועית בעת שירותו בחו"ל, יתחקר את העובד לאחר שובו מחו"ל בנושאים שבהם עסק בנציגות ויכין סיכום של התחקיר; הסיכום יישלח אל לשכת המנכ"ל, אל המפקח הכללי במשרד4 (להלן- המפכ"ל), אל הסמנכ"ל למינהל ואל ראש הנציגות שבה כיהן העובד. באוקטובר 2007 התריע המפכ"ל לפני עובדי המשרד כי אין הקפדה על מילוי הוראות התקנון בדבר הכנת דוח סיום תפקיד וכי המצב חמור יותר לגבי מילוי ההוראות בדבר תחקור העובדים החוזרים משליחות בחו"ל וביקש מציבור העובדים לפעול על פי התקנון. במכתב שהופץ ביוני 2008 כתב ראש חטיבת התיאום במשרד לכל העובדים, כי לדוח סיום תפקיד נודעת חשיבות רבה לשליח המחליף את העובד שסיים את שירותו בחו"ל, שכן הוא משמש לו מדריך בעת הצורך. כמו כן יש לדוח חשיבות לעבודתו של האגף המרחבי, האחראי לפעילות המדינית באזור השירות, ולעבודת אגפים אחרים כמו האגף לתקשורת והסברה והאגף לקשרי תרבות. 1. נמצא כי שלושה מ-12 השליחים ששירתו בקונסוליה ובנציגות באו"ם וסיימו את תפקידם בשנים 2005 -2007 לא הכינו דוח סיום תפקיד, למרות הוראות התקנון, ועקב כך חסַר לעובדים שהחליפו אותם כלי שהיה יכול לסייע להם להכיר ולהבין את עבודת הנציגות ומאפייניה הייחודיים ואת תפקידיהם ולקבל מידע על האישים הרלוונטיים לעבודתם בפרק זמן קצר יחסית. המחלקות הרלבנטיות במשרד לא עמדו על כך שעובדים אלה יכינו דוח סיום תפקיד גם לאחר ששבו משליחותם בחו"ל. 2. עוד העלתה הבדיקה שמנהלי המחלקות לא תמיד תחקרו את העובדים שסיימו את שירותם בחו"ל, וגם כאשר נעשה תחקיר, הוא לא סוכם ולכן לא הועבר לגורמים במשרד שנקבעו בתקנון. בכך נמנעה מהאגפים הרלוונטיים האפשרות לקבל סיכום על השירות ולחקור נושאים שבתחום אחריותם, לשם עדכון והשלמת מידע ולשם הפקת לקחים. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-ההקפדה על הכנת דוח סיום תפקיד ועל תחקור העובד המסיים את שירותו פוגעת בשימור הקשרים עם אישים מקומיים ותורמת לאבדן הזיכרון הארגוני בנציגות ובמשרד. מן הראוי שהמשרד יקפיד שכל שליח המסיים את תפקידו יכין דוח ובו כל הפרטים הנדרשים לפני סיום תפקידו במקום השירות. כמו כן על מנהלי המחלקות הרלוונטיות להקפיד על ביצוע התחקיר, סיכומו ומשלוח הסיכום לגורמים הנוגעים בדבר. ._____________ _____ .4 המפקח הכללי מופקד על מעקב אחר תפקודן של הנציגויות בחו"ל ויחידות המשרד בארץ ועל תחום ביקורת פנים. משרד החוץ 689 . .ענייני מינהל ומשאבי אנוש - עובדים מקומיים .כאמור, נוסף על שליחי המשרד מעסיקות הנציגויות בחו"ל עמ"י ועמ"ז על פי חוזה מיוחד. בנציגויות נהוג להעסיק באופן זמני עמ"י שהם בני משפחה של שליחים מטעם המשרד ומטעם משרדי ממשלה אחרים וכן ישראלים אחרים השוהים ממילא במקום משכנה של הנציגות. תקן המשרות ומצבת העובדים המשרד הקצה לקונסוליה ולנציגות באו "ם 44.75 משרות בתקן העמ"י ו -16.5 משרות בתקן העמ"ז. במאי 2009 הן היו מאוישות בידי 74 ו-20 ,עובדים בהתאמה. כ-40% מהמשרות בתקן העמ"י וכ-20% מהמשרות בתקן העמ"ז אוישו בידי יותר מעובד אחד, כל אחד מהם בחלק מהמשרה. לעתים הושלמה משרתו של עובד על ידי חלקיות ממשרה אחרת. על ידי כך גדל כוח האדם המקומי שהועסק בנציגויות אלה. בבדיקת הנתונים על מספר העמ"י שהועסקו בקונסוליה ובנציגות באו "ם עלו הבדלים בין נתוני מטה המשרד ובין נתוני הקונסוליה על שתי הנציגויות: לפי נתוני מטה המשרד הועסקו בהן 69 עמ"י, ואילו לפי נתוני הקונסוליה- 74 . בבדיקה גם נמצאו כמה הבדלים בשמות העובדים המאיישים את המשרות, בתיאורי התפקיד ובשיעורי המשרה. מכאן שהנתונים במטה המשרד לא עודכנו באופן שוטף בעקבות שינויים בתחום כוח האדם, ועקב כך לא הייתה למטה היכולת לדעת בוודאות באילו תפקידים הועסקו העמ"י, מה היה שיעור משרתם והאם העסקתם התאימה לתקן המשרות. בתשובתו מסר המשרד כי הוא פועל למניעת חוסר ההתאמה בנתונים על ידי שיפור המערכת הממוחשבת ועדכונה באופן מקוון. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי ע ד להכנסת השיפורים במערכת המחשוב עליו לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי שיהיה בידיו מידע מעודכן על איוש משרות העמ"י על מנת שיוכל לפקח על איושן. עליו לקדם במהירות את שיפור מערכות המידע שבהן מנוהל מערך כוח האדם כך שהנתונים הנוגעים לעובדים בחו"ל יהיו אמינים, מלא ים ותואמים. גיוס עובדים מקומיים 1. המשרד אינו מחייב פרסום פומבי של משרות פנויות של עמ"י ועמ"ז. ככלל העמ"י והעמ"ז נבחרים ממאגר של מועמדים שפנו ביזמתם לקונסוליה או למשרד. בעקבות הערת צוות הביקורת לקצין המינהלה של הקונסוליה על היעדר פרסום פומבי של משרות פנו יות פורסמו ביולי 2009 שתי משרות בקונסוליה באתר האינטרנט של הנציגות ובאתר אחר שמפרסם משרות פנויות. 690 דוח שנתי60ב .לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ להנחות את הנציגויות בחו"ל לקלוט עובדים מקומיים בדרך של פרסום פומבי כדי לקיים הליך שוויוני - לתת הזדמנות לכל המעוניין להציע מועמדות למשרה ולבחור את המועמד המתאים ביותר לתפקיד. 2. כאמור, הנציגויות בחו"ל מגייסות את העמ"י בדרך כלל מקרב הישראלים הנמצאים במקום משכנן. במקרים חריגים שבהם אי -אפשר לגייס בחו"ל עובדים מתאימים (כמו מאבטחים, עובדי מחשב, עובדי צופן, משפטנים) מאפשר התקנון לגייס עובדים בארץ במעמד של "עמ"י מועדף", המועסק לפי תנאי ההעסקה של עמ"י רגיל "בשינויים המתחייבים מעצם העסקתו כעמ"י מועדף". עד לשנים האחרונות גייס המשרד עמ"י בארץ רק במקרים חריגים, וניתן להם מעמד של עמ"י מועדף. אולם על פי נתוני הקונסוליה יותר מ -70% מהעמ"י שהועסקו בקונסוליה ובנציגות באו "ם במועד הביקורת גויסו באמצעות מטה המשרד בארץ, אף כי מעמדם לא הוגדר "עמ"י מועדף", בדרך כלל בעקבות פנייתם למשרד. כלומר, המשרד השתמש באפשרות לגיוס עובדים בארץ לא רק במקרים חריגים5. מנהל אגף משאבי אנוש והדרכה במשרד החוץ הסביר למשרד מבקר המדינה כי בשנים האחרונות יש קושי בגיוס עמ"י בארה"ב, ועל כן יש צורך בגיוסם בארץ, וזאת בעקבות ירידה במספר הסטודנטים הישראלים הלומדים בניו יורק, וכן בשל קשיים שמערים הממשל האמריקני בנוגע למתן אשרות עבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי מנהל אגף משאבי אנ וש והדרכה מצביעים אף הם על הצורך בפרסום פומבי. על המשרד להקפיד לכוון את הפרסום לישראלים שממילא עתידים להעתיק מושבם לחו"ל, למשל בשל לימודים או בשל שליחות של בני משפחתם מטעם המדינה. לשם כך עליו לפרסם את המשרות הפנויות באתר המשרד ובאתרי אינטרנט מתאימים אחרים. . .משרת ספרן בלתי נחוצה בתקן המשרות של הקונסוליה והנציגות באו"ם יש משרה לספרן. הבדיקה העלתה כי הספרייה אינה פעילה והיא מכילה ספרים ישנים שאין להם דורש. במועד הביקורת שובצו במשרה זו עמ"ז ועמ"י, כל אחד בשיעור של 50% משרה. שני העובדים הועסקו בנציגות באו"ם - העמ"ז עסק בארגון ובתיוק של מסמכי הנציגות והעמ"י שימשה מזכירה. ._____________ _____ .5 בעקבות הביקורת הוכנסו שינויים בתקנון שתוקפם החל ב - 1.1.10 שבהם נקבעו התנאים המיוחדים של עמ"י מועדף. עוד נקבע שכאשר קיים קושי מיוחד בגיוס עמ"י המשרד רשאי להעסיק עמ"י על פי חוזה שבו תקבע משכורתו בסכום קבוע. משרד החוץ 691 . לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החוץ לבחון את נחיצות הספרייה ואת התאמתה לצורכי הנציגויות. אם יתברר כי אין צורך בספרייה יש לבטל גם את המשרה בתקן לשם היעילות והחיסכון בכספי ציבור. בתשובתו הודיע המשר ד כי היקף המשרה צומצם ל -50% .ושובץ בה העמ"ז העמ"י שובצה במשרת מזכירה. .ענייני כספים .קביעת שיעור קצובת הייצוג 1. על פי התקנון קצובת הייצוג שמקבלים עובדי המשרד המשרתים בחו"ל מיועדת לאירוח (קבלות פנים, ארוחות בבית, בבתי מלון או במסעדות) של זרים מקומיים ויהודי ם ולאירוח של משלחות מהארץ. הקצובה אינה מיועדת לאירוח עובדי המשרד, ישראלים המבקרים במקום או עמיתים ישראלים מנציגויות אחרות הפוקדים את הנציגות בתפקיד או באופן פרטי. שיעור הקצובה של ראשי הנציגויות יהיה על פי מקום השירות בחו"ל. בקביעת שיעור הקצובה של בעלי תפקי דים שהדרג שלהם נמוך מזה של ראש הנציגות לא הובאו בחשבון לא מקום השירות ולא היקף האירוח המתחייב מתפקידם. 2. בהוראות שכר ותנאי שירות בחו"ל של הוועדה הבין-משרדית נקבע שקצובת הייצוג תינתן "כהחזר הוצאות", ושהיא תיקבע על פי שיעור מבסיס המשכורת בחו"ל ובהתאם לתפקיד העובד במקום השירות. התקנון מפרט את ההוצאות שיוחזרו בקצובה זו, ובהן הוצאות על אירוח מחוץ לנציגות ואירוח בבית העובד. הקצובה נועדה גם לממן הוצאות על מתנות, על תרומות ועל דמי חבר במועדונים. לפי נוהל שקבעה הוועדה הבין-משרדית, החל בינואר 1994 שיעור קצובת הייצוג נקבע על פי הדרג של העובד6 (יועץ, ציר-יועץ וציר) או על פי התפקיד כשמדובר בעובדים שהדרג שלהם נמוך יותר או שאין להם דרג. אין הבחנה בדרג ובשיעור הקצובה בין עובדים הנמנים עם שירות החוץ המדיני ובין הנמנים עם שירות החוץ המינהלי ואין מובאים בחשבון מקום השירות7, מהות התפקיד, המשימות העיקריות המוטלות על בעל תפקיד וצורכי האירוח במסגרת התפקיד. עקב קביעת שיעור הקצובה על פי הדרג בלבד נוצר מצב בלתי סביר שבו עובדים מינהליים זכאים לשיעור קצובה גבוה מזה של עובדים מדיניים רק משום שהעובדים המינהליים בעלי דרג גבוה יותר, או שעובדים אלה זכאים לאותו שיעור קצובה רק משום שלהם אותו דרג. להלן דוגמאות: (א) קצין המינהלה האזורי, שתפקידו נמנה עם שירות החוץ המינהלי, זכאי לקצובת ייצוג בשיעור 33% מבסיס השכר בחו"ל, שיעור גבוה מהשיעור שלו זכאים מרבית ראשי הנציגויות הבינוניות והקטנות באירופה, באסיה ובאפריקה, שתפקידם מחייב לארח, לקיים בביתם אירועים, לקנות מתנות למארחיהם וכד'. (ב) קציני המינהלה והעובדים המדיניים בנציגויות בארה"ב שלהם אותו דרג, זכאים לאותו ._____________ _____ .6 .לעובדים בשירות החוץ המדיני ולעובדים בשירות החוץ המינהלי יש אותם דרגים ההבחנה ביניהם היא על ידי הוספת המילה "מינהלה" לדרג. 7 יוצאים מהכלל הם העובדים בנציגויות בארה"ב, שלהם נקבעו שיעורים גבוהים יותר בשלושת הדרגים. 692 דוח שנתי60ב .שיעור של קצובת ייצוג, למרות שאופי עבודתם וצורכי האירוח שלהם אינם שווים. (ג) קצין המינ הלה והקונסול לעניינים קונסולריים בקונסוליה זכאים לקצובת ייצוג ששיעורה גדול ב-3% משיעור הקצובה שזכאים לו שלושה בעלי תפקידים מדיניים בעלי דרג נמוך יותר. (ד) עובד בדרג יועץ בשירות החוץ המינהלי שתפקידו מנהל תחנת קשר בקונסוליה זכאי לאותו שיעור של קצובת ייצוג שזכאים לו שלושה עובדים בעלי אותו דרג שמילאו תפקידים מדיניים. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שקצובת הייצוג נקבעת על פי הדרג בלבד בלי שמובאים בחשבון מהות התפקיד, המשימות העיקריות המוטלות על בעל התפקיד, צורכי האירוח במסגרת התפקיד ומקום השירות, ונוכח העובדה שהדיווחים על הוצאות אירוח אינם מפורטים דיים והקבלות המצורפות אליהם לא נבדקו (ראו להלן), נהפכה הקצובה למעשה להטבת שכר. על המשרד לבחון מחדש את אמות המידה שלפיהן נקבע שיעור קצובת הייצוג ולהביא לדיון בוועדה הבין-משרדית ולאישורה אמות מידה המותאמות לצורכי התפקידים ולמקום השירות. דיווח על הוצאות ייצוג קצובת הייצוג משולמת לעובד בכל חודש מראש באמצעות שכרו. על העובד לדווח למשרד על הוצאות הייצוג בכל שלושה חודשים. עליו לציין בדיווח עבור מה הייתה ההוצאה (כמו קבלת פנים, ארוחה ומתנות), מספר האירועים ומספר המשתתפים בכל אירוע וסכום ההוצאה. ראש הנציגות מאשר בחתימתו את הדיווח של העובד. ההתחשבנות הסופית של העובד עם המשרד נעשית בסוף השנה; אם מתברר שהעובד לא ניצל את מלוא הקצובה ששולמה לו במשך השנה, המשרד מנכה משכרו את ההפרש. כל הוצאה החורגת מסכום הקצובה היא על חשבון העובד. העובד נדרש לצרף קבלות רק לגבי אירוח המתקיים מחוץ לביתו. על קצין המינהלה לבדוק אם יש התאמה בין הסכומים הנקובים בקבלות ובין הסכומים הרשומים בטופס הדיווח. נמצא שכמעט כל העובדים דיווחו בשנת 2008 על הוצאות גבוהות באופן ניכר מהקצובה שהם זכאים לה בשנה, בסכומים שבין כ -600 דולר ל - 8,000 דולר, ואילו המשרד שילם להם את סכום הקצובה בלבד. עוד נמצא כי הדיווח של השליחים על הוצאות ייצוג לא כלל מספיק פרטים. כך למשל לא צוינו בדיווחים שמות האורחים ותפקידם, ולכן אי -אפשר לבדוק אם ההוצאות הוצאו במסגרת התפקיד ועל פי הוראות התקנון. עוד נמצא שקצין המינהלה לא בדק את הקבלות המצורפות לדיווח, משום שלא היו מפורטות ועל פיהן אי -אפשר לדעת עבור מה היו ההוצאות. משרד מבקר המדינה העמיד את משרד החוץ על החובה לאשר תשלומים רק על סמך קבלות ובהן מידע מלא ומפורט שיאפשר הבחנה בין אירוח שבוצע במסגרת התפקיד לאירוח פרטי. אישור תשלום על סמך קבלות לא מפורטות ודיווח חסר, עושה פל סתר את המטרה שבבסיס תשלום דמי הייצוג. אשר לתשלום דמי ייצוג בגין הוצאות אירוח בבית, על הוועדה הבין-משרדית לגבש הסדרים מידתיים להחזר הוצאות אלה הניתנים לפיקוח ולבקרה. משרד החוץ 693 . בעקבות הביקורת הודיע סגן הממונה על השכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 (להלן- תשובת משרד האוצר) שהממונה על השכר והסכמי עבודה, שהוא יו"ר הוועדה הבין-משרדית, הנחה את חבריה לקבוע כללים ברורים וישימים בכל הנוגע לדמי הייצוג של שליחי המדינה בחו"ל ואת שיעורי דמי הייצוג לפי התפקידים השונים בכל משרד ממשלתי. הכללים יחולו על העובדים שיצאו לשליחות בחו"ל לאחר המועד שייקבע לראשית החלתם. על החשב הכללי הוטל לאכוף את הוראות הוועדה הבין -משרדית, לתת הנחיות בעניין הדיווח על הוצאות לצורך קבלת דמי ייצוג ולפקח על ביצוען. משרד מבקר המדינה ימשיך לעקוב אחר קביעת ההנחיות ויישומן. שכר לימוד בתקנון מפורטים התנאים והכללים להשתתפות המשרד בהוצאות על שכר לימוד וסכום שכר הלימוד עבור ילדי השליחים. נקבע בו, בין היתר, כי השתתפות המשרד בשכר לימוד תינתן עבור ילד הלומד בבית ספר עברי או בבית ספר יהודי. עובד שהחליט לשלוח את ילדיו לבית ספר לא יהודי במקום שיש בו בית ספר יהודי, והוא מעוניין בהשתתפות המשרד בשכר הלימוד, רשאי להגיש בקשה מנומקת למשרד שתועבר אל הוועדה הבין-משרדית לקביעת סכום ההשתתפות בשכר הלימוד. בניו יורק קיימים בתי ספר ציבוריים שרמתם טובה ואינם גובים שכר לימוד ובתי ספר פרטיים, בחלקם בעלי חינוך יהודי. בשנת הלימודים 2007 -2008 למדו שמונה ילדי השליחים בשתי הנציגויות בבתי ספר ציבוריים, ועשרה למדו בבתי ספר פרטיים יהודיים ולא יהודיים ובשנת הלימודים 2008 -2009 - 11 ילדים בבתי ספר ציבוריים ו-14 בבתי ספר פרטיים. הוצאות המשרד על שכר הלימוד בבתי הספר הפרטיים בכל אחת מהשנים הסתכמו בכ - 142,000 דולר ובכ - 226,000 ,דולר בהתאמה. שכר הלימוד ששולם לבתי הספר הפרטיים היה בין 10,000 דולר ל- 30,000 דולר לתלמיד בשנה. תשלום שכר הלימוד היה באישור הוועדה הבין - משרדית. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות על שכר לימוד בבתי הספר הפרטיים, ראוי שהמשרד יבחן את האפשרות לקבוע שכר לימוד מרבי על פי מקום השירות, וכן ראוי שיקבע אמות מידה ברורות וחד-משמעיות לחריגה מהסכום המרבי שנקבע. שליח שיבחר לשלוח את ילדיו לבית ספר ששכר הלימוד בו גבוה מהסכום המרבי שייקבע יידרש לשלם בעצמו את ההפרש. בתשובתו הודיע משרד האוצר כי בעקבות הביקורת הנחה יו"ר הוועדה הבין - משרדית את חבריה לקבוע תמריץ משמעותי לשליחים שישלחו את ילדיהם לבית ספר מקומי שהלימודים בו הם בחינם, כדי להקטין את ההוצאות על שכר לימוד. בתשובתו הודיע משרד החוץ כי בשלהי שנת 2009 שינתה הוועדה הבין -משרדית כמה מהוראות שכר ותנאי שירות בחו"ל הנוגעות למימון הוצאות החינוך של ילדי העובדים, אולם ההוראות החדשות טרם שולבו בתקנון. 694 דוח שנתי60ב .משרד מבקר המדינה יעקוב אחר עדכון התקנון, אחר סוגיית התמריץ והאם יש בו התחשבות בעקרונות החיסכון והיעילות ואחר יישום השינויים במשרד החוץ. שכר דירה בתקנון נקבעו עשרה בעלי תפקידים הזכאים להתגורר במנהטן, מקום משכנן של הנציגויות בניו יורק, ולקבל קצובת דיור שסכומה המרבי נקבע על ידי הוועדה הבין- משרדית לפי דרגתו של העובד בחו"ל ומצבו המשפחתי. בעלי תפקידים אחרים בניו יורק - השגרירה באו"ם, הקונכ"ל, סגן השגריר באו"ם וקצין המינהלה האזורי - אינם זכאים לקצובת דיור אלא לדירת שרד שהמשרד משלם את שכר הדירה עבורה, בלי הגבלה על הסכום, קונה את רהיטיה וציודה ומתחזק אותה. במועד הביקורת התגוררו בדירות שרד שכורות במנהטן הקונכ"ל, סגן השגרירה באו"ם וקצין המינהלה האזורי8. המשרד שילם עבור דירת הקונכ"ל שכר דירה של כ- 14,300 דולר בחודש בחודשים האחרונים של שנת 2008 ובמחצית הראשונה של שנת 2009 , פי שניים ויותר משכר הדירה ששולם עבור דירתם של שני בעלי התפקידים האחרים - כ- 7,300 דולר ו- 6,000 .דולר בחודש לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לבחון אם יש הצדקה להבדל הניכר בין עלות שכר דירת השרד של הקונכ"ל ובין עלות שכר הדירה של דירות השרד האחרות, ולקבוע שכר דירה מרבי לדירות שרד על פי מקום השירות. בעקבות הביקורת הודיע משרד האוצר בתשובתו כי החשב הכללי, האחראי לדיור הממשלתי בחו"ל, יבחן את עניין שכר הדירה בדירות השרד ויפקח עליו. תחזוקת בתי שליחים 1. על פי התקנון על ראשי נציגויות ועל עובדים בכירים אחרים מדרג ציר -יועץ ומעלה להחזיק בית ייצוגי לשם ביצוע המטלות הייצוגיות המוטלות עליהם. לשם כך הם זכאים לקצובה חודשית קבועה בשיעור מסוים מבסיס המשכורת בחו"ל, לפי מקום השירות, התפקיד והדרג של העובד. ב- 2008 היה סכום הקצובה לעובד בין כ-400 לכ- 1,000 דולר בחודש, ובסך הכול שולמו באותה שנה כ- 58,000 דולר. כמה בעלי תפקידים בנציגות זכאים גם להחזר הוצאות בגין תחזוקת הבית ובגין עזרה בניקיונו. כך למשל, ציר מדיני וממלא מקום השגריר בהיעדרו זכאי להחזר תשלומי שכר לעוזרת בית על פי שעות עבודה שמספרן לא יעלה על מספר השעות של מחצית משרה; ההחזר ייעשה על פי קבלות. ._____________ _____ .8 ,יצוין כי נוסף על דירות השרד השכורות, בבעלות המדינה חמש דירות באזור מנהטן ובהן התגוררו בין היתר השגרירה באו"ם וקצין המינהלה. משרד החוץ 695 .לקונסוליה ולנציגות באו"ם הוקצו בתקן שש משרות להעסקת עובדי משק בית בבתיהם של ראשי הנציגויות. נמצא שלסגן השגרירה לאו"ם הוקצו 1.75 .משרות לעבודות ניקיון, יותר מפי שלושה מכפי שנקבע בתקנון בדיקת הקבלות שהגיש סגן השגרירה באו "ם עבור עבודות בית שנעשו בדירתו בחודשים ינואר ופברואר 2009 העלתה שבמשך יותר משני שלישים מכל אחד מהחודשים האלה, בכלל זה בכמה ימים עוקבים, הועסקו שלוש נשים בעבודות הבית. לפי הקבלות אי -אפשר לדעת כמה שעות הן הועסקו, ולכן גם אי -אפשר לבדוק אם התשלום נעשה לפי הוראות התקנון. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לצמצם במידת האפשר את מספר המשרות בתקן לעבודות בית בבתיהם של ראשי נציגויות בניו יורק, להקפיד שהחזר תשלומי שכר לעוז רת בית יהיה על פי הוראות התקנון ולדרוש שבקבלות יפורטו שעות העבודה. בתשובתו הודיע המשרד כי הוא יבחן אם המשרות שהוקצו בתקן לעובדי משק בית בבתי ראשי הנציגויות מתאימות לצרכים וכי יפעל במידת הצורך לצמצום מספר המשרות. 2. על פי התקנון, ראש נציגות במדינות אירופה וצפון אמריקה זכאי להשתתפות המשרד בהעסקת מטפלת; שיעור ההשתתפות - 42% ,מקצובת אחזקת בית וההחזר ייעשה תמורת המצאת קבלות בלבד. אין בתקנון כל התייחסות לתשלום עבור שירותי שמרטפות בשעות הערב והלילה עבור ילדי ראש נציגות. הבדיקה העלתה כי בשנת 2008 שילמה הקונסוליה עב ור הוצאות שמרטפות לילדיו הקטנים של הקונכ"ל סכום קבוע של כ-420 דולר בחודש, הסכום שהוא זכאי לקבל עבור העסקת מטפלת, והוא שולם מחשבון אחזקת בית ראש נציגות. הסכום שולם על פי דיווח של הקונכ"ל בכתב יד שבו פורטו שעות ההעסקה, אולם לא צורפו לו קבלות. משרד מבקר המדי נה העיר למשרד החוץ כי אם ההוראות בתקנון הנוגעות למטפלת חלות גם על שמרטפית על המשרד לדרוש קבלות כאסמכתה להחזר ההוצאות. חנות למכירת מוצרים פטורים ממסים בכמה נציגויות גדולות מנוהלת חנות שבה מוצרים פטורים ממסים הנמכרים בעיקר לעובדי הנציגות, כיוון שדיפלומטים פטורים ממסים שונים המושתים במדינות השירות. במשרד הוחלט להקל על העובדים ולאשר פתיחתה של חנות כזו במקומות שיש בהם כמות סבירה של צרכנים. זאת בעיקר כדי לרכז במקום אחד מוצרים נדרשים על ידם ולחסוך בדיקה ביטחונית של המשלוחים הרבים של המוצרים שרכשו העובדים מחוץ לנציגות, שמסיבות ביטחוניות יש להעבירם דרך מכונת שיקוף בנציגות. 696 דוח שנתי60ב .בתקנון נקבעו הוראות להפעלת החנות ולניהול חשבונותיה, ספירת מלאי והתאמת חשבון הבנק. עוד נקבע שראש נציגות שבה מופעלת חנות ימנה ועדה שתפקידה לקבוע את המוצרים שיימכרו ומחיריהם, את רשימת הזכאים לרכוש מוצרים ואת הכמויות שהם רשאים לרכוש. על פי הוראת שכר ותנאי שירות בחו"ל של הוועדה הבין-משרדית, שהייתה תקפה במאי 2009 , סחורות ומצרכים פטורים ממס הנקנים בידי נציגות או בידי עובדיה "יירכשו בכמויות סבירות ורק לשימושם הפרטי של העובדים". אין לרכוש מצרכים כאלה עבור אנשים שאינם זכאים לכך על פי החוק המקומי. עד שנת 2006 .נוהלו שתי חנויות במבנה שבו משוכנות כל המשלחות בניו יורק בינואר אותה שנה חתמו נציגי המשלחות על סיכום לאיחוד שתי החנויות לחנות אחת, שלפיו תפעול החנות, הבקרה והביקורת יהיו באחריותה של המשלחת הביטחונית בלבד , והיא תעביר לשאר המשלחות את חיובי העובדים שלהן בכל חודש. פעמיים בשנה יקבלו המשלחות את חלקן בהכנסות, בכללן הכנסות במזומן מרכישות של "גורמים חיצוניים" (כמו עובדי ביטחון בחברת אל על). החנות מוכרת מוצרים פטורים ממס הכוללים מוצרי קוסמטיקה ובישום, משקאות אלכוהו ליים (משקאות חריפים ויינות), סיגריות, מוצרים ישראליים הנמכרים בארה"ב ותווי קנייה של כל בו מקומי. 1. נמצא כי בחנות קיימת הגבלה על כמות הסיגריות ובקבוקי המשקאות החריפים (למעט יינות) שמותר לעובד לקנות בשבוע, אולם אין הגבלה על קניית מוצרים אלה בנסיבות מסוימות - כאשר עובד מקיים אירוע פרטי או לשם מתן מתנות בתקופת החגים המקומיים. גם אין הגבלה על רכישת שאר המוצרים בחנות. התשלום עבור קניית המוצרים נעשה במזומן או דרך המשכורת של העובדים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ שקביעת מספר הבקבוקים של משקאות חריפים המותרת לקנייה והאפשרות לקנות מוצרים בלי הגבלה בנסיבות מסוימות היא החלטה מקומית שלא התקבלה על ידי המשרד ולא ברור על מה התבססה. האפשרות לקנות כמות גדולה של משקאות חריפים בנסיבות אלה ולקנות ללא הגבלה מוצרים אחרים הפטורים ממסים עלולה לפתוח פתח לקניית מוצרים אלה לא רק לצ ורכיהם של העובדים, בניגוד להוראת הוועדה הבין-משרדית. בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 הודיע ראש המשלחת הביטחונית (להלן - תשובת ראש המשלחת הביטחונית) כי נעשות בדיקות פרטניות כאשר הכמות המצטברת של מוצרים שרכשו עובדים מעידה על דפוס צריכה גבוה של אלכוהול וסיגריות, גם אם הכמות מצויה במסגרת המכסה שנקבעה. 2. הבדיקה העלתה שאין בקונסוליה מידע על הסכום הכולל של הרכישות שעשו בחודש עובדיה ו"גורמים חיצוניים", משום שהיא אינה מקבלת דיווח על רכישות שהתשלום עבורן נעשה במזומן. עוד נמצא שקצין המינהלה לא בדק את הדיווח הכספי על ההוצאות ועל ההכנסות שהגישה לו המשלחת הביטחונית ואת החישובים שנעשו לקביעת חלוקת הרווחים בין המשלחות, ולא בדק ולו בדיקה מדגמית, את מחירי המוצרים ואת שיעור ההנחות שקיבלה החנות בעת רכישתם מהספקים. הוא גם לא בדק את סבירות כמות המוצרים שנקנו וסכומי הקנייה כדי לוודא שמי שזכאי לרכוש בחנות לא קנה מוצרים גם עבור אנשים שאינם זכאים לכך על פי החוק המקומי. משרד החוץ 697 . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה שימנעו אפשרות לרכישות בניגוד להוראות. בתשובתו הודיע ראש המשלחת הביטחונית כי בתוך חודשיים יוקם "ועד מפקח" שיורכב מנציגי המשלחות, וישיבתו הראשונה תיוחד להסברת הדוחות הכספיים. נוסף על כך הודיע משרד האוצר בתשובתו כי החשב הכללי, האחראי לניהול הכספי של הנציגויות בחו"ל, יבדוק את ניהול החנות. .אירועי יום העצמאות .בעקבות הממצאים שהועלו בביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה על אופן גיוס הכספים לאירועי יום העצמאות, ובעיקר על קבלת תרומות ועל עלותם הגבוהה של האירועים9 , הוציא משרד החוץ נוהל חדש והוא שובץ בתקנון בפברואר 2009 . לפי הנוהל, נוסף על הסכום שיקצה המשרד למימון אירועי יום העצמאות, רשאית נציגות לקבל כספים ממשרדי ממשלה אחרים, מגופים הפועלים מטעמם ומגופים ישראליים רשמיים כמו הסוכנות היהודית לארץ ישראל ולהשתמש בקצובת הייצוג שמקבלים עובדי הנציגות. התקנון אוסר לקבל כספים או השתתפות אחרת מגוף פרטי, ישראלי או זר. עוד נקבע בתקנון שחריגה מהתקציב שהוקצה לאירועי יום העצמאות תכוסה מקצובת הייצוג של ראש הנציגות ושל קצין המינהלה. הבדיקה העלתה שהקונסוליה והנציגות באו"ם פעלו על פי הנוהל החדש כבר בארגון אירועי ה-60 .למדינה משרד מבקר המדינה מברך על השינויים שנעשו בהוראות התקנון בדבר המותר והאסור בגיוס כספים למימון אירועי יום העצמאות. על המשרד להקפיד שכל הנציגויות יפעלו על פי הוראות אלה בחגיגות יום העצמאות הבאות. .סיכום .הקונסוליה והנציגות באו"ם משמשות נדבך חשוב בהידוק הקשרים בין ישראל לארה"ב ובין ישראל לקהלי יעד שונים כמו הקהילות היהודיות, אנשי תקשורת ונציגי המדינות באו"ם. תכנית העבודה של הקונסוליה לשנת 2009 לא הוכנה על פי הנחיות המשרד. על אגף צפון אמריקה לעמוד על כך שתוגש לו תכנית עבודה שנתית על פי המתכונת שנדרשה. על התכנית להקיף את כל היבטי ._____________ _____ .9 ,ראו מבקר המדינההיבטים בפעילות משרד החוץ ( 2006 '), עמ 55-56 . 698 דוח שנתי60ב .עבודת הנציגות, בכלל זה פעולות ראש הנצי גות, ולקבוע את חלוקת התקציב על פי סדר העדיפויות כדי שתוכל לשמש לאגף כלי עבודה למעקב אחר ביצוע הפעולות הדרושות להשגת היעדים. כיוון שכל נציגות היא הזרוע הארוכה של משרד החוץ באזור משכנה, יש חשיבות לדיווחים ולמשוב בכתב לשם קיום קשר שוטף בין הנציגות למשרד ושיח ביניהם, לשם עדכונים על המתרחש בארץ השירות ועל עמדותיהם של אישים עמם מנהלת הנציגות את השיח הדיפלומטי ולהעברת הנחיות מהמשרד על פי דיווחים אלה. על המשרד אפוא, להקפיד ולדרוש משליחיו דיווח שוטף ומפורט, כדי שמהות הדיווחים ותדירותם לא יהיו נתונות לשיקול דעתו הבלעדי של ראש נציגות. על המשרד גם להבהיר לעובדים במטה כי עליהם לתת לנציגויות משוב על הערכות המצב והדיווחים שהם מקבלים מהן. הביקורת של משרד מבקר המדינה על תחומי מינהל וכספים העלתה שככלל שתי הנציגויות פועלות על פי סדרי מינהל תקין. עם זאת הועלו כמה ליקויים שחלקם נוגעים לכלל נציגויות ישראל בחו"ל ולכן על המשרד לעשות לתיקונם באופן מערכתי. במהלך הביקורת החלו המשרד והוועדה הבין-משרדית לשכ ר ולתנאי שירות בחו"ל שבמשרד האוצר לנקוט צעדים לתיקונם של חלק מהליקויים. עם זאת על משרד החוץ לפעול לתיקונם של כמה ליקויים נוספים ולהקפיד על פעולה תקינה בהתאם לתקנון שירות החוץ ולהוראות שכר ותנאי שירות בחו"ל של הוועדה הבין-משרדית.

תקציר:
 679 .משרד החוץ . .פעולות הביקורת .בקונסוליה הכללית בניו יורק, בנציגות הקבע שליד האו"ם ובמשרד החוץ נבדקו היבטים בפעילות של הקונסוליה ושל הנציגות באו"ם, ובעיקר התיאום עם מטה המשרד בארץ והדיווח השוטף למטה; תהליך כניסתו של שליח לתפקיד; ענייני מינהל ומשאבי אנוש וענייני כספים. בקונסוליה בניו יורק ובמשרד נבדק הליך ההתקשרות של המשרד עם חברה ישראלית לאספקת שירותים רפואיים לשליחים, לעובדים המקומיים הישראלים ולעובדים המקומיים הזרים בארה"ב. עוד נבדקו הפיקוח והבקרה הכספיים של המשרד על קיום התחייבויותיה של החברה בחוזים עמה בשנים 2006 -2009 . משרד החוץ 681 . הקונסוליה ונציגות הקבע ליד האו"ם בניו יורק .תקציר .בניו יורק פועלות שתי נציגויות מטעם משרד החוץ (להלן - המשרד): הקונסוליה הכללית (להלן - הקונסוליה) ונציגות הקבע ליד האו"ם (להלן - הנציגות באו"ם). הקונסוליה פועלת בתחומים מגוונים ובהם ייצוג ענייני המדינה והסברתם; הידוק הקשרים עם הקהיל ות היהודיות ועם נבחרי ציבור וקידום כלכלת ישראל ותרבותה. עיקר פעילותה של הנציגות באו"ם הוא בקרב מדינות החברות בו, בוועדותיו ובמוסדותיו. מתפקידיה לרקום קשרים עם נציגי המדינות באו"ם, בכלל זה מדינות שאין להן יחסים דיפלומטיים עם ישראל, כדי להשפיע על המדיניות של מדינתם, ולהשתמש באו"ם כזירה הסברתית. בכל נציגות מועסקים עובדי המשרד (להלן - שליחים), עובדים מקומיים ישראלים (להלן - עמ"י), שהם אזרחים ישראלים השוהים בחו"ל באופן זמני, ועובדים מקומיים זרים (להלן - עמ"ז). .פעולות הביקורת .בחודשים אפריל-אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה בניו יורק ובמשרד החוץ היבטים בפעילות הקונסוליה והנציגות באו"ם. בעיקר נבדקו התיאום עם מטה המשרד בארץ (להלן - מטה המשרד) ודיווח שוטף למטה; תהליך כניסתו של שליח לתפקיד; ענייני מינהל ומשאבי אנוש, וענייני כספים. בדיקות השלמה נעשו במשלחת הרכש של משרד הביטחון וצה"ל (להלן - המשלחת הביטחונית). .עיקרי הממצאים .1. שלא כאמור בהנחיות המשרד, בתכנית העבודה של הקונסוליה לשנת 2009 הוצגו הפעולות ונסיעות העבודה המתוכננות שלא בהקשר של היעד שהן אמורות להשיג; לא הוצג התקציב המתוכנן לצד הפעולות שפורטו בה; והנסיעות והביקורים המתוכננים לא הו צגו על פי סדר עדיפויות. התכנית גם אינה כוללת את הפעולות המתוכננות של הקונסול הכללי (להלן - הקונכ"ל) ולא צוין בה מכלול הפעילויות של הקונסוליה. 2. כל נציגות היא הזרוע הארוכה של המשרד באזור משכנה, ולכן יש חשיבות רבה לקשר שוטף בינה ובין המשרד באמצעות דיווחים ו משוב לשם עדכון, הפריה הדדית ושיתוף פעולה. דיווחי הקונכ"ל בכתב למשרד היו דלים במספרם ובהיקפם, והוא המעיט לשלוח למשרד הערכות מצב ולדווח על פגישותיו עם אישים מקומיים. דיווחיו לא היו בחתימתו אלא בחתימתו של עמ"י שהיה מנהל לשכתו; מנהל הלשכה חתם גם על דיווחים על פגישות שלא נכח 682 דוח שנתי60ב .בהן. הקונכ"ל לא קיבל משוב מהגופים במטה המשרד שאליהם נשלחו הדיווחים והערכות המצב. 3. מקצת השליחים לא עברו מסלול הכשרה והדרכה או שעברו מסלול הכשרה חלקי לפני שהחלו בתפקידם, ולכמה מהשליחים לא היה ניסיון קודם מתאים לתפקיד. המשרד לא הקפיד לדרוש מכל השליחים שסיימו את תפקידם בניו יורק להכין דוח סיום תפקיד, שהוא כלי חשוב לעובד המחליף ללימוד התפקיד החדש. מקצת השליחים נזקקו לחלק ניכר משבוע ההתארגנות המוקדמת לשם התארגנות אישית, ולא נותר להם די זמן לחפיפה המקצועית. 4. המשרד אינו מחייב פרסום פומבי של משרו ת פנויות של עמ"י ועמ"ז המועסקים על פי חוזה מיוחד, ולכן אין ניתנת הזדמנות שווה לכל המעוניין להציע מועמדות למשרה. 5. שיעור קצובת הייצוג המשולמת לשליחים בכל חודש, נקבע על פי הדרג של העובדים בלי להתחשב בסוג התפקיד, בהיקף האירוח המתחייב מהתפקיד ובמקום השירות. הדיווח של השליחים על הוצאות ייצוג אינו מפורט דיו, ולכן אי-אפשר לבדוק אם ההוצאות הוצאו במסגרת התפקיד ועל פי הוראות תקנון שירות החוץ של המשרד. 6. המשרד אישר למרבית ילדי השליחים ללמוד בשנת הלימודים 2008 -2009 בבתי ספר פרטיים יהודיים ולא יהודיים בלי שקבע את סכ ום ההשתתפות המרבי בשכר הלימוד והסכום ששולם היה בין 10,000 דולר ל - 30,000 דולר לתלמיד בשנה, ובסכום כולל של כ - 226,000 דולר. שאר הילדים למדו בבתי ספר ציבוריים, שרמתם טובה והלימוד בהם אינו כרוך בתשלום. המשרד שילם עבור דירת השרד של הקונכ"ל שכר דירה הגבוה פי שניים ויותר משכר הדירה עבור שתי דירות שרד אחרות של בעלי תפקידים בכירים באזור מנהטן. 7. לקונסוליה ולנציגות באו"ם הוקצו בתקן שש משרות להעסקת עובדי משק בית בבתיהם של ראשי הנציגויות. נמצא שלסגן השגרירה לאו"ם הוקצו 1.75 משרות לעבודות ניקיון, יותר מפי שלושה מכפי שנקבע בתקנון. 8. קצין המינהלה של הקונסוליה לא פיקח על אופן ניהול החנות הפטורה ממסים, המנוהלת בידי המשלחת הביטחונית עבור כל המשלחות שבניו יורק, וגם לא בדק את הדיווחים הכספיים החודשיים ואת החישובים שנעשו לקביעת חלוקת הרווחים בין המשלחות. .סיכום והמלצות .הקונסוליה והנציגות באו"ם משמשות נדבך חשוב בהידוק הקשרים בין ישראל לארה"ב ובין ישראל לקהלי יעד שונים כמו הקהילות היהודיות, אנשי תקשורת ונציגי המדינות באו"ם. תכנית העבודה של הקונסוליה לשנת 2009 .לא הוכנה על פי הנחיות המשרד על אגף צפון אמריקה שבמשרד לעמוד על כך שתוגש לו תכנית עבודה שנתית על פי המתכונת שנדרשה. על התכנית להקיף את כל היבטי עבודת הקונסוליה, בכלל זה פעולות הקונכ"ל, ולקבוע את חלוקת התקציב על פי סדר העדיפויות משרד החוץ 683 . כדי שתוכל לשמש לאגף כלי עבודה למעקב אחר ביצוע הפעולות הדרושות להשגת היעדים. כיוון שכל נציגות היא הזרוע הארוכה של משרד החוץ באזור משכנה, יש חשיבות לדיווחים ולמשוב בכתב לשם קיום קשר שוטף בין הנציגות למשרד ושיח ביניהם, לשם עדכונים על המתרחש בארץ השירות ועל עמדותיהם של אישים עמם מנהלת הנציגות את השיח הדיפלומטי ולהעברת הנחיות מהמשרד על פי דיווחים אלה. על המשרד אפוא, להקפיד ולדרוש משליחיו דיווח שוטף ומפורט, כדי שמהות הדיווחים ותדירותם לא יהיו נתונות לשיקול דעתו הבלעדי של ראש נציגות. על המשרד גם להבהיר לעובדים במטה כי עליהם לתת לנציגויות משוב על הערכות המצב והדיווחים שהם מקבלים מהן. הביקורת של משרד מבקר המדינה על תחומי מינהל וכספים העלתה שככלל שתי הנציגויות פועלות על פי סדרי מינהל תקין. עם זאת הועלו כמה ליקויים שחלקם נוגעים לכלל נציגויות ישראל בחו"ל ולכן על המשרד לעשות לתיקונם באופן מערכתי. במהלך הביקורת החלו המשרד והוועדה הבין-משרדית לשכ ר ולתנאי שירות בחו"ל שבמשרד האוצר לנקוט צעדים לתיקונם של חלק מהליקויים. עם זאת על משרד החוץ לפעול לתיקונם של כמה ליקויים נוספים ולהקפיד על פעולה תקינה בהתאם לתקנון שירות החוץ ולהוראות שכר ותנאי שירות בחו"ל של הוועדה הבין-משרדית. .