משרד הביטחון/שינויים ארגוניים במשרד הביטחון

 ♦ . .מבוא .מטרת-העל של משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) היא להציב מענה מערכתי לבניין צה"ל ועוצמתו, לחזק את יכולת ההרתעה של צה"ל ולהגביר את יתרונו האיכותי; בהתאם לכך, פועל משהב"ט להשגת המטרות הבאות: א. מימוש מיטבי של תקציב הביטחון לאור תכניות העבודה והמשימות; ב. ביצוע כלל פעולות הרכש לפי צורכי צה"ל; ג. קידום תשתיות ביטחון לאומיות - מדעיות, טכנולוגיות, תעשייתיות ולוגיסטיות; ד. הרחבה והעמקה של שינויים ארגוניים במשרד הביטחון 47 .:שם הדוח שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מערכת קשרי החוץ הביטחוניים, והכוונה והגדלה של היקף הייצוא הביטחוני; ה. הנצחת זכרם של חללי מערכות ישראל, סיוע למשפחות השכולות ומתן מענה הולם לשיקום נכי צה"ל5. מערכת הביטחון כוללת שלושה יסודות ארגוניים- הדרג המדיני, צה"ל והמערכת האזרחית. משהב"ט עומד בראש המערכת האזרחית6. עם מערכת הביטחון האזרחית נמנים אגפי משהב"ט ויחידותיו, יחידות הסמך של משהב"ט והתאגידים שבאחריות שר הביטחון. בראש משהב"ט עומד המנכ"ל, הכפוף לשר הביטחון. משהב"ט מונה למעלה מ- 2,200 עובדים; היקף פעילותו של משהב"ט נגזר מגודלו הניכר של תקציב הביטחון - ועל כן הוא גורם מרכזי המשפיע על פעילות המשק הישראלי. משהב"ט מופקד על ניהולם ועל בקרתם השוטפת של הנושאים האזרחיים בגופים השונים של מערכת הביטחון, לרבות ביצוע הליכי רכש ומו"פ (מחקר ופיתוח), ניהול תקציבים ושיקום נכי צה"ל. בין משהב"ט לצה"ל קיימת משולבות ותלות הדדית, כאשר תהליכי העבודה ה מרכזיים חוצים את המבנים הארגוניים שלהם. שיתוף הפעולה בין הגופים בתוך משהב"ט ובין משהב"ט לצה"ל מתקיים בכל הרמות הארגוניות, מוסדר בהוראות ובנהלים, ומתבסס על מערכות מחשוב, תהליכי עבודה ועוד. בדצמבר 2010 הניע מנכ"ל משהב"ט דאז, אלוף (מיל') אודי שני7 (להלן- המנכ"ל או מנכ"ל משהב"ט), מהלך שנועד לבצע שורה של שינויים במבנה הארגוני של המשרד על פי תפישתו הניהולית. מרבית השינויים הארגוניים שיזם המנכ"ל מומשו במחצית השנייה של שנת 2011 ועד לינואר 2012 ,. בין השינויים שנעשו ניתן למנות את השינויים הבאים: איחוד אגף ארגון בקרה ומינהל (להלן - אגף אב"ם) עם אגף משאבי אנוש (להלן - אמ"א) והקמת אגף מינהל ומשאבי אנוש (להלן - אמ"ש); ביטול אגף היועץ הכלכלי למערכת הביטחון (להלן - אגף היועכ"ל או היועכ"ל) כאגף עצמאי והכפפת יחידותיו לאגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק); העתקת יחידת תובלה ושינוע חו"ל ממינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר) לאגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן); העתקת חטיבת הרכשת שירותים מאמו"ן למנה"ר; העברת ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון לאגף מחשוב ומערכות מידע לניהול (להלן - מל"ן); העברת החטיבה לתקשורת מאמו"ן למל"ן; והקמת אגף דוברות והסברה תוך מיזוג היחידה לפניות ותלונות הציבור עם דובר משהב"ט. ברקע להחלטות המנכ"ל בנוגע לשינויים עמדה גם תכנית פרישה בשנים 2010 -2008 , שסוכמה בין משרד האוצר, נציבות שירות המדינה (להלן- נש"ם) ומשהב"ט, שנועדה לצמצם את שיא העובדים התקניים של משהב"ט8. בתקופה מפברואר עד יוני 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על תהליכי התכנון והביצוע של השינויים הארגוניים דלעיל במשהב"ט, ובפרט בנוגע לשני שינויים מרכזיים: איחוד אגף אב"ם עם אמ"א והקמת אמ"ש, וביטול אגף היועכ"ל ומיזוגו לאת"ק. הביקורת נערכה במשהב"ט: בלשכת המנכ"ל, באמ"ש, באת"ק, במנה"ר ובאמו"ן; ובנש"ם. כמו כן, נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם חלק מהמנכ"לים לשעבר של משהב"ט, ועם בעלי תפקידים בכירים במשהב"ט, לרבות עשרה ראשי אגפים בהווה ובעבר. בדיקות השלמה נערכו באגפים שונים במשהב"ט ובאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה שבצה"ל. .__________________ .5 הוראת משהב"ט בנושא "משרד הביטחון- מטרות ויעדים". 6 .לפי אותה הוראה של משהב"ט 7 במועד עריכת הביקורת כיהן בתפקיד מנכ"ל משהב"ט אלוף (מיל') אודי שני. באוגוסט 2013 .החליפו אלוף (מיל') דן הראל 8 במסגרת תכנית זו פרשו 273 עובדים תקניים. התכנית אפשרה קליטה של כשליש ממספר זה כעובדים חדשים לצורך רענון שורות העובדים במשהב"ט. 48 דוח שנתי 64ב .שם הדוח: שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .היערכות הנהלת משהב"ט לשינויים ארגוניים .כל ארגון צריך לבחון מפעם לפעם את התאמתו לצרכים משתנים ולהשפעות החיצוניות של סביבתו. הצורך בשינוי ארגוני עולה, בין היתר, עקב פערים ביכולות הביצוע שעלולים לפגוע בתפקודו של הארגון בכללותו או בתפקודן של יחידות שלו. פערים אלה יכולים לנבוע, בין השאר, משינויים בהיקף כוח אדם (כמו אלה שחלו בעקבות תכנית הפרישה שצוינה לעיל). הפערים יכולים לקבל ביטוי בכשלי ביצוע בתחומים שונים כגון: תפוקה, איכות התוצרים, עלויות ביצוע, מועילות, יעילות, טיב שירות ועוד. קיומם של פערים כאלה מצביע על נחיצותם של שינויים ארגוניים, ואמור להיות גורם המניע ייזום וביצוע של שינויים ארגוניים. כל שינוי ארגוני מהותי יש בו כדי להשפיע על אופן תפקוד הארגון. לפיכך, על פי עקרונות מקצועיים הנהוגים בתחום הארגוני, המקבלים ביטוי גם בספרות המקצועית, לפני נקיטת יזמה וקבלת ה חלטה לביצועם של שינויים כאלה דרוש ללבן, בין היתר, את הצורך בקיומם של השינויים; מטרתם; ומאפייני השינויים הרצויים, כגון: שינוי אסטרטגי, שינוי מינהלי, תפקודי או מבני, ובהתאם לכך, נדרש להגדיר את עומקם והיקפם של השינויים הנדרשים. הדבר נכון במיוחד כשמתוכננים שינויים ארגוניים רבים ומהותיים. בביקורת עלה, כי בטרם בוצעו השינויים הארגוניים לא בחנה הנהלת משהב"ט9 אם קיימים ליקויי יסוד במצב הקיים, ולא גיבשה בהתאם מסמך המסכם ומבסס את הצורך בקיום השינויים, מפרט את יעדיהם וכיצד הם עשויים להוביל לשיפור עבודת משהב"ט. זאת, לצורך קיומה של עבודת מטה סדורה. כמו כן, לא נקבעו מדדים לבחינת הישגי השינויים. נוסף על כך, אף שמדובר בשינויים ארגוניים מהותיים רבים, לא נמצאו סימוכין לכך שהמנכ"ל הציג אותם לשר הביטחון, וקיבל את אישורו לביצועם. בהתייחסותו מאוקטובר 2013 "לממצאי הביקורת ציין המנכל דאז, כי "שר הביטחון סמך ידו על המנכ"ל ונתן גיבוי מלא לכל התהליכים שבוצעו. השר מצדו, הסתפק בעדכון עקרוני של פעילות ומהלכים מרכזיים" במסגרת פגישות עבודה ודיווחים עתיים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח היקף השינויים הארגוניים והשלכותיהם ארוכות הטווח, ככל שהם הוצגו לשר הביטחון, ראוי היה כי ייצא לכך סיכום בכתב. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל במרץ 2013 , בתחילת הביקורת, הוא הסביר, בין היתר, כי עם כניסתו לתפקיד הוא זיהה שמשהב"ט מאורגן במבנה רב-אגפי הפועל בחוסר תיאום ובכפילויות בפעילות מקצועית בין א גפים, וכי במהלך דיונים שהתקיימו בלשכתו, העלו המשתתפים מחלוקות מקצועיות, שהעסיקו אותו שלא לצורך. לפיכך, הגיע למסקנה, שיש לאחד עולמות תוכן לפי "משפחות", כדי שבכל "משפחה" תבוצע העבודה מקצה לקצה. כך לדבריו ניתן יהיה לשפר את אפקטיביות הפעולה, לייעל את תהליכי העבודה, לצמצם את מוטת השליטה ולשפר את יכולת הניהול שלו. לכן החליט, בין היתר, לשלב את הטיפול בנושאי ארגון ותקינה עם הטיפול בנושאי כוח אדם במסגרת ארגונית אחודה באמ"ש (איחוד אגף אב"ם ואמ"א) ואת הטיפול בנושאים כלכליים עם הטיפול בנושאים תקציביים במסגרת את"ק (ביטול אגף היועכ"ל כאגף עצמאי ומיזוג יחידותיו באת"ק). .__________________ .9 הסמנכ"לים של משהב"ט, בראשות המנכ"ל, מהווים פורום קבוע של הנהלה,. שינויים ארגוניים במשרד הביטחון 49 .:שם הדוח שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובה לשאלות נציגי משרד מבקר המדינה בנוגע לאמור לעיל השיב המנכ"ל, שחלק מההחלטות לשינויים הארגוניים שערך נעשו כ"החלטת מפקד" ונבעו מ"תחושות בטן", כתוצאה משיחות שקיים עם בעלי תפקידים שונים וכתוצאה מהמציאות שהי יתה להבנתו בשטח, ובהתאם לכך פעל. יצוין, כי גם בשיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים מרכזיים במשהב"ט עלה, שככלל, הם לא היו שותפים לגיבוש הצורך ולקביעת מאפייני השינויים הארגוניים, אף על פי שלשינויים אלה השפעה על תפקידיהם. לשינויים הארגוניים הרבים שיזם המנכ"ל, השלכות ניכרות על תהליכים ועל סדרי עבודה הנהוגים זה שנים במשהב"ט, נוכח ביטול עצמאותם של אגפים והעברת יחידות בין מסגרות ארגוניות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי שינויים מקיפים כאלה מחייבים היערכות מקדימה, ויש לראות ליקוי בכך, שבטרם ביצועם לא בחנה הנהלת משהב"ט באופן מעמיק אם קיימים ליקויי יסוד במצב הקיים. .עבודת המטה לביצועם של שינויים ארגוניים .על פי עקרונות מקצועיים מקובלים בתחום הארגוני, כדי לבצע שינויים מקיפים בארגון יש לקיים בחינה ארגונית סדורה, שתכלול, בין היתר: איסוף נתונים ותיאור המצב הקיים בכל אחת מהיחידות המיועדות לשינויים; ניתוח המצב תוך הצגת פערים בתפקוד וביכולות ביצוע, אם קיימים; פירוט כשלים שנמצאו במצב הקיים, השפעותיהם המערכתיות ומשמעויותיהם; ניתוח מגבלות קיימות לביצועם של שינויים; ניתוחי כדאיות לביצוע שינויים, לרבות במונחי תועלת וחיסכון; בחינת היבטים של שמירה על קיומם של "איזונים ובלמים"; בחינת חלופות לשינויים, הצגתן וקיום דיון בהן; קביעת מדדים לבחינת ההישגים הנדרשים; וקביעת אבני דרך לבקרה ולמעקב. בסיכומה של בחינה ארגונית כזו אמורות להיות מוצגות מסקנות והמלצות לדרכי פעולה לביצועם של השינויים הארגוניים. 1 . משהב"ט הוא משרד ממשלתי מורכב במבנה הארגוני שלו, המונה כאמור למעלה מ - 2,200 עובדים. משך למעלה משני עשורים היווהאגף אב" ם גוף התכנון והארגון המרכזי של משהב"ט, לרבות בנושאים של פיתוח ארגוני . על פי הוראת משהב"ט "אגף ארגון, בקרה ומנהל (אב"מ) - הוראת ארגון"10 :, תפקידיו העיקריים כללו, בין היתרפיתוח וגיבוש תורת הניהול של משהב"ט; פיתוח וגיבוש המבנה הארגוני, קביעת דפוסי הארגון והניהול של אגפי המשרד ויחידותיו; ותכנון וקביעת שיאי כ וח אדם במש הב"ט, רמות ארגוניות , ותקני כ וח אדם. במשהב"ט פעל גם אמ"א, שריכז את הטיפול ונשא באחריות לכל נושאי יחסי עבודה וכוח אדם במשהב"ט, לרבות גיוס, קליטה, שיבוץ וקידום 11 , בהתאם למבנה הארגוני והתקינה שאגף אב"ם גיבש ושהמנכ"ל אישר. בביקורת עלה, כי על אף שמשך שנים רבות הצטברו באגף אב"ם ניסיון וידע מקצועיים בבחינה סדורה של שינויים ארגוניים, הוא לא לקח חלק בתהליכי פיתוח וגיבוש השינויים הארגוניים במבנה משהב"ט. .__________________ .10 ההוראה בוטלה ב- 18.11.12 .בעקבות השינויים שנערכו 11 על פי הוראת הארגון שלו, שבוטלה ב- 18.11.12. 50 דוח שנתי 64ב .שם הדוח: שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בפועל, בתחילת שנת 2011 , הטיל המנכ"ל על סמנכ"ל וראש אמ"ש12 להוביל את ביצועם של השינויים הארגוניים על פי תפישתו של המנכ"ל. בהתאם לכך, נקט ראש אמ"ש בצעדים שתכליתם לקדם פעילות מעשית ליישום השינויים הארגוניים שעליהם החליט המנכ"ל. בתקופה שבין פברואר לדצמבר 2011 השלים אמ"ש עבודת מטה מצומצמת בהיקפה, שבה סוכמו השינויים הארגוניים (ראו פירוט להלן). יישומם נקבע לראשית 2012. 2 . בינואר 2011 אישרה הוועדה המשרדית לאישור התקשרות עם יועצים התקשרות עם חברה פרטית להעסקת ראש החברה (להלן - היועץ או היועץ הארגוני) ואחד מעובדיה כיועצים לבחינה אסטרטגית ארגונית עבור מנכ"ל משהב"ט, בהיקף כולל של עד 400 שעות עבודה לתקופה של שישה חודשים. סכום ההזמנה עמד על כ - 107,000 .ש"ח בביקורת עלה, כי למעט תיאור "יועצים לבחינה אסטרטגית ארגונית עבור מנכ"ל משהב"ט", לא פורטה בהזמנה של משהב"ט מהי תכולת הייעוץ הנדרשת. כך למשל, לא הובהרו בה: מהות ומטרות הייעוץ; התכנים שאליהם צריך היועץ להתייחס; המסמכים שעליו להכין ועוד. יצוין, כי למעט סיכום דיון הכנה לקראת סדנה מדצמבר 2010 , לא היו במשהב"ט סיכומי פגישות ודיונים שקיים היועץ במהלך תקופת עבודתו; מסמכי מצע והכוונה לקראת קיומן של הסדנאות לשינויים ארגוניים וסיכומן; מסמך מסכם של תוצאות אבחון וניתוח ארגוני; ותגובות ומשובים מאגפי משהב"ט בנוגע לייעוץ שניתן. בהתייחסותו מאוקטובר 2013 לממצאי הביקורת ציין סמנכ"ל וראש אמ"ש, כי "במסגרת שיחותיו, הבהיר המנכ"ל ליועץ את ציפיותיו ואת הנושאים לבחינה בתהליך. ומאחר שכך, אין צורך בפירוט יתר בהזמנה, שכן הוא הפעיל אותו באופן ישיר ואף קיבל לידיו את תוצרי עבודתו". משרד מבקר המדינה מעיר, כי היות שמדובר בעבודת ייעוץ, שהייתה צריכה להציע כיוונים ומגמות לביצועם של שינויים ארגוניים ושבגינה שילם משהב"ט, חשוב היה שלכל הפחות תוצרי הייעוץ יימסרו בכתב. 3 . מהמסמכים עולה, כי עבו דת המטה במשהב"ט שקדמה לביצוע השינויים הארגוניים התאפיינה בעיקר בקיומם של מספר דיונים, לרוב במסגרת פורומי חשיבה וסדנאות, בשיתופם של חלק מראשי האגפים ומדי פעם בליווי היועץ הארגוני. בסיכום הסדנאות והדיונים קבע המנכ"ל את השינויים הארגוניים שיבוצעו באגפים וביחידות, והנחה על המשך טיפול בסוגיות שנותרו פתוחות. כך למשל, בעקבות פורום חשיבה ממרץ 2011 החליט המנכ"ל, כי אגף אמו"ן יהפוך לאגף מבצעים של משהב"ט; בנוגע למנה"ר החליט, כי תהליכי הרכש במשרד ירוכזו במנה"ר, למעט בנושאים שבהם הוצאת הרכש מאגף אחר תיצור פגיעה משמעותית בשלמות התהליכית שעליו הוא מופקד. באותו אופן, בהמשך שנת 2011 .סיכם המנכ"ל את ביצועם בפועל של השינויים הארגוניים כך למשל, בסדנת ארגון מאוגוסט 2011 סיכם, כי חטיבת הרכשת שירותים תעבור מאמו"ן למנה"ר; בסדנת ארגון מנובמבר 2011 אישר את העברת היחידה לתובלה ושינוע חו"ל ממנה"ר לאמו"ן; ובסדנת ארגון מדצמבר 2011 .סיכם כי אגף היועכ"ל יוכפף לאת"ק נמצא, כי ניירות המטה שעליהם התבססו הדיונים והסדנאות לקו בחסר, כיוון שלא כללו בחינה והתייחסות לסוגיות שלהן השפעה מהותית על ההחלטות בדבר השינויים הדרושים, כגון: רמת התפקוד של היחידות ושל האגפים, ניתוח הצורך בשינויים והשפעתם על איכות השירות שניתן לצה"ל ולגופי משהב"ט. לפי המסמכים, בדיונים הוצגו בעיקר מצגות בסיסיות .__________________ .12 עד אמצע שנת 2011 - סמנכ"ל וראש אמ"א. שינויים ארגוניים במשרד הביטחון 51 .:שם הדוח שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שבהן פורטו רק השינויים הארגוניים המתוכננים (לעתים תוך ציון השלכות בנוגע לצורך להעביר כוח אדם בין אגפים). לפיכך, לא היה במצ גות אלו כדי לספק את מלוא הנתונים והמידע ההכרחיים לצורך הערכות מצב ולקבלת החלטות. 4 . עבודת המטה לקראת ביצועם של שינויים ארגוניים אמורה לכלול גם בחינה בנוגע להשפעתם על טיב השירות הניתן לגופים בצה"ל ובמשהב"ט. בביקורת עלה, כי הדבר לא נעשה. כך למשל, על אף שצה" ל נעזר בהיקף רחב בשירותי שינוע אווירי וימי של יחידת תובלה ושינוע חו"ל במנה"ר, ברגיעה ובשעת חירום, לא בחן משהב"ט עם גורמי הלוגיסטיקה הרלוונטיים בצה"ל, אם להחלטה על העתקת היחידה האמורה ממנה"ר לאמו"ן, השלכות על רמת השירות הניתן לצה"ל, וממילא הנושא לא עלה בדיו נים שהתקיימו במשהב"ט בנושא שינויים ארגוניים. בחינה כזו חיונית, כיוון שהיא אמורה להשפיע על קבלת ההחלטה על מהות השינוי הרצוי ומשמעותו13. 5 . עוד נמצא, כי מרבית השינויים הארגוניים במשהב"ט נעשו בדרך של העתקת יחידות מאגף אחד למשנהו, בלי שנקבעו מדדים להשגת חיסכון . דבר זה גם קיבל ביטוי במסמכים שהעביר אמ"ש במאי 2013 למשרד מבקר המדינה, שבהם צוין, בין היתר, שהשינויים נשענו על תנועה פנימית של תקנים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משהב"ט לא קיים בחינה ארגונית סדורה, שתוצריה מסקנות והמלצות בנוגע למבנה הארגוני הרצוי, לתהליכי העבודה ולאיכות השירות הנדרשים מאגפי משהב"ט ויחידותיו, וכיצד השינויים הארגוניים אמורים לשפר את המענה הניתן לגופי משהב"ט וצה"ל. לפיכך, החלטות שהתקבלו לא התבססו על עבודת מטה מקיפה המציגה את המשמעויות הכוללות של השינויים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי משהב"ט לא קבע לשינויים הארגוניים יעדים, אבני דרך ומדדים לבקרה ולבחינת תוצאותיהם - לא בהיבטים איכותיים של שיפור תהליכי עבודה ושירות, שהשינוי אמור להוביל, ולא בהיבטים כמותיים של חיסכון עקב שינויים במבנה הארגון ובתקינה. בהתייחסויותיהם מאוקטובר 2013 לממצאי הביקורת ציינו סמנכ"ל וראש אמ"ש, משהב"ט ומנכ"ל משהב"ט דאז, כי השינויים הארגוניים בוצעו לאחר עבודת מטה סדורה, שכללה, בין היתר, "עשרות שיחות חתך", סיעורי מוחות, והליכי חשיבה ודיונים בפורום הנהלה. עוד ציין מנכ"ל משהב"ט, כי הנתונים שבמצגות סיפקו אותו. עם זאת, בתשובות ש ל סמנכ"ל וראש אמ"ש ושל משהב"ט צוין, כי כחלק מהתובנות מהשינויים הארגוניים, יזם אמ"ש "גיבוש מתודולוגיה ליישום שינויים ארגוניים במשרד, כולל מדדי הצלחה לתהליך", וכי מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') דן הראל, הנחה שעד ינואר 2014 תיכתב הוראה משרדית בנושא "הנוגעת ללקונות בתהליכי השינוי" הארגוני, שעליהן הצביע דוח ביקורת זה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לצורך ביצוע שינויים ארגוניים מקיפים בארגון, חשוב לפעול על פי העקרונות המקצועיים המקובלים, כפי שתוארו בהרחבה לעיל, וכי עקרונות אלה הם אבן יסוד לכל תהליך של שינויים בארגון. לפיכך , עבודת המטה שהתקיימה במשהב"ט, והתבססה בעיקר על שיחות חתך, על סיעורי מוחות, ועל הערכות סובייקטיביות, הייתה חלקית. .__________________ .13 ,יצוין, כי במועד סיום הביקורת, כשמונה חודשים לאחר ביצוע השינוי הארגוני האמור, לפי צה"ל איכות השירות בפועל לא השתנתה. 52 דוח שנתי 64ב .שם הדוח: שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בהתייחסותו מאוקטובר 2013 ,לממצאי הביקורת הודיע משהב"ט, כי מנכ"ל משהב"ט סיכם שבמסגרת סדנת מנהלים שמשהב"ט עומד לקיים, ייבחנו, בין היתר, הייעוד והתפקידים של משהב"ט, דרכי התנהלותו ויעדיו, כמו גם הקוד האתי המנחה אותו וסוגיות מבנה וארגון שונות, לרבות הסוגיות הספציפיות שצוינו בדוח הביקורת. .איחוד אגף אב"ם ואמ"א והקמת אמ"ש .המבנה הארגוני הקודם במשהב"ט הבחין, כאמור, בין שני אגפים: אגף אב"ם, שהיווה גוף התכנון והארגון המרכזי של מש הב"ט; ואמ"א, שריכז את הטיפול ונשא באחריות לכל נושאי המשאב האנושי ויחסי העבודה במשהב"ט, לרבות גיוס, קליטה, שיבוץ וקידום . ראש אגף אב"ם וראש אמ"א היו כפופים למנכ"ל. יצוין, כי באיחוד אגף אב"ם עם אמ"א היחידות העוסקות בתחומי הארגון והיחידות העוסקות בתחומי כוח אדם נשארו נפרדות באמ"ש. אך בפועל, קבלת ההחלטות בשני התחומים נעשית על ידי ראש אמ"ש. קיומו של מבנה ארגוני, שבו קיימת הפרדה בין הגוף הקובע את הצרכים בארגון (אב"ם) ובין הגוף המיישם אותם באמצעות איוש תקנים בכוח אדם (אמ"א), נועד, בין היתר, למנוע מצב, שכבר בעת קביעת הצורך בתקנים, יילקחו בחשבון סוגיות כוח אדם העלולות לעלות בעת מימוש הצורך. אילוצים וקשיים כאלה יכולים לגרום לעיוות בהמלצות להנהלת הארגון בדבר הצורך, ולהשפיע על קבלת החלטות בנושא. הדבר נכון בעיקר בארגונים גדולים, שבהם כל אחד מ מעגלי הבחינה, הן הארגונית והן כוח האדם, ראוי שייעשה באופן מעמיק ובנפרד. ההחלטה הסופית במקרה של חילוקי דעות, צריכה להיות של המנכ"ל, תוך כדי התחשבות בשיקולים הכוללים. יצוין, כי הפרדה כזו קיימת בכל הארגונים האחרים שבמערכת הביטחון. כאמור לעיל, נציגי משרד מבקר המדינה קיימו שיחות בנוגע לשינויים הארגוניים עם חלק ממנכ"לי משהב"ט לשעבר, וגם עם שישה ראשי אגפים (מכהנים) במשהב"ט. יצוין, כי המנכ"לים לשעבר היו תמימי דעים בכך כי לצורך שמירה על "איזונים ובלמים" במשהב"ט, חשוב שתהיה הפרדה בין הגוף הקובע צורכי תקינה לבין הגוף המאייש את התקנים בכוח אדם. עוד עלה, כי מרביתם ראו באגף אב"ם גוף נטול אינטרסים פנימיים, שיכל להציג בפניהם תמונת מצב וניתוח אובייקטיביים בדבר צרכים ארגוניים. לעומתם, מרבית ראשי האגפים במשהב"ט ציינו, כי הם רואים בחיוב את איחוד אגף אב"ם ואמ"א בכך שיש להם "כתובת" אחת לכל נושאי תקינה וכוח אדם, ומולה הם פועלים לשביעות רצונם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי חרף קיומן של דעות שונות בעניין מהותי זה, מהמסמכים שבהם הוצג האיחוד של אגף אב"ם עם אמ"א עולה, כי הנושא העקרוני של "איזונים ובלמים" כלל לא נדון, וממילא לא נכלל במסגרת השיקולים של הנהלת משהב"ט. בהתייחסותו מאוקטובר 2013 לממצאי הביקורת הודיע משהב"ט, כי "סוגיית 'האיזונים והבלמים' לצד הפרדת הסמכויות"... אכן חשובה "לבחינת אפקטיביות והתנהלות ארגונית נאותה ואתית", וכי "תיבחן בשנית גם סוגיית 'האיזונים והבלמים' אשר צוינה בדוח זה". שינויים ארגוניים במשרד הביטחון 53 .:שם הדוח שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ביטול אגף היועכ"ל כאגף עצמאי ומיזוגו באת"ק .משך עשרות שנים פעל אגף היועכ"ל במשהב"ט כגוף מטה מרכזי בתחומים כלכליים, כשראש אגף היועכ"ל כפוף למנכ"ל משהב"ט. לפי הוראת משהב"ט "היועץ הכלכלי למערכת הביטחון - יעוד, ארגון והגדרת תפקידים"14:, ייעוד אגף היועכ"ל היה א. לתת ייעוץ כלכלי להנהלת המשרד וליחידות במערכת הביטחון; ב. לשמש כסמכות מקצועית עליונה בנושאי כלכלה במערכת הביטחון; ג. להנחות את יחידות מערכת הביטחון בכל הנוגע לשימוש בשיטות ניתוח ובחינה כלכליים; ד. לבצע תפקידים בתחום יחסי הגומלין בין מערכת הביטחון לבין המשק הלאומי, בתחום יחסי הגומלין בין המשרד לבין הספקים ובתחום עבודת המטה של המשרד. במילים אחרות, במסגרת תפקידו, ראש אגף היועכ"ל היה הגורם שאמור להציג בפני שר הביטחון ומנכ"ל משהב"ט את ראיית המַקרו של כלכלת הביטחון, תוך ניתוח ומתן המלצות על המדיניות הכלכלית שעל משהב"ט לנקוט, לרבות חלופות למימוש תכניות, כדי למקסם את מקורותיו ואת יעילות ניצולם, במיוחד בתקופה של מצוקה תקציבית. כמו כן, מצופה היה ממנו שייזום בדיקות כלכליות של נושאים שונים, ושיעסוק ביצירת תובנות כלכליות (מתודולוגיות ותורות בתחומים שונים) עבור מערכת הביטחון. יוצא אפוא, שקיימת חשיבות לכך שהמכהן בתפקיד היועכ"ל יהיה בר -סמכא כלכלי (בד ומה לכלכלן ראשי במוסדות פיננסיים וממשלתיים), שלו מעמד ויכולת להובלה כוללת של תהליכים כלכליים. זאת במיוחד בארגון שתקציבו הוא הגדול מבין תקציבי משרדי הממשלה, ועמד בשנת 2012 על כ-56 מיליארד ש"ח15. במשהב"ט פועל גם את"ק, כגוף מטה בתחומי תקציב, וראש את"ק כפוף למנכ"ל ומשמש גם כיועץ כספי לרמטכ"ל. לצורך תפקידיו כיועץ כספי לרמטכ"ל הוא כפוף לרמטכ"ל. את"ק ויחידת היועץ הכספי לרמטכ"ל מהווים מסגרת ארגונית משותפת למשהב"ט ולצה"ל. הוראת משהב"ט "אגף התקציבים - יעוד, ארגון והגדרת תפקידים"16 (להלן- הוראת את"ק), מפרטת את עיקרי תפ קידיו של את"ק, וביניהם: א. בתחום תכנון תקציב הביטחון: הכנת מתארים לתקציב הרב -שנתי ולתקציב השנתי על בסיס הנחיות המנכ"ל והרמטכ"ל, פרסום הנחיות למסגרת התקציב של הגופים התקציביים17 , בחינה וניתוח דרישות הגופים התקציביים, הצגת הצעת התקציב לאישור גורמי צה"ל, משהב"ט ומשרד האוצר, ועריכת התקציב ופרסומו. ב. בתחום ניהול ובקרה של תקציב הביטחון: הוצאת אישורים לביצוע בהתאם לתקציב המאושר וניהול מעקב שוטף על ניהול התקציב. במסגרת השינויים הארגוניים במשהב"ט, החל מינואר 2012 בוטל אגף היועכ"ל כאגף עצמאי הפועל בכפיפות ישירה למנכ" ל, והוא הפך ליחידת משנה שהוכפפה לראש את"ק. כמו כן, בוטל התפקיד של יועץ כלכלי למערכת הביטחון. העומד בראש יחידת המשנה הוא סגן ראש את"ק לכלכלה. בהתאם לכך, עודכנה הוראת את"ק ושולבו בה גם תחומי האחריות שהיו מוטלים על אגף היועכ"ל. 1 . מצגת של אמ"ש מ - 5.12.11 , שהו כנה לקראת דיון וסיכום של המנכ"ל, שכותרתה "מיזוג אגף היועכ"ל", סקרה את הייעוד ואת התפקידים של אגף היועכ"ל, של את"ק ושל אגף הכספים (אכ"ס), ופירטה שלוש חלופות לביטול אגף היועכ"ל כאגף עצמאי ומיזוגו באגפי משהב"ט, ויתרונות וחסרונות תמציתיים של כל חלופה. חלופות א לו כללו כלהלן: הכפפת .__________________ .14 הוראה זו בוטלה ב- 7.5.12 .בעקבות השינויים שנערכו 15 .תקציב מעודכן לסוף השנה 16 ההוראה עודכנה ב- 7.5.12. 17 גוף במערכתהביטחון שאת"ק הקצה לו מסגרת תקציבית. 54 דוח שנתי 64ב .שם הדוח: שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יחידת היועכ"ל לראש את"ק כמסגרת אחת; הכפפתן כמסגרת אחת לראש אכ"ס; וכן אפשרות לפיזור ושילוב כלכלני האגף באגפי משהב"ט בהתאם לתחומי העיסוק. בסדנת ארגון מ - 15.12.11 סיכם המנכ"ל, בין היתר, כי "מוטת השליטה של מנכ"ל משהב"ט מורכבת ולפיכך המנכ"ל סבור, כי יש לפשט תהליכים וליצור שליטה טובה יותר", וכי "היועכ"ל יוכפף לאת"ק כדי ליצור סמכות ארגונית אחת ולמנוע את פיזור היחידה בשלב הראשון". בביקורת עלה, כי עבודת המטה שקדמה לביטול אגף היועכ"ל לקתה בחסר: לא קדם לדיון עם המנכ"ל ניתוח ארגוני הכולל, בין היתר, בחינת קיומם של פערים ביכולות הביצוע של אגף היועכ"ל לעומת ייעודו ותפקידיו כפי שצוינו לעיל; של כשלים ומגבלות במצב הקיים; השפעות ומשמעויות מערכתיות של השינוי; ניתוח יתרונות, חסרונות וסיכונים לשינויים בתפקידים ובמבנה של כוח האדם של האגף; מסקנות והמלצות. נוסף על כך, כלל לא נבחנה חלופה להמשך קיומו ופעולתו של אגף היועכ"ל כאגף עצמאי, תוך שיפור תפקודו וחיזוק יכולותיו, אם אלו נדרשו, כדי לתת מענה לצרכים. 2 . ,כאמור, משהב"ט מופקד על ניהולם השוטף של הנושאים האזרחיים במערכת הביטחון לרבות אחריות לניהול תקציב הביטחון ולבקרה על מימושו. בראש את"ק עומד קצין בדרגת תא"ל המתמנה לתפקידו על ידי המנכ"ל והרמטכ"ל במשותף. על פי הוראת הפיקוד העליון בנושא, ייעודו לייעץ לרמטכ"ל בתחום התקציבי בצה"ל ולהנחות את גופי התקציב בצה"ל בתחום זה. אגף היועכ"ל היה גוף אזרחי המאויש על ידי אזרחים. את"ק הוא גוף שיש לו גם כפיפות צבאית, ושמרבית כוח האדם בו מתבסס על קציני צה"ל. בביקורת עלה, כי בביטול התפקיד של ראש אגף היועכ"ל ובהכפפת יחידות היועכ"ל לאת"ק, עלולה להיות פגיעה ביכולתו לשמש גורם אזרחי, עצמאי ואובייקטיבי, שיכול להציג בפני מנכ"ל משהב"ט עמדה מקצועית נוספת, שאינה נשענת בהכרח על עבודת המטה שמקיים צה"ל, ובכך לאפשר קבלת תמונה כלכלית רחבה ומאוזנת יותר הנדרשת לגיבוש עמדת מנכ"ל משהב"ט ושר הביטחון בסוגיות הכלכליות. יתר על כן, השינוי הארגוני הביא למקרים שבהם היבטים כלכליים אזרחיים רחבים שהם מעבר לתקציב צה"ל, מבוקרים ומוכוונים על ידי גוף המקבל הנחיותיו גם מצה"ל, בשל כפיפות ראש הארגון לצה"ל. דוגמה לכך ניתן למצוא בהנחיות שניתנו בדיון בנושא התייעלות חיל האוויר והחלל, שהתקיים בראשות סגן הרמטכ"ל בנובמבר 2012 . בדיון זה הנחה סגן הרמטכ"ל את היועץ הכספי לרמטכ"ל למפות את התעריפים שלפיהן משלמת מערכת הביטחון לתעשיות הביטחוניות, ולגבש מנגנון לביצוע "אודיט" 18 עתי בתעשיות הביטחוניות, לרבות בדיקות פתע. יוצא, שבמקרה זה, צה"ל ביקש להתערב בנושא אזרחי במהותו, שעה שבעבר אגף היועכ"ל קבע את התעריפים באופן עצמאי בהתחשב במכלול השיקולים ש ל מערכת הביטחון, לרבות אלה הנוגעים גם לצורכי התעשיות הביטחוניות. 3 . עוד עלה בביקורת, כי ביטול תפקידו של היועכ"ל למערכת הביטחון כסמכות בלתי תלויה ובעלת מעמד מקצועי בתחום הכלכלי והכפפת יחידותיו לאת"ק, גורמים גם להחלשת המעמד שהיה לאגף היועכ"ל, הן במשהב"ט והן מחוצה לו, כגורם-על אזרחי, האמור להנחות מקצועית .__________________ .18 ( ""אודיט Audit )- בהוראת משהב"ט בנושא עקרונות העלות והתמחור ובדיקתן, אודיט מוגדר כ"בדיקת ספרי הספק לצורך אישור תעריפי שעת עבודה...". שינויים ארגוניים במשרד הביטחון 55 .:שם הדוח שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 את מערכת הביטחון בתחום הכלכלי במנותק מהטיפול השוטף של את"ק, בתכנון, בניהול ובבקרה של תקציב הביטחון. כך למשל, בעבר השתתף נציג אגף היועכ"ל לצד נציג את"ק במטות תכנית 19, ואילו כיום משתתפים שני נציגי את"ק, ובכך נפג ע הקשב הניהולי במטות תכנית להצגתם של היבטים כלכליים שאינם קשורים למגבלות תקציב ולניהולו השוטף. כמו כן, לפני השינוי, בדרך כלל השתתפו נציגי אגף היועכ"ל בצוותי משהב"ט שניהלו מגעים ומשא ומתן עם ממשלות זרות בנושאים כלכליים; וכיום לא. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בביטול תפקיד היועכ"ל למערכת הביטחון, ובביטול אגף היועכ"ל כאגף עצמאי, וכתוצאה מכך, גם החלשת מעמדן של יחידות היועכ"ל שהוכפפו לראש את"ק, טמונים סיכונים העלולים לפגוע באיכות קבלת החלטות במשהב"ט בנושאים תקציביים וכלכליים. בין הסיכונים ניתן למנות: פגיעה ביכולת ל מנוע מצבים שבהם יגבר האינטרס התקציבי של צה"ל על פני שיקול כלכלי רחב של מערכת הביטחון, שרואה גם את טובת שימור התעשיות הביטחוניות כתשתיות ביטחון לאומיות; ופגיעה ביכולת לבחון פרויקטים של מערכת הביטחון בראייה כלכלית ארוכת טווח. יש בכל אלה כדי לפגוע במימושו המיטבי של תקציב הביטחון. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מאחר שממילא כבר יש ניגוד עניינים מובנה במצב הקיים, שבו לראש את"ק "שני כובעים", מיזוג אגף היועכ"ל באת"ק עלול להעצימו. על כן, נוכח כל האמור לעיל, ובהמשך להתייחסות משהב"ט לממצאי הביקורת, ולפיה החליט מנכ"ל מש הב"ט, אלוף (מיל') דן הראל, לבצע בחינה כוללת של ארגון ומבנה משהב"ט, יש מקום לבחון מחדש במסגרת בחינה זו גם את נושא אגף היועכ"ל, על כל היבטיו. .פיקוח ובקרה של נציבות שירות המדינה .בראש נש"ם עומד נציב שירות המדינה. על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 , ,מאשר נציב שירות המדינה את הצעות התקן שמגיש כל משרד ממשלתי. משמעות הדבר היא שנש"ם היא הגוף המוסמך, בין היתר, לאשר שינויים של תקני כוח האדם בכל משרדי הממשלה (במגבלות שיא כוח האדם שקובע אגף התקציבים במשרד האוצר), להמיר משרות, לשנות את תאריהן, או את דרגותיהן וכד'. עקב כך, זקוקים משרדי הממשלה לאישור נש"ם בנושאים הנוגעים לשינויים בתקני כוח אדם. 1 . בשלהי יוני 2011 פנתה נציגת אמ"ש לממונָה על מערכת הביטחון (בפועל) בנש"ם ועדכנה אותה בחלק מהשינויים הארגוניים שיחולו במשהב"ט, ושלחה לאישורה טפסים רלוונטיים לאישור שינויי המשרות. במהלך יולי 2011 אישרה נש"ם את השינויים על גבי הטפסים האמורים. בנובמבר 2011 התקיימה פגישת עבודה בין מנכ"ל משהב"ט ובין נציב שירות המדינה במגוון נושאים ובהם נושא השינויים הארגוניים, שהוצג לנציב באופן כללי; .__________________ .19 כאשר יש צורך בניהול תכנית או משימה מיוחדת, לרבות בתחום הפיתוח והייצור של מערכות נשק, וכאשר מימוש התכנית דורש תיאום רב בין היבטים מקצועיים, טכניים, כלכליים ותעשייתיים, מקים משהב"ט מסגרת משימתית לניהול אינטגרטיבי של הבקרה והתיאום של התכנית, כגון מטה תכנית. 56 דוח שנתי 64ב .שם הדוח: שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בסיום הפגישה ולאחר שנש"ם, כאמור לעיל, אישרה כבר חלק מהשינויים, ביקש המנכ"ל את אישורו של הנציב לשינויים שהציג בפניו. מבדיקת מסמכי נש"ם ומשיחות עם נציגיה עולה, כי היא הסתפקה בעיקר בכך, שקיבלה ממשהב"ט את הטופס השגרתי לשינוי המוצע בתקן, שבו הפרטים הטכניים בלבד של ההצעות החדשות כגון: תיאור המשרה, היקפה ודרגתה, לעתים בליווי מכתב הנמקות. נציגי משהב"ט לא פירטו ונציגי נש"ם אף לא דרשו לקבל פירוט של המשמעויות (יתרונות, חסרונות, סיכונים וכד') של השינויים הארגוניים המתוכננים במשהב"ט. כך למשל, נש"ם לא בדקה את ההשפעה של השינויים הארגוניים שהוצעו על סד רי העבודה התקינים במשהב"ט; לא בדקה אם יש באיחוד אגף אב"ם ואמ"א כדי לפגוע ב"איזונים ובבלמים" במשהב"ט; ולא בחנה אם הכפפת יחידות היועכ"ל לאת"ק יכולה לפגוע ביכולתן לשמש גורם כלכלי עצמאי ואובייקטיבי, הפועל בראייה כוללת של צורכי מערכת הביטחון, שיכול להציג בפני מנכ"ל משהב"ט עמדה מקצועית נוספת לעמדת צה"ל. כמו כן, לא נמצאו סימוכין לכך, שבפגישות שקיימו גורמי נש"ם עם גורמי משהב"ט, ובהן הפגישה האמורה בין מנכ"ל משהב"ט ונציב שירות המדינה, נדונו המשמעויות של השינויים הארגוניים במשהב"ט. בהתייחסותה מאוקטובר 2013 לממצאי הביקורת הודיעה נש"ם, כי "לא תמיד היקף הניירת הקיימת מצביע על אופן הבדיקה. שכן, רמת ועומק הבדיקה אינם מדע מדויק ... בבדיקת שינוי מתבצעות גם פגישות עבודה ופגישות הבהרה, שלא תמיד מתועדות". משרד מבקר המדינה מעיר, כי דיונים בנוגע לשינויים ארגוניים מהותיים במשרד מרכזי כמשהב"ט, ראוי שיהיו מסוכמים ומתועדים. זאת, בין היתר, כדי לשמר זיכרון ארגוני בהקשר לשינויים הנעשים במשרדי הממשלה השונים. יצוין, שמבקר המדינה כבר קבע בדוחות קודמים, כי בין תפקידיה של נש"ם הוא לעצב את מבנה השלטון המרכזי20, וכי נש"ם לא יזמה בחינה של המבנה הארגוני של משרדי הממשלה, ולא פעלה להתאים את המבנה הארגוני של משרדי הממשלה לשינויים שחלו בסביבתם או במדיניות21 . מהאמור לעיל עולה, שהמצב נותר בעינו: אף על פי שמעורבות נש"ם נדרשת ואף חיונית בכל הנוגע לעיצוב השלטון המרכזי בכלל, ובמשהב"ט, כמשרד מרכזי בו בפרט . פעילותה של נש"ם בכל הנוגע לשינויים הארגוניים שנערכו במשהב"ט, באה לידי ביטוי באישור השינויים המוצעים בלבד, בלי לבחון אותם במלוא משמעותם. 2 . עוד עלה בביקורת, כי בנש"ם אין נהלים ואין אמות מידה לבחינת שינויים ארגוניים שמציעים משרדי הממשלה ולאישורם. נהלים ואמות מידה אלה אמורים, בין היתר, להורות על אופן בחינת הצורך בשינוי הארגוני, ולהנחות את המשרד הרלוונטי כיצד לבחון ולוודא את הצלחתם של השינויים הארגוניים. כמו כן, בהיעדר מערכת מחשוב מתאימה, תהליך האישור בנש"ם הוא ידני. בעת הביקורת, באפריל 2013 , מסרה הממונָה על מערכת הביטחון (בפועל) בנש"ם, שבאחריותה בין היתר, הטיפול באישור השינויים הארגוניים במשהב"ט, כי בהיעדר כל אלה, "קיים הרבה שיקול דעת בקבלת החלטות והיא עובדת על פי אינטואיציה וניסיון", וכך גם פעלה כשקיבלה החלטות בנוגע לאישור השינויים הארגוניים שמשהב"ט הציג לפניה. .__________________ .20 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003 ), "תפקידה של הנציבות בעיצוב המבנה של השלטון המרכזי", עמ' 71. 21 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 ), "העסקה ותקינת כוח אדם במשרדיהממשלה", עמ' 39 . שינויים ארגוניים במשרד הביטחון 57 .:שם הדוח שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בהתייחסותה מאוקטובר 2013 לממצאי הביקורת הודיעה נש"ם, כי במסגרת רפורמה הנעשית בשירות המדינה, שוקדת נש"ם על "הכנת ההנחיות ובכלל זה הגדרת מושגים ותהליכים ליצירת אחידות", וכי אופן אישור השינויים הארגוניים יבוצע בעתיד על פי הנחיות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אופן אישור השינויים הארגוניים על ידי הנש"ם, כפי שתואר לעיל, הוא לקוי; ועל נציב שירות המדינה לפעול לפרסומן בהקדם של ההנחיות האמורות, ובכך לחזק את היכולת של נש"ם לקיים בקרה רחבה על שינויים ארגוניים שיוזמים משרדי ממשלה. .סיכום והמלצות .בסביבה החיצונית ובסביבה הפנימית של משרדי ממשלה מתרחשים באופן תדיר שינויים. כדי למנוע היווצרות של פערים ביכולת הביצוע של המשרדים, שעלולים לפגוע בתפקודם, הם נדרשים מפעם לפעם להתאים את תהליכי העבודה שלהם ואף את מבניהם הארגוניים לשינויים אלו. משהב"ט הוא משרד ממשלתי גדול ומורכב, ובין היתר, אחראי על תקציב הביטחון, שהוא הנתח הגדול בתקציב המדינה. נוכח זאת, חובה כי שינויים ארגוניים בו יהיו מלווים בעבודת מטה יסודית ומקיפה, שבמהלכה, בין היתר, ייבחנו וינותחו ההזדמנויות והיתרונות מול הסיכונים והחסרונות העלולים לנבוע מהמהלכים המתוכננים, ובהתאם לכך יתקבלו החלטות ויינקטו הצעדים הנדרשים. בדוח זה נמצא, כי עבודת המטה שקדמה לביצועם של השינויים הארגוניים במשהב"ט לקתה בחסר. המנכ"ל והגורמים הרלוונטיים במשהב"ט לא קיימו בחינה ארגונית סדורה לפי עקרונות מקצועיים מקובלים, המציגה, בין היתר, אבחון וניתוח של הפערים בתפקוד וביכולות הביצוע של אגפי משהב"ט ויחידותיו שבהם בוצעו השינויים, והשפעות מערכתיות אפשריות של השינויים המתוכננים באותם אגפים ויחידות על מערכת הביטחון. נוסף על כך, נש"ם לא קיימה בחינה יסודית של הצעות משהב"ט לשינויים הארגוניים שהוצגו בפניה, וממילא לא בדקה את השפעתם על סדרי העבודה במשהב"ט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיעדר כל אלה, אופן ביצוע השינויים הארגוניים היה לקוי. עם זאת, משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התייחסות משהב"ט לממצאי הביקורת, ולפיה סיכם מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') דן הראל, כי במסגרת סדנת מנ הלים שמשהב"ט עומד לקיים לבחינת הייעוד והתפקידים של משהב"ט, דרכי התנהלותו ויעדיו, תיבחן גם סוגיית ה"איזונים והבלמים" וסוגיות נוספות שצוינו בדוח הביקורת. עוד הנחה, שעד ינואר 2014 תיכתב הוראה משרדית "הנוגעת ללקונות בתהליכי השינוי" הארגוני, שעליהן הצביע דוח ביקורת זה. .

תקציר:
 43 .:שם הדוח שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שינויים ארגוניים במשרד הביטחון . .תקציר .משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) פועל, בין היתר, להשגת המטרות הבאות: מימוש מיטבי של תקציב הביטחון לאור תכניות העבודה והמשימות; ביצוע רכש לפי צורכי צה"ל; וקידום תשתיות ביטחון לאומיות שונות1. מערכת הביטחון כוללת שלושהיסודות ארגוניים - הדרג המדיני, צה"ל והמערכת האזרחית 2 . משהב"ט עומד בראש המערכת האזרחית ובראשו המנכ"ל, הכפוף לשר הביטחון. מ שהב"ט מונה למעלה מ - 2,200 ;עובדים היקף פעילותו נגזר מגודלו הניכר של תקציב הביטחון - ועל כן הוא גורם מרכזי המשפיע על פעילות המשק הישראלי. בדצמבר 2010 הניע מנכ"ל משהב"ט דאז, אלוף (מיל') אודי שני3 (להלן - המנכ"ל או מנכ"ל משהב"ט), מהלך שנועד לבצע שורה של שינויים במבנה הארגוני של משהב"ט. מרבית השינויים מומשו במחצית השנייה של שנת 2011 ועד לינואר 2012 . בין השינויים הארגוניים שנעשו ניתן למנות את: איחוד אגף ארגון, בקרה ומינהל (להלן - אגף אב"ם) עם אגף משאבי אנוש (להלן - אמ"א) והקמת אגף מינהל ומשאבי אנוש (להלן - אמ"ש); ביטול אגף היועץ הכלכלי למערכת הביטחון כאגף עצמאי (להלן - אגף היועכ"ל או היועכ"ל), ומיזוגו והכפפת יחידותיו לאגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק); העתקת יחידת תובלה ושינוע חו"ל ממינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר) לאגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן); והעתקת החטיב ה להרכשת שירותים מאמו"ן למנה"ר. .פעולות הביקורת .בתקופה מפברואר עד יוני 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על התכנון והביצוע ש ל השינויים הארגוניים דלעיל במשהב"ט, ובפרט בנוגע לשני שינויים מרכזיים: איחוד אגף אב"ם עם אמ"א והקמת אמ"ש, וביטול אגף היועכ"ל ומיזוגו והכפפת יחידותיו לאת"ק. הביקורת .__________________ .1 הוראת משהב"ט בנושא "משרד הביטחון- מטרות ויעדים". 2 .לפי אותה הוראה של משהב"ט 3 במועד עריכת הביקורת כיהן בתפקיד מנכ"ל משהב"ט אלוף (מיל') אודי שני. באוגוסט 2013 .החליפו אלוף (מיל') דן הראל 44 דוח שנתי 64ב .שם הדוח: שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נערכה במשהב"ט: בלשכת המנכ"ל, באמ"ש, באת"ק, במנה"ר ובאמו"ן; ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). בדיקות השלמה נערכו באגפים שונים במשהב"ט ובאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה שבצה"ל. .עיקרי הממצאים .היערכות הנהלת משהב"ט לשינויים ארגוניים .בטרם ביצוע השינויים הארגוניים הנהלת משהב"ט4 לא גיבשה מסמך המסכם ומבסס את הצורך בהם, מפרט את יעדיהם וכיצד הם עשויים להוביל לשיפור עבודת משהב"ט. נוסף על כך, אף שמדובר בשינויים ארגוניים מהותיים רבים, לא נמצאו סימוכין לכך שהמנכ"ל הציג אותם בפני שר הביטחון וקיבל את אישורו לביצועם. .עבודת המטה לביצועם של שינויים ארגוניים .1 . על אף שהצטברו באגף אב"ם משך שנים רבות ניסיון וידע מקצועיים בבחינה סדורה של שינויים ארגוניים, הוא לא לקח חלק בתהליכי פיתוח וגיבוש השינויים הארגוניים במבנה משהב"ט. 2 . בהזמנה מינואר 2011 לקבלת שירות של ייעוץ לבחינה אסטרטגית ארגונית עבור מנכ"ל משהב"ט, לא פורט ו מהות הייעוץ ומטרותיו, התכנים שאליהם נדרש היועץ להתייחס ועוד. עוד יצוין, כי לא נמצאו במשהב"ט מסמך מסכם של תוצאות בחינה ארגונית שערך היועץ , ומסמכי מצע והכוונה שהכין לקראת הדיונים שהתקיימו במשהב"ט בעניין השינויים הארגוניים. 3 . ניירות המטה , שעליהם התבססו הד יונים בעבודת המטה שקדמה לביצוע השינויים הארגוניי ם, לקו בחסר, כיוון שלא כללו בחינה והתייחסות לסוגיות שלהן השפעה מהותית על ההחלטות בדבר השינויים הדרושים, כגון: רמת התפקוד של היחידות ושל האגפים, ניתוח הצורך בשינויים, והשפעתם על איכות השירות שניתן לצה"ל ולגופי משהב"ט. 4. לא נקבעו לשינויים הארגוניים יעדים, אבני דרך ומדדים לבקרה ולבחינת תוצאותיהם - לא בהיבטים איכותיים של שיפור תהליכי עבודה ושירות, שהשינויים היו אמורים להוביל, ולא בהיבטים כמותיים של חיסכון עקב שינויים במבנה הארגון ובתקינה. .__________________ .4 הסמנכ"לים של משהב"ט, בראשות המנכ"ל, מהווים פורום קבוע של הנהלה. שינויים ארגוניים במשרד הביטחון 45 .:שם הדוח שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 איחוד אגף אב"ם ואמ"אוהקמת אמ"ש .אגף אב"ם היווה גוף התכנון והארגון המרכזי של מש הב"ט, ואמ"א ריכז את הטיפול ונשא באחריות לכל נושאי המשאב האנושי. מהמסמכים עולה, כי איחוד אגף אב"ם ואמ"א נעשה בלי שנושא עקרוני של שמירה על "איזונים ובלמים" - הפרדה בין הגוף הקובע צורכי תקינה לבין הגוף המאייש את התקנים בכוח אדם - נכלל במסגרת השיקולים של הנהלת משהב"ט. .ביטול אגף היועכ"ל כאגף עצמאי ומיזוגו באת"ק .1. משך עשרות שנים פעל במשהב"ט אגף היועכ"ל כגוף מטה מרכזי בתחומים כלכליים, כשראש אגף היועכ"ל כפוף למנכ"ל משהב"ט. קודם לביטולו לא נעשה ניתוח ארגוני לאגף היועכ"ל, הכולל, בין היתר, בחינה לקיומם של פערים ביכולות הביצוע שלו לעומת ייעודו ותפקידיו, וניתוח יתרונות, חסרונות וסיכונים לביצוע שינויים בתפקידים ובמבנה כוח של האדם של האגף. אף לא נבחנה חלופה להמשך קיומו ופעולתו של אגף היועכ"ל כאגף עצמאי, תוך שיפור תפקודו וחיזוק יכולותיו, במידה שנדרש. 2. אגף היועכ"ל היה גוף אזרחי, ואת"ק הוא גוף שיש לו גם כפיפות צבאית. בביטול התפקיד של ראש אגף היועכ"ל ובמיזוג והכפפת יחידותיו לאת"ק, עלולה להיות פגיעה ביכולתו לשמש גורם אזרחי, עצמאי ואובייקטיבי, שיכול להציג בפני מנכ"ל מ שהב"ט עמדה מקצועית נוספת, שאינה נשענת בהכרח על עבודת המטה שמקיים צה"ל, ובכך לאפשר קבלת תמונה כלכלית רחבה ומאוזנת יותר הנדרשת לגיבוש עמדות מנכ"ל משהב"ט ושר הביטחון בנושאים כלכליים. 3. מיזוג והכפפת יחידות היועכ"ל לאת"ק גרמה להחלשת מעמדן, הן במשהב"ט והן מחוצה לו, כגורם -על אזרחי, שמנחה מקצועית את גופי מערכת הביטחון בתחום הכלכלי במנותק מהטיפול השוטף של את"ק בתכנון, בניהול ובבקרה של תקציב הביטחון. .פיקוח ובקרה של נש"ם .1. נש"ם היא הגוף המוסמך לאשר שינויים של תקני כוח אדם בכל משרד ממשלתי. עם זאת, בכל הנוגע לשינויים הארגוניים במשהב"ט, פעילותה באה לידי ביטוי באישור השינויים המוצעים בלבד, ולא נמצא שהיא בחנה ביסודיות את הצעות משהב"ט לשינויים ארגוניים, לרבות השפעותיהם האפשריות על סדרי העבודה במשהב"ט. 2 . בנש"ם אין נהלים ואין אמות מידה לבחינת שינויים ארגוניים שמציעים משרדי הממשלה ולאישורם. 46 דוח שנתי 64ב .שם הדוח: שינויים ארגוניים במשרד הביטחון מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 סיכום והמלצות .בסביבה החיצונית ובסביבה הפנימית של משרדי ממשלה מתרחשים באופן תדיר שינויים. כדי למנוע היווצרות של פערים ביכולת הביצוע של המשרדים, שעלולים לפגוע בתפקודם, הם נדרשים מפעם לפעם להתאים את תהליכי העבודה שלהם ואף את מבניהם הארגוניים לשינויים אלו. משהב"ט הוא משרד ממשלתי גדול ומורכב, ובין היתר, אחראי על תקציב הביטחון, שהוא הנתח הגדול בתקציב המדינה. נוכח זאת, חובה כי שינויים ארגוניים בו יהיו מלווים בעבודת מטה יס ודית ומקיפה, שבמהלכה, בין היתר, ייבחנו וינותחו ההזדמנויות והיתרונות מול הסיכונים והחסרונות העלולים לנבוע מהמהלכים המתוכננים, ובהתאם לכך יתקבלו החלטות ויינקטו הצעדים הנדרשים. בדוח זה נמצא, כי עבודת המטה שקדמה לביצועם של השינויים הארגוניים במשהב"ט לקתה בחסר. המנכ"ל והגורמים הרלוונטיים במשהב"ט לא קיימו בחינה ארגונית סדורה לפ י עקרונות מקצועיים מקובלים, המציגה, בין היתר, אבחון וניתוח של הפערים בתפקוד וביכולות הביצוע של אגפי משהב"ט ויחידותיו שבהם בוצעו השינויים, והשפעות מ ערכתיות אפשריות של השינויים המתוכננים באותם אגפים ויחידות על מערכת הביטחון. נוסף על כך, נש"ם לא קיימה בחינה יסודית של הצעות משהב"ט לשינויים הארגוניים שהוצגו בפניה, וממילא לא בדקה את השפעתם על סדרי העבודה במשהב"ט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיעדר כל אלה, אופן ביצוע השינויים הארגוניים היה לקוי. עם זאת, משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התייחסות משהב"ט לממצאי הביקורת, ולפיה סיכם מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') דן הראל, כי במסגרת סדנת מנהלים שמשהב"ט עומד לקיים לבחינת הייעוד והתפקידים של משהב"ט, דרכי התנהלותו ויעדיו, תיבחן גם סוגיית "האיזונים והבלמים" וסוגיות נוספות שצוינו בדוח הביקורת. עוד הנחה, שעד ינואר 2014 תיכתב הוראה משר דית "הנוגעת ללקונות בתהליכי השינוי" הארגוני, שעליהן הצביע דוח ביקורת זה. .