רשות מקרקעי ישראל/עבודת מטה וסדרי קבלת החלטות במועצת מקרקעי ישראל

 מבוא .קרקע היא משאב לאומי חיוני ובעל ערך רב למדינה ולאזרחיה, ולכן לרשויות השלטוניות המופקדות על ניהולה יש אחריות רבה כלפי הציבור. לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן- החוק), רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) מופקדת על ניהול המקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן קימת לישראל (להלן - קק"ל)1 . בסעיף1 א לחוק נקבע כי רמ"י תפעל "לניהול מקרקעי ישראל כמשאב לשם פיתוחה של מדינת ישראל לטובת הציבור, תוך איזון ראוי בין צורכי שימור לצורכי פיתו]...[ הסביבה והדורות הבאיםח, ובין שיווק קרקע לשמירה על עתודות קרקע לצורכי ציבור". כן נקבע בסעיף זה כי רמ"י תפעל "לקידום התחרות בשוק המקרקעין ולמניעת ריכוזיות בהחזקת המקרקעין". תפקידיה של רמ"י על פי החוק הם בין היתר הקצאת קרקעות למטרות מגורים, לדיור בהישג יד, לדיור ציבורי, לתעסוקה, לשטחים פתוחים ולמטרות אחרות, על פי צורכי המשק, החברה והסביבה; רכישת קרקעות; שמירת זכויותיהם של הבעלים במקרקעי ישראל; ומתן שירותים לבעלי זכויות במקרקעי ישראל. בתקופת הביקורת שימש בתפקיד מנהל רמ"י מר עדיאל שמרון. החוק מטיל על הממשלה למנות את מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה). תפקידיה של המועצה הם לקבוע את מדיניות הקרקע ש רמ"י תפעל לפיה, לפקח על פעולותיה של רמ"י ולאשר את הצעת תקציבה. לפי החוק, במועצה יכהנו 14 חברים: יו"ר המועצה, שבעה נציגים של משרדי הממשלה2 ושישה נציגים מקרב חברי הדירקטוריון של קק"ל 3. לכל חבר מועצה ימונה ממלא מקום. בתקופת הביקורת שימש בתפקיד יו"ר המועצה שר האוצר משה כחלון4 , ונציגי הממשלה היו סגן מזכיר הממשלה5 , סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר דאז, מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון דאז, מנכ"לית משרד המשפטים, מנכ"לית משרד הפנים דאז, סגנית מנהל הרשות לתכנון במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) וסמנכ"לית במשרד להגנת הסביבה. חברי המועצה מתמנים לתקופת כהונה של ארבע שנים, ואפשר להאריך את כהונתם, ובלבד שלא יכהנו יותר משלוש תקופות כהונה רצופות. אשר לחברי המועצה מטעם הממשלה, בחוק נקבע כי הם יהיו כפו פים למדיניות הממשלה, כפי שזו באה לידי ביטוי בהחלטותיה6. נציגי קק"ל במועצה בתקופת הביקורת היו יו"ר קק"ל . .1 רמ"י מנהלת כ-93% .מהקרקעות במדינה 2 ,נציג ממשרד ראש הממשלה, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, נציג ממשרד הפנים נציג ממשרד החקלאות ופיתוח הכפר, נציג ממשרד הבינוי והשיכון, נציג ממשרד המשפטים ונציג מהמשרד להגנת הסביבה. 3 .לפי החוק, הממשלה רשאית להורות בצו על הפחתת מספר נציגי קק"ל במועצה לשניים בדצמבר 2008 הורתה הממשלה בצו, אשר בוטל בינואר2016 ., על הפחתת מספר נציגי קק"ל בעקבות הצו בתקופה האמורה כיהנו במועצה עשרה חברים בלבד. 4 ,בחוק נקבע כי שר הבינוי והשיכון הוא שישמש יו"ר המועצה, אולם הממשלה, באישור הכנסת העבירה ביולי 2015 'את סמכויותיו לשר האוצר. י"פ התשע"ה מס7092 ( 12.8.15 '), עמ7940. 5 .נציג מטעם משרד ראש הממשלה 6 יצוין כי בישיבות המועצה משתתפים דרך קבע גם בעלי תפקידים שאינם חברי המועצה - נציגי רמ"י, נציגי משרדי ממשלה, נציגי היועץ המשפטי לממשלה, נציגי קק"ל ועוד. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1593 . דאז ויו"ר עמית קק"ל דאז, אולם על פי רוב נכחו בישיבות המועצה ממלאי מקומם - מנכ"ל קק"ל דאז ומנכ"ל חברת הימנותא, שהיא חברת בת של קק"ל. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2017 ., היה במועצה נציג קק"ל אחד יצוין כי בחוק נקבע ששר הבינוי והשיכון 7 ושר האוצר המופקדים על ביצועו רשאים להתקין תקנות בנושאים שהחוק עוסק בהם, לרבות כללים לעבודת המועצה, וכן כי המועצה תקבע את דרכי עבודתה ואת נוהלי דיוניה אם לא נקבעו בחוק. בפועל, במשך השנים לא התקינו השרים האמורים תקנות בדבר סדרי העבודה של המועצה אך המועצה קבעה תקנון לפעילותה, ובו בין היתר הוראות בדבר הפצת סדר היום של הדיונים, סדרי הדיונים, אופן ההצבעה, פרסום החלטות המועצה, סדרי עבודת ועדות המשנה ותפקידי מזכיר המועצה8 . עוד נקבע בחוק כי המועצה תתכנס באופן קבוע שש פעמים בשנה לפחות, כי המועצה תבחר מבין חבריה ארבע ועדות משנה קבועות שידונו בנושאים שמעבירה המועצה לטיפולן, וכי בסמכותה של המועצה למנות ועדות משנה נוספות לפי הצורך. ועדת משנה נוספת - ועדת הפטור - הוקמה מכוח תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993. ,מבחינת מעמדן הסטטוטורי החלטות המועצה כפופות לכללי המשפט המינהלי ובכלל זה לעקרונות הסמכות, הסבירות והשוויון 9 . החלטות המועצה מחייבות את רמ"י, וזו נדרשת לקבוע על פיהן הוראות ביצוע לאגפים השונים. מאחר שהחלטות המועצה משמשות תשתית נורמטיבית מרכזית לפע ילות רמ"י בכל הנוגע לניהול מקרקעין - לרבות הענקת זכויות במקרקעין, תכנונם, פיתוחם ושמירה עליהם - יש ל החלטות המועצה משמעויות חברתיות, כלכליות ומשפטיות כבדות משקל. החוק מחייב את פרסומן של החלטות המועצה או של ועדה מוועדותיה הן ברשומות והן באתר האינטרנט של רמ"י. החלטות המועצה מתקבלות ברוב קולות, וההחלטות העשויות להביא להפחתה בתקציב המדינה טעונות אישור של שר האוצר10. ,רמ"י מספקת למועצה את שירותי המטה הנדרשים, ובכלל זה שירותי מזכירות ייעוץ משפטי וייעוץ כלכלי. כמו כן ממונה ברמ"י גורם לביצוע בקרה על יישום החלטותיה של המועצה ומעקב אחר יישומן. . .7 כאמור, ביולי2015 .הועברו סמכויותיו לשר האוצר 8 מזכיר המועצה הוא עובד רמ"י והוא אחראי, בין היתר, על ריכוז עבודת המועצה. 9 ראו בג"ץ 2908/05 סלמה אלסנע נ' מינהל מקרקעי ישראל מינהלת הבדואים , פורסם בתקדין 12.10.2008. 10 סעיף40 (ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. 1594 |דוח שנתי 68ג .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר עד ספטמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את עבודת המטה ואת סדרי קבלת ההחלטות במועצה בשנים 2016 -201511 . בין היתר נבדקו הנושאים האלה: עבודת המטה שנעשית לפני גיבוש הצעות החלטה, סדרי הדיון בהצעות, המעקב אחר יישומן של ההחלטות וסדרי הפיקוח של המועצה וועדותיה על רמ"י. הביקורת נעשתה במזכירות המועצה ובמטה רמ"י. בדיקות משלימות נעשו במשרד האוצר, במשרד המשפטים ובמשרד הבינוי והשיכון. . .11 בשנים 2016 -2015 התכנסה המועצה11 פעמים וקיבלה79 החלטות בנוגע לקרקעות שמנהלת רמ"י. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1595 . .המועצה קובעת את .מדיניות הקרקע .שלפיה פועלת רמ"י .ומפקחת על .פעולותיה. להחלטות .המועצה יש השפעה .ניכרת על תפקוד .המשק ועל הזכויות .והחובות של הציבור . עבודת המטה לפני קבלת ההחלטות .הסדרת תהליך עבודת המטה .1. כאמור, על פי החוק, המועצה קובעת את המדיניות הקרקעית שלפיה רמ"י פועלת, ומפקחת על פעולתה, ובהתאם לכך חברי המועצה נדרשים לקבל החלטות בתחום זה. לרבות מההחלטות יש השפעה ניכרת על תפקוד המשק, על סדרי העדיפות בהקצאת מקרקעין, על הזכויות והחובות של הציבור ועל דרך פעולתה של רמ"י, האמורה ליישם את ההחלטות. עבודת המטה הנעשית לפני קבלת ההחלטות מטרתה לסייע בקבלת החלטות מיטביות שיביאו לניהול יעיל ומועיל של מקרקעי ישראל. כדי להבטיח את יישום המדיניות שקבעה וכדי למלא את תפקידה הסטטוטורי - פיקוח על רמ"י - על המועצה לבצע בקרה שוטפת אחרי יישום החלטותיה ולהעריך את השפעתן. על חשיבותה של עבודת מטה שיטתית וסדורה לפני קבלת החלטות עמדו בעבר ועדות שונות12 . גםמבקר המדינה ציין בנוגע לעבודת המטה במשרדי הממשלה13 כי "עבודת המטה ]...[ נועדה לאפשר לממשלה לקבל מידע מקיף על ההצעה המועלית לפניה, כדי שההחלטה שתתקבל תתבסס על מידע נאות, על הכרת הנושא והקשיים שהוא מעורר והעמדות השונות לגביו"14. " עוד ציין המבקר כי ביסודם של הנושאים העומדים להחלטה עשויים לעמוד עמדות מקצועיות שונות, שיקולי מדיניות מנוגדים, וחלופות שונות להגשמת המדיניות המועדפת בידי מקבלי ההח לטות. אשר על כן, כדי להבטיח תהליך תקין של קבלת החלטות, הנסמך על מיטב המידע והשיקולים הרלוונטיים, נדרשת עבודת מטה לפני קבלת ההחלטה, הכוללת איסוף מידע ונתונים שיהיו התשתית העובדתית הנחוצה לקבלת ההחלטה, פיתוח ובחינת חלופות, ובחירה מנומקת בחלופה המועדפת"15. גםבג"ץ נדרש בפסיקתו לנושא זה וציין 16" : ַאל לה לרשות מנהלית לעשות מעשה טרם שעמדה על משמעויותיו, וזאת באמצעות הקפדה על פרוצדורה נאותה של איסוף ועיבוד מידע. הרשות מחויבת לאסוף את הנתונים הרלוונטיים להחלטה, לבדוק את משמעותם, לוודא שהם מספיקים לשם ביסוס ההחלטה, ולסכם את ממצאיה בהחלטה מנומקת [... ] כך במיוחד משיש בהחלטה משום חידוש ושינוי מדיניות; יפים לעניין זה דברי ]...[ :השופט רובינשטיין 'החלטה בדבר מדיניות - קל וחומר החלטה המשנה מדיניות - צריכה להיעשות בהליך מינהלי ראוי'". . .12 ראו למשלדוח הוועדה הציבורית -מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה בראשות חיים קוברסקי (פורסם בשנת 1989.) 13 ,מבקר המדינהדוח שנתי 53ב (2003 '), בפרק "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ 109-5. 14 שם, עמ' 14. 15 שם, עמ' 5. 16 בג"ץ 5134/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מקרקעי ישראל (2016 .) 1596 |דוח שנתי 68ג .מדריך התכנון הממשלתי 17 מציין אף הוא את הצורך לאסוף בתהליך התכנון את כלל המידע הכמותי והאיכותי הרלוונטי ולנתח את משמעויותיו. לפי המדריך, בתהליך התכנון נדרש גם לזהות ולהגדיר חלופות, לדרג אותן על בסיס קריטריונים שונים ולבחור את החלופה המיטבית. הנושא עלה גם במכתב ששלחה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה באפריל 2015 ליועצים המשפטיים של משרדי הממשלה 18. במכתב צוין כי רשות מינהלית אמורה לקבוע מדיניות לאחר שעמדה לפניה תשתית של עובדות ולאחר ביצוע תהליך עבודה מקצועי וסדור, וכי תנאי לקיומה של תשתית עובדתית מספקת הוא ביצועה של עבודת מטה סדורה, הכוללת איסוף, מיון והצגה של מידע רלוונטי. כך האפשרות לקבלת החלטות מיטביות תגבר, ותהליך קבלת ההחלטות יהיה נכון יותר. 2. את שירותי המטה למועצה נותנת רמ"י. באוקטובר2014 החליטה הנהלת רמ"י19 עלעקרונות לביצוע עבודת המטה, בדומה לעקרונות ש פורטו לעיל, ובכלל זה על תבנית להגשת הצעת החלטה למועצה (להלן - החלטת ההנהלה). על פי החלט ת ההנהלה , הצעת החלטה לדיון המועצה תוגש בתבנית אחידה, ותכלול בין היתר הבהרה של הצורך בקבלת הצעת ההחלטה; שם הגורם שיזם אותה; פירוט הנסיבות שהביאו להגשת ההצעה; כל החומר הנדרש לקבלת החלטה בעניינה (להלן - נתונים תומכי החלטה), ובכלל זה היקפי נכסים, קרקעות, תיקים, עסקות או כל נתון אחר שבעזרתו אפשר להמחיש את הרקע ואת הסבר ההצעה ; הסבר ל זיקה בין הצעת ההחלטה למדיניות המועצה; חוות דעת כלכלית, ובכלל זה נתונים כלכליים, לרבות נתונים מספריים, נתונים השוואתיים וכן צפי לאובדן הכנסות; חוות דעת משפטית על ההצעה; פירוט ההשפע ה שתהיה ליישום הצעת ההחלטה על רמ"י, לרבות השפעה על תהליכי העבודה, על מערכות המידע, על כוח האדם ו על התקציב ; חלופות אפשריות להצעה; והנימוקים להעדפת ההצעה על פני החלופות. 3. ואולם העקרונות לביצוע עבודת המטה, כ מפורט לעיל וכפי שנקבעו בהחלטת ההנהלה, משתקפים באופן חלקי בלבד ומצומצם ב"תקנון נוהל לישיבות מועצת מקרקעי ישראל" (להלן - תקנון עבודת המועצה)20 . התקנון מסדיר בין היתר את תהליך קבלת ההחלטות במועצה: סעיף 4)(ד לתקנון עבודת המועצה קובע כי להצעת החלטה המובאת לדיון במועצה יצורפו סקירה של עיקרי ההצעה; הסבר תמציתי שלה; פירוט המקורות שעליהם היא מסתמכת; השלכות משפטיות, אם קיימות; פירוט הגורמים העיקריים להגשת ההצעה; וככל האפשר פרטים בדבר העלות התקציבית של קבלת ההצעה. . .17 מדריך התכנון הממשלתי, ירושלים, אלול תש"ע, ספטמבר2010 . 18 מכתב בנושא "חיוניות שילובו של הדרג המקצועי בתהליכי גיבוש המדיניות במשרדי הממשלה". 19 החלטה3635. 20 החלטת מועצה1422 מיוני2015. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1597 . .לקבלת ההחלטות .במועצה לא קדם .ביצוע עבודת מטה על .פי העקרונות .שהתוותה הנהלת .רמ"י, ואף לא נעשה .מה שנדרש בתקנון .עבודת המועצה בעניין .זה . יוצא אפוא כי אף על פי שמצויות בתקנון עבודת המועצה הוראות בעניין עבודה המטה, כאמור, ההוראות חסרות וחלקיות ומחייבות הצגת פירוט תמציתי בלבד. ההוראות אינן כוללות את כל המרכיבים הנדרשים בעבודת המטה. בייחוד התקנון אינו מחייב להציג, בנוגע להצעת החלטה, חוות דעת כלכלית מפורטת ומקיפה וחלופות אפשריות, שיאפשרו להעריך את סבירות ההחלטה ויסייעו לקיום תהליך קבלת החלטות מיטבי במועצה. על המועצה לפעול לעדכון התקנון כדי שיכלול את מלוא המרכיבים הנדרשים לביצוע עבודת המטה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 201721 (להלן- תשובת רמ"י) מסרה רמ"י כי "כבר בישיבתה הקרובה של מועצת מקרקעי ישראל צפויה לעלות על ידי הרשות, בתיאום עם יו"ר המועצה, הצעה לתיקון תקנון המועצה וועדותיה על מנת למצוא פתרונות לליקויים עליהם הצביע המבקר". עוד מסרה רמ"י כי בעת קבלת החלטת ההנהלה האמורה סבר מנהל רמ"י כי אין לעגן את תבנית ההצעה בהחלטת מועצה ואפשר להסתפק בהח לטה שהתקבלה, וכי נוכח הערות הביקורת תבחן הרשות את עמדתה, ובכלל זה אם יש צורך בכך שהתבנית שאושרה בהחלטה, בשינויים מסוימים, תהיה חלק מההצעה לתיקון התקנון של עבודת המועצה. .ליקויים בהכנת הצעות החלטה .משרד מבקר המדינה בדק את סדרי עבודת המטה של רמ"י בקשר לכל 79 הצעות ההחלטה שהונחו לפני המועצה בשנים 2016 -2015 . בביקורת עלה כי על אף החשיבות הרבה שיש לביצוע עבודת מטה סדורה, לא קדם לקבלת ההחלטות במועצה ביצוע עבודת מטה על פי העקרונות שהתוותה הנהלת רמ"י, ואף לא נעשה הנדרש בתקנון עבודת המועצה בעניין זה: הצעות ההחלטה לא הוגשו בתבנית אחידה, ולא צוין בהן הגורם שיזם אותן; התשתית העובדתית שצירפה הנהלת רמ"י להצעות הייתה פעמים רבות חסרה או בלתי מספקת; למרבית ההצעות לא צורפו חוות דעת משפטיות או שלא הייתה בהן התייחסות להיבטים כלכליים הנובעים מהן; וככלל לא הוצגו להצעות חלופות. מזכיר המועצה, מצדו, לא וידא כי להצעות ההחלטה הנשלחות לחברי המועצה לפני הדיונים צורף כל המידע הנלווה להן הנדרש לפי החלטת ההנהלה. למרות כל אלה אישרו חברי המועצה את הצעות ההחלטה שהובאו לפניהם בדרך כלל פה אחד. להלן פירוט: . .21 תשובתרמ"י לדוח הביקורת נמסרה על דעת יו"ר המועצה, גם בשם המועצה, והוטמעו בה הערותיהם של חברי מועצה. תשובה נפרדת מסרה למשרד מבקר המדינה חברת המועצה נציגת משרד החקלאות. 1598 |דוח שנתי 68ג .היעדר נתונים תומכי החלטה .בהחלטת ההנהלה נקבע כי יש לצרף לכל הצעת החלטה המובאת לדיון במועצה נתונים תומכי החלטה, ובכללם היקפי נכסים, קרקעות, תיקים, עסקות או כל נתון אחר שבעזרתו אפשר להמחיש את הרקע ואת הסבר ההצעה. עוד נקבע כי אם ההצעה כוללת חישוב סכום לתשלום או כל חישוב אחר, יוסבר בפירוט אופן ביצוע החישוב בליווי דוגמאות מספריות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בניגוד לאמור, להצעות החלטה רבות לא צורפו נתונים תומכי החלטה; מדובר בין השאר בהחלטות שלהן השלכות מרחיקות לכת הן על תפיסת המדיניות הקרקעית הלאומית והן על הכנסות המדינה. להלן דוגמאות: 1. "מחיר למשתכן" היא תכנית דגל של המדינה לפתרון משבר הדיור. משמעותה התוויית מדיניות לאומית בנוגע לפתרונות דיור לאוכלוסייה בהיקף נרחב, ויש לה השפעות ניכרות על הכנסות המדינה. ההחלטה בנושא זה - דיור בהישג יד ("מחיר למשתכן") - התקבלה ביולי 201522. עלה כי אף שמדובר בהחלטה עקרונית, ברמה הלאומית, הנהלת רמ"י לא צירפה לה צעת ההחלטה דברי הסבר, נתונים על היקף השיווקים ועל פריסתם הגאוגרפית ותחשיבי עלות מפורטים לקופת המדינה. רמ"י ציינה בתשובתה כי נעשתה עבודה מקיפה של משרד האוצר לגבי ההחלטה בעניין התכנית "מחיר למשתכן" על תיקוניה, והתכנית אף הוצגה בפני הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עבודת המטה שנעשתה לקראת קבלת החלטת הממשלה בנדון לא הונחה לפני חברי המועצה. משכך היא לא יכלה לשמש בסיס לדיון בנושא במועצה. עוד יצוין כי הכללים ליישום התכנית שנקבעו בהצעת ההחלטה שהובאה לדיון המועצה היו שונים מאלה שנקבעו בהחלטת הממשלה הנוגעת לתכנית "מחיר למשתכן": בהחלטת הממשלה23 נקבע כי שיעור ההנחה במחיר הקרקע בכל מכרז יעמוד על 60%-10% , ובכל מקרה שווי ההנחה לא יעלה על 250,000 ש"ח לכל יחידת דיור, בעוד שבהצעת ההחלטה24 שהובאה לדיון המועצה ושאושרה על ידה נקבע כי שיעור ההנחה במחיר הקרקע יעמוד על 80% ,ובכל מקרה שווי ההנחה לא יעלה על 120,000 ש"ח לכל יחיד ת דיור. על כן, היה מקום להציג למועצה עבודת מטה עדכנית בהתאם לכללים החדשים המוצעים. . .22 החלטה1430 מיום 15.7.15. 23 החלטה203 /(דר13 ) מיום 9.7.15. 24 הצעה572 מיום 9.7.15. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1599 .2. ביוני2016 הגישה רמ"י לאישור המועצה הצעת החלטה בדבר "הקצאת העברת זכויות ושינוי יעוד או ניצול בנכסים שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז". בהצעה נעשו תיקונים להחלטות קודמות בנושא, שלהם משמעויות כלכליות כבדות משקל . התיקונים כללו הגדלה של שטח המקרקעין לביצוע עסקות ; שינוי ייעוד וניצול באזורי עדיפות לאומית ; הפחתה זמ נית בשיעור דמי ההיתר במקרים מסוימים ; ו מתן זכו יות על נכסים מסוגים מסוימים בפטור ממכרז. גם במקרה זה לא צירפה רמ"י ל הצעת ההחלטה את כל הנתונים תומכי ההחלטה הנדרשים, ובכלל זה נתונים מספריים על כל הנכסים שההצעה חלה עליהם, נתונים על מקום הנכסים ושטחם ונתונים על ההשפעות הכלכליות הצפויות של התיקונים האמורים. חרף זאת אישרו חברי המועצה את ההצעה פה אחד. להשלמת התמונה יצוין כי לפני שהצעות ההחלטה נדונות במועצה מתקיימים בדרך כלל בלשכת יו"ר המועצה דיוני הכנה העוסקים בהן, בהשתתפות היו"ר, אנשי רמ"י ולעתים חברי מועצה (נציגי משרדים רלוונטיים). דיונים אלה, כמו גם התייעצויות בנוגע להצעות, שלדברי הנהלת רמ"י מתקיימים בינה ובין חברי מועצה, אינם מתועדים. .התראות חברי המועצה בדבר עבודת מטה לקויה .בביקורת עלה כי חברי מועצה ונציגי משרדי ממשלה שהשתתפו בדיוני המועצה הלינו בדיונים לא אחת על כך שהצעות החלטה מובאות לדיון ללא צירוף נתונים תומכי החלטה הנדרשים לקבלת החלטה מיטבית. ואולם בסופו של דבר אותם חברי מועצה הסתפקו במתן התראה בלבד ולא נקטו פעולות שיכלו לטייב את תהליך קבלת ההחלטה, כגון דרישה להתנות את המשך הדיון בהצעת ההחלטה בהשלמת המידע החסר כך שיתאפשר דיון מקיף וענייני יותר בהצעה. באשר ליו"ר המועצה25 , המנהל את דיוניה, הוא לא עמד על כך שלפני קבלת ההחלטה יוצג המידע הנדרש. באשר להנהלת רמ"י, היא לא פעלה להשלמת המידע שעל חסרונו הצביעו חברי המועצה. להלן דוגמאות: 1. בישיבה שקיימה המועצה בינואר 2016 נדונה, בין היתר, הצעת החלטה בנושא רכישת זכויות למגורים במגזר החקלאי. על פי הצעת ההחלטה תינתן ליישובים במגזר זה אפשרות לרכוש באופן קולקטיבי את מלוא זכויות הבנייה למגורים, באמצעות האגודות השיתופיות ובתשלום מופחת, נוסף על מסלולי שיוך דירות שנקבעו בהחלטות מועצה קודמות. בישיבה טען ממלא מקום חבר מועצה מטעם קק"ל: "אנחנו מקבלים שרשרת של החלטות . .25 שר האוצר (או מי שמילא את מקומו). 1600 |דוח שנתי 68ג .מועצה כאשר אנחנו לא מבינים לאן אנחנו הולכים. חשוב לדעתנו כחברי ]...[ מועצה להבין מה נעשה עם החלטות המועצה הקודמות בנושא הזה אנחנו מבקשים לקבל נתונים. יש פה דברים שלדעתי גם יהיה קשה להגן עליהם מבחינת השוויון החלוקתי אחר כך. אני מבקש לדחות את זה לישיבה הבאה". נציג אחר של קק"ל במועצה ציין באותו הקשר כי "ההחלטות אמורות להיות ממוסמכות ומבוססות על בסיס ניתוח של נתונים, כולל התייחסות למה שהיה בעבר במק ]...[ רים דומים או מקבילים זו נקראת עבודת מטה". על אף הערות אלה של נציגי קק"ל, קיבלו חברי המועצה את הצעת ההחלטה כלשונה פה אחד, בהתבסס על אמירות כלליות של ההנהלה , ובלי ש נבחנו בין היתר נתונים הנוגעים לשווי הצפוי של ההטבות שיוענקו למגזר החקלאי ושל ההשפעות הכלכליות והחברתיות שיהיו להענקתן. 2. בישיבה שקיימה המועצה בסוף ינואר 2016 נדונה, בין היתר, הצעת החלטה בנושא החכרת קרקע לתעסוקה במגזר החקלאי. מדובר בהצעה המאפשרת לרמ"י לאשר הרחבה של שטחי מפעלי תעשייה ומלאכה קיימים ביישובים חקלאיים, דבר העלול לבוא על חשבון הקמת מפעלים באזורי תעשייה מרחביים. בישיבה טען נציג משרד האוצר במועצה כי הוא סבור שהצעת ההחלטה מנוגדת למדיניות שננקטה במשך שנים רבות, ולכן נדרשת לפני קבלת החלטה בנושא ח וות דעתו של משרד הכלכלה, האחראי לאזורי תעשיה מרחביים. למרות דבריו אלה של נציג משרד האוצר והסתייגויות שהעלו חברים אחרים במועצה, התקבלה הצעת ההחלטה ברוב קולות. יצוין כי נציג משרד האוצר נמנע בהצבעה. 3. בישיבה שקיימה המועצה ביוני 2015 נדונה, בין היתר, הצעת החלטה בנושא ביטול עסקאות ומתן אֲרָכֹות לביצוע. מדובר בהצעה שעניינה מניעת אגירה של קרקעות בידי גורמים פרטיים באמצעות אי-מתן ארכות למימוש הבנייה, וזאת כדי להתמודד עם עליית מחירי הדירות , בין השאר עקב מחסור בקרקעות זמינות לשיווק . בישיבה הלין ראש מטה הדיור הלאומי, שאינו חבר מועצה אולם השתתף בישיבה מתוקף תפקידו26 : "בפעם הבאה קשה מאוד כל הוויכוח ]...[ שמביאים הצעה כזאת צריך להביא גם נתונים הזה לפני שיש לנו נתונים שמראים בבירור מה אנחנו מרוויחים מההחלטה הזאת". גם הצעת החלטה זו התקבלה פה אחד. 4. בישיבה שקיימה המועצה באוקטובר 2015 , נדונה הצעת החלטה בנושא "מדיניות אחידה למתן הנחות בקרקע" באזורי עדיפות לאומית. בישיבה ציין ממלא מקום נציג קק"ל במועצה: "אנחנו מדברים כל הזמן על הנחות, יש נתונים? זה לא משהו שעכשיו המצאנו, אנחנו כבר כמה שנים עם המנגנונים נתונים כמה אנשים ]רמ"י[ האלה, אפשר לראות ממינהל מקרקעי ישראל ניצלו? האם יש סקרים? כמה אנשים ניצלו את זה בגלל זה? אנחנו פה מחלקים, בואו נראה שיש לזה תוצאות. אני חושב שראוי שמינהל מקרקעי . .26 .מטה הדיור הלאומי הוא הזרוע המבצעת של קבינט הדיור ושל ממשלת ישראל בתחום הנדל"ן לפי החלטת ממשלה 125/(דר2 ) מיוני2015 , מטה הדיור יתאם מטעמו של שר האוצר בין היתר את פעילות רמ"י. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1601 . יתחיל לעקוב עם שאלונים, עם סט]רמ"י[ ישראלטיסטיקה, שנראה. אנחנו מקבלים החלטות ומחלקים כסף של הציבור ואנחנו לא יודעים אם זה יעיל או לא יעיל, וזה נוגע לכל הדברים. אבל זה דבר שקיים כבר שנים". חרף הערתו של ממלא מקום נציג קק"ל בדבר מחסור בנתונים המקשה לקבל החלטה אפקטיבית בנושא הנדון, לא הציגה הנהלת רמ"י את הנתונים הנדרשים גם בדיונים הבאים שהתקיימו בנושא בשנים 2017 -2016 . 5. בישיבה שקיימה המועצה באפריל 2016 בנושא בנייה למגורים ביישובים חקלאיים נדונה הצעת החלטה הנוגעת להארכת תוקפה של הוראת שעה, שבה נקבע כי אם יישוב חקלאי מסוים יורחב, עלויות הפיתוח של התשתיות באותו יישוב יוטלו על היזם. בישיבה ציין ממלא מקום נציג קק"ל במועצה כי לא הוצג המידע הנחוץ לצורך קבלת ההחלטה בדבר הצורך בהארכת תוקף הוראת השעה - "למה הוראת שעה? למה לא לתמיד? ואם הוראת שעה, עשינו אותה כהוראת שעה בשביל להשיג משהו, האם השגנו את היעדים, לא השגנ ו את היעדים? המועצה עובדת ב'אפלה' מבלי שהוצגו לפניה נתונים, לרבות דוח מצב עדכני בנושא". רמ"י ציינה בתשובתה כי לחלק מההצעות שפורטו בדוגמאות לעיל צורפו דברי הסבר מפורטים, חוות דעת מקצועיות הכוללות גם התייחסותו של כלכלן רמ"י, ובמקרה אחד הצעת ההחלטה אף הוגשה בפורמט שנקבע בהחלטת ההנהלה , הכולל בין היתר נתונים כלכליים וחלופות אפשריות. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי בכל אחת מהדוגמאות, כפי שציינו גם חברי המועצה בדיון, היו חסרים נתונים תומכי החלטה, חוות דעת מקצועית או התייחסות להשפעת הצעדים המוצעים בהצעה על הנושא. כך, למשל, אף ש להצעת ההחלטה בנושא ביטול עסקאות ומתן אֲרָכֹות לביצוע צורפו דברי הסבר ו התייחסותו של כלכלן רמ"י להשפעות הכלכליות של הצעה זו, לא הוצגו בה נתונים תומכי החלטה בסיסיים, ובכללם שטח הקרקעות, מיקומן הגיאוגרפ י, סוג הבנייה המותרת עליהן (מגורים, תעשיה וכו'). בהיעדר נתונים אלה אי אפשר להעריך את ממדי התופעה של אגירת קרקעות בידי גורמים פרטיים ואת השפעותיה, וגם לא את האפקטיביות של הצעדים המוצעים בהצעה. .היעדר חוות דעת מקצועיות .בהחלטת ההנהלה נקבע כי להצעת החלטה תצורף חוות דעתו של היועץ המשפטי של רמ"י או של מי שהוסמך מטעמו. חוות הדעת תכלול את עמדת היועץ המשפטי לגבי ההצעה; את הקשיים המשפטיים; ואת הדרכים לפתרונם. עוד נקבע בהחלטת ההנהלה כי להצעות שיש בהן היבט כלכלי יצורפו נתונים 1602 |דוח שנתי 68ג .כלכליים, לרבות נתונים מספריים ונתונים השוואתיים, וכן יצוינו ההשפעות הצפויות ש ל קבלת ההצעה על משק המדינה ועל כלכלתה. יצוין שהחלטת ההנהלה נשענת על האמור בתקנון עבודת הממשלה. מבדיקת 79 הצעות ההחלטה שהונחו לפני המועצה והחומר הנלווה להן עלה כי לרובן לא צורפו חוות הדעת הנדרשות: ל-63 מההצעות (כ-79% ) לא צורפה חוות דעת כלכלית, ול-73 מההצעות (כ-92% ) לא צורפה חוות דעת משפטית. להלן דוגמאות: 1. בישיבה שקיימה המועצה בינואר2016 נדונה ואושרה הצעת החלטה בנושא "החכרת קרקע למטרות תעסוקה במשבצות ישובים חקלאיים ". בדיון ציינו מנהל רמ"י וסגנית היועץ המשפטי של רמ"י כי ההחלטה, ובכלל זה סבירות ההטבה המוענקת בעקבותיה למגזר החקלאי, נדונה בבג"ץ. אף על פי כן לא הציגה רמ"י את עמדת בג"ץ בעניין, וממילא לא הכינה חוות דעת משפטית על עמדה זו. 2. בישיבה שקיימה המועצה באפריל 2016 נדונה ואושרה הצעת החלטה בנושא "קביעת הזכויות למגורים ב חלקת המגורים ביישובים חקלאיים שהם קיבוץ או מושב שיתופי". בדיון ציין מנהל רמ"י: "יש פה שיקולים משפטיים כבדי משקל שאני לא אציג אותם". על אף דבריו אלה של מנהל רמ"י לא צורפה להצעת ההחלטה חוות דעת משפטית, ולכן לא יכלה המועצה לעמוד על מכלול השיקולים המשפטיים, כבדי המשקל, הנוגעים להצעה. 3. " באותה ישיבה נדונה ואושרה הצעת החלטה בנושאמסלול ייחודי להקצאת קרקע לבניית דירות להשכרה ". מדובר בהחלטה נוספת בעניין הרחבת התכנית הממשלתית לקידום הקמת פרויקטים המיועדים לשכירות ארוכת טווח. מבקר המדינה ציין בעבר27 כי מסלול זה מביא לאובדן הכנסות של המדינה וכי "הוויתור הממוצע של המדינה על הכנסות מקרקע עמד על כ-1.7 מיליון ש"ח ליח"ד אחת. בהתחשב בכך שמדובר באפיק שהממשלה מדובר בהישג זניח ]...[ הגדירה כאמצעי בסיסי לטיפול במחסור בדיור ביותר שעלותו גבוהה ומעוררת ספק בנוגע לכדאיותה הכלכלית של השקעה זו ולתרומתה לציבור כולו". למרות האמור לא צירפה רמ"י להצעת ההחלטה אומדן תקציבי שבו יצוינו גובה ההנחות במחיר הקרקע שתשּווק לשם בניית דירות להשכרה ועלותו הצפויה של מסלול זה לעומת התועלת שהציבור עשוי להפיק מההשקעה הממשלתית בהפעלתו. 4. בישיבה שקיימה המועצה ביוני 2016 נדונה ואושרה הצעת החלטה בנושא "התחדשות עירונית "28 . בדברי ההסבר להצעה צוין כי "מוצע להגדיל משמעותית את התמריצים הקרקעיים והכלכליים שמעניקה רשות מקרקעי ישראל, על מנת להביא את אותם מיזמים לכדאיות כלכלית". הואיל ומדובר . .27 ,ראו מבקר המדינהדוח ביקורת על משבר הדיור (2015 '), עמ283. 28 ,ראו בעניין זה מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016 ), בפרק "פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי", עמ' 1304 -1243 . רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1603 .בהחלטה עקרונ ית כבדת משקל בעניין מדיניות לאומית בסוגיית מחירי הדיור, מיצוי משאב הקרקע ופיזור אוכלוסין, והואיל ויש להחלטה זו השפעות על תקציב המדינה, היה מתבקש שלהצעת ההחלטה תצורף חוות דעת כלכלית בעניין ההשפעות של הענקת התמריצים הכלכליים על קופת המדינה מצד אחד, והתועלת הציבורית שתצמח מכך מצד אחר. ואולם חוות דעת כלכלית כזאת לא צורפה. רמ"י מסרה בתשובתה כי "האגף המשפטי מקבל לעיונו את כל ההצעות לדיון. ככל שקיימות הערות אלה מתוקנות עוד במהלך הכנת ההצעה. במקרים יוצאי דופן שבהם מוגשת הצעה שאינה על דעת האגף לייעוץ משפטי מצורפת אליה עמדתם". רמ"י הוסיפה בעניין חוות דעת כלכליות כי מבדיקה שעשתה במסגרת תשובתה למשרד מבקר המדינה עלה כי מתוך 79 הצעות ההחלטה, רק ל-42 הייתה משמעות כלכלית, ומתוכן רק ב-19 (כ- 45% ) חסרה התייחסות כלכלית או תקציבית בכתב29. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי על פי החלטת ההנהלה לכל הצעת החלטה תצורף חוות דעתו של היועץ המשפטי של רמ"י או של מי שהוסמך מטעמו. גם במקרים שבהם לדעת היועץ המשפטי אין בהצעה היבטים משפטיים כלשהם, יש לציין זאת במפורש - דבר שלא נעשה. לעניין היעדר חוות דעת כלכליות, משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי גם לשיטתה מדובר בשיעור לא מבוטל של הצעות החלטה שהוגשו לדיון המועצה ללא חוות דעת כלכלית; בכל מקרה, התנהלות זו מנוגדת להחלטת ההנהלה, שלפיה כל הצעה להחלטה תוגש בליווי של חוות דעת כלכלית ובכלל זה נתונים כלכליים, לרבות נתונים מספריים, נתונים השוואתיים וכן צפי לאובדן או לוויתור על הכנסות . .אי-הצגת חלופות .בהחלטת ההנהלה נקבע כי יש לציין חלופות להצעת ההחלטה וכן לציין את הנימוקים להעדפת ההצעה שהובאה לדיון על פני החלופות. מבדיקת 79 הצעות ההחלטה שהונחו לפני המועצה בשנים 2016 -2015 .והחומר הנלווה להן עלה כי רק לשלוש מהן צורפו חלופות להצעה היעדרותן הכמעט מוחלטת של חלופות מהצעות ההחלטה מלמדת כי הצורך העקרוני בהשוואת הצעות ההחלטה לחלופות לא הובא בחשבון, ולא נבחנו יתרונותיהן וגם חסרונותיהן של ההצעות לעומת חלופות אחרות. . .29 רמ"י ציינה כי ב -4 מ-42 הצעות ההחלטה ניתנה התייחסות כלכלית בעל פה במהלך הדיון במועצה. 1604 |דוח שנתי 68ג .לדוגמה, בישיבה שקיימה המועצה בנובמבר 2016 נדונה ואושרה הצעת החלטה בנושא "הנחות בקרקע לחיילי מילואים ". עניינה של ההצעה הוא מתן הנחה של עד 75,000 ש"ח לחיילי מילואים הרוכשים קרקע למגורים בבנייה נמוכה. אף שמדובר בהצעת הח לטה שמשמעותה מתן הטבה כלכלית לאוכלוסייה מסוימת, לא הוצגו לפני המועצה חלופות להצעה זו, כגון מתן הנחה בקרקע בבנייה רוויה או במסגרת תכנית ממשלתית (למשל "מחיר למשתכן"). כמו כן לא צוינו בהצעה פרטים בדבר האוכלוסייה הצפויה ליהנות מההטבה, היקפה של ההטבה, מאפייניה, המשמעויות הכלכליות של ההחלטה, הסיבות לקביעת סכום ההנחה האמור, הצפי למיצוי ההנחה והשיקולים שהביאו לצפי זה, וההשפעות הצפויות על התקציב במשך התקופה שבה תינתן ההנחה. רמ"י ציינה בתשובתה כי "אנו מקבלים את הערת המבקר הנוגעת לצורך לפרוט חלופות ובכוונתנו להקפיד על כך בעתיד", ואולם הוסיפה כי "רבות מהחלטות המועצה הרלבנטיות לתקופת הביקורת, הן החלטות אשר מתקנות סעיפים מסוימים בהחלטות קודמות ואשר על כן ספק רב אם אכן נדרשת, בהחלטות מעין אלה, הצגת חלופה". משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי במקרים הנדרשים יש להקפיד לציין חלופות להצעת ההחלטה וכן לציין את הנימוקים להעדפת ההצעה שהובאה לדיון על פני החלופות, ואם במקרה מסוים הצגת חלופה אינה רלוונטית ראוי לציין זאת. .דוגמה להשלכותיה של עבודת מטה לקויה .על ההשלכות של עבודת מטה לקויה אפשר ללמוד מן המקרה הנוגע להחלטה 137030: ביוני2014 התקבלה במועצה, שבראשה עמד באותה עת שר הבינוי דאז אורי אריאל, החלטה 1370 , שעניינה הרחבת הרפורמה בניהול מקרקעי ישראל31 . מטרת ההחלטה הייתה לעודד העברת בעלות על הקרקע לחוכרים, ולהרחיב את אוכלוסיית החוכרים הזכאים ל הקניית בעלות. בהחלטה, שהתקבלה ברוב קולות32 , קבעה המועצה בין היתר כי חוכרים יוכלו לקבל בעלות על המקרקעין שברשותם בתשלום מופחת מזה שנדרשו לשלם בעבר. ההחלטה חלה על . .30 ההחלטה בוטלה בספטמבר2016. 31 ממשלת ישראל החליטה בהחלטת הממשלה מספר 117 ממאי2009 לבצע רפורמה במינהל מקרקעי ישראל ובדרכי פעולתו (בדוח זה - רפורמה במינהל מקרקעי ישראל או רפורמה ברמ"י). הרפורמה כוללת בין היתר שני שינויים מרכזיים השלובים זה בזה. השינוי הראשון מתרכז במישור הארגוני, וזאת על ידי הפיכת המינהל לרשות פנים ממשלתית - רשות מקרקעי ישראל (רמ"י). השינוי השני הוא שינוי ביחס לזכויותיהם של פרטים במקרקעי ישראל: נקבע כי רמ"י תקנה בעלות לחוכרים של קרקע עירונית על פי חוזה חכירה מהוון למטרת מגורים או למטרת תעסוקה, בפטור מתשלום או בכפוף לתשלום, בהתחשב, בין היתר, בסוגו, מיקומו והיקף שטחו של נכס המקרקעין. 32 .שני נציגי קק"ל התנגדו להחלטה רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1605 . נכסים מסוגים שונים, ובהם נכסים שבגינם לא שולמה תמורה על מלוא זכויות הבנייה (כגון ששולם בגינם תשלום על פי בינו י בפועל33 ), ונכסים שנכללו ב"עסקאות יישובי עולים"34 . משמעות ההחלטה הייתה בין היתר כי גם מחזיקי זכות חכירה בבתים צמודי קרקע בערים במרכז הארץ דוגמת רחובות וכפר סבא ובשכונות הרחבה במושבים ובקיבוצים ששילמו רק בגין חלק מזכויות הבנייה, יוכלו לרכוש את מלוא זכות הבעלות על הנכס בתשלום מופחת במידה ניכרת מהתשלום הנדרש לפני קבלת ההחלטה. ביולי 2014 .אישר שר האוצר דאז, יאיר לפיד, את ההחלטה, ורמ"י החלה לפעול ליישומה עבודת המטה שנעשתה לפני הגשתה של הצעת ההחלטה למועצה העלתה כי קבלת ההחלטה תגרום למדינה הפסד הכנסה של כ -30 מיליון ש"ח במגזר הכפרי ושל כ-40 מיליון ש"ח במגזר העירוני, קרי מדובר באובדן הכנסה כולל של כ -70 מיליון ש"ח. הניתוח של חישוב הפסד ההכנסה התבסס על נתוני הכנסות מדמי הית ר ששילמו לרמ"י חוכרים שחלה עליהם ההטבה על פי ההחלטה בשנים שקדמו לה. ואולם, כפי שיפורט להלן, לא גילם החישוב את מלוא הפסד ההכנסה הפוטנציאלי לקופה הציבורית במצב שבו כל החוכרים שחלה עליהם ההטבה יבקשו לנצלה. בספטמבר 2014 הוגשה עתירה 35 לבג"ץ נגד ההחלטה. בעתירה נט ען כי היא מעניקה הטבה כלכלית בלתי סבירה, שאינה עומדת בעקרונות השוויון והצדק החלוקתי, לאוכלוסייה החזקה ביותר בחברה הישראלית. בינואר 2015 החליטה הנהלת רמ"י להקפיא את יישום החלטה1370 בכל הנוגע לעסקאות ביישובי עולים ו לעסקאות שבהן שולם תשלום בגין ה בינוי בפועל . מפרוטוקול הדיון במועצה על ההחלטה מינואר 2015 עלה כי בדיונים שהתקיימו במשרד המשפטים צוין הצורך לבצע בדיקות נוספות ולקבל נתונים עדכניים על ההשלכות הכלכליות של החלטה 1370 , וכי משרד המשפטים הנחה את רמ"י להקפיא את יישום ההחלטה עד להשלמת הבדיקות הכלכליות כאמור. בינואר 2016 הכין הכלכלן הראשי של רמ"י חוות דעת בנוגע להשלכות הכלכליות של יישום החלטה 1370 . לפי חוות הדעת נאמד הפסד ההכנסה הפוטנציאלי בכ -690 מיליון ש"ח במגזר הכפרי ובכ -2 מיליארד ש"ח במגזר העירוני, כלומר בכ-2.7 מיליארד ש"ח בסך הכול. מדובר אפוא בפער של כ-2.6 מיליארד ש"חמהנתון שהובא בהצעת ההחלטה, שבו, כאמור, לא גולם מלוא . .33 במגזר העירוני- קרקע שהוקצתה לבנייה למגורים (לרבות בנייה למגורים ביישובים קהילתיים) ושולם בגינה תשלום על פי השטח שנבנה בפועל, ולא על פי מלוא זכויות הבנייה שבהתאם לתכנית המתאר. מדובר בקרקעות שהוקצו למגורים מנובמבר 1990 . במגזר החקלאי - קרקע בהרחבות ביישובים חקלאיים שהוקצתה לבנייה למגורים ושולם בגינה תשלום על פי השטח שנבנה בפועל, ולא על פי מלוא זכויות הבנייה שבהתאם לתכנית מתאר (החלטות מועצה 612 , 737 ,1180 ) וכןמגרשי מגורים בנויים שהחכירה רמ"י במושבים (החלטת מועצה 914.) 34 עסקאות שבהן נכללו נכסים מסוג בנייה נמוכה למגורים ובמסגרתן שולם תשלום חלקי על הקרקע וטרם שולמה יתרת התשלום. מדובר בעסקאות כאמור שנעשו בין היתר ביישובים במרכז הארץ, ובהם אבן יהודה, גדרה, כפר יונה, כפר סבא, פרדסיה, רחובות ותל מונד. 35 בג"ץ 6292/14 האגודה לצדק חלוקתי נ' רשות מקרקעי ישראל ואחרים(2016 ). בפסק הדין נקבע שהעתירה נתמצתה עם ביטול ההחלטה. 1606 |דוח שנתי 68ג .הפסד ההכנסה הפוטנציאלי. בעקבות חוות הדעת החליטה המועצה בספטמבר 2016 על ביטול החלטה1370. מהאמור לעיל עולה כי רמ"י לא הציגה לפני המועצה את מלוא המשמעויות הכלכליות של החלטה 1370 , וכי המועצה לא דרשה לקבל תשובות על שאלות מרכזיות הנוגעות להחלטה מסוג זה, למשל מהן הנחות היסוד והשיקולים שעל פיהם גובשה ההחלטה ובוצע התחשיב, מהו בסיס הנתונים שהובא בחשבון, ומהן התחזיות לגבי מימוש ההטבה שתינתן. יצוין כי לפי נתונים חלקיים שמסרה רמ"י למשרד מבקר המדינה, בתקופה שבה הייתה ההחלטה בתוקף (יותר משנתיים) - בין 28.7.14 ל- 28.9.16 - הקנתה רמ"י בעלות ל-174 חוכרים. להערכתה של רמ"י, השווי הכלכלי של הקניית בעלות זו מסתכם ב-13.3 מיליון ש"ח. כמו כן שלחה רמ"י מכתבים ל-47 חוכרים, ובהם ציינה כי יש באפשרותם לקבל בעלות על נכסיהם, וכי אם הם יחליטו לנצל את מלוא שוויה של ההטבה הכלכלית תסתכם זו בכ-5.2 ,מיליון ש"ח. נוסף על כך הקנתה רמ"י בעלות ל-338 חוכרים אשר שילמו עבור נכסיהם על פי בינוי בפועל או במסגרת " עסקאות יישובי עולים" ; יצוין כי עד למועד סיום הביקורת לא מסרה רמ"י נתונים על השווי הכלכלי של ההטבה שהעניקה לחוכרים אלה בהתאם להחלטה, ואולם גם מהנתונים החלקיים שמסרה רמ"י אפשר ללמוד כי ההטבה שקיבלו החוכרים האמורים עד ביטול ההחלטה הסתכמה בעשרות מיליוני ש"ח. חבר המועצה דאז מטעם המשרד להגנת הסביבה השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2017 כי "כאשר הובאה הצעת ההחלטה ... בפני חברי המועצה, הוצג הנושא בעיקר כהפחתת הביורוקרטיה והחיכוך בין אזרחים לרמ"י וכן - כצעד שיביא לחסכון בהוצאות הארגון כתוצאה מהפחתת העומס על העובדים. במהלך הדיון התעורר ויכוח מול נציג קק "ל במועצה שטען כי סכומי הכסף עליהם מוותר רמ"י גדולים בהרבה ממה שנטען על ידי עובדי הארגון. לי כחבר מועצה לא היתה כל דרך לבדוק את אמיתות הנתונים והנחת היסוד שלי היא כי עובדי רמ"י עשו עבודת מטה מקצועית והנתונים היו מבוססים על הערכה מושכלת של ההפסד הכספי מול החסכון בעלויות הארגון. בדיעבד, לו הייתי מודע להפסד ההכנסות האמיתי בעקבות הצעד שהוצע - הייתי מתנגד בתקיפות למהלך". רמ"י מסרה בתשובתה כי " חוות הדעת הראשונה עסקה באובדן הכנסות - כלומר בהינתן שמתקיים מהלך עסקים רגיל, כמה הכנסות היו נמנעות מרמ"י בכל שנה. חוות הדעת השנייה ]...[ באה לבחון את שווי ההטבה של בעל הנכס הבודד. בחינה של שווי ההטבה מניחה הנחות אחרות ולא בוחנת את תזרים המזומנים בפועל, כפי שנערכה בחוות הדעת הראשונה. כאמור הבחינה היא של שווי ההטבה, גם אם במהלך עסקים רגיל, רמ"י לא הייתה מקבלת הכנסות אלה". רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1607 . .רמ"י לא סיפקה .למועצה את מלוא .הכלים הנחוצים לה .לגיבוש החלטות .מיטביות, ובכלל זה .לא הציגה במקרים .רבים נתונים כלכליים, .חוות דעת משפטיות .וחלופות להצעות .ההחלטה . משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי בהיעדר אזכור של השווי הכולל של ההטבה בחוות הדעת הראשונה , התמונה שהוצגה למועצה בעניין ההפסד הכספי הפוטנציאלי שעלול להיגרם לקופת המדינה הייתה חסרה, ולראיה - לאחר הצגת חוות הדעת השנייה למועצה, ובה צוין ההפסד הכספי הפוטנציאלי הגלום בהחלטה, ההחלטה בוטלה. . .מכל האמור עולה אפוא כי רמ"י לא פעלה בהתאם להחלטת ההנהלה וברוב המקרים לא הקפידה על ביצוע עבודת מטה נאותה בהכנת הצעות החלטה לדיון במועצה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת רמ"י על שהתעלמה מהחלטתה שלה ולא סיפקה למועצה את מלוא הכלים הנחוצים לה לגיבוש החלטותיה. עקב עבודת מטה לקויה זאת , קיבלה המועצה החלטות על בסיס מידע חסר שהיה דרוש לקבלת החלטה מיטבית ומבוססת דיה. פעמים רבות למועצה לא ניתנו הנתונים ההכרחיים לקבלת החלטה מיטבית, ובהם נתונים כלכליים מפורטים ו חוות דעת כלכלית, נתונים בדבר ההשפעות הצפויות של קבלת הצעת ההחלטה על קופת המדינה, חוות דעת משפטית , נתונים בדבר ההשפעות הצפויות של קבלת הצעת ההחלטה על תקציבה של רמ"י, נתונים בדבר חלופות להצעה ונימוקים להעדפת הצעה מסוימת על פני החלופות. הדבר חמור בייחוד כאשר מדובר ב החלטות הנוגעות לקביעת מדיניות , הצריכות להתקבל בהליך מינהלי ראוי, כפי שהדגיש בג"ץ כמפורט לעיל . על הנהלת רמ"י לטייב את עבודת המטה שהיא מבצעת לפני הגשת הצעות החלטה ולוודא כי להצעות מצורף כל החומר הנדרש לקבלת החלט ות מיטביות. כמו כן משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר המועצה ולחבריה שעל אף היותם נאמני הציבור הם לא עמדו בנחישות על כך שיונח לפניהם מלוא המידע הנדרש לקבלת החלטות מיטביות. אף שפעמים רבות היו ערים לפער בין המידע הדל המוצג לפ ניהם ובין המידע הנדרש לקבלת ההחלטה כבדת המשקל העומדת על הפרק, הם לא הפסיקו את הדיון בהצעות ההחלטה עד להשלמת המידע החסר. משרד מבקר המדינה מעיר גם למזכיר המועצה על שלא וידא שלהצעות ההחלטה הנשלחות לחברי המועצה לפני הדיונים צורף כל המידע הנילווה הנדרש. בהיעדר מלוא המידע עולה החשש שהתקבלו החלטות שאינן מושכלות. על כל אחד מחברי המועצה לוודא כי למועצה מוגש מלוא המידע הרלוונטי להצעת ההחלטה הנדונה כדי לאפשר לחבריה לקבל החלטות מושכלות ומיטבי ות, המשרתות את האינטרס הציבורי. בתשובתה ציינה רמ"י כי היא " מקבלת את הערות המבקר ותפעל לצמצום הפערים שהועלו בטיוטת הדוח". עוד ציינה בתשובתה כי היעדר התיעוד המלא אינו מעיד בהכרח על היעדר קיומה של עבודת מטה, שכן "נערכות באופן שוטף 1608 |דוח שנתי 68ג . .חברי המועצה לא .עמדו בנחישות על כך .שיונח לפניהם מלוא .המידע הנדרש .לקבלת החלטות .מיטביות . שיחות, התייעצויות והחלפת מידע בין הנהלת רמ"י לבין חלק בלתי מבוטל של התנהלות זו לא תמ]...[ חברי המועצהיד תועדה", וכי היא מקבלת שיש מקום לתעד ביתר הקפדה את עבודת המטה. נוסף על כך מסרה כי בתקופה שבה הדוח עוסק מדינת ישראל שרויה במשבר דיור לאומי, וההתמודדות עמו "מחייבת קבלת החלטות דחופות שלא בהכרח על פי 'נוהל קרב סדור' ולעתים על סמך נתונים חלקיים והערכות עתידיות. בהינתן העובדה כי משאבי הרשות מוגבלים, ואף חסרים הרי שבתקופה זו מוקצים מירב המשאבים לביצוע פעולות בתחום הגדלת היצע יחידות הדיור גם אם לעתים הן באות על חשבון פעולות חשובות אחרות". משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מרבית הצעות ההחלטה שנדונו במועצה בתקופת הביקורת נגעו לניהול השוטף של מקרקעי ישראל, וכי אם רמ"י סבורה שאין בידיה בעת הזו משאבים מספקים לביצוע עבודת מטה נאותה ראוי שתעלה זאת לפני המועצה. .ליקויים במתן שירותי המטה למועצה .בינואר 2013 הכינה רמ"י מסמך בנושא "מועצת הרשות והנהלת הרשות- יחסי גומלין"36 . מטרת המסמך הייתה בין היתר "לעגן את יחסי הגומלין הארגוניים בין המועצה להנהלת הרשות ולהמליץ על מנגנונים התומכים את יו"ר המועצה בביצוע תפקידו". בבסיס המסמך היה העיקרון ולפיו אנשי המקצוע ברמ"י הם שייתנו את רובו של המענה המקצועי לצורכי המועצה. יצוין כי עיקרון זה מעוגן ביחסי הזיקה הקיימים בין קביעת מדיניות במועצה ליישומה בידי רמ"י, דבר אשר מחייב אחידות ורציפות בין המענה המקצועי הניתן לרמ"י ולמועצה. במסמך נקבע בין היתר כי יש ל גבש תכנון רב -שנתי, אסטרטגיה ומדיניות, באמצעות יחידה ארגונית שתקום ברמ"י ותתמוך בעבודתה ובעבודת המועצה. במסגרת הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל הוקמו ברמ"י שני אגפים - אגף תחרותיות ותכנון ארוך טווח ואגף תיאום, מעקב ובקרה (על אגף זה ראו להלן בפרק "ליקויים במעקב אחר ביצוע החלטות המועצה"). תפקידם של שני אגפים אלה הוא בין היתר לרכז את עבודת המטה לשם סיוע למועצה ולהנהלת רמ"י בגיבוש ובביצוע של המדיניות הקרקעית ובשמירה על מקרקעי ישראל. כמו כן מונה ברמ"י כלכלן ראשי שיסייע לעבודת המטה. הגורמים האמורים נוספו לאגף הייעוץ המ שפטי ברמ"י, שבמסגרת תפקידיו מספק גם ייעוץ משפטי למועצה. משרד מבקר המדינה בדק את פעולותיהם של הגורמים שהוזכרו לעיל בכל הנוגע למתן מענה מקצועי למועצה. להלן פירוט: . .36 רמ"י מסרה למשרד מבקר המדינה כי הזמינה את המסמך מחברת ייעוץ חיצונית בתיאום עם המועצה. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1609 .אגף תחרותיות ותכנון ארוך טווח: האגף הוקם בשנת 2013. עם תפקידי האגף נמנים בין היתר אלה: ריכוז של הערכת מצב שנתית ורב-שנתית בתחומים שלהם אחראית ר מ"י מתוקף החוק ובהתאם לצ ורכי המועצה; גיבוש המלצות לגבי מדיניות ותכניות עבודה בראייה אסטרטגית רב-שנתית ; והכנת ניירות מטה בנושאי מדיניות ובנושאים אחרים, כנגזרת מצורכי המועצה והנהלת רמ"י. בביקורת עלה כי תפקיד מנהל אגף תחרותיות ותכנון ארוך טווח לא אויש מיום הקמתו של האגף ועד ל יולי 2017 , כלומר משך כארבע שנים, וכי בפועל איישו אגף זה שני עובדים העוסקים בתחומים שאינם נוגעים כלל לעבודת מטה המסייעת לעבודת המועצה. משמע שאגף מרכזי זה, שאמור לשמש התמך האסטרטגי של רמ"י ושל המועצה, לא מילא את התפקידים שיועדו לו, דבר שיש בו כדי לפגוע בעבודת המועצה, בעיקר בתחום קבלת החלטות בדבר מדיניות אסטרטגית רב-שנתית. רמ"י ציינה בתשובתה כי במהלך הביקורת אויש תפקיד מנהל האגף והוא אמור, בין היתר, לרכז את עבודת המטה ולערוך תכניות אב וניירות מדיניות שייסייעו להנהלת רמ"י ולמועצה בגיבוש אסטרטגיה ומדיניות לניהול מקרקעי ישראל ולשמירה עליהם. אגף הייעוץ המשפטי: תפקידם של היועץ המשפטי ושל עובדי האגף הוא בין היתר לספק ייעוץ משפטי לשר הממונה על רמ"י, למועצ ה ולהנהלת ר מ"י, ובכלל זה להכין חוות דעת משפטיות בהתבסס על החקיקה, על הפסיקה ועל הספרות המשפטית. כפי שתואר לעיל, הגיש היועץ המשפטי למועצה חוות דעת משפטיות בקשר להצעות החלטה אחדות בלבד. רמ"י ציינה בתשובתה כי היא מקבלת את הערות מבקר המדינה ותפעל לעגן את ההתייחסות בכתובים לכל הצעה שתוגש למועצה , וכפי שיוגדר בתקנון עבודת המועצה. הכלכלן הראשי ברמ"י: תפקידו של הכלכלן הראשי הוא בין היתר לרכז את עבודת המטה בנושאים כלכליים כדי לסייע לפעילות ו של אגף תחר ותיות ותכנון ארוך טווח, שבין תפקידיו כאמור להכין ניירות מטה כפי שנגזר מצורכי המועצה. בביקורת עלה כי הכלכלן הראשי הגיש למועצה חוות דעת כלכליות בקשר להצעות החלטה מעטות בלבד (ראו פירוט לעיל). רמ"י ציינה בתשובתה כי " הגדרות התפקיד של כלכלן הרשות ]...[ בתקופה נשוא הביקורת אינן כוללות את האחריות לכתיבת חוות דעת להחלטות מועצה". עוד ציינה כי " בחינה כלכלית מעמיקה, של הצעה להחלטת מועצה יתכן ותידרש לפרק זמן ארוך יחסית, לעיתים ארוך יותר מכתיבת נוסח ההחלטה 1610 |דוח שנתי 68ג .עצמה. בחינה כלכלית מעין זו אינה תמיד מתאפשרת נוכח לוחות הזמנ ים הנדרשים על-ידי קובעי המדיניות ". רמ"י הוסיפה כי "מעבר לצד הכלכלי קיימים היבטים תקציבים ]...[ ההיבטים התקציביים, למשל, כיסוי תקציבי ואובדן הכנסה הם בידיעת גורמים נוספים ברמ"י ומחוצה לה - סגן מנהל אגף תקציבים במשרד האוצר (כחבר מועצה) וחשב רשות מקרקעי ישראל (כעובד החשב הכללי במשרדנו) - השותפים בדיונים לקראת גיבוש הצעות החלטה ובעת אישורם בהנהלת רמ"י ו/או בדיוני המועצה". משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי בתכנית העבודה של ה לשנת 2016 הוטלמפורשות על כלכלן הרשות לערוך ניתוחים כלכלי ים להצעות ההחלטה המובאות לדיון המועצה . אם נדרשת חוות דעת כלכלית, על רמ"י להיערך לכך בהתאם למגבלת הזמן העומדת לרשותה . זאת ועוד, מאחר שרמ"י אחראית לספק למועצה את שירותי המטה הנדרשים, ובכלל זה שירותי ייעוץ כלכלי לבחינת היבטים כלכליים ותקציביים כאחד, עליה לרכז ולתכלל את עבודת המטה , שמבצעים כ ל הגופים הרלוונטיים, לגיבוש הצעות החלטה. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1611 . .המועצה כמעט אינה .דנה בנושאים .עקרוניים או .אסטרטגיים הקשורים .למטרות רמ"י, ואינה .קובעת לרמ"י סדרי .עדיפויות ועקרונות .פעולה האמורים .להביא להשגת .המטרה שנקבעה לה . סדרי הדיון, המעקב והבקרה .למועצה יש סמכות לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל רמ"י. המדיניות הקרקעית אמורה להנחות את רמ"י בנוגע לאמצעים שעליה לנקוט למימוש המטרה שנקבעה לה בחוק - ניהול מקרקעי ישראל לטובת הציבור ולשם פיתוחה של מדינת ישראל, ובכלל זה האמצעים הנדרשים להשארת עתודות קרקע מספיקות לצרכיה ולפיתוחה של המדינה בעתיד, לקידום התחרות בשוק המקרקעין ולמניעת ריכוזיות בהחזקת מקרקעין. מטבע הדברים גיבוש המדיניות צריך לכלול בחינה של המצב הקיים בתחומים אלה, וקביעה של תחזיות לטווח ארוך, של סדרי עדיפויות, של עקרונות פעולה ועוד. מהפרוטוקולים של דיוני המועצה עולה כי אף על פי שתפקידה של המועצה הוא להתוות את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל רמ"י , היא כמעט אינ ה דנה בנושאים עקרוניים או אסטרטגיים הקשורים למטרות רמ"י, ואינה קובעת לרמ"י סדרי עדיפויות ועקרונות פעולה האמורים להביא להשגת המטרה שנקבעה לה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017 ציינה חברת המועצה מטעם משרד החקלאות כי "המועצה כמעט שאינה עוסקת במדיניות קרקעית. הנושאים שעל סדר יומה הינם נושאים שוטפים ואופרטיביים הבאים בדרך כלל בעקבות החלטות ההנהלה המתקבלות ברשות מקרקעי ישראל, ולמעשה, החלטות אלה המתקבלות ברמ"י הופכות למדי ניות הקרקעית הנקבעת הלכה למעשה, מדיניות המתגבשת בגוף המפוקח על ידי המועצה ולא במועצה עצמה". בתשובת רמ"י ובתשובתה המשלימה מפברואר 2018 היא מסרה כי מדיניות המקרקעין המנוהלים על ידה נקבעה ב-1965 בהחלטה מס' 1 של המועצה, הקובעת את עיקרי מדיניות הניהול של מקרקעי ישראל. החלטה זו התקבלה לאחר עבודת מטה סדורה ומתוך כוונה לקבוע מדיניות קרקעית ארוכת שנים שלא יהיה צורך לשנותה חדשות לבקרים, ואכן חרף השנים הרבות שחלפו מאז, מרבית העיקרים שנקבעו בהחלטה תקפים עד היום. עוד מסרה רמ"י כי מאז קבלת ההחלטה מ-1965 נדרשת המועצה בעיקר לעדכון ולהתאמות של מדיניות המקרקעין שנקבעה בה, ורק מדי פעם בפעם נדרשת לשינוי מהותי של מדיניות המקרקעין או לקביעת מדיניות חדשה שלא נזכרה בהחלטות מועצה קודמות, וזאת בשל שינויים במטרות ובצרכים . במרבית המקרים שבהם מתקבלת החלטת מועצה הקובעת מדיניות חדשה או משנה מהותית את המדיניות הקיימת, נעשה הדבר לאחר שהתקבל דבר חקיקה מפורט בנושא, כגון הרפורמה במקרקעי ישראל בדבר העברת בעלות או לאחר שהתקבל דוח מפורט וייעודי של ועדה ציבורית או ועדת מומחים. עוד ציינה רמ"י כי "מרבית החלטות המועצה, אף אם הן לכאורה פרטניות/'נושאיות ', במהותן הן החלטות מדיניות שמביאות לביטוי החלטה אסטרטגית באותו תחום". 1612 |דוח שנתי 68ג .משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מאז התקבלה החלטה מספר 1 מ-1965 חלפו עשרות שנים, שבהן התחוללו שינויים מהותיים בחברה בישראל; העובדה שמאז קבלת ההחלטה הוקמו לא מעט ועדות ציבוריות ונעשו רפורמות מרחיקות לכת בנושאי מדיניות המקרקעין מוכיחה שאכן נדרשת בחינה מתמדת של המדיניות. בין היתר על המועצה לבחון את מידת התאמת המדינ יות לצרכים העדכניים של אוכלוסיית המדינה וכלכלתה, את סדרי העדיפויות להשגת המטרות שנקבעו לרמ"י ואת האמצעים להשגתן. .ליקויים בגיבוש סדר היום של המועצה ובפרסומו .סדר היום של המוסדות המנהלים של גוף משקפים את ליבת עיסוקו. בחוק נקבע כי יו"ר המועצה יזמן את ישיבות המועצה ויקבע את מועדן, את מקומן ואת סדר יומן. בתקנון המועצה נקבע בין היתר כי "חבר המבקש לכלול נושא בסדר ..[ היום יודיע על כך בכתב ליו"ר, עם העתק למזכיר המועצה היו"ר יחליט אם ]. לקבל את הבקשה או לדחותה. החליט היו"ר לדחות את הבקשה, יודיע על החלטתו למגיש הבקשה". .גיבוש סדר היום .בדיקה של החלטות המועצה העלתה כי אף שכאמור תפקידה העיקרי הוא להתוות מדיניות קרקעית , ומכאן שעליה ליזום דיונים והחלטות הנוגעות לכך, בפועל התקבלו רוב החלטות המועצה ( 64 מ-79 החלטות שהתקבלו בתקופה הרלוונטית לביקורת) בעקבות דיונים שיזמה רמ"י. בשנים 2016 -2015 נדונו בממוצע שבע הצעות החלטה בכל ישיבת מועצה37 . כל אחת מישיבות המועצה נמשכה כשעתיים. בנסיבות אלה מוקצב לדיון בכל אחת מהצעות ההחלטה זמן קצר ביותר , וברור כי היכולת לדון לעומק בכל אחת מהצעות ההחלטה מוגבלת. בתקנון המועצה נקבע כי יו"ר המועצה רשאי להורות כי החלטה בעניינים נקודתיים שאינם בגדר מדיניות מקרקעין או בעניינים טכניים תתקבל באמצעות החלפת דואר אלקטרוני בין כל חברי המועצה בו זמנית, ולא בישיבה. עוד נקבע בתקנון המועצה כי "המועצה רשאית להחליט על העברת נושא מסוים העומד על סדר יומה לדיון ולגיבוש המלצות או לדיון ולהחלטה באחת מוועדות המשנה הקבועות, וכן הינה רשאית להורות על הקמת ועדת משנה מיוחדת לדיון או לדיון ולהחלטה בנושא מסוים". . .37 ב-7 מ-11 ישיבות מועצה שהתקיימו בתקופה הרלוונטית לביקורת נדונו בין 8 ל-12 הצעות החלטה. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1613 .הועלה כי למרות האמור לעיל לא נעשה שימוש בדרכים החלופיות, וכי כל ההחלטות של המועצה התקבלו בכינוסיה, ובכלל זה החלטות שעסקו בעניינים פרטניים או טכניים הנוגעים לקרקעות שבניהול רמ"י. בכך עשויה להיפגע היכולת של המועצה להתמקד בנושאים מהותיים. להלן דוגמאות להחלטות שהתקבלו בכינו סיה של המועצה, אף שהיו יכולות להתקבל באמצעות שימוש באחת הדרכים החלופיות : (א) החלטה מאפריל 2016 בדבר הארכת תוקפה של החלטה קודמת בנושא בנייה למגורים ביישובים חקלאיים בעוד שנה; (ב) החלטה ממרץ 2015 בדברהקצאת מגרש ברחוב רוטשילד בתל אביב למינהל הדיור הממשלתי, לצורך יישום חוק בית העצמאות, התשס"ט-2009 ; (ג) החלטה מיולי 2015 בעניין הקצאת קרקע ברמלה לבנק הדם; (ד) החלטה מאוקטובר 2015 בדבר הקצאת מקרקעין שנועדו לצרכים ציבוריים לעיריית ירושלים, בעקבות החלטת ממשלה בנושא; (ה) החלטה מאפריל 2016 שעניינה הקצאת קרקע לצורך מעבר תחנת גלי צה"ל ללוד; (ו) שתי החלטות מנובמבר 2016 בדבר הקצאת קרקע להרחבת בית החולים אלין בירושלים ובדבר הקצאת קרקע להקמת בית ספר בירושלים - שתיהן בעקבות החלטת ממשלה. הפער בין תפקידה של המועצה על פי החוק - קביעת מדיניות - ובין נושאי עיסוקה בפועל אף עלה מפורשות בישיבת מועצה שהתקיימה ב ינואר 2016 בנושא רכישת זכויות למגורים במגזר החקלאי. באותה ישיבה העיר חבר המועצה מטעם משרד האוצר: "יכול להיות שצריך לפתח דיון אחר בהזדמנות אחרת, לא עכשיו, מדוע המועצה הזאת צריכה לשוב ולהתכנס שוב ושוב על תיקונים סמי טכניים בהחלטות הללו, והמועצה אולי צריכה גם לדון במקרו מה קורה עם תהליכי שיוך". בתשובתה העירה חברת המועצה מטעם משרד החקלאות כי "יש לייצר במועצה את דיוני המדיניות ולדלל משמעותית את הדיונים הטכניים המציפים את הנושאים השוליים לדיון בה ודוחקים את דיוני המדיניות ממנה והלאה". רמ"י מסרה בתשובתה כי "הצעות שאינן דורשות הסבר מפורט ודיון אכן מועלות בישיבות המועצה, ככל שאין הערות לחברי המועצה, רק לצורך הצבעה" וכי מרבית זמן הדיון מוקדש להצעות המורכבות יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולרמ"י כי אף אם לא כל הצבעה בנושא נקודתי או ט כני גוזלת כשלעצמה זמן רב, נוכח הערות חברי המועצה דלעיל על המועצה לשקול להשתמש בדרכים החלופיות, שהיא עצמה קבעה, בכל הנוגע לנושאים טכניים ונקודתיים כדי לאפשר לחבריה להתמקד עוד יותר בנושאים העקרוניים העומדים על הפרק. 1614 |דוח שנתי 68ג .פרסום סדר היום .לפרסום סדר היום של ישיבות המועצה לחברי המועצה ולציבור, ובכלל זה פרסום הצעות ההחלטה והמסמכים הנלווים להן, יש שתי מטרות עיקריות: להציג לחברי המועצה את מלוא המידע הרלוונטי לנושא שיידון בישיבה על מנת שיוכלו לעיין במידע ולקבוע עמדה מושכלת בנושא לפני הדיון; וכן לאפשר לציבור, לרבות למי שז כויותיו עלולות להיפגע, הזדמנות הוגנת להעיר הערות ולהשיג השגות בנוגע לנושא הנדון. מאחר שלעתים מדובר בהצעות החלטה שעניינן שינוי מהותי של מדיניות, עולה ביתר שאת הצורך להציגן הן לפני חברי המועצה והן לפני הציבור זמן סביר לפני הדיון במועצה. עד יוני 2013 קבע תקנו ן המועצה כי סדר היום של ישיבת מועצה, ובכללו הצעות ההחלטה שיידונו בישיב ה, יישלח לחברי המועצה שישה ימים בלבד לפני מועד הישיבה. באשר לפרסום סדר היום לציבור נקבע כי רמ"י תפרסם באתר האינטרנט שלה את סדר היום, ובכללו את הצעות ההחלטה שיידונו, מיד לאחר הפצתן לחברי המועצה38. 1. באפריל2013 הגישה עמותה המאגדת כ -150 מושבים וקיבוצים עתירה לבג"ץ39 , ובה דרשה בין היתר להורות למועצה לפרסם את נוסח הצעות ההחלטה שיידונו בישיבותיה ואת מסמכי ההסבר הנלווים להן 14 ימים לפחות לפני כינוסה של ישיבת המועצה שבה צפויה ההצעה להידון, וזאת על מנת שיהיה אפשר לרכז את הערותיהם של כל הגופים הצפויים להיפגע מקבלת ההצעה. בג"ץ החליט שלא לדון בעתירה, מאחר שהמועצה מסרה בתגובתה כי בכוונתה לבחון את האפשרות לפרסם את הצעות ההחלטה במועד המצוין בעתירה. בעקבות העתירה קבעה המועצה 40 ביוני2013 " כיסדר היום ובו פרוט העניינים שידונו בישיבה מן המניין והצעות ההחלטה האמורות להידון בה יצורפו להזמנה או יומצאו בנפרד, ארבעה עשר יום לפחות לפני המועד שנקבע לישיבה, ולכל הפחות 7 ימי עבודה ". בדברי ההסבר שצורפו להחלטה צוין בין היתר כי ההחלטה התקבלה "במטרה לאפשר מתן תגובות מהציבור באופן מיטבי". ביוני 2015 החליטה המועצה41 לתקן את תקנון המועצה ולקבוע בו שהצעות ההחלטה יומצאו לחברי המועצה42 ,שבעה ימים לפני המועד שנקבע לישיבה ולא פחות מחמישה ימי עבודה לפני המועד האמור, וזאת במקום 14 יום לפני המועד כפי שנקבע בעבר. להחלטה לא צורפו דברי הסבר, אך בפרוטוקול הישיבה צוינו דבריו של ראש מטה הדיור הלאומי, שהציג את ההצעה לחברי המועצה, ולפיהם "אנחנו מבקשים באופן זמני, לא לכל אורך . .38 החלטה1055 מיולי2005 בנושא "פרסום הצעות החלטה המוגשות למועצת מקרקעי ישראל באינטרנט". 39 בג"ץ 2683/13 'אדמתי נ' יו"ר מועצת מקרקעי ישראל ואח (2013.) 40 החלטה1281 בנושא "תקנוןנוהל לישיבות מועצת מקרקעי ישראל" . 41 החלטה1422 "בנושא "תקנון נוהל לישיבות מועצת מקרקעי ישראל. 42 .ובפועל גם לציבור, באמצעות אתר האינטרנט של רמ"י רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1615 . .הצעות ההחלטה .מפורסמות חמישה ימי .עבודה לפני הדיון .במועצה. פרק זמן זה .אין בו כדי לאפשר .לציבור לגבש את .עמדותיו ולחברי .המועצה להתכונן .כראוי לדיון . התקופה, לפחות בתקופה של השנה הקרובה עד השנתיים הקרובות, לקצר את התקופה הזאת ל-7 ימים במקום14 ."יום משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי מדובר בפרק זמן קצר מאוד - שבעה ימים בלבד (מהם חמישה ימי עבודה) - שאין בו כדי לאפשר לציבור לגבש את עמדותיו, וספק אם יש בו כדי לאפשר לחברי המועצה להתכונן לקראת הדיון ולהתעמק בנושאים העומדים לדיון (ראו להלן) . זאת ועוד, אף על פי שלדברי יו"ר מטה הדיור הלאומי מדובר בקיצור זמני, באוקטובר 2017 , דהיינו כשנתיים וארבעה חודשים לאחר שהתקבלה ההחלטה , עדיין נותר הקיצור בעינו . 2. מאז קוצר פרק הזמן הנדרש לפרסום ההצעות לחמישה ימי עבודה בלבד הצביעו גורמים במועצה על הקשיים הנובעים מכך. למשל, בישיבת המועצה שהתקיימה ביוני 201643 ציינה חברת המועצה מטעם משרד החקלאות: "לא הצלחתי להסביר לעצמי בפרק הזמן שקיבלנו את החומר לישיבה, שהוא רק שבוע ימ למה אחרי שנה החלטה כזו מורכבת ]...[ ים חוזרת לשולחן". גם ממלא מקום חבר המועצה מטעם קק"ל ציין לפני ועדת המקרקעין בקק"ל ביוני 2016 כי מאחר שמזכירות המועצה מפיצה את החומרים רק כמה ימים לפני ישיבת מועצה, אין באפשרותם להתכונן באופן יסודי לישיבה. 3. באוגוסט2016 :שלח נציג קק"ל מכתב למזכיר המועצה וציין בו בין היתר "המועד הקצר שנקבע לפיו יופץ סדר היום והדיון בו אינו מאפשר לחברי המועצה מטעמנו להיערך כנדרש לקראת הישיבה". עוד ציין נציג קק"ל: "נבקש להביא לדיון למועצה תיקון להחלטה 1422 , לפיו סדר היום יופץ למשתתפים ארבעה עשר יום לפחות לפני מועד הישיבה שתיקבע" . מזכיר המועצה העביר את המכתב ליו"ר המועצה השר ]ההדגשה במקור[ .משה כחלון במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2017 ), למעלה משנה מאז נשלח המכתב, טרם השיב יו"ר המועצה על הבקשה, והיא לא נדונה במועצה. חברת המועצה מטעם משרד החקלאות מסרה בתשובתה כי "משך הזמן המוקצב כיום לעיון והתייחסות של חמישה ימי עבודה, לא מאפשר אף את אינו עונה לנדרש להיערכות לקבלת החלטות ]...[ פרק הזמן ]...[ זאת ועלול לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות ובנוסף עלול לצמצם את יכולת הציבור להתייחס לסדר יומה של המועצה ולהעיר את הערותיו". . .43 ובה נדונה הצעה603 - "רכישת זכויות למגורים על ידי אגודה חקלאית שיתופית שהיא קיבוץ מתחדש, קיבוץ שיתופי או מושב שיתופי". 1616 |דוח שנתי 68ג .רמ"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "במסגרת התיקון לתקנון עבודת המועצה אנו שוקלים להציע ליו"ר המועצה עדכון של לוחות הזמנים המצוינים בו כיום". 4. עוד הועלה כי חברי המועצה והציבור מקבלים לעתים את הנוסח הכתוב של הצעות ההחלטה פחות מחמישה ימי עבודה מראש, ובמקרים מסוימים - רק במועד הישיבה. זאת ועוד, לעתים הנוסח המעודכן נמסר לחברי המועצה רק בעל פה. להלן דוגמאות: הנוסח הסופי של שתי הצעות החלטה שנדונו בישיבת מועצה שהתקיימה במרס 2015 נשלח שני ימי עבודה בלבד לפני מועד הישיבה; הנוסח הסופי של הצעות ההחלטה שנדונו בישיבות מועצה שהתקיימו ביוני 2015 ובינואר 2016 נמסר בדיון עצמו; למעט הצעה אחת, הנוסח של כל הצעות ההחלטה שנדונו בישיבת מועצה שהתקיימה ביוני 2016 פורסם יום עבודה אחד בלבד לפני מועד הישיבה; בישיבת מועצה שהתקיימה בנובמבר 2016 בעניין הצעה לתיקון החלטה בנושא דיור בהישג יד ("מחיר למשתכן"), הציג מנהל רמ"י לפני חברי המועצה תיקון נוסף להחלטה שלא הובא לידיעתם לפני כן וממילא גם לא פורסם לציבור, ואשר עשויות להיות לו השפעות על הכנסות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מסירת תיקונים מהותיים לנוסח הצעת החלטה ברגע האחרון , לפני ישיבת המועצה , בלי ליידע את חברי המועצה ואת הציבור בעניינם זמן סביר לפני הישיבה, מונעת מחברי המועצה ומהציבור לבחון לעומק את השפעות התיקונים, ויש בה כדי לפגום בטיב ההחלטות המתקבלות. בתשובתה מסרה רמ"י כי סדר היום מופץ לציבור ולחברי המועצה בה תאם לתקנון. יחד עם זאת, הערות לנוסח הצעת ההחלטה מתקבלות עד למועד הדיון ובעקבותיהן לעתים רמ"י מניחה לפני חברי המועצה נוסח מתוקן שבו מסומנים השינויים שבוצעו. נוסף על כך, לעתים מתבצעים שינויים טכניים או מהותיים בנוסח הצעת ההחלטה במהלך ישיבת המועצה בעקבות הערות המשתתפים. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1617 . משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי לפרסום הצעות ההחלטה זמן סביר לפני הדיון בהן יש השפעה ניכרת על יכולתם של חברי המועצה לעיין בחומר המקצועי הנלווה להצעה ולבחון אותה לעומק. באשר לציבור, פרסום ההצעות זמן סביר לפני הדיון בהן מאפשר לו ללמוד את ההצעות ו לגבש ניירות עמדה בעניינן. יצוין כי יש חשיבות רבה לפרסום הצעות ההחלטה לציבור גם נוכח העובדה שהרכב המועצה אינו כולל נציגי ציבור כבעבר44. נוכח כל האמור לעיל, על המועצה לבחון שוב את האפשרות לפרסם את הצעות ההחלטה 14 יום לפני ישיבת המועצה שבה ההצעה אמורה להידון - פרק זמן אשר המועצה ראתה בו בעבר סביר וראוי. לנוכח חשיבות ן של החלטות המועצה והשפעתן על הציבור, כאשר מתבצעים תיקונים מהותיים בנוסח הצעת ההחלטה שלא פורסמו במסגרת לוח הזמנים שנקבע בתקנון , ראוי כי המועצה תשקול אם יש מקום לדחות את הדיון בהצעה. .ליקויים במעקב אחר ביצוע החלטות המועצה .סדרי המעקב אחר ביצוע החלטות המועצה .עבודת מטה נאותה ראוי שתעסוק לא רק בשלב ייזום ההחלטות, אלא גם במעקב אחר ביצוען ובדיווח על הביצוע45 . להליכי המעקב והבקרה יש חשיבות רבה, שכן מטרתם לוודא לא רק שההחלטה מבוצעת, אלא גם שרציפות הביצוע אינה נפגעת במקרה שבו חברי מועצה ובעלי תפקידים בכירים ברמ"י מתחלפים. כאמור, במסגרת הרפורמה ברמ"י הוקם בשנת 2013 ,אגף תיאום מעקב ובקרה (בפרק זה - האגף) האחראי בין היתר לביצוע מעקב אחר יישום החלטות המועצה. לפי תיאור תפקידו, מנהל האגף יהיה אחראי, בסיוע עובדי האגף עליהם הוא ממונה, בין היתר, לבצע מעקב כמותי ואיכותי אחר יישום המדיניות ו ההחלטות של המועצה ושל הנהלת ר מ"י ולגבש שיטה וכלים הנדרשים לכך; לאתר חסמים וכפילויות בהחלטות ולטפל בהם; ולגבש תכניות מעקב ובקרה. כמו כן, עליו להגיש למנהל רמ"י דוח מעקב תקופתי בעניין ביצוע ההחלטות ולהתריע על אי -ביצוען. עם זאת מאז הקמת האגף, כמו גם במועד הביקורת, מאייש אותו עובד אחד בלבד - מנהל האגף. . .44 עד שנת2009 .אִפשר החוק לשרים למנות לחברים מטעם הממשלה גם נציגי ציבור 45 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 53ב (2003 '), בפרק "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ 109-5 . 1618 |דוח שנתי 68ג . .רמ"י אינה מדווחת .למועצה באופן שיטתי .על אופן ביצוע .ההחלטות, והמועצה .מצדה אינה דורשת .זאת . ליקויים ברישום המעקב אחר ביצוע החלטות המועצה: האגף מבצע רישום של המשימות שעל רמ"י לבצע על פי הנקבע בהחלטות המועצה ושל ביצוען (להלן - רשימת המש ימות), אולם האופן שבו הוא מבצע מעקב אחר יישום ההחלטות לוקה בחסר: ברשימת המשימות אין פירוט בדבר האגפים ברמ"י האחראים לביצוע המשימות וגם לא לוח זמנים לביצוען, אם נקבע; במקרים רבים הרשימה אינה כוללת פירוט בנוגע לסטטוס ביצוע המשימות או פירוט של משימות שטרם בוצ עו או שחלו עיכובים בביצוען. במצב דברים זה אי אפשר לבצע מעקב יעיל ואפקטיבי אחרי יישום החלטות המ ועצה. זאת ועוד, האגף אינו מגיש למנהל רמ"י דוח מעקב תקופתי בעניין יישום החלטות המועצה, כנדרש ממנו. רמ"י ציינה בתשובתה כי "מנהל אגף תיאום ובקרה מקיים מעקב רציף וסדור אחר יישום החלטות המועצה באמצעים העומדים לרשותו, משאבי כ"א וכלים מחשוביים". עוד ציינה רמ"י בתשובתה כי "לאגף נועדו מטלות כפי שתוארו ]...[ .ואף נוספות, אשר הצריכו הקצאת משאבים ובכלל זה הקצאת משאבי כוח אדם מאז הקמת האגף, כמו גם במועד הביקורת, הקצאת כוח האדם לאגף הינה של מנהל האגף בלבד וזאת מבלי שנעשה שינוי כלשהו בתיאור תפקידו, וזאת לצד משימות נוספות שהוטלו עליו, כך שמילוי המטלות נעשות באופן מיטבי במסגרת מגבלה זו". משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לבחון את מידת ההתאמה בין מבנה האגף ובין המשימות שעליו לב צע. בהתאם לבחינה זו על רמ"י להגדיר את תפקידי האגף ואת המשאבים הנחוצים לו, וכן לקבוע את השיטות ואת הכלים שבאמצעותם אפשר יהיה לבצע מעקב יעיל ואפקטיבי אחר יישום החלטות המועצה. אי-דיווח שיטתי למועצה: בחוק נקבע כי המועצה תפקח על פעולות רמ"י. אף שהפיקוח צריך לכלול גם מעקב, כדי לוודא שרמ"י מיישמת את החלטות המועצה, בתקנון המועצה אין כל אזכור של הצורך במשימות המעקב והבקרה. לשם השוואה יש לציין כי בתקנון עבודת הממשלה נקבע במפורש כי "המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה ירכז את לפחות א ]...[ ויציג לממשלה ]...[ דיווחי המשרדים חת לשנה דוח על התקדמות בביצוע החלטות הממשלה"46. בפועל מצב הדברים הוא שרמ"י אינה מדווחת למועצה באופן שיטתי על אופן ביצוע ההחלטות, והמועצה מצדה אינה דורשת זאת. . .46 התקנון לעבודת הממשלה ה-34 (מאי2015 ."), פרק יג: "מעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1619 . יצוין כי בביקורת נמצאו שש החלטות שקיבלה המועצה בשנים 2016 - 201547, שבהןקבעה המועצה מפורשות כי על רמ"י לדווח לה על אופן יישומן ולעתים גם על השפעותיהן. הביקורת העלתה כי רמ"י לא דיווחה על אופן יישומן של חמש החלטות, ודיווחה על היישום של החלטה אחת48 באופן חלקי . המועצה הטילה עליה להשלים את הדיווח, אך הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי עליה לדרוש מרמ"י למסור לה דיווח תקופתי על יישום החלטותיה ולעגן זאת בתקנון. בהיעדר דיווח כאמור אין למועצה דרך לבדוק את האופן שבו מיושמות החלטותיה, לרבות המדיניות שקבעה, להעריך את השפעותיה ואת יעילותה ולתקנה אם נדרש. .אי-גיבוש נוהלי ביצוע .לאופן שבו רמ"י מיישמת את החלטות המועצה יש השפעות ניכרות על הפיתוח החברתי והכלכלי של המדינה, על הקופה הציבורית ועל החלוקה של משאב הקרקע. ככלל, פעילותה של רמ"י, ובכלל זה פעילותה ליישום החלטות המועצה, אמורה להתבצע על פי נהלים כתובים. נהלים כאלה נועדו להבטיח שיטת עבודה אחידה, ברורה, מותאמת, יעילה וחסכונית ולהשיג אפקטיביות מירבית. בהיעדר נוהל מתאים, על רמ"י ליזום הכנה של נוהל כזה או לעדכן נוהל קיים בהתאם לנדרש. הבדיקה העלתה כי בנוגע לשש החלטות שהתקבלו בשנים 2016 -201549 קבעה המועצה כי על רמ"י לקבוע נהלים לביצוען. ואולם בפועל גיבשה רמ"י נוהל ביצוע מלא רק להחלטה אחת50. לשלוש החלטות51 לא גובש כלל נוהל ביצוע, ולשתי החלטות52 גובשו נהלים חלקיים בלבד. בהיעדר נהלים מתאימים גובר החשש לליקויים בתהליך היישום. רמ"י ציינה בתשובתה כי "ממועד תחילת הרפורמה אושרו נהלים רבים ורבים אחרים נמצאים בתהליך אישור ו/או עדכון". עוד ציינה רמ"י כי כל החלטת מועצה שאינה עוסקת במקרה פרטני, בין שחדשה ובין שכזו המתקנת החלטה . .47 החלטות1425 ,1441 (עודכנה על ידי החלטה 1452 ,)1444 ,1450 (עודכנה על ידי החלטה 1500 ,)1455 ו-1467. 48 ראו פרוטוקול ישיבת המועצה מ- 13.1.16 בנוגע להחלטה1441 . 49 החלטות1466 ,1477 ,1499 ,1500 ,1452 ו-1495 . 50 החלטה1495. 51 החלטות1449 ,1466 ו-1477. 52 החלטות 1452 ו-1500. 1620 |דוח שנתי 68ג .קיימת, משמעותה כי נדרשים כתיבת נוהל או עדכון נוהל קיים. עוד ציינה כי ההוראה בהחלטות המועצה לקבוע נוהל ביצוע היא "הנחיה דקלרטיבית" "שלאורך השנים הועתקה מהחלטה להחלטה ומתיקון לתיקון בנוסח כזה או ולא מבחינת סדרי ]...[ אחר, אין לה משמעות לא לעניין כתיבת הנוהל עצמו העדיפויות לכתיבת הנוהלים". משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי כל ההוראות שהמועצה קובעת בהחלטותיה, ובכלל זה הוראות בנוגע לקביעת נוהלי ביצוע, הן בבחינת הוראות מחייבות. הדבר גם נתמך בעובדה כי אגף תיאום, מעקב ובקרה ברמ"י מתייחס להוראות אלה כאל משימה לכל דבר ועניין שעל רמ"י לבצע ואף שולח התראות על אי -ביצוע לבעלי התפקידים הרלוונטיים. על כן, התעלמות רמ"י מהוראות המועצה - הגוף המתווה את מדיניותה - היא בלתי תקינה. על רמ"י למלא אחר הוראות המועצה ולדווח על כך למועצה באופן מסודר ושיטתי. .אי-גיבוש קודקס שבו נכללות כל החלטות המועצה .מדיניות קרקעית נועדה בין היתר להגן על זכויות קניין וליצור תנאי סחר בעסקות מקרקעין המבוססים על מידע ושקיפות53 . היות שכאמור המועצה היא הקובעת את מדיניות המקרקעין, ראוי כי החלטותיה יהיו אחודות, סדורות ובהירות ככל האפשר, הן לטובת הציבור (או באי כוחו), הנדרש להן בעסקיו, והן לטובת רמ"י, שהחלטות המועצה הן הנחיות מינהליות עבורה. מאז הוקמה המועצה בשנת 1960 היא קיבלה יותר מ - 1,500 החלטות. בשנת 2013 ציין היועץ המשפטי של רמ"י כי "מעבר לכך שחלק מהחלטות המועצה נוסח לפני כיובל שנים, נתגלו ליקויים בניסוח", וכי "החלטות המועצה היו כטלאים טלא ים, דבר שיצר סתירה בין החלטות, הקשה על התמצאות והיה נהיר ליודעי ח"ן בלבד" 54 ,. נוצר אפוא צורך לאסוף את ההחלטות הקיימות להבהיר את הנוסח שלהן ולאחדן בקודקס. כבר בשנת 1994 קבעה המועצה בהחלטה665 כי תוקם ועדה בראשות מנהל מינהל מקרקעי ישראל, שתפקידה יהיה להציע למ ועצה "נוסח משולב של החלטותיה שיחליף את ההחלטות הקיימות". . .53 ,ראו גדעון ויתקוןדיני מקרקעי ישראל (2009 '), עמ271 . 54 ,האגף לייעוץ משפטי, רשות מקרקעי ישראל הצעת קודקס החלטות מועצת מקרקעי ישראל (2013.) רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1621 . הבדיקה העלתה כי הוועדה הוקמה, ואולם מסקנותיה לא פורסמו ולא הבשילו לידי יצירת קודקס הכולל את החלטות המועצה. גם לאחר קבלת החלטה 665 התקבלו החלטות במועצה ואף בממשלה בעניין יצירת קודקס כאמור. ואולם אף שחלפו יותר משני עשורים, עדיין אין קודקס כזה בנמצא. להלן פירוט: בשנת 2004 הוקמה הוועדה הציבורית לרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (ועדת גדיש). הוועדה המליצה בין היתר על מיון, איחוד, צמצום וניסוח משפטי נאות של החלטות המועצה. ביוני 2005 הממשלה אישרה את המלצת ועדת ג דיש ובעקבות כך קבעה המועצה בהחלטה 1066 מ-2006 כי על רמ"י ליישם את ההמלצה בהקדם. החלטה זו לא יושמה; במאי 2009 הטילה הממשלה על יו"ר המועצה לגבש עד סוף אותה שנה קודקס שבו ייכללו החלטות המועצה בעניין מדיניות מקרקעין. בפועל, רק בפברואר 2013 רמ"י גיבשה הצעת קודק ס של החלטות המועצה, אולם על אף המאמץ שהושקע בגיבוש הקודקס, הוא לא אושר במועצה; בדצמבר 2014 קיבלה המועצה החלטה נוספת (החלטה1418 ) להקמת ועדת משנה שהוטל עליה לבחון את נוסח הקודקס שגובש בפברואר 2013 ולהמליץ למועצה על אישורו הכולל; במאי 2017 (כלומר בתקופת הביקורת) שוב קיבלה המועצה החלטה (החלטה 1517 ) על מינוי ועדת משנה בראשות נציגת שרת המשפטים במועצה לצורך גיבוש קודקס מדיניות מקרקעין, על ידי איחוד והסדרה של החלטות המועצה. למרות הזמן הרב שחלף מאז הוחלט על הכנת הקודקס הוא טרם אושר, ולמרות הצורך המובהק לקבוע לוחות זמנים ברורים לקידום הקודקס ולסיום עבודתה של ועדת המשנה לא קבעה המועצה לוחות זמנים כאלו. רמ"י מסרה בתשובתה כי הוועדה התכנסה שש פעמים ולוח הזמנים המשוער לסיום עבודתה הוא כארבעה חודשים. על המועצה לסיים לגבש את הקודקס ללא דיחוי נוסף. נוכח ממצאי העבר וכדי להסיר חשש כי גם הפעם הטיפול בנושא לא יושלם, על המועצה לקבוע כי פרויקט גיבוש הקודקס הוא אחד מיעדיה, להקדיש לגיבושו תשומת לב ולקבוע לוחות זמנים וסדרי מעקב ודיווח למליאת המועצה על קידומו ולעקוב אחר התקדמות התהליך. 1622 |דוח שנתי 68ג .כשלים בפיקוח של המועצה על פעולות רמ"י .כאמור בחוק , אחד מתפקידי המועצה הוא לפקח על פעולות רמ"י. נוכח האחריות הרבה המוטלת על רמ"י, המשאבים החיוניים שעליהם היא מופקדת והיקף משימותיה, מובן כי לפיקוח של המועצה על פעולותיה יש חשיבות רבה ביותר. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הפיקוח הקיימים במועצה על רמ"י מכוח החוק והתקנון, והעלה כי תפקודה של המועצה בנדון לוקה בחסר רב. .היעדר דיון בדוחות הפעולות של רמ"י ובתכניות העבודה שלה .1. לפי החוק, על מנהל רמ"י להגיש למועצה אחת לחצי שנה דוח על פעולות רמ"י (להלן - דוח הפעולות). דוח הפעולות אמור לפרט בעניין יישום תכנית העבודה השנתית הכוללת, ובכלל זה בעניין לוחות הזמנים לביצוע המשימות הכלולות בתכנית, והוא כלי מרכזי שבאמצעותו יכולה המועצה לבצע בקרה על האופן שבו מיישמת רמ"י את המדיניות הקרקעית שנקבעה. הועלה כי בשנים 2016 -2015 לא דנה המועצה כלל בדוחות הפעולות שהגישה לה רמ"י וגם לא בתכניות העבודה של רמ"י, וממילא לא קבעה סדרי עדיפויות בנוגע לביצוע המשימות שנכללו בתכניות העבודה. המועצה גם לא בחנה אם רמ"י פעלה בהתאם להחלטות המועצה, אם תכניות העבודה של רמ"י משקפות את ההחלטות, אם רמ"י עמדה בכל היעדים שנקבעו לה, ובמקרים שלא עמדה בהם - מה היו הסיבות לכך, וממילא לא ביצעה תהליך של הפקת לקחים והסקת מסקנות. בכך כשלה המועצה בתפקידה כגוף מפקח. בהתעלמותה ממסמכים עקרוניים הנוגעים לפעילות רמ"י חטאה המועצה לתפקידה לפקח על עבודת רמ"י. למשל, בדוח הפעולות לשנת 2016 פורט נושא העברת תיקים ממפקחי רמ"י לטיפול משפטי בגין עבירות על דיני המקרקעין . ואולם בביקורת נמצא רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1623 . כי בדוח הפעולותהאמור לא פורטו יעדים חשובים בנושא זה שצוינו בתכנית העבודה ואשר מפקחי רמ"י לא עמדו בהם, כגון העברה ליועצים המשפטיים של 75% מכמות התיקים בעניין שימושים חורגים במקרקעין לצורך הגשת תביעות ; העברה ליועצים המשפטיים של 53% מכמות התיקים בעניין השבת עלויות פינוי פולשים; העברה ליועצים המשפטיים של 50% מכמות התיקים בעניין הפעלה לא חוקית של גני אירועים. 2. עוד העלתה הביקורת כי הדוחות שמגישה רמ"י למועצה אינם כוללים השוואה של תכנון לעומת ביצוע. השוואה כזו הייתה מאפשרת למועצה לבחון באופן מהיר ויעיל באיזו מידה רמ"י מצליחה לממש את מדיניות המועצה, ומהם התחומים הטעונים שיפור. לדוגמה, בדוח הפעולות לשנת 2016 , בפרק על פעילות החטיבה העסקית ברמ"י55, הוצגו נתונים על כמות יחידות הדיור אשר שווקו בכל מרחב עסקי56 ובכל אחת משיטות השיווק (מכרז או פטור ממכרז). ואולם הנתונים האמורים לא הושוו ליעדי השיווק שנקבעו בתכנית העבודה של רמ"י לאותה שנה, ולכן אי אפשר לדעת באיזו מידה עמדה רמ"י ביעדים שנקבעו לכל מרחב ולכל אחת משיטות השיווק. דוחות הפעולות של רמ "י ותכניות העבודה שלה הם מסמכים יסודיים וחשובים, מאחר שבאמצעותם אפשר ללמוד באיזו מידה עמדה רמ"י ביעדים שנקבעו לה בהחלטות המועצה . על המועצה לבחון את דוחות הפעולות ואת תכניות העבודה של רמ"י לעומקם, לדון במקרים שבהם מסתמנים כשלים בעבודת רמ"י ולקבל החלטות בעניינם. על רמ"י להגיש למועצה דוח שעל פיו יהיה אפשר לבחון באופן מיטבי באיזו מידה השיגה רמ"י את היעדים שנקבעו בתכנית העבודה שלה בנוגע לכל תחומי פעילותה, והיכן נדרש להפיק לקחים ולפעול לשיפור. רמ"י מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי "נוכח הערות המבקר בכוונת מנהל רמ"י להציג בפני המועצה את עיקרי הדוחות החצי שנתיים/שנתיים של רמ"י וזאת בסמוך ולאחר פרסומם כדין". כמו כן, מסרה רמ"י כי היא "תקפיד לציין בדוח השנתי את מידת עמידתה ביעדים ביחס לתוצאות הפעילות בפועל". . .55 דוח הפעולות לשנת 2016 ', עמ 24-10. 56 החטיבה העסקית ברמ"י מורכבת משישה מרחבים עסקיים: מרחב ירושלים, מרחב מרכז, מרחב תל אביב, מרחב צפון והגולן, מרחב חיפה ומרחב דרום. 1624 |דוח שנתי 68ג .ליקויים בעבודת ועדת הביקורת .כלי מרכזי אחר שאמור לשמש את המועצה בפיקוח על רמ"י הוא ועדת הביקורת, שהיא אחת מארבע ועדות משנה קבועות שהחוק מחייב את המועצה להקים57. מבקר המדינה עמדלא אחת בעבר על חשיבותה של ועדת ביקורת אפקטיבית בגופים ציבוריים, וציין בעניין זה כי "חשיבותה של ועדת ביקורת נובעת גם מהיותה ועדה קבועה שעל כל גוף ציבורי להקים והיות והיא אמורה לבחון את סדרי הבקרה של הארגון ובהתאם לכללי ממשל תאגידי - גם את הסיכונים שבפני הארגון ולהצביע -להמליץ על דרכי פעולה מול חולשות ופגמים שהתגלעו"58 . ,בהמשך לכך הודגשה החשיבות של עדכון הגוף הממנה את הוועדה בייחוד במסקנותיה ובהמלצותיה. ועדת הביקורת נדרשת להתכנס בקביעות כדי שתוכל לבצע את עבודתה כראוי. תקנון המועצה קובע כי ועדת משנה קבועה, ובכלל זה ועדת הביקורת, תקיים ישיבות לא פחות משש פעמים בשנה ולא פחות מישיבה אחת בכל חודשיים. יו"ר ועדת הביקורת של המועצה בתקופת ביצוע הביקורת הייתה מנכ"לית משרד המשפטים עו"ד אמי פלמור; מינואר 2017 יו"ר ועדת הביקורת היא סמנכ"לית במשרד להגנת הסביבה גב' גלית כהן. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי עבודתה של ועדת הביקורת של המועצה בשנים 2017 -2015 :והעלה כדלקמן בשנת 2015 קיימה הוועדה ישיבה אחת בלבד, בשנת 2016 שלוש ישיבות, ומתחילת שנת2017 עד מועד סיום הביקורת (ספטמבר 2017 ) הוועדה כלל לא התכנסה. מדובר בחריגה ניכרת מהוראות תקנון המועצה. כמו כן, אי-כינוס הוועדה לפחות בתדירות הנדרשת פוגע ביכולתה למלא את עבודתה כראוי, הדבר מעיד על אפקטיביות חלשה של ועדת הביקורת של המועצה ועל כך שכלי חיוני, האמור לסייע בידי המועצה לפקח על פעילות רמ"י, אינו בשימוש כפי שמצופה היה. חולשת ועדת הביקורת חמורה בייחוד נ וכח מכלול התפקידים שהטילה עליה המועצה, כמפורט להלן: בהחלטה 1192 של המועצה מדצמבר2009 נקבעו תפקידיה, סמכויותיה וסדרי עבודתה של ועדת הביקורת. בהחלטה נקבע כי על ועדת הביקורת לפקח על ביצוע המדיניות הקרקעית כפי שנקבעה בהחלטות המועצה; לוודא קיום בקרה וביקורת יעילה ברמ"י; לדון בממצאים שהעלו מבקר המדינה והמבקר הפנימי של רמ"י; לדווח למועצה על התקדמות הטיפול בנושאים שהיא מופקדת עליהם, לרבות בנושאים שמסרה המועצה לבדיקתה; להמליץ למועצה ולרמ"י על צעדים לתיקון הליקויים שהתגלו ולמניעת הישנותם. עוד נקבע בהחלטה כי בכל . .57 .הוועדות האחרות הן ועדה לענייני קרקע עירונית, ועדה לענייני קרקע חקלאית וועדת תקציב 58 ,מבקר המדינה דוח שנתי 62 (2012 ), בפרק "היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המנהלים שלו", עמ' 389 ,. ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 63ג (2013 ), בפרק "הביקורת הפנימית במגזר הציבורי", עמ' 112-105. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1625 . .הפיקוח של המועצה .על רמ"י לוקה בחסר .רב; ועדת הביקורת .אינה ממלאת את .תפקידיה כגורם .מפקח מרכזי על .עבודת רמ"י . תקופה תמסור הוועדה למועצה את סיכומיה המלצותיה. באשר למבקר הפנימי של רמ"י נקבע בהחלטה כי עליו להציג לוועדה את תכנית העבודה השנתית של אגף הביקורת הפנימית. בביקורת עלה כי ועדת הביקורת לא מילאה את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת המועצה: הוועדה לא פיקחה על ביצוע המדיניות הקרקעית שנקבעה בהחלטות המועצה; לא בחנה אם קיימת בקרה יעילה ברמ"י ; היא הסתפקה בדיווח חלקי ומתומצת של המבקר הפנימי בעניין דוחות הביקורת שהכין ובעניין דוחות הביקורת של מבקר המדינה, בלי לדרוש דיווח על הליקויים שצוינו בדוחות, על הדרך המומלצת לתקנם ועל תכנית העבודה לכך; ולא גיבשה המלצות על נקיטת צעדים לתיקון הליקויים שהתגלו בפעילותה של רמ"י, וממילא לא סקרה המלצות כאלה לפני המועצה. כמו כן, מאחר שוועדת הביקורת התכנסה כאמור בתדירות נמוכה, הציג לפניה המבקר הפנימי של רמ"י את תכנית העבודה של הביקורת הפנימית לשנת 2015 באוקטובר אותה שנה ואת התכנית לשנת 2016 באוגוסט אותה שנה. במועדים אלו, לקראת סוף שנת העבודה, האפקטיביות של הערות חברי הוועדה, אם ישנן, בנוגע לתכנית העבודה המוצעת וכן המלצותיהם, לרבות בדבר הכללת נושאים מסוימים בתכנית העבודה, היא נמוכה ביותר עד כדי בלתי רלוונטית. זאת ועוד, עלה כי בשנים 2017 -2015 לא עקבה המועצה אחר עבודתה של הוועדה ולא ביקשה ממנה למסור דיווח תקופתי על פעילותה ועל המלצותיה. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למועצה ולוועדת הביקורת על הליקויים המתמשכים בתפקודה של ועדת הביקורת. על המועצה לוודא כי ו עדת הביקורת פועלת כנדרש וממלאת את כל תפקידיה כגורם מפקח מרכזי על עבודת רמ"י. כמו כן, על המועצה לדרוש מהוועדה להמציא לה דיווחים תקופתיים על פעילותה, לדון בדיווחים ולהחליט על הצעדים שיש לנקוט בעקבות המצוין בהם. רמ"י מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה59 כי אמנם תקנון המועצה קובע כי הוועדה תתכנס שש ישיבות בשנה לפחות, אך אין לכך היתכנות מעשית לנוכח אילוצי לוחות הזמנים ועומס העבודה המוטל על חבריה ועל המשתתפים הקבועים בה, הנושאים בתפקידים בכירים. התעקשות יו"ר הוועדה על כינוס תדיר והאילוצים שאינם מאפשרים את כינוסה כנדרש מצאו ביטוי בדיוני הוועדה. עוד ציינה רמ"י כי בדיון שקיימה ועדת הביקורת באוקטובר 2017 התקבלה החלטה לצמצם את מספר הדיונים בשנה לשניים. רמ"י מסרה כי בכוונתה . .59 כמפורט בתשובת רמ"י, בתת-פרק זה שולבה גם התייחסות של חברת המועצה, מנכ"לית משרד המשפטים,מתוקף תפקידה כיו"ר ועדת הביקורת בחלק מהתקופה שנבדקה. 1626 |דוח שנתי 68ג .להציע תיקון לתקנון עבודת המועצה בהתאם לכך. לעניין היעדר דיווח של ועדת הביקורת למועצה על התקדמות הטיפול בנושאים שהיא מופקדת עליהם , ציינה רמ"י בתשובתה כי אין כיום מנגנון להעברת מידע ועדכון שוטף על סיכומים והמלצות של ועדות המשנה אל המועצה וכי היא תמליץ למועצה לתקן את תקנונה כך שיכלול מנגנון דיווח של ועדת הביקורת למועצה ודיון בסיכומים המובאים בו. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה צריכה להתכנס בתדירות הנדרשת לצורך מילוי שלל תפקידיה בצורה מיטבית. על המועצה למנות חברים שבאפשרותם להקדיש את זמנם ואת תשומת הלב הנדרשת לפעילותה. ספק רב אם ועדת הביקורת תצליח למלא את שלל תפקידיה באופן ראוי אם יצומצם מספר דיוניה יתר על המידה. .ליקויים בפיקוח על התקציב .1. תקציב רמ"י הוא הכלי המרכזי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הקרקעית שקבעה המועצה. על פי החוק, על המועצה לאשר את הצעת תקציבה של רמ"י. לאחר שהמועצה מאשרת את הצעת התקציב, ההצעה מוגשת לכנסת וזו כוללת אותה בחוק התקציב. הצורך לאשר את הצעת התקציב במועצה מאפשר למועצה לוודא כי סדרי העדיפויות שנקבעו בהצעת התקציב של רמ"י תואמים את המדיניות שקבעה המועצה. הועלה כי הצעת התקציב הדו-שנתי של רמ"י לשנים 2018 -201760 כלל לאהובאה לדיון במועצה, וממילא היא לא אישרה אותה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק. בנוגע לשנים 2016 -2015 עלה כי במרץ2015 הציגה רמ"י למועצה בדיעבד את הצעת התקציב לאותה שנה. ואולם חברי המועצה לא קיימו דיון מעמיק בהצעה, לא ביקשו לקבל הבהרות לגביה או לבצע בה שינויים ולא אישרו אותה. לבד מהדיון שהתקיים במרץ 2015 .לא התקיימו דיונים בהצעה 2. גוף חשוב האמור לסייע למועצה בנושא התקציב הוא ועדת התקציב שלה. בדומה לוועדת הביקורת, מדובר בוועדת משנה קבועה שהקמתה מחויבת על פי החוק. הוועדה אמורה לשמש גוף ממליץ למועצה, והחלטותיה טעונות אישור המועצה. לפי התקנון על הוועדה להתכנס שש פעמים . .60 חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), נחקק כהוראת שעה ונועד לאפשר קביעת תקציב דו-שנתי. זאת שלא לפי חוק היסוד, שבו נקבע כי "התקציב יהיה לשנה אחת". תוקפה של הוראת שעה זו הוארך עד שנת 2018 . בהתאם להוראת השעה הכינה רמ"י, בשיתוף משרד האוצר, הצעות תקציב דו-שנתי בין היתר לשנים 2016 -2015 ו- 2018 - 2017. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1627 . .ועדת התקציב אינה .מתכנסת כמתחייב מן .החוק והתקנון, ואינה .מפקחת על פעילותה .של רמ"י במישור .התקציבי . בשנה. יצוין כי המועצה לא קבעה את תפקידיה ואת סמכויותיה של ועדת התקציב, כפי שעשתה במקרה של ועדת הביקורת. ואולם, לפי הנהוג ברמ"י החַשָבות שלה מכינה בכל שנה, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר, את הצעת התקציב (הוצאות והכנסות צפויות) ומביאה אותה לדיון בוועדת התקציב. לאחר הדיון בוועדת התקציב ההצעה מובאת לדיון במועצה ולאישורה. עיון ב פרוטוקולים של ועדת התקציב מעלה כי בעבר היא עסקה במגוון נושאים חשובים הנוגעים לקביעת התקציב של רמ"י ולניהולו השוטף של התקציב. לדוגמה, מפרוטוקולים של הוועדה משנת 2009 עלה כי הוועדה המליצה על תוספת תקציב לתחום השמירה על הקרקע ועל הפחתה של התקציב הכולל של רמ"י61 , וכן דנה בהצעה לביטול דמי היתר במגזר העירוני62 , הצעה בעלת השפעה ניכרת על תקציב רמ"י. בשנת2010 דנה הוועדה בהצעת התקציב של רמ"י לשנים 2012 -2011 והמליצה למועצה לאשר את ההצעה63. בביקורת עלה כי בשנים 2017 -2015 ,לא התכנסה ועדת התקציב כלל וממילא לא דנה בהצעות התקציב של רמ"י. בתשובתה מסרה רמ"י למשרד מבקר המדינה כי תפעל לתיקון הליקויים. יחד עם זאת, לדעת רמ"י יש ספק בנוגע לצורך בהתכנסות תדירה של ועדת התקציב, היות שתקציב רמ"י הוא חלק בלתי נפרד מתקציב המדינה המאושר בכנסת. לפיכך רמ"י תבחן מחדש את תפקידיה של ועדת התקציב ובהתאמה תציע למועצה תיקון לתקנון עבודת המועצה. על המועצה לוודא כי ועדת התקציב פועלת ומתכנסת כמתחייב מן החוק והתקנון וכן לקבוע את סמכויותיה, את תפקידיה ואת סדרי עבודתה, זאת כדי לאפשר פיקוח אפקטיבי על פעילותה של רמ"י במישור התקציבי. . .מכל האמור עולים כשלים מהותיים בפיקוח של המועצה על פעולות רמ"י, המחייבים אותה לבצע שידוד מערכות יסודי בתחום זה. על המועצה לפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות שפורטו לעיל, ובכלל זה לוודא את התכנסותן הסדירה של ועדות המשנה שלה וכן לקבוע הנחיות לסדרי עבוד תן, להבאת החלטותיהן לאישור המועצה או לידיעתה ולסדרי הדיווח על פעולותיהן. הנחיות כאמור יאפשרו למועצה לקיים פיקוח גם על עבודתן של ועדות המשנה, במסגרת הפיקוח הכולל על רמ"י. . .61 ישיבת ועדת התקציב מ- 1.3.09 (החלטות67 ו-68.) 62 ישיבת ועדת התקציב מ- 4.2.09 (החלטה65.) 63 ישיבת ועדת התקציב מ- 18.10.10 (החלטה71.) 1628 |דוח שנתי 68ג . .המועצה פועלת .בהרכב חסר: טרם .מונה לה נציג .מאוכלוסיית .המיעוטים, לא מונו .נציגי קק"ל לפי .המספר שנקבע .בחוק, ומשנת 2016 .אין בה משקיף מטעם .גופי איכות הסביבה . ליקויים בנושא הרכב המועצה .כאמור, החוק קובע כי המועצה תורכב משבעה נציגים של משרדי ממשלה ומשישה נציגים של קק"ל, וכי יו"ר המועצה יהיה שר האוצר. בדצמבר 2008 הורתה הממשלה בצו על הפחתת נציגי קק"ל במועצה משישה לשניים64 . הצו האמור בוטל בינואר 2016 . בתיקון לחוק ממרץ 2017 נקבע כי לפחות אחד מנציגי הממשלה יהיה מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית65. נוסף על כך, לפי החוק נדרשים השר להגנת הסביבה ושר האוצר למנות משקיף למועצה מטעם גופים ציבוריים העוסקים בהגנה על איכות הסביבה. בביקורת עלה כי במועד סיום הביקורת טרם מונה למועצה נציג מהאוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית. עוד עלה כי אף שהצו המורה להפחית את מספר נציגי קק"ל במועצה משישה לשניים בוטל כבר בינואר 2016 , לא מונו למועצה עוד נציגים של קק"ל. יתרה מכך, בדצמבר 2016 סיים מנכ"ל קק"ל דאז את תפקידו, ולכןהפסיק לכהן כנציג קק"ל במועצה. במועד סיום הביקורת עדיין לא מונה במקומו נציג אחר, ועקב כך נותר רק נציג קק"ל אחד במועצה ובוועדות המשנה שלה. נוסף על כך נמצא כי אף שהמשקיף מטעם גופי איכות הסביבה חדל לכהן בתפקידו בשנת 2016 , לא מונה משקיף אחר למועצה. בנסיבות אלה הצטמצמה מאוד השפעתם של נציגי קק"ל ושל גופי איכות הסביבה במועצה . בתשובתה מסרה רמ"י כי חלק מהמועמדים לשמש כנציגי קק"ל במועצה והמועמד לשמש חבר המועצה מבין האוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית נמצאים בהליכי מינוי, וכי מסמכים לצורך המינוי הועברו למזכירות הממשלה. באשר למינוי משקיף נמסר כי אין בשלב זה מועמד לתפקיד. בתשובתה לא פירטה רמ"י מהו לוח הזמנים הצפוי להשלמתם של הליכי המינוי. על שר האוצר, הממונה על ביצוע החוק, לפעול ללא דיחוי למינוי נציגי קק"ל החסרים, למינוי של נציג מהאוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית, ולמינוי משקיף למועצה, כפי שקובע החוק, כדי שבמועצה ייוצגו מגוון גורמים הקשורים למקרקעי ישראל. . .64 בהתאם לסמכותה לפי סעיף4א(א1 .) לחוק 65 'חוק רשות מקרקעי ישראל (תיקון מס 13 ), התשע"ז -2017 . התיקון לחוק התקבל בעקבות עתירה שהגישו האגודה לזכויות האזרח ועמותת איתך - משפטניות למען צדק חברתי, שעניינה דרישה לייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית ושל נשים במועצה (בג"ץ 8313/10 ). התיקון קובע כי אם במועצה לא מכהן נציג ממשלה הנמנה עם האוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית, תמנה הממשלה נציג כזה מקרב עובדי המשרד לשוויון חברתי ואז תמנה המועצה 15 .חברים רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1629 . זאת ועוד, לאור כל ממצאי דוח זה על שר האוצר לשקול להתקין, מכוח הסמכות שהקנה החוק לשר הממונה, תקנות אשר יסדירו בצורה טובה יותר את עבודת המועצה וועדותיה. 1630 |דוח שנתי 68ג .סיכום .קרקע היא משאב לאומי חיוני ובעל ערך רב למדינה ולאזרחיה. לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, רמ"י מופקדת על ניהול המקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקק"ל. על מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית שרמ"י תפעל לפיה, לפקח על פעולותיה של רמ"י ולאשר את הצעת תקציבה. מאחר שהחלטות המועצה משמשות תשתית נורמטיבית מרכזית לפעילות רמ"י בכל הנוגע לניהול מקרקעין - לרבות הענקת זכויות במקרקעין, תכנונם, פיתוחם ושמירה עליהם - יש להחלטות המועצה משמעויות חברתיות, כלכליות ומשפטיות כבדות משקל. ואולם ממצאי ביקורת זו מצביעים על כך שהמועצה הפגינה חולשה בתפקידה כ קובעת מדיניות וכ מפקחת על פעולות רמ"י . במקרים רבים המועצה הסתפקה במידע לוקה בחסר שהציגה לפניה רמ"י הרלוונטי לקבלת החלטות; במקרים מסוימים, שבהם חברי מועצה ניסו לתהות על המידע שהוצג לפניהם ודרשו לקבל נתונים נוספים , סיפקה לכך רמ"י מענה דל, ולמרות זאת הוא סיפק את חברי המועצה. תוצא ות הדבר היא שהמועצה קיבלה החלטות ללא תשתית המידע הנדרשת וכשלה בפיקוח שלה על רמ"י. כשלים מהותיים נמצאו גם בפעולות ועדת הביקורת של המועצה, שהיא אחד מכלי הפיקוח שלה על רמ"י. ליקויים נמצאו בכל השלבים של עבודת המטה במועצה: הכנת החומר לקראת דיוני המועצה, פרסום סדר היום של המועצה, קבלת ההחלטות של המועצה ומעקב אחר ביצוע ההחלטות. גם עבודת המטה שרמ"י מבצעת לקראת דיוני המועצה נמצאה לקויה ביותר: להצעות החלטה לא צורפו מרכיבים מהותיים ובהם נתונים רלוונטיים, חוות דעת מקצועיות וחלופות להצעות ההחלטה. על המועצה לנקוט את כל הפעולות הדרושות כדי להבטיח כי ההחלטות שהיא מקבלת יביאו את מירב התועלת לציבור. בכלל זה עליה לשפר את עבודת המטה הנלווית להצעות ההחלטה, לקבוע הוראות שיבטיחו שגופי המקצוע ברמ"י יניחו לפניה את כל המידע הנוגע להצעות ההחלטה שעל סדר יומה של המועצה, ולהעמיק את הדיונים בנושאים עקרוניים הנמצאים בליבת עבוד תה של רמ"י. כמו כן, על המועצה לקבוע הוראות בנוגע למעקב אחר ביצוע החלטותיה. נוסף על כך, על המועצה לעשות שימוש אפקטיבי בכלים העומדים לרשותה כדי לפקח כנדרש על פעולות רמ"י. שיפור תהליכי העבודה במועצה וברמ"י יתרום לקבלת החלטות מיטביות לטובת הציבור.

תקציר:
 רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) .עבודת מטה וסדרי קבלת החלטות במועצת מקרקעי ישראל . רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1587 .תקציר .רקע כללי .קרקע היא משאב לאומי חיוני ובעל ערך רב למדינה ולאזרחיה. לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן- החוק), רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) מופקדת על ניהול המקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ול קרן קימת לישראל (להלן - קק"ל). החוק מטיל על הממשלה למנות את מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה). תפקידיה של המועצה הם לקבוע את מדיניות הקרקע שרמ"י תפעל לפיה, לפקח על פעולותיה של רמ"י ולאשר את הצעת תק ציבה. לפי החוק, ב מועצה יכהנו 14 חברים: יו"ר המועצה, שבעה נציגים של משרדי הממשלה ושישה נציגים מקרב חברי הדירקטוריון של קק"ל. יו"ר המועצה בתקופת הביקורת היה שר האוצר משה כחלון . המועצה קבעה תקנון המסדיר את סדרי עבודתה (להלן - תקנון המועצה). את שירותי המטה למועצה נותנת רמ"י. מבחינת מעמדן הסטטוטורי, החלטות המועצה כפופות לכללי המשפט המינהלי, ובכלל זה לעקרונות הסמכות, הסבירות והשוויון. החלטות המועצה מחייבות את רמ"י, וזו נדרשת לקבוע על פיהן הוראות ביצוע לאגפים השונים. מאחר שהחלטות המועצה משמשות תשתית נורמטיבית מרכזית לפעילות רמ"י בכל הנוגע לניהול מקרקעין - לרבות הענקת זכויות במקרקעין, תכנונם, פיתוחם ושמירה עליהם - יש להחלטות המועצה משמעויות חברתיות, כלכליות ומשפטיות כבדות משקל. . .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר עד ספטמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את עבודת המטה ו את סדרי קבלת ההחלטות במועצה בשנים 2016 -2015 . בין היתר נבדקו הנושאנים האלה: עבודת המטה שנעשית לפני גיבוש הצעות ההחלטה, סדרי הדיון בהצעות , המעקב אחר יישומן של ההחלטות וסדרי הפיקוח של המועצה וועדותיה על רמ"י. הביקורת נעשתה במזכירות המועצה ובמטה רמ"י. בדיקות משל ימות נע שו במשרד האוצר, במשרד המשפטים ובמשרד הבינוי והשיכון. . 1588 |דוח שנתי 68ג .הליקויים העיקריים .ליקויים בעבודת המטה לפני קבלת ההחלטות .עבודת המטה שרמ"י ביצעה לקראת הדיון של המועצה בהצעות החלטה שהוגשו לה לא עמדה ברוב המקרים שנבדקו בעקרונות שעל רשות מינהלית לעמוד בהם, ואף לא בדרישות שקבעה הנהלת רמ"י עצמה, ובהן איסוף נתונים תומכי החלטה, קבלת חוות דעת כלכלית ומשפטית והצעת חלופות. באשר למועצה, היא לא עמדה על כך שרמ"י תציג לפניה נתונים, חוות דעת וחלופות כאמור. נמצא כי ל-73 מתוך79 הצעות החלטה שהגישה רמ"י למועצה בשנים 2016 -2015 (כ-92% ) היאלא צירפה חוות דעת משפטית, ורק לשלוש מהן היא צירפה חלופות להצעה . כמו כן, למספר רב של הצעות החלטה לא צירפה רמ"י חוות דעת כלכלית, אף שהיו להן השפעות כלכליות; נוסף על כך נמצאו הצע ות ההחלטה שלא צורפו להן כלל נתונים תומכי החלטה. משמעות הדבר היא שבמקרים רבים המועצה קיבלה החלטות על בסיס מידע חסר שאינו מאפשר קבלת החלטה מיטבית ומבוססת דיה. לעתים התריעו חברי מועצה ונציגי משרדי ממשלה שהשתתפו בדיוני המועצה על כך שהצעות החלטה מובאות לדיון ללא תשתית מספקת . ואולם בסופו של דבר הם הסתפקו בהתרעות ולא נקטו פעולות שיכלו לטייב את הליך קבלת ההחלטה, ובכלל זה לא דרשו כי רמ"י תשלים את תשתית המידע ואת הנתונים הנדרשים. באשר ליו"ר המועצה (או מי שמילא את מקומו) הוא לא עמד על כך שלפני המשך הדיון וקבלת ההחלטה יימסר לחברי המועצה המידע הנדרש לקבלת החלטה מושכלת ומיטבית , ולא וידא שאכן כך קרה. . .ליקויים הנוגעים לסדר היום של המועצה .סדר היום של דיוני המועצה עמוס, ובין היתר כולל קבלת החלטות בעניינים נקודתיים שאינם בגדר מדיניות מקרקעין או החלטות בעניינים טכניים. אף על פי ש בתקנון המועצה נקבעו דרכים חלופיות לקבלת החלטות, שאפשר להשתמש בהן כדי להתמודד עם ריבוי הנושאים המועלים לדיון ב מליאת המועצה , בפועל לא נעשה בהן שימוש. אי-שימוש בדרכים החלופיות בנוגע להחלטות בעניינים נקודתיים או טכניים עלול לפגוע ביכולת של המועצה להתמקד בנושאים המהותיים שלפניה. ביוני 2015 החליטה המועצה לתקן את תקנון המועצה ולקבוע בו כי באופן זמני הצעות ההחלטה יומצאו לחברי המועצה שבעה ימים לפני המועד שנקבע לישיבה, ולא פחות מחמישה ימי עבודה לפני המועד האמור, וזאת במקום 14 יום, כפי שנקבע בעבר. מאז קוצר פרק הזמן הצביעו גורמים במועצה על הקשיים הנובעים מכך, ובהם חוסר היכולת להתכונן באופן יסודי לישיבה. עם זאת, אף שקיצור משך הזמן היה אמור להיות זמני הוא נותר בעינו. פרק זמן מקוצר זה אין בו כדי לאפשר לציבור לגבש את עמדותיו, וספק אם יש בו כדי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1589 .לאפשר לחברי המועצה להתכונן לקראת הדיון ולהתעמק בנושאים העומדים לדיון. . .כשלים בפיקוח על פעילות רמ"י וליקויים במעקב אחר ביצוע החלטות .פיקוח המועצה על רמ"י: אף שהפיקוח על רמ"י הוא אחד מתפקידיה החשובים של המועצה, תפקודה בנושא לקוי מאוד. בשנים 2016 -2015 לא דנה המועצה בדוח הפעולות של רמ"י ו בתכניות העבודה שלה, אף שמדובר במסמכי יסוד הנוגעים לעבודת רמ"י, וממילא לא בחנה באיז ו מידה עמדה רמ"י ביעדים שנקבעו לה בהחלטות המועצה. אשר לפיקוח המועצה על התקציב של רמ"י, הועלה כי הצעת התקציב הדו-שנתי של רמ"י לשנים 2018 - 2017 לאנדונה כלל במועצה, וממילא המועצה לא אישרה אותה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק. .כשלים בתפקוד ועדת הביקורת: ועדת הביקורת של המועצה לא התכנסה בתדירות הקבועה בתקנון המועצה ו גם לא מילאה את תפקידיה: ה יא לא פיקחה על יישום החלטות המועצה; לא בחנה אם קיימת בקרה יעילה ברמ"י; לא בחנה לעומק את הליקויים שצוינו בדוחות הב יקורת של מבקר המדינה ושל המבקר הפנימי של רמ"י ואת ההמלצות לתיקונם; ולא גיבשה המלצות באשר לנקיטת צעדים לתיקון הלקויים שהתגלו בפעילותה של רמ"י , וממילא לא סקרה המלצות כאמור למועצה. באשר ל מועצה, היא לא עקבה אחר עבודתה של ועדת הביקורת ולא ביקשה מהוועדה להגיש לה דיווח תקופתי על פעילותה ועל המלצותיה. .ליקויים במעקב אחר ביצוע החלטות המועצה: הועלה כי המעקב שנועד לוודא שרמ"י מיישמת את החלטות המועצה לוקה בחסר: אגף תיאום, מעקב ובקרה מרכז ומבצע רישום של המשימות שעל רמ"י לבצע על פי הנקבע בהחלטות, אולם ברשימת המשימות אין פ ירוט בדבר האגפים ברמ"י האחראים לביצוע המשימות וגם לא לוח זמנים לביצוען, אם נקבע; במקרים רבים ברשימה לא מצוין הסטטוס של ביצוע המשימות או אילו משימות טרם בוצעו ובאילו חלו עיכובים בביצוע. זאת ועוד, האגף לא הגיש למנהל רמ"י דוח מעקב תקופתי בעניין יישום החלטות ה מועצה. עוד נמצא כי המועצה אינה מבקשת מרמ"י למסור לה דיווח תקופתי על יישום המדיניות שקבעה, ואילו רמ"י מצדה אינה מדווחת למועצה באופן שיטתי על אופן ביצוע ההחלטות , וזאת אף במקרים שבהם קבעה המועצה במפורש חובת דיווח. .אי-גיבוש קודקס שבו נכללות כל החלטות המועצה: נמצא כי אף שהממשלה והמועצה כבר קיבלו לפני שנים רבות החלטות בדבר גיבוש קודקס שיכלול את החלטות המועצה וישמש הן את הציבור והן את רמ"י, הטיפול של רמ"י בנושא טרם הסתיים. במאי 2017 מינתה המועצה ועדה חדשה שתטפל בנושא, אולם לא קבעה לוחות זמנים ואבני דרך לעבודתה. 1590 |דוח שנתי 68ג .ליקויים בנושא הרכב המועצה .נמצא כי הרכב המועצה נוגד את הוראות החוק : בדצמבר 2008 הורתה הממשלה בצו על הפחתת מספר נציגי קק"ל במועצה משישה לשניים, ואף שבינואר 2016 בוטל הצו האמור לא מונו למועצה עוד נציגים של קק"ל. על פי חוק ימונה למועצה משקיף מטעם ארגוני הגנת הסביבה. ואולם אף שהמשקיף חדל לכהן בתפקידו במועצה בשנת 2016, לא מונה למועצה משקיף אחר. כמו כן, עד מועד סיום הביקורת לא מונה למועצה נציג מאוכלוסיות המיעוטים, כנדרש בתיקון ל חוק ממרץ 2017. . .ההמלצות העיקריות .על המועצה לפעול לעדכון תקנון המועצה, כדי שיכלול את מלוא המרכיבים הנדרשים לביצוע עבודת המטה. על כל אחד מחברי המועצה לוודא כי למועצה מוגש מלוא המידע הרלוונטי להצעת ההחלטה הנדונה כדי לאפשר לחבריה לקבל החלט ות מושכלות, המשרתות את האינטרס הציבורי בקביעת מדיניות קרקע ית מיטבית. על הנהלת רמ"י לטייב את עבודת המטה שהיא מבצעת לקראת הגשת הצעות החלטה ו על מזכיר המועצה לוודא כי להצעות מצורף כל החומר הנדרש לקבלת החלטות מיטביות. על המועצה לבחון שוב את האפשרות לפרסם את הצעות ההחלטה 14 יום לפני ישיבת המועצה, פרק זמן אשר המועצה ראתה בו בעבר סביר וראוי. על המועצה לבצע שידוד מערכות בכל הנוגע לפיקוח שלה על פעולות רמ"י, ובכלל זה לדון בהצעות התקציב, בתכניות העבודה ובדוחות הפעילות של רמ"י. עוד עליה לדרוש מרמ"י למסור לה דיווחים תקופתיים על אופן יישום החלטותיה ולעגן זאת בתקנון המועצה. על המועצה לוודא כי ועדת הביקורת וועדת התקציב פועלות כנדרש ולקבוע סדרי דיווח למועצה על פעולותיהן. על רמ"י לבחון את מידת ההתאמ ה בין המבנה של אגף תיאום, מעקב ובקרה ובין המשימות שעליו לבצע. בהתאם לבחינה זו על רמ"י להגדיר את תפקידי האגף, וכן לקבוע את השיטות ואת הכלים שבאמצעותם אפשר יהיה לעקוב באופן אפקטיבי אחר יישום החלטות המועצה. על המועצה לסיים לגבש את קודקס החלטות המועצה ללא דיחוי נוסף. לצורך כך עליה לקבוע לוחות זמנים, אבני דרך וסדרי מעקב ודיווח, ולעקוב אחר התקדמות התהליך. על שר האוצר, הממונה על ביצוע החוק, לפעול ללא דיחוי למינוי נציגי קק"ל החסרים, למינוי נציג של אוכלוסיית המיעוטים ו למינוי משקיף למועצה, כקבוע בחוק. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1591 . נוכח כל ממצאי דוח זה על שר האוצר לשקול להתקין, מכוח הסמכות שהקנה החוק לשר הממונה, תקנות אשר יסדירו בצורה טובה יותר את עבודת המועצה וועדותיה. . .סיכום .קרקע היא משאב לאומי חיוני ובעל ערך רב למדינה ולאזרחיה. לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, רמ"י מופקדת על ניהול המקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקק"ל. על מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית שרמ"י תפעל לפיה, לפקח על פעולותיה של רמ"י ולאשר את הצעת תקציבה. מאחר שהחלטות המועצה משמשות תשתית נורמטיבית מרכזית לפעילות רמ"י בכל הנוגע לניהול מקרקעין - לרבות הענקת זכויות במקרקעין, תכנונם, פיתוחם ושמירה עליהם - יש להחלטות המועצה משמעויות חברתיות, כלכליות ומשפטיות כבדות משקל. ואולם ממצאי ביקורת זו מצביעים על כך שהמועצה הפגינה חולשה בתפקידה כקובעת מדיניות וכ מפקחת על פעולות רמ"י. במקרים רבים המועצה הסתפקה במידע לוקה בחסר שהציגה לפניה רמ"י הרלוונטי לקבלת החלטות; במקרים מסוימים , שבהם חברי מועצה ניסו לתהות על המידע שהוצג לפניהם ודרשו לקבל נתונים נוספים , סיפקה לכך רמ"י מענה דל, ולמרות זאת הוא סיפק את חברי המועצה . תוצא ות הדבר היא שהמועצה קיבלה החלטות ללא תשתית המידע הנדרשת וכשלה בפיקוח שלה על רמ"י. כשלים מהותיים נמצאו גם בפעולות ועדת הביקורת של המועצה, שהיא אחד מכלי הפיקוח שלה על רמ"י. ליקויים נמצאו בכל השלבים של עבודת המטה במועצה: הכנת החומר ל קראת דיוני המועצה, פרסום סדר היום של המועצה, קבלת ההחלטות של המועצה ומעקב אחר ביצוע ההחלטות. גם עבודת המטה שרמ"י מבצעת לקראת דיוני המועצה נמצאה לקויה ביותר: להצעות החלטה לא צורפו מרכיבים מהותיים ובהם נתונים רלוונטיים, חוות דעת מקצועיות וחלופות להצעות ההחלטה. על המועצה לנקוט את כל הפעולות הדרושות כדי להבטיח כי ההחלטות שהיא מקבלת יביאו את מירב התועלת לציבור . בכלל זה עליה לשפר את עבודת המטה הנלווית להצעות ההחלטה, לקבוע הוראות שיבטיחו שגופי המקצוע ברמ"י יניחו לפניה את כל המידע הנוגע להצעות ההחלטה שעל סדר יומה של המועצה, ולהעמיק את הדיונים בנושאים עקרוניים הנמצאים בליבת עבודתה של רמ"י. כמו כן, על המועצה לקבוע הוראות בנוגע למעקב אחר ביצוע החלטותיה. נוסף על כך, על המועצה לעשות שימוש אפקטיבי בכלים העומדים לרשותה כדי לפקח כנדרש על פעולות רמ"י. שיפור תהליכי העבודה במועצה וברמ"י יתרום לקבלת החלטות מיטביות לטובת הציבור. . 1592 |דוח שנתי 68ג .