משרד האוצר/החלטות בתחום המיסים – תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה

 ♦ . .מבוא .המסים הם מרכיב עיקרי בהכנסות המדינה 3 והם משמשים למימון השירותים שמספקת הממשלה. למערכת המס יש השפעה רבה על מגמות רבות במשק, ובהן הצמיחה וחלוקת ההכנסות. מדיניות המיסוי מסייעת בהשגת יעדיה של הממשלה ובהכוונת התנהגות הציבור באמצעות תמריצי מס. למשל, מערכת המס משפיעה על התמריצים ליציאה לעבודה ועל ההשתתפות בכוח העבודה, על שוק ההון, על משיכת משקיעי חוץ, על פיזור האוכלוסייה ועוד. בשל ריבוי ההשפעות ומורכבותן, מדיניות המסים של הממשלה היא מן היסודות המרכזיים בפעילות הממשלה. מערכת מס שאיננה בנויה כראוי עלולה ליצור עיוותים ולפגוע בפעילות הכלכלית של המשק ובמרקם החברתי במדינה. לכן ראוי שמדיניות המסים תיקבע בראייה מערכתית ולאחר בחינת השפעתן של חלופות שונות על הדינמיקה הכלכלית תוך איזון בין מרכיבי המס השונים ושיעוריו. בחודשים יולי-דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך קבלת ההחלטות לקראת גיבוש מדיניות המס של הממשלה, לרבות הצגת החלופות השונות לשינויים המוצעים במערכת המס למקבלי ההחלטות. הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד האוצר: במינהל הכנסות המדינה (להלן גם - המינהל), ברשות המסים, באגף כלכלה ומחקר ובאגף התקציבים. בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל ובמועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה (להלן - המועצה הלאומית לכלכלה או המועצה). .__________________ .3 .נוסף למסים, יש למדינה גם הכנסות ממקורות אחרים בישראל ובחו"ל 148 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . .יעדי הממשלה .יעדי המדיניות הכלכלית-חברתית של ממשלות ישראל בעשור האחרון היו, בין היתר, עידוד הצמיחה בד בבד עם צמצום הפערים החברתיים ורמת אי -השוויון. כך לדוגמה, בהצעת התקציב לשנים 2010 -2009 הגדירה הממשלה את יעדי-העל של המדיניות הכלכלית: "עידוד הצמיחה תוך צמצום פערים" וציינה כי "הגדרת יעד -על באופן זה שונה מההגדרה שהייתה נהוגה בשנים האחרונות, בהציבה את סוגיית צמצום הפערים בשורה הראשונה לצד עידוד הצמיחה". בקווי היסוד של ממשלות ישראל בעשור האחרון ובתכניות העבודה של משרדי הממשלה ניתן מקום מרכזי ליעדים האמורים בסדר העדיפויות של הממשלות. כך למשל, בקווי היסוד של ממשלת ישראל ה -324 מצוין כי "הממשלה תחתור לצדק חברתי על ידי צמצום הפערים החברתיים ומאבק בלתי מתפשר בעוני באמצעות חינוך, תעסוקה והגברת הסיוע לשכבות החלשות באוכלוסייה". ההתנהלות התקציבית של הממשלה לשם שמירה על יציבותה הכלכלית של מדינת ישראל ולשם השגת יעדיה המקרו -כלכליים כפופה לעמידה בחוקים שונים, ובין היתר למגבלות פיסקליות שנקבעו בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב - 1992 (להלן - חוק הפחתת הגירעון). מדד מרכזי ליציבות המשק ולאיתנותו הפיננסית הוא יחס החוב הציבורי לתוצר 5 . צמצום יחס זה הוא יעד מרכזי של הממשלה. כדי להשיגו נקבעו בחוק הפחתת הגירעון שתי מגבלות פיסקליות: (א) תקרת הגירעון, הקובעת כי שיעור הגרעון התקציבי בשנת כספים פלונית לא יעלה על שיעור מסוים מן התוצר; (ב) מגבלת ההוצאה: הנוסחה שעל פיה מחושבת תוספת סכום ההוצאה הממשלתית הריאלית המותרת להוצאה משנה לשנה, במונחי אחוזי גידול של התקציב (להלן - מגבלת ההוצאה)6. כל עוד ההפרש בין הוצאות הממשלה להכנסותיה נמוך, תהיה גם רמת הגירעון נמוכה, והממשלה תוכל לשמור על המשך תוואי פוחת של יחס החוב לתוצר. קביעת המדיניות הפיסקלית7 .והחברתית נמצאת בתחום שיקול דעתה וסמכותה של הממשלה על הממשלה ועל משרד האוצר לקבל החלטות העולות בקנה אחד עם יעדי הממשלה בתחום החברתי-כלכלי מחד -גיסא, ובכפוף למגבלות המוטלות עליה מכוח חוק הפחתת הגירעון מאידך גיסא. .__________________ .4 הממשלה הוקמה במרץ 2009 וכיהנה עד מרץ 2013 . 5 יחס חוב-תוצר (Debt/GDP ratio) הוא היחס שבין סכום כלל החוב של הממשלה (מקומי וחיצוני יחד) לבין גובה התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג) שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מדובר במדד חשוב לבדיקת יכולתה של המדינה לפרוע את חובותיה. שמירה על תוואי של יחס חוב-תוצר נמוך משמעותו נטל קל יותר של תשלומי ריבית בעתיד. הפחתת תשלומי ריבית מפנה משאבים ומאפשרת להקצותם לפעולות ציבוריות שונות. 6 על פי הנוסחה, משנת התקציב 2011 ואילך יעלה סכום הוצאות הממשלה עלייה ריאלית בכל שנה בקצב הממוצע של העלייה הריאלית של התמ"ג בעשר השנים האחרונות, כשהוא מוכפל ביחס שבין 60% .ליחס החוב לתוצר 7 מדיניות פיסקלית היא מדיניות שנועדה להשפיע על הפעילות הכלכלית במשק באמצעות מערכת המס וקביעת רמת ההוצאות של הממשלה. משרד האוצר 149 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . הכנסות המדינה ממסים .הכנסות המדינה ממסים כוללות: מסים ישירים8 - מס הכנסה על יחידים, מס חברות, מס רווחי הון ומסי נדל"ן; מסים עקיפים9 - מע"ם, מכס, מסקנייה ובלו דלק; אגרות שגובים משרדי הממשלה10 . נוסף על כך יש תשלומי חובה- לביטוח הלאומי ולביטוח בריאות. בתרשים מס' 1 מוצג שיעור נטל המס הכולל 11 בישראל לעומת שיעור נטל המס הכולל הממוצע במדינות ה- OECD12 לשנים 2000- 2011 :)(באחוזי תוצר .מקור הנתונים: מינהל הכנסות המדינה .מהתרשים שלעיל עולה כי בעשור האחרון ירד נטל המס הכולל בישראל ובשנת 2011 היה שיעורו 32.6% מן התוצר, גבוה אך מעט מהממוצע של מדינות ה- OEC D , שהיה 31.2% מן התוצר. מהדוח השנתי של המינהל לשנים 2009 -2010 עולה כי הירידה בנטל המס בשנים 2008 -2009 והעלייה בשנת 2010 מתואמות עם התמורות שחלו במחזור העסקים: נטל מס יורד בשנות מיתון ועולה בשנות צמיחה. .__________________ .8 מס ישיר מוטל על הכנסתו ועל רכושו של משלם המס הן מפעילות כלכלית שוטפת והן מעסקאות הון חד-פעמיות. 9 מסים עקיפים מוטלים על הוצאותיו של האזרח על סחורות ועל שירותים. את המס העקיף משלם הצרכן הסופי, והוא משתקף בדרך כלל במחיר הסחורה או השירות שהצרכן רוכש. 10 רוב האגרות שגובים משרדי הממשלה מועברות לקופת המדינה, ומיעוטן משמשות לתקצוב המשרדים הגובים אותן למימון הוצאות המותנות בהכנסות. 11 שיעור נטל המס הכולל הוא הכנסות המדינה ממסים (כול ל מע"ם על ייבוא ביטחוני), מדמי הביטוח הלאומי וממס בריאות והכנסות של הרשויות המקומיות, באחוזים מן התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג). 12 Organization for Economic Co -operation and Development) ) OEC D - הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי. הנתון בטבלה מציג ממוצע OECD משוקלל בתמ"ג של24 המדינות שהיו חברות בארגון כבר ב- 1970 . 150 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . ליחס בין המס העקיף למס הישיר יש השפעה על רמת הפרוגרסיביות13 של משטר המס. על פי התאוריה הכלכלית 14 , מסים ישירים - הנתפסים מסים פרוגרסיביים - הם מכְּלי המדיניות העיקריים של מ משלות המדינות המפותחות לצמצום אי -השוויון בחלוקת ההכנסות, ואילו מסים עקיפים - הנתפסים רגרסיביים15 - מגבירים את אי-השוויון. שיעורם של המסים הישירים מסך הכנסות המדינה ממסים ירד מ - 54.1% בשנת 2005 ל- 48.8% בשנת 2011 , ואילו שיעור המסים העקיפים עלה באותן שנים מ- 43.2% ל- 48.7% . בתרשימים2 ו-3 שלהלן מוצגים נתונים על נטל המס העקיף והישיר בישראל בשנת 2011 , בהתאמה, לעומת יתר מדינות ה- OECD .)(באחוזי תוצר .מקור הנתונים: מינהל הכנסות המדינה .__________________ .13 מס פרוגרסיבי הוא מס ששיעורו עולה עם העלייה ברמת ההכנסה. לדוגמה, מס הכנסה על יחידים הנהוג בישראל. 14 ,ראו למשל יוסף מ' אדרעי מבוא לתורת המסים, על מקורותיה, עקרונותיה, תכליתה והגיונה ( 2008 '), עמ47 ,48 ,68 . 15 .מס רגרסיבי הוא מס שבו עולה אחוז המס ביחס להכנסה ככל שההכנסה קטנה משרד האוצר 151 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . .* .נטל המס הישיר כולל את דמי הביטוח הלאומי ואת מס הבריאות מקור הנתונים: מינהל הכנסות המדינה .מתרשימים מס' 2 ו-3 עולה כי בהשוואה למדינות ה - OECD , במשטר המס בישראל בולט משקלו הגבוה יחסית של המס העקיף 16 , ולעומתו - משקלו הנמוך יחסית של המס הישיר. בדוח השנתי של המינהל לשנים 2009 -2010 נכתב: "ניתן לומר שישראל מעדיפה מסים עקיפים... על מסים ישירים ובכך היא מאמצת את המסקנה (אם כי לא חד משמעית) של מחקרים הטוענים שמסים עקיפים 'מזיקים' פחות לצמיחה ממסים ישירים". בטבלה מס' 1 :שלהלן מוצג נטל המסים העקיפים שמשלם כל עשירון מהכנסתו נטו .__________________ .16 .בעיקר בשל בסיסו הרחב של המע"ם ובשל מס הקנייה הגבוה על כלי רכב 152 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . 'טבלה מס1 נטל המסים העקיפים מההכנסה נטו של משקי הבית לפי עשירונים ( 2009) . נטל המסים .העקיפים מההכנסה .(באחוזים) תשלום המסים .העקיפים .(ש"ח) התצרוכת .החודשית הכוללת .(ש"ח)** ההכנסה .החודשית נטו .(ש"ח)* העשירון .44.21 1,196 5,339 2,705 1 .26.07 1,150 5,330 4,411 2 .23.27 1,314 5,946 5,646 3 .21.47 1,558 7,123 7,257 4 .20.14 1,820 8,382 9,038 5 .18.14 1,952 9,287 10,761 6 .16.97 2,166 10,560 12,761 7 .16.31 2,455 11,773 15,049 8 .15.54 2,823 14,168 18,163 9 .11.53 3,221 16,576 27,939 10 . ,מקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסתבחינת נטל המס לפי עשירוני הכנסה , מיום 31.7.11. * הכנסהחודשית נטו כוללת קצבאות ותמיכות ולאחר תשלומי חובה. ** תצרוכת החייבת במע"ם בלבד. לא נבחנו כל המסים העקיפים שמשקי הבית משלמים בשל מחסור בנתונים. .מטבלה מס' 1 עולה כי שיעור המסים העקיפים מההכנסות נטו של משקי הבית יורד ככל שההכנסה עולה17. .עבודת המטה לקראת גיבוש מדיניות המס .לפי סעיף 1 (א) לחוק יסוד: משק המדינה, "מ סים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות". ולפי סעיף 1 ,)(ב "מסים, מילוות חובה, תשלומי חובה אחרים ואגרות המשתלמים לאוצר המדינה, ושיעוריהם לא נקבעו בגוף החוק, ולא נקבעה בחוק הוראה שקביעתם בתקנות טעונה אישור הכנסת או ועדה מועדותיה, קביעתם בתקנות טעונה אישור מראש או תוך התקופה הקבועה לכך בחוק - בהחלטת הכנסת או בהחלטת ועדה מועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך". על פי הוראה זו, הכנסת .__________________ .17 הכנסות אלו אינן כוללות הכנסות חד -פעמיות, כגון ירושה או משיכה מתכניות חיסכון, וייתכן שיש תת-דיווח בדבר הכנסות משק הבית. תוצאות דומות מעלה גם המחקר של נילי ביבי -קרשאי, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נטל המסים הישירים והעקיפים על משקי הבית בישראל והשפעתם על אי-השוויון ב - 2003 ( 2005.) משרד האוצר 153 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מוסמכת לחוקק חוקי מסים ורשאית, בנסיבות ובתנאים ידועים, להסמיך את הממשלה לקבוע בתקנות או בצווים את שיעורי המס ולשנותם, בכפוף לאישור של הכנסת או אחת מוועדותיה. לפי סעיף 39 ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , "הטלת מסים, אגרות ותשלומי חובה אחרים המשתלמים לאוצר המדינה ושינוי שיעוריהם טעונים אישורו של שר האוצר, בנוסף לאישורים הדרושים לפי כל דין אחר". משרד האוצר דן עם בנק ישראל ועם המועצה הלאומית לכלכלה בנושאים שונים הנוגעים למערכת המס. לפי סעיף 7 ,(ב) לחוק בנק ישראלהתש"ע - 2010, "הנגיד ]נגיד בנק ישראל[ ישמש יועץ לממשלה בעניינים כלכליים, לרבות לעניין צמצום פערים חברתיים וצמצום אי- שוויון בחלוקת ההכנסות בחברה". בהחלטת הממשלה על הקמת המועצה משנת 200618 נקבע כי תפקידי המועצה הם, בין היתר, גיבוש יזמֹות לצעדי מדיניות שיש בהן להביא לידי עידוד הצמיחה במשק תוך צמצום הפערים הכלכליים והכנת חוות דעת על הצעת תקציב המדינה לפני הגשתה לממשלה, ובכלל זה הצעת חלופות במידת הצורך, ועל הצעות החלטה העומדות על סדר יומה של הממשלה. הגופים המרכזיים המופקדים על גיבוש מדיניות המסים במשרד האוצר הם מינהל הכנסות המדינה, רשות המסים ואגף התקציבים. המינהל הוא אגף מטה שאחראי, בין היתר, לבניית תחזית הכנסות המדינה ממסים. תחזית זו מתבססת על תחזיות של משתנים מקרו-כלכליים, בהם תחזית הצמיחה, שמחשב אגף כלכלה ומחקר במשרד האוצר, ועל ניתוח מגמות בגביית המסים במהלך השנה השוטפת. המינהל מעביר בכל חודש למנכ"ל משרד האוצר דיווח מפורט על הכנסות המדינה ממסים. בדוח השנתי שמפרסם המינהל בכל שנה נכתב כי תפקידו הוא "גיבוש מדיניות המסים של מדינת ישראל", וכי הוא מרכז את הטיפול במגוון נושאים הקשורים להכנסות המדינה ולמערכת המס, ובהם חקיקת מסים, ייזום רפורמות מס וטיפול בהן, כלכלת מסים (בכלל זה האחריות לצד ההכנסות בתקציב המדינה), מיסוי בין -לאומי, בניית בסיסי נתונים בתחום המסים, אגרות משרדי הממשלה ונושאים נוספים בתחום המסים. עד 2003 ,היו שני אגפי מסים נפרדים: אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין ואגף המכס והמע"ם ומעליהם היה המינהל. בעקבות החלטת הממשלה מספטמבר 200319 "לאחד את ניהול נושא גביית המסים תחת מנהל ראשי אחד ולהסמיך אותו על פי חוק להפעיל את חוקי המס הרלוונטיים" אוחדו שני אגפי המסים, והוקמה רשות המסים. הרשות ממונה על גביית המסים הישירים והעקיפים בישראל ופועלת מתוקף חוקים, תקנות והוראות. הרשות עוסקת גם בתכנון מדיניות המיסוי ובייזום רפורמות מיסוי שונות, כדוגמת המיסוי הירוק20. מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, מר ירום אריאב, טען בנייר עמדה מ- 201021 כי "השינוי המבני הזה, לא השיג את החיסכון המקווה אך ניזקו רב בכך שהחליש מאוד את מינהל הכנסות המדינה, שנותר לאחר השינוי כסרח עודף. אגף זה שירד מגדולתו חדל להיות בעל משקל מכריע בקביעת מדיניות המס ולוואקום זה נכנסו גורמים אחרים, בעיקר מרשות המסים ומאגף התקציבים". עוד טען מר אריאב כי "נראה שדווקא ריבוי הטבחים מביא להקדחת התבשיל... .__________________ .18 'החלטת ממשלה מס430 . 19 'החלטת ממשלה מס 779 . האיחוד נכנס לתוקף בספטמבר 2004 . 20 רפורמת "המיסוי הירוק" נכנסה לתוקף באוגוסט 2009 ושינתה את אופן החישוב של מס הקנייה המוטל על רכב: במקום מס בשיעור אחיד מוטל מס גבוה יותר על רכב המזהם את האוויר ברמה גבוהה יחסית, ומס נמוך יחסית על רכב המזהם פחות. 21 מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, דוח מצב המדינה - חברה, כלכלה ומדיניות ( 2010 '), עמ73. 154 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מדיניות המס בישראל אינה עקבית וקשה לראות איך היא משרתת את מטרות המדיניות הכלכלית של הממשלה". מנכ"ל משרד האוצר, מר דורון כהן, מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , כי כל אחד מהגופים האמורים יכול ליזום רפורמות בתחום המיסוי, ולא רק המינהל. משרד האוצר ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינ ה מאפריל 2013 (להלן- תשובת משרד האוצר) כי היא גוף מקצועי ובעל ניסיון רב בשל היכרותה עם עולם המס מתוך העיסוק ]רשות המסים[" בעבודת שומה, עבודת ביקורת, מתן החלטות מיסוי ועוד... כתוצאה מכך, חלק גדול מהרפורמות ו/או הצעות חוק הוא תולדה של סוגיות העולות מהשטח, קרי, מתוך צורך המזוהה במהלך העיסוק בסוגיות מס". במאי 2007 מינה מנכ"ל משרד האוצר דאז מר ירום אריאב ועדה "לבחינת המבנה הארגוני של רשות המסים בישראל". הוועדה 22 בחנה את תהליך איחוד אגפי המסים והמליצה על המבנה הארגוני המתאים ביותר לרשות המסים. הוועדה ציינה כי "גורמים שונים... הצביעו על כפל תפקידים, שנוצר בין מינהל הכנסות המדינה לחטיבת תכנון וכלכלה, אשר הוקמה ברשות המסים לאחר המיזוג", והמליצה "לצרף את מחלקת התכנון, הפועלת ליד מנהל רשות המסים למינהל הכנסות המדינה. כך, ייווצר גוף העוסק במדיניות מסים תוך ראייה כלכלית וראייה חברתית, ומהווה השלמה ואיזון לרשות המסים בתחומים אלה". בתשובת משרד האוצר נכתב כי המלצות הוועדה לא אומצו, וכי "לא נעשה דיון מעמיק בעניין זה". ביולי 2010 הוגש למשרד האוצר, על פי בקשת מנכ"ל משרד האוצר דאז, מסמך מסכם שהכינה חברה חיצונית (להלן - החברה החיצונית) על בחינת יעילות המבנה הארגוני של גופי המטה במשרד האוצר. בין היתר צוין במסמך כי "מבנה הסמכות בארגון מקנה סמכויות ]כי[ סטטוטוריות הנמצאות ברובן בידי ראשי אגפי הביצוע למול גופי המטה והמנכ"ל... מכאן גופי המטה המקצועיים הפועלים למול האגפים הסטטוטוריים נדרשים לעבוד קשה שבעתיים בכדי להיות מעורבים ולהשפיע". עוד נקבע במסמך כי "במערך הכוחות הארגוני ישנם שני גופים דומיננטיים יחסית: אגף התקציבים ורשות המסים, והם המובילים את 'סדר היום' במשרד האוצר. פער עצום של עוצמה קיים בין גופי המטה ובין יחידות הביצוע". במסמך נכתב עוד: "ברשות המסים קיימת יחידה כלכלית שבחלקה 'משכפלת' את הנעשה במינהל הכנסות המדינה, ראה מקרה 'המיסוי הירוק'". הממונה על אגף כלכלה והכנסות המדינה 23 , ד"ר מיכאל שראל, מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בינואר 2013 בעניין זה, כי יש רפורמות והצעות חקיקה שהוא נחשף אליהן רק בשלב מאוחר - לעתים בשלב הצגת הרפורמה למנכ"ל המשרד ולעתים רק בשלב ההצגה לשר האוצר. במקרים אלו המינהל עדיין יכול להביע את דעתו על המהלך, אך לא תמיד יש ביכולתו לשנותו או לתקנו. בתשובת משרד האוצר הוסיף הממונה כי "הצעות ושינויים שאינם עוברים דרך המינהל לא בהכרח לוקחים בחשבון את מלוא ההשפעות על הכנסות המדינה והשפעות מקרו-כלכליות" (ההדגשות במקור). .__________________ .22 הוועדה הגישה את המלצותיה למנכ"ל משרד האוצר דאז באוקטובר 2007. 23 .אגף חדש שהוקם במשרד האוצר. בעניין זה ראו להלן משרד האוצר 155 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מהאמור לעיל ומבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי במשרד האוצר יש כמה גופים העוסקים בגיבוש מדיניות המיסוי, לעתים ללא כל תיאום ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהי עדר גוף מטה מתכלל שבו נצברים הידע והמומחיות בתחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במסים למדיניות הממשלה מתוך ראייה פיסקלית רחבה. מן הראוי אפוא שגוף מתכלל אחד ירכז את המידע הרלוונטי מהגופים השונים, ינתחו ויכינו לדיוני הממשלה. תהליך התכנון חייב לכלול גם מבט רב -שנתי, דהיינו עמידה רב שנתית ב תקרת הגירעון ויחס החוב הממשלתי לתוצר, תוך אפשרות לבחינה שנתית של הנתונים בפועל ובניית תחזית מתאימה. משרד האוצר ציין בתשובתו כי "ברמת מדיניות המקרו קיים שיתוף פעולה בין כל האגפים במשרד האוצר. שיתוף הפעולה בא לידי ביטוי בקיומן של ישיבות משותפות וסיעור מוחות המתבצע לעיתים תכופות... על פי רוב, השלבים הראשונים של הדיונים נעשים בדרגות הביניים כאשר קיימת נציגות של כל האגפים הרלוונטיים. עם התקדמות הדיונים, מתקיימות ישיבות משותפות ברמת מנכ"ל ו/או שר". גם ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל, בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 (להלן- תשובת המועצה), השיב ברוח זו. עוד מסר משרד האוצר בתשובתו כי ביוני 2012 החליט שר האוצר להקים גוף מטה מרכזי במשרד האוצר - אגף כלכלה והכנסות המדינה - שבין היתר יתכלל את מדיניות המס, וכי עם כניסתו של מנהל אגף זה לתפקידו, הוא גיבש המלצות לגבי שדרוג ומיצוב האגף כך שיוכל למלא בהצלחה את משימותיו ויעדיו. משרד האוצר הוסיף כי "על בסיס נייר העמדה שהוגש התקיים דיון בנושא אצל שר האוצר בהשתתפות מנכ"ל המשרד וסוכם בין השאר כי יגובש נוהל עדכני לגיבוש מדיניות וחקיקה בנושא מס. הנוהל יידון אל מול מנהל רשות המסים ובמקרה של מחלוקת (לרשות המסים יש מספר הסתייגויות מהותיות בנוהל) ילובן הנושא אצל המנכ"ל ויוצג לאחר מכן לשר... עמדת מנכ"ל משרד האוצר הינה כי יש צורך חיוני בקיומו של אגף מטה שיתכלל את מדיניות המסים של משרד האוצר, ובהתאם לאמור, מתרחש בימים אלו השינוי הארגוני במשרד". המשרד הוסיף כי עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , טרם גובש נוהל מוסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, עם הקמת האגף החדש ראוי שמשרד האוצר יקבע את היחס שבין סמכותו ו אחריותו של האגף לבין אלה של רשות המסים ושל אגף התקציבים, כדי לאפשר לו למלא את ייעודו ולתקן את הליקויים שעליהם הצביעה החברה החיצונית. העובדה ששני גופים, בשנים 2007 ו 2010 , הצביעו על כפל תפקידים שבין רשות המסים ובין מינהל הכנסות המדינה בתחום מדיניות המסים, מחדדת את הצורך להסדיר עניין זה בהקדם האפשרי. 156 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . הצגת חלופות למקבלי ההחלטות מפסיקת בית משפט העליון בנוגע לדרך קבלתה של החלטה מינהלית24 אשר הובאה בדוחות קודמים של מבקר המדינה25 עולה כי תהליך קבלת ההחלטה המינהלית צריך להיות מסודר ולכלול כמה שלבים: (א) איסוף המידע והנתונים המשמשים בסיס להחלטה; (ב) עיבוד הנתונים וגיבוש חלופות שונות; (ג) שקילת החלופות באופן שיטתי ויסודי ובחירה מנומקת בחלופה המועדפת. נוסף על כך, קיים שלב סופי הכולל תחקור יישום ההחלטה, כדי להפיק לקחים ולטייב את ההחלטות הבאות בנושא. בדיקת מסמכי מינהל הכנסות המדינה מעלה כי העקרונות המוסכמים ל"מערכת מס טובה" הם יעילות כלכלית וצמיחה, צדק חברתי ופשטות. גם מפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם כלכלנים, כמה מהם כיהנו בעבר בתפקידים בכירים במשרד האוצר, עולה כי רצוי שיעמדו לפני מקבלי ההחלטות בנושא מדיניות המיסוי העקרונות המנחים האלה: יעילות כלכלית של מערכת המס 26 ; צדק חברתי - מערכת מס המצמצמת אי -שוויון; פשטות מערכת המס 27 - מערכת הממעיטה, בין היתר, עלויות גבייה ועלויות אכ יפה; השפעה פיסקלית - ההכנסות הצפויות משינוי במיסוי; סביבת המס הבין -לאומית - מערכת מס תחרותית מול הסביבה העסקית העולמית; השפעות מקרו ומיקרו כלכליות - מערכת המתחשבת בהשפעות השינוי על התנהגות גורמים במשק, ובכלל זה בעיוותים העלולים להיווצר בעקבותיו; השפעה על העלמות מס; השפעות גומלין בין מסים שונים; יכולת ביצוע תפעולית; אילוצים פוליטיים. בירורים של נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי האגפים השונים במשרד האוצר העלו כי כאשר עולה הצורך לשנות את תמהיל מערכת המס, מגבשים המינהל, רשות המסים ואגף התקציבים את החלופות השונות, מציגים אותן למנכ"ל המשרד ולשר האוצר, ומקיימים בהן דיון. מנכ"ל משרד האוצר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 כי גם ראש הממשלה מקבל לידיו הצעות חלופיות לשינויים במערכת המס, וכי משרד האוצר דן עם בנק ישראל ועם המועצה בנושאים שונים הנוגעים למערכת המס. בדיקת מסמכים שהוכנו במינהל, באגף התקציבים וברשות המסים בשנים 2009 -2012 הנוגעים לשינויים מוצעים במערכת המס מעלה כי כל אגף מכין מסמך שונה28 . למשל, המסמך שהכין אגף התקציבים אינו כולל תעדוף של השינויים הפרטניים המוצעים בסעיפי המס, והמסמכים שהכינו שלושת הגופים האמורים לעיל אינם מציגים את השפעותיו הצפויות של כל שינוי על חלוקת ההכנסות. .__________________ .24 ראו דברי נשיא בית המשפט העליון, השופט מאיר שמגר, בבג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים , פ''ד לז(3 )29 ,48 . 25 ,ראו, למשל, מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003 '), עמ16. 26 .מערכת מס טובה שואפת לעודד צמיחה או לכל הפחות לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בתוצר 27 ,ככל שמערכת המס מורכבת ומסובכת יותר לגבייה ולהבנה (מכילה ריבוי מסים, החזרים, פטורים זיכויים וחקיקה מורכבת) קשה יותר לאזרח להבין את חבות המס שלו ללא עזרת מתווכים (רואי חשבון, עורכי דין וכד'), ועולה הכדאיות לתכנונים ולהעלמות מס מתוך ניצול לרעה של סעיפי החוק. לפיכך מערכת מס מורכבת מביאה לידי בזבוז משאבים למשק. 28 מצגת שהכין אגף התקציבים במרץ 2009 , וכותרתה- "תכנית לטיפול במשבר הכלכלי - הכנסות ממסים"; מסמך שהכין המינהל במרץ 2012 , וכותרתו- "מדיניות מסים לשנים 2013 -2014 ;" מסמך שהכינה רשות המסים ביולי 2012 , וכותרתו - "הצעות להעלאות מסים לשנת 2013 ."בהתאם לעדיפויות משרד האוצר 157 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . בדיקת המסמכים שהעבירו האגפים השונים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה מעלה כי מתכונת ההצעות לשינויים במערכת המס שמציגים מינהל הכנסות המדינה, אגף התקציבים ורשות המסים להנהלת המשרד ולממשלה, אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות לבצע השוואה בין החלופות השונות. ההצעות אינן כוללות, למשל, את הצגת ההשפעות הכלכליות והחברתיות הצפויות של כל שינוי; חלק מההצעות אינו מפרט לאילו גורמים הן הוצגו, מתי הוצגו, והאם מסמכים אלו היו המסמכים הסופיים. בפגישות עם נציגי משרד האוצר נאמר לנציגי משרד מבקר המדינה כי השפעותיהם של השינויים המוצעים ידועות, ולכן אין הן מוצגות בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להנחה כי ההשפעות הצפויות של השינויים המוצעים במערכת המס ידועות לכל מקבלי ההחלטות, שכן הדברים מורכבים מאוד ואינם מובנים מאליהם. ניתוח ההשפעות יכול להיעשות בדרכים שונות, תוך דגשים שונים ולקיחת משתנים שונים בחשבון. זאת ועוד, מן הראוי כי מקבלי ההחלטות - ובכללם מנכ"ל משרד האוצר, שר האוצר, ראש הממשלה ושרי הממשלה - יקבלו תמונה מלאה ומבוססת על ההשפעות הכלכליות והחברתיות של כל שינוי המוצע במערכת המס, ובכלל זה תעדוף, הצגת חלופות, הסברים נלווים, וככל הניתן גם נתונים כמותיים על עצמת ההשפעות הצפויות. כך יובטח שמקבלי ההחלטות יקבלו החלטות מושכלות, המאזנות בין כל מרכיבי חלופות המס המוצעות. לטענת משרד האוצר, "העובדה שכל גורם מקצועי מכין ניירות עבודה משלו ומגישם למנכ"ל, מיטיבה עם עבודת המשרד שכן ניתן לקיים דיון מעמיק וחשיבה משותפת כפי שנעשה בפועל". עוד טוען המשרד כי "תהליך קבלת ההחלטות בעת הכנת תקציב ו/או רפורמה משמעותית במס, נעשה באופן מובנה ומסודר, מוצגות חלופות שונות תוך התייחסות להיבטים שונים כגון: השפעות כלכליות, השפעות חברתיות, השפעה על מערכת המס בכללותה, יכולת התפעול ויישום לרבות בחינת עלות מול תועלת, קשיים בתהליך ועוד". משרד מבקר המדינה מעיר כי מהאסמכתאות שהועברו אליו לא נמצא כי מלוא ההשפעות הכלכליות והחברתיות של שינויים מוצעים בתחום ה מסים משתקפות במסמכים, ולא כל החלופות שמציעים האגפים מתועדפות. דבר זה עלול להקשות על מקבלי ההחלטות בעת בחינת הנתונים לצורך קבלת החלטה. מעקב ובקרה על תוצאות של השינויים במיסוי 1. בחינת תוצאותיהן של ההחלטות בענייני המיסוי חיונית לצורך הפקת לקחים וקבלת החלטות מיטביות בעתיד. מעבר לאיסוף הנתונים יש לבחון באופן שוטף את התהליכים הרצויים והתיקונים הדרושים להשגת יעדי הממשלה ומדיניותה. 158 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . במשרד האוצר אין גוף שמרכז את ניתוח ההשפעות והתוצאות של החלטות מיסוי על מערכת המס והמשק, על חלוקת ההכנסות ועל משתנים כלכליים אחרים, ואת המעקב והבקרה אחריהן. בהיעדר תהליכים אלו, ספק אם הממשלה יודעת אם החלטות מיסוי שהתקבלו אכן השיגו את יעדן ואילו השפעות היו להן על המשק והחברה. משרד האוצר ציין בתשובתו כי "לצורך קיום תהליכים כאמור יש צורך בנגישות רבה יותר לבסיסי נתונים קיימים ובהרחבה משמעות ית של בסיסי הנתונים העומדים לרשותנו", וכי "בקרה אחרי רפורמות נעשית לעיתים ברמה אגפית ולעתים ברמה אוצרית. כך, למשל ברשות המסים נעשה מעקב אחר רפורמות הן על ידי החטיבה לתכנון וכלכלה והן על ידי החטיבה המקצועית". 2. יצוין כי המינהל מפרסם ברבים דוחות שנתיים הכוללים סקירות, ניתוחים והשוואות בין - לאומיות. בדוח השנתי יש פרק, המתעדכן בכל שנה, הכולל ניתוח של תחולת המיסוי הישיר בישראל בנוגע ליחידים והמתבסס על נתונים ממודל המס של המינהל. הפרק גם מתאר בעזרת מדדים שונים את מידת הפרוגרסיביות של מערכת המיסוי הישיר. ביולי 2011 הכין המינהל מצגת לצרכים פנימיים29 שבחנה את השפעתם של סוגי מסים שונים- מע"ם, מס הכנסה, מס סיגריות ועוד - על אי-השוויון בחלוקת ההכנסות. הצגה כזו נעדרה מהדוח השנתי הפומבי. משרד מבקר המדינה מעיר כי המינהל מפרסם מדי שנה בשנה ניתוחים שונים ופרטניים בתחום המיס וי הישיר. ואולם כדי לקבל תמונה כוללת על מידת הפרוגרסיביות של כלל מערכת המס ועל השפעת המיסוי העקיף על חלוקת ההכנסות במשק, יש מקום להציג בדוח השנתי של המינהל גם ניתוח של כל מרכיבי מערכת המס, ובכלל זה חלוקת נטל המסים העקיפים לפי עשירוני ההכנסה. חוסר ביסוס ותיעוד עבודת המטה וקבלת ההחלטות בפסיקת בג"ץ נקבעו עקרונות יסוד המחייבים את המינהל הציבורי בהנמקה, דיווח, תיעוד וגילוי, לרבות חובת התיעוד באמצעות רישום פרוטוקולים. בפסק דין של בג"ץ מדצמבר 200430 נקבע לעניין רישום פרוטוקול כי "החובה לכתיבת פרוטוקול שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפות פעילותו של המינהל... בהעדרו של פרוטוקול אמיתי, שבו 'צילום' מלא של הדיונים והשיקולים - ואין צריך לומר, משלא נרשם פרוטוקול כלל ועיקר - יש לראות את החלטתה של הועדה כהחלטה סתומה שאינה יכולה לעמוד לביקורת ומכיוון שכך דינה להתבטל". גם סדרי המינהל התקין מחייבים את משרד האוצר לתעד את דיוניו, החלטותיו ופגישותיו, ולשמר התכתבויות, גם באמצעים אלקטרוניים. מסמכי התיעוד צריכים לכלול את עיקרי הנושאים שנדונו וההחלטות שהתקבלו בעניינם31. משרד מבקר המדינה העיר עוד בדוחות קודמים32 למשרד האוצר כי לא נכון להסתפק בתוצרי העבודה הסופיים, ויש לתעד את תהליך העבודה, ובייחוד בצומתי קבלת ההחלטה. .__________________ .29 המצגת הוצגה ונדונה בפורוםהנהלת משרד האוצר, אשר כונס במיוחד לדיון על "מדיניות מסים" ביולי 2011. 30 בג"ץ 3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו, תקדין. 31 ראו פסקה 62.321 .לתקשי"ר משרד האוצר 159 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בלשכת מנכ"ל משרד האוצר- צומת מרכזי בקבלת החלטות - לא נמצאו כל מסמכי ביסוס או סיכומי דיונים או פרוטוקולים על דיונים בתחום המסים. עוד נמצא כי האגפים במשרד האוצר - המינהל ואגף התקציבים - אינם נוהגים להכין סיכומי דיונים ומסתפקים בהגשת מצגות בלבד למקבלי ההחלטות. על פי רוב לא ניתן לדעת לאילו גופים הוגשו המצגות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו, מה גם שכבר העיר עליה למשרד האוצר בדוחות קודמים. בהיעדר תיעוד מתאים לא ניתן לוודא כי תהליכי קבלת ההחלטות התנהלו באופן מיטבי. בעניין התיעוד ציין משרד האוצר בתשובתו כי "לא ניתן במצבת כוח האדם המצומצם העומד לרשותו של מינהל הכנסות המדינה לקיים תיעוד מסודר של התנהלות הישיבות מבלי לפגוע משמעותית או לצמצם בעבודות מהותיות אחרות. מסיבה זו, ולאור סדרי עדיפויות, נשמרים תוצרים סופיים של עבודה - דוחות, מצגות, ניירות עמדה וסקירות, אך לא מושקע זמן בתיעוד ושימור של סיכומי דיונים ושינויים שנעשים תוך כדי תהליך העבודה". עוד ציין המשרד כי "בלשכת המנכ"ל נשמר תיעוד ישיבות חשובות בהן נתקבלו החלטות... המשרד בוחן דרכים נוספות לתעד ישיבות ודיונים חשובים בהם מתקבלות החלטות, זאת בנוסף לתיעוד הקיים באגפים השונים". .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי אין בכוח אדם מצומצם ולחץ של זמן כדי להצדיק חוסר תיעוד. תיעוד איננו דורש זמ ן רב או דרכים חדשניות או מורכבות; אפשר, למשל, להטיל על אחד הנוכחים בישיבה לרשום את עיקרי הדברים תוך כדי דיון, ולאחר מכן לערוך פרוטוקול ולהפיצו למשתתפים. על משרד האוצר, המכיר בחובת התיעוד, לתעד את עבודת המטה כדבר שבשגרה וללא יוצא מן הכלל. המועצה ציינה בתשובתה כי "לעיתים חלק מהתכנים מוצג למקבלי ההחלטות בעל פה. אחת הסיבות העיקריות לכך... היא להבטיח כי מידע בעל השפעות כלכליות מהותיות לא ידלוף בטרם ידון באופן מסודר בממשלה ולא יתרחשו תופעות שליליות שנובעות מאסימטריה במידע בשווקים". משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי תיעוד אין משמעותו גילוי המידע והפצתו ברבים. הצורך במניעת הדלפות משיקולי רגישות וסודיות אינו מהווה הצדקה לחוסר תיעוד. נהפוך הוא - היעדר תיעוד בנושאים המוגדרים כרגישים וסודיים מעורר חשש טבוע לאי -תקינות. מדובר בהתנהלות בלתי תקינה ואי -כיבוד של עקרונות היסוד המעוגנים בפסיקת בית המשפט העליון בנדון. . .32 ,מבקר המדינה דוח שנתי 62ב ( 2012 '), עמ 145-146 ; דוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ 220 , 222. 160 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי אגפי המטה השותפים בתהליך קבלת ההחלטות בתחום המסים, הכנת תיעוד מסודר ומפורט מאפשרת ללמוד על תקינות התהליך ועל סדרי בחינת החלופות והדעות שהוצגו למקבלי ההחלטות. תיעוד התהליך תורם לקיומם של הליכי חשיבה ותכנון סדורים, להבניה של שיקול הדעת, לעמידה בחובת ההנמקה, לפעילות על פי תכנון, לרציפותו ולשימורו של הזיכרון הארגוני בטווח הקצר והארוך. מסמכי התיעוד משמשים אף למעקב על השגת היעדים שנקבעו למשרד ולהפקת לקחים. .חקיקת המס ושינויי מס תכופים .1. המסים העקיפים, ובייחוד המע"ם, משמשים וַסָת של מדיניות התקציב. בעקבות הירידה בפעילות הכלכלית בישראל ב- 2009 והחשש לאבדן רב של הכנסות ממסים וכדי שלא לחרוג מתקרת הגירעון שנקבעה לאותה שנה, החליטה הממשלה במאי 200933 על שורת העלאות בשיעורי מסים עקיפים - מע"ם, מסים על הסיגריות, בלו על הדלק ומסי קנייה על כלי רכב. גם ביולי 201034 , לקראת הכנת תקציב המדינה לשנים 2012- 2011 , החליטה הממשלה על העלאת שיעורי מסים עקיפים - בין היתר מע"ם ובלו על הדלק - כדי להמחיש את מחויבותה לעמידה בתקרת הגירעון. זאת לנוכח מדיניותה ארוכת הטווח להפ חתת המסים הישירים. העלאת שיעור הבלו על הדלק נכנסה לתוקפה בינואר 2011 , וההכנסות הצפויות ממנה- כמעט מיליארד ש"ח - הובאו בחשבון בעת בניית תחזית המסים לשנת 2011 , ובוטלה במהלך השנה35 . יצוין כי אף שביטול העלאת הבלו נעשתה כבר בפברואר 2011 , לא נעשו התאמות בתקציב. בשל מחסור בצד ההכנסות וחשש מאי -עמידה בתקרות הגירעון שנקבעו לשנים 2012 ו- 2013 הוחלט גם בשנת 2012 להעלות את שיעורי המסים העקיפים על אלכוהול, על סיגריות ועל מע"ם. ביולי 2012 הוציא שר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ צווים המפחיתים או מבטלים מכסים וביטלם לאחר שבועות ספורים36. נמצא כי במסים העקיפים נעשים שינויים תכופים שלעתים אינם עקביים והם מועלים או מופחתים בתוך זמן קצר. תופעה זו מעוררת חשש שהחלטות בתחום המיסוי אינן מתקבלות באופן סדור ומנומק ובראייה כוללת, אלא בעקבות לחצים ואירועים המחייבים גבייה מהירה וקלה של הכנסות. יתרה מזו, שינויים תכופים במערך המיסוי יוצרים חוסר ודאות בקרב משלמי המסים ועלולים לפגוע באמון הציבור בממשלה וביציבות המשק. בתשובת משרד האוצר נכתב כי "לא מדובר ב'לחצים ואירועים נקודתיים' אלא בהתייחסות מקצועית ועניינית להתרחשויות כלכליות בהתאם לבחינה ומעקב אחר פרמטרים כלכליים ואחרים... מטבע הדברים קיימת עדיפות ברורה לווסת את הגבייה באמצעות מע"מ שהוא הכלי הפיסקלי הטוב ביותר שקיים בארסנל המסים השונים לעת זו". .__________________ .33 החלטת ממשלה מס' 170. 34 'החלטת ממשלה מס 2059 . 35 כך לדברי מנכ"ל משרד האוצר בדיון ועדת הכספים של הכנסת שהתקיים באוקטובר 2011 . 36 ביולי 2012 ,חתם שר האוצר על ארבעה צווים להפחתת מסי קנייה ומכסים על מוצרים מיובאים בין היתר על מוצרי מזון, בגדים ומוצרי אלקטרוניקה, על פי המ לצות הוועדה לשינוי כלכלי - חברתי. באוקטובר אותה שנה הוקפאו הצווים. משרד האוצר 161 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי לא תמיד השינויים במערכת המס חלו בעקבות התרחשויות כלכליות, וכי השימוש במערכת המס ככלי פיסקלי צריך להיעשות באופן מבוסס, מידתי ושקול. 2. כאמור, בחוקים המסדירים שינויים במיסוי נקבעו דרכים שונות לאישור סוגי מסים שונים. כך למשל, יש חוקים המאפשרים לשר להעלות מס לאחר היוועצות עם אחת מוועדות הכנסת; יש חוקים הדורשים לשם כך את איש ור אחת מוועדות הכנסת, ויש מסים שאפשר לשנותם רק באמצעות שינוי חקיקה ראשית. מבחינת מנגנוני החקיקה, ככלל, קל יותר לשנות את המסים העקיפים מאשר את המסים הישירים. כניסתם לתוקף של שינויי חקיקה של מסים עקיפים היא מידית, ואילו ביצוע שינויי חקיקה של מסים ישירים מסובך יותר וכניסתם לתוקף היא רק בשנת המס הבאה. החקיקה בענייני מסים מתאפיינת בשינויים תכופים ובהליכים מסורבלים. במסמך פנימי של המינהל מיולי 2011 נכתב כי "מערכת המס של 2011 אינה אידיאלית (נאמר כבר שתפקידה ככלי לצמצום אי שוויון נשחק וקל יהיה להצביע על אי אלו עיוותים) אך במשולש של יעילות-צדק-פשטות יהיה קשה להציע שינוי מהותי שישפר את המצב. הדבר כמובן לא מונע מהמציעים להציע וממקבלי ההחלטות אף לאמץ לעתים הצעות אלו. התוצאה היא ריבוי תיקוני חקיקה, עלייה בעול הביורוקראט י ומערכת מס שמרוב יעדים, חלקם סותרים, לא מצליחה לממש את פוטנציאל הגבייה... לכן יש המלצה חזקה לפסק זמן בתחום חקיקת המסים שיוקדש למחשבה. הפעם האחרונה שזה נעשה היה ב - 2005 ... וגם אז רק בתחום המיסוי הישיר". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר למפות את החקיקה בתחום המסים בכללותה, לבחון את האיזונים ואת הבלמים הקב ועים בחוקי המס השונים ואת מנגנוני החקיקה השונים, וליזום במידת הצורך הצעות לתיקון - כל זאת כדי לוודא כי נשמרת הגמישות הנצרכת בשינויי המסים מצד אחד, ונשמרים מעמד המחוקק כמפקח וכריבון, הוודאות הנדרשת ממערכת המס ויעילות המערכת מצד אחר. .התאמת החלטות למגבלות הפיסקליות .כאמור, על פי חוק הפחתת הגירעון, שיעור הגירעון השנתי ביחס לתוצר המקומי הגולמי לא יחרוג מהתקרה שנקבעה בחוק. בעקבות הירידה החדה בהכנסות המדינה נוכח המשבר הכלכלי העולמי החליטה הממשלה בשנת 2009 על תיקון החוק וקבעה תוואי לתקרת גירעון פוחת כך שתקרות הגירעון לשנים 2013- 2009 יהיו%6 ,%5.5 ,%3 ,%2 ו-%1.5 , בהתאמה 37 . ביולי 2012 , בעקבות החוסר העצום שנוצר בגביית המסים, בין היתר נוכח תחזיות צמיחה ומסים אופטימיות מדי שנעשו לקראת הכנת התקציב הדו-שנתי לשנים 2011 -2012 , החליטה הממשלה לשוב ולהעלות את תקרת הגירעון המותרת לשנים 2013 ואילך, ובשנת 2013 היא הועמדה על %338 .)(ראו להלן בתרשים שלהלן מוצג פירוט תקרות שיעורי הגירעון שנקבעו בחוק לשנים 2009 -2014 :)בהשוואה לשיעורי הגירעון בפועל (שיעורי הגירעון מן התוצר, באחוזים .__________________ .37 'החלטת ממשלה מס78 ממאי 2009 . תוקן בחוק בחודש יולי 2009 . 38 'החלטת ממשלה מס 4851 מיולי 2012 . תוקן בחוק בחודש אוגוסט 2012. 162 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מקור: חוק הפחתת הגירעון ונתוני משרד האוצר .מהתרשים עולה כי בתקופה האמורה נעשו שני תיקוני חקיקה בתקרת הגירעון: הראשון נעשה בשנת 2009 ובו הועלתה תקרת הגירעון משיעור של1% מן התוצר ל-6% , והשני נעשה ב- 2012 והוחל מ- 2013 , ובו שוב הועלתה התקרה משיעור של 1.5% מן התוצר ל-3% . התיקון השני נעשה נוכח החריגה מתקרת הגירעון המתוכננת בשנת 2012 , שבה היה שיעור הגירעון בפועל כפול ויותר מתקרת הגירעון המתוכננת. מדברי ההסבר להצעת התקציב הדו -שנתי לשנים 2012- 2011 עולה39 כי "חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית הוא בעל חשיבות רבה בשמירה על היציבות הכלכלית של מדינת ישראל, בקובעו מ גבלות הן על גובה הגירעון הכולל והן על קצב הגידול של ההוצאה הממשלתית". עוד נכתב כי "החקיקה הקיימת תרמה בשנים האחרונות להפחתת הגירעון, וכתוצאה מכך גם להפחתה ביחס חוב -תוצר, המהווה אינדיקאטור מרכזי ליציבות המשק בפני זעזועים". בדברי ההסבר אף נכתב: "ירידה, בתוך כעשור, של יחס חוב -תוצר מתחת ל -60% תוצר, בדומה ליעד שנקבע באמנת מאסטריכט של האיחוד האירופי, מהווה מטרה מרכזית בטווח הבינוני". 1. בעשור האחרון חלו שינויים של ממש במדיניות המיסוי של ישראל, שבאו לידי ביטוי בעיקר בהפחתות במיסוי הישיר. בשנים 2000 -2011 ירד נטל המ ס הכולל בכ - 4.2% מן התוצר בעקבות שינויי חקיקה ומדיניות יזומה של הורדת מסים. תהליך זה החל ב- 2003 על בסיס המלצות שהגישה הוועדה לרפורמה במס 40 ב- 2002 , ומאז נעשו הפחתות נוספות 41 . משנת 2003 .הופחתו במידה ניכרת שיעורי המס הישיר על יחידים ועל חברות בישראל .__________________ .39 תקציב המדינה, הצעה לשנות התקציב 2011 -2012 (אוקטובר 2010 '), עמ44. 40 ביוני 2002 הגישה הוועדה לרפורמה במס את המלצותיה, ובמרכזן המלצה להטיל מס על רווחי הון בבורסה ועל ריבית מפיקדונו ת בבנקים והצעת תוואי להורדת שיעורי מס ההכנסה ומס החברות. הוועדה התמקדה בהפחתת נטל המס ממעמד הביניים, והמליצה להפחית בה דרגה את המס הישיר כך ששיעורו המרבי יהיה 49% בשנת 2008. משרד האוצר 163 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . במאי 2009 החליטה הממשלה 42 להמשיך במתווה של הפחתת המס הישיר (להלן- המתווה הפוחת) מעבר לתוואי הרפורמות הקודמות וקבעה מתווה חדש. מתווה זה היה צפוי להסתיים ב- 201643 . בדברי ההסבר להצעת ההחלטה שהוצגה לממשלה לקראת אישור תקציב- 2009 2010 בנוגע למתווה הפוחת צוין כי "הפחתות המס ים המוצעות ימומנו על ידי הגידול בהכנסות ממסים הנובע מהצמיחה הצפויה". בשנת 2011 , בעקבות מחאת הציבור על יוקר המחיה (ובכללה הדיור) ועל חלוקת ההכנסות הוקמה הוועדה לשינוי חברתי כלכלי (להלן - ועדת טרכטנברג) 44 . בדוח הוועדה נכתב כי הרפורמה במס משנת 2002 "שולבה בתכנית מקיפה להאטת גידול הוצאות הממשלה, כולל אפיון וחקיקת הצעדים שאפשרו את יישומה", וכי הרפורמה משנת 2005 "לא לוותה בתכנית מפורטת נוספת לבלימת הגידול בהוצאות, ולכן משמעותה הייתה הגדלה של הגירעון, ביחס לתוואי שגובש בתכנית של 2003 ". על המשך המתווה הפוחת מ- 2009 נכתב כי "גם הפעם לא לווה המתווה באפיון של הצעדים הנדרשים בצד ההוצאות כדי לשמור על תקרת הגירעון הקבועה בחוק". יצוין כי בנק ישראל העיר כמה פעמים על כדאיותו ועל תוצאותיו האפשריות של המשך המתווה הפוחת45 . בדוח השנתי של הבנק לשנת 2008 נאמר כי "בהינתן הגירעון הגדול, שחרג מהיעד ומנטל המס הנמוך, ראוי לבחון בזהירות רבה הפחתות נוספות מעבר לתוואי הקיים". בדוח השנתי של הבנק לשנת 2009 הוא ניתח את תקציב הממשלה בראייה רב-שנתית ומצא כי "ללא האצה משמעותית ומתמשכת בצמיחה, עמידה ביעד הגירעון תחייב צמצום ניכר של גידול ההוצאות או ביטול של הפחתות המסים הקבועות בחוק. ללא צעדים כאלה יש סיכון שיחס החוב לתוצר לא יפחת משמעותית בטווח הבינוני, ולכן - שהריבית ארוכת הטווח תהיה גבוהה יותר, דבר שיפגע בצמיחה". ממצגת שהכינה רשות המסים בשיתוף אגף התקציבים והמינהל באפריל 2009 - לפני אישור המשך המתווה הפוחת - עולה כי על פי תרחישי צמיחה של 2.5% ושל 3.5% לשנים 2011 - 2015 , אישור המשך המתווה הפוחת היה גורם לחריגה ניכרת של שיעור הגירעון מן התקרה הקבועה בחוק. על פי המצגת, גם לפי תרחיש צמיחה אופטימי של 4.5% לאותן שנים, היה שיעור הגירעון חורג מן התקרה שנקבעה בחוק לשנים 2011 -2012 . עוד עולה מהמצגת כי ההשפעה של המשך המתווה על חלוקת ההכנסות במשק הייתה צפויה להיות רגרסיבית. 2. במרץ 201046, כשההחלטה על המשך המתווה הפוחת של המס הישיר עדיין היית ה בתוקף, החליטה הממשלה לשנות את מגבלת ההוצאה בחוק הפחתת הגירעון וקבעה מגבלה . .41 ב- 2005 המליצה הוועדה לתכנית המסים הרב -שנתית, בין היתר, על המשך הפחתת המסים הישירים כך ששיעור המס הישיר המרבי יפחת מ-49% ל-44% עד שנת 2010 , על האצת קצב הפחתתו של מס החברות ועל המשך הפחתתו עד 25% בשנת 2010. 42 'החלטת ממשלה מס170 מ- 12.5.09. 43 המשך המתווה הפוחת אושר במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט - 2009 . נקבע בו כי עד 2016 יפחת מס החברות בהדרגה עד לשיעור של 18% , ושיעור המס הישיר המרבי על הכנסות יפחת ל -39% . על פי החלטת ממשלה מס' 2889 מפברואר 2011 , נדחה בשנה אחת המתווה הפוחת בשלוש מדרגות המס העליונות, כדי לעמוד בתקרת הגירעון לשנים 2011 -2012 . 44 הוועדה, בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג, הוקמה באוגוסט 2011 והגישה את מסקנותיה בספטמבר 2011. 45 בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי גם גורמים נוספים הסבו את תשומת לבם של מקבלי ההחלטות לכך שהמשך המתווה הפוחת לא יתאפשר בטווח הארוך אם לא יעודכנו המשתנים הפיסקליים האחרים. ראו למשל, נתן זוסמן ואביה ספיבק, הכלל הפיסקאלי החדש ומדיניות המסים ( 2011 ); נתן זוסמן ואביה ספיבק, אי-העקביות של הכללים הפיסקאליים בתקציב 2011 -2012 והצעה לכלל חלופי ( 2010.) 46 'החלטת ממשלה מס 1472 מ- 4.3.10. 164 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . חדשה להוצאה, שאפשרה גידול ניכר בקצב ההוצאה השנתי של הממשלה, תוך שמירה על תקרת הגירעון המותרת בחוק. בשנות הכספים 2011 -2012 אפשרה המגבלה החדשה גידול ריאלי של סכום ההוצאה בשיעור של 2.66% (לעומת 1.7% .)לפי מגבלת ההוצאה הקודמת בדוח השנתי של בנק ישראל לשנת 2009 , עוד קודם שאושרה מגבלת ההוצאה החדשה, נכתב כי "על פי כלל ההוצאות החדש שמציעה הממשלה היא תוכל, לכאורה, להגדיל את הוצאותיה בשיעור מהיר יותר מאשר על פי הכלל הנוכחי, ובכך לענות ביתר קלות על הביקוש לשירותים ציבוריים ולהתערב בהתחלקות ההכנסות במשק. עם זאת, בשנים הקרובות השילוב של גידול ההוצאות בהתאם לתקרה והפחתות המסים הקבועות בחוק אינו מאפשר לשמור על גירעון בהתאם לתקרה הקבועה בחוק... אלא אם כן תהיה האצה משמעותית ומתמשכת בגידול התוצר. משום כך, הגדלת ההוצאות בהתאם לתקרה החדשה תהיה רלוונטית רק אם יוחלט שרוב ההתאמה התקציבית לצורך עמידה בתקרת הגירעון תתבצע בצד ההכנסות". בדוח השנתי לשנת 2010 שב בנק ישראל והדגיש כי "החקיקה הקיימת קובעת תוואי הפחתת מסים וכלל הוצאה שיתיישבו עם תוואי הגירעון רק אם תימשך לאורך זמן צמיחה בשיעור של 5 אחוזים לפחות. אם שיעורי הצמיחה יהיו נמוכים יותר, תיאלץ הממשלה לבחור בין האטת גידול ההוצאות ובין הגדלת ההכנסות באמצעות העלאת שיעורי המס או ביטול הפחתת המס הישיר". בעניין השפעת מדיניות המס על מצבה הפיסקלי של ישראל כתבה ועדת טרכטנברג כי "השילוב של הגדלת קצב גידול הוצאות מחד, וחשש לצמיחה איטית יותר מאידך, חושף את הממשלה לסכנה של גירעונות גדולים מהתקרה הקבועה בחוק, ובהתאם ליחס חוב תוצר שאיננו מתכנס ליעד הביניים של 60% (היעד ברוב מדינות אירופה, המהווה גם אמת מידה לבחינת יציבותן הפיסקלית של מדינות)". עוד ציינה הוועדה כי "מדיניות מס טובה נדרשת לאזן בין ש לושת המימדים שהזכרנו: צמיחת המשק, המצב הפיסקאלי וההשפעה על אי השוויון. נראה כי מדיניות המס הנוכחית הדגישה את מימד הצמיחה, תוך מתן משקל פחות להשלכות על הגירעון והאי שוויון". יצוין כי באוקטובר 2011 ביטלה הממשלה את המשך המתווה הפוחת במסגרת אישור המלצותיה של ועדת טרכטנברג בתחום המסים. בדצמבר 201147 פרסם בנק ישראל הודעה לציבור, ולפיה "אומדן של תוואי ההוצאות הנגזר מהתוכניות השונות שאימצה הממשלה מעלה כי הוא גבוה משמעותית מתקרת ההוצאות שקובע הכלל הפיסקאלי. בשנת 2013 הפער הצפוי הוא כ-5 מיליארדי ש"ח (במחירי 2012 ) וזאת למרות התוספת הריאלית של כ-3.5 מיליארדי ש"ח לתקרה, הצפויה בגין האינפלציה ב- 2011 . זהו פער משמעותי, בפרט בהתחשב בכך שנותרה עוד שנה עד 2013 , שבמהלכה עשויות להתקבל החלטות נוספות שיחייבו הוצאה ממשלתית". .__________________ .47 בנק ישראל- דוברות והסברה כלכלית, הביצוע הצפוי של תקציב המדינה בשנת 2012 ובטווח הבינוני, מול יעדי התקציב ( 2011 .) משרד האוצר 165 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מהמסמכים שקיבל משרד מבקר המדינה ממשרד האוצר ומהמועצה אי -אפשר לדעת אם קודם שאושרו בממשלה המשך המתווה הפוחת (במאי 2009 ) והעלאת מגבלת ההוצאה (במרץ 2010 ) הציג גורם כלשהו ממשרד האוצר או מהמועצה למקבלי ההחלטות - שר האוצר, ראש הממשלה ושרי הממשלה - ניתוח הכולל חלופות, פירוט של השפעת אישור החלטות אלה על חלוקת ההכנסות במשק , ופירוט של ההתאמות שיידרשו בתקציב המדינה בעקבות אישור שתי ההחלטות - בצד ההכנסות או בצד ההוצאות - על מנת שהממשלה תוכל לעמוד בתקרת הגירעון בשנות הכספים הבאות, על פי המתווה שנקבע בחוק48. מנהל חטיבת המחקר בבנק ישראל, פרופ' נתן זוסמן, כתב למשרד מבקר המדינהבפברואר 2013 כי חטיבת המחקר "התריעה מספר פעמים, ובפרט בדוח בנק ישראל, על חוסר ההלימה של יעדי ההוצאה, ההכנסות והגירעון". משרד האוצר ציין בתשובתו כי "בפני מקבלי ההחלטות הוצגו מספר חלופות והשלכותיהן על ידי הדרג המקצועי במשרד כאשר רק בסופו של דיון מעמיק מתקבלות ההחלטות בדרג שר וממשלה". המועצה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "במסגרת הדיונים שקדמו להחלטות כאמור, הוצגו בפני מקבלי ההחלטות הרלוונטיים בממשלה השלכות והשפעות כלכליות וחברתיות של החלטות אלה, במידה שניתן היה להעריכן נכון לאותו מועד. ראוי לציין כי קיים קושי אמיתי באמידה מדויקת וארוכת טווח של השפעות מהלכים כגון אלה". משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמסמכים שהועברו למשרד מבקר המדינה אי - אפשר לדעת מה מהחומר הוצג לראש הממשלה ולשרים בעניין השפעת ההחלטות על עמידת הממשלה ביעדים הפיסקליים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר והמועצה יבטיחו שתהליך קבלת ההחלטות לקראת הגשת הצעות החלטה לממשלה - ובייחוד הצעות לרפורמות שיש להן השפעות מקרו-כלכליות רחבות - ייעשה בעבודת מטה מסודרת תוך הצגת מלוא הנתונים הרלוונטיים לפני מקבלי ההחלטות טרם ההחלטה. על הצגת הנתונים לכלול את ההשפעות המקרו-כלכליות ארוכות הטווח של ההחלטות על המשק ואת ההתאמות הדרושות (בצד ההכנסות או בצד ההוצאות) כדי לשמור על עמידת הממשלה במגבלות החוק, ובעיקר בתקרת הגירעון49 . המועצה הוסיפה בתשובתה כי "במסגרת תהליך הפקת לקחים בנושא קבלת החלטות בנושאים פיסקאליים שמב וצע לאחרונה במשרדי ראש הממשלה והאוצר, זוהו מספר ליקויים באופן השפעות הצעדים ובאופן הצגתם למקבלי ההחלטות, בדגש על השפעות בטווח ]של[ הניתוח בינוני ארוך. יישום העקרונות שנובעים מהתהליך המתואר, שטרם הושלם, צפויים להגביל משמעותית אפשרות לחריגה עתידית ממסגרות הה וצאה והגרעון ובמקביל למזער תנודתיות .__________________ .48 יצוין כי בשנים שלאחר ההעלאה של מגבלת ההוצאות החליטה הממשלה שורה של החלטות שהעלו במידה ניכרת את ההתחייבויות בתקציב המדינה. בעקבות זאת בשנת 2013 הצטברו בתקציב המדינה התחייבויות בסכום הגבוה אף מן הסכום המתאפשר ממגבלת ההוצאות החדשה, והממשלה תיאלץ אפוא לעשות התאמות בהיקף נרחב כדי לעמוד בתקרת הגירעון. 49 לדוגמה, בשנים 2011 ו- 2012 לא עמדה הממשלה בתקרת הגירעון שנקבעה בחוק: בשנת 2011 היה הגירעון בפועל 3.3% מהתמ"ג (לעומת תקרה מתוכננת של3% ), ובשנת 2012 היה הגירעון בפועל 4.2% מהתמ"ג (לעומת תקרה מתוכננת של2%), כ-39 .מיליארד ש"ח 166 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . ואי וודאות סביב החלטות המיסוי של הממשלה. תהליך זה צפוי גם להביא לטיוב תהליך קבלת החלטות לקראת הגשת הצעות החלטה לממשלה". .החלטות מיסוי ועמידה ביעד של צמצום אי-השוויון .בתחילת העשור האחרון הייתה בישראל עלייה ברמת אי -השוויו ן בחלוקת ההכנסות, אבל לקראת סופו התמתנה עלייה זו, ואי -השוויון אף הצטמצם מעט. עלייה ברמת אי -השוויון אפיינה את מרבית המדינות המפותחות בעשורים האחרונים, אך רמתו בישראל היא מן הגבוהות בקרב מדינות אלו, כפי שעולה מתרשים מס' 5 שלהלן50. על פי דוח של ה- OECD מ- 2010 , בעיית העוני והפערים הכלכליים היא מאתגרי המדיניות הכלכלית -חברתית של ישראל, ויש להעמידה בעדיפות גבוהה. על אף יעד הממשלה לצמצם את אי-השוויון והפערים החברתיים, אי -השוויון בחלוקת ההכנסות ושיעורי העוני בישראל הם מן הגבוהים במדינות המערב51. .__________________ .50 :ראו OECD Econ omic Surveys - ISRAEL, Volume 2009/12 (2010), Supplement No. 3 . 51 על פי נתוני ה- OECD , בשנים 1995 -2010 עלה אי-השוויון בישראל בשיעור של כ -11% (מ- 0.338 ל- 0.376 ) לעומת עליה של כ- 4.6% בממוצע (מ-0.3 ל- 0.314 ) במדינות ה- OECD . :ראו www.oecd.org /social/income -distribution -databse.htm . משרד האוצר 167 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . .* מדד ג'יני הוא מדדסטטיסטי הבודק את רמת השוויון בחלוקת ההכנסות במדינה. ערכי המדד הם בסולם של 0 עד1 . ערך של 0 פירושו חלוקה שוויונית של ההכנסות (לכל האזרחים הכנסה שווה), ערך של 1 פירושו שכל ההכנסות מרוכזות בידי אדם אחד. למדד ג'יני חיסרון מובנה המתבטא בכך שאוכלוסיות בעלות מדד ג'יני זהה יכולות להיות בעלות התפלגות הכנסות שונה. למשל, באוכלוסייה אחת - למחציתה אין כלל הכנסה ולמחציתה האחרת הכנסה זהה לכל הפרטים, ובאוכלוסייה אחרת - פרט עשיר אחד מחזיק חצי מסך ההכנסות, ואילו בין יתר הפרטים מתחלקת ההכנסה באופן שווה; בשתי אוכלוסיות אלו יהיה מדד ג'יני 0.5. מקור: מאגר ה- OEC D הערות לתרשים: הנתון הזמין האחרון בנוגע לכמה מן המדינות הוא משנת 2009 : הונגריה, אירלנד, ניו זילנד, יפן, טורקיה, צ'ילה ושווייץ. ממוצע ה- OECD .הוא ממוצע פשוט . השפעת מערכת המס על צמצום אי-השוויון בחלוקת ההכנסות יש כמה גורמים להתרחבות אי-השוויון בחלוקת ההכנסות: גורמים המשפיעים על אי -השוויון דרך שוק העבודה; גורמים דמוגרפיים, המשפיעים עליו דרך הרכב האוכלוסייה; גורמים 168 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . ;הנוגעים לממשלה, כמו היקף מעורבותה ומידת הפרוגרסיביות של מערכת המס והקצבאות גורמים המשפיעים על אי-השוויון דרך הכנס ות שאינן מעבודה52. 1. שניים מתפקידיה המרכזיים של הממשלה הם מתן שירותים הולמים לאזרחים והשפעה על חלוקת ההכנסות. יכולתה של הממשלה למלא תפקידים אלה תלויה בגביית המסים. לתמהיל המסים יש השפעה גם על חלוקת ההכנסות וגם על רמתם ועל היקפם של שירותי הממשלה. בהשוואה בי ן-לאומית ישראל מתאפיינת במערכת מיסוי הכנסה (מיסוי ישיר) פרוגרסיבית מאוד. בהשוואה שעשתה חטיבת המחקר של בנק ישראל 53 נמצא כי לעומת רוב המדינות המפותחות, שיעורי המס הממוצעים על השכר בישראל נמוכים ברמות השכר הממוצעות והנמוכות, וממוצעים ברמות השכר הגבוהות. אולם ה מהלכים המרכזיים בתחום הרפורמות במס בעשור האחרון - הפחתת המיסוי על יחידים ועל חברות - הפחיתו את מידת הפרוגרסיביות של מערכת המס, ואילו במרבית מדינות ה - OEC D נעשתה המדיניות פרוגרסיבית יותר. משנת 2002 - בד בבד עם הפחתת שיעורי המסים- הפחיתה הממשלה את תשלומי ההעברה54 והקצבאות לאזרחיה. כך ירדו בעקביות מידת השפעת הממשלה על ממדי אי-השוויון בחלוקת ההכנסות ושיעור האוכלוסיי ה שהיא מחלצת מעוני. כלומר, מגמה זו של המשך הפחתת המס הסטטוטורי הישיר היא רגרסיבית מכיוון שהשכבות החלשות ברובן אינן מגיעות לסף ההכנסה החייבת בתשלום מס. לעומת זאת, שיעור הוצאותיה ן מתוך הכנסתן גבוה יותר מזה של העשירונים העליונים55. 'טבלה מס 2 שלהלן מציגה את התפלגות המסים הישירים כאחוז מההכנסה ברוטו של העשירונים השונים בשנת 2011: 'טבלה מס2 התפלגות המיסוי הישיר כאחוז מההכנסה ברוטו (באחוזים) בשנת 2011 . סךהכול דמי הביטוח הלאומי .ומס הבריאות מס ההכנסה .(ג) ((א)+(ב)) (ב) (א) העשירון .3.0 3.0 0.0 1 .3.2 3.2 0.0 2 .3.4 3.4 0.0 3 .3.5 3.5 0.0 4 .4.5 3.9 0.6 5 .7.5 5.2 2.3 6 .10.5 6.4 4.1 7 .15.4 7.6 7.8 8 .22.0 8.8 13.2 9 .32.9 8.5 24.4 10 . מקור הנתונים: מינהלהכנסות המדינה .__________________ .52 ,בנק ישראלדין וחשבון, 2010 .', פרק ח 53 ,עדי ברנדר, חטיבת המחקר של בנק ישראל שיעור המס על הכנסות מעבודה בישראל בפרספקטיבה בינלאומית: 2008 -2009 ( 2009.) 54 ,כספים שמעבירה הממשלה ליחידים במישרין (כגון תשלומי הבטחת הכנסה, דמי אבטלה וקצבאות ילדים), בלי קשר לייצור של סחורות ושירותים בידי אותם יחידים. 55 ,ראו בנק ישראלדין וחשבון , 2010 .', פרק ח משרד האוצר 169 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מהטבלה עולה כי העשירון הראשון עד הרביעי אינם משלמים מס הכנסה, וכי שיעור המסים המשולמים מסך ההכנסה הולך ועולה עם עלייתה, מה שמלמד על הפרוגרסיביות של המיסוי הישיר. כדי להעלות את שיעור ההשתתפות בכוח העבודה, לסייע לעובדים ברמות השכר הנמוכות ולהביא לחלוקה שוויונית של נטל המס החליטה הממשלה בפברואר 200756 כי עובדים המשתכרים שכר נמוך יהיו זכאים למענק הכנסה ("מס הכנסה שלילי"). 2. את השפעתה של מערכת המיסוי הישיר על אי-השוויון בחלוקת ההכנסות אפשר למדוד על ידי שיעור השינוי במדד ג'יני עבור הכנסה כלכלית 57 לעומת הכנסה פנויה 58 . ההשוואה בתרשים מס' 6 שלהלן מלמדת על הפיחות שחל בעשור האחרון בתרומתה של מעורבות הממשלה (באמצעות תשלומי העברה ומסים) לצמצום אי-השוויון. . מקור הנתונים: בנק ישראל הערות לתרשים: תרומת המסים הישירים וההעברות להפחתת מדד ג'יני מחושבת כהפרש (באחוזים) בין מדד ג'יני המחושב על ההכנסה הכלכלית לבין מדד ג'יני המחושב על ההכנסה הפנויה. .במסמך שהציג המינהל ביולי 2011 להנהלת משרד האוצר אשר עסק במדיניות המסים, מימון ההוצאה הציבורית וצדק חברתי, חושבה ה"הרעה באי שוויון כתוצאה ממדיניות המיסוי", ונמצא כי "ב- 2002 , ערב הרפורמה במסים ישירים, מערכת המס הצליחה עוד לצמצם את האי שוויון ב-6% . בשנת 2009 שיעור זה ירד ל-3% וב- 2017 הוא ירד ל-1% בלבד". עולה כי השפעתה של מערכת המסים הישירים על אי-השוויון בחלוקת ההכנסות הולכת ופוחתת עם השנים. גם בדוח השנתי של בנק ישראל לשנ ת 2011 מודגש כי "השפעתה הישירה של מדיניות הממשלה על ממדי אי-השוויון והעוני דרך מדיניות הקצבאות והמסים הישירים נחלשה בעשור .__________________ .56 'החלטת ממשלה מס 1134 מפברואר 2007. 57 .הכנסה מעבודה, מהון ומפנסיה לפני הפחתת מסים ישירים והוספת תשלומי העברה 58 ההכנסה הפנויה היא ההכנסההכלכלית לאחר הוספת תשלומי העברה והפחתת מסים ישירים. 170 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . האחרון, בשל הפחתה דרסטית של הקצבאות (צעד שמדיניותו המוצהרת הייתה עידוד השתתפות בכוח העבודה, לצד חיסכון תקציבי) ורפורמה להפחתת המסים הישירים 59." מהאמור לעיל עולה כי חלק מהרפורמות ומההחלטות שקיבלה הממשלה בעשור האחרון בתחום המסים לא עלו בקנה אחד עם יעד -העל שלה לצמצום הפערים ולהורדת רמת אי-השוויון במשק. משרד האוצר ציין בתשובתו כי "בחינה של יעדי הממשלה ותוכניות העבודה בשנים האחרונות מראה כי אכן יעדי העל כללו יעד של הקטנת פערים חברתיים וכלכליים, אך נבקש להדגיש כי הכלים שבחרה הממשלה להשגתו אינם בהכרח כלי מיסוי. הממשלה קבעה כי לשם השגת היעד יקודמו מטרות של העלאת כדאיות היציאה לעבודה, והגברת השילוב של אוכלוסיות חלשות בשוק העבודה, חיזוק הפריפריה, הגדלת חלקן של קהילות שונות בכלכלה (חרדים, מגזר ערבי, צ'רקסי, בדואים), חיזוק ההשכלה העל יסודית, הטמעה והרחבה של מס הכנסה שלילי ועוד. הממשלה לא קבעה כיעד להגביר את השימוש במערכת המס לשם הפחתת אי השוויון והפערים החברתיים" (ההדגשות במקור). המועצה ציינה בתשובתה כי "מערכת מס הכנסה של ישראל היא אחת המערכות הפרוגרסיביות בעולם המערבי ואף ייתכן הפרוגרסיבית ביותר. בשנים האחרונות פעלה ממשלת ישראל רבות לצמצום אי השוויון בחלוקת ההכנסות במשק, אם באמצעות השקעה בתשתיות ובחינוך בפריפריה, אם באמצעות מתן הטבות לאוכלוסיות מוחלשות ברכישת דיור ואם בטיוב והרחבת שירותי הבריאות והרווחה שניתנים לאוכלוסיות אלה ועוד. קשה לאמוד באופן מדויק את תרומת מהלכים אלה לצמצום אי השוויון בחלוקת ההכנסות במשק, אם כי ברור כי השפעתם רבה. בנוסף, במסגרת יישום המלצות וועדת טרכטנברג, בוצעו לאחרונה מספר שינויים במערכת המס בישראל במטרה להופכה לפרוגרסיבית יותר וזאת לאור ההבנה כי מערכת המס הינה נדבך משמעותי בצמצום אי השוויון בחלוקת הכנסות במשק". לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי הממשלה לא קבעה כיעד להגביר את השימוש במערכת המס לשם צמצום אי-השוויון והפערים החברתיים; ה רי שבהיות צמצום אי-השוויון והפערים החברתיים אחד מהיעדים העיקריים שקבעה הממשלה, מן הראוי שטרם קבלת החלטות מיסוי יילקחו בחשבון השפעותיהן של החלטות אלו על אי-השוויון והפערים הקיימים בחברה בישראל, זאת בנוסף לשיקולים אחרים של הממשלה. .__________________ .59 ,בנק ישראלדין וחשבון 2011 ', עמ303. משרד האוצר 171 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . סיכום .הביקורת העלתה ליקוי ים בתהליכי קבלתן של החלטות מיסוי במשרד האוצר - לרבות חוסר תיעוד והיעדר עבודת מטה מסודרת, אי-בחינת חלופות, היעדר ראייה רב-שנתית רחבה והשפעות מקרו -כלכליות, תוך ביצוע שינויי מס תכופים. ליקויים אלה מעלים, בין היתר, חשש שבתהליך קבלת החלטות מיסוי ורפורמות בעלות השפעות פיסקליות לא נבחנו התאמתן ליעדים הפיסקליים והשלכותיהן על יעדים חברתיים, לרבות היעד העיקרי שקבעה הממשלה לצמצום אי -השוויון והפערים החברתיים. על משרד האוצר להקפיד שתהליך קבלת ההחלטות בתחום המסים ייעשה בהתחשב ביעדי-העל של הממשלה, יתבסס על עבודת מטה מסודרת בראייה רב -שנתית, יציג את החלופות השונות ויציג לפני מקבלי ההחלטות את כל ההשפעות המקרו - כלכליות הרלוונטיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על קובעי המדיניות הכלכלית , ובראשם ראש הממשלה ושר האוצר, לדאוג לכך שמשטר המס וההתחייבויות התקציביות של הממשלה יעלו בקנה אחד עם היעדים הפיסקליים שנקבעו בחוק ועם יעדי הממשלה בתחומים החברתיים -כלכליים. תהליך מובנה, מסודר ומבוסס של עבודת המטה בתחום המיסוי הוא חיוני ואף יתרום לשמירת אמון הציבור בממשלה וליציבות המשק. . .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .

תקציר:
 משרד האוצר 145 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . החלטות בתחום המסים- תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה .תקציר .המסים הם מרכיב עיקרי בהכנסות המדינה, המיועדות למימון מכלול השירותים שמספקת הממשלה. למערכת המס יש השפעה ניכרת, בין היתר, על הצמיחה במשק ועל חלוקת ההכנסות. בשים לב גם להשפעותיהן הנרחבות של החלטות הממשלה בתחום המסים, תהליך קבלת ההחלטות בתחום זה צריך להתנהל באופן תקין ומקצועי, תוך ראייה כוללת ועמידה ביעדי הממשלה, ובהתחשבות במגבלות הפיסקליות שנקבעו בחוק. על החלטות אלו להתבסס על עבודת מטה מסודרת ומתועדת, שתאפשר להציג לפני מקבלי ההחלטות תמונה ברורה ומקיפה לקראת החלטתם. .פעולות הביקורת .בחודשים יולי -דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך קבלת ההחלטות לקראת גיבוש מדיניות המס של הממשלה, לרבות הצגת החלופות השונות לשינויים המוצעים במערכת המס למקבלי ההחלטות. הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד האוצר: במינהל הכנסות המדינה, ברשות המסים, באגף כלכלה ומחקר ובאגף התקציבים. בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל ובמועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה. .עיקרי הממצאים .1. במסים העקיפים נעשים שינויים תכופים שלעתים אינם עקביים והם מועלים או מופחתים בתוך זמן קצר. תופעה זו מעוררת חשש שהחלטות בתחום המיסוי אינן מתקבלות באופן סדור ומנומק ובראייה כוללת, אלא בעקבות לחצים ואירועי ם המחייבים גבייה מהירה וקלה של הכנסות. יתרה מזו, שינויים תכופים במערך המיסוי יוצרים חוסר ודאות בקרב משלמי המסים ועלולים לפגוע באמון הציבור בממשלה וביציבות המשק. 2. במשרד האוצר אין גוף שמרכז את ניתוח ההשפעות והתוצאות של החלטות מיסוי על מערכת המס והמשק, על חלוקת ההכנסות ועל משתנים כלכליים אחרים, ואת המעקב והבקרה אחריהן. בהיעדר תהליכים אלו, ספק אם הממשלה יכולה לדעת אם החלטות מיסוי שהתקבלו אכן השיגו את יעדן ואילו השפעות היו להן ע ל המשק והחברה. 146 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . 3. הגם שלטענת משרד האוצר והמועצה הלאומית לכלכלה התקיימו הצגות של הנתונים, מהמסמכים שקיבל משרד מבקר המדינה ממשרד האוצר ומהמועצה הלאומית לכלכלה לא ניתן לדעת אם קודם שאושרו בממשלה המשך המתווה הפוחת 1 (במאי 2009 ) והעלאת מגבלת ההוצאה2 (במרץ 2010 ) הציג גורם כלשהו למקבלי ההחלטות, ניתוח הכולל חלופות והשפעתן על חלוקת ההכנסות במשק. כמו כן, לא הוצגו ההתאמות שיידרשו בתקציב המדינה בעקבות אישור שתי ההחלטות האמורות לעיל - בצד ההכנסות או ובצד ההוצאות - על מנת שהממשלה תוכל לעמוד בתקרת הגירעון בשנות הכספים הבאות, על פי המתווה שנקבע בחוק. 4. ,במשרד האוצר יש כמה גופים העוסקים בגיבוש מדיניות המיסוי לעתים ללא כל תיאום ביניהם. בהיעדר גוף מטה מתכלל שבו נצברים הידע והמומחיות בתחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במסים למדיניות הממשלה מתוך ראייה פיסקלית רחבה. מן הראוי שגוף מתכלל אחד ירכז את המידע הרלוונטי מהגופים השונים, ינתחו ויכינו לדיוני הממשלה. תהליך התכנון חייב לכלול גם מבט רב-שנתי, דהיינו עמידה רב-שנתית בתקרת הגירעון וביחס החוב הממשלתי לתוצר, תוך אפשרות לבחינה שנתית של הנתונים בפועל ובניית תחזית מתאימה. 5. בדיקת המסמכים שהעבירו האגפים השונים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה מעלה כי מתכונת ההצעות לשינויים במערכת המס שמציגים מינהל הכנסות המדינה, אגף התקציבים ורשות המסים להנהלת המשרד ולממשלה, אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות לבצע השוואה בין החלופות השונות. ההצעות אינן כוללות, למשל, את הצגת ההשפעות הכלכליות והחברתיות הצפויות של כל שינוי; חלק מההצעות אינו מפרט לאילו גורמים הן הוצגו, מתי הוצגו, והאם מסמכים אלו היו המסמכים הסופיים. 6. בלשכת מנכ"ל משרד האוצר- צומת מרכזי בקבלת החלטות - לא נמצאו מסמכי ביסוס, סיכומי דיונים ופרוטוקולים על דיונים בתחום המסים. האגפים במשרד האוצר - מינהל הכנסות המדינה ואגף התקציבים - אינם נוהגים להכין סיכומי דיונים ומסתפקים בהגשת מצגות בלבד למקבלי ההחלטות. בהיעדר תיעוד מסודר ומפורט אי - אפשר ללמוד על תקינות תה ליך קבלת ההחלטות ועל סדרי בחינת החלופות והדעות שהוצגו למקבלי ההחלטות. .__________________ .1 המשך המתווה הפוחת של המס הישיר אושר בחוקההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט- 2009 . בחוק זה נקבע כי עד 2016 יפחת מס החברות בהדרגה עד לשיעור של 18% , ושיעור המס הישיר המרבי יפחת ל- 39%. 2 מגבלת ההוצאה: הנוסחה שעל פיה מחושבת תוספת סכום ההוצאה הממשלתית הריאלית המותרת להוצאה משנה לשנה, במונחי אחוזי גידול של התקציב. משרד האוצר 147 .שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . סיכום והמלצות .תהליך קבלת ההחלטות של משרד האוצר בתחום המס לקוי, אינו מבוסס על עבודת מטה מסודרת הכוללת הצגת חלופות, ואינו מתועד כנדרש. לא נמצאו אסמכתאות לכך שטרם קבלת החלטות מיסוי בעלות ה שפעות פיסקליות מהותיות, הוצגו לפני מקבלי ההחלטות מלוא השפעותיהן המקרו-כלכליות של החלטות אלו, ובכלל זה היכולת לעמוד ביעדים הפיסקליים של הממשלה שנקבעו בחוק וביעדיה החברתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על קובעי המדיניות הכלכלית, ובראשם ראש הממשלה ושר האוצר, לדאוג לכך שמשטר המס וההתחייבויות התקציביות של הממשלה יעלו בקנה אחד עם המגבלות הפיסקליות שנקבעו בחוק ועם יעדי הממשלה בתחום הכלכלי והחברתי, לרבות יעד צמצום אי -השוויון והפערים החברתיים. ניהול תהליך קבלת החלטות מובנה, מסודר ומבוסס הוא חיוני לשם כך, ואף יתרום לשמירת אמון הציבור בממשלה וליציבות המשק. .