מטלות רוחב/שירות חיילי חובה מחוץ ליחידות צה_ל

 ♦ . המשאב האנושי 127 .מבוא .חוק יסוד: הצבא, קובע, כי החובה לשרת בצבא והגיוס לצבא יהיו כפי שנקבע בחוק או מכוחו. חוק שי, התשמ"ו ]נוסח משולב[ רות ביטחון- 1986 (להלן- החוק) מסדיר, בין היתר, את הליכי הגיוס לשירות חובה ואת משכו של שירות זה. לפי החוק, שירות החובה יתבצע בצבא ההגנה לישראל. בדברי ההסבר להצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 8 ), התשנ"א- 1994 , צוין, כי "מאז ראשית ימי המדינה הוטלו על צה"ל, בצד יעדו העיקרי - הגנת המדינה - גם שליחויות ביטחוניות-לאומיות נוספות". במהלך השנים נקבעו בחוק מספר מסגרות ארגוניות נוספות שבהן מתאפשר שירות של חיילי 4 חובה, שאינן חלק מסדר הכוחות הצבאי: א) יחידות העוסקות במשימות צבאיות-ביטחוניות מוב הקות, כמו יחידות משמר הגבול תחת פיקוד צה"ל ויחידת העצירים הביטחוניים בשירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס). ב) גופים העוסקים במשימות ביטחון פנים כמו משטרת ישראל (להלן - מ"י). ג) שירות חובה במסגרת פעילות מוכרת הכולל יחידות צבאיות במסגרת משרד הביטחון (להלן - המשרד) ויחידות סמך של המשרד ושל משרד ראש הממשלה, אשר תכלית פעילותן הוא ביטחון המדינה ותושביה. במסגרת זו מוצבים, ביו היתר, חיילים במשרד, בשירות הביטחון הכללי (להלן - שב"כ) ובמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים (להלן - המוסד). ד) יחידות צבאיות במסגרת משרד ממשלתי או גוף ציבורי בפיקוח משרד ממשלתי, שתכליתו להשיג יעד ביטחוני-לאומי בתחומים, כגון: עלייה וקליטה וחינוך. במסגרת זו מוצבים, בין היתר, חיילים במשרד החינוך. בשנת 2008 שירתו ביחידות אלו כ - 10,400 חיילים5 (חוגרים וקצינים) בשירות חובה. מהם כ-31% ביחידות העוסקות במשימות צבאיות-ביטחוניות מובהקות, כ - 49% בגופים העוסקים במשימות ביטחון פנים, כ-13% בגופים שתכלית פעילותם היא ביטחון המדינה ותושביה, וכ -7% בגופים המבצעים משימות ביטחוניות - לאומיות. בחודשים אוגוסט 2008 - מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הקשורים לשירות של חיילי חובה ביחידות שמחוץ לצה"ל. הביקורת התמקדה בשירותם של חיילי חובה המשרתים ביחידות שאינן עוסקות במשימות צבאיות -ביטחוניות מובהקות - במ"י, במשרד החינוך ובמשרד - המהווים מעל לשליש מסך החיילים המשרתים ביחידות צבאיות מחוץ לסדר הכוחות הצה"לי (להלן - ימ"ל). בחודשים מאי ואוקטובר 2009 נבדק הבסיס המשפטי להצבתם של חיילים בחובה בלשכת הקשר "נתיב". הביקורת נערכה במשרד: באגף ארגון, בקרה ומינהל (להלן - אגף אב"ם), באגף הביטחוני-חברתי ובאגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - אגף היועמ"ש); בצה"ל: באגף התכנון (להלן - אג"ת) ובאגף כוח אדם (להלן - אכ"א); במשרד לביטחון הפנים, במ"י, במשרד החינוך ובלשכת הקשר "נתיב" (להלן - "נתיב"). ביקורת השלמה נערכה במשרד האוצר. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 . חיסיון ]נוסח משולב [ .נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת .__________________ .4 בדוח זה, המונח חיילים מתייחס גם לחיילות. 5 נתוני תקינה מאגף התכנון בצה"ל המעודכנים למרס 2008. 128 דוח שנתי60א . .הסדרים משפטיים להצבת חיילי חובה מחוץ ליחידות צה"ל .כאמור, המסגרות הייחודיות שבהן מתאפשר שירות חיילי חובה מחוץ לסד"כ צה"ל קבועות בחוק. החיילים המוצבים במסגרות אלה משרתים בימ"לים. להלן פירוט המסגרות: שירות במשמר הגבול (להלן - מג"ב): החוק קובע, כי שר הביטחון בהתייעצות עם שר המשטרה (כיום השר לביטחון הפנים) רשאי להורות בצו, כי חייל ישרת את שירות החובה שלו במג"ב. החוק אינו קובע את היקף כוח האדם שיוצב במג"ב, אולם נושא זה הוסדר במסגרת אמנת עבודה מנובמבר 2007 , שנחתמה בין מ"י לבין צה"ל (להלן - אמנת העבודה). במסגרת השירות במג"ב קיימת חלוקה בין יחידות מג"ב, שהן תחת פיקודו של צה"ל ושמשימותיהן חופפות למשימות צה"ל, ובין יחידות מג"ב שהן תחת פיקוד מ"י. שירות ביחידות ביטחוניות בשב"ס: החוק קובע, כי שר הביטחון, בהסכמת השר לביטחון הפנים, רשאי להורות בצו, כי משרת בשירות חובה ישרת ביחידות של שב"ס, שתפקידן הוא אבטחה של בתי סוהר המשמשים להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד, לצורך אבטחתם של אסירים אלו וליווים . מספר המשרתים במסגרת זו נקבע על ידי שר הביטחון, בהסכמת השר לביטחון הפנים ובאישור הממשלה וועדת החוץ והביטחון של הכנסת (להלן - הוועדה). היקף המשרתים בשב"ס נקבע אף הוא במסגרת אמנת העבודה. הסדר זה הוסף לחוק בשנת 2005 , וגם הוא נקבע במסגרת של הוראת שעה שתוקפה מוגבל ומוארך מעת לעת (לאחרונה הוארך עד מרס 2010 .) שירות ביחידות אחרות של מ"י : על פי תיקון לחוק משנת 1995 , הוסמך שר הביטחון, בהסכמת שר המשטרה (כיום השר לביטחון הפנים) להורות בצו, כי חייל בחובה שנמצא כשיר לשירות ישרת ביחידות של מ"י שאינן מג"ב, ושתכלית פעילותן היא ביטחון המדינה ותושביה. הסדר השירות ביחידות אלה של מ"י, מכונה גם הסדר שירות חובה במשטרה (להלן - שח"ם). תיקון זה נקבע כהוראת שעה שתוקפה לשנתיים והוארך מספר פעמים בהמשך (לאחרונה הוארך עד מאי 2010.) ""שירות מוכר : נוסף על ההסדרים להצבתם של חיילים במ"י, במ ג"ב ובשב"ס קובע החוק, כי שר הביטחון רשאי להורות בצו, באישור הממשלה והוועדה, הסדרים בעניין הצבתם של חיילים בשירות סדיר בשתי מסגרות אחרות המכונות "שירות מוכר"6 : .א "שירות מוכר" בגופים שתכלית פעילותם היא ביטחון המדינה ותושביה : בתוקף סמכותו על פי החוק, מוסמך שר הביטחון באישור הממשלה והוועדה לקבוע בצו, כי ייעשה שירות ביחידות צבאיות במסגרת המשרד ויחידות סמך של המשרד ושל משרד ראש הממשלה, שתכלית פעילותן היא ביטחון המדינה .__________________ .6 ,מבקר המדינה דוח שנתי 53 א( 2002 '), "שירות ביטחון מוכר מחוץ לצה"ל", עמ 149 ,, ומבקר המדינהדוח שנתי 57 א( 2006,) "שירות נשים בצה"ל ושירותן ביחידה צבאית הפועלת במשרד הביטחון", עמ' 169. המשאב האנושי 129 . ותושביה (להלן- קטגוריה א'). תוקפו של הצו כאמור מוגבל לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים וניתן להאריכו לתקופות נוספות שלא יעלו על שלוש שנים כל אחת. בתוקף סמכות זו הוציא שר הביטחון את צו שירות ביטחון (קביעת שירות מוכר לפי סעיף 26 א לחוק), התשנ"ו- 1996 (להלן- הצו). תוקפו של הצו פג ב- 1999 , והוא הוארך באישור הממשלה והוועדה מספר פעמים; לאחרונה ביולי 2008 . הצו מגדיר, כי שירות מוכר לתכלית ביטחון הוא "שירות ביחידות צבאיות בתפקידי מינהלה, בתפקידים ייעודיים, בתפקידים מקצועיים, הכוללים בין השאר: הפעלת מערכת קשר ומברקה, הפעלת מחשב, הנהלת חשבונות, מחקר ופיתוח בידי עתודאים ופעילויות הנלוות לתפקידים אלה ביחידה הצבאית, כגון שמירה". ב. "שירות מוכר" בגופים שתכליתם להשיג יעד ביטחוני -לאומי : אפשרות נוספת של "שירות מוכר" היא במסגרת יחידות צבאיות שבמשרד ממשלתי או במסגרת ארגונית של גוף ציבורי ובפיקוח משרד ממשלתי, שתכליתו להשיג יעד ביטחוני-לאומי באח ד התחומים: עלייה וקליטה, חינוך, בריאות, הגנת העורף או פעולות התנדבות למען חיילי צה"ל. כל זאת, אם שוכנע שר הביטחון, בשים לב לנסיבות העניין באותה העת, ובהתייעצות, לפי העניין, עם השר הרלוונטי וכן עם שר המשפטים, כי אם לא תיעשה הפעילות על ידי חייל בשירות סדיר לא יושג היעד כנדרש (להלן - קטגוריה ב'). הצו משנת 1996 כלל גם הוראות בנוגע לשירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים- לאומיים. מאז הוארך הצו מספר פעמים, וביולי 2007 התקין שר הביטחון את צו שירות ביטחון (שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים -לאומיים) (הוראת שעה), התשס"ז- 2007 . בצו נקבע, כי שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים-לאומיים הוא שירות בתחומי החינוך והבריאות בלבד. תוקפו של הצו נקבע לשנתיים. באוגוסט 2009 .הוארך הצו פעם נוספת לשלוש שנים להלן פירוט המציג את תקן חיילי צה"ל המשרתים במסגרות שונות מחוץ ליחידות צה"ל, על פי נתוני אג"ת ממרס 2008: 130 דוח שנתי60א . .ס"ה נשים גברים מסגרת שירות . . משימות צבאיות ביטחוניות .1,451 102 1,349 מג"ב תחת פיקוד צה"ל .709 226 483 מתאם פעולות הממשלה בשטחים/מינהל אזרחי .114 88 26 סגלים מיוחדים .978 245 733 שב"ס .19 1 18 אחרים .3,271 662 2,609 ס"ה . . משימות תמיכה בגופים ביטחוניים .429 418 11 משרד הביטחון .447 358 89 שב"כ .220 163 57 המוסד .23 5 18 רפא"ל .175 45 130 הוועדה לאנרגיה אטומית .20 18 2 "נתיב" .1,314 1,007 307 ס"ה . . משימות ביטחון פנים .2,683 1,778 905 מ"י .2,433 613 1,820 מג"ב תחת פיקוד מ"י .5,116 2,391 2,725 ס"ה . . משימות ביטחוניות-לאומיות .715 595 120 משרד החינוך .715 595 120 ס"ה . .10,416 4,655 5,761 ס"ה תקן חיילי צה"ל המשרתים מחוץ ליחידות .צה"ל .מקורות כוח האדם בצה"ל .1 . בתכנית העבודה הרב-שנתית של צה"ל "תפן" לשני ם 2008 -2012 (להלן- התר"ש) צוין, כי בשנים הנכללות בתר"ש צפויה ירידה במקורות כוח אדם חובה בצה"ל בהיקף של אלפי גברים ומאות רבות של נשים, וכי הדבר נובע משני גורמים עיקריים: א. שנתוני ילודה קטנים יותר; המשאב האנושי 131 . ב. ירידה בשיעור המתגייסים, בין היתר, כתוצאה מהעלייה בשיעור הפטורים משירות צבאי על רקע הכרה דתית, וכן עלייה בשיעור המשתחררים על רקע נפשי. מהמסמכים עולה, כי צה"ל הצביע על עלייה בהיקף המשימות הצבאיות, בין היתר, על רקע שינוי מודל האימונים לכוחות הסדירים ולכוחות המילואים. כנגזרת מלקחי צה"ל לאחר מלחמת לבנון השני יה, הוגדלו מכסות האימונים של יחידות הסדיר והמילואים. זאת, לצד הצורך לקיים את משימות צה"ל כבעבר. לפיכך, דרש צה"ל תוספת למצבת כוח האדם של אלפי חיילים בפרופיל לחימה. דהיינו, בשנים הקרובות יאלץ צה"ל להתמודד עם פער של אלפי חיילים. בתר"ש צוין, כי המענה לירידה הצפויה בכוח האדם שבשירות חובה יעמוד במוקד העשייה בשנים אלה, ויעשה מאמץ למיצוי מרבי ולהגדלת מקורות כוח האדם בשירות חובה, בין היתר, על ידי הרחבת הגיוס, הקטנת הנשר בשירות, מיצוי יעיל יותר של המשרתים בצה"ל, וכן על ידי הקטנת היקף החיילים המשרתים מחוץ לסד"כ, בעיקר "כשמשימות הימ"לים אינן חליפיות למשימות צה"ל". 2 . בפגישת עבודה מינואר 2008 בין הרמטכ"ל וסגנו בנושא שירות חיילי חובה בימ"לים ציין הרמטכ"ל, רב אלוף גבי אשכנזי, כי עמדת צה"ל היא "שלא נכון לשבץ חיילים לשירות מחוץ לצה"ל", ובראייתו, "הירידה במצבות חיילי החובה בשנים הקרובות לא מאפשרת לעמוד בהיקפי הימ"ל שנתבקשו בשנים האחרונות...", ושמדובר "בשחיקה של חוק שירות הביטחון". עוד ציין הרמטכ"ל, כי "צורכי הביטחון מחייבים הגדלת מקורות כ"א , ולכן יש להקטין את ]ההדגשה במקור [ , היקף הימ"לים. בפועל, יוצא שאנו מממנים תקני קבע בצ לאייש ]על מנת[ ה"ל ע"מ חיילי חובה בימ"לים ולא לכך התכוון המחוקק". בנושא השח"ם ציין הרמטכ"ל, כי יש להתנגד לשינוי החקיקה המוצע (עוד בנושא זה ראו להלן). על פי נתוני אג"ת מיוני 2007 , בשל הצפי בירידת מצבת כוח האדם בשירות חובה בצה"ל בשנים הקרובות, פעל ופועל צה"ל לצמצום משמעותי של מערך המינהלה בשורותיו. על פי הנתונים, בשנים 2001 -2006 בוטלו בכלל צה"ל כ- 1,000 שיאי פקידות, ושיעור הנשים במקצוע הפקידות ירד באותן שנים מכ-20% לכ- 14.5% . ממסמכי צה"ל עלה, כי צה"ל גיבש תכנית ראשונית למיצוי כוח אדם המשרת בימ"לים במידה שהיקפו יצומצם. על פי התכנית, כוח האדם שיוחזר לשורות צה"ל לא ישובץ לתפקידי פקידות ולתפקידי מינהלה, אלא ימוצה במערכים קריטיים בצה"ל: לחימה, תומכי לחימה, טכני, איסוף, התרעה ומקצועות איכותיים נוספים7 . יצוין, ששעה שבצה"ל קיימים פערי איוש במערך הקצונה, על פי נתוני אכ"א שיעור המיצוי לקצונה מקרב חיילי הימ"לים הוא שולי. כך למשל, בשנת 2008 שיעור המיצוי לקצונה מקרב חיילי הימ"לים העומדים בקריטריונים לקצונה עמד על כ-4% לעומת כ-14% .בכלל צה"ל .__________________ .7 :על פי התכנית, מיצוי הנשים יהיה כלהלן100 ,לוחמות150 ,קצינות500 ,תצפיתניות מ"כיות וסמלות מבצעים, 100 במערך הטכני וכ -600 .במקצועות איכותיים נוספים הגברים ישובצו בתפקידים הבאים: 170 ,לוחמים120 ,במערך הטכני100 במקצועות נהיגה כבדה וכ-300 .במקצועות איכותיים 132 דוח שנתי60א .בחינת סוגיית שירות חיילי חובה מחוץ ליחידות צה"ל .בסוף ינואר 2006 הונחו על שולחןהממשלה המלצות ועדת בן בסט, שבחנה את סוגיית קיצור שירות החובה בצה"ל 8 . ההמלצות התייחסו לקיצור שירות החובה ולהפסקת שירות חיילי החובה ביחידות מחוץ לסד"כ צה"ל. ועדת בן בסט המליצה "להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים ציבוריים אחרים כגון: משטרה, חינוך, בריאות וכדומה". בפברואר 2006 אימצה הממשלה את רוב המלצות ועדת בן בסט (החלטה 4711 ), ואולם לעניין המלצתה בדבר הפסקת שירות חיילי החובה מחוץ לסד"כ צה"ל, אשר עמדה בסתירה להחלטות ממשלה קודמות (ראו פירוט בפרק על שירות חובה במ"י), הטילה הממשלה על שר הביטחון לבחון, יחד עם משרדי הממשלה, ראש המועצה לביטחון לאומי 9 (להלן- המל"ל) והגופים הנוגעים לעניין, את המלצות ועדת בן בסט ולהציג לממשלה הצעות ליישום המלצות אלו. 1 . לצורך יישום החלטת הממשלה האמורה, מינה שר הביטחון צוות פנימי במערכת הביטחון בראשות המשנה ליועץ המשפטי למערכת ה ביטחון (בפועל), עו"ד בני כהן, על מנת שיבחן את סוגיית השירות מחוץ לסד"כ בכללותו, ובמ"י בפרט (להלן - הצוות). על הצוות הוטל לגבש את עמדת מערכת הביטחון ולהביא את מסקנותיו בפני שר הביטחון. כמו כן, הוטל על הצוות להמליץ על המשך הפעילות מול משרדי הממשלה האחרים. הצוות, שסיים את עבודתו במחצית השנייה של שנת 2007 , המליץ על צמצום משמעותי של השירות מחוץ ליחידות צה"ל, וכן הציע תכנית אופרטיבית לצמצומו בטווח הקצר ובטווח הארוך. להלן תמצית ההמלצות: א. ביטול השירות מחוץ לסד"כ ביחידות שתכליתן להשיג יעד ביטחוני -לאומי (יחידת המורות החיילות), למעט חיילים שלא ניתן למצותם בצה"ל למערכי הליבה. ב. צמצום הקצאת חיילים למשימות ביטחון פנים (מ"י ומג"ב תחת פיקוד מ"י): צמצום של 20% מהשיא עד סוף שנת 2009 , ובשלוש השנים לאחר מכן המשך הצמצום, עד לביטול מוחלט של היחידות מחוץ לסד"כ למשימות אלה. ג. צמצום הקצאת חיילים ליחידות שתכלית פעילותן היא ביטחון המדינה ותושביה (שב"כ, המוסד, הוועדה לאנרגיה אטומית) בכ -40% ,מהסד"כ הנוכחי כאשר כל הצמצום הוא בכוח אדם המינהלתי המורכב מנשים בלבד, וללא פגיעה בכוח האדם המקצועי המופנה לגופים אלה. ד. צמצום של כ-40% במספר החיילות המוקצה למשרד. ה. ביחידות העוסקות במשימות צבאיות -ביטחוניות (מג"ב תחת פיקוד צה"ל, מפקדת מתאם הפעולות בשטחים, סגלים מיוחדים ושב"ס) לא יתבצע צמצום, למעט צמצום רוחבי של 8% המתבצע בכלל יחידות צה"ל, נוכח הירידה הצפויה בהיקפי הגיוס (פירוט ראו בהמשך). .__________________ .8 ועדה שמינה ביולי 2005 שר הביטחון דאז, רא"ל (במיל') שאול מופז. הוועדה בראשות פרופ' אבי בן בסט הגישה את המלצותיה לשר הביטחון בינואר 2006. 9 עד אוגוסט 2008 שמו של מל"ל היה "המועצה לביטחון לאומי". באוגוסט 2008 נקבע שמו ל"מטה לביטחון לאומי". על פי חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח- 2008 , הוא משמש כגוף מטה לראש הממשלה ולממשלה בענייני החוץ והביטחון של מדינת ישראל. המשאב האנושי 133 .2 . לאחר שהרמטכ"ל ושר הביטחון אישרו המלצות אלה הוחלט לבצע עבודת מטה בין -משרדית לבחינת סוגיית השירות מחוץ לסד"כ, כנדרש על פי החלטת הממשלה מפברואר 2006 , במטרה להביא לממשלה הצעת החלטה המתואמת עם המשרדים הנוגעים בדבר. הקמת הצוות הבין -משרדי בראשות המשנה ליועץ המשפטי למערכת הביטחון (בפועל) התעכבה, והוא התכנס לראשונה במאי 2008 . הצוות קיים מספר ישיבות, הראשונה שבהן הייתה בנוכחות נציגי כל המשרדים הרלוונטים, ולאחר מכן התקיימו ישיבות נפרדות מול כל משרד ממשלתי ואף בחלוקה לגופים בתוך משרדי הממשלה. בישיבות התבקשו המשרדים לפרט את סוגי התפקידים שבהם מועסקים חיילים בשירות חובה, בדגש על חלוקה לפעילות מינהלית ומקצועית, וכן את הצעותיהם להתייעלות ולצמצום מספר החיילים המוצבים אצלם. בספטמבר 2008 פנה המשנה ליועץ המשפטי למערכת הביטחון (בפועל) במכתב לראש אג"ת במ"י, ובו ציין, כי בדיון של הצוות הבין-משרדי מיולי 2008 טענו נציגי המשרד לביטחון הפנים ומ"י, כי "לא ברור להם מיהו הגורם איתו יש לנהל את הדיונים בעניין זה, לאור מגעים מקבילים המתנהלים - לדבריהם - מול ראש אג"ת צה"ל", וכי "התקיימה פגישה של ראש אג"ת מ"י עם סגן הרמטכ"ל בה נקבע, כי תתקיים בחינה משותפת של אג"ת צה"ל מול אג"ת משטרה לעניין הקצאת החיילים למ"י ולמג"ב". עוד צוין במכתב, כי הוחלט שהבחינה המשותפת תסתיים עד סוף אוקטובר 2008 , ומשכך, עבודת הצוות הבין-משרדי מול המשרד לביטחון הפנים ומ"י תושהה עד לסיום הבחינה בין צה"ל למ"י, כשבינתים יי משכו המגעים עם משרדי הממשלה האחרים (בנושא הבחינה המשותפת בין צה"ל למ"י ושינוי החוק ראו בהמשך). המשנה ליועץ המשפטי למערכת הביטחון (בפועל) ציין בפני נציגי משרד מבקר המדינה במרס 2009 , כי צה"ל ומ"י עדיין לא הגיעו להסכמות בנושא שירות חיילים במ"י, ובשל כך מתעכבת עבודת הצוות הבין-משרדי שהמלצותיו תלויות, בין היתר, בסיכומים שיושגו בין צה"ל למ"י. במועד סיום הביקורת, מרס 2009 , מעל לשלוש שנים לאחר החלטת הממשלה על בחינת סוגיית השירות מחוץ לסד"כ, עבודת הצוות הבין-משרדי טרם הסתיימה. בהתייחסותו מיוני 2009 ,לממצאי הביקורתציין צה"ל, כי עבודת המטה המשותפת עם מ"י הסתיימה ללא הסכמות, וכי הוא מבקש להניע מחדש את עבודת הצוות הבין-משרדי, בתיאום עם כל המשרדים, ולהביא את תוצריה לאישור הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אי-השלמת העבודה היא למעשה הנצחת המצב הקיים על מגרעותיו, והתעלמות מהצורך בקביעת המלצות אופרטיביות למיצוי כוח האדם המועבר מצה"ל לימ"לים. על כן, על הצוות הבין-משרדי לסיים את עבודתו מוקדם ככל הניתן ולהעביר את המלצותיו לממשלה. 134 דוח שנתי60א .שירות חובה במ"י .1 . כאמור, מתוקף סמכותו על פי החוק הוציא שר הביטחון את צו שירות ביטחון (קביעת שירות ביחידות של משטרת ישראל שאינן משמר הגבול), התשנ"ו - 1995 , אשר פירט 12 ,יחידות במ"י שבהן יוצבו חיילים שתכלית10 פעילותן היא ביטחון המדינה ותושביה. בעקבותיו הוצבו במ"י 1,100 .חיילים בשנת 1998 תוקן התיקון לחוק משנת 1995 , והוארכה הוראת השעה משנתיים לחמש שנים (עד אוגוסט 2000 ), נוסח הסעיף תוקן ונקבע, כי ניתן להציב חיילי חובה ביחידות של מ"י (שאינן מג"ב), שעיקר11 פעילותן הוא ביטחון המדינה ותושביה. מאז הוארכה הוראת השעה מספר פעמים. בעקבות התיקון הוצא גם צו חדש - צו שירות ביטחון (קביעת שירות ביחידות של משטרת ישראל שאינן משמר הגבול), התשנ"ח- 1998 , אשר ביטל את הצו הקודם ופירט17 יחידות במ"י שבהן ניתן להציב חיילים12 . באוגוסט 2004 קיבלה הממשלה החלטה בעניין הצבתם של חיילים ביחידות של מ"י (החלטה 2476.) בהחלטה הטילה הממשלה על שר הביטחון לעשות שימוש בסמכות הנתונה לו על פי החוק, ולהגדיל את מספר משרתי החובה אשר ישרתו ביחידות של מ"י שאינן מג"ב, כך שמספרם יגדל ב-700 יחסית למספרם בשנת 2004 . עוד נקבע בהחלטה, כי נתוני האיכות של החיילים שיוצבו במ"י, ייקבעו בהסכמה בין המשרד לבין המשרד לביטחון הפנים. ביוני 2005 החליטה הממשלה13 ,שהמל"ל תבחן בשיתוף פעולה עם משרד ראש הממשלה, מ"י וצה"ל, את היקף כוח האדם ואיכותו, שמן הראוי שצה"ל יעביר למ"י, אל מול משימותיה. עבודת המטה שערכה המל"ל בחנה ארבע חלופות להרחבת היקף כוח האדם במ"י. מסקנות עבודת המטה היו: מ"י זקוקה לתוספת כוח אדם של 1,000 שוטרי קבע או שוו ה ערך להיקף זה. עיקר המחלוקת בין המשרד לביטחון הפנים והמשרד הוא סביב איכות כוח האדם המוקצה למ"י, ולא סביב היקפו; נוכח המגבלות החוקיות של סוגי התפקידים שחיילים רשאים לבצע במ"י, אין ניצול מיטבי של כוח אדם בשירות חובה. נוסף על המסקנות הומלץ במסגרת עבודת המטה, כי כדי להגיע לניצול מיטבי של כוח אדם המשרת במ"י למלחמה באלימות ובתאונות הדרכים, יש לאשר תוספת של כוח אדם בשירות חובה, כך שהמצבה הממוצעת של תקני שח"ם תעמוד על 2,950 שוטרי שח"ם. עוד הומלץ לתקן את החוק באופן שיאפשר גיוס כוח אדם חובה לכל יחידות מ"י. עבודת המטה הוצגה לראש הממשלה בישיבת הממשלה מינואר 2006 . באותה ישיבה החליטה הממשלה (החלטה 4620 ), בין היתר, לקבל את המלצות המל"ל בנוגע למאבק באלימות, בסמים ובתאונות דרכים ולתגבר את מ"י במהלך שנת 2006 ב-810 חיילי חובה נוספים עד למצבה ממוצעת של 2,950 שוטרי חובה. בהחלטה נקבע גם, כי המשרד, המשרד לביטחון הפנים ומשרד המשפטים יפעלו לתיקון החוק באופן שניתן יהיה לשבץ משרתי חובה בכלל יחידות המשטרה, לרבות אלו העוסקות במאבק בפשיעה ובאכיפת חוקי התנועה. .__________________ .10 .ההדגשה אינה במקור 11 .ההדגשה אינה במקור 12 בשנת התשס"ב- 2002 תוקן הצו והוספה יחידה נוספת, כך שהיום יש 18 .יחידות 13 'החלטה מס 3687 מיום 5.6.05. המשאב האנושי 135 .2 . אמנת העבודה מסדירה את יחסי העבודה ואת יחסי הגומלין בין שני הגופים (צה"ל ומ" י) בתחומי הפעילות שבהם קיים עניין משותף. האמנה מפרטת, בין היתר, את עקרונות הטיפול בשוטרי השח"ם ואת הטיפול המשמעתי והרפואי בהם. האמנה קובעת, כי מדי שנה בשנה יקצה צה"ל למ"י מגויסים, כדי שישרתו במסגרת שח"ם, בהיקף הקבוע בהחלטות הממשלה ובכפוף להסכמת המיועדים לש רת במ"י. מועדי הקצאות המגויסים ומאפייניהם ייקבעו על ידי צה"ל בתיאום עם מ"י. במסגרת הסכמות בין צה"ל למ"י נקבע, שתמהיל כוח האדם של חיילים שבשירות חובה המשרתים במ"י הוא 2/3 נשים ו -1/3 גברים. כן נקבעו הקריטריונים והאיכויות הנדרשות לשיבוץ. כוח האדם המשרת במ"י מוגבל, כאמור, להצבה ביחידות מסוימות המצוינות בצו שירות ביטחון. על פי נתוני אכ"א, בשנת 2008 שירתו במסגרת השח"ם 1,917 חיילים, מהם 1,182 ( נשים62% ) ו-735 ( גברים38% ). על פי נתוני מ"י, כ -55% מכלל החיילים במ"י משרתים במסגרת יחידות הסיור של מ"י, שהן יחידות שטח מבצעיות, כ -22% משרתים ביחידות מוקדים ומרכזי שליטה, כ -16% ,במסגרת יחידות מקצועיות, בין היתר בתפקידי מודיעין וזיהוי פלילי, וכ -7% בתפקידי מינהלה (רווחה, ניהול כוח אדם ועוד). 3 . במאי 2007 פנה השר לביטחון הפנים דאז, מר אבי דיכטר, לראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, וציין, כי "בפועל, שביעות הרצון המקצועית של משטרת ישראל מאופן הפעלת השח"ם במשטרת ישראל אינה גבוהה. שוטרי השח"ם מיועדים לפעול ביחידות ספציפיות כפי שמפורט בחוק, אולם עקב איכות החיילים הנשלחים למשטרה והרכבם המגדרי לא ניתן להפעילם ביחידות אלה ולכן תרומתם אינה רבה". במכתבו ממאי 2007 לשר לביטחון הפנים דאז ציין סגן ראש הממשלה ושר הביטחון דאז, מר עמיר פרץ, כי "חיילי החובה המופנים למשטרת ישראל הינם בעלי איכויות גבוהות מאלו שנקבעו בין צה"ל ובין המשטרה, והם באים על חשבון כוח אדם שהיה מופנה בצה"ל למערך הלוחם, תומך הלחימה וקורסים איכותיים - וכן לקצונה". בהמשך, ציין השר לביטחון הפנים, במכתבו מיולי 2007 לשר הביטחון, רא"ל (במיל') אהוד ברק, כי שעה שהתמהיל שעליו סוכם הוא שליש גברים ושני שלישים נשים, בפועל החלוקה היא 28% גברים ו -72% נשים, מצב ש"יוצר בעייתיות בהפעלת הכוח המבצעי, כיוון שהיכולת לשלב נשים בתפקידים מבצעיים ובכללם בתפקידי סיור הינה מוגבלת. לשם המחשה, בכלל משטרת ישראל, אחוז הנשים בתפקידים המבצעיים הינו כ-17% בלבד". עוד ציין, כי "מתוך28% גברים משרתי השח"ם, רובם המוחלט ( 75% ) הינם בעלי פרופיל עורפי". השר לביטחון הפנ ים ציין, כי לדעתו "צריך להרחיב את מגוון התפקידים בהם ישובצו השח"ם, כך שניתן יהיה להציבם בתפקידים שכיום הצו שהוצא על ידי שר הביטחון מונע זאת... שיבוץ שכזה יאפשר להוציא לשטח שוטרים מקצועיים להשגת יעדי המשטרה טוב יותר". בהמשך מכתבו הדגיש, כי "רובם המוחלט של ה שח"ם אינם מתאימים לשירות הייעודי מבצעי במשטרת ישראל אשר נקבע ע"פ הצו". 4 . בנוהל של מ"י מנובמבר 2005 העוסק בעקרונות הפעלה אחידים לכלל יחידות הסיור במ"י (להלן - הנוהל) נקבע, כי יחידת הסיור מהווה את הגורם הראשון שבא במגע עם הציבור, בהיותה זמינה בכל זמן ובכל מקום, ומשום כך גם קובעת את תדמית המשטרה בעיני הציבור. בנוהל נקבעו עקרונות ההפעלה של יחידות הסיור, 136 דוח שנתי60א .וביניהן תגובה מהירה ובעוצמה הדרושה, פעילות יזומה וטיפול באירועים במהירות, ביעילות ובמקצועיות. הפעלת יחידות הסיור מושתתת על תמהיל הכולל שוטרי שח"ם ושוטרי קבע. על פי נתוני מ"י מיולי 2008 , שוטרי השח"ם מהווים כ -30% מכלל השוטרים במערך הסיור, ובמחוזות מסוימים חלקם אף גבוה יותר. כך למשל, במחוז מרכז שוטרי השח"ם מהווים כ-37% מסך השוטרים במערך. בנוסף לזאת, התמהיל של שוטרי השח"ם ביחידות הסיור מורכב מכ-80% נשים וכ-20% גברים. בפברואר 2007 פרסם אגף הביקורת ונציב תלונות הציבור במשרד לביטחון הפנים (להלן - אגף לביקורת) דוח ביקורת, בנושא "בחינת תפקודם של השח"ם במשטרת ישראל". הממצא העיקרי מתייחס לכך, "שתגבור של שח"ם במתכונתו הנוכחית (באיכות ובתמהיל הקיימים, ובהגבלת השיבוץ ביחידות על פי חוק שירות ביטחון), מהווה כשל מערכתי" בשל כך שרובם המכריע של חיילי החובה שצה"ל מקצה למ"י "אינם עומדים בקריטריונים של כוח אדם המתאים לשירות מבצעי/ייעודי במשטרת ישראל". עוד צוין בדוח זה, כי "תרומתם במגזר הסיור היא שולית ולעיתים אף מפריעה לעבודת המשטרה בשל הסיבות הבאות: פרופיל רפואי עורפי של הגברים, אחוז נשים גבוה מאד, שירות קצר, קושי לפעול בתנאי לחץ ויכולת התמודדות נמוכה עם המשימות הקשות והמורכבות של המשטרה עקב גילם הצעיר, חוסר ]תנאי שירות [ ניסיון, חוסר בשלות נפשית, הכשרה בלתי מספקת ובעיות ת"ש רבות". ע וד צוין בדוח, ש"כתוצאה מכך, לדעת מפקדים, נפגעים באופן חמור השירות לאזרח, כושר ההרתעה של המשטרה, תדמיתה ואמון הציבור בה". כמו כן צוין בדוח, כי "הממצאים והמסקנות הנ"ל חמורים במיוחד לאור העובדה שנושא השח"ם במקורו נולד עקב הצורך בהגדלת הסד"כ המשטרתי, כדי שהמשטרה תוכל לטפל במשימות המשטרתיות המורכבות ההולכות ומתרבות, הן בתחום הביטחוני והן בתחום הפשיעה, אולם קשיים תקציביים מונעים גיוס שוטרי קבע. לאור ממצאי הדוח ומסקנותיו, מטרה זו לא הושגה". יצוין, שתמונת מצב דומה עלתה גם במסגרת הביקורת, שכללה, בין היתר, ביקורים של נציגי משרד מבקר המדינה במספר תחנות משטרה ושיחות עם מפקדי תחנות, קצינים נוספים ושוטרים על תפקודם של שוטרי השח"ם במערך הסיור. גם כאן עלו בעיקר גילם הצעיר של שוטרי השח"ם והיעדר הנחישות והניסיון המאפיינים, בדרך כלל, את שוטרי הקבע, שבעטיים נגרמים לעתים מצבים שבהם הם הופכים לנטל על שוטר הקבע, ולעתים האזרחים אף אינם מקבלים את מרות שוטרי השח"ם. עוד טענו מפקדי התחנות, כי העובדה שהרוב המכריע של שוטרי השח"ם הן נשים היא בעייתית משום שאופי האירועים שלהם נקראת המשטרה מצריך, במקרים רבים, התערבות פיזית. מצב זה יוצר מגבלות בהפעלת הכוח המשטרתי. נוסף על כך, בשל תקופת השירות הקצרה יחסית של נשים בצה"ל בהשוואה לגברים, ובשל הצורך להכשיר את שוטרי השח"ם לתפקידם והצורך בצבירת ניסיון כדי להתמודד עם המשימות המוטלות עליהם, פרק הזמן שנותר למיצוי יכולתן של שוטרות השח"ם הוא קצר ביותר, ו מתמצה בעיקר בחודשים האחרונים לשירותן. משך השירות הקצר של שוטרות השח"ם גורם גם לתחלופה גדולה של כוח אדם, על כל המשתמע מכך. בשל מצוקת כוח האדם במ"י, אופן הפעלת יחידות הסיור מושתת על תמהיל הכולל שוטרי קבע ושוטרי שח"ם. אולם נוכח המגבלות בהפעלת שוטרי השח"ם, כפי שתוארו לעיל, לעתים השימוש בהם מהווה, למעשה, המשאב האנושי 137 . פתרון מאולץ למילוי מצבות כוח האדם ביחידות, כדי שניתן יהיה להפעיל ניידות ולצאת למשימות. בהתייחסותה מיוני 2009 לממצאי הביקורת ציינה מ"י, כי שוטרי השח"ם "מהווים לעיתים קרובות מכפלת כוח וגם אם תרומתם המקצועית נמוכה מזו של שוטרי הקבע, נודעת לה חשיבות רבה. לפיכך, המשטרה פועלת להכשרתם הראויה". משרד מבקר המדינה מעיר, כי בלי לגרוע מתרומתם של חלק משוטרי השח"ם, הממצאים שעלו בדוח של האגף לביקורת מפברואר 2007 ובדוח זה מצביעים על תמונה כוללת שונה. הדבר גם מקבל ביטוי בפניותיו של השר לביטחון הפנים דאז ממאי ומיולי 2007 לראש הממשלה דאז ולשר הביטחון דאז, כפי שפורטו לעיל. 5 . בהמשך לפעילות בנושא שתוארה לעיל, התקיים בפברואר 2008 דיון בנושא שינוי החוק בראשות ראש אג"ת במ"י ובהשתתפות נציגים ממ"י, מהמשרד לביטחון הפנים ומצה"ל. בדיון סוכם, כי נציגי מ"י, המשרד לביטחון הפנים, צה"ל והיועמ"ש, יבחנו את "ההיבטים המשפטיים, הערכיים והאחרים", כדי לקדם את הנושא ולהגיע למתכונת שמקובלת על כולם. באותו דיון ציין ראש אג"ת במ"י, כי מ"י מתנה את הסכמתה לירידה בתקני השח"ם בהרחבת המקצועות שבהם ניתן לשבץ חייל י חובה "ובמידה ולא יושג סיכום להרחבת המקצועות, המשטרה לא תסכים להפחתה בתקנים ומצבות". מהמסמכים עלה, כי צה"ל אינו מסכים להרחבת סוגי היחידות והתפקידים שניתן לשבץ בהם חיילי חובה. כך למשל, במכתבו של הרמטכ"ל מיוני 2008 לעוזר שר הביטחון צוין, כי צה"ל מתנגד להרחבת מגוון היחידות והתפקידים, בין היתר, "בשל הירידה המתמשכת בהיקף מצבת החובה ולאור המדיניות הנהוגה בצה"ל בשנים האחרונות של צמצום חיילי החובה המוצבים בתפקידי מינהלה ופקידות בצה"ל וביחידות מחוץ לסד"כ". עוד צוין במכתב זה, כי בפגישת עבודה בין הרמטכ"ל ובין מפכ"ל המשטרה, רב -ניצב דודי כהן, ממרס 2008 , הביע הרמטכ"ל את עמדתו בעניין פתיחת מקצועות נוספים לחיילי השח"ם, ולפיה "אין זה נכון לשנות את התפקידים המאושרים לשיבוץ החיילים, וכי משמעותו של שינוי זה הינו בגדר פריצת חוק". בעקבות הבחינה עם אג"ת של צה"ל פרסמה מ"י בספטמבר 2008 ,מסמך הכולל בין היתר, שלוש אפשרויות בנוגע לחיילי חובה במסגרת השח"ם: 1 ) פירוט התפקידים שבהם לא ישובצו חיילי חובה; 2 ) פירוט התפקידים הנוספים שבהם מ"י מעוניינת להציב חיילי חובה; 3 ) הרחבת התפקידים רק לכ -30% משוטרי השח"ם, כשיתר סד"כ השח"ם יופעל ב מסגרת היחידות המפורטות בצו שירות ביטחון. מהמסמכים עלה, כי עמדת מ"י והמשרד לביטחון הפנים היא, כי ראוי לראות במ"י כולה גוף ביטחוני, וכי יש להרחיב את הצו לכלל היחידות והתפקידים במ"י. מ"י בדעה, שבראייה לאומית רחבה שינוי הצו באופן שיאפשר לחיילי חובה לשרת גם ביחידות אחרות, וביניהן יחידות מינהליות ובתפקידים תומכי לחימה, יאפשר את הצבתם של שוטרי הקבע, שהוצבו עד כה ביחידות אלה, לעבור לתפקידי שיטור ביחידות מבצעיות, ועל ידי כך להגיע למיצוי טוב יותר הן של החיילים שצה"ל מקצה למ"י והן של שוטרי הקבע. דבר שיאפשר גם מתן שירות טוב יותר לאזרחים. 138 דוח שנתי60א .בביקורת עלה, כי עבודת המטה הפנימית, שערכה מ"י בנושא אפשרויות מיצוי טוב יותר של שוטרי השח"ם, לא כללה, בין היתר, ניתוח מפורט של התפקידים ברמת היחידות, בחינת יכולת היחידות להפעיל את השח"ם בתפקידים אחרים, ובחינת היכולת המעשית להעביר לפעילות מבצעית שוטרי קבע העוסקים זה שנים בתפקידי מינהלה. המשרד לביטחון הפנים ומ"י בהתייחסותם מיוני 2009 לממצאי הביקורת ציינו, בין היתר, כי במידה שהצו יורחב, תושלם עבודת המטה שתבחן אפשרות של הצבות פרטניות של שוטרי קבע בתפקידי סיור מול תקני חובה. במועד סיום הביקור ת, כשלוש שנים לאחר החלטת הממשלה על הצורך בתיקון החוק, טרם הושגה הסכמה בין צה"ל לבין מ"י בדבר התנאים להמשך שירותם של חיילים במ"י, וממילא טרם תוקן החוק. יצוין, שסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי הצבת משרתי חובה בגופים מחוץ ל צה"ל כדוגמת מ"י היא בעיקרה פתרון תקציבי, שנועד להקל על המצוקה התקציבית של גופים אלה, וכי באופן עקרוני אין למשרד האוצר התנגדות לשינוי תמהיל כוח האדם במשטרה במסגרת המשאבים המוקצים למשרד לביטחון הפנים. . . כדי שמ"י תעמוד במשימותיה וכדי לפתור את בעיית המחסורבכוח אדם ובתקציב, הוקצו לה, בין היתר, חיילי חובה המוצבים ביחידות שצוינו בצו שירות ביטחון ובעיקר ביחידות הסיור המבצעיות. בביקורת עלה, מחד, שפעילות השח"ם במתכונת הנוכחית אינה משיגה את ייעודה, כפי שהובהר לעיל. עם זאת, אין למ"י יכולת לתפקד ללא השח"ם. מאידך, בשל הירידה המתמשכת במצבת כוח אדם בשירות חובה ונוכח מדיניות צה"ל בשנים האחרונות לצמצום מספרם של חיילי החובה המוצבים בתפקידי מינהלה ופקידות, מתנגד צה"ל להמשך הצבת חיילים בשירות חובה ביחידות שמחוץ לסד"כ, כל שכן להרחבת מגוון היחידות והתפקידים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה המשך מצב שבו, מחד, אין מיצוי יעיל של פוטנציאל חיילי השח"ם, כשמאידך, צה"ל זקוק לכוח אדם זה למשימותיו. אשר על כן, יש לסיים מהר ככל שניתן את בחינת הסוגיה של השירות מחוץ לסד"כ ואת תיקון החוק בהתאם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בהיעדר הסכמה בין המשרדים יש להביא את הנושא בפני הממשלה להחלטה, זאת כדי למנוע המשך בזבוז המשאב הלאומי של חיילי החובה. המשאב האנושי 139 ."שירות מוכר" במסגרת המשרד .שירות מוכר במסגרת המשרד מתבצע ביחידה צבאית שהיא ימ"ל (להלן - היחידה), שייעודה להוות מסגרת ארגונית לתגבור המשרד בחיילי חובה. חיילים אלה מסייעים לאגפים האזרחיים במשרד. בנובמבר 2008 היו ביחידה434 חיילים14 בשירות חובה, מהם כ-%97 נשים. כ- 83% מהחיילות משרתות בתפקיד "חיילות ימ"ל", וככאלה הן ממלאות תפקידי פקידות ומזכירות באגפי המשרד השונים, והנותרות ממלאות תפקידים אחרים, וביניהם מדריכות מוזיאונים, רכזות שיקום ובתחום המחשוב. בין המלצות הצוות נכללה, כאמור, המלצה על צמצום של 40% במספר החיילים המוקצה למשרד. המשרד התנגד לצמצום זה, בין היתר, בשל קשרי הגומלין והעבודה המשותפת בין גורמי צה"ל לגורמי המשרד הקיימים בכל תחומי העשייה של המשר ד, בעיקר מול הגופים הלוגיסטיים ומול הזרועות, ובשל כך שקיימים גופים משותפים לצה"ל ולמשרד כמו: מטות תכניות ומינהלות תכניות, וכן תהליכים ומערכות משותפים. בסופו של דבר, ביזמה משותפת של המשרד ושל צה"ל, סוכם על קיצוץ כוח האדם בשנת 2008 בהיקף של20% . יצוין, כי לפי המלצות הצוות יש לבצע קיצוץ נוסף של 20% מכוח האדם בימ"ל. אולם, לאחר פניות של לשכת מנכ"ל המשרד ללשכת סגן הרמטכ"ל בבקשה לבטל את הקיצוץ הנוסף, אישר סגן הרמטכ"ל, כי כוח האדם בימ"ל לא יקוצץ ב -20% הנוספים, ושכל קיצוץ יהיה במסגרת סיכום כולל של הצוות הבין-משרדי, שכאמור, טרם הושג. ."שירות מוכר" במשרד החינוך .1 . שירות מוכר במשרד החינוך מתבצע ביחידת מורות חיילות (להלן - ימ"ל מורות). ימ"ל מורות פועל במסגרת חיל החינוך והנוער, ומשמש כגוף סיוע בכוח אדם צבאי בתחומים חינוכיים - לאוכלוסיות טעונות טיפוח, ילדים, נוער ובוגרים ביישובי פיתוח, יישובי עולים ויישובי ספר. לפי נתוני אג"ת ממרס 2008 , עומד תקן היחידה על715 משרות חובה, מרביתן חיילות, המשמשות בתפקידי סיוע להוראה. ימ"ל מורות כולל גם כ -55 גברים חרדים המוצבים כ"מלמדים" ברשתות החינוך התורניות, ובנוסף לכך כ-130 חיילים ספורטאים מצטיינים 15. מהמסמכים שבמשרד החינוך ומפגישות בשטח עולה, כי ככלל, קיימת עמידה באמות המידה שקבע משרד החינוך לאיתור בתי הספר והמוסדות השונים, שבהם מוצבות מורות-חיילות, וכן לגבי מספרן. עוד נמצא, כי ככלל, צה"ל, משרד החינוך והמוסדות שבהם מוצבות החיילות מקיימים את הפיקוח הנדרש מהם על המורות- החיילות. .__________________ .14 תקן היחידה בשנת 2008 עמד על429 .חיילים בשירות חובה 15 ,מבקר המדינה דוח שנתי 55 א( 2004 ), "השירות בצה"ל של חיילים שהוכרו כמצטיינים בתחומי הספורט, המוזיקה והמחול", עמ' 115 . 140 דוח שנתי60א .הממונה על המורות -החיילות במשרד החינוך הדגיש בפני נציגי משרד מבקר המדינה את שביעות רצון משרדו מפעילותן החינוכית, המתאפיינת במוטיבציה גבוהה במיוחד. עוד הוסיף, כי החיילות ברובן הן ברמה אישית גבוהה ביותר והן מהוות דוגמה חיובית במוסדות שבהם הן פועלות. במסגרת הביקורת ערכו נציגי משרד מבקר המדינה סיורים במספר בתי ספר יסודיים, חטיבות ביניים, בתי ספר תיכוניים, מרכזי קליטה, אולפנים ופנימיות (להלן - המוסדות) שבהן פועלות מורות -חיילות. בשיחות עם מורות-חיילות במוסדות אלה עלתה שביעות רצונן המלאה מתפקידן, מיחס הממונים המקצועיים שלהן במסגרת המוסדות השונים ומיחס המפקדים הצבאיים. בשיחות עם מנהלי המוסדות הועלתה שביעות רצונם המלאה מפעילותן ומאופן תפקודן של המורות -החיילות, שבמקרים רבים היא אף מעבר למצופה מהן. 2 . כאמור, הצוות הפנימי שמינה ש ר הביטחון כדי שיבחן את סוגיית השירות מחוץ לסד"כ, המליץ, כי יש לפעול לצמצום מדורג של ימ"ל מורות, עד להפסקת הקצאת חיילים לימ"ל זה. הצוות קבע, כי אילוצי כוח האדם והריחוק בין משימות הימ"ל ובין פעילות צבאית מכוונים להפסקת הצבת החיילים בימ"ל מורות והחזרת התקנים באופן מלא לשורות צה"ל. זאת, למעט אוכלוסיות, שלא ניתן למצותן בצה"ל למשימות אחרות, כמו מורים חרדים, בנות דתיות המגויסות למשימות חינוך וספורטאים מצטיינים. הצוות הבין-משרדי שהוקם במטרה להביא לממשלה הצעת החלטה מתואמת עם המשרדים השונים, וביניהם משרד החינוך, לא ה שלים, כאמור, את עבודתו עד למועד סיום הביקורת. .שירות מוכר בלשכת הקשר "נתיב" .לשכת הקשר "נתיב" היא ארגון מטעם ממשלת ישראל, שייעודו לפעול בקרב יהודים וזכאי עלייה בחבר העמים (ברית המועצות לשעבר) ובקרב יהודים וזכאי עלייה יוצאי מדינות חבר העמים בגרמניה, על מנת לעודד ולסייע לעלייתם למדינת ישראל ולחזק את זיקתם לישראל, לציונות וליהדות, כל זאת כנגזרת ממדיניות ממשלת ישראל. עד דצמבר 2006 פעל "נתיב" כיחידת סמך במשרד ראש הממשלה; בהחלטת ממשלה מדצמבר 200616 שטח הפעולה של "נתיב" עבר למשרד לנושאים אסטרטגיים17 עד פירוקו באפריל 2008 , עת ש"נתיב" חזר לפעול במסגרת משרד ראש הממשלה18. ב"נתיב" מוצבים חיילי חובה בימ"ל (להלן - ימ"ל "נתיב"). על פי נתוני אג"ת מיולי 2008 , תקן הימ"ל ומצבתו עמדו על20 .חיילים .__________________ .16 החלטתממשלה מס' 802 מיום 3.12.06. 17 המשרד לנושאים אסטרטגיים הוקם באוקטובר 2006 , פורק באפריל 2008 והוקם מחדש במאי 2009. 18 'החלטת ממשלה מס 3433 מיום 13.4.08 , ולפיה מחליטים "להעביר למשרד ראש הממשלה את שטח הפעולה: לשכת הקשר 'נתיב' ... ולבטל את המשרד לנושאים אסטרטגיים". המשאב האנושי 141 .1 . לאחר חקיקת סעיף 26 א לחוק, השירות במסגרת ימ"ל "נתיב" הוסדר בצו שירות ביטחון במסגרת שיוכו לקטגוריה ב', דהיינו השגת יעד ביטחוני -לאומי. תחת הכותרת "בתחום קליטת העלייה" שבצו צוין, ששירות ב "נתיב" הוא "שירות בתפקידים שעניינם שמירת הקשר עם התפוצות לשם עידוד העלייה". השירות בימ"ל "נתיב" במסגרת שיוכו לקטגוריה ב' הוארך שלוש פעמים עד דצמבר 2003 . מהמסמכים עולה, כי בשנת 2004 לא אישרה ועדת החוץ והביטחון של הכנסת (להלן - הוועדה) את הסדר העסקתם של חיילים ב"נתיב" אף לא באחת משתי הקטגוריות המצוינות בחוק. ולכן בצווים שהתקין שר הביטחון בפברואר 2004 , הן לתכלית ביטחון והן להשגת יעדים ביטחוניים-לאומיים, נפק ד מקומו של "נתיב", והוא לא הופיע כמסגרת שבה מתאפשר שירות של חיילים בשירות חובה, על אף שהימ"ל המשיך להתקיים. גם בצווים שהתקין שר הביטחון במאי 2005 נפקד מקומו של "נתיב", וצה"ל הודיע לגורמים הרלוונטים ב "נתיב" על כוונתו לסגור את הימ"ל, אלא אם יוסדר מעמדו המשפטי. בחוק נקבע, שעל שר הביטחון להמציא לוועדה ולוועדת העבודה והרווחה של הכנסת, אחת לשנה, דין וחשבון על שירותם של חיילים המשרתים במ"י ובשירות מוכר (להלן - דין וחשבון). בביקורת עלה כי על אף, שכאמור, נפקד מקומו של "נתיב" מהצווים שהוצאו במאי 2005 , והוא לא אושר כמסגרת שבה מתאפשר שירות של חיילי חובה, בדין וחשבון ששלח שר הביטחון דאז, רא"ל (במיל') ש' מופז, ליו"ר הוועדה בינואר 2006 ושכותרתו "יחידות 'שירות מוכר' תמונת מצב לשנת 2006 ", ימ"ל"נתיב" נכלל בלא שצוינה עובדת אי-אישורו משנת 2004 כמסגרת שבה מתאפשר שירות של חיילי חובה. בין מאי 2005 לנובמבר 2005 התנהלו חילופי דברים בין נציגי"נתיב", משרד ראש הממשלה ואגף היועמ"ש, שתכליתם למצוא דרך לשלב מחדש את "נתיב" בצו, כדי לאפשר את המשך שירות החובה ב "נתיב". מהמסמכים עלה, כי לעתים פעילות "נתיב" הוגדרה כמתאימה לקטגוריה א' ולעתים כמת אימה לקטגוריה ב', לפי העניין. כך למשל, באוקטובר 2005 פנה היועץ המשפטי דאז של"נתיב" אל מזכיר הממשלה דאז, מר ישראל מימון, בבקשת סיוע להסדרת הבסיס המשפטי להפעלת הימ"ל. הוא ביקש ממזכיר הממשלה לפעול להעברת הארגון למסגרת קטגוריה א' לחוק, על ידי הגדרתו כ"יחידת סמך במשרד ראש הממשלה שתכלית פעילותה היא ביטחון המדינה ותושביה", דבר שלטענתו גם "יכשיר בדיעבד את הפגם מ- 2004 ." במסמך פורטו הסיבות שלטענתו מצדיקות פעולה זו. אם יוחלט שלא להכליל את "נתיב" במסגרת קטגוריה א', ביקש היועץ המשפטי של "נתיב" את סיועו של מזכיר הממשלה בפנייה לגורמים המתאימים במשרד על מנת שהימ"ל ישובץ שוב במסגרת קטגוריה ב'. יצוין, כי באותה תקופה סגן ראש "נתיב" הביע עמדה ולפיה תפקיד הארגון הוא בתחום העלייה והקליטה (משתמע מכך שמקומו הוא בקטגוריה ב'). זאת במסגרת פנייתו מאוגוסט 2005 , לראש אג"ת שבה ביקש שלא לקצץ את מספר החיילים המשרתים ב "נתיב", תוך ציון שהארגון מקדם "יעדים ביטחוניים לאומיים בתחום העליה והקליטה" (ההדגשה אינה במקור). בהמשך למגעים הנ"ל, פנה בנובמבר 2005 מזכיר הממשלה דאז במכתב ליועצת המשפטית למערכת הביטחון דאז, עו"ד צביה גרוס, בבקשה לאשר את המשך שירות החיילים בימ"ל "נתיב", בהתאם לקבוע בחוק כשירות מוכר על פי קטגוריה 142 דוח שנתי60א .א', דהיינו על פי "שירות ביחידות צבאיות במסגרת משרד הביטחון ויחידות סמך של משרד הביטחון ומשרד ראש הממשלה שתכלית פעילותן היא ביטחון המדינה ותושביה". בתשובתה מדצמבר 2005 ציינה היועצת המשפטית למערכת הביטחון דאז, כי היא מבינה שקביעת מזכיר הממשלה מתבססת על היכרותו "הקרובה עם תוכן פעילות יחידת הסמך נתיב", וכי בהתאם לבקשתו "נתיב" ישולב בצו שירות ביטחון בקטגוריה א', בכפוף לאישור הממשלה והוועדה. מסיכום פגישה שנערכה בינואר 2006 , שבה השתתפו, בין הי תר, היועצת המשפטית של מערכת הביטחון דאז והיועץ המשפטי של "נתיב" דאז, עולה, שהראשונה קיבלה הבהרות נוספות על תפקידי "נתיב", וזאת עקב חששותיה, גם לאחר קבלת מכתבו של מזכיר הממשלה דאז, שקיימת בעיה משפטית בהתאמת "נתיב" לקטגוריה א'. מהתיאור דלעיל עולה, כי נציגי א גף היועמ"ש לקחו חלק בבירורים ובמגעים עם גורמים שונים ב "נתיב", שבמסגרתם הם נחשפו לעמדות השונות ביחס לאופי הפעילות של "נתיב", בין אם כגוף העוסק בתיאום קליטת העלייה ובין אם פעילותו היא בתחום ביטחון המדינה ותושביה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח הדעות השונות בנוגע לאופי הפעילות של נתיב, ראוי היה להעלות את הסוגיה בפני שר הביטחון ובהמשך להביא הדברים לידיעת הוועדה. היבט זה חשוב במיוחד נוכח השינוי שחלק מנציגי "נתיב" ביקשו לעשות, על ידי הכללתו לראשונה במסגרת קטגוריה א'. ביולי 2006 פרסם שר הביטחון שני צווי שירות ביטחון: לפי קטגוריה א' ולפי קטגוריה ב'. לא נמצא סימוכין לכך ש"נתיב" אכן נכלל בצו במסגרת קטגוריה א'. שימוש בקטגוריה א' מייתר אמנם את הצורך בפירוט היחידות הכלולות בצו, אך לא נמצא סימוכין לכך, שהממשלה והוועדה היו מודעות להוספת "נתיב" לקטגוריה א' וכי הן אישרו את צירופו. היעדר מסמכים המעידים על שילובו של "נתיב" בצו במסגרת קטגוריה א', מעלה ספק אם שר הביטחון, הממשלה והוועדה אכן אישרו את צירופו של "נתיב" לצו במסגרת קטגוריה א'. על פי מסמך שהעבירה הלשכה המשפטית במשרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 , בתקופה שבין שתי החלטות הממשלה דלעיל, מדצמבר 2006 ועד אפריל 2008 , "'נתיב' הייתה יחידת סמך של המשרד לנושאים אסטרטגיים". בביקורת עלה, כי על אף השינוי בכפיפותו של "נתיב", שבעקבותיו לא ניתן היה להמשיך לסווג את ימ"ל "נתיב" בקטגוריה א', הוא המשיך להתקיים כסדרו, על בסיס מעמדו הקודם, ללא התחשבות בשינוי בין אם על ידי בחינה ובין אם על ידי הסדרה חוקית. בהתייחסותו מיולי 2009 לממצאי הביקורת ציין אגף היועמ"ש, כי עד לקבלת טיוטת דוח הביקורת הוא לא ידע ש"נתיב" פעל במסגרת המשרד לנושאים אסטרטגיים. ביוני 2009 מסר המשנה ליועמ"ש לנציגימשרד מבקר המדינה, כי בשנת 1996 , עת נקבעו הצווים הקובעים את מסגרות ה"שירות המוכר", צוין "נתיב" במסגרת המשאב האנושי 143 . קטגוריה ב'. לאחר מכן חודש הצו מעת לעת, ולפני מספר שנים שוב לא צוין "נתיב", מאחר שאופיין על ידי מזכיר הממשלה דאז כיחידת סמך ביטחונית, שההסדר לגביה מצוי בקטג וריה א'. עוד מסר, כי הצו המעגן הצבת חיילים לפי קטגוריה ב' מצוי לפני חידוש, וכי "נושא מקומה של 'נתיב' והחיילים המשרתים בה יועלה בפני שר הביטחון". במחצית יוני 2009 פנה מנהל המחלקה המשפטית באגף היועמ"ש למזכיר הצבאי (מזכ"ץ) של שר הביטחון וביקש, כי תעשה פנייה למזכ"ץ ראש הממשלה בשאלות, האם עיקר פעילותו של "נתיב" היא ביטחונית, והאם משרד ראש הממשלה סומך עדיין את ידו על מכתבו של מזכיר הממשלה מנובמבר 2005 , או שמא השתנו העובדות מאז. באוגוסט 2009 מסר מנהל המחלקה המשפטית באגף היועמ"ש למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות החלטות ממשלה מהשנים האחרונות 19 השתנו מאפייני "נתיב", ולכן הוחלט, גם על דעת "נתיב", לכלול ארגון זה בצו במסגרת קטגוריה ב'20. 2 . כאמור, שר הביטחון מינה צוות פנימי לבחינת סוגיית השירות מחוץ לסד"כ צה"ל. לגבי "נתיב" המליץ הצוות להשאיר את הימ"ל ללא שינוי, מאחר ש"מדובר בעשרים חיילים בלבד, במשימות שהוגדרו ביטחוניות. כמו כן, איכות כוח האדם המוצבת שם נמוכה יחסית, ולא ניתן למצותה למערכי הלחימה/תמיכה/טכני/קורסים איכותיים בצה"ל". בביקורת עלה, כי החיילים המוצבים בימ"ל "נתיב" הם באיכויות גבוהות יחסית וחלקם אף באיכות קצונה. כך למש ל, בפברואר 2009 שירתו בימ"ל "נתיב" 14 .חיילים בעלי נתונים המתאימים לקצונה ושישה חיילים בעלי נתונים בינוניים משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח נתוני החיילים המוצבים ב "נתיב", לא ברור מהו הבסיס לקביעת הצוות בנוגע לאיכות הנמוכה של החיילים ב"נתיב", אשר אינה מאפשרת למצותם בצה"ל. בהתייחסותו מיולי 2009 לממצאי הביקורת ציין אגף היועמ"ש, כי בעקבות הביקורת ייבחן הנושא מחדש. .__________________ .19 'החלטה מס 2070 מיום 22.7.07 בנושא הרחבת מתכונת פעילות "נתיב" והחלטה מס' 4520 מיום 1.3.09 .בנושא יהודי מדינות חבר העמים 20 באוגוסט 2009 אישרה הממשלה את צו שירות ביטחון (שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים-לאומיים) (הוראת שעה), התשס"ט - 2009 , השירות ב"נתיב" נכלל בתחום העלייה והקליטה. 144 דוח שנתי60א .משרד מבקר המדינה מעיר, כי התנהלות כל הגורמים המעורבים, מרגע שניטל הבסיס החוקי להצבתם של חיילים ב"שירות מוכר" במסגרת קטגוריה ב' של השגת יעדים ביטחוניים-לאומיים, אינה ראויה, והעובדה שהימ"ל המשיך לפעול ללא הסדר חוקי היא חמורה. גם הפעולות שננקטו במטרה "להכשיר" בדיעבד את הימ"ל, על ידי העברתו למעמד של גוף עם ייעוד ביטחוני טהור, אינן ראויות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי אף שכבר בשנת 2004 נפקד מקומו של "נתי ב" מהצו, רק בעקבות ביקורת זו של מבקר המדינה הודיע אגף היועמ"ש, האחראי על פי הוראות המשרד לטיפול בחקיקה ובחקיקת משנה ששר הביטחון אחראי לביצוען, כי יפעל מול שר הביטחון לשם הסדרת מעמדו המשפטי של ימ"ל "נתיב" ב"שירות מוכר". .אחריות המשרד ליישום החוק .הוראת המ שרד הדנה בנושא "שירות חיילים סדירים בסיוע למשרדי ממשלה ולגופים ממשלתיים - תקצוב וגבייה" (להלן - ההוראה) קובעת, כי האגף הביטחוני- חברתי (להלן - האגף) הוא גורם המטה במשרד המרכז את הטיפול בנושא ההוראה. בהוראת הארגון של האגף צוינה אחריות המטה שלו לריכוז הטיפול בנושא סיוע חיילים (מחוץ לסד"כ) לגופים שנקבעו בצו. 1 . על פי ההוראה, בין תפקידיו של האגף לקיים לקראת כל שנת תקציב, בשיתוף עם אג"ת, עבודת מטה, שבמסגרתה יפנה לגופים שנקבעו כרשאים לקבל סיוע בחיילי צה"ל בשירות סדיר כמפורט בצווים, יפרסם אמות המידה לנושא, יקבע מגבלות הקצאה וירכז את המידע בנוגע למספר החיילים הנדרשים בכל שנת תקציב. עוד על פי ההוראה, על האגף להציג את הצעת הקצאת החיילים לאישור מנכ"ל המשרד. בביקורת עלה, כי האגף אינו מבצע כל פעילות הקשורה לשירות חיילים במסגרת "שירות מוכר". בפועל, אג"ת קובע את הקצאת התקנים לשירות בימ"לים השונים ואת התפלגות הכשירויות, ואכ"א קובע את רמת ההצבה (איוש התקנים בפועל). מהמסמכים עלה, כי נציגי האגף כלל לא נכחו בישיבות שערך אג"ת, שבהן נדון ואושר היקף כוח האדם שהוקצה בימ"לים לשנים 2007 עד 2009. במאי 2006 פנה עוזר ראש האגף לאגף אב"ם בבקשה לבחון מחדש את ההוראה בכללותה, ובפרט את נושא תכנון כוח האדם השנתי. בפנייתו זו ציין, כי על האגף מוטלים "תחומי אחריות שאין ביכולתו לשלוט בהן בבוחן המציאות". בנובמבר 2007 פנה עוזר ראש האגף פעם נוספת לאגף אב"ם בבקשה לתקן את תפקידי האגף בהוראה על ידי השמטת התפקיד בכל הקשור לשירות חיילים מחוץ לסד"כ. בדצמבר 2007 השיב אגף אב"ם, כי רק לאחר הגעתו של ראש אגף חדש יתקיים דיון ענייני בבקשת האגף להשמיט תפקיד זה. המשאב האנושי 145 . יצוין, כי יש לראות כליקוי את העובדה שבשנים האחרונות האגף אינו ממלא את תפקידו, כפי שנדרש ממנו על פי ההוראה. בהתייחסותו מיולי 2009 לממצאי הביקורת ציין אגף אב"ם, כי המשרד יבצע בחינה מחדש של הנושא, מתוך הבנה שיש לשנות את ההוראות שהיו מתאימות לתקופה בה נקבעו, זאת במגמה להגדיר את תהליכי העבודה, הכללים וההוראות המחייבות. 2 . עוד קובעת ההוראה, כי "המשרד יערוך הסכמי ם בכתב עם הגופים המסתייעים"21 , וכי ניהול ההסכמים יהיה באחריות האגף, בשיתוף עם אגף הכספים ואג"ת. בהוראה נקבע, כי ההסכם יפרט את הסיוע שיינתן, את משך תקופת מתן הסיוע, את אופן חישוב המחירים והסדרת התשלומים. גם פקודת מטכ"ל בנושא "יחידות מחוץ לצבא ויחידות מחוץ לס ד"כ - עקרונות כפיפות והפעלה" קובעת, כי "הסיוע אשר יינתן לגופים האזרחיים יוסדר בהסכם בין משרד הביטחון ובין הגוף האזרחי, בהתאם להוראת משרד הביטחון בנושא". בביקורת עלה, כי הסדרת התשלומים בין הגופים המסתייעים לבין המשרד מתבצעת, ככלל, כסדרה, אולם בניגוד להוראה, המשרד לא ערך הסכמים עם הגופים המסתייעים בחיילי צה"ל. חלוקת העבודה בין המערכת הצבאית למערכת האזרחית היא ברורה ומוסדרת בהוראות, בנהלים ובתהליכי עבודה. בהתאם לזאת, גם בא לידי ביטוי תפקידו של המשרד בפקודת מטכ"ל האמורה ובהוראת המשרד. כפי שעלה בביקורת, המשרד אינו ממלא את תפקידו כגורם מטה המרכז את הטיפול בהשמת חיילים בחובה בימ"לים בכלל ובתכנון כוח האדם השנתי המוקצה למשימות מחוץ לסד"כ והתקשרות מול הגופים השונים בפרט, וגם אינו ממלא את תפקידו כגורם מרכזי הפועל ליישום החוק תוך ראייה רחבה של צורכי מערכת הביטחון אל מול צורכי הגופים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במצב שנוצר, מקבל צה"ל החלטות הנוגעות להקצאת כוח האדם למשימות מחוץ לסד"כ באופן עצמאי, תוך ראייה חד-צדדית, ולא מתוך ראייה כללית הבוחנת את צורכי כלל הגופים המסתייעים. .סיכום והמלצות .בדברי ההסבר להצעת החוק (תיקו ן מס' 8 ), התשנ"א - 1994 , צוין, כי "מאז ראשית ימי המדינה הוטלו על צה"ל, בצד יעדו העיקרי - הגנת המדינה - גם שליחויות ביטחוניות-לאומיות נוספות; יוצאי צבא משרתים את שירותם הסדיר הן במסגרת מערכת הביטחון וזרועותיה הלא צבאיות .__________________ .21 על פי ההוראה גוף מסתייע - גוף שנקבע כרשאי לקבל סיוע בחיילי צה"ל בשירות סדיר, כמפורט בצווים. 146 דוח שנתי60א .והן בשליחויות ובפעולות אחרות התורמות להשגתם של יעדים ביטחוניים - לאומיים אחרים, כגון: חינוך, עלייה וקליטה ועוד". כפי שעלה בדוח ביקורת זה, חלק מהחיילים המשרתים במ"י אינם באים לידי מיצוי בתפקידיהם, ותרומתם לעתים היא ב"מילוי שורות" עקב מחסור בכוח אדם מקצועי. עוד עלה, ששירות חיילי חובה בימ"ל "נתיב" התנהל במשך שנים מספר ללא הסדר חוקי. בשל הדעות השונות בנוגע לאופי פעילותו של "נתיב", ובעיקר בשל העובדה שוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לא אישרה את הכללתו בצווים שהתקין שר הביטחון בשנים 2004 ו- 2005 , ראוי היה להציג לשר הביטחון את ההתלבטות בנוגע לאופי הפעילות של "נתיב" ואת המשמעויות הנגזרות מכך. בפועל המשרד לא העלה את הנושא לשר הביטחון, אלא נקט פעולות כדי "להכשיר" בדיעבד את ימ"ל "נתיב". שירות חיילי חובה במסגרות שנבדקו מעלה שאלות ערכיות בנוגע להשגת יעדי החוק: אם הצבתם של חיילים בשירות חובה במסגרות אלה במתכונת הנ וכחית אכן מהווה שליחות ביטחונית -לאומית, או שהיא תחליף זול לכוח עבודה אזרחי. עמדת משרד האוצר, ולפיה המניע להצבת חיילים בגופים מחוץ לצה"ל הוא תקציבי, רק מתווספת לשאלות אלה. הדברים מקבלים משנה חשיבות נוכח העובדה, שכאמור, לצה"ל מחסור בכוח אדם לשירות סדיר. לפיכך, על כל הגורמים המעורבים, וביניהם - צה"ל, משרד הביטחון והגופים בהם משרתים חיילי חובה מחוץ לצה"ל - לגרום לכך, שהמשאב האנושי, שצה"ל מעמיד לרשותם, אף על פי שהוא עצמו נזקק לו, ינוצל ביעילות מרבית. אי-השלמת עבודת הצוות הבין -משרדי לבחינת השירות מחוץ לסד"כ היא למעשה הנצחת המצב הקיים על מגרעותיו, והתעלמות מהצורך בקביעת המלצות אופרטיביות למיצוי כוח אדם המועבר מצה"ל לימ"לים. ראוי אפוא, שהצוות הבין -משרדי יסיים בהקדם את עבודתו ויגיש המלצותיו לממשלה, תוך תיקון הליקויים שעלו בדוח ביקורת זה. מעבר לכך, על המשרד למלא את תפ קידו בכל הנוגע לריכוז הטיפול בהשמת חיילים בשירות חובה בימ"לים.

תקציר:
 123 .שירות חיילי חובה מחוץ ליחידות צה"ל .תקציר .בדברי ההסבר לתיקון 1 , התשמ"ו ]נוסח משולב [ חוק שירות ביטחון - 1986 (להלן- החוק) צוין, כי מאז ראשית ימי המדינה הוטלו על צה"ל, בצד יעדו העיקרי - הגנת המדינה - גם שליחויות ביטחוניות-לאומיות נוספות. החוק קובע מספר מסגרות שבהן יתאפשר שירות של חיילי חובה מחוץ לסדר כוחות (סד"כ) צה"ל - ובהן: משמר הגבול, שירות בתי הסוהר, משטרת ישראל (להלן - מ"י), ושירות מוכר בגופים שתכלית פעילותם היא ביטחון המדינה ותושביה במסגרת משרד הביטחון (להלן - המשרד) ויחידות סמך של המשרד ושל משרד ראש הממשלה (להלן - קטגוריה א'), ושירות מוכר במסגרת משרדי ממשלה נוספים, שתכליתו להשיג יעד ביטחוני -לאומי באחד התחומים שנקבעו בחוק (להלן - קטגוריה ב'). החיילים 2 המוצבים במסגרות אלה משרתים ביחידות צבאיות מחוץ לסד"כ הצה"לי (להלן - ימ"ל). בשנת 2008 שירתו ביחידות אלו כ- 10,400 .חיילים (חוגרים וקצינים) בשירות חובה .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט 2008 - מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הקשורים לשירות של חיילי חובה בימ"לים. הביקורת התמקדה בשירותם של חיילי חובה המשרתים במסגרות שאינן עוסקות במשימות צבאיות -ביטחוניות מובהקות - במ"י, במשרד החינוך ובמשרד - המהווים מעל לשליש מסך החיילים ה משרתים בימ"לים. בחודשים מאי ואוקטובר 2009 נבדק הבסיס המשפטי להצבתם של חיילים בחובה בלשכת הקשר "נתיב". הביקורת נערכה במשרד: באגף ארגון, בקרה ומינהל (אגף אב"ם), באגף הביטחוני -חברתי ובאגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - אגף היועמ"ש); בצה"ל: באגף התכנון (אג"ת) ובאגף כוח אדם (אכ"א); במשרד לביטחון הפנים, במ"י, במשרד החינוך ובלשכת הקשר "נתיב" (להלן - "נתיב"). ביקורת השלמה נערכה במשרד האוצר. .עיקרי הממצאים .מקורות כוח האדם בצה"ל .על פי נתוני צה"ל, בשנים הקרובות צפוי מחסור במקורות כוח אדם בשירות חובה של אלפי חיילים. לדעת צה"ל, המענה למחסור זה הוא, בין היתר, על ידי .__________________ .1 'הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס8 ), התשנ"א- 1994. 2 .בדוח זה, המונח חיילים מתייחס גם לחיילות 124 דוח שנתי60א .מיצוי מרבי של כוח האדם, והגדלת מקורות כוח האדם בשירות חובה, לרבות הקטנת היקף החיילים המשרתים מחוץ לסד"כ. .בחינת סוגיית שירות חיילי חובה מחוץ ליחידות צה"ל .ועדת בן בסט 3 , שבחנה את סוגיית קיצור שירות החובה בצה"ל, המליצה בינואר 2006, בין היתר, "להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים ציבוריים אחרים כגון: משטרה, חינוך, בריאות וכדומה". בפברואר 2006 הטילה הממשלה על שר הביטחון לבחון, יחד עם משרדי הממשלה והגופים הנוגעים לעניין, את ההמלצה בדבר הפסקת שירות חיילי החובה מחוץ לסד"כ צה"ל, ולהציג לממשלה הצעות ליישומה. לאחר שצוות פנימי של מערכת הביטחון המליץ על צמצום משמעותי של השירות מחוץ ליחידות צה"ל, התכנס במאי 2008 צוות בין -משרדי לבדיקת הסוגיה. במועד סיום הביקורת, מעל לשלוש שנים מאז החלטת הממשלה, עבודת הצוות הבין -משרד י טרם הסתיימה. .שירות חובה במ"י .1 . לצורך עמידה במשימות מ"י וכדי לפתור את בעיות המחסור בכוח אדם ובתקציב, הוקצו למ"י חיילי חובה, המוצבים ברובם ביחידות הסיור המבצעיות. ממסמכים ומפגישות עבודה של נציגי משרד מבקר המדינה עם מפקדי תחנות, קצינים נוספים ושוטרים עולה, כי הפעלת שוטרי החובה במ"י (להלן - שח"ם) במתכונת הנוכחית אינה משיגה ככלל את ייעודה. הסיבות העיקריות לכך הן: גילם הצעיר של שוטרי השח"ם והיעדר ניסיונם, שפוגעים באופן קשה הן בתפקודם הם והן בתפקודם של שוטרי הקבע שאליהם הם מתלווים; קיום קושי בהפעלתם מאחר שהרוב המכריע של שוטרי השח"ם הן נשים, דבר המקשה לדבריהם על יכולתה של מ"י לפעול. בשל תקופת השירות הקצרה יחסית של נשים בצה"ל בהשוואה לגברים, והצורך בהכשרה ובצבירת ניסיון כדי להתמודד עם המשימות המוטלות עליהן, פרק הזמן שנותר למיצוי יכולתן של שוטרות השח"ם הוא קצר ביותר - ומתמצה בעיקר בחודשים האחרונים לשירותן; משך השירות הקצר של שוטרות השח"ם גורם גם לתחלופה גדולה של כוח אדם, על כל המשתמע מכך. 2 . בדוח ביקורת שפרסם אגף הביקורת ונציב תלונות הציבור במשרד לביטחון הפנים בפברואר 2007 צוינו ממצאים דומים ובסיכום נכתב, ביןהיתר, כי "כתוצאה מכך, לדעת מפקדים, נפגעים באופן חמור השירות לאזרח, כושר ההרתעה של המשטרה, תדמיתה ואמון הציבור בה". 3 . בינואר 2006 קבעה הממשלה, כי המשרד, המשרד לביטחון הפנים ומשרד המשפטים יפעלו לתיקון החוק, באופן שניתן יהיה לשבץ משרתי חובה בכלל יחידות המשט רה, לרבות אלו העוסקות במאבק בפשיעה ובאכיפת חוקי .__________________ .3 ועדה שמינה ביולי 2005 שר הביטחון דאז, רא"ל (במיל') שאול מופז. הוועדה בראשות פרופ' אבי בן בסט הגישה את המלצותיה לשר הביטחון בינואר 2006. המשאב האנושי 125 . התנועה. במועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר החלטת הממשלה על הצורך בתיקון החוק, טרם הושגה הסכמה בין הגורמים בדבר התנאים להמשך שירותם של חיילים במ"י, וממילא טרם תוקן החוק. על כן, ממשיך להתקיים ההסדר הנוכחי, שבו מחד, אין מיצוי יעיל של פוטנציאל חיילי שח"ם, כשמאידך, צה"ל זקוק להם למשימותיו. יש בהמשך המצב עד כדי בזבוז של משאב לאומי זה. .שירות מוכר במסגרת המשרד .הצוות הפנימי המליץ על צמצום של 40% ,במספר החיילים המוקצה למשרד המלצה שאישרו הרמטכ"ל ושר הביטחון. בפועל הקי צוץ מומש באופן חלקי בלבד. .הסדרים משפטיים להצבת חיילי חובה ב"נתיב" .1 . בצווים שהתקין שר הביטחון בפברואר 2004 ובמאי 2005 נפקד מקומו של "נתיב", והוא לא הופיע עוד כמסגרת שבה מתאפשר שירות של חיילים בשירות חובה. למרות זאת, בשנים אלה, המשיך הימ"ל ב"נתיב" להתקיים כבעבר. 2 . במהלך המחצית השנייה של שנת 2005 התקיימה סדרה של פגישות של נציגי "נתיב" ונציגי אגף היועמ"ש בשאלה האם אופי הפעילות של "נתיב" מצדיק הכללתו בקטגוריה ב', כפי שהיה בעבר, או בקטגוריה א' כפי שדרשו נציגי "נתיב". בשל הדעות השונות בנוגע לאופי הפעילות של "נתיב" ובעיקר בשל העובדה שוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לא אישרה את הכללתו בצווים שהתקין שר הביטחון בשנים 2004 ו- 2005 , הן לתכלית ביטחון והן להשגת יעדים ביטחוניים -לאומיים, ראוי היה להציג לשר הביטחון את ההתלבטות בנוגע לאופי הפעילות של "נתיב" ואת המשמעויות הש ונות הנגזרות מכך. בפועל המשרד לא העלה את הנושא לשר הביטחון, אלא נקט פעולות כדי "להכשיר" בדיעבד את ימ"ל "נתיב". 3 . ביולי 2006 פרסם שר הביטחון שני צווי שירות ביטחון. לא נמצא סימוכין לכך, שהממשלה וועדת החוץ והביטחון של הכנסת היו מודעות להוספת "נתיב" לקטגוריה א' וכי הן אישרו את צירופו, כנדרש בחוק. .אחריות המשרד ליישום החוק .1 . הוראת המשרד קובעת, כי האגף הביטחוני -חברתי הוא גורם המטה במשרד המרכז את הטיפול בנושא סיוע חיילים מחוץ לסד"כ לגופים שנקבעו בצו שירות ביטחון (קביעת שירות מוכר לפי סעיף 26 ,)א לחוק התשנ"ו- 1996 . בביקורת עלה, כי האגף אינו מבצע כל פעילות הקשורה לשירות חיילים במסגרת שירות מוכר. 2 . במצב שבו המשרד אינו ממלא את תפקידו כגורם מטה המרכז את הטיפול בהשמת חיילים בחובה בימ"לים בכלל ובתכנון כוח האדם השנתי המוקצה 126 דוח שנתי60א .למשימות מחוץ לסד"כ והתקשרות מול ה גופים השונים בפרט, צה"ל מקבל החלטות הנוגעות להקצאת כוח האדם למשימות מחוץ לסד"כ באופן עצמאי, מתוך ראייה חד-צדדית, ולא מתוך ראייה כללית הבוחנת את צורכי כלל הגופים המסתייעים. .סיכום והמלצות .בדברי ההסבר לתיקון החוק צוין, כי "מאז ראשית ימי המדינה הוטלו על צה"ל, בצד יעדו העיקרי - הגנת המדינה - גם שליחויות ביטחוניות-לאומיות נוספות; יוצאי צבא משרתים את שירותם הסדיר הן במסגרת מערכת הביטחון וזרועותיה הלא צבאיות והן בשליחויות ובפעולות אחרות התורמות להשגתם של יעדים ביטחוניים-לאומיים אחרים, כגון: חינוך, עלייה וקליטה וע וד". כפי שעלה בדוח ביקורת זה, חלק מהחיילים המשרתים במ"י אינם באים לידי מיצוי בתפקידיהם, ותרומתם לעתים היא ב"מילוי שורות" עקב מחסור בכוח אדם מקצועי. עוד עלה, ששירות חיילי חובה בימ"ל "נתיב" התנהל במשך שנים מספר ללא הסדר חוקי. בשל הדעות השונות בנוגע לאופי פעילותו של "נתיב", ובעיקר בשל העובדה שוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לא אישרה את הכללתו בצווים שהתקין שר הביטחון בשנים 2004 ו- 2005 , ראוי היה להציג לשר הביטחון את ההתלבטות בנוגע לאופי הפעילות של "נתיב" ואת המשמעויות הנגזרות מכך. שירות חיילי חובה במסגרות שנבדקו מעלה שאלות ערכיות בנוגע להשגת יעדי החוק: אם הצבתם של חיילים בשירות חובה במסגרות אלה במתכונת הנוכחית אכן מהווה שליחות ביטחונית-לאומית, או שהיא תחליף זול לכוח עבודה אזרחי. עמדת משרד האוצר, ולפיה המניע להצבת חיילים בגופים מחוץ לצה"ל הוא תקציבי, רק מתווספת לש אלות אלה. הדברים מקבלים משנה חשיבות נוכח העובדה, שכאמור, לצה"ל מחסור בכוח אדם לשירות סדיר. לפיכך, על כל הגורמים המעורבים, וביניהם - צה"ל, משרד הביטחון והגופים בהם משרתים חיילי חובה מחוץ לצה"ל - לגרום לכך, שהמשאב האנושי, שצה"ל מעמיד לרשותם, אף על פי שהוא עצמו נזקק לו, ינוצל ביעילות מרבית. אי-השלמת עבודת הצוות הבין -משרדי לבחינת השירות מחוץ לסד"כ היא למעשה הנצחת המצב הקיים על מגרעותיו, והתעלמות מהצורך בקביעת המלצות אופרטיביות למיצוי כוח אדם המועבר מצה"ל לימ"לים. ראוי אפוא, שהצוות הבין-משרדי יסיים בהקדם את עבוד תו ויגיש המלצותיו לממשלה, תוך תיקון הליקויים שעלו בדוח ביקורת זה. מעבר לכך, על המשרד למלא את תפקידו בכל הנוגע לריכוז הטיפול בהשמת חיילים בשירות חובה בימ"לים. .