רכבת ישראל בע_מ/הקמתו של קו הרכבת המהיר לירושלים

 ♦ . .מבוא .הממשלה החליטה להקים את חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - החברה, הרכבת או חברת הרכבת) 8 , כדי שזו תשמש זרוע ישירה של הממשלה בביצוע תכנית פיתוח מואצת. בינואר 1998 הוקמה חברת הרכבת ונרשמה אצל רשם החברות כחברה ממשלתית. ביולי 2003 החלה חברת הרכבת לפעול, ועובדי הרכבת וכל פעילותה הועברו אליה מרשות הנמלים והרכבות אשר פורקה. .__________________ .8 בדצמבר 1996 החליטה הממשלה להפריד את הרכבת מרשות הנמלים והרכבות ולהפוך אותה לחברה ממשלתית; בשנים 1997 -2001 קיבלה הממשלה מספר החלטות בעניין הפרדת הרכבת מהרשות, והוכנו תיקוני החקיקה הדרושים לכך. בדצמבר 2002 אישרה הכנסת במסגרת אישור חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003 ), התשס"ג- 2002 ., את הפרדת הרכבת מהרשות 1418 דוח שנתי59ב .השלטון הטורקי בארץ בנה את קו הרכבת מתל אביב לירושלים בתוואי נחל שורק לפני כ -110 שנים. בשנות העשרים של המאה ה-20 חידשו הבריטים את הקו והתאימו אותו לתקנים אירופיים. ההסעות בקו הזה הופסקו ביולי 1998 , בשל המצב הירוד של המסילה, שהאיץ את התבלות גלגלי הרכבת וסיכן את אחיזתה בפסים. מספר הנוסעים בכבישים שבפרוזדור התחבורה בין תל אביב לירושלים רב מאוד, ורובם נוסעים ברכב פרטי; כך נגרם עומס בצירי הכניסה לתל אביב ולירושלים. ב- 1999 נבדקו חלופות לקו הרכבת לירושלים: הכפלת הקו הקיים ושיפורו; שדרוג המסילה הקיימת או בניית קו מסילה חדש ומהיר בין ירושלים לתל אביב, שיופעל בתדירות גבוהה ויביא לידי הפחתת גודש התנועה בין ירושלים לאזור המרכז. באוגוסט 2001 בדיון אצל ראש הממשלה דאז, סוכםלהוציא לפועל שתי חלופות בעת ובעונה אחת : שדרוג הקו הקיים 9 ולהתחיל בביצוע קו רכבת מהיר חדש בתוואי תל אביב - מודיעין10 - ,ירושלים. לפי לוח הזמנים שהציג שר התחבורה דאז הקו החדש היה אמור להיות מושלם עד סוף 2008. אורך קו הרכבת המהיר בנתיב שנבחר (להלן - חלופה 1A ) מתל אביב לירושלים הוא כ-55 ק"מ. רק חלקו הראשון של הקו - מתל אביב, דרך נמל התעופה בן גוריון (להלן - נתב"ג) למודיעין - הושלם ב- 2008 ( . החלק המורכב הנדסית הוא קטע הקו מענבה לירושלים להלן - הקו המהיר, השלמת הקו המהיר). כאשר החלה החברה לפעול ביולי 2003 היא העריכה כי קו הרכבת המהיר יושלם ב- 2008 , וכי עלות השלמתו מענבה לירושלים תהא כ - 3,180 מיליון ש"ח11 . באוגוסט 2008 העריכה הרכבת כי הקו יושלם רק בסוף 2014 . אומדן עלות הקמת הקו, גדל לכ - 5,966 מיליון ש"ח במחירי יולי 2003 ; שהם כ- 6,795 מיליון ש"ח במחירים נומינליים, כלומר עלייה ריאלית של כ- %88 . אין עלויות אלו כוללות את עלות רכישתו של הציוד הנדרש להפעלת הקו12 .ואת עלויות החשמול של הקו משרד מבקר המדינה בדק לסירוגין בחודשים מרס 2007 - אוגוסט 2008 מספר היבטים בתכנית הפיתוח של רכבת ישראל והקמת קו הרכבת המהיר מת"א לירושלים ( 1A ). הביקורת התמקדה בקטע ממחלף ענבה עד ירושלים ועסקה בהיבטים האלה: בדיקות כדאיות; התארגנות; הקמה; בקרה ומעקב של החברה ושל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ושל משרד האוצר. הבדיקה נעשתה בחברת הרכבת, ובדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה, במשרד האוצר ובחברת "מוריה - חברה לפיתוח ירושלים בע"מ" (להלן - "מוריה "). בדיקות עד הקמת החברה חברת ייעוץ א' בחנה, על פי הזמנת משרד התחבורה ומשרד האוצר, חלופות שונות להפעלת קו הרכבת לירושלים, ובאוגוסט 2000 היא הגישה למשרדים שלעיל דוח בנושא. לאחר בחינת מספר חלופות נבחר תוואי חדש שיאפשר להגיע .__________________ .9 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ 975-991 : שדרוג מסילת הרכבת בתוואי תל אביב-ירושלים. 10 הקו לירושלים הוא במסלול תל אביב-ענבה-ירושלים. 11 כל הסכומים כוללים מע"מ. 12 .כגון קרונות וקטרים חברת רכבת ישראל בע"מ 1419 .מתל אביב לירושלים בתוך כ-28 דקות (חלופה(1A . עורכי הדוח ציינו כי בפרויקט יש "נעלמי תכנון" רבים, כגון קטעי המנהרות, גשר גבוה ותחנה תת -קרקעית עמוקה בירושלים. חברת ייעוץ א' התבססה בבדיקתה על נתונים של מתכנני החלופות מטעם רכבת ישראל (שהייתה באותה העת יחידה ברשות הנמלים והרכבות). הם ציינו כי חלק מהעלויות חושבו חישוב ראשוני וכללי ביותר. לדעתם, בבדיקה ניכר יתרון לחלופה .1A בתוואי תל אביב - מודיעין - ירושלים, אך היא זקוקה לעיצוב נוסף ולתכנון מפורט ואינה בשלה לקידום. עוד ציינה חברת הייעוץ כי רכבת ישראל העריכה באותה העת שהקו יושלם ב - 2010 . אומדן ההשקעה לקו כולו מתל אביב לירושלים ללא עלות ציוד נייד היה כ - 2,500 מיליון ש"ח במחירי יוני 2000 . בחלופה נכללה גם עלות ההשקעה בבניית קו זה כרכבת חשמלית. על פי בדיקת חברת הייעוץ, הפרויקט כדאי: שיעור התשואה הפנימי13 היה%12.9 , גבוה מסף הכדאיות לפי הנחיות אגף התקציבים במשרד האוצר שהוא 7% . .קביעת תכנית פיתוח רב-שנתית וחתימת הסכם פיתוח .באפריל 2004 חתמו הממשלה וחברת הרכבת על מסמך עקרונות לביצוע תכנית פיתוח רב -שנתית להקמת רשת קווי רכבת לשנים 2003 -2008 (להלן- הסכם הפיתוח). בהסכם הפיתוח נקבעה המסגרת הכספית שתקצה הממשלה לפיתוח הרכבת, ונקבע שסכום ההשקעה יהיה 20 מיליארד ש"ח. נקבע כי הסכם זה הוא מסמך עקרונות, ועד אוקטובר 2004 .ייחתם הסכם מפורט בהסכם הפיתוח הצהירה החברה כי האומדנים ששימשו אותה לחישוב עלותם של הפרויקטים הוכנו על פי שיקולים מקצועיים, כי הם מבוססים על הנחות סבירות וישימות, בהתחשב במצב התכנון של כל אחד מהפרויקטים; וכי הם כוללים את כל העלויות הישירות והעקיפות הכרוכות בהשלמת ביצועה של תכנית הפיתוח המאושרת. נקבעו תקציבו, מועד התחלתו ומועד סיומו של כל פרויקט. החברה נדרשה לדווח לממשלה על ההתקדמות בביצוע תכנית הפיתוח המאושרת ולהודיע לממשלה מראש על כל סטייה מהותית של פרויקט כלשהו מתכנית הפיתוח, ואם יחרוג שיעור הסטייה מ-15% , יידרש אישור הממשלה להמשך ביצועו. עוד נקבע כי הממשלה רשאית לשנות את החלטותיה בדבר תכנית הפיתוח המאושרת, ובכלל זה פרויקטים שהוחל לבצעם, אם שינוי נסיבות יצדיק זאת, ובלבד שלא ייפגעו התחייבויות החברה לצדדים שלישיים (בעניין דיווחי החברה ראו בהמשך). משרד מבקר המדינה העלה כי בספטמבר 2003 במהלך הדיונים בדירקטוריון החברה לפני אישור ההסכם הסתייגו דירקטורים מאומדני העלויות שהוצגו. בדיעבד, ביולי 2008 העיר מנכ"ל משרד התחבורהמר גדעון סיטרמן בדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת: "רכבת ישראל הייתה יחידת סמך ממשלתית... ב - 2003 הטילו עליה 20 מיליארד ותכנית גרנדיוזית. בחמש השנים שעברו לא היית ה תשתית ניהולית, יכולת תכנון ויכולת להעמיד קבוצות מקצועיות, שיכולות לייצר אומדנים ברורים, הייתה רשימת פרויקטים, היו 20 ."מיליארד על הנייר .__________________ .13 בחישוב זה מחושב שיעור הריבית שבו יהיה שוויון בערך הנוכחי בין התועלות לבין העלויות הנובעות מהפרויקט לאורך חייו. 1420 דוח שנתי59ב .תכנית הפיתוח המאושרת צורפה כנספח להסכם. בהסכם פורטו אומדני העלויות של כל 33 הפרויקטים והמועדים המתוכננים להשלמתם, והחברה התחייבה לבצע את הפרויקטים מיוני 2003 ועד סוף שנת 2008 . הפרויקט ההנדסי הגדול ביותר בתכנית הוא השלמת הקמת הקו המהיר מתל אביב לירושלים; פרויקטים אחרים הם שדרוג הקו הישן לירושלים וקו אשקלון - באר שבע. תקצוב הקו המהיר לירושלים ובדיקות הכדאיות 1. משרד התחבורה ומשרד האוצר הכינו ב - 1996 נוהל לבדיקת כדאיות של פרויקטים תחבורתיים (להלן - נוהל פר"ת). על פי נוהל פר"ת, ככל שעלות ההקמה גבוהה יותר, על בדיקת הרגישות 14 להיות מקיפה יותר. בראשיתו של פרויקט הנדסי עדיין אין יודעים על כל רכיבי הפ רויקט שיועלו בגינו ועל עלויותיהם, ולכן מקובל להקצות סכומים בגין עלויות בלתי צפויות מראש (להלן - בצ"מ). שיעור הבצ"מ אמור להיות גבוה בתחילת הפרויקט ולהתמעט ככל שמתווסף מידע על זה הקיים והתכנון נעשה מפורט יותר. במרכיבי עלות ההקמה שאי-הוודאות בהם רבה יותר (כמו מנהור והעתקת תשתיות) יש לבחון תחום שגיאה רחב יותר באומדני העלות ולהגדיל בהתאם את שיעור הבצ"מ. הקמת הקו לירושלים חייבה הכנה ואישור של תכניות מתאר ארציות מפורטות על ידי הגורמים המאשרים כגון משרד הפנים. אלו טרם הושלמו במועד החתימה על הסכם הפיתוח באפריל 2004 . בתכנון קו הרכבת המהיר לירושלים יש נעלמים רבים - קטע מנהרה ארוך, גשר גבוה ותחנה תת-קרקעית עמוקה בירושלים; במועד סיום הביקורת טרם אושר סטטוטורית הקטע המזרחי של תוואי הקו, אשר עיקרו מסילות וגשרים. כמו כן טרם הושלם תכנונו המפורט של קטע זה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר ולמשרד התחבורה כי היה עליהם לבחון את ההיתכנות ואת ההתארגנות של חברת הרכבת להקמת קו שבו אתגרים הנדסיים רבים. 2. )(א בספטמבר 2004 הכינה חברת ייעוץ אחרת (להלן- חברת ייעוץ ב'), על פי נתונים של הרכבת, בדיקת כדאיות של פרויקט השלמת הקו המהיר בעבור משרד התחבורה וחברת הרכבת. שיעור הבצ"מ בבדיקה היה בשיעור נמוך מאוד, 6% מעלויות ההקמה ו-8% .מעלויות התשתית משרד מבקר המדינה העלה כי שיעור זה נמוך אפילו משיעור הבצ"מ שחושב בעת הקמת קווים מעוטי גשרים ומנהרות, כגון קו אשקלון - באר שבע, דהיינו קווים שאינם כה מורכבים מבחינה הנדסית. (ב) משרד האוצר התקשר עם חברה לביצוע בקרה ברכבת (להלן - חברת הבקרה), וזו החלה לעבוד בספטמבר 2004 . באוגוסט 2007 הגדילה הרכבת את שיעור הבצ"מ מ-197 מיליון ש"ח, השיעור שנקבע בהסכם הפיתוח, ל-697 מיליון ש"ח. מתשובת הרכבת למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 עולה כי בדיווחה .__________________ .14 בבדיקה נבחנים שינויי הכדאיות וההשלכות על הפרויקט בעזרת הנחת הנחות שונות באשר לפרמטרים חשובים המשפ יעים על הכדאיות, כגון שינוי בשער הריבית, הפחתת תועלות ועלייה בעלויות. חברת רכבת ישראל בע"מ 1421 . לממשלה ביוני 2008 היא ציינה כי תכנית פיתוח הרכבת סוכמה במועד שבו היה הפרויקט בשלב תכנון מוקדם. עוד הסבירה הרכבת כי הבצ"מ עודכן ל -20% מעלות הפרויקט נוכח אי-הוודאות הרבה הכרוכה בביצוע פרויקט זה, שהוא חריג הן במורכבותו ההנדסית והן בהיקפו הכספי, ובהסתמך על חוות דעת של חברת הבקרה ושל יועצים חיצוניים. עוד הוסיפה הרכבת כי גיבשה את האומדנים בשקיפות מלאה ובליווי מתמיד של חברת הבקרה. סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר מר עמית לנג הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2008 כי שיעור הבצ "מ הועלה, על פי דרישת משרד האוצר, בהתאם לשיעורי הבצ"מ המקובלים במיזמים מסוג זה. הוא ציין כי העובדה שרכיב זה תוקצב בחסר באומדן הראשוני אין בה להצדיק את המשך תקצובו בחסר לאורך כל שנות הפרויקט. מהמתואר לעיל עולה כי החברה תקצבה את שיעור הבצ"מ בשיעור נמוך מזה הנדרש בפרויקט כה מורכב מבחינה הנדסית בעת ביצוע בדיקות הכדאיות לפני חתימת הסכם הפיתוח. (ג) בדוח שלעיל שהוכן בספטמבר 2004 נבחנה, בין השאר, הכדאיות הכלכלית של השלמת הקו לירושלים על פי נתוני חברת הרכבת, ונמצא כי שיעור התשואה הפנימי היה 5.2% . שיעור זה נמוך משיע ור ההיוון לבדיקת הכדאיות שהוא 7% ., לפי הנחיות אגף התקציבים במשרד האוצר לפי קריטריון זה לא היה הפרויקט כדאי מן הבחינה הכלכלית, ואולם החברה המשיכה בביצוע הפרויקט. הגדלת תקציב הפיתוח של החברה 1. במהלך שנת 2005 העירו מנהל אגף מדיניות במשרד התחבורה וחברת הבקרה על גידול בעלויות הפיתוח במיליארד ש"ח בקירוב (עלויות אלו אינן כוללות רכישת ציוד נייד) ועל חריגה של תשעה חודשים במועד השלמתה של תכנית הפיתוח. בדצמבר 2005 העריכה חברת הבקרה כי נדרשים24.6 מיליארד ש"ח לביצוע תכנית הפיתוח הכוללת של הרכבת, וכי היא תסתיים רק ב- 2012 . 2. בסיכום דיון שנערך במרס 2006 אצל הממונה על התקציבים דאז במשרד האוצר דווח, כי חברת הבקרה עדכנה את אומדני העלות של כלל הפרויקטים בתכנית הפיתוח המקורית, וכך הוספו לאומדנים 3.6 מיליארד ש"ח. בעקבות זאת הוחלט בדיון להקפיא פרויקטים, לדחות את מועד השלמתה של תכנית הפיתוח משנת 2008 לשנת 2011 , לעדכן את תקציב תכנית הפיתוח הרב-שנתית ל -25.9 מיליארד ש"ח, לתקצב רכש של ציוד נייד ולעשות שינויים אחרים. סוכם כי במסגרת תיקון הסכם הפיתוח תוגדר מתכונת התחשבנות חדשה בין המדינה לחברת הרכבת, ולפיה תתקצב המדינה את תכנית הפי תוח לפי שלבי ההתקדמות של הפרויקט ("אבני הדרך"). עוד סוכם כי צוות עבודה משותף של אגף התקציבים, של החשכ"ל ושל הרכבת יחליט מה תהיה מתכונת ההתחשבנות החדשה. כן הוחלט כי הסכם הפיתוח יתוקן, וכי כל חריגה מהמסגרת החדשה תחייב הקפאה מידית של פרויקטים בתכנית הפיתוח. 1422 דוח שנתי59ב .3. באוגוסט 2006 שלחה חברת ייעוץ ב' מכתב לראש אגף כלכלה דאז בחברת ]הקו המהיר לירושלים[ הרכבת. במכתב הודיע מבצע הבדיקה כי בחן את הפרויקט בחינה חוזרת על פי ההנחות האלה: ההשקעה בתשתית עלתה מ -2.7 מיליארד ש"ח ב"מחירים כלכליים" ל -3.5 מיליארד ש"ח (מתוכם כ -400 מיליון ש"ח הם "עלות אבודה"15 ), תחילת הפעלת הקו בשנת 2011 . הוא ציין כי אם אכן השינויים המוזכרים לעיל הם היחידים שחלו בפרויקט, הרי אין שינוי מהותי לעומת מצבו בזמן הבדיקה הראשונה שבדק. הוא הוסיף כי עקב קוצר הזמן לא ניתח ניתוח כמותי את השפעת שינוי אורך החיים של פרויקט מ -25 שנים ל-40 שנים ואת שינוי ערך השעה של זמן הנוסעים. להערכתו, שילובם של שינויים אלו בניתוח הכמותי יכול להביא לידי שיפור ניכר בתוצאות הבדיקה של הפרויקט. בספטמבר 2006 החליטה הממשלה16 להטיל על צוות בהשתתפות מנכ"ל משרד התחבורה, מנכ"ל חברת הרכבת, הממונה על התקציבים והחשכ"ל במשרד האוצר לעדכן עד סוף אוקטובר 2006 את תכנית הפיתוח של החברה. עוד הוחלט כי כל עוד לא תעודכן התכנית, לא תבצע החברה התקשרויות חדשות אלא באישור אגף התקציבים, המותנה בהמלצת משרד התחבורה. עוד החליטה הממשלה להסמיך את הממונה על התקציבים ואת החשכ"ל לתקן את ההסכמים עם החברה על פי האמור בהחלטה. כמפורט בהמשך רק כשנתיים לאחר מכן, באוגוסט 2008 , חתמו החשכ"ל, סגן בכיר לחשכ"ל ומנכ"ל משרד התחבורה עם חברת הרכבת על הסכם פיתוח חדש. מנכ"ל החברה דאז מר עפר לינצ'בסקי דיווח בדיון שהתקיים בדירקטוריון החברה בנובמבר 2006 : "נחתם הסכם של חמש-שש שנים של 20 מיליארד ש"ח... נתברר שזה לא רציני. 20 מיליארד היה מספר בעלמא ו - 2008 הייתה סתם שנת יעד בעלמא... יש לו"ז שבינו לבין המציאות אין כלום וכך גם לגבי התקציב וזה הופך את הניירות לחסרי טעם". עוד הוסיף כי "הרכבת הבחינה לפני כ-10 חודשים בשלוש בעיות עקרוניות בתכנית הפיתוח - לו"ז תלוש מהמציאות, תקציב תלוש מהמציאות וחוסרים של פרויקטים שנראים כטעות כלכלית שלא להתייחס אליהם, כדוגמת רכש הציוד הנייד". בתחילת שנת 2007 העריכה חברת הרכבת כי עלות השלמת פרויקט הקו המהיר לירושלים תהיה גבוה ה במידה ניכרת מן האומדן הראשוני ודיווחה על כך לחברת הבקרה. 4. במרס 2007 סוכמו עקרונות הסכם הפיתוח החדש על פי החלטת הממשלה שלעיל מספטמבר 2006 . נקבע בהם שהחברה תחויב לדווח מיד לממשלה על כל חריגה צפויה מאומדן עלותו של אבן דרך ותציג תכנית הבראה או מקור תקציב אחר להשלמת הפער; הוצאת מכרזים בנושא הקו המהיר לירושלים והוצאת מכרזים רחבי היקף באשר למיזמים אחרים שבמסגרת תכנית הפיתוח מטעם חברת הרכבת יותנו באישור משרד האוצר ומשרד התחבורה, והאישורים יינתנו לאחר בדיקת המכרזים בחברת הבקרה. עוד סוכם כי מסגרת התקציב הכוללת לביצוע תכנית הפיתוח, לרבות הסכומים ששולמו בעבר, תהיה 25,773 מיליון ש"ח "במחירי ההסכם". מסגרת תקציב זו תיפרס עד לשנת 2011 . .__________________ .15 Sunk cost עלות שנעשתה בעבר ואינה תלויה ברמת הפעילות שלו. עלות זו אינה מהווה גורם בהחלטות עסקיות הקשורות בחלופות נוכחיות או עתידיות. 16 החלטת ממשלה494. חברת רכבת ישראל בע"מ 1423 . באוגוסט 2007 אישרה הממשלה17 הגדלה של תקציב תכנית הפיתוח הכוללת של הרכבת, תאריך היעד לסיום תכנית הפיתוח נדחה ונקבע ל- 2013 . .חתימת הסכם פיתוח רב-שנתי חדש .בסוף מרס 2008 התריעו סגן בכיר לחשכ"ל וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר בפני מנכ"ל משרד התחבורה מר גדעון סיטרמן כי החריגות הניכרות בעלויות הפרויקטים פגעו בכדאיותם הכלכלית; חלקם אף ירדו אל מתחת לסף המקובל של הכדאיות הכלכלית. עוד הוסיפו כ י על אף הניסיונות הרבים להשיג את הסכמת משרד התחבורה לעדכון תכנית הפיתוח לפי החלטת הממשלה, טרם הושגה הסכמתו, וכך פעילות הפיתוח נמשכת שלא על פי החלטת הממשלה וללא מקור תקציבי. ביוני 2008 התריעו סגן בכיר לחשכ"ל וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר בפני מנכ"ל הרכבת, כי יש פער גדול בין תקציב תכנית הפיתוח של הרכבת כפי שמופיע בהסכם הפיתוח וכפי שאושר בממשלה לבין עלותם הצפויה של המיזמים. הם ציינו במכתבם כי בהתאם לתכתובות קודמות בעניין זה, מאפריל 2007 היה על חברת הרכבת להקפיא יצירת התחייבויות חדשות ולעצור כל הליך מכרז קיים, וזאת עד לחתימה על הסכם פיתוח מפורט או עד ליישומה של תכנית (מאושרת על ידי הממשלה) להסדרת החריגה מן התקציב. הם ציינו כי הם רואים בחומרה את החלטת הנהלת הרכבת לעדכן את תכנית הפיתוח ולהביאה למסגרת תקציב של 22.3 מיליארד ש"ח באמצעות הקפאת פרויקטים מסוימיםוביצועם של פרויקטים אחרים, וזאת על פי שיקול דעתה הבלעדי של החברה וללא אישור הממשלה. הם הדגישו כי לפיכך ובהיעדר תקציב מאושר אין תוקף להחלטות החברה לשנות תקציב שאינו קיים. ביולי 2008 העיר מנכ"ל משרד התחבורה מר גדעון סיטרמן בדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת: "רכבת ישראל הייתה יחידת סמך ממשלתית... ב- 2003 הטילו עליה 20 מיליארד ותכנית גרנדיוזית. בחמש השנים שעברו לא הייתה תשתית ניהולית, יכולת תכנון ויכולת להעמיד קבוצות מקצועיות, שיכולות לייצר אומדנים ברורים, הייתה רשימת פרויקטים, היו 20 ."מיליארד על הנייר בדיון שלעיל צ יין המופקד על התחבורה באגף התקציבים במשרד האוצר כי באוקטובר 2007 העריכו אנשי מקצוע את עלות השלמת הקו לירושלים ב - 4,500 מיליון ש"ח, ואילו ביולי 2008 עלותו מוערכת באותם מחירים ב- 6,000 .מיליון ש"ח הוא הוסיף כי מאחר שהקו התייקר פי כשניים מאז שנבדק בדיקת כדאיות כלכלית18 , על אגף התקציבים לבדוק זאת. בעקבות כך נערכה בדיקה כלכלית19. רק באוגוסט 2008 , כשנתיים לאחר החלטת הממשלה לעדכן את תכנית הפיתוח, ורק לקראת תום תקופת הסכם הפיתוח ולאחר דחיות רבות .__________________ .17 החלטה 2231 . 18 שנעשתה ב- 2004. 19 הבדיקה נעשתה בשיתוף משרד התחבורה, תוצאותיה התקבלו בנובמבר 2008 , .לאחר סיום הביקורת 1424 דוח שנתי59ב .בביצוע העבודות בקו הרכבת המהיר לירושלים ועליה חדה באומדן העלויות לביצוען, חתמו החשכ"ל, סגן בכיר לחשכ"ל ומנכ"ל משרד התחבורה עם חברת הרכבת על הסכם פיתוח חדש, בהיקף של 29.553 מיליארד ש"ח במחירי יולי 2008 , כולל השלמת הקו. כךהתנהלה החברה לפחות למעלה משנתיים ללא תכנית פיתוח מעודכנת. סגן הממונה על התקציבים מסר בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כי החברה המשיכה לצאת לפרויקטים חדשים ולמכרזים נוספים תוך הגדלת החשיפה התקציבית. עוד ציין כי מאחר שממדי החריגה גדלו, המשיך משרד האוצר לפעול לצמצום החשיפה התקציבית. סגן החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 כי תכנית החומש של רכבת יש ראל עודכנה הן מבחינת תכולת העבודה והן מבחינת עלות התקציב. כחלק מתהליך הביקורת והפקת הלקחים נכללו במסגרת הסכם הפיתוח החדש מספר רב של מנגנוני בקרה, ובהם בין היתר הרכיבים האלה: חלוקה של כל פרויקט לאבני דרך, שתאפשר לנציגי הממשלה לבצע בקרה צמודה על התקדמות תוכנ ית הפיתוח; יציאה למכרזים בהיקף של 100 מיליון ש"ח ומעלה רק לאחר אישור נציגי הממשלה וחברת הבקרה מטעם הממשלה; יציאה למכרזים רק לאחר השלמת ההליכים הסטטוטוריים; דיווח על כל חריגה צפויה בעלויות תכנית הפיתוח; קבלת דיווחים חודשיים, רבעוניים ושנתיים על ביצוע תכנית הפיתוח וקיום מעקב חודשי שוטף על התקדמותו. גם משרד התחבורה השיב למשרד מבקר המדינה, בינואר 2009 ., כי כיום מופעלת בקרה על החברה .תכנון הקו המהיר לירושלים וביצועו .פרויקט הקמת הקו המהיר לירושלים הוא הפרויקט ההנדסי הגדול ביותר בתכנית הפיתוח של הרכבת. מאז החלטת הממשלה באוגוסט 2001 להקים קו רכבת מהיר לירושלים חלפו כשבע שנים . בפועל הושלם רק החלק עד מודיעין: הקטע מתל אביב עד נתב"ג, כולל תחנת נתב"ג - הושלם ב- 2004 ,. הקטע בין נתב"ג למודיעין שהשלמתו תוכננה בעת הקמת החברה, לסוף הרבעון השני של שנת 2006 , הסתיימה רק בתחילת שנת 2008 , ועלות קטע זה הייתה גבוהה ב -25% מזו שאושרה בהסכם הפיתוח. הפרויקט מנוהל על ידי מינהלת מיוחדת בחטיבת תכנון ופיתוח ברכבת. תפקידה לעמוד במסגרת התקציב, בלוח הזמנים, בטיבם ובאיכותם של כל מרכיבי הפרויקט. לצורך העבודות התקשרה החברה עם חברות לתכנון, לביצ וע,לניהול ולבקרה. בהסכם הפיתוח הוגדר גם פרויקט השלמת הקו המהיר לירושלים מענבה לירושלים. עד מאי 2008 )השקיעה הרכבת בו (על פי נתוני הרכבת372 מיליון ש"ח, במחירים נומינליים. עד מועד סיום הביקורת, באוגוסט 2008 , הושלמה הבנייה רק בחלק מהפרויקט ועבודות מועטות (עבודות החפירה של התחנה) נעשו בקטע התחנה הסופית בירושלים; העבודות בחלק המורכב של בנית המנהרות טרם החלו. חברת רכבת ישראל בע"מ 1425 . החברה העריכה באוגוסט 2008 כי פרויקט הקמת הקו המהיר לירושלים יושלם בסוף 2014, כלומר שש שנים לאחר המועד המתוכנן המקורי ( 2008 .) להלן נתוני הרכבת על שינויים באומדן העלויות להשלמת קו הרכבת המהיר לירושלים ברכיבי הוצאה שונים ובסך האומדן. השתנות אומדן העלויות בשנים 2003- 2008 )(במיליוני ש"ח .הגידול ב-% .בין 2004 .ל- 2008 על פי ההסכם .החדש .מאוגוסט .2008* מאושר .בהחלטת .הממשלה .מאוגוסט .2007 על פי הסכם .הפיתוח .מאפריל .2004 רכיב .ההוצאה/אומדן .62 3,720 2,555 2,302 תשתיות מסילה .וקבלנים** .300 280 274 70 ***מבנה עליון .706 403 271 50 תכנון, ניהול .ופיקוח .424 1,033 697 197 בצ"מ .6- 530 437 561 אחרות .88 5,966 4,234 3,180 סך כול העלויות .* במחירים ריאליים, יולי 2003. ** בכלל זה גשרים ומנהרות. *** הנחת מיסעת בטון, חצץ, אדנים, מסילה ומפלגים. .הרכבת העריכה את עלות התשתית להקמת קטע הקו ממחלף ענבה לירושלים, שאורכו כ-31 ק"מ, באוגוסט 2008 ב- 6,795 מיליוני ש"ח בקירוב, במחירים נומינליים, שהם כ- 5,966 מיליוני ש"ח במחירי יולי 2003 , כלומר גידול של כ -88% לעומת האומדן המקורי. אין עלות זו כוללת את עלות רכישתו של הציוד הנדרש להפעלת הקו ואת עלותו של חשמול הקו. הקמת קטע באזור הרי ירושלים 1. בקטע מעמק איילון עד הרי ירושלים (כ-14.5 ק"מ) מתוכננות שלוש מנהרות כפולות באורך כולל של כ-12.8 ק"מ ושני גשרים, ובהם גשר מעל נחל יתלה. הנחל נמצא באזור מצוקים אשר הגישה אליו קשה מאוד. חברת הרכבת מתכננת לכרות את המנהרה בנחל יתלה באמצעות שתי מכונות כרייה - כל אחת מהן משקלה כ- 1426 דוח שנתי59ב .1,500 טון. כדי להוביל את מכונות הכרייה לתוך המצוק יש לבנות סוללה לאורכו ולסלול דרכי גישה לביצ וע העבודות ופינוי עודפי עפר; ולאחר השלמת העבודות לצרכי בטיחות ותרחישי חירום. נושא זה שנוי במחלוקת בין רשות הטבע והגנים ועמותות נוספות העוסקות בתחומי שמירת הטבע לבין חברת הרכבת ועד ינואר 2009 .העניין טרם הוכרע 2. באוגוסט 2007 נבחרה קבוצה לביצוע עבודות המנהור. ככל שהיקף העבודה רחב יותר ומורכבותה רבה יותר נדרשת בקרה הדוקה יותר בבחירת הספק. בנוהל לבחירת ספק ולהתקשרות של החברה נקבע כי יו"ר הוועדה הדנה בהתקשרות עם קבלן לביצוע עבודה שעלותה מארבעה מיליון ש"ח ומעלה יהיה מנכ"ל. חברים נוספים יהיו סמנכ"ל כלכלה וכספים והיועץ המשפטי. נמצא כי במכרז שבו נבחרה, באוגוסט 2007 , קבוצה א' לביצוע עבודות מנהור מורכבות, בהיקף של כ -1.8 מיליארד ש"ח היה יו"ר הוועדה הסמנכ"ל (מנהל חטיבה) בפועל דאז בחברה, אולם חבר נוסף היה עובד א', שכיהן באותה תקופה כמנהל אגף רכש והתקשרויות בפועל. הסמנכ"ל (מנהל החטיבה) בפועל דאז הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 , כי נוכח העובדה שבאותה עת, הודיע מנכ"ל החברה דאז על פרישתו, מילא הוא את תפקיד יו"ר הוועדה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה, כי עליה להקפיד שבמכרזים בעלי עלות גבוהה, ובייחוד במכרז כגון זה, שהוערך במיליארד ש"ח ויותר, תאויש ועדת המכרזים כפי שנקבע בנוהל החברה. 3. אף שחברת הרכבת התחייבה בהסכם הפיתוח להודיע לממשלה מראש על כל סטייה מהותית מתכנית הפיתוח, היא לא עשתה כך: ביולי 2007 שלחו מנהל אגף תיאום ובקרה ומנהל אגף כלכלה דאז בחברה למשרד האוצר ולמ שרד התחבורה את אבני הדרך לביצוע הקו ואת תקציביהם. על פי המסמך, תקצבה החברה לחלק הכולל את המנהרות כמיליארד ש"ח בלבד. בדיון בוועדת הפיתוח של הדירקטוריון בדצמבר 2007 דיווח מנהל אגף כלכלה דאז בחברה כי החברה עדכנה את אומדן הפרויקט בעקבות המכרז, אך הוא לא פירט. לדבריו, אין החברה מתקצבת את כל הפעילות ל - 2008 , אלא ניתן אישור זמני לתקצוב המשך הפעילות, ובמהלך הרבעון הראשון תבקש החברה לתקן את האומדן, אם יהיה צורך בכך. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח היקפו הנרחב וחשיבותו של המכרז היה על הנהלת החברה לדווח לדירקטוריון על תוצאות המכרז ועל האומדן לביצוע העבודות המעודכן במלואו. מתשובתו של סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 עולה, כי במרס 2008 התריע הממונה על התקציבים לפני החשכ"ל כי אין רכבת ישראל עומדת במחויבותה ההסכמית לעדכן את הממשלה חברת רכבת ישראל בע"מ 1427 .באשר לחריגות מן התוכנית. הוא הוסיף כי לא מכבר הודיעה לו חברת הבקרה כי עלותו של הקו המהיר לירושלים התייקרה ב-1.8 מיליארד ש"ח, וזאת בשל עדכון רכיבי הבצ"מ בפרויקט ובשל תוצאות מכרז המנהור: אלה היו גבוהות ב-500 מיליון ש"ח בקירוב מאומדני חברת הרכבת, ובהתאם לכך עודכנו רכיבי ההנדסה האזרחית. מתשובת חברת הרכבת למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 ,עולה כי ביוני 2008 היא הציגה לחשכ"ל ולממונה על התקציבים מצגת על התפתחות אומדני פיתוח הרכבת על פני הזמן. על פי מסמך זה, תוצאות המכרז לבחירת קבוצה לביצוע עבודות המנהור היו שונות מהאומדן המקורי בגלל חוסר הניסיון בחברה בנושא תמחור מנהרות, בגלל עלויות נוספות לדרכי גישה ובגלל עליית מחירי הכרייה בעולם. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי היה עליה לדווח לממשלה על תוצאות המכרז מיד לאחר אישור הקבוצה הזוכה במכרז וסכום ההתקשרות. סגן החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 , כי החשכ"ל הנחה את חברת הבקרה לבדוק מה היו הגורמים העיקריים לעלייה בעלויותיו של פרויקט הקו המהיר לירושלים, וזאת כדי לחזות חיזוי מיטבי את החריגות הצפויות בתכנית הפיתוח שמקדמת כיום חברת הרכבת. משרד התחבורה ענה תשובה דומה. באפריל 2008 פנה הממונה על התקציבים במשרד האוצר מר רם בלינקוב למנכ"ל הרכבת מר יצחק הראל וציין כי מאחר שטרם הושגו האישורים הדרושים, הרכבת מתבקשת שלא לחתום על חוזה עם קבוצה א' שנבחרה. קבוצה א' חתמה על החוזה, אך עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2008 טרם חתמה עליו חברת הרכבת. 4. : הנחת מבנה עליון (מיסעת בטון, חצץ, אדנים, מסילה ומפלגים) - מהטבלה לעיל, שפירטה את השתנות אומדן העלויות בשנים 2003 -2008 (במיליוני ש"ח) (להלן- הטבלה), עולה כי אומדן העלויות בנושא זה עלה מאוד. מתשובת הרכבת עולה כי עדכון האומדן נבעה מתוספת מיסעות בטון בס ך של 115 מיליון ש"ח ומעדכון עלות חומרי המסילה בעקבות עליית מחירי הברזל. סגן הממונה על התקציבים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי התייקרות המבנה העליון נובעת מאומדן חסר בתחום זה, אשר בא לידי ביטוי בהתייקרות הרכיב בכלל הפרויקטים. עלויות התכנון, הניהול והפיקוח מהטבלה לעיל עולה כי אומדן עלויות התכנון, הניהול והפיקוח עלה מאוד יחסית לעלייה באומדן העלויות הכולל (מ-50 מיליון ש"ח ל-403 מיליון ש"ח). סגן הממונה על התקציבים מסר בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כי מקור ההתייקרות בהתארכות משך הפרויקט והגידול בהי קפו, בשינוי תכנון המנהרות, בדרישות הצוות המלווה ובהתקדמות תכנונה של התחנה בבנייני האומה. הרכבת מסרה בתשובתה מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כי התייקרות התכנון (בהיקף של 68 .מיליון ש"ח) נבעה משינויים בו עקב דרישות הגופים המאשרים 1428 דוח שנתי59ב .התייקרות נוספת חלה בעקבות עדכון עלויות הניהול והפיקוח עקב הגידול בעלויות התשתית. התקשרות לניהול ולפיקוח בקטע האחרון בפברואר 2006 נחתם הסכם בין חברת הרכבת לבין חברת "מוריה ", לניהול התכנון וההקמה של הקטע האחרון בקו הרכבת המהיר לירושלים באורך של כ-3.5 ק"מ ובו שתי מנהרות. בסופה של אחת מהן - מתחת ל"בנייני האומה" בעומק של 80 'מ- תוקם תחנת נוסעים (להלן - התחנה), ומעל הקרקע יוקם מבנה. הרכבת אמדה את תקציב חלק זה של הקו בדצמבר 2005 ב-662 .מיליון ש"ח בקירוב ההתקשרות עימה הופסקה בתחילת שנת 2008 . 1. בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , נקבע כי תאגיד ממשלתי ותאגיד מקומי לא יתקשרו בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין או לביצוע עבודה או לרכישת שירותים אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו אלא בהתקיים חריגים שנקבעו על פי חוק. 2. )(א בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 (להלן- התקנות), נ קבעו כללים להתקשרויות של חברה ממשלתית. ועדת המכרזים העליונה של חברת הרכבת החליטה לפטור ממכרז את ההתקשרות עם "מוריה " לפי תקנה 34(1 ) לתקנות האמורות. בתקנה זו נקבע כי התקשרות של חברה ממשלתית אינה טעונה מכרז, אם עריכת מכרז בעניינה או בעניין התקשרות מסוגה עלולה לפגוע ברווחיות החברה, ביכולתה להתחרות באחרים, בהזדמנות עסקית שלה, ביכולתה למלא תפקיד או מטלה שהוטלו עליה לפי דין או ביכולתה לספק שירות או מצרך חיוני לציבור. ב- 11.12.05 המליצה ועדה של הרכבת (להלן- הוועדה), בראשות סמנכ"ל חטיבת תכנון ופיתוח ברכבת דאז מר איליה וולקוב (להלן - סמנכ"ל תו"פ דאז) כי חברת הרכבת תתקשר עם חברת "מוריה ". הנימוקים להמלצתה היו: "בגין מורכבות הפרויקט, הלו"ז הצפוף וההוצאות הכספיות הניכרות וכדי שעיריית ירושלים והחברות הפועלות מטעמה הנוטלות חלק פעיל ועקיף בפרויקט, יטו שכם ... בקידום הפרויקט". הוועדה הסבירה כי "חב' 'מוריה' רשאית לקבל את כל העבודות מעיריית ירושלים וממשרד התחבורה ללא מכרז" ופירטה את המיזמים שחברת "מוריה " טיפלה בהם בהצלחה. במכתב של הוועדה מ - 13.12.05 אל מר עפר לינצ'בסקי, מנכ"ל חברת הרכבת דאז ויו"ר ועדת המכרזים העליונה של הרכבת, נכתב שחברת "מוריה " היא היחידה המסוגלת להביא לידי ביצוע הפרויקט במסגרת התקציב ובלוח הזמנים שקבעה הממשלה. ב- 14.12.05 ,אישרה ועדת המכרזים העליונה, בראשות המנכ"ל דאז את בקשת הוועדה ופטרה את ההתקשרות מחובת מכרז לפי תקנה 34(1 .) חברת הרכבת מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "מדובר בתוואי בעייתי בשטחה המוניציפאלי של עיריית ירושלים. התקשרות זו נועדה בין היתר, לסלק את המוקשים והחסמים של העירייה כפי שהרכבת נתקלה בהם". מ"מ מנכ"ל חברת "מוריה" ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2008 , כי ל"מוריה" יש יתרון כאשר מדובר בפעילות בתחום ירושלים: "הניסיון הספציפי שיש לה בקשרים עם ועדות התכנון, גורמי האישור בעירייה וכיוצ"ב; ניסיון שבגינו היא מכירה היטב את דרישות הרשויות הללו, ואגב כך יכולה "לקצר טווחים" במגעים עימם". תשובה דומה השיב סמנכ"ל תו"פ דאז. חברת רכבת ישראל בע"מ 1429 .מנכ"ל חברת הרכבת בעת ההתקשרו ת עם "מוריה" היה מר עפר לינצ'בסקי. נמצא כי אשתו היא אחותו של סמנכ"ל כספים ב "מוריה ". המנכ"ל השתתף כיו"ר ועדת המכרזים העליונה בדיון על אישור ההתקשרות עם "מוריה ", אבל לא מסר לחברי הוועדה על קרבת המשפחה. בהתאם להוראות הדין, בנסיבות קרבת המשפחה בין מר לינצ'בסקי וגיסו סמנכ"ל הכספים ב"מוריה", היה על מנכ"ל חברת הרכבת דאז למסור בפני ועדת המכרזים על הזיקה הנובעת מקרבת המשפחה. הוא גם לא הביא את המידע בפני הייעוץ המשפטי ברכבת, כדי לקבל חוות דעת בדבר המגבלות הנובעות מעניין זה על דיוני ועדת המכרזים לרבות בעניינים: אישור ההתקשרות עם "מוריה" וביצועה וההתחשבנות בין הצדדים. מ"מ מנכ"ל "מוריה" הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי סמנכ"ל הכספים של "מוריה" הודיע למנכ"ל "מוריה" על קרבת המשפחה שבינו לבין מנכ"ל הרכבת דאז. עוד הוסיף מ"מ המנכ"ל כי למיטב הבנתו, על סמך שיחות עם בכירים בחברת הרכבת, גם ברכבת ידעו עובדה זו. (ב) התקציב וקביעת שכר הטרחה - בהסכם מפברואר 2006 נקבע כי "מוריה " תקבל דמי ניהול בשיעור של 2.85% מסך עלויות החשבונות המאושרים של כל נותני השירותים, ובהם מתכננים, מנהלי מיזמים, מפקחים וקבלני תשתית 20 - בכלל זה נותני שירותים שהועסקו ישירות על ידי חברת הרכבת. חברת הרכבת הסבירה כי שיעור דמי הניהול הוא שיעור מקובל. סמנכ"ל תו"פ דאז השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 .כי שיעור זה אפילו נמוך מן המקובל מנכ"ל חברת הרכבת דאז ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי שיעור דמי הניהול שנהגה חברת הרכבת לשלם בהתקשרויותיה עם חברות עירוניות היה 2.85%-3.5% , וכי בהתקשרות עם "מוריה" נבחר השיעור הנמוך ביותר בטווח הקיים בשוק. לא נמצאו במסמכי הרכבת אסמכתאות אילו בעלי מקצוע התחייבה "מוריה " להעסיק בפרויקט ובאילו עלויות. משרד מבקר המדינה העלה כי ההסכם נחתם אף שלא הוצג תחשיב מפורט (לרבות ההנחות והנתונים שהוא מבוסס עליהם). בהסכם לא עוגן סך התקציב הכולל ולא לוחות הזמנים. מההתכתבות בין חברת הרכבת, חברת "מוריה" ומנהל מינהלת הקו המהיר לירושלים הועלה, כי הרכבת לא קבעה את גבולות הסמכות והאחריות של הח ברות בתחומים חופפים. ממסמכי החברות עולה כי במשך כל תקופת ההתקשרות הן נחלקו בדעותיהן באשר לגבולות סמכותה ואחריותה של "מוריה ". מ"מ מנכ"ל "מוריה" הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי לאחר חתימת ההסכם התברר כי אופי ההתקשרות ששיווה כל אחד מן הצדדים לנגד עיניו היה .__________________ .20 .בקטע האחרון 1430 דוח שנתי59ב .שונה לגמרי. "מוריה" נהגה לבצע את המטלות שהוטלו עליה במסגרת התקציב. הרכבת, לעומת זאת, דרשה מ"מוריה" "אישורים על כל צעד ושעל, להיות צד למכרזים עצמם וכיו"ב. אי הבנה זו הולידה 'חיכוכים' בין 'מוריה' לרכבת, ומשום כך, ההתקשרות בסופו של דבר הייתה קצרת טווח, והצדדים הסכימו להיפרד, לאחר שפורסם מכרז אחד בלבד, לכריית הבור של תחנת בנייני האומה". מנכ"ל "מוריה" דאז אמר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 , כי תשובתו של מ"מ מנכ"ל "מוריה" מקובלת עליו בכל הנוגע להתקשרות עם הרכבת, למחיר החוזה ולאומדן עלות הפרויקט. בדצמבר 2007 , חודש לאחר פרישתו של המנכ"ל דאז מר עפר לינצ'בסקי, המליץ מנהל מינהלת הקו המהיר לירושלים לסמנכ"ל תו"פ דאז לצמצם את ההתקשרות עם "מוריה " משום שרמת שירותיה, היקפם ואי-שביעות הרצון הכללית ממנה אינם מצדיקים את שכר הטרחה שנקבע בהסכם עמה. סמנכ"ל תו "פ דאז אימץ את ההמלצה, ובינואר 2008 אישרה ועדת המכרזים העליונה את ההמלצה לסיום ההתקשרות עם "מוריה" במתכונת הקיימת. במרס 2008 סיכמו מנכ"ל הרכבת מר יצחק הראל ומנכ"ל "מוריה " דאז מר יחיאל לביא שתופסק הפסקה מוחלטת פעילותה בקטע. באותו חודש הודיע מנהל המינהלת לגורמים העוסקים בהקמת הקו בקטע זה, שהאחריות לניהול, לתכנון ולביצוע תועבר לחברות מנהלות אחרות. עדכון בדיקת הכדאיות ואשרור הקמת הקו המהיר בדצמבר 2008 התקיים דיון בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה בהשתתפות מר רוני בר-און, יו"ר הוועדה ושר האוצר, ובהשתתפות מר שאול מופז, שר התחבורה. כן נכחו בדיון מנכ"ל חברת הרכבת מר יצחק הראל, מנכ"ל משרד התחבורה מר גדעון סיטרמן וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר. בדיון אמר סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר כי "הבדיקה החוזרת לא הראתה כדאיות כלכלית עדיפה לפרויקט". שר האוצר הוסיף כי לפרויקט "מ אפיינים ייחודיים המאפשרים תמיכה בהצעת ההחלטה"; להם ניתן להוסיף "שיקול חשוב ומרכזי - חיזוק העיר ירושלים, שיפור הנגישות לעיר ותרומה למערכת הכלכלית של העיר, התושבים והמועסקים בעיר." נוכח כך החליטו כל המשתתפים בדיון לאשר לרכבת ישראל להמשיך בביצוע קו הרכבת ת"א-ירושלים 21. .סיכום .הקו המהיר מתל אביב לירושלים תוכנן כדי להשיג מטרות בעלות חשיבות לאומית וציבורית, ובהן קיום תחבורה נוחה ומהירה וחלופה לתחבורה הציבורית הקיימת בין ירושלים למרכז המדינה. .__________________ .21 /החלטה חכ166 מיום 2.12.2008 . חברת רכבת ישראל בע"מ 1431 . הקמת קו הרכבת המהיר לירושלים הוא פרויקט תשתית מן הגדולים המוקמים במדינה. כדי להשקיע את כספי המדינה ביעילות יש צורך בבדיקות כדאיות מקיפות. מאז קבלת החלטת הממשלה באוגוסט 2001 להקים את קו הרכבת המהיר לירושלים הושקעו מאות מיליוני ש"ח, אך חברת הרכבת השלימה רק חלק ממנו. בביקורת נמצא כי אומדני העלויות שהוצגו על ידי הרכבת, לפני קבלת ההחלטה היו נמוכים במיליארדי ש"ח מאומדני העלויות הנוכחיים. השלמת הקו שתוכננה ל - 2008 נדחתה במהלך השנים, ולפי הערכת הרכבת, במועד סיום הביקורת, יושלם הקו רק בשנת 2014 . העיכובים בהקמת הקו מוסיפים עלות לעלות הגבוהה ממילא הכרוכה בהשלמת הפרויקט. פרויקט הקמתו של קו הרכבת המהיר לירושלים הוא אחד הפרויקטים היקרים והמורכבים בתולדות ישראל. נוכח הליקויים שנמצאו מוטל על כל הגורמים המקצועיים לרבות בחברת הרכבת, במשרד האוצר ובמשרד התחבורה, לעשות את כל הנדרש לתיקון הליקויים, בכלל זה פיקוח ובקרה הולמים ולוודא שההחלטות וביצוען י תבססו על תכנון מפורט וקפדני כדי שיעלו על פסים תקינים. .

תקציר:
 1415 .חברת רכבת ישראל בע"מ . .פעולות הביקורת .בחברת רכבת ישראל בע"מ ובמשרד התחבורה והבטיחות בדרכים נבדקו היבטים בתכנונו ובהקמתו של הקו המהיר מתל אביב לירושלים. .הקמתו של קו הרכבת המהיר לירושלים .תקציר .בינואר 1998 הוקמה חברת הרכבת ונרשמה אצל רשם החברות כחברה ממשלתית ושמה "חברת רכבת ישראל בע"מ" (להלן - החברה, הרכבת או חברת הרכבת). ביולי 2003 החלה חברת הרכבת לפעול, והועברו אליה העובדים וכל פעילות הרכבת. ההסעות בקו הרכבת מתל אביב לירושלים בתוואי נחל שורק הופסקו ביולי 1998 . באוגוסט 2001 בדיון אצל ראש הממשלה דאז סוכם להוציא לפועל שתי חלופות בעת ובעונה אחת: שדרוג הקו הקיים 1 ולהתחיל בביצוע קו רכבת מהיר חדש בתוואי תל אביב - מודיעין2 - .ירושלים החברה העריכה ביולי 2003 כי הקו המהיר לירושלים יושלם ב- 2008 , אבל רק חלקו הראשון של הקו - עד מודיעין - הושלם עד המועד הזה. בעת סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , העריכה חברת הרכבת כי הקו לירושלים יושלם רק בסוף 2014 . .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרס 2007 - אוגוסט 2008 לסירוגין כמה היבטים בתכנית הפיתוח של רכבת ישראל והקמת קו הרכבת המהיר מת"א לירושלים. הביקורת התמקדה בקטע ממחלף ענבה לירושלים ועסקה בהיבטים האלה: בדיקת כדאיות; התארגנות; הקמה; בקרה ומעקב של החברה, של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ושל משרד האוצר. הבדיקה נערכה בחברת הרכבת. בדיקות השלמה נערכו במשרד .__________________ .1 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ 975-991 : שדרוג מסילת הרכבת בתוואי תל אביב-ירושלים. 2 הקו לירושלים הוא במסלול תל אביב-ענבה ירושלים. 1416 דוח שנתי59ב .התחבורה, במשרד האוצר ובחברת "מוריה - חברה לפיתוח ירושלים בע"מ" (להלן - "מוריה "). .עיקרי הממצאים .1. באפריל 2004 חתמו הממשלה וחברת הרכבת על מסמך עקרונות לביצוע תכנית פיתוח רב-שנתית להקמת רשת קווי רכבת לשנים 2003 -2008 (להלן- הסכם הפיתוח) בהיקף כספי של 20 מיליארד ש"ח 3 , ובכלל זה השלמת קו הרכבת המהיר מתל אביב לירושלים. נקבע כי עד אוקטובר 2004 ייחתם הסכם מפורט. בפועל נחתם הסכם פיתוח מפורט חדש רק באוגוסט 2008 , לקראת תום תקופת ההסכם, בהיקף כספי של כ-29.5 .מיליארד ש"ח 2. בהסכם הפיתוח העריכה חברת הרכבת כי קטע הקו ממחלף ענבה עד ירושלים, שאורכו כ -31 ק"מ, יושלם ב - 2008 , והעריכה את עלות השלמת התשתית להקמתו ב- 3,180 מיליון ש"ח במחירי יולי 2003 . אולם באוגוסט 2008 היא העריכה את עלות התשתית בכ- 5,966 מיליוני ש"ח במחירי יולי 2003 , כלומר עלייה ריאלית של כ -88% . עלויות אלו אינן כוללות את עלות רכישתו של הציוד הנדרש להפעלת הקו4 ואת עלויות חשמול הקו. עד מאי 2008 השקיעה הרכבת בהקמת הקו מענבה (על פי נתוני הרכבת) 372 מיליון ש"ח במחירים נומינליים והשלימה רק חלק ממנו. במועד סיום הביקורת טרם החלו העבודות בחלק המורכב של בנית המנהרות בקו. 3. על פי תוצאות בדיקה שהוגשה בספטמבר 2004 למשרד התחבורה ולחברת הרכבת, שיעור התשואה הפנימי 5 של קו הרכבת המהיר לירושלים (1A ) היה 5.2% , שיעור נמוך משיעור ההיוון לבדיקת הכדאיות שהוא7% , לפי הנחיות אגף התקציבים במשרד האוצר6 . מכאן שפרויקט הקמתו של קו הרכבת המהיר לא היה כדאי מן הבחינה הכלכלית באותו מועד. 4. לפני חתימת הסכם הפיתוח תקצבה החברה את שיעור ההוצאות הבלתי צפויות מראש בשיעור נמוך מזה הנדרש לפרויקט כה מורכב מבחינה הנדסית. 5. משרד האוצר החליט רק ביולי 2008 על בדיקת כדאיות חדשה בעניין הקמת הקו המהיר7 . 6. מנכ"ל הרכבת דאז, מתוקף תפקידו כיו"ר ועדת המכרזים העליונה, השתתף בדיון לאישור התקשרות עם חברת "מוריה " לביצוע עבודות ניהול, אבל לא מסר לחברי הוועדה על קרבת המשפחה בינו לבין סמנכ"ל הכספים של חברת "מוריה". .__________________ .3 .כל הסכומים כוללים מע"מ 4 .כגון קטרים וקרונות 5 בחישוב זה מחושב שיעור הריבית שבו יהיה שוויון בערך הנוכחי בין התועלות לבין העלויות הנובעות מהפרויקט לאורך חייו. 6 משרד התחבורה ומשרד האוצר הכינו ב- 1996 נוהל לבדיקת כדאיות של פרויקטים תחבורתיים. 7 תוצאותיה התקבלו בנובמבר 2008 ., לאחר סיום הביקורת חברת רכבת ישראל בע"מ 1417 . "חברת הרכבת לא קבעה את גבולות הסמכות והאחריות בינה לבין "מוריה בתחומים חופפים. כך במשך כל תקופת ההתקשרות היו חילוקי דעות ביניהן בנושא זה. בפברואר 2006 חתמה הרכבת על ההסכם עם "מוריה" אף שלא הוצג תחשיב מפורט (לרבות ההנחות והנתונים שהוא מבוסס עליהם). בהסכם לא עוגן תקציב כולל ולא לוחות הזמנים. .סיכום והמלצות .הפרויקט ההנדסי להקמת קו רכבת מהיר לירושלים הו א אחד מפרויקטי התשתית הגדולים המוקמים במדינה וחלק מתכנית להקמת רשת קווי רכבת. הוא כולל מגוון רחב של עבודות הנדסה שטרם נעשו בארץ - הקמת מנהרות ארוכות וגשרים גבוהים. המדינה התקשרה עם חברת הרכבת להקמת הרשת, ובכללה הקו המהיר לירושלים. אומדני העלויות שהוצגו על ידי הרכבת, לפני קבלת החלטת הממשלה, היו נמוכים במיליארדי ש"ח מאומדני העלויות הנוכחיים. בפועל, גם התקציבים עלו ונדחו לוחות הזמנים להשלמת הקו. לדעת משרד מבקר המדינה , לפני החתימה על הסכם הפיתוח היה על המדינה להקפיד ולבדוק בדיקה יסודית את הכרוך בחתימת החוזה מן הבחינה הכלכלית, ההנדסית והמשפטית, כדי להבטיח שלאחר חתימתו לא יהיה צורך בשינויים תכופים. בהקמתו של פרויקט זה נמצאו ליקויים רבים, בייחוד בתכנון, באומדני העלויות ובלוח הזמנים לביצועו. למעשה הפרויקט נעצר. על כל הגופים - חברת הרכבת, משרד התחבורה ומשרד האוצר - מוטלת האחריות להפיק לקחים, כדי למנוע פיגורים נוספים וגידול בעלויות בהמשך הקמתו ובהקמתם של פרויקטים אחרים בעתיד. .