צבא ההגנה לישראל/עסקה לרכש, לאחזקה ולפיתוח מכשירים - מערכת הביטחון

 ♦ . .מבוא .בידי צה"ל יש עשרות אלפי מכשירים מסוגים שונים בתחום מסוים (להלן - משק המכשירים). משק זה מהווה מערך עי קרי בזרוע היבשה (להלן - ז"י). במצגת שהכינה ז"י לסגן הרמטכ"ל מיולי 2009 נכתב כי "אחוזים ניכרים" מהמכשירים מיושנים מאוד, בעלי זמינות 13 נמוכה, ואינם תומכים בצרכים המבצעיים המתפתחים, וכי נדרש "פתרון מערכתי רב-שנתי" לכך, שיכלול הצטיידות מהירה במכשירים בשנים הראשונות ו"מיקור חוץ" של אחזקת המכשירים מצה"ל לתעשייה ל-20 .שנה צה"ל ומשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), לרבות מינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר) שבמשהב"ט, עשו בשנים 2010- 2008 עבודת מטה 14 (להלן- עמ"ט) לשיפור הזמינות המבצעית של משק המכשירים. במסגרת זו הם בחנו את האפשרות להתקשר בעסקה עם חברה (להלן - החברה), הכוללת רכש מכשירים, פיתוח של רכיב (להלן - הרכיב) לחלק מהמכשירים, הצטיידות ברכיבים והעברת האחזקה של מרבית המכשירים מצה"ל לחברה ל -20 שנה, לרבות המכשירים שיירכשו בעסקה זו (להלן - העסקה). היקפה הכספי הכולל של העסקה האמורה עולה על מיליארד ש"ח 15 . במועד סיכום הדוח, ינואר 2011 , נמשכת העמ"ט במערכת הביטחון לגיבוש העסקה. בינואר 2010 קיים הסמנכ"ל וראש מנה"ר (להלן - ראש מנה"ר), מר אהרון מרמרוש, דיון בנושא חידוש משק המכשירים בהשתתפות נציגים ממשהב"ט, מצה"ל ומהחברה. במסמך סיכום הדי ון16 נכתב, בין היתר, כי הדיון התקיים בהמשך למשא ומתן שקיים משהב"ט עם החברה, וכי סוכם (עם החברה) על תכנית שתכלול רכש מכשירים מהחברה על פי הנדרש לצה"ל והתקשרות אתה לביצוע אחזקה. כמו כן נקבעו מספר המכשירים מכל סוג שיירכשו והסכום שישולם לחברה עבורם ועבור האחזקה. יצוין כי החברה מופיעה ברשימת התפוצה של המסמך (בנושא סיכום הדיון ראו גם בהמשך). בחודשים דצמבר 2009 עד מאי 201017 , לסירוגין, עשה משרד מבקר המדינה ביקורת "בזמן אמת" תוך כדי תהליך קבלת ההחלטות וביצוע העמ"ט על ידי צה"ל .__________________ .13 זמינות או זמינות מבצעית- שיעור המכשירים התקינים ביחידות בכל נקודת זמן. 14 במועד סיום הביקורת במאי 2010 .טרם הסתיימה עבודת המטה 15 .הנתונים הכספיים בדוח זה הם במחירים שוטפים ואינם כוללים ריבית 16 ההתייחסות בדוחזה היא לסיכום ראש מנה"ר מינואר 2010 , שבו נקבע סיכום המשא ומתן בין מנה"ר ובין החברה. את הסיכום רשם עוזר ראש מנה"ר לתכניות. 17 כמה נתונים עודכנו לאוגוסט 2010. מערכת הביטחון 1811 .ומשהב"ט לשם רכש מכשירים ולהעברת האח זקה של מרבית משק המכשירים מצה"ל לחברה. הביקורת נעשתה בידיעה שהתהליך דינמי, עדיין לא הסתיים וייתכנו שינויים והחלטות בהמשך. הביקורת נעשתה בצה"ל: בז"י, באגף 1812 דוח שנתי61ב .הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל), לרבות במרכז השיקום והאחזקה (להלן - מש"א), באגף התקשוב, באגף התכנון (להלן - אג"ת); ובמשהב"ט: במנה"ר ובאגף התקציבים (להלן - את"ק). ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 נוסח[ . חיסיון ]משולב נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת. .תהליכי טרום-רכש במשהב"ט .במסגרת העמ"ט שביצעו צה"ל ומשהב"ט לשיפור הזמינות המבצעית של משק המכשירים קיים ביוני 2009 ראש מנה"ר דיון שבו הציגו גורמים בז"י את נושא שיפור הזמינות המבצעית של משק מסוים בצה"ל באמצעות רכש מכשירים ומיקור חוץ של האחזקה מצה"ל לתעשייה אזרחית (במסמכי משהב"ט וצה"ל נכתב כי מדובר בחברה). בסיכום הדיון אישר ראש מנה"ר להקים מטה תכנית18 בראשות מנה"ר ובשיתוף נציגי צה"ל. בסוף יולי 2009 מינה מנכ"ל משהב"ט מטה תכנית למשק המכשירים. בסוף אוקטובר 2009 סיכם ראש מנה"ר דיון בנושא משק המכשירים, שנועד לקדם פעילות לקראת הפצת בקשה לקבלת מידע19 מהחברה20 . בסיכום הדיון קבע ראש מנה"ר יעדי פעילות: הפצת הבקשה בתוך שישה ימים; קבלת הצעת מחיר מהחברה בתוך עשרה ימים; חתימה על זיכרון דברים עם החברה עד סוף דצמבר 2009; וכן קבע כי ראש מטה ז"י "יפעל להצגת הנושא ולקבלת אישור אג"ת". בתחילת נובמבר 2009 העביר מנה"ר לחברה את הבקשה לקבלת מידע לגבי רכש המכשירים ואחזקת מרבית משק המכשירים לשיפור הזמינות המבצעית של המשק. בתחילת דצמבר 2009 התקבלה במנה"ר הצעת מחיר מהחברה בעניין זה, בין היתר על בסיס הבקשה. בהצעה נכתב כי "הצעת מחיר זו הינה תוצאה של תהליך בהובלת משהב"ט וצה"ל במסגרתו הובהרו וחודדו הדרישות לפרויקט". 1 . בינואר 2010 קיים ראש מנה"ר דיון בנושא חידוש משק המכשירים בהשתתפות ראש את"ק, סגן ראש מנה"ר, ראש מחלקת (להלן - רמ"ח) אמצעי לחימה (להלן - אמל"ח) בז"י, נציגי החברה ומשתתפים אחרים. במסמך סיכום שקיים צוות מטה ]משא ומתן[ הדיון נכתב כי "הפגישה התקיימה בהמשך למו"מ "; כי בבדיקת משהב"ט וצה"ל נמצא כי "עלות ]החברה[ התכנית שבנדון מול "; וכ]החברה[ בצה"ל גבוהה יותר מהצעת]של המכשירים[ האחזקהי "לאור זאת, על תכנית שתכלול רכש של מכשירים עפ"י הנדרש לצה"ל ]עם החברה [ סוכם " ונקבעו מספר המכשירים מכל סוג, עלותם ]אחזקה[ ובנוסף התקשרות לביצוע .__________________ .18 על פי הוראת מנה"ר שעניינה "מטה תכנית, מנהלת תכנית, תפקידים והפעלה", מטה תכנית הוא גוף מטה במשהב" ט האחראי לפיתוח ו/או לייצור של אמצעים השייכים לתכנית אחת. 19 ( בקשה לקבלת מידעRFI )- פנייה אל ספק או ספקים לצורך קבלת מידע טרום-רכש על פריטים , עבודה או שירות קודם לקבלת החלטה בנושא הוצאת בקשה להצעת מחיר. היענות לפנייה מצד הספק אינה בגדר התחייבות לחתימת חוזה בין הצדדים. 20 בנושא אישור החברה על ידי משהב"ט כספק יחיד ובנושא אי-ביצוע תחרות לביצוע האחזקה ראו בהמשך. מערכת הביטחון 1813 . , הושגו במלואם]החברה[ ועלות האחזקה בחברה. עוד נכתב כי "יעדי המו"מ מול לכן ניתן לבצע התקשרות (מותנה בקבלת אישור המטה 1814 דוח שנתי61ב .הכללי)"; "ראש את"ק התחייב להעמיד אישורי תקציב" בתוך כשבוע; ומטה התכנית במנה"ר התבקש לשלוח מכתב כוונה21 לחברה בתוך עשרה ימים. עותק מסיכום הדיון נשלח לחברה. בספטמבר 2010 הודיע ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה כי המכתב מינואר 201022 "היה סיכום בדיקת ההתכנות שכאמור הינו שלב בתהליך. לצערי המכתב לא נוסח כראוי". לפי הוראת משרד הביטחון (להלן - המ"ב) שעניינה פיתוח אמצעי לחימה, במסמך המסכם את בדיקת ההיתכנות יש להציג השוואה בין פתרונות אפשריים למילוי צורך מבצעי נתון, להמליץ על הפתרון באמצעות אמל"ח ולהגדיר את התכונות הנדרשות מהאמל"ח . בדיקת היתכנות מתבצעת בצה"ל או במינהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (מפא"ת), והיא מהווה פעילות מקדימה לאישור של הפרויקט בצה"ל שלאחריו ניתן לבצע התקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי סיכום ראש מנה"ר דלעיל אינו בבחינת סיכום בדיקת היתכנות: כיוון שבאותו מועד צה"ל טרם השלים את העמ"ט הנוגע לעסקה ולא סיכמּה במסמך, ובמסמך הסיכום של ראש מנה"ר לא הוצגה השוואה בין פתרונות אפשריים ולא הוגדרו התכונות הנדרשות מפיתוח הרכיב. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הסיכום נכתב בעקבות צעדים מעשיים שנקט מנה"ר לקראת גיבוש התקשרות עם החברה ובכללם הקמת מטה תכנית להתקשרות עם החברה, קבלת הצעת מחיר ממנה, ביצוע מו"מ אתה וגיבוש מסמכי התקשרות אתה. נוסף על האמור לעיל, התוכן של מסמך הסיכום של ראש מנה"ר מעיד על כך שמדובר בסיום מו"מ עם החברה ובקבלת החלטה להתקשר אתה, ככתוב במסמך: "יעדי המו"מ הושגו במלואם, לכן ניתן לבצע התקשרות" ונקבעו בו ]החברה[ מול צעדים ממשיים להמשך הפעילות להתקשרות עם החברה בתוך עשרה ימים. 2 . בהמ"ב שעניינה "ועדת פטור ממכרז - הוראת יסוד" נקבע כי ועדת פטור ממכרז במשהב"ט (להלן - ועדת הפטור) תדון במתן פטור ותאשרו כנדרש בתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג- 1993 (להלן- התקנות), ובהוראה. לפי ההמ"ב הוועדה תהיה מורכבת מאנשי מקצוע בתחומים שונים לבחינת כלל ההיבטים הנוגעים למתן הפטור, ובהם נציג מנכ"ל משהב"ט, חשב משהב"ט או נציגו, ראש חטיבה בגוף הרוכש23 או נציגו, שני נציגי ציבור ונציג היועץ המשפטי. בהמ"ב שעניינה " התקשרות עם ספקים עקב פטור ממכרז " נקבע כי הסמכות להמליץ על ניהול מו"מ עם ספק או לאשרו, בעילות פטור שבתקנות המחייבות פנייה לוועדת פטור, נתונה אך ורק לוועדת הפטור. משרד מבקר המדינה מעיר כי לפ ני שמנה"ר פנה לוועדת הפטור במשהב"ט וקיבל פטור מביצוע מכרז, הוא קיים מו"מ עם החברה בנושא רכש מכשירים, העברת אחזקת המכשירים מצה"ל לחברה ופיתוח הרכיב, .__________________ .21 על פי הוראת מנה"ר שעניינה "צורות התקשרות מותרות ברכישות מנה"ר", מכתב כוונה הוא התקשרות המהווה צורת התחייבות חריגה ביותר. 22 הכוונה למסמך סיכוםהדיון בראשות ראש מנה"ר מינואר 2010. 23 .גוף בעל תקציב במערכת הביטחון המבקש להתקשר עם ספק מערכת הביטחון 1815 . בהיקף כספי העולה על מיליארד ש"ח; וכי ראש מנה"ר אף סיכם כאמור בינואר 2010 שהמו"מ הסתיים. כל זאת, שלא בהתאם לה מ"ב שעניינן "ועדת פטור ממכרז" ו" התקשרות עם ספקים עקב פטור ממכרז ", ושלפיהן הסמכות לאשר ניהול מו"מ ומתן פטור ממכרז נתונה לוועדת הפטור במשהב"ט. 1816 דוח שנתי61ב . עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הסיכום של ראש מנה"ר שנשלח לחברה היה לכאורה בבחינת הצהרה כלפיה על כוונה להתקשר אתה. דבר זה עלול היה להקשות על מנה"ר לבצע תחרות לביצוע האחזקה של המכשירים כנדרש בהמ"ב שעניינה "ביצוע עבודות ע"י צה"ל בתחרות עם מפעלים אזרחיים" ולהקשות על מנה"ר לשנות את תנאי ההתקשרות, כגון עלויות הרכש והאחזקה, לאחר שיתבררו צורכי צה"ל בסיום העמ"ט שהוא מבצע. כמה ימים לאחר סיכומו של ראש מנה"ר כי מנה"ר יוציא מכתב כוונה (שהוא כאמור התקשרות המהווה צורת התחייבות חריגה ביותר) לחברה לביצוע העסקה בתוך עשרה ימים, העביר אליו משרד מבקר המדינה שאלות בעניין הסיכום ונוכח ממצאי הביקורת שהסתמנו באותו מועד ולפיהם צה"ל ומשהב"ט טרם סיימו את העמ"ט לביצוע העסקה (ראו גם בהמשך). בתחילת פברואר 2010 הודיע ראש מנה"ר מועד [ למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "קבלת 'פטור ממכרז' במועד זה לא היה רלוונטי לתהליך מול החברה, כי מלכתחילה מדובר במפעל שהינו ]הסיכום יצרן בלעדי של המכשירים". בהתייחס להודעתו של ראש מנה"ר מעיר משרד מבקר המדינה כדלקמן: א. הסמכות להחליט כי בשוק פועל ספק בלעדי בתחום מסוים ולאשר את ההתקשרות אתו בנימוק של ספק יחיד נתונה לוועדת הפטור בלבד, ומכאן שניהול מו"מ עם החברה לסיכום תנאי ההתקשרות עמה לפני שמנה"ר פנה לוועדה וקיבל פטור נעשו בניגוד להמ"ב שלעיל. ב. סיכום ראש מנה"ר לא עסק רק ברכש מיצרן של מכשירים אלה אלא גם בהעברת האחזקה של מרבית משק המכשירים מצה"ל לאותו יצרן (בנושא האחזקה ראו גם בהמשך). ג. ההודעה כי קבלת פטור ממכרז לא הייתה רלוונטית במועד הסיכום בינואר 2010 אינה עולה בקנה אחד עם פעילות מנה"ר לקבלת פטור מהוועדה, שהחלה למחרת הסיכום והסתיימה בקבלת פטור בדיעבד בפברואר 2010 ., כחודש לאחר הסיכום 3 . בפברואר 2010 כתב ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה כי "הכדאיות הכלכלית של העסקה מבוססת על תהליך הכולל רכש אחזקה וניהול לוגיסטי של המכשירי[ משק ... לא יהיה זה נכון להפריד בין האחזקה השוטפת ולתחר רק ]ם אותה מול המש"א, כי אז אנחנו מאבדים את היתרון הכלכלי היחסי של עלות ".]המכשירים[ מחזור חיים מלא של משק יצוין כי בינואר 2010 , יום לפני הסיכום של ראש מנה"ר, בדיון בראשות ראש אגף התקשוב בנושא עסקת משק המכשירים, הוא סיכם כי "נכון היה להציג אלטרנטיבה המציגה קיום עסקת רכש בלבד". ]לעסקת הרכש והאחזקה[ נוספת בביקורת הועלה כי מנה"ר לא ביקש ולא קיבל מהחברה שתי הערכות מחיר נפרדות: האחת לרכש מכשירים והשנייה לביצוע האחזקה, ולא השווה, לכל הפחות עד לאוגוסט 2010 , בין ה עלויות של ביצוע עסקה משולבת של רכש מהחברה ואחזקה על ידיה ובין העלויות של ביצוע שתי מערכת הביטחון 1817 . עסקות נפרדות: האחת לרכש מהחברה והשנייה לביצוע אחזקה שלא באמצעותה, כדי לבחון אם יש יתרון כלכלי בעסקה המשולבת. 4 . בהמ"ב שעניינה "ביצוע עבודות ע"י צה"ל בתחרות עם מפעלים אזרחיי ם" מפורטים הכללים לביצוע עבודות אחזקה על ידי צה"ל בתחרות עם מפעלים אזרחיים באמצעות מכרז לפי התקנות ו ההוראות של משהב"ט. זאת, בין היתר, כדי לבחור את המבצע המועדף לביצוע האחזקה . יצוין כי 1818 דוח שנתי61ב .בהוראה נכתב כי התחרות תהיה הוגנת ותתקיים על בסיס מכנה משותף ונתונים השוואתיים הנכונים לצה"ל ולתעשיות בנוגע למשימות שניתן להקצות לה ם. על פי הסיכום של ראש מנה"ר מינואר 2010 , ההיקף הכספי של האחזקה שתבצע החברה ל-20 שנה הסתכם במאות מיליוני ש"ח; ניתן לבצע התקשרות עם החברה ("מותנה בקבלת אישור המטה הכללי ") ובכלל זה להעביר את אחזקת מרבית המכשירים מצה"ל לחברה; ומנה"ר יוציא לחברה מכתב כוונה בנושא בתוך עשרה ימים, שכאמור הוא התקשרות המהווה צורת התחייבות חריגה ביותר. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראש מנה"ר סיכם שניתן לבצע התקשרות עם החברה בלי שמנה"ר ביצע הליך תחרות י בדרך של מכרז בין צה"ל ובין החברה לביצוע האחזקה וזאת שלא בהתאם להמ"ב שלעיל. בספטמבר 2010 הודיע ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה כי חיפש "פתרון כולל לנושא, דהיינו, שחברה אחת תיתן מענה כולל" לרכש ולאחזקה של המכשירים, וכן כי מנה"ר פעל על פי ההנחיות שבהוראת מנה"ר שעניינה "ניהול רכש מבוסס תפוקות24 ". עוד הודיע ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 כי המ"ב שעניינה "ביצוע עבודות ע"י צה"ל בתחרות עם מפעלים אזרחיים " עוסקת בהוצאה של עבודות אחזקה, ייצור והשבחה מצה"ל לתעשייה אזרחית, וכי צה"ל אינו מפתח או מייצר מכשירים ולפיכך המ"ב זו אינה רלוונטית לנושא זה. משרד מבקר המדינה מעיר כדלקמן: א. איתור ספק לביצוע של אחזקת המכשירים למשך עשרות שנים בעלות של מאות מיליוני ש"ח היה אמור להתבצע בין כלל הגופים הרלוונטיים, לרבות צה"ל והתעשיות האזרחיות הנוגעות בדבר, באמצעות הליך תחרותי בהתאם לתקנות ולהוראות משהב"ט. כל זאת, לאו דווקא מתוך מטרה מוגדרת "לתת פתרון כולל לנושא" באמצעות חברה אחת שתספק מכשירים ותתחזק אותם, אלא על פי כלל אמות המידה הרלוונטיות, לרבות שיקולי עלות לעומת תועלת. ב. המ"ב שלעיל עוסקת ב"ביצוע עבודות ע"י צה"ל בתחרות עם מפעלים אזרחיים" וצה"ל מבצע אחזקה של המכשירים, ולכן האמור בהמ"ב רלוונטי לקיום הליך תחרותי לביצוע אחזקה בין צה"ל ובין תעשייה אזרחית. זאת ועוד, הוראת מנה"ר בעניין "ניהול רכש מבוסס תפוקות" אינה מבטלת ואינה באה במקום האמור בהמ"ב האמורה, לרבות בדבר קיום הליך תחרותי לביצוע אחזקה בין צה"ל ובין חברה אזרחית. 5 . משרד מבקר המדינה העלה כי ראש מנה"ר סיכם בינואר 2010 כי המו"מ עם החברה הסתיים, לרבות בנושא עלויות רכש מכשירים והעברת האחזקה מצה"ל לחברה, לפני שצה"ל ומשהב"ט השלימו את העמ"ט לבחינת המשמעויות של הרכש, לרבות מהבחי נה הכלכלית והלוגיסטית ומבחינת מספר המכשירים מכל סוג שיירכשו, ולבחינת המשמעויות של פיתוח הרכיב ושל העברת האחזקה לחברה. .__________________ .24 שיטת רכש של מרכיבי תפעול ואחזקה המבוססת על רכש תפוקות הניתנות למדידה ולכימות. מערכת הביטחון 1819 .6 . על פי מצגת ז"י לראש חטיבת (להלן- רח"ט) התכנון באג"ת מפברואר 2010 , כדי לקבל אישור עקרוני לעסקה, ולצורך השוואה בין חלופות, "מצב קיים" מבטא את המשמעות התקציבית של המשך האחזקה בצה"ל של המכשירים הקיימים עד לגריטתם ובהתאם לקצב הגריטה הטבעית רכש של מכשירים מהחברה; ו"מצב עסקה" מבטא את המשמעות התקציבית של התקשרות עם 1820 דוח שנתי61ב .החברה להצטיידות במכשירים חדשים ולאחזקת מכשירים על ידיה, לרבות המכשירים שיירכשו בעסקה, הכוללת קצב מואץ של רכש מכשירים חדשים וגריטת מכשירים מדור ישן. בינואר 2010 סיכם ראש מנה"ר כי "בהתאם לבדיקה שנערכה ע"י משהב"ט וצה"ל נמצא כי עלות האחזקה בצה"ל גבוהה יותר מהצעת ". בביקורת הועלה כי ]החברה[ במועד הסיכום היו בידי ראש מנה"ר נתונים מסוימים על עלויות האחזקה בצה"ל, אולם הוא סיכם את האמור לעיל לפני שצה"ל ומשהב"ט סיימו את העמ"ט לבחינת עלויות אלו. הביקורת העלתה כי בחודשים דצמבר 2009 - מאי 2010 חלו שינויים במצגות של ז"י בנוגע לעלויות של "מצב קיים" ו"מצב עסקה". יצוין כי במאי 2010 העלויות של "מצב עסקה" היו גבוהות מאלו של "מצב קיים". להלן פירוט: לפי מצגת שהכינה ז"י בדצמבר 2009 ,לקראת דיון הכנה באג"ת לאישור עקרוני של העסקה עם החברה עלויות האחזקה של משק המכשירים בידי צה"ל ב"מצב קיים" היו כ-19.6 מיליון ש"ח לשנה, לעומת כ-16.8 מיליון ש"ח לשנה ב"מצב עסקה"; לפי מצגת שהכינה ז"י לקראת דיון במשרד האוצר בינואר 2010 , כשבוע לאחר הסיכום של ראש מנה"ר, העלויות האמורות הסתכמו בכ -19.6 "מיליון ש"ח לשנה ב"מצב קיים לעומת כ-17.8 מיליון ש"ח לשנה ב"מצב עסקה"; לפי מצגת שהכינה ז"י בפברואר 2010 לדיון אצל רח"ט התכנון באג"ת העלויות האמורות היו כ-20.1 מיליון ש"ח לשנה ב"מצב קיים" לעומת כ -18.5 מיליון ש"ח לשנה ב"מצב עסקה"; ובמצגת שהכינה ז"י במאי 2010 לדיון אצל רח"ט התכנון באג"ת הסתכמו העלויות ב"מצב קיים" בכ-25.3 מיליון ש"ח לעומת כ-25.4 מיליון ש"ח לשנה ב"מצב עסקה". יצוין כי בספטמבר 2010 הודיע ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה לגבי עלויות האחזקה בצה"ל ]עלות[ ,האחזקה כי "הנושא נבדק ועפ"י הנתונים שנמסרו לנו יקרה יותר". באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי בתחילת העמ"ט עלות האחזקה של משק המכ שירים ב"מצב קיים" הייתה גבוהה יותר מאשר ב"מצב עסקה", ועם התקדמות העמ"ט התברר כי העלות ב"מצב עסקה" יקרה בכמיליון ש"ח בשנה מאשר עלותה ב"מצב קיים". עוד הודיע צה"ל כי לאחר ההצגה לרח"ט התכנון בפברואר 2010 ועם התקדמות העמ"ט נכללו בה עלויות נוספות. עוד יצוין כי ל פי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, עלות האחזקה השנתית הממוצעת של המכשירים ב"מצב עסקה" גבוהה יותר מהעלות ב"מצב קיים" (בנושא זה ראו בהמשך). 7 . על פי הוראת מנה"ר בעניין אפיון טכני ומפרט המוצר רכישת מוצרים עבור מערכת הביטחון מתבססת על מפרט או אפיון , שנועדו להגד יר את המוצר באופן שבין היתר יתאפשר לספק להבין את מהות הדרישות ולהגיש הצעת מחיר, ובאופן שמערכת הב יטחון תוודא שהמוצר מתאים לדרישות . בסיכום הדיון בראשות ראש מנה"ר מינואר 2010 נקבע שההיקף הכספי לפיתוח ולהצטיידות ברכיב יהיה עשרות רבות של מיליוני ש"ח - פיתוח בהיקף כספי של מיליוני ש"ח והצטיידות בהיקף כספי של עשרות רבות של מיליוני ש"ח. מערכת הביטחון 1821 . בביקורת הועלה כי ראש מנה"ר סיכם את האמור לעיל לפני שז"י הגדירה באפיון טכני25 את תכולות הפיתוח ואת המפרט של הרכיב. משרד מבקר המדינה מעיר כי סיכום עלויות פיתוח והצטיידות לפני הגדרת תכולות הפיתוח ומפרט המוצר עלול להביא לאי-התאמה לדרישות המבצעיות של ז"י ולתוספת עלויות. .__________________ .25 על פי המילון למונחי צה"ל - תיאור טכני של מוצר ותכונותיו, המתואר בדרך כלל במונחים טכניים. 1822 דוח שנתי61ב .בפברואר 2010 הודיע ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה כי מסמך הגדרת העבודה26 של החטיבה הטכנולוגית (להלן - חט"ל) בז"י כולל אפיון לפיתוח של הרכיב. אולם באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי "אפיון טכני מפורט נכתב בימים אלה". יודגש כי במועד ההודעה של ראש מנה"ר הייתה בידי ז"י טיוטה בלבד של מסמך הגדרת העבודה המתייחסת לתכולות הפיתוח ולמפרט המוצר של הרכיב. משרד מבקר המדינה מעיר כי הודעתו של ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 אינה עולה בקנה אחד עם הודעת צה"ל מאוקטובר 2010 .", כי "אפיון טכני מפורט נכתב בימים אלה 8 . על פי המ"ב שעניינה "התקשרות עם ספקים עקב פטור ממכרז", בדיקת הצעת המחיר של ספק במנה"ר תכלול בדיקת תחשיב של עלויות לפי שעות עבודה, חומרים, רכישות מקומיות ועוד. בפברואר 2010 הודיע ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה כי סוכם במו"מ עם החברה שעלות הפיתוח תהיה על חשבונה, ולכן לא נדרש ממנה תחשיב מפורט של עלויות הפיתוח. יצוין כי כאמור לעיל בסיכום ראש מנה"ר מינואר 2010 נכתב כי עלות הפיתוח אשר אמורה להיות משולמת לחברה היא מיליוני ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר כדלקמן: א. ההודעה ולפיה החברה תישא בעלות הפיתוח של הרכיב אינה עולה בקנה אחד עם סיכום ראש מנה"ר מינואר 2010 שבו נכתב כי עלות הפיתוח אשר אמורה להיות משולמת לחברה היא מיליוני ש"ח. ב. מההודעה עולה כי מנה"ר לא קיבל מהחברה את התחשיב שלה בעניין עלות הפיתוח של הרכיב, וממילא לא בדק אותו כמתחייב בהמ"ב האמורה. .עמ"ט בז"י לביצוע העסקה .1 . בפברואר 2009 שלח רמ"ח אמל"ח בז"י בקשה לגורמים בז"י ובאגף התקשוב לבצע ניתוח מערכת 27 לבחינת שיפור הזמינות המבצעית של משק המכשירים בהיבטים טכניים, כלכליים ותורתיים, כדי לאפשר לצה"ל לקבל באופן מידי החלטות בנושא אופן מימוש רענון המשק. רמ"ח אמל"ח קבע כי ניתוח המערכת יסתיים עד אמצע אפריל 2009 . .__________________ .26 .מסמך הגדרת עבודה מגדיר את הפעילויות בנושא משק המכשירים 27 בדיקת מערכת כמוגדר בהוראת קבע אג"ת שעניינה "תהליך יזום, פיתוח, הצטיידות וקליטה של אמצעים ומערכות בצה"ל" (להלן - הוראת אג"ת), הכוללת בחינת חלופות אפשריות למילוי הצורך המבצעי ומשמעויותיהן, ו בהן עלויות פיתוח, הצטיידות ותשתית, ניתוח ראשוני של "עלות מחזור חיים", משמעויות לוגיסטיות וארגוניות, משמעויות בתחום כוח האדם ועוד. מערכת הביטחון 1823 . במועד סיום הביקורת במ אי 2010 , כשנה לאחר המועד שקבע רמ"ח אמל"ח לסיום ניתוח המערכת לבחינת שיפור הזמינות המבצעית של משק המכשירים בהיבטים טכניים, כלכליים ותורתיים, טרם סיימה ז"י את הניתוח, כגון גיבוש תפיסת האחזקה בעת שגרה ובעת חירום בחברה, וניתוח כלכלי, לרבות בדיקת כדאיות העסקה. בביקורת הועלה כי אף על פי כן המליצה ז"י לרח"ט התכנון באג"ת בפברואר ובמאי 2010 לאשר את ביצוע העסקה. באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי ז"י ביצעה עמ"ט החל מפברואר 2009 ", שבמסגרתה "נכללו כלל המשמעויות המשקיות של הפרויקט לרבות גיבוש "תפיסת אחזקה ברג יעה ובחירום", וביצוע ניתוח כלכלי, לרבות בדיקת הכדאיות של העסקה. צה"ל הוסיף כי "המסמך המסכם של ניתוח המערכת התעכב מעבר למתוכנן לאור סוגיות הקשורות לאחזקת המערכת". משרד מבקר המדינה מעיר כי העמ"ט שביצעה ז"י בנושא טרם סוכמה, כהודעת צה"ל שלעיל, והיא אינה יכולה לשמש תחליף למסמך מסכם, מאושר ומחייב של ניתוח מערכת, שנערך בהתאם להוראות צה"ל ומהווה בסיס להמשך פעילות ולקבלת ההחלטות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי העיכוב בסיום ניתוח המערכת אינו תקין נוכח האירועים המהותיים שהתרחשו מאז ניתנה ההנחיה לביצוע הניתוח ונוכח ההחלטות שהתקבלו מאותו מועד - סיכום מו"מ בין מנה"ר לחברה כמתואר לעיל והצגת העסקה לאישור רח"ט תכנון באג"ת. 2 . ביולי 2009 התקיים דיון בראשות סגן הרמטכ"ל דאז ובו רח"ט התקשוב בז"י הציג את הרעיון לשיפור הזמינות המבצעית של משק המכשירים, שעיקרו "מהלך חדש של התקשרות עם חברה אזרחית אשר תכלול רכש אמצעים חדשים בפריסת תשלום קבועה ויצירת חוזה לזמינות מבצעית של המשק, שיינתן על ידי החברה". סגן הרמטכ"ל אישר את הרעיון והנחה את ז"י להתחיל במהלך לאישור עקרוני של העסקה עם החברה, להשלים את הבחינה של עלות האחזקה בצה"ל ולבחון מהן החלופות האחרות. במסגרת תהליך האישור העקרוני לעסקה על ידי המטה הכללי, כנדרש בהוראת אג"ת ועל פי החלטת סגן הרמטכ"ל שלעיל מיולי 2009 , הציגה ז"י בפברואר 2010 לרח"ט התכנון באג"ת את העמ"ט שעשתה לבחינת חלופות לשדרוג משק המכשירים ולאחזקתו. ז"י הציגה שלוש חלופות הכוללו ת התקשרות עם החברה והמליצה על חלופה של עסקה אתה הכוללת רכש והעברת האחזקה מצה"ל אליה החל משנת 2010 . על פי המצגת של ז"י מפברואר 2010 לרח"ט התכנון באג"ת לקבלת אישור עקרוני לעסקה, ז"י העריכה כי עלות הרכש של המכשירים על פי חלופה של ביצוע עסקת רכש והמשך ביצוע האחזקה בצה"ל תהיה מאות רבות של מיליוני ש"ח. 1824 דוח שנתי61ב .משרד מבקר המדינה מעיר כי העלות שציינה ז"י לא הייתה מבוססת על הערכת מחיר מעודכנת של החברה אלא התבססה על העלויות של המכשירים במסגרת "רכישות אחרונות28 ." 3 . כאמור לעיל, במצגת ז"י מפברואר 2010 לקבלת אישור עקרוני לעסק ה הסתכמה עלות האחזקה ב"מצב קיים" בכ-20.1 מיליון ש"ח לשנה, ועלות האחזקה ב"מצב עסקה" הסתכמה בכ-18.5 .מיליון ש"ח לשנה .__________________ .28 .רכישות שביצע משהב"ט בשנים האחרונות מערכת הביטחון 1825 . לפי חישוב שביצע משרד מבקר המדינה על סמך הנתונים שהיו בידי ז"י בפברואר 2010 , עלות האחזקה ב"מצב עסקה" הייתה גבוהה מאשר ב"מצב קיים". על פי חישוב מעודכן 29 שביצע משרד מבקר המדינה, העלות השנתית של אחזקת המכשירים ב"מצב עסקה" מסתכמת לכל הפחות בכ- 25.8-28.3 מיליון ש"ח, לעומת העלות ב"מצב קיים" שמסתכמת בכ -20.1 מיליון ש"ח. כלומר העלות ב"מצב עסקה" גבוהה מהעלות ב"מצב קיים" לכל הפחות בכ- 5.7-8.2 מיליון ש"ח לשנה ובכ- 114-164 מיליון ש"ח ל-20 שנה. להלן כמה דוגמאות עיקריות לליקויים בביצוע העמ"ט בז"י: א. באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי בפברואר 2010 הוצג לרח"ט התכנון כי ז"י טרם השלימה את התיאום עם אט"ל לגבי הערכת עלויות האחזקה. לכן הנחה הרח"ט להשלים את התיאום מול כלל הגופים ולהציג לו את הנושא שנית, ועם התקדמות העמ"ט נכללו בה עלויות נוספות. משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך סדור של ביצוע עמ"ט מחייב לכל הפחות את השלמת התיאום בין הגופים הרלוונטיים לפני ההצגה לרח"ט התכנון כדי לקבל אישור עקרוני בנושא. זאת וע וד, בפברואר 2010 לא הציגה ז"י לרח"ט התכנון ב"מצב עסקה" עלויות אחזקה שלגביהן לא נדרש תיאום כלשהו עם אט"ל אלא הציגה אותם כעלויות רכש (ראו גם להלן). ב. על פי מצגת ז"י ליועץ הכספי לרמטכ"ל (להלן - יועכ"ל) מדצמבר 2009 , יש לכלול בעלויות האחזקה במקום בעלויות הרכש סך של 112 מיליון ש"ח עבור חלקי חילוף, התקנים, תשתיות, ניהול ועוד למשך 20 שנה. זאת, בין היתר, לצורך השוואה בין עלויות האחזקה שמבצע צה"ל ובין עלויות האחזקה שבהצעת החברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי במצגת לרח"ט התכנון מפברואר 2010 כללה ז"י את עלויות האחזקה שלע יל בסעיף עלויות הרכש שלא כפי שנכתב במצגת ז"י ליועכ"ל בדצמבר 2009 .בהמשך להנחייתוהמשמעות היא שז"י הציגה לרח"ט התכנון עלויות אחזקה נמוכות יותר ב"מצב עסקה" בסך של 112 מיליון ש"ח ל-20 שנה, שהם בממוצע כ-5.6 מיליון ש"ח לשנה. באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי "בהצגת הפרויקט לאג"ת במהלך פברואר 2010 , ניתן היה להבין כי ז"י לא הפרידה את העלויות במתכונת האמורה לעיל (על אף שהנתונים הוצגו בשורות נפרדות בטבלת העלויות). עם זאת, בהצגה המעודכנת במהלך חודש מאי 2010 ."הנושא הוצג באופן ברור משרד מבקר המדינה מעיר כי גם במצגת של ז"י לרח"ט התכנון במאי 2010 נכללו ב"מצב עסקה" עלויות האחזקה שלעיל במסגרת עלויות הרכש ולא במסגרת עלויות האחזקה. ג. על פי טיוטת מסמך הגדרת העבודה של חט"ל מינואר 2010 , החברה תפעיל ב"מצב עסקה" לצורך ביצוע משימות אחזקה שיועברו לחברה 18 חיילים בשלושה .__________________ .29 החישוב בוצע בהתאם לשינויים שביצעה ז"י בנתונים במאי 2010 ולהתייחסויות צה"ל לטיוטת דוח זה. 1826 דוח שנתי61ב .מרכזי אחזקה מרחביים 30 (להלן- מת"מים). ז"י כתבה במצגת לרח"ט התכנון מפברואר 2010 כי ב"מצב קיים" עלות האחזקה .__________________ .30 על פי טיוטת הגדרת עבודה של חט"ל מת"מים הם מתחמים של החברה הנמצאים בשלושת בסיסי הציוד הפיקודיים המרחביים של צה"ל. מערכת הביטחון 1827 .השנתית הממוצעת לצה"ל בגין חיילים אלה מסתכמת בכ-1.9 מיליון ש"ח, ו"במצב עסקה" העלות לצה"ל עבור אותם חיילים מסתכמת בכ-0.8 .מיליון ש"ח בלבד מהודעתה של מחלקת תקציבים (להלן - מת"ב) בז"י למשרד מבקר המדינה בינואר 2010 עולה כי לצורך השוואה בין החלופות כללה ז"י ב"מצב קיים" עלויות כוח אדם ישירות ועקיפות, ואילו ב"מצב עסקה" היא כללה עלויות ישירות בלבד לאותו כוח אדם. בביקורת הועלה כי במצגת של ז"י לרח"ט התכנון בפברואר 2010 היא לא כללה ב"מצב עסקה" חלק מהעלויות של העסקת חיילים במת"מים בהיקף כספי של כ-1.1 מיליון ש"ח לשנה, ובסך הכול כ-22 מיליון ש"ח ל- 20 .שנה עוד הועלה בביקורת כי בהתאם למצגת ז"י לרח"ט התכנון בפברואר 2010 , ב"מצב עסקה" תוקם מינהלה צבאית שתפעל במשך כל תקופת ההתקשרות עם החברה (כאמור ל-20 שנה), שתעסוק, בין היתר, בניהול ובבקרה של חוזה האחזקה. אולם ז"י הציגה באותה מצגת את עלות המינהלה לתקופה של חמש שנים בלבד. דהיינו ז"י לא כללה ב"מצב עסקה" עלויות אחזקה בסך של כ -0.8 מיליון ש"ח לשנה, וכ -12 מיליון ש"ח ל-15 שנים נוספות עבור כוח אדם במינהלה צבאית. באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי ב"מצגת נפלה טעות ]המינהלה[ ועלויות ל-20 שנה לא נלקחו בחשבון", אולם מאז השתנתה עמדת ז"י ולאחר חמש שנים תטפל החט"ל בנושא האחזקה במקום המינהלה האמורה. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם חט"ל תעסוק בנושא האחזקה יהיו לצה"ל עלויות הכרוכות בכך, ונדרש להביאן בחשבון במסגרת ההשוואה בין "מצב קיים" ובין "מצב עסקה". ד. במצגת של ז"י לרח"ט התכנון בפברואר 2010 היא הציגה כי עלויות האחסנה והשינוע של המכשירים ב"מצב קיים" יסתכמו בכ-1.3 מיליון ש"חלשנה, ובסך הכול בכ-26 מיליון ש"ח ב-20 .שנה משרד מבקר המדינה העלה כי ז"י לא חישבה את עלויות האחסנה והשינוע בפועל של המכשירים בצה"ל ב"מצב קיים" אלא הציגה לגבי "מצב עסקה" את עלויות האחסנה והשינוע שנקבעו בהצעת המחיר שהעבירה החברה למשהב"ט בדצמבר 2009. באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי "לאחר דיון רח"ט תכנון באג"ת בפברואר 2010 , הזרוע ביצעה עמ"ט בשיתוף אט"ל לחישוב מדויק של . עלויות אלה הן שמופיעות בתחשיבי הזרוע ]המכשירים[ עלויות השינוע של המעודכנים". ה. ז"י הציגה במצגת לרח"ט התכנון בפברואר 2010 כי ב"מצב קיים" העלות של שעות ניהול בצה"ל לביצוע האחזקה מסתכמת בכ-1.3 מיליון 1828 דוח שנתי61ב .ש"ח לשנה, ובסך הכול בכ -26 מיליון ש"ח ל -20 שנה. משרד מבקר המדינה העלה כי ז"י לא הצביעה על בעלי תפקידים בצה"ל המשקיעים שעות ניהול ב"מצב קיים" ואף לא הציגה מודל לחישוב השעות הניהול שייחסכו ב"מצב עסקה". מערכת הביטחון 1829 . באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי "לאחר ההצגה לרח"ט התכנון, בדק כל גוף את היקף שעות הניהול המושקעות במשק המכשירים ושעשויות להיחסך כתוצאה ממימוש העסקה". מהמתואר לעיל עולה כי המצגת שהציגה ז"י בפברואר 2010 לרח"ט התכנון באג"ת של ההשוואה בין עלויות האחזקה ב"מצב קיים" ובין עלויות האחזקה ב"מצב עסקה" לתקופה של 20 שנה לא התבססה על מכנה משותף 31 ועל נתונים השוואתיים נכונים לצה"ל ולחברה. לדוגמה ז"י הציגה את עלויות האחזקה של מכשירים מסוג מסוים ב"מצב עסקה" לפי שיטת אחזקה מסוימת (שיטת ההנצלה) ו"במצב קיים" על פי שיטת אחזקה אחרת (שיטת השיקום). נוסף על כך המצגת כללה נתונים שאינם מבוססים על עלויות בפועל, נתונים שלא באו ליד ביטוי במלואם ב"מצב עסקה", כגון עלויות כוח אדם במת"מים, והיא לא כללה ב"מצב עסקה" חלק מהעלויות, כגון עלויות של מלאי חל פים שיועבר מצה"ל לחברה. נוסף על כך ז"י ואט"ל לא דנו בחלק מעלויות האחזקה, כגון אלה של מכשירים מדור ישן, כדי לסכמם עד מועד ההצגה לרח"ט התכנון. .שילוב חיילים בפעילות החברה ., התשמ"ו]נוסח משולב[ בחוק שירות ביטחון- 1986 (להלן- חוק שירות הביטחון), נקבע כי בסמכות שר הביטחון לקבוע כי מי שכשיר לשירות צבאי ועבר אימון צבאי ראשוני ישרת את שירותו הצבאי הסדיר או חלק ממנו במסגרת "שירות מוכר". בחוק מוגדר "שירות מוכר" כשירות ביחידות צבאיות במסגרת משהב"ט ויחידות סמך של משרד זה או של משרד ראש הממשלה או כשירות ביחידות צבאיות במסגרת משרד ממשלתי או במסגרת ארגונית של גוף ציבורי ובפיקוח משרד ממשלתי, שתכליתו להשיג יעד בטחוני -לאומי באחד התחומים האלה: עלייה וקליטה, חינוך, בריאות, הגנת העורף או פעולות התנדבות למען חיילי צה"ל, בכפוף לתנאים שנקבעו בחוק, לרבות לאחר התייעצות עם השרים הנוגעים לעניין ובתנאי שבלעדי פעילות זו לא יושג היעד שלשמו נדרש השירות. שירות סדיר במסגרת "שירות מוכר" ניתן לקיים בגופים ששמם נקוב בצווי שר הביטחון העומדים בתוקפם ובהתאם להגדרות הדין בלבד. החברה אינה נמנית עם הגופים הנכללים בצווי שר הביטחון. בביקורת הועלה כי בטיוטת ההסכם בין משהב"ט ובין החברה מדצמבר 2009 נכתב כי משהב"ט מתחייב להקצות שישה חיילים בשירות סדיר בכל מת"ם של החברה "לשילובם בפעילות החברה". בטיוטת מסמך הגדרת העבודה שהכינה חט"ל בנושא אחזקת משק המכשירים במודל זמינות מבצעית מינואר 2010 נכתב כי באחריות החב רה להפעיל ולהכשיר שישה חיילים בכל מת"ם ובסך הכול 18 .חיילים בשלושה מת"מים בספטמבר 2010 הודיע ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה כי אין מדובר בעבודת חיילים בחברה, אלא נבחנה האפשרות להשאיר חיילים לעבוד במתקן צבאי .__________________ .31 .אמות מידה שוות 1830 דוח שנתי61ב .שתפעיל החברה; ונושא שילוב חיילים בכל דרך שהיא מחייב קבלת חוות דעת משפטית. באוקטובר 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי יוקצה לחברה שטח להקמת מעבדה בבסיסי הציוד הפיקודיים (להלן - בצ"פ), וכי לא מדובר בשירות חיילים מחוץ לצה"ל, בין היתר מסיבות מערכת הביטחון 1831 ."אלה: השירות יתבצע בבסיסים צבאיים; "אין כפיפות ארגונית של החיילים לחברה אלא לצה"ל; אף אם עובדי החברה מנחים מקצועית את החיילים, אין החיילים כפופים פיקודית לעובדי החברה אלא למפקד בצה"ל; החיילים שיפעלו במעבדות החברה יעברו הכשרה מקצועית הנדרשת לצורך פעילותם במעבדות בקורסים צבאיים רגילים. ביצוע האחזקה במת"מים נכלל בטיוטת הגד רת העבודה של חט"ל כפעילות עסקית שהחברה אמורה לספק לצה"ל תמורת תשלום ובאחריותה המלאה. החיילים משולבים בה, ותפוקתם מצטרפת לתפוקות החברה בתחום אחזקת המכשירים המסופקות לצה"ל. החברה אינה נמנית עם הגופים הנכללים בצווי שר הביטחון האמורים, שהוצאו בהתאם לחוק שירות הביטחון, שבהם ניתן לקיים שירות צבאי במסגרת "שירות מוכר". משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות זאת על פי העסקה המתוכננת באחריות החברה להפעיל ולהכשיר 18 חיילים שיועסקו באחזקת המכשירים במת"מים. מתעורר ספק רב באשר לתקינות ההסדר המסתמן ולפיו חיילים המשרתים בהתאם לחוק שירות הביטחון ישתלבו בפעילות החברה, ובאשר לשאלת התשתית החוקית שלו. עצם העלאת הנושא במסגרת עמ"ט מתקדמת מעלה שאלות מקצועיות וערכיות כאחת. .סיכום והמלצות .משק המכשירים מהווה מערך עיקרי בזרוע היבשה. רכש מכשירים והעברת האחזקה של מרבית המכשירים מצה"ל לתעשייה אז רחית מחייבים ביצוע עמ"ט סדורה בצה"ל ובמשהב"ט לבחינת כלל המשמעויות בהיבט המבצעי, הכלכלי, הלוגיסטי והטכני, וכן ניתוח סיכונים מפורט, קודם שיועלה הנושא לאישור מקבלי ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט, כנדרש בהוראות המחייבות. על אף האמור לעיל, קודם שהושלמה העמ"ט האמורה בצ ה"ל ובמשהב"ט, קיים מנה"ר מו"מ עם החברה והוא אף סיכם אותו לפני שקיבל פטור ממכרז. על העוסקים ברכש מוטלת החובה והאחריות להיות ערים לכל ההוראות והנהלים המחייבים ולדבוק בהם, הן מטעמים מהותיים והן מטעמי נראות. ראוי שצה"ל ומשהב"ט ישלימו את העמ"ט בהליך סדור לפני שיקבלו את ההחלטות בנושא ההתקשרות עם החברה. נוסף על כך, ראוי שמנה"ר לא ינהל מו"מ עם ספקים לרכש, לאחזקה ולפיתוח של טובין ושירותים וכי הוא לא יסכם אותו לפני שצה"ל השלים את העמ"ט לכתיבת אפיונים, הכוללים את תכולות הפיתוח ומפרט המוצר, האמורים להגדיר את תכולות ההתקשרות. שמירת ערכיות שירות החובה בצה"ל, המתבצע מתוקף חוק שירות , התשמ"ו]נוסח משולב[ הביטחון- 1986 , מחייבת משנה זהירות בהפעלת חיילים במסגרת "שירות מוכר". שירות זה ניתן לקיים רק בגופים ששמם נקוב בצווי שר הביטחון העומדים בתוקפם ובהתאם להגדרות הדין בלבד. 1832 דוח שנתי61ב .החברה א ינה נמנית עם הגופים הנכללים בצווי שר הביטחון. מבקר המדינה רואה בחומרה את עצם גיבוש ההסדר המסתמן על ידי צה"ל ומשהב"ט לשלב חיילים בפעילות החברה, הגם שהוא עדיין לא סוכם סופית. מערכת הביטחון 1833 . הביקורת נעשתה "בזמן אמת" תוך כדי תהליך קבלת ההחלטות וביצוע העמ"ט על ידי צה"ל ומש הב"ט בידיעה שהתהליך דינמי, עדיין לא הסתיים וייתכנו שינויים והחלטות בהמשך על ידי הגופים המבוקרים. משרד מבקר המדינה ער לנחישותם ולחתירתם של מנה"ר ושל ז"י לקדם שיפור חשוב ומהותי של הזמינות המבצעית של משק המכשירים באמצעות העסקה ולכך שחלק מהליקויים שנמצאו תוקנו במהלך הביקורת ולאחריה. אולם, בביקורת שנעשתה על סדרי עבודת המטה ותהליך קבלת ההחלטות בנושא נמצאו ליקויים תהליכיים משמעותיים הראויים להילמד, וראוי כי מנכ"ל משהב"ט וסגן הרמטכ"ל יתנו דעתם, כל אחד בתחומו, על הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי להפיק את הלקחים הנדרשים לעתיד. .

תקציר:
 מערכת הביטחון 1805 . עסקה לרכש, לאחזקה ולפיתוח של מכשירים .תקציר .בידי צה"ל יש עשרות אלפי מכשירים מסוגים שונים בתחום מסוים (להלן - משק המכשירים). משק זה מהווה מערך עיקרי בזרוע היבשה (להלן - ז"י). "אחוזים ניכרים" מהמכשירים מיושנים מאוד ובעלי זמינות 1 נמוכה. צה"ל ומשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), לרבות מינהל ההרכשה והייצור במשהב"ט (להלן - מנה"ר), עשו בשנים 2008 -2010 עבודת מטה (להלן- עמ"ט) לשיפור הזמינות המבצעית של משק המכשירים. במסגרת זו הם בחנו את האפשרות להתקשר בעסקה עם חברה (להלן - החברה), הכוללת רכש מכשירים, פיתוח של רכיב (להלן - הרכיב) לחלק מהמכשירים, הצטיידות ברכיבים והעברת האחזקה של מרבית המכשירים מצה"ל לחברה ל-20 שנה, לרבות המכשירים שיירכשו בעסקה זו (להלן - העסקה). היקפה הכספי הכולל של העסקה האמורה עולה על מיליארד ש"ח 2 . במועד סיכום הדוח, ינואר 1201 , נמשכת העמ"ט במערכת הביטחון לגיבוש העסקה. .פעולות הביקורת .בחודשים דצמבר 2009 עד מאי 20103 , לסירוגין, עשה משרד מבקר המדינה ביקורת "בזמן אמת" תוך כדי תהליך קבלת ההחלטות וביצוע העמ"ט על ידי צה"ל ומשהב"ט לשם רכש מכשירים ולהעברת האחזקה של מרבית משק המכשירים מ צה"ל לחברה. הביקורת נעשתה בידיעה שהתהליך הוא דינמי, עדיין לא הסתיים וייתכנו שינויים והחלטות בהמשך. הביקורת נעשתה בצה"ל ובמשהב"ט. עיקרי הממצאים מובאים בתקציר והתייחסויות צה"ל ומשהב"ט לממצאי הביקורת מובאות בגוף הדוח, כמקובל. .עיקרי הממצאים .תהליכי טרום-רכש במ שהב"ט .לפני שמנה"ר פנה לוועדת הפטור במשהב"ט וקיבל פטור מביצוע מכרז, הוא קיים משא ומתן (להלן - מו"מ) עם החברה בנושא העסקה, והסמנכ"ל וראש מנה"ר (להלן - ראש מנה"ר), מר אהרון מרמרוש, אף סיכם 4 בינואר 2010 שהמו"מ הסתיים. כל זאת, שלא בהתאם להוראות משהב"ט (להלן- המ"ב), שלפיהן הסמכות לאשר ניהול .__________________ .1 זמינות או זמינות מבצעית- שיעור המכשירים התקינים ביחידות בכל נקודת זמן. 2 הנתוניםהכספיים בדוח זה הם במחירים שוטפים ואינם כוללים ריבית. 3 כמה נתונים עודכנו לאוגוסט 2010. 4 ההתייחסות בדוח זה לסיכום ראש מנה"ר מינואר 2010 , שבו נקבע סיכום המשא ומתן בין מנה"ר ובין החברה. את סיכום הדיון רשם עוזר ראש מנה"ר לתכניות. במסמך סיכום הדיון נכתב, בין היתר, כי סוכם (עם החברה) על תכנית שתכלול רכש מכשירים מהחברה על פי הנדרש לצה"ל, כמותם, עלותם והתקשרות עם החברה לביצוע אחזקה. 1806 דוח שנתי61ב .מו"מ ומתן פטור ממכרז נתונה לוועדת הפטור במשהב"ט. ראש מנה"ר סיכם כי ניתן לבצע התקשרות עם החברה ("מותנה בקבלת אישור המטה הכללי") ובכלל זה להעביר את אחזקת מרבית המכשירים מצה"ל לחברה, וכי מנה"ר יוציא לחברה מכתב כוונה 5 בנושא בתו ך עשרה ימים. כל זאת שלא בהתאם לאמור בהמ"ב - בלי שמנה"ר ביצע הליך תחרותי בדרך של מכרז בין צה"ל ובין החברה לביצוע האחזקה. ראש מנה"ר סיכם כי המו"מ עם החברה הסתיים, לרבות בנושא עלויות רכש המכשירים והעברת האחזקה מצה"ל לחברה ואף סיכם כי "בהתאם לבדיקה שנערכה ע"י משהב"ט וצה"ל נמצא כי עלות האחזקה בצה"ל גבוהה יותר ", לפני שצה"ל ומשהב"ט השלימו את העמ"ט לבחינת ]החברה[ מהצעת המשמעויות של הרכש לרבות מהבחינה הכלכלית והלוגיסטית ומבחינת מספר המכשירים מכל סוג שיירכשו, ולבחינת המשמעויות של פיתוח הרכיב ושל העברת האחזקה לחברה. לפני שהגדירה ז"י באפיון טכני 6 ,את תכולות הפיתוח ואת המפרט של הרכיב סיכם ראש מנה"ר כי ההיקף הכספי לפיתוחו ולהצטיידות בו יהיה עשרות רבות של מיליוני ש"ח. סיכום עלויות פיתוח והצטיידות לפני הגדרת תכולות הפיתוח ומפרט המוצר עלול להביא לאי-התאמה לדרישות המבצעיות של ז"י ולתוספת עלויות. .עמ"ט בז"י לביצוע העסקה .מצגת ז"י בפברואר 2010 לראש חטיבת (להלן- רח"ט) התכנון באגף התכנון (להלן -אג"ת) של ההשוואה בין עלויות האחזקה ב"מצב קיים 7 " ובין עלויות אחזקה ב"מצב עסקה8 " לתקופה של20 ,שנה, כדי לקבל אישור עקרוני לעסקה לא התבססה על מכנה משותף ועל נתונים השוואתיים נכונים לצה"ל ולחברה; היא כללה נתונים שאינם מבוססים על עלויות בפועל, ולא כללה עלויות מסוימות ב"מצב עסקה". נוסף על כך ז"י ואט"ל לא דנו בחלק מעלויות האחזקה כדי לסכמם עד מועד ההצגה לרח"ט התכנון. במועד סיום הביקורת במאי 2010 , כשנה לאחר המועד שקבע ראש מחלקת אמצעי לחימה בז"י לסיום ניתוח מערכת 9 לבחינת שיפור הזמינות המבצעית של משק המכשירים בהיבטים טכניים, כלכליים ותורתיים, טרם סיימה ז"י את הניתוח, כגון גיבוש תפיסת האחזקה בעת שגרה ובעת חירום בחברה, וניתוח .__________________ .5 על פי הוראת מנה"ר שעניינה "צורות התקשרות מותרות ברכישות מנה"ר" מכתב כוונה הוא התקשרות המהווה צורת התחייבות חריגה ביותר. 6 עלפי המילון למונחי צה"ל - תיאור טכני של מוצר ותכונותיו הנעשה בדרך כלל במונחים טכניים. 7 "מצב קיים" מבטא את המשמעות התקציבית של המשך האחזקה בצה"ל של המכשירים הקיימים במשק עד לגריטתם וחידוש המשק, דהיינו רכש מכשירים מהחברה, בהתאם לקצב הגריטה הטבעי שלהם. 8 "מצב עסקה" מבטא את המשמעות התקציבית של התקשרות עם החברה להצטיידות במכשירים חדשים ולאחזקת מכשירים על ידיה. 9 בדיקת מערכת כמוגדר בהוראת קבע אג"ת שעניינה "תהליך יזום, פיתוח, הצטיידות וקליטה של אמצעים ומערכות בצה"ל" (להלן - הוראת אג"ת), כוללת בחינת חלופות אפשריות העונות על הצורך המבצעי ומשמעויותיהן, ובהן עלויות פיתוח, הצטיידות ותשתית, ניתוח ראשוני של "עלות מחזור חיים", משמעויות לוגיסטיות וארגוניות, משמעויות בתחום כוח האדם ועוד. מערכת הביטחון 1807 .כלכלי, לרבות בדיקת כדאיות העסקה. אף על פי כן המליצה ז"י לרח"ט התכנון באג"ת בפברואר ובמאי 2010 .לאשר את ביצוע העסקה 1808 דוח שנתי61ב שילוב חיילים בפעילות החברה .החברה אינה נמנית עם הגופים הנכללים בצווי שר הביטחון, שהוצאו על פי חוק , התשמ"ו]נוסח משולב[ שירות ביטחון- 1986 , שבהם ניתן לקיים שירות צבאי סדיר במסגרת "שירות מוכר 10". למרות זאת, על פי העסקה המתוכננת 11 באחריות החברה להפעיל ולהכשיר 18 חיילים שיועסקו באחזקת המכשירים במרכזי האחזקה המרחביים 12 . מתעורר ספק רב באשר לתקינות ההסדר המסתמן ולפיו חיילים המשרתים בהתאם לחוק, ישתלבו בפעילות החברה, ובאשר לשאלת התשתית החוקית שלו. .סיכום והמלצות .משק המכשירים מהווה מערך עיקרי בזרוע היבשה. רכש מכשירים והעברת האחזקה של מרבית המכשירים מצה"ל לתעשייה אזרחית מחייבים ביצוע עמ"ט סדורה בצה"ל ובמשהב"ט לבחינת כלל המשמעויות בהיבט המבצעי, הכלכלי, הלוגיסטי והטכני, וכן ניתוח סיכונ ים מפורט, קודם שיועלה הנושא לאישור מקבלי ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט, כנדרש בהוראות המחייבות. על אף האמור לעיל, קודם שהושלמה העמ"ט האמורה בצה"ל ובמשהב"ט, קיים מנה"ר מו"מ עם החברה והוא אף סיכם אותו לפני שקיבל פטור ממכרז. על העוסקים ברכש מוטלת החובה והאחריות להיו ת ערים לכל ההוראות והנהלים המחייבים ולדבוק בהם, הן מטעמים מהותיים והן מטעמי נראות. ראוי שצה"ל ומשהב"ט ישלימו את העמ"ט בהליך סדור לפני שיקבלו את ההחלטות בנושא ההתקשרות עם החברה. נוסף על כך, ראוי שמנה"ר לא ינהל מו"מ עם ספקים לרכש, לאחזקה ולפיתוח של טובין ושי רותים וכי הוא לא יסכם אותו לפני שצה"ל השלים את העמ"ט לכתיבת אפיונים, הכוללים את תכולות הפיתוח ומפרט המוצר, האמורים להגדיר את תכולות ההתקשרות. שמירת ערכיות שירות החובה בצה"ל, המתבצע מתוקף חוק שירות הביטחון , התשמ"ו ]נוסח משולב [- 1986 , מחייבת משנה זהירות בהפעלת חיילים במסגרת "שירות מוכר". שירות זה ניתן לקיים רק בגופים ששמם נקוב בצווי שר הביטחון העומדים בתוקפם ובהתאם להגדרות הדין בלבד. החברה אינה נמנית עם הגופים הנכללים בצווי שר הביטחון. מבקר המדינה רואה בחומרה את עצם גיבוש ההסדר המסתמן על ידי צה"ל ומשהב"ט לשלב חיילים בפעילות החברה, הגם שהוא עדיין לא סוכם סופית. הביקורת נעשתה "בזמן אמת" תוך כדי תהליך קבלת ההחלטות וביצוע העמ"ט על ידי צה"ל ומשהב"ט בידיעה שהתהליך דינמי, עדיין לא הסתיים וייתכנו .__________________ .10 ""שירות מוכר- שירות במסגרת משרד ממשלתי או במסגרת ארגונית של גוף ציבורי ובפיקוח משר, התשמ"ו ]נוסח משולב[ ד ממשלתי כפי שהוגדרו בחוק שירות ביטחון- 1986. 11 במועד סיכום הדוח, ינואר 2011 , נמשך העמ"ט במערכת הביטחון לגיבוש העסקה. 12 על פי טיוטת הגדרת עבודה של החטיבה הטכנולוגית בז"י מינואר 2010 מרכזי אחזקה מרחביים הם מתחמים של החברה הנמצאים בשלוש ת בסיסי הציוד הפיקודיים המרחביים של צה"ל. מערכת הביטחון 1809 . שינויים והחלטות בהמשך על ידי הגופים המבוקרים. משרד מבקר המדינה ער לנחישותם 1810 דוח שנתי61ב .ולחתירתם של מנה"ר ושל ז"י לקדם שיפור חשוב ומהותי של הזמינות המבצעית של משק המכשירים באמצעות העסקה ולכך שחלק מהליקויים שנמצאו תוקנו במהלך הביקורת ולאחריה. אולם, בביקורת שנעשתה על סדרי עבודת המטה ותהליך קבלת ההחלטות בנושא נמצאו ליקויים תהליכיים משמעותיים הראויים להילמד, וראוי כי מנכ"ל משהב"ט וסגן הרמטכ"ל יתנו דעתם, כל אחד בתחומו, על הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי להפיק את הלקחים הנדרשים לעתיד. .