משרד החוץ/טיפול משרד החוץ בנכסים בחו"ל ובתחזוקתם

 מבוא .משרד החוץ הוא המשרד הממשלתי המחזיק במספר הנכסים הגדול ביותר בחו"ל מבין כלל משרדי הממשלה. למשרד 103 נציגויותבחו"ל 1 וכן147 נכסים נוספים2 :ובהם100 ,דירות של ראשי נציגויות 21 דירות של צירים וסגל ו -26 דירות שרד3 :בבעלות המדינה ובשכירות כמתואר בתרשים הבא תרשים 1 : הנכסים בחו"ל- בבעלות המדינה ובשכירות .מקור: על פי נתוני החטיבה למשאבים חומריים במשרד החוץ בעיבוד של משרד מבקר המדינה .האגף למשאבים חומריים במשרד החוץ (להלן גם - האגף), על מחלקותיו, מופקד על ניהול נכסי המדינה בחו"ל. מתפקידו ליזום בדיקות צרכים ולהמליץ על דרכי פתרון בנושאי השימוש, התחזוקה, הרכישה והמכירה של נכסים בחו"ל ותכולתם וכן לנהל את מצאי הריהוט והציוד של הנציגויות ובתי השרד בחו"ל. . .1 מבין103 הנציגויות, שישה מבנים אינם פעילים ושלושה מבנים משמשים את המשלחות לארגונים בין -לאומיים: אונסק"ו, מוסדות האו"ם ומדינות ה - OECD . מבנה נוסף משמש את השגרירות לוותיקן. 2 ישנם שישה נכסים נוספים בבעלות המדינה שאינם משמשים את משרד החוץ: ארבעה מושכרים ושניים אינם פעילים. 3 .דירת שירות הניתנת לממלא תפקיד מדיני או לפקיד בכיר בתקופת שירותו 908 |דוח שנתי 69ב .האגף מורכב מארבע מחלקות: מחלקת פרויקטים ואמצעים מיוחדים, מחלקת תכנון ובינוי בחו"ל, מחלקת תקצוב ובקרת פרויקטים, ומחלקת נכסים בחו"ל. האגף מבצע את פעולות התחזוקה של הנכסים באמצעות מחלקת הנכסים בחו"ל (להלן - המחלקה) שתחת אחריותה לרכוש, להשכיר ולנהל את נכסי המדינה בחו"ל, את מצאי הציוד הבלתי מתכלה בהם, את שיפוצם ואת תחזוקתם. .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרץ עד אוגוסט 2018 את מערך התחזוקה והניהול של נכסי המדינה בחו"ל באגף למשאבים חומריים במשרד החוץ ובמחלקת הנכסים בחו"ל שבאגף. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים במשרד האוצר. משרד החוץ |909 . תכנון מערך תחזוקת הנכסים בחוץ לארץ ותקצובו .המראה והייצוגיות של הנציגויות בחו"ל ובתי השרד של שליחי המשרד הם נדבך חשוב של העבודה הדיפלומט ית, הכוללת גם אירוח וקיום אירועים. המחלקה אחראית לניהול ולתחזוקה של הנכסים בחו"ל, ובין השאר היא מאשרת רכישת ציוד וריהוט לנציגויות ולבתי השרד. קצין המינהלה בכל נציגות מחויב לדווח למחלקה על המצאי ועל התשתיות שבנכסים ולשמור על תחזוקתם התקינה. מערך נכסי המדינ ה בחו"ל בניהולו של משרד החוץ כולל מבנים בעלי מגוון מאפיינים ממגוון תקופות. משאב יקר זה משמש בין השאר חזית ייצוגית כלפי מקבלי השירותים ונותני השירותים. מקצת המבנים הם חלק מבית משותף ואחרים הם מבנים נפרדים; מקצתם בבעלות ואחרים בשכירות. מצב תחזוקתם התקין חיונ י לתפקוד תקין של הנציגויות ובתי השרד והסגל בחו"ל. הזנחה ותחזוקה לקויה של המבנים עלולות להביא לעלויות שיפוץ גבוהות ולקריסת מערכות חיוניות בהם4. המבנים מפוזרים על פני אזורים ותנאי אקלים שונים בעולם ועל כן חשוב להקפיד על טיפול מונע מחזורי בתחזוקת המבנים כדי ל מנוע מקרים של תחזוקת "שבר" או "כשל"5. באופן זה, תימנע פגיעה בנכסים6 ואף ייחסכו הוצאות כספיות למשרד. לתחזוקת המבנים בחו"ל שלושה יעדים מרכזיים: לאפשר סביבה עבודה נאותה וברמה ראויה לעובדים בנציגויות שמספקים שירותים ולמקבלי השירותים בנציגויות; לתמוך בתשתיות ובמערכות שונות במבנים; לשמור על ערך הנכסים וחזותם החיצונית תוך כדי ניצול מיטבי של המשאבים העומדים לרשו ת המחלקה. טיפול במאות נכסים הוא משימה מורכבת המחייבת היערכות סדורה ותכנון מתאים, הן כדי להאריך את חיי הנכסים ואת תחזוקתם התקינה והן כדי לאפשר ניהול יעיל של המשאבים המוקצים למטרה זו ושימוש נכון בהם. . .4 תקנון שירות החוץ, פרק32 - נכסי המדינה בחוץ לארץ, אחזקת מבנים ומערכות. 5 :על פי הוראות תכ"ם תיקון תקלות שאירעו באופן פתאומי או בלתי צפוי המחייבות טיפול. 6 תקנון שירות החוץ, פרק32 ., שם 910 |דוח שנתי 69ב . .תוכניות העבודה .מתייחסות לנכסים .מסוימים בלבד ולשנה .אחת בלבד, והן .חסרות ראייה כוללת .ותכנון ארוך טווח . תכנון ותקצוב שנתיים ורב-שנתיים של תחזוקת הנכסים בחו"ל .1. מדריך התכנון הממשלתי קובע כיצדמשרד י הממשל ה צריכים לבנות את תוכניות העבודה שלהם ולתכנן את התקציב הדרוש כדי להוציאן אל הפועל. על פי המדריך, תו כנית עבודה שנתית צריכה לשקף את כל הפעולות המתוכננות לביצוע בתקופה נתונה כדי להגיע מהמצב הקיים למצב שאליו שואפים ויכולים להגיע7 . מדריך התכנון קובע כי גם אם משימות מתמשכות מעבר לשנת עבודה אחת, יש להציב נקודות ציון שנתיות מדידות להשלמת היעדים והמשימו ת המשתרעים מעבר למהלך שנת העבודה. עוד נקבע במדריך כי יש להגדיר בתוכנית יעדים ומשימות מתוך התחשבות במצב הביצוע העדכני של המשימות שנקבעו בשנה הקודמת 8 . 2. בשנים2017 - 2018 תכננה המחלקה פעולות תחזוקה לביצוע בנכסים בחו"ל, העריכה את העלות הדרושה לכך וגיבשה את הנתונים בתוכניות עבודה שנתיות לשיפוץ, לתחזוקת מבנים ולרכישת ציוד לנציגויות ולדירות השרד (הכוללת, בין השאר, ריהוט, תמונות, שטיחים, מכשירי חשמל ורכבי שרד). בביקורת נמצא שתוכניות העבודה לניהול מערך התחזוקה שגיבש האגף לשנים 2017 - 2018 חלקיות וחסרות: מדובר בתוכניות שנתיות בלבד, החסרות התייחסות רב-שנתית, שהינה הכרחית, גם נוכח היקף מערך הנכסים המנוהל ומתוחזק ע"י משרד החוץ בחו"ל. התוכניות אינן כוללות התייחסות סד ורה לתכנון ולניהול תחזוקה של כל הנכסים המטופלים על ידי משרד החוץ בחו"ל, והן אינן כוללות תיאור של פעולות התחזוקה שיש לבצע בכל אחד מהנכסים בהתאם למצבו התחזוקתי. במקום זאת התוכניות מתייחסות לנכסים מסוימים בלבד ולשנה אחת בלבד והן חסרות ראייה כוללת ותכנון ארוך טווח. משרד החוץ לא גיבש את מכלול הנתונים ביחס למצב התחזוקה בכלל הנכסים, מידת הדחיפות לטפל בנכסים, והערכת עלויות התחזוקה של נכסים אלה. תכנון חסר זה פוגע ביכולת ההיערכות לניהול של מערך תחזוקת הנכסים בטווח הארוך והקצר. בתשובתו של משרד החוץ מנובמבר 2018 למשרד מבקר המדינה נכתב, כי צורכי התחזוקה של הנכסים עולים על התקציב, עובדה שאינה מאפשרת תכנון לטווח ארוך וכי לא ניתן ליישם את תוכניות העבודה במסגרת תקציבית הנמצאת במגמה רב -שנתית מתמדת של הפחתה. אמנם עדיף לבנות תוכנית תקציבית מותאמת לתוכניות עבודה רב -שנתיות, אך במצב העניינים הקיים תוכנית העבודה נבנית בכפוף למגבלות תקציביות לפי "הדחוף קודם והחיוני ראשון". המשרד הוסיף כי יש להבחין בין נכסי ם . .7 מדריך התכנון הממשלתי, גרסה מעודכנת4.1 , ספטמבר2010 . 8 'מדריך התכנון הממשלתי, שם, עמ 43-42 , 93-92 . משרד החוץ |911 . בבעלות המדינה, שהוצאות התחזוקה שלהם מושתות על המשרד, ובין נכסים שכורים שבהם "אנו משתדלים לחייב את הבעלים בהוצאות", ונכסים בבניינים רבי קומות, שבהם תחזוקת המערכות היא באחריות הנהלות הבניינים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי בהינתן תקציב מצומצם, יש לפ יקוח ולמעקב על מצב התחזוקה משנה חשיבות. פיקוח זה, והיכולת לחזור ולתעדף את ההוצאות על פי תבחינים של עלות - תועלת, תלויים בקיומו של מיפוי מלא וארוך טווח של כלל צורכי התחזוקה בכל המבנים, שיסייע לגבש תוכניות עבודה מתועדפות. עוד יוער כי על משרד החוץ לכלול בתוכניו ת העבודה התייחסות לכל הנכסים, כולל נכסים שכורים, שכן על המשרד מוטלת האחריות לוודא שהתחזוקה בוצעה לפי דרישותיו גם אם הגורם המתחזק הוא בעלי הנכס. 3. באגף החשב הכללי במשרד האוצר ישנה תורה סדורה בכל הנוגע לניהול ותכנון אופן תחזוקת נכסים, המפורטת בהוראות תקנון כספים ומשק של מדינת ישראל (להלן - הוראות תכ"ם)9. ההוראות מגדירות כללים, עקרונות ותחומי אחריות בתחום תחזוקת הנכסים של הדיור הממשלתי בשטחי מדינת ישראל. ההוראות מגדירות תחזוקה מונעת: פעילויות שגרתיות שמתבצעות בפרקי זמן קבועים כדי לשמר את המבנה במצב תקין; ותחזוקת שבר: תיקון תקלות שאירעו באופן פתאומי ובלתי צפוי. יצוין כי הוראות תכ"ם חלות על נכסי המדינה הנמצאים בשטחי מדינת ישראל ואינן חלות על נכסי המדינה מחוץ לישראל. ההוראות כוללות שורה ארוכה של נהלים שמסדירים מכלול היבטים בנושא תחזוקת הנכסים ובהם: .א. עקרונות ניהול של תחזוקת נכסים - האחריות המוטלת על משרד המחזיק בנכסים לשמור על תחזוקתו הנאותה של הנכס, בין השאר כדי להבטיח את הארכת חיי הנכס ושימורו וכן ניהול וניצול יעילים של המשאבים המושקעים בנכס; אחריות המשרד להבטיח שפעולות תחזוקה מונעת יתבצעו במועד; חוב ת המשרד לנהל מידע על כל הנכסים ומערכותיהם ולהגדיר רמות תחזוקה לכל נכס; אחריות המשרד להכין תוכנית תחזוקה שנתית ותוכנית עבודה רב-שנתית, על פי מצב המבנים בפועל; אחריות המשרד לבצע פיקוח ובקרה על ביצוע עבודות התחזוקה ולקבל תקציב לכל עבודות התחזוקה10 . .ב. הוראות תכ" ם קובעות את העקרונות להכנת תוכנית תחזוקה. לפי הוראות אלה, כל מנהל משאבים חומריים נדרש לגבש את תוכניות התחזוקה השנתיות והרב-שנתיות לפרק זמן של שלוש שנים עבור כל . .9 מתוקף חוק נכסי המדינה, התשי"א -1951 , כוללות הנחיות אופרטיביות, מקצועיות ועדכניות המחייבות את משרדי הממשלה ואת יחידות הסמך השונות של משרדים אלו. 10 כללים, עקרונות ותחומי אחריות וסמכות בתחזוקת הדיור הממשלתי הוראות תכ"ם 12.2.0.1 , 12.2.0.2. 912 |דוח שנתי 69ב . .ההנחיות הפנימיות .שעל פיהן פועל .משרד החוץ נעדרות .תורה סדורה ומפורטת .לתכנון עבודות .התחזוקה של כלל .הנכסים בחו"ל . מבנה, על פי סדרי העדיפויות והשיקולים המנחים המפורטים בהוראות. מנהל משאבים חומריים יגבש את התוכנית בהתאם לתדירות הנדרשת לטיפול המונע במערכות ובמתקנים של המבנים ויעדכן את התוכנית הרב-שנתית בכל שנה 11 . משרד החוץ קבע בתקנון שירות החוץ הנחיות פנימיות לאחזקת מבנים ומערכות בחו"ל (להלן - הנחיות לאחזקת מבנים בחו"ל). ההנחיות האמורות מחלקות את פעולות התחזוקה לשל ושה סוגים - פעולות אחזקה מונעת: עבודות מתוך רשימה קבועה, בכל המבנים, בתדירות חצי שנתית כהכנה לעונות החורף והקיץ; עבודות אחזקה יזומה: עבודות אחזקה מונעת שאינן חלק מרשימה קבועה, בנכסים שבהם הדבר נדרש; עבודות אחזקת שבר: עבודות במקרים של בלאי בתשתית או פריט המ חייב טיפול והחלפה, בנכסים שבהם הדבר נדרש. ההנחיות הפנימיות שעל פיהן פועל משרד החוץ נעדרות תורה סדורה ומפורטת לתכנון עבודות התחזוקה של כלל הנכסים בחו"ל, ובעיקר הנחיות לגיבוש תוכנית עבודה שנתית ורב-שנתית. בתשובתו כתב משרד החוץ כי הנחיות המשרד כוללות הוראות תחזוקה מפורטות, אשר מועברות גם לקציני המינהלה שאחראים על ביצוע התחזוקה בנציגויות בחו"ל. עוד כתב המשרד, כי במערכת המחשוב שלו ובתקנון שירות החוץ, המבוסס בין השאר על הוראות תכ"ם, נכללות הוראות לתכנון שנתי ורב שנתי, וכי אין נושא שמוסדר ב הוראות התכ״ ם שאינו מוסדר בהוראות התחזוקה של משרד החוץ. ההנחיות לאחזקת מבנים בחו"ל עוסקות רק בחובות התחזוקה בפועל של הנכסים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ שההנחיות אינן כוללות הוראות הנוגעות לאופן תכנון עבודות התחזוקה לאורך שנים, בראייה מתכללת של כלל הנכסים. מן הראוי שמשרד החוץ ישלים את החסר האמור של הוראות לתכנון שנתי ורב -שנתי של תחזוקת נכסים בחו"ל. הדבר יכול להיעשות באמצעות אימוץ הוראות התכ"ם או באמצעות גיבוש הוראות פנימיות הכוללות גם את היבטי התכנון וההנחיות המוסדרים בהוראות תכ"ם. 4. מינהל הדיור הממשלתי הפועל באגף החשב הכללי במשרד האוצר12 מופקד על הקצאת הדיור הממשלתי לשימוש משרדי הממשלה השונים 13 . מינהל הדיור אחראי לניהול מאגר נכסי המדינה; ומשרדי הממשלה המשתמשים . .11 עקרונות להכנת תוכנית תחזוקה, הוראת תכ"ם מס' 12.2.02. 12 .יחידה המופקדת מטעם משרד האוצר על הקצאת נכסים לשימוש משרדי הממשלה השונים 13 .נכסים המוחזקים על ידי משרד ממשלתי והם בבעלות המדינה או שכורים על ידה משרד החוץ |913 . בנכסי הדיור הממשלתי אחראים לתפעול ולתחזוקה השוטפים, בהתאם להוראות תכ"ם והנחיות מינהל הדיור הממשלתי14 . ועדת מקרקעי חו"ל, הפועלת באגף החשב הכללי במשרד האוצר, מופקדת על הפיקוח על נכסי המדינה בחו"ל וניהולם. הוועדה מוסמכת, בין היתר, לאשר פעולות בתחום המקרקעין, ובהן רכישה, מכירה ושיפוץ של המבנים בחו"ל. ועדת מקרקעי חו"ל מסרה לצוות הביקורת שחבריה הדגישו בכמה דיונים את חשיבות התחזוקה השוטפת של המבנים, והוועדה אף ה תנתה אישור לפרויקטים חדשים בקבלת הערכת עלויות התחזוקה הצפויות בהם. כך לדוגמה, בדיון מינואר 2018 הנחתה הוועדה את משרד החוץ להשקיע בתחזוקה שוטפת של המבנים שהיא דנה בהם לפי שיעור של 4% .משווים 5. מהאמור לעיל עולה הצורך במסגרת שיטתית, תקציבית ותכנונית להקצאת משאבים לנושא התחזוקה. משנת 2014 ואילך החל האגף לבחון את אופן הערכת העלויות הדרושות לתחזוקה השוטפת של כלל נכסי המדינה בחו"ל. באותה שנה גיבש האגף מודל לתחזוקת נכסים בחו"ל של נציגויות ודירות שרד (להלן - מודל התחזוקה) בהתבסס על מחקרים אקדמיים ועל הנוסחה המקובלת בתחום זה. על פי המודל, כדי לשמור על רמת תחזוקה תקינה של הנציגויות ובתי השרד יש להקצות תקציב בגובה של 2% מעלות בינוי הנכסים לשנה15 לתחזוקה שוטפת, אשר תאפשר את שימור המבנים במצב תקין ואת התחזוקה של כל מערכותיהם (כגון חשמל ומים). יצוין כי עלויות "תחזוקה מונעת" יהיו על פי רוב נמוכות יותר מעלויות תיקונים. כך לדוגמה האגף הציג מקרה שבו הפכה תקלה בצינור ניקוז, שבדיקה וטיפול תקופתיים שלו בעלות של 50 דולר היו מונעים הוצאה של 5,000 דולר. זאת משום שהתקלה גר מה לנזק שהצריך החלפה של כל תקרת המבנה. מחישוב שערך האגף בשנת 2014 , על בסיס מודל התחזוקה ועל בסיס בחינת הנכסים בחו"ל שבניהולו (בשכירות ובבעלות) עלה, שבכדי להחזיר את הנכסים למצב כשיר ותקין נדרש תקציב של כ-65 מיליון ש"ח, שאפשר לפרוס לחמש שנים, המסתכם בכ-13 מיליון ש"ח לשנה. נוסף על כך, כדי לשמר את מצב התחזוקה התקין של הנכסים, יידרש תקציב של כ -5.3 מיליון ש"ח לתחזוקה השוטפת של הנכסים בכל שנה, ולשם התחזוקה השוטפת של הציוד בנכסים יידרש תקציב של כ -4 .מיליון ש"ח בשנה משמע במשך חמש שנים יידרש בכל שנה תקציב של כ-22 מיליון ש"ח. ראש האגף הציגה לפני גורמים שונים במשרד החוץ את הירידה ב מצבם התחזוקתי של הנכסים ואת שיטת החישוב להערכת עלויות התחזוקה שתביא לשינוי המצב, המתבססת בין השאר על מודל התחזוקה: . .14 רישום נכסי הדיור הממשלתי, הוראת תכ"ם 2.2.0.19 , סעיף1 . 15 עלות בינוי ממוצעת היא כ- 1,000 .דולר למ"ר 914 |דוח שנתי 69ב . .בתקציב שהוקצה .למחלקה לשנים 2014 .עד 2018 אין .התייחסות למודל .התחזוקה. מודל .תמחור עקרוני של .הוצאות תחזוקה .שוטפות נחוץ לקיום .הליכי תכנון ותקצוב .נאותים . א. בינואר 2014 כתבה ראש האגף לראש חטיבת תקצוב מרכזי במשרד החוץ: "לא אחת חזרתי והתרעתי כי בשל חוסר בתקציב לתחזוקה שוטפת של מבנים אנו מתכנסים למצב בו האגף מטפל בתחזוקת שבר בלבד. חשוב לציין כי התכנון הנכון והמקובל לתחזוקת מבנים מצריך אותנו לתוכנית עבודה המתבססת על 2% משווי הנכסים. הטיפול המתבסס על תחזוקת שבר גורם לפגיעה בתנאים בסיסיים של עבודה בנציגויות, בתנאים הארגונומיים, גהותיים וברמת הבטיחות של אנשינו". .ב. באפריל 2017 הודיעה ראש האגף למנכ"ל המשרד כי בשל היעדר תקציב לתחזוקת נציגויות ובתי שרד, הגיע האגף למצב של "תחזוקת שבר". האגף הסביר למנכ"ל המשרד כי נוסחה מקובלת לחישוב עלות תחזוקתה תקינה של נכסים היא 2.5% משוויים, ואילו בתקציב המשרד מוקצה לתחזוקה 0.1% בלבד משווי הנכסים. האגף ביקש תוספת קבועה לבסיס התקציב של 13.5 מיליון ש"ח ותוספת חד פעמית בגובה 22.3 .מיליון ש"ח במסגרת תכנון התקציב לשנת 2019 האגף שב וציין כי שווי הנכסים של המשרד עומד על 3.42 מיליארד ש"ח, וכי על פי הנוסחה המקובלת דרושים לו 85 מיליון ש"ח לתחזוקה. בבקשת התקציב שהעביר המשרד לאגף התקציבים במשרד האוצר לשנת 2019 צוין כי אחד מיעדיו לאותה שנה הוא שיפור מצב נציגויותיה של ישראל בעולם. לראשונה התבקשה תוספת קבועה לבסיס התקציב של ה אגף בסך של 15 מיליון ש"ח. ב מרץ 2018 תוגבר תקציב האגף בתוספת חד פעמית של 11.5 מיליון ש"ח, המיועדים לתחזוקת הנכסים בחו"ל. עולה אפוא כי בתקציב שהוקצה למחלקה לשנים 2014 עד2018 אין כל התייחסות למודל התחזוקה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החוץ כי מודל תמחור עקרוני של הוצאות תחזוקה שוטפות נחוץ לקיום הליכי תכנון ותקצוב נאותים וכן לטיפול סדור ומבוקר בנכסים שבבעלות המשרד. בביקורת נמצא כי היוזמה של החטיבה בנושא זה לא הבשילה: גורמי המשרד לא אימצו במלואו או בחלקו את המודל שהכין האגף. כך, המודל שהציעו הגורמים המקצועיים באגף לא שימש כלי מקצועי לתכנון התקציב ולביצועו. בתשובתו של משרד החוץ נכתב שנעשה שימוש מושכל בתקציב המצומצם המוקצה לנושא ושחל שיפור בתחזוקת המבנים בשנים האחרונות. בה בעת, כתב המשרד בתשובה, כי בשל תקצוב חסר של משרד החוץ, המודל לא אומץ והאגף לא תוקצב לצורך יישומו. עוד נכתב שבשנים האחרונות תגברה הנהלת המשרד את האגף בתקציבים חד -פעמיים ובתקציבים למימון פרויקטים דחופים ושלעיתים מופנים תקציבים לעבודות תחזוקה שהוקצו לבינוי, "אך ברור לכל כי אין זה המצב הרצוי". משרד החוץ הוסיף גם כי מודל התחזוקה הוצג לאגף התקציבים, והאחרון השיב שעל משרד החוץ לקבוע סדרי עדיפויות ולממן את הדרוש מהתקציב הקיים. משרד החוץ |915 . אגף התקציבים במשרד האוצר כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2019 , שקביעת סדרי העדיפויות של משרד החוץ בנוגע לתקציבו הינה בסמכות הנהלת המשרד, כפי שהמשרד נוהג בעת חלוקת תקציב חד פעמי. נתוני התקציב של המחלקה לשנים 2014 - 2017 מפרטים את הדרישה - גובה התקציב שדרשה המחלקה לקראת אותה שנה; תקציב הבסיס - גובה התקציב שהוקצה למחלקה בתחילת השנה; והתקציב המתוגבר - גובה התקציב שניתן בפועל (לרוב לאחר תוספות תקציביות), כמפורט בלוח 1 :שלהלן לוח 1 : דרישת תקציב, תקציב הבסיס, והתקציב המתוגבר של המחלקה 2014 - 2017 )(באלפי ש"ח .מקור: עיבוד של משרד מבקר המדינה לנתונים מתכניות העבודה של האגף למשאבים חומריים. .מהנתונים שרוכזו ב לוח עולה כי בין השנים 2014 ו-2015 ובין השנים 2016 ו-2017 ירדבסיס התקציב בכ-46% . בין השנים 2014 ל-2017 חלה ירידה בתקציב המתוגבר בשיעור של כ -40% .יצוין כי התקציב שנדרש בכל השנים היה נמוך אף מהעלות הכספית הנדרשת לתחזוקה שוטפת על פי מודל התחזוקה (9.3 ,)מיליון ש"ח ואין בו התייחסות ל עלות הנדרש ת להחזרת כלל הנכסים למצב כשיר ותקין. בספטמבר 2016 כתב מנהל המחלקה לנציגויות: "הקיצוץ פגע קשות בפעילות השוטפת של אגף משאבים חומריים וביכולתו לאשר משימות שוטפות בכל תחומי האחריות של האגף, כגון: תחזוקת שבר, רכישות, הוצאות שוטפות, רכישת ריהוט, אחזקה שוטפת ועוד... לפיכך, אבקש לחדול מהעברת דרישות לביצוע משימות חדשות בשנת התקציב הנוכחית". 916 |דוח שנתי 69ב . .מצב התחזוקה .בנציגויות לעיתים .קשה, והעובדים .נאלצים לפנות למטה .המשרד ולהתריע על .מצבם הרעוע של .מבני הנציגויות ובתי .השרד . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ , כי עליו לאמץ דרך לחישוב עלויות התחזוקה השוטפת של הנכסים בחו"ל שתאפשר גיבוש מסגרת תכנונית ותקציבית ראויה. מאחר שדרך חישוב כזאת לא אומצה, הנושא ממשיך להיות מנוהל ללא המסגרת התכנונית והתקציבית הנדרשת. כך נפגעת יכולתם של האגף והמחלקה לבצע את תפקידם באופן מיטבי ולנהל את פעולות התחזוקה השוטפת בצורה שתיתן מענה לצורכי הנציגויות. .מצב התחזוקה של נכסים בחוץ לארץ .בביקורת נמצא כי בין השנים 2013 ו-2018 הגיעו31 נכסים (נציגויות ובתי שרד) למצב של תחזוקת שבר: תיקון תקלות שאירעו באופן פתאומי או בלתי צפוי המחייבות טיפול. מבין נכסים אלה נעשה שיפוץ מלא ב -10 מבנים, שיפוץ חלקי ב-10 מבנים וב-11 .מבנים לא בוצע שיפוץ כלל מצב התחזוקה בנציגויות לעיתים קשה, והעובדים נאלצים לפנות למטה המשרד ולהתריע על מצבם הרעוע של מבני הנציגויות ובתי השרד. להלן דוגמאות: .ניגריה: במתחם השגרירות באבוג'ה ישנם כמה מבנים: הנציגות, בית השגריר ומגורי המאבטחים. בתמונות שלהלן מתועדים מצבם של חדר הרחצה בבית השגריר והחדר שהוקצה לשומרים. משרד החוץ |917 . תמונה1 : תקרת חדר האמבטיה בבית השגריר תמונה 2 : חדר השומרים 918 |דוח שנתי 69ב .בשנת 2013 ,התעוררו כמה בעיות מבניות בבית השגריר, ובהן חורים בגגות בעיות באיטום הגג ונזקי רטיבות. קצין המינהלה האזורי, נציג מטה המשרד ביקר בנציגות בשנת 2014 ובסיכומו כתב: "המצב הנוכחי בלתי נסבל, בלתי סביר, לא מכובד (אפילו מביש), לא ייצוגי, והחמור מכל לא בטיחותי". הוא ציין כי במהלך השנים נדחו בקשות לשיפוצים מקיפים ולא קודמו מהלכים לרכישת נכס או השכרת נכס חלופי. בדוח הביקורת שהגיש הביקורת הפנימית למנכ"ל המשרד באותה שנה, נמצא שחרף ניסיונות לתחזק את המבנה, "חלקים ממנו מוזנחים באופן מחפיר... מגורי צוות האבטחה... מזוהמים ומוזנחים עד כדי סכנה בריאותית ומצבם מביש... המתחם אינו מתאים לייעודו, אינו ייצוגי וסובל מבעיות תשתית רבות ומתמשכות. מבנה השגרירות אינו משמש אכסניה ראויה לעובדיה ואינו מכבד את מבקריו... ריהוט השגרירות מיושן ומרופט בחלקו וניכר כי ראוי היה להחליפו לפני שנים רבות". השגריר באבוג'ה כתב ליחידת ביקורת הפנים במטה המשרד כי "אי מתן חשיבות מספקת לתשתיות השגרירות ובית השגריר... יש בכך להשפיע מהותית על תפקוד השגרירות והשגריר... הדבר מהותי מאד בהשפעתו על חייו האישיים של השגריר... חברתי לחיים הגיעה לביקור וחזרה מזועזעת. היא לא חוזרת לכאן יותר שלא לציין את העכברושים שהסתובבו לנו מעל הראש והשבוע שלקח לה להפטר מהכינים". עד מועד סיום הביקורת, בחלוף כמעט חמש שנים מאז הועלו הליקויים התברואתיים והבטיחותיים, לא שופצו המבנים בשגרירות באבוג'ה. בתשובתו הסביר משרד החוץ שמצב בית השגריר באב וג'ה "אכן גרוע מאוד ", שמדובר בבית ישן והפתרון שנמצא הוא בניית מבנה חדש. עוד הוסיף המשרד כי הנושא נכנס לתוכנית העבודה שלו ושהכוונה היא להתרכז ביבשת אפריקה ולשפר את מצבם של כלל הנכסים ביבשת . .הונגריה: בשנת 2005 החלו להופיע סדקים בבית השגריר בבודפשט. מהנדס שנשלח מהמטה בישראל בשנת 2008 ,מצא בין ה שאר, סדקים ברצפת חדר האירוח ובריצוף הקומות העליונות של הבית, שאירעו עקב שקיעה של המילוי שמתחת לריצוף ו שקיעה של הבניין. משנת 2010 ,החלו הסדקים להתרחב ובדיקת מהנדס נוסף ב -2014 קבעה כי אין סכנת קריסה אך ציינה שיש להמשיך לבדוק את התרחבות הסדקים. ב-2015 הם התרחבו לגודל של סנטימטר. התמונות שלהלן מתעדות את הסדקים בבית השגריר. משרד החוץ |919 . תמונה3 : סדקים בבית השגריר בבודפשט תמונה 4 : סדקים בבית השגריר 920 |דוח שנתי 69ב .רק ב-2018, כ-13 שנה לאחר שהחלו הסדקים להופיע, הודיע משרד החוץ על התחלת פעולות לתיקונם. .חוף השנהב: מדינת ישראל היא הבעלים של מבנה בית השגריר באבידג'אן. במאי 2018 כתב מנהל המחלקה למנהלת האגף: "המבנה ישן מאוד ובמצב תחזוקתי ירוד (לרבות, אך לא רק בנושאי: ריצוף, חשמל, מטבח, שירותים, דלתות, חלונות ועוד)... מכיל תשתיות ישנות ורעועות אשר לא אפשרו את המשך השהיה והמגורים בו, בצורה הראויה והמכובדת". ביוני 2016 הוחלט שהבית יפונה והשגריר יתגורר בדירה חלופית בשכירות. ניסיונות להשכיר את המבנה מאז לא נשאו פרי, בין השאר בשל הצורך להכשירו ברמה סבירה למגורים. במאי 2018 יצא מנהל המחלקה לביקור במקום, כהכנה לעבודת שיפוץ במבנה. התמונה שלהלן מציגה את תקרת החצר בבית השגריר. תמונה 5 : התקרה בחצר בית השגריר .ברזיל: בינואר 2015 פנה שגריר ישראל בברזיליה לאגף וביקש אישור לשפץ את בית השגריר שבו התגורר עם משפחתו, כולל החלפת רהיטים בלויים, תיקון רצפת עץ מתפוררת וצביעה של מעטפת הבית הסדוקה והמתקלפת. השגריר כתב שהבית מוזנח, שיש בעיות בתשתית החשמל, שאין בו רהיטים ושמזה כחצי שנה הוא "ישן על מזרון" והבגדים שלו "תלויים לידי על מוטות ברזל". הוא הוסיף, כי "אם לא נעשה בו פרויקט אחד לפחות בשנה... הבית לא יהיה בקרוב ראוי למגורים". משרד החוץ |921 . .תחזוקה חסרה של .נכסים פוגעת במקרים .מסוימים ביכולתם של .הנציגים למלא את .תפקידם כיאות. .תחזוקה חסרה .הובילה למצב שבו .קיים ספק אם ניתן .להמשיך ולהשתמש .בנכסים מסוימים .שמצבם קרוב למצב .של שבר . האגף דחה את בקשת השגריר והשיב: "בשלב זה איננו יכולים לאשר דבר!!! אין כסף ואנחנו עוסקים אך ורק בתחזוקת שבר". .ארצות הברית: בחודשים ספטמבר ואוקטובר 2016 פנה הקונסול בשיקגו למחלקה וביקש אישור לרכוש פריטי ציוד "ההכרחיים לתפקודו של ראש הנציגות כמארח ולתפקוד המשפחה", ובהם רהיטים לבית כגון כיסאות, טלוויזיה, מקרר ושטיחים בשווי של 4,800 דולר. הבקשה נדחתה בשל מגבלות התקציב, והוצע לקונסול "לשוב ולנסות לקראת סוף שנת הכספים הנוכחית". משרד החוץ מסר בתשובתו כי עד מועד סיום הביקורת שופצו אחדים מהנכסים ואחרים נתונים בתהליך שיפוץ. המשרד הוסיף שמרבית דירות השרד שופצו ומצבן טוב וכי במעט נציגויות נאלץ המשרד להעביר את פעילותו ממבנה אחד לאחר, בשל מצב התחזוקה הירוד של המבנים, או לשכור מבנה חלופי. המקרים המתוארים ממחישים שתי תוצאות בעייתיות הנובעות מהתחזוקה החסרה של נכסים שמשרד החוץ מנהל בחו"ל: האחת, תחזוקה חסרה של נכסים פוגעת במקרים מסוימים ביכולתם של הנציגים למלא את תפקידם כיאות. השנייה, תחזוקה חסרה הובילה למצב שבו קיים ספק אם ניתן להמשיך ולהשתמש בנכסים מסוימים שמצבם קרוב למצב של שבר. כך, למעשה, האגף אינו מסוגל למעשה לתת מענה ממשי לצרכים דחופים. המשך התנהלות זו עלול להוביל בסופו של דבר להידרדרות נוספת במצב התחזוקה של נכסים נוספים בחו"ל, ובסופו של דבר לנקודת שבר שבה יידרש המשרד להקצות תקציב גדול יותר מהתקציב הדרוש היום כדי להחזיר את הנכסים למצב תחזוקה ושימוש תקינים. בתשובתו ציין משרד החוץ כי ישנם נכסים אחדים שמצבם עלול לפגוע ביכולות הפעילות של המשרד ואלו מקבלים קדימות בטיפול. עוד ציין שאין הצדקה לשיפוצים נרחבים של נכסים שכורים שאינם בבעלות המדינה, וישנם מקרים מעטים שבהם מועתקות הנציגויות או הדירות למבנים חלופיים - אך התהליך ארוך ודורש זמן ומשאבים. במקרים אחרים בוצעו במבנה השכור "תיקוני שבר ושיפוצים קוסמטיים". מצבם של נכסים אחדים המשמשים את נציגויות ישראל בחו"ל גרוע מאוד ולא ראוי שנציגי המדינה ישוכנו בהם. במצב הקיים מתקשה הנהלת המשרד לספק את כל צורכי התחזוקה והדבר מוביל לכך שעם חלוף הזמן יוסיף ויידרדר מצבם של נכסים נוספים. לפיכך על הנהלת המשרד לבחון דרכי פעולה שיאפשרו שיפור של מערך התחזוקה הקיים, לעבור לתחזוקה מונעת ולבלום הישנות של ליקויים, כפי שתואר לעיל. לנוכח העלויות של פעולות תיקון לעומת פעולות מניעה, על הנהלת המשר ד לשוב ולבחון בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר פתרונות אפשריים ליישום. 922 |דוח שנתי 69ב . .יצירות אומנות .מקוריות רבות ניזוקו .במהלך השנים מפגעי .הזמן, מתחזוקה לא .נאותה ומהצבתן .בצורה מרושלת . טיפול ביצירות אמנות ושמירה עליהן .בנוהלי המשרד מפברואר 2005 נקבע כי כחלק מעיצוב הפנים של הנכסים בחו"ל יוצגו בהם יצירות אמנות: בבית ראש הנציגות ישולבו יצירות של אומנים ישראלים ובמקרים מיוחדים יצירות אומנות מקומיות כמחווה למדינה המארחת. בנציגויות ישולבו הדפסים של יצירות אומנות, תמונות נוף אמ נותיות, תמונות פנורמה של ישראל ומעט יצירות אומנות מקורית. בשנים 2016 - 2018 היה תקציב ה אגף שיועד לרכישה של יצירות אומנות ושיקומן כ- 300,000 .ש"ח בשנה 1. בשנת2011 עשה האגף סקר מדגמי של יצירות אומנות והתמקד בשלושה היבטים: סיוע בזיהוי היצירות והשלמת פרטים; בדיקת מצבן הפיזי של היצירות ואיתור פגמים המחייבים תיקון ושחזור מקצועיים; בדיקה של סידור האוספים ואיכות התצוגה שלהם בחללים הציבוריים שבנציגויות ובבתי השרד. את הסקר עשתה אוצרת אומנות בנציגויות ישראל בניו יורק ובוושינגטון. נבדקו כ-290 יצירות של למעלה מ-50 אומנים ישראלים וזרים, וביניהן תמונות שמן, הדפסים וליטוגרפיות 16 ,, רישומים, תצלומים ופסלים מקצתם בעלי ערך אומנותי וכלכלי רב. על פי ממצאי הסקר משנת 2011 , יצירות אומנות מקוריות רבות ניזוקו במהלך השנים מפגעי הזמן, מתחזוקה לא נאותה ומהצבתן בצורה מרושלת ומוזנחת בתנאים בלתי הולמים. הסקר הצביע על צורך לטפל ללא דיחוי בשיקום אחדות מהיצירות ושימורן, וצוין בו כי יצירות מסוימות דורשות תיקון ושחזור בישראל. בסקר נקבע כי יש לגבש תוכנית עדכנית לחללים הציבוריים בנציגויות, כדי לשלב יצירות קיימות וחדשות של יוצרים ישראלים עכשוויים ולבחון אפשרות למ מן רכישת יצירות חדשות באמצעות מכירה או החלפה של יצירות ישנות ופגומות שאינן מתאימות לנציגויות. מנהל האגף דאז העביר ביולי 2012 .את ממצאי הסקר למנכ"ל המשרד דאז הוא הדגיש שיצירות מקור יקרות "זרוקות" במצב גרוע, לדוגמה ציור ששוויו הוערך בכ - 300,000 דולר נמצא שרוט במחסן של הנציגות וזקוק לשימור ושחזור; יצירה אחרת נמצאה גם היא במחסן ומנהל האגף דאז העריך את שווייה בכ - 60,000 .דולר מנהל האגף העלה נושאים רלוונטיים להמשך הטיפול ביצירות האומנות, ובהם בדיקת הצורך להחזיק ביצירות אומנות יקרות בהיעדר תנאים מיטביים לשמירה עליהן; מכירה של יצירות בעלות ערך כלכלי שאין בהן עניין ורכישה של יצירות אחרות במקומן; העסקה קבועה של אוצרת אומנות או יועצת באגף. כמו כן, הכין האגף רשימה של 15 יצירות מקוריות מהנציגויות . .16 הדפס הואיצירת אמנות שנוצרה על ידי צייר או גרפיקאי באמצעות טכניקת דפוס ומופקת בדרך כלל במהדורה מוגבלת. ליטוגרפיה היא סוג של הדפס הנעשה בטכניקה ייחודית. משרד החוץ |923 . בארצות הברית שערכן נאמד בכחצי מיליון ש"ח שיש להעביר לישראל לצורך שחזור ותיקון. המשלוח לישראל נאמד בכ- 4,500 .דולרבמהלך 2012 קייםראש המערך לדיפלומטיה ציבורית במשרד החוץ סדרה של דיונים בנושא יצירות האומנות בנציגויות , אולם הם לא הביאו לשינוי במצב. 2. בשנת2016 פנתה מנהלת האגף למערך לדיפלומטיה ציבורית במשרד החוץ בבקשה לבחון את הטיפול ביצירות ודרכי הפיקוח עליהן ולמצוא דרכים לשפר את הצגת האומנות הישראלית בנציגויות, נוכח ממצאי הסקר. בפנייתה חזרה על המלצות הפעולה משנת 2012 והוסיפה: "משאבים חומריים מקדישים מחשבה ותשומת לב לנושא האמנות בנציגויות ובתי השרד, בעיצוב החללים באופן שישווה אוירה מכובדת ונעימה יותר לעובדים ולמבקרים כמו גם בצורך ביצירת במה ומראה לאמנות ישראלית. לצערנו תקציבנו כה דל כך שהאפשרויות מאוד מוגבלות" . במרץ 2018 פנתה מנהלת האגף לסמנכ"ל למינהל במשרד החוץ, הצביעה על מצב הטיפול ביצירות האומנות בנציגויות ובבתי השרד של המשרד וחזרה על ממצאי הסקר והרעיונות שעלו לפתרון הבעיה. היא הסבירה ש"נגרם להן נזק בלתי הפיך והפסד אמנותי וכ ספי שיכול להגיע למאות אלפי דולרים... משלוח ארצה של היצירות הינו יקר ולמשרד אין מחסנים מאוקלמים לקליטת העבודות. נוסף לכך רסטורציה17 הינה יקרה ולאגף אין את המשאבים לכך". במועד סיום הביקורת, בחלוף כשבע שנים מאז הוגשו למשרד החוץ ממצאי הסקר על מצב יצירות האומנו ת והפעולות הדרושות לתיקון המצב, המשרד טרם הכריע באיזו דרך פעולה לנקוט בעניין. עד מועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה לא ננקטה אף אחת מהפעולות שנדרשו, לרבות שיקום יצירות שערכן הכולל מוערך במיליוני ש"ח ושחזורן; החלפת יצירות פגומות; בחינת התנאים לאחסון יצירות; בחינה של השימוש ביצירות בחללים ובנכסים; גיוס יועץ מקצועי ועוד. אי נקיטת הפעולות שעליהן הצביע מנהל האגף דאז עלולה להביא לידי הזנחה של יצירות, לנזק בלתי הפיך להן ולנזק כספי ניכר. בתשובת משרד החוץ נכתב שיצירות מקוריות נמצאות בעיקר בנציגויות גדולות ומרכזי ות, ושמזה כמה שנים לא נרכשות יצירות מקור חדשות - בעיקר בשל עלות התחזוקה, התנאים הדרושים להחזקתן וחוסר תקציב. עוד הוסבר, כי לשם שיקום ושחזור של יצירות מקור והכנת ת וכנית כוללת לטיפול ביצירות האומנות אכן נדרש תקציב ייעודי גדול שאי אפשר להקצות מתקציב האגף. לכן, ובסדרי העדיפויות הקיימים במשרד, לא ניתן ליישם תוכנית מתבקשת בנושא זה. המשרד הוסיף, שהוא עדכן במועד הביקורת את כל מצאי האומנות בנציגויות, אך לנוכח ממצאי הביקורת הוא יבחן את הטיפול ביצירות מקור בכפוף לאיתור מקור תקציבי שיאפשר יישום. עם . .17 שיקום של יצירת אמנות שניזוקה. 924 |דוח שנתי 69ב .זאת, המשרד מנסה לבחון דרכים שונות כדי לטפל ביצירות האומנות, מכיוון שיש קושי חוקי למכור, להחליף או לתרום את היצירות לגורם חיצוני. עד מועד סיום הביקורת לא נמצא אפיק המאפשר זאת. פנייתה של מנהלת האגף שהצביעה על נזק בלתי הפיך ליצירות האמנות וההפסד האמנותי והכספי שיכול להגיע למאות אלפי דולרים, מחייבים את המשרד להכין תוכנית טיפול כוללת ליצירות האמנות שבהחזקתו. על תוכנית זו לתת מענה להיבטים של שימור, תחזוקה, תחלופה ושימוש בכלל יצירות האמנות שבנציגויות. תוכנית זו אמורה אף לתת מענה לליקויים ולפעולות שבהן יש לנקוט על פי הסקר שנעשה עוד בשנת 2011 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ, כי רק לאחר גיבוש תוכנית כזו, ניתן יהיה להעריך את העלות הכספית הנדרשת כדי להוציא אותה אל הפועל ולאתר מקורות תקציביים מתאימים לכך. משרד החוץ |925 .רישום הנכסים במערכת עינב .1. המחלקה מנהלת את תחזוקת הנכסים והמצאי בנציגויות באמצעות מערכת "עינב" - מערכת ממוחשבת לניהול נכסים, תחזוקה ומצאי (להלן - מערכת עינב), המוטמעת בנציגויות ישראל בחו"ל ובמטה המשרד, ומאפשרת פעולות רישום, מעקב ובקרה על כ לל הנכסים . בין השנים 2006 ו-2008 פעל המשרד להטמיע את מערכת עינב בכל נציגויות המשרד בחו"ל. לכל אחד מנכסי המדינה בחו"ל הוגדרו במערכת עינב הוראות טיפול לתחזוקה מונעת, הרלוונטיות עבורו. קצין המינהלה בכל נציגות נדרש לעדכן במערכת עינב את מצב התחזוקה של הנכסים, של הציוד ושל התכולה שבהם. עליו לבצע אחת לשנה ספירת מצאי, לוודא שהפריטים הרשומים במערכת עינב קיימים, להוסיף או לגרוע נכסים מרשימת המצאי ולהפיק דוח מצאי עדכני של הנכסים. מפעולות בקרה שביצע משרד החוץ בשנים 2017 ו-2018 על ריכוז ורישום המידע על הנכסים בנציגויו ת עולה שחלק מהנציגויות לא ניהלו כנדרש את הרישום במערכת עינב ומידע על נכסים שהיה אמור להיכלל במערכת לא הוזן כנדרש. להלן הפרטים: א. משרד החוץ מסר למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2017 מספר הנציגויות שלא עדכנו את רשימות המצאי ומצב הנכסים שלהן עמד על 7 , ומספר הנציגויותשהגישו דיווח חסר במערכת עינב הגיע ל -10. ב. באוגוסט 2017 בדק קצין המינהלה האזורי למערב אירופה את 17 הנציגויות שבאחריותו ומצא כי אף אחת מהן לא עדכנה את כל המידע במערכת עינב. ג. בסדרת ביקורי עבודה שעשה קצין המינהלה האזורי למדינות אמריקה הלטינית בינואר 2018 נמצא כי 7 מתוך12 נציגויות לא עדכנו את המערכת על המצאי בנכסים. ד. בריכוז ממצאים מדוח ביקורת שעשה רואה חשבון בשנת 2017 בנציגות ישראל בפריז נמצא כי ברישום המצאי בשגרירות חסרים פרטים הנוגעים לנכסים, כגון תאריכי רכישה ועלויות. כמו כן, נכסים רבים שנרכשו בשנת 2016 לא הופיעו ברישום המצאי כלל. משרד החוץ ביצע בדיקה רוחבית של עדכון מערכת עינב בנציגויות על ידי קציני המנהלה. המשרד ביקש מקציני מינהלה שלא הזינו את הפרטים למערכת עינב כנדרש להשלים את הפערים. בנובמבר 2017 כתב מנהל המחלקה כדלקמן: "כפי שידוע לכם, מערכת עינב מנהלת את הנכסים שלנו בחו"ל ברמת ניהול חוזים וביטוחים, ניהול מצאי (רכישות, גריעות וכו') ותחזוקת המבנים. מבדיקה רוחבית שבצענו עולה כי בחלק מהנציגויות 926 |דוח שנתי 69ב . .חלק מהנציגויות אינן .מעדכנות את מערכת .עינב. עדכון הנתונים .במערכת נחוץ לניהול .תקין ומקצועי של .אלפי נכסים .שהמשרד מחזיק . קיימים פערים בעדכון המערכת וזאת למרות שקיימות תזכורות חוזרות ונשנות במערכת השמורה". האמור לעיל מלמד כי חלק מהנציגויות אינן מעדכנות את המערכת וכך פוגעות ביכולתו של האגף להשתמש במערכת לתכנון פעולות תחזוקה שיש לעשות בנציגויות ולתקצבן. עדכון הנתונים במערכת עינב נחוץ לניהול תקין ומקצועי של אלפי נכסים שהמשרד מחזיק בהם ביותר ממאה נציגויות בחו"ל. בתשובתו ענה משרד החוץ, כי הקביעה שאי עדכון הנתונים במערכת עינב פוגעת ביכולת האגף לתכנן פעולות תחזוקה בנציגו יות, אינה מדויקת, כיוון שהמערכת מ זכירה לקציני המינהלה פעמיים בשנה שיש צורך ל בצע פעולות תחזוקה בנציגויות, ומרביתן מדווחות על כך . עוד נכתב, כי מטה המשרד פועל עם הנציגויות להשלמת בסיס הנתונים והמידע החסר לקראת ההסבה למערכת מחשוב רוחבית כוללת של אגף החשב הכללי (להלן - מערכת מרכב"ה )18 במשרדי הממשלה והוא צופה ש השימוש ב מערכת זו יאפשר מעקב עדכני יותר. על הנהלת האגף לפעול אצל הנציגויות באופן שיבטיח שעוד לפני קליטת מערכת מרכב"ה יוזן כל המידע על כלל הנכסים של המשרד למערכת המידע ויעודכן באורח שוטף. ניהול תקין של המידע המלא והעדכני הוא הבסיס להכנת תוכניות עבודה ולקיום מעקב ובקרה בנושא. 2. אגף החשב הכללי מפעיל את מערכת מרכב"ה, ובשנת2016 החל משרד החוץ בתהליך קליטתה במטה המשרד ובנציגויות בחו"ל. מערכת מרכב"ה הותאמה לדרישות המשרד, כדי שהיא תכלול את יכולות הניהול של מערכת עינב ותשמש לה תחליף בנציגויות בנושאים מגוונים ובהם רישום הנכסים ומיקומם, תחזוקה מונעת של הנכסים וניהול המצאי שבנציגויות. עד תום תקופת הביקורת נקלטה מערכת מרכב"ה בחמש נציגויות, ועד סוף 2018 היא עתידה להיקלט בשלוש נציגויות נוספות. קליטה נאותה של מערכת מרכב"ה בכל הנציגויות והפעלתה האפקטיבית מחייבת ניהול מידע מלא ועדכני על כלל הנכסים של המשרד ומצב תחזוקתם. על כן חשיבות פעולת התיקון, הדרושה להזנת המידע במערכת עינב, לעדכונו ולשיפורו בכלל הנציגויות, מקבלת משנה תוקף. . .18 מחשוב רוחבי כולל במשרדי הממשלה. משרד החוץ |927 . רישום יצירות האומנות .1. ,יצירות האומנות נכללות במערכת עינב כחלק מרשימות המצאי בנכסים והן מעודכנות במערכת על פי החלוקה הבאה: מיקום היצירה, סוג היצירה, שם היצירה, האומן, קישור לתמונה של היצירה, גודל היצירה והערות על היצירה. את ניהול הרישום עושים קציני המינהלה באותו אופן שבו עליהם לנהל את רשימות המצאי של כלל הציוד ותכולת הנכסים. בלוח 2 להלן מוצגים נתונים ממערכת עינב של מצאי יצירות אומנות בשבע נציגויות שונות ברחבי העולם. לוח 2 : יצירות אמנות בשבע נציגויות שונות ברחבי העולם מקור: עיבוד של משרד מבקר המדינה לנתונים של האגף למשאבים חומריים. 928 |דוח שנתי 69ב . .במקרים מסוימים אין .הלימה בין רישום .מצאי יצירות האומנות .במערכת עינב ובין .מצאי יצירות האומנות .שהיו בנציגויות . במהלך הביקורת נמצא כי המידע במערכת עינב אינו מלא: בנציגויות בניו יורק ובוושינגטון חסרים במערכת - צילומים של 101 תמונות מקוריות, 2 פסלים ו-20 חפצי אמנות; בנציגויות בגואטמלה ובמוסקבה אין צילומים של כל התמונות המקוריות וחפצי האומנות; בשגרירות בבוקרשט חסר צילום חזותי של 3 תמונות מקוריות ופסל. כמו כן, ישנן 67 .יצירות מקוריות שאין במערכת מידע על האומן שיצר אותן במערכת לא מעודכנים נתונים רלוונטיים נוספים ובהם ערכן של היצירות בעת הרכישה וערכן הנוכחי, ומהנתונים אין דרך לדעת אם הן עברו הערכת שמאי. המצב בו מערכת עינב אינה מעודכנת לגבי פרטי יצירות האמנות פוגעת ביכולת לקיים פיקוח ובקרה נאותים על מצאי יצירות האומנות בנציגויות ובבתי השרד. 2. במהלך2016 .החל האגף לעדכן את מצאי יצירות האומנות במערכת עינב בחודשים מרץ ואפריל 2018 , לאחר שהתקבלו נתונים על מצאי יצירות האומנות בנציגויות, פנתה מנהלת האגף לכל קציני המינהלה בחו"ל וביקשה מהם למפות ולרשום את יצירות האומנות במערכת עינב. בפנייה נכתב כדלקמן: "בשל מספר אירועים חריגים שהתרחשו בזמן האחרון במספר נציגויות, מבקשים לחדד הנהלים בנוגע ליצירות אמנות בכלל וליצירות מקור בפרט... כל פעולה של הסרה או העברה של יצירות אמנות... מחייב תיאום עם המטה וקבלת אישור מתאים... מאחר וקיימת אי בהירות בנוגע ליצירות המקור שברשותכם, בין אם עותקים או יצירות מקור, הוחלט על בדיקת מצאי יצירות האמנות הקיימות בנציגויות ובבתי השרד". מנהלת האגף הוסיפה כי מבדיקה אקראית של דוחות מצאי במערכת עינב, נמצא שהדוחות אינם מעודכנים כראוי. פנייה נוספת נשלחה לנציגויות בעקבות תחילת הביקורת בנושא. מהנתונים שנמסרו לאגף התברר במהלך הביקורת שבמקרים מסוימים אין הלימה בין רישום מצאי יצירות האומנות במערכת עינב ובין מצאי יצירות האומנות שהיו בנציגויות: במקצת הנציגויות נמצאו יצירות אומנות שלא עודכנו במערכת עינב, ואילו באחרות הופיעו במערכת יצירות שלא אותרו בנציגויות. א. בשגרירות בבוקרשט נמצאו 12 תמונות מקוריות ו-4 פסלים שלא נרשמו במערכת עינב. בינואר 2018 האגף פנה לקונסולית בבוקרשט בבקשה לקבל צילומים של כל היצירות ורישום של הגורמים שמהם התקבלו היצירות בשגרירות ושל מועד קבלתן. הקונסולית הסבירה שבתקופת השלטון הקומוניסטי ברומניה, יהודים שעלו לישראל השאירו בנציגות יצירות אומנות שלא נרשמו. ב. בשנת 2017 נמצאו בבדיקה אקראית במחסן בנצ יגות בפריז חמש תמונות מקוריות, ובנציגות לא ידעו מאין התקבלו היצירות, מיהם משרד החוץ |929 . האמנים שציירו אותן ומה שוויין. רק בשנת 2018 נרשמו התמונות במלאי הנציגות במערכת עינב. ג. בנציגות בברזיליה נמצאו שטיח קיר ענק ששוויו הוערך בכ - 100,000 דולר ארה"ב ופסנתר ששוויו הוערך בכ - 50,000 דולר ארה"ב. שני הפריטים אינם רשומים במערכת עינב ולא ידוע כיצד התקבלו בנציגות. ד. בשגרירויות במדריד (ספרד) ובבואנוס איירס (ארגנטינה) לא אותר חלק ממצאי יצירות האומנות המופיע במערכת עינב. עוד התברר שיש בנציגויות יצירות אמנות מקוריות שאינן רשומות במערכת עינב ולא ידוע מה שוויין. בנציגות ישראל ביאנגון, מיאנמר, התברר שהנתונים במערכת עינב בנוג ע ליצירות האומנות שהיו שם, לא עודכנו כראוי במהלך השנים. משרד החוץ הודיע בתשובתו כי במהלך הביקורת עודכן המידע על כל יצירות האומנות בנציגויות בחו"ל, ושבמועד סיום הביקורת הרשימות חופפות את הרשימות הקיימות באגף. על המשרד לבדוק מהו מקור הפער בין מצאי היצירות לבין המלאי שתועד במערכת עינב טרם עדכון הרשימות. במקרים שיצירות אומנות לא נמצאו בנציגויות או בדירות השרד אף שהיו רשומות במערכת עינב, על המשרד לבצע בדיקה מעמיקה כדי לברר את הנסיבות שהביאו לכך ולפעול לאיתור היצירו ת החסרות ולהשבתן. עוד עליו לנקוט את כל האמצעים הנדרשים כדי למנוע פערים דומים בעתיד, ולוודא שרישום יצירות האומנות בנציגויות ימשיך להתעדכן. . 930 |דוח שנתי 69ב .סיכום .ממצאיו של דוח זה משקפים ליקויים בטיפול של משרד החוץ במאות נכסים הנתונים לאחריותו בחו"ל. אף על פי שגיבוש תוכנ יות עבודה שנתיות ורב -שנתיות הכרחי לתכנון סדור ולניהול מיטבי של מאות נכסי המדינה בחו"ל המטופלים על ידי משרד החוץ, אין לאגף תכנון מקיף ומפורט בנושא תחזוקת הנכסים. התכנון החסר מביא לידי פער בין פעולות התחזוקה הנדרשות ועלותן ובין פעולות התחזוקה שנעשות בפועל בנכסים והתקציב שהוקצה להן. מציאות זו משקפת הימנעות מטיפול בנכסים ומביצוע פעולות המנע הנדרשות, אשר חוסכת בעלויות בטווח הקצר. אולם התנהלות זו כרוכה בסיכון כלכלי, משום שבמקרים רבים צפוי המשרד להידרש לפעולות תיקון נרחבות בעתיד ועלותן עשויה להיות גבוהה במידה ניכרת מהעלות שנחסכה בטווח הקצר. התנהלות זו אף פוגעת לעיתים ביכולתם של נציגי המדינה למלא את תפקידם הייצוגי כנדרש. במצב קבוע זה של משאבים מוגבלים, על משרד החוץ ועל אגף התקציבים לבחון במאמץ משותף דרכי פעולה לתיקון ליקויים בתחזוקת כלל הנכסים בחו"ל ולמניעת הישנותם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי מידע מלא ועדכני על מצב התחזוקה של מאות הנכסים והמצאי בהם שירוכז במערכת מחשוב ייעודית הכרחי לניהול מקצועי ולפיקוח ובקרה על תחזוקתם הנאותה. בתחום זה נדרשת פעולת בדיקה ותיקון שבעקבותיה יעודכנו באופן שוטף כל השינויים הנוגעים לנכסים בנציגויות ישראל בחו"ל.

תקציר:
 משרד החוץ .טיפול משרד החוץ בנכסים בחו"ל ובתחזוקתם . משרד החוץ |903 . .בתוכניות העבודה .לניהול מערך .התחזוקה לשנים .2017 - 2018 אין .התייחסות רב- .שנתית; היעדר .ראייה כוללת ותכנון .ארוך טווח פוגם .ביכולת ההיערכות .לניהול של מערך .תחזוקת הנכסים . תקציר .רקע כללי .משרד החוץ הוא המשרד הממשלתי שמחזיק במספר הנכסים הגדול ביותר בחו"ל. למשרד 103 נציגויות בחו"ל וכן 147 נכסים נוספים ובהם בתי ם של ראשי נציגו יות, דירות צירים וסגל ודירות שרד בבעלות המדינה ובשכירות. האגף למשאבים חומריים במשרד החוץ (להלן גם - האגף) מופקד על ניהול נכסי המדינה בחו"ל ומתפקידו ליזום בדיקות צרכים ולהמליץ על דרכי פתרון בנושאי השימוש, התחזוקה, הרכישה ו המכירה של נכסים בחו"ל ותכולתם, וכן לנהל את מצאי הריהוט והציוד של הנציגויות ובתי השרד. האגף מורכב מארבע מחלקות ואת תחזוקת הנכסים הוא מבצע באמצעות אחת מהן, מחלקת הנכסים בחו"ל (להלן גם - המחלקה), אחראית בין השאר לשיפוץ, לתחזוקה , לניהול הנכסים ולמצאי הציוד הבלתי מתכלה בהם. . .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרץ עד אוגוסט 2018 את מערך התחזוקה והניהול של נכסי המדינה בחו"ל באגף למשאבים חומריים במשרד החוץ ו במחלקת הנכסים בחו"ל שבאגף. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים במשרד האוצר. . .הליקויים העיקריים .תכנון מערך תחזוקת הנכסים בחוץ לארץ ותקצובו .תוכניות העבודה לניהול מערך התחזוקה שגיבש האגף לשנים 2017 - 2018 הן תוכניות שנתיות בלבד , ואין בהן התייחסות רב-שנתית שהינה הכרחית, גם נוכח היקף מערך הנכסים המנוהל ומתוחזק ע"י משרד החוץ בחו"ל. היעדר ראייה כוללת ותכנון ארוך טווח פוגם ב יכולת ההיערכות לניהול של מערך תחזוקת הנכ סים בטווח הארוך והקצר. אין ב תוכניות העבודה התייחסות סדורה לתכנון וניהול התחזוק ה של כל הנכסים ולתיאור פעולות התחזוקה שיש לבצע בכל אחד מהם בהתאם למצבו התחזוקתי. 904 |דוח שנתי 69ב .ההנחיות הפנימיות לאחזקת מבנים בחו"ל שעל פיהן פועל משרד החוץ נעדרות תורה סדורה ומפורטת לתכנון עבודות התחזוקה של כלל הנכסים בחו"ל, ובעיקר הנחיות לגיבוש תוכנית עבודה שנתית ורב -שנתית. מודל תמחור עקרוני של הוצאות תחזוקה שוטפות שהכין האגף ב-2014 לא אומץ, כך שהוא לא שימש כלי מקצועי לתכנון התקציב ולביצועו. גם בתקציב שהוקצה למחלקה לשנים 2014 - 2018 אין כל התייחסות למודל התחזוקה . כתוצאה מכך תחזוקת הנכסים מנוהלת ללא המסגרת התכנונית ו התקציבית הנדרשת ונפגעת יכולתם של האגף והמחלקה לנהל את פעולות התחזוקה השוטפת בצורה שתיתן מענה לצורכי הנציגויות. . .מצב התחזוקה של נכסים בחוץ לארץ .מצב התחזוקה בנציגויות לעיתים קשה: במקרים מסוימים התחזוקה החסרה של נכסים מעלה ספק אם אפשר להמשיך להשתמש ב הם ויש מקרים שהתחזוקה הלקויה אף פוגעת ביכולתם של עובדי הנציגויות ל מלא את תפקידם כיאות. במצב הקיים מתקשה הנהלת המשרד לספק את כל צורכי התחזוקה והדבר מוביל לכך שעם חלוף הזמן יוסיף ויידרדר מצבם של נכסים נוספים. המשך התנהלות זו עלול להוביל לה קצאת תקציב גדול יותר מהתקציב הדרוש היום כדי להחזיר את הנכסים למצב תחזוקה ושימוש תקינים. . .טיפול ביצירות אומנות ושמירה עליהן .בשנת 2011 ביצע משרד החוץ סקר מדגמי של יצירות אומנות. הסקר מראה שיצירות אומנות מקוריות רבות הנמצאות במבנים בחו"ל ניזוקו במהלך השנים מפגעי הזמן, מתחזוקה לא נאותה ו מתצוגה מרושלת ו הזנחה. בחלוף כשבע שנים מאז הוגשו למשרד ממצאי הסקר, המשרד טרם הכריע באיזו דרך פעולה יש לנקוט ואף לא פעל לשיקום או לשחזור היצירות , שערכן הכולל מוערך במיליוני שקלים, ולא בחן באילו תנאים יש לאחסן אותן. . .רישום הנכסים במערכת "עינב" .מערכת "עינב", מערכת ממוחשבת לניהול נכסים, תחזוקה ומצאי (להלן - מערכת עינב) מוטמעת בנציגויות ישראל בחו"ל ובמטה משרד החוץ. מקצת הנציגויות לא ניהלו כנדרש את הרישום במערכת עינב, ומידע על נכסים שהיה אמור להיכלל בה לא הוזן כנדרש. כך נפגעה יכולתו של האגף לתכנן פעולות תחזוקה ולתקצב אותן. משרד החוץ |905 . .התכנון החסר של .תחזוקת הנכסים .מביא לידי פער בין .פעולות התחזוקה .הנדרשות ועלותן .ובין פעולות .התחזוקה שנעשות .בפועל בנכסים .והתקציב שהוקצה .להן . נמצאו מקרים בהם אין הלימה בין רישום מצאי יצירות האומנות במערכת עינב ובין מצאי יצירות האומנות שהיו בנציגויות. מצב זה פוגע ביכולת לקיים פיקוח ובקרה נאותים על מצאי יצירות האומנות בנציגויות ובבתי השרד. . .ההמלצות העיקריות .מן הראוי ש משרד החוץ ישלים את החסר בהוראות לתכנון שנתי ורב -שנתי של תחזוקת נכסים בחו"ל. הדבר יכול להיעשות באמצעות אימוץ הוראות התכ"ם (תקנון, כספים ומשק) או גיבוש הוראות פנימיות. על משרד החוץ לאמץ דרך לחישוב עלויות התחזוק ה השוטפת של הנכסים בחו"ל שתאפשר גיבוש מסגרת תכנונית ותקציבית ראויה. על הנהלת המשרד ל בחון דרכי פעולה לשיפור מערך התחזוקה של נכסי המדינה בחו"ל, אשר יאפשרו גם מעבר לתחזוקה מונעת. על הנהלת המשרד לשוב ולבחון, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר , פתרונות אפשריים ליישום. על המשרד להכין ת וכנית טיפול כוללת לשימור, לתחזוקה ולתחלופה של יצירות האומנות שב החזקתו . על התוכנית לתת מענה לליקויים שעלו בסקר של המשרד משנת 2011. על הנהלת האגף לפעול אצל הנציגויות באופן שיבטיח כי עוד לפני קליטת מערכת מחשוב רוחבית כוללת (מערכת מ רכב"ה) בנציגויות, יוזן כל המידע על כלל הנכסים של המשרד למערכת עינב ויעודכן באורח שוטף. על המשרד לברר מהו מקור הפער בין מצאי היצירות לבין המ לאי שתועד במערכת עינב טרם עדכון הרשימות, לפעול לאיתור היצירות החסרות ולהשבתן ולנקוט בכל האמצעים הנדרשים כדי למנוע פערים דומים בעתיד. . .סיכום .ממצאיו של דוח זה משקפים ליקויים בטיפול של משרד החוץ במאות נכסים הנתונים לאחריותו בחו"ל . אף על פי שגיבוש תוכניות עבודה שנתיות ורב - שנתיות הכרחי לתכנון סדור ולניהול מיטבי של מאות נכסי המדינה בחו"ל המטופלים על ידי משרד החוץ, אין לאגף תכנון מקיף ומפורט בנושא תחזוקת הנכסים. התכנ ון החסר מביא לידי לפער בין פעולות התחזוקה הנדרשות ועלותן ובין פעולות התחזוקה שנעשות בפועל בנכסים והתקציב שהוקצה להן. מציאות זו משקפת הימנעות מטיפול בנכסים ומביצוע פעולות המנע הנדרשות, אשר חוסכת בעלויות בטווח הקצר. אולם התנהלות זו כרוכה 906 |דוח שנתי 69ב .בסיכון כלכלי, משום שבמקרים רבים צפוי המשרד להידרש לפעולות תיקון נרחבות בעתיד ועלותן עשויה להיות גבוהה במידה ניכרת מהעלות שנחסכה בטווח הקצר. התנהלות זו אף פוגעת לעיתים ביכולתם של נציגי המדינה למלא את תפקידם הייצוגי כנדרש. במצב קבוע זה של משאבים מוגבלים, על משרד החוץ ועל אגף התקציבים לבחון במאמץ משותף דרכי פעולה לתיקון ליקויים בתחזוקת כלל הנכסים בחו"ל ולמניעת הישנותם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי מידע מלא ועדכני על מצב התחזוקה של מאות הנכסים והמצאי בהם שירוכז במערכת מחשוב ייעודית הכרחי לניהול מקצועי ולפיקוח ובקרה על תחזוקתם הנאותה. בתחום זה נדרשת פעולת בדיקה ותיקון שבעקבותיה יעודכנו באופן שוטף כל השינויים הנוגעים לנכסים בנציגויות ישראל בחו"ל. . משרד החוץ |907 .