משרד האוצר/אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים - משרד האוצר

 ♦ . משרד האוצר 187 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבוא .ליישוב מחלוקות בין צדדים שלא בין כותלי בית המשפט, בין היתר בהסכמי פשרה, נודעים כמה יתרונות: הוא מקדם את תחושת הצדדים המגיעים לפתרון המחלוקת בדרך מוסכמת כי נעשה צדק, והוא מקטין את העלויות המוטלות על הצדדים, את הסיכונים שהם נוטלים על עצמם ואת העומס על בתי המשפט. היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) מעודד פתרון סכסוכים מחוץ לכותלי בית המשפט, לרבות בדרך של פשרה, במקרים המתאימים לכך, בגלל מהירות ההכרעה וגם משום שדרך זו תורמת לעתים לשמירה על מערכות יחסים ארוכות טווח ולהמשך שיתוף הפעולה בין הצדדים השונים1. משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם מעורבים מדי שנה במספר רב של הליכים משפטיים. חלק מהליכים אלו מסתיים בפשרה. נוהל הטיפול בפשרות במסגרת ההליכים המשפטיים שהמדינה צד להם נקבע בהנחיה של היועמ"ש 2 (להלן- הנחיית היועמ"ש בעניין פשרות), בהוראת תכ"ם של החשב הכללי3 (להלן- הוראת התכ"ם) ובנוהל שקבעה החשבת הכללית, גב' מיכל עבאדי בויאנג'ו לעבודת הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים (להלן - נוהל העבודה של הוועדה העליונה). הנחיה אחרת של היועמ"ש קובעת את נוהל הטיפול בדרישות נגד המדינה בטרם הגשת תביעה לבית המשפט (להלן - הנחיית היועמ"ש בעניין דרישות) 4. לפי סעיף 2 לחוק יסוד: משק המדינה, "עסקאות בנכסי המדינה, רכישת זכויות וקבלת התחייבויות בשם המדינה ייעשו בידי מי שהוסמך לכך בחוק או על פיו". חוק נכסי המדינה, התשי"א- 1951 מסדיר את הסמכות הכללית לעשיית עסקאות בנכסי המדינה, ומכוחו נקבעו המורשים לייצג את המדינה בהתקשרויות. הנחיית היועמ"ש בעניין פשרות מגדירה את בעלי הסמכות לאישור הסכמי פשרה אשר המדינה צד בהם בהליכים משפטיים, אזרחיים או מינהליים שיש להם השלכות כספיות. הנחיה זו אינה מבחינה בין הערכאות השונות. גם בהוראת התכ"ם נקבעו הגורמים המו סמכים לאשר את הסכמי הפשרה בתביעות כספיות שהמדינה מעורבת בהן. הוראת התכ"ם מסדירה גם את האופן שעל חשבי משרדי הממשלה השונים לדווח בו על הסכמי פשרה לסגני החשב הכללי הממונים עליהם. .פעולות הביקורת .בחודשים נובמבר 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי אישור הסכמי הפשרה בהליכים משפטיים שהמדינה מעורבת בהם. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר ובמשרדי הבריאות, הבינוי, התרבות והספורט, החינוך, החקלאות ופיתוח הכפר, הכלכלה, המשפטים, הפנים, התחבורה והבטיחות בדרכים, התקשורת, הגנת הסביבה, שירותי דת, ראש הממשלה, החוץ, התיירות והתשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. בדיקת השלמה נעשתה גם במחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה. דוח זה מהווה גם דוח מעקב אחר .__________________ .1 הנחיית היועמ"ש 6.1205 מ- 12.10.09. 2 הנחיה 6.1002 מ- 1.10.84 בדבר "פשרה שהמדינה צד לה - נוהל"; ההנחיה עודכנה ב - 12.10.09. 3 הוראה 4.2.1 בעניין "פשרות במחלוקות כספיות שהמדינה צד להן", מ- 25.1.11 . הוראת התכ"ם מסדירה הן את בעלי הסמכות לאישור פשרות בהליכים משפטיים והן את בעלי הסמכות לאישור פשרות בטרם הגשת תביעה לבית המשפט. 4 הנחיה 6.1000 מ- 15.5.03 ;"בדבר "דרישות נגד המדינה בטרם הגשת תביעה לבית המשפט ההנחיה עודכנה לאחרונה ב- 12.10.09. 188 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 תיקון הליקויים שנמצאו בדוח59 ב שפורסם ב- 2008 בעניין "טיפול ועדת הפשרות בהסכמי פשרה בהליכים משפטיים נגד משרד האוצר". .אי-התאמה בין הנחיות היועמ"ש לבין הוראת התכ"ם .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קיימות סתירות ואי -התאמות בין הנחיות היועמ"ש לבין הוראת התכ"ם: 1. לפי הוראת התכ"ם, הגורם המוסמך לאשר פשרה בסכום גבוה ממיליון ש"ח הוא סגן החשב הכללי הממונה על פשרות - לאחר קבלת עמדתם בכתב של נציג הפרקליטות, של מנכ"ל המשרד או מנהל מחלקת התביעות שלו, של חשב המשרד, של היועץ המשפטי של המשרד או נציגו ושל סגן החשב הכללי הממונה על המשרד. לעומת זאת, לפי הנחיית היועמ"ש בעניין פשרות בהליכים משפטיים, אין די בקבלת עמדתם של הגורמים הנמנים לעיל לשם אישור הסכם פשרה בסכומים אלה , אלא יש צורך בהסכמת כולם; בהיעדר הסכמה כזו, היועמ"ש הוא המוסמך להכריע. נמצא כי בהיעדר הסכמה בין כל הגורמים הנוגעים לאישור הפשרה, הגורם המוסמך להכריע לפי הוראת התכ"ם הוא סגן החשב הכללי הממונה על פשרות, ואילו לפי הנחיית היועמ"ש הגורם המוסמך הוא היועמ"ש עצמו, או מי שהתמנה על ידו להכריע בעניין. בתשובת המשנה לפרקליט המדינה (עניינים אזרחיים) (להלן - תשובת המשנה לעניינים אזרחיים) ממאי 2015 נטען כי כוונת הוראות התכ"ם כי סגן החשכ"ל מכריע במקרה של אי-הסכמה "כאשר יש עמדות שונות של מי שכפוף להנחיותיו", וכי "סגן החשכ"ל לענייני פשרות הוא סמכות הכרעה בכל הנוגע לעמדת החשכ"ל". משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשנה לעניינים אזרחיים אינה עולה בקנה אחד עם לשונה המפורשת של הוראת התכ"ם, המאפשרת, בניגוד להנחיית היועמ"ש, את אישור הפשרה בסכומים העולים על מיליון ש"ח אף בהיעדר הסכמה בכתב של כמה מהגורמים הנזכרים בהוראה. 2. לפי הנחיית היועמ"ש בעניין דרישות, היועץ המשפטי של משרד ממשלתי מוסמך לדחות כל דרישה5 שלדעתו אין לה בסיס. לעומת זאת לפי הוראת התכ"ם חוות דעתו של היועץ המשפטי של המשרד ביחס לדרישה תועבר למנכ"ל המשרד ולחשב המשרד, ובמקרים מסוימים ניתן להיענות לדרישה, באופן מלא או חלקי, אף כנגד דעתו של היועץ המשפטי של המשרד. 3. לפי הנחיית היועמ"ש בעניין דרישות, מנכ"ל המשרד הוא המוסמך לאשר פשר ות בסכומים שאינם עולים על 125,000 ש"ח. כאשר עמדת המנכ"ל היא לא לאשר את הפשרה והיא נוגדת את עמדת היועץ המשפטי של המשרד, יובא העניין להכרעת פרקליט המדינה או המשנה לפרקליט המדינה לעניינים אזרחיים. לעומת זאת, לפי הוראת התכ"ם, .__________________ .5 דרישה מוגדרת בהנחיה כ"דרישה לתשלום או לפיצוי או התראה שלא באמצעות בית משפט". משרד האוצר 189 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 פשרה בדרישה בסכום שעד ל- 125,000 "שח מחייבת את הסכמתם של מנכ"ל המשרד, של החשב ושל היועץ המשפטי של המשרד. בהיעדר הסכמה תובא הדרישה להכרעת החשב הכללי או נציגו. 4. לפי הנחיית היועמ"ש בעניין דרישות, בפשרות בסכומים שמעל 125,000 ש"ח יעביר היועץ המשפטי של המשרד את עמדת המשרד 6 לאישור החשב הכללי, ובמקר ה של מחלוקת בין המשרד לבין החשב הכללי, תועבר המחלוקת לוועדה בין-משרדית שתמונה על ידי פרקליט המדינה7 . לעומת זאת, לפי הוראת התכ"ם, פשרה בדרישה בסכום שעד מיליון ש"ח מחייבת את הסכמתם של המנכ"ל, של החשב ושל היועץ המשפטי של המשרד. בהיעדר הסכמה יכריע בדרישה החשב הכללי או נציגו. אם סכום הפשרה בדרישה עולה על מיליון ש"ח, הוראת התכ"ם קובעת כי המוסמך לאשר את הפשרה הוא סגן החשב הכללי הממונה על פשרות, לאחר קבלת עמדתם של המנכ"ל, של החשב ושל היועץ המשפטי של המשרד, וכן של סגן החשב הכללי הממונה על המשרד. 5. לפי הוראת התכ"ם כל פ שרה בתביעה משפטית או בדרישת חוב, בכל סכום, שעניינה שכר או תנאי שכר, מחייבת את אישורו של סגן בכיר לחשב הכללי הממונה על חטיבת השכר באגף החשב הכללי, בנוסף על שאר האישורים הנדרשים, בהתאם לסכום ולסמכויות הקבועים בהוראת התכ"ם. לעומת זאת, בהנחיות היועמ"ש הנוגעות לאישור פשרות, אין כל אזכור לצורך באישור הסגן הבכיר לחשב הכללי הממונה על חטיבת השכר כאמור. קיומן של שתי הוראות באותו נושא - של היועמ"ש ושל החשבת הכללית - שאינן תואמות ואף סותרות זו את זו, מקשה על מקבלי ההחלטות לדעת כיצד עליהם לפעול במקרים שההוראות מתייחסות אליהם. על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לפעול במשותף כדי להסדיר את אי-ההתאמות בהוראות הנוגעות לאישור פשרות בדרישות ובהליכים משפטיים. בתשובת המשנה לעניינים אזרחיים נאמר כי אין היא רואה צורך בעדכון הנחיית היועמ"ש, שכן הוראות התכ"ם הן הוראות הנוגעות לתחום סמכויותיו של החשב הכללי, ונועדו להסדיר את עבודת אגף החשכ"ל ולא מעבר לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, הדרישה לקבלת אישור החשב הכללי נובעת מהוראות חוק נכסי המדינה, ומהחלטות ממשלה שקבעו כי אישור החשב הכללי או מי שמונה על ידו נדרש להרשאות מכוח חוק זה8. בסמכות החשב הכללי להתנות את אישור הכפופים לו להסכם פשרה בקיומם של תנאים, וממילא עלול להיווצר מצב שתנאים אלו אינם תואמים את האמור בהנחיות היועמ"ש. היועמ"ש קבע בהנחיה בעניין אחר שפרסם בדבר "הסמכות להתחייב בחוזה בשם המדינה"9 כי "משרדי הממשלה המבקשים להביא להחלטת הממשלה הרשאות, לפי סעיף 6 לחוק נכסי המדינה, יתאמו הצעותיהם מראש עם החשב הכללי. בהצעת ההחלטה, למתן ההרשאה, המוגשת לממשלה או לועדת השרים, יצוין כי תואמה עם החשב .__________________ .6 ההנחיה אינה מפרטת כיצד תיקבע "עמדת המשרד" במקרים של מחלוקת בין היועץ המשפטי של המשרד לבין מנכ"ל המשרד או החשב. 7 .הרכב הוועדה כולל נציג ממשרד המשפטים, נציג של החשב הכללי ונציג משרד הממשלה 8 ילקוט הפרסומים774 "התשך, עמ' 1754 וילקוט הפרסומים 2683 'התשמ"א, עמ879 . 9 הנחיה 6.2000 מ- 15.5.03. 190 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הכללי". מן הראוי כי היועמ"ש יבוא בדברים עם החשבת הכללית כדי לתאם בין הוראותיהם של הגורמים הנוגעים בדבר וכי השניים ישתפו ביניהם פעולה. בתגובת אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 כתב סגן בכיר לחשבת הכללית כי "עמדת אגף החשב הכללי הינה כי החלטות בנושאים הכספיים עומדות להכרעת החשב הכללי ועליו לקבל את עמדת הפרקליטות לענין הטיפול בתיק (המשפטי). יחד עם זאת לאור הערת המבקר ייבחן הצורך בתיאום ההנחיות עם היועמ"ש". עוד נמסר מאגף החשכ"ל בתשובה נוספת ממאי 2015 כי "במהלך הפעילות השוטפת וכתוצאה מעבודת הביקורת עלו נושאים שיש לחדד מול הפרקליטות. לצורך כך נבחן במשותף עם הפרקליטות את הצורך לשנות או לרענן הנחיות שלנו או של הפרקליטות... הקמנו צוות עבודה משותף עם הפרקליטות אשר החל בעבודה בימים אלו". .הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים .במאי 2013 מינתה החשבת הכללית את הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים (להלן- הוועדה העליונה), שחבריה הם סגן בכיר לחשבת הכללית - מנהל חטיבת האשראי והמימון, סגן בכיר לחשבת הכללית - החשבונאי הראשי, סגן החשבת הכללית הממונה על המשרד (או נציגו), ויועצת משפטית לוועדה. כמו כן נקבעו כמה מרכזים מינהליים לוועדה, נטולי זכות הצבעה. בנוהל העבודה של הוועדה העליונה מיוני 2013 נקבע כי בכל הנוגע לפשרות, תוסמך הוועדה לאשר סכומי פשרה שגובהם 1-5 מיליון ש"ח, וכי בסכומים שמעל 5 מיליון ש"ח תפעל הוועדה כגורם ממליץ בפני החשבת הכללית, והיא שתחליט בעניין. לפי הנתונים שמסר אגף החשב הכללי למשרד מבקר המדינה, ממועד הקמת הוועדה העליונה במאי 2013 ועד לדצמבר 2014 דנה הוועדה ב-38 הסדרי פשרה ואישרה פשרות בסכום כולל של כ-300 מיליון ש"ח10. בתגובת אגף החשכ"ל הוסבר כי הליך הפשרה הוא אחד מסוגי ההליכים שמהותם ויתור על נכס של המדינה. ויתור כזה, הודגש בתגובה, ראוי שייעשה כמוצא אחרון, ורק לאחר שהובהר כי אין דרך אחרת לשמירה על ערך הנכס, או כי זו הדרך הממקסמת את ערכו, תוך התייחסות לסיכונים בניהול הליך הגבייה ולסיכונים משפטיים נוספים. בחינת הפרוטוקולים של דיוני הוועדה העליונה בהסכמי פשרה ממועד הקמתה ועד לדצמבר 2014 , מעלה כי הוועדה מזמנת לדיון את חשב המשרד הנוגע בדבר, וכן נציגים מקצועיים נוספים שנושא הפשר ה הוא תחום עיסוקם. מהפרוטוקולים עולה כי הוועדה בוחנת באופן רציני את הסכמי הפשרה, על יתרונותיהם ועל חסרונותיהם, ומקבלת את החלטותיה באופן מקצועי ומתועד. עם זאת, בהקמתה של הוועדה ובפעולותיה נמצאו כמה ליקויים מהותיים, כמפורט להלן: .__________________ .10 סכום זה משקף תשלומים בפועל שהוסדרו בפשרה, ואולם היקף הפשרות גדול יותר למעשה שכן קיימות פשרות שהוסדרו על ידי מחיקת חובות הדדיים, על ידי שווה כסף ועל ידי הסכמים אחרים שאינם ניתנים לכימות כספי פשוט. משרד האוצר 191 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 1. מינוי הוועדה העליונה והפעלתה נעשה בלא להסדיר בהוראת התכ"ם את .פעולות הוועדה ואת החלטותיה. .2. בכתב המינוי של הוועדה העליונה נקבע כי פשרות בנושאי שכר יוחרגו מסמכות הוועדה11 . עם זאת, הפשרות בנושאי השכר לא הוחרגו מסמכותה של הוועדה בנוהל העבודה בעניינה, והנוהל אושר על ידי החשבת הכללית. 3. בנוהל העבודה של הוועדה העליונה לא נקבע מניין חוקי להתכנסות הוועדה ולקבלת ההחלטות בה. לפי הוראות התקשי"ר12 , הכלל הוא כי על חברי הוועדה להיות נוכחים בכל ישיבותיה, וכי בהיעדר הוראה אחרת בכתב המינוי תיחשב כהחלטת הוועדה החלטה בדיון שנכחו בו רוב חבריה. בביקורת נמצא כי מתוך 38 הסכמי הפשרה שהוועדה דנה בהם, ב-16 מקרים נעדר על פי הרישומים חבר ועדה אחד, ב -14 ,מקרים נעדרו שני חברים ובמקרה אחד נעדרו שלושה חברים מהוועדה13 ,. לדעת משרד מבקר המדינה מעבר לפגיעה בעבודת הוועדה עקב היעדרות חלק מחבריה ממספר רב של דיונים, עולה כי 15 מתוך38 הסכמי פשרה שאישרה הוועדה התקבלו לכאורה ללא מניין חוקי, בניגוד להוראות התקשי"ר, ובאופן המעמיד בספק את תוקף החלטת הוועדה. יוער כי חתימתם של חברי הוועדה שנעדרו מן הדיון מופיעה במרבית המקרים על גבי הפרוטוקולים, לצורך אישור הפשרה. ואולם לדעת משרד מבקר המדינה אין החתימה לאישור הפרוטוקול בדיעבד מרפאת את הליקוי המהותי שבאי -השתתפותם של חברי הוועדה באופן שוטף ורציף בדיונים עצמם. בתשובת אגף החשכ"ל נאמר כי הערת הביקורת נרשמה ותיבחן. כן הוסבר בתשובה כי כל חברי הוועדה מקבלים לעיונם את החומר המלא שהוצג בפניה, וכי ברוב המקרים שנעדרו חברי הוועדה נכח נציג מטעמם, והוא עדכן אותם בפרטי המקרה ובתוכן הדיון, ובמידת הצורך נערכה שיחת עדכון מפורטת. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההשתתפות של נציג מטעמם של חברי הוועדה בדיוניה אינה מוסדרת בנוהל העבודה של הוועדה ואף אינה מצוינת בפרוטוקולים של הוועדה. ללא אסדרה מתאימה אין מקום לניהול דיוני הוועדה בדרך של השתתפות נציגים מטעם חבריה במקום החברים עצמם, שמונו לכהן בוועדה מפאת בכירותם, ניסיונם ומקצועיותם. 4. ,בנוהל העבודה של הוועדה העליונה נכתב כי "מעבר לבחינת המענה הפרטני לבקשה הוועדה תנתח גם את אירוע הכשל ואת הלקחים המרכזיים ובמידת הצורך תנחה את הפונה לתקן ליקויים ככל שיעלו במסגרת הבחינה". ואמנם, מהפרוטוקולים עולה כי .__________________ .11 כמו כן הוחרגו מסמכות הוועדה פשרות בנושאי רשלנות רפואית, בנושאים מסווגים ובכמה נושאים נוספים. 12 סעיפים 64.145 ו- 64.146 .בתקשי"ר 13 במקרה זה נכח רק אחד מחברי הוועדה בדיון, שאליו הוזמנו כמה נציגים מהמשרד הממשלתי הרלוונטי. לפי הפרוטוקול, חברי הוועדה שלא נכחו בדיון העבירו הערות בכתב. 192 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הוועדה בוחנת את הליקויים שהתגלו ושבעטיים נאלצה המדינה לשאת בתשלום הפשרה, ומנחה אילו פעולות נדרשות כדי למנוע את הישנות הליקויים. עם זאת נמצא כי הוועדה העליונה אינה מקיימת מעקב מסודר אחר יישום ההמלצות וההוראות שנתנה לשם תיקון הכשלים. בתשובת אגף החשכ"ל נאמר כי במסגרת ההמלצות שנותנת הו ועדה, כחלק מתפקידה "ניתנות לעיתים משימות לביצוע אשר באחריות המשרד ובפיקוח סגן החשבת הכללית האחראי על המשרד. אנו נמצאים בפיתוח מערכת מחשוב אשר תסייע לגורמים המקצועיים במשרד ובאגף לעקוב ולטפל בהמלצות הוועדה". .קביעת הסמכות הנדרשת לאישור הסכמי פשרה בתביעות מטעם המדינה ובתביעות כנגדה .הוראת התכ"ם בנושא פשרות, הנחיות היועמ"ש ונוהל העבודה של הוועדה העליונה קובעים כולם מדרג סמכויות לאישור הסכמי הפשרה שנגזר מסכום הפשרה. ככל שסכום הפשרה גבוה יותר, נדרשת סמכות מקצועית גבוהה יותר לאישורו. במקרים רבים שהמדינה היא הנתבעת, סכום הפשרה מבטא את שווי הוויתור של המדינה בפשרה, שכן ההנחה הנובעת מעצם הגשת תביעה בסכום מסוים כלפי המדינה היא כי אין המדינה מכירה בקיומה של חבות כלפי הצד שכנגד. לעומת זאת, כאשר המדינה היא התובעת, סכום התביעה הוא הסכום שהמדינה טוענת כי היא זכאית לקבל, או ח ובו הרשום של הצד שכנגד. על כן לעניין קביעת הסמכות לאישורו של הסכם פשרה ראוי לראות את סכום הפשרה כהפרש שבין הסכום שתבעה המדינה לבין הסכום הנמוך יותר שהסכימה לקבל בפשרה. בנוסף על מקרים אלו קיימים מקרים שונים שבהם המדינה נתבעת ותובעת במסגרת הליך אחד, או במסגרת כמה הליכים הנדונים יחדיו. לעתים הסכמי הפשרה מבטאים ויתור הדדי על טענות מצד המדינה ועל טענות הצד שכנגד. במקרים אלו הסכום המשולם כחלק מהסדר הפשרה הוא סכום מקוזז ועשוי שלא לבטא את היקף המחלוקת ואת היקף הוויתור של המדינה על טענותיה, ובכך להשפיע על זהות הגורם המוסמך לאשר את הפשרה. נמצא כי בהנחיות היועמ"ש, בהוראת התכ"ם בנושא פשרות ובנוהל העבודה של הוועדה העליונה אין כל אבחנה בהגדרת סכום הפשרה ובהגדרת הסמכות הנדרשת לאישורה בין המקרים שהמדינה היא התובעת לבין המקרים שהמדינה היא הנתבעת. בשני המקרים הסכום הקובע הוא הסכום לתשלום הפשרה. בנוסף אין בהנחיות ובהוראות האמורות התייחסות לסכום הפשרה במצב של תביעות הדדיות. לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך קביעת הסמכות הנוגעת לאישור הסכמי פשרה, יש מקום להבחין בין המקרים שהמדינה נתבעת לבין המקרים שהיא התובעת: כאשר המדינה היא התובעת, תיקבע הסמכות לאישור הסכם הפשרה בהתאם לגובה הסכום שהיא מוותרת עליו כחלק מהסדר הפשרה. כמו כן על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לקבוע הוראות מתאימות לקביעת הסמכות לאישור הסכמי פשרה, המתייחסות לתביעות הדדיות של המדינה ושל הצד שכנגד. בתשובת המשנה לעניינים אזרחיי ם נכתב כי הערת משרד מבקר המדינה נכונה וכי ראוי לשקול, בתיאום עם משרד האוצר, להמליץ בפני פרקליט המדינה ובפני היועמ"ש כיצד משרד האוצר 193 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 להבחין בין ההליכים שהמדינה היא התובעת בהם לבין ההליכים שהיא הנתבעת. אגף החשכ"ל הודיע בתשובתו כי הערת הביקורת תיבחן במסגרת עדכון הוראת ה תכ"ם, הנמצאת בהליך עדכון ופרסום. .אישור המדינה להסמכת בתי משפט לפסוק על דרך הפשרה .סעיף 79 א(א) לחוק בתי המשפט, התשמ"ד - 1984 (להלן- סעיף 79 א(א)) הסמיך את בית המשפט הדן בעניין אזרחי, "בהסכמת בעלי הדין, לפסוק בעניין שלפניו, כולו או מקצתו, בדרך של פשרה". פסיקה כזאת נהנית מכמה יתרונות: היא מתקבלת בהליך מהיר, תוך חיסכון בעלויות התדיינות ותוך ה פחתת העומס על בתי המשפט; הפוסק הוא בית המשפט הנהנה מאמון הצדדים; והפשרה מיישבת באופן מלא וסופי את הסכסוך ביניהם. עם זאת פשרה המתקבלת בהתאם לסעיף האמור עלולה להיות מוטה לטובת אחד הצדדים, עד כדי קבלת התביעה או דחייתה במלואה. על כן רשאים הצדדים, כחלק מהסכמתם להסמיך את בית המשפט לפסוק על דרך הפשרה, לקבוע את טווח הסכומים שיפסוק בו בית המשפט. בפסיקה המתקבלת על דרך הפשרה באופן זה סיכויי הערעור קלושים במיוחד, וערעור מתאפשר אך ורק במקרים קיצוניים ויוצאים מהכלל. בניגוד להסכמי פשרה הנקבעים בהסכמת שני הצדדים לסכסוך, פשרה בהתאם לסעיף 79 )א(א מתקבלת לפי שיקול דעת השופט, ואולם עדיין מתקיימים בה מאפיינים משמעותיים של פשרה, ובהם: הנחת הצדדים כי כל אחד מהם מוותר על בחינת טענותיו המהותיות לעומקן, ולרוב גם על הבאת הראיות או חלקן; ההנחה כי בית המשפט יאזן באופן כללי בין טענות הצדדים; וכן ויתור על האפשרות המעשית להגיש ערעור על פסק הדין. בדומה להסכמי פשרה רגילים, גם הסמכת בית המשפט לפסוק על דרך הפשרה מבטאת סוג של "קניית סיכון" בידי הצדדים. אף שנמצא כי אין במשרדי הממשלה שנבדקו, או בפרקליטות המדינה, אפשרות לאתר את כל פסקי הדין שניתנו לפי סעיף 79 )א(אבהליכים שהמדינה הייתה צד להם - בהיעדר מערכות מידע התומכות בכך - אותרו בידי משרד מבקר המדינה כמה הליכים כאמור בשנים הנוגעות לביקורת. בהליכים אלו נפסקו סכומים שהגיעו אף למיליוני שקלים. בחינת הוראת התכ"ם בעניין פשרות ובחינת הנחיות היועמ"ש מעלות כי אין בהן כל התייחסות לאישורים הנדרשים לשם הסמכת בית המשפט לפסוק על דרך הפשרה בהתאם לסעיף 79 .)א(א המשנה לעניינים אזרחיים השיבה כי הכרעת בית המשפט לפי סעיף 79 א(א) היא הכרעה שיפוטית ואינה דומה להסדרי פשרה שיסודם בה סכמה בין הצדדים. ביסוד הסמכת בית המשפט לפסוק לפי סעיף 79 א עומדים לדבריה שיקולים משפטיים מובהקים, ובמיוחד העמדה המשפטית בדבר אחריות המדינה במקרה הנדון. לפיכך ההחלטה בדבר הסמכת בית המשפט מתגבשת בהתייעצות בפרקליטות עם היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי. לכן, לדעת המשנה לעניינים אזרחיים אין מקום לתקן את ההנחיות. בתשובת סגן בכיר לחשבת הכללית הוסבר כי במקרים שנציגי המשרד או הפרקליטות מגיעים למסקנה כי מומלץ לסיים את ההליך המשפטי בהליך לפי סעיף 79 א, ההמלצה מועברת לוועדה העליונה (במקרים שבסמכותה), ומתקיים דיון לבחינת הסי כויים והסיכונים בהליך המשפטי 194 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 (הרגיל). בניגוד לתשובת הסגן הבכיר לחשבת הכללית, בתשובת משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 (להלן- תשובת משרד ראש הממשלה), השיב חשב המשרד כי הוראת התכ"ם כלל אינה חלה על פשרות לפי סעיף 79.א הפער שבין תשובת המשנה לעניינים אזרחיים ותשובת סגן בכיר לחשבת הכללית מדגים את חוסר התיאום שבין היועמ"ש לחשבת הכללית. זאת ועוד, בחינת הנימוקים שניתנו במרבית המקרים להצדקת הסכמי פשרה שאינם לפי סעיף 79 א העלתה כי גם במקרים אלו ההכרה באחריות המדינה לאירוע שביסוד התביעה הייתה שיקול בהמלצה להתפשר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפער בתשובות, מן הראוי שהיועמ"ש והחשבת הכללית יבחנו יחדיו את הצורך לתקן את ההנחיה ואת ההוראות שהוציאו, ובכלל זה לחייב קבלת אישורים להסמכת בית המשפט לפסוק לפי סעיף 79 א(א) כמו בהסכמי פשרה רגילים. .קבלת אישור "נציג הפרקליטות" להסכם הפשרה .לפי הנחיית היועמ"ש בעניין פשרות ולפי הוראת התכ"ם, "נציג הפרקליטות" נמנה עם הגורמים שנדרש אישורם לפשרה בהליך משפטי. הן בהנחיית היועמ"ש והן בהוראת התכ"ם מצוין כי "נציג הפרקליטות" הוא אחד מאלו: פרקליט המדינה, המשנה לפרקליט המדינה, מנהל מחלקה בפרקליטות המדינה 14 , פרקליט מחוז או מנהל היחידה לתביעות ולמיקור חוץ בפרקליטות. הוראת התכ"ם מחייבת את הסכמתו בכתב של נציג הפרקליטות לפשרות בסכום שמעל 125,000 .ש"ח בבדיקת אישורי הפשרות בהליכים שהיו מעורבים בהם משרדי הממשלה השונים, לא נמצאו להסכמי הפשרה אישורים של "נציג הפרקליטות" כהגדרתו בהנחיית היועמ"ש ובהוראת התכ"ם, למעט בחלק קטן של המקרים. ברובן המכריע של הפשרות שנבדקו, אישור הפרקליטות ניתן בידי הפרקליט המטפל בתיק בפועל, ובלא כל אזכור כי הפשרה ותוכנה הם על דעתו של "נציג הפרקליטות". בתשובת המשנה לעניינים אזרחיים נכתב כי האחריות לקבלת אישור גורמי הפרקליטות המוסמכים היא של הפרקליט המטפל בתיק, כי הפרקליטים מונחים לתעד את האישור בתיק הפרקליטות, וכי אין סמכות לפרקליט המטפל להסכים לפשרה ללא קבלת אישור הממונים עליו. המשנה לעניינים אזרחיים הוסיפה כי "ככל שנדרש נרענן הנחיות בענין זה". בתשובת אגף החשכ"ל נאמר כי הסמכות המשפטית שאישורה נדרש בהוראות התכ"ם נקבעה בהתאם להנחיות היועמ"ש וכי החשב הכללי אינו מתערב בהן. .__________________ .14 הנחיית היועמ"ש מתייחסת ל"מנהל מחלקה בפרקליטות המדינה" ואילו הוראת התכ"ם מתייחסת ל"מנהל המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה". משרד האוצר 195 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לבחון את הטעמים לדרישה לאישור "נציג הפרקליטות" לפשרה, ולשקול באילו מקרים יש לקבל את אישורו ובאילו מקרים ניתן להסתפק באישור הפרקליט המטפל בתיק. כל עוד עומדות הוראות אלו בתוקפן, על חשבי משרדי הממשלה ועל היועצים המשפטיים במשרדים להקפיד כי אישורם יינתן על בסיס אישור בכתב של הגורם המוגדר כ"נציג הפרקליטות", וכן עליהם לדאוג לשמירת האסמכתאות לכך. בתשובת משרד החקלאות ופיתוח הכפר למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 (להלן- תשובת משרד החקלאות) ציין המנכ"ל (בפועל) של המשרד כי המשרד מצטרף להמלצת הביקורת בעניין בחינת הדרישה לאישור "נציג הפרקליטות". בתשובת מנכ"ל מ שרד הבינוי למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 (להלן- תשובת משרד הבינוי) נאמר ביחס לדרישה זו כי "נחיצותה מוטלת בספק, ומטה חשכ"ל עצמו אינו מקפיד על אכיפתה". .התוויית שיקול הדעת באישור הסכמי פשרה .לסיום ההליכים המשפטיים שהמדינה צד להם בדרך של פשרה כמה מאפיינים ייחודיים לעומת הליכים שמעורבים בהם רק גורמים פרטיים. למשל, בניגוד לאדם או לגוף פרטי, משרדי הממשלה אינם נושאים בעלות הייצוג המשפטי המוענק להם על ידי הפרקליטות, ולכן עלות זו איננה מהווה שיקול בא ישור הפשרה מבחינת המשרד הממשלתי. בנוסף, העומס המוטל על הפרקליטות עשוי מטבעו לשמש ל"נציג הפרקליטות" תמריץ לקדם פשרה, יותר מאשר לנציגי המשרד הממשלתי, שאינם מושפעים מעומס זה. כמו כן בשל העובדה כי המדינה נתפסת בידי תובעים כ"כיס עמוק", הרי שנכונותה לפשרה בהליכים משפטיים עשויה לעודד תובעים בכוח להגיש תביעות שלא היו מוגשות במצב אחר. המשנה לעניינים אזרחיים הסתייגה בתשובתה מהאפשרות כי פרקליט יפעל לפשרה כדי להפחית עומס. היא ציינה כי "הפרקליטות מחויבת להגן על כספי ציבור והחלטה בעניין פשרה רואה שיקול זה כעניין מרכזי. לצד האמור, אסור לנו כפרקליטות לקיים הליכים ללא תכלית או למשוך הליכים לדיונים ממושכים ובלתי יעילים, כאשר ברור מה תהיה תוצאת ההליך, ויש לפעול לייעול הליך ולקידום פשרות במקרים המתאימים. הביקורת המרכזית של הנהלת בתי המשפט והשופטים נגד הפרקליטות היא שאנחנו לא מס כימים מספיק לפשרות. מדרג האישורים מבטיח כי החלטה על פשרה תהיה עניינית". כאמור, הן הנחיות היועמ"ש והן הוראת התכ"ם קובעות כי המוסמכים לאשר את הסכמי הפשרה בדרישות ובהליכים משפטיים הם נציג הפרקליטות, היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי, חשב המשרד, מנכ"ל המשרד וסגן החשב הכללי או חלק מהם, בהתאם להסדרים המפורטים שנקבעו. לכל אחד מהגורמים המעורבים באישור הפשרה זווית ראייה אחרת לגבי הפשרה ולגבי השלכותיה על מקרים נוספים, קיימים ועתידיים. נמצא כי הן בהנחיות היועמ"ש והן בהוראת התכ"ם אין כל הכוונה, ולו כללית, של מי מהגורמים המ עורבים באישור הסכמי הפשרה, בדבר השיקולים שיש להביא בחשבון באישור ההסכמים. 196 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המשנה לעניינים אזרחיים הדגישה בתשובתה כי לדעתה לא ניתן לקבוע אמות מידה לפשרה בשל הנסיבות השונות בכל תיק, וכי "הכרעה בפשרה נגזרת ממידת האחריות המשפטית של המדינה, ומהאינטרס הציבורי להי מנע מהכרעה משפטית במקרה מסוים, מהערכת הסיכון השלכות... אפשריות ומשיקולים משתנים אחרים". ]מ[ ,בתיק בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי במסגרת עדכון הוראת התכ"ם תיבחן האפשרות לכלול התייחסות לנושא זה, אף שמדובר במקרים "בעלי שונות גבוהה מאוד" אשר נבחנים על ידי נציגי הוועדה העליונה (במקרים המגיעים אליה) ולמרות קושי משמעותי להכליל בין המקרים. לדעת משרד מבקר המדינה, מתשובתה של המשנה לעניינים אזרחיים עולה דווקא כי על אף השונות הרבה הקיימת בין העניינים המוסדרים בהסכמי פשרה, ניתן להצביע על השיקולים שראויים להישקל. כדי להגביר א ת מידת המעורבות של כלל הגורמים המוסמכים לאשר הסכמי פשרה, יש מקום להתוות, ולו באופן כללי, את השיקולים שעל כל אחד מהגורמים המוסמכים לשקול, כגון הסיכונים המשפטיים וההיבטים התקציביים, מאזן הסיכון והסיכוי, החשש מיצירת תקדים, היבטים בין-משרדיים ועוד. .ליקויים באישור הסכמי פשרה במשרדי הממשלה .כאמור, בהנחיות היועמ"ש ובהוראת התכ"ם נקבעו הגורמים המוסמכים למתן אישור להסכמי הפשרה בהתאם למהות התביעה ולסכום הפשרה. נמצא כי בחלק ניכר מההסכמים שנבחנו על ידי משרד מבקר המדינה לצורך ביקורת זו לא ניתנו כל האישורים הנדרשים בהתאם להנחיות היועמ"ש ולהוראת התכ"ם. בכמה מהמקרים שנבדקו במשרדי הממשלה אושרו הסכמי הפשרה בדיעבד, לאחר הגשתם לבית המשפט, ולעתים אף בלי שהגורמים המאשרים במשרד היו מודעים לכך שהסכם הפשרה כבר הוגש לבית המשפט ואושר שם. להלן לוח המפרט את מספר הסכמי הפשרה שנבדקו בכל אחד מהמשרדים ואת מספר ההסכמים שנמצאו ליקויים באישורם: משרד האוצר 197 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לוח1 .נתונים בדבר הסכמי הפשרה במשרדי הממשלה בשנים 2014 -2012 המשרד מספר התביעות שהסתיימו בשנים 2012- 2014(1) מספר הסכמי הפשרה בשנים 2012- 2014(2) מספר הסכמי הפשרה שנבדקו אחוז הסכמי הפשרה שנמצאו ליקויים באישורם(3) הבריאות כ-145(4) 37 10 100% הבינוי 138 38 20 35% התרבות והספורט 4 4 4 50% החינוך 493 (5) 110 (6) 45 כ-73% החקלאות 38 17 17 כ-52% הכלכלה אין מידע (7) 22 16 כ-62% המשפטים 200 (8) 49 (9) 19 כ-42% הפנים 278 26 26 כ-69% התחבורה 152 24 17 כ-70% התקשורת 9 7 7 כ-28% הגנת הסביבה 116 6 6 כ-83% שירותי דת כ-35 4 3 0% ראש הממשלה 38 10 10 80% ,תשתיות לאומיות אנרגיה ומים 11 6 5 40% החוץ 62 55 10 70% התיירות 2 0 0 האוצר 96 2 2 0% .1. תביעות כספיות ותביעות בעלות השלכות כספיות שהמשרד היה מעורב בהן, להוציא יחידות סמך שיש להן חשב עצמאי. הנתונים בהתאם למידע שמסרו המשרדים. 2. מספר הפשרות, כפי שנמסר על ידי המשרד למשרד מבקר המדינה, בהליכים משפטיים ובדרישות. 3. ,לרבות תיעוד לקוי במשרד של אישורים נדרשים בהתאם להנחיות היועמ"ש ולהוראת התכ"ם מתוך הפשרות שמשרד מבקר המדינה בדק. 4. .הנתון אינו כולל תביעות לסעד כספי שהסתיימו ללא חיוב 5. ."הנתון אינו כולל תביעות שטופלו באמצעות חברת "ענבל 6. בנוסף עלאלה נמצאו בביקורת עוד 48 .הסכמי פשרה שלא דווחו על ידי משרד החינוך 7. .לפי הודעת חשב המשרד, אופן ניהול הנתונים במשרד אינו מאפשר איתור תביעות על פי חתך זה 8. בנוסף על נתון זה היו כ -54 תביעות שעניינן תשלום הוצאות הגנה ופיצוי לנאשם שזוכה, לפי סעיף 80 לחוק העונשין. 9. לא כולל פשרות בתביעות לפי סעיף80 .לחוק העונשין 198 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בדיקת הסכמי הפשרה שאושרו במשרדים השונים העלתה כי במרבית משרדי הממשלה שנבדקו מספר הסכמי הפשרה שלא נמצאו להם כל האישורים הנדרשים עולה על 50% .מכלל הסכמי הפשרה בתשובת משרד החקלאות למשרד מבקר המדינה צוין כי "החשבות במשרד בשיתוף גורמי הלשכה המשפטית פועלת לריענון נוהל עבודה לעניין אישור ותשלום פשרות ופסקי דין, בקרב כל העוסקים בדבר, שבמסגרתו ייושמו גם לקחי הביקורת". בתשובת משרד הבריאות מסר המשנה למנכ"ל המשרד כי החל משנת הכספים 2015 תוקן אחד הליקויים המרכזיים שנמצאו בביקורת הנוגע לאישור פשרות בדרישות. בתשובת משרד התחבורה והבטיחות בדרכים למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 נכתב כי "כל הפשרות שאושרו על ידי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים בוצעו בהתאם להנחיות הפרקליטות בנושא ועל סמך חוות דעת של הגורמים המקצועיים במשרד (לשכה משפטית וחשבות המשרד), וכן לאחר קבלת כל האישורים הנדרשים מראש של משרד המשפטים והחשבת הכללית במשרד האוצר. יחד עם זאת, המשרד מקבל את הערת הביקורת בנושא שמירת ותיעוד האישורים הרלוונטיים במרוכז". בתשובת משרד הבינוי צוין כי המשרד "מתייחס במלוא הרצינות לנושא הפשר ות, ובוחן לעומק כל פשרה ופשרה טרם אישורה, בכל ההיבטים, לרבות ניתוח סיכונים כלכליים ומשפטיים, השלכות רוחביות וחובתה של המדינה כריבון". בתשובת משרד הכלכלה למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 ציין מנכ"ל המשרד כי "המשרד מקפיד על אישור פשרות ע"י הגורמים המוסמכים, בהתא ם להנחיות התכ"ם והוראות היועמ"ש". בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 הסבירה היועצת המשפטית של המשרד כי "בהסכמים בהם הסכומים לפשרה היו נמוכים, נערכה התייעצות בע"פ ע"י עוה"ד המטפל בתיק אל מול היועצת המשפטית, ולכן לא נמצא תיעוד לכך". עוד הוסיפה היועצת כי "ישנם מס' תיקים בודדים שאינם נמצאים בהישג יד וזאת מאחר והועברו לגניזה, ואין לנו מידע לגביהם". היועצת מסרה גם כי "הלשכה המשפטית של משרד החינוך פועלת בימים אלה לבניית מערכת ממוחשבת בה יתועדו כלל האישורים הנדרשים עפ"י הוראות התכ"ם". בתשובת משרד התרבו ת והספורט למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 כתבה היועצת המשפטית למשרד כי "כל התביעות אשר הסתיימו בפשרה הסתיימו לאחר שהתקבלו האישורים הדרושים לכך בתוך המשרד לפי הנחיית התכ"ם 4.1.2 ". היועצת המשפטית לתיקים אין מ ]ובכך ש [ ,הוסיפה כי "בהתחשב בכך שסכומי הפשרה הם נמוכים שמעות עקרונית והפשרה אינה תקדימית, יש צורך בהליכים יעילים ומהירים לאישור הפשרה. אין גם הצדקה שעובדים בכירים (הן במשרד, הן בפרקליטות והן במשרדים אחרים) יעסקו בתיקים זניחים מבחינה עקרונית וכספית". גם היועצת המשפטית במשרד החינוך ציינה בתשובת המשרד כי ראוי לאפשר הליך מזורז לאישור פשרות בסכומים נמוכים. בתשובת המשרד לשירותי דת למשרד מבקר המדינה מאפריל 2015 (להלן- תשובת המשרד לשירותי דת), כתבו היועץ המשפטי וחשבת המשרד כי "חשבות המשרד לשירותי דת וכן המחלקה המשפטית שלו, מקפידים לפעול בהתאם להוראות, תוך שיתוף פעולה מלא ביניהם, בזהירות, בכובד הראש ובתשומת הלב המתבקשים בעניין ותוך שקיפות ותיעוד של כלל המסמכים והאישורים הנוגעים לכל הסכם פשרה, הן בהתאם לחובת התיעוד והן לצורך הפקת לקחים והסקת מסקנות לעתיד". משרד האוצר 199 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובת משרד ראש הממשלה נמסר כי כל דרישת חוב והליך משפטי המוגשים כנגד משרד ראש הממשלה, לרבות אלו המסתיימים בהסכמי פשרה, מטופלים באופן מקצועי על ידי הנהלת המשרד ועל ידי יחידות המשרד הנוגעות בדבר, בשיתוף פעולה מלא עם פרקליטות המדינה ועם פרקליטויות המחוז. בתשובת משרד האוצר מאפריל 2015 כתב חשב המשרד כי "בימים אלו, הלשכה המשפטית וחשבות המשרד החלו ליזום פיתוח מערכת שתתעד את כל ההליכים המשפטיים במשרד האוצר". כמה משרדי ממשלה 15 ציינו בתשובותיהם כי חלק נכבד מהליקויים שנמצאו בפשרות שהמשרד צד להן הוא היעדר אישור של "נציג הפרקליטות", או לפחות היעדר אסמכתה במשרד לאישור כאמור, וכי אין הדבר בשליטת המשרד אלא באחריות הפרקליט המטפל. משרדים אלה ציינו כי המשרד רשאי להניח שניתנו בפרקליטות כל האישורים הנדרשים לפשרה. עוד צוין כי ניתנו אישורים של בעלי דרג נמוך יותר בפרקליטות מהגורם המוגדר כ"נציג הפרקליטות". על אף תשובות חלק מהמשרדים כי הם מקיימים את ההוראות בעניין אישור הסכמי הפשרה, הרי שבדיקת האישורים מעלה כי ברבים מהמקרים לא קוימו הוראת התכ"ם והנחיית היועמ"ש. לדעת משרד מבקר המדינה, מפאת גובה הסכומים והחשיבות בשמירה על הקופה הציבורית, על משרדי הממשלה להקפיד על יישום הוראת התכ"ם והנחיות היועמ"ש בעניין פשרות ודרישות. עליהם להקפיד על קבלת כל האישורים הנדרשים, לרבות אישור בכתב של נציג הפרקליטות, כהגדרתו בהוראת התכ"ם, ועל שמירת האסמכתאות לכל האישורים באופן מרוכז. .היעדר דרישה לקבלת אישור נציבות שירות המדינה לפשרות בתחום סמכויותיה .כמה מהסכמי הפשרה בהליכים המשפטיים שהמדינה היא צד בהם עוסקים בנושאים הקשורים בעבודה, בהפסקתה או בתנאיה ועל כן נוגעים לנציבות שירות מדינה (להלן - נש"ם). בדוח שפורסם ב- 200816 העיר מבקר המדינה כי על אף הקשר הישיר בין נושאים אלו לבין תפקידיה של נש"ם וסמכויותיה כגוף מקצועי האחראי ליחסי העבודה בשירות המדינה, אין נציג של נש"ם בין הגורמים הנדרשים לאישור הפשרה, וכי ראוי שהיועמ"ש, בשיתוף עם החשב הכללי, ישקול להנחות כי בהסכמי פשרה שעילתם היא יחסי עבודה בין עובד המדינה למדינה, ישותף נציג נש"ם בגוף המאשר את הפשרה. .__________________ .15 משרד הבינוי, משרד הפנים, משרד ראש הממשלה, משרד התקשורת, משרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד הכלכלה. 16 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2008 ) "טיפול ועדת הפשרות בהסכמי פשרה בהליכים משפטיים נגד משרד האוצר". 200 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובה לאותו דוח ציינה המשנה דאז לפרקליט המדינה (עניינים אזרחיים) כיהפרקליטות נוהגת כדבר שבשגרה להעביר ללשכה המשפטית של נש"ם כל תביעה והליך שבטיפולה הנוגעים לעניינים שבסמכות הנציבות. אי לכך נש"ם שותפה בניהול ההליך המשפטי על כל שלביו, לרבות גיבוש הפשרה ואישורה. בכל העניינים שבתחום סמכותה של נש"ם, קרי, יחסים שבין עובד מדינה למדינה כמעביד, תקנים, דרגות, קידום, מינויים, מכרזים, משמעת והשעיה וכלל העניינים הנדונים בתקשי"ר, לא תיחתם פשרה ללא אישור של נש"ם או ללא הודעתה כי אין לה עניין בהליך מסוים ובתוצאותיו. עוד הוסיפה המשנה דאז כי עקב הערת הביקורת, יובא הנושא בפני היועמ"ש כדי שישקול להסדירו בהנחיה רשמית. בביקורת הנוכחית נבדקו כ-15 הסכמי פשרה שנחתמו במשרדי הממשלה השונים, הקשורים במישרין או בעקיפין לתחומי האחריות של נש"ם. נמצא כי הליקוי טרם תוקן, וכי אישור נש"ם עדיין אינו נדרש לפני חתימת הסדר הפשרה. מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי רק בכחמישה הסכמי פשרה הנוגעים לתחומי אחריותה של נש"ם הייתה הנציבות מעורבת באופן כלשהו בתיק, ובאף לא אחד מהסכמי הפשרה שנבחנו נמצאה אסמכתה כלשהי לאישורה להסכם. בתשובת המשנה לעניינים אזרחיים נאמר כי בעניין זה ניתנה הנחיה על ידי מנהלת המחלקה למשפט העבודה, וכי למיטב ידיעתה של המשנה לעניינים אזרחיים הדבר מתבצע. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי הערת הביקורת תיבחן בהקדם, וכי במקרים המגיעים לטיפול הוועדה העליונה בנושא שכר היא מקפידה על יישום המלצות הממונה על השכר ונציבות שירות המדינה. בתשובת נציבות שירות המדינה למשרד מבקר המדינה מאפריל 2015 השיבה יועצת בכירה לנציב שירות המדינה כי ההמלצה לקבוע בהנחיות היועמ"ש ובהוראות התכ"ם את הצורך באישור הנציבות מקובלת על הנציבות. לדעת משרד מבקר המדינה על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לקבוע בהנחיותיהם במפורש את החובה לקבל את אישור נש"ם להסכמי הפשרה שבתחום אחריותה, ולתעד אישורים אלו. .טיפול בתביעות כנגד יותר ממשרד ממשלתי אחד .בחלק מהסכמי הפשרה שנבדקו בביקורת זו נתבע יותר ממשרד ממשלתי אחד, והתשלום משולם מתקציבם של כמה משרדים. בכמה מהמקרים שהיה מעורב יותר ממשרד ממשלתי אחד, נקבעה חלוקת האחריות בין המשרדים בהסכם הפשרה, ואולם ברובם החלוקה בין המשרדים נקבעה רק לאחר אישור ההסכם בידי בית המשפט. נמצא כי הוראת התכ"ם והנחיית היועמ"ש בעניין פשרות אינן מתייחסות כלל לתביעות שמעורב בהן יותר ממשרד אחד, ואינן קובעות כיצד יש להתמודד עם משרד האוצר 201 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המצבים המיוחדים שעשויים להתעורר במקרים אלו, כגון במקרה שרק באחד המשרדים קיימת התנגדות לאישור הסכם הפשרה או במקרה שאופן חלוקת תשלום סכום הפשרה בין המשרדים טרם נקבע, ולכן הסמכות הנדרשת לאישור בכל משרד אינה ברורה. בתשובת המשנה לעניינים אזרחיים נכתב כי כאשר כמה משרדי ממשלה מ עורבים בהליך, נדרשת הסכמת כל המשרדים לפשרה, וכי ההכרעה בדבר חלוקת האחריות בין המשרדים נקבעת בהסכמת כולם. בהיעדר הסכמה נתונה ההחלטה לפרקליט המחוז או למשנה לפרקליט המדינה, בהתאם להנחיות היועמ"ש הקובעות את אופן ההכרעה כאשר יש מחלוקת בין גורמי המדינה. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי נושא זה ייבחן במסגרת עדכון הוראת התכ"ם. כן הובהר כי במקרים המגיעים לטיפול הוועדה העליונה ומעורבים בהם כמה משרדים, הוועדה דורשת התייחסות מכלל חשבי המשרדים הנוגעים בדבר. משרד מבקר המדינה מעיר כי חלוקת האחריות בין המשרדים נקבעת ברובם המכריע של המקרים לאחר אישור הסכמי הפשרה בבית המשפט, ועל כן האמור בהוראת היועמ"ש אינו מתייחס לנושא זה. זאת ועוד, אין הוראת היועמ"ש מבהירה במפורש מיהם הגורמים המוסמכים לאשר סכום פשרה המתחלק בין כמה משרדים, שכן הסמכות הנדרשת לאישור הסכום הכולל עשויה להיות שונה מהסמכות הנדרשת לאישור הסכום שישולם על ידי משרד אחד. על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לפעול בתיאום ביניהם ולתקן את הנחיותיהם באופן שיתייחסו לתביעות הנוגעות ליותר ממשרד ממשלתי אחד ולמצבים המתעוררים בתביעות כאלו. .הבאת פשרות בסכומים גבוהים לאישור היועמ"ש ופרקליט המדינה .לפי הנחיית היועמ"ש בעניין פשרות, "גם אם אין מחלוקת בין הגורמים השונים אך העניין הוא בעל חשיבות ציבורית או עקרונית או הסכום הנדון במשפט הוא גבוה, יובא העניין על ידי פרקליט המחוז או מנהל המחלקה בפרקליטות המדינה להחלטתם של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה". יצוין כי הוראה דומה אינה קיימת בהוראת התכ"ם. בדוח מ- 200817 ציין מבקר המדינה כי הסכמי פשרה בסכומים גבוהים מ-10 מיליון ש"ח לא הובאו לאישור היועמ"ש ולאישור פרקליט המדינה, וכי כדי לא להותיר פתח לפרשנות בעניין זה ראוי להבהיר בהנחיית היועמ"ש מהו סכום הפשרה המ חייב את הבאת אישור ההסכם להחלטתם. .__________________ .17 ראו הערה25. 202 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .נמצא כי מאז הדוח הקודם ועד לביקורת הנוכחית לא תוקנה הנחיית היועמ"ש הסכמי פשרה בסכומים גבוהים, עד כדי עשרות מיליוני ש"ח, לא הובאו לאישור היועמ"ש ופרקליט המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש כי עליו לפעול לתיקון הליקוי בהק דם האפשרי, וכי עליו לקבוע בהנחיותיו מהו סכום הפשרה המזערי המחייב את הבאת ההסכם להחלטתם של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט המדינה. .אי-העברת דיווחים רבעוניים לגבי הסכמי פשרה .לפי הוראת התכ"ם, על חשב כל משרד ממשלתי להעביר בתחילת כל רבעון לסגן החשב הכללי הממונה עליו דיווח שירכז את כל הפשרות אשר אושרו במשרד ברבעון הקודם - בין אם פשרות בהליכים משפטיים ובין אם פשרות בדרישות חוב. בדוח הרבעוני על החשב לפרט ביחס לכל הליך שהסתיים בפשרה בין היתר את ההצדקה לפשרה בתיק, את סכום התביעה, את סכום הפשרה ואת מועד אישורה. דיווחים כאמור משמשים אמצעי פיקוח של החשב הכללי על הסכמי הפשרה שנחתמו במשרדים, עשויים לאפשר לעמוד על בעיות שיטתיות בהתנהלות המשרד המאלצות אותו להגיע לפשרה, ויש בהם כדי לאפשר זיהוי מקרים דומים גם במשרדי ממשלה אחרים. כמו כן הדיווח לסגני החשב הכללי יש בו כדי לשמש אמצעי לאכיפת הוראת התכ"ם בדבר הסמכויות הנדרשות לאישור הסכמי הפשרה. נמצא כי אף אחד מבין חשבי משרדי הממשלה שנבדקו18 לא העביר בשנים- 2014 2012 דיווחים על הסכמי הפשרה שאושרו במשרד. אף אחד מבין סגני החשב הכללי הממונים, שהיו אמורים לקבל את הדיווחים מחשבי המשרד ים, לא פנה וביקש את הדיווחים שלא הועברו, וממילא לא פיקח על הסכמי הפשרה שאושרו במשרדים. יצוין כי רק בחודש ינואר 2015 , במהלך הביקורת, ובעקבות בקשת משרד מבקר המדינה מחשבי משרדי הממשלה לקבל את הדיווחים שהיה עליהם להעביר לחשב הכללי בשלוש השנים הקודמות, העבירו כ מה חשבים לחשבת הכללית דיווח בדיעבד. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי "אגף החשב הכללי בוחן דרכים לייעל ולהגביר את הפיקוח על הדיווחים הנדרשים על ידי חשבי המשרדים ובין היתר באמצעות פיתוח מערכת המחשוב19... ושינוי נהלי העבודה (לרבות תדירות ואופן משלוח הדיווחים) כפי שיע וגנו בהוראת התכ"ם החדשה אשר צפויה להתפרסם בנושא". .__________________ .18 ,משרדי הבריאות, האוצר, הבינוי, התרבות והספורט, החינוך, החקלאות ופיתוח הכפר, הכלכלה המשפטים, הפנים, התחבורה, התקשורת, החוץ , התיירות, הגנת הסביבה, שירותי דת, ראש הממשלה והתשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. 19 בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי "אנו נמצאים בפיתוח מערכת מחשוב אשר תסייע לגורמים המקצועיים במשרד ובאגף לעקוב ולטפל בהמלצות הוועדה". משרד האוצר 203 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובת משרד הבינוי הודיע המשרד כי הוא מקבל את הערת הביקורת ונערך להסדרת אופן העבודה ולקביעת גורם במשרד שתוטל עליו מלאכת המעקב והדיווח למטה החשב הכללי. בתשובת מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ממאי 2015 נמסר כי המשרד "מקבל את הערת המבקר ויפעל כדי לתקן ליקוי זה בעתיד. יחד עם זאת, יצוין כי לא היינו מודעים להוראת תכ"ם זו, ואף לא נדרשנו על ידי סגן החשכ"ל להגיש דוחות אלו". בתשובת משרד הכלכלה ממאי 2015 נכתב כי "המשרד יפעל לביצוע הדיווחים בהתאם לנדרש בהוראות התכ"ם". בתשובת המשרד לשירותי דת נכתב כי "על מנת להקל על חשבי המשרדים ולסייע להם לעמוד כנדרש בכל דרישות הדיווח בהתאם להוראות התכ"ם, ראוי כי תישלח תזכורת ו/או התראה על אי העברת דיווחים. הדבר קיים באשר לדיווחים אחרים הנדרשים בהתאם להוראות התכ"ם השונות". נמצא כי אף שהליך אישו ר הפשרה במשרד הממשלתי מהווה הזדמנות לאיתור הכשלים בעבודתו שהביאו לכך שהמדינה נאלצה להתפשר ולוותר על כספי ציבור, רק במספר קטן של מקרים שלא הגיעו לאישור הוועדה העליונה נעשה ניתוח של הכשלים ושל הפקת הלקחים הנדרשים כדי להביא לתיקונם. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי כחלק מהדיווח של חשבי המשרדים לחשבת הכללית, יידרשו החשבים לדווח גם על הצעדים שנקט המשרד, או שבכוונתו לנקוט, כדי למנוע את הישנות האירועים שאילצו את המדינה לשלם לתובע או לוותר על כספים. בתשובת אגף החשכ"ל הובהר כי "האחריות הראשונה על פעילות המשרד בכללותו הינה של הנהלת המשרד והעומד בראשה (המנהל הכללי) והשר הממונה. פיתוח מערכת המחשוב והטמעתה תסייע ביישום ודיווח על ביצוע הנחיות הוועדה". סגן חשב משרד המשפטים השיב אף הוא למשרד מבקר המדינה במאי 2015 כי האחריות לתיקון הכשלים היא של מנכ"ל המשרד הממשלתי. בתשובת משרד הבינוי הוסבר כי בדוח שיעביר המשרד למטה החשב הכללי יפורטו גם צעדים שהמשרד נקט או שבכוונתו לנקוט כדי למנוע הישנות מקרים דומים בעתיד. .בחינת סבירות הפשרה בזיקה להפרשות ולהתחייבויות תלויות עקב תביעות משפטיות .בהתאם להוראת תכ"ם 2.3.5 בדבר "התקשרויות, הפרשות, התחייבויות תלויות ונכסים תלויים" מ- 2008 , על חשבי משרדי הממשלה לערוך לקראת סוף השנה דוח על פי תקן חשבונאות ממשלתי מס' 1920 לגבי התביעות המשפטיות, תוך הבחנה בין הפרשות 21 לבין התחייבויות .__________________ .20 תקן ל"הפרשות, התחייבויות תלויות ונכסים תלויים". 21 תקן19 ."מגדיר הפרשה כ"התחייבות שעיתוי פירעונה או סכומה אינו ודאי 204 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 תלויות22 עקב תביעות משפטיות. לשם כך יש צורך לבחון, בהתחשב בכל הראיות הזמינות, אם קיימת מחויבות במועד הדיווח, ולאמוד את היקפה. כדי שניתן יהיה לבחון את ההפרשות ואת ההתחייבויות התלויות, קובעות ההוראות כי היועץ המשפטי של המשרד יהיה אחראי לניהול פרטי התביעות אשר המשרד צד להן, וכן למעקב שוטף אחר תביעות אלו. עוד נקבע כי ניהול פרטי התביעות המשפטיות יתבצע באופן שיטתי ונאות, שיאפשר מעקב ואחזור מידע, ובאופן שישקף את כל פרטי התביעה23. הוראת התכ"ם האמורה מוסיפה וקובעת כי בדוח שעל חשב המשרד להכין יש לכלול תיאור של אופי המחויבות ואת העיתוי הצפוי של ההוצאות הנובעו ת ממנה, ולציין את רמת אי - הוודאות בקשר לסכום או בקשר לעיתוי ההוצאות וכן מידע לגבי ההנחות העיקריות בקשר לאירועים עתידיים. ההפרשה עקב תביעות משפטיות צריכה להיעשות בתיאום עם היועץ המשפטי של המשרד, ועל החשב לוודא כי אומצו אומדנים אשר מאפשרים להעריך את סכום ההפרשה בהתאם לתקן. בביקורת התברר כי תהליך העבודה הטיפוסי במשרדי הממשלה לקביעת ההפרשות וההתחייבויות התלויות עקב תביעות משפטיות הוא העברת הערכה של עורכי הדין בסמוך לסוף כל שנה ליועץ המשפטי של המשרד הממשלתי ביחס לכל תיק שבטיפולם. הערכות ואומדנים אלו מועברים לחשב המשרד. בתהליך אישור הסכמי הפשרה, ברובם המכריע של המקרים עורכי הדין המטפלים בתיקים מעבירים את המלצתם המנומקת לפשרה אל היועץ המשפטי של המשרד המעורב בהליך. כמה מחשבי המשרדים שבוצעה בהם ביקורת זו ציינו בפני משרד מבקר המדינה כי המידע העומד לרשותם לשם בחינת הסכם הפשרה המוצע ואישורו מוגבל מאוד, וכי במרבית המקרים הם נסמכים באופן מוחלט על המלצת הפרקליט המטפל בתיק ועל הייעוץ המשפטי של המשרד. כמה חשבים במשרדי הממשלה ציינו כי אין בידיהם כל אפשרות להעריך באופן עצמאי עד כמה ההמלצה להתפשר המועברת אליהם מהפרקליטים המייצגים משקפת באופן מיטבי את האינטרסים של המדינה בהליכים המשפטיים. בכל משרדי הממשלה שנבחנו נמצא כי היועצים המשפטיים והחשבים לא עשו כל שימוש בהערכת הסיכון למדינה ובאומדנים למחויבותה, כפי שהועברו בסוף כל שנה על ידי הפרקליטים המטפלים בהליכים המשפטיים, לשם בחינת סב ירות הפשרה המומלצת בתיקים. בתשובת המשרד לשירותי דת הוסבר כי "כאשר נבחנת האפשרות לאשר הסכם פשרה, בכל מקרה נעשית הערכת סיכונים חדשה ומעודכנת על בסיס המצב המשפטי של התיק, נכון לאותו מועד. בנסיבות אלו, לטעמנו, בדיקת הערכת הסיכונים השנתית עשויה להיות מיותרת בשלב זה. לכל היותר, אם קיים פער בין ההערכה שניתנה במסגרת הדוח השנתי לבין ההערכה שניתנה במסגרת בחינת אישור הפשרה, ניתן לבקש הסבר אילו התפתחויות אירעו בתיק מאז הדוח השנתי, והביאו לשינוי בהערכת הסיכונים". .__________________ .22 תקן19 מגדיר התחייבות תלויה כ:"א. מחויבות אפשרית הנובעת מאירועי העבר, ואשר קיומה יאומת רק אם יתרחשו או לא יתרחשו, אירוע או אירועים עתידיים בלתי ודאיים, ושאינם בשליטת הרשות; או ב. מחויבות קיימת הנובעת מאירועי העבר, אך אינה מוכרת מאחר ש: 1 . לא צפוי כי יידרש תזרים של משאבים החוצה, המגלם הטבות כלכליות או פוטנציאל שירות לסילוק המחויבות; או 2 .". סכום המחויבות אינו ניתן למדידה באופן מהימן 23 סעיפים 4.4.2 -4.4.4 להוראת תכ"ם 2.3.5. משרד האוצר 205 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, בחינת האומדנים לקביעת ההפרשות וההת חייבויות התלויות עקב תביעות משפטיות, בהשוואה לנימוקי ההמלצה לפשרה, ובשים לב לנתונים שעשויים להשתנות בחלוף הזמן, עשויה לסייע ליועצים המשפטיים ולחשבי המשרדים בקבלת ההחלטה בדבר אישור הפשרה. .טיפול בדרישות חוב .דרישת חוב מוגדרת בהוראת התכ"ם כ"דרישה לפיצוי, השבה או תשלום כספי מכל עילה המוגשת למשרד ממשלתי או על ידי משרד ממשלתי טרם הגשת תובענה משפטית". בהנחיית היועמ"ש מוגדרת הדרישה כ"דרישה לתשלום או לפיצוי או התראה שלא באמצעות בית משפט". הגדרת ה"דרישה" בהוראת התכ"ם ובהנחיית היועמ"ש היא אפוא רחב ה ביותר, ומתייחסת לכל פנייה למשרד ממשלתי בדרישה לתשלום כלשהו. בביקורת נמצא כי כל משרדי הממשלה שנבדקו אינם מנהלים רישום מלא של הדרישות שהופנו למשרד ושל אופן הטיפול בה ן. עוד נמצא כי אף לא אחד ממשרדי הממשלה שנבדקו אינו מתייחס לכלל הפניות אל המשרד שיש בהן דרישת תשלום כ"דרישה" בהתאם להנחיית היועמ"ש או להוראת התכ"ם, אלא מתייחס כך רק לחלק מזערי מהן - לרוב רק במקרים שמדובר בסכומים גדולים. בתשובת המשרד לשירותי דת הוסבר כי למשרד מגיעות באופן שוטף פניות רבות שעשויות להיכלל במונח "דרישת חוב", ואלו מופנות ליחידות השונו ת במשרד, לפי תחום טיפולן, לצורך בחינה וטיפול פרטני. עוד נאמר בתשובה כי "חלק ניכר מאותן פניות נענות בשלילה לאחר בחינת היחידה הרלוונטית, ובמקרה הצורך - בתיאום עם הלשכה המשפטית, ואינן דורשות המשך טיפול". המשרד סבור כי אין סיבה לרכז את כלל הדרישות ואת אופן הטיפול בהן במקום אחד, שכן הדבר לא ייעל את המערכת אלא ידרוש תוספת משאבים וכוח אדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי תשובתו אינה עולה בקנה אחד עם הוראת התכ"ם ועם הנחיית היועמ"ש, שלפיה כאשר מגיעה דרישה אל המשרד "תופנה הדרישה על ידי הגורם במשרד שקיבל אות ה אל היועץ המשפטי של המשרד הנוגע בדבר, בצירוף המסמכים והפרטים הנחוצים לבירור הדרישה". עוד קובעת הנחיית היועמ"ש כי "היועץ המשפטי של המשרד יבדוק את כל העובדות המתוארות בדרישה, יקבל את הערותיהם של גורמי המשרד הנוגעים לעניין ויגבש את חוות דעתו באשר לדרישה". לפיכך קיים גורם אחד לפחות הנדרש להיות מודע לכל הדרישות המופנות למשרד ולטפל בהן, וביכולתו לרכז את המידע. לדעת משרד מבקר המדינה על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לשוב ולבחון את הגדרת ה"דרישה" בהנחיות ובהוראות הנוגעות לאישור הסכמי פשרה , באופן שיבהיר אילו מקרים אמורים להיות מטופלים בהתאם להן. בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי הערת הביקורת נרשמה ותיבחן במסגרת עדכון הוראת התכ"ם. 206 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .סיכום .הסכמי הפשרה שהמדינה מעורבת בהם נוגעים למספר רב של גורמים שבסמכותם ובאחריותם לבחון אם קיימת הצדקה לפשרה ובאילו תנאים. קיומן של הנחיות סותרות בעניין זה, של היועמ"ש ושל החשבת הכללית, מחדד את היעדר התיאום הקיים לעתים בין שני הגורמים, המשמשים שומרי הסף של הממשלה ושל רשויותיה, ומחליש את יכולת הפיקוח על קיום ההנחיות. על גורמים אלו לנהוג בשיתוף ובתיאום מרביים באישור הסכמי פשרה. הליקויים שהתגלו בביקורת זו מצביעים על כך שמרבית משרדי הממשלה אינם מקדישים את תשומת הלב הראויה לקיום ההוראות בעניין אישור הסכמי פשרה, ובכלל זה לקבלת כל האישורים הנדרשים לפשרה, לשמירת האסמכתאות להם, להפקת לקחים ולמעקב אחר תיקון הכשלים המתגלים אגב תהליך אישור ההסכמים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שהתשלומים בהסכמי הפשרה שמשרדי הממשלה חותמים עליהם מסתכמים בעשרות עד מאות מיליוני ש"ח בשנה, ישנה חשיבות יתרה להקפדה על הנהלים לאישור ההסכמים, כדי לנהוג בכספי המדינה באחריות. לניתוח הכשלים שהביאו להליכים המשפטיים שהמדינה מעורבת בהם, ובפרט אלו שהסתיימו בפשרה, תוך ויתור חלקי של המדינה על כספי ציבור, יש חשיבות לשם מניעת הישנותם של הכשלים. על כן מן הראוי לשפר את תהליך אישור הסכמי הפשרה ואת הסקת המסקנות שבעקבותיהם, ולהקדיש לנושא זה את תשומת הלב הנדרשת. . משרד האוצר 207 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015

תקציר:
 משרד האוצר 183 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים .תקציר .רקע כללי .משרדי הממשלה השונים ויחידות הסמך שלהם מעורבים מדי שנה .במספר רב של הליכים משפטיים, שחלקם מסתיים בפשרה. בין השנים .2014 -2012 הסתיימו כ-450 הליכים משפטיים בפשרה בסכום כולל של .מאות מיליוני ש"ח. נוהל הטיפול בפשרה כחלק מהליך משפטי .שהמדינה היא צד בו נקבע בהנחיה של היועץ המשפטי לממשלה (להלן .- היועמ"ש), בהוראת תקנון הכספים והמשק של החשב הכללי (להלן - .הוראת התכ"ם), ובנוהל שקבעה החשבת הכללית, גב' מיכל עבאדי .בויאנג'ו, לעבודת הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים (להלן - .הוועדה העליונה). הנחיה אחרת של היועמ"ש קובעת את נוהל הטיפול .בדרישות נגד המדינה בטרם הגשת תביעה לבית המשפט. . .פעולות הביקורת בחודשים נובמבר 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי אישור הסכמי הפשרה בהליכים משפטיים שהמדינה מעורבת בהם. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר ובמשרדי הבריאות, הבינוי, התרבות והספורט, החינוך, החקלאות ופיתוח הכפר, הכלכלה, המשפטים, הפנים, התחבורה והבטיחות בדרכים, התקשורת, הגנת הסביבה, שירותי דת, ראש הממשלה, החוץ, התיירות והתשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. בדיקת השלמה נעשתה גם במחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה. דוח זה מהווה גם דוח מעקב אחר תיקון הליקויים שנמצאו בדוח 59 ב שפורסם ב - 2008 בעניין "טיפול ועדת הפשרות בהסכמי פשרה בהליכים משפטיים נגד משרד האוצר". 184 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הליקויים העיקריים . .אי-התאמה בין הנחיות היועמ"ש לבין הוראת התכ"ם נמצא כי אין התאמה בין הנחיות היועמ"ש בעניין אישור הסכמי פשרה בהליכים משפטיים ובדרישות, לבין הוראת התכ"ם באותם נושאים, בכל הנוגע לגורמים המוסמכים לאשר את הפשרות. .הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים 1. מינוי הוועדה העליונה נעשה בלא תיקון הוראת התכ"ם בנושא פשרות ובניגוד לה. 2. .ברובם המכריע של הדיונים בוועדה העליונה נעדרו חלק מחבריה כ-40% מהפשרות אושרו בוועדה שלא בנוכחות רוב חבריה, בניגוד להוראות תקנות שירות המדינה (להלן - התקשי"ר). 3. הוועדה העליונה אינה מקיימת מעקב אחר יישום הנחיותיה למשרדי הממשלה כיצד למנוע כשלים עתידיים. .אי-קביעת הסמכות לאישור הסכמי פשרה בתביעות של .המדינה בהנחיות היועמ"ש ובהוראת התכ"ם אין הבחנה בין הסמכות לאשר פשרות בהליכים שהמדינה היא הנתבעת בהם לבין הסמכות כאמור במקרים שהמדינה היא התובעת, אף שראוי להבחין בין שני המצבים. משרד האוצר 185 .:שם הדוח משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 אי-קבלת כל האישורים הנדרשים לפשרות .1. בחלק ניכר מהסכמי הפשרה שנבדקו לא נמצאו כל האישורים .הנדרשים של הגורמים המוסמכים בהתאם להנחיות היועמ"ש .ולהוראת התכ"ם, לרבות אישורים להסכמי הפשרה של "נציג .הפרקליטות", כהגדרתו בהוראת התכ"ם ובהנחיית היועמ"ש. .2. רק במספר מו עט של הסכמי פשרה שעילתם יחסי עבודה הייתה .נציבות שירות המדינה מעורבת בתיק. בדיקת משרד מבקר המדינה .העלתה שאין מסמכים המתעדים את אישור הנציבות להסכמי .הפשרה. .3. הסכמי פשרה בסכומים גבוהים, גם של עשרות מיליוני ש"ח, לא .הובאו לאישור היועמ"ש ולאישור פרקליט המדינה, על אף הנחיית .היועמ"ש המחייבת להביא פשרה בסכום גבוה להחלטתם. . .אי-דיווח לחשב הכללי על פשרות שאושרו במשרדים אף לא אחד מחשבי משרדי הממשלה שנבדקו דיווח בשנים 2014 -2012 , כנדרש בהוראת התכ"ם, לסגן החשב הכללי הממונה על המשרד על הסכמי הפשרה שאושרו בהליכים שהמשרד היה מעורב בהם. יתרה מזו, אף לא אחד מסגני החשב הכללי שהיו אמורים לקבל את הדיווחים לא התריע בפני חשבי המשרדים על אי-העברת הדיווחים. .ההמלצות העיקריות 1. על היועמ"ש ועל החשבת הכללית להסדיר את אי-ההתאמות ואת הסתירות בהוראותיהם בדבר הסמכות לאשר הסכמי פשרה עקב דרישות וכתוצאה מהליכים משפטיים. 2. על החשבת הכללית לחייב את חשבי משרדי הממשלה לדווח לה על הצעדים הננקטים לתיקון הכשלים שהביאו עקב הסכמי הפשרה לוויתור על זכויות המדינה, וכן לקיים מעקב אחר תיקון הליקויים שהוועדה העליונה לפשרות מצביעה עליהם. 3. על החשבת הכלל ית ועל היועמ"ש לשקול להבחין בהוראות המתייחסות לסמכות הנדרשת לאישור הסכמי פשרה בין מקרים שהמדינה היא התובעת בהם לבין מקרים שהיא הנתבעת. כמו כן, עליהם לשקול לקבוע הוראות למקרים שנתבעים כמה משרדים יחד ולמקרים שהסכם הפשרה מסדיר תביעות הדדיות. 4. על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לקבוע בהנחיותיהם במפורש את החובה לקבל את אישור נציבות שירות המדינה להסכמי פשרה 186 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .שבתחום אחריותה, ולתעד אישורים אלו .5. מפאת היקף הסכומים ומפאת החשיבות בשמירה על הקופה .הציבורית, על משרדי הממשלה להקפיד על יישום הוראת התכ"ם .ועל יישום הנחיות היועמ"ש בעניין פשרות ודרישות. . .סיכום הסכמי הפשרה שהמדינה מהווה בהם צד מערבים מספר רב של גורמים שבסמכותם ובאחריותם לבחון אם קיימת הצדקה להתפשר, ובאילו תנאים. קיומן של הנחיות סותרות בעניין זה, של היועמ"ש ושל החשבת הכללית, מחדד את המתח הקיים בין שני הגורמים המשמשים שומרי הסף של הממשלה ושל רשויותיה. על גורמים אלו לנהוג בשיתוף פעולה ובתיאום באישור הסכמי פשרה. הליקויים שהעלתה ביקורת זו מצביעים על כך שמרבית משרדי הממשלה אינם מקדישים את תשומת הלב הראויה לקיום ההוראות הנוגעות לאישור הסכמי פשרה, ובפרט לקבלת כל האישורים הנדרשים, לשמירת האסמכתאות להם, להפקת לקחים ולמעקב אחר תיקון הכשלים המתגלים אגב תהליך אישור הסכמי הפשרה. בהסכמי הפשרה מוותרת המדינה על כספי ציבור, ועל כן ראוי שהחשב הכללי, היועמ"ש והמשרדים הנוגעים בדבר יקדישו לנושא זה את תשומת הלב הנדרשת. .