משרד הכלכלה והתעשייה/המעבדה הלאומית לפיזיקה

 מבוא .מֶטְרֹולֹוגְיה היא מדע המדידה7 . המדידות חיוניות כמעטבכל היבטי הפעילות האנושית, ובין היתר בקרת ייצור, מדידת איכות הסביבה, בדיקות בריאות ובטיחות, הערכת התאמתם של מוצרים למידע המפורסם לציבור למען הגנת הצרכן והבטחת ההגינות המסחרית. דיוק המדידה חשוב, ולכן יש חשיבות יתר למעבדת כיול מדויקת בישראל היות שיש לה ענף טכנולוגי דינמי ומתקדם. אב מידה הוא בסיס ההשוואה של המדינה לרמת הדיוק הגבוהה ביותר בתחום מסוים. מדידה מדויקת בנויה על היררכיה - מדידת המוצר הסופי בהשוואה למערכת כיול מדויקת יותר עד להשוואה לאב מידה. תהליך זה ידוע כעקיבות ( traceability ; להלן- עקיבות). עקיבות היא שרשרת של בדיקות המשוות את רמת הדיוק של מכשירים לתקן ידוע ומוכר המוסכם בין מדינות (להלן - אב מידה, וברבים: אבות מידה ) ומפוקח בידי גוף בי ן-לאומי. הוכחת עקיבות של מערכת המדידה הכרחית כדי שתוצאות המדידה יהיו מקובלות על המשתמשים השונים (ראו תרשים 1.) כבר משנת1875 פועלתהלשכה הבי ן-לאומית למידות ולמשקלות ( International Bureau of Weights and Measures 8 ; להלן- (BIPM או הלשכה למידות), בהתאם לאמנת המטר9 , להסדיר ולפתח אתתחום המדידות המדויקות. עקרון אמנת המטר הוא שתוצאות של מדידות המתקבלות במדינות שחתמו על אמנה זו יהיו עקיבות לאבות מידה לאומיים10 ובין-לאומיים. בהתאם לאמנה, מדינות החברות בה מסמיכות את הלשכה למידות להסדיר את נושא המדידה המדויקת הבין-לאומית. בשנת 1985 הצטרפה ישראל לאמנת המטר. .תפקידי המעבדה הלאומית לפיזיקה .המעבדה לפיזיקה הוקמה בשנת 1950 כיחידה במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - המשרד או משרד הכלכלה11 ,) ומתפקידה היה לספק שירותי כיול ברמת דיוק גבוהה מאוד למפעלי תעשייה ולמעבדות, וכן לשמור על אבות המידה ועל יחידות מדידה בתשעה תחומים - אורך, מסה, זמן, זרם חשמלי, טמפרטורה, . .7 .להבדיל ממטאורולוגיה שהיא ניתוח וחיזוי מזג האוויר 8 הלשכה למידות היא ארגון שהוקם על ידי מדינות החברים באמנת המטר בשנת1875 . חברים בארגון פועלים במשותף על נושאים הקשורים למדע במטרולוגיה וקביעת תקנים בתחום זה. למידע נוסף ראו אתר ה-BIPM us/role.html- https://www.bipm.org/en/about. 9 אמנת המטר נחתמה על ידי17 מדינות. מטרת האמנה, מעבר להקמת ה-BIPM וקביעת דרכי פעילותה, הייתה הקמת מנגנון קבוע שיאפשר לממשלות של חברי האמנה לפעול במשותף בכל נושא הקשור ליחידות מדידה. למידע נוסף על האמנה ראו https://www.bipm.org/en/worldwide -metrology/metre -convention /. 10 החזקה ותחזוקהשל אבות מידה לאומיים, בכפוף להוראות כל דין, לרבות פקודת המשקלות והמידות, 1947. 11 שם המשרד שונה מספר פעמים במהלך השנים. מטעמי נוחות נעשה בדוח זה שימוש בשם "משרד הכלכלה" גם בהתייחסו לתקופות שבהן היה שֵׁם המשרד אחר. משרד הכלכלה והתעשייה |269 .כמות החומר (מול; mole ,)עוצמת הארה וזווית12 (להלן- מערכת הסטנדרטים הפיזיקליים). בשנת 1985 "הוסב שם המעבדה ל"מעבדה הלאומית לפיזיקה (להלן - המל"פ), במסגרת הנחיה פנימית שהוציא שר התעשייה והמסחר דאז. במאי 2018 פעלה המעבדה בבניין השוכן ליד האוניברסיטה העברית בירושלים בקמפוס גבעת רם והעסיקה ארבעה עובדים (שלושה עובדים מקצועיים ומזכירה) וממלא מקום מנהל אדמיניסטרטיבי במשרה חלקית. ממלא מקום המנהל האדמיניסטרטיבי במל"פ כפוף למשנה למנכ"ל במשרד הכלכלה. ההנחיה הפנימית קבעה שעל המעבדה לפיזיקה למלא את התפקידים האלה: (א) לשמש מעבדת כיול לאומית בתחום מערכת הסטנדרטים הפיזיקליים ; (ב) להחזיק ולתחזק את מערכת הסטנדרטים הפיזיקליים של ישראל; (ג) לתאם את מערך הכיול בישראל עם מערכת הכיול במדינות העולם על ידי שיתוף פעולה עם מעבדות כיול לאומיות אחרות, ולשאוף להשגת הכרה בין-לאומית למערך הכיול בישראל; (ד) להעניק שירותי כיול למעבדות משניות ולתעשייה במידת הצורך; (ה) להכין סקרים תקופתיים על דרכי כיול של מעבדות הכיול בארץ וציוד הכיול שנמצא ברשותן; (ו) להדריך מפעלי תעשייה בנוגע לסטנדרטים, ליזום ימי עיון, כנסים והשתלמויות, לערוך הרצאות ולפרסם דפי מידע. מתוך כך נגזר תפקידה הכפול של המעבדה: מצד אחד, כיול מכשירי מדידה של מעבדות כיול ובדיקה, המעניקות שירות לתעשייה ולמסחר במדינת ישראל, ומצד אחר, השוואת אבות מידה של מדינת ישראל לאבות מידה של מדינות שחתמו על אמנת המטר כדי להבטיח שוויון מידות13. תוצאות מדידה ובדיקה שאינן עקיבות לאבות מידה לאומיים או בין-לאומיים אינן מתקבלות כאמינות בתעשייה ובמסחר. הסטנדרטים לניהול מעבדות נקבעו על ידי גופים רב -לאומיים. המעבדות בישראל אמורות לפעול לפי תקנים של הארגון הבין-לאומי להסמכת מעבדות International Laborato ry Accreditation Council ; (להלן- ILAC .)בהתאם לחוק הרשות להסמכת מעבדות, התשנ"ז-1997, הוקמה הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, שתפקידה להסמיך מעבדות האמורות לבצע בדיקות של עמידה בתקן, כעומדות בדרישות ILAC . הרשות להסמכת מעבדות הכירה בתעודות כיול שהוציאה המל"פ למעבדות שהרשות מפקחת עליהן כל עוד המל"פ הייתה מוסמכת על ידי ה-BIPM. בשנת 2003 חתמה המל"פ בשם מדינת ישראל עם ה-BIPM על הסכם הכרה הדדית, המוכר בשם Mutual Recognition Agreement (להלן- הסכם ה-MRA או ההסכם). ההסכם קובע, בין היתר, כי ישראל תכיר בסטנדרטי מדידה לאומיים ובתעודות כיול ובדיקה שמנפיקים מכוני מטרולוגיה בין-לאומיים החתומים על ה-MRA , והם יכירו בשלה. לפי ההסכם, ה-BIPM מכירה במל"פ כנציגת ישראל בהסדרה בין -לאומית של כיול ומדידה ב"רמת -על", כפי שהכירה במדינות נוספות שגם הן חתומות על אמנת המטר. . .12 .זווית מישורית וזווית מרחבית 13 המל"פאמורה להחזיק אבות מידה בתחום מערכת הסטנדרטים הפיזיקליים. 270 |דוח שנתי 69א .תרשים 1 מתאראת מערכת העקיבות במדידה מטרולוגית ואת מקומם של הגופים המסמיכים בשרשרת המדידה. תרשים 1 : היררכיית העקיבות במידות והליך ההסמכה של מעבדות ומעבדות-על14 . .14 מעבדת-על היא מעבדה המשתמשת בציוד ברמת דיוק גבוהה מאוד, ותוצאות מדידותיה מקובלות על הגופים התעשייתיים במדינה. המל"פ אמורה להיות מעבדת-העל של ישראל. משרד הכלכלה והתעשייה |271 . .בשנת 1993 העסיקה .המל"פ 28 עובדים .ופעלה בשישה .תחומים, לעומת .תשעה תחומים .המוזכרים בהנחיה של .שר הכלכלה. בשנת .2017 העסיקה המל"פ .ארבעה עובדים בלבד .והציעה שירותי כיול .בתחום אחד בלבד . פעולות הביקורת .בעשור האחרון בחן משרד מבקר המדינה ארבעה גופים קטנים 15 הקשורים למשרד הכלכלה וליחידות המשרד שהוקמו לפני יובל שנים ויותר. ביקורות אלו בחנו אם משרד הכלכלה נקט את הפעולות הנחוצות כדי לסייע לגופים הללו לעמוד ביעדיהם16. הביקורת הנוכחית על המל"פ (להלן הביקורת הנוכחית) ממשיכה תהליך זה, והיא בוצעה בחודשים אפריל-יולי 2017 במשרד הכלכלה. בדיקות השלמה נעשו בחודשים אוגוסט-נובמבר 2017. הדוח הקודם של משרד מבקר המדינה על המל"פ פורסם בשנת 199317. .ירידה תלולה בפעילות המעבדה הלאומית לפיזיקה ובהכנסותיה .בשנת 1993 העסיקה המל"פ28 עובדים ופעלה בשישה תחומים, לעומת תשעה תחומים המוזכרים בהנחיה של שר הכלכלה18. בשנת2017 העסיקה המל"פ ארבעה עובדים בלבד והציעה שירותי כיול בתחום זמן ותדר בלבד. לפיכך צנחו הכנסות המל"פ מכ-1.7 מיליון ש"ח ב-1992 (במחירים מתואמים) ל-35,000 ש"ח בלבד בשנת 2017. להלן בתרשים 2 מוצג המידע על הירידה בהכנסות המל"פ בשני העשורים האחרונים. . .15 המכון הישראלי ליין בע"מ, בית אות המוצר הירושלמי, המכון הישראלי לקרמיקה וסיליקטים בע"מ והיחידה למשקלות ומידות שבמשרד הכלכלה. 16 ,מבקר המדינה דוח שנתי 57ב (2007 ), "הפיקוח על משקלות ומידות - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה", עמ' 677; דוח שנתי 64 א(2013 ), "הפיקוח על משקלות ומידות- משרד הכלכלה", עמ' 411 ;דוח שנתי 68א (2017 ,"), "היבטים בפעילות של גופים ציבוריים זעירים עמ' 389. 17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 43 (1993 '), "המעבדה הלאומית לפיזיקה", עמ599. 18 בשנת1993 ,הפעילה המל"פ מחלקות שעסקו בתחומים האלה: סטנדרטים פיזיקליים, חומרים זמן ותדר, בדיקות אקולוגיות, מידות אנרגיה, שימור אנרגיה וחיסכון בה. 272 |דוח שנתי 69א .תרשים 2 : הכנסות המל"פ מפעילות כיול, באלפי ש"ח ( 2017 -1993 ) .המקור: נתוני מדד המחירים לצרכן לשנת 2017. . הירידה התלולה בפעילות המל"פ גרמה למשרד הכלכלה לממן בסכומים ניכרים את הגירעון של המל"פ בשנים האחרונות. להלן תרשים פירוט ההכנסות וההוצאות של המל"פ לשנים 2012 - 2017 .וההפסד השנתי של המל"פ משרד הכלכלה והתעשייה |273 . תרשים3 : ההכנסות וההוצאות של המל"פ בש"ח במחירים שוטפים ( 2017 -2012 *) . .* עלות הפעלת המל"פ מבוססת על ההנחות שלהלן של משרד מבקר המדינה הוצאות כוח אדם הן כ-100,000 ש"ח לשנה לעובד, בשנים2015 - 2017 היו ארבעה עובדים בממוצע ובשנים 2012-2014 .היו שבעה עובדים בממוצעההוצאות התפעוליות מבוססות על נתונים ממערכת החשבונאות במרכב"ה. .מהתרשים ומהנתונים על צמצום בכוח אדם במל"פ עולה כי הייתה ירידה מתמשכת בפעילות המל"פ בשני העשורים האחרוני ם. הירידה בכוח אדם הביאה לסגירת מחלקות ולהפסקת שירותי המל" פ לתעשייה בכל התחומים למעט זמן ותדר. משיחות עם עובדים בכירים שעבדו במל"פ בשני העשורים האחרונים עולה כי אף על פי שמנהלי המל"פ הציגו לפני משרד הכלכלה את הצורך בגיוס עובדים חדשים במקום עובדים שפרשו, כדי להמשיך לתת את השירות הנדרש לתעשייה, גויסו עובדים מעטים בלבד. במהלך שנים רבות הועסקו חלק ניכר מעובדי המל"פ באמצעות קבלנים חיצוניים ללא משרות בתקן, ועובדים אחרים הועסקו באמצעות מימון מגופים אחרים כגון משרד הקליטה. כאמור, עם פרישת עובדים אלו לא הועסקו עובדים חדשים במקומם, צוות העובדים הצטמצם והידע הרב שצברו אבד. עוד נמסר שבמהלך השנים שקלו מנהלי משרד הכלכלה להעביר את המל"פ לניהול גורמים אחרים, ובהם מוסד אקדמי 274 |דוח שנתי 69א . .בשנת 2009 הפסיקה .ה- BIPM את הכרתה .בתעודות כיול .שהנפיקה המל"פ .מפאת ליקויים רבים .שנמצאו בתפקודה, .ובשנת 2010 ביטלה .הרשות להסמכת .מעבדות את הכרתה .בתעודות כיול .שהנפיקה המל"פ . ומכון התקנים הישראלי19 ,אך יוזמות אלו לא יצאו אל הפועל. בעקבות סגירת מחלקות במל"פ הפסיקה המל"פ לבצע את המשימות ששר הכלכלה הטיל עליה בשנת 1985 בלי שהתקבלה החלטה לעשות כן. ביטול ההכרה הבין-לאומית במל"פ: בשנת 2009 הפסיקה ה-BIPM את הכרתה בתעודות כיול שמל "פ הנפיקה מפאת ליקויים רבים שנמצאו בתפקודה, ובשנת 2010 ביטלה הרשות להסמכת מעבדות את הכרתה בתעודות כיול שהנפיקה המל"פ. כתנאי לקבל הסמכת הרשות, מעבדות נדרשות לכייל את מכשיריהן באמצעות מכשירים ברמת דיוק גבוהה יותר, כגון אלו שברשות המל"פ. הפסקה במתן השירות של המל"פ בארץ הציבה לפני כ -130 לקוחות המל"פ את הקשיים האלה: הוצאות עבור הובלת מכשירים לחו"ל לביצוע בדיקות כיול; תשלום מחיר גבוה יותר מהתעריף של המל"פ עבור השירות; הארכת הזמן הנדרש ל קבלת השירות מחו"ל לעומת קבלתו בארץ; צורך בהחזקת ציוד חלופי שישמש בעת שליחת הציוד לכיול בחו"ל ; קשיים לתעשייה הבי טחונית בכיול מכשירים רגישים. לעיתים נאלצו מפעלים, מטעמי אבטחת מידע, לרכוש ציוד יקר לצורכי כיול עצמי. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להצר על כך שבמשך עשור לא דנה הנהלת משרד הכלכלה בגיוס עובדים חדשים למל"פ ולא פעלה לביצוע הפעולות הנחוצות כדי להחזיר את ההכרה של ה -BIPM במל"פ. כתוצאה מכך נסגרו בה מחלקות ופעילות המעבדה פחתה באופן משמעותי. רק בשנת 2015 ,, לאחר שרוב מחלקות המעבדה נסגרו ורוב העובדים פרשו הזמין המשרד מגוף חיצוני (חברה א') דוח על פעילות המל"פ (ראו להלן בפרק הדן בנושא עתיד המל"פ והדיון בנחיצותה). בשנת 2017 הזמין משרד הכלכלה דוח נוסף מחברה חיצונית (להלן - חברה ב') כדי לבחון את הצורך בקיום המל"פ. לפי ההסכם עם חברה ב' הדוח אמור לאמוד, בין היתר, את הנזק שנגרם למשק מסגירת רוב פעילות המל"פ. במאי 2018 הודיע משרד הכלכלה למשרדמבקר המדינה כי הוא מנהל הליך מקצועי ומעמיק כדי להכריע בעניין עתיד המעבדה, לרבות בחינה מקצועית ותקציבית. .אי-השתתפות בבדיקות משוות .כדי לבחון את רמת הדיוק של מכשירים במעבדות לאומיות בעולם, שולחת ה-BIPM למעבדות, מפעם לפעם, חפצים לבדיקה, למשל בדיקות מסה או משקל (להלן - בדיקות משוות)20 .ה-BIPM מביאה את תוצאות המבדק, כולל התוצאה שחישבה בעצמה, לידיעת המעבדות ומפרסמת את הערכים כבסיס . .19 העברת המל"פ למכון התקנים הישראלי נפסלה ממניע משפטי, היות שהמכון הפעיל אגף למכירת שירותי כיול לתעשייה, ומשרד הכלכלה קבע שהמכון אינו רשאי לנהל את המל"פ בגלל חשש לניגוד עניינים. 20 List of key comparisons, 1999 Rapport B IPM-99/4, משרד הכלכלה והתעשייה |275 .להשוואה עבור המעבדות. הבדיקות המשוות מאפשרות למעבדות לבחון את רמת הדיוק של מכשיריהן. הסכם ה-MRA משנת2003 מאפשר לישראל להשתתף בבדיקות משוות עבור המחלקות שהמל"פ מפעילה. כדי לשמור על ההסמכה שלה וכדי לצקת אמינות לתוצאות הכיול שהמל"פ מבצעת, נדרשת השתתפות בבדיקות משוות. ה-BIPM מבצעת בדיקות משוות בכל תחום רק פעם בכמה שנים21. נמצא כי במהלך השנים הפסיקה המל "פ להשתתף בב דיקות משוות, למעט בתחום זמן ותדר, תחום שהיא עדיין עוסקת בו. ולכן אין מידע על המל"פ במפתח השוואה בין -לאומי. יתר על כן בעקבות צמצום כוח האדם המקצועי וסגירת מחלקות המל"פ נציגיה חברים רק באחת מעשר הוועדות המייעצות הבין-לאומיות לקביעת תקנים מטרולוגיים של ה-BIPM, ובכך ישראל מחמיצה הזדמנות להשפיע על קביעת תקנים אלו. .אי-הכשרת כוח אדם מקצועי .תהליך הכשרת מחלקה במל"פ אורך שנים, והוא כולל גיוס עובדים והכשרתם, הכשרת הציוד לשימוש וביצוע בדיקות משוות. בארץ אין מוסדות השכלה גבוהה המכשירים בתחום המטרולוגיה. ניתן להכשיר עובדים מתחומי המדעים, דוגמת פיזיקה וכימיה, אך הדבר מצריך לימוד ול יווי של איש מקצוע בתחום זה או לימודים בקורסים הנלמדים בחו"ל. משרד הכלכלה טרם החליט אם להפעיל את המל"פ כמעבדה פעילה וכפועל יוצא מכך לתקצב תוכנית הכשרה, והדבר עלול לפגוע בשיקום המעבדה בשנים הקרובות. העיכוב בקבלת ההחלטה על הכשרת עובדים חדשים והעובדה שבדיקות משוות מתקיימות רק פעם בכמה שנים בכל אחד מהתחומים - עלולים להביא לכך שגם אם יחליט משרד הכלכלה להרחיב את פעילות המל"פ יימשך תהליך הסמכתה מחדש שנים רבות. על משרד הכלכלה לתת דעתו גם לעניין זה. .ליקויים בפעילות מחלקת זמן ותדר .בהתאם לחוק קביעת הזמן, התשנ"ב -1992 , מל"פ קובעת את הזמן האטומי בישראל באמצעות שעונים אטומיים וציוד היקפי נוסף שמשרד הכלכלה רוכש עבור המל"פ. שעון אטומי הוא מכשיר המיועד למדוד זמן בשברירי שנייה קטנים מאוד (10-14 .) אחריות היצרנים לשעונים אטומיים מהסוג הנמצא במל"פ היא לשבע . .21 בתחומי הזמן והתדר הבדיקות המשוות נעשות ברציפות כל העת על ידי השוואת הזמן המדּווח על ידי השעונים האטומיים של הארגונים המשתתפים בפרויקט ניהול זמן עולמי. 276 |דוח שנתי 69א . .כיום ישראל אכן .עומדת בתנאי .המינימום להשתתפות .בתוכנית מדידת זמן .של ה- BIPM ,אך אם .יימשך המצב הנוכחי .היא לא תוכל לעמוד .בדרישות ה- BIPM , .מפני שאינה מפעילה .מספיק שעונים .אטומיים . שנים, בהתאם לבלאי הטבעי של החומר הפעיל בתוך השעון. מדינת ישראל, באמצעות ה מל"פ, חברה ברשת של גופים המשתתפים בת וכנית בין-לאומית, בהשגחת ה-BIPM, למדידת זמן בצורה מדויקת ( Universal Coordinated Time .) בשל הפרשים זעירים ביותר בין שעון אטומי למשנהו, תהליך קביעת הזמן העולמי בנוי על שדר תמידי של הזמן הנמדד בשעונים האטומיים של הגופים המשתתפים, המועבר למערכת מרכזית בפיקוח ה-BIPM . המערכת מחשבת אומדן של הזמן המבוסס על כל השדרים המתקבלים מכל השעונים המשתתפים בתוכנית. יצוין כי רוב המדינות המשתתפות בתוכנית מדידת הזמן של ה-BIPM מחזיקות ארבעה שעונים אטומיים לפחות. בנובמבר 2017 החזיקה המל"פ ארבעה שעונים אטומיים, מהם שני שעונים אמינים שנרכשו בשנת 2016 ושניים שיוצרו לפני8.5 שנים, והם קרובים לסוף תוחלת החיים שלהם. לפי מידע שהעביר משרד הכלכלה למשרד מבקר המדינה, שני השעונים האטומיים הישנים "אמנם טובים אך אין די בכך לעמידה ב סטנדרט הלאומי ו בתחזוקת סקלת הזמן הלאומית ברמה הדרושה לפי ה-BIPM . בזמן האחרון עוברות מעבדות לאומיות ברחבי העולם להשתמש במספר רב יותר של שעונים אטומיים מכמה סוגים. בדרך כלל שילוב של ארבעה שעונים אטומיים לפחות מסוגים שונים (צסיום ומימן)". בנובמבר 2017 טרם החליט משרד הכלכלה אם להזמין שני שעונים חדשים וציוד נלווה שעלותם הכוללת נאמדת ב-3.4 מיליון ש"ח. להלן ליקויים שהועלו בבדיקת פעילות המחלקה לזמן ותדר: 1. כיום ישראל אכן עומדת בתנאי המינימום להשתתפות בתוכנית המדידה של ה-BIPM , אך אם יימשך המצב הנוכחי היא לא תוכל לעמוד בדרישות ה-BIPM , מפני שאינה מפעילה מספיק שעונים. בתשובת משרד הכלכלה מאפריל 2018 (להלן- תשובת משרד הכלכלה) נמסר: "אנו מקבלים את עמדת המבקר לפיה יש להשאיר רמה טכנולוגית גבוהה המבוססת על מינימום של 4 שעונים אטומים כפי שמקובל במעבדות מקבילות בעולם, והמעבדה רואה לנכון אף לחזק את מערך המדידות. במסגרת גיבוש מודל הפעלה חדש יילקחו נתונים אלה בחשבון". 2. בשנת 2019 אמורה לפרוש לגמלאות העובדת היחידה שמועסקת במחלקת זמן ותדר. הזמן הנדרש לגייס ולהכשיר עובד חדש למחלקה זו מוערך על ידי עובדי המל"פ בשנתיים. בעת הביקורת הנוכחית טרם החל משרד הכלכלה בתהליך גיוס עובד חדש. יצוין כי בדוח בדיקה של ה-BIPM מ-200922 הוער שיש צורך להעסיק במחלקת זמן ותדר שני עובדים לפחות לאור מהות התפקיד, ובאותה עת הועסקה עובדת אחת בלבד. משתמע מכך שבמועד פרישת העובדת עלולה המעבדה להיסגר, וההשקעה בשעונים אטומיים חדשים ובציוד נלווה תרד לטמיון, ולא יהיה גורם מוסמך לבצע מדידה מדויקת של הזמן האטומי בישראל - תפקיד שמוטל על המל"פ מתוקף הסכם ה-MRA וכקבוע בחוק קביעת הזמן. . .22 :ראו Report of the “on site visit by peers” of INPL (Israel), European Association of National Metrological Institutes, 9.2.09, p. 25. משרד הכלכלה והתעשייה |277 .היבטים מינהליים בפעילות המעבדה הלאומית לפיזיקה .הקמת מבנה חדש למעבדה הלאומית לפיזיקה ואי-ניצולו כראוי .על אף הירידה התלולה בפעילות המל"פ, ואף על פי שלא נקבעה מדיניות לגבי המשך פעילותה, הושקעו מאז שנת 2012 משאבים רבים במבנה המל"פ שמטרתם לאפשר למל"פ לעמוד ביעדים שהוצבו לה. בדוח שהכינו נציגי ה-BIPM בשנת2009 , לאחר ביקורם במל"פ, צוין כי המל"פ שוכנת במבנה מיושן שנבנה לפני כ-50 שנים והוא צפוף עד כדי קושי של העובדים להשתמש בציוד הבדיקה. עוד צוין שהמעבדה מתוכננת לעבור שיפוץ. מסקנת הדוח הייתה כי נוסף על שיפור המבנה הפיזי יש לטפל בליקויים מינהליים רבים. ההסמכה של ה-BIPM למל"פ הושעתה עד תיקון הליקויים. ב-2012 שיפץמשרד הכלכלה חלקית את בניין המל"פ בעלות של כ -1 מיליון ש"ח. למרות השיפוץ, עקב הירידה בפעילות המל"פ וסגירת רוב מחלקותיה לא ביקש משרד הכלכלה מה-BIPM ,לבצע בדיקה חוזרתולכן תעודות הכיול שהמל"פ מנפיקה אינן מוכָּרות. בשנת 2012 אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה של מחוז ירושלים תוכנית לבניית מבנה חדש המיועד למעבדות המכון הגיאולוגי לישראל ולשתי יחידות במשרד הכלכלה - היחידה למשקלות ומידות23 והמל"פ. המבנה הוקם ליד קמפוס גבעת רם של האוניברסיטה העברית בירושלים, בעלות משוערת של 373 מיליון ש"ח, והוא אמור להיפתח ברבעון השלישי של שנת 2018 . משרד הכלכלה קיבל כ-12% ( משטח המבנה החדש1,600 מ"ר) עבור המל"פ והיחידה למשקלות ומידות. החלק היחסי של משרד הכלכלה בעלות הבניין היה כ-40 .מיליון ש"ח מסכום זה נדרש המשרד להשתתף במימון עלות הבנייה בסכום של כ-13 מיליון ש"ח24 עבור התוספות למבנה שנעשו למען המל"פ. יתרת עלות הבנייה ממומנת ממקורות של משרד ממשלתי אחר ובלי קשר לתקציב משרד הכלכלה. השקעה גבוהה זו נדרשה כדי להתאים את החדרים לצרכים המיוחדים של המל"פ - תנאי טמפרטורה מיוחדים ובלימת זעזועי קרקע הנובעים, בין היתר, מנתיב תחבורה העובר בקרבת המעבדה. . .23 היחידה למשקלות ומידות עוסקת במטרולוגיה חוקית. היא בודקת בשטח כיול של מכונות ומשקלות המשרתות בתי עסק וציבור - לדוגמה, משאבות דלק, ומשקלות בחנויות. רמת הדיוק של הציוד שהיא משתמשת בו פחותה מזו של המל"פ. 24 לפי ההסדר בין משרד הכלכלה, מינהלת הבינוי הממשלתי ומשרד האוצר, שילם משרד הכלכלה רק עבור העלויות שנבעו מדרישותיה המיוחדות של המל"פ ומהתאמת המבנה לצרכיה. העלות הנותרת לבניית המבנ ה (כ -27 .מיליון ש"ח) שולמה על ידי רשות מקרקעי ישראל בתמורה להשתתפותו בתשלום קיבל המשרד פטור מתשלומי דמי שימוש לעשר שנים. 278 |דוח שנתי 69א .תכנון המבנה החדש של המל"פ נעשה בהתאם לפעילות המל"פ בשנת 2012 . כאמור, בשנים2012 - 2017 פרשו רוב העובדים המקצועיים מהמל"פ ובעקבות פרישתם הפסיקו לפעול כל המחלקות במל"פ מלבד אחת. אף שהמשרד טרם החליט לגבי המשך פעילותה של המל"פ ולגבי המבנה הארגוני שלה, בעת אישור הפרוגרמה למבנה בשנת 2013 הוקצו למל"פ14 .חדרים במבנה החדש זאת ועוד, מחצית מהחדרים שהוקצו לשימוש המל"פ יועדו למחלקות שבאותה עת כבר נסגרו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי ה החלטה להשקיע מיליוני ש"ח במבנה חדש אמורה להתבסס על עבודת מטה מסודרת ומדוקדקת, הכוללת תחזית תחומי פעילות המל"פ וכוח האדם שיועסק בה בעתיד. אולם הביקורת העלתה שלא נעשתה עבודה כזו, וכי תוכנית הבנייה אושרה ללא קשר לעובדה שהמשרד הפסיק לגייס עובדים חדשים במקום אלו שפרשו ולכך שמחלקות רבות נסגרו . השקעת המשרד במעבדה, בסכום של כ-13 ,מיליון ש"חלצורך התאמת המבנה לצרכיה המיוחדים של המל"פ, עלולה לרדת לטמיון בשנים הקרובות, אם תתקבל החלטה שלא "להחיות" את המל"פ. תמונה 1 : חזית המבנה החדש שישמש את המל"פ וגופים נוספים .צילום: צוות הביקורת, נובמבר 2017. . .אי-ניצול ציוד מדידה .בנובמבר 2017 החזיקה המל"פ ציוד בעלות כוללת של כ -8.5 מיליון ש "ח. בעקבות פרישת העובדים בלי גיוס עובדים חדשים במשך כעשור, נותר ללא שימוש ציוד בשווי כ-3.2 מיליון ש"ח, שהם כ-40% מעלות כלל הציוד. חלק משרד הכלכלה והתעשייה |279 . .המל"פ פועלת זה .שנתיים בלי מנהל .מקצועי ומנוהלת על .ידי עובד במשרה .חלקית. דבר זה .מצביע על חוסר .החשיבות שמייחס .משרד הכלכלה .למל"פ, למרות .ההשקעה של מיליוני .ש"ח במבנה חדש .עבורה . מהציוד עדיין נמצא באריזה המקורית ולא נעשה בו כל שימוש. יצוין כי ציוד מדידה שאינו בשימוש ואינו מתוחזק באופן שוטף, אינו מכויל כיאות; לפיכך אם יוחלט להפעילו מחדש, יהיה צורך בכיולו מחדש. תהליך הכיול לצורכי המל"פ עשוי להימשך מעל שנה, ועלותו יקרה בהתחשב בעלות המכשירים. .קשיים בניהול המעבדה .ככל גוף עסקי אחר זקוקה המעבדה למנהל לצורך קביעת אסטרטגיה, קבלת החלטות תפעוליות ויצירת עוגן מקצועי שיוביל וינחה את צוות העובדים. מאז שנת 2003 מפעיל משרד הכלכלה במל"פ שיטת ניהול המפרידה בין סמכויות מינהליות לבין סמכויות מקצועיות. הסמכות המינהלית במל"פ נמסרה לעובד משרד הכלכלה , שהיה אחראי לאגד אגפי המשרד בתחום התקינה (מינהל התקינה). הסמכות המקצועית הופקדה בידי עובד המל"פ. בשנת 2014 פרש מנהל מינהל התקינה, שהיה הסמכות המינהלית , ממשרד הכלכלה, והמל"פ נותקה ממינהל התקינה במשרד ה כלכלה ואוחדה עם היחידה למשקלות ומידות. בשנת 2015 .פרשה המנהלת המקצועית של המל"פ, ולא מונה מחליף מאז שנת 2015 מנהל את המל"פ במשרה חלקי ת עובד ביחידה אחרת של המשרד, שאינה קשורה מהבחינה המקצועית לתחום פעילות המל"פ. יוצא אפוא שהמל"פ פועלת זה שנתיים בלי מנהל מקצועי, ומנוהלת בפועל על ידי עובד העושה זאת במשרה חלקית בלבד. דבר זה מצביע על חוסר החשיבות שמייחס משרד הכלכלה למל"פ, למרות ההשקעה של מיליוני ש"ח במבנה חדש עבורה. .אי-כינוסה של המועצה המייעצת .בשנת 1985 ,בעת שהמל"פ הוגדרה המעבדה הלאומית בעניין מטרולוגיה, מינה שר המסחר והתעשייה דאז מועצה מייעצת של 17 חברים, שתפקידה להציע לו מדיניות לאומית ארוכת טווח בנושאים של כיול סטנדרטים פיזיקליים ושל הסמכת מעבדות כיול. המועצה גם אמורה לפקח על ביצוע המדיניות הלאומית בנושא כיול וסטנדרטים. יו"ר המועצה הוא מנהל המל"פ; וחברים בה נציגים ממכון התקנים, מהתעשייה, ממשרדי הממשלה, מהאיגוד הישראלי לאבטחת מידע וממוסדות להשכלה גבוהה. המל"פ אמורה להציע לשר הכלכלה, לאחר התייעצות עם המועצה, מדיניות לאומית ארוכת טווח בנושא כיול וסטנדרטים. 280 |דוח שנתי 69א .הבדיקה העלתה כי המועצה המייעצת התכנסה פעמים ספורות לאחר הקמתה, והיא אינה פעילה זה יותר מ-30 שנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי יש מקום לבחון את הצורך להפעיל שוב את המועצה המייעצת, על ידי בחירת נציגים מתחום המטרולוגיה, כדי לייעץ לשר בתחום זה ולהגדיר מחדש את תפקידי המל"פ . כינוס המועצה עשוי לסייע בקבלת החלטה על עתיד המל"פ ובקביעת מדיניות ארוכת טווח בנושא הכיול כפי שהוגדרה בהנחיית השר בשנת 1985 ; כמו כן היא תסייע בהכנת תוכנית העבודה השנתית ות וכנית העבודה הרב -שנתית, וכן תקדם הכשרת כוח אדם מקצועי ובניית שיתוף פעולה עם האקדמיה . הידע המקצועי בתחום המטרולוגיה שבו תחזיק המועצה עשוי לסייע למנהלי משרד הכלכלה, שאינם בקיאים בתחום זה, לקבל החלטות מושכלות לגבי המל"פ. .סמכותה המשפטית של המל"פ לפעול כמעבדה לאומית .כאמור, מאז שנת 1985 פועלתהמעבדה לפיזיקה על פי ההנחיה הפנימית שכתב שר התעשייה והמסחר דאז, כדי להסמיך אותה לשמש כמעבדת כיול לאומית בתחום מערכת הסטנדרטים הפיזיקליים. בהנחיה הוגדר תפקידה של המעבדה הלאומית. בעקבות הנחיית השר מייצגת המל"פ את ישראל כלפי ה-BIPM והיא אף חתמה בשם המדינה על הסכם ה-MRA. בדיקה עם הלשכה המשפטית במשרד הכלכלה העלתה כי הנחיית השר לא פורסמה ברשומות. ההנחיה לא פירטה את מקור סמכותו של השר לקבוע את תפקידי המעבדה הלאומית ולהקים את המועצה שתפעל ליד המעבדה ואת הרכבה, והלכה למעשה לא קיבלה תוקף משפטי כצו. לפיכך מוטלת בספק סמכותה של המל"פ לחתום, בשם המדינה, על הסכמים עם גורמים בין - לאומיים כגון ה-MRA , או לחייב מדינות אחרות להכיר בתעודות הכיול שלה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד הכלכלה כי בכל חלופה שיבחר לנקוט כדי להפעיל את המל"פ, יהיה עליו לבחון גם את ה אסדרה המשפטית הנדרשת לשם כך, ובין היתר, בעניין מעמד ה החוקי של המעבדה כגוף המייצג את מדינת ישראל לפני גורמים בין-לאומיים בתחום המטרולוגי. . . משרד הכלכלה והתעשייה |281 .חשיבותה של המל"פ לתעשייה .בעולם בכלל ובישראל בפרט מעבדות מטרולוגיות תורמות במידה רבה לתעשייה ולמשק. לפי נייר עמדה של משרד הכלכלה משנת 2017 קיומה של מעבדה מטרולוגית לאומית בישראל הוא חיוני, ותרומתה עשויה להתבטא בשישה תחומים עיקריים: 1. הכרה בין-לאומית ביצוא של המדינה: מעבדה לאומית למטרולוגיה מאפשרת למדינה לעמוד בהתחייבויותיה בהסכמים בין-לאומיים, ובראשם הסכם ההכרה ההדדית של אמנת המטר. המעבדה היא נדבך הכרחי במערכות האיכות של המדינות, המסייע להסרת חסמי יצוא שעלולים לנבוע מאיכות ירודה של תוצרי התעשייה. הסכמים בי ן-לאומיים רבים בתחום המסחר תלויים בקיומה של מערכת מטרולוגית תקינה. 2. עקיבות מטרולוגית עבור תוצרת התעשייה המקומית: תעשיות מסוגים שונים (למשל: תעשיות של טכנולוגיה עילית, מסורתיות וביטחוניות) נדרשות להוכיח עקיבות במדידות ובאבות המידה הבין-לאומיים לצורך ייצור שירותים תקינים והספקתם. כדי שמעבדה מטרולוגית לאומית תוכל לספק עקיבות ברמה הנדרשת לתעשייה עליה לעמוד בדרגת איכות גבוהה יותר מזו המקובלת בדרך כלל בתעשייה, ובד בבד לבחון את הציוד שלה מול אמות מידה בי ן-לאומיות. יכולותי ה המקצועיות של מעבדה להעניק שירות זה לתעשייה תלויות ב ביצוע בדיקות משוות בין-לאומיות למעבדות מטרולוגיות לאומיות אחרות ברחבי העולם. תהליך עריכת הבדיקה מאורגן על ידי ה -BIPM , ( "והתוצאות של הבדיקה מכונות "השוואות מפתח key comparisons). 3. הסרת מגבלות בקבלת שירותים מחו"ל: כאשר התעשייה המקומית מקבלת שירותי מטרולוגיה ממכונים וממעבדות מטרולוגיות בחו"ל, במקום ממעבדה מטרולוגית לאומית ישראלית, היא עלולה להיתקל בקשיים: (1 ) טלטול הציוד בדרךעלול לפגוע באיכות הבדיקה; (2) ניתנת קדימות בביצוע בדיקות למכשירים של התעשייה המקומית או של מדינות שכנות, ולפיכך לעיתים חל עיכוב ניכר בכיול המכשירים מישראל; (3) לעיתים התעשייה הביטחונית אינה רשאית לשלוח ציוד רגיש לכיול בחו"ל משיקולי סודיות, בעוד שבמעבדה מטרולוגית מקומית ניתן להבטיח שמירה על סודיות; (4) לעיתים מעבדות בעולם מסרבות לכייל ציוד ישראלי, בעיקר בתחומי התעשייה הביטחונית. 4. פיתוח התעשייה המקומית: ככל שהמדידות מדויקות יותר, כך שרשרת העקיבות טובה יותר, וניתן לפתח מוצרים מתקדמים יותר וברמה גבוהה יותר. עצם קיומה של אמת מידה מדויקת תורם לפיתוח מתקנים מדויקים יותר. מעבדה מטרולוגית לאומית עשויה לשמש תשתית לאומית המקדמת את התעשייה בתחומים כגון בריאות, ננו-טכנולוגיה ואנרגיה. מעבדות לאומיות העוסקות במחקר תעשייתי מאפשרות לגופים מסחריים, ממשלתיים ואקדמיים, הנעזרים במדידות המתבצעות על ידי צוות המעבדה הלאומית, לבצע מחקר תעשייתי מתקדם. 282 |דוח שנתי 69א .5. חיסכון למשק המדינה: מתן שירות כיול ברמה גבוהה על ידי המדינה מייתר השקעת כספים של גורמים אחרים במשק בהקמת מערכות כיול עצמאיות ברמה גבוהה או שליחת מכשירים לכיול בחו"ל בעלות גבוהה. 6. נחיצות לתעשייה המקומית: מבירור שעשה משרד מבקר המדינה בקרב משתמשי שירותי המל"פ בעבר, עולה שיש צורך מובהק במעבדה לאומית שתעניק שירותי כיול ברמה של מעבדת-על, וכן תייצג את המדינה בפורומים בין-לאומיים. מעבדה זו חייבת להיות בעלת הסמכה בין-לאומית בתחומים שהטיל השר על המל"פ כדי שתעודות הכיול שלה יהיו מוכרות בחו"ל. יתר על כן, על פי הדרישות הרגולטוריות בשווקים שהתעשייה הישראלית פעילה בהם25 , בכלל זה בתחום הפיננסי, נודעת חשיבות רבה במיוחד לכיול שעונים לצורך קביעת המועד המדויק שבו התרחש אירוע ("חותמת זמן"). לשם כיול השעונים המופעלים במערכות המחשבים יש צורך בגורם שיכייל את השעונים ויהיה מסונכרן עם מערכת מדידת הזמן הבין -לאומית. לכן יש חשיבות מכרעת לכך שהמעבדה הלאומית לפיזיקה תפעל ותמשיך להיות מתואמת עם גורמים בין-לאומיים העוסקים בת חום זה26. לפי נייר העמדה, לעומת התועלת הטמונה בהפעלת מעבדת כיול לאומי, עומדים לפני הדרג הניהולי במשרד הכלכלה גם שיקולים נגד הפעלת מעבדת כיול ברמת כיול גבוהה: 1. עלות גבוהה של ציוד המדידה: ציוד מדידה ברמת דיוק גבוהה מאוד הוא יקר, וכדי שהמל"פ תישאר בחזית הטכנולוגיה יש צורך לעדכן ולחדש את הציוד מפעם לפעם. 2. צורך מועט יחסית של המשק בבדיקות: המשק הישראלי קטן, והדרישה לשירותי המל"פ נמוכה. היות שמדובר בכיול תקופתי, התדירות שבה נדרשים שירותי המל"פ נמוכה. 3. גביית מחיר נמוך בעבור הבדיקה: המחירון של המל"פ אינו מכסה את כל עלויות הבדיקה, בכלל זה עלויות רכישת מכשירי המדידה ותחזוקתם . יצוין שהמחירון של המל"פ לא עודכן ב-20 השנים האחרונות. כאשר המל"פ תציע מגוון שירותים לתעשייה יהיה צורך לקבוע מחירון מעודכן. בקביעת המחירון יש להביא בחשבון את אופן העבודה של המל"פ: ביצוע בדיקות מעטות; הזמן הנדרש לביצוע הבדיקה (לפעמים כמה ימים או יותר); והשפעת מחירי הבדיקה על התעשייה, עלות הבדיקה בחו"ל ועלות רכישת מכשיר מכויל חדש. . .25 הדרישות הרגולטוריות בארצות הברית נובעות בין היתר מחוק Sarbanes - Oxley ; מחוק Gramm - Leach -Bliley ; מכללי Order Audit Trail System שלהרשות הרגולטורית FINRA החלים על החברות לניירות ערך הפעילות בארצות הברית; ומ - Data Security Payment Card Industry Standard , שהוא תקן אבטחת מידע בתעשיות כרטיסי אשראי. דרישות אלו מחייבות רמת דיוק גבוהה במדידת זמן של ביצוע פעולות. 26 ראו Microsemi , היענות לדרישות רגולטוריות מחייב סנכרון שעונים מדויק ברשתות פיננסיות, נייר עמדה באתר אינטרנט http://www.focus -telecom.co.il/ . משרד הכלכלה והתעשייה |283 .4. הצורך בסבסוד ממשלתי: לנוכח האמור לעיל עלות הפעלת מעבדה לאומית לפיזיקה, כגון המל"פ, יקרה ואינה מכוסה באמצעות ההכנסות המתקבלות. לפיכך נדרש סבסוד ממשלתי ניכר כדי להפעיל אותה. משרד הכלכלה ציין בתשובתו שמדינות רבות בעולם מסבסדות חלק מעלויותיהן של מעבדות לאומיות לפיזיקה. לפי דוח שהכינה חברה ב' עבור משרד הכלכלה עלות הסבסוד בפעילות מלאה של המל"פ (20 עובדים בשמונה תחומים), תהיה 5 עד10 מיליון ש"ח לשנה. יצוין שכדי להגיע לפעילות מלאה יידרשו למל"פ שנים מספר על מנת לגייס ולהכשיר עובדים, לרכוש ולכייל את הציוד הנדרש ולהכין את התשתית הניהולית הנדרשת לקבל את ההכרה מה-BIPM. . עתיד המל"פ והדיון בנחיצותה .פנייה לקבלת חוֹות דעת חיצוניות .במרץ 2015 שכר המשרד את שירותיה של חברה א' כדי שתכין דוח שאלה מטרותיו: השוואת פעילות המל"פ למעבדות דומות בעולם; בחינת נחיצות הפעלת מעבדה לאומית לפיזיקה בישראל; סקירת התחומים לעיסוק המעבדה והיקף הפעילות הנדרש להפעלת המעבדה; סקירת מודלים אפשריים להפעלת המל"פ; ולבסוף, גיבוש המלצה לגבי המשך התהליך (להלן - הדוח משנת 2015 .) במסגרת התהליך הוכנה גם בקשה לקבל הצעות מגופים המעוניינים להפעיל את המל"פ במקום משרד הכלכלה (להלן - RFI .) מחברי הדוח קבעו27 כי פעילותה של המל"פ כיום אינה תואמת את הסטנדרטים הנדרשים לתעשייה בארץ, וממילא אינה עומדת בסטנדרטים בין-לאומיים, שמדינת ישראל מחויבת להם. אי-העמידה בסטנדרטים פוגעת במחקר ובפיתוח של התעשייה המקומית ועלולה לפגוע ביצוא הישראלי ובפעילות הבין-לאומית של המל"פ בתחום המטרולוגיה . לפיכך ישראל חייבת או להפעיל מעבדה לאומית לפיזיקה לפי הסטנדרטים הבין-לאומיים, או לסגור לאלתר את המעבדה ולהפנות את הפונים אליה לקבלת שירותים במכונים אחרים; במיוחד נוכח תשובות משרד הכלכלה לדוח הביקורת. RFI: בשני העשורים האחרונים שקל משרד הכלכלה דרכים להעברת ניהול המל"פ לגורמים אחרים המתמחים בתחומים שבהם פועלת המל"פ. יוזמות אלו נפסלו מסיבות שונות. ביולי 2016 פרסם משרד הכלכלה בקשה לקבל הצעות מארגונים בארץ ובעולם המעוניינים להפעיל את המל"פ במקום משרד הכלכלה. הבקשה התפרסמה בעיתונות, ובד בבד נשלחה הודעה אל גופים עסקיים העוסקים בתחום וכן אל אוניברסיטאות ומכוני מחקר. רק שני ארגונים השיבו ל-RFI . הדרג המקצועי של המשרד החליט בנובמבר 2016 להמשיך ולבחון אפשרויות הפעלה עתידיות שונות, ובהן פרסום מכרז או השארת המעבדה ברשות המשרד או המדינה. השארת המעבדה ברשות המשרד נועדה לאפשר להנהלת המשרד להחליט מהו המודל המועדף בעיניה להפעלת המעבדה. . .27 'דוח חברה א', עמ13. 284 |דוח שנתי 69א . .על שר הכלכלה ועל .מנכ"ל משרדו .להחליט בהקדם אם .יש להפעיל את .המל"פ כמעבדה .ממשלתית ראויה .לשמה או לסגור .אותה ולהעביר את .תחומי פעילותה לידי .גוף אחר . משרד הכלכלה לא אימץ את המלצות הדוח משנת 2015, ובמרץ 2017 חתם על הסכם עם חברה ב' במטרה לשוב ולבחון את נחיצות הפעלת המל"פ בתחומים שונים, וכן לבחון את מידת הנזק שנגרם למשק הלאומי בשל אי-הפעלת מחלקות המל"פ. בפברואר 2018 הגישה חברה ב' את הדוח למשרד הכלכלה. חברה ב' המליצה כדלהלן: "א. יש להסדיר את פעילות המעבדה והפעלתה באופן ראוי כנדרש על פי הדרישות הבינלאומיות תוך בחינת האכסניה המתאימה. ב. יש לבחון גיוס והכשרה של כוח אדם איכותי מיומן (כ-20.) .ג מומלץ לבחון על פי סקירה של צרכי התעשייה המקומית את הגדרת אבות המידה והסטנדרטים הפיזיקליים המומלצים לאחזקה וניהול על ידי המעבדה " בשמונה תחומים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר משרד הכלכלה כך: "העבודה של חברה ב' הבהירה כי ישנם יתרונות להפעלת מעבדה לאומית לפיזיקה בישראל, וכי על המשרד לבחון חלופות להפעלתה לרבות חלופות חוץ משרדיות. בימים אלה המשרד בוחן ומקדם מודל כלכלי להפעלה כאמור. התהליך בראשיתו. במסגרת פתרון כאמור יילקחו בחשבון כל הערות המבקר בנושא". במאי 2018 טרם קיבל המשרד החלטה על העתיד של המל"פ. .קבלת החלטה על עתיד המל"פ .בקבלת החלטה על עתיד המל"פ יש לקחת בחשבון היבטים בין-לאומיים הנוגעים להסכמים עם מדינות אחרות; את הצורך בהכרה בין -לאומית בתעודות כיול שהמל"פ תנפיק; את האפשרות להרחבת פעילות המל"פ בתחום המחקר והפיתוח ולשיתוף פעולה עם האקדמיה והתעשייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הכלכלה ועל מנכ"ל משרדו להחליט בהקדם אם יש להפעיל את המעבדה הלאומית לפיזיקה כמעבדה ממלכתית ראויה לשמה או לסגור אותה ולהעביר את תחומי פעילותה, בכלל זה זמן ותדר, לידי גוף אחר. אם יחליט המשרד לשקם את המל"פ, עליו לקבוע חזון ודרך לפיתוח המטרולוגיה בישראל. לשם כך על משרד הכלכלה לקבוע את מספר המשרות הנדרש לפעילויות, לגייס כוח אדם חדש בעל אופק שירות ארוך טווח, לבנות ת וכנית הכשרה לעובדים, להכין תוכנית הבראה הכוללת הרחבת תחומי הפעילות של המל"פ ולשריין די תקציב כדי לוודא שהיא תפעל כיאה למעבדה לאומית. מהאמור בדוח זה עולה כי משרד הכלכלה הביא להפסקת רוב פעילות המל"פ מפני שלא גויסו עובדים חדשים קודם קבלת החלטה שלטונית לסגור את המל"פ. מצד שני הזרים המשרד כספים לבניית מבנה חדש ורק לאחר מכן ביצע עבודת מטה לשם קבלת החלטה על עתיד המעבדה. דרכי פעולה אלו הביאו לבזבוז כספי הציבור. בתשובתו מסר משרד הכלכלה כי הוא "מכיר בעובדה שפעילותה של המעבדה הלאומית לפיזיקה דעכה במהלך 20 השנים האחרונות. הדעיכה נבעה ממספר טעמים, כאשר העיקרי בהם הינו חוסר ודאות באשר למידת הצורך בהמשך משרד הכלכלה והתעשייה |285 .הפעלת המעבדה הלאומית לפיזיקה כאורגן של משרד הכלכלה והתעשייה... לעת הזו..., המשרד פועל לגיבוש חלופה להפעלת המעבדה הלאומית לפיזיקה לאור עבודת ניהול סיכונים מקיפה שבוצעה על ידי חברה חיצונית. בתוך כך, המשרד יפעל לתיקון הליקויים העולים מדוח המבקר ... המשרד בוחן את האפשרויות השונות, החל בדיונים מול אגף תקציבים במשרד האוצר על מנת לבחור את החלופה הטובה ביותר להפעלת המעבדה הלאומית לפיזיקה". 286 |דוח שנתי 69א . .יש לראות בחומרה .את התנהלות משרד .הכלכלה שהביאה .להפסקת רוב פעילות .המל"פ בלי למצוא .דרך חלופית .לאספקת שירותיה . סיכום .יש לראות בחומרה את התנהלות משרד הכלכלה שהביאה להפסקת רוב פעילות המל"פ בלי למצוא חלופה. בעשור האחרון לא עשה משרד הכלכלה די כדי לקדם את המל"פ, ופעילותה הופסקה בהדרגה. במועד סיום הביקורת המל "פ אינה מתפקדת בהתאם למשימות שהוגדרו לה ולהסכמים הבין-לאומיים בתחומי פעילותה. פעילות ה אינה תואמת את הסטנדרטים הנדרשים מן התעשייה בארץ, וממילא היא אינה עומדת בסטנדרטים בין -לאומיים. אי -העמידה בסטנדרטים פוגעת במחקר ובפיתוח התעשייה המקומית, ועלולה לפגוע גם ביצ וא הישראלי ובפעילותה הבין-לאומית של ישראל. היעדר התייחסות מספקת, חזון והנהגה מצד משרד הכלכלה בנוגע לעתיד המל"פ הביא אותה למצב שבו נסגרו יחידותיה, הוסרה הסמכתה הבין-לאומית, רוב לקוחותיה נטשו אותה , ועל אף המשאבים הכספיים שהושקעו בה תרומתה למשק היא מזערית. מדוחות הביקורות הקודמים שפרסם משרד מבקר המדינה בתחום המטרולוגיה ומן הביקורת הנוכחית עולה הרושם שמשרד הכלכלה אינו מייחס חשיבות ראויה לנושא המטרולוגיה, ולכן אינו פועל באופן סדור ומובנה לקביעת מטרות, יעדים ותוכניות עבודה לגופים העוסקים בתחום זה. צורם במיוחד הפער בין מעמדה הטכנולוגי המתקדם של ישראל בעולם לבין המצב החמור של מעבדתה הלאומית לפיזיקה. הזדקקותן של חברות ישראליות לשירותי מעבדות בחו״ל היא תעודת עניות לתעשייה הישראלית. משרד הכלכלה לא ניהל תהליכים מובנים לקביעת המשך דרכה של המל"פ. מצד אחד הוא רכש ציוד חדיש ומימן בניית מעבדה חדשנית ומצד אחר הוא לא השקיע בגיוס כוח אדם מקצועי ובטיפוחו, וכתוצאה מכך הביא לב זבוז של כספי ציבור . כדי לסייע למשק הישראלי להיפתח ולהמשיך לספק שירות ומוצרים ברמת דיוק גבוהה, יש חשיבות רבה למתן שירותים מטרולוגיים מרכזיים לציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לשר הכלכלה ולמנכ"ל משרדו, האחראים מתוקף תפקידם על המל"פ, שעליהם להכריע אם להפעיל את המ עבדה כמעבדה לאומית ראויה לשמה ו לאפשר לה למלא את התפקידים הממלכתיים שהוטלו עליה מכוח הנחיית השר משנת 1985 ומתוקף ההסכם הבין -לאומי שנחתם עם .BIPM ב-2003 - או שמא לסגור את המל"פ ולמצוא דרךחלופית ראויה לספק את השירותים הנדרשים למשק הישראלי.

תקציר:
 משרד הכלכלה והתעשייה .המעבדה הלאומית לפיזיקה . משרד הכלכלה והתעשייה |263 . .המעבדה הלאומית .לפיזיקה (מל"פ) .אמורה לספק .שירותי כיול למפעלי .תעשייה ולמעבדות .ולשמור על אבות .המידה של המדינה .בשבעה תחומים. ב- .25 השנים האחרונות .ירד מחזור המל"פ .להיקפים זניחים . תקציר .רקע כללי .מֶטְרֹולֹוגְיה היא מדע המדידה1 . המדידות חיוניות כמעטבכל היבטי הפעילות האנושית, ובין היתר בקרת ייצור, מדידת איכות הסביבה, בדיקות בריאות ובטיחות, הערכת התאמתם של מוצרים בהתייחס למידע המפורסם לציבור למען הגנת הצרכן והבטחת ההגינות המסחרית. מדידה מדויקת בנויה על היררכיה במדידות בין המוצר הסופי לבין מערכת כיול מדויקת יותר. בשנת 1985 הוציאשר התעשייה והמסחר דאז הנחיה פנימית, ולפיה על המעבדה הלאומית לפיזיקה (להלן - המל"פ), שהיא יחידה במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - המשרד או משרד הכלכלה2,) לספק שירותי כיול למפעלי תעשייה ולמעבדות ולשמור על אבות המידה של המדינה בשבעה תחומים3. ב-25 השנים שחלפו מאז הביקורת הקודמת של משרד מבקר המדינה בשנת 19934 (להלן- הביקורת הקודמת), ירד מחזור המל"פ להיקפים זניחים. המל"פ שוכנת בקמפוס גבעת רם של האוניברסיטה העברית הנמצא בירושלים והעסיקה במועד סיום הביקורת שלושה עובדים מקצועיים, עובדת מינהלית וממלא מקום מנהל אדמיניסטרטיבי במשרה חלקית. המל"פ כפופה למשנה למנכ"ל במשרד הכלכלה. . .פעולות הביקורת .בעשור האחרון בחן משרד מבקר המדינה ארבעה גופים קטנים5 הקשורים למשרד הכלכלה וליחידות המשרד שהוקמו לפני יובל שנים ויותר. ביקורות . .1 .להבדיל ממטאורולוגיה, שהיא ניתוח וחיזוי מזג האוויר 2 שם המשרד שונה פעמים מספר במהלך השנים. מטעמי נוחות בדוח זה משמש השם "משרד הכלכלה" גם בהתייחסו לתקופות שבהן היה שֵׁם המשרד אחר. 3 אבות מידה הם מערכת סטנדרטים פיזיקליים. המל"פ חייבת להחזיק סטנדרטים לאומיים בתחומים האלה: אורך, מסה, זמן, זרם, טמפרטורה, כמות החומר (מוׂ ל; mole ) ואור. המל"פ אמורה לשמור גם על סטנדרטים בתחומים נוספים - זוויות מישוריות (רדיאן) וזווית מרחביות (סטרדיאן). 4 ,מבקר המדינהדוח שנתי 43 (1993 '), "המעבדה הלאומית לפיזיקה", עמ599. 5 המכון הישראלי ליין בע"מ, בית אות המוצר הירושלמי, המכון הישראלי לקרמיקה וסיליקטים בע"מ והיחידה למשקלות ומידות שבמשרד הכלכלה. 264 |דוח שנתי 69א . .בשנת 2012 הצטרף .משרד הכלכלה .לתוכנית לבניית .מבנים חדשים .המיועדים בין היתר .למל"פ. עלות .ההתאמות המיוחדות .למבנה עבור המל"פ .הייתה כ-13 מיליון .ש"ח. בעת אישור .הפרוגרמה למבנה, .המשרד טרם החליט .לגבי המשך .פעילותה של .המל"פ . אלו בחנו אם משרד הכלכלה נקט את הפעולות הנחוצות כדי לסייע לגופים הללו לעמוד ביעדיהם6. הביקורת הנוכחית על המל"פ (להלן הביקורת הנוכחית) ממשיכה תהליך זה, והיא בוצעה בחודשים אפריל -יולי 2017 במשרד הכלכלה. בדיקות השלמה נעשו בחודשים אוגוסט-נובמבר 2017. . .הליקויים העיקריים .ירידה תלולה בפעילות המל"פ .מאז שנת 2009 לא גייסמשרד הכלכלה עובדים מקצועיים חדשים במקום עובדים שפרשו מהמל"פ. משנת 2009 ועד שנת 2017 ירדה מצבת כוח אדם במל"פ מ-17 עובדים לארבעה עובדים בלבד, וכל המחלקות של המעבדה מלבד אחת נסגרו או הפסיקו לספק שירות. בכך הפסיקה המל"פ למלא את רוב התפקידים שנקבעו לה בהחלטת שר הכלכלה דאז, וזאת מבלי שהתקבלה החלטה לעשות כן; בוטלה ההסמכה שקיבלה מן הגוף הבין- לאומי המסמיך מעבדות לאומיות, והופסקה ההכרה של הגוף הלאומי המסמיך מעבדות בתעודות כי ול שהמל"פ מנפיקה עבור התעשייה המקומית. . .בניית מבנה חדש עבור מחלקות שנסגרו .בשנת 2012 הצטרף משרד הכלכלה לתוכנית לבניית מבנים חדשים המיועדים למעבדות של המכון הגיאולוגי לישראל ושל משרד הכלכלה (היחידה למשקלות ומידות והמל"פ). המבנה , שהשלמתו אמורה להיות ברבעון השלישי של שנת 2018, הוקםליד קמפוס גבעת רם של האוניברסיטה העברית בירושלים בעלות של כ-373 מיליון ש"ח. משרד הכלכלה קיבל 12% משטחהמבנה והשתתף בסכום של כ-13 מיליון ש"ח במימון הוצאות הדרושות לשם התאמת המבנה לצורכי המעבדה לפיזיקה. בעת אישור הפרוגרמה למבנה בשנת 2013 הוקצו למל"פ14 חדרים במבנה החדש אף על פי שהמשרד טרם החליט לגבי המשך פעילותה של המל"פ והמבנה הארגוני שלה. מחצית מהחדרים שהוקצו לשימוש המל"פ היו מיועדים למחלקות שבאותה עת כבר נסגרו. לפיכך חלק מההשקעה של משרד הכלכלה בבניין, שנבנה בהתאם לדרישות המל"פ, עלול לרדת לטמיון אם תפסיק המל"פ לפעול באתר החדש. . . .6 ,מבקר המדינה דוח שנתי 57ב (2007 ), "הפיקוח על משקלות ומידות - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה", עמ' 677; דוח שנתי 64 א(2013 ), "הפיקוח על משקלות ומידות- משרד הכלכלה", עמ' 411 ; דוח שנתי68א (2017 '), "היבטים בפעילות של גופים ציבוריים זעירים", עמ 389. משרד הכלכלה והתעשייה |265 .אי-ניצול ציוד שנרכש .מאחר שמשרד הכלכלה לא גייס עובדים למחלקות המל"פ שעובדיהן פרשו, נסגרו המחלקות, וציוד בשווי של כ-40% מסך הציוד (כ-3.2 מיליוןש"ח) אינו בשימוש זה שנים מספר. כאשר ציוד מדידה אינו בשימוש, אינו מתוחזק באופן שוטף ואינו מכויל כיאות, מתעורר ספק אם הוא בר שימוש. אם יחליט משרד הכלכלה להפעיל מחדש את המעבדות יהיה עליו לכייל מחדש את הציוד בעלות גבוהה והדבר יארך זמן רב. . .שימוש בציוד מיושן .בנובמבר 2017 החזיקה המל"פ שני שעונים אטומיים ישנים (בני 8.5 )שנים, שעברו את תוחלת החיים הממוצעת של שעונים מסוג זה , ושני שעונים אטומיים חדישים. משרד הכלכלה טרם החליט אם לרכוש שעונים חדשים במקום הישנים. רוב המדינות המשתתפות בתוכנית הבין-לאומית למדידת זמן שקבעה הלשכה הבין-לאומית למידות ולמשקלות ( International Bureau of Weights and Measures; להלן - BIPM) משתמשות בארבעה שעונים תקינים לפחות. יוצא אפוא שהמל"פ פועלת ברמת טכנולוגיה פחותה מהמקובלת במעבדות בעולם בנושא מדידת זמן ותדר. . .אי-השתתפות בוועדות מייעצות בין -לאומיות .במהלך השנים הפסיקה המל"פ להשתתף בבדיקות משוות למעט מדידת זמן ותדר, ולכן אין מידע על המל"פ במפתח השוואה בין-לאומי, מלבד בתחום אחד (זמן ותדר). ישראל משתתפת בוועדה מייעצת בין -לאומית אחת בלבד מעשר הוועדות בנושא מטרולוגיה הפתוחות לה מתוקף חברותה ב לשכה הבין-לאומית למידות ולמשקלות . . .אי-גיוס והכשרה של כוח אדם מקצועי .אף על פי שרוב העובדים המקצועיים במל"פ פרשו בעשור האחרון, משרד הכלכלה לא פעל לגייס עובדים מנוסים במקומם או לתקצב ולהפעיל תוכנית הכשרה לעובדים חדשים. . 266 |דוח שנתי 69א . .משרד הכלכלה .הביא להפסקת רוב .פעילות המל"פ על .ידי כך שלא גייס .עובדים חדשים. .המשרד הזרים .כספים לבניית מבנה .חדש ורק לאחר מכן .ביצע עבודת מטה .לשם קבלת החלטה .על עתיד המעבדה. .הדבר עלול להביא .לבזבוז כספי ציבור . אי-כינוס של המועצה המייעצת .המועצה המייעצת למשרד הכלכלה שאמורה הייתה לפעול ליד המל"פ, התכנסה פעמים ספורות לאחר הקמתה, והיא אינה פעילה זה יותר מ-30 שנים. . .היעדר חזון לעתיד המל"פ .משרד הכלכלה לא גייס עובדים חדשים למל"פ וכך הביא להפסקת רוב פעילותה בלא שהתקבלה החלטה שלטונית לסגור את המל"פ. מצד שני הזרים המשרד למל"פ כספים לבניית מבנה חדש ורק לאחר מכן ביצע עבודת מטה לשם קבלת החלטה על עתיד המעבדה. דרכי פעולה אלו הביאו לבזבוז כספי הציבור. . .ההמלצות העיקריות .על משרד הכלכלה לקבוע חזון לתחום המטרולוגיה בישראל ולהכריע אם בכוונתו להמשיך ולהפעיל מעבדה לאומית לפיזיקה ראויה לשמה או לסגור את המל"פ ולהעביר את הפעלתה לידי מפעיל אחר. אם יחליט משרד הכלכלה לשקם את המל"פ, עליו להקצות לה משרות במספר הנדרש לביצוע פעילות ההולמת את תפקידיה, לגייס כוח אדם חדש בעל אופק שירות ארוך טווח, להכין תוכנית הכשרה לעובדים, וכן להכין תוכנית הבראה הכוללת הרחבת תחומי הפעילות של המל"פ כדי לוודא שהיא תפעל כנדרש ממעבדה לאומית. . .סיכום .יש לראות בחומרה את התנהלות משרד הכלכלה שהביאה להפסקת רוב פעילות המל"פ בלי למצוא חלופה. בעשור האחרון לא עשה משרד הכלכלה די כדי לקדם את המל"פ, ופעילותה הופסקה בהדרגה. במועד סיום הביקורת המל"פ אינה מתפקדת בהתאם למשימות שהוגדרו לה ולהסכמים הבין - לאומיים בתחומי פעילותה. פעילותה אינה תואמת את הסטנדרטים הנדרשים מן התעשייה בארץ, וממילא היא אינה עומדת בסטנדרטים בין-לאומיים. אי - העמידה בסטנדרטים פוגעת במחקר ובפיתוח התעשייה המקומית, ועלולה לפגוע גם ביצוא הישראלי ובפעילותה הבין-לאומית של ישראל. משרד הכלכלה והתעשייה |267 . היעדרהתייחסות מספקת, חזון והנהגה מצד משרד הכלכלה בנוגע לעתיד המל"פ הביא אותה למצב שבו נסגרו יחידותיה, הוסרה הסמכתה הבין - לאומית, רוב לקוחותיה נטשו אותה, ועל אף המשאבים הכספיים שהושקעו בה תרומתה למשק היא מזערית. מדוחות הביקורות הקודמים שפרסם משרד מבקר המדינה בתחום המטרולוגיה ומן הבי קורת הנוכחית עולה הרושם שמשרד הכלכלה אינו מייחס חשיבות ראויה לנושא המטרולוגיה, ולכן אינו פועל באופן סדור ומובנה לקביעת מטרות, יעדים ותוכניות עבודה לגופים העוסקים בתחום זה. צורם במיוחד הפער בין מעמדה הטכנולוגי המתקדם של ישראל בעולם לבין המצב החמור של מעבדתה הלאומית לפיזיקה. הזדקקותן של חברות ישראליות לשירותי מעבדות בחו״ל היא תעודת עניות לתעשייה הישראלית. משרד הכלכלה לא ניהל תהליכים מובנים לקביעת המשך דרכה של המל"פ. מצד אחד הוא רכש ציוד חדיש ומימן בניית מעבדה חדשנית ומצד אחר הוא לא השקיע בגיוס כוח אדם מקצועי ובטיפוחו, וכתוצאה מכך הביא לבזבוז של כספי ציבור. כדי לסייע למשק הישראלי להיפתח ולהמשיך לספק שירות ומוצרים ברמת דיוק גבוהה, יש חשיבות רבה למתן שירותים מטרולוגיים מרכזיים לציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לשר הכלכלה ולמנכ"ל משרדו, האחראים מתוקף תפקידם על המל"פ, שעליהם להכריע אם להפעיל את המעבדה כמעבדה לאומית ראויה לשמה ולאפשר לה למלא את התפקידים הממלכתיים שהוטלו עליה מכוח הנחיית השר משנת 1985 ומתוקף ההסכם הבין-לאומי שנחתם עם BIPM ב-2003 - או שמא לסגור את המל"פ ולמצוא דרך חלופית ראויה לספק את השירותים הנדרשים למשק הישראלי. . 268 |דוח שנתי 69א .