משרד האוצר/הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו

 ♦ . משרד האוצר 165 .מבוא .המשבר הכלכלי העולמי ששורשיו התגלו בשוק הנדל"ן האמריקני כבר במחצית השנייה של 2007 החריף מאוד במהלך שנת 2008 , עם קריסתם או הלאמתם של גופים פיננסיים מהמובילים בעולם . המשבר החל לתת את אותותיו על המשק הישראלי כבר בתחילת 2008 , ואולם רק בספטמבר אותה שנה הורגשה השפעתו בירידות חדות במדדי הבורסה לניירות ערך בתל -אביב. השפעת המשבר בשוק ההון (להלן - המשבר) הורגשה בשוק המניות ובשוק איגרות החוב שהונפקו על ידי חברות ציבוריות או פ רטיות (להלן - אג"ח קונצרניות). לשם המחשה, במהלך 2008 חלה ירידה של כ-51% במדד תל-אביב 100 וירידה של כ-22% במדד תל- בונד 401 . ירידות חדות במיוחד חלו בשערי המניות ואג"ח קונצרניות של חברות העוסקות בנדל"ן בחו"ל, בד בבד עם עלייה גדולה מאוד בתנודתיות בשערי יתר ניירות הערך הסחירים. יש לציין כי במהלך 2009 חלה התאוששות בשווקים הפיננסיים: במהלך 2009 חלה עלייה של89% במדד תל-אביב 100 ו-44% במדד תל-בונד 402 . התנודתיות הגבוהה בשערי ניירות הערך בבורסה בתל אביב מצביעה על רגישות גבוהה מאוד של שוק זה לאירועים הכלכליים. מצב זה מחייב את גורמי הפיקוח ובהם אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון), להיות "עם אצבע על הדופק". ירידות השערים והתנודתיות הגבוהה השפיעו גם על שוק החיסכון הפנסיוני, שהיקפו הסתכם בסוף שנת 2008 בכ-574 מיליארד ש"ח3 . עם מכשירי החיסכון הפנסיוני, שהם המרכיב העיקרי מכלל החיסכון לטווח ארוך, נמנות קרנות פנסיה, קופות גמל ותכניות לביטוח חיים עם מרכיב חיסכון 4 (להלן- ביטוחי מנהלים או קופות ביטוח), המנוהלות בידי חברות ביטוח, חברות בעלות רישיון לעסוק בניהול קופת גמל או חברות מנהלות של קרנות פנסיה (להלן - גופים מוסדיים). גופים אלה עוסקים בין היתר בהשקעת כספי החוסכים המופקדים במכשירי החיסכון הפנסיוני (להלן - עמיתים או חוסכים). מכשירי החיסכון הפנסיוני הניבו תשואות שליליות ניכרות בשנת 2008 , ובשנת 2009 הושגו במכשירים אלה תשואות חיוביות גבוהות. במהלך 2009 נקלעו כמה חברות ציבוריות לקשיים בפירעון התחייבויותיהן עד כדי חדלות פירעון. על פי נתוני רשות ניירות ערך (להלן - רשות ני"ע) מיולי 2009 , מסתכמים התשלומים הצפויים להיפרע ב- 2010 בגין איגרות חוב סחירות5 בכ-33 מיליארד ש"ח. רשות ני"ע בחנה את יכולת החזר החוב במדגם של 240 ,חברות ועל פי הערכותיה עומד סך החוב הסחיר שאותר כבעייתי (מתוך החוב שנסקר במדגם) על כ -10.7 מיליארד ש"ח 6 . שוק ההון הישראלי והגופים המוסדיים כמחזיקי האג"ח העיקריים7 צריכים להתמודד בטווח הקצר עם תהליכים של הסדרי .__________________ .1 המדד הושק בתחילת פברואר 2008. 2 הנתונים מתוך אתרהבורסה לניירות ערך בתל -אביב. 3 :מקור הנתוניםדוח שנתי 2008 ', הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון (עמ139.) 4 .ענף זה נחלק לפוליסות מבטיחות תשואה ולפוליסות משתתפות ברווחים 5 הכוללות גם איגרות חוב שהונפקו למשקיעים מוסדיים ללא תשקיף, ולכן הציבור אינו רשאי לסחור בהן. איגרות חוב אלה נסחרות במערכת המיועדת לשימושם של המשקיעים המוסדיים. 6 נתון זה מייצג את סך החוב הסחיר של חברות מהמדגם שלא יעמדו בהתחייבויותיהן לפי הערכת הרשות. 7 ביולי 2009 החזיקו הגופים המוסדיים בכ -65% מאיגרות החוב הסחירות וברוב 166 דוח שנתי60ב .חוב שלא התנסו בהם בעבר. על פי נתוני אגף שוק ההון, נכון לספטמבר 2009 נמצאו27 חברות בתהליך של הסדר חובות בהיקף כולל של12.8 מיליארד ש"ח ערך נקוב. להסדרת שוקי הכספים וההון ולפיקוח עליהם נודעת חשיבות רבה. מערכות פיננסיות הן מטבען מערכות הרגישות לזעזועים, ותפקודן התקין הוא חיוני לשמירה על היציבות הכלכלית של המשק. מנגנוני פיקוח שישלבו הסדרה מתאימה עם בקרה יעילה, איכותית ואפקטיבית יאפשרו לשווקים להתמודד טוב יותר עם משברים ויסייעו להקטין את עצמת הנזק שייגרם כתוצאה מהם לציבור החוסכים. פעילות תקינה של מערכות פיננסיות תורמת גם להשקעה יעילה של החיסכון הלאומי באמצעות ניתוב כספי החיסכון להשקעות המניבות את התועלת הרבה ביותר - ומסייעות בכך להקצאה יעילה של המקורות במשק. יש לציין כי בישראל ניתנות הטבות מס לחוסכים בחיסכון פנסיוני, והן אינן מותירות כמעט ברירה לחוסכים אלא להמשיך ולחסוך במסגרות המוסדיות עד לגיל הפרי שה. משיכה מוקדמת של החסכונות עלולה לגרום חבות מס ניכרת והפסד הזכות ליהנות מהקלות מס בהמשך תקופת הצבירה. כיוון שלחוסכים אין השפעה של ממש על תהליכי קבלת ההחלטות בגופים המוסדיים, תפקידם של גופי הפיקוח הוא להגן על האינטרסים שלהם כלפי הגופים המוסדיים והמנפיקים. לפיקוח יעיל ואפקטיבי על פעילותם של הגופים המוסדיים יש חשיבות גדולה במיוחד, משום שהחוסכים באמצעות הקופה נושאים בהפסדים העלולים להיווצר עקב השקעה לא ראויה, או שהם עלולים ליפול לנטל על המדינה. לכן צריך להיות למדינה עניין רב בהתנהלות תקינה של שוק ההון. אגף שוק ההון אחראי על הפיקוח וההסדרה בשוקי הביטוח, הפנסיה והגמל. ייעודו העיקרי של האגף הוא להבטיח רמה מיטבית של ביטחון פיננסי לצרכני השירותים הפיננסיים בתחומים האמורים. תפקידיו המוצהרים של האגף הם שמירה על יציבותם וחוסנם של המוסדות המפוקחים ועל ניהולם התקין, ועל ההגינות והמקצועיות של השירות הניתן ללקוחות8 . דוח זה מתמקד בסדרי הפיקוח והבקרה של אגף שוק ההון על הגנת האינטרסים של ציבור החוסכים. עם זאת יצוין, כי בנוסף לאגף שוק ההון גם רשות ני"ע, הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל (להלן - הפיקוח על הבנקים) והרשות להגבלים עסקיים מטפלים בהיבטים שונים של שוק ההון. במהלך שני העשורים האחרונים נעשו כמה מהלכי רפורמה בשוק ההון הישראלי. ביניהם ניתן למנות את הרפורמות העיקריות הבאות: הקטנת שיעור ההשקעה באיגרות חוב מיועדות והפסקת הנפקתן בעבור קופות גמל וביטוחי מנהלים (השינוי נעשה בכמה שלבי ם בשנים 1986 -2003 ,); סגירת קרנות הפנסיה הוותיקות שהקנו לחוסכים בהן זכויות נצברות, בפני עמיתים חדשים, והקמתן של קרנות פנסיה חדשות המבוססות על קרן ותשואה ( 1995 ); הסרת מרבית המגבלות הקיימות על מכסות ההשקעה השונות, והטלת עיקר האחריות על ניהול ההשקעות על הקופות ( 2001 ( ); הפרטת קרנות הפנסיה החדשות 2003 ); הפרדת קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהמערכת הבנקאית, וכניסתם של הבנקים לתחום הייעוץ הפנסיוני ( 2005 ); האחדת הנורמות החלות על ניהול נכסים בכל מכשירי החיסכון הפנסיוני ( 2005 ); האחדת הטבות המס שמקנות הפקדות בשלושת מכשירי . .המכריע של איגרות החוב הלא סחירות. 8 :המקורדוח שנתי 2007 ., הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, משרד האוצר משרד האוצר 167 .החיסכון הפנסיוני בישראל ( 2008 ); והסדרת המעבר בין מוצרי החיסכון הפנסיוני השונים ( 2008.) רפורמות אלו יצרו שינוי של ממש בשוק החיסכון הפנסיוני: המעורבות הממשלתית בשוק ההון צומצמה, התחרות בין הגופים הפעילים בשוק גברה, והופחתו במידה מסוימת החששות לניגודי עניינים. הפסקת הנפקתן של איגרות חוב מיועדות על ידי הממשלה הביאה להפניית החסכונות לחלופות השקעה חדשות ומגוונות - ביניהן הקצאת אשראי חוץ -בנקאי לסקטור העסקי. בו -בזמן גדל חופש הבחירה של העמיתים בקרנות הפנסיה החדשות, בקופות הגמל ובקרנות ההשתלמות, והוקל המעבר בין קופות וקרנות שונות. יישומן של הרפורמות יצר סיכונים חדשים שהצריכו התמודדות מצד כל הגורמים המעורבים, ובמיוחד מצד הרגולטורים והגופים המוסדיים. התוצאות של רפורמות אלו היו: פיזור הניהול של כספי הציבור וחסכונותיו הפנסיוניים בין גופים מוסדיים רבים, שהפיקוח עליהם נעשה מורכב יותר מבעבר; שינוי מהותי בהרכב הנכסים של הקופות והקרנות; התפתחותו המהירה של שוק האשראי החוץ-בנקאי 9 וגידול בחשיפה של כספי החוסכים לסיכונים. פעילותם של גופים מוסדיים המנהלים חסכונות פנסיוניים מוסדרת באמצעות כמה חיקוקים: חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (בי טוח), התשמ"א - 1981 , והתקנות שהותקנו לפיו; חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה- 2005 (להלן- חוק הפיקוח על קופות גמל), והתקנות שהותקנו לפיו; חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ה- 2005 , וחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה- 2005 ,); תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל התשכ"ד- 1964. .בחודשים פברואר-ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותו של אגף שוק ההון בתחום הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו. בדיקות השלמה נעשו ברשות ני"ע ובבנק ישראל. .יישום צעדים משלימים בעקבות רפורמת בכר .החוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ה- 2005 , עיגן את הרפורמה המבנית בשוק ההון (להלן- רפורמת בכר), שעיקריה הפר דת קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהמערכת הבנקאית וכניסתם של הבנקים לתחום הייעוץ הפנסיוני. בעקבות הרפורמה נמכרו קופות הגמל וקרנות הנאמנות של הבנקים לחברות ביטוח ולגופים פרטיים אחרים. כמו כן נחקק חוק הפיקוח על קופות גמל, כדי להתאים את הנורמות החלות בתחום קופות הגמל לנורמות החלות על ניהול נכסים פיננסיים אחרים. .__________________ .9 בין היתר בשל שינוי המגבלות הרגולטוריות החלות על המערכת הבנקאית ביחס למתן הלוואות ללווה בודד או לקבוצת לווים. המגבלות החדשות יצרו לעתים חסמים בפני לווים שביקשו לגייס מקורות מימון, ולכן הם פנו לערוצי מימון חלופיים. 168 דוח שנתי60ב .דוח הצוות הבין -משרדי לעניין הרפורמה בשוק ההון מספטמבר 2004 (להלן- ועדת בכר) ששימש בסיס לרפורמת בכר המליץ על מינוים של שני צוותים: 1. צוות שימנה שר האוצר בתיאום עם נגיד בנק ישראל, כדי לבחון ולגבש המלצות הנוגעות לתוכן ולמבנה של הפיקוח הרצוי על שוקי הכספים וההון בעקבות השינויים המבניים שהוצעו בדוח (להלן - צוות הפיקוח). הצוות היה אמור להגיש את המלצותיו לשר האוצר לא יאוחר מ- 31.3.05 . בדוח ועדת בכר נכתב בהקשר זה: "מאחר והגופים המוסדיים הצפויים להימכר, מנהלים חלק ניכר מתיק הנכסים הכספיים של הציבור, ישנה חשיבות רבה לגיבוש תשתית רגולציה, פיקוח ואכיפה, עקבית ואחידה ככל שניתן, על פעולותיהם של גופים אלה, של השולטים בהם ושל המחזיקים בהם אחזקות מהותיות". 2. הצוות הבין-משרדי שגיבש את המלצות הדוח ישמש "צוות היגוי" (להלן - צוות ההיגוי) שילווה את תהליך החקיקה הנדרש. כמו כן יבחן ויגבש המלצות ככל הנדרש לשם הגברה נוספת של התחרות בשוק ההון, לרבות הרחבת הפעילות הפיננסית ויצירת מקורות מימון חלופיים באמצעות בחינה והסדרת כללים בנוגע לשורה של נושאים. הצוות היה אמור להגיש את המלצותיו לשר האוצר עד ה - 30.6.05 . הממשלה אימצה את המלצות ועדת בכר10 בנובמבר 2004 . נמצא כי שני צוותים אלה לא הוקמו. רפורמת בכר, שיישומה בפועל היה מהיר מהצפוי, גרמה שינוי מהותי במבנה שוק החיסכון הפנסיוני. בין היתר הביאה הרפורמה לידי פיזור הניהול של כספי הציבור וחסכונותי ו הפנסיוניים בין גופים מוסדיים רבים שהפיקוח עליהם מורכב יותר מבעבר. הממונה הקודם על שוק ההון, מר ידין ענתבי, והממונה על שוק ההון שמונה אחריו, פרופ' עודד שריג, העבירו את התייחסויותיהם לממצאי הביקורת בנובמבר 2009 ובפברואר 2010 , בהתאמה. התייחסויותיהם משלימות זו את זו ומהוות את תשובת אגף שוק ההון (להלן - תשובת אגף שוק ההון). בתשובת אגף שוק ההון נמסר כי ועדת בכר המליצה שהצוותים ימונו על ידי שר האוצר ונגיד בנק ישראל. עוד נמסר כי אף שלא מונה צוות ההיגוי, הושלם תהליך החקיקה בתוך חודשים ספורים, תוך שיתוף פעולה מלא בין צוותי עבודה של שלוש רשויות הפיקוח, וכי בנוסף לתיקוני החקיקה הראשית המשיך האגף את פעילותו לחיזוק תשתית הרגולציה ולהגברת הפיקוח על הגופים המוסדיים. בנוגע לצוות הפיקוח ציין האגף כי אמנם הוקם "צוות הרמוניזציה" במסגרת ועדת אריאב11 , ובין תפקידיו היה לבחון את מבנה הפיקוח, אך עקב המשבר בשוק ההון הופסקה פעילותו. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלא מונו הצוותים, ראוי היה שאגף שוק ההון יוודא שהושלמו הפערים שמצאה הוועדה בכל הנוגע לתשתית של רגולציה, פיקוח ואכיפה בנושאים שבתחומי אחריותו. יש לציין כי ועדת אריאב החלה את עבודתה .__________________ .10 'החלטת ממשלה מס 2706 . 11 "ועדת אריאב" מונתה בנובמבר 2007 על ידי שר האוצר ונגיד בנק ישראל במטרה לבחון ולהמליץ על הצעדים הנדרשים בכדי לפתח את שוק ההון ולהגביר את האטרקטיביות שלו למשיכת הון זר, וזאת לצורך מיצובו כשחקן גלובאלי משמעותי ולהגברת התחרות והיעילות בו. משרד האוצר 169 . רק בסוף שנת 2007 , ופעילותה הופסקה בדצמבר 2008 בעקבות פרוץ המשבר ולא חודשה עם ההתאוששות בשוק ההון. .הגדרת מדיניות השקעה ומסלולי השקעה בגופים מוסדיים .1. בשנת 2001 ,שונו כללי ההשקעה של קופות הגמל וקרנות הפנסיה: מצד אחד הוסרו מרבית המגבלות שהיו קיימות על מכסות ההשקעה השונות, ועיקר האחריות על ניהול ההשקעות הוטל על הקופות. ומצד שני הוחלו על הגופים המוסדיים חובות ומגבלות בנוגע לדרך ניהול ההשקעות ולמידת הכשירות הנדרשת מהמעורבים בקבלת החלטות השקעה. תיקון מס' 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ח- 2008 , הביא להאחדה של הטבות המס שמקנות ההפקדות בשלושת מכשירי החיסכון הפנסיוני בישראל - קופות גמל, קרנות פנסיה וביטוחי מנהלים. בתיקון נקבעה גם אחידות באופן ת שלום הכספים לחוסך - באמצעות קצבה או בתשלום חד -פעמי. תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (העברת כספים בין קופות גמל), התשס"ח - 2008 , מסדירות את המעבר בין מכשירי החיסכון הפנסיוני השונים. התקנות נועדו להגביר את התחרות ביניהם, בכך שהן מאפשרות לחוסכים להעביר את כספי החיסכון הפנסיוני שצברו במכשיר אחד למכשיר אחר, או מגוף מנהל אחד לגוף אחר ללא כל עלות. הרפורמות הללו הגדילו את חופש הבחירה של העמיתים בכל הנוגע לחיסכון הפנסיוני שלהם, ונתנו להם אפשרות בחירה מתוך מגוון של מוצרי חיסכון, גופים מנהלים ומסלולים. עם זאת הרחבת אפשרויות הניוד בין אפיקי החיסכון הגדילה את הסיכון של בחירה במסלול חיסכון שיניב תשואה נמוכה או שיהיה כרוך בתשלום דמי ניהול גבוהים. לפיכך חשוב מאוד להציג בפני החוסכים מידע בהיר, נגיש ושקוף, גם משום שבמקרים רבים הם אינם מתמצאים ואין להם ידע כלכלי מספיק שיאפשר להם בחירה מיטבית בתנאים שחלקם אינם וודאיים. לפי נתוני אגף שוק ההון, כ -95% מכספי החוסכים במכשירי החיסכון הפנסיוני השונים מושקעים כיום במסלולים "כלליים". במסלול "כללי" ניתן למנהל ההשקעות חופש פעולה מרבי, משום שתקנון הקופה אינו מחייב אותו להשקיע בש יעורים מסוימים באפיקי השקעה מסוימים, או ששיעורי ההשקעה שהוא מחויב להם נמוכים מ-50% משווי נכסי הקופה. עמיתים חדשים משויכים אוטומטית למסלולים "כלליים", אלא אם כן ביקשו להצטרף למסלול אחר. העובדה שמרבית הכספים מנוהלים במסלולים "כלליים" מצביעה לכאורה על כך שהציבור אינו מודע דיו לצורך להתאים את המסלול לצרכיו ולהעדפותיו (ראו להלן), וגם על הבעייתיות שבהגדרת המסלולים. כפי שציין אגף שוק ההון בטיוטת חוזר בנושא "כללים לאישור מסלולי השקעה במוצרי חיסכון פנסיוני" מאוגוסט 2009 , מנהלים הגופים המוסדיים מאות קופות גמל במסלולי השקעה שונים. חלקם הגדול הם מסלולים בעלי תמהיל השקעה דומה מאוד, כאשר עיקר ההבדל הוא במיתוג המסלול ובשיווקו. ריבוי הקופות שלהן תמהיל השקעה דומה אצל אותו גוף מוסדי, מאפשר לו להבליט בפרסומיו את הקופה שהניבה תשואה גבוהה יותר, ולהצניע את הנתונים של הקופות שביצועיהן חלשים. רק ביולי 2009 פרסם האגף חוזר שמחייב את הגופים המוסדיים להצהיר מראש אחת לשנה על מדיניות ההשקעה שלהם בכל אחד 170 דוח שנתי60ב .מהמסלולים, ולציין את שיעור ההשקעה שהם מתכוונים להיחשף אליו בכל אפיק השקעה מרכזי. עד כה חייבו ההוראות לפרסם נתונים בנוגע להרכב תיק ההשקעות וביצועיו רק בדיעבד. שני הדברים גם יחד - אי-הבהירות במסלולים ואי - הבהירות במדיניות ההשקעה - הקשו מאוד על ציבור החוסכים להתמצא ב"סבך" המסלולים, להשוות ביניהם ולבחור את המסלול ואת רמת הסיכון המתאימים למאפייניהם ולהעדפותיהם האישיים. ככלל, יש חשיבות רבה להקטנת הסיכון בתיקי ההשקעות של חוסכים המתקרבים לגיל פרישה, משום שהם יתקשו להחזיר בזמן קצר הפסדים גדולים אם ייגרמו, ולכן הכנסתם העתידית עלולה להיפגע. לעומת זאת מקובל לחשוב שהשקעה יעילה בסיכון גבוה יותר אצל חוסכים צעירים צפויה להניב לאורך זמן תשואה עדיפה. כפועל יוצ א מכך שמרבית כספי החיסכון הפנסיוני מרוכזים במסלולים ה"כלליים", כספם של עמיתים בגילים שונים ובעלי העדפות שונות מושקעים באותם אפיקי השקעה ובאותה רמת סיכון. כלומר, לא מתבצעת התאמה בין מאפייני החוסכים השונים לבין רמת הסיכון אליה נחשפים כספי החיסכון הפנסיוני שלהם. עם פרוץ המשבר נוצרו הפסדים גדולים במכשירי החיסכון הפנסיוני, והחשש המרכזי היה מפגיעה קשה ובמיוחד בחסכונותיהם של אלו הקרובים לגיל פרישה. אגף שוק ההון הצהיר בתחילת 2009 , כי בכוונתו להסדיר שורת הוראות שיבטיחו צמצום הדרגתי של רמות הסיכון לאורך תקופת החיסכו ן. בחודשים יולי ואוגוסט 2009 פרסם אגף שוק ההון שתי טיוטות12 של חוזרים בעניין זה: א. טיוטת חוזר בדבר "התאמת מסלול החיסכון למאפייני העמית", המחייבת את הגופים המוסדיים להקים מסלולי השקעה שיהיו מסלולי ברירת מחדל, ואליהם ישויכו עמיתים לפי מאפייניהם, ובכלל זה גיל ם. ב. טיוטת החוזר "כללים לאישור מסלולי השקעה במוצרי חיסכון פנסיוני", הקובעת כללים למסלולי השקעה במוצרי חיסכון פנסיוני וכן כללים לקביעת שמותיהם, כך שישקפו כראוי את תמהיל ההשקעות ואת הסיכון הגלום בו. אגף שוק ההון הצהיר כי יפעל לביטול המסלולים ה"כלליים" ולמיז וג מסלולים מתמחים בעלי תמהיל דומה, וימליץ על תמהיל השקעות של המסלולים המיועדים לחוסכים מעל גיל 60 , כדי לצמצם באופן ניכר את התנודתיות בתיק ההשקעות לקראת הפרישה. להגדרת מדיניות השקעה ומסלולי השקעה בתחום של חיסכון פנסיוני יש חשיבות רבה. לאגף שוק ההון היו נתו נים זמינים בנושא גם טרם פרוץ המשבר, אך הוא לא טיפל במידה מספקת עד לפרוץ המשבר בריכוז הגבוה של כספי חיסכון במסלולים ה"כלליים", ובבעייתיות הקיימת בהגדרת המסלולים ומדיניות ההשקעה, וטיפולו היה רק בשלבים התחלתיים. בעקבות המשבר החל האגף לנקוט פעולות של ממש להסדרת העניין ולתיקון הכשלים, בהמשך לעבודת מטה שבה החל טרם המשבר. על אגף שוק ההון להבטיח, שכספי החוסכים ינוהלו בצורה אחראית לפי רמת הסיכון המתאימה למאפייני העמית, תוך התחשבות .__________________ .12 אגף שוק ההון נוהג לפרסם, לפני פרסום חוזרים, טיוטה של החוזר, המובאת להערות הגופים המוסדיים והציבור. לאחר קבלת הערו ת על הטיוטה עורך האגף דיונים, ואחריהם מפורסם חוזר שהוא סופי ומחייב את הגופים המוסדיים. משרד האוצר 171 . בהתקרבותו לגיל הפרישה, כדי שבעת פרישתו יהיו בידיו די אמצעים למחייתו. בתשובת אגף שוק הה ון נמסר כי טיוטה ראשונה בדבר הצהרה על מדיניות השקעות פורסמה בקיץ 2008 , לפני פרוץ המשבר, ונייר עמדה בנוגע למסלולים תלויי גיל פורסם בדצמבר 2007 . לדברי האגף, כיוון שלשינוי זה ישנן השלכות מהותיות על הגופים המוסדיים ועל שוק ההון, יש לבצע אותו באופן מדוד ומבוקר. האגף הוסיף, כי הסדרה בעניין מסלולי השקעה מתמחים הייתה קיימת כבר בחוזרים משנת 2003 .שעסקו בקביעת שמות לקופות גמל ולמסלולי השקעה ההסדרה החדשה באה על רקע אי -מובהקות המסלולים, והיא מחדדת את ההבדלים שבין מסלולים מתמחים שונים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי המסמך שפרסם האגף בעניין מסלולים תלויי גיל אינו נייר עמדה, אלא נייר עבודה שצוין בו במפורש כי הדעות המובאות בו אינן משקפות בהכרח את עמדת משרד האוצר. מדובר במחקר שמסקנתו הייתה כי "יש מקום לעודד את פיתוחן של קרנות פנסיה רב מסלוליות ואת ההשקעה בקופות גמל מסלוליות, תוך הגדלת מעורבות הציבור בבחירת מסלול ההשקעה". גם החוזרים משנת 2003 "כללים לקביעת שמות לקופות גמל ולמסלולים בקופות גמל מסלוליות" ו"כללים לקביעת שמות למסלולי ההשקעה בתכניות ביטוח", לא פתרו בפועל את בעיית הדמיון הרב במסלולי ההשקעות השונים של אותו גוף מוסדי. אשר להתאמת מסלול החיסכון למאפייני העמית מסר אגף שוק ההון בתשובתו, כי כמה גופים מוסדיים פתחו מסלולי חיסכון המתאימים למאפייני העמית. האגף הסביר כי בעקבות המשבר עלה הנושא על סדר היום של מרבית הרגולאטורים בעולם, ולא רק בישראל. למעט מדינות בודדות, כגון צ'ילה ומקסיקו, לא נמצאה אף מדינה שהייתה בה לפני המשבר רגולציה המחייבת הקמת מסלולי ברירת מחדל לפי גיל החוסך. עוד מסר האגף כי בדיקת רמת הסיכון הגלומה בתיק הנכסים של הגופים המוסדיים בישראל מעלה כי היא אינה עולה על זו המקובלת במדינות .OECD ., ואולי אף פחותה ממנה לדעת משרד מ בקר המדינה, כחלק מאחריותו של אגף שוק ההון לפעילותו של שוק ההון בישראל ולהגנה על החוסכים, מצופה מהאגף שינקוט יזמה פעילה לטיפול בנושאים שבהם הוא מזהה כשלים או סכנות אפשריות לחסכונות הציבור. מה גם שמסקירות בין-לאומיות שהכין האגף עולה כי במדינות רבות (כגון ארה"ב, שבדיה, בריטניה, אירלנד, אסטוניה, טורקיה, פרו, לטביה, סלובקיה, צ'ילה ומקסיקו) אכן קיימת רגולציה שמטרתה להתאים את מסלול ההשקעה למאפייני החוסך, אם כי במידה מחייבת זו או אחרת. 2. בפרק ז' לחוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישר אל (תיקוני חקיקה), התשס"ה - 2005 , נכתב: "מוקמת בזאת קרן ממשלתית שמטרתה לקדם את החינוך הפיננסי בישראל בהתחשב בתכליות חוק זה". תפקידי הקרן כפי שהוגדרו בחוק: הכשרת הציבור לפעול בשוק ההון הישראלי; הכנת תכניות לימוד, השתלמויות ותכניות הכשרה בתחום הפעילות הפיננסית והביטוחית של האזרחים; הכנת חומרי הסברה בנושא קידום החינוך 172 דוח שנתי60ב .הפיננסי; הכנת מסע הסברה בנושא הניהול הפיננסי ובנושאי ביטוח. החוק מטיל את האחריות לביצוע פרק זה של החוק על שר האוצר. במענה לשאלת משרד מבקר המדינה כתב אגף שוק ההון בספטמבר 2009 כי הקרן לחינוך פיננסי אינה פועלת בשל העדר תקציב. אגף שוק ההון הוסיף בתשובתו לממצאי הביקורת: "העדר תקציב לקרן לקידום החינוך הפיננסי בישראל, איננו בסמכות האגף. האגף יפעל לסייע ככל שניתן בהבהרת החשיבות לנושא ובקידומו, כפי שעשה בעבר לקידום החינוך הפיננסי בישראל ולהטמעתו במערכת החינוך בשיתוף עם משרד החינוך". בתשובת אגף התקציבים במשרד האוצר מדצמבר 2009 נכתב, כי בדיקה מקיפה באגף העלתה כי מעולם לא הועברה לו בקשה מצד כל גורם שהוא לתקציב עבור קרן ממשלתית לקידום החינוך הפיננסי בישראל. יתרה מזאת, ככל הידוע לאגף, לא קיים במשרד האוצר מנגנון האמון על ניהול הקרן והשקעותיה, ומכאן שממילא גם לא הועבר תקציב לגוף כזה. משרד מבקר המדינה מעיר כי משנקבע בחקיקה על הקמת הקרן, היה על משרד האוצר לנקוט צעדים להפעלתה. משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות לקידום נושא החינוך הפיננסי, במיוחד על רקע המשבר בשוק ההון. מנתוני התפלגות כספי החוסכים בין מסלולי החיסכון השונים עולה כי לציבור חסרים כלים וידע שיסייעו לו לנצל בצורה מושכלת את אפשרויות הבחירה שניתנו לו בתחום החיסכון הפנסיוני, כדי לקבל החלטות שלא יסכנו את הכנסותיו בעתיד. .פיקוח ובקרה על הרכב התיקים המנוהלים בגופים המוסדיים .כבר בדוחות שנתיים 54ב13 ו-56ב14 עמד משרד מבקר המדינה על חשיבותו של הפיקוח על יישום ההוראות המגבילות את השקעות הגופים המוסדיים. בדוחות אלה העיר משרד מבקר המדינה כי לאגף שוק ההון אין מערכת ממוחשבת שתוכל לקלוט ולעבד את המידע ואת הדיווחים שהוא מקבל מהגופי ם המוסדיים, ולכן הפיקוח על יישום ההוראות המגבילות את ההשקעות אינו מעשי. עוד נכתב בדוח שנתי 56 ב: "אגף שוק ההון מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר 2005 כי הוא מכיר בחיוניותה של מערכת ממוחשבת שתקלוט ותעבד את המידע והדיווחים שהוא מקבל מגופים מוסדיים לצורך ת חקור נתונים ובדיקת קיום המגבלות הקבועות בתקנות ההשקעה על ידי הגופים המוסדיים, וכי בימים אלו נערך האגף להוצאת מכרז חיצוני להקמת מערכת לקליטת נתונים ותחקורם". עוד מסר האגף: "המערכת תהיה ממושקת לגופים אחרים דוגמת רשם החברות והבורסה, וכי נוכח מורכבותה שכר האגף יועץ חיצוני שבין השאר יעץ לרשות ני"ע". .__________________ .13 ,משרד מבקר המדינהדוח שנתי 54 ב( 2004 ,"), "הפיקוח על השקעות קופות גמל עמ' 224-227 . 14 ,משרד מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב( 2006,) '"הפיקוח על הנפקת ניירות ערך", עמ 1027 -1029 . משרד האוצר 173 . הביקורת הנוכחית העלתה כי אגף שוק ההון מקבל מהגופים המוסדיים דיווח חודשי ממוחשב בנוגע להרכב התיקים שהם מנהלים ברמת פירוט של אפיקי השקעה15 . כמו כן הוא מחייב כל גוף מוסדי לפרסם באתר האינטרנט שלו אחת לרבעון מידע על הרכב התיק ברמת הנכס הבודד. אגף שוק ההון הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה: "אנו מסכימים כי מערכת ממוחשבת שתקלוט ותעבד באופן שוטף את הנתונים מהגופים המוסדיים ברמת נכס בודד עשויה לסייע ולייעל את עבודת הבקרה והפיקוח. אולם איננו סבורים כי באמצעים הטכנולוגיים הקיימים הדבר אפשרי כיום". עוד כתב האגף כי בשנת 2005 החל לגבש מתווה לבניית מערכת שתקלוט מדי חודש את הנכסים של הגופים המוסדיים ברמת הנכס הבודד ותאפשר לאגף לתחקר את הנתונים. ואולם, מאחר שההצעות שהתקבלו במכרז לא עמדו בתנאי הסף שנקבעו במכרז, החליט האגף לאמץ פתרון חלופי של מערכת תחקור המשמשת אותו כיום. מערכת זו מספקת מידע על נתוני האחזקות של כל גוף מוסדי ברמת הנכס הבודד, ומאפשרת תחקור של אחזקות הגופים המוסדיים לפי קבוצות משקיעים, מנפיקים, אפיקים, מגזרים, חשיפה לבנקים וכד'. כפי שכתב אגף שוק ההון למשרד מבקר המדינה בינואר 2010 , המערכת שהוזכרה היא מערכת חדשה שאומצה באגף שוק ההון רק בשנה האחרונה, והיא נמצאת בסיום שלב ההרצה. מערכת זו קולטת את הנתונים שהגופים המוסדיים מדווחים אחת לרבעון באתרי האינטרנט שלהם. נמצא כי אגף שוק ההון בודק רק באופן חלקי את עמידת הגופים המוסדיים במגבלות ההשקעה הקבועות בחוקים ובתקנות ואת עמידתן של קופות וקרנות שהגדירו מראש מסלולי השקעה, במדיניות ההשקעה שעליה הצהירו. זאת ועוד, במצב הקיים מדווחים הנתונים מדי חודש או רבעון והם מעודכנים ליום הדיווח, ואולם חשוב שהאגף יבחן דרכים לקיים את הבקרה בתדירות העולה על אחת לחודש. אגף שוק ההון ציין בתשובתו כי הוא מבקר את אופן ניהול ההשקעות על ידי הגופים המוסדיים. הוא פעל בשנים האחרונות לחיזוק מנגנוני הבקרה והפיקוח הפנימיים בגופים המוסדיים באמצעות רגולציה, והגביר את היקף הביקורות שהוא מבצע בגופים המוסדיים. במהלך ביק ורות אלה הוא בודק את קיומן של חריגות מתקנות השקעה, ואת איכותם של מנגנוני הבקרה הקיימים בגוף המוסדי להבטחת אי-חריגה מתקנות ההשקעה. בנוסף לזאת הסביר האגף, כי הוא הגביר בשנים האחרונות את דרישות הגילוי והשקיפות כלפי החוסכים וכלפי הרשות המפקחת. עוד כתב האגף כי הוא מקבל דיווחים חודשיים המאפשרים לו לבחון חלק ממגבלות ההשקעה, מספקים מידע רחב על אפיקי השקעה, ומאפשרים זיהוין של מגמות. בדיווח הרבעוני נדרשת הנהלת הגוף המוסדי להצהיר כי לא חרגה מתקנות ההשקעה, וכן נאסר עליה לגבות דמי ניהול בגין נכסים שבהם חרגה במשך תקופת החריגה. האגף אינו סבור שהיעדר מידע נקודתי בכל עת על הרכב תיק ההשקעות ברמת הנכס הבודד יוצר סיכון המנוצל על ידי הגופים המוסדיים כדי לחרוג מהתקנות בלי לתת על כך את הדין. מבדיקות האגף עולה כי אין ממצאים רבים המעידים על ניצול לרעה של היעדר ניטור שוטף בעניין זה. כיוון שמדובר בכספי חיסכון פנסיוני המנוהל לטווח ארוך, קיים ספק בתועלת שתצמח ממערכת דיווח .__________________ .15 הדיווח מפרט את הנכסים בחלוקה לכ-400 .קבוצות 174 דוח שנתי60ב .שוטף, בהשוואה למערכת התחקור הקיימת ובהתחשב במשאבים שמערכת כזו דורשת, הן מהגופים והן מהרשות המפקחת. לדעת משרד מבקר המדינה, בניית מנגנוני בקרה פנימיים ושקיפות כלפי העמיתים הם אמצעים הכרחיים אך לא מספיקים, ואין הם פוטרים את אגף שוק ההון מלפעול באפיקים נוספים כדי להגביר את הפיקוח והבקרה על הגופים המוסדיים. מעקב אחר חריגות ממגבלות ההשקעה בתדירות גבוהה ככל שהמגבלות הטכנולוגיות מאפשרות, ולא כזה המתבצע רק בעת ביקורת בגוף המוסדי , נדרש כדי להרתיע את הגופים המוסדיים, וכדי לאתר סיכונים לחסכונות הציבור ככל האפשר בזמן אמת. גם אם מדובר במקרים נדירים, הרי שמבחינתם של חוסכים בקופת גמל או קרן פנסיה אחת, ייתכנו מקרים שבהם חריגה ממגבלות ההשקעה תפגע קשות בחסכונותיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ב נוסף למעקב אחר הרכב הנכסים ברמת הקופה או הקרן, צריך שיהיו בידי האגף כלים כדי לנהל גם פיקוח ובקרה אחר הרכב התיקים והתפלגות הנכסים ברמה המצרפית של כל קופות הגמל, קרנות הפנסיה וקופות הביטוח. מעקב של האגף אחר נתונים בחתכים שונים עשוי לסייע בידו לעמוד על אופי ה השקעות של הגופים המוסדיים, לזהות מגמות ולנטר סיכונים ופעילות בעייתית של הגופים המוסדיים מבעוד מועד. .מתן אשראי על ידי גופים מוסדיים .שוק האשראי החוץ -בנקאי התפתח בשנים האחרונות בקצב מהיר בעקבות הרפורמות שנעשו בשוקי ההון ובתחום הבנקאות. לפי נתוני אגף שוק ההון ממרס 2009 - כ-46% מסך האשראי העסקי ניתן על ידי גופים חוץ-בנקאיים לעומת כ - 23% בשנת 2000. בו -בזמן גדל חלקו של האשראי לסקטור העסקי בתיק ההשקעות של הגופים המוסדיים: במרס 2009 הושקעו כ -30% מנכסי הגופים המוסדיים באיגרות חוב לא ממשלתיות (סחירות ולא סחירות) לעומת 18% בשנת 2004 . ביולי 2009 החזיקו הגופים המוסדיים ב -64% מאיגרות החוב הסחירות וברובן המכריע של איגרות החוב הלא סחירות16. אגף שוק ההון החל לבחון את הנושא של העמדת אשראי על ידי גופים מוסדיים כבר בשנת 2004 , אולם רק ב- 2007 פרסם שני חוזרים בנושא. גם לאחר פרוץ המשבר המשיך האגף לטפל בנושא האשראי ופרסם חוזרים נוספים. להלן בטבלה פירוט החוזרים: .__________________ .16 :מקור הנתונים דוח ביניים להערות הציבור של הוועדה לקביעת פרמטרים להתייחסות גופים מוסדיים המעמידים אשראי באמצעות רכישת אגרות חוב לא ממשלתיות, ספטמבר 2009 ("ועדת חודק"). וכן מצגת - השתתפות הגופים המוסדיים בשוק האשראי, ידין ענתבי , אפריל 2008. משרד האוצר 175 .טבלה חוזרים וטיוטות חוזרים שפורסמו בנושא העמדת אשראי על ידי גופים מוסדיים .מטרת החוזר מועד .פרסום שם החוזר .הבטחת קיומם של מנגנוני ניהול, פיקוח .ובקרה בתחום האשראי. אוגוסט .2007 'חוזר א- ניהול סיכוני .אשראי אגב פעילות .השקעה .הבטחת קיומם של תמיכה ניהולית, מקצועית .ותפעולית, מבנה ותשתית ארגוניים מתאימים .ומנגנוני פיקוח ובקרה בתחום האשראי הלא .סחיר. אוגוסט .2007 'חוזר ב- העמדת .אשראי לא סחיר על ידי .גופים מוסדיים - תשתית .לתמיכה ניהולית, .מקצועית ותפעולית .הבטחת קיומה של פעילות אקטיבית מצד .הגופים המוסדיים לגביית חובות; הגדרת .מסגרת להיערכות גוף מוסדי לצורך מעקב .ובקרה שוטפים אחר חוב שבניהולו; הערכה .ובחינה של מצב החוב בתיק נכסי ההשקעות .שבניהולו, וטיפול בחוב בעייתי. אפריל .2009 'חוזר ג- טיפול בחובות .בעייתיים ופעולות גופים .מוסדיים לגביית חוב .קביעת הוראות שיחולו על הגופים המוסדיים .בעת תהליך ההשקעה באיגרות חוב לא .ממשלתיות, החל בשלב בחינת ההשקעה ועד .לפירעונו הסופי של החוב. ספטמבר .2009 'חוזר ד- הוראות לעניין .השקעת גופים מוסדיים .באג"ח לא ממשלתיות .(טיוטה)* .* טיוטת חוזר זו מבוססת על המלצות הביניים של ועדת חודק (ראו להלן). .1. הבעיות שהתעוררו בשוק האשראי החוץ-בנקאי בעקבות המשבר בשוק ההון מלמדות כי שוק זה צמח בקצב מהיר בתוך כמה שנים, בלי שפותחו בקרב המלווים מספיק כלים לניהול סיכוני אשראי וללא פרקטיקה של גביית חובות בעייתיים במקרה הצורך. נראה כי הגורמים המעורבים בשוק, וגורמי הפיקוח בכללם, לא הפנימו בזמן את סיכוני האשראי הכרוכים בהשקעה באיגרות חוב: (א) כבר בדוח שנתי 56ב17 העיר משרד מבקר המדינה על כך שאגף שוק ההון לא קבע לגופים המוסדיים הוראות מפורטות בעני ין ניהול אשראי והסיכונים הכרוכים בו. בין היתר נכתב בדוח: "מן הראוי שאגף שוק ההון יקבע כללים בעניין ניהול ההשקעות של הגופים המוסדיים שבפיקוחו, המיועדות לממן את פעולות המגזר העסקי-יצרני ולשמש תחליף לאשראי בנקאי. כללים אלה צריך שיעסקו בין היתר במידע המקיף שעל הגופים המוסדיים לקבל מהלווים, בניהול תיקי הלווים והביטחונות להלוואות, בדירוג האשראי, ובניהול סיכוני האשראי ובמנגנוני הבקרה על מצב הלווים לאורך כל חיי החוב". חלק מהנושאים המוזכרים אכן טופלו בחוזרים א' ו -ב' משנת 2007 , ואולם חלקם טופל רק בשנת 2009 לאחר פרוץ המשבר: כללים בדבר המידע המקיף שעל הגופים המוסדיים לקבל מהלווים לפני ההשקעה מופיעים רק בטיוטת חוזר ד'; כללים בדבר ניהול תיקי הלווים והביטחונות להלוואות פורסמו בחוזר ג'; נושא דירוג האשראי טופל בחוזר ב' בנוגע .__________________ .17 ,משרד מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב( 2006,) '"הפיקוח על הנפקת ניירות ערך", עמ 1030 -1031 . 176 דוח שנתי60ב .לאשראי לא סחיר בלבד, ורק טיוטת חוזר ד' כוללת הנחיות מפורטות בנוגע לכל סוגי איגרות החוב הלא ממשלתיות; מנגנוני בקרה על מצב הלווים לאורך כל חיי החוב הוזכרו באופן כללי בחוזרים א' ו -ב', ואולם רק בחוזר ג' נקבעו הנחיות מפורטות בעניין. (ב) בדוח שנתי 54ב18 העיר משרד מבקר המדינה: "ראוי גם שהאגף יבדוק בקופות את נושא הביטחונות. הדבר דרוש... נוכח העובדה שהקופות הגדילו מאוד את השקעותיהן באג"ח קונצרניות לא סחירות, שרמת הסיכון שלהן גבוהה יחסית; וכן נוכח העולה מעיון בפרוטוקולים של דיוני ועדות ההשקעה של כמה קופות, ולפיו ניתנו לקופות ביטחונות שהיו פחותים מהביטחונות שניתנו לבנ קים מלווים. את בדיקת נושא הביטחונות יש לעשות בדומה לבדיקות השוטפות שעושה המפקח על הבנקים בעניין טיב הביטחונות שהבנקים מקבלים כנגד האשראי שהם נותנים". זאת ועוד, סעיף 41 ()ה(א3 ) לתקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), תשכ"ד- 1964 (להלן- תקנות מס הכנסה), מחייב קופות גמל לשקול בעת השקעה באיגרת חוב שאיננה איגרת חוב של מדינת ישראל גם את איכות הבטוחה, וכן אם היא בטוחה מספקת להתחייבות לפי איגרת החוב. אגף שוק ההון כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה: "נושא הביטחונות נבדק בוועדת חודק לצורך קביעת כללים להשקעה באגרות חוב קונצרניות ונמצא כי גם בחו"ל השקעה באגרות חוב קונצרניות בדרך כלל אינה מלווה בביטחונות אלא תלויה בקיומן של התניות פיננסיות ובבכירותו של החוב"19 . עוד כתב אגף שוק ההון כי כבר בחוזר א' נקבע כי על ועדת ההשקעות לקבוע מדיניות וכללים להערכה ואישור של קבלת בטו חות, בקרה שוטפת על איכות בטוחות שהועמדו, הערכה עדכנית של ערכן וכן שמירת מידע בנוגע לכל אלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהנושא של בדיקת ביטחונות עלה בחוזר א', הרי שעובדתית חלק לא מבוטל מאיגרות החוב הקונצרניות הונפקו ללא ביטחונות, והאגף לא הפנה לכך תשומת לב מספקת. גם בדוח הביניים של ועדת חודק נכתב: "הקשיים הרבים שעלו סביב גיבוש הסדרי חוב הדגישו את קיומם של כשלים בתהליך ההנפקה של איגרות חוב לא ממשלתיות, במיוחד בכל הקשור למערכת היחסים בין החברות המנפיקות לבין הגופים המוסדיים אשר משקיעים את כספי החוסכים באיגרות חוב אלו". בין היתר מזכיר הדוח את היעדרם של תניות חוזיות ואמות מידה פיננסיות, הן בהנפקות שבוצעו לפני פרוץ המשבר והן בהנפקות שבוצעו במהלך שנת 2009 . מההשוואה הבין-לאומית של שוקי איגרות החוב הלא ממשלתיות שערכה הוועדה היא הסיקה כי שוקי ההון במדינות שנבדקו מתנהלים באופן מפותח ומשוכלל יותר משוק ההון הישראלי, בפרט בכל הקשור בהבטחת זכויות מחזיקי איגרות החוב. כך למשל מציין הדוח כי בשוקי איגרות החוב המפותחים ישנם כלים רבים ומגוונים להגנה על זכויות מחזיקי איגרות החוב, ביניהם: מדרג קדימויות ברור בעת פירעון החוב (בכירות החוב), ומגוון של תניות .__________________ .18 ,משרד מבקר המדינהדוח שנתי 54 ב( 2004 ,"), "הפיקוח על השקעות קופות גמל עמ' 237-239 . 19 במאי 2009 מינה הממונה על שוק ההון את "הוועדה לקביעת פרמטרים להתייחסות גופים מוסדיים המעמידים אשראי באמצעות רכישת איגרות חוב לא ממשלתיות" (להלן - ועדת חודק). תפקיד הוועדה לבחון ולהמליץ על שורת פרמטרים שיידרשו הגופים המוסדיים לבחון לפני רכישת איגרות חוב לא ממשלתיות, ובשלב החזקת איגרת החוב עד פירעונה הסופי. הוועדה פרסמה את דוח הביניים שלה בספטמבר 2009. משרד האוצר 177 . חוזיות ואמות מידה פיננסיות שהפרה או חריגה מהן מאפשרת דרישה לפירעון מוקדם של איגרת החוב. בדוח הביניים צוין כי שכיחות השימוש בכלים הללו במדינות שנבדקו היא גבוהה למדי, והגופים המוסדיים משתמשים בהם לשם מעקב אחר יכולת ההחזר של החברה ולגי בוש פעולה מבעוד מועד בעת חשש לגביית החוב. לדעת משרד מבקר המדינה היה על אגף שוק ההון לבדוק בשלב מוקדם יותר אם תנאי הנפקות שנעדרים מהם תניות חוזיות, אמות מידה פיננסיות ובטוחות ובנוסף לכך קיומן של רמות מינוף גבוהות בקרב החברות המנפיקות עלולים לחשוף את הגופים המוסדיים ואת החוסכים בהם לסיכונים חריגים בעת ההשקעה באיגרות חוב קונצרניות. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2009 טרם הושלמה הוצאת הנחיות בעניין זה. (ג) לפני פרוץ המשבר לא טיפל אגף שוק ההון בצורה מספקת גם בנושא של טיפול באשראי בעייתי ובסיכון לחדלות פירעון של לווים. בחוזר א' ניתנה הנחיה לוועדות ההשקעות לאשר נהלים להבטחת זיהוי מוקדם של כשלים העלולים לקרות בנוגע לאשראי שהעמיד הגוף המוסדי. בחוזר ב' העוסק רק באשראי לא סחיר, פורסמו הוראות לדירקטוריון של גוף מוסדי לקבוע מדיניות כללית לאיתור, סיווג וטיפול בח ובות בעייתיים, להגדיר מהו מצב של חדלות פירעון של לווה ולקבוע כללים לתיעוד מקרים של חדלות פירעון. ואולם, גם בחוזר זה לא ניתנו הוראות לטיפול באשראי שסווג כבעייתי. הנושא טופל רק בחוזר ג' שפורסם באפריל 2009. אגף שוק ההון כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה: "מחסור לכאורה בהסדרה מפורטת אינו פוטר כל גוף מוסדי מהיערכות ארגונית מתאימה, ובפרט לאור חובות הנאמנות והזהירות החלות עליו". כמו כן הוסיף כי גם אם ראוי היה לפרסם הנחיה מפורטת כאמור קודם למשבר, ספק אם הייתה לכך הצדקה מיידית בתעדוף ההסדרות של האגף, לאור היקפים זניחים של חובות בעייתיים, ועל רקע הסדרות אחרות, חשובות לא פחות וקודמות בסדר העדיפויות. אגף שוק ההון ציין עוד כי הנוהל המפורט לאופן הטיפול בחובות בעייתיים, אשר פרסם האגף בעיצומו של המשבר, בא ביחד עם צעדים נוספים שנקט האגף להסרת חסמים בטיפול בחובות בעייתיים, שמטרתם לספק לגופים המוסדיים מענה מיידי להתמודדות עם הכשל בשוק. לאור קיומם של מערכי אשראי ונהלים מתאימים, גופים מוסדיים נערכו במהירות ליישום החוזר. מהאמור לעיל עולה כי לפני פרוץ המשבר הנחיותיו של אגף שוק ההון בנושאי מתן אשראי חוץ-בנקאי, טיפול בחובות בעייתיים וגבי ית חובות על ידי גופים מוסדיים לא היה מקיף ומפורט דיו. לכן האגף היה צריך לפרסם בעיצומו של המשבר חוזר אשר יגרום לגופים המוסדיים להיערך ארגונית ולהתמודד עם הבעיות בשוק איגרות החוב. 2. מבדיקה של משרד מבקר המדינה עולה כי בתחילת 2009 בדק אגף שוק ההון את עמידתן של שתי חברות ביטוח גדולות בהוראות חוזרים א' ו -ב'20 . .__________________ .20 מועד החלת החוזרים נקבע לחודשים ינואר-פברואר 2008 . 178 דוח שנתי60ב .הביקורות כללו בדיקה של עמידת החברות בסעיפי החוזרים, אך במרבית הנושאים הן לא כללו בדיקה איכותית של טיב היישום של החוזרים. כך למשל נבדק אם הדירקטוריון קבע מדיניות השקעה באשראי, אך לא נבדקה טיבה ואכיפתה של מדיניות זו. כמו כן נעשו ביקורות מעמיקות בשלוש חברות ביטוח אחרות שהעריכו את המודלים הפנימיים שנבנו בחברות לדירוג אשראי, כמתחייב מחוזר ב'. מר אריק פרץ, סגן בכיר לממונה על אגף שוק ההון, הסביר למשרד מבקר המדינה ביולי 2009 , כי האגף בודק השקעות מסוימות של הגופים המוסדיים רק במקרה שקיים חשש לניגוד עניינים. אגף שוק ההון השיב בתשובתו למשרד מבקר המדינה: "האגף מבצע ביקורות בכל הנושאים הקשורים להשקעות החל מבדיקה מדגמית של שיערוכים ועמידה בתקנות השקעה וכלה בבחינת התנהלות הגוף ברמת הממשל התאגידי, לרבות בחינת איכות מנגנוני קבלת החלטות השקעה, מנגנוני הבקרה והנהלים הקיימים בכל גוף מוסדי ואופן יישומם ... אנו שותפים לדעה כי יש להגדיל באופן משמעותי את המשאבים העומדים לרשות הפיקוח, אך במסגרת המגבלות הקיימות אין אנו סבורים שלא הוקצו לנושא משאבים סבירים ביחס לשאר המשימות שעומדות בפני הפיקוח". לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף שוק ההון להקפיד לכלול בביקורות שהוא מקיים בגופים המוסדיים גם בדיקות איכותיות כדי לוודא שהוראותיו מיושמות כנדרש. לשם כך ראוי להסתייע מפעם לפעם גם בבדיקה מדגמית של השקעות שנעשו בגופים, בייחוד באפיקי השקעה שהם חדשים יחסית. .סיכום .להסדרה ולפיקוח על שוק ההון נודעת חשיבות רבה. מטבען של מערכות פיננסיות שהן רגישות לזעזועים, ותפקודן התקין הוא חיוני לשמירה על היציבות הכלכלית של המשק. מהביקורת עולה כי יישומם של רפורמות ושינויים רבים בשוק ההון בפרק זמן קצר יחסית הותיר את צרכני השירותים הפיננסיים ללא הגנה מספקת, וללא כלים המאפשרים להם לנצל בצורה מושכלת את חופש הבחירה שניתן להם ביחס לחיסכון הפנסיוני. רמת ההסדרה, הפיקוח והבקרה של אגף שוק ההון על פעילות הגופים המוסדיים אינה מספקת בחלק מהתחומים. נמצא כי חלק מהבעיות טופלו על ידי אגף שוק ההון רק לאחר שהופקו לקחים בעקבות פרוץ המשבר. אגף שוק ההון נדרש לפקח על ניהולן התקין של הקופות והקרנות ועל הבטחת יציבותן, ולוודא שהן פועלות לטובת העמיתים. על האגף להבטיח שכספי החוסכים ינוהלו בצורה אחראית, בהתאם לרמת הסיכון שמתאימה למאפייני העמית. עליו לקיים תהליך מסודר ומבוסס של איסוף נתונים, פיקוח וב קרה על השימוש שעושים הגופים המוסדיים בכספי החוסכים ולעמוד על הסיכונים שהם לוקחים. תהליך כזה יכול לאפשר זיהוי הבעיות משרד האוצר 179 . ושיפור ההסדרה בכל הנוגע להשקעות הגופים המוסדיים. על אגף שוק ההון לנקוט את כל הצעדים הנדרשים כדי לוודא שהגופים המוסדיים אינם נוקטים פעולות שא ינן עולות בקנה אחד עם האינטרסים של ציבור החוסכים.

תקציר:
 משרד האוצר 163 .הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו .תקציר .המשבר הכלכלי העולמי הביא לידי ירידות חדות והגדלת התנודתיות גם בשערי ניירות הערך בשוק ההון בישראל, והם באו לידי ביטוי גם בשוק החיסכון הפנסיוני. היקפו של החיסכון הפנסיוני, שהוא המרכיב העיקרי של החיסכון לטווח ארוך, הסתכם בסוף שנת 2008 בכ-574 מיליארד ש"ח. עם מכשירי החיסכון הפנסיוני נמנות קרנות פנסיה, קופות גמל ותכניות ביטוח חיים שיש בהן מרכיב של חיסכון (להלן - ביטוחי מנהלים או קופות ביטוח) והן מנוהלות בידי חברות ביטוח, חברות בעלות רישיון לעסוק בניהול קופת גמל או חברות מנהלות של קרנות פנסיה (להלן - גופים מוסדיים). בין היתר, עוסקים הגופים המוסדיים בהשקעת כספי החוסכים המופקדים במכשירי החיסכון הפנסיוני. אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון) אחראי על הפיקוח וההסדרה בשוקי הביטוח, הפנסיה והגמל. ייעודו העיקרי של האגף הוא להבטיח רמה מיטבית של ביטחון פיננסי לצרכני השירותים הפיננסיים. פעילותם של גופים מוסדיים המנהלים חסכונות פנסיוניים מוסדרת באמצעות כמה חיקוקים: חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א - 1981 , והתקנות שהותקנו לפיו; חוק הפיקוח על ש ירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה- 2005 , והתקנות שהותקנו לפיו; חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ה - 2005 ; חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה - 2005 ; תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד- 1964. .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר-ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות אגף שוק ההון בתחום הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו. בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך ובבנק ישראל. .עיקרי הממצאים .1. דוח הצוות הבין-משרדי לעניין הרפורמה בשוק ההון (להלן - ועדת בכר) מספטמבר 2004 , ששימש בסיס לרפורמה בשוק ההון (רפורמת בכר), המליץ למנות שני צוותים: צוות שיבחן ויגבש המלצות בעניין התוכן והמבנה של הפיקוח הרצוי בשוקי הכספים וההון, וצוות היגוי שילווה את תהליך החקיקה הנדרש. הממשלה אימצה את המלצות ועדת בכר בנובמבר 2004 . נמצא כי שני הצוותים לא הוקמו. רפורמת בכר, שיישומה בפועל היה מהיר מהצפוי, גרמה 164 דוח שנתי60ב .שינוי מהותי במבנה שוק החיסכון הפנסיוני, וראוי היה שאגף שוק ההון יוודא שהושלמו הפערים שמצאה הוועדה בנושאים שבתחומי אחריותו. 2. כ-95% מכספי החוסכים במכשירי החיסכון הפנסיוני השונים מושקעים במסלולים "כלליים" ללא התאמת רמת הסיכון שהכספים נחשפים אליו למאפייני החוסכים. הגופים המוסדיים מנהלים מאות קופות גמל במסלולי השקעה שונים, אך במקרים רבים אין הבדל של ממש בין המסלולים. אגף שוק ההון לא טיפל במידה מספקת, עד לפרוץ המשבר בשוק ההון, בריכוזם הגבוה של כספי חיסכון במסלולים ה"כלליים", ובבעייתיות הקיימת בהגדרת מסלולי ההשקעה ומדיניות ההשקעה, וטיפולו היה רק בשלבים התחלתיים. 3. אגף שוק ההון בודק רק באופן חלקי את עמידת הגופים המוסדיים במגבלות ההשקעה הקבועות בחוקים ובתקנות, ואת עמידתן של קופות וקרנות שהגדירו מראש מסלולי השקעה במדיניות ההשקעה שעליה הצהירו. במצב הקיים, מתקבלים הנתונים המדווחים אחת לחודש או לרבעון בלבד. למעשה, אין בקרה על המתרחש בתדירות העולה על אחת לחודש, דבר שנדרש על מנת לאתר ככל האפשר בזמן אמת סיכונים לחסכונות הציבור. 4. לפני פרוץ המשבר הנחיותיו של אגף שוק ההון בנושאי מתן אשראי, טיפול בחובות בעייתיים וגביית חובות על ידי גופים מוסדיים לא היו מקיפות ומפורטות דיין. כך למשל היה על האגף לבדוק בשלב מוקדם יותר אם תנאי הנפקות שנעדרים מהם תניות חוזיות, אמות מידה פיננסיות ובטוחות, ובנוסף לכך, קיומן של רמות מינוף גבוהות בקרב החברות המנפיקות - עלולים לחשוף את הגופים המוסדיים לסיכונים חריגים בעת השקעה באיגרות חוב קונצרניות. לכן היה צריך האגף לפרסם בעיצומו של המשבר חוזר אשר יגרום לגופים המוסדיים להיערך ארגונית ולהתמודד עם הבעיות בשוק איגרות החוב. .סיכום והמלצות .הביקורת העלתה, כי במהלך יישום הרפורמות בשוק ההון חסרו מנגנוני הסדרה ופיקוח שיאזנו בין שיקולים של פיתוח וליברליזציה של השווקים לבין סדרי פיקוח ושיקולים של הגנה על כספי החוסכים. רמת ההסדרה, הפ יקוח והבקרה של אגף שוק ההון על פעילות הגופים המוסדיים הייתה חלקית בתחומים מסוימים, והמשבר בשוק ההון האיץ את תהליכי הרגולציה שמבצע האגף. על האגף לדאוג לאיסוף נתונים שיאפשרו לו לקיים תהליך מסודר של פיקוח ובקרה שבמהלכו יוכל לנטר סיכונים קרוב ככל האפשר לזמן אמת ולטפל בהם. כל זאת כדי להגן כנדרש על חסכונות הציבור המנוהלים על ידי הגופים המוסדיים. .