משרד האנרגייה/משק הגפ_ם (גז בישול) - תחרותיות והיבטים בבטיחות

 מבוא .גז פחמימני מעובה (להלן - גפ"ם או הגז), הידוע גם בכינויו "גז בישול", הוא אחד מתוצריו של תהליך הזיקוק של נפט גולמי, והוא מורכב מתערובת של גזים פחמימניים, בעיקר בוטאן ופרופן. הגפ "ם הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל. בישראל יש כ -2.4 מיליון צרכני גפ "ם, והוא משווק למגזר הביתי לצורכי בישול והסקה ולמגזר המוסדי12 גם כמקור אנרגיה. היקף המכירות בשוק הגפ"ם הוא כ-3 מיליארד ש"ח בשנה. שרשרת הייצור של הגפ "ם כוללת שלושה מקטעים עיקריים: מקטע הייצור (לרבות יבוא), מקטע האחסון ומקטע השיווק13 . מבחינה פונקציונלית יכולים הסולר (באופן חלקי) והחשמל (באופן מלא) להוות תחליף לגפ"ם. עם זאת, הם אינם יכולים להוות רסן על הפעלת כוח שוק מצד ספקי הגפ"ם14. לפי חוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989 (להלן- חוק הגז), "ספק גז" הוא אדם שעסקו ייצור, מילוי, החסנה, הולכה, הובלה או שיווק של גז. אדם לא יהיה ספק גז ולא יעסוק בעבודת גז אלא אם כן הוא בעל רישיון לפי חוק הגז. במועד סיום הביקורת, פברואר 2017 (להלן- מועד סיום הביקורת), היו בישראל 39 ספקי גז מורשים15 , מהם שני בתי זיקוק, חברת אחסון אחת, חמישה מובילי גז16, חמישה ספקים בינוניים-גדולים (להלן - ספקי הגז הגדולים או הספקים הגדולים)17 השולטים בכ-%85 מהשוק, ו-22 ספקים קטנים18 אשר נתח השוק הכולל שלהם אינו עולה על%15. בשנת2011 בחנה הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי 19 כמה ענפיםמרכזיים במשק שבהם קיימים כשלי תחרות משמעותיים. בדוח שפרסמה הוועדה היא ציינה כי במקטע השיווק של גפ "ם קיימת ריכוזיות ענפית לא מועטה, נוכח העובדה שספקי הגז הגדולים מחזיקים יחד בנתח שוק העולה על %9020 , וכי המגזר הביתי משלם עבור גפ"ם מחיר כמעט כפול מזה שמשלם המג זר המוסדי, ללא הצדקה21 . ממצאי הדוח העלו כי כשלי השוק נובעים משני חסמים עיקריים: חסם בהחלפת ספק גז בבית משותף והפחתות מחיר נקודתיות שמבצעות החברות הגדולות ככלי לדחיקת . .12 המגזר המוסדי כולל גם את מגזרי התעשייה והחקלאות וכן שירותים חיוניים, כגון בתי חולים ובתי אבות. 13 מקטעים אלו יפורטו להלן בפרקים "הקצבת גפ "ם לספקי הגז", "יבוא גפ "ם", "אחסון גפ "ם" ו"שיווק גפ"ם". 14 ,רשות ההגבלים העסקייםאספקת גפ"ם למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית - טיוטה להערות הציבור (אוגוסט 2016.) 15 המידע מאתר משרד האנרגיה- www.energy.gov.il . 16 הכוונה לספקים שעיסוקם הובלת גז בלבד; מלבדם קיימים ספקים המשווקים גז ומובילים אותו בעצמם. 17 .לחלק מהספקים הגדולים יש חברות קשורות, בהן בתי זיקוק וחברות הובלת גז 18 .בהם שני ספקים שעסקם שיווק מיכלי מחנאות בלבד 19 הוועדה, הידועה יותר בשם"ועדת טרכטנברג", הוקמה ביולי 2011 בעקבות המחאה החברתית והגישה את המלצותיה לראש הממשלה ב- 10.8.11. 20 כאמור, במועד סיום הביקורת נתח השוק של ספקי הגז הגדולים היה כ-85%. 21 כלומר, פערי מחירים אלה אינם מוסברים על ידי פער בעלויות השיווק והאספקה של המקטעים השונים או של אמצעי האספקה השונים. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |541 . החברות הקטנות. העלות העודפת למשקי הבית בשל כשלי תחרות בענף מוערכת בכ-150 מיליון ש"ח בשנה. ב טווח הקצר המליצה הוועדה להטיל פיקוח על מחיר הגפ"ם בשער בית הזיקוק ועל מחיר הגפ "ם לצרכן, שיביא להפחתת מחירו. בד בבד, נוכח ההצלחה המוגבלת של הרפורמה האחרונה בענף הגז, המליצה הוועדה להקים צוות ממשלתי שיציע רפורמה נוספת להגברת התחרות בענף, על בסיס הבטחה של גישה חופשית לצוברים22. בעקבות דוח הוועדה התקבלה החלטת ממשלה23 ולפיה יש להקים צוות בין-משרדי בראשות ראש מינהל הדלק במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) כדי לגבש הסדרים להגברת התחרות בשיווק הגפ"ם. הצוות יבחן, בין היתר, את העניינים האלה: הקלת התנאים להחלפת ספקי גז בצובר, הכנסת שיקולי מחיר הגז וטיב השירות הניתן לדיירים במסגרת בחירת ספק הגז הראשון בבית משותף, פרסום מחירי גז ממוצעים או מירביים או טווחי מחירים כלליים או אזוריים על ידי ספקי הגז. בעקבות החלטת הממשלה הוקם באוקטובר 2012 צוות בין -משרדי בראשות ראש מינהל הדלק; עם חברי הצוות נמנו נציגים ממשרד הכלכלה, משרד האוצר, משרד המשפטים ומשרד האנרגיה. בראשית 2014 הגיש הצוות את המלצותיו 24 . הצוות המליץ על שלוש הפעולות הללו: (א) עיגון סעיפים 17א25 ו-17ב26 לחוק ההסדרים במשק המדינה, התשמ"ט -1989 (להלן- חוק ההסדרים ( 1989 ;)), בחקיקת קבע (ב) חקיקת תקנות משלימות לסעיפים 17א ו-17 ( ב לחוק ההסדרים1989 )- תקנות פרסום מידע27 "ותקנות המגדירות "תנאים דומים28 ; (ג) איסור התקשרות ישירה בין קבלן של בית משותף חדש לבין ספק גז ללא הסכמת הדיירים29. . .22 .צובר גז הוא מיכל גז גדול מאוד הטמון באדמה, והוא מכיל בין חצי טון לחמישה טון גז 23 'החלטת ממשלה מס3990 מ- 18.12.11 , שעניינה קידום התחרות בשוק הגפ"ם. 24 דוח הצוות הבין-משרדי לגיבוש הסדרים להגברת התחרות בשיווק הגפ"ם (2014) (להלן – דוח הצוות הבין-משרדי ). 25 סעיף17 א היווה הוראת שעה (במקור, לתקופה של שלוש שנים) שהוספה ב-2008 האוסרת על ספק גז יוצא להתקשר עם צרכן ביתי שמסר הודעה על סיום ההתקשרות, וזאת במשך שישה חודשים מיום מתן ההודעה. הסעיף נועד למנוע מצב של "הצעה טורפנית", שבו ספק גז המקבל הודעה על החלפתו, יציע לצרכן מחיר נמוך משמעותית מהספק הנכנס כדי שיבחר בו במקום בספק הנכנס. 26 סעיף17 ב היווה הוראת שעה (במקור, לתקופה של שלוש שנים) שהוספה ב-2008 האוסרת על סירוב בלתי סביר של ספק גז בפריסה ארצית לספק שירותים באותו אזור בתנאים דומ ים לתנאים שבהם הוא מספק את הגז לצרכן גז ביתי דומה. הסעיף נועד למנוע מצב שבו ספק גז מציע מחיר נמוך במיוחד לבית משותף רק כדי "לנטרל" ספק אחר שהציע הצעה טובה. 27 התקנות יחייבו את ספקי הגז למסור לצרכניהם בחשבון הגז את כתובותיהם של צרכני הגז הקשורים לאותה מערכת גז. כן יחייבו התקנות את ספקי הגז לפרסם אחת לחודש באתר האינטרנט שלהם דוח ובו המחיר הממוצע שגבו עבור שירותי אספקת גז המנויים בתקנות, לכל אחד מסוגי מתקני גז המשמשים את הצרכנים בכל רשות מקומית שבה הם מספקים גז. 28 בתקנות אלה מוצע לקבוע מה הם התנאים ה"דומים" לעניין הסירוב הבלתי סביר כאמור בסעיף 17 ב לחוק ההסדרים. התקנות יבואו באופן בלתי נפרד לתקנות בנוגע לפרסום מידע. כך, למשל, תשלום בעד גז שאינו עולה ביותר מ-5% על המחיר שספק הגז פרסם בדוח לפי התקנות בנוגע לפרסום מידע, כמחיר הממוצע שהוא גובה בעד גז מצרכן ביתי המקבל גז מאותו סוג מתקן גז באותו אזור. 29 ראו התייחסות בפרק "שיווק גפ"ם". 542 |דוח שנתי 68א .באוגוסט 2016 פרסמה רשותההגבלים העסקיים (להלן - רשות ההגבלים) טיוטה להערות הציבור בנושא אספקת גפ"ם למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית 30 . בדיקת רשות ההגבלים העלתה כי יש כשלי תחרות בשוק אספקת גפ"ם ללקוחות הצורכים גז באמצעות מערכת גז מרכזית. בפרט נמצא כי יש חסמים גדולים לכניסת ספקים חדשים לשוק הגפ "ם וחסמי התרחבות לשוק זה הנובעים ממגבלה בכושר הייצור המקומי ומקשיים של ספקים קטנים לייבא גפ "ם. עוד נמצא כי יש חסמים למעבר מספק גפ "ם אחד למשנהו במערכת גז מרכזית. בטיוטה מציעה רשות ההגבלים לפעול בשלושה מישורים בעת ובעונה אחת לצורך קידום התחרות: (1 ) ביטול מגבלת הקצבת הגפ "ם31 לספקים קטנים וחדשים, בכפוף למכירת הגז ללקוחות בישראל; (2 ) השקעה ממשלתית בפתרונות אחסון גפ"ם המיובא על ידי ספקים קטנים וחדשים; (3 ) הפחתת חסמי מעבר באמצעות שינוי מדיניות בחירת ספק הגז החלה על בתים משותפים ואיסור אפליה בין לקוחות המחוברים לאותה מערכת גז מרכזית. בינואר 2017 פרסמה רשות ההגבלים דוח סופי בנושא (להלן- דוח רשות ההגבלים מ-2017 ). בד בבד עם השלמת הדוח הסופי, יושמו חלק מההמלצות הנוגעות למישור השלישי במסגרת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנו?ת התקציב 2017 ו-2018 ), התשע"ז-2016 . בהקדמה לדוח נכתב כי אף שיישום ההמלצות הנוגעות למישור זה הוא מבורך הרי שהוא אינו ממצה; שינוי של ממש בשוק זה יתאפשר רק אם יתבצע מהלך משולב של יישום ההמלצות הנוגעות גם לשני המישורים הראשונים. בספטמבר 2016 פתחה רשות ההגבלים בח קירה גלויה בעניין תיאום מצד ספקים גדולים בשוק הגפ"ם. במועד סיום הביקורת החקירה עדיין נמשכה. .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט 2016 - פברואר2017 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות לקידום התחרות במשק הגפ"ם במשרד האנרגיה, ברשות ההגבלים, במינהל התכנון ובאגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל) במשרד האוצר, ברשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון ובחברה ל' 32 . כמו כן בדק משרד מבקר המדינה היבטים בנושא הבטיחות במשק הגפ "ם במשרד האנרגיה, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה) וברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות). בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה ובמשרד המשפטים. . .30 מערכת גז מרכזית היא מערכת המספקת גז באמצעות צובר (מרכזיית צובר) או באמצעות מיכלים (מרכזיית מיכלים) לבית משותף או לכמה בתים משותפים. 31 ראו להלן הפרק "הקצבת גפ"ם לספקי הגז". 32 החברה היא גוף מבוקר לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 , היות והיא "מפעל, מוסד קרן או גוף אחר שהממשלה משתתפת בהנהלתם". משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |543 .משרד מבקר המדינה בדק בעבר את נושא משק הגפ "ם; בשנת 2007 נבדקה התחרות במשק הגפ "ם33 , ובשנת 2012 - בטיחות מערך הגפ "ם34 (להלן- הדוחות הקודמים). בדוח זה קיים משרד מבקר המדינה גם מעקב אחר תיקון חלק מהליקויים שהופיעו בדוחות הקודמים. .הקצבת גפ"ם לספקי הגז .בישראל יש שלושה מקורות לרכישה סיטונאית של גפ"ם: שני בתי זיקוק (להלן - בתי הזיקוק) – בית זיקוק לנפט בע"מ הממוקם בחיפה (להלן - בז"ן) ופז בית זיקוק אשדוד בע"מ (להלן - בז"א); וייבוא גפ"ם דרך נמל הנפט באשקלון המופעל על ידי חברה ל'. .תרשים 1 : מקורות אספקת הגפ"ם למשק הישראלי . .המקור: משרד האנרגיה . .33 מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב (2007 '), עמ1201 (להלן- דוח 58)ב. 34 מבקר המדינה, דוח שנתי 64א (2013 '), עמ229. 544 |דוח שנתי 68א .במועד סיום הביקורת .כמות אספקת הגפ"ם .של שני בתי הזיקוק .הייתה כ- 350,000 טון .גפ"ם בשנה; צריכת הגפ"ם המשקית הייתה כ- 610,000 טון בשנה. עקב מגבלת כושר הייצור של בתי הזיקוק נוצר מחסור בגפ"ם בתקופות מסוימות בשנה (בעיקר בחורף). כדי להתמודד עם המחסור הותקנו תקנות ההסדרים .במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי בתי זיקוק וספקי גז), התש"ע-2009 הגפ"ם הוא רק אחד התוצרים של הזיקוק, ושיעורו - כ-%4 מחבית נפט35 . לא ניתן להגדיל את היקף הזיקוק בבתי הזיקוק הקיימים היות שבתי הזיקוק קרובים מאוד למגבלת כושר הייצור שלהם. יובהר כי דוח זה לא עסק באפשרות להקמת בתי זיקוק נוספים בישראל. לפי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (מחיר מרבי לגפ"ם בשער בית זיקוק), התש"ס - 2000 , מחיר הגפ "ם בשער בתי הזיקוק מפוקח באופן המכפיף את המחיר המירבי שבתי הזיקוק רשאים לגבות למחירו של היבוא בשער הנמל בישראל. לגפ"ם המיובא מתווספות על עלויות ההובלה עלויות כגון דמי ניטול 36 , עמיל מכס, עלות בודק כמויות באונייה, דמי שהייה 37 , ביטוח סיכוני מלחמה, עלויות אחסון. במועד סיום הביקורת סך מחיר היבוא כולל העלויות העודפות היה גבוה בכ - 9%-7% מהמחיר בשער בתי הזיקוק. על כן מעדיפים הלקוחות המקומיים לרכוש גפ"ם מייצור מקומי. במועד סיום הביקורת כמות אספקת הגפ"ם של שני בתי הז יקוק הייתה כ- 350,000 טון גפ"ם בשנה; צריכת הגפ "ם המשקית הייתה כ - 610,000 טון בשנה. עקב מגבלת כושר הייצור של בתי הזיקוק נוצר מחסור בגפ"ם בתקופות מסוימות בשנה (בעיקר בחורף). כדי להתמודד עם המחסור הותקנו תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי בתי זיקוק וספקי גז), התש"ע -2009 (להלן- תקנות ההקצבות). על פי תקנות ההקצבות, בתי הזיקוק רשאים למכור גפ "ם לספקי גז 38 בלבד. על בתי הזיקוק להודיע בכתב לכל ספקי הגז ולמנהל ענייני בטיחות הגז במשרד האנרגיה (להלן גם - המנהל) ביום העסקים הראשון בכל חודש מהי תחזית כושר האספקה הצפויה להם לכל אחד משלושת החודשים הבאים. כל ספק גז רשאי להזמין גז משני בתי הזיקוק39 .בכל חודש, עד לעשרה בחודש שקדם לו בחודשי מחסור40 :יפעלו בתי הזיקוק כדלהלן (א) יספקו לספקי הגז את כל כושר האספקה שלהם, לרבות גז שהוזמן מבית זיקוק, אך נותר במתקני ו או הוחזר אליו לשם שיווק הגז שלא כחומר זינה; (ב) כל בית זיקוק יפריש בחודשי המחסור 2% מכושר האספקה שלו שישמשו לאספקת גז לספקי גז חדשים 41 . ספק גז חדש המעוניין בכך, יקבל גז בשלושת החודשים הראשונים לפעילותו מהגז שהופרש כאמור לעיל בשיעור שלא יפחת מ-35 טון לחודש, ומהחודש הרביעי יקבל גז בכמות שהחליט המנהל, לפי צריכת צרכני הגז של הספק החדש. אם הכמות שיש לספק לספקי הגז החדשים עלתה על כמות הגז שהפריש בית הזיקוק ( 2% ,)מתפוקתו יקבל כל אחד מספקי הגז החדשים את הכמות היחסית בהתאם לצריכת צרכניו; . .35 .עיקר התוצרים הם סולר, בנזין ומזוט 36 פריקה או טעינה של מטען והעברתו לכלי תובלה לשם הוצאתו מהנמל לאונייה או לשטח אחסון. 37 .כשהאונייה משתהה בעגינתה בנמל 38 ,"ספק גז" הוא מי שעוסק במכירה או בשיווק של גז, ובלבד שהוא בעל רישיון לפי חוק הגז למעט בית זיקוק. 39 ;לא כל הספקים מזמינים גז משני בתי הזיקוק אם למשל המרחק הגאוגרפי בין הספק לבית הזיקוק גדול מדי הוא יזמין גז רק מבית הזיקוק הקרוב אליו. 40 חודש מחסור הוא חודש שבו אין בידי בית הזיקוק לספק את מלוא הביקוש לגז. בבז"א כל חודשי השנה הם חודשי מחסור; בבז"ן חודשי החורף הם חודשי מחסור. 41 ספק גז חדש הוא ספק שרכש גז מבתי הזיקוק במשך שנה או פחות, ואינו תאגיד קשור לספק אחר. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |545 .בחודשי המחסור .ספקי הגז מקבלים .מבתי הזיקוק כמויות .גז המבוססות על .שלושת החודשים .המקבילים בשנה .הקודמת ועל שלושת .החודשים שקדמו .לחודש שלפני חודש .המחסור (ג) כל בית זיקוק יספק לכל ספק גז קטן42 המעוניין בכך, גז בשיעור השווה לחלק היחסי בגז שקיבל אותו ספק מבית הזיקוק ביחס לשאר ספקי הגז: (1 ) בשלושת החודשים המקבילים בשנה הקודמת בממוצע; (2 ) בשלושת החודשים שקדמו לחודש שלפני חודש המחסור, בממוצע. לעניין חישוב שיעור הגז יהיה משקלן של התקופות בסעיפים ( 1) ו -(2 ) שווה. שיעור הגז שיקבל ספק קטן יהיה כאמור בסעיפים אלו בתוספת 10% ,; (ד) בתי הזיקוק יספקו לספקי גז שאינם קטנים ואינם חדשים המעוניינים בכך, גז בשיעור השווה לחלק היחסי בגז שסיפק בית הזיקוק לשאר הספקים הגדולים: ( 1 ) בשלושת החודשים המקבילים בשנה הקודמת בממוצע; (2 ) בשלושת החודשים שקדמו לחודש שלפני חודש המחסור, בממוצע. לעניין חישוב שיעור הגז יהיה משקלן של התקופות בסעיפים (1) ו-(2 ) שווה. חישוב כאמור ייעשה מתוך כושר האספקה של אותו בית זיקוק, בניכוי כמות הגז שהופרשה בעבור ספקי הגז החדשים והקטנים. דהיינו, בחודשי המחסור ספקי הגז מקבלים מבתי הזיקוק כמויות גז המבוססות על שלושת החודשים המקבילים בשנה הקודמת ועל שלושת החודשים שקדמו לחודש שלפני חודש המחסור. למשרד מבקר המדינה הגיעו תלונות של ספקים קטנים ולפיהן שיטת ההקצבות בעייתית ואינה מאפשרת להם לצמוח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי שיטת ההקצבות גורמת לכך שספקי הגז רוכשים בכל חודש, במשך שנים, כמות קבועה פחות או יותר של גז. שיטה זו למעשה משמרת את המצב הקיים , שכן כמות הגז שמשוריינת לספקים הקטנים (בשיעור של 10% מהחלק היחסי של הגז שהם אמורים לקבל) אינה מאפשרת להם לרכוש כמויות גז גדולות יותר, להרחיב את חוג לקוחותיהם ולצמוח43 . זאת ועוד, הכמות המשוריינת לספקים חדשים ניתנת לתקופה קצרה של שלושה חודשים בלבד. לאחר תקופ ה זו הם יקבלו גז בכמות שיורה עליה המנהל, לפי צריכת צרכני הגז שלהם. בתשובה שמסר משרד האנרגיה למשרד מבקר המדינה במרץ 2017 (להלן- תשובת משרד האנרגיה) צוין כי החלק המשוריין בשיעור של 10% שזכאים לקבל הספקים הקטנים הוא משמעותי ומאפשר את צמיחתם. הבעייתיות היא שמשיכות הגפ"ם של הספקים הקטנים פוחתות בחודשי הקיץ במידה ניכרת, וזאת ב של העובדה שהן מבוססות בעיקר על אספקה לסקטור הביתי, והדבר מוביל לכך שהם מקבלים כמויות קטנות יותר גם בחורף. . .42 ספק גז קטן הוא ספק גז שהמנהל הודיע עליו לבית זיקוק שהוא ספק גז למעלה משנה ואינו תאגיד קשור לספק גז אחר, ושחלקו היחסי בגז שנופק לו בבית הזיקוק ביחס להיקף המכירות לשאר ספקי הגז בבתי הזיקוק בשל ושת החודשים שקדמו לחודש שלפני חודש המחסור אינו עולה על 5%. 43 :אלה הן הדרכים לרכוש כמויות מועטות נוספות של גז (א) רכישה מספק אחר, בכפוף לכמות ולמחיר שיציע אותו ספק; (ב) רכישה מבז"ן במסגרת "ימים חופשיים", אשר בהם אפשר לרכוש גפ"ם באופן חופשי; (ג) רכישה מבז"א אם מיוצר עודף גפ "ם, כאשר העודף מתחלק באופן יחסי בין הספקים המעוניינים בכך לפי תקנות ההקצבות. 546 |דוח שנתי 68א .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי כדי לפתוח את שוק הגפ"ם לתחרות אמיתית יש לשקול שינוי בתקנות שיאפשר לבצע תכנית "פיילוט" לתקופה מסוימת, ובה יבוטלו ההקצבות במתכונתן הנוכחית לספקי גז קטנים ולספקי גז חדשים. במקומן ינפקו בתי הזיקוק לספקים אלו כמויות גפ"ם לפי מספר הלקוחות הקיימים וכן כמות נוספת שתאפשר להם לספק גפ "ם ללקוחות חדשים. במהלך תקופת ה"פיילוט" יעקוב משרד האנרגיה למי מסופק הגז ויבדוק אם התכנית פו געת בספקים הגדולים, שייאלצו לרכוש כמות גדולה יותר של גפ"ם מיובא . כמו כן, יוכל המשרד לבדוק אם נוצרת פגיעה ברמת השירות או הבטיחות באספקת הגפ"ם. .הגדלת הקצבה לספק גז .לפי תקנות ההקצבות, אם ספק גז מוכיח למנהל שהוא התקשר בחוזה לאספקת גז עם צרכן גדול44 - יורה המנהל לבתי הזיקוק להעביר לספק הנכנס את כמות הגז שסוכם עליה בחוזה ולגרוע כמות זו מהכמות שהזמין הספק היוצא. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ספקי גז, בעיקר קטנים, מתקשים מאוד להעביר לשורותיהם צרכן גדול, זאת בשל חסמי המעבר מספק גז אחד למשנהו45 . זאת ועוד, המנהל אינו מאשר הגדלת הקצבה לספק גז שהעביר לשורותיו לקוחות שהיקף צריכתם הכולל אינו עולה על 120 טון לשנה כאמור בתקנות ההקצבות (למשל, כמה בנייני מגורים). עוד עולה מהבדיקה כי מיולי 2015 שוקד משרד האנרגיה על תיקונן של תקנות ההקצבות. על פי התיקון המוצע, תימ חק הגדרת "צרכן גדול", ובמקומה תיקבע הוראה גמישה יותר בנושא. אם הוכיח ספק גז למנהל כי בתקופה של שלושה חודשים שקדמו להגשת הבקשה להגדלת הקצבה הוא התקשר בחוזה לאספקת גז עם לא יותר משלושה צרכנים הרוכשים גז לשימוש תעשייתי, חקלאי או מסחרי בכמות שנתית העולה על 120 טון, יורה המנהל לבתי הזיקוק להעביר לספק הנכנס את כמות הגז נושא החוזה ולגרוע אותה מהכמות שמזמין ספק הגז שסיפק אותה לצרכנים קודם לכן. חלופה נוספת להגדלת ההקצבה, על פי התיקון המוצע, תהיה אם הספק הנכנס הוכיח כי בתקופה של השנה שקדמה להגשת הבקשה הוא התקשר בחוזים לאספקת גז עם צרכני גז ביתי שעד לאותו מועד היו קשורים בחוזה עם ספק אחר, וצריכת הגז של כולם יחד עלתה על 30 טון. במועד סיום הביקורת טרם הסתיימה העבודה על תיקון התקנות. . .44 "צרכן גדול" הוא מי שרוכש גז מספקי גז בכמות שנתית העולה על120 טון ואינו ספק גז, למשל מפעל. 45 ראו להלן בפרק "שיווק גפ"ם". משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |547 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי רף של120 טון לשנה הוא רף גבוה מדי עבור ספקי גז קטנים, וקביעת רף כאמור מקבעת את נתחי השוק שלהם ומקשה עליהם מאוד להרחיב את חוג לקוחותיהם. על המשרד לשקול הגדלת הקצבה לספק גז קטן בכל מקרה שבו הוא הוכיח למנהל כי התקשר עם צרכנים נוספים, או, לכל הפחות, לזרז את תיקון התקנות שנועד להקל על העברת הקצבות מספק יוצא לספק נכנס. שינוי כאמור עשוי לאפשר לספקי הגז הקטנים לרכוש כמויות גז גדולות יותר מבתי הזיקוק ולנסות לצמוח. משרד האנרגיה הסכים בתשובתו כי יש להקל על הגדלת ההקצבות לספקים קטנים מקום בו הוכיחו בוודאות כי העבירו אליהם צרכנים של ספקים אחרים, והקלות משמעותיות אכן מופיעות בתיקון המוצע לתקנות ההקצבות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי תקנות ההקצבות, לרבות התיקון המוצע להן, אינן מתייחסות להגדלת ההקצבות לספקי גז הנדרשת עקב חיבורם של דיירי בתים משותפים חדשים לגז. זאת ועוד, מטענות של ספקי גז עולה כי משרד האנרגיה אינו גורע מהקצבות של ספקי גז כאשר חלק מצרכניהם עברו משימוש בגפ"ם לשימוש בגז טבעי. בתשובות נוספות שמסר משרד האנרגיה למשרד מבקר המדינה במאי וביוני 2017 צוין כי יש קושי לקבל מידע על לקוחות שעזבו ספק גז מסוים לטובת הגז הטבעי או לטובת מקור כוח אחר ולבצע באופן מדויק חישוב כולל של לקוחות עוזבים מול לקוחות חדשים עבור כל ספק לצורך הקטנה או הגדלה של ההקצבות שהוא מקבל, לרבות בגין חיבור בתים משותפים חדשים. משרד האנרגיה הוסיף כי מהבחינה הכלכלית יש לראות בלקוחות חדשים כאלה שעליהם לשאת בעלות השולית של הגפ"ם המיובא, שכן צריכתם מכוסה באמצעות יבוא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי במסגרת תיקון התקנות עליו להידרש גם לנושא הגדלת ההקצבות לספקים עקב חיבורם לגז של דיירי בתים משותפים חדשים ולנושא הקטנת ההקצבות לספקים עקב נטישת צרכנים לטובת שימוש בגז טבעי. יובהר כי צרכנים (מפעלים) העובר ים לשימוש בגז טבעי צרכו עד למעבר כמות גדולה של גפ"ם. מספרם של מפעלים אלה אינו גבוה והמידע על אודותם ידוע למשרד האנרגיה. .דיווח ספקי הגז על כמויות הגז שהם מספקים לצרכנים .כדי לפקח על השימוש שעושים ספקי הגז בגז שהם רוכשים מבתי הזיקוק ולמנוע את מכירתו לעבריינים, המליץ מבקר המדינה בדוח 58 ב לפעול לקידום ההצעה לתיקון תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי יצרני גז), התשס"ו-2006 ., ולפיה יחויבו ספקי הגז לדווח על כמויות הגז שסיפקו לצרכנים לפי תקנות ההקצבות, שהותקנו כאמור ב-2009 , בתחילת כל חודש יגישו ספקי הגז למנהל דוח שאושר על ידי רואה חשבון ובו נתונים מהחודש שקדם לו. דוח זה יכלול, 548 |דוח שנתי 68א .כאמור, במרבית .השנה אין די בגפ"ם .המיוצר על ידי בתי .הזיקוק כדי לספק את .דרישת המשק. כדי .לעמוד בביקוש .לגפ"ם, נוסף על .הרכישה מבתי .הזיקוק, חמשת ספקי .הגז הגדולים מייבאים .גפ"ם. ואולם, בשל .תנאי מזג האוויר .בחודשי החורף, .נוצרים לעתים .עיכובים בהגעת .אוניות המעבירות .גפ"ם לנמל בארץ בין היתר, את כמויות הגז שקיבלו הספקים מכל אחד מבתי הזיקוק, את כמויות הגז שמכרו לכל אחד מספקי הגז האחרים ואת כמויות הגז שסיפקו בפועל לצרכניהם (להלן - הדוחות). התקנות מטילות קנס (עונש פלילי) על ספק גז שלא דיווח כראוי. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הדוחות של ספקי הגז נשלחים לכמה אנשי קשר במשרד האנרגיה בפורמטים שונים. משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי הוא עושה שימוש במידע המועבר אליו בדוחות כדי להילחם בתופעת המכירה הפיראטית של גז. לאחר מועד סיום הביקורת גיבש משרד האנרגיה פורמט חדש של דיווח. לפי נתוני משרד האנרגיה, מספר ספקי הגז הלא מורשים ("חאפרים") הולך וגדל במשך השנים ופעילותם, בעיקר בשוק מיכלי הגפ"ם46 , מתרחבת ונעשית מתוחכמת יותר. במועד סיום הביקורת היה בידי משרד האנרגיה מידע על כ -30 ספקים לא מורשים שמחזור המכירות שלהם מגיע למיליוני ש"ח בשנה. מתשובת משרד האנרגיה עולה כי מידע שריכז הביא לכך שבשנים 2016-2015 נשלל רישיון ספק גז לשני ספקים, ואילו פעילותם של שלושה אחרים הוגבלה. כמו כן, התביעה במשרד הגישה כ-180 כתבי אישום כנגד ספקי גז בלתי מורשים בחמש השנים האחרונות, ואגף הפיקוח פתח מאות תיקי חקירה כנגד ספקים בלתי מורשים בשנת 2016. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי מספר הספקים הלא מורשים ההולך וגדל מצביע לכאורה על כך שחלק מהגז שהספקים המורשים רוכשים מבתי הזיקוק נמכר, במישרין או ב עקיפין, לספקים לא מורשים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד האנרגיה כי אין די בדיווח בפורמט הנוכחי כדי למנוע מספקי הגז לרכוש מבתי הזיקוק גז בכמות גדולה מהכמות שהם מספקים לצרכנים ולספק את הכמות העודפת לספקים לא מורשים. על משרד האנרגיה לוודא כי הפורמט החדש שגובש יאפשר לו לבצע ניתוח מהימן של שוק הגפ"ם, לרבות זהות הצרכנים בו, ולנקוט את הפעולות המתחייבות מכך, לרבות איתור ספקי גז לא מורשים ומיצוי הדין עמם. .יבוא גפ"ם .כאמור, במרבית השנה אין די בגפ "ם המיוצר על ידי בתי הזיקוק כדי לספק את דרישת המשק. כדי לעמוד בביקוש לגפ"ם, נוסף על הרכישה מבתי הזיקוק, חמשת ספקי הגז הגדולים מייבאים גפ "ם. ואולם, בשל תנאי מזג האוויר בחודשי החורף, נוצרים לעתים עיכובים בהגעת אוניות המעבירות גפ"ם לנמל בארץ. ספק קטן אינו יכול לייבא גז לבדו, היות שהכמות המזערית שניתן לייבא גדולה בהרבה מהצריכה השנתית של לקוחותיו והיות שיש לו קושי באיתור מקומות אחסון 47 . בעת הצורך . .46 הגפ"ם משווק לצרכני הקצה בשלושה אמצע י אספקה. אחד מהם - מיכלי גפ"ם. ראו בפרק "שיווק גפ"ם". 47 ראו בפירוט בפרק "אחסון גפ"ם". משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |549 .רוכשים ספקי הגז הקטנים גפ"ם מיובא מהספקים הגדולים. יבוא הגפ "ם למשק בקיץ הוא כ-20% מסך הצריכה, ובחורף הייבוא יכול להגיע אף ל-50% .מסך הצריכה הגפ"ם המיובא מגיע זה כמ ה שנים אך ורק למתקן פריקת גפ"ם בחברה ל' 48 בדרום הארץ. בהצעה לתכנית אב למשק הגפ"ם (אחסון) שהכין משרד האנרגיה ב -2007 נקבע כי יש לעשות בדיקות כדי לאתר, בין היתר, מתקנים נוספים לפריקת גפ"ם, אולם לא נקבעו שלבי התכנית ומועדים לביצועם. בדוח 58 ב נמצא כי למתקן הפריקה בחברה ל' יש מגבלות, בין היתר מאחר שמזג האוויר בחורף אינו מאפשר לעתים פריקה מהאונייה ומאחר שהמתקן רחוק ממוקדי הצריכה. עוד נקבע בדוח 58 ב כי יש לדאוג להקמת מתקן פריקה נוסף בצפון הארץ שיאפשר אספקת גז סדירה לאזור, יקטין את היקף הנסיעות של מיכליות גפ "ם מהדרום לצפון וישמש חלופה למתקן בדרום בהיבט האסטרטגי, התפעולי והכלכלי. במועד סיום הביקורת טרם הוחל בתכנונו של מתקן פריקה נוסף כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה על אי תיקון הליקוי במשך כעשור, בפרט לאור העובדה שבשעת חירום עלול להיווצר עיכוב בייבוא גפ"ם, וכתוצאה מכך ייגרם מחסור בגפ"ם למשק. משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי הוא פעל בעבר מול גורמים שונים כדי להכניס לשימוש מתקן פריקה נוסף, הנמצא בצפון הארץ. אך לדבריו, מהלך זה לא צלח. בתשובה שמסר אחד הספקים הגדולים למשרד מבקר המדינה במרץ 2017 הוא ציין כי להבנתו יש שני מתקני פריקה בצפון הארץ שניתן להכניסם לשימוש. בתשובה שמסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) צוין כי בעבר תפעלו ספקי הגז מתקן פריקה בצפון, אך החליטו להפסיק להשתמש בו. ככל שיוחלט כי על חברה ל' להקים את המתקן האמור לעיל, א ין, לעמדתו, מניעה עקרונית לכך, ובתנאי שההחלטה תיבחן כלכלית ותתבצע בהתאם לכללי ממשל תאגידי ומינהל תקין. בתשובה שמסרה עיריית חיפה למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 צוין כי ההחלטה היכן למקם את מתקן הפריקה צריכה להיות שלובה עם ההחלטה היכן לאחסן את הגפ"ם. בעת קבלת ה החלטה בעניין יש לשקול שיקולים ביטחוניים, סביבתיים, סיסמיים ולאומיים. יש לעשות בדיקה שתתכלל את צרכי המשק מחד גיסא ואת מערך הסיכונים מאידך גיסא, ותבחן חלופות שונות למיקום מתקן פריקה ואחסון. בדיקה זו נדרשת בעיקר נוכח המצב הסביבתי החמור וההזנחה של מפרץ חיפה במשך השנים ללא גורם מתכלל לאומי. עמדת העירייה לאורך השנים שוללת אחסון גפ"ם בתחומה בכמות שהיא גדולה מהחלק היחסי של הצריכה באזור חיפה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במועד סיום הביקורת היו במתקן של חברה ל' שלוש עמדות טעינה ופריקה של גפ"ם. בחודשי החורף ספקי הג ז (או המובילים שלהם) נאלצים להמתין זמן רב בתור כדי למשוך גפ "ם. נהג מיכלית גז צריך . .48 בעבר היה קיים מתקן פריקה נוסף בצפון הארץ, אך הוא לא פעל באופן סדיר מסיבות בטיחותיות ומסיבות סביבתיות. 550 |דוח שנתי 68א .הגפ"ם המיובא מגיע .זה כמה שנים אך ורק .למתקן פריקת גפ"ם .בחברה ל' בדרום .הארץ. במועד סיום .הביקורת היו במתקן .של חברה ל' שלוש .עמדות טעינה ופריקה .של גפ"ם. בחודשי .החורף ספקי הגז (או .המובילים שלהם) .נאלצים להמתין זמן .רב בתור כדי למשוך .גפ"ם. נהג מיכלית גז .צריך להספיק להוביל .את הגז שמשך בכפוף .למגבלת שעות .הערות הקבועה בחוק להספיק להוביל את הגז שמשך בכפוף למגבלת שעות הערות הקבועה בחוק. מהבדיקה עולה כי ספקי הגז ביקשו מחברה ל' להוסיף עמדת טעינה ופריקה נוספת. בתשובה שמסרה חברה ל' למשרד מבקר המדינה במרץ 2017 היא ציינה כי ביצעה תכנון מפורט לבנייתן של שתי עמדות נוספות. טרם קבלת האישורים המתאימים היא פנתה לחמשת הספקים הגדולים, העושים שימוש תדיר במתקן, והציעה שהיא תממן ותבנה את העמדות, והספקים הגדולים 49 ישתתפו בעלות ההשקעה על פי השימוש היחסי בניטול הגפ"ם (התשלום מצד הספקים ייפרס על פני שלוש -ארבע שנים). ארבעה ספקים נתנו את הסכמתם להצעה, אך ספק אחד סירב, ובשל כך נמנע קידום הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר, שהשר העומד בראשו אחראי על חברה ל', כי יש לקדם החלטה על פתרון שייתן מענה לצורך במתקן פריקת גפ "ם נוסף בצפון הארץ שיאפשר אספקת גז סדירה לאזור וישמש חלופה למתקן בדרום בהיבט האסטרטגי, התפעולי והכלכלי. מיקום המתקן והמרחק שלו מריכוזי אוכלוסייה ייקבעו לאחר שהממשלה תשקול אם ר יכוז תשתיות שונות, תעשיות וחומרים מסוכנים רבים באזורים הקרובים לאוכלוסייה, כגון במפרץ חיפה, הוא הכרחי ותבחן מה הן רמות הסיכון הצפויות עקב כך לאוכלוסייה ולסביבה50. .אחסון גפ"ם .בתי הזיקוק מנפקים גפ"ם לספקי הגז באמצעות מיכליות כביש או בהזרמה ישירה למתקני האחסון התפעולי של ספקי הגז הגדולים. הגפ "ם המיובא על ידי ספקי הגז הגדולים מאוחסן כאמור במתקני חברה ל'. ספקי הגז הקטנים מתקשים לאחסן בחברה ל'51 . ספקי גז, ובכללם קטנים, מתקשים לאתר שטחי אחסון במקומות אחרים52 . לכן בחודשי החורף- שבהם קיים בדרך כלל מחסור בגפ"ם - ספקים אלו נאלצים "לקושש" גפ "ם מספקי גז אחרים 53 , ובחודשי הקיץ - שבהם צריכת הגפ"ם נמוכה יותר - למצוא פתרונות יצירתיים לאחסון, למשל פיזור הגפ "ם בכמה צוברים (שאת חלקם אין עדיין צורך למלא) ובכמה אתרים, פעולה המייקרת מאוד את הובלת הגפ"ם. . .49 .הקמת העמדות הותנתה בהסכמתם של כל חמשת הספקים הגדולים 50 ראומבקר המדינה 67א (2016 ), "תש"ן– פיתוח ואחזקת תשתיות אחסנת דלקים והולכתם", עמ' 1055. 51 ראו פירוט בתת-הפרק "אחסון בחברה ל'". 52 ראו פירוט בתת-הפרק "אחסון במקומות אחרים". 53 לפי תקנות ההקצבות, בחודשי מחסור ספק גז יכול למכור עד 5% מההקצבה שלו לספק גז אחר. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |551 .במועד סיום הביקורת .כל נפח האחסון .בחברה ל' היה מוקצה .לספקים הגדולים. כדי .לאפשר אחסון גם .לספקים הקטנים, יש .צורך לבנות שטחי .אחסון נוספים. ספקים .קטנים או חדשים .מתקשים להתחייב .לתקופה ארוכה .ולהשקעה כספית .משמעותית. כי קיימים .שטחים נוספים .לאחסון גפ"ם אך הם .מוגבלים במקום. .ספקי הגז, בעיקר .הקטנים, מתקשים .לאתר שטחי אחסון .חדשים בדוח 58 ב נמצא כי משנת2001 נסגרו חלק מאתרי האחסון בארץ, והאתרים שהוקמו או הורחבו לאחר מכן היו בעלי שטח אחסון קטן בהרבה מאלה שנסגרו. עקב כך, נוצר מחסור בשטח אחסון, בייחוד במרכז הארץ ובצפונה. הדבר פוגע בתפעול מערכת חלוקת הגפ "ם וגורם סיכון בטיחותי עקב גידול במספר מיכליות הגפ "ם הנאלצות לנוע בכבישים, ואף עלול לפגוע באספקת הגפ"ם בעתות שגרה וחירום. .אחסון בחברה ל' .במועד סיום הביקורת כל נפח האחסון בחברה ל' היה מוקצה לספקים הגדולים. כדי לאפשר אחסון גם לספקים הקטנים, יש צורך לבנות שטחי אחסון נוספים. חברה ל' דורשת התחייבות מהספקים לאחסון לתקופת זמן ממושכת כתנאי להגדלת שטחי האחסון. ספקים קטנים או חדשים מתקשים להתחייב לתקופה ארוכה ולהשקעה כספית משמעותית, משום שאינם יכולים לצפות מה יהיה נתח השוק העתידי שלהם54. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי משרד האנרגיה ומשרד האוצר לא נדרשו לסוגיית האחסון של ספקים קטנים בחברה ל'. יצוין כי בשל תום הזיכיון של חברה ל' בפברואר 2017 , אושר לאחר מועד סיום הביקורת, במרץ 2017 ,, חוק תשתיות להולכה ולאחסון של נפט על ידי גורם מפעיל התשע"ז-2017 . לפי החוק תוקם חברה בבעלות מלאה של המדינה שתהיה הגורם המפעיל55 הראשון בחוק. ואכן באותו חודש הוקמה חברה חדשה, האמורה לקלוט את הנכסים והפעילות של חברה ל' בצורה מדורגת במהלך תקופת מעבר של עד שנתיים וחצי. .אחסון במקומות אחרים .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי קיימים שטחי ם נוספים לאחסון גפ "ם - בבז"א, בחוות הגז בקריית אתא ובמרכזי ההפצה של ספקי הגז, אך הם מוגבלים במקום. כאמור, ספקי הגז, בעיקר הקטנים, מתקשים לאתר שטחי אחסון חדשים. זאת ועוד, הרשויות המקומיות אינן ששות להשכיר שטחי אחסון בתחומן בשל חשש מאירועי גז. משרד האנרגיה מסר בתשובתו כי ספקי הגז הקטנים מעדיפים שלא לקדם את נושא האחסון בשל עלויות האחסון, והם מעדיפים להסתמך על הגפ"ם המיוצר בבתי הזיקוק. עוד מסר משרד האנרגיה כי "קיימים אתרים להקמת מתקני אחסון בהליך מתקדם לאישור, אך עדיין אין ספקים המוכנים להשקיע על מנת להשלים את התכנון וההקמה". בתשובה שמסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 צוין כי אם תתקבל החלטה שחברה ל' תשכיר צוברי אחסון קטנים יותר לספקים קטנים, יש לתמוך את ההחלטה בתעריפים מתאימים או לתת לכך סיוע ממשלתי, וזאת כדי . .54 ,רשות ההגבלים העסקייםאספקת גפ"ם למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית - דוח סופי (ינואר 2017) (להלן- דוח רשות ההגבלים העסקיים מ-2017). 55 הגורם שקיבל, לצורך פעילותו, זכות בנכסי הפעילות ובמפעל או לגביהם, ביום התחילה ואילך. 552 |דוח שנתי 68א .לאפשר לחברה לבצע את ההשקעה הנדרשת. עוד ציין אגף החשכ"ל כי הוא ינחה את חברה ל' לבחון את הדברים בהתאם לפרמטרים עסקיים וכלכליים מקובלים. אגף החשכ"ל הוסיף כי במצב הדברים הנוכחי, שבו מתבצע שינוי מבני וארגוני בחברה ל', עשוי להיות קושי מהותי לממש תכניות אסטרטגיות נוסף על אלה שתוכננו ואושרו מלכתחילה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר כי המחסור בשטחי אחסון, בעיקר עבור ספקי הגז הקטנים, תורם לכך שספקים אלו אינם יכולים לייבא גז ובשל כך אין באפשרותם לפעול ביתר שאת לגיוס לקוחות נוספים. על משרדים אלה להידרש לסוגיית האחסון בחברה ל' וברשויות המקומיות ולמצוא הסדרי אחסון זמניים, עד שיימצא פתרון לסוגיית האחסון בחברה ל' או עד שיחלו לפעול אתרי אחסון חדשים מכוח התמ"א לאתרי אחסון גפ"ם (ראו להלן). .תמ"א לאתרי אחסון גפ"ם .מספר ימי המלאי של הגפ "ם במשק נשחק באופן משמעותי בשני העשורים האחרונים, הן בעקבות גידול מתמשך בצריכה והן עקב כך שחלק מאתרי האחסון נסגרו56 או שפעילותם צומצמה. מלאי הגפ "ם הנוכחי אינו תואם סטנדרטים בין - לאומיים57. בהצעה לתכנית אב למשק הגפ"ם (אחסון) מ -2007 נקבע כי יש לעשות בדיקות כדי לאתר, בין היתר, אתרי אחסון לגפ "ם, אולם כאמור לא נקבעו שלבי התכנית ומועדים לביצועם. בשנת 2011 החל משרד האנרגיה לפעול להכנת תמ"א32 /1 - תכנית מתאר ארצית לאתרי גפ "ם (להלן - התמ"א לאחסון או התמ"א). התכנית מבקשת לקדם מצאי תכנוני ארצי שיאפשר אחסון של 60,000 טון גפ"ם58 . מטרות התכנית הן קביעת שטחים לתכנון אתרי גפ"ם חדשים ולהרחבת את רי גפ"ם קיימים, וכן קביעת הוראות לתכנון מפורט של האתרים וצנרת הגפ"ם. התמ"א אושרה במועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - המועצה הארצית) בפברואר 2015 :. התמ"א כוללת שמונה חלופות שמהן ייבחרו שישה אתרי אחסון אזור הצפון - אתר יבור ואתר קרקעות הצפון; אזור המרכז - אתר ליד השפד"ן וכן אתר במשולש הכבישים ליד נשר59 או בנאות חובב; אשדוד- אתר בבית הזיקוק או במרכז הדלק; אזור הדרום - אתר בחברה ל'. כל אתר אחסון חדש60 יחולק כך ששני שלישים ממנו יוקצו לניפוק גפ"ם לספקי הגז, ושליש ממנו ישמש לאחסון תפעולי של . .56 .פי גלילות וג'לאמה 57 מתוך דברי ההסבר לתכנית מתאר ארצית 32/1 - תכנית מתאר ארצית לאתרי גפ"ם (ראו להלן). מנתונים שהעביר משרד האנרגיה עולה כי היקף האחסון ביחס לצריכה השנתית הוא, בממוצע, כ-18% בעולם, לעומת3% .בישראל 58 אחסון של כ- 20,000 טון גפ"ם באזור הצפון וכ - 40,000 טון באזור המרכז ובאזור הדרום. 59 כביש1 , כביש6 וכביש431. 60 .'דהיינו, כל האתרים שהוצעו פרט לאתרים בבית הזיקוק, במרכז הדלק ובחברה ל משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |553 . הספקים. משרד מבקר המדינה בדק כיצד קידם משרד האנרגיה את התמ"א. להלן הממצאים: 1. מהבדיקה עלה כי עד מועד סיום הביקורת קידם משרד האנרגיה ארבע תכניות מפורטות61 : (א) תמ"א32 /1 / א- אתר יבור: בספטמבר 2016 אישרה המועצה הארצית את התמ"א כתכנית מפורטת; (ב) תמ"א 32 /1 / ג - אתר קרקעות הצפון: בספטמבר 2016 החליטה המועצה הארצית שהדיון בתכנית מפורטת זו יהיה רק לאחר שיסתיים סקר סיכונים לאתר קרקעות הצפון שעורך המשרד להגנת הסביבה. הסקר אמור היה להסתיים במרץ 2017 ,. לפי הוראות התכנית האתר יחל לפעול רק לאחר פינוי אתר הגפ"ם הקיים בקריית אתא; (ג) תמ"א 32 /1 / ד- אשדוד: המועצה הארצית אישרה להפקדה את שתי החלופות לאתרי אחסון באשדוד; (ד) תמ"א 32 /1 / ה- חברה ל': באוגוסט 2016 אישרה המועצה הארצית את התכנית כתכנית מפורטת. על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה -1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), בעל מקרקעין או בעל זכות עליהם שהקרקע שלו נמצאת בתחום התכנית או גובלת עמו והוא נפגע מהתכנית, זכאי לפיצוי מהוועדה המקומית. במקרים רבים הוועדה המקומית מבקשת כתב שיפוי מהיזם בגין תביעות פיצוי עתידיות מצד מי שייפגע מהתכנית. בפברואר 2015 החליטה המועצה הארצית כי תנאי להעברת התמ"א כולה לאישור הממשלה הוא הסדרת נושא שיפוי הרשויות המקומיות על ידי משרד האנרגיה. עד מועד סיום הביקורת בחנו משרד האנרגיה, משרד המשפטים ומשרד האוצר פתרונות שונים לסוגיית השיפוי - סוגיה המושפעת מפסק דין של בית המשפט העליון שניתן לאחרונה בעניין אחר62 . 2. לאחר אישור התמ"א יידרש משרד האנרגיה לפרסם מכרז לבנייה ולהפעלה של שטחי אחסון באתרי האחסון שיאושרו. מהבדיקה הועלה כי משרד ה אנרגיה עדיין לא גיבש את תנאי האחסון באתרי האחסון שיאושרו (שטח אחסון מזערי, תקופת זמן מזערית לאחסון ועוד). 3. הועלה כי מאחר שסוגיית החנייה של מיכליות גפ"ם ריקות היא סוגיית NIMBY63 , חלק מספקי הגז מתקשים לאתר מגרשים לחנייה. כתוצאה מכך, חלקם נאלצים לחנות במקומות לא מוסדרים. תמ"א 32 /1 מאפשרת לספק גז שקיבל שירות64 . .61 .תכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה 62 בע"א 5958/15 פרחי ביקל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (פורסם בנבו), קבע בית המשפט העליון כי אין בסיס חוקי לנוהג הרווח שלפיו ועדות תכנון דורשות כתב שיפוי מהיזם בגין תביעות עתידיות לפי סעיף 297 לחוק התכנון והבנייה. פסק הדין ניתן ב- 15.12.16 והוגשה לגביו בקשה לדיון נוסף- דנ"א 10181/16 . בד בבד עם ההמתנה להכרעת בית המשפט העליון בעניין, לאחר מועד סיום הביקורת, במרץ 2017 , התקבל בכנסת תיקון לחוק התכנון והבנייה ולפיו אם חויבה ועדה מקומית בפיצויים לפי סעיף 197 לחוק ואין לה זכות להגיש על החיוב ערר או ערעור, היא רשאית לפנות לוועדת השיפוי בבקשה להעלאת שיעור השיפוי מצד יזם התכנית (שיעור השיפוי הקבוע בחוק הוא 70% .)מסכום הפיצויים 63 NIMBY - Not in My Back Yard - ""נימבי- "לא בחצרי האחורית" - התנגדות של תושבים להקמתו של מוסד ציבורי חשוב, ובה בעת מהווה מטרד, בסמוך לביתם, מחשש שהדבר יפגע בערך בתיהם. 64 למשל, ניפוק גפ"ם. 554 |דוח שנתי 68א .מאחר שסוגיית .החנייה של מיכליות .גפ"ם ריקות היא .סוגיית NIMBY ,חלק .מספקי הגז מתקשים לאתר מגרשים לחנייה. כתוצאה מכך, חלקם נאלצים לחנות במקומות לא מוסדרים. תמ"א 32 /1 מאפשרת לספק גז שקיבל שירות באחד מאתרי האחסון להחנות מיכלית גפ"ם ריקה באותו אתר;התמ"א .אינה מתייחסת לחניית מיכלית ריקה של ספק שלא קיבל שירות כאמור, וממילא אינה מתייחסת לחנייה של מיכליות של ספקים שיתווספו בעתיד כאמור באחד מאתרי האחסון להחנות מיכלית גפ"ם ריקה 65 באותו אתר; התמ"א אינה מתייחסת לחניית מיכלית ריקה של ספק שלא קיבל שירות כאמור, וממילא אינה מתייחסת לחנייה של מיכליות של ספקים שיתווספו בעתיד כאמור. בתשובה שמסר מינהל התכנון במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה במרץ 2017 נכתב כי הסדרת שימוש של מיכליות גפ"ם ריקות בשטחים נוספים, מעבר לשטחים הכלולים בתמ"א, נכון שתיעשה במסגרת תכניות מפורטות ובמסגרת היתרי בנייה. הרמה המקומית היא רמת התכנון המתאימה, לדעת מינהל התכנון, לבחינה ולקביעה של מיקום עבור שימוש זה בשל הבדיקה המדוקדקת הנדרשת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי האנרגיה והאוצר כי יש לזרז את השלמת הכנת התמ"א ככל הניתן. משרד מבקר המדינה העיר על כך כבר בדוח מ-2007 , אך הליקוי לא תוקן. על משרדים אלו להידרש לסוגיית התאמתם של לפחות חלק מאתרי האחסון שיאושרו בתמ"א, לספקים קטנים. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי בשל הקושי לאתר מגרשים לחניית מיכליות גפ"ם ריקות, יש צורך להסדיר את הסוגיה ברמה הארצית או המחוזית. מן הראוי לקיים דיון עקרוני ולהחליט אם לתת לסוגיה מענה במסגרת התמ"א או במסגרת תכניות מתאר מחוזיות. .שיווק גפ"ם .הגפ"ם משווק ללקוחות הקצה בשלושה אמצעי אספקה: (1 ) מיכלי גפ"ם - במשקל 12 או48 ק"גהמשרתים לקוחות מוסדיים קטנים וצרכנים ביתיים (בעיקר בתים פרטיים). את המיכל שמתרוקן מחליף ספק הגז במיכל מלא. המיכל הריק נלקח על ידי הספק למילוי חוזר; (2 ) מערכת גז מרכזית - צובר או מרכזייה של מיכלים 66 הממוקמים בחצריו של הלקוח, והלקוח משלם בגין צריכה על פי קרי את מונה. מערכת הגז המרכזית משרתת לקוחות מוסדיים ולקוחות פרטיים; (3 ) צובר בלעדי- צובר תפעולי הממוקם בחצריו של לקוח מוסדי גדול, בדרך כלל לצורך הפעלת קו ייצור. הצובר והגפ"ם המאוחסן בו שייכים ללקוח והתשלום אינו על פי מונה. כאשר הגפ"ם אוזל, באחריותו של הלקוח ליצור קשר עם ספק הגז לצורך מילוי הצובר. שיווק הגפ "ם למגזר הביתי נעשה באמצעות מיכלים ( 40% ) או מערכת גז מרכזית (%60 ). שיווק של כ-%90 מכמות הגפ"ם למגזר המוסדי 67 .נעשה באמצעות צובר בלעדי במגזר המוסדי קיימת תחרות בין ספקי הגז, היות שהגפ"ם הוא תשומה משמעותית . .65 על פי התמ"א, מיכלית ריקה - עד 5% ביו מסה של גפ"ם. 66 .נפחם הממוצע של צובר או מרכזייה נע בין חצי טון לחמישה טון 67 הלקוחות המוסדיים נחלקים לשני סוגים: לקוחות תעשייתיים, המשתמשים בגפ "ם כמקור אנרגיה להפעלת קווי ייצור; לקוחות מוסדיים, המשתמשים בגפ"ם לצורכי חימום ו בישול, בדומה למשקי בית אך בהיקפים גדולים יותר. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |555 . עבורם והיות שמדובר בלקוחות עסקיים מיודעים. חסמי המעבר של הלקוחות המוסדיים מספק אחד למשנהו נמוכים יחסית. בדצמבר 2007 , לאחר מועד סיום הביקורת הקודמת (דוח58 ב), התקבל בכנסת חוק משק הגז (קידום התחרות בגז לצריכה ביתית) (תיקוני חקיקה), התשס"ח -2008 , שמטרתו הגברת התחרות במשק הגפ "ם. במסגרת החוק תוקן פרק ד' לחוק ההסדרים ( 1989 ) ונוספה בו הוראה האוסרת על ספק יוצא להתקשר עם לקוח שהודיע לו על סיום ההתקשרות או להציע לו הטבות, וזאת במשך שישה חודשים מיום מתן ההודעה. הוראה אחרת שנוספה לחוק ההסדרים 1989 אוסרת על ספק גז לסרב לתת שירות אספקת גז לצרכן ביתי המבקש לקבל שירות בתנאים דומים לתנאים שמקבל מאותו ספק צרכן דומה. הוראה נוספת בחוק אוסרת על ספק גז לכלול בחוזה לאספקת גז תנאים שיש בהם כדי להכביד על יכולתו של צרכן גז ביתי להחליף ספק גז או שיש בהם כדי לפגוע בתחרות במשק הגז, לרבות דרישת תשלום בשל החלפת ספק גז. בפברואר 2015 )נכנסו לתוקף תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה (מסירת מידע בנוגע להספקת גז), התשע"ה-2015 , המחייבות ספק גז למסור לצרכן את כתובות כל צרכני הגז החולקים עמו את מערכת הגז המרכזית. כן מחייבות התקנות את ספק הגז ל העביר למנהל מינהל הדלק והגז דוח המפרט את המחיר הממוצע של כל אחד משירותי אספקת גז שהספק חייב בו את צרכני הגז הביתיים, בנוגע לכל אחד מסוגי מתקני הגז המשמשים את הצרכנים, בכל רשות מקומית שבה הוא מספק גז. על אף תיקוני החקיקה שנעשו בשנים האחרונות, בדוח הרשות מ-2017 נמצא כי יש כמה אינדיקציות לתחרות מועטה בשיווק גפ"ם למשקי בית המחוברים למערכת גז מרכזית. בדיקת הרשות הראתה כי נתחי השוק של ספקי הגז הגדולים יציבים לאורך השנים. בשנים 2014-2011 שיעור הלקוחות שאיבדו הספקים הגדולים, כמו גם שיעור הלקוחות החדשים שלהם, היה אח וז מזערי ממחזורי המכירות של הספקים הללו. עוד נמצא כי מעברי הלקוחות שהתבצעו היו בעיקר בין הספקים הגדולים לספקים הקטנים ולהפך, ואילו בין הספקים הגדולים לבין עצמם כמעט לא נצפה מעבר לקוחות. לקראת סיום הביקורת, בינואר 2017 , נכנס לתוקפו חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018 ), התשע"ז -2016 (להלן- חוק ההסדרים ( 2017 ( )), ובמסגרתו תוקן פרק ד' לחוק ההסדרים 1989 ,) ולפיו ספק גז חדש חייב להציע לכל צרכני הגז שמחוברים לאותה מערכת גז את אותם תנאי התקשרות. הוראה אחרת שנוספה מחייבת ספק גז לכלול בחשבון הגז לצרכן את סכום התשלום הקבוע בעבור תקופת החשבון שצרכן הגז משלם בעד האפשרות לקבל שירות אספקת גז כולל מע"ם וכן מחיר למ"ק גז כולל מע"ם. .ספק הגז הראשון בבית מגורים משותף חדש .מתלונות שהגיעו למשרד מבקר המדינה עולה כי לעתים ספקי גז מציעים לקבלנים הבונים בתי מגורים משותפים חדשים מחיר מופחת בגין הנחת תשתית הגז וכן תשלום בגין כל יחידת דיור. בתמורה, כך לפי התלונות, מתחייבים דיירי הבית 556 |דוח שנתי 68א .לעתים ספקי גז .מציעים לקבלנים .הבונים בתי מגורים .משותפים חדשים .מחיר מופחת בגין .הנחת תשתית הגז וכן .תשלום בגין כל יחידת .דיור. בתמורה .מתחייבים דיירי הבית .המשותף להתקשר .עם ספק הגז הראשון .בחוזה אספקה למשך .תקופה מסוימת. .לחלק מספקי הגז .הקטנים קשה להציע .הצעות מעין אלה .ולהשקיע כסף .בתשתית בידיעה .שהדיירים יכולים .לעבור לספק גז אחר .לאחר שנה המשותף להתקשר עם ספק הגז הראשון בחוזה אספקה למשך תקופה מסוימת. לחלק מספקי הגז הקטנים קשה להציע הצעות מעין אלה ולהשקיע כסף בתשתית בידיעה שהדיירים יכולים לעבור לספק גז אחר לאחר שנה. ב-2008 בוטל בחוק המקרקעין (החלפת ספק גז בבית משותף), התשנ"א -1991 (להלן- חוק המקרקעין (החלפת ספק)), הסעיף המקנה לספק הגז הראשון בבית משותף בלעדיות לאספקת גז למשך שנה. ביטול הסעיף נועד למנוע מספקי הגז הראשונים לגבות מחירים גבוהים מהדיירים עבור אספקת גז. ואולם, בדוח הצוות הבין-משרדי נאמר ש"ניתן לדעת בוודאות כי הבעיה לא נפתרה. נצברו עדויות לכך שהתשלומים לקבלנים תמורת ה'זכות' להתקין תשתית בבניינים חדשים לא פסקה כלל". מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי משרד האנרגיה שוקד על מהלך שעשוי לתרום לפתרון הבעיה, וזאת באמצעות התקנת תקנות חדשות - תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (הליכי בחירת ספק גז שיספק גז לראשונה למערכת הספקת גז מרכזית), התשע"ה -2015 (להלן- תקנות ההסדרים במשק המדינה 2015 ). לפי התקנות המוצעות, בתקופה שתחילתה שנה לפני מועד אכלוס הבית החדש וסופה תשעה חודשים לפני מועד זה יפנה הקבלן לשישה ספקי גז לפחות לקבלת הצעת מחיר לשירותי אספקת גז למערכת הגז המרכזית של הבית המשותף. ספקי הגז יעבירו את הצעותיהם לקבלן בתוך 10 ימים, והקבלן יעבירן לכל מי שעד לאותו מועד חתם עמו על הסכם לרכישת דירה בבית המשותף האמור לעיל (להלן - רוכש דירה). כל רוכש דירה יהיה רשאי להודיע לקבלן בכתב, בתוך 10 ,ימי עסקים עם איזה ספק גז הוא מבקש להתקשר. הקבלן יבחר בספק שעמו ביקשו להתקשר רוב רוכשי הדירות. אם רוכשי הדירות לא הודיעו לקבלן על בחירתם או שספקי הגז קיבלו מספר קולות שווה, יבחר הקבלן את ההצעה בעלת המחיר הנמוך ביותר. בשנה הראשונה שלאחר הפעלת מערכת הגז המרכזית לא יהיה רשאי הספק הנבחר לגבות מהצרכנים מחיר העולה על המחיר שפירט בהצעתו. ספק גז לא ייתן לקבלן או לרוכש דירה תשלום או כל טובת הנאה אחרת בעד הבחירה בו לספק גז. הקבלן לא יקבל מספק גז תשלום או כל טובת הנאה אחרת עבור הבחירה בו לספק גז למערכת הגז המרכזית. במועד סיום הביקורת הועברו תקנות ההסדרים לוועדת הכלכלה של הכנסת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולשר האנרגיה כי יש לזרז את אישורן של התקנות שעשויות לתרום לתיקון את העיוות הקיים בבחירת ספק גז ראשון בבתים משותפים חדשים. . משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |557 .החלפת ספק גז על ידי דיירי הבית המשותף .על פי חוק המקרקעין, אפשר להחליף ספק גז במערכת גז מרכזית בהחלטה משותפת של יותר ממחצית בעלי הדירות בבית המשותף. לקראת סיום הביקורת, בינואר 2017 , תוקן חוק המקרקעין (החלפת ספק), באופן המאפשר להחליף ספק גז כאמור גם בהחלטה שהתקבלה באסיפת דיירים על ידי רוב בעלי הדירות68 :שנכחו באסיפה, ובלבד שהתקיימו כל אלה 1. שבעה ימים לפני מועד האסיפה נתלתה על כל דלת כניסה לבית המשותף או בלוח המודעות הודעה על קיום אסיפה ונושא האסיפה, ובה גם צוין כי אם במועד שנקבע לקיום האסיפה לא יהיו נוכחים לפחות מחצית מבעלי הדירות, תתקבל ההחלטה במועד אחר (שצוין אף הוא בהודעה); 2. ניתנה הודעה לכל אחד מבעלי הדירות לפחות בשתיים מהדרכים המפורטות להלן: (א) הנחת הודעה בתיבת הדואר של הדירה; (ב) הנחת הודעה בפתח הדלת של הדירה; (ג) שליחת הודעה לבעל הדירה באמצעים אלקטרוניים; 3. בשעה שנקבעה לפתיחת האסיפה נכחו לפחות מחצית מבעלי הדירות; אם לא - ניתן יהיה לקיים את האסיפה במועד האחר שצוין בהודעה לפי סעיף (1 ) ובמועד זה לקבל החלטה גם אם נכחו באסיפה פחות ממחצית בעלי הדירות, ובלבד שחלפה לפחות חצי שעה משעת הכינוס שנקבעה, וההחלטה התקבלה בנוכחות מספר בעלי דירות שלא יפחת מהאמור להלן: (א) אם מספר הדירות אינו עולה על עשר - שלושה מבעלי הדירות לפחות; (ב) אם מספר הדירות בין 11 ל-30 - 25% ;מבעלי הדירות (ג) אם מספר הדירות עולה על 30 - 20% .מבעלי הדירות עוד נקבע בתיקון לחוק המקרקעין (החלפת ספק) כי במשך שישה חודשים ממועד קבלת החלטה על הח לפת ספק גז לא תתקבל החלטה נוספת על החלפת ספק אלא בהסכמה בכתב של יותר ממחצית בעלי הדירות, וכי ספק הגז לא יעלה את המחירים שנקבעו בחוזים שבעלי הדירות חתמו עמו. על משרד האנרגיה לבחון במשך הזמן האם התיקון לחוק המקרקעין (החלפת ספק) משיג את מטרתו ואמנם מקל על הלקוחות בהחלפת ספק גז. .רכישת ציוד הגז של הספק היוצא על ידי הספק הנכנס .חוק המקרקעין (החלפת ספק) קובע כי משנמסרה לספק הודעה על החלטת בעלי הדירות בבית משותף לסיים את החוזה עמו (הספק היוצא), ימכור הספק היוצא את . .68 ""בעל דירה- לרבות כל אחד מאלה: (1 ) מי שבעל הדירה אישר לו בכתב לפעול בשמו לעניין זה; ( 2 ) דייר בדירה ציבורית כהגדרתה בחוק הדיור הציבורי, התשנ"ח -1998( ;3 ) שוכר דירה שזכות השכירות שלו נרשמה בפנקסי המקרקעין והקרקע שעליה בנוי הבית המשותף מיועדת להשכרה לטווח ארוך בהתאם להוראות התכנית החלה עליה וביום קבלת ההחלטה על החלפת ספק נותרו לפחות שישה חודשים עד לסיום חוזה השכירות שהוא צד לו. 558 |דוח שנתי 68א .לעתים, כשספק נכנס .רוצה להחליף ספק .יוצא ולרכוש את צובר .הגז שלו, המחיר .שדורש הספק היוצא .בגין הצובר המשומש, .בהתאם לפרמטרים .שנקבעו בצו, גבוה .יותר ממחירו של צובר .חדש. עלתה טענה .מגורמים שונים ולפיה .המחיר המפוקח .הנקוב עבור ציוד - .בעיקר צוברים - גבוה .מדי, משום שהוא .כולל רכיבים שאינם .אמורים להיכלל .במסגרת עלות .המעבר המיכלים הנייחים69 שלו לספק הגז שייכנס במקומו (הספקהנכנס). הספק הנכנס ישלם לספק היוצא את מלוא התמורה בעד המיכלים בתוך 17 ימים מיום מסירת ההודעה, אלא אם כן הודיע לספק היוצא בכתב, בתוך שלושה ימים, כי אינו מעוניין לרכוש את המיכלים כאמור. החוק מתיר למנהל מינהל הגז במשרד האנרגיה להטיל עיצום כספי גבוה70 על ספק יוצא שיש יסוד סביר להניח שלא מכר מיכל נייח שלו לספק הנכנס. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי עד מועד סיום הביקורת התקבלו במשרד האנרגיה תלונות מעטות הנוגעות לאי-מכירת מיכל נייח, וכי משרד האנרגיה לא עשה שימוש בסנקציה זו. צו הפיקוח על מחירים ושירותים (מחיר מכל גפ"ם נייח), התשס"ט -2009 , קובע מחיר למיכל נייח המבוסס על כמה פרמטרים71 . מתלונות שהגיעו למשרד מבקר המדינה עולה כי לעתים, כשספק נכנס רוצה להחליף ספק יוצא ולרכוש את צובר הגז שלו, המחיר שדורש הספק היוצא בגין הצובר המשומש, בהתאם לפרמטרים שנקבעו בצו, גבוה יותר ממחירו של צובר חדש. בדוח הצוות הבין-משרדי נאמר שעלתה טענה מגורמים שונים ולפיה המחיר המפוקח הנקוב עבור ציוד - בעיקר צוברים - גבוה מדי, משום שהוא כולל רכיבים שאינם אמורים להיכלל במסגרת עלות המעבר, שכן הם כבר כוסו במסגרת דמי ההתקנה של הצובר או דמי החיבור. בתשובה שמסר אחד מספקי הגז הגדולים למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 .נטען כי המחיר המפוקח שנקבע על ידי משרד האנרגיה משקף מחיר ממוצע משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי עליו לבצע בדיקה של הפרמטרים בצו לקביעת מחיר המיכלים הנייחים ולעדכנם במידת הצורך כך שישקפו ביתר דיוק את מחיר המיכלים המשומשים. משרד האנרגיה טע ן בתשובתו כי קבע את המחיר בין השאר בהתבסס על מידע וכללים שנקבעו בוועדת הפיקוח על המחירים (להלן - ועדת המחירים)72 . המשרד הוסיף כי במהלך שנת 2017 הוא מתכוון לבחון את עדכניות התמחור ולהציג לוועדת המחירים המלצה מעודכנת. . .69 מיכל נייח- כלי קיבול המשמש לאחסון גז, בין שהכלי בצורת צובר או מיכל. 70 הסכום הנקוב בחוק הוא 65,000 ש"ח; בהפרה נמשכת יתווסף על העיצום סכום של 5,000 ש"ח לכל יום שבו נמשכת ההפרה. 71 ;סוג המיכל הנייח ונפחו; עלות התקנה ראשונה של המיכל, לרבות תכנון הנדסי, רישוי והובלה עלות עבודות שבוצעו ואשר נדרשו כתוצאה מהבדיקה התקופתית האחרונה; עלות החלפת שסתום פריקה שבוצעה במהלך בדיקת אביזרי בטיחות; עלות אביזרים נוספים הקשורים למיכל הנייח. 72 ועדת המחירים היא ועדה בין-משרדית הפועלת מכוח חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1976 . תפקיד הוועדה הוא לדון בקביעת מחיר מפוקח או שינויו; הטלה או הסרה של פיקוח על מחירים; קביעה או שינוי של אופן הפיקוח על מוצר או שירות. החלטות הוועדה מוגשות לשרים הרלוונטיים כהמלצות. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |559 .מתלונות שהגיעו .למשרד מבקר .המדינה עולה כי .לעתים הספק היוצא .אינו מפרק ואינו מפנה .את מתקניו, ללא .סיבה מוצדקת, וזאת, .ככל הנראה, כדי .לעכב או להכשיל את .ההתקשרות עם .הספק הנכנס. .במקרה כזה, הספק .הנכנס נאלץ לפרק .את המתקנים .ולפנותם בעצמו, .ומשכך הוא נושא .בעלויות הוצאת הציוד .הישן פירוק ופינוי ציוד הגז של ספק הגז היוצא .חוק המקרקעין (החלפת ספק) ותקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (משק הגז - החלפת ספק גז), התשנ"א -1991 (להלן- תקנות החלפת ספק גז), קובעים כי אם הספק הנכנס הודיע לספק היוצא כי אינו מעוניין לרכוש את מיכלי הגז שלו, הספק היוצא חייב לפרק ולפנות על חשבונו את מיכלי הגז והציוד המושאל השייך לו (להלן - המתקנים) בתוך עשרה ימים ממועד מסירת ההודעה, ובלבד שהודיע לצרכן הגז שלושה ימים מראש על מועד הפירוק. הוראה זו תחול גם במקרה שבו צרכני גז שהם בעלי דירות בבית משותף אשר לו מערכת גז מרכזית, הודיעו לספק גז על סיום החוזה עמו, ובלבד שהמועד לפירוק מערכת הגז המרכזית יהיה בתוך 15 .ימים ממסירת ההודעה לא פירק הספק היוצא את המתקנים, רשאים בעלי הדירות לעשות זאת באמצעות הספק הנכנס, ובלבד שהמתקנים יועברו לאחר פירוקם למקום המיועד לאחסון, ועל הספק היוצא ליטול את מתקניו שפורקו ממקום האחסון תוך 48 שעות מקבלת ההודעה על פירוקם. מתלונות שהגיעו למשרד מבקר המדינה עולה כי לעתים הספק היוצא אינו מפרק ואינו מפנה את מתקניו, ללא סיבה מוצדקת, וזאת, ככל הנראה, כדי לעכב או להכשיל את ההתקשרות עם הספק הנכנס. במקרה כזה, הספק הנכנס נאלץ לפרק את המתקנים ולפנותם בעצמו, כאמור לעיל, ומשכך הוא נושא בעלויות הוצאת הציוד הישן וההתחשבנות על ההוצאות שנגרמו לו כרוכה בהגשת תביעה לבית המשפט. משרד האנרגיה מסר בתשובתו כי בתיקון המוצע לתקנות החלפת ספק גז כלולות הוראות שנועדו לתמרץ את הספק היוצא ליטול את הציוד שלו מהספק הנכנס ואינן מצריכות את התערבות המאסדר (הרגולטור): מתן אפשרות לספק הנכנס לגבות בכל חודש דמי אחסון על כל מיכל שמאוחסן אצלו וטרם נאסף על ידי הספק היוצא ומתן אפשרות לספק הנכנס לגרוט מיכל שלא נאסף על ידי הספק היוצא במשך שישה חודשים. עוד הוסיף משרד האנרגיה כי יש לבחון את השפעת תיקון התקנות בטרם תיבחן אפשרות אחרת. משרד מבקר המדינה מציין כי נראה שהתיקון המוצע יסייע בצמצום המכשולים הקיימים בהחלפת ספק גז, ועל משרד האנרגיה לקדמו. בד בבד עם קידום התיקון האמור לעיל וכדי להרתיע את הספקים היוצאים מן הראוי לבחון אפשרות להטיל עיצום כספי על הספק היוצא בגין אי-פירוק ואי -פינוי של מתקניו או הוספת פיצוי עונשי לטובת הספק הנכנס בגין פירוק ופינוי של מתקני הספק היוצא, וזאת נוסף על הפיצוי שהספק הנכנס רשאי לדרוש בתביעה שיגיש בבית משפט נגד הספק היוצא, כאמור לעיל. .השבת כספי הפיקדונות לספק הגז הנכנס או לצרכן .1. לאחר ההתקשרות בחוזה אספקה עם ספק גז, מושאל לצרכן ציוד לצורך אספקת הגז או לשימוש בו, כגון מיכלי גז. תמורת השאלת הציוד מפקיד הצרכן 560 |דוח שנתי 68א .פיקדון בידי ספק הגז. לפי צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (קביעת רמת פיקוח ומחירים מרביים לפיקדון בעד ציוד גז), התשע"ה -2015 , דמי הפיקדון בגין מיכל גז קטן (12 ק"ג) הם59 ( ש"ח (לא כולל מע"ם) ובגין מיכל גז גדול48 )ק"ג - 133 )ש"ח (לא כולל מע"ם73 . חוק המקרקעין (החלפת ספק) ותקנות החלפת ספק גז קובעים כי הספק היוצא יחזיר לצרכן את דמי הפיקדון, בתוספת מע"ם, במועד פירוק מתקני הגז או לא יאוחר מתום 30 יום ממועד קבלת ההודעה על סיום החוזה עמו, במועד המוקדם מהשניים. דמי הפיקדון יחושבו על בסיס התעריפים האחרונים שקבע שר הכלכלה למיכלי גז ולציוד מושאל, כשהם צמודים למדד יוקר המחיה, ממועד קביעתם ועד למועד החזרת דמי הפיקדון ובתוספת מע"ם. על דמי פיקדון שלא הוחזרו במועד תתווסף בעד השבוע הראשון שלאחר המועד הקבוע לתשלום תוספת של 2.5% מדמי הפיקדון, ובעד כל שבוע או חלק מהשבוע שאחריו - תוספת של 5% מדמי הפיקדון (להלן- הפיצויים). לפי תקנות החלפת ספק גז, רשאי צרכן לייפות את כוחו של הספק הנכנס, בין היתר לצורך קבלת דמי הפיקדון באמצעותו. בדרך זו, הצרכן לא יידרש להעביר פיקדון חדש לספק הנכנס, שכן הספק הנכנס יקבל את דמי הפיקדון מהספק היוצא כאמור. ואולם, מתלונות שהגיעו למשרד מבקר המדינה עולה כי לעתים הספק היוצא משתהה בהעברת דמי הפיקדון לספק הנכנס, אף שהספק הנכנס כבר החל להשקיע כסף בתשתית הגז. לעתים הספק היוצא מתחמק מלהעביר את דמי הפיקדון בטענות שונות. כאמור, תקנות החלפת ספק גז קובעות אמנם פיצויים בגין איחור בתשלום דמי הפיקדון, אך אלה כרוכים בהגשת תביעה לבית המשפט. חוק ההסדרים (2017 ), שנכנס לתוקפו בינואר2017 , קובע כי כשצרכן גז מודיע לספק גז על שינוי הבעלות על הנכס שאליו מתבצעת אספקת גז, הרי זה כאילו הודיע הצרכן לספק הגז על סיום החוזה, ועל ספק הגז להחזיר לצרכן את דמי הפיקדון ששולמו בעד ציוד הגז המושאל. עוד קובע חוק ההסדרים (2017 ) כי בית המשפט רשאי לפסוק פיצויים שאינם תלויים בנזק ('פיצויים לדוגמה') בסכום שלא יעלה על 3,000 ש"ח, במקרה שבו צרכן גז מסר לספק הגז הודעה על סיום החוזה או על שינו י הבעלות, אם מתקיים אחד מאלה: (א) צרכן הגז ביקש מהספק היוצא החזר דמי פיקדון בעד ציוד הגז המושאל לאחר חלוף המועד להחזר דמי הפיקדון, וספק הגז לא החזיר לו את דמי הפיקדון בתוך 15 ;ימים מיום הבקשה (ב) הספק הנכנס ביקש מהספק היוצא, לאחר חלוף המועד להעברת דמי הפ יקדון בעד ציוד הגז המושאל, להעביר לו את דמי הפיקדון, והספק היוצא לא העביר לו את דמי הפיקדון בתוך 15 ;ימים מיום הבקשה (ג) צרכן הגז ביקש מהספק הנכנס להעביר לו את ההפרש בין סכום הפיקדון שנרשם על שמו לבין המחיר המירבי לפיקדון בעד ציוד גז, והספק הנכנס לא העביר לו את ההפרש בתוך 15 ימים מיום הבקשה; (ד) צרכן עוזב ביקש מספק הגז, לאחר חלוף המועד להעברת . .73 אם במהלך השנה שקדמה לבקשתו של הצרכן מספק הגז לספק לו גז נגנב מהצרכן ציוד גז או הושחת ציוד, רשאי ספק הגז לגבות מהצרכן מחיר גבוה יותר בעד אספקת הציוד, כמפורט בצו. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |561 .דמי הפיקדון, להעביר לו את דמי הפיקדון, וספק הגז לא העביר לו אותם בתוך 15 .ימים מיום הבקשה יצוין כי "שינוי בעלות בנכס" בחוק ההסדרים (2017) משמעו קבלת חזקה על נכס מקרקעין לאחר העברת זכות הבעלות או החכירה לדורות, לרבות התחייבות להעברת זכות כאמור. דהיינו, ההוראות אינן חלות במקרה שבו צרכן הגז שוכר את הנכס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי ספקי גז קטנים מתקשים להשקיע כסף בחיבור הצרכנים לגז בלי לקבל מהם או מהספקים היוצאים את דמי הפיקדונות, וגם בכך נפגעת יכולתם להתחרות בספקי הגז האחרים. יש לפשט אפוא ככל הניתן את ההליכים להשבת כספי הפיקדונות לכל צרכן גז, גם אם אינו בעל הנכס, ולשקול להעניק סמכות למשרד האנרגיה להטיל עיצום כספי על הספק היוצא בגין איחור בהשבת דמי הפיקדון לספק הנכנס, וזאת נוסף על האפשרות של הספק הנכנס להגיש תביעת פיצויים לבית המשפט. בתשובה שמסר משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה במרץ 2017 (להלן- תשובת משרד המשפטים) נכתב כי עמדת משרד האנרגיה, שקיבלה ביטוי בחוק ההסדרים (2017 ), הייתה כי הדרך לאכיפת הוראות החוק היא באמצעות אכיפה פרטית (הגשת תביעה לבית המשפט) ולא באמצעות המאסדר; משרד המשפטים סבר שאין מניעה משפטית לקביעת הסדר זה. 2. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי היקף הפיקדונות המוחזקים בידי ספקי הגז הגדולים מוערך בכ-300 "מיליון ש"ח. חלק מהפיקדונות נחשבים "רדומים- פיקדונות של צרכנים שנפטרו או של שוכרים שעזבו. עוד עולה מהבדיקה כי משרד האנרגיה אינו יודע מהו היקף הפיקדונות הרדומים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי עליו לבדוק את היקף הפיקדונות הרדומים וכיצד ניתן להשיבם לצרכנים או ליורשיהם. על משרד האנרגיה לבחון את הנ ושא עם הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים. .ביטוח בגין גניבות של ציוד גז מושאל .מתלונות שהגיעו למשרד מבקר המדינה עולה כי יש גניבות רבות של ציוד גז מושאל. עלות מיכל גז לספק הגז היא כמה מאות ש"ח. מכאן שגניבות של מיכלי גז גורמות לנזק כספי לא מבוטל לספקי הגז. לדברי הספקים המתלוננים, משרד האנרגיה ומשטרת ישראל אינם מטפלים כראוי בתלונות אלו. 562 |דוח שנתי 68א .חברות הביטוח אינן .מבטחות את ספקי .הגז בגין גניבת מיכלי .גז אלא רק בגין נזקי .גוף או נזקים לצד ג' . .עמדת רשות שוק .ההון, ביטוח וחיסכון .היא שחברות הביטוח, .שהן גופים פרטיים, .נהנות מחופש .ההתקשרות ומחופש .העיסוק, ולכן רשות .שוק ההון אינה .מחייבת אותן לספק .כיסוי ביטוחי בתחום .מסוים כאשר הן אינן .מעוניינות בכך בתשובת משטרת ישראל למשרד מבקר המדינה מיוני 2017 נכתב כי בסוף שנת 2013 הוקמה חוליית אכיפת תשתיות במחלקת סיור (להלן - החוליה), הפועלת בשיתוף אגף הפיקוח במשרד האנרגיה . תפקידה של החוליה לסייע למפקחים באגף הפיקוח באכיפת מגוון חוקים ובהם חוק הגז. המשטרה ציינה כי בעקבות הקמת החוליה ופעילותה חלה ירידה בהיקף התופעה בשנים האחרונות. עוד ציינה המשטרה כי זרוע החשיפה בלה"ב 433 מפעילה מודיעין בנושא ומבצעת פעילות יזומה בשיתוף החוליה. עוד עולה מהבדיקה כי חברות הביטוח אינן מבטחות את ספקי הגז בגין גניבת מיכלי גז אלא רק בגין נזקי גוף או נזקים לצד ג'74. עמדת רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון75 (להלן- רשות שוק ההון) היא שחברות הביטוח, שהן גופים פרטיים, נהנות מחופש ההתקשרות ומחופש העיסוק, ולכן רשות שוק ההון אינה מחייבת אותן לספק כיסוי ביטוחי בתחום מסוים כאשר הן אינן מעוניינות בכך. עם זאת, מהבדיקה עולה כי רשות שוק ההון לא נדרשה, לכל הפחות בשנים האחרונות, לסוגיה זו. משרד מבקר המדינה מציין כי הקמת החוליה במשטרת ישראל לצורך טיפול בנושא הגניבות היא צעד חשוב בהתמודדות עם התופעה. על המשטרה ומשרד האנרגיה להמשיך ולהעמיק בפעילות זו על מנת להקטין ככל האפשר את גניבות הציוד. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות שוק ההון ולמשרד האנרגיה כי מאחר שהגניבות מסבות נזק כספי לא מבוטל לספקי הגז, מן הראוי שיידרשו לסוגיית הביטוח ויבחנו את האפשרויות השונות לפתרון. בתשובת רשות שוק ההון למשרד מבקר המדינה ממרץ 2017 נכתב כי תחום אספקת הגז הוא בעל סיכון גבוה, ולכן אין זמינות ביטוח גבוהה לביטוחי האחריות, לרבות כיסוי לרכוש בגין נזקי גניבה. עוד הוסיפה הרשות כי בעקבות הביקורת היא ערכה בדיקה וממנה עולה כי קיימות אפשרויות נוספות לרכוש ביטוח וזאת באמצעות סוכנויות ביטוח ישראליות מורשות של קונגלומרט הביטוח הוותיק בעולם, המספק ביטוחים ייחודיים בכל תחומי החיים, התעשייה והכלכלה. נוסף על כך, חלק מחברות הביטוח הישראליות יאפשרו מכירת ביטוח לספק גז, כולל כיסוי ביטוחי לציוד הגז, ובתנאי שהן קיבלו 100% .ביטוח משנֶה ולאחר שיבצעו חיתום פרטני לספק הגז .מחירי הגפ"ם לצרכנים הביתיים .צרכנים ביתיים מתאפיינים בצריכת כמות גז חודשית קטנה יחסית; עיקר השימוש בגז הוא לצורכי בישול, ולעתים גם לצורכי הסקה. לפי נתוני דוח הצוות הבין -משרדי, צרכן ביתי צורך כ- 60-30 ק"ג גפ"ם בשנה לצורכי בישול; כמה מאות אלפי לקוחות . .74 .ביטוח בגין נזקי גוף ונזקים לצד ג' נדרש לצורך קבלת רישיון ספק גז 75 רשות שוק ההון הוקמה בנובמבר2016 כרשות עצמאית ונפרדת ממשרד האוצר. עד אז הייתה הרשות אגף במשרד האוצר. רשות שוק ההון היא הגורם המפקח על שירותים פיננסיים מוסדרים הניתנים על ידי גופים שאינם בנקים. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |563 .צורכים כ -400 ק"ג גפ "ם בשנה (כל לקוח) לצורכי הסקה. חשבון חודשי שמשלם צרכן ביתי שמשתמש בגז לצורכי בישול בלבד הוא נמוך - עשרות בודדות של ש"ח. מסיבה זו, וכן בשל פערי מידע, מרבית הצרכנים הביתיים מתאפיינים באדישות צרכנית ביחס למחיר הגפ"ם. לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 (להלן- חוק הפיקוח או החוק), השר הממונה על תחום הגפ"ם (שר האנרגיה) ושר האוצר (להלן - השרים) רשאים להחיל, באמצעות צו, את חוק הפיקוח על סוגים שונים של מצרכים, ובכלל זה מצרך או שירות שבין ספקיו או בין רוכשיו אין תחרות או קיימת תחרות מועטה בלבד. השרים יקבעו בצו אם רמת הפיקוח שתחול תהיה קביעה של מחירים לפי פרק ה' לחוק76', דיון בבקשה להעלאת מחירים לפי פרק ו 77 או דרישת דיווח על רווחיות ומחירים לפי פרק ז'78 . הצו יותקן לאחר שהובאה לפני השרים המלצה של ועדת המחירים 79 או לאחר שהתייעצו עמה. על פי הנוהג, בטרם מובא עניין לדיון בוועדת המחירים, נעשה שימוע למי שעלול להיפגע מהטלת פיקוח על מצרך או שירות מסוים. ב-2012 נעשתה בדיקה של רווחיות חמשת ספקי הגפ "ם הגדולים על ידי רואה חשבון חיצוני מטעם משרד האנרגיה, על פי נתוני הספקים מ השנים 2009-201180 (להלן- בדיקת רואה החשבון או הבדיקה). בדיקה זו נעשתה לצורך בחינת האפשרות להטלת פיקוח על מחיר הגפ"ם לצרכן הסופי. מהבדיקה עלה כי שיעור הרווחיות של שלושת הספקים הגדולים ביותר 81 בשירותי אספקת גפ "ם באמצעות מרכזיות גז ללקוחות פרטיים בעלי צריכה נמוכה היה גבוה בשיעור ניכר מהרווחיות הסבירה82. יצוין כי מדוח רשות ההגבלים מ -2017 עולה כי יש פערים ניכרים בין מחירי הגפ "ם ללקוחות ביתיים ובין המחירים ללקוחות מוסדיים. ב -2009 הגיעו הפערים ל - 280%-210% . הרווחיות בשוק הביתי נעה בין פי שניים לפי עשרה מהרווחיות בשוק המוסדי. . .76 שינוי במחיר מפוקח הנתון להחלטת שר האוצר והשר הרלוונטי (שר האנרגיה), לאחר קבלת המלצת ועדת המחירים. 77 החברה המפוקחת מגישה בקשה לשינוי מחיר, ואם המפקח על המחיריםאינו דוחה את הבקשה תוך פרק הזמן הקבוע בחוק, אזי המחיר שביקשה הוא המחיר הקובע. 78 החברההמפוקחת מנהלת באופן שוטף את מדיניות המחירים שלה תוך דיווח למפקח על המחירים על אודות רווחיות ומחירים. 79 ,בוועדה יהיו ארבעה חברים: שני נציגים ממשרד האוצר, אחד מהם ישמש יושב ראש הוועדה ושני נציגים מהמשרד שבתחום סמכותו המוצר או השירות - משרד האנרגיה. 80 "חישוב הרווחיות של חברות הגפ"ם ופילוח לסוגי השירותים והלקוחות" ( 2012.) 81 שהיו באותה תקופה כ-85% משוק אספקת הגפ"ם. 82 "הרווחיות הסבירה" הוגדרה על ידי רואה החשבון החיצוני כשיעור התשואה המשוקלל על ההון הכולל של החברה, והוערכה ב- 8.1% ,. לעומת זאתהרווחיות של שלושת הספקים הגדולים נעה סביב 35% . בשירותי אספקת גפ "ם באמצעות מיכלים, הגם שהרווחיות הייתה מעט מעל הרווחיות הסבירה, הסטייה אינה מהותית אצל מרבית הספקים. 564 |דוח שנתי 68א .רואה החשבון ציין בבדיקתו סיבות שבגינן ניתן לשקול שלא לבצע פיקוח על מחיר הגפ"ם לצרכן הסופי 83 . עוד ציין רואה החשבון כי לאחר דיונים שהתקיימו במשרד האנרגיה הוחלט שיש להטיל פיקוח לפי פרק ה' לחוק הפיקוח - קביעת מחירים מירביים לשירותי אספקת הגפ"ם באמצעות מרכזיות לצרכן הסופי, ולפי פרק ז' לחוק - החלת דרישות דיווח על מחיר הגפ"ם לצרכן הסופי ועל רווחיותם של ספקי הגז. ואמנם, במאי 2013 החילו שר האוצר דאז יאיר לפיד ושר האנרגיה דאז סילבן שלום את חוק הפיקוח על גפ"ם והטילו פיקוח לפי פרק ז' לחוק 84 , כך שחברה העוסקת בשיווק גפ "ם תדווח על רווחיות ומחירים אחת לשנה, וחברה העוסקת ביבוא של גפ"ם תדווח אחת לחודש. בנובמבר 2013 , לאחר עבודת מטה במשרד האנרגיה שנמשכה כשנה, פנה המשרד לחמשת ספקי הגז הגדולים בהליך של "קדם שימוע", ובו הועברה לספקים טיוטה מסכמת שערך המשרד על בחינת רווחיותם של הספקים על פי העלויות של כל אחד מהם, בהתבסס על הנתונים שמסרו. בטיוטה הובעה הכוונה להטיל פיקוח לפי פרק ה' לחוק הפיקוח. בדצמבר 2013 הגישו הספקים את התנגדויותיהם לאמור בטיוטה. אחד הספקים הגדולים טען בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2017 כי המתודולוגיה של הטיוטה המסכמת לא הייתה נכונה, מאחר שמשרד האנרגיה לא שיערך את נכסיהם הקבועים של ספקי הגז. במאי 2014 ביקשו נציגי משרד האנרגיה להציג את האפשרות להטיל פיקוח לפי פרק ה' לפני הנהלת המשרד. במצגת שנשלחה להנהלה, בה הוצגו האפשרויות השונות להתמודדות עם כשלי התחרות, צוין כי "על בסיס הממצאים הראשוניים בהחלט יש מקום להמשך מיצוי הבחינה, וההערכה כי הסיכוי שהטלת הפיקוח תימצא מוצדקת - גבוה"85. עוד צוין במצגת כי המשמעות הכספית של הטלת פיקוח על מחיר הגפ"ם היא חיסכון של כ-90 .מיליון ש"ח בשנה לכלל צרכני המרכזיות בארץ בשנים 2014-2012 נעשתה עבודה ממושכת ומאומצת הן על ידי רואה החשבון החיצוני והן על ידי משרד האנרגיה. בעבודה זו הושקעו משאבים רבים ואף נעשה הליך של "קדם שימוע" לספקי הגז. ההערכה הייתה כי יש היתכנות גבוהה להטלת פיקוח. ואולם, על אף המשאבים הרבים שהושקעו, לא נמצאו אסמכתאות לכך שהנהלת המשרד קיבלה החלטה אם להטיל פיקוח, אם לאו, ובמידת הצורך - אם להעביר את הנושא לדיון בוועדת המחירים. . .83 פיקוח על המחירים עלול להביא לעליית מחירים לצרכנים במגזר התעשייתי ולצרכני מרכזיות כבדים (כגון בירושלים); ניתן לנסות לנקוט צעדים חלופיים כגון פרסום מחירים ממוצעים במדיה וחיוב ספקי הגפ"ם לאפשר לכל צרכן שפונה לקבל לכל הפחות את המחיר הממוצע שהספק פרסם; ספקי הגפ"ם התריעו כי פיקוח עלול להקטין את מספר השחקנים בשוק ולהגדיל את מספר הגורמים העבריינים בשוק; כניסת הגז הטבעי לשוק צפויה להקטין את המכירות למגזר העסקי ובכך להרע עוד את מצבם של ספקי הגפ"ם. 84 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (החלת החוק על גפ"ם) (תיקון), התשע"ג -2013 , שניתן ב- 28.5.13. 85 הנתונים מתוך המצגת "משק הגפ"ם - רקע, כשלי תחרות, כלים מוצעים" שהכין מינהל הדלק והגז במשרד האנרגיה ב- 29.5.14 . משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |565 .זאת ועוד, על פי נתוני רשות ההגבלים, אינדיקציות לכישלון הרפורמות במשק הגפ"ם אפשר לראות בריכוז של כ - 90-85% מהשוק, זה שנים רבות, בידי שלושה -חמישה ספקים גדולים (כאשר בשוק פועלים עשרות ספקי גז), בפערי מחירים עצומים של כ- 300% בין ספקים שונים (ובכלל זה ספקים קטנים) ובין רשויות מקומיות שונות, וכן בניוד מוגבל ומצומצם של לקוחות בין הספקים. בדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת בנובמבר 2016 אמרה הממונה על ההגבליםהעסקיים, עו"ד מיכל הלפרין: "התמונה היא שבמקום שבו נכנס מתחרה קטן ]של ספקי הגז הגדולים[ המצטיירת מהחקירות המחירים יורדים ויורדים באופן דרמטי. הממצאים שלנו מראים כי במקום בו אין תחרות המחירים נעים סביב 35 . במקום בו נכנסת תחרות המחיר יורד]גז[ ש"ח לקוב מהר ל-10 ש"ח לקוב. במקומות מסוימים ראינו גם7 ."ש"ח בגרפים שלהלן מובאים נתוני משרד האנרגיה לשנים 2014-2011 : . תרשים2 : המחיר הממוצע (בש"ח) למ"ק גז במרכזיית מיכלים לפי ספק הגז . 566 |דוח שנתי 68א .תרשים 3 : המחיר הממוצע (בש"ח) למ"ק גז במרכזיית מיכלים לפי מיקום גאוגרפי . מדוח רשות ההגבלים העסקיים מ-2017 עולה כי הרווח לפני הוצאות מימון של ספקי הגז במגזר המוסדי נמוך במידה ניכרת מהרווח לפני הוצאות מימון של הספקים במערכות גז מרכזי במגזר הביתי. משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי מערך השיקולים בהטלת פיקוח הוא מורכב; לדברי המשרד, סוגיית הפיקוח לא ירדה מסדר יומו של המשרד, אולם בשל תיקוני החקיקה שנעשו לצורך הגברת התחרות ותיקוני החקיקה הצפויים בעת הקרובה, נכון יהיה להמתין ולבחון את השפעת שינויים אלה בטרם תיבחן מחדש הטלת פיקוח על מחירי הגפ"ם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי האוצר והאנרגיה כי עליהם להידרש לנתונים עדכניים על רווחיות ספקי הגפ"ם במגזר הביתי, ובד בבד לבחון האם שינויי החקיקה שכבר נעשו והשינויים שנעשים במקטעים הנוספים יש בהם כדי להגביר את התחרותיות ביחס לממצאי רשות ההגבלים ולבדיקת משרד האנרגיה משנת 2014 . כל זאת בכפוף לכך שפתיחת השוקלתחרות לא תפגע ברמת הבטיחות במתקני הגפ"ם ובאתרי האחסון. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |567 .הטבלה להשוואת מחירי הגפ"ם .בבדיקת רואה החשבון הומלץ לנסות לנקוט צעדים להגברת התחרותיות במשק הגפ"ם, כגון פרסום מחירים ממוצעים של ספקי הגז במדיה וחיוב ספקי הגז לאפשר לכל לקוח הפונה אליהם לקבל, לכל הפחות, את המחיר הממוצע שהם פרסמו. ואמנם, בשנת 2016 פרסם משרד האנרגיה באתר האינטרנט שלו טבלה להשוואת מחירי גפ "ם ללקוחות ביתיים על פי אזור המגורים (ותת -אזור), סוג המתקן וסוג השירות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הטבלה מציגה בכל תת-אזור את הספקים שמחיריהם הממוצעים הם הזולים ביותר (מדובר בכמה ספקים בודדים בכל תת-אזור), אך אינה מפרטת את כל הספקים המספקים גז בפועל בכל תת -אזור. משרד האנרגיה אף מציין באתר כי הנתונים המוצגים הם על בסיס דיווחי הספקים ובאחריותם. משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי הטבלה מציגה את הספקים שדיווחו שהם מספקים גז באותו תת -אזור. זאת ועוד, משרד האנרגיה יזם הצעת חוק, אשר עברה קריאה ראשונה, ובה מוצע, בין היתר, שהמשרד יטיל עיצום כספי על ספק גז שאינו מדווח על מחיריו הממוצעים בכל רשות מקומית שבה הוא מספק גז. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פרסום הטבלה להשוואת מחירים באתר משרד האנרגיה. מן הראוי לפרט בטבלה את כל הספקים המספקים גז בכל תת-אזור כדי שהצרכן יוכל לבחור כל ספק מכלל הספקים המפורטים באותו תת-אזור. .היבטים בבטיחות במשק גפ"ם .צוברי גז .צובר גז הוא מיכל גז גדול מאוד, המכיל בין חצי טון לחמישה טון גז וטמון באדמה. יתרונותיו של צובר על פני מיכל גז: בטיחות, בשל העובדה שהצובר טמון באדמה, כמות גז גדולה יותר ודליפות גז מועטות יחסית. 15 שנים לאחר הטמנת צובר הגז יש להוציא אותו ולבדוק אם הוא תקין, ולתקנו במידת הצורך. 1. משרד העבודה מטפל בנושא תעסוקה, ובכלל זה ברישו י עסקים ובבריאות ובטיחות תעסוקתית. תקנות רישוי עסקים (אחסנת נפט), התשל"ז -1976 , מחייבות עסק לקבל ממפקח עבודה של משרד העבודה (להלן- מפקח עבודה) אישור על הטמנת צובר של עד 10 טון באזורי מגורים ועד 20 טון באזורים חקלאיים ותעשייתיים86. תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 , מחייבות ספק גז לקבל אישור ממפקח עבודה על הטמנת צובר . .86 שינוי נפח הצובר או העתקת מקומו מחייבים הגשת בקשה חדשה להיתר הטמנה ממשרד העבודה. 568 |דוח שנתי 68א .למשרד האנרגיה אין .מסד נתונים עדכני של .כל הצוברים, ולכן .הוא אינו יודע מה הם .המיקומים של כל .הצוברים בארץ. .למשרד העבודה יש .מסד נתונים מ-2004 והוא יודע את המיקומים של צוברים שהתבקשו עבורם אישורי הטמנה החל משנה זו. רוב הצוברים אינם עוברים בדיקות תקופתיות. משרד העבודה מעסיק שני .מפקחים בלבד בתחום הבטחת בטיחות בעבודה, המטפלים גם במתן אישורי הטמנה לצוברים בבנייני מגורים ובבניינים שאינם למגורים טרם הטמנת הצובר, על בסיס בחינת תכנית המתקן87 ועוד בטרם ניתן אישורה של מעבדה מאושרת לעמידת הצובר בתקן 15888. אישור ממפקח העבודה מועבר לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עם העתק לספק הגז. 1. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רוב הבקשות המוגשות למפקח העבודה הן לאישור הטמנה של צוברים בבנייני מגורים (ולא בבניינים שאינם למגורים). יוצא אפוא שעיקר הטיפול של משרד העבודה בתחום הצוברים הוא בבנייני מגורים ולא בעסקים, עיסוק אשר אינו עולה בקנה אחד עם תחומי פעילותו של המשרד - רישוי עסקים ובטיחות ובריאות תעסוקתית. מכאן שהמשרד מטפל בתחום שאינו מעניינו. 2. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מפקחי העבודה אינם מטפלים בבקשות האלה: (א) העברת בעלות על צובר מספק גז אחד למשנהו (אלא אם במסגרת העברת הבעלות מתבצעת גם התקנה מחודשת של הצובר); (ב) בקשה הנוגעת לתיקוף אישורים ישנים שניתנו לספקי הגז ושמסיבות כלשהן לא הועברו או לא טופלו בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. בשני סוגי בקשות אלו מטפלות הרשויות המקומיות. 3. לפי אומדן של משרד האנרגיה, יש 60,000 -50,000 .צוברים ברחבי הארץ למשרד האנרגיה אין מסד נתונים עדכני של כל הצוברים, ולכן הוא אינו יודע מה הם המיקומים של כל הצוברים בארץ. למשרד העבודה יש מסד נתונים מ-2004 והוא יודע את המיקומים של צוברים שהתבקשו עבורם אישורי הטמנה החל משנה זו (כ- 17,000 צוברים בלבד). דהיינו, המידע על צוברים מחולק בין משרד האנרגיה ומשרד העבודה. 4. משרד העבודה אינו עושה בדיקות תקופתיות לצוברים, אלא בודק אותם באופן מדגמי. משרד האנרגיה עושה בדיקות לעשרות עד מאות בודדות של צוברים בשנה בלבד. דהיינו, רוב הצוברים אינם עוברים בדיקות תקופתיות. בנובמבר 2016 פרסם משרד האנרגיה מכרז לבחירת גופים חיצוניים שיבדקו את תקינותם של כל הצוברים והמרכזיות הקיימים. בתחילת 2017 נבחרו זוכים במכרז, והם אמורים להתחיל לבצע את הבדיקות, שיימשכו כחמש שנים, במהלך 2017. 5. עוד עולה מבדיקת משרד מבקר המדינה כי משרד העבודה מעסיק שני מפקחים בלבד בתחום הבטחת בטיחות בעבודה, המטפלים גם במתן אישורי הטמנה לצוברים. שני מפקחים אלה נותנים כ- 1,500 .אישורים בשנה . .87 :התכנית תכלול את הפרטים הללו (א) תכנית אתר וסידור המיכלים בקנה מידה של 1:250 לכל הפחות; (ב) פירוט מספר המיכלים וקיבול כל מיכל (בגלון); (ג) ציון מרחקי הבטיחות מקווי מתח גבוה, מבנים סמוכים ועוד; (ד) גידור ומחסומים מפני כלי רכב; (ה) אם הצובר מותקן בצמוד לחניון תת -קרקעי או מעליו - חובה לציין זאת על גבי התכנית באופן ברור. התכנית תיחתם על ידי מודד מוסמך. 88 תקן רשמי עבורמיתקנים לגזים פחמימניים מעובים, המסופקים בתוך מיכלים מיטלטלים. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |569 . יצוין כי עוד ביוני2012 הוגשה הצעת החלטה לממשלה89 , ולפיה יש לרכז את כלל הסמכויות הנדרשות להסדרת העיסוק בגפ "ם במשרד האנרגיה; להטיל על שר האנרגיה להכין את כלל תיקוני החקיקה הנדרשים לצורך איחוד הסמכויות במשרדו בתיאום עם משרד התמ"ת 90 והמשרד להגנת הסביבה; להטיל על שר האנרגיה לבצע מיפוי של צוברי גז באמצעות איסוף נתונים מספקי הגז; ולהקצות את המשאבים הנדרשים למשרד האנרגיה לביצוע. עוד הוצע בהחלטה כי שר האנרגיה יהיה אחראי למעקב אחר החלטה זו וליישומה. ההצעה לא קודמה. משרד האנרגיה ציין בתשובת ו כי נושא העברת הסמכויות נשקל על ידי משרד האנרגיה ומשרד העבודה, ולאחר שהמשרדים הגיעו להסכמות הוצע במסגרת תזכיר חוק הגפ"ם – שהופץ לפני כשנה להערות הציבור – לרכז את כל הסמכויות בנושא צוברי גז בידי משרד האנרגיה. בתשובה שמסר משרד העבודה למשרד מבקר המדינה באפרי ל 2017 (להלן– תשובת משרד העבודה) הוא הוסיף כי בד בבד עם ההסכמה בנוגע להעברת הסמכויות, יכין משרד העבודה הצעה למחיקת אזכורו של מפקח עבודה מתקנות התכנון והבנייה, לעניין התקנת צוברי גפ"ם. מן האמור לעיל עולה כי משרד העבודה עוסק בעיקר במתן אישורי הטמנה של צוברים בבנייני מגורים, אינו מטפל בכל נושא הצוברים בכללותו, אינו מרכז את כל המידע בנוגע לצוברים, אינו מקיים בדיקות תקופתיות סדורות לצוברים, ומעסיק שני מפקחים בלבד המטפלים במתן אישורי הטמנה. נוכח כל האמור, מן הראוי שמשרד העבודה ומשרד האנרגיה יזרזו את הליך העברת הסמכויות והמידע בנוגע לצוברים למשרד האנרגיה. העברה כאמור תמנע את הפיצול הקיים כיום ותרכז את כל הסמכויות בנושא בידי משרד האנרגיה ועשויה לסייע לו להגביר את מאמציו בנושא הבטיחות במשק הגפ"ם. .הכשרת מתקיני גפ"ם .חוק הגז קובע כי לא יעסוק אדם בעבודת גז אלא אם כן הו א בעל רישיון. מנהל ענייני בטיחות הגז במשרד האנרגיה רשאי לתת רישיון אם התקיימו התנאים האלה: (א) מלאו למבקש 18 ;שנה (ב) הוא לא הורשע בעבירה שיש בה כדי לפסול אותו מעיסוק בעבודת גז; (ג) הוא ממלא את תנאי הכשירות, המומחיות והידע המקצועי שנקבעו בתקנות ; (ד) הוא עמד בבחינות מקצועיות בנושאים שנקבעו בתקנות. תקנות הגז (בטיחות ורישוי) (רישוי העוסקים בעבודות גפ"ם), התשס"ו -2006 , קובעות ארבעה סוגי רישיונות לעבודת הגפ"ם: (א) מתקין גפ"ם ברמה 1 ; (ב) מתקין גפ"ם ברמה 2 ; (ג) מתכנן גפ"ם; (ד) מתכנן גפ"ם בכיר. לגבי רישיונות א' וב' קובעות התקנות כי על מבקש הרישיון לקבל תעודת מתקין ולהתמחות בעיסוק בעבודה . .89 הצעת החלטה לממשלה מ - 17.6.12 בעניין שיפור הרגולציה והפיקוח במשק הגפ "ם למניעת מפגעים בטיחותיים. 90 עד2016 היה תחום הבטיחות בעבודה בסמכותו של משרד התמ"ת (כיום - משרד הכלכלה והתעשייה). 570 |דוח שנתי 68א .לטענת ספקי הגז, יש .מחסור במתקיני גפ"ם .מורשים. אין ספר .לימוד סדור או קורס .הכנה מובנה לבחינות .למתקין גפ"ם ברמה 1 ולמתקין גפ"ם ברמה 2 . שיעורי ההצלחה של הנבחנים, בעיקר בבחינות העיוניות, נמוכים; שיעורי ההצלחה של הנבחנים בבחינות המעשיות גבוהים יותר, וזאת, בין היתר, מאחר שעברו תקופת .התמחות מעשית כמתקין במשך תקופה מסוימת91 . תעודת מתקין תינתן למי שעמד בהצלחה בבחינות שמקיימת מחלקת הבחינות של האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם במשרד העבודה (להלן - האגף להכשרה) בתום תקופת ההתמחות. לטענת ספקי הגז, יש מחסור במתקיני גפ"ם מורשים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין ספר לימוד סדור או קורס הכנה מובנה לבחינות למתקין גפ"ם ברמה 1 ולמתקין גפ "ם ברמה 2 . החומר הנדרש לבחינות נמצא בראשי פרקים בלבד במסמכים "תכנית בחינות למתקין גפ"ם רמה 1 " ו"תכנית בחינות למתקין גפ"ם רמה 2 ," של האגף להכשרה. שיעורי ההצלחה של הנבחנים, בעיקר בבחינות העיוניות נמוכים; שיעורי ההצלחה של הנבחנים בבחינות המעשיות גבוהים יותר, וזאת, בין היתר, מאחר שעברו תקופת התמחות מעשית. להלן נתונים בדבר בחינות להכשרת מתקיני גפ "ם ברמות 1 ו-2: . .91 על מתקין גפ"ם ברמה 1 להתמחות במשך שישה חודשים לפחות לפני מתן הרישיון, ועל מתקין גפ"ם ברמה 2 - .במשך שנתיים לפחות לפני מתן הרישיון משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |571 . תרשים4 : בחינות להכשרת מתקיני גפ"ם רמה1 ורמה2 בשנים 2016 -2013 . 572 |דוח שנתי 68א .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי היות שהתקנות הקיימות אינן מסמיכות את משרד העבודה לבצע הכשרה מקצועית למתקיני גפ"ם, אין למשרד מפקח מקצועי בתחום. במרץ 2016 נערכה ישיבה בהשתתפות נציגי משרד האנרגיה, נציגי משרד העבודה ונציגי ספקי הגז, ובה הוחלט שיבוצע "חקר עיסוקים" לצורך בדיקת הצורך בקורס הכנה לבחינות למתקיני גפ"ם. משרד העבודה ציין בתשובתו כי שיעורי ההצלחה הנמוכים בבחינות משקפ ים את המצב הנוכחי של היעדר הכשרה מובנית. נוכח זאת, פנה משרד העבודה למשרד האנרגיה בהצעה לשינוי מסלול ההכשרה. לדבריו, משרד האנרגיה הודיע לאחרונה כי נושא ההכשרה ישולב בתקנות שבאחריותו. לפיכך נערך משרד העבודה לביצוע חקר עיסוקים לקראת גיבוש תכנית הכשרה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד העבודה ולמשרד האנרגיה כי נוכח שיעורי ההצלחה הנמוכים בבחינות למתקיני גפ"ם ברמות 1 ו-2 מחד-גיסא, והמחסור במתקיני גפ "ם מאידך גיסא, עליהם להחיש את הטיפול בהתקנת תקנות בנושא ההכשרה המקצועית והפיקוח על תחום הגפ"ם על ידי משרד העבודה. כחלק מההכשרה המקצועית, על משרד העבודה לשקול לקיים קורסי הכנה לנבחנים, או לכל הפחות להוציא לאור ספר לימוד הכולל את החומר בצורה מפורטת או לאמץ ספר לימוד כאמור. לטענת ספקי גז, יש צורך שבחינות ההכשרה למתקיני גפ"ם יתקיימו גם בשפה הערבית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד העבודה כי עליו לבחון אם יש צורך לקיים את הבחינות גם בשפה הערבית. משרד העבודה מסר בתשובתו כי הוא נערך לתרגום לערבית של מאגר השאלות בבחינות, וזאת בכפוף לקבלת תקציב מתאים, אולם הוא ציין שכמעט אין דרישה של נבחנים להיבחן בערבית בבחינות אלה. .הוראות נציב כבאות והצלה .הרשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות) היא ארגון הכבאות וההצלה הרשמי של מדינת ישראל המופקד על כיבוי דליקות ומניעת התפשטותן וכן על הצלת נפש ורכוש. רשות הכבאות פועלת מתוקף חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב -2012 , אשר התקבל במסגרת רפורמה כולל ת במערך שירותי הכבאות בישראל: במקום שירותי כיבוי מוניציפליים שסיפקו איגודי ערים ומחלקות עירוניות, הוקמה רשות ארצית ממלכתית הפועלת תחת חסותו של המשרד לביטחון הפנים92 . . .92 המידע מתוך אתר הרשות- www.102.gov.il . משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |573 .מתלונות שהגיעו .למשרד מבקר .המדינה עולה כי .הוראה 507 אינה .מיושמת באופן אחיד בכל המחוזות ובכל התחנות של רשות הכבאות. לעתים תחנות הכיבוי אף מציבות דרישות לא רלוונטיות לכאורה לספקי הגז. עוד עולה מהתלונות כי היקף העלויות הכספיות של יישום כל הדרישות הנקובות בהוראה 507 .יכול להגיע לעשרות אלפי שקלים. רשות הכבאות מעולם לא עשתה בדיקה לגבי היקף העלויות של יישום הדרישות בהוראה 507 ,והאם אכן יש צורך בכולן רשות הכבאות מורכבת מגוף מטה - נציבות כבאות והצלה - המנהל את מערך הכבאות ברמה הארצית, ומשבעה מחוזות האחראים לכ-110 תחנות כיבוי אש ברחבי הארץ. בראש רשות הכבאות עומד נציב כבאות והצלה (להלן - נציב הכבאות). נציב הכבאות מפרסם הוראות בנושאים שונים. הוראת נציב מס' 507 , שעניינה אמצעי כיבוי במתקני גפ"ם93 (להלן- הוראה 507 ), קובעת "הנחיות והוראות אחידות לרשויות הכבאות", והיא חלה על מתקני אחסון ומילוי גפ "ם ומחסני מיכלים מיטלטלים, לרבות מחסנים שבהם חונות מיכליות גפ"ם. מתלונות שהגיעו למשרד מבקר המדינה עולה כי הוראה 507 אינה מיושמת באופן אחיד בכל המחוזות ובכל התחנות של רשות הכבאות. לעתים תחנות הכיבוי אף מציבות דרישות לא רלוונטיות לכאורה לספקי הגז. כך לדוגמה, תחנת כיבוי אש בטבריה התירה לספק גז מסוים לאחסן 30 ק"ג גפ"ם בחנ ות, אך הורתה לו לפנות את הגפ"ם ממנה בכל לילה ולילה. בתחנת כיבוי אש אחרת נדרש ספק גז מסוים לדאוג לאוורור במחסן גפ"ם, וזאת אף שהמיכלים הונחו במפלס גבוה, דבר ששלל אפשרות לאירוע גז. עוד עולה מהתלונות כי היקף העלויות הכספיות של יישום כל הדרישות הנקובות בהוראה 507 יכול להגיע לעשרות אלפי שקלים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רשות הכבאות מעולם לא עשתה בדיקה לגבי היקף העלויות של יישום הדרישות בהוראה 507 ., והאם אכן יש צורך בכולן בתשובה שמסרה רשות הכבאות למשרד מבקר המדינה במרץ 2017 צוין כי ההנחיות מוכרות לספקי הגז מאחר שהן גובשו בשיתוף ספקי הגז הגדולים. תחנות הכיבוי הונחו לפעול בהתאם להוראה 507 . על אף קיומה של ההוראה, ייתכן שיהיו דרישות שונות בהתאם לנתונים ספציפיים של מתקן הגז ולצורך התאמת הדרישות לסידורי כיבוי אש, למאפייני המקום ולסיכונים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות הכבאות כי עליה להקפיד על כך שהוראה 507 תיושם באופןאחיד ועקבי בכל המחוזות ובכל תחנות הכיבוי ושלא יוצבו דרישות לא רלוונטיות לספקי הגז. על הרשות לבדוק האם יש חוסרים בהוראה 507 , מחד גיסא, והאם יש צורך בכל הדרישות הקיימות בה, מאידך גיסא; כל זאת תוך בחינת עלות הדרישות מול התועלת שלהן. . . .93 תחולת ההוראה- אוגוסט 2005 ; עדכון- ינואר 2012. 574 |דוח שנתי 68א .סיכום .הגפ"ם הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל. הוועדה לשינוי כלכלי - חברתי 94 קבעה כי המגזר הביתי משלם מחיר כמעט כפול ביחס למגזר המוסדי, ללא הצדקה 95 . אומדן העלות העודפת למשקי הבית בשל כשלי תחרות בענף מוערך בכ -150 מיליון ש"ח בשנה. בשנים האחרונות העביר משרד האנרגיה כמה תיקוני חקיקה חשובים, שתכליתם, בעיקר, טיפול בחוליה האחרונה בשרשרת ייצור הגפ "ם (מקטע שיווק הגז): הפחתת חסמי המעבר בין ספק גז אחד למשנהו. כדי לפתוח את שוק הגפ"ם לתחרות אמיתית, על משרד האנרגיה לטפל גם בחוליות הראשונות בשרשרת הייצור: ( 1 ) מקטע ייצור הגפ"ם (לרבות יבוא) - ניתן לשקול את ביטול הקצבות הגפ"ם במתכונתן הנוכחית לפרק זמן מסוים לספקים קטנים וחדשים, לשקול את הגדלת ההקצבה בכל מקרה שבו הוכיח ספק קטן כי התקשר עם צרכנים נוספים, ולקדם את תכנונו של מתקן פריקת גפ"ם נוסף; (2 ) מקטע האחסון- נדרש לבחון את סוגיית האחסון בחברה ל' וברשויות המקומיות ולמצוא הסדרי אחסון זמניים, וכן לזרז את השלמת הכנת התמ"א לאחסון ככל הניתן, תוך דיון בסוגיית התאמתם של לפחות חלק מאתרי האחסון שיאושרו בתמ"א לספקים קטנים. בד בבד עם פתיחת השוק לתחרות, על המשרד לפעול לשיפור נושא הבטיחות במשק הגפ"ם ולהבטיח כי פתיחת השוק לתחרות לא תפגע ברמת הבטיחות במתקני הגפ"ם ובאתרי האחסון. מחיר הגפ "ם ללקוחות הביתיים מתאפיין ברווחיות גבוהה, בייחוד באספקה באמצעות מרכזיות מיכלים, באזורים מסוימים בארץ, ויש לו השפעה על יוקר המחיה. ללא טיפול הולם בכל החוליות של שרשרת הייצור לא תתאפשר תחרות מספקת, והצרכנים הביתיים ימשיכו לשלם מחירים מופרזים תמורת הגפ"ם. לפיכך, על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להגביר את מאמציהם ופעולותיהם לעידוד התחרות במשק הגפ "ם. עליהם להידרש לנתונים על רווחיות ספקי הגפ"ם במגזר הביתי וכן לבחון האם די בשינויי החקיקה שכבר נעשו ובשינויים שנעשים כעת במקטעים הנוספים כדי להגביר את התחרות באופן משמעותי. . .94 הוועדה, הידועה יותר בשם "ועדת טרכטנברג", הוקמה ביולי 2011 בעקבות המחאה החברתית והגישה את המלצותיה לראש הממשלה ב- 10.8.11. 95 כלומר, פערי מחירים אלה אינם מוסברים על ידי פער בעלויות השיווק והאספקה של המקטעים השונים או של אמצעי האספקה השונים.

תקציר:
 משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים .משק הגפ"ם (גז בישול) - תחרותיות והיבטים בבטיחות . משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |533 .תקציר .רקע כללי .גז פחמימני מעובה (להלן - גפ"ם או הגז) הוא אחד מתוצריו של תהליך הזיקוק של נפט גולמי. הגפ"ם הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל, והוא משווק למגזר הביתי לצורכי בישול והסקה ולמגזר המוסדי1 גם כמקור אנרגיה. שרשרת הייצור של הגפ "ם מורכבת משלושה מקטעים עיקריים: מקטע הייצור (לרבות יבו א), מקטע האחסון ומקטע השיווק. במועד סיום הביקורת, פברואר 2017 (להלן- מועד סיום הביקורת), היו בישראל חמישה ספקים בינוניים -גדולים (להלן - ספקי הגז הגדולים או הספקים הגדולים) 2 השולטים בכ -%85 מהשוק, ו -22 ספקים קטנים אשר נתח השוק הכולל שלהם אינו עולה על 15%. באוגוסט 2016 פרסמה רשות ההגבלים העסקיים (להלן- רשות ההגבלים) טיוטה להערות הציבור בנושא אספקת גפ"ם למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית 3 , ובינואר2017 פרסמה הרשות דוח סופי בנושא4 . בדיקת רשות ההגבלים העלתה כי יש כשלי תחרות בשוק הגפ"ם. בפרט נמצא כי יש חסמים גדול ים לכניסת ספקים חדשים לשוק זה וחסמי התרחבות לשוק הנובעים ממגבלה בכושר הייצור המקומי ומקשיים של ספקים קטנים לייבא גפ"ם. עוד נמצא כי יש חסמים למעבר מספק גפ"ם אחד למשנהו במערכת גז מרכזית. . .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט 2016 - פברואר2017 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנעשו לקידום התחרות במשק הגפ "ם במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה), ברשות ההגבלים, במינהל התכנון ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר, ברשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון ובחברה ל'. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה היבטים בנושא הבטיחות במשק הגפ"ם במשרד האנרגיה, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה) וברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות). בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה ובמשרד המשפטים. . .1 המגזר המוסדי כולל גם את מגזרי התעשייה והחקלאות וכן שירותים חיוניים, כגון בתי חולים ובתי אבות. 2 .לחלק מהספקים הגדולים יש חברות קשורות, בהן בתי זיקוק וחברות הובלת גז 3 ,רשות ההגבלים העסקייםאספקת גפ"ם למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית - טיוטה להערות הציבור (אוגוסט 2016 ). מערכת גז מרכזית היא מערכת המספקת גז באמצעות צובר (מרכזיית צובר) או באמצעות מיכלים (מרכזיית מיכלים) לבית משותף או לכמה בתים משותפים. 4 ,רשות ההגבלים העסקייםאספקת גפ"ם למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית - דוח סופי (ינואר 2017). 534 | דוח שנתי 68א .משרד מבקר המדינה בדק בעבר את נושא משק הגפ "ם; בשנת 2007 נבדקה התחרות במשק הגפ"ם5 , ובשנת2012 - בטיחות מערך הגפ"ם6 (להלן- הדוחות הקודמים). בדוח זה קיים משרד מבקר המדינה גם מעקב אחר תיקון חלק מהליקויים שהופיעו בדוחות הקודמים. . .הליקויים העיקריים .כשלים בשיטת הקצבת גפ"ם לספקי הגז .עקב מגבלה בכושר ייצור גפ "ם בבתי הזיקוק, הותקנו תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי בתי זיקוק וספקי גז), התש"ע -2009 (להלן- תקנות ההקצבות), המסדירות את אספקת הגפ "ם מצד בתי הזיקוק בחודשי מחסור. הספקים הקטנים רוכשים מבתי הזיקוק בכל חודש, במשך שנים, כמות קבועה פחות או יותר של גז. שיטה זו למעשה שומרת על הסדר הישן ואינה מאפשרת לספקי הגז הקטנים צמיחה של ממש, שכן "שריון" של 10% על החלק היחסי שהם זכאים לרכוש, על פי תקנות ההקצבות, אינו מאפשר להם לרכוש כמויות גז גדולות יותר, להרחיב את חוג לקוחותיהם ולצמוח. ספקי גז, בעיקר קטנים, מתקשים מאוד לה עביר לשורותיהם "צרכן גדול", כמשמעותו בתקנות ההקצבות, וזאת בשל חסמי המעבר מספק גז אחד למשנהו. מנהל ענייני בטיחות הגז במשרד האנרגיה אינו מאשר הגדלת הקצבה לספק גז שהעביר לשורותיו לקוחות שהיקף צריכתם יחד אינו עולה על 120 טון לשנה כאמור בתקנות (למשל, כמה בנייני מגורים). לפי נתוני משרד האנרגיה, מספר ספקי הגז הלא מורשים ("חאפרים") הולך וגדל במשך השנים ופעילותם - בעיקר בשוק מיכלי הגפ"ם - מתרחבת ונעשית מתוחכמת יותר. במועד סיום הביקורת היה בידי משרד האנרגיה מידע על פעילות של כ -30 ספקים לא מורשים שמחזור המכירות שלהם יחד מגיע למיליוני ש"ח בשנה. . .קשיים במקטע יבוא הגפ"ם .הגפ"ם המיובא מגיע זה שנים אך ורק למתקן פריקת גפ "ם בחברה ל' 7 בדרום הארץ. בדוח 58 ב נמצא כי למתקן הפריקה בחברה ל' יש מגבלות, וכי יש לדאוג לפתרון שייתן מענה לצורך במתקן פריקת גפ "ם נוסף בצפון הארץ . עד מועד סיום . .5 מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב (2007 ) (להלן- דוח 58 'ב), עמ1201. 6 מבקר המדינה, דוח שנתי 64א (2013 '), עמ229. 7 בעבר היה קיים מתקן פריקה נוסף בצפון הארץ, אך הוא לא פעל באופן סדיר מסיבות בטיחותיות ומסיבות סביבתיות. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |535 . הביקורת טרםניתן פתרון כאמור , דבר המקשה על אספקת גז סדירה לאזור וגורם להיקף נסיעות גדול של מיכליות גפ"ם מהדרום לצפון. . .קשיים במקטע אחסון הגפ"ם .כל נפח האחסון הקיים בחברה ל' מוקצה לספקים הגדולים. לכן, יש צורך לבנות שטחי אחסון נוספים כדי לאפשר אחסון גם לספקים הקטנים. חברה ל' דורשת התחייבות לתקופת זמן ממושכת כתנאי להגדלת שטחי האחסון. ספקים קטנים או חדשים מתקשים להתחייב לתקופה ארוכה ולהשקעה כספית משמעותית, היות שאינם יכולים לצפות מה יהיה נתח השוק העתידי שלהם. משרד האנרגיה ומשרד האוצר לא נדרשו במשך השנים לסוגיית האחסון של ספקים קטנים בחברה ל'. קיימים שטחים נוספים לאחסון גפ"ם, אך הם מוגבלים במקום. ספקים מתקשים לאתר שטחי אחסון חדשים. הרשויות המקומיות אינן ששות להשכיר שטחי אחסון בתחומן בשל חשש מאירועי גז . משנת 2011 שוקד משרד האנרגיה על הכנת תכנית מתאר ארצית לאתריגפ"ם (להלן - התמ"א לאחסון או התמ"א). לאחר אישור התמ"א יידרש משרד האנרגיה לפרסם מכרז לבנייה והפעלה של שטחי אחסון באתרים שיאושרו (להלן - אתרי אחסון). משרד האנרגיה עדיין לא גיבש את תנאי האחסון שיידרשו באתרי האחסון. חלק מספקי הגז מתקשים לאתר מגרשים לחניית מיכליות גפ"ם ריקות. התמ"א מאפשרת לספק גז שקיבל שירות באחד מאתרי האחסון להחנות מיכלית גפ"ם ריקה באותו אתר, אך היא אינה מתייחסת לחניית מיכלית ריקה של ספק שלא קיבל שירות כאמור, וממילא אינה מתייחסת לחניה של מיכליות של ספקים כאמור שיתווספו בעתיד. . .כשלים במקטע שיווק הגפ"ם לצרכני הקצה .פירוק ופינוי ציוד הגז של הספק היוצא: לעתים הספק היוצא אינו מפרק ו אינו מפנה את מיכלי הגז והציוד שלו, וזאת , ככל הנראה, כדי לעכב או להכשיל את ההתקשרות עם הספק הנכנס. במקרה כזה, הספק הנכנס נאלץ לפרק ולפנות בעצמו את הציוד, ועלויות הוצאת הציוד הישן מושתות אפוא עליו. . .מחירי גפ"ם גבוהים למגזר הביתי .האינדיקציות לכישלון הרפורמות במשק הגפ"ם מוצאות ביטוי בריכוז של כ -85% מהשוק, זה שנים רבות, בידי חמישה ספקים בינוניים-גדולים (כאשר בשוק פועלים עשרות ספקי גז); בפערי מחיר גבוהים של כ- 300% בין ספקים שונים ובין רשויות 536 | דוח שנתי 68א .מקומיות שונות, וכן בניוד מוגבל ומצומצם של לקוחות בין הספקים. המרווח לפני הוצאות מימון של ספקי הגז במגזר המוסדי נמוך בצורה משמעותית מהמרווח לפני הוצאות מימון של הספקים במערכות גז מרכזי במגזר הביתי. בשנים 2014-2012 נעשתה במשרד האנרגיה עבודה ממושכת ומאומצת לצורך בחינת האפשרות ששר האוצר ושר האנרגיה יטילו פיקוח על מחיר הגפ"ם לצרכן הסופי. בע בודה זו הושקעו משאבים רבים, ואף נעשה הליך של "קדם שימוע" לספקי הגז. ההערכה הייתה שקיימת היתכנות גבוהה להטלת פיקוח. על אף המשאבים הרבים שהושקעו, לא נמצאו אסמכתאות לכך שהנהלת ה משרד קיבלה החלטה בנוגע להטלת פיקוח, ובמידת הצורך - בנוגע להעברת הנושא לדיון בוועדת המחירים. . .כשלים בנושא הבטיחות בגפ"ם .צוברי גז: אף שמשרד האנרגיה אחראי לנושא הגפ "ם בכללותו, בידי משרד העבודה הסמכות לתת אישורי הטמנה של צוברי גז. אולם הועלה כי משרד העבודה עוסק בעיקר במתן אישורי הטמנה של צוברים בבנייני מגורים (ולא בעסקים), ואינו מטפל בכל נושא הצוברים בכללותו - אינו מרכז את כל המידע בנוגע לצוברים, אינו מקיים בדיקות תקופתיות סדורות של הצוברים, והוא מעסיק שני מפקחים בלבד המטפלים במתן אישורי הטמנה. הכשרת מתקיני גפ"ם: אין ספר לימוד סדור או קורס הכנה מובנה לבחינות למתקין גפ "ם ברמה 1 ולמתקין גפ "ם ברמה 2 . החומר הנדרש לבחינות נמצא בראשי פרקים בלבד במסמכים של האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם במשרד העבודה. שיעורי ההצלחה של הנבחנים, בעיקר בבחינות העיוניות, נמוכים. הוראות נציב כבאות והצלה: הוראת נציב מס' 507 , שעניינה אמצעי כיבוי במתקני גפ"ם, אינה מיושמת באופ ן אחיד בכל המחוזות ובכל התחנות של רשות הכבאות. לעתים תחנות הכיבוי אף מציבות דרישות לא רלוונטיות לספקי הגז. רשות הכבאות מעולם לא עשתה בדיקה לגבי היקף העלויות הכספיות של הדרישות בהוראה 507 .והאם אכן יש צורך בכולן . .ההמלצות העיקריות .כדי לפתוח את שוק הגפ"ם לתחרות אמיתית על משרד האנרגיה לשקול לבצע תכנית "פיילוט" לתקופה מסוימת, ובה יבוטלו הקצבות הגפ"ם במתכונתן הנוכחית לספקי גז קטנים ולספקי גז חדשים. במקומן ינפקו בתי הזיקוק לספקים אלו כמויות גפ"ם לפי הלקוחות הקיימים וכן כמות נוספת שתאפשר להם לספק גפ "ם ללקוחות ח דשים. במהלך תקופת ה"פיילוט" יעקוב משרד האנרגיה למי מסופק הגז ויבדוק אם התכנית פוגעת בספקים הגדולים שייאלצו לרכוש כמות גדולה יותר של גפ"ם מיובא. כמו כן, יוכל המשרד לבדוק אם נוצרת פגיעה ברמת השירות או משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |537 .הבטיחות בנושא. נוסף על כך, על המשרד לשקול הגדלת הקצבה לספ ק קטן בכל מקרה שבו הוא הוכיח למנהל ענייני בטיחות הגז כי התקשר עם צרכנים נוספים, או, לכל הפחות, לזרז את תיקון התקנות שנועד להקל על העברת הקצבות מספק יוצא לספק נכנס. על משרד האנרגיה ומשרד האוצר לקדם פתרון שייתן מענה לצורך במתקן פריקת גפ"ם נוסף בצפון הארץ. על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להידרש לסוגיית האחסון בחברה ל' וברשויות המקומיות ולמצוא הסדרי אחסון זמניים עד שיימצא פתרון לסוגיית האחסון בחברה ל' או עד שיחלו לפעול אתרי אחסון חדשים מכוח התמ"א לאחסון. על משרד האנרגיה ויתר המשרדים הרלוונטיים להשלים את הכנת התמ"א מהר ככל הניתן. על משרדים אלו להידרש לסוגיית התאמתם של לפחות חלק מאתרי האחסון שיאושרו בתמ"א לספקים קטנים. מן הראוי שמשרד האנרגיה יבחן אפשרות להטיל עיצום כספי על ספק יוצא בגין אי-פירוק ואי -פינוי של הציוד שלו או הוספת פיצוי עונשי לטובת הספק הנכנס בגין פירוק ופינוי הציוד של הספק היוצא, וזאת נוסף על הפיצוי שהספק הנכנס רשאי לתבוע בבית משפט. על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להידרש לנתונים עדכניים על רווחיות ספקי הגפ"ם במגזר הביתי, ובד בבד לבחון האם שינויי החקיקה שכבר נעשו והשינויים שנעשים במקטעים הנוספים יש בהם כדי להגביר את התחרותיות ביחס לממצאי רשות ההגבלים ולבדיקת משרד האנרגיה משנת 2014. מן הראוי שמשרד העבודה ומשרד האנרגיה יזרזו את הליך העברת הסמכויות והמידע בנוגע לצוברים למשרד האנרגיה. הגפ"ם הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל. הוועדה לשינוי כלכלי - חברתי8 קבעה כי המגזר הביתי משלם מחיר כמעט כפול ביחס למגזר המוסדי, ללא הצדקה9. אומדן העלות העודפת למשקי הבית בשל כשלי תחרות בענף מוערך בכ-150 מיליון ש"ח בשנה. בשנים האחרונות העביר משרד האנרגיה כמה תיקוני חקיקה חשובים, שתכליתם, בעיקר, טיפול בחוליה האחרונה בשרשרת ייצור הגפ"ם (מקטע שיווק הגז): הפחתת חסמי המעבר בין ספק גז אחד למשנהו. כדי לפתוח את שוק הגפ "ם לתחרות אמיתית, על משרד האנרגיה לטפל גם בחוליות הראשונות בשרשרת הייצור: (1 ) מקטע ייצור הגפ"ם (לרבות יבוא) - ניתן לשקול את ביטול הקצבות הגפ"ם במתכונתן הנוכחית לפרק זמן מסוי ם לספקים קטנים וחדשים, לשקול את הגדלת ההקצבה בכל מקרה שבו הוכיח ספק קטן כי התקשר עם צרכנים נוספים, ולקדם את תכנונו של מתקן פריקת גפ "ם נוסף; (2 ) מקטע האחסון - נדרש לבחון את סוגיית האחסון בחברה ל' וברשויות המקומיות ולמצוא הסדרי אחסון זמניים, וכן לזרז את השל מת הכנת התמ"א . .8 הוועדה, הידועה יותר בשם "ועדת טרכטנברג", הוקמהביולי 2011 בעקבות המחאה החברתית והגישה את המלצותיה לראש הממשלה ב- 10.8.11. 9 כלומר, פערי מחירים אלה אינם מוסברים על ידי פער בעלויות השיווק והאספקה של המקטעים השונים או של אמצעי האספקה השונים. 538 | דוח שנתי 68א .לאחסון ככל הניתן, תוך דיון בסוגיית התאמתם של לפחות חלק מאתרי האחסון שיאושרו בתמ"א לספקים קטנים. בד בבד עם פתיחת השוק לתחרות, על המשרד לפעול לשיפור נושא הבטיחות במשק הגפ"ם ולהבטיח כי פתיחת השוק לתחרות לא תפגע ברמת הבטיחות במתקני הגפ"ם ובאתרי האחסון. מחיר הגפ "ם ללקוחות הביתיים מתאפיין ברווחיות גבוהה, בייחוד באספקה באמצעות מרכזיות מיכלים, באזורים מסוימים בארץ, ויש לו השפעה על יוקר המחיה. ללא טיפול הולם בכל החוליות של שרשרת הייצור לא תתאפשר תחרות מספקת, והצרכנים הביתיים ימשיכו לשלם מחירים מופרזים תמורת הגפ "ם. לפיכך, על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להגביר את מאמציהם ופעולותיהם לעידוד התחרות במשק הגפ"ם. עליהם להידרש לנתונים על רווחיות ספקי הגפ "ם במגזר הביתי וכן לבחון האם די בשינויי החקיקה שכבר נעשו ובשינויים שנעשים כעת במקטעים הנוספים כדי להגביר את התחרות באופן משמעותי. . משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים |539 .סיכום .הגפ"ם הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל. הוועדה לשינוי כלכלי - חברתי10 ,קבעה כי המגזר הביתי משלם מחיר כמעט כפול ביחס למגזר המוסדי ללא הצדקה11. אומדן העלות העודפת למשקי הבית בשל כשלי תחרות בענף מוערך בכ-150 מיליון ש"ח בשנה. בשניםהאחרונות העביר משרד האנרגיה כמה תיקוני חקיקה חשובים, שתכליתם, בעיקר, טיפול בחוליה האחרונה בשרשרת ייצור הגפ"ם (מקטע שיווק הגז): הפחתת חסמי המעבר בין ספק גז אחד למשנהו. כדי לפתוח את שוק הגפ "ם לתחרות אמיתית, על משרד האנרגיה לטפל גם בחוליות הראשונות בשרשרת הייצור: (1 ) מקטע ייצור הגפ"ם (לרבות יבוא) - ניתן לשקול את ביטול הקצבות הגפ"ם במתכונתן הנוכחית לפרק זמן מסוים לספקים קטנים וחדשים, לשקול את הגדלת ההקצבה בכל מקרה שבו הוכיח ספק קטן כי התקשר עם צרכנים נוספים, ולקדם את תכנונו של מתקן פריקת גפ "ם נוסף; (2 ) מקטע האחסון - נדרש לבחון את סוגיית האחסון בחברה ל' וברשויות המקומיות ולמצוא הסדרי אחסון זמניים, וכן לזרז את השלמת הכנת התמ"א לאחסון ככל הניתן, תוך דיון בסוגיית התאמתם של לפחות חלק מאתרי האחסון שיאושרו בתמ"א לספקים קטנים. בד בבד עם פתיחת השוק לתחרות, על המשרד לפעול לשיפור נושא הבטיחות במשק הגפ"ם ולהבטיח כי פתיחת השוק לתחרות לא תפגע ברמת הבטיחות במתקני הגפ"ם ובאתרי האחסון. מחיר הגפ "ם ללקוחות הביתיים מתאפיין ברווחיות גבוהה, בייחוד באספקה באמצעות מרכזיות מיכלים, באזורים מסוימים בארץ, ויש לו השפעה על יוקר המחיה. ללא טיפול הולם בכל החוליות של שרשרת הייצור לא תתאפשר תחרות מספקת, והצרכנים הביתיים ימשיכו לשלם מחירים מופרזים תמורת הגפ "ם. לפיכך, על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להגביר את מאמציהם ופעולותיהם לעידוד התחרות במשק הגפ"ם. עליהם להידרש לנתונים על רווחיות ספקי הגפ "ם במגזר הביתי וכן לבחון האם די בשינויי החקיקה שכבר נעשו ובשינויים שנעשים כעת במקטעים הנוספים כדי להגביר את התחרות באופן משמעותי. . .10 הוועדה, הידועה יותר בשם "ועדת טרכטנברג", הוקמה ביולי2011 בעקבות המחאה החברתית והגישה את המלצותיה לראש הממשלה ב- 10.8.11. 11 כלומר, פערי מחירים אלה אינם מוסברים על ידי פער בעלויות השיווק והאספקה של המקטעים השונים או של אמצעי האספקה השונים. 540 |דוח שנתי 68א .הגפ"ם הוא אחד .ממקורות האנרגיה .המרכזיים בישראל. .בישראל יש כ-2.4 .מיליון צרכני גפ"ם, והוא משווק למגזר הביתי לצורכי בישול והסקה ולמגזר המוסדי גם כמקור אנרגיה. היקף המכירות בשוק הגפ"ם הוא כ-3 מיליארד ש"ח בשנה