המשרד לביטחון הפנים/ניהול צי הרכב במשטרת ישראל והשימוש בו

 מבוא .מערך הרכב של משטרת ישראל (להלן - צי הרכב) הוא אמצעי הכרחי לתפקודה. מרבית כלי הרכב במשטרה נועדו לשימוש מבצעי ומינהלי, וחלקם משמשים רכבים צמודים לקצינים1, בהתאם לתקן. צי הרכב כולל רכבים פרטיים, אוטובוסים, רכבי משא, ג'יפים, אופנועים, קטנועים וכלי רכב ייעודיים, דוגמת כלי רכב ממוגני ירי וכלי רכב של יחידות מיוחדות. בשנת 2016 היה תקן צי הרכב של המשטרה 6,845 כלי רכב, והמצבה בפועל הייתה 6,492 כלי רכב, מהם992 כלי רכב דו-גלגליים. לצורך פעילותה המשטרה מבצעת התאמות בכלי הרכב, בעיקר בכלי רכב המיועדים לשימוש מבצעי, ומתקינה בהם דיגומים2 , ובכלל זה אמצעי סימון כרכב משטרתי, מערכות תקשורת ומערכות אחרות הנדרשות לפעילויותיה המבצעיות. להלן בתרשים 1 מספר כלי הרכב שנכללו בצי הרכב בשנת 2016 , לפיייעוד. .תרשים 1 : כלי הרכב שנכללו בצי הרכב בשנת 2016 , לפי ייעוד . .על פי נתוני המשטרה בעיבוד משרד מבקר המדינה . .אגף תכנון וארגון במשטרה (להלן - אג"ת) מופקד על תכנון וקביעת התקן של כלי הרכב ועל עדכון התקן, לרבות התקן של כלי הרכב המוצמדים לשוטרים. מחלקת התחבורה (להלן - מת"ח), הפועלת באגף תמיכה לוגיסטית, אחראית לספק את מכלול האמצעים והשירותים למערך הרכב, לשם הבטחת רציפות תפקודית . .1 לפיפקודת המטה הארצי בנושא הצמדת כלי רכב לבעלי תפקידים, בעל תפקיד בדרגת ניצב משנה ומעלה זכאי שהמשטרה תעמיד לשימושו כלי רכב בכל שעות היממה; בעל תפקיד בדרגת סגן ניצב זכאי לרכב לאחר שעות העבודה; ובעל תפקיד אחר יהיה זכאי לרכב אם ראש אגף תכנון וארגון יקבע כי צורכי עבודתו ואופי תפקידו מחייבים זאת. 2 .מערכות והתקנים הנדרשים לפעילות מבצעית המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1369 . במשטרה בשגרה, בעת מבצעים ובמצב חירום. בין יתר תפקידיה אחראית מת"ח לניהול צי הרכב, לאפיון כלי הרכב הנדרשים למשטרה, לרכישתם, לתחזוקתם ולמכירתם. בשנות השמונים של המאה העשרים החליט החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) כי המשטרה תרכוש כלי רכב באמצעות מכרזי רכש שמפרסם מינהל הרכב הממשלתי שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הרכב). מינהל הרכב הוא יחידת מטה באגף החשכ"ל, ותפקידו הוא לספק שירותי רכב לכלל משר די הממשלה ויחידות הסמך שלהם וכן לפקח על אופן השימוש בכלי הרכב. לצורך רכישת כלי רכב מפרסם מינהל הרכב מכרזי רכש מרכזיים. עם חברי ועדת המכרזים של מינהל הרכב נמנה גם נציג המשטרה, שיכול להציג את צרכיה ואת סדר עדיפויותיה ולהשפיע על ההחלטות המתקבלות. .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ עד אוגוסט 2016 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ניהול צי הרכב במשטרה והשימוש בו. להלן בתרשים 2 פירוט התחומים בניהול צי הרכב המשטרתי שנבדקו בביקורת: 1370 |דוח שנתי 67ב .תרשים 2 : התחומים בניהול צי הרכב המשטרתי שנבדקו בביקורת . בביקורת נבדקו בין היתר הנושאי ם האלה: ניהול תקציב הרכש של כלי הרכב המשטרתיים, ובכלל זה השימוש בעודפים שהצטברו בתקציב זה; הליך רכישת כלי הרכב; השימוש בכלי הרכב ובכלל זה החלטות בדבר הצמדת כלי רכב. הבדיקה נעשתה במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) ובמשטרה - במת"ח וביחידות אחרות הפועלו ת באגף תמיכה לוגיסטית, באג"ת, בחשבות, במחוז תל אביב ובאגף התנועה. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים ובאגף החשכ"ל שבמשרד האוצר. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1371 . ניהול תקציבהרכש של כלי הרכב המשטרתיים .קרן בלאי רכב של משטרת ישראל .עד לשנת 2007 .היה התקציב לרכש כלי רכב חלק מהתקציב של המשטרהתקציב זה היה מושפע מקיצוצים שהוטלו מדי פעם בפעם על המשטרה ומהעברות תקציביות לשימושים אחרים. בשל אי-הוודאות התקציבית לא פעלה המשטרה על פי תכנית סדורה לריענון צי הרכב, דבר שהביא להתיישנות כלי הרכב, לריבוי תקלות ולעלויות תחזוקה ודלק גבוהות. על מנת לסייע למשטר ה להסדיר את המסגרת התקציבית לרכישת כלי רכב, לגבש שיטה יציבה ובת קיימה לניהול צי הרכב ולהבטיח שהתקציב שהוקצה ל החלפת כלי רכב ינוצל למטרה זו בלבד, הסכימו במאי 2006 משרד האוצר והמשרד לבט"פ על העברת התקנה התקציבית3 של רכש כלי הרכב במשטרה מתקציב המשטרה לתקציב המשרד לבט"פ. תקנה תקציבית זו נקראת קרן בלאי רכב של משטרת ישראל (להלן - תקציב קרן הבלאי). ניהול תקציב קרן הבלאי נעשה בדומה לניהול קרן ממשלתית כהגדרתה4 , ולפיכך העודפים הנוצרים בתקציב זה בשנה מסוימת מועברים לתקציב השנה העוקבת. הכספים בתקציב קרן הבלאי נועדו לשימ וש למטרה ייעודית, וצוות היגוי אחראי לאישור הוצאתם. בשנת 2015 היה התקציב המקורי של קרן הבלאי כ-253 מיליון ש"ח (כולל תקציב חד-פעמי בסך 45 מיליון ש"ח5 ), ובשנת2016 היה התקציב המקורי כ-165 מיליוןש"ח (כולל הפחתה בסך 50 מיליון ש"ח שהוחזרה במהלך השנה). בתקציב המ שטרה הייתה באותן שנים תקנה של הוצאה המותנית בהכנסות ממכירת כלי רכב של המשטרה בסכום של 60 מיליוןש"ח - סכום המיועד גם הוא לרכש כלי רכב. כמו כן מועברים לתקנת קרן הבלאי מדי שנה בשנה עודפים משנים קודמות (ראו להלן). בשנת 2015 כללה תכנית החלפת כלי הרכב במשטרה החלפה של כ - 1,600 כלי רכב, בעלות רכישה של כ-196 מיליון ש"ח, ובשנת2016 - החלפה של כ- 1,370 כלי רכב, בעלות רכישה של כ -209 .מיליון ש"ח המסגרת התקציבית לניהול צי הרכב : עם העברת תקציב קרן הבלאי למשרד לבט"פ במאי 2006 סיכמו אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן- אגף התקציבים) והמשרד לבט"פ על דרכי ניהול התקציב (להלן - הסיכום התקציבי). בסיכום התקציבי נקבע כי ניהול צי הרכב יהיה באחריות המשטרה, ו"הניהול הכלכלי" יהיה . .3 תקציב המדינה בנוי באופןמִדְרָגִי - מרמת הסעיף, תחום הפעולה, התכנית והתקנה. התקנה היא רמת הפירוט המירבית של התקציב . 4 בהתאם להוראת תקנון כספים ומשק 2.2.9" , רישום חשבונאי וניהול תקציבי של קרנות ו של פיקדונות" (בתוקף מ- 1.10.11), קרן ממשלתית משמשת לניהול פעילות ייחודית במסגרת הרשות הממשלתית. בהוראה נקבע כי קרן תקציבית תנוהל בספרי הרשות הממשלתית בהתאם לקבוע בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. 5 .)סכום זה הופנה לשימושים שאינם קשורים לחידוש צי הרכב (ראו להלן 1372 |דוח שנתי 67ב .תקציב קרן הבלאי .צריך להיקבע על פי .תחשיבים המבוססים .על עלות ההחלפה .של כלי הרכב .המשטרתיים ועל פי .התכניות להגדלת .תקן צי הרכב. לא .נמצא שיש תחשיב .לפיו נקבע התקציב באחריות צוות היגוי שבו יהיו נציגים מהמשטרה, מהמשרד לבט"פ ומאגפי התקציבים והחשכ"ל (להלן - צוות ההיגוי). כן נקבע כי צוות ההיגוי יבחן את הניהול השוטף של צי הרכב, יקבל נתונים עדכניים על סוגי כלי הרכב בצי ויקבל דיווח על תכניות ההחלפה של כלי רכב, על ביצוען ועל מכירתם של כלי רכב . עוד נקבע בסיכום התקציבי כי בשנים 2009-2006 יגדילו אגף התקציבים והמשרד לבט"פ בהדרגה את תקציב קרן הבלאי, וכי מקורות תקציביים שייווצרו עקב שימוש בכלי רכב חדשים יותר6 יתווספו לבסיס תקציב זה. הגדלת תקציב קרן הבלאי נעשתה באמצעות הגדלה הדרגתית של בסיס התקציב השנתי ובאמצעות תוספות שנתיות חד-פעמיות. משרד האוצר התחייב בסיכום התקציבי לפעול למניעת שחיקת תקציב קרן הבלאי, ובכלל זה למנוע את הכללתו בתקציבים שייעשו בהם קיצוצי רוחב. ביוני 2006 עדכן ראש אגף תכנו ן, תקצוב ובקרה במשרד לבט"פ את המשטרה על הסיכום התקציבי וציין כי "החל משנת 2010 יעמוד תקציב בלאי רכב של מ"י על לפחות ]המשטרה[195 ."מיליון ש"ח כאמור, לתקציב קרן הבלאי יש מטרה ייעודית - חידוש צי הרכב. לפיכך התקציב צריך להיקבע על פי תחשיבים המבוססים על עלות ה החלפה של כלי הרכב המשטרתיים ועל פי התכניות להגדלת תקן צי הרכב. משרד מבקר המדינה בדק באגף התקציבים ובמשרד לבט"פ האם קיים מתאם בין התקציב השנתי של קרן הבלאי לבין תוכנית החלפת כלי הרכב והרחבת צי הרכב. בבדיקה לא נמצא שיש בידי מי מהם תחשיב לפיו נקבע התקציב. אגף התקציבים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2016 כי סיכם עם המשרד לבט"פ על מנגנון ולפיו יוקצה מדי שנה בשנה בבסיס התקציב סכום המכסה את החלק היחסי של שווי הרכב במשך השנים שבהן הוא יהיה פעיל (בניכוי ערכו בשעת המכירה). מנגנון זה יספק ודאות תקציבית למשטר ה ויאפשר לה להחליף את כלי הרכב בזמן הנדרש; כן יוצר המנגנון עודפי תקציב אשר מועברים מדי שנה בשנה. בתשובתו מדצמבר 2016 הוסיף אגף התקציבים כי בסיס תקציב קרן הבלאי גדל גם בעקבות ההפרשה הנדרשת בגין הגידול בתק ן כלי הרכב של המשטרה, אולם אין בידו מסמך שמעגן ומפרט בכתב את המנגנון האמור. המשרד לבט"פ מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 כיתקציב הקרן מאפשר כיסוי משאבי לתקן הרכב של המשטר ה, כולל לכלי רכב שעדיין לא נרכשו. המשרד לבט"פ הוסיף כי "בסיס תקציב תקנת קרן הבלאי תואם את תכנית ההחלפה שנבנית מידי שנה ומבוססת על הסיכום התקציבי שנחתם בין המשרד לביטחון הפנים ומשרד האוצר בשנת 2006 ". עם זאת ציין המשרד כי בסיס תקציב הקרן אינו אמור בהכרח להיות תואם את תכנית ההחלפה, היות שהיא ממומנת גם מעודפי תקציב משנים קודמות הצבורים בקרן . מכל מקום, בשנים 2016-2015 תאם בסיס תקציב קרן הבלאי את התכנית השנתית להחלפת כלי הרכב. בתשובה משלימה מפברואר 2017 " :מסר המשרד לבט"פאין בידנו את החישוב ששימש בסיס לסיכום התקציבי. בסיס תקציב קרן הבלאי כיום מייצג את שנקבע בסיכום התקציבי . .6 דבר שיביא לחיסכון בעלויות התפעול שלהם ולעלייה הדרגתית בהכנסות ממכירתם . המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1373 . ואליו מתווספים מדי שנה התוספות בגין תקני הרכב שהתווספו לצי הרכב של משטרת ישראל". המשטרה מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מדצמבר 2016 כי אין מתאם בין "התקציב הישיר המצוי בקרן הבלאי" לבין תכנית ההחלפה השנתית. בתשובתה מפברואר 2017 הוסיפה המשטרה כי התקציב העקיף (שמועבר למשטרה מהמשרד לבט"פ ושמקורו בקרן הבלאי) נקבע בהתאם לתכנית ההחלפה השנתית שהיא מציגה לצוות ההיגו י, לאחר שתכנית זו אושרה על ידי המשרד לבט"פ. לטענת המשטרה, לא קיים מסמך שבו מפורטים כללי ההתחשבנות בינה למשרד לבט"פ. המדינה מקצה בתקציבה השנתי כספים לתקציב קרן הבלאי של המשרד לבט"פ, זאת כדי שתקציב זה ישמש את המשטרה לרכישת כלי רכב במקום כלי הרכב ששירותם הסתיים, וכן לרכישת כלי רכב נוספים בהתאם לגידול בתקן כלי הרכב של המשטרה. מהביקורת עולה כי אין בידי אגף התקציבים והמשרד לבט"פ תחשיב שלפיו נקבע התקציב האמור. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים ולמשרד לבט"פ כי עליהם להסדיר כללים ברורים לקביעת התקציב השנתי לתקנת קרן הבלאי המבוססים על נתוני צי הרכב, על צורכי החלפת כלי הרכב ועל הגידול הצפוי בצי הרכב, זאת כדי להבטיח שתקציב זה יתאים לייעודו - חידוש צי הרכב. עקרונות ניהול תקציב קרן הבלאי: הנחיות מינהליות הן כללים שהמינהל הציבורי קובע כדי להדריך את עצמו במילוי תפקידיו. החובה לקביעת ההנחיות במקרים המתאימים נובעת מערכי השוויון, ההגינות והמינהל התקין. צוות ההיגוי והגופים המיוצגים בו גיבשו במשך השנים דרכי פעולה לגבי שימושי המשטרה בתקציב קרן הבלאי. בין היתר גובשו דרכי פעולה בנוגע לקביעת כלי הרכב שיוחלפו בשנת תקציב (להלן - תכנית ההחלפה השנתית) בהתאם לגילם וייעודם, בנוגע לרכש כלי הרכב בידי המשטרה, ולהתחשבנות של המשטרה עם המשרד לבט"פ, ובנוגע לגיבוש התקציב המשמש את המשטרה בפועל. מהביקורת עולה כי למעט מסמך הסיכום התקציבי משנת 2006 ומסמכים שבהם צוינו החלטות נקודתיות שהתקבלו במשך השנ ים לגבי השימושים בתקציב קרן הבלאי, דרכי הפעולה שגיבש צוות ההיגוי לא הוסדרו בנוהל מחייב ומנחה. משרד מבקר המדינה מעיר לצוות ההיגוי כי עליו לקבוע נוהל כתוב המרכז את כלל ההיבטים הקשורים לגבי השימושים בתקציב קרן הבלאי ולגבי הבקרה עליו, וכן לגבי דרך ההתחשבנות בין המשטרה למשרד לבט"פ. על הנוהל לפרט את העקרונות האמורים ברמה השנתית והרב-שנתית ואת סדרי העבודה שלפיהם יפעל צוות ההיגוי. אגף התקציבים והמשטרה מסרו בתשובתם למשרד מבקר המדינה כי הם מקבלים את ההערה בעניין הצורך בגיבוש נוהל כתוב ומחייב. המשטרה הוסיפה בתשובתה כי בנוהל יושם דגש על קביעת עקרונות לגבי ענייני עבודה שוטפים , כגון תהליכי 1374 |דוח שנתי 67ב .התחשבנות בגין שינויי תקינה ופרסום תק ני כלי רכב חדשים, ניהול תזרים מזומנים תקציבי, אופן ה שימוש בתקציב קרן הבלאי וכלל סמכויות ההחלטה שניתנו לצוות ההיגוי בנוגע לתקציבי הקרן. נציגי משרד האוצר בצוות ההיגוי: בסיכום התקציבי נקבע כאמור כי צוות ההיגוי יהיה מורכב מנציגי המשטרה, המשרד לבט"פ, ואגפי התקציבים והחשכ"ל במשרד האוצר. עוד נקבע כי הצוות יתכנס לישיבות תקופתיות פעם בשלושה חודשים, זאת כדי למנוע חזרה למצב לפני מימוש הסיכום התקציבי, שבו לא הייתה יכולת תקציבית למשטרה לחדש את צי הרכב באופן תדיר. מספטמבר 2012 ועד למאי2016 התכנס צוות ההיגוי 13 פעמים וקיבל החלטות לגבי ניהול תקציב קרן הבלאי והשימוש בתקציב זה. נמצא כי כל ישיבות צוות ההיגוי היו בהרכב חסר: באף אחת מהן לא נכח נציג אגף החשכ"ל, וברבע מהן גם לא נכח נציג אגף התקציבים. נמצא כי בשנים 2016-2012 פעל צוות ההיגוי בלא שאגף החשכ"ל, שנציגו אמור להימנות על חבריו, הכיר את הסיכום התקציבי ואף לא את ההחלטה ולפיה עליו למנות נציג מטעמו כחבר בצוות . נציגו של החשכ"ל מסר ביולי 2016 למשרד מבקר המדינה כי בצוות ההיגוי אין נציג מטעם אגף החשכ"ל, מאחר שהחשכ"ל כלל לא הכיר את הסיכום התקציבי ואת ההחלטה על הרכב הצוות. בדצמבר 2016 מסר סגן בכיר לחשכ"ל כי נציג אגף החשכ"ל בצוות ההיגוי יהיה חשב המשרד לבט"פ או נציג מטעמו של החשב. ההשתתפות של נציג אגף החשכ"ל בצוות ההיגוי ומעורבותו בהחלטות על ניהול תקציב קרן הבלאי חשובה, מאחר שהחשכ"ל אחראי בין היתר לביצוע תקציב המדינה, לניהול ולביצוע של כלל הפעולות הכספיות של הממשלה, ובכלל זה לרכישה ולניהול של כלי הרכב שבצי הרכב הממשלתי . ככלל, על הצוות להתכנס בהרכבו המלא, כפי שנקבע בסיכום התקציבי, כדי שיוכל לדון במכלול העניינים הקשורים בניהול תקציב קרן הבלאי ולקבל החלטות בעניינים אלה. .העברת עודפי תקציב משנה לשנה .תקציב קרן הבלאי מנוהל כתקנת הוצאה רגילה7 (תקציב מזומנים) בתקציב הקניות השנתי של המשרד לבט"פ8. תקציב זה מועבר ממשרד לבט"פ לתקציב המשטרה . .7 תקנת הוצאה רגילה- הסכום המותר להוצאה בשנה כלשהי שנקבע בחוק התקציב השנתי. 8 חלק קטן מכלי הרכב נרכשים במימון גורמי חוץ, דוגמת משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, ולא באמצעות תקציב קרן הבלאי. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1375 .במשך השנים הועברו .לתקציב קרן הבלאי .עודפים בסכום של .מאות מיליוני ש"ח. ומתווסף אליו תקציב בתקנת הוצאה התלויה בהכנסה ממכירת כלי רכב שסיימו את שירותם במשטרה. ממסמכי אגף התקציבים, המשרד לבט"פ וצוות ההיגוי עולה כי קיימת ביניהם הסכמה שיש לצבור בתקנת ההוצאות השנתית כספים שלא נוצלו בשנים קודמות. רכז תחום ביטחון פנים ותעשיות צבאיות באגף התקציבים מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2016 כי בשנים שלאחר קביעת הסיכום התקציבי גדל תקציב הבסיס של קרן הבלאי, בעקבות גידול בתקן צי הרכב. הרכז הוסיף כי העודפים שלא נוצלו בתקציב קרן הבלאי מועברים לתקציב קרן הבלאי במשך שנת התקציב העוקב ת. להלן בתרשים 3 פירוט תקציב קרן הבלאי השנתי במשרד לבט"פ בשנים 2015-2013 )(במיליוני ש"ח - בחלוקה לתקציב השנתי המקורי, לעודפים משנים קודמות ולתוספות עקב העברות מתקציב המדינה. .תרשים 3 : תקציב קרןהבלאי השנתי במשרד לבט"פ בשנים 2015-2013 )(במיליוני ש"ח . .על פי נתוני תקציב המדינה (תקציב על שינויו), בעיבוד משרד מבקר המדינה . .מהתרשים עולה כי במשך השנים הועברו לתקציב קרן הבלאי עודפים בסכום של מאות מיליוני ש"ח. בשנת 2013 ,הסתכם תקציב קרן הבלאי, ממקורותיו השונים בכ-716 מיליון ש"ח, בשנת2014 - בכ-679 מיליון ש"ח ובשנת2015 - בכ-724 מיליון ש"ח. בכל שנה הציגה המשטרה לפני צוות ההיגוי את תכנית ההחלפה השנתית שתמומן מתקציב קרן הבלאי ומהכנסות ממכירת כלי רכב. להלן בתרשים 4 פירוט התקציב המקורי של קרן הבלאי (ללא העודפים המועברים) בתוספת ההכנסה הצפויה ממכירת כלי רכב, העלות הצפויה של רכש כלי רכב לפי תכנית ההחלפה השנתית וסכום הרכש בפועל (במיליוני ש"ח). הנתונים נוגעים לשנים 2015-2013 . 1376 |דוח שנתי 67ב .עקב תכנון תקציבי .לקוי ותקצוב עודף .הועברו מדי שנה .בשנה לתקנת תקציב .קרן הבלאי עודפי .תקציב משנים קודמות .בסכום של מאות .מיליוני ש"ח, אף שלא .היה בהם שימוש .לצורכי רכישת כלי .רכב תרשים 4 :התקציב המקורי של קרן הבלאי, עלות רכש כלי רכב הצפויה וסכום הרכש בפועל בשנים 2013 - 2015 )(במיליוני ש"ח . .על פי נתוני תקציב המדינה, נתוני צוות ההיגוי וחשבות המשטרה בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי בשנים 2015-2013 די היה בסכום שתוקצב בתקציב השנתי המקורי בתוספת ההכנסה הצפויה ממכירת כלי רכב, כדי לממן את הוצאות המשטרה לרכישת כלי רכב. עולה אפוא כי עקב תכנון תקציבי לקוי ותקצוב עודף הועברו מדי שנה בשנה לתקנת תקציב קרן הבלאי עודפי תקציב משנים קודמות בסכום של מאות מיליוני ש"ח, אף שלא היה בהם שימוש לצורכי רכישת כלי רכב. אגף התקציבים מסר בתשובתו כי תקציב קרן הבלאי נועד לספק ודאות תקציבית למשטרה בדבר יכולתה להחליף את הרכבים בזמן הנדרש. אגף התקציבים הוסיף כי בשל שיטת התקצוב, והיות ש קרן הבלאי פעלה כ"משק סגור" , העודפי ם - שנועדו לרכישת כלי רכב בעתיד - הועברו לקרן מדי שנה בשנה. עוד מסר אגף התקציבים כי בשנים האחרונות גדלו עודפי התקציב במידה ניכרת, ועל כן הוא פעל להפחתתם. האגף ציין בעניין זה בין היתר כי סכום של כ-150 מיליון ש"ח הועבר מתקציב קרן הבלאי לשימושים א חרים. בתשובה משלימה הוסיף אגף התקצ יבים כי בדיוני התקציב התבקש המשרד לבט"פ לבחון את סכום העודפים "הלא נדרשים אשר נוצרו כתוצאה מאי מימוש תוכנית ההחלפה בשנים קודמות", וכי המשרד טען שיש צורך להחזיר את הכספים לתקציב קרן הבלאי (בהתאם למנגנון הקרן) על מנת לאפשר את יישום תכניות ההחלפה בעתיד. בפברואר 2017 הוסיף האגף כי הוא "יפעל לבחינת מתן העודפים בשנת התקציב הנוכחית ואילך בהתאם לתחשיבים ברורים וסדורים". המשרד לבט"פ מסר בתשובתו כי בשל אילוצים בהם נתקלת משטרת ישראל נדחה לעיתים מימוש תכנית ההחלפה של כלי הרכב ורכישת רכבים בגין הגדלת התקן המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1377 . .משנה לשנה על מנת שלא לפגוע בתכנית הרכש של המשטר ה, מועבר העודף התקציבי בקרן המיועד להחלפה ולרכישת כלי רכב ע ל פי התקן של המשטרה משנה לשנה. עם זאת ציין המשרד לבט"פ, כי קיים בחודשים האחרונים כמה מפגשים עם המשטר ה, במטרה לצמצם את הצטברות העודפים בקרן הבלאי מבלי לפגוע בתוכנית החלפת הרכב במשטרה ומתן מענה לרכישת רכבים בגין שינויי תקינה של צי הרכב. המשרד הוסיף כי בסיכום התקציבי לשנים 2018-2017 נקבע כי חלק מעודפי הקרן ישמשו למימוש תכניות אחרות במשטרה, בכפוף להסכמה של משרד האוצר. בתשובתה מסרה המשטרה כי עודפים בתקציב קרן הבלאי עוברים משנה לשנה במטרה לשמור על הרציפות במימוש תכנית ההחלפה של כלי הרכב שלא הוחלפו בשנים הקודמות. המשטרה הוסיפה כי מקורן העיקרי של היתרות שנצברו בקרן הבלאי הוא תקציב הקניות שלה, וכי נדרש להשיב את היתרות אליה כדי שישמשו לביצוע פרויקטים במשק הרכב, כגון רכש כלי רכב ייעודיים למערך הסיור ולמערך התנועה. לטענתה, בשנים 2015 ו-2016 היא פנתה למשרד לבט"פ ולמשרד האוצר כדי לקבל פירוט של העודפים בתקציב קרן הבלאי, אך אגף התקציבים והמשרד לבט"פ לא מסרו פירוט כאמור וגם אינם מאפשרים לה גישה למידע בעניין זה. מתשובת אגף התקציבים והמשרד לבט"פ עולה שהם לא ביצעו תחשיב סדור שיעיד על הצורך בהעברת העודפים שהצטברו בתקציב מדי שנה בשנה. תשובות אגף התקציבים, המשרד לבט"פ והמשטרה כאמור, כמו גם העובדה שנצברו בקרן במשך השנים עודפים ניכרים שאינם נדרשים לרכישת כלי רכב - כל אלה מלמדים על ליקויים בדרך הגיבוש של תקציב קרן הבלאי, לרבות אי-ביצוע תחשיב לשם קביעת התקציב, וכן במנגנון הקצאתו. על אגף התקציבים והמשרד לבט"פ להתאים את תקציב קרן הבלאי לצרכים האמיתיים של המשטרה ולהבטיח כי העברת עודפים משנה לשנה תיעשה רק כאשר נמצא כי הדבר נדרש לרכש כלי רכב משטרתיים. על אגף התקציבים והמשרד לבט"פ להקפיד למסור למשטרה מידע מלא בנוגע לתקציב קרן הבלאי, בין היתר במסגרת דיוני צוות ההיגוי. .ביצוע תכנית ההחלפה השנתית .1. לקראת כל תח ילת שנה מגישה המשטרה לאישור צוות ההיגוי את תכנית ההחלפה השנתית אשר גיבשה; התכנית מגובשת על פי מועדי ההחלפה שנקבעו לכלי הרכב ועל פי שינויים בתקן כלי הרכב שלה. משרד מבקר המדינה בדק את תכניות ההחלפה השנתיות של המשטרה שהוצגו לצוות ההיגוי, לעומת רכש כלי הרכב שב וצע בפועל. להלן בתרשים 5 מספר כלי הרכב שתכננה המשטרה לרכוש על פי תכניות ההחלפה השנתיות בכל אחת מהשנים 2015-2010 :, לעומת מספר כלי הרכב שנרכשו בפועל 1378 |דוח שנתי 67ב .תרשים 5 : כלי הרכב שתכננה המשטרה לרכוש, לעומת כלי הרכב שנרכשו בפועל בשנים 2015 -2010 . על פי נתוני צוות ההיגויבעיבוד משרד מבקר המדינה . .מהתרשים עולה כי תכניות ההחלפה השנתיות שאישר צוות ההיגוי אינן מיושמות במלואן. בשנים 2015-2010 החליפה המשטרה רק כ-87% מכלי הרכב שיועדו להחלפה על פי תכניות ההחלפה. כלומר, המשטרה דחתה בכל שנה את החלפתם של מאות כלי רכב. לדוגמה, בשנת 2015 לא החליפה המשטרה 238 כלי רכב שיועדו להחלפה על פי תכנית ההחלפה לשנה זו, כלומר 15% מכלי הרכב שיועדו להחלפה, וזאת למרות שקיימים בקרן הבלאי עודפי תקציב בסך של מאות מיליוני ש"ח שיועדו לצרכי חידוש צי הרכב. בתשובתו מסר המשרד לבט"פ כי הקמת הקרן השיגה את מטרתה, וכיום אין כלי רכב במשטרה שלא מוחלף בזמן ב של היעדר תקציב. המשרד לבט"פ הוסיף כי בשל הקמת הקרן חל שיפור ניכר ביותר ביכולתה של המשטר ה למלא את תפקידיה. לאי-מימוש תכנית ההחלפה במועדה יש משמעויות כלכליות ותפעוליות. כבר בדיון צוות ההיגוי מיוני 2013 " ציין ראש מדור רכב במת"ח כיאי מימוש תכ נית ההחלפה באופן מלא ובמועד משפיעה על מרכיבי ההוצאה הקשורים במשק הרכב". ראש המדור הוסיף כי עיכוב בהחלפה פוגע במבצעיות המשטרה עקב שהיית כלי רכב ישנים במוסכים ולא בשירות מבצעי ועקב הצורך להקצות שוטרים כדי לנייד את כלי הרכב למוסכים. כמו כן, התיישנות כלי הרכב גורמת לעלויות תחזוקה גבוהות, להוצאות דלק גבוהות ולירידה בהכנסות ממכירתם9. . .9 כתוצאה מהיצע קטן שלכלי רכב למכירה ובשל הזדקנות צי הרכב והפסד שנת מודל (בכל שנה ערך כלי הרכב יורד). המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1379 .אי-ביצוע תכניות .ההחלפה במועדן, עד .כדי דחיית ההחלפה .של מאות כלי רכב .בשנה, פוגע ביכולת .המשטרה לבצע את .משימותיה הכשירות המבצעית של המשטרה תלויה בין היתר בצי רכב שמיש ותקין. הסדרת תקציב קרן הבלאי בתקציב המשרד לבט"פ וההחלטה על הקמת צוות ההיגוי נועדו להבטיח מימוש של תכנית סדורה לריענון צי הרכב, כדי שבידי המשטרה יהיו כלי רכב חדשים ותקינים. אי-ביצוע תכניות ההחלפה במועדן, עד כדי דחיית ההחלפה של מאות כלי רכב בשנה, פוגע ביכולת המשטרה לבצע את משימותיה. כמו כן, לפי המשטרה יש לאי -ביצוע כאמור משמעויות כלכליות ותפעוליות, ובהן הגדלת העלויות של התחזוקה והדלק. על המשטרה, בפיקוח צוות ההיגוי, להקפיד על יישום תכניות ההחלפה במועד. בתשובתה מסרה המשטרה כי מנגנון תקציב קרן הבלאי אמור להבטיח את רציפות המימוש של התכנית להחלפת כלי הרכב ולחידושם. ואולם התקציב בפועל שמקצה משרד האוצר למשטרה אינו אחיד ואינו מתקבל בתחילת השנה, והדבר משפיע על יכולת ה לקדם את תכנית ההחלפה במלואה, ובכלל זה להזמין כלי רכב מספקים . המשטרה הוסיפה כי לא נכון לבצע רכ ישה של כלי רכב במקרים שבהם הרכישה מתוקצבת על בסיס תקן הצפוי להשתנות. המשרד לבט"פ מסר בתשובה נוספת בפברואר 2017 כילא היה מקרה בו המשרד מנע בדרך כלשהי את מימוש תכנית החלפת כלי הרכב במשטרה, וכי ישנו גיבוי תקציבי מלא למימוש תכנית ההחלפה של המשטרה ולרכש נוסף לפי תקן המשטרה. אגף התקציבים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בפברואר 2017 " כיאיננו מכירים בעיה במועד העברת תקציב הרכש. באופן כללי, תקציב הבסיס של קרן הבלאי מתוקצב מתחילת השנה ומרבית עודפי התקציב מועברים מידי שנה בתחילת השנה ". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, למשרד לבט"פ ולמשטרה כי עליהם לפעול ליישום תכניות ההחלפה במועדן, כדי שלא תיפגע יכולת המשטרה לבצע את משימותיה. כמו כן, נוכח תשובת המשטרה, על אגף התקציבים והמשרד לבט"פ להעביר לה את תקציב הרכש במועדו. לגבי המשטרה, עליה לתכנן את שינויי התקינה לפני קביעת תכנית ההחלפה, כדי שהתכנית המאושרת תהיה עדכנית. 2. עודף בתקציב בקרן הבלאי נוצר כאשר כלי רכב אינם מוחלפים במועד שנקבע לכך בתכנית ההחלפה, או כאשר תקופת השימוש בפועל בכלי הרכב מוארכת. במאי 2013 החליטה הממשלה להטיל על השר לביטחון הפני ם להנחות את המפקח הכללי של המשטרה להחליף את כלי הרכב הצמודים שלה אחת לחמש שנים, במקום אחת לארבע שנים10 . בעקבות טענת המשטרה ולפיה בשל אופי פעילותם של קצינים ושוטרים בתפקידים מבצעיים נגרם בלאי גבוה לכלי . .10 החלטה207 ( 13.5.13.) 1380 |דוח שנתי 67ב .הרכב המוצמדים להם, אישר מנהל מינהל הרכב הממשלתי באוגוסט 2014 להמשיך להחליף את כלי הרכב הצמודים המשמשים גם לפעילות מבצעית אחת לארבע שנים. אשר לכלי הרכב הצמודים לשוטרים בתפקידים מינהליים, נקבע כי הם יוחלפו בהתאם להחלטת הממשלה כל חמש שנים. ביולי 2015 נמסר לצוות ההיגוי כי בשנת 2014 הצטברו בתקציב קרן הבלאי עודפים בסך 37.2 מיליוני ש"ח, עקב אי -החלפה של 536 כלי רכב שהיו אמורים לפי גילם וייעודם לסיים את שירותם. כמו כן נמסר לצוות ההיגוי כי בעקבות החלטת הממשלה להחליף את כלי הרכב הפרטיים פעם בחמש שנים ולא פעם בארבע שנים, הצטברו בקרן עוד מיליון ש"ח בשנת 2014 ועוד כ-8.3 מיליון ש"ח בשנת 2015 . העודפים שהצטברו בשנים אלו בגין אי -החלפת כלי הרכב במועדים שתוכננו לכך מראש מסתכמים אפוא בכ-46.5 .מיליון ש"ח בדיון שקיים צוות ההיגוי בנובמבר 2015 ציינה נציגת המשרד לבט"פ כי "עודפים שנצברו משינוי קריטריון ההחלפה מ -4 ל-5 לג[ ,שנים כבר מומשו יתר ]בי הצבירה בסך כ-37 מיליון ש"ח יש לקיים דיון נפרד על מנת לעבור בפירוט על מיפוי כלי הרכב בהם מדובר". בסיכום הדיון הנחה ראש אג"ת במשטרה את ראש מחלקת משאבים בה לדון עם גורמי משטרה אחרים ועם נציגי אגף התקציבים והמשרד לבט"פ לגבי עודפים שנצברו בקרן בגין אי -החלפת כלי רכב במועדם, ולהציג לפניו תמונת מצב עדכנית בעניין זה. עד למועד סיום הביקורת לא הוצגה לפני צוות ההיגוי תמונת מצב עדכנית לגבי העודף שהצטבר בתקציב קרן הבלאי. משרד מבקר המדינה מעיר כי על צוות ההיגוי לגבש תמונת מצב עדכנית של העודפים שהצטברו בתקציב קרן הבלאי עקב אי -החלפת כלי רכב במועד המתוכנן ולבחון אם יש עוד מקום להמשיך ולהכלילם בתקציב קרן הבלאי; ובהתאם לכך עליו להעמיד את תקציב קרן הבלאי על הסכום הריאלי הדרוש. המשטרה מסרה בתשובתה כי עד שנת 2014 היא ניתחה כמה פעמים את העודפי ם בקרן הבלאי ומסרה את ה נתונים שהועלו למשרד לבט"פ , אולם המשרד לבט"פ לא הכיר בנתונים אלה . עוד מסרה המשטרה כי בשנים 2015 ו-2016 היא פנתה למשרד לבט"פ ולמשרד האוצר במטרה לאמוד ולנתח את היתרות בתקציב קרן הבלאי, אולם פניותיה לא נענו. המשטרה הוסיפה כי בדיוני ועדות קרן הבלאי הציג המשרד לבט"פ את סכום העודפים בקרן, ללא פירוט. לטענת המשטרה, העודפים ב תקציב קרן הבלאי ש ייכים לה, ועל צוות ההיגוי לקבוע מהו השימוש שייעשה ב הם. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים ולמשרד לבט"פ כי עליהם להסדיר את תהליך החישוב המפורט והמעקב אחר העודפים שהצטברו בקרן הבלאי, בתהליך שקוף לכל הגורמים לרבות המשטרה. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1381 . העברת כספיםמתקציב קרן הבלאי לשימושים אחרים .בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), נקבע כי אם "נותר סכום עודף באחד מסעיפי התקציב בחוק תקציב שנתי לשנת כספים פלונית, או על פיו, חוץ מסעיף תקציב 'הכנסת ', רשאי שר האוצר, בהודעה לועד ועדת [ ה ]הכספים, להתיר את השימוש באותו סכום בשנת הכספים שלאחריה לתכנית שבה נכלל או, אם אינו הוצאה מותנית בהכנסה[11], לתכנית אחרת שבאותו סעיף תקציב". כאמור, במשך השנים הצטברו בתקציב קרן הבלאי עודפים בסכומים של מאות מיליוני ש"ח. נמצא כי בשנים 2015-2013 העביר משרד האוצר לתקציב קרן הבלאי עודפים משנים קודמות, לצורך חידוש צי הרכב. ואולם נמצא כי משרד האוצר ביצע בשנים אלו העברות תקציביות של מאות מיליוני ש"ח בשנה מתקציב קרן הבלאי לשימושים שאינם קשורים לחידוש צי הרכב. חלק מהסכומים הועברו כהלוואה, חלק הועברו לשימושים אחרים של המשרד לבט"פ, וחלק הועברו למשרדים אחרים. להלן הפרטים: 1. מסיכום תקציב המשרד לבט"פ 12 לשנים2015-2016 , שנעשה באוגוסט 2015 , עולה כי הועברו מתקציב קרן הבלאי172 מיליון ש"ח לצרכים אחרים; סכום זה אמור להיות מוחזר לתקנה בשנת 2017 . 2. מסיכום תקציב המשרד לבט"פ לשנים 2018-2017 עולה כי אגף התקציבים והמשרד לבט"פ הסכימו לדחות את החזרת 150 מ-172 מיליון ש"ח האמורים לשנת 2019 , ונוסף על כך להעביר עוד150 מיליון ש"ח לשימושים אחרים של המשרד לבט"פ. כמו כן החליט אגף התקציבים לאפשר למשרד לבט" פ להקצות מתקציב קרן הבלאי עוד 100 מיליון ש"ח לצרכים אחרים, "בתנאי שלא תיפגע פעילות הקרן". 3. בדצמבר2015 העביר אגף התקציבים כ-450 מיליון ש"ח מתקציב קרן הבלאי לשימושים אחרים: כ-234 מיליון ש"ח למשרד הביטחון, בין היתר למימון תקני כוח אדם; כ-65 מיליון ש"ח לרשויות המקומיות, עבור מענק התיישבות צעירה ומענקים ביטחוניים חד -פעמיים; 75 ;מיליון ש"ח לעתודה (רזרבה) כללית 28 ;מיליון ש"ח לשימוש משרד ראש הממשלה48 .מיליון ש"ח לשימושים נוספים . .11 תקציב המותר בהוצאה, ובלבד שיתקבלו תקבולים למימון ההוצאה מגורמים חוץ -ממשלתיים. 12 מסמך שנערך לפני אישור התקציב השנתי בממשלה. המסמך מעגן את ההסכמות בין משרד האוצר למשרד לבט"פ על הסכומים שיוקצו למשרד לבט"פ וייעודם, כפי שיוצגו בתקציב השנתי של המשרד לבט"פ. 1382 |דוח שנתי 67ב .החלטות בדבר .העברה - קבועה או .זמנית - של מאות .מיליוני ש"ח שהצטברו .בתקציב קרן הבלאי .לשימושים אחרים .משקפות דרך פעולה .בלתי תקינה במספר .נושאים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי החלטות בדבר העברה - קבועה או זמנית - של מאות מיליוני ש"ח שהצטברו בתקציב קרן הבלאי לשימושים אחרים משקפות דרך פעולה בלתי תקינה במספר נושאים: תכנון לקוי של תקציב קרן הבלאי, שימוש בתקציב שלא על פי הייעוד שנקבע לו - חידוש צי הרכב, והחלטות על הסטות תקציב לצרכים דחופים שלא על פי תחשיב כולל וסדור. אגף התקציבים מסר בתשובתו כי "פעל לניוד עודפי המזומן לטובת צרכים אחרים של מדינת ישראל מחד, ולהבטחת ייעוד הכספים לרכש כלי רכב באמצעות סיכום תקציבי מאידך". המשטרה מסרה כי ההחלטה על העברת עודפים לשימושים אחרים לא תואמה אִתה. דרך הפעולה של אגף התקציבים - העברת העודפים בתקציב קרן הבלאי משנה לשנה כדי שישמשו לרכישת כלי רכב עבור המשטרה, ולאחר מכן העברת הכספים לשימושים אחרים - אינה תואמת את מטרת הסיכום התקציבי - הקניית "ודאות תקציבית" למשטרה בעניין החלפת צי הרכב שלה וחידושו. על משרד האוצר לבחון באופן מושכל ובאמצעות תחשיבים ברורים, בתיאום עם המשטרה וצוות ההיגוי, את הצורך בהעברת חלק מהעודפים או כולם לתקציב קרן הבלאי. אם יגיע משרד האוצר למסקנה כי אין צורך בכך - עליו להפנות את העודף התקציבי לשימושים אחרים בהליך קבלת החלטות מסודר. .השימוש בהכנסות ממכירת כלי רכב .כאמור, בסיכום התקציבי נקבע כי מקורות תקציביים שייווצרו עקב הצערת גיל כלי הרכב, יתווספו לתקציב קרן הבלאי. כמו כן הוסכם כי בכל שנה ייקבע אומדן לגבי ההכנסה השנתית שתיווצר ממכירת כלי רכב שסיימו את שירותם במשטרה באותה שנה. בדיון שהתקיים באוקטובר 2013 סוכם כי אם יתברר שההכנסה ממכירת כלי רכב בפועל גבוהה מההכנסה על פי האומדן, תקבל המשטרה מהקרן את הסכום העודף. אם יתברר שההכנסה בפועל נמוכה מההכנסה על פי האומדן, יכוסה הפער באמצעות ההכנסות שיתקבלו ממכירת כלי רכב בשנה העוקבת. עוד סוכם בדיון כי עודף הכנסה יופנה בשלב הראשון למימון ההוצאות הכרוכות במכירות כלי רכב, ובהן הוצאות הפרסומים לגבי המכירות והוצאות תחזוקת מגרש המכירות במתקן המשטרתי, ובשלב ה שני - בהתאם להחלטות צוות ההיגוי. מעיון בסיכומי הדיונים שקיים צוות ההיגוי עולה כי במשך השנים הוא אישר למשטרה להשתמש בעודפים ממכירת כלי רכב למימון ההוצאות הכרוכות במכירות וגם למימון מגוון פעילויות אחרות. להלן פירוט: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1383 .1. ,בהתאם לחוק יסודות התקציב הממשלה רשאית להו ציא את הסכומים של ההוצאה המותנית בהכנסה בתנאי שהסכום המוצא לתכנית פלונית לא יעלה על סכום התקבול שיתקבל למעשה לאותה תכנית עד תום שנת הכספים; עלה התקבול שהתקבל למעשה לתכנית פלונית על סכום ההוצאה המותנית בהכנסה הנקוב בחוק התקציב השנתי, יועבר העודף לאוצר המדינ ה ואין להוציאו, אלא בהתאם לתנאים המפורטים בחוק. מנתוני חשבות המשטרה עולה כי המשטרה השתמשה בכספים מתקנת הוצאה המותנית בהכנסה בגין מכירת כלי רכב לתקנה המיועדת לרכישת דלק שבתכנית אחרת בתקציב המשטרה. להלן בלוח 1 פירוט לגבי התקציב השנתי המותנה בהכנסה בשנים 2015-2013 והסכומים מתקציב זה בהם השתמשה המשטרה לרכישת דלק. .לוח 1 : תקציב ההוצאה המותנת בהכנסה, ההכנסה בפועל והסכומים ששמשו לרכישת דלק (במיליוני ש"ח) . התקציב המותנה .בהכנסה ההכנסה ממכירת .כלי רכב בפועל הסכומים ששימשו .לרכישת דלק .2013 40 50 32 .2014 40 60 17 .2015 60 48 8 . מהלוח עולה כי בשנים 2015-2013 השתמשה המשטרה בעשרות מיליוני ש"ח מתקנת הוצאה המותנית בהכנסה עבור רכש דלק שמתוקצב בתכנית אחרת, בניגוד להוראות חוק יסודות התקציב. המשרד לבט"פ מסר בתשובתו כי אם נעשו הפעולות החשבונאיות האמורות ללא אישור צוות ההיגוי, הוא לא היה שותף לכך. המשטרה מסרה בתשובתה כי השימוש בעודפי הכנסות ממכירת כלי רכב לרכישת דלק נעשה בהתאם לעמדת נציג אגף התקציבים כפי שהוצגה בישיבת ועדת קרן הבלאי משנת 2014 ]כלי רכב [ , ולפיה "עודף הכנסות ממכירת כ"ר יכול לתת מענה גם לפערי קיום אחרים וזאת בנוסף להקצאת המקורות להשבחת כ"ר למכירה". אגף התקציבים מסר בתשובתו כי "לא אישר ולא היה מודע" לכך שהמשטרה העבירה כספים מהתקנה של הכנסות ממכירת כלי רכב לרכישת דלק, וכי פעולה זו היא עבירה חמורה על חוק יסודות התקציב (ההדגשה אינה במקור). אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי נושא העברת עודפי הכנסות מהקרן עבור רכישת דלק יתוקן ויוסדר בהתאם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי שימוש בעשרות מיליוני ש"ח מתקנת הכנסות ממכירת כלי רכב לרכישת דלק נעשתה שלא בהתאם להוראות חוק יסודות התקציב. 1384 |דוח שנתי 67ב .2. עודפי ההכנסות ממכירת כלי רכב שצוות ההיגוי ייעד לרכישת אמצעים הדרושים לביצוע המכירות, מתוקצבים בתקנת בלאי רכב בתקציב המשטרה. בביקורת עלה כי בשנים 2016-2013 השתמשה המשטרה בכספי ההכנסות ממכירת כלי רכב שלא למטרות שנקבעו בתקציבה, זאת בניגוד להוראות חוק יסודות התקציב. בחלק מהמקרים נעשה הדבר בלי שניתן לכך אישור של צוות ההיגוי כנדרש. להלן פירוט: בשנים 2013 ו-2016 רכשה המשטרה מהכספים שהוקצו בתקנה לרכש אמצעים הדרושים למכירות כלי רכב, שבע מכונות לשטיפת כלי רכב בסך כ-1.9 מיליון ש"ח. נמצא כי צוות ההיגוי אישר את רכישתןשל ארבע מכונות שטיפה בלבד. מכונות השטיפה שהותקנו במחוזות חוף, צפון ומרכז נרכשו ללא אישור צוות ההיגוי. המשטרה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי כל עוד מוקצה מלוא המימון ליישום תכנית ההחלפה ולפעולות שתכליתן לקדם את משק הרכב, המשטר ה רשאית להשתמש בהכנסות ממכיר ת כלי הרכב בהתאם לצרכי ה. המשטרה הוסיפה כי עמדת נציג אגף התקציבים שהוצגה לצוות ההיגוי ביולי 2014 ולפיהעודף בהכנסות ממכירת כלי רכב "יכול לתת מענה גם לפערי קיום אחרים", משמעותה הסכמה לשימושים שנעשו בעודפי ההכנסות ממכירת כלי רכב. לדברי המשטרה, מכונות השטיפה אשר נרכשו מעודפי ההכנסות מיועדות לשמירה, לתחזוקה ולהשבח ה של צי הרכב, בין היתר לצורך מכירה. החשכ"ל מסר בתשובתו כי נקבע מנגנון להעברת עודפי ההכנסות בתקציב קרן הבלאי לשנת התקציב הבאה, על מנת שישמשו למטרה של רכישת רכב בלבד ולא לייעודים אחרים, כמו תפעול רכב. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי השימוש ב עודפי ההכנסה ממכירת כלי רכב שלא לרכישת כלי רכב מותנה באישור צוות ההיגוי, ואילו הרכש שעשתה, כמתואר לעיל, היה ללא אישור כזה. נוכח תשובת החשכ"ל, על המשטרה להקפיד להשתמש בעודפי ההכנסה ממכירת כלי רכב בהתאם לייעודם לפי חוק התקציב - רכש כלי רכב. אם היא מעוניינת להעביר את עודפי ההכנסה לתקציב אחר, עליה לפעול על פי חוק יסודות התקציב. . המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1385 .במשך שנים מוחזרים .מאות מיליוני ש"ח .לתקציב קרן הבלאי, .בלי שישמשו לייעודם תקציב קרן הבלאי נועד לאפשר למשטרה מרחב פעולה תזרימי ותקציבי כדי להבטיח את השלמות והכשירות המבצעית של צי הרכב. בביקורת עלו פגמים מהותיים בדרך הפע ולה של צוות ההיגוי ואגף התקציבים - במשך שנים מוחזרים מאות מיליוני ש"ח לתקציב קרן הבלאי, בלי שישמשו לייעודם - רכש כלי רכב. בכך הפך למעשה חלק מתקציב קרן הבלאי למקור תקציבי לשימושים אחרים של אגף התקציבים, בלי שניתנה לכך השקיפות הנדרשת בתקציב ובלי שההעברות אושרו כנדרש על ידי הגופים המוסמכים . נוכח הליקויים שהועלו בנוגע לניהול הכספים בתקציב קרן הבלאי, על אגפי התקציבים והחשכ"ל, המשרד לבט"פ והמשטרה לבצע בדיקה יסודית בנוגע לניהול תקציב זה ולנקוט לאלתר את הפעולות הנדרשות לתיקון הליקויים שהועלו. עליהם להקפיד להתאים באופן עקבי את הקצאת הכספים בתקנת קרן הבלאי למצבת הצי המשטרתי, לגידולה ולצורכי החלפת כלי הרכב ולתת את דעתם על עודפי התקציב המצטברים בקרן. 1386 |דוח שנתי 67ב .רכישת כלי רכב במשטרה .כאמור, כלי הרכב של המשטרה משמשים למגוון ייעודים: יש כלי רכב הצמודים לבעלי תפקידים, יש כלי רכב המיועדים לשימושים מינהליים, ויש כלי רכב מבצעיים שלהם מאפיינים ייחודיים הנובעים מהצרכים המבצעיים של המשטרה. המשטרה מפעילה חלק מכלי הרכב בעצימו ת גבוהה - במרבית ימות השנה וברוב שעות היממה וכן בתנאי שטח מגוונים - כדי לתת מענה מהיר לאירועים, להוביל עצורים, לבצע מרדפים; בכלי רכב אלה נוהגים נהגים רבים. כאמור, המשטרה רוכשת את כלי הרכב שברשותה באמצעות מכרזי רכב מרכזיים שמפרסם מינהל הרכב לשם רכישת כלי רכב עבור כלל הגופים הממשלתיים. לפני פרסום מכרז שולח מינהל הרכב לגופים הממשלתיים הרוכשים את רכביהם באמצעותו את טיוטת מפרט הרכב שיפורסם במכרז, והגופים נדרשים להעיר את הערותיהם ולפרט את דרישותיהם בהתאם לצרכים הייחודיים של כל אחד מהם. מינהל הרכב רוכש את כלי הרכב עבור הגופים הממשלתיים בהתאם לתוצאות המכרז. אשר למשטרה (ש נציג מטעמה חבר בוועדת המכרזים של מינהל הרכב ), היא רוכשת, בהתאם לתוצאות המכרז, את כלי הרכב באופן עצמאי ישירות מיבואני הרכב. מנתוני מינהל הרכב והמשטרה עולה כי בשנת 2015 רכש מינהל הרכב915 כלי רכב עבור משרדי הממשלה, וכי המשטרה רכשה בשנה זו 1,366 כלי רכב. להלן בתרשים 6 שיעור רכש כלי הרכב הממשלתיים והמשטרתיים מכלל כלי הרכב שנרכשו באמצעות מכרזי מינהל הרכב, וכן פילוח הרכש המשטרתי בשנה זו. .תרשים 6 : שיעור רכש כלי הרכב הממשלתיים והמשטרתיים בשנת 2015 . המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1387 .מהתרשים עולה כי שיעור הרכש המשטרתי מכלל הרכש שבוצע באמצעות מכרזי מינהל הרכב הוא 60% , וכי שיעור הרכש המשטרתי של כלי רכב פרטיים מכלל הרכש הוא 35%. כמחצית מכלי הרכב שרכשה המשטרה הם כלי רכב פרטיים13 .בנפחי מנוע שונים בלוח 2 מצוינים המכרזים המרכזיים שפרסם מינהל הרכב משנת 2012, שבאמצעותם רכשה המשטרה כלי רכב אלו: .לוח 2 : המכרזים המרכזיים שבאמצעותם רכשה המשטרה כלי רכב פרטיים משנת 2012 .מס' המכרז תאריך פרסום תוצאות המכרז ייעוד כלי הרכב .16-2011 .)(קוואטרו 15.2.12 סיור, תנועה, מינהלי, צמוד .4-2015 .)(סינקו 9.6.16 ,סיור, תנועהמינהלי, צמוד .משנת 2012 ועד יוני2016 רכשה המשטרהבאמצעות מכרז 16-2011 (להלן- מכרז הקוואטרו) כלי רכב פרטיים בנפחי מנוע של 1,600 ו- 2,000 סמ"ק; כלי רכב אלה יועדו בין היתר להיות כלי רכב מבצעיים. תוצאות מכרז 4-2015 (להלן- מכרז הסינקו) פורסמו במאי 2016 , והוא אמור להסדיר את המשך רכישת כלי הרכב ממועד כניסתו לתוקף ביוני 2016 . . רכישת כלי רכב פרטייםהמיועדים לשימוש מבצעי באמצעות מכרזי מינהל הרכב .בהתאם לנוהלי המשטרה, השלב הראשון בהליך הרכש הוא כתיבת מסמך דרישה מבצעית (להלן - מסמך דמ"ץ), שבו מפורטים צורכי המשתמש מהמוצר או מהשירות שלגביהם מתבקש הרכש. האחריות לכתיבת מסמך דמ"ץ לכלי רכב היא של הגורם המקצועי האחראי במשטרה לפעילות שבמסגרתה נדרש כלי הרכב. לדוגמה, מחלקת הסיור אחראית לכתיבת מסמך דמ "ץ בעניין רכש של כלי רכב שישמשו ביחידות הסיור ולהגדיר את הדרישות הטכניות והמבצעיות מכלי הרכב, כדי להבטיח את התאמתם לייעודם המבצעי. מסמך דמ"ץ אמור להתייחס להיבטים כגון הנסועה הצפויה של כלי הרכב14 ,, הדרכים שבהן צפויים כלי הרכב לנסוע (דרכים סלולות שטח וכו'), העומסים על כלי הרכב ומערכות ודיגומים שיש להתקין בהם. להלן בלוח 3 פירוט של מספר כלי הרכב הפרטיים שהוקצו בתקן ליחידות הסיור והתנועה של המשטרה, מעודכן ליוני 2016. . .13 כלי רכב שהשימוש המיועד להם לפי פרסומי היצרן הוא אישי או משפחתי . 14 מספר הקילומטרים הצפוי שייסע כלי רכב בתקופה מסוימת. 1388 |דוח שנתי 67ב .לוח 3 : מספר כלי הרכב הפרטיים בתקן ליחידות הסיור והתנועה של המשטרה, מעודכן ליוני 2016 . מספר כלי הרכב שהוקצו .ליחידות הסיור מספר כלי הרכב שהוקצו .ליחידות התנועה .נפח 1,600 סמ"ק (דגם4) 331 63 . נפח 2,000 סמ"ק 1 54 .על פי תקן כלי רכב במשטרה (אג"ת), בעיבוד משרד מבקר המדינה . .הועלה כי בשנים 2016-2012 רכשה המשטרה את כלי הרכב הפרטיים המשמשים אותה לצרכים מבצעיים בלי להכין לפני המכרזים לרכישתם 15 מסמכי דמ"ץ, שיבטיחו את התאמתם לייעודם המבצעי. יודגש כי השימוש שעושה המשטרה בכלי הרכב לצורך פעילות מבצעית מצריך את עמידתם בדרישות ייחודיות, ובהן יכולת נסיעה של עד 120,000 ק"מ לשנה, יכולת פעולה 24 שעות ביממה ברציפות, יכולת לשאת שלושה שוטרים וציוד בתא המטען במשקל כולל של כ -400 ק"ג ויכולת תאוצה מהירה; כמו כן, על כלי רכב אלה לעמוד בדרישות הנוגעות לנפח תא המטען, למרחק בין הגחון לכביש עם ציוד ובלעדיו, לרוחב של המושב האחורי, למרווח במושב הקדמי לאחסון ונעילה של נשק אישי ולגובה של מושב הרכב. דרישה נוספת מכלי הרכב של המשטרה המיועדים לשימוש מבצעי היא יכולת של כל מערכותיהם לפעול במצב סרק, ללא תנועה. יצוין כי במצב שבו נעשה בכלי רכב שימוש רציף המתאפיין בנסיעה אטית ובעמידה במצב סרק כאשר המנוע ויתר מכלולי כלי הרכב פועלים, ניצולת המנוע נמוכה, דבר המצריך תדירות טיפולים תכופה לצורך שמירה על מכלול י הרכב. מנתוני המשטרה עולה כי במאי 2016 הסתכם משך הזמן של הפעלת כלי הרכב המבצעיים בכ - 73,100 שעות, מהן כ - 40,300 שעות במצב סרק, ללא תנועה. דהיינו, ביותר ממחצית הזמן שבו פעל המנוע בכלי רכב אלה, הם היו ללא תנועה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי התחשיב של עלויות הדלק והתחזוקה של כלי הרכב - שהציון המשוקלל הסופי במכרז נקבע בין היתר על פיו - התבסס במכרז הקוואטרו על נסועה של 65,000 ק"מ בשנה ובמכרז הסינקו על נסועה של 50,000 ק"מ בשנה. נמצא כי נסועות אלו הן רק כמחצית הנסועה השנתית בכלי הרכב הפרטיים שבשימוש מבצעי במשטרה. . .15 .מכרזי הקאווטרו והסינקו המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1389 .אף שכלי הרכב .הפרטיים המשמשים .את המשטרה .לפעילות מבצעית .נדרשים לעמוד .בדרישות ייחודיות לא .כללו המפרטים .הטכניים במכרזים את .כל המאפיינים .הייחודיים הדרושים .למשטרה משרד מבקר המדינה העלה בבדיקתו כי אף שכלי הרכב הפרטיים המשמשים את המשטרה לפעילות מבצעית נדרשים לעמוד בדרישות ייחודיות, ואף שיותר ממחצית כלי הרכב שנרכשים באמצעות מכרז מינהל הרכב נרכשים על ידי המשטרה - לא כללו המפרטים הטכניים במכרזים את כל המאפיינים הייחודיים הדרושים למשטרה. כך למשל, במסמכי המכרזים לא צוינו דרישות בנוגע ליכולת עמידת כלי הרכב בהילוך סרק במשך זמן, להיקף הנסועה וליכולת נשיאת המשקל של כלי הרכב. עקב כך לא היה ניתן לבחון את התאמת כלי הרכב לייעודם המבצעי. יצוין כי אילו היו הדרישות האמורות נכללות במפרטי המכרזים ומובאות בחשבון בדירוג ההצעות, ייתכן שתוצאות המכרזים היו שונות, וההוצאה הכוללת בגין הרכישה והתחזוקה של כלי הרכב הייתה פוחתת. המשטר ה השיבה כי היא עושה מאמץ מרבי להתאים את כלי הרכב לצר כיה בכפוף למגבלות התקציב הקיימות . ה משטרה הוסיפה כי ככלל, היא מצטרפת למכרזי מינהל הרכב ע ל מנת ליהנות מהיתרון לגודל 16 . המשטרה ציינה כי מינהל הרכב מבצע מיון ראשוני של כלי הרכב, בדגש על הצורך שכלי הרכב ישמשו גם את המערך המבצעי של המשטרה ויעמדו בדרישות המבצעיות שלה, כולל מתן אפשרות להתקין בהם אמצעי תקשוב המפורטים במסמכים שמסרה מחלקת תחבורה במשטרה למינהל הרכב. החשכ"ל מסר בתשובתו כי הוא מקבל מהמשטרה מידע בדבר היקף הנסועה הצפוי לכלי הרכב שיירכשו באמצעות מכרזי מינהל הרכב, וכי מאפייני כלי הרכב הדרושים והמפרטים הטכניים מוגדרים בתיאום עם המשטרה לפני פרסום מכרז. החשכ"ל הוסיף שאין לו "אלא להסתמך על המידע שמעבירה לו המשטרה", וככל שהמידע שתמסור לו המשטרה יהיה עדכני יותר, כך יהיו דרישות המכרז מותאמות יותר לצרכיה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה ולמינהל הרכב כי היה עליהם לכלול את כל המאפיינים הייחודיים של כלי הרכב הדרושים למשטרה לפעילות מבצעית במכרזים לרכישתם. על המשטרה, בתיאום עם מי נהל הרכב, לוודא כי המפרטים הטכניים במכרזים יותאמו במלואם לדרישות המשטרה מכלי רכב אלה ולחשב את עלויות הדלק והתחזוקה במכרז על פי היקף הנסועה שלהם בשירות המשטרה. נוכח הדרישות הייחודיות מכלי הרכב האמורים, על מינהל הרכב והמשטרה לשקול לפרסם מכרז ייעודי לרכישתם. עוד יצוין כי נוכח המגבלות התקציביות שבהן פועלת המשטרה, מקבל הצורך להתאים את כלי הרכב הפרטי שייבחר באמצעות המכרז לצרכיה משנה תוקף. במהלך הביקורת ובעקבותיה, לאחר שהוכרזו הזוכים במכרז הסינקו יזמו ראש מת"ח וראש מדור רכב עבודת מטה, שמטרתה לבחון את התאמת הדגמים הזוכים לצורכי המשטרה ולהשוות ביניהם. ממסמכי מת"ח עולה כי בחינה זו כללה בין היתר היבטים . .16 המחיר שיציע ספק עבור כלי רכב צפוי להיות זול יותר , ככל שמספר כלי הרכב שיוזמנו באמצעות המכרז יהיה גדול יותר. 1390 |דוח שנתי 67ב .טכניים כגון יכולת עמידה בעומסי משקל ואפשרות התקנה של הציוד המשטרתי הנדרש; כן חושבו העלויות הצפויות למשטרה במחזור החיים של כלי הרכב. ממסמכי המשטרה עולה כי הבחינה אף כללה ביצוע ניסוי בכלי רכב. החשכ"ל מסר בתשובתו כי כבר בשלב בחינת ההצעות שהוגשו למכרזי מינהל הרכב ניתנת למשטרה האפשרות לבצע ניסוי בכלי רכב המוצעים, כדי לעמוד על מידת התאמתם למפרט שהגדירה המשטרה לפני פרסום המכרז. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי היה עליה לבצע את עבודת המטה שצוינה לעיל לפני פרסום מכרז הסינקו, במהלך קביעת תנאי הסף של המכרז, וכן בעת בחינת ההצעות שהגישו הספקים במכרז, ולא לאחר פרסום הזוכים בו. בתשובתה מסרה המשטרה כי הופקו לקחים, וכי מינהל הרכב החל לכלול במכרזים לרכישת כלי רכב מתן אפשרות למזמינים לבחון אותם בעת ביצוע הליכי המכרז. המשטרה הוסיפה כי אפשרות כאמור כבר נכללה במכרז של מינהל הרכב לרכש מכוניות מסחריות. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לציין את הדרישות הייחודיות הנגזרות ממאפייני פעילותה המבצעית במסמך דמ"ץ מפורט ומקצועי שיוגש למינהל הרכב וייכלל בדרישות המכרז, ולבצע בעת קיום הליכי המכרז את הבחינה הנחוצה לכלי הרכב. באופן זה יוכלו הגורמים המקצועיים במינהל הרכב לעמוד על הצרכים הייחודיים של המשטרה לפני הכנת המכרז ובעת ביצוע הליכי המכרז. .אי-התאמת כלי רכב פרטיים לשימוש מבצעי ביחידות סיור .יחידות הסיור משתמשות בכלי רכב 24 שעות ביממה, בכל ימות השנה, במטרה למנוע פעילות עבריינית. הפעילות כוללת גם מרדפים אחר כלי רכב ומעצרים של חשודים. רכבי הסיור נדרשים לבצע נסועה רבה בתנאי שטח מגוונים ומשתנים ובקצב נסיעה מאומץ, בד בבד עם שמירה על רמת בטיחות גבוהה של הנוסעים בהם ומניעת בריחתם של עצורים המוסעים בהם. מסמך דמ"ץ לגבי רכב סיור רב -תכליתי מ - 19.2.12 (להלן- דמ"ץ ג'יפון) מפרט את דרישת אגף שיטור וביטחון (להלן - אג"ם) לגבי רכבי סיור. בדמ"ץ ג'יפון צוין כי יש ליחידות הסיור צורך בג'יפונים ולא בכלי רכב פר טיים, היות שהשימוש בכלי רכב פרטיים אינו נותן מענה בסיסי המשקף אמינות גבוהה, את הצורך בבטיחות מרבית של הנוסעים בהם, ובכלל זה עצורים, וכן בנוחות נסיעה. כמו כן, לרכב פרטי יש מגבלות בביצוע משימות בתנאי שטח קשים, באפשרויות ההתקנה של מערכות המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1391 .המחשוב הנדרשות, באפשרויות הזיווד בכל האמצעים הנדרשים, באחסון נשק ארוך קנה באופן זמין וממוגן ועוד. בתקופת ביצוע הביקורת היו ביחידות הסיור במשטרה 204 ג'יפונים ו-311 כלי רכב פרטיים בנפח 1,600 סמ"ק. באפריל 2015 קיימה מחלקת הסיור באג"ם דיון במטרה להניע תהליך של "שיפור מבצעי של כלי הרכב במערך הסיור". בדיון הובהר כי יש ניידות מבצעיות שנשלחות לטפל באירועים בעקבות פניית אזרחים למשטרה או בעקבות פעילות משטרתית יזומה (להלן - ניידות תגובה)17 , וכן ניידות סיור אחרות. בדיון הומלץ להחליף- לשם התייעלות מבצעית וכספית - את כל ניידות התגובה הקיימו ת (כלי רכב פרטיים שנרכשו במכרז הקוואטרו) בג'יפונים ללא תא עצורים, ואת יתר ניידות הסיור בכלי רכב פרטיים מדגם שונה שזכה במכרז אחר (ולא במכרז הסינקו), ושעלותם זולה יותר (לגבי רכישת הניידות במכרז הקוואטרו ראו להלן). מחלקת הסיור היא הגורם המקצועי האחראי לרכישת כלי רכב ליחידות הסיור. ואולם הועלה כי במועד ביצוע הביקורת בחנה מת"ח את התאמת כלי רכב פרטיים מבין זוכי מכרז הסינקו ליחידות הסיור זאת למרות המלצת מחלקת הסיור לרכישת ג'יפונים או כלי רכב פרטיים מדגם שלא זכה במכרז הסינקו. המשטרה מסרה למשרד מבקר המדינה כי בנובמב ר 2016 חזר וביקש ראש אגף מבצעים מאג"ת לבחון את הצורך ברכישת ג'יפונים במקום כלי הרכב המיועדים להחלפה. המשטרה מסרה בתשובתה כי מת"ח רוכשת כלי רכב על פי תקן שאג"ת מפרסם והוסיפה כי אושרה עבודת מטה שנעשתה בעניין החלפת חלק מכלי רכב הפרטיים המשמשים את יחידות הסיור בג'יפונים. המשטרה ציינה כי ב של אילוצי תקציב הוחלפו רק 217 מ-308 כלי רכב פרטיים שתוכנן להחליפם בג'יפונים, וכי הבחינה שמבצע מת"ח ל כלי רכב שזכו ב מכרז הסינקו נוגעת לכלי הרכב הפרטיים שלא הוחלפו בג'יפונים (91 כלי רכב). בפברואר 2017 מסרה המשטרה כיאג״ת יחד עם אגף שיטור וביטחון בוחנים את צי הרכב ב סיור ובכלל זה מנסים ל אתר מקור ות תקציביים לביצוע "המרות " בתקן ה נדרשות על מנת "להפסיק השימוש בדגם המשפחתי שאיננו מתאים". משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי לפני החלטה על רכש של כלי רכב פרטיים מבין זוכי מכרז הסינקו, עליה להקפיד לבצע עבודת מטה שתכלול בחינה של המלצת מחלקת הסיור באג"ם להשתמש בכלי רכב אחרים. על פי תוצאות הבחינה, על המשטרה לגבש מסמך דמ "ץ מעודכן לגבי כלי הרכב שישמשו את מערך הסיור, בהתאם לייעודם המבצעי ולמאפייני הנסועה בהם, כניידות תגובה וליתר משימות הסיור. . .17 בדצמבר2015 היו במשטרה386 ניידות תגובה, הכוללות בין היתר203 ג'יפונים שבהם מותקן תא עצורים ו-104 .כלי רכב פרטיים 1392 |דוח שנתי 67ב . .אי-התאמת כלי רכב פרטיים לשימוש מבצעי במשטרת התנועה .מערך התנועה במשטרה עוסק בין היתר בטיפול באירועים שעליהם מדווחים אזרחים ובפעילות יזומה לצמצום מספר תאונות הדרכים ולאכיפת חוקי התנועה על משתמשי הדרך. הפעילות כוללת בין היתר הפעלה של מכשירי אכיפה, מרדף אחר נהגים נמלטים, טיפול בתאונות דרכים ובמפגעים בכביש, סיורים בכבישים כדי להפגין נוכחות, ביצוע מעצרים וניוד עצורים ומעוכבים. ביוני 2016 , במהלך ביצוע הביקורת, הגיש אגף התנועה למת"ח מסמך דמ"ץ לגבי ניידות תנועה בין-עירוניות (להלן - דמ"ץ בין-עירוני). הדבר נעשה לאחר שנים שבהן רכשה המשטרה כלי רכב עבור יחידות התנועה בלי שהגדירה את הנדרש מהם. בדמ"ץ הבין -עירוני צוין כי כלי הרכב של אגף התנועה נדרשים לפעול בתנאי שטח מגוונים ומשתנים ולהיות מסוגלים לנסועה רבה. עוד צוין בדמ"ץ הבין -עירוני כי כלי הרכב הפרטיים שנרכשו אינם מספקים את הצורך המבצעי בנראות ובולטות ובהובלה בטוחה של עצורים, את הצורך במקום נוח ובטיחותי למערכות המחשוב ואת הצורך לאחסן ציוד מבצעי בתא המטען ולשמור עליו. לפיכך הדרישה המבצעית של האגף היא לעבור לשימוש בג'יפונים המשמשים את מערך הסיור. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי גם במקרה זה, היה עליה לקבוע במסמך דמ "ץ את הדרישות המבצעיות מכלי הרכב המיועדים לשימוש אגף התנועה מיד עם התעורר הצורך בכך, לפני פרסום המכרזים של מינהל הרכב ורכישת כלי הרכב הפרטיים לאגף זה. יוצא אפוא שהמשטרה רכשה עבור אגף התנועה ניידות שאינן עונות על כל הדרישות המבצעיות. על אגף התנועה ומת"ח לקיים הליך סדור שבו יוחלט מהם סוגי כלי הרכב הדרושים למערך התנועה - ג'יפונים, כלי רכב פרטיים או שני סוגי כלי הרכב - לפני ביצוע הרכש באמצעות מכרזי מינהל הרכב; לאזן בעניין זה בין שיקולי תקציב לבין הצרכים המבצעיים; ולתעד את הנימוקים להחלטתם לגבי סוג כלי הרכב שנבחר. .רכישת כלי רכב מבין כמה זוכים במכרז .חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 , מחייב רשויות ציבוריות לבצע את התקשרויותיהן באמצעות מכרז. המטרות העיקריות של קיום מכרז הן מתן אפשרות לרשות להתקשר בעסקה מיטבית מבחינה כלכלית, מתן הזדמנות שווה לכל פרט לקשור עסקה עם הרשות, שמירה על טוהר המידות ומניעת משוא פנים18 . . .18 ,עומר דקלמכרזים כרך א (2004) ', עמ92. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1393 .במכרזים שבהם .הכריז מינהל הרכב .על כמה זוכים, רכשה .המשטרה מאות כלי .רכב מזוכה אחד, אף .שלהחלטה יש .משמעויות כספיות .ניכרות לא פעלה .המשטרה בעניין זה .בשקיפות הראויה תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 , מסדירות את תפקידי ועדת המכרזים. בתקנות נקבע, בין היתר, כי כל התקשרות של משרד או יחידה לביצוע עסקה בטובין או לרכישת שירותים תיעשה רק על פי החלטה של ועדת המכרזים. לפי תקנון כספים ומשק, אם החשכ"ל הודיע על כוונתו לפרסם מכרז מרכזי, לא יפרסם משרד מכרז עצמאי או יתקשר בכל דרך עם ספק לקבל את השירותים שלגביהם פורסם המכרז המרכזי. לגבי מכרזי מינהל הרכב, המינהל מדרג את ההצעות שהתקבלו לפי ציון איכות שניתן לכל רכב ולפי מחיר רכש משוקלל, המורכב ממחיר רכישת הרכב ומאומדן עלות צריכת הדלק ועל ות התחזוקה שלו, בניכוי אומדן ההכנסה ממכירתו בתום השימוש (להלן - הציון הסופי). ההצעה בעלת הציון הסופי הגבוה ביותר נבחרת להצעה הזוכה, ומינהל הרכב רשאי לבחור כמה זוכים, בהתאם לדירוג הציון הסופי. לאחר בחירת הזוכים מפרסמת ועדת המכרזים של מינהל הרכב את תוצאות המכרז לגופים הממשלתיים. במקרים שבהם החליט מינהל הרכב להכריז על כמה זוכים במכרז הוא נוהג לעקוב אחר מספר כלי הרכב הנרכשים, בין היתר כדי לוודא חלוקה שוויונית ברכישת כלי הרכב מהזוכים, ולעתים אף מנחה את המשרדים לרכוש דגם מסוים של כלי רכב מספק זוכה. כאמור, המשטר ה רוכשת בהתאם לשיקול דעתה את כלי הרכב שהוכרזו כזוכים במכרזים המרכזיים שמפרסם מינהל הרכב. היא נוהגת לרכוש דגם אחד עבור כל ייעוד, למשל דגם של רכב פרטי מסוים שישמש רכב סיור ודגם של רכב פרטי אחר שישמש רכב צמוד עבור קציני משטרה. בישיבתה בנובמבר 2015 ציינה ועדת המכרזים של מינהל הרכב כי במצב שבו זכו כמה ספקים במכרז, קשה לאכוף על המשטרה רכישת כלי רכב ממספר דגמים זוכים בחלוקה שוויונית או אחרת "בשל התפיסה של סוג רכב אחיד". הביקורת העלתה כי במכרזים שבהם הכריז מינהל הרכב על כמה זוכים, רכשה המשטרה מאות כלי רכב מזוכה אחד מבין הזוכים שהוכרזו. אף שלהחלטה על רכישת מאות כלי רכב מזוכה אחד יש משמעויות כספיות ניכרות, ואף שהחלטה כזאת מיטיבה במידה ניכרת עם הספק שממנו נרכש דגם זה - לא פעלה המשטרה בעניין זה בשקיפות הראויה ולא קיימה הליך סדור לבחירת ה דגם שירכש. במקרים שבהם מכריז מינהל הרכב על כמה זוכים, ראוי כי המשטרה תבחר את הספק שממנו תרכוש את כלי הרכב באמצעות צוות מקצועי, וכי הליך הבחירה יהיה סדור, שקוף ותקין. לדוגמה, באוגוסט 2011 פרסם מינהל הרכב את מכרז הקוואטרו. המכרז כלל ארבעה קבוצות לפי נפח המנוע של כלי הרכב. הקבוצה הראשונה כללה כלי רכב עם נפח מנוע של עד 1,600 ,סמ"ק. לפי מסמכי המכרז כלי הרכב הכלולים בקבוצה זו ובקבוצה אחרת19 ,)יועדו בין השאר לשמש את המשטרה לצרכים מינהליים (איגום לצרכים מבצעיים וכרכבים צמודים. המכרז כלל בין היתר נספחים, ובהם הודגש כי . .19 רכבי סטיישן עם נפח מנוע של 1,600 .סמ"ק 1394 |דוח שנתי 67ב .אספקת כלי רכב בצבע לבן היא חובה, וכי אספקת כלי רכב בצבע אחר תיעשה על פי הזמינות של אותו צבע. ועדת המכרזים של מינהל הרכב הכריזה על הזוכים במכרז הקוואטרו, ובינואר 2012 הודיע המינהל לראש מת"ח על התוצאות. בסל הראשון נקבעו ארבעה זוכים. להלן בלוח 4 :הציונים שניתנו לכלי הרכב הזוכים בקבוצה הראשונה .לוח 4 : ציוני הזוכים בקבוצה הראשונה במכרז הקוואטרו (באחוזים) . דגם 1 דגם2 דגם3 דגם4 .מקום ראשון מקום שני מקום שלישי מקום רביעי .ציון כרכב משטרה צמוד 91.15 88.89 84.48 84.35 .ציון כרכב משטרה מבצעי 91.04 88.79 84.62 84.34 .על פי פרוטוקול דיון ועדת המכרזים מ- 23.1.12, בעיבוד משרד מבקר המדינה . .נמצא כי משנת 2012 עד מרץ2016 רכשה המשטרה610 כלי רכב בעלות של כ-73 מיליון ש"ח מהדגם שזכה בציון הנמוך ביותר שדורג במקום הרביעי (להלן - דגם 4 ); אולם לא נמצא שההחלטה על רכישת כלי הרכב מדגם4 התקבלה לאחר בחינה סדורה ועל יסוד טעמים אשר מפרטים את הסיבות לבחירה בדגם שדורג במקום הנמוך ביותר. יצוין כי כשמונה חודשים לאחר פרסום תוצאות המכרז ביצעה המשטרה בעניין אחר תחשיב של עלות הפעלתם של כלי רכב במשך שנות הפעלתם בניכוי ההכנסה ממכירתם. מהתחשיב עלה כי עלות הפעלתו של כלי רכב שזכה במכרז הקוואטרו במקום השני (להלן - דגם 2 ) זולה בכ- 14,000 ש"ח מעלות הפעלתו של כלי רכב מדגם 4 . ההמלצה שגובשה הייתה לבחור בדגם2 . מתחשיב זה עולה כי המשטרה לא בחרה בדגם שעלות הפעלתו היא הזולה ביותר. בתשובה לפניית משרד מבקר המדינה לגבי רכישת כלי רכב מדגם 4 השיב ראש מדור תחזוקה במת"ח כי לא היו במלאי כלי רכב בצבע לבן, שהוא צבע רכבי הסיור, מהדגם שזכה במקום הראשון (להלן - דגם 1 ), וכי התברר שנפח תא המטען בדגם2 ,אינו מספק את צורכי המשטרה. ראש מדור תחזוקה הוסיף כי מבין הרכבים הזוכים עלות התחזוקה של כלי רכב מדגם 4 ,הייתה הנמוכה ביותרוכי אמינותו של דגם זה היא הגבוהה ביותר. בניגוד לנאמר בתשובת מת"ח מסר הכלכלן הראשי של מינהל הרכב למשרד מבקר המדינה ביולי 2016 כי מינהל הרכב רכש באמצעות מכרז הקוואטרו עבור משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם 219 כלי רכב מדגם1 , מהם122 בצבע לבן. עוד יצוין כי המשטרה לא פנתה למינהל הרכב בנוגע לאי-יכולתו לכאורה של ספק דגם 1 .לעמוד בהתחייבותו במכרז לספק כלי רכב בצבע לבן בתשובתה מסרה המשטרה כי הפיקה את הלקחים המתאימים וכי היא מתעדת את הליך בחירת הזוכים. המשטרה הוסיפה כי היא ביצעה בכלי הרכב שזכו במכרז המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1395 .הסינקו בדיקות מעמיקות לגבי עמידתם במפרט היצרן, כגורם תומך החלטה על סוג הרכש. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי רכישה של מאות כלי רכב בעלות כוללת של עשרות מיליוני ש"ח מזוכה אחד מבין כמה זוכים במכרז, בלי שההחלטה על כך התבססה על ניתוח השוואתי ובלי תיעוד של הנימוקים לבחירה, אינה עולה בקנה אחד עם כללי המינהל התקין. .בחינת רכישה של כלי רכב המיוצרים במיוחד לשימוש משטרתי .כאמור, הנסועה של כלי הרכב המבצעיים של המשטרה היא רבה, והנסיעה בהם נעשית בתנאי שטח מגוונים ובקצב נסיעה מאומץ. כלי הרכב שרוכשת המשטרה לצורך מילוי משימותיה המבצעיות הם מסוגים שונים - פרטיים, ג'יפים, טנדרים וכו', כלי הרכב הנרכשים מתוכננים לשימוש רגיל של הציבור (להלן - רכבים סדרתיים). ברכבים הסדרתיים נעשה שימוש במשך ארבע שנים, עד החלפתם. המשטרה מדגמת את כלי הרכב הסדרתיים במערכות ובהתקנים הדרושים כדי להתאימם למשימתם המבצעית. הדיגומים כוללים גשר תאורה, מגבר צופר, מכשיר קשר, מסוף מערכת מחשוב, מערכת ניטור ועוד. נוסף על הדיגומים כאמור, מציידת המשטרה רכב סדרתי בציוד ייעודי, כגון דוקרנים למחסום, אבוקות תאורה, אלות וקסדות. מדמ "ץ ג'יפון ומדמ "ץ בין -עירוני שהכינה המשטרה עולה כי המשקל של הציוד הוא כ-120 ק"ג. משקל זה מתווסף למשקלם של צוות השוטרים, של העצורים ושל הדיגומים שברכב. ביצוע התקנות בכלי רכב סדרתי מחייב לעתים את המשטרה להחליף בו מכלולים, כדי שהוא יוכל לעמוד באתגר של נסיעה מבצעית מאומצת. המדובר בין היתר בהחלפת מחולל זרם החילופין ( אַלְטֶרְנָטֹור) במחולל המסוגל לספק מתח חשמלי לא רק ל רכיבים החשמליים של הרכב, אלא גם לרכיבים נוספים שהמשטרה מתקינה בו. ממסמכי המשטרה עולה כי בכלי רכב הפרטיים שבשימוש מבצעי של מערך הסיור ומערך התנועה התגלו תקלות מכניות ואחרות; תקלות אלו, שתדירותן הייתה גבוהה, הביאו בחלק מן המקרים להשבתה של כלי הרכב. מניתוח שביצעה היחידה לתכנון לוגיסטי בינואר 2016 , עולה כי בחלק מכלי הרכב שנרכשו באמצעות מכרז הקוואטרו ושימשו ניידות תנועה בין-עירוניות, היו במשך ארבע שנות השירות תקלות מרובות במכלולים המרכזיים: במערכות הבלמים, בתיבות ההילוכים, בממירים הקטליטיים, במנועים ועוד. בגין תקלות אלה הושבתו 25% מכלי הרכב. בבחינהשנעשתה ביוני 2016 נמצא כי בג'יפונים של יחידות הסיור יש תקלות תכופות בתיבות ההילוכים ובמנועים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי יצרני רכב בארצות הברית ובאירופה מייצרים כלי רכב בתצורה ייעודית כדי שישמשו רכבים מבצעיים בארגוני משטרה. 1396 |דוח שנתי 67ב .עד אפריל 2016 נרכשו כלי הרכב עבור המשטרה בלא שנבחנה האפשרות .לרכישת כלי רכב שיוצרו לשימוש משטרתי כלי הרכב שבתצורה זו כוללים כלי רכב פרטיים, ג'יפים, טנדרים, כלי רכב ממוגני ירי ועוד, והיצרנים מדגמים אותם כבר בשלב הייצור כדי להתאימם למגוון יחידות שיטור, ובכלל זה יחידות סיור, יחידות תנועה בין -עירונית, יחידות חבלה ויחידות כלבנים. המכלולים בכלי הרכב מותאמים למאמצים המאפיינים את השירו ת המבצעי במשטרה, והשלדות, המנועים ומערכות הבלמים מחוזקים כדי לעמוד בתנאי נסיעה מבצעיים ולשאת משקל של ציוד משטרתי. כל הרכיבים והמערכות הנדרשים למשטרה מתוכננים מראש ומותקנים ע"י היצרן אשר נותן לכלל המערכות המשטרתיות והאחרות ברכב אחריות כוללת. עד אפריל 2016 נרכשו כלי הרכב עבור המשטרה בלא שנבחנה האפשרות לרכישת כלי רכב שיוצרו לשימוש משטרתי. רק באפריל 2016 , במהלך ביצוע הביקורת, החלה המשטרה לבחון אם כלי רכב בתצורה ייעודית שנמצאים בשימוש של משטרות בחו"ל מתאימים לשמש גם ביחידות התנועה והסיור. במועד סיום הביקורת עדיין לא גיבשה המשטרה את עמדתה בסוגיה זו. המשטרה מסרה בתשובתה כי ביצעה באפריל -ספטמבר 2016 עבודת מטה שבמסגרתה אספה מידע בעניין כלי הרכב בתצורה ייעודית בקנדה ובארצות הברית, זאת כדי שתוכל להעריך אם ניתן לייבא אותם לארץ וכדי לגבש מסמך אפיון מיטבי לרכב מבצעי המיועד לשימוש מערכי הסיור והתנועה. לאחר בחינת המידע שנאסף , בחינת ה כדאיות הכלכלית והבאה בחשבון של מגבלות התקציב , נמצא כי קיימת היתכנות לייבא לישראל שני דגמים של כלי רכב ייעודיים. המשטרה הוסיפה כי היא פועלת כדי לקבל מרשות המסים פטור מתשלום מס לגבי יבוא כלי רכב אלו. המשרד לבט"פ מסר בתשובתו כי תוצאות עבודת המטה האמורה טרם הוצגו לפניו. על המשטרה לסיים את הבדיקות הנחוצות ולגבש עמדה בשאלה אם כלי רכב שמיוצרים מלכתחילה לשימוש משטרתי מתאימים לצרכיה המבצעיים. על המשטרה להביא בחשבון את כלל המשמעויות של שינוי כזה, ולפרט את מסקנותיה והמלצותיה לצוות ההיגוי, כדי שיחליט בעניין. . . המשטרה רוכשת מידישנה כ - 1,300 כלי רכב בעלות של כ-200 .מיליון ש"ח רכש בהיקף כזה ראוי שייעשה בהתאם לאמות מידה מקצועיות בדגש מתן מענה לדרישות המבצעיות של המשטרה, ובהקפדה על עמידה בעקרונות המינהל התקין. הממצאים שהועלו בפרק זה מחייבים את מינהל הרכב ואת המשטרה לבצע בחינה מעמיקה של תהליך רכש כלי הרכב במשטרה ולטייב אותו. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1397 .שימוש המשטרה בכלי רכב צמודים .הצמדת כלי רכב לבעלי תפקידים במשטרה .הוראת המשטרה בנושא הצמדת רכב לבעלי תפקידים (להלן - ההוראה) ופקודת המטה הארצי בנושא הצמדת כלי רכב לבעלי תפקידים (להלן - פקודת המטא"ר) מסדירות את אופן הצמדת כלי הרכב במשטרה. לפי ההוראה, אנשי משטרה בתפקידים מסוימים ובדרגות מסוימות יהיו זכאים לרכב צמוד על פי הכללים שנקבעו בפקודת המטא"ר, וכל שינוי בפקודה הגורם לשינוי בזכאות כאמור יובא לאישור השר לביטחון הפנים. לפי פקודת המטא"ר, ראש אג"ת במשטרה או מי מטעמו אחראים לקביעה ולפרסום של התקן לכלי רכב במשטרה, במסגרת התקציב שאושר לעניין זה בחוק. בפקודה נקבע כי אין להצמיד כלי רכב שלא בהתאם לתקן. בפקודה נקבע בין היתר כי בעל תפקיד בדרגת ניצב משנה ומעלה יהיה זכאי לרכב צמוד בכל שעות היממה; כי בעל תפקיד בדרגת סגן ניצב יהיה זכאי לרכב צמוד לאחר שעות העבודה; וכי בעל תפקיד אחר יהיה זכאי לרכב צמוד אם ראש אג"ת קבע כי צורכי עבודתו ואופי תפקידו מחייבים זאת. בתקן כלי הרכב של המשטרה הגדיר אג"ת עבור כל כלי רכב את ייעודו: מבצעי, מינהלי וצמוד (להלן - תקן רכב צמוד). לג בי כל בעל תפקיד שזכאי לרכב צמוד, נקבע בתקן סוג הרכב שהוא יקבל. לגבי קצין שממלא בפועל תפקיד פנוי, ניתן להצמיד לו רכב באופן זמני בכפוף לאישור ראש אגף משאבי אנוש במשטרה. ביוני 2016 כלל תקן רכב צמוד במשטרה 1,458 כלי רכב, והמצבה בפועל הייתה 1,288 כלי רכב. להלןבתרשים 7 .ביאור מונחים בנוגע לתקן המשטרה ולהצמדת כלי רכב 1398 |דוח שנתי 67ב .תרשים 7 : ביאור מונחים בנוגע לתקן המשטרה ולהצמדת כלי רכב . הצמדות שלא על פי ההוראה, פקודת המטא"ר והוראות סגן המפקח הכללי של המשטרה : במרץ 2014 התיר סגן המפקח הכללי של המשטרה (להלן - הסמפכ"ל) דאז להצמיד כלי רכב לקצינים בתפקידים המבצעיים האלה: סגן מפקד תחנה, קצין מבצעים תחנתי וקצין חקירות ומודיעין תחנתי (להלן - קציני תחנה). מטרת ההיתר הייתה לאפשר לקציני התחנה להגיע לאירועים חריגים ולבצע פיקוח לאחר שעות העבודה. הסמפכ"ל קבע שכלי הרכב שיוצמדו לקציני התחנה יהיו כלי המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1399 .הצמדת כלי רכב .לקציני תחנה בהתאם .להנחיית הסמפכ"ל .נעשתה אפוא שלא .על פי פקודת .המטא"ר רכב שאינם משמשים לפעילות מבצעית (להלן - כלי רכב מינהליים), וכי ההצמדה תיעשה לאחר סיום יום העבודה, לצורך מטרות מבצעיות בלבד, ובתנאי שהדבר אינו פוגע בפעילות המבצעית בתחנה (להלן - הנחיית הסמפכ"ל). נמצא כי להנחיית הסמפכ"ל לא ניתן ביטוי בתקן כלי הרכב של המשטרה, ועקב כך הצמידה המשטרה לקציני התחנה כלי רכב שנועדו על פי התקן לשימוש מבצעי ומינהלי, ולא כלי רכב שנועדו לשמש ככלי רכב צמודים (בדבר הצמדת כלי רכב שנועדו לשימוש מבצעי ראו להלן ). הסמפכ"ל מסר בתשובת ו למשרד מבקר המדינה כי הנחייתו ניתנה לאחר שצוות שעמד בראשו ושכלל סגנים של מפקדי מחוזות ושל ראשי אגפים, מצא כי יש צורך מבצעי לתת כלי רכב לבעלי תפקידים מסוימים בסיום יום העבודה, וכי יש להסדיר עניין זה ברמה הארצית. הסמפכ"ל ציין כי המפכ"ל הקודם אישר זאת. הצמדת כלי רכב לקציני תחנה בהתאם להנחיית הסמפכ"ל נעשתה אפוא שלא על פי פקודת המטא"ר, הקובעת מפורשות שאין להצמיד כלי רכב שלא בהתאם לתקן כלי הרכב המשטרתי. כמו כן, הצמדת כלי הרכב נעשתה בניגוד להוראה הקובעת שיש לקבל את אישור השר לביטחון הפנים לשינוי בזכאות להצמדת רכב. המשטרה מסרה בתשובתה כי החל בפברואר 2016 היא מבצעת עבודת מטה בנושא הצמדת כלי רכב, היות שיש פער בין צורכי ההצמדה האמיתיים לבין המצב הקיים. המשטרה הוסיפה כי קיבלה החלטת ביניים ולפיה יוצמדו כלי רכב, ובכלל זה כלי רכב לקציני תחנה, בהתאם לתקן. לדברי המשטרה, קביעת תקן כזה תמסד את החלטת הסמפכ"ל. כמו כן מסרה המשטרה כי היא מבצעת בחינה בנוגע להצמדת כלי רכב לקצינים בדרגת רב-פקד. משרד מ בקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לסיים את עבודת המטה האמורה בדחיפות. בהתאם למסקנות עבודת המטה, עליה לסיים את הסדרת ההצמדה של כלי הרכב בתקן ולהביא לאישור השר לביטחון הפנים את השינוי בכללי הזכאות לרכב צמוד. המשטרה מתעדת את הצמדות כלי הרכב לשוטרים במערכות המיד ע שבהן היא מנהלת את תקן כלי הרכב שלה. כאמור, על פי פקודת מטא"ר אין להצמיד כלי רכב שלא בהתאם לתקן, על פי הנחיית הסמפכ"ל (שלא הוסדרה בפקודה) הצמדת כלי רכב הייתה צריכה להיות לקציני תחנה בלבד, כאשר כלי הרכב שיש להצמיד להם הם כלי רכב מינהליים בלבד. 1400 |דוח שנתי 67ב .משרד מבקר המדינה בדק את נתוני המשטרה ומצא כי שלא לפי פקודת מטא"ר, ביוני 2016 היו צמודים לקציני תחנה ולשוטרים הנושאים בתפקידים אחרים 433 כלי רכב שלא נכללו ב תקן רכב צמוד, אלא יועדו לפעילות מבצעית ומינהלית (להלן - הוצמדו מחוץ לתקן). להלן בתרשים 8 פירוט לגבי כלי הרכב שהוצמדו מחוץ לתקן, לפי ייעודם בתקן המשטרה. .תרשים 8 : ,כלי הרכב שהוצמדו מחוץ לתקן לפי ייעודם בתקן המשטרה יוני 2016 . ..נתוני תקן ומצבה של המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה .מהתרשים ומנתוני המשטרה עולה כי מרבית כלי הרכב שהוצמדו מחוץ לתקן (88% ) הוצמדו לשוטרים שלא היו זכאים להם הן על פי פקודת המטא"ר והן על פי הנחיית הסמפכ"ל. כ-70% מכלי רכב אלה היו כלי רכב שייעודם לפי תקן המשטרה הוא מבצעי. להלן בתרשים 9 פירוט לגבי כלי הרכב שהוצמדו מחוץ לתקן (ואף לא לפי הנחיית הסמפכ"ל), לבעלי תפקיד שאינם קציני תחנה, לפי מחוז, אגף או יחידה. הנתונים מעודכנים ליוני 2016. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1401 .הצמדת כלי רכב .מחוץ לתקן שיועדו .לפעילות מבצעית .ומינהלית, באופן .החורג אף מהנחיית .הסמפכ"ל, היא .תופעה רחבה החוצה .את כל יחידות .המשטרה תרשים 9 : כלי רכב שהוצמדו מחוץ לתקן לפי מחוז, אגף או יחידה, יוני 2016* . ..נתוני תקן המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה * ללא כלי רכב שהוצמדו לקציני תחנה. .מהתרשים עולה כי הצמדת כלי רכב מחוץ לתקן שיועדו לפעילות מבצעית ומינהלית, באופן החורג אף מהנחיית הסמפכ"ל, היא תופעה רחבה החוצה את כל יחידות המשטרה. יצוין כי הצמדות כלי הרכב נעשו על ידי גורמי פיקוד בדרגים שונים באגפים ובמחוזות המשטרה, בלי שגורמים אלו הוסמכו לכך בפקודת המטא"ר. יצוין כי מבדיקה שביצעה המשטרה במהלך ביצוע הביקורת התגלה כי תופעת ההצמדה מחוץ לתקן רחבה אף יותר מהממצאים שהועלו בביקורת זו. על פי נתוני המשטרה, מספר כלי הרכב הצמודים מחוץ לתקן הוא 764 (331 כלי רכב נוספים שהוצמדו שלא על פי התקינה). משרד מבקר המדינה מעיר כי התופעה של הצמדת כלי רכב לשוטרים שלא לפי התקן שקבע אג"ת מעקרת מתוכן את התקן שקבעה המשטרה, את ההוראה ואת פקודת המטא"ר בעניין הצמדת כלי רכב לבעלי תפקידים, וכן יש בה משום פגיעה במינהל התקין. על המשטרה להסדיר את הנושא ולהבטיח כי ההצמדה תיעשה בהתאם לפקודות ולהנח יות ובלי לפגוע בפעילות שכלי הרכב נדרשים לה. כאמור, המשטרה מסרה בתשובתה כי עד להסדרת הנושא באמצעות עבודת מטה ]של המשטרה[ המתבצעת בתקופה זו ו"מתוך הבנה שיש פער בין הצורך האמיתי בנוגע להצמדות לבין המצב הקיים... כלי הרכב במשטרת ישראל יהיו צמודים בתקינה לפי הצורך הארגוני... וכי יוצמדו כלי רכב לרפ"קים בתחנות ... ]קציני תחנה[ ."דבר זה ימסד את החלטת הסמפכ"ל 1402 |דוח שנתי 67ב .הצמדות מחוץ לתקן של כלי רכב מבצעיים: בהתאם לפקודת המטה הארצי בנושא משמעת נהיגה ברכב משטרה, "שוטר לא ינהג ברכב משטרה מבצעי שלא לצורך מילוי תפקיד. כל שימוש אחר ברכב משטרה מבצעי הוא אסור". עוד נקבע בפקודה זו כי "שוטר לא יסיע ברכב משטרה מבצעי שלא לצורך מילוי התפקיד, אדם שאינו שוטר, גם אם הוא קרוב משפחתו, למעט במקרה של פיקוח נפש". יצוין כי גם בהנחיית הסמפכ"ל נקבע כי "חל איסור על שימוש בניידת מבצעית". נמצא כי 300 מ-433 (69% ) כלי הרכב שמשרד מבקר המדינה מצא שהוצמדו לשוטרים ולקצינים מחוץ לתקן, יועדו בתקן לשמש כלי רכב מבצעיים. הצמדת כלי רכב כאמור היא לא רק מנוגדת לתקן, אלא גם מנוגדת להוראה ולפקודת המטא"ר. להלן בלוח 5 דוגמאות לגבי כלי רכב שהוקצו בתקן לשימוש מבצעי, אך בפוע ל הוצמדו לשוטרים בתפקיד מבצעי. הנתונים מעודכנים ליולי 2016: .לוח 5 : דוגמאות לגבי כלי רכב מבצעיים שהוצמדו מחוץ לתקן לשוטרים בתפקיד מבצעי (יולי 2016) .שם היחידה הייעוד המבצעי .של כלי הרכב תפקידי השוטרים .שהוצמדו להם .כלי הרכב מחוץ .לתקן .(בדרגת רב-פקד .ומטה) מספר השוטרים .שלהם הוצמדו .כלי רכב מבצעיים .מחוץ לתקן .אגף חקירות .ומבצעים חקירות מפקדים במחלק .חקירות 17 . אגף חקירות .ומבצעים חקירות, סיור קציני חקירות 8 . ,אגף תנועה .זרוע מבצעית תנועה מפקדים וסגנים .ביחידת התנועה 6 .משמר הגבול סיור, בילוש מפקדים וסגנים .בפלוגה במשמר .הגבול 13 . ,מחוזות דרום .מרכז וצפון, .אגף חקירות .ומודיעין, .משמר הגבול חקירות, בילוש, .תנועה קציני איסוף מודיעין 20 המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1403 .יש לראות בחומרה .את התופעה של .הצמדת כלי רכב .שייעודם מבצעי .לשוטרים להלן בלוח 6 דוגמאות בנוגע להצמדות מחוץ לתקן של כלי רכב שייעודם בתקן היה מבצעי, אולם הם הוצמדו לשוטרים הנושאים בתפקיד מינהלי. הנתונים מעודכנים ליולי 2016. . לוח6 : דוגמאותלגבי כלי רכב מבצעיים שהוצמדו מחוץ לתקן לשוטרים בתפקיד מינהלי ( יולי 2016) .שם היחידה הייעוד המבצעי .המקורי של כלי .הרכב בתקן תחומי העיסוק של .השוטרים שהוצמדו .להם כלי רכב מחוץ .לתקן (בדרגת רב- .פקד ומטה) מספר השוטרים .שהוצמדו להם כלי .רכב מבצעיים .מחוץ לתקן .מחוזות ירושלים, .מרכז משמר הגבול סיור, מודיעין תמיכה לוגיסטית 3 .מחוז תל אביב סיור, חקירות אבטחה ורישוי 2 .מחוז צפון סיור רישוי עסקים 2 .מחוז תל אביב בילוש דוברות 1 .משמר הגבול בילוש משאבי אנוש 1 .משמר הגבול רכב יחידתי טכנולוגיה 1 . יצוין כי בדוח משנת 201620 נאמר כי "משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את המקרים שבהם נמצא כי השימוש בניידות... לצרכים אישיים או אף כרכב צמוד אינו תואם את ייעודן המבצעי לפי התקן". למרות זאת, מהביקורת עולה שהמשטרה עדיין ממשיכה להצמיד לשוטרים כלי רכב שייעודם הוא מבצעי. משרד מבקר המדינה שב ומעיר למשטרה כי יש לראות בחומרה את התופעה של הצמדת כלי רכב שייעודם מבצעי לשוטרים, בייחוד נוכח הערת מבקר המדינה בעניין זה בדוח משנת 2016 . הצמדת כלי רכב מבצעיים לקצינים ולשוטרים מנוגדת להוראה ולפקודות המטא"ר, גורעת ממצבת כלי הרכב המבצעיים של יחידות המשטרה ו עלולה לפגוע בכשירות המבצעית שלהן וביכולתן להוציא לפועל חלק ממשימותיהן. על המשטרה, במסגרת עבודת המטה שהיא עורכת בנושא הצמדת כלי רכב, לוודא כי כלי הרכב המבצעיים שלה ישמשו רק למטרות ולמשימות שיועדו להם, וכי ההצמדה תיעשה בהתאם לפקודות המטא"ר. הצמדות מחוץ לתקן של כלי רכב מינהליים: כאמור, לפי הנחיית הסמפכ"ל ניתן להצמיד לקציני תחנה כלי רכב שנועדו על פי התקן לשימוש מינהלי. . .20 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66ג (2016 ,) בפרק "בניין מערך המתנדבים במשטרה והפעלתו", עמ' 516. 1404 |דוח שנתי 67ב .נמצא כי המשטרה הצמידה עשרות כלי רכב שנועדו על פי התקן לשימוש מינהלי לקצינים שאינם קציני תחנה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם פקודת המטא"ר ועם הנחיית הסמפכ"ל. להלן פירוט כלי הרכב שהוצמדו מחוץ לתקן: שישה כלי רכב מינהליים הוצמדו לבעלי תפקידים בלשכת המפכ"ל; 14 כלי רכב הוצמדו לבעלי תפקידים הכפופים לסמפכ"ל; שלושה כלי רכב מינהליים הוצמדו לקצינים ולשוטרים באג"ת; שלושה כלי רכב הוצמדו לשוטרים באגף משאבי אנוש; תשעה כלי רכב מינהליים הוצמדו לקצינים באגף שיטור, באגף ביטחון, באגף תמיכה לוגיסטית ובאגף חשבות; 31 כלי רכב מינהליים האמורים לשמש את אגף חקירות ומודיעין הוצמדו לקצינים באגף. הסמפכ"ל התיר הצמדת כלי רכב מינהליים לקציני תחנה בלבד. ואולם מהביקורת עולה כי גורמי הפיקוד במשטרה הקצו כלי רכב שיועדו בתקן לשימוש מינהלי כרכבים צמודים לשוטרים. על המשטרה להקפיד להצמיד כלי רכב לשוטרים רק לאחר שהדבר הוסדר בתקן המשטרה וכן להקפיד בעניין זה על הנקבע בהוראה ובפקודת המטא"ר, ובכלל זה להקפיד על קבלת אישור השר לבט"פ להצמדת כלי הרכב. גם לגבי נושא זה מסרה המשטרה בתשובתה כי עד להסדרת הנושא באמצעות עבודת מטה המתבצעת בתקופה זו, התקבלה "החלטת ביניים" ולפיה ככלל, יוצמדו כלי רכב לפי הקבוע בתקן. .זקיפת שווי השימוש בכלי רכב שאינם צמודים כהטבה לצורך מס .בהתאם לתקנות מס הכנסה (שווי השימוש ברכב) , התשמ"ז-1987 (להלן- תקנות שווי השימוש ברכב), ייזקף לשכרו של עובד שווי השימוש ברכב שהועמד לרשותו כהטבה לצורך מס, אלא אם הרכב מוגדר רכב תפעולי. לפי תקנות מס הכנסה (ניכוי הוצאות רכב), ה תשנ"ה-1995 , רכב תפעולי הוא, בין היתר, רכב ביטחון המוגדר בתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן- תקנות התעבורה) הכולל רכב משטרה "מפיץ בפנס מיוחד אור מהבהב... ומשמיע אות אזעקה וסירנה", והמשמש לפעילות מבצעית או ביטחונית בלבד. בעניין זקיפת שווי השימוש ברכב כהטבה לצורך מס (להלן - זקיפת שווי השימוש) נקבע בפקודת המטא"ר כי ראש מת"ח, או מי מטעמו, ימסור לראש מחלקת שכר וגמלאות בחשבות המשטרה את אישורו בדבר זכאות בעל תפקיד לרכב צמוד. בהתאם לכך יחייב ראש מחלקת שכר וגמלאות את בעל התפקיד בתשלום מס חודשי בגין שווי השימוש ברכב, על פי הקבוע בדין ובהנחיות רשות המסים. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1405 .1. באוקטובר2014 פרסמה רשות המסים הנחיה לגבי מיסוי שווי השימוש בכלי רכב שאינם צמודים (להלן - הנחיית רשות המסים). בהנחיה נקבע כי ככלל, כאשר נעשה שימוש פרטי ברכב מאגר או ברכב איגום 21 או שקיים פוטנציאל שימוש כאמור, יש לזקוף לעובד את שווי השימוש גם אם לא מדובר ברכב צמוד. זקיפה כאמור לא תיעשה כאשר הרכב נותר בידי העובד ללילה וחונה בביתו באופן חד-פעמי אקראי ולא שיטתי ואינו חונה בביתו בסופי שבוע. במקרים של שימוש יותר מפעם אחת בחודש ובתנאים מסוימים22 יש לזקוף שווי יחסי על פי מספר הימים שבהם נותר הרכב ברשות העובד בלילה. בכל מקרה שאינו עומד בכללים אלו, על המעסיק לזקוף שווי שימוש חודשי מלא. בהנחיה נקבע כי על המעסיק חלה החובה לבצע רישום לגבי קיום תנאים אלו. הוראת החשכ"ל בנוגע ליישום כללי המס במגזר הציבורי בגין שימוש בכלי רכב שאינם צמודים מבהירה את דרך יישום הנחיית רשות המסים. באוקטובר 2015 פרסם ראש מחלקת שכר וגמלאות במשטרה הוראות בדבר זקיפת שווי השימוש במשטרה, ובהן הבהיר את הכללים לזקיפת הטבה לשכר בגין שימוש ברכב. ההוראות כללו הנחיות לגבי אופן החיוב, לפי סוג השימוש ברכב - שיטתי, ק בוע או אקראי. בהנחיות נקבע בין היתר כי כאשר נעשה שימוש חודשי אקראי בכלי רכב בפרק זמן שלא יותר מחמישה ימים בחודש, לא נדרש לזקוף את שווי השימוש. תקנות שווי השימוש ברכב והנחיית רשות המסים אינן פוטרות את המעסיק מחובת זקיפת שווי השימוש בכלי רכב, אלא כאשר כלי הרכב נותר בידי העובד ללילה וחונה בביתו באופן חד-פעמי אקראי ולא שיטתי ואינו חונה בביתו בסופי שבוע. להחלטת ראש מחלקת שכר וגמלאות במשטרה להימנע מזקיפת מס בגין שווי השימוש בכלי רכב כאשר מדובר בשימוש של לא יותר מחמישה ימים בחודש, אין תימוכין בדין, והיא התקבלה ללא סמכות. המשטרה מסרה בתשובתה כי הנחיית החשבות שלה בדבר דיווח על הצמדת רכב נועדה לתת מענה לצרכיה המיוחדים של המשטר ה. המשטרה ציינה כי הצמדות הרכב האקראיות מבוצעות בשל צרכים מבצעיים, במטרה לאפשר לשוטרים שהוצמד להם הרכב להגיב ביעילות ובמהירות בעת הצורך , וכי כלי רכב המוצמדים בשל צרכים כאמור נכללים בהגדרה של רכב ב יטחון על פי תקנות מס הכנסה, (ניכוי הוצאות רכב), התשנ"ה -1995, ולכן לא נדרש לזקוף את שווי השימוש בהם. המשטרה הוסיפה כי היות שזקיפת מס לפי משך השימוש ברכב נדרשת על פי הוראות החשכ"ל, היא פנתה למטה השכר ב אגף החשכ"ל לבחון את הנושא, זאת כדי לאפשר את ביצוע הפעילות המבצעית הנדרשת ב כלי הרכב ללא זקיפת שווי השימוש. . .21 ההנחיה תקפה גם לעניין זקיפת שווי השימוש בכלי רכב משטרתי לצורכי כוננות מבצעית בעת חניית לילה בביתו של השוטר. 22 .המפורטים בהנחיה 1406 |דוח שנתי 67ב .טענת המשטרה כי כלי הרכב המוצמדים לשוטרים בשל צרכים מבצעיים נכללים בהגדרה של רכב ב יטחון, אינה עולה בקנה אחד עם ההגדרה הקבועה בתקנות התעבורה לרכב ביטחון ו לפיכך הצמדה אקראית של כלי רכב לצרכים מבצעיים כאשר הוא נותר ללילה בידי השוטרים וחונה בביתם מחוייבת בזקיפת שווי שימוש. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לפעול בהקדם האפשרי כדי להסדיר את זקיפת שווי השימוש במקרים של הצמדה אקראית של כלי רכב כמענה לצרכים מבצעיים, לפי תקנות שווי השימוש ברכב והנחיית רשות המסים. 2. פקודת המטה הארצי בנושא הזכות של שוטר להשתמש ברכב משטרה שלא לצורך מילוי תפקיד מתירה למפקד מוסמך במשטרה לאשר בקשה של שוטר לקבל כלי רכב משטרתי מינהלי שלא לצורך מילוי תפקיד. כאמור, לפי הנחיית רשות המסים חלה על המעסיק החובה לבצע רישום לגבי קיום התנאים לזקיפת שווי יחסי על פי מספר הימים שבהם נותר הרכב ברשות העובד בלילה. כמו כן, בפקודת המטה הארצי בנושא חניית רכב משטרה נקבע כי "ככלל, החניית כלי רכב משטרתיים, אחרי שעות העבודה, תהיה במגרש חניה משטרתי או בתחומי מתקן משטרתי". משרד מבקר המדינה בדק אם יש שוטרים שהחנו כלי רכב משטרתיים שאינם צמודים בשעות הלילה שלא במתקנים וחניונים משטרתיים. הבדיקה נעשתה באמצעות נתונים שתועדו במערכת עיבוד נתונים במשטרה, שנועדה לזהות את כלי הרכב ונהגו, לרשום את הנסיעות, לתעד את התנהגות הנהג ולאכן את מקום כלי הרכב. את הנתונים מסר למשרד מבקר המדינה מינהל הטכנולוגיות, והם נוגעים לחודשים אפריל-יוני 2016 (להלן- תקופת הבדיקה). כלי הרכב שחנייתם נבדקה היו צריכים לעמוד בקריטריונים האלה: לא להיות צמודים לפי התקן לבעל תפקיד; לחנות ברציפות בין חצות הלילה לחמש בבוקר (להלן - חניית לילה); לחנות במרחק של יותר מ-200 מ' מכל מתקן או יחידה משטרתית. הנתונים לא כללו כלי רכב שהיו ברשות קציני תחנה. א. נמצא כי בתקופת הבדיקה החנו 5,214 נהגים 2,976 כלי רכב 23 .שאינם צמודים לחניית לילה מחוץ למתקן או יחידה משטרתית 3,211 ,מנהגים אלו חנו לפחות שתי חניות לילה באחד מחודשי הבדיקה ו-207 מנהגים אלו חנו לפחות30 .חניות לילה בתקופת הבדיקה ב. כאמור, בהתאם לפקודת המטה הארצי בנושא משמעת נהיגה ברכב משטרה, "שוטר לא ינהג ברכב משטרה מבצעי שלא לצורך מילוי תפקיד. כל שימוש אחר ברכב משטרה מבצעי הוא אסור". . .23 .מספר נהגים נהגו יותר מפעם אחת בתקופת הבדיקה באותו כלי רכב המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1407 .מאות כלי רכב .מבצעיים הוצמדו .לשוטרים - חלקם .באופן קבוע וחלקם .לפרקים - על ידי .גורמי פיקוד בכירים, .שלא לפי התקן .שאושר ובניגוד .להוראות ולפקודות .המטה הארצי. דרך .פעולה זו, משקפת .ליקויים בתחומי .המשמעת והתרבות .הפיקודית הארגונית נמצא כי 2,609 מהנהגים שחנו לפחות שתי חניות לילה באחד מחודשי הבדיקה (81% מנהגים אלה), השתמשו בכלי רכב מבצעיים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי המשטרה אינה מבצעת בקרה על השימוש בכלי רכב שאינם צמודים , ולפיכך לא ניתן לדעת אם שימוש זה שנעשה בכלי רכב מבצעיים ומינהליים היה בהתאם לפקודת המטא"ר או בניגוד לה. כמו כן לא ניתן לדעת אם במקרים שבהם חניית הלילה הייתה לצורך פרטי, חויבו המשתמשים בזקיפת שווי השימוש. בתשובתה מסרה המשטרה כי במסגרת עבודת המטה שהיא מבצעת בנושא כלי רכב צמודים יוגדרו נהלים ברורים ואחידים גם בעניין המעקב אחר השימוש בכלי רכב שאינם צמודים. על המשטרה לנתח את הנתונים שצוינו לעיל , ובכל המקרים שבהם יתברר כי חניית הלילה הייתה לצורך פרטי - לחייב את החונים בשווי השימוש לפי הוראות הדין. אם יימצא כי מדובר בחניית לילה של כלי רכב שייעודם הוא מבצעי, על המשטרה לטפל בכך משמעתית. נוסף על כך, על המשטרה להשתמש במידע שבמסדי הנתונים שלה לפיקוח שוטף על השימוש בכלי רכב שאינם צמודים על פי הוראות הדין. . .הביקורת מצאה כאמור כי מאות כלי רכב מבצעיים הוצמדו לשוטרים - חלקם באופן קבוע וחלקם לפרקים - על ידי גורמי פיקוד בכירים, זאת שלא לפי התקן שאושר ובניגוד להוראות ולפקודות המטה הארצי. דבר זה עלול לפגוע במילוי משימותיה המבצעיות של המשטרה, שאמורות להתבצע גם בעזרת כלי רכב אלו. דרך פעולה זו, המתאפיינת בעצימת עיניים ובהפרה של פקודות בידי דרגי פיקוד בכירים, משקפת ליקויים בתחומי המשמעת והתרבות הפיקודית הארגונית, ומשרד מבקר המדינה רואה זאת בחומרה. על המשטרה להסדיר לאלתר את נושא הצמדות כלי הרכב על פי התקן המאושר, כנדרש בפקודת המטא"ר ובהתאם לסדרי מינהל תקינים. נוסף על כך, על המשטרה להקפיד למלא אחר תקנות מס הכנסה שצוינו לעיל, לזקוף לשכר השוטרים את שווי השימוש בכלי הרכב שהועמדו לרשותם או שחנו חניית לילה בביתם שלא באופן חד-פעמי ולנהל רישום בעניין זה. בדצמבר 2016 , לאחר שקיבל את ממצאי הביקורת, הבהיר השר לביטחון הפנים למשטרה כי היא "אינה יכולה להצמיד כלי רכב לשוטר שלא על פי התקן שנקבע באג"ת אלא אם אושר על ידי המשרד לביטחון הפנים, זאת על פי פקודות והוראות משטרת ישראל". 1408 |דוח שנתי 67ב .מערכת לדיווח ולמעקב .בהתאם להוראות פקודת התעבורה (נוסח חדש), התשכ"א -1961 (להלן- פקודת התעבורה), לקצינים במת"ח הואצלה הסמכות לשמש רשות לרישוי 24 רכב של המשטרה ולתת רישיונות נהיגה ברכב משטרתי. עוד נקבע בפקודת התעבורה כי תאגיד המעסיק קצין בטיחות ומחזיק בכלי רכב לשימוש עובדיו, יפעיל מערכת לדיווח ולמעקב במשך כל שעות היממה (להלן - מערכת דיווח טלפוני). מערכת הדיווח הטלפוני תכלול מענה טלפוני אנושי לדיווח על עבירות תעבורה שמבצעים נהגים בכלי רכב שברשות התאגיד ועל ליקויים בתקינות כלי רכב אלה; הדיווחים יימסרו לקצין הבטיחות של התאגיד. נוסף על כך נקבע בפקודת התעבורה כי על כל כלי רכב שברשות התאגיד תודבק במקום הנראה לעין מדבקה שבה יצוינו פרטי ההתקשרות עם מערכת הדיווח הטלפוני. לפי פקודת התעבורה, ההוראות בעניין מערכת דיווח ומעקב אינן חלות על כמה גופים, ובהם המשטרה, צה"ל, מגן דוד אדום והרשות הארצית לכבאות והצלה. אשר לגופים אלה נקבע בפקודה כי יחולו עליהם פקודות או הוראות פנימיות שהם יקבעו לפי העניין. פקודות המטה הארצי ונוהלי המשטרה מסדירים בין היתר עניינים הקשורים בניהול צי הרכב ומפרטות את הכללים שיחולו על הנוהגים בכלי הרכב של המשטרה. הפקודות שמסדירות תחומים אלו הן בין היתר פקודת המטה הארצי בדבר "רישוי הנהיגה בכלי רכב משטרתיים"; פקודת המטה הארצי בדבר "משמעת נהיגה ברכב משטרה", שנועדה להסדיר היבטים משמעתיים הקשורים באופן השימוש והנהיגה בכלי הרכב על פי הנקבע בדיני התעבורה; פקודת המטה הארצי בדבר " קופסת רישום - מערכת זיהוי, רישום נסיעות, התנהגות נהג וא יכון רכב משטרה ", שנועדה להסדיר את ניהול צי הרכב, בד בבד עם חיסכון במשאבים. נוהל אגף התנועה בנושא "טיפול בעבירות תנועה כנגד הנוהגים ברכב בשרות משטרת ישראל" (להלן - נוהל טיפול בדוחות תעבורה) קובע מיהם האחראים במשטרה לטיפול בדוחות תעבורה שנרשמו לנוהגים ברכבי משטרה, את אופן הטיפול בדוחות התעבורה האמורים, את אופן הדיווח ואת אופן המעקב אחר טיפול זה. בנוהל מצוין כי המידע על עבירת תנועה שביצע נהג רכב שבשירות המשטרה "יכול שיגיע" בין היתר מתלונת אזרח. נמצא כי המשטרה לא קבעה פקודות או הוראות בעניין הקמתה של מערכת דיווח ומעקב טלפוני ולגבי ניהול הדיווחים המתקבלים מהציבור באמצעותה, וממילא לא הוקמה במשטרה מערכת כזאת. . .24 לפי פקודת התעבורה- רשות רישוי מסדירה בין היתר עניינים הקשורים בהנפקת רישיונות רכב ורישיונות נהיגה ובתשלום האגרות בגינם. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1409 .על המשטרה לקבוע .הנחיות שיבטיחו .שלאזרחים שעדים .לביצוע עבירת .תנועה בידי כלי רכב .משטרתי יהיה .אמצעי זמין לדווח .על כך לגורמים .הרלוונטיים .במשטרה על היקף עבירות התנועה שעוברים נהגי כלי רכב משטרתיים ניתן ללמוד מדוח מבקר המדינה משנת 2015 . בדוח צוין כי מאפריל 2012 עד פבר ואר 2015 תיעדו מצלמות האכיפה האלקטרונית 2,777 עבירות תנועה שבוצעו בכלי רכב משטרתיים25 . בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי לא אחת אזרחים שעדים לעבירות תעבורה וחניה שמבצעים נהגים של כלי רכב משטרתיים מתעדים עבירות אלה ומפרסמים אותן באינטרנט, ואולם העבירות המ תועדות אינן מובאות באופן סדור לידיעת המשטרה. יצוין לשם השוואה כי צה"ל, שהוא הגוף הממשלתי הביטחוני בעל צי הרכב הגדול במדינה והנמנה כאמור עם הגופים שהוראות פקודת התעבורה בעניין מערכת דיווח טלפוני אינן חלות עליהם, הקים מערכת לקבלת דיווחים על נהגי כלי רכב בשירות צה"ל המבצעים עבירות תנועה או נוהגים באופן מסוכן וקבע הוראות להפעלת המערכת ולאופן קבלת הדיווחים על נהגים כאמור. הוראות אלה נכללות בהוראות בטיחות בדרכים של המטה הכללי וחלות על כל כלי הרכב בשירות צה"ל - כלי רכב שבבעלותו, כלי רכב שכורים וכלי רכב שבהֶחְכֵּר (ליסינג)26 . תפקיד המשטרה הוא לאכוף את החוק, ובכלל זה את הוראות פקודת התעבורה ואת התקנות שהותקנו מכוחה. גם אם הוראות פקודת התעבורה בדבר הפעלת מערכת לדיווח ולמעקב אינן חלות על המשטרה, היה ראוי שהיא תממש את הסמכות שניתנה לה לקביעת פקודות או הוראות פנימיות בנושא חשוב זה, שאמור לתרום לבטיחות השוטרים והציבור בכללותו ולשמירה על תדמיתה הציבורית של המשטרה כגוף האחראי על אכיפת החוק. המשטרה מסרה בתשובתה כי הוראות פקודת התעבורה בדבר הפעלת מערכת לדיווח ולמעקב אינן חלות עליה, וכי נוהל טיפול בדוחות תעבורה, המסדיר את אופ ן הטיפול בתלונת אזרח נגד נהג רכב משטרתי , משמש אותה בעניין זה. המשטרה הוסיפה כי מערכת קופסת רישום מייעלת את תהליך הבדיקה, היות שבאמצעותה ניתן לזהות את השוטר שנהג ברכב. יצוין כי נוהל טיפול בדוחות תעבורה מסדיר את הטיפול בעבירה לאחר שכבר דווחה למשטרה, ולא את אופן הדיווח בידי האזרחים על עבירה שבוצעה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה לקבוע הנחיות שיבטיחו שלאזרחים שעדים לביצוע עבירת תנועה בידי כלי רכב משטרתי יהיה אמצעי זמין לדווח על כך לגורמים הרלוונטיים במשט רה. באופן זה תשופר יכולת המשטרה לטפל בשוטרים שעברו עבירות תנועה ולצמצם את ביצוען. . . .25 ,מבקר המדינההקמת מערך המצלמות האלקטרוניות ואכיפת חוקי תעבורה (2016 '), עמ 47 . 26 למעט על קצינים בדרגת אלוף משנה ומעלה או במקרים מבצעיים או מסווגים, ובתנאי שראש מטה או מפקד החיל הרלוונטי אישר לחרוג מההוראות אלה. 1410 |דוח שנתי 67ב .סיכום .צי הרכב של המשטר ה, שהוא מהגדולים במדינה, הוא מרכיב מהותי ומרכזי בבניין הכוח של ה. להתאמת כלי הרכב למשימות המשטרה ו לתקינותם של כלי הרכב יש השפעה ישירה על הכשירות המבצעית של המשטרה. לפיכך ראוי שרכש בהיקף שנתי של מאות מיליוני ש"ח ייעשה בהתאם לאמות מידה מקצועיות ובהקפדה על עמידה בעקרונות המינהל התקין, וכי יושם בו דגש במתן מענה לדרישות המבצעיות של המשטרה. ממצאי ביקורת זו מעלים ליקויים מהותיים בתחומים שלהלן: ניהול תקציב הרכש של רכבי המשטרה והשימוש בו ; אפיון כלי הרכב ובחינת חלופות לפני ביצוע הרכישות ; יישום תכנית ההחלפה של רכבי המשטרה ; קיום פקודות והנחיות בנושא הצמדת כלי רכב לשוטרים. הליקויים בקיום פקודות והנחיות בנושא הצמדת כלי רכב משקפים גם ליקויים בתחום המשמעת והתרבות הפיקודית הארגונית. על המשטרה לבצע בחינה מעמיקה של הליך הרכש של כלי הרכב ולפעול לשיפורו, כדי להבטיח שכלי הרכב שבהם היא משתמשת יתאימו לייעודם . במידת הצורך עליה לשתף פעולה בעניין זה עם גורמים אחרים, כמו מינהל הרכב הממשלתי והמשרד לביטחון הפנים. כלי הרכב במשטרה נרכשים בהתאם לתקן שנגזר מ צרכי המשטרה למילוי משימותיה המבצעיות והמינהליות. תקן זה מחייב את המשטרה, וייעוד מאות כלי רכב לשמש רכבים צמודים לשוטרים שלא לפי התקן ושלא בהתאם לפקודות הוא ליקוי מינהלי ומבצעי. התיקון של כלל הממצאים שעלו בתחומים האמורים מחייב את משרד האוצר, את המשרד לבט"פ ו את המשטרה לנקוט פעולות נחושות לתיקון ליקויים אלה , כדי למנוע כל פגיעה אפשרית בכשירות המבצעית של המשטרה וכן למנוע הוצאות מיותרות בגין שימוש בכלי רכב שמועד החלפתם עבר.

תקציר:
 המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל .ניהול צי הרכב במשטרת ישראל והשימוש בו . המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1363 .תקציר .רקע כללי .מערך הרכב של משטרת ישראל (להלן - צי הרכב) הוא אמצעי הכרחי לתפקודה. בשנת 2016 היה תקן צי הרכב 6,845 ,כלי רכב והמצבה בפועל הייתה 6,492 כלי רכב. מרבית כלי הרכב נועדו לשימוש מבצעי ומינהלי, וחלקם משמשים רכבים צמודים לקצינים בכירים. אגף תכנון וארגון במשטרה מופקד על קביעת תקן כלי הרכב שייכללו בצי הרכב ועל עדכון התקן. מחלקת התחבורה, הפועלת באגף תמיכה לוגיסטית, אחראית לספק את מכלול האמצעים והשירותי ם לצי הרכב. המשטרה רוכשת את כלי הרכב באמצעות מכרזי רכש מרכזיים שמפרסם מינהל הרכב הממשלתי שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הרכב). התקציב לרכישה ולהחלפה של כלי רכב משטרתיים (להלן - תקציב קרן הבלאי) כלול בתקציב המשרד לביטחון הפנים. השימוש בתקציב מנוהל על ידי צוות היגוי הכולל נציגים מהמשטרה, מהמשרד לבט"פ ומאגפי התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - צוות ההיגוי). . .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ עד אוגוסט 2016 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ניהול צי הרכב והשימוש בו . בביקורת נבדקו בין היתר הנושאים האלה: ניהול תקציב הרכש של כלי הרכב המשטרתיים, ובכלל זה השימוש בעודפים שהצטברו בתקציב זה ; הליך רכישת כלי הרכב; השימוש בכלי הרכב ובכלל זה החלטות בדבר הצמדת כלי רכב. הבדיקה נעשתה במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) ובמשטרה - במחלקת התחבורה וביחידות אחרות הפועלות באגף תכנון לוגיסטי, באגף התכנון, בחשבות, במחוז תל אביב ובאגף התנועה. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר. . .הליקויים העיקריים .ניהול תקציב הרכש של כלי הרכב המשטרתיים .היות שתקציב קרן הבלאי נועד לחידוש צי הרכב , הוא צריך להיקבע על סמך תחשיבים המבוססים על עלות ההחלפה של כלי הרכב שכלולים בצי הרכב ועל 1364 | דוח שנתי 67ב .התכניות להגדלת תקן צי הרכב. לא נמצא שיש בידי אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) והמשרד לבט"פ תחשיב שלפיו נקבע התקציב. צוות ההיגוי גיבש דרכי פעולה ל גבי השימושים ב תקציב קרן הבלאי , אך דרכי פעולה אלה לא הוסדרו בנוהל מחייב ומנחה. נמצא כי בשנים 2016-2012 פעל צוות ההיגוי בלא שאגף החשב הכללי במשרד האוצר הכיר את הסיכום בין המשרד לבט"פ ובין אגף התקציבים על דרכי ניהול התקציב, ואף לא את ההחלטה ולפיה עליו למנות נציג מטעמו להיות חבר בצוות ההיגוי. בשנים 2015-2013 העביר משרד האוצר, בתיאום עם המשרד לבט"פ, לתקציב קרן הבלאי עודפי תקציב בהיקף של מאות מיליוני ש"ח בשנה, בלי שעשה תחשיב סדור שיעיד על הצורך בהעברת העודפים . במשך השנים הצטברו בתקציב קרן הבלאי עודפים ניכרים שאינם נדרשים לרכישת כלי רכב, דבר המלמד על ליקויים בדרך הגיבוש של תקציב קרן הבלאי ובמנגנון הקצאתו. באותן שנים העביר משרד האוצר מאות מיליוני ש"ח מתקציב קרן הבלאי לשימושים שאינם קשורים לחידוש צי הרכב. בשנים 2015-2010 החליפה המשטרה רק כ-87% מכלי הרכב שיועדו להחלפה על פי תכניות ההחלפה שאישר צוות ההיגוי, ודחתה בכל שנה את החלפתם של מאות כלי רכב. לדוגמה, בשנת 2015 לא החליפה המשטרה 238 כלי רכב שיועדו להחלפה על פי תכנית ההחלפה לאותה שנה, כלומר 15% מכלי הרכב שיועדו להחלפה. לאי-ביצוע תכניות ההחלפה במועדן יש משמעויות כלכליות ותפעוליות ; כמו כן, הדבר פוגע ביכולת המשטרה לבצע את משימותיה. בשנים 2015-2013 השתמשה המשטרה בעשרות מיליוני ש"ח מתקנת הוצאה המותנית בהכנסה ממכירת כלי רכב עבור רכש דלק שמתוקצב בתכנית אחרת, וזאת בניגוד להוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. . .רכישת כלי רכב במשטרה .המשטרה רכשה את כלי הרכב הפרטיים המשמשים אותה לצרכים מבצעיים בלא שהכינה לפני המכרזים שבאמצעותם רכשה כלי רכב אלה מסמך דרישה מבצעית המגדיר את הצרכים והדרישות מהם, כדי להבטיח את התאמתם לייעודם המבצעי. כמו כן, המפרטים במכרזי ם האמורים לא כללו את כל המאפיינים היי חודיים הדרושים למשטרה, ו עקב כך לא ה יה אפשר לבחון על פי מפרטים אלה את התאמת כלי הרכב לייעודם המבצעי. במכרזים שבהם הכריז מינהל הרכב על כמה דגמים זוכים, רכשה המשטרה מאות כלי רכב מדגם אחד מבין הדגמים הזוכים, בלא שקיימה הליך סדור ושקוף לבחירת הדגם שיירכש. עד אפריל 2016 רכשה המשטרה כלי רכב שלא יוצרו לשימוש משטרתי, וזאת בלא שנבחנה האפשרות לרכישת כלי רכב המותאמים לשימוש כאמור. המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1365 .שימוש המשטרה בכלי רכב צמודים .המשטרה הצמידה לקצינים ולשוטרים 433 כלי רכב ; 300 מהם(כ-70%) יועדו בתקן לשמש את המשטרה לפעילות מבצעית, והיתר נ ועדו בתקן לפעילות מינהלית. הצמדת כלי רכב מבצעיים לקצינים ושוטרים מנוגדת להוראה ולפקודות המטה הארצי בנושא הצמדת כלי רכב לבעלי תפקידים , גורעת ממצבת כלי הרכב המבצעיים של יחידות המשטרה ועלולה לפגוע בכשירות המבצעית שלהן וביכולתן לבצע חלק ממשימותיהן. . .זקיפת שווי השימוש בכלי רכב .המשטרה אינה מבצעת בקרה לגבי השימוש שעושים שוטרים בכלי רכב שאינם צמודים, לצורך זקיפת שווי השימוש ברכב כהטבה לצורך מס . . .מערכת לדיווח ומעקב .המשטרה לא קבעה פקודות או הוראות לגבי הקמת מערכת לדיווח ומעקב הכוללת מענה טלפוני שבה יתקבלו דיווחים על עבירות תעבורה שמבצעים נהגים בכלי רכב משטרתיים ועל ליקויים בתקינות כלי רכב אלה. . .ההמלצות העיקריות .על משרד האוצר והמשרד לבט"פ לקבוע כללים ברורים ל גבי קביעת התקציב השנתי של קרן הבלאי להתבסס בעניין זה על נתוני צי הרכב, על הגידול הצפוי בו ועל צ ורכי החלפת כל י הרכב, זאת כדי להבטיח שתקציב זה יתאים לייעודו - חידוש צי הרכב. על צוות ההיגוי לקבוע נוהל לגבי דרך השימוש בתקציב קרן הבלאי, לגבי הבקרה עליו וכן לגבי דרך ההתחשבנות בין המשטרה למשרד לבט"פ. על צוות ההיגוי להתכנס בהרכבו המלא. על אגף התקציבים והמשרד לבט"פ להתאים את תקציב קרן הבלאי לצרכים האמיתיים של המשטרה . יש להעביר עודפים משנה לשנה רק כאשר נמצא כי העברת עודפים כאמור נדרשת לרכש כלי רכב משטרתיים . על משרד האוצר , המשרד לבט"פ ו המשטרה לפעול לייש ום תכניות ההחלפה במועדן, כדי שלא תיפגע יכולת המשטרה לבצע את משימות יה. בכלל זה על משרד האוצר והמשרד לבט"פ להעביר את תקציב הרכש למשטרה במועדו. על 1366 | דוח שנתי 67ב .המשטרה לתכנן את שינויי התקינה לפני קביעת תכנית ההחלפה, כדי שהתכנית המאושרת תהיה עדכנית. על המשטרה להקפיד להשתמש בעודפי ההכנסה שהתקבלו ממכירת כלי רכב בהתאם לייעודם לפי חוק התקציב - רכש כלי רכב. אם המשטרה מעוניינת להעביר את עודפי ההכנסה לתקציב אחר, עליה לפעול בעניין זה על פי הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. על המשטרה ומינהל הרכב לציין במפרטים ובדרישות הטכניות של המכרזים שמפרסם המינהל את המאפיינים הייחודיים הדרושים לכלי הרכב ה פרטיים המשמשים לפעילות מבצעית במשטרה. מוצע כי המשטרה ומינהל הרכב ישקלו לפרסם מכרז ייעודי לרכישת כלי רכב אלה. לגבי רכש של כלי רכב פרטיים מבין כמה דגמים שזכו במכרז מרכזי , על המשטרה להקפיד לבצע לפני רכש כזה עבודת מטה מתועדת, שבמסגרתה תגובש דרישה מבצעית מעודכנת לגבי הייעוד המבצעי של כלי הרכב. כמו כן , ראוי שהמשטרה תבחר את הספק ממנו תרכוש את כלי הרכב באמצעות צוות מקצועי, וכי הליך הבחירה יהיה סדור, שקוף ותקין. על המשטרה לסיים את הבדיקות הנחוצות ולגבש עמדה בעניין ההתאמה של כלי רכב שמיוצרים מלכתחילה לשימוש משטרתי לצרכיה המבצעיים . עליה להגיש את מסקנותיה והמלצותיה לצוות ההיגוי ל קבלת החלטתו בעניין . על המשטרה לפעול לאלתר להסדרת הצמדות כלי רכב לשוטרים על פי התקן המאושר ובהתאם לאישור השר לביטחון הפנים. על המשטרה גם להקפיד לזקוף לשכר השוטרים את שווי השימוש בכלי רכב שהועמדו לרשותם או שהיו ברשותם לחניית לילה שלא באופן חד-פעמי, זאת על פי דיני המס. על המשטרה לקבוע פקודות או נהלים בעניין הקמת מערכת זמינה לדיווח על עבירות תנועה הנעשות ברכבים משטרתיים, כדי לאפשר לאזרחים שעדים לביצוע עבירות כאלה לדווח על כך לגורמים הרלוונטיים במשטרה. . .סיכום .צי הרכב של המשטר ה, שהוא מהגדולים במדינה, הוא מרכיב מהותי ומרכזי בבניין הכוח שלה. להתאמת כלי הרכב למשימות המשטרה ו לתקינותם של כלי הרכב יש השפעה ישירה על הכשירות המבצעית של המשטרה. לפיכך ראוי שרכש בהיקף שנתי של מאות מיליוני ש"ח ייעשה בהתאם לאמות מידה מקצועיות ובהקפדה על עמידה בעקרונות המינהל התקין, וכי יושם בו דגש במתן מענה לדרישות המבצעיות של המשטרה. ממצאי ביקורת זו מעלים ליקויים מהותיים בתחומים שלהלן: ניהול תקציב הרכש של רכבי המשטרה והשימוש בו ; אפיון כלי הרכב ובחינת חלופות לפני ביצוע הרכישות; יישום תכנית ההחלפה של רכבי המשטרה ; קיום פקודות והנחיות המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל | 1367 ..בנושא הצמדת כלי רכב לשוטרים הליקויים בקיום פקודות והנחיות בנושא הצמדת כלי רכב משקפים גם ליקויים בתחום המשמעת והתרבות הפיקודית הארגונית. על המש טרה לבצע בחינה מעמיקה של הליך הרכש של כלי הרכב ו לפעול לשיפורו, כדי להבטיח שכלי הרכב שבהם היא משתמשת יתאימו לייעודם . במידת הצורך עליה לשתף פעולה בעניין זה עם גורמים אחרים, כמו מינהל הרכב הממשלתי והמשרד לביטחון הפנים. כלי הרכב במשטרה נרכשים בהתאם לתקן שנגזר מצרכי המשטרה למילוי משימותיה המבצעיות והמינהליות. תקן זה מחייב את המשטרה, וייעוד מאות כלי רכב לשמש רכבים צמודים לשוטרים שלא לפי התקן ושלא בהתאם לפקודות הוא ליקוי מינהלי ומבצעי. התיקון של כלל הממצאים שעלו בתחומים האמורים מחייב את משרד האוצר, את המשרד לבט"פ ואת המשטרה לנקוט פעולות נחושות לתיקון ליקויים אלה , כדי למנוע כל פגיעה אפשרית בכשירות המבצעית של המשטרה וכן למנוע הוצאות מיותרות בגין שימוש בכלי רכב שמועד החלפתם עבר. 1368 |דוח שנתי 67ב .מרבית כלי הרכב .במשטרה נועדו .לשימוש מבצעי .ומינהלי, וחלקם .משמשים רכבים .צמודים