מרכז השלטון המקומי בישראל/מינויים - המועצה המקומית גדרה

 ♦ . .מבוא .המועצה המקומית גדרה (להלן - המועצה המקומית או המועצה) שוכנת באזור השפלה כ-10 ק"מ מדרום לרחובות, ותחוםשיפוטה משתרע על כ - 11,500 .דונם היישוב הוקם בשנת 1884 ואוכלוסייתו מנתה בסוף שנת 2010 כ- 21,000 תושבים בכ- 6,000 בתי אב. מר יואל גמליאל מכהן כראש המועצה מנובמבר 2008 . המועצה מונה11 .חברים 1820 דוח שנתי63ג .על פי הדוח הכספי המבוקר של המועצה לשנת 2010 הסתכמו הכנסותיה בתקציב הרגיל בכ - 112.8 מיליון ש"ח, והוצאותיה בכ - 112.2 מיליון ש"ח, כלומר באותה שנה היה לה עודף שוטף של כ-0.6 .מיליון ש"ח המועצה המקומית גדרה 1821 . בשנת 2010 העסיקההמועצה כ -220 עובדים ב כ-173 משרות, מהן כ-124 משרות ייעודיות ( בתחומי החינוך ו הרווחה) ו כ-49 משרות מוניציפליות. לפי נתוני המועצה, בש נים 2009 -2011 היא פרסמה 48 מכרזים לאיוש משרות פנויות (למשל משרות של פסיכולוגים ושל סייעות לגני ילדים ולבתי ספר). בחודשים ינואר -מרץ 2012 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בניהול כוח האדם במועצה המקומית גדרה5 ;. נבדקו נושאים אלה: קבלת עובדים ללא מכרז הליכי מכרזים לקבלת עובדים ותנאי המכרזים; קבלת אישור משרד הפנים לאיוש משרות חדשות; העסקת יועצים. המסד הנורמטיבי הנורמות המשפטיות המסדירות את נושא כוח האדם ברשויות המקומיות נקבעו בחקיקה ראשית, בחקיקת משנה ובהסכמים קיבוציים 6 , ובמרבית הרשויות המקומיות גם בנהלים פנימיים. מטרת הנורמות הללו היא להבטיח כי הרשויות המקומיות יאיישו משרות פנויות לפי שיקולים עניינים ורק על בסיס כישוריהם המקצועיים של המועמדים, וכי יתקיים שוויון. הכללים לקבלת עובדים במועצות המקומיות נקבעו בצו המועצות המקומיות (א), התשי"א- 1950 (להלן- צו המועצות המקומיות); בצו המועצות המקומיות (שירות העובדים), התשכ"ב- 1962 (להלן- כללי שירות עובדים); ובצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז- 1977 (להלן- נוהל קבלת עובדים). בנוהל קבלת עובדים נקבע, בין היתר, כי "לא יתמנה אדם כעובד במשכורת ברשות מקומית ולא יועבר ממשרה אחרת באותה רשות מקומית אלא למשרה פנויה בתקן". עוד נקבע בנוהל כי "משרה פנויה בתקן של רשות מקומית ניתן למלא באחת מאלה (1 ;) העברת עובד קבוע ממשרה למשרה באותה רשות מקומית (2 ( ;) מכרז פנימי 3 ( ;) פנייה לשירות התעסוקה 4 ) מכרז פומב י; (5 ) העסקה לפי חוזה מיוחד". עוד נקבע בנוהל כי אם התפנתה משרה מסוג המשרות המנויות בנוהל ניתן לאיישה, רק לאחר קבלת אישור בדבר נחיצות מילוי המשרה מאת שר הפנים או מראש מינהל השירות7. בחוקת העבודה מוסדרים יחסי העבודה ברשויות המקומיות. משולבים בה תנאי ההסכם הקיבוצי הבסיסי - שנחתם בשנת 1959 בין המרכז לשלטון מקומי בישראל כמייצג הרשויות המקומיות ובין "מרכז הסתדרות הפקידים", הארגון היציג של העובדים ברשויות המקומיות - וכל ההודעות בעניין ההסכם ובעניין השינויים שחלו בו במשך השנים. כמו כן מחויבות הרשויות המקומיות לפע ול על פי חוזרי מנכ"ל משרד הפנים הנוגעים לכוח אדם, שאותם מפרסם המשרד מפעם לפעם (להלן - חוזרי מנכ"ל משרד הפנים). משרד הפנים פרסם בדצמבר 2010 הנחיות בדבר קליטת עובדים במועצות המקומיות והאזוריות, המחייבות קבלת אישור נחיצות משרה לסוגי רשויות או לסוגי .__________________ .5 יודגש כי אין בהערות משרד מבקר המדינה כדי להטיל דופי בכישוריהם של מי מנושאי התפקידים שנבחרו. הביקורת התמקדה בפגמים שנפלו בהליכי המינוי ובפערים שבין דרישות החוק והנחיות משרד הפנים ובין הליכי המינוי בפועל, מבלי להתייחס לטיב העבודה או השירות שניתן על ידי ממלאי התפקידים. 6 ,באוגדן תנאי שירות חובות וזכויות של העובדים בשלטון המקומי נכללים, בין היתר הסכמי העבודה וההסכמים הקיבוציים החלים על עובדי הרשויות המקומיות בישראל. 7 .ראש מינהל השירות הוגדר בנוהל קבלת עובדים כמשמעותו בכללי שירות עובדים 1822 דוח שנתי63ג .משרות וכן כוללות כללים להגשת בקשות אלה, והן עודכנו במאי 2011 . הנחיות אלה עוסקות בין היתר בעובדים שהתקבלו לעבודה ברשויות המקומיות שלא כדין. המועצה המקומית גדרה 1823 .בפסיקה נאמר8 כי פרסום מכרז לקבלת עובדים נועד לשרת שתי תכליות עיקריות: להבטיח כי הטוב שבין המועמדים יתקבל למשרה וכך תעלה רמת השירות לציבור, ולתת הזדמנות שווה לכל המעוניין לזכות במשרה באופן שישרת את עקרון השוויון. בג"ץ עמד על כך שאחד מעקרונות הליבה של כל המכרזים הציבוריים הוא עקרון השוויון, ולעניין מכרז לאיוש משרה - שוויון ההזדמנויות שיש להעניק לכל המועמדים ולכל ההצעות שבמכרז9 . עוד קבע בג"ץ בפסק דינו זה כי על חברי ועדת המכרזים (להלן - גם ועדת הבחינה) לשקול ולבחון את ההצעות ואת המועמדים למכרז בלב פתוח ובנפש חפצה וללא משוא פנים. עוד נקבע באותו עניין כי ועדת הבחינה במכרז חייבת לכתוב פרוטוקול שישקף את עיקרי הדברים שהובאו לפניה ואת ההחלטות שהתקבלו בהתאם להם. חשש לניגוד עניינים : האיסור על עובד ציבור להימצא במצב של ניגוד עניינים הוא עיקרון כללי המעוגן בפסיקה. בפסק הדין של בית המשפט העל יון בעניין סיעת הליכוד 10 קבע כבוד השופט ברק (כתוארו אז): "כלל יסוד הוא בשיטתנו המשפטית כי אסור לו לעובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים ( conflict of interest ). לכלל זה מקורות מספר, אשר החשובים שבהם הם כללי הצדק הטבעי מזה וכללי האמון מזה...". יצוין כי האיסור הוא על הימצאות במצב שבו עלול להתעורר ניגוד עניינים. אין צורך שניגוד העניינים יתקיים הלכה למעשה, ודי בקיומה של אפשרות ממשית לניגוד עניינים. המבחן לעניין זה הוא אובייקטיבי "ולא על פי חששותיו הסוביקטיביים של צד זה או אחר". העיקרון ה אמור חל כאמור גם על נבחרי הציבור, לרבות חברי מועצת רשות מקומית והעומד בראשה. כללי ההתנהגות המתחייבים מעיקרון זה עוגנו בכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות (להלן - הכללים)11 . על פי כללים אלה, "חבר מועצה ינהג במילוי תפקידו באמון וללא משוא פנים תוך גישה הוגנת כלפי הכל ובלי שיהיה לו ענין אישי בהחלטותיו ובפעולותיו, אף למראית עין... חבר מועצה ינהל את ענייניו כך שלא יהיה ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר המועצה לבין תפקיד אחר או ענין אישי שלו". עוד נקבע בכללים כי על חבר מועצה ברשות מקומית להימנע מלטפל בכל נושא העלול לגרום לו להימצא במישרין או בעקיפין במצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר מועצה ובין ענייניו האישיים, לרבות עניין אישי של קרובו או של גוף שחבר המועצה או קרובו הם בעלי שליטה בו. חובת ההנמקה: בית הדין הארצי לעבודה עמד על חשיבותה של ההנמקה באמרו: "ה הנמקה היא מעיקריה של ההחלטה המינהלית ומיסוד ותיה. בהחלטה המנומקת שוטחת הרשות בפני האזרח, בעל דברה, את שיקוליה ואת טעמיה. בדרך זו, מסיר הנגלה את החשש מפני הנסתר ומפני שיקולים בלתי עניניים, ומתקיימות השקיפות וההגינות המתחייבות מפעולת הרשות ומהחלטותיה. למעלה .__________________ .8 ראו למשל בג"ץ 1086/94 אריה צוקר נ' עירית תל אביב-יפו ו-10 'אח, פ"ד מט( 1 ) 139 ,148. 9 בג"ץ 3751/03 אילן נ' עיריית תל אביב-יפו, פ"ד נט( 3 )817. 10 בג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח תקוה נ' מועצת עיריית פתח תקוה ואח' פ"ד ל"ד(2 )566 (להלן- פס"ד סיעת הליכוד). אמנם בפסק הדין מדובר בעובד ולא בנבחר ציבור, אך הנורמות שנקבעו בו חלות, בשינויים המחויבים, על כל המצבים שבהם שוררים יחסי אמון, ובכלל זה הן חלות על נבחרי ציבור. 11 את הכללים קבע מרכז השלטון המקומי, והם התפרסמו בילקוט הפרסומים (התשמ"ד), עמ' 3114 . גיבשה אותם ועדה בהשתתפות נציגים של היועץ המשפטי לממשלה, של משרד הפנים ושל מרכז השלטון המקומי, והם חלים מ- 1.10.84 . 1824 דוח שנתי63ג .מזאת, בהיעדר הנמקה, נמצאת ההחלטה עירומה וחסרה גם בפני הביקורת השיפוטית על ההחלטה ועל כשרותה"12 . עלפי הוראת החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות) , התשי"ט - 1958 , עובד ציבור חייב לנמק את החלטתו לסרב לבקשה שבתחום סמכותו. אולם לחובה זו קיים סייג בסעיף 3 לחוק, ולפיו .__________________ .12 ע"ע 1460 /01 - סלאח אבו עוואד נ' מואייד עמאשה ו-2 'אח, תקדין ( 2002.) המועצה המקומית גדרה 1825 . קיים פטור מחובת ההנמקה כשהבקשה שסירב לה הי יתה למנות את המבקש למשרה פלונית או להטיל עליו תפקיד פלוני. עם זאת, גם כאשר אין חובה חוקית להנמקה, כמו במכרז לאיוש משרה, אם החלטות הרשות המקומית תלויות בשיקול דעת ויש בהן כדי לפגוע באזרח, ראוי שהרשות המינהלית תנמק את החלטתה, וכך תוכל להראות כיצד ועל סמך מה הגיעה להחלטתה, לא רק כאשר היא נדרשת לעשות כן בדיעבד במסגרת הליך ביקורת או הליך שיפוטי, אלא מלכתחילה בעת מתן ההחלטה13. קובץ ניתוח עיסוקים : משרד הפנים פרסם בשנת 1992 "קובץ ניתוח עיסוקים ותיאורי תפקידים בשלטון המקומי" (להלן - קובץ ניתוח עיסוקים). הקובץ מציין לגבי מגוון תפקידים ברשויות המקומיות נתוני זיהוי של התפקיד (לרבות הגדרת התואר ברשויות מקומיות גדולות, בינוניות וקטנות, וכן עיסוקים משלימים אפשריים לתפקיד); תיאור התפקיד; פרטים על תנאי העבודה; ומפר ט דרישות התפקיד (תנאי סף). האגף לכוח אדם ושכר ברשויות המקומיות שבמשרד הפנים (להלן - אגף כוח אדם ושכר) הודיע בשנת 2012 באתר האינטרנט של המשרד כי באותה שנה פורסם קובץ תיאורי תפקיד חדש של תפקידים בסיסיים הכולל הגדרות תפקידים לעובדי חינוך, נוער, חברה וקהילה; דרישות סף למשרות מנכ"ל, גזבר, מבקר וממונה על הטיפול בתלונות הציבור; דרישות סף למשרות ניהול; דרישות סף למשרות ייעודיות; דרישות סף לתפקידים במערך החירום ברשויות המקומיות; הגדרות תפקיד בתחום רישוי עסקים ועוד. עוד הובהר באתר כי הוראות החוק גוברות על כל הוראה אחרת, כי הוראות חוזר מנכ"ל משרד הפנים ובו הגדרת תפקיד כזה או אחר גוברות על ההנחיות המופיעות בקובץ ניתוח עיסוקים, וכי הנחיית משרד ממשלתי לעניין דרישת הסף למשרה ייעודית גוברת על כל הנחיה אחרת הנכללת בקובץ ניתוח עיסוקים. באתר הובהר גם כי קובץ ניתוח עיסוקים ותיאורי התפקידים הנכללים בו הוא קובץ מנחה, ויש לפעול על פיו אלא אם כן יש הנחיה אחרת בחוק או בחוזרי מנכ"ל. באוגוסט 2012 פרסם משרד הפנים חוזר מנכ"ל מיוחד 14 של קובץ הגדרת תפקידים בשלטון המקומי (שלב א') המכיל 49 הגדרות תפקיד למשרות ברשויות המקומיות. הקובץ פורסם ב אתר האינטרנט של המשרד לצורך קבלת הערות ותגובות15 , ובתום תקופת הטמעת התגובות בכוונת המשרד לפרסם הודעה בכתב הקובעת את המעמד המשפטי של הקובץ החדש. בסופו של ההליך צפוי הקובץ לשמש כקובץ מנחה יחיד בנושא ולהחליף את כל חוזרי המנכ"ל הקודמים לו שעסקו בהגדרות תפקידים ובתנאי סף למשרות. במועד סיום הביקורת, כשני עשורים לאחר פרסום קובץ ניתוח עיסוקים, נמצא כי הוא טרם עודכן, ולכן הוא אינו כולל משרות רבות שנוספו מאז פרסומו, אף שמשרות אלה נחוצות בתקופה הנוכחית (בעניין זה ראו להלן). בתשובתו מספטמבר 2012 למשרד מבקר המדינה מסר משרד הפנים כי החוזר האמור מאוגוסט 2012 יקבל תוקף רשמי החל בתאריך 1.1.13 , וכי המשרד פועל להכנת 50 תיאורי תפקידים נוספים (שלב ב'), ואם יהיה צורך יפעל להכנת תיאורי תפקידים נוספים (שלב ג'). .__________________ .13 "בגץ 143/56 , אחג'יג'י נ' המפקח על התעבורה, פ"ד יא 372,370. 14 חוזר 3/2012. 15 משרד הפנים דרש לקבל את הערות הרשויות המקומיות עד 31.10.12. 1826 דוח שנתי63ג .משרד מבקר המדינה רואה חשיבות בפרסום קובץ ניתוח עיסוקים מעודכן. על משרד הפנים להשלים בהקדם את עדכונו של הקובץ, על מנת להתאימו כנדרש לתקופה הנוכחית. המועצה המקומית גדרה 1827 . איוש משרות בלא אישור נחיצות משרה וקבלת עובדים ללא מכרז .לפי נוהל קבלת עובדים, אם התפנתה ברשות מקומית משרה בדרגה ט"ז ומעלה של הדירוג האחיד או בדרגה 4 ומעלה של דירוג ההנדסאים והטכנאים או בדרגה כלשהי של הדירוגים המקצועיים האחרים ולא אוישה באחת הדרכים המפורטות בפרקים 6-4 בנוהל16 , יפורסם מכרז פומבי לשם איושה. בנוהל פורטו גם המשרות שאין חובה לאיישן באמצעות מכרז פומבי: משרות של מורים, גננות ועובדים סוציאליים כשירים הממלאים את התנאים בהתאם לקבוע בנוהל. בנוהל קבלת עובדים נקבע כאמור כי איוש משרה שהתפנתה במועצה מקומית מותנה בכך ששר הפנים או ראש מינהל השירות ברשויות המקומיות במשרד הפנים יאשרו את דבר נחיצות המשרה. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 3/2003 ממאי 2003 פורטו ההנחיות לבקשת אישור בדבר נחיצות משרה (להלן - אישור נחיצות משרה) במועצות המקומיות והאזוריות. בסעיף 4 ,בחוזר נקבע, בין היתר: "בקשה לאישור נחיצות משרה יש להגיש בכתב בהתאם לטופס המצ"ב, לפחות חודשיים לפני התפנות המשרה". האישור נדרש לכל משרה למעט למשרות מורים וגננות שמתמנים לתפקיד על ידי משרד החינוך; רשות מקומית אינה רשאית לפרסם מכרז לקליטת עובד (גם בתפקיד זמני) בטרם קיבלה אישור נחיצות משרה; אם יתברר למשרד הפנים שרשות מקומית קלטה עובדים קודם שקיבלה אישור משרה, הוא ינקוט בצעדים העומדים לרשותו לפי כללי שירות עובדים, הקובעים: "נתקבל אדם לשירות הרשות המקומית בניגוד לצו זה או שלא על פיו, חייב מי שקיבלו לעבודה או מי שהורה לשלם לו משכורת, להחזיר לקופת הרשות המקומית כל סכום ששולם". בנובמבר 2003 פרסם אגף כוח אדם ושכר "נוהל קבלת עובדים במועצות המקומיות והאזוריות", ובו נקבע בין היתר: "(1 ) כדי לאייש משרה פנויה17 , הרשות מתבקשת לפנות לממונה על המחוז...; (2 ) בבקשת הרשות יש להסביר את הליך פינוי המשרה ומדוע התפנתה... יש לנמק את הצורך באיוש משרה חדשה, לפרט את מהות התפקיד, דרישות התפקיד, דרוג ודרגה וחלקיות המשרה; ( 3 ) תנאי הסף צריכים להתאים לתנאים המופיעים בקובץ ניתוח עיסוקים ותיאור תפקידים בשלטון המקומי18 ." כאמור, בדצמבר 2010 פרסם משרד הפנים הנחיות בדבר קליטת עובדים במועצות המקומיות והאזוריות, והן עודכנו במאי 2011 . ההנחיות עוסקות גם בעובדים שהתקבלו לעבודה ברשויות המקומיות שלא כדין, וקובעות, בין היתר, כי עובד שאיוש משר תו טעון אישור נחיצות משרה או מכרז ואשר התקבל לעבודה ברשות מקומית לאחר 1.1.00 ,בלא שניתן אישור נחיצות משרה או ללא מכרז התקבל לעבודה שלא כדין. על אותן רשויות לפרסם מכרז לאחר קבלת כלל האישורים הנדרשים מהגורמים הרלוונטיים ברשות המקומית או ממשרד הפנים. יש לזמן את אותו עובד לשימוע, ובו תינתן לו הודעה על כך שהרשות מתכוונת לפטרו אם ייבחר מועמד אחר למשרה. אם לא הצליח העובד להוכיח שקבלתו הייתה כדין, על הרשות לפרסם מיד מכרז פנימי למשרה המאושרת. אם לא נבחר שום מועמד לתפקיד, תפרסם הרשות מיד מכרז פומבי. עובד שהתקבל שלא כדין .__________________ .16 ;באמצעות העברת עובד קבוע ממשרה למשרה באותה רשות מקומית באמצעות מכרז פנימי; באמצעות פנייה לשירות התעסוקה. 17 משרה פנויה הוגדרה בנוהל קבלת עובדים במועצות המקומיות והאזוריות- רענון נוהל קבלת עובדים במועצות המקומיות והאזוריות, כך: "משרה מתוקננת ומתוקצבת ומאושר על ידי משרד הפני]המקומית[ בתקציב המוצע על ידי הרשותם". 18 .למעט משרות ייעודיות אשר לגביהן פרסם המשרד הייעודי תיאורי תפקיד 1828 דוח שנתי63ג .יוכל להתמודד רק במכרז הפומבי. עוד נקבע כי הרשויות המקומיות נדרשות להגיש למשרד הפנים טופסי דיווח שנתיים ובכלל זה דוח על מצבת עובדים והצהרה בדבר העובדים המועסקים שלא כדין. המועצה המקומית גדרה 1829 . נמצא כי בשנים 2000 -2011 איישה המועצה חמש משרות שאיושן מותנה בקבלת אישור נחיצות משרה, שתיים מהן בתקופת כהונתו של ראש המועצה המכהן, בלא שקיבלה אישור משר הפנים או מראש מינהל השירות. המועצה איישה 29 ;משרות חמש מהן בתקופת כהונתו של ראש המועצה, בלא מכרז כנדרש. מדובר, בין היתר, במשרות של מזכירת ראש המועצה 19 ,, עובדות ניקיון, סייעות בגני ילדים מנהלת המוקד העירוני (ראו בהמשך), מזכירה באגף ההנדסה (תשתיות), עובדי גינון, עובדים סוציאליים ופסיכולוגים. משרד מבקר המדינה העיר למועצה כי איושן של משרות בלא אישור לנחיצות המשרה של משרד הפנים הוא בבחינת מחדל. קבלת עובדים רבים למועצה ללא מכרז כנדרש היא הפרה ש ל החובות שנקבעו בדין ובחוזרים של מנכ"ל משרד הפנים בעניין קבלת עובדים, והיא אינה עולה בקנה אחד עם עקרון השוויון ועם סדרי מינהל תקין. בתשובתו מיוני 2012 למשרד מבקר המדינה מסר ראש המועצה כי אכן משרות רבות במועצה אוישו שלא כדין, והמועצה פועלת בימים אלה לתיקון כל הליקויים שהתגלו במינוי עובדים. בתשובתה מאוגוסט 2012 .מסרה המועצה דברים דומים בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד הפנים כי המועצה פועלת מתחילת שנת 2011 להסדרת העסקתם של העובדים שהתקבלו שלא כדין. עוד מסר כי עד למועד מתן תשובתו הוסדרה העסקתם של מרבית העובד ים, ובתקופה הקרובה עתידים להתקיים מכרזים להסדרת העסקתם של שאר העובדים. בתשובתה מינואר 2013 הודיעה המועצה למשרד מבקר המדינה כי היא "הכשירה" את כל המינויים שנעשו שלא כדין. יודגש, כי הנטען בהודעת המועצה מינואר 2013 לא נבדק. משרד מבקר המדינה יעקוב אחר פעילות המועצה בעניין זה. .מינוי עובדים בעלי זיקה לראש המועצה במכרז .מינוי גזבר המועצה בפברואר 2009 פנה סגן הממונה על מחוז מרכז במשרד הפנים דאז לראש המועצה ודרש ממנו למנות גזבר, נוכח העובדה שהמועצה "מתנהלת מזה מספר שנים ללא גזבר כמתחייב בצו המועצות המקומיות". במאי 2009 פרסמה המועצה מכרז פנימי לתפקיד הגזבר אולם למכרז לא ניגשו מועמדים. בעקבות זאת פרסמה המועצה ביוני 2009 מכרז פומבי לאיוש תפקיד זה. ביולי 2009 ,התכנסה ועדת הבחינה למכרז. הוועדה מנתה חמישה חברים והשתתפו בה, בין היתר, נציגת מינהל שירות העובדים ומר יואל ג מליאל, ראש המועצה. חמשת חברי הוועדה בחרו באחד המועמדים לתפקיד הגזבר (להלן - מועמד א' או הגזבר). כמועמד ]'מועמד א[ נמצא כי בהחלטת הוועדה נאמר: "כל חברי הוועדה ציינו את ". ]'מועמד א[ המתאים למשרה... לפיכך המועמד הנבחר לתפקיד גזבר מועצה הוא באוגוסט 2009 דנהמליאת המועצה במינויו של מועמד א' לתפקיד גזבר המועצה ואישרה את מינויו, והוא החל בעבודתו באותו חודש. .__________________ .19 אישור נחיצות המשרה לתפקיד זה התקבל בינואר 2010. 1830 דוח שנתי63ג .הועלה כי במהלך מערכת הבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 2008 התקיימה חליפת מכתבי דואר אלקטרוני בין מועמד א' ובין גורם במטה הבחירות של מר גמליאל, המלמדת על זיקה ביניהם במהלך מסע הבחירות, כמפורט להלן: ב- 29.10.08 פנתה פעילה שמילאה תפקיד במטה הבחירות של מר גמליאל, אל מועמד א' במכתב אלקטרוני שכותרתו: "מכתב לצעירים - יואל גמליאל". במכתב שלום. זהו מכתב לא ]'מועמד א[" :אלקטרוני שנשלח בהמשך ההתכתבות נאמר ג[ ערוך, שיואל רוצה לשלוח לצעירים, לעיונך..." (יצוין כי באותה עת לא ]מליאל כיהנה הפעילה בשום תפקיד במועצה, ובעניין קבלתה לעבודה מאוחר יותר ראו בפרק "התקשרות עם דובר ויועץ אסטרטגי"). במענה למכתב האלקטרוני האמור, שלום, ל]פעילה[" :'שהעתקיו נשלחו לגורמים נוספים, מסר מועמד אהלן המכתב ". ]'מועמד א[ לצעירים עם התיקונים שלי. בברכה יצוין כי בישיבתה האמורה של מליאת המועצה באוגוסט 2009 שאל חבר מועצה את הגזבר שאלה לגבי מעורבותו הפוליטית במערכת הבחירות שהתקיימה בנובמבר 2008 : "? בבחירות למועצה]עם ראש המועצה[ חבר מועצה: "עבדת אתו הגזבר: "לא"; חבר מועצה: "לא היית במטה הליכוד פה בגדרה? לא עזרת לו?" הגזבר: "לא". פרוטוקול ישיבת ועדת הבחינה לא כלל כל הצהרה של ראש המועצה בנוגע להיכרות מוקדמת עם מועמד כלשהו או זיקה לאחד המועמדים. נמצא כי אף שלראש המועצה הייתה זיקה למועמד א' לתפקיד הגזבר, הוא לא פנה ליועץ המשפטי למועצה בבקשה לקבל הנחיות כיצד לנהוג בנושא. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2012 מסר גזבר המועצה כי מעולם לא היה חבר בתנועתו של ראש המועצה בעת התמודדותו בבחירות לראשות המועצה ב- 2008 ולא תרם שום כספים למסע הבחירות שלו. עוד מסר: "אינני תושב המועצה גדרה". הגזבר הוסיף כי היכרותו השטחית עם ראש המועצה "לא היוותה שיקול דומיננטי במינוי, אם בכלל", וכי הוא נבחר לתפקיד משיקולים עניינים בלבד ולאור יכולותיו, המוניטין וההישגים שצבר. לתשובתו צירף הגזבר תצהיר20 הג[ החתום בידי אדם שהוגדר בו כ"מכיר את ]זבר זה שנים רבות" (להלן - המקורב). המקורב ציין כי בתקופת הבחירות לרשויות המקומיות בשנת 2008 שכן מטה הבחירות של ראש המועצה בצמוד לביתו שבגדרה. המקורב הוסיף כי בעת ביקורו של הגזבר (מועמד א' בשעתו) בביתו ולאור יכולותיו המקצועיות בתחום העסקי הוא ביקש ממנו שיסייע בניסוח ובהגהה של פרסומים הנוגעים למטה הבחירות של ראש המועצה, שבו תמך המקורב. עוד ציין המקורב כי הגזבר (מועמד א' בשעתו) עשה זאת בהתנדבות "על רקע בקשתי כחבר". .__________________ .20 נחתם לפני עורך דין ביוני 2012. המועצה המקומית גדרה 1831 . משרד מבקר המדינה העיר לראש המועצה כי בהיותו עובד ציבור אסור היה לו להימצא במצב המעורר חשש לניגוד עניינים, ועל פי כללי מינהל תקין, ראוי היה כי יצהיר על זיקתו למועמד למשרה לפני היועץ המשפטי למועצה21 .ויבקש הנחיות כיצד לנהוג בסוגיה זו .__________________ .21 ראו פס"ד סיעת הליכוד; הכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות, ראו לעיל. 1832 דוח שנתי63ג .בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר ראש המועצה כי הגזבר הוא גזבר מוכשר אשר מונה לתפקיד בשל כישוריו. ראש המועצה הוסיף כי הוא מעולם לא נתקל באיסור המונע מראש רשות מקומית להשתתף במכרזים לאיוש משרה אם יש לו היכרות מוקדמת עם אחד המועמדים לאיושה, למעט האיסור בדבר קרבה משפחתית מדרגה ראשונה. בתשובתה של המועצה למשרד מבקר המדינה היא מסרה כי לא הייתה זיקה כלשהי בין ראש המועצה לגזבר, ולכ ל היותר הייתה ביניהם היכרות "שטחית", ומכל מקום, היכרות שטחית זו לא הייתה שיקול כלשהו במינויו לתפקיד גזבר המועצה. עוד נאמר בתשובה כי ראש המועצה לא פנה מעולם לגזבר כדי שיסייע בניסוח מכתבים הקשורים בתעמולת הבחירות שלו, אלא הגזבר התבקש לעשות כן על ידי מכר משותף לגזבר ולראש המועצה, וכי תכתובות הדואר האלקטרוני אינן מעידות כי ראש המועצה בעל זיקה כלשהי לגזבר, אלא הגזבר שלח תכתובות אלה מתוך רצון טוב והתנדבות. בתשובתה מינואר 2013 מסרה המועצה כי "בעת מינויו של גזבר המועצה, לא ראה ראש המועצה בהיכרות השטחית עם הגזבר כזיקה כלשהי, אשר מחייבת אותו לפנות ליועץ המשפטי למועצה ולקבל הימנו הנחיות כיצד לנהוג. בנוסף, אם ראש המועצה היה יודע על איסור להשתתף בועדת בחינה ו/או על חובה לפנות ליועץ המשפטי למועצה במקרה של זיקה למועמד, אין ספק כי היה עושה זאת (הדגשה במקור)". משרד מבקר המדי נה העיר לראש המועצה כי בתכתובת הדואר האלקטרוני ששלחה פעילה במטה הבחירות של ראש המועצה אל מועמד א' בבקשה להעיר הערותיו למכתב תעמולה מטעם ראש המועצה לקראת הבחירות לראשות המועצה, ובתשובה שנתקבלה ממנו, יש בה משום זיקה. זיקה זו מעלה חשש שראש המועצה היה בניגוד ע ניינים במילוי תפקידו בוועדת הבחינה בה התמודד לאחר מכן מועמד זה לתפקיד גזבר המועצה. לכן, כאמור לעיל, ראוי היה כי יצהיר על זיקה זו למועמד, לפני היועץ המשפטי למועצה ולפעול בהתאם להנחיותיו. מינוי רכזת מצילה יישובית נוכח התגברות תופעות האלימות בחברה הישראלית והצורך במאבק מערכתי כולל בתופעות אלה החליטה ועדת שרים למאבק באלימות בישיבתה בספטמבר 2006 להפעיל את התכנית "עיר ללא אלימות" כמודל למאבק באלימות בתחומי שיפוטן של רשויות מקומיות, על מנת להביא לשינוי באקלים החברתי וליצירת נורמות התנהגות בלתי אלימות בחברה22. בנספחים 1 ו-2 להסכם בין המשרד לביטחון הפנים ובין רשות מקומית אשר הצטרפה למסגרת התכנית "עיר ללא אלימות" (להלן - הנספחים) נקבע כי ייעודו של רכז מצילה 23 יישובי (להלן - רכז) הוא לרכז את פעילות המצילה מהבחינה המקצועית, הארגונית והניהולית לצורך היערכות כלל-יישובית לצמצום ולמניעה של פשיעה ואלימות ביישוב. הרכז פועל במסגרת הרשות המקומית, בכפיפות ארגונית ליו"ר המצילה היישובית, לתיאום פעילותם של ארגונים ציבוריים, אגפים ברשות .__________________ .22 ,מתוך טיוטת הסכם לחתימה בין ממשלת ישראל, באמצעות המשרד לביטחון הפנים ובין הרשויות המקומיות, גרסה משנת 2012. 23 מצילה- מועצה ציבורית יישובית למניעת פשיעה, שמטרתה קידום פעילות כלל - מערכתית קהילתית למניעת פשיעה ואלימות ביישוב. המועצה המקומית גדרה 1833 . המקומית ואחרים העוסקים בנושאים קהילתיים, אשר להם השפעה ישירה על ההתמודדות עם פשיעה ומניעת אלימות. בנספחים נקבע כי דרישות הסף לתפקיד הן, בין היתר, תואר ראשון במדעי החברה או במדעי ההתנהגות, רצוי בקרימינולוגיה או בעבודה סוציאלית, וניסיון של שנתיים 1834 דוח שנתי63ג .בעבודה במערכת אכיפת החוק או בעבודה קהילתית אחרת הקשורה להתמודדות עם פשיעה ואלימות. לחלופין נדרש ניסיון של חמש שנים בתפקיד ניהול וארגון במגזר הציבורי. המועצה הפעילה מצילה יישובית באמצעות מרכז תרבות, נוער וספורט גדרה (להלן - המתנ"ס). בפברואר 2010 פנתה המועצה למשרד הפנים בבקשה לאישור נחיצות משרה לתפקיד רכז מצילה במשרה מלאה, בנימוק שיש לפתח פעולות קהילתיות למניעת פשיעה ואלימות בקהילה. באותו החודש אישר משרד הפנים את בקשת המועצה והורה לה לפרסם מכרז פנימי או פומבי למשרה. במאי 2010 פרסמה המועצה מכרז פומבי לאיוש המשרה, לאחר שפרסום מכרז פנימי24 לא העלה מועמדים לאיושה. דרישות המכרז הפומבי לתפקיד תאמו את הדרישות הנכללות בנספח להסכם עם המשרד לביטחון הפנים. בוועדת הבחינה שהתקיימה בסוף יוני 2010 השתתפו, בין היתר, נציגת מינהל שירות העובדים ומר יואל גמליאל, ראש המועצה. לפני ועדת הבחינה הופיעו שלושה מועמדים, ובהם מועמדת (להלן - מועמדת א' או רכזת מצילה) שעמדה בדרישות ההשכלה שנקב עו במכרז. נמצא כי מועמדת א' (ראו להלן בפרק על המוקד העירוני) החלה לעבוד כרכזת מצילה במתנ"ס בשנת 2010 ללא מכרז. מפרוטוקול ישיבת הוועדה עולה כי מועמדת א' הציגה את עצמה כחצי שנה... ]בגדרה[ כך: "כרגע אני משמשת כרכזת מצילה יישובית במתנ"ס [ מינואר השנה 2010. אין] ."לי ניסיון בשירות הציבורי נציגת מינהל שירות עובדים שהשתתפה בוועדת הבחינה ציינה כי מועמדת א' היא מוכשרת והיא המועמדת הכי מתאימה וראויה לתפקיד, אולם היא הדגישה כי "צריך לצאת למכרז חדש". ועדת הבחינה החליטה שלא לבחור בשום מועמד, בנימוק שלא ניגש למכרז כל מוע מד בעל ניסיון של שנתיים לפחות, כנדרש בנספחים. באפריל 2011 פרסמה המועצה מכרז פומבי חוזר, שגם דרישותיו תאמו את הדרישות שבנספח. בישיבתה של ועדת הבחינה שהתקיימה ביוני 2011 השתתף, בין היתר, מר יואל גמליאל, ראש המועצה. מינהל שירות העובדים במשרד הפנים לא שלח נצ יג לוועדה. לפני הוועדה הופיעה מועמדת א' כמועמדת יחידה. מפרוטוקול ישיבת הוועדה עולה כי מועמדת א' ציינה שהיא מכהנת בתפקיד רכזת מצילה יישובית "כבר שנה ושמונה חודשים". נמצא שהוועדה בחרה במועמדת א' לתפקיד הרכז, אף שהיא לא עמדה בתנאי הסף שלפיו עליה להיות בעלת ני סיון של שנתיים לפחות בעבודה בתחום. בפרוטוקול ישיבת הוועדה לא נמצאה התייחסות לאי-עמידתה של מועמדת א' בתנאי הסף. בחירתה לתפקיד גם לא נומקה. משרד מבקר המדינה העיר למועצה כי בחירתה של מועמדת א' לתפקיד הרכז נעשתה שלא כדין, כיוון שהיא לא עמדה באחד מתנאי הסף לתפקיד, וכי היה על המועצה לפסול את המכרז ולפרסם מכרז פומבי חדש, בהתאם לצווים ולנהלים. .__________________ .24 על פי הודעת אגף כוח אדם ושכר מנובמבר 2003 , במכרז פנימי רשאי להשתתף כל עובד שהתקבל לעבודתו במועצה על פי נוהל קבלת עובדים בלבד. המועצה המקומית גדרה 1835 . בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2012 מסרה רכזת מצילה כי הגורמים בוועדות הבחינה קבעו שהיא הייתה המועמדת הראויה, המקצועית והמרשימה ביותר. הרכזת הוסיפה כי במועד זכייתה במכרז היא עמדה בדרישות ההשכלה, והיה לה ניסיון תעסוקתי של שנה ועשרה חודשים בעבודה קהילתית, וכי "הטענות בנוגע לחסר של חודשיים ימים... הן בבחינת זוטי דברים, והן חוטאות 1836 דוח שנתי63ג .לתמונה המלאה", שלפיה היא הייתה המועמדת הראויה ביותר לתפקיד. המועצה מסרה בתשובתה דברים דומים. ראש המועצה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי לאחר פרסום של ארבעה מכרזים, היה על המועצה לאזן בין טובת הציבור ובין דרישות המכרז, והיא בחרה לפעול לטובת הציבור על ידי איוש התפקיד במועמדת א', אשר הייתה בעלת המלצות מצוינות וניסיון של שנה ועשרה חודשים בעבודה קהילתית. הבדיקה העלתה כי בחוברת תעמולה שכותרתה "יואל גמליאל מוביל גדרה מנצחת", שפורסמה לקראת מערכת הבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימה בנובמבר 2008 , מופיעה תמונתה של רכזת מצילה בעמוד הראשון, בתמונה קבוצתית עם מר גמליאל ואחרים, ובהם חברי הסיעה, ונוסף על כך תמונת דיוקן (פורטרט) שלה פורסמה בגב החוברת. משרד מבקר המדינה העיר לראש המועצה כי בהיותו עובד ציבור אסור היה לו להימצא במצב המעורר חשש לניגוד עניינים. על פי כללי מינהל תקין, ראוי היה כי יצהיר על זיקתו למועמדת לפני היועץ המשפטי למועצה ויבקש הנחיות כיצד לנהוג בסוגיה זו, דבר שלא עשה. בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מסרו ראש המועצה ורכזת מצילה כי הרכזת לא הייתה מעולם חברה במפלגה כלשהי, ובכלל זה בסיעתו של ראש המועצה, ולא קיבלה שכר מסיעתו של ראש המועצה. בתשובת המועצה למשרד מבקר המדינה היא מסרה כי לא הייתה זיקה כלשהי בין ראש המועצה למועמדת, ולכל היותר הייתה ביניהם "היכרות שטחית", ומכל מקום, היכרות שטחית זו לא הייתה שיקול כלשהו במינויה לתפקיד רכזת מצילה. בתשובתה מינואר 2013 .מסרה רכזת מצילה דברים דומים בתשובות המועצה, ראש המועצה ורכזת מצילה נאמר כי היא בחרה להצטלם בחוברת התעמ ולה של ראש המועצה אך ורק על מנת להביע אהדה ותמיכה בכוונותיו של ראש המועצה לחולל שינוי במועצה המקומית גדרה. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותה של מועמדת א' במערכת הבחירות של ראש המועצה במסגרת חוברת התעמולה שכללה את תמונותיה עם ראש המועצה ואחרים ובהם חברי סיעתו, מצביעה על זיקה בינה ובין ראש המועצה. לכן, כאמור לעיל, על ראש המועצה היה להצהיר על זיקה זו. .מינוי ללא מכרז של עובדת בעלת זיקה לראש המועצה .בקובץ העיסוקים נכתב כי המאייש משרת מנהל מוקד עירוני ברשות מקומית יהיה בעל שלוש שנות ניסיון מוכח בניהול מוקד שירות לקוחות אזורי או עירוני או בניהול חברה ציבורית או פרטית שמספר לקוחותיה דומה למספר התושבים ברשות מקומית. המועצה המקומית גדרה 1837 . בישיבתה של מליאת המועצה בינואר 2009 :מסר ראש המועצה לחברי המועצה "אין לנו מועמדים, המועמדים יבחרו על ידי מכרז... שיעמדו בתנאי הסף". ראש המועצה מסר לצוות הביקורת כי המועצה לא קיימה מכרז פנימי. בינואר 2009 ובאוקטובר 2010 פנתה המועצה למשרד הפנים בבקשה לאישור נחיצות משרה לתפקיד מנהל המוקד העירוני. מעיון במסמכי המועצה ומבדיקה במחוז מרכז של משרד הפנים, לא נמצא אישור משרד הפנים בדבר נחיצות המשרה. נמצא כי העובדת שמונתה לרכזת מצילה (ראו לעיל) התקבלה קודם לכן לתפקיד מנהלת המוקד העירוני ללא מכרז. עוד נמצא כי אין בידי המועצה תאריך מדויק של תחילת עבודתה. רכזת מצילה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא מונתה למנהלת המוקד העירוני באוקטובר 2010. כאמור, הועלה כי תמונתה של מנהלת המוקד העירוני (רכזת מצילה) הופיעה בפרסום בחוברת תעמולת הבחירות של ראש המועצה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה מנהלת המוקד העירוני כי היא מונתה לתפקיד על בסיס ההערכה המקצועית שזכתה לה מגורמים מקצועיים, לאור ניסיונה בפעילות מול גורמי האכיפה, ובעקבות פועלה חל שיפור ניכר בתפקוד המוקד העירוני וברמת שירותיו. בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מיוני ומאוגוסט 2012 מסרו גם ראש המועצה והמועצה כי מנהלת המוקד העירוני מונתה לתפקיד בשל כישוריה, וכי חל שיפור של ממש בטיפולו של המוקד העירוני בפניות התושבים בתקופה שהיא משמשת בתפקיד. המועצה וראש המועצה הוסיפו כי בימים הקרובים תפרסם המועצה מכרז למשרת מנהל מחלקה לרישוי עסקים, פיקוח ובקרה, והתפקיד יכלול גם את משרת מנהל המוקד העירוני. לתשובתה צירפה המועצה את אישור נחיצות המשרה שנתן משרד הפנים בדצמבר 2011 . מכאן עולה כי עד למועד מתן תשובת המועצה בינואר 2013 לא פרסמה המועצה מכרז לתפקיד. משרד מבקר המדינה העיר למועצה כי במינוי מנהלת המוקד העירוני ללא מכרז היא פגעה בעקרון השוויון. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לפרסם מכרז לתפקיד לאלתר. .העסקת יועצים חיצוניים .בתוספת הרביעית לצו המ ועצות המקומיות (א) (להלן - התוספת), נקבע בסעיף 8 ,(א) כי "מועצה מקומית רשאית להתקשר בחוזה להזמנת טובין או לביצוע עבודה שערכו עולה על 15,000 ש"ח, אולם אינו עולה על 75,000 ש"ח, על פי מכרז שאינו פומבי (להלן - מכרז זוטא)". בחוזר מנכ"ל משרד הפנים25 עודכנו הסכומים ל- 59,000 ש''ח עד 295,100 ש''ח (לא כולל מע"ם). .__________________ .25 'חוזר מס 3/2006 ממאי 2006. 1838 דוח שנתי63ג .עוד נקבע בתוספת כי ועדת המכרזים של המועצה תנהל רשימה של ספקים וקבלנים אשר רשאים להשתתף במכרז זוטא ותקבע את אמות המידה שלפיהן יפנו אל הספקים והקבלנים. בסעיף 8 (ד) לתוספת נקבע כי "הודעה על מכרז זוטא לספקים או קבלנים הכלולים ברשימה תיעשה על ידי משלוח הודעה בדואר רשום עם אישור מסירה... לפי הפירוט להלן: (1 ) אם ערכו של החוזה המוצע עולה על 15,000 ש"ח ואינו עולה על 37,500 ש"ח- לארבעה ספקים או קבלנים לפחות הכלולים ברשימה; ( 2 ) אם ערכו של החוזה המוצע עולה על 37,500 ש"ח ואינו עולה על 75,000 ש"ח- המועצה המקומית גדרה 1839 . לשישה ספקים או קבלנים לפחות הכלולים ברשימה". בחוזר מנכ"ל משרד הפנים דלעיל עודכן כי אם שווי ההתקשרות עולה על 59,000 ש"ח אולם אינו עולה על 147,600 ש''ח לא כולל מע"ם, תשלח פנייה לארבעה ספקים או קבלנים לפחות ואם שווי ההתקשרות עולה על 147,600 ש"ח אולם אינו עולה על 295,100 ש''ח לא כולל מע"ם, תישלח פנייה לשישה ספקים או קבלנים לפחות. .התקשרות עם דובר ויועץ אסטרטגי .בחוזר מנכ"ל משרד הפנים ממאי 2003 , שבו פורטו ההנחיות בנושא הבקשה לאישור נחיצות משרה, נקבע כי תשובה לבקשה תינתן בכתב ותהיה מנומקת. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/02 מאוקטובר 2002 נאמר כי לפי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, משרת דובר רשות מקומית אינה משרת אמון, ולכן יש לפרסם מכרז לאיושה. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 10/2004 נקבע כי "נוכח התרחבות התופעה של העסקת יועצים לראש הרשות נבקש להבהיר שהעסקת יועץ לראש הרשות שהוא עובד הרשות טעונה מכרז, ובמועצות מקומיות ואזוריות טעונה גם אישור נחיצות משרה... אשר ליועצים שאינם עובדי הרשות אין להעסיק יועצים בתפקידים שמעצם טיבם צריכים להיות מאויישים על ידי עובדי הרשות או במקביל לעובד הרשות הממלא תפקיד דומה... יש להימנע מהעסקת יועצים חיצוניים ליחסי ציבור ודוברות, תפקיד שיש למלאו, במידת הצורך באמצעות עובד. יש להעסיק יועצים חיצוניים רק בתחומים בהם יש הצדקה להעזר בשרותים מסוג זה, ובהתאם לכל דין". בקובץ ניתוח עיסוקים נקבע כי אחד מתנאי הסף לקבלה לתפקיד דובר הרשות הוא תואר ראשון (B.A ) בתקשורת המונים ולחלופין השכלה אקדמית חלקית; כמו כן על המועמד לתפקיד לעמוד בהצלחה בהשתלמויות בקורס תקשורת המונים ברמה אקדמית ובקורס פרסום ויחסי ציבור - דוברות ברמה אקדמית; עוד נקבע כי על הדובר להיות בעל ניסיון מקצועי מוכח ומוצלח כאחראי ליחסי ציבור במוסד ציבורי מוכר במשך שלוש שנים לפחות. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/2011 מאפריל 2011 נקבע "נוהל לבדיקה ולמניעת חשש לניגוד עניינים בהעסקת יועצים חיצוניים ברשויות המקומיות". לפי ההגדרה בחוזר, יועץ הוא "כל מי שההתקשרות בינו לבין הרשות המקומית היא על פי חוזה קבלני והוא אינו במעמד של עובד הרשות המקומית". בחוזר נקבע כי לאחר סיום הליכי הבחירה לתפקיד יועץ ברשות המקומית ימלא היועץ שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים ויגישו ליועץ המשפטי של הרשות המקומית. בשאלון ישיב היועץ על כמה שאלות, ובין היתר יציין אם היו לו זיקה או קשר, שלא כאזרח המקבל שירות, לפעילות הרשות המקומית שבה הוא מועמד לעבוד או לגופים הקשורים אליו או למי שאמורים להיות ממונים עליו או כפופים לו בתפקיד שאליו הוא מועמד. 1. ב- 28.12.08 פנתה המועצה למשרד הפנים בבקשה לקבלת אישור נחיצות משרה לתפקיד דובר המועצה בנימוק שלנוכח היקף העבודה המוטלת על ראש המועצה ראוי למנות דובר שיהיה אחראי להסברה ולייצוג של מדיניות המועצה כלפי משרדי הממשלה, גורמי חוץ ואמצעי התקשורת. בינואר 2009 אישרה המועצה בישיבתה להגיש למשרד הפנים בקשה לאישור נחיצות המשרה של דובר המועצה ולאיש ור להעסקת מועמדת לתפקיד (להלן - 1840 דוח שנתי63ג .מועמדת ב') שלושה חודשים לפי חוזה זמני. לפי מידע שמסרו לצוות הביקורת ראש המועצה ומזכיר המועצה, המועמדת כיהנה בתפקיד חודש ימים בלבד בלי שהתקיים מכרז. המועמדת, שנכחה בישיבת המועצה בינואר 2009 , ציינה לפני חברי המועצה כי היא בעלת תואר ראשון בתקשורת וחינוך ואף תואר ראשון נוסף בעבודה סוציאלית. הועלה כי מחוז מרכז של משרד הפנים סירב לאשר את בקשת המועצה לאישור נחיצות משרה לתפקיד דובר המועצה, אולם לא נימק את סירובו בכתב ולא הביא לידיעת המועצה המקומית מהם הנימוקים לסירוב. המועצה המקומית גדרה 1841 . משרד מבקר המ דינה העיר למשרד הפנים על כך שמחוז מרכז של המשרד לא נימק את סירובו לאשר את נחיצות המשרה, אף שלפי חוזר מנכ"ל משרד הפנים ממאי 2003 יש לנמק אי-אישור נחיצות משרה. 2. בתחילת נובמבר 2011 חתמה המועצה על חוזה התקשרות שתוקפו עד סוף דצמבר 2012 עם יועץ חיצוני לתכנוןאסטרטגי (להלן - היועץ) לשם קבלת שירותי יעוץ לתכנון אסטרטגי לראש המועצה. בחוזה נקבע כי היקף העבודה הוא 100 שעות חודשיות, וכי שכרו של היועץ לא יעלה על 15,000 ש''ח לחודש (כולל מע"ם), דהיינו שכר שנתי של 180,000 ש''ח. יודגש כי לפי הנחיות חוזר מנכ"ל משרד הפנים מ מאי 2006 , סכום זה מחייב פנייה אל שישה מציעים לפחות במסגרת מכרז זוטא. (א) הועלה כי המועצה לא ביצעה מכרז זוטא ולא פנתה לכמה גורמים בבקשה שיציעו את שירותיהם לתפקיד. במקום זאת, ראש המועצה פנה באופן ישיר ובלעדי ליועץ כדי שיכהן כיועץ חיצוני לתכנון אסטרטגי לראש המועצה. ראש המועצה מסר למשרד מבקר המדינה26 ,כי מאחר שהיועץ היה האדם המתאים ביותר לתפקיד זה הוא לא בדק מועמדים נוספים לתפקיד. עוד הועלה כי בחוזה בין העירייה ליועץ לא פורטו מהות התפקיד, דרישות בנוגע לשירותי ייעוץ לתכנון אסטרטגי והעבודות שאמור היועץ לבצע עבור ראש המועצה. בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מסרו המועצה וראש המועצה, כי מינוי היועץ החיצוני לתכנון אסטרטגי נעשה בפטור ממכרז, הניתן להתקשרות המיועדת לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים או יחסי אמון מיוחדים. משרד מבקר המדינה העיר למועצה כי היה עליה לפרט בחוזה עם היועץ את מהות תפקידו, את הגדרת התפקיד ואת הפעולות שעל היועץ לבצע. בהיעדר פירוט כאמור לא ניתן ללמוד מהחוזה אם אמנם מדובר בעבודה מקצועית הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים ולחלופין יחסי אמון מיוחדים המאפשרים התקשרות בפטור ממכרז. מן הראוי היה שהמועצה תפנה ליועץ המשפטי שלה כדי שיחווה את דעתו אם העסקתו של היועץ לתכנון אסטרטגי טעונה מכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, במצב הדברים המתואר עולה חשש כי השימוש שעשתה המועצה בסעיף הפטור ממכרז לא היה ראוי. המועצה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי רק באוגוסט 2012 , בעקבות קבלת טיוטת דוח הביקורת, היא הוסיפה נספח לחוזה ההתקשרות עם היועץ (מסמך שלא היה חלק מהחוזה המקורי) ובו פורטו מהות התפקיד, הדרישות והעבודות שהיועץ אמור לבצע עבור ראש המועצה. המועצה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "בחוק והנחיות משרד הפנים לא קיימת חובה כלש ואף בטיוטת הביקורת לא ]היועץ[ הי לערוך חוזה מפורט עם מצוין מה מקור חובה זו". .__________________ .26 התייחסות ראש המועצה מ- 10.5.12 לתרשומת משיחה שצוות הביקורת ערך עימו ב- 6.3.12. 1842 דוח שנתי63ג .משרד מבקר המדינה העיר למועצה כי אין לקבל גישה זו שלפיה לא חלה חובה לפרט את מהות ההתקשרות. כללי מינהל תקין מחייבים פירוט מלא של תפקידיו של כל גורם שרשות מקומית מתקשרת עימו, כדי למנ וע חילוקי דעות בין הצדדים ופגיעה במהלך העבודה התקין של המועצה. המועצה המקומית גדרה 1843 .)(ב נמצא כי אף על פי שמשרד הפנים הכיר כבר בשנת 2004 בהתרחבות תופעת העסקתם של יועצים וקבע הנחיות בנדון, הוא לא כלל בקובץ ניתוח עיסוקים את תפקיד היועץ לתכנון אסטרטגי, ולפיכך לא ברור כלל ועיקר במה הוא צריך לעסוק, ומהם הכישורים הדרושים למילוי התפקיד. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד הפנים כי בשלב הכנתו של קובץ הגדרת תפקידים בשלטון המקומי (שלב ב', ראו לעיל), יפורסם תיאור תפקיד למנהל תכנון אסטרטגי. משרד מבקר המדינה מדגיש לפני משרד הפנים כי מינוי היועץ החיצוני לתכנון אסטרטגי במועצה ממחיש את הנחיצות שבעדכון קובץ ניתוח עיסוקים ואת חשיבות עדכונו (בעניין זה ראו לעיל). 3. ב- 15.11.11 , כשבועיים לאחר כריתת החוזה בין הצדדים, הודיע ראש המועצה כי היועץ לתכנון אסטרטגי מונה - נוסף על תפקידו זה - גם לדובר המועצה, וכי הוא חלק בלתי נפרד מצוות הלשכה. הועלה כי המועצה לא פנתה למשרד הפנים בבקשה לאישור נחיצות משרת דובר המועצה שמילא היועץ החיצוני לתכנון אסטרטגי; וכי העסקתו של היועץ גם כדובר לא הובאה לאישור מליאת המועצה. יתרה מזו, לא נמצאו במועצה שום מסמכים המפרטים את הכי שורים והניסיון שבגינם היועץ מתאים לכהן כיועץ לתכנון אסטרטגי וכדובר המועצה, בהתאם לדרישות המופיעות בקובץ ניתוח עיסוקים. יודגש כי רק לאחר בקשת משרד מבקר המדינה במרץ 2012 נמסרו קורות חייו של היועץ למשרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה העיר למועצה על החומרה שבה עסקת דובר ללא ביצוע מכרז, וממילא ללא אישור מליאת המועצה, ואף ללא אישור נחיצות משרה מטעם משרד הפנים שסירב כבר בשנת 2008 לבקשת המועצה לאשר את נחיצותו של תפקיד זה. נוסף על כך, מינוי הדובר ללא מכרז מחטיא את התכליות המרכזיות שבבסיס הליך המכרז, שאותן צריכה להבטיח הרשות המקומית: בחירת המועמד המתאים ביותר תוך שמירה על עקרון השוויון. כמו כן לא נמצא במועצה שאלון לאיתור חשש לניגוד ענייני ם שהיועץ היה אמור למלא, בהתאם להנחיות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. נמצא כי גם בעניין זה, רק בעקבות מסירת טיוטת דוח הביקורת לראש המועצה והיועץ לקבלת תגובתם מסר היועץ את השאלון ביוני 2012 .כמתחייב משרד מבקר המדינה העיר למועצה על שלא נמצא ברשותה שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים שהיועץ החיצוני לתכנון אסטרטגי היה אמור למלא, דבר שהוא בעל משנה חשיבות מאחר שהיועץ אינו עובד הרשות אלא משמש נותן שירותים חיצוני. בתשובתו מיוני 2012 למשרד מבקר המדינה מסר היועץ החיצוני לתכנון אסטרטגי כי מינויו לתפקיד נעשה על סמך כישוריו האישיים שצבר במשך השנים, וכי שימש יועץ לתכנון אסטרטגי בלבד ולא דובר המועצה. הוא הוסיף כי לא היה חבר רשום 1844 דוח שנתי63ג .בסיעתו של ראש המועצה או במפלגתו וכ י לא שימש בשום תפקיד מטעמן ולא קיבל מהן שכר. המועצה וראש המועצה מסרו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה, כי "היועץ לתכנון אסטרטגי אינו מועסק ולא הועסק כדובר המועצה ... מיד ]ההדגשה במקור[ עם קבלת טיוטת הביקורת ולאור העובדה, כי עלה ספק לגבי תפקודו של היועץ ולאור הטענה כי היועץ משמש כדובר במועצה", ביוני 2012 שלח ראש המועצה מכתב ליועץ לתכנון אסטרטגי ובו הבהיר לו כי הוא אינו מועסק המועצה המקומית גדרה 1845 . כדובר המועצה. עוד מסרו כי היועץ נבחר לתפקיד על סמך כישוריו, ניסיונו וחיוניותו הרבה למועצה ולא משיקולים פוליטיים. ראש המועצה הוסיף כי היוע ץ לא היה פעיל פוליטי שלו או של מי מטעמו או מטעם מפלגתו. בהתקשרותה של המועצה עם יועץ חיצוני לתכנון אסטרטגי, שהגדירה אותו לאחר מכן גם כדובר, היא גם עקפה את הנחיות משרד הפנים ולפיהן את תפקיד דובר מועצה יאייש עובד הרשות המקומית. התקשרות עם יועץ משפטי חיצוני קבוע 1. על פי סעיף3 לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו- 1975 (להלן - חוק הייעוץ המשפטי), על רשות מקומית למנות עורך דין שיהיה יועצה המשפטי. היועץ המשפטי במועצה מקומית שקבע שר הפנים יהיה עובד המועצה, ויחולו על מינויו וכהונתו ההוראות החלות על עובדי אותה מועצה מקומית 27 . יוצא אפוא שמועצה מקומית ששר הפנים לא קבע לגביה קביעה כאמור רשאית להעסיק יועץ משפטי שאינו עובד שלה. בחוזר מנכ"ל 5/2009 ממרץ 2009 נקבע נוהל המפרט את אופן מינויו של יועץ משפטי חיצוני קבוע לרשות מקומית שלא הוטלה עליה חובה על פי דין למנות יועץ משפטי שהוא עובדה. בנוהל נאמר כי אף על פי שהחוק לא הטיל על חלק מן הרשויות המקומיות חובה למנות להן יועץ משפטי שהוא עובד הרשות, מהות תפקידו של יועץ משפטי, הצורך בהשתלבותו בעבודה השוטפת של הרשות והחובות המוטלות עליו כשומר סף מצדיקות, ככלל, שגם רשות מקומית כזו תבחן בכובד ראש מינוי יועץ משפטי שהוא עובדה. כפועל יוצא מכך, בתהליך קבלת ההחלטה בדבר מינוי יועץ משפטי על ראש הרשות המקומית לשקול תחילה את האפשרות למנות יועץ משפטי שהוא עובד המועצה, ועליו לקבל את החלטתו בהסתמך על חוות דעת הגזבר ומנכ"ל הרשות. אם החליט ראש הרשות המקומית שלא למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות, תוקם ועדה מקצועית שתפקידה להמליץ לו בדבר מינוי של היועץ. הרכבה של הוועדה, שיקוליה, תנאי הכשירות והפסלות של היועץ, משך העסקתו של היועץ, כללים למניעת חשש לניגוד עניינים והוראות נוספות קבועים בנוהל האמור. בין תנאי הכשירות נקבע כי המועמד יהיה עורך דין, בעל ניסיון מעשי מוכח בעריכת דין שלא יפחת מחמש שנים ובעל בקיאות וניסיון מוכח באחד או יותר מתחומי פעילותה העיקריים של רשות מקומית או בתחום המשפט הציבורי. בפברואר 2010 נשלחה הודעת מנכ"ל משרד הפנים בדבר הקפאת תוקפו של הנוהל למינוי יועץ משפטי חיצוני קבוע לרשות מקומית עד ינואר 2011 . הדבר נומק בכך שנדרשת בדיקתם של כמה היבטים הנוגעים ליישום הנוהל. באפריל 2011 הודיע מנכ"ל משרד הפנים (בפועל) דאז, כי תקופת הקפאת חוזר המנכ"ל תוארך עד יוני 2011 ולחלופין עד מועד סיום בדיקת הנהלים, המוקדם שבהם. הועלה כי שר הפנים לא קבע לגבי שום מועצה מקומית חובת העסקה של יועץ משפטי כעובד המועצה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד הפנים כי שר הפנים לא ראה עד כה צורך להשתמש בסמכותו הקבועה בחוק ולהרחיב את החובה החלה על עיריות .__________________ .27 אלא אם כן נקבעהבדין הוראה אחרת לעניין זה. 1846 דוח שנתי63ג .להעסיק יועץ משפטי שהוא עובד העירייה ולקבוע שעל המועצה המקומית למנות יועץ משפטי שהוא עובדה. עוד מסר משרד הפנים המועצה המקומית גדרה 1847 . כי הוא מקווה שלאחר ביצוע תיקונים בנוהל למינוי יועץ משפטי קבוע לרשות מקומית, הוא יפורסם וייכנס לתוקפו בזמן הקרוב. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי משגילה את דעתו בחוזר מנכ"ל שיש צורך בהסדרת אופן מינויו של יועץ משפטי חיצוני קבוע לרשות המקומית שאינה חייבת למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות, מן הראוי להכניס הוראות אלה לתוקף. 2. בקובץ ניתוח עיסוקים נקבע כי המאייש משרת יועץ משפטי יהיה בהשכלתו משפטן שעבר השתלמות בדיני מסים, בדיני התכנון והבנייה, ברישוי עסקים ובחוקי עזר עירוניים, וכן בעל ניסיון מקצועי מוכח ומוצלח כמשפטן בעל רישיון לעריכת דין מטעם לשכת עורכי הדין שהתמחה במשך חמש שנים לפחות בדיני עבודה, בדין אזרחי ובייעוץ משפטי לרשויות מקומיות. בדצמבר 2002 פרסם האגף לכוח אדם ושכר שבמשרד הפנים חוזר מיוחד ובו, בין היתר, הנחיות בעניין מכרזים למשרות של עובדים סטטוטוריים, בדירוג ובדרגה של מנכ"ל, או מזכיר/גזבר, מהנדס ויועץ משפטי. בהנחיות נקבע כי על העובדים הסטטוטוריים (ובכללם היועץ המשפטי) לעמוד בקריטריונים האלה: עליהם להיות בעלי תואר אקדמי (לפחות תואר ראשון), רצוי בכלכלה, במינהל עסקים, במינהל ציבורי, במשפטים, באדריכלות, בהנדסה או בראיית חשבון. ברשויות שמספר תושביהן קטן מ- 50,000 נדרשים העובדים הסטטוטוריים להיות בעלי ניסיון מוכח של שבע שנים בעבודה בתחום המקצועי הספציפי ובתפקידי ניהול: בדרג הבכיר במינהל ציבורי או במינהל כללי. בישיבתה בסוף דצמבר 2008 אישרה מליאת המועצה את מינויו של עורך דין ליועץ המשפטי של המועצה (להלן - עורך דין א' או היועץ המשפטי). בדבריו בישיבת מליאת המועצה בנושא ציין ראש המועצה כי "נושא של יועץ משפטי לא מחויב להביא אותו למליאה... ראש המועצה יכול להחליט על יועץ משפטי ללא ישיבת מליאה". עוד ציין ראש המועצה כי עורך דין א' נותן ייעוץ לכמה רשויות מקומיות והוא מומחה לדיני עבודה, וכי "כל הישיבות יהיה לנו פה יועץ שייתן ליווי למועצה הזאת כמו שצריך". מן הפרוטוקול עולה עוד כי לא הוצגו לחברי המועצה מסמכים ונתונים בדבר קורות חייו של עורך דין א' וניסיונו המקצועי, על אף בקשות של חברי מועצה. בישיבת מועצה במרץ 2009 ביקש חבר מליאת המועצה מראש המועצה את ההסכם להעסקתו של היועץ המשפטי ונתונים בעניינו. בישיבת מועצה נוספת שהתקיימה במאי 2009 דרש שוב חבר המליאה לקבל, בין היתר, את קורות חייו של היועץ המשפטי. נמצא כי בשתי הישיבות לא נמסר לחברי מליאת המועצה המידע הנדרש. משרד מבקר המדינה העיר לראש המועצה כי משהביא את ההחלטה לדיון לפני מליאת המועצה, היה עליו להביא לפני חבריה את כל המידע הנחוץ לשם קבלת החלטה מושכלת. בכך שלא מסר לחברי המועצה פרטים מהותיים לגבי היועץ המשפטי ובכלל זה את קורות חייו ומידע על ניסיונו המקצועי, נפגע תהליך קבלת ההחלטות, משום שלחברי המועצה לא היה בסיס להחליט אם המועמד מתאים לתפקיד ואם יש לו הכישורים הדרושים. להחלטה מעין זו מ שנה חשיבות מאחר שהיועץ המשפטי החיצוני של המועצה הוא היועץ המשפטי שלה ואין לה יועץ משפטי שהוא עובד המועצה. 1848 דוח שנתי63ג .המועצה מסרה בתשובתה כי עצם הצגת היועץ המשפטי למליאת המועצה היא מסירת פרטים מהותיים לגביו, וכי היא "עדיפה על פני הצגת קורות חיים... שכן באמצעות הצגת ק לא יינתן מענה לכל השאלות ]היועץ המשפטי[ ...ורות החיים של העולות בקשר עם מינויו". המועצה המקומית גדרה 1849 . בתשובת היועץ המשפטי שנמסרה למשרד מבקר המדינה צוין כי אין חובה להביא מינוי יועץ משפטי לאישור מליאת המועצה. בעניין זה יודגש, שגם אם אין חובה להביא מינוי יועץ משפטי חיצוני לאישור מליאת המועצה, הרי משהחליט ראש המועצה להביא את מינויו של היועץ לדיון במליאת המועצה, עליו היה להציג את כל הפרטים הנוגעים למינוי. משרד מבקר המדינה מדגיש לפני המועצה כי טענתה בדבר נכונותה לתת מענה ולמסור פרטים מהותיים, כדבריה, אינה מתיישבת עם הימנעותה ממסירת קורות חייו של היועץ לחבר המליאה. על המועצה היה לדאוג למסירת פרטים באופן מדויק ומהימן לחברי המליאה; הצגת היועץ המשפטי לפני מליאת המועצה אינה תחליף להצגת קורות חייו וכל מסמך אחר הנוגע אליו. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי היועץ המשפטי קיבל את הסמכתו לעורך דין ב- 10.6.0428 ; כלומר, עד תחילת כהונתו כיועץ המשפטי של המועצה שימש עורך דין רק כארבע שנים וחצי. המועצה וראש המועצה מסרו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה כי "ככל הנראה, הקובץ חל על עובדי הרשות ולא על עובדים חיצונים שאינם עובדי הרשות. לפיכך, וככל הנראה היועץ [ ..., קובץ ניהול העיסוקים אינו חל על מינויו של ". דברים דומים מסר היועץ המשפטי.]המשפטי לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שדרישות הניסיון ממועמד לתפקיד יועץ משפטי חיצוני קבוע יהיו דרישות הניסיון שקבע משרד הפנים לגבי יועצים משפטיים שהם עובדי הרשות. דרישו ת אלה אמורות להבטיח בחירת יועץ משפטי מוכשר, מנוסה ובקיא בדינים הרלוונטיים. גם מן הטעם הזה על משרד הפנים להחיש את הטיפול בנוהל שכולל הסדרה מפורשת של עניין זה. 3. ,"הבדיקה העלתה כי בחוברת התעמולה "יואל גמליאל מוביל גדרה מנצחת שפורסמה לקראת מערכת הבחירות לרשו יות המקומיות שהתקיימה בנובמבר 2008 , מופיעה גם תמונתו של עורך דין א' (שמונה אחר כך כאמור ליועץ המשפטי החיצוני של המועצה) בעמוד הראשון, בתמונה הקבוצתית עם מר גמליאל ואחרים, ונוסף על כך מופיעה תמונת דיוקן שלו בגב החוברת. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר היועץ ה משפטי כי אינו מכחיש שתמך בבחירתו של ראש המועצה וסייע לבחירתו, אך תמונותיו שהופיעו בחוברת התעמולה של ראש המועצה נכללו בה לפי שיקול דעתו הבלעדי של עורך החוברת ובלי לשאול לדעתו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר ראש המועצה כי היועץ המשפטי (קודם מינויו) תמך במועמ דותו לתפקיד ראש המועצה באופן וולונטרי ומתוך רצונו שלו לעשות שינוי במועצה. ראש המועצה ציין, כי "העובדה כי תושב רשות מגלה עניין בבחירות במועצה, בה הוא מתגורר, בדומה לרוב האנשים המתגוררים במועצה .__________________ .28 על סמך מידע שהתקבל לבקשת משרד מבקר המדינה מלשכת עורכי הדין בישראל במרץ 2012. 1850 דוח שנתי63ג .ואשר תמכו בי, יהיה מנוע מלהתמודד למשרה כלשהי, הינה תמוהה... ועלו לה להוביל לפגיעה משמעותית בעקרון השוויון ובעקרון חופש העיסוק". המועצה מסרה גם היא בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי תמונתו של עורך דין א' שהובאה בחוברת צולמה בשל תמיכתו בשינוי המועצה ורצונו הטוב לתמוך בשינוי במועצה. המועצה המקומית גדרה 1851 . לדעת משרד מבקר המדינה, פרסום תמונותיו של עורך דין א' בחוברת התעמולה של ראש המועצה שפורסמה לקראת מערכת הבחירות בנובמבר 2008 ,"מלמדת על פעילות החורגת מ"גילוי עניין בבחירות שלא כטענת ראש המועצה. גם בחירתו על אף שכישוריו וניסיונו לא הובאו כלל לפני חברי המועצה מחזקת את הצורך בהקפדה על עקרונות של שקיפות ומסירת מידע מלא דבר שלא נעשה. תפקיד היועץ המשפטי הוא תפקיד חשוב, והוא משמש אחד משומרי הסף ברשות, ומכאן שחשוב להציג את מלוא המידע על המועמד כדי שייבחר האדם המתאים לתפקיד. 4. לא נמצא במועצה שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים שהיועץ המשפטי אמור היה למלא, בהתאם להנחיות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. נמצא כי רק בעקבות העברת טיוטת דוח הביקורת לראש המועצה וליועץ המשפטי ביוני 2012 מסר היועץ המשפטי את השאלון. משרד מבקר המדינה העיר למועצה על שלא נמצא ברשותה שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים שהיועץ המשפטי אמור היה למלא, דבר שהוא בעל משנה חשיבות מאחר שהיועץ אינו עובד הרשות אלא נותן שירותים חיצוני. התקשרות עם תובע עירוני יחידת התביעה היא חלק מרכזי במערך המשפטי של הרשות המקומית. בראשה עומד התובע הראשי (התובע העירוני), הממונה על פעולות היחידה, ולעתים מכהנים בה תובעים נוספים. תובעים עירוניים אחראים להגשת כתבי אישום ולייצוג בבתי משפט לעניינים מקומיים בכל הקשור לעברות שונות, ובכלל זה על חוק רישוי עסקים, התשכ"ח- 1968 , על חוקי העזר של הרשות המקומית, ועל כל חיקוק אחר שיידרש29. בחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב- 1982 , פורטו הגורמים שיכולים לשמש תובעים, ובהם: "מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות תובע, דרך כלל, לסוג של משפטים, לבתי משפט מסוימים או למשפט מסוים"30 . מכוח סעיף זה היועץ המשפטי לממשלה מסמיך את התובעים ברשויות המקומיות. התובעים ברשויות המקומיות פועלים על פי הנחיות היועץ המשפ טי לממשלה, בכפוף לייפוי כוח מטעמו. התובעים פועלים במסגרת מערכת התביעה הפלילית, באופן עצמאי, ואין הם כפופים בתחום התביעה הפלילית להוראות של ראש הרשות המקומית, או לנבחרים אחרים או לעובדים בכירים של הרשות, בין היתר בנוגע לקבלת החלטות אם להגיש כתבי אישום ובנוג ע לחומרת העונש שראוי לתבוע בבית המשפט. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 31 נאמר כי על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא "הסמכת תובעים ברשויות מקומיות" מספטמבר 1998 , היועץ המשפטי .__________________ .29 את ההליכים המשפטיים שעניינם אכיפה של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 , .מנהלים תובעי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה 30 סעיף12()(א1.))(ב 31 חוזר6/99 מיולי 1999. 1852 דוח שנתי63ג .לממשלה לא יסמיך ולא יחודשו הסמכות של תובעים שהם עורכי דין חיצוניים ברשויות המקומיות החייבות לפי החוק בהעסקת יועץ משפטי שהוא עובד הרשות המקומית. המועצה המקומית גדרה 1853 . נמצא כי בינואר 2009 אישרה מליאת המועצה את מינויו של עורך דין לתפקיד תובע עירוני (להלן - התובע העירוני) בתחום רישוי עסקים ועברות מסוג בררת קנס32 . בפברואר 2009 חתמה המועצה על הסכם עם התובע העירוני למתן ייעוץ משפטי בתחום רישוי עסקים ועברות מסוג בררת קנס על פי החוקים שיפורטו בכתב ההסמכה כתובע עירוני בכפוף לאישור היועץ המשפטי לממשלה. בהסכם נקבע בין היתר כי התובע יעניק למועצה ייעוץ משפטי שוטף בעניינים האמורים, יגיש כתבי אישום וינהל הליכים משפטיים בבית המשפט33 . בדבריו בישיבת מליאת המועצה בנושא ציין ראש המועצה כי מדובר ביועץ משפטי של איגוד ערים לחינוך על-יסודי (גדרה, גדרות, מזכרת בתיה), והוסיף: "דרך אגב לי בו מניות ]שהיו[ גם לפרוטוקול אני יכול להגיד שהוא היה יועץ משפטי בתאגיד לשעבר. לכן אני בא ויודע שהוא יכול לתת מענה". לשאלות חברי מועצה בנוגע לניסיונו של המועמד בעבודה ברשויות מקומיות ציין ראש המועצה כי למועמד יש ניסיון בעבודה ברשויות מקומיות. נמצא כי אף שלראש המועצה הייתה היכרות מוקדמת וזיקה למועמד לתפקיד התובע, הוא לא פנה ליועץ המשפטי למועצה בבקשה לקבל הנחיות כיצד לנהוג . בתגובתו של ראש המועצה ממאי 2012 על תרשומת שיחה שהתקיימה בינו ובין צוות הביקורת במרץ 2012 הוא הוסיף כלהלן: התובע העירוני מונה לתפקיד "בשל כישוריו ונסיונו הרבים, ולאור העובדה כי ראש המועצה, התרשם לטובה מעבודתו... בתקופה בה... שימש כיועץ משפטי של תאגיד מוניות שירות... אשר לראש המועצה היו בו מניות. דהיינו, במסגרת ההיכרות המוקדמת... נחשף ראש ולפיכך, הציע אותו כמועמד לתפקיד התובע ]התובע העירוני[ המועצה לכישוריו של , ניתן גילוי ]התובע העירוני[ העירוני... להיכרות המוקדמת של ראש המועצה עם נאות במסגרת ישיבת המועצה...". נמצא כי בדצמבר 2008 הפסיק ראש המועצה להחזיק במניות התאגיד, וכי במועד סיום הביקורת החזיקה אשתו ב- 26.67 % .ממניות התאגיד מפרוטוקול ישיבת מליאת המועצה מינואר 2009 עולה כי לא הוצגו בדיון מסמכים ונתונים הנוגעים למועמד, ובהם: שמו, פרטים על קורו ת חייו ופרטים על ניסיונו המקצועי, אף שחברי המועצה ביקשו מראש המועצה לקבל את המידע האמור. אף על פי כן נמצא כי המועצה אישרה בישיבתה את מינוי המועמד לתובע העירוני. בתשובתו מיוני 2012 למשרד מבקר המדינה מסר התובע העירוני כי הוא הציג את מועמדותו לתפקיד לא בשל הי כרותו המוקדמת עם ראש המועצה אלא בידיעה בדבר יכולותיו המשפטיות ובעצמאות שיקול הדעת שלו. עוד מסר התובע העירוני כי הגורם הקובע לעניין מינויו אינו החלטת המועצה אלא העובדה שמינה אותו היועץ המשפטי לממשלה לאחר שעבר את ביקורתה של ועדת הסמכה בפרקליטות המדינה. התובע העירוני הוסיף כי מהבחינה המקצועית הוא כפוף להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטות המדינה ולא למועצה או למי מטעמה, ולכן אין חשש שאינו עצמאי ושהוא תלוי במועצה. בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מסרו המועצה וראש המועצה כי מדובר בתובע עירוני מוכשר ובעל ניסיון רב. ראש המועצה הוסיף כי הוא ציין לפני המועצה שהוא מכיר את התובע העירוני, וכי התובע נבחר לתפקיד בזכות כישוריו, ניסיונו .__________________ .32 עברות שלנאשם בביצוען ניתנת הבחירה לשלם בגינן קנס או להתייצב למשפט במועד שנקבע לו. 33 בהסכם נקבע כי תמורת שירותיו תשלם המועצה לתובע תשלום חודשי של 3,000 ש''ח בתוספת מע"ם, בהנחה שהיקף הפעילות הוא250 .דוחות לכל שנת עבודה 1854 דוח שנתי63ג .והמקצועיות שלו, ללא קשר ל"היכרות השטחית" בין ראש המועצה למועמד ולא היו שום שיקולים זרים בבחירתו. המועצה המקומית גדרה 1855 . משרד המשפטים מסר בתשובתו מינואר 2013 למשרדמבקר המדינה כי "לא היה מצוי בידיעת המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין והוועדה המייעצת ליועץ המשפטי לממשלה בענייני הסמכות, עת המליצו בעבר ליועץ המשפטי לממשלה להסמיך כתובע", כי לתובע העירוני הנדון היו "קשרי יצוג עם ראש ]את התובע העירוני [ המועצה בהיותו מחזיק במניות ת אגיד". עוד מסר משרד המשפטים, כי לאור המידע החדש תבדוק הוועדה המייעצת בעת חידוש הסמכתו של התובע העירוני, האם יש במידע החדש כדי להשפיע על כשירותו ועל חידוש הסמכתו, כתובע הרשות המקומית גדרה, לשנת 2013. התובע העירוני של המועצה היה יועץ משפטי של תאגיד אשר לראש המועצה היו בו מניות לפני היבחרו לתפקיד ראש המועצה. במהלך ישיבת המליאה שבה אושר המינוי, קודם להכרעה בנושא, אף דיבר ראש המועצה בשבחו של המועמד וציין כי לאור היכרותם המוקדמת הוא יודע "שהוא יכול לתת מענה". כאמור, לא הוצגו לפני חברי המועצה נתונים כלשהם על המועמד, ניסיונו, הכשרתו וכישוריו, דבר שהוא פגום. מאחר שלראש המועצה הייתה היכרות מוקדמת וזיקה למועמד לתפקיד התובע, היה עליו להצהיר לפני היועץ המשפטי למועצה על היכרותו עם המועמד לתפקיד ועל הזיקה ביניהם, ולקבל הנחיות כיצד לנהוג בעניין, אולם הוא לא עשה זאת. ההיכרות המוקדמת עם ראש המועצה עלולה לפגוע בעצמאותו ובאי-תלותו של התובע. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה העיר לראש המועצה כי אי -מסירה של פרטים מהותיים בנוגע למועמד לתפקיד במועצה - ובכלל זה ניסיונו, הכשרתו ואף שמו של המועמד - עלולה לפגוע בשיקול דעתם של מקבלי ההחלטה, חומ רה מיוחדת יש בעובדה שמדובר בתפקיד חשוב כתובע עירוני. . המועצה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת ותמשיך לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בביקורתו. משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי ממצאי הביקורת בדוח זה יידונו במסגרת עבודת מחוז מרכז של משרד הפנים, בשיתוף המועצה המקומית, וכן בוועדה המשרדית למעקב אחר תיקון ליקויים, וזאת במטרה למנוע את הישנות הליקויים ולהביא לתהליכי שיפור. .סיכום .דוח זה חושף תפקוד לקוי של המועצה המקומית גדרה בכל הנוגע להליך איוש חלק מהתפקידים של עובדי המועצה. בהליכי האיוש ה יו חריגות ניכרות מהוראות הדין ומהנהלים, ובהן: העסקת עובדים ללא קבלת אישור ממשרד הפנים בדבר נחיצות משרתם ומינויים לתפקידים במועצה - מהם תפקידים בכירים - בהליכים לקויים. 1856 דוח שנתי63ג . על המועצה ועל ראש המועצה להקפיד לקיים את הליכי קבלת העובדים לשורותיה כדין לפי החוקים, הצווים, ההנחיות וההוראות שנקבעו בעניין זה, ולפי עקרונות מינהל תקין ועקרון שוויון ההזדמנויות בין המועמדים. על משרד הפנים לבחון את הליקויים שהועלו בדוח זה, להעמיד את המועצה על חומרתם ולעקוב אחר האופן שבו תפעל לתיקונם על מנת להבטיח את תפקודה התקין והראוי.

תקציר:
 1817 .המועצה המקומית גדרה . .פעולות הביקורת .במועצה המקומית גדרה נבדקו נושאים הקשורים בקליטת עובדים והעסקתם וכן בהעסקת יועצים. .מינויים .תקציר .החובות והזכויות של העובדים במועצה המקומית גדרה (להלן גם - המועצה) ותנאי השירות שלהם נקבעו בחוקים, בתקנות, בצווים, בהסכמי העבודה ובהסכמים הקיבוציים1 החלים על עובדי הרשויות המקומיות בישראל בכלל ועל עובדי המועצות המקומיות בפרט. הכללים בנושא הליכי קבלת עובדים במועצות המקומיות נקבעו בצו המועצות המקומיות (א), התשי"א- 1950 , בצו המועצות המקומיות (שירות העובדים), התשכ"ב - 1962 , ובצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז - 1977 . בחוקת העבודה מוסדרים יחסי העבודה ברשויות המקומיות. כמו כן מחויבות הרשויות המקומיות לפעול על פי חוזרי מנכ"ל משרד הפנים הנוגעים לכוח אדם. מטרתן העיקרית של ההוראות בצווים השונים, בחוקת העבודה ובחוזרי מנכ"ל משרד הפנים היא להבטיח כי הרשויות המקומיות יאיישו משרות פנויות לפי שיקולים ענייניים ורק על בסיס כישוריהם המקצועיים של המועמדים, וכי תינ תן לכל מועמד הזדמנות שווה לזכות במשרה. .פעולות הביקורת .בחודשים ינואר-מרץ 2012 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בניהול כוח האדם במועצה המקומית גדרה. נבדקו נושאים אלה: קבלת עובדים ללא מכרז; הליכי מכרזים לקבלת עובדים ותנאי המכרזים; קבלת אישור משרד הפנים לאיוש משרות חדשות; העסקת יועצים. .__________________ .1 באוגדן תנאי שירות חובות וזכויות של העובדים בשלטוןהמקומי נכללים, בין היתר, הסכמי העבודה וההסכמים הקיבוציים החלים על עובדי הרשויות המקומיות בישראל. 1818 דוח שנתי63ג .עיקרי הממצאים .הממצאים מצביעים על ליקויים, חלקם חמורים, בתפקודה של המועצה המקומית גדרה בכל הנוגע לקבלת עובדים חדשים2. .אישור בדבר נחיצות משרה וקבלת עובדים ללא מכרז .בשנים 2000 -2011 איישה המועצה חמש משרות בלי שקיבלה אישור בדבר נחיצותן משר הפנים או ממינהל השירות במשרד הפנים. באותן שנים קלטה המועצה ללא מכרז 29 עובדים שקליטתם חייבה פרסום מכרז. .מינוי עובדים בעלי זיקה לראש המועצה במכרז .בשני מכרזים פומביים שקיימה המועצה - מכרז לתפקיד הגזבר ומכרז לתפקיד רכזת מצילה 3 יישובית: השתתף ראש המועצה בדיוני ועדות הבחינה כחבר בוועדות בלי שהצהיר לפני היועץ המשפטי למועצה על זיקתו למועמדים ובלי שנקט אמצעים לנטרול החשש לניגוד העניינים. בחירתה של המועמדת לתפקיד רכזת מצילה יישובית ביוני 2011 נעשתה למרות שהיא לא עמדה באחת מדרישות הסף לתפקיד - משך תקופת הניסיון. .מינוי ללא מכרז של עובדים בעלי זיקה לראש המועצה .מנהלת המוקד העירוני (אשר גם מונתה לרכזת מצילה ביוני 2011 , כמתואר לעיל) הועסקה במועצה ללא מכרז משנת 20094 ., אף שמינויה הצריך מכרז .העסקת יועצים חיצוניים .המועצה התקשרה עם יועץ חיצוני לתכנון אסטרטגי בלא שקיימה כנדרש מכרז זוטא המאפשר למתמודדים נוספים להגיש את מועמדותם לתפקיד זה. בחוזה עם היועץ לא פורטו מהות תפקידו ודרישות התפקיד. היועץ החיצוני לתכנון אסטרטגי מונה לתפקיד דובר המועצה, אף שעל פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים 10/2004 , את התפקיד היה אמור לאייש עובד מועצה. .__________________ .2 יודגש כי אין בהערות משרד מבקר המדינה כדי להטיל דופי בכישוריהם של מי מנושאי התפקידים שנבחרו. הביקורת התמקדה בפגמים שנפלו בהליכי המינוי ובפערים שבין דרישות החוק והנחיות משרד הפנים ובין הליכי המינוי בפועל, מבלי להתייחס לטיב העבודה או השירות שניתן על ידי ממלאי התפקידים. 3 מצילה- מועצה ציבורית יישובית למניעת פשיעה; תפקיד הרכז הוא לרכז את הפעילות היישובית מהבחינה המקצועית, הארגונית והניהולית לצורך היערכות כלל- יישובית לצמצום ולמניעה של פשיעה ואלימות ביישוב. 4 רק לאחר כשנתיים, בדצמבר 2011 , התקבל ממשרד הפנים אישור על נחיצות המשרה, הנדרש לצורך איוש משרה שהתפנתה. המועצה המקומית גדרה 1819 . עובדי המועצה וראש המועצה לא מסרו לחברי המועצה טרם אישור המינויים פרטים מהותיים הנוגעים להתקשרות עם היועץ המשפטי החיצוני של המועצה ועם התובע העירוני, ובהם קורות החיים והניסיון המקצועי של בעלי תפקידים אלה. פרסום תמונותיו של הי ועץ המשפטי בחוברת התעמולה של ראש המועצה שפורסמה לקראת מערכת הבחירות בנובמבר 2008 , מלמדת על פעילות החורגת מ"גילוי עניין בבחירות", שלא כטענת ראש המועצה. התובע העירוני של המועצה היה יועץ משפטי של תאגיד אשר לראש המועצה היו בו מניות לפני היבחרו לתפקיד ראש המועצה. במהלך ישיבת המליאה שבה אושר המינוי, קודם להכרעה בנושא, אף דיבר ראש המועצה בשבחו של המועמד וציין כי לאור היכרותם המוקדמת הוא יודע "שהוא יכול לתת מענה". כאמור, לא הוצגו לפני חברי המועצה נתונים כלשהם על המועמד, ניסיונו, הכשרתו וכישוריו, דבר שהוא פגום. מאח ר שלראש המועצה הייתה היכרות מוקדמת וזיקה למועמד לתפקיד התובע, היה עליו להצהיר לפני היועץ המשפטי למועצה על היכרותו עם המועמד לתפקיד ועל הזיקה ביניהם, ולקבל הנחיות כיצד לנהוג בעניין, אולם הוא לא עשה זאת. ההיכרות המוקדמת עם ראש המועצה עלולה לפגוע בעצמאותו ובאי-תלותו של התובע. .סיכום והמלצות .דוח זה חושף תפקוד לקוי של המועצה המקומית גדרה בכל הנוגע להליך איוש חלק מהתפקידים של עובדי המועצה. בהליכי האיוש היו חריגות ניכרות מהוראות הדין ומהנהלים, ובהן: העסקת עובדים ללא קבלת אישור ממשרד הפנים בדבר נחיצות משרתם ומינויי ם לתפקידים במועצה - מהם תפקידים בכירים - בהליכים לקויים. על המועצה ועל ראש המועצה להקפיד לקיים את הליכי קבלת העובדים לשורותיה כדין לפי החוקים, הצווים, ההנחיות וההוראות שנקבעו בעניין זה, ולפי עקרונות מינהל תקין ועקרון שוויון ההזדמנויות בין המועמדים. על משרד הפנים לבחון את הליקויים שהועלו בדוח זה, להעמיד את המועצה על חומרתם ולעקוב אחר האופן שבו תפעל לתיקונם על מנת להבטיח את תפקודה התקין והראוי. .