משרד המשפטים/הפיקוח על האפוטרופוסים

 ♦ . .__________________ .10 ,מבקר המדינהדוח שנתי 41 ( 1991 '), עמ369 '; הדוח הקודם, עמ672. משרד המשפטים 819 .מבוא .חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב - 1962 (להלן - החוק או חוק הכשרות המשפטית), קובע כי בית משפט רשאי למנות אפוטרופוס , בין היתר, לאדם שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לענייניו ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג ל ו. אדם שבית המשפט מינה לו אפוטרופוס נקרא חסוי . יחיד, תאגיד או האפוטרופוס הכללי שבמשרד המשפטים (להלן - אפ"כ) יכולים להתמנות כאפוטרופוס לחסוי - דהיינו לגופו של החסוי (להלן - אפוטרופוס לעניינים אישיים), לרכושו או לשניהם, לפרק זמן מוגבל (מינוי זמני) או לצמיתות (מינוי קבוע). בתקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (סדר הדין וביצוע), התש"ל - 1970 (להלן- תקנות הכשרות המשפטית או התקנות), נקבע שהעתק של צו האפוטרופסות יומצא לאפ"כ. האפוטרופוס הכללי שכיהן מפברואר 2002 עד יוני 2011 , מר שלמה שחר, (להלן- האפ"כ) ניהל את אגף האפוטרופוס הכללי והכונס הרשמי שבמשרד המשפטים (להלן - אגף האפ"כ). החוק קובע את סמכויות האפוטרופוס, את דרכי פעולתו ואילו דיווחים עליו להמציא לאפ"כ. משנת 2004 מוסר אגף האפ"כ חוברות "סל טיפול בחסויים" (להלן- סל הטיפול) ומסמך הנחיות לכל אפוטרופוס חדש שמתמנה לענייני רכוש. החוברות והמסמך כוללים הנחיות ואמות מידה לאפוטרופסים בכל הנוגע לטיפול בחסויים וברכושם. לפי התקנות האפ"כ רשאי להחליט על אופן בדיקת דיווחי האפוטרופוס. באמצעות הבדיקות יכול האפ"כ לפקח על פעולות האפוטרופוס. על פי נתוני אגף האפ"כ מאוגוסט ומספטמבר 201111 (להלן- נתוני אגף האפ"כ), בכל אחת מהשנים 2008 -2010 הוא ניהל כ - 40,000, כ - 41,000 וכ- 43,000 תיקים, בהתאמה. התיקים הם של חסויים שמונה להם אפוטרופוס לרכוש או אפוטרופוס לרכוש ולעניינים אישיים (להלן - תיקי פיקוח). נכון לאוקטובר 2010 מנתה מחלקת הפיקוח שבאגף האפ"כ27 עובדים אשר רובם מפקחים12 . באגף פועלת ועדה מקצועית הנותנת המלצות בנושאים הרלוונטיים לתפקוד האגף (להלן - ועדת היגוי אפ"כ), והמלצותיה מובאות לאישור בפורום בכיר יותר של הנהלת האגף ומחוזותיו (להלן - פורום מנהלי מחוזות). בחודשים מאי-אוקטובר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות אגף האפ"כ לפיקוח על אפוטרופסים. ביוני 2011 , לאחר סיום הביקורת ולאחר קבלת תשובת האפ"כ, התמנה מר דוד האן כאפוטרופוס הכללי (להלן - האפ"כ שהתמנה) במקום מר שלמה שחר. ביולי 2011 נעשתה בדיקה משלימה באגף האפ"כ. פגישות משלימות התקיימו עם הנהלת בתי המשפט, עם הנהלת בתי הדין השרעיים13 ועם .__________________ .11 במהלך הביקורת, ביולי, באוגוסט ובאוקטובר 2010 , מסר אגף האפ"כ למשרד מבקר המדינה נתונים על פעילותו בשנים 2004 -2010 . לאחר קבלת התייחסות אגף אפ"כ באפריל 2011 לטיוטת דוח מבקר המדינה, ובעקבות בירור נוסף שעשה משרד מבקר המדינה ביולי 2011 באגף האפ"כ, מסר לו אגף האפ"כ באוגוסט ובספטמבר 2011 .נתונים מתוקנים 12 מפקח הוא עובד אשר מפקח על אופן הניהול של נכסי החסוי בהתאם להוראות האפ"כ, מנהל מעקב אחרי הגשת דיווחים שהאפוטרופוס הממונה חייב להגיש לאפ"כ ונמצא בקשר עם גורמים מקצועיים המטפלים בחסוי. הוא מעביר את התיק לטיפול עורכי דין באגף האפ"כ כאשר נדרש טיפול משפטי ומופיע בבית משפט כאשר נדרשת חוות דעת מקצועית בנושא הדוחות הכספיים שמגיש האפוטרופוס. 13 בתי דין מוסלמים דתיים המוסמכים, בין היתר, לדון בבקשות למינוי אפוטרופוס לחסויים מוסלמים. 820 דוח שנתי62 . נציגי משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). ממצאי ביקורת קודמת בנושא זה פורסמו בדוח מבקר המדינה משנת 200414 (להלן- הדוח הקודם), ובדוח זה נעשה מעקב מורחב על חלק מהנושאים שנבדקו בדוח הקודם. .העברת מידע מבתי המשפט ובתי הדין לאפ"כ .את הבקשה למינוי אפוטרופוס יכולים להגיש בן זוגו או קרובו של החסוי או היועץ המשפטי (להלן - יועמ"ש) של משרד הרווחה 15 לבית המשפט לענייני משפחה (להלן - בית המשפט או ביהמ"ש) או לבתי דין דתיי ם16 . באופן דומה, נדונים התפטרות, פיטורין, פקיעה או סיום תפקיד של אפוטרופוס 17 . בתקנות הכשרות המשפטית נקבע שהמזכיר הראשי של בית המשפט ימציא לאפ"כ העתק של צו המינוי בצירוף העתק של הבקשה, על כל נספחיה. מבקר המדינה כבר העיר בדוח הקודם 18 שתנאי בסיסי לעריכת פיקוח על אפוטרופסים לחסויים, הוא העברת מידע אמין ומדויק ממזכירויות בתי המשפט לאפ"כ. מבקר המדינה המליץ כי כדי שיוכל האפ"כ לוודא שהמידע הועבר בשלמותו, הוא יקבל מהנהלת בתי המשפט רישום ממוחשב אוטומטי לפי סוגי המינוי השונים, ובעזרתו יבדוק אם קיבל ממזכירויות בתי המשפט א ת כל צווי המינוי שהוצאו בבתי המשפט. 1. בנובמבר 2007 סוכם בין הנהלת בתי המשפט ובין האפ"כ ומשרד המשפטים כי יש צורך בהקמת מאגר מסודר של נתונים על חסויים המתעדכן באופן שוטף. ביולי 2008 הודיע מנהל בתי המשפט בישראל, השופט משה גל, למנכ"ל משרד המשפטים דאז, מר משה שילה, כי הוראות מתאימות הועברו ליועצת המשפטית של הנהלת בתי המשפט, לסמנכ"לית התפעול ולמזכירויות, לשם קידום הנושא. עלה כי במועד סיום הביקורת הנהלת בתי המשפט עדיין לא מסרה מידע בממשק ממוחשב לאגף האפ"כ, וכי אגף האפ"כ לא ביצע השוואות תקופתיות בין הרישום בבתי המשפט ובין רישומיו כדי לוודא שקיבל את כל צווי המינוי שהוצאו בבתי המשפט. .__________________ .14 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54ב ( 2004 '), עמ657. 15 לשכת היועמ"ש של משרד הרווחה מגישה בקשות למינוי אפוטרופסים לחסויים שבטיפולן של לשכות הרווחה ולחסויים שאינן בטיפולן, על פי פניותיהם של גופים שונים (כגון בתי חולים ומוסדות) שבהם שוהים החסויים. 16 על פי עמדת פרקליטות המדינה ומחלקת ייעוץ וחקיקה של משרד ה משפטים, שנמסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2011 , ככלל אין לבתי הדין הדתיים, למעט בית הדין השרעי, סמכות לדון בבקשות למינוי אפוטרופוס. 17 סעיפים 60-63 .לחוק 18 'עמ 671-672 . משרד המשפטים 821 . משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר בקרה תקופתית בדבר שלמות הנתונים לא ניתן לוודא שבידי אגף האפ"כ מידע מהימן על כל החסויים שמונה להם אפוטרופוס. כמו כן, יש חשש שצווי מינוי של אפוטרופסים או נספחים לצווים יושמטו בעת העברתם הידנית ממזכירויות בתי המשפט לאפ"כ או לא יוקלדו למערכת הממוחשבת של אגף האפ"כ. על כן, לא מתקיים התנאי הבסיסי לעריכת פיקוח של האפ"כ על האפוטרופסים. לנוכח האמור לעיל, על הנהלת בתי המשפט להשלים ללא דיחוי נוסף את העברת המידע לאפ"כ ב ממשק ממוחשב לצורך איגום נתוני החסויים והאפוטרופסים ולצורך עדכונם השוטף. בינואר 2012 האפ"כ שהתמנה הודיע למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות הביקורת, שוקדים בימים אלה הגורמים הרלוונטיים באגף האפ"כ ובהנהלת בתי המשפט על אפיון ממשק ממוחשב שיאפשר הן קבלה של צווי המינוי באופן ממוחשב והן ביצוע השוואה תקופתית בין רישומי האגף לבין רישומי בתי המשפט. 2. (א) בג"ץ קבע19 כי הוראות חוק הכשרות המשפטית חלות גם כאשר סמכות השיפוט נתונה בידי בתי דין דתיים, ובכלל זה בתי דין שרעיים. הביקורת העלתה כי מזכירויות בתי הדין השרעיים אינן נוהגו ת להמציא לאפ"כ כדבר שבשגרה העתקים של צווי המינוי שהוצאו, בניגוד לתקנות הכשרות המשפטית. בביקורת נמצאו רק הודעות מועטות ששלחו מזכירויות בתי הדין השרעיים לאפ"כ, ואף אלו נשלחו באיחור רב. לדוגמה, בית הדין השרעי בעכו מינה אפוטרופוס לחסוי בשנת 1986 , ודבר המינוי הובא לידיעת האפ"כ רק בשנת 2010 . מאחר שאין בידי אגף האפ"כ מידע על הצווים שהוצאו בבתי הדין השרעיים נבצר ממנו לפקח על האפוטרופסים שמונו לחסויים מוסלמים. יש לראות בחומרה מצב זה. בדיון של פורום אפוטרופסות 20 מיוני 2009 ציינו נציגי משרד הרווחה כי בכמה מהמחוזות מינו בתי דין שרעיים אפוטרופוס לחסויים שבית המשפט לענייני משפחה כבר מינה להם אפוטרופוס. סוכם "שלא תיתכן סתירה בין ערכאות", וכי "כאשר מדובר בשני צווים סותרים, הערכאה הראשונה היא שקונה סמכות. לכן, במקרים המתאימים יש להגיש בקשה לביטול". קאדי בית הדין השרעי בירושלים, מר האשם סואעד, וממלא מקום מנהל בתי הדין השרעיים, מר אדם אבזק, הסבירו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי עקב עומס ומחסור בכוח אדם ובתשתיות מינהליות אין ביכולתם לבצע רישום ומעקב בנושא, ועל כן גם להם אין מידע מרוכז על כל המינויים. .__________________ .19 בג"ץ 1129/06 פלוני נ' בית הדין השרעי לערעורים, תק-על 2006(2 ,) 3313. 20 פורום בין -משרדי המרוכז בידי המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה, מתכנס מדצמבר 2008 מפעם לפעם ומטרתו לתאם בין נציגי היועץ המשפטי לממשלה השונים בנושאים הקשורים בתיקי אפוטרופסות המתנהלים בבית המשפט ובין נציגי יתר הגופים המשתתפים בפורום. 822 דוח שנתי62 .על משרד המשפטים להבטיח, ב שיתוף פעולה עם בתי הדין השרעיים והאפ"כ, כי הוראות החוק ייושמו, על מנת שהאפ"כ יקבל מידע על אפוטרופסים שמונו לחסויים על פי החלטות בתי דין אלו באופן סדיר לצורך פיקוח. (ב) בדצמבר 2008 המליצה ועדת היגוי אפ"כ לעשות בדיקה כדי לקבוע את היקף כוח האדם דובר הערבית שנ דרש, להתאים את מערכות המחשוב לשפה הערבית ולקבל הכשרה בנושא הדין וסדרי הדין השרעיים. במועד סיום הביקורת עדיין לא בוצעו הבדיקות, ההתאמות וההכשרות האמורות. האפ"כ ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2011 (להלן- תשובת האפ"כ) כי המלצת הוועדה האמורה כלל לא נדו נה בפורום מנהלי מחוזות נוכח מספרם המועט של צווי האפוטרופסות המתקבלים מבתי הדין השרעיים, וכי די בכוח האדם דובר הערבית המועסק באגף האפ"כ כדי למלא את הצרכים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהאפ"כ ידון בהמלצות ועדת היגוי אפ"כ בנושא, גם אם מספרם של צווי האפוטרופסו ת המתקבלים מבתי הדין השרעיים אינו גדול, ויפעל לקבלת מלוא המידע על אפוטרופסים שממנים בתי הדין השרעיים ולהכשרת כוח אדם ומערכות מידע בהתאם למטרה זו. 3. בתקנות הכשרות המשפטית נקבע כי בבקשה למינוי אפוטרופוס יש לפרט את הטעמים שעל יסודם יש למנות אפוטרופוס ולצרף ת צהיר לאימות העובדות הכלולות בה. כאמור, עוד נקבע בתקנות כי על המזכיר הראשי של בית המשפט להמציא לאפ"כ את צו המינוי והעתק של הבקשה שעל פיה ניתן, על כל נספחיה. לשם הכנת חוות דעת שתשמש גם את בית המשפט בבואו לקבל החלטה בנוגע לצורך במינוי אפוטרופוס לחסוי פונה היועמ"ש של משרד הרווחה לעובד סוציאלי לעניין סדרי דין (להלן - עו"ס לסדרי דין) לקבלת תסקיר על מצבו של החסוי, על יכולתו לנהל את ענייניו ועל מידת התאמתו של המועמד לשמש כאפוטרופוס (להלן - תסקיר). מבקר המדינה ציין בעבר 21 כי המידע שבתסקיר נחוץ לאגף האפ"כ לצורך הפיקוח על הטיפול של האפוטרופוס בחסוי. נוהל של הנהלת בתי המשפט בדבר "הבקשה למינוי אפוטרופוס" מנובמבר 2008 מפרט את עבודתה של מזכירות בית משפט לענייני משפחה המטפלת בעניין בקשות למינוי אפוטרופסים. הנוהל מנחה לשלוח את צו המינוי לכל הגורמים הנוגעים לתיק, ובכללם האפ"כ. .__________________ .21 'הדוח הקודם, עמ669. משרד המשפטים 823 . הביקורת העלתה כי אין בנוהל הנחיה להעביר לאפ"כ את כל הנספחים המצורפים לבקשה כפי שנקבע בתקנות, וכן אין בו הנחיה להעביר לאגף האפ"כ את התסקיר. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי לא תמיד העבירו מזכירויות בתי המשפט את התסקירים שהכינו עו"סים לסדרי דין בעניינם של החסויים. בהיעדר תסקיר חסר לאגף האפ"כ המידע המלא על הרקע למינוי. בעקבות הביקורת הודיעה הנהלת בתי המשפט כי תרענן את ההנחיות ותתקן את הנוהל באופן שיחייב את העברת התסקיר לאפ"כ. .מאגר המידע של מחלקת הפיקוח באגף האפ"כ .עם קבלת צו המינוי נפתח באגף האפ"כ תיק במערכת ממוחשבת שבאמצעותה מנהל אגף האפ"כ את המידע על חסויים ואפוטרופסים (מסמכים, תכתובות ודיווחים מתויקים בתיק פיזי). תיק הפיקוח הממוחשב כולל נתונים על המינוי: מועד מתן צו המינוי, פרטי החסוי, פרטי האפוטרופוס ומידע בדבר פעולות שביצעה מחלקת הפיקוח. להלן נתונים שנמסרו מאגף האפ"כ בדבר מספר תיקי הפיקוח22 שנוהלו במערכת הממוחשבת של אגף האפ"כ בשנים 2004 -2010 ובדבר שיעור הגידול במספר התיקים המנוהלים באגף בסוף כל שנה בהשוואה למספר התיקים שנוהלו בשנה הקודמת, לפי מחוזות: .שיעור .הגידול .השנתי סך .הכול המחוז .השנה באר .שבע ירושלים תל אביב חיפה . 31,744 2,909 3,302 16,985 8,548 2004 .7% 33,888 3,188 3,509 18,108 9,083 2005 .8% 36,507 3,561 3,906 19,275 9,765 2006 .6% 38,672 3,938 4,247 20,059 10,428 2007 .3% 39,942 4,259 4,426 20,120 11,137 2008 .4% 41,382 4,718 4,683 20,383 11,598 2009 .3% 42,728 4,981 4,770 20,950 12,027 2010 .מן הטבלה ניתן לראות כי בשנים האמורות גדל מספר תיקי הפיקוח בהתמדה .__________________ .22 תיקי פיקוח במינ ויים לרכוש ובמינויים לעניינים אישיים ורכוש, ללא מינויים לעניינים אישיים בלבד. 824 דוח שנתי62 .1. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי במשך שנים רבות לא שלחו מזכירויות בתי המשפט לאפ"כ את צווי המינוי של אפוטרופסים לעניינים אישיים. עקב כך אין לו מידע מלא אודותם. משרד המשפטים ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2011 (להלן- תשובת משרד המשפטים) כי חל שיפור בנושא, וכי בתי המשפט החלו לשלוח לאפ"כ גם את צווי המינויים לעניינים אישיים, אך עדיין חסרים נתונים לגבי העבר. 2. מנתונים שהפיק אגף הא פ"כ מהמערכת הממוחשבת שלו בנושא האפוטרופסים הפעילים נמצא כי בתקופה שנבדקה לא היה לאפ"כ מידע מלא ומעודכן על כל החסויים והאפוטרופסים שלהם: נמצאו אפוטרופסים שמינוים בוטל ולמרות זאת היו רשומים כאפוטרופסים פעילים; נמצאו מקרים שבהם האפוטרופוס עצמו נפטר והמידע על פטירתו הגיע לאגף האפ"כ באיחור של כמה שנים. בחלק מהמקרים הללו נותר החסוי ללא אפוטרופוס במשך פרק זמן ממושך (ראו להלן). עוד נמצא כי במערכת הממוחשבת חסרים פרטים מהותיים על כמה מהחסויים, כמו כתובתם של החסויים ומקום אשפוזם הקבוע. סגנית האפ"כ הסבירה למשרד מבקר המ דינה במהלך הביקורת כי הרשימות שהופקו אינן מעודכנות בשל טעויות מינהליות בסדרי הרישום והעדכון של המערכת הממוחשבת, או בשל אי-מינוי אפוטרופוס אחר במקום זה שמינויו בוטל. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ לא עדכן באופן רציף וסדיר את הנתונים במערכת הממוחשבת שלו בהתאם למ ערכות המידע של מרשם האוכלוסין, אף שיש לו גישה למערכות אלה. האפ"כ הודיע בתשובתו כי המידע המעודכן בדבר מקום הימצאו של החסוי נמצא בתיקי הפיקוח הפיזיים ובעקבות הביקורת הוא פעל לעדכון המידע החסר ולכך שהמערכת הממוחשבת תעודכן אוטומטית אחת לחודש על פי המערכת של מרשם האוכלוסין. הוא הוסיף כי הודעה על פטירה תישלח למפקח המטפל בתיק על מנת שזה יבצע את הטיפול הנדרש בעקבותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי המידע על מצב החסוי או האפוטרופוס חיוני לפיקוח ולשמירה על החסוי ועל רכושו. על האפ"כ לדאוג לכך שהנתונים שברשותו יהיו עדכ ניים ולבצע את השינויים המתחייבים בעקבות שינויי הסטטוס של החסוי או של האפוטרופוס. משרד המשפטים 825 .מינוי אפוטרופסים .כאמור, את הבקשה למינוי אפוטרופוס או להתפטרות, פיטורין, פקיעה או סיום תפקיד מגישים לבית המשפט בן זוגו של חסוי, קרובו, או יועמ"ש של משרד הרווחה. מזכירויות בתי המשפט נדרשות לעדכן את האפ"כ בדבר הגשת הבקשה ובהחלטת בית משפט על מינוי אפוטרופוס. האפ"כ אינו צד להליך זה ואינו נוהג להתערב בו, ולפיכך גם אינו מחווה דעתו על התאמתו של המועמד לאפוטרופסות ועל כשירותו, חוץ מאשר במקרים מועטים שבהם מתבקשת באופן מיוחד מעורבותו. ע ם זאת, באגף האפ"כ מתרכז מידע רב הנוגע לאפוטרופסים שמונו ולאופן תפקודם. תנאי כשירות של אפוטרופוס 1. החוק ותקנות הכשרות המשפטית אינם קובעים מי כשיר לשמש כאפוטרופוס אלא משאירים זאת לשיקול דעתו של בית המשפט. בית המשפט ממנה את מי שנראה לו בנסיבות העניין מתאים ביותר למילוי התפקיד, בהתחשב בטובת החסוי . כאמור, מטרת מינויו של אפוטרופוס היא לדאוג לצרכיו ולרווחתו של אדם אשר מסיבות שונות אינו מסוגל לדאוג להם בעצמו. האפוטרופוס מקבל סמכות על רכושו, על גופו ועל ניהול ענייניו של החסוי. טובתו של החסוי ושמירת כבודו צריכים לעמוד תמיד לנגד עיני האפוטרופוס בכל פעולה שהוא עושה למען החסוי, ועליו לבצע פעולות אלה במסירות ובנאמנות כלפי החסוי. בהתאם לכך כבר ציין בעבר מבקר המדינה בדוח הקודם23 כי לנוכח חשיבות תפקידו של האפוטרופוס יש צורך מיוחד לבחון אם המועמד מתאים לתפקיד זה. מבקר המדינה העיר24 כי האפ"כ לא קבע את המאפיינים הנדרשים מאדם המתמנה לאפוטרופוס. בעקבות פרסום ממצאי דוח מבקר המדינה האמור, סוכם בדיון באגף האפ"כ ביולי 2004 כי מנהל מחוז תל אביב ינסח הצעה ובה יפורטו ה"מאפיינים הנדרשים להתאמת המועמד לתפקיד האפוטרופוס בהיבט פעילותו של האפוטרופוס הכללי". נמצא כי במועד סיום הביקורת האפ"כ ומשרד הרווחה עדיין לא קבעו את המאפיינים הנדרשים מאדם המתמנה לאפוטרופוס, לרבות המאפיינים הנדרשים לטיפול ברכוש החסוי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מצב זה. 2. לאפוטרופוס ניתנת גישה לנכסי החסוי. על פי החוק, במינוי אפוטרופוס לקטין ייתן ביהמ"ש עדיפות למינוי אדם מתאים שהוא בן משפחתו של החסוי, וככלל, רשויות הרווחה מעדיפות למנות לחסוי אפוטרופוס שהוא קרובו. .__________________ .23 'עמ688. 24 'עמ658 ,669. 826 דוח שנתי62 . הועלה מקרה שבו אדם שמונה כאפוטרופוס לאחיו החסוי בשנת 2000 הורשע בפלילים בשנת 2004 , בין היתר בסיוע להגשת דוחות כוז בים לרשויות המס, ואף נגזר עליו מאסר בפועל למשך 36 חודשים. בתקופה זו הוא שימש כאפוטרופוס. בשנת 2007 , כשלוש שנים לאחר מתן גזר הדין הובא הדבר לידיעת אגף האפ"כ, והוא פנה ליועמ"ש משרד הרווחה לבדיקת תפקוד האפוטרופוס. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה והאפ"כ לקבוע יחד תנאי סף למינוי אפוטרופוס ובהם התייחסות לרישום פלילי ולהגבלות כספיות שהוטלו עליו העשויות להיות רלוונטיות לתפקודו כאפוטרופוס. אם בן משפחה מועמד למינוי או מונה כאפוטרופוס הורשע בפלילים או הוגבל בפעילותו הכספית, על משרד הרווחה להביא את הדבר לידיעת ביהמ"ש. משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2011 (להלן- תשובת משרד הרווחה) כי הוא מסכים עם העיקרון של בחינת רישום פלילי וקיום הגבלות כספיות למועמד לשמש כאפוטרופוס. עם זאת, לדעתו ככל שהדבר נוגע למינוי קרוב משפחה כאפוטרופוס אין צורך בקביעת תנאי סף נוספים. 3. נמצא כי האפ"כ אינו מנהל רשימה של אפוטרופסים שפוטרו או שהתגלו ליקויים בתפקודם. משרד המשפטים מסר בתגובתו כי יש טעם בריכוז מידע על אפוטרופסים שהתגלו ליקויים בתפקודם, וכי ראוי שמשרד הרווחה יהיה הגוף העיקרי שירכז את המידע, אך בכל הנוגע להיבטים הנוגעים לרכוש החסויים ראוי שהאפ"כ יעביר את המידע למשרד הרווחה באופן שוטף. לדעת משרד מבקר המדינה, על האפ"כ ומשרד הרווחה לרכז במאגר משותף מידע על ליקויים בתפקודם של אפוטרופסים, כדי שהעו"סים לסדרי דין יוכלו לבחון מידע זה בבואם להמליץ על מינוי אפוטרופוס. רצף מינוי אפוטרופסים כאשר אפוטרופוס חדֵל לתפקד מפאת קושי או פטירה, יש למנות אפוטרופוס אחר לחסוי. מבקר המדינה כבר העיר בדוח הקודם 25 שעל האפ"כ ומשרד הרווחה לפעול במשותף לקיצור משך הזמן למינוי אפוטרופוס חדש במקום אפוטרופוס שנפטר. האפ"כ הסביר כי פעל לתיקון המצב שעליו העיר המבקר בדוח הקודם, באמצעות הפסקת מתן פטור מהגשת דוחות ובאמצעות הסדרת עדכון אוטומטי ממרשם האוכלוסין המודיע למפקח מאגף האפ"כ על שינוי סטטוס האפוטרופוס, על מנת שיודיע למשרד הרווחה לטפל במינוי אפוטרופוס מחליף. .__________________ .25 'עמ670. משרד המשפטים 827 . עם זאת, גם בביקורת הנוכחית עלה, מדוחות המערכתהממוחשבת של אגף האפ"כ מיולי 2010 כי ל -278 חסויים שאפוטרופסיהם נפטרו או שמינוים בוטל לא מונה אפוטרופוס אחר. כמו כן, בדיקה של 92 תיקי פיקוח של חסויים העלתה כי אפוטרופסים של חמישה מהם חדלו לתפקד אך החלפתם התעכבה, והחסויים הסובלים מבעיות קשות נותרו במשך פרק זמן ארוך ללא אפוטרופוס מתפקד. בתשובת משרד הרווחה נמסר כי הוא מסכים שנכון לפעול לקיצור פרק הזמן שבו חסוי נותר ללא אפוטרופוס מתפקד, וכי הוא פועל למינוי אפוטרופוס נוסף במקרים מסוימים. משרד המשפטים השיב כי הוא מייחס חשיבות לכך שיהיה נוהל תיאום בין האפ"כ למשרד הרווחה לגבי עדכון מצב האפוטרופסים שנפטרו או חדלו לתפקד. מאחר שחסוי אינו יכול לנהל את ענייניו, משרד מבקר המדינה חוזר ומתריע לפני משרד הרווחה והאפ"כ שעליהם לתאם את פעולותיהם לגבי עדכון המידע על אפוטרופסים שנפטרו או שחדלו לתפקד, ונוסף על כך חוזר וממליץ שמשרד הרווחה יפעל ללא דיחוי לקיצור משך הזמן למינוי אפוטרופוס חדש במקום אפוטרופוס שנפטר או שחדל לתפקד. כמו כן, כדי ליצור רצף של מינויי אפוטרופסים, מומלץ שמשרד הרווחה יפעל למנות לתקופת ביניים קצובה אפוטרופוס "חירום" שיטפל בענייני החסוי עד למינוי אפוטרופוס מתאים או יפעל למינוי אפוטרופוס נוסף. נוסף על כך, מוצע לשקול הקמת מאגר אפוטרופסים שיפעלו כממלאי מקום לתקופה קצובה עד למינוי אפוטרופוס קבוע. מינוי אפוטרופסים מרובי חסויים כאשר אין לחסוי אדם קרוב שמתאים ומוכן לשמש לו אפוטרופוס, מתמנה תאגיד אפוטרופסות (להלן - תאגיד או תאגיד אפוטרופסות) או אדם שעיסוקו, בין היתר, לתת שירותי אפוטרופסות, ולאלה בדרך כלל ניתנים מינויים לחסויים רבים (להלן - אפוטרופוס מרובה חסויים). במשק יש כמה תאגידים הפועלים כאפוטרופסים: הקדש, עמותות, וגם תאגידים הפועלים למטרת רווח. הגדולה והוותיקה שבתאגידים היא הקרן לטיפול בחסויים (להלן - הקרן)26 שהיא הקדש לצורכי צדקה. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי בשנים 1999 -2007 התנהלו הליכים משפטיים בין האפ"כ ובין נאמני הקרן, שהוכרעו בפסק דין של בית המשפט העליון 27 . במהלך אותן שנים הסכימו האפ"כ ומשרד הרווחה לאפשר מינויים לתאגידי אפוטרופסות נוספים כדי לעודד תחרות בין התאגידים בכל הנוגע לשירות שנותן התאגיד לחסוי. .__________________ .26 ,ביקורת על הקרן פורסמה בדוח מבקר המדינהדוחות ביקורת של האגף לתפקידים מיוחדים (תפק"ם) ( 2010 '), עמ79. 27 ע"א 8888/00 אורי וירצבורגר וא ח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' , (פדאור ותקדין). 828 דוח שנתי62 .1. אגף האפ"כ ומשרד הרווחה קבעו "נוהל בדיקת התאמה של תאגידים לשמש כאפוטרופסים" (להלן - נוהל בדיקת התאמת תאגידים). בהתאם לנוהל זה הוקם צוות משותף לאגף האפ"כ ולמשרד הרווחה (להלן - הצוות), הבודק את התאמתם של תאגידים חדשים המבקשים להתמנות כאפוטרופסים לחסויים. במסגרת תהליך בדיקת ההתאמה אגף האפ"כ שולח הנחיות בכתב למנהל התאגיד המועמד, ולאחר מכן הצוות מקיים מפגש היכרות עם מנהל התאגיד ובמסגרתו מציג את מסמך הדרישות של האפ"כ מהתאגיד (להלן - מסמך הדרישות), ונבדק נושא ניגודי העניינים. רק לאחר שמנהלי התאגיד חותמים על הסכמתם לנאמר במסמך הדרישות, הצוות דן בנושא, מחליט אם התאגיד מתאים לשמש כאפוטרופוס או קובע תנאים להתאמתו. לאחר שאגף האפ"כ מאשר למשרד הרווחה שאין מניעה למנות את התאגיד כאפוטרופוס, יכולים העו"סים לסדרי דין להמליץ לבתי המשפט למנות את התאגיד כאפוטרופוס לחסויים. (א) כדי לקבוע מסגרת אחידה ושיטתית לקיום נהלים במשרדי הממשלה, מגדיר תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) את אופן עריכת הנהלים ומבנה הוראת נוהל. ההוראה צריכה לכלול, בין היתר, את הבסיס החוקי להוראה, ובכלל זה את החלטת הגורם המוסמך, הגורמים שעליהם חלה ההוראה, הגורם שעליו חלה האחריות הראשונית למעקב אחר ביצוע ההוראה והמועד שבו תיכנס ההוראה לתוקפה. נמצא כי בנוהל בדיקת התאמת תאגידים לא נקבע התאריך שבו ייכנס הנוהל לתוקפו, לא ידוע מי אישר אותו, מתי, ומי הגורם האחראי למעקב אחר ביצועו. (ב) על פי רישומי אגף האפ"כ, יש בישראל 19 אפוטרופסים מרובי חסויים28 אשר אינם תאגידים, המטפלים בכ -231 חסויים בסך הכול, ובהם אפוטרופוס אחד המטפל בכ-100 .חסויים נמצא כי הצוות אינו מקיים בדיקה כדוגמת הבדיקה שנקבעה בנו הל בדיקת התאמת תאגידים לאישור אפוטרופסים מרובי חסויים אשר אינם תאגידים, אם כי פרט לאופן ההתאגדות, אין הבדל מהותי בין הטיפול שהתאגיד נדרש לתת לחסוי ובין הטיפול שנדרש לתת אפוטרופוס מרובה חסויים שאינו תאגיד. עוד נמצא כי הצוות לא דרש מאפוטרופסים מרובי חסויים א שר אינם תאגידים לחתום על מסמך הדרישות או להמציא לו מסמכים כלשהם כתנאי למינוים. .__________________ .28 .כל אחד מהם מטפל בחמישה חסויים לפחות משרד המשפטים 829 . על משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה לפעול להסדרת פעילותם של כל סוגי האפוטרופסים מרובי החסויים, ובין היתר לקבוע את תנאי הסף למינוים, את הפעולות שעליהם לבצע ואת תפקידיהם וחובותיהם. על האפ"כ לפקח על האפוטרופסים מרובי החסויים אשר אינם תאגידים ולהתנהל מולם באופן שאינו מקל בדרישותיו לעומת תאגידי האפוטרופסות. אמות המידה לקיום פיקוח ראוי שייקבעו, בין היתר, על פי מספר החסויים שבהם מטפל האפוטרופוס ולא ייגזרו מאופן הגדרתו המשפטית. 2. בשנים 2008 ו- 2009 התעורר בבדיקות אגף האפ"כ חשש כי מנהלי תאגידים הוציאו כספים שלא כדין מחשבונות חסויים רבים שהיו בטיפולם. בעקבות כך קיימו משרד המשפטים, אגף האפ"כ ומשרד הרווחה דיונים להפקת לקחים ולשיפור נוהל בדיקת התאמת תאגידים. במסגרת דיונים אלה ציינה סגנית היועמ"ש של משרד הרווחה כי בנוהל האמור לא נקבעו כלים המאפשרים לצוות לקבוע את התאמתו של התאגיד למילוי תפקיד האפוטרופוס, מלבד ההתרשמות הכללית. סגנית האפ"כ הסבירה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 שהצוות הפסיק להמליץ על מינוים של תאגידי אפוטרופסות חדשים עד לגיבוש נוהל שיסדיר זאת. משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה מסרו בתשובותיהם כי הם נמצאים בהליך של גיבוש נוהל מסודר להכרה בתאגידי אפוטרופסות ולבחינת הצורך בהסדרת הנושא בחקיקה. במסגרת הנוהל האמור יוסדרו גם הכללים שצריכים לחול על אפוטרופסים מרובי חסויים שאינם תאגידים. בבדיקה חוזרת של משרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 .הובהר כי ההליך האמור טרם הסתיים האפ"כ ציין בתשובתו כי משרד הרווחה הוא שמוסמך להמליץ על מינוי אפוטרופסים, ועל האפ"כ לא מוטלת כל חובה או אחריות בנושא זה, אך הוא היה נכון להעמיד לרשות משרד הרווחה את ניסיונו ואת ידיעותיו כדי לסייע לו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם האפ"כ אינו ממליץ על מינוי אפוטרופסים אך הוא אחראי לפיקוח עליהם ויש לו מידע על טיב תפקודם. לפיכך ראוי שהאפ"כ ומשרד הרווחה יבצעו בדיקה תקופתית של כל אחד מהאפוטרופסים מרובי החסויים. תוצאות הבדיקה ישקלו בעת המלצת משרד הרווחה למינוים, משום שהדבר חיוני לשמירה על החסויים ועל רכושם. על משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה לפעול ביתר שאת להסדרת תהליך בדיקת התאמתם של אפוטרופסים אלו וליישומו בפועל. .הפיקוח על טיפול האפוטרופוס בחסוי (עניינים אישיים) .על פי החוק, אפוטרופוס לקטין חייב לדאוג לצרכיו, לחינוכו, ללימודיו, להכשרתו, לעבודתו, וכן הוא חייב לשמור על נכסיו, לנהלם ולפתחם. אפוטרופוס שאינו של קטין חייב לדאוג לענייני ם שנמסרו לו על ידי בית המשפט. עוד נקבע בחוק כי אפוטרופוס חייב לנהוג לטובת החסוי כדרך שאדם מסור היה נוהג בנסיבות העניין. 830 דוח שנתי62 .1. בדוחות קודמים של מבקר המדינה צוין29 , כי הפיקוח של האפ"כ התבצע רק על אופן ניהול רכושו של החסוי. הועלה 30 כי למעשה לא היה פיקוח על הטיפול בחסוי בתחום האפוטרופסות לעניינים אישיים. מבקר המדינה העיר בעבר31 שמן הראוי כי המשרדים הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד ה משפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר יפעלו בדחיפות לקיום מנגנון פיקוח הולם על טיפולם של אפוטרופסים בחסויים. בשנים 2004 -2006 התריעה נציבת שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות דאז בפני מנכ"ל משרד המשפטים דאז והאפ"כ כי היעדר כל בקרה על הטיפול בחסויים "מצוינת כאחד הגורמ ים לפגיעה ממושכת או אפילו לתמותה רבה בקרבם". עוד ציינה הנציבה כי נושא זה הוא "…אחד החורים השחורים האפלים של החברה הישראלית…". בשנת 2007 מינה מנכ"ל משרד המשפטים דאז, מר משה שילה, צוות בין-משרדי הכולל נציגים מאגף האפ"כ, ממשרד המשפטים, ממשרד הרווחה, מהמוסד לביטוח לאומי ומנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות וכן מומחים בתחום, אשר מטרתו להכין ניסוי להקמת יחידה לפיקוח על חסויים. בעשור שקדם להקמת צוות זה הייתה מחלוקת בשאלה אם על משרד הרווחה או על אגף האפ"כ להפעיל יחידה כזאת. בעקבות המלצת הצוות הבין -משרדי החליט ה הנהלת משרד המשפטים להפעיל באגף האפ"כ ניסוי כאמור, שיימשך כשנה. יצוין כי האפ"כ הסכים לקבל עליו גם את האחריות לפיקוח על העניינים האישיים של החסויים לאחר ביצוע הניסוי והקמת היחידה. לביצוע הניסוי שתוכנן לשנת 2008 ביקש אגף האפ"כ ממשרד המשפטים תוספת של שש משרות לתקן כוח האדם שלו. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא קיבל האפ"כ את תוספת המשרות האמורה ולא החל בביצוע הניסוי אף שהכין מערך להפעלתו. לאחר סיום הביקורת ולאחר שהתקבלה תגובת האפ"כ לנושא, כתבה סגנית האפ"כ למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 כי האפ"כ שהתמנה "מבקש לקי ים דיון מחדש בסוגיית האכסניה הנכונה לביצוע לאחר שלאפוטרופוס הכללי אין את המומחיות הנדרשת ]ניסוי[ הפיילוט לצורך כך". בינואר 2012 האפ"כ שהתמנה הודיע למשרד מבקר המדינה כי הוא ימשיך לקדם את ביצוע הניסוי "במקביל לבחינה שתיעשה לגבי הגורם המתאים לפיקוח על הגוף". .__________________ .29 ,מבקר המדינהדוח שנתי 41 ( 1991 '), עמ369 ', הדוח הקודם, עמ672. 30 'הדוח הקודם, עמ673. 31 'שם, עמ686. משרד המשפטים 831 .סקירה משווה32 בנושא סוגיות במינוי אפוטרופוס לבגיר של מרכז המחקר של הכנסת העלתה כי ישראל היא המדינה היחידה מבין המדינות שנבחנו33 שבה האפוטרופסות- לענייני רכוש, בריאות או רווחה - לחסויים שאין להם קרוב או חבר המסוגל או מוכן לשמש כאפוטרופוס אינה מתבצעת או מלווה ומפוקחת באמצעות הגורם הציבורי שמונה לכך. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את ההתמשכות רבת השנים של תהליכי הקמת יחידת הפיקוח לעניינים אישיים ואת העובדה שלמעשה אין פיקוח על ניהול ענייניו האישיים של החסוי. לדעת משרד מבקר המדינה, הפיקוח הוא צורך הכרחי, שכן המדינה אינה יכולה להפקיר את החסויים, החלשים שבאזרחיה, שהם מוגבלים, חסרי ישע ומוכי גורל, בלי לפקח על הטיפול שמעניקים להם האפוטרופסים ולוודא שהם עושים את המוטל עליהם באופן המיטבי ומבטיחים את שלומו של החסוי. 2. על פי תקנות הכשרות המשפטית, הדוחות שהאפוטרופוס חייב להגיש לאפ"כ לפחות אחת לשנה צריכים לכלול פרטים והסברים על הפעולות שביצע האפוטרופוס, ובכלל זה על ביקוריו אצל החסוי, על קיום קשר עם קרוביו, על טיפולו בניהול נכסי החסוי ועל השמירה על זכויותיו ופרטים "בדבר ביטוחו של החסוי בביטוח רפואי וסוציאלי". בסל הטיפול בח סויים נקבעה תכיפות הביקורים שעל האפוטרופוס לקיים אצל החסוי: אצל חסוי המתגורר במעון - לפחות אחת לשבועיים; אצל חסוי המתגורר בביתו בקהילה - לפחות אחת לשבוע. נמצא שאגף האפ"כ אינו מפקח על כך שהאפוטרופוס כולל בדיווחיו את כל הפרטים וההסברים שנקבעו בתקנות. נמצאו מ קרים שבהם אפוטרופסים לא מסרו מידע או מסרו מידע חלקי בלבד על נושאים שונים - כגון הביקורים אצל החסוי; קיום קשר עם קרובי החסוי; שמירה על זכויות החסוי ופרטי הביטוח הרפואי והסוציאלי של החסוי - אולם האפ"כ לא חייב אותם להשלים את המידע החסר ואף לא העיר להם כאשר דווחו נתונים לקויים. לעניין הביטוח הרפואי הסביר האפ"כ כי בעת שהותקנו תקנות הכשרות המשפטית טרם חוקק חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 , וכי במועד הביקורת לכל אזרח כבר יש ביטוח בריאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי המידע האמור חיוני למתן טיפול מיטבי לחסוי ולהבטחה שהחסוי ישהה במסגרת התואמת את אפשרויותיו הכלכליות הנגזרות מנכסיו, לרבות מביטוחים משלימים או סיעודיים, אם יש לו כאלו. .__________________ .32 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסתסוגיות במינוי אפוטרופוס לבגיר - סקירה משווה, גב' שלי לוי, 12 ביוני 2011. 33 בסקירה נבחנו סוגיות בהסדרי אפוטרופסות בישראל, "בשלוש יחידות מדיניות בבריטניה (סקוטלנד, אנגליה וויילס), בשתי מדינות באוסטרליה... ובשתי פרובינציות בקנדה...". 832 דוח שנתי62 .)(א ביולי 2009 קיבל האפ"כ, באמצעות מחלקת פניות הציבור של משרד המשפטים, תלונה ולפיה אפוטרופוסית אינה מתעניינת בחסויה ואינה מטפלת בה. נמצא כי במועד התלונה האפוטרופוסית, שהתמנתה בשנת 2000 , עדיין לא הגישה לאגף האפ"כ שום פרטה34 ודיווחים. מנהל מחוז תל אביב באגף האפ"כ השיב למחלקת פניות הציבור כי חוסר ההתעניינות של האפוטרופוסית בחסויה אינו בטיפולו של אגף האפ"כ, וכי בענייני הרכוש האגף פנה לאפוטרופוסית ונשקלת האפשרות להגיש לבית המשפט בקשה לחייב את האפוטרופוסית למסור לאפ"כ פרטה ודיווחים כנדרש. בתשובת האפ"כ נמסר כי מנהל המחוז פעל בעניין זה ללא דופי, כאשר הבהיר כי האפ"כ אינו מטפל בעניינים האישיים של החסויה ומנגד פעל לבדיקת נושא הרכוש. בבדיקה חוזרת שעשה משרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 נמצא כי רק בעקבות הביקורת, בפברואר 2011, כ -11 שנים לאחר מינויה של האפוטרופוסית, הגיש האגף לבית המשפט בקשה להורות לאפוטרופוסית להגיש פרטה ודוחות כספיים. לא נמצא כי אגף האפ"כ הביא את התלונה האמורה לידיעת ולטיפול משרד הרווחה. (ב) תאגיד האפוטרופסות שמונה לטיפול בחסויה דיווח בקביעות לאגף האפ"כ בשנים 2000 - 2002 על ביקורים שבועיים או חודשיים בדירת החסויה. בשנת 2004 הועבר לאגף האפ"כ תסקיר של עו"סית לסדרי דין המתאר הזנחה של החסויה המוגבלת המתגוררת עם אחיה המוגבל. בתסקיר צוין שהתאגיד לא היה ער למצבה המוזנח של הדירה ובכלל זה לאי -הסדר השורר בה, ללכלוך בדירה ולריהוט והחפצים השבורים. העו"סית לסדרי דין ציינה כי סיכמה עם התאגיד שיקיים ביקור לבדיקת תנאי המגורים. בשנים 2003 -2007 דיווח התאגיד לאגף האפ"כ על שבעה ביקורים שקיים בבית החסויה ועל כך ש"אין בעיות כספיות או רכושיות מיוחדות הטעונות טיפול ביחס לחסויה". בשנת 2008 שכנים של החסויה התלוננו כי דירת החסויה "נמצאת במצב אנטי סניטרי חמור מאד" באופן הגורם לצחנה ולמטרד סביבתי, כי הריהוט בדירה שבור ומלוכלך, ועוד. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ לא בדק עם התאגיד כיצד לא הבחין בהזנחה המתמשכת בעת ביקוריו בדירת החסויה, וכיצד טיפל התאגיד בשמירה על זכויותיה ובניהול הנכס שבו היא מתגוררת. אגף האפ"כ גם לא בדק את אמינות הדיווחים על ביקורים אצל החסויה נוכח הנתונים שעלו מהתסקיר. .__________________ .34 פרטה היא תצהיר שמגיש האפוטרופוס לאפ"כ בתוך30 יוםממינויו, הכולל פירוט של נכסיו וחובותיו של החסוי ליום המינוי. משרד המשפטים 833 .לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהאפ"כ הוא הגוף שד יווחי האפוטרופסים נמסרים לו על פי החוק, הדבר מחייב אותו להתייחס לדיווחים אלו, לבצע ביקורת ומעקב בנושא, לפעול לכך שהליקויים שהועלו יטופלו במסגרת הכלים החוקיים העומדים לרשותו, ולעדכן בנושא את הגורמים האחראים לכך. בדיקת המידע שהאפוטרופוס צריך לספק היא כמעט הא מצעי היחיד שבעזרתו יכול האפ"כ לעקוב אחר מצב החסוי ולשפר את הטיפול בו. לעומת זאת נמצא כי בעקבות תלונה שקיבל אגף האפ"כ ממנהלת דיור מוגן שבו מתגוררת חסויה, דרשה הממונה הארצית דאז מתאגיד האפוטרופסות את התייחסותו לטענות שהועלו בנוגע לקשר עם החסויה ותכיפות הביקו רים אצלה, ואף הפנתה את התאגיד לסעיף בהסדר שכר הטרחה של התאגיד ולפיו האפ"כ מוסמך לדרוש החזר שכר טרחה שגבה תאגיד בגין התקופה בה לא מילא את חובותיו. האפ"כ מסר בתשובתו כי אכיפה על האפוטרופוס לקיים את חובותיו כלפי החסוי אינה בתחום סמכותו ואחריותו ולא עליו לפעול בנושא, אלא לדווח לרשויות הרווחה על מנת שיפעלו על-פי סמכותם. כן הוסיף האפ"כ כי עניינים כגון מספר הביקורים שראוי לקיים אצל חסוי אינם בתחום מומחיותם וידיעתם של מפקחיו. משרד הרווחה מסר בתשובתו מפברואר 2012 כי אינו מעורב בנושא האפוטרופסות לאחר מתן צו המינוי על ידי ביהמ"ש אלא אם הופנתה אליו תלונה ספציפית או אם יש צורך בפניה מחודשת לביהמ"ש. עוד ציין כי אין לו אחריות או מעורבות בפיקוח על האפוטרופסים. עמדתו היא שלא ניתן להפריד בין הפיקוח על העניינים האישיים לבין הפיקוח על הרכוש. הוא הוסיף ש"אין מקום כי פנייה למשרד הרווחה תתבצע כתחליף להפעלת הכלים והסנקציות העומדים לרשות האפוטרופוס הכללי". תשובתו של האפ"כ לעניין מספר הביקורים אינה מתיישבת עם האמור בחוברת סל הטיפול בחסויים שהאפ"כ מעביר לאפוטרופסים; שבה נקבעה, בין היתר, תכיפות הביקורים שעל האפוטרופוס לקיים אצל החסוי. לפיכך, על מפקחי אגף האפ"כ להשוות בין מספר הביקורים שהאפוטרופוס דיווח עליו למספר הביקורים שהיה עליו לקיים בהתאם לסל הטיפול. היעדר בקרה ומעקב כנדרש אחר דיווחי האפוטרופסים מצד האפ"כ לא מאפשר גילוי מקרים של הפקרת חסויים, ובהם קטינים וחסויים הסובלים מתת -תפקוד קש ה. התעלמות האפ"כ ממידע המלמד שהטיפול בחסוי עלול להיות לקוי או לא מספק, או מהיעדרו של מידע בנושא הטיפול בחסוי, עלול לפגוע בחסויים ששלומם מופקד בידיו. על משרד הרווחה, האפ"כ ומשרד המשפטים, להסדיר יחד לאלתר את דרכי האכיפה, הדיווח והבקרה בנושא מילוי הדרישות מהא פוטרופסים המתמנים, לרבות קביעת הסדר שיבטיח כי כל מידע המעורר חשש לגבי הטיפול בחסוי יובא לידיעת משרד הרווחה ולקבוע את האחראי לביצוען. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר אפוטרופוסים אינם מקיימים את חובתם, על האפ"כ לשקול לדרוש מהם להשיב את שכר הטרחה שגבו, במלואו או בחלקו. 834 דוח שנתי62 . .פיקוח על תאגידים ואפוטרופסים מרובי חסויים .מסמך הדרישות שעליו חתמו תאגידי האפוטרופסות כתנאי לקבלת המינוי ולביצוע התפקיד כולל, בין היתר, התחייבות לפעול בהתאם לחוק ולתקנותיו ובכפיפות לפיקוח ולהנחיות של אגף האפ"כ. עוד כולל המסמך התחייבות לטפל בחסויים וברכושם על פי סל הטיפול שצורף לו. המסמך כולל גם התחייבות של התאגיד לקבל לטיפולו חסויים בלא סייג הנוגע למצבם הכלכלי, הנפשי או הפיזי; להעסיק מערך של עובדים מקצועיים למתן טיפול ושירותים לחסויים; ולנהל מערכת הנהלת חשבונות לגבי ניהול כספי החסויים, הנכסים, וניהול חשבונות התאגיד. כמו כן כולל המסמך התחייבות למסור לאגף האפ"כ דוחות כספיים שנתיים מבוקרים של התאגיד הכוללים דוח על כלל כספי החסויים ונכסיהם, כל דוח ומידע אחרים שידרוש האגף וכללים לאופן גביית שכר טרחה מהחסויים. 1. מבקר המדינה העיר בדוח הקודם 35 כי עד שיוקם מנ גנון פיקוח הולם על טיפולם של אפוטרופסים בחסויים, ראוי שהאפ"כ, בתיאום עם משרד הרווחה, יפקחו, ולו באופן מדגמי, אם החסויים מקבלים מהתאגידים את מלוא השירותים שהתאגידים התחייבו לספק להם. (א) בביקורת הנוכחית נבדקו באגף האפ"כ 15 מתוך16 תיקים של תאגידי אפוטרופסות שבטיפולם היו כ - 8,000 חסויים בסך הכול. שמונה מהתאגידים מאוגדים כעמותות, שבעה תאגידים מאוגדים כחברות בעירבון מוגבל, ותאגיד אחד מאוגד כהקדש. הביקורת העלתה כי לאגף האפ"כ אין נהלים או הוראות לבדיקה שוטפת וסדירה של פעילות התאגידים ושל מידת עמידתם בתנאים שנקבעו במסמך הדרישות שעליו חתמו עם מינוים. עוד עלה שאגף האפ"כ אינו עושה ביקורות תקופתיות בתאגידים לבדיקת אופן פעילותם כדי לוודא שהתאגידים אכן ממלאים את הוראות סל הטיפול. (ב) במסמך הדרישות מתחייב התאגיד להעסיק מערך של עובדים מקצועיים למתן טיפול ושירותים לחסוי. נמצא כי משנת 2004 ועד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2010 רק תאגיד אחד דיווח לאגף האפ"כ על מספר העובדים הסוציאליים שהוא מעסיק, ואת התקן למספרם הממוצע לחסוי שהוא עובד לפיו, ואף תאגיד זה מסר דיווח אחד בלבד בנושא. אגף האפ"כ ומשרד הרווחה לא קבעו את אופן הדיווח וסדרי הבדיקה שמטרתה לברר אם התאגידים מקיימים את ההתחייבות האמורה ולא בדקו נושא זה. .__________________ .35 'עמ686. משרד המשפטים 835 .)(ג במסמך הדרישות מתחייב התאגיד למסור לאגף האפ"כ דוחות כספיים שנתיים מבוקרים של התאגיד, הכוללים דוח על כלל כספי החסויים ועל נכסיהם. לפיכך, בשנים 2004 -2009 , לפי חישובי משרד מבקר המדינה, בהתייחס לשנים שפעל כל תאגיד, היה אגף האפ"כ אמור לקבל 52 דוחות כספיים שנתיים מבוקרים של התאגידים שנבדקו. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ קיבל חמישה דוחות שנתיים מבוקרים בלבד, וכי בכל השנים האמורות שלח אגף האפ"כ רק ארבעה מכתבי תזכורת להמצאת הדוחות הכספיים. האפ"כ ציין בתשובתו כי תאגיד כמו כל אפוטרופוס אחר נבחן בסופו של יום על ידי הדיווחים הפרטניים שמוגשים על ידו בכל תיק מתיקי הפיקוח המנוהלים על ידו. ואולם משרד מבקר המדינה מעיר כי האחד אינו מייתר את השני. על האפ"כ לדרוש ולבחון את הדוחות הכספים של התאגיד כחלק מהבקרה עליו. (ד) במסמך הדרישות מתחייב התאגיד לבטח את עצמו בביטוח אחריות מקצועית מתאים בגין נזקים שעלולים להיגרם לחסויים עקב ביצוע רשלני של תפקידו. נמצא כי אגף האפ"כ לא בדק שהתאגידים מבוטחים בביטוח אחריות מקצועית כפי שהתחייבו במסמך הדרישות. האפ"כ צריך לדאוג לרווחתם של החסויים, ואחת הדרכים להבטיח זאת היא לחייב את התאגידים להיות מבוטחים בביטוח אחריות מקצועית, כשם שנקבע במסמך הדרישות. (ה) בנוסח המעודכן של מסמך הדרישות התחייב התאגיד, בהיותו עמותה רשומה, להמציא מדי שנה אישורי ניהול תקין שרשם העמותות מנפיק לתאגידים המאוגדים כעמותות (להלן - אישור ניהול תקין). בשנים 2007 -2009 , לפי חישובי משרד מבקר המדינה, בהתייחס לשנים שבהן פעלה כל עמותה, אגף האפ"כ היה אמור לקבל 13 אישורים שנתיים על ניהול תקין של התאגידים המאוגדים כעמותות. הביקורת העלתה כי בשנים האמורות קיבל אגף האפ"כ שני אישורים שנתיים בלבד על ניהול תקין. אגף האפ"כ לא בדק לגבי יתר העמותות ולגבי יתר השנים אם התקבל אישור זה. (ו) במסמך הדרישות התחייב התאגיד לנהל מערכת הנהלת חשבונות לגבי ניהול כספי החסויים, הנכסים, וניהול החשבונות של התאגיד. בנובמבר 2005 הסבירה הממונה האר צית דאז בוועדת היגוי אפ"כ: "... בכל ביקורת חשבונאית חלק מהעבודה נעשית 'בשטח' ולא במשרד המבקר. לא הכול 836 דוח שנתי62 . אפשר לראות דרך פיקוח של דוחות בלבד. יש בעיה למשל עם השקעות כספי חסויים באופן מרוכז ע"י התאגידים וייחוסם לחסויים, כאשר קרו מקרים שבעקבות הערה שלנו לדוח ייח וס ספציפי של חסוי התאגיד תיקן מייד את הדוח - אבל מאיפה הכסף ירד? מחסוי אחר? לשם כך נדרשת ביקורת רוחבית". משרד המשפטים מסר בתגובתו כי נושא הפעלת סמכות ביקורת אקטיבית כלפי תאגידים הועלה במסגרת הדיון הבין -משרדי, וכי המשרד שוקל תיקון חקיקה הנדרש בנושא. משרד מב קר המדינה ממליץ כי אישור מינוים של אפוטרופסים מרובי החסויים יותנה בכך שתעוגן דרישה מהם ולפיה מפקחי אגף האפ"כ יוכלו לבצע ביקורת ובדיקות רוחביות בהנהלת החשבונות שלהם לבדיקה של אופן ניהול נכסי החסויים ושל אופן ניהול חשבונותיהם. יתרה מזו, ניהול החשבונות צריך להיעשות באופן שיאפשר מעקב אחר רכושו של כל חסוי. מכל האמור לעיל עולה כי תאגידים לא עמדו בהתחייבויותיהם כפי שנקבעו במסמך הדרישות וכי אגף האפ"כ לא קיים מעקב כדי לבחון את עמידתם בתנאי המסמך האמור. האפ"כ מסר בתשובתו כי אי -עמידתו של תאגיד בדרישות אינה מצדיקה בהכר ח את הפסקת מינויו וזה צריך להיבחן גם לאור הפרטות והדוחות המוגשים על ידו לגבי כל חסוי. מסמך הדרישות שהתאגיד חתם עליו כלל, משיקולים טכניים, גם סעיפים הנוגעים לענייניו האישים של החסוי, ואינו הופך את האפ"כ לאחראי לפיקוח על עניינים אלו, דבר שאינו בתחום סמכותו, כישוריו ויכולתו. הוא אינו צריך לוודא שהתאגידים ממלאים את הוראות סל הטיפול ולבדוק את אופן פעולתם. על אף האמור לעיל הודיע האפ"כ כי נוכח האמור בדוח זה הוא החליט כי רואה חשבון חיצוני מטעמו יפקח באופן סדיר על ההתנהלות הכספית של התאגידים, ובכלל זה יקבל מהם דיווחים על מידת עמידתם בסטנדרדים נדרשים גם בעניינים הנוגעים לענייניו האישים של החסוי, וליקויים שיימצאו בעניין זה יובאו לידיעת משרד הרווחה. לדעת משרד מבקר המדינה, האפ"כ קיבל עליו סמכות פיקוח, באמצעות החתמת תאגידים על מסמך דרישות ופעילותו בצוות הבודק את התאמתם. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ, על אופן הפעלת הפיקוח, גם אם זה נעשה לשיטתו באופן וולונטר י, כי האפ"כ לא יצא ידי חובתו בכך שדרש חתימה של התאגידים על מסמך דרישותיו. ללא פיקוח ומעקב בנושא מילוי הדרישות מתייתר ערכן של הדרישות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדים הנוגעים בדבר ליזום חקיקה לתיקון החוק באופן שהאפ"כ יחויב לפקח על תפקוד האפוטרופוסים מרובי החסויים. 2. (א) בתיקי התאגידים שנבדקו נמצאו מסמכים שונים שהעבירו תאגידים שונים לבקשת האפ"כ: חמישה מהתאגידים העבירו לבקשת אגף האפ"כ את הנהלים שלהם הנוגעים לטיפול בחסוי; תאגיד אחד שלח לאגף האפ"כ את התקן שהוא עובד לפיו למספר ביקורים בשנה לחסוי. חלק מהתאגידים העבירו רשימות של החסויים שבטיפולם. משרד המשפטים 837 . משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי השוואה בין התקן לביקורים ובין הדיווח הפרטני של האפוטרופוס מרובה החסויים חיונית לבדיקת אופן טיפולו בחסוי ולבדיקת הקשר בינו לחסוי. כמו כן על אגף האפ"כ לדרוש באופן סדיר את רשימות החסויים שבטיפול כל אפוטרופוס מרובה חסויים ולהשוותם עם נתוניו, כדי לוודא שהמידע שבידו מלא. האפ"כ מסר בתשובתו כי תקן הביקורים אינו בתחום אחריותו וסמכותו. עם זאת לאור החשיבות שהוא מייחס להסדרת עניין זה, רואה החשבון שמונה מטעמו יבוא בדברים עם הגורמים המוסמכים במשרד הרווחה כדי לנסות ולקבוע סטנדרדים ראויים לדיווח בעניין זה, ואם ימצא ממצא חריג, הוא יביא את הדבר לידיעת רשויות הרווחה. משרד הרווחה השיב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 כי מעורבותו נדרש ת רק כאשר האפ"כ מתרשם שיש מקום לפעול להחלפת האפוטרופוס. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי לפקח כנדרש על כל האפוטרופסים מרובי החסויים יש להקפיד שהפיקוח יתבצע באופן שיטתי ועקבי בייחוד נוכח הסיכון הרב שבהפקדת הטיפול ברכושם של חסויים בידי גורמים פרטיים - עמותות, עורכי דין וכד'. כמו כן, כשמובא ממצא חריג לרשויות הרווחה עליהן לשקול אם הממצא מצדיק החלפת אפוטרופוס. (ב) אגף האפ"כ קבע נוסח אחיד לדיווח השנתי שאפוטרופוס נדרש להגיש לו. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ אינו דורש מהתאגידים לדווח באופן ובנוסח אחיד על פעולותיהם. לדוגמה , בדוחות שמגיש אחד התאגידים לאגף האפ"כ, אין כלל שדה שבו על האפוטרופוס להתייחס לביקורים אצל החסוי בתקופת הדוח ולתכיפותם, שלא כנדרש. במקומו יש שדה "קשר עם החסוי" שבו לעתים יש התייחסות לתדירות הביקורים ולעתים יש תיאור עמום שלא ניתן ללמוד ממנו אם התקיימו ביקורים אצל החסוי, ומה תדירותם. כן נמצא כי מפקחי אגף האפ"כ לא דרשו מהתאגידים להשלים את הפרטים החסרים. (ג) כאמור יש אפוטרופסים מרובי חסויים המאוגדים כתאגידים: חלקם כעמותות, חלקם כחברות בעירבון מוגבל, ואחד התאגידים מאוגד כהקדש. על חבר הנאמנים של התאגיד המאוגד כהקדש נמנים נציגים של משרד המשפטים ומשרד הרווחה, והוא כפוף גם לביקורת של מבקר המדינה. העמותות נתונות לביקורת של רשם העמותות. לעומת זאת, אין פיקוח של משרד המשפטים ומשרד הרווחה או בקרה אחרת על פעילותם של יתר התאגידים והאפוטרופסים מרובי החסויים אשר אינם הקדש או עמותה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד המשפטים לבחון את אופן ההתאגדות ודרכי הבקרה הראויים לאפוטרופוס מרובה החסויים המבקש לשמש אפוטרופוס תוך התייחסות לפיקוח הנדרש. 838 דוח שנתי62 .)(ד בביקורת נמצא כי אחד התאגידים חדל מלפעול בתקופה המבוקרת, ואולם בתיקו המנוהל באגף האפ"כ לא נמצ או מסמכים המלמדים על הפסקת פעילותו, מועדה, ונסיבותיה. (ה) יש תאגידי אפוטרופסות המטפלים בחסויים ביותר ממחוז אחד. ביוני 2010 , במהלך תקופת הביקורת, במסגרת דיון על קריטריונים לבדיקת דוחות, התריעה ממלאת מקום הממונה הארצית כי "במצב שיש כ - 40,000 תיקים, פחות מ -20 מפקחים" לא מצליח האגף להתמודד עם בדיקת כל הדוחות. היא ציינה כי הבעיה היא שהאגף עוסק יותר מדי באפוטרופסים פרטיים ואילו טיפולו בתאגידים לוקה בחסר. לדבריה אגף האפ"כ מגיע לסיכומים עם התאגידים, אך אין הוא עוקב אחר ביצועם. היא המליצה "שמשקל הכובד יהיה על תאגידים ואפוטרופסים שאינם קרובי משפחה". בהתאם לכך, בדצמבר 2010 הופצה הנחייה לכל מפקחי האגף במחוזות השונים בדבר סדרי עדיפות לבדיקת הדוחות. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי אף שקידם לאחרונה את בדיקת דיווחי תאגידי האפוטרופסות, אין די בכך ועליו לבצע מעקב שוטף ופרטני אחר ביצוע התחייבויות התאגידים. (ו) כאמור, האפ"כ ומשרד הרווחה עודדו יצירת תחרות בין תאגידי אפוטרופסות בכל הנוגע לשירות לחסוי. ואולם ביסודה של תחרות הוגנת עומדת היכולת של הלקוחות הפוטנציאליים לקבל מידע על המתחרים בשוק, להשוות ביניהם, ולבחור את המתאים בחופשיות על סמך העדפותיהם ולפי נתוני המתחרים. במצב הדברים הנוכחי, אף שפועלים בתחום כמה אפוטרופסים מרובי חסויים, המידע עליהם ועל רמת השירות שהם מספקים לוקה בחסר. באגף האפ"כ מצטבר מידע על אופן תפקודם של האפוטרופסים מרובי החסויים, ואולם הוא אינו מרכז את המידע ואינו פועל לכך שהמידע יהיה נגיש לעוסקים במינוים, אף שגורמים אלה זקוקים למידע כדי שיוכלו להימנע ממינויים בעייתיים. מן הראוי שהאפ"כ ירכז וינהל את המידע על האפוטרופסים מרובי החסויים ועל תפקודם וישתף בו את משרד הרווחה והגורמים הנוגעים בדבר, הן כדי להועיל לציבור הנזקק לשירותיהם והן כדי לאפשר תחרות הוגנת. משרד המשפטים מסר בתשובתו כי בכל הנוגע להיבטים הנוגעים לרכוש ראוי שהאפ"כ ירכז ויעביר באופן שוטף למשרד הרווחה את המידע על התאגידים, וכן את המידע על האפוטרופסים הפרטיים. (ז) כאמור, בשנת 2008 גילתה מחלקת הפיקוח במחוז תל אבי ב של אגף האפ"כ כי הנהלת תאגיד אפוטרופסות מעלה ברכוש החסויים שבטיפולה. בשנת 2009 חשד אגף האפ"כ כי תאגיד אפוטרופסות אחר הוציא כספים שלא כדין מחשבונות חסויים רבים שבטיפולו. כל אחד מתאגידים אלו טיפל ביותר מ -200 חסויים. החשדות הובאו לידיעת רשויות החוק המוסמכותולטיפולן. משרד המשפטים, פרקליטות המדינה, אגף האפ"כ ומשרד הרווחה קיימו בשנת 2009 דיונים בדרכים למניעת הישנות מקרים כאלו ולשיפור הפיקוח עליהם. הוחלט לקבוע מכסת מינויים לתאגידים חדשים והוצע, בין היתר, כי תאגידים חדשים משרד המשפטים 839 .יידרשו בהפקדת ערבות; כי תוטל הגבלה על הסכ ום המרבי שאפוטרופוס יוכל למשוך במשיכה אחת מחשבונו של חסוי; כי ביהמ"ש ישלח לרשם המקרקעין את צו המינוי על מנת שזה ירשום הערת אזהרה לגבי נכסי חסויים; כי מפקחי אגף האפ"כ יוסמכו לקבל מידע לצורך הפיקוח מכל גוף לרבות בנקים ולשכות לרישום והסדר מקרקעין; וכי האפ"כ ידווח למשרד הרווחה בתוך חצי שנה ממינוי תאגיד אם לא הוגשה פרטה במועד. במועד סיום הביקורת הגורמים המוסמכים עדיין לא אישרו את ההצעות האמורות. עם זאת, הצוות המשותף לאגף האפ"כ ולמשרד הרווחה הפסיק להמליץ על מינויי תאגידים חדשים עד לגיבוש נוהל מינוי תאגידי אפוטרופסות והאפ"כ רענן הנחיות לתאגידים הקיימים. האפ"כ הודיע בתשובתו כי הגבלות על מינוי תאגידים או אפילו שינוי חקיקה בנוגע לדרכי הפיקוח אינם בתחום סמכותו ואחריותו. עוד הודיע כי מעורבותו בדיונים האמורים היא כגורם מסייע שיכול לתרום את תרומתו לנוכח הניסיון שהצטבר אצלו. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ שהאחריות להעלות יוזמות לשינויים בתחומים הנוגעים לפיקוח, לרבות יזמות לתיקוני חקיקה שאותן מעלה משרד המשפטים, מוטלת עליו כמי שהפיקוח על האפוטרופסים הוא בתחום טיפולו. משרד המשפטים הודיע בתשובתו כי החוק לא פירט שום קריטריונים למינוי ואלה נקבעו בנהלים הנבחנים בימים אלה, לרבות האפשרות של תיקוני חקיקה בנושא, וכי "גם בנושא הפיקוח לא העניק המחוקק די סמכויות (אין בכך לגרוע מהצורך ". כמו כן הוסבר כי יש קשיים ]של האפ"כ[ בהבניית הפיקוח בסמכויותיו הקיימות משפטיים ומעשיים ביישום הרעיונות שהועלו במסגרת הפקת הלקחים. לדעת משרד מבקר המדינה הפקת לקחים ושינויים בדרכי הבקרה והפיקוח חיוניים כדי למנוע הישנות מקרים של מעילות על ידי אפוטרופסים מרובי חסויים, מעילות שגרמו נזק רב לחסויים רבים שהיו בטיפולם, לעתים עד כדי הגעתם לפת לחם או העמדתם לסילוק ממקום מגוריהם, כעולה ממסמכים שבאגף האפ"כ. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי עליו לבצע פיקוח באופן מדורג בהתאם לפוטנציאל הסיכון בתיק, וכי עליו לדאוג שיהיו ברשותו כל הנתונים שיאפשרו הצלבת מידע במקרים שיוגדרו כמצריכים העמקת פיקוח. לשם כך עליו ועל משרד המשפטים להסדיר מתן הרשאות לעובדי הפיקוח לקבלת מידע על נכסי חסויים ישירות מהבנקים ומלשכות לרישום והסדר מקרקעין. בתשובתו מסר האפ"כ כי המשמעות של מתן ההרשאות הנזכרות לעובדי הפיקוח, היא מעבר מ"פיקוח בדיעבד על התנהלות האפוטרופוס לפיקוח ישיר ואקטיבי בזמן אמת". עוד מסר כי יהיה בכך כדי להטיל על האפ"כ אחריות אשר הוא אינו יכול 840 דוח שנתי62 . לקבלה עליו כל עוד אין בידו כוח האדם הנדרש לביצוע בדיקות אלו בזמן אמת כנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה המצב הקיים איננו מספק: למפקחי אגף האפ"כ אין כלל יכולת לקבל מידע ישירות מהבנקים או מלשכות המקרקעין במקרים המתאימים, ולו בדיעבד, והם ניזונים מהמידע שמספק להם האפוטרופוס בלבד. על משרד המשפטים והאפ"כ לפעול לתיקון המצב. . האפ"כ זיהה את הפוטנציאל לפגיעה הטמון בפעילות תאגידים והחל לפעול בנושא. עם זאת, הממצאים בפרק זה מלמדים על ליקויים חמורים בפיקוח על האפוטרופסים מרובי החסויים, שעיקרם היעדר פיקוח ובקרה של האפ"כ על קיום התחייבויות התאגידים, והיעדר דרישות, פיקוח ובקרה מאפוטרופסים מרובי חסויים אשר אינם תאגידים. על האפ"כ, בתיאום עם משרד הרווחה, ומשרד המשפטים, לקיים בדיקות מעקב תקופתיות לגבי אופן תפקודם של האפוטרופסים מרובי הח סויים ולגבי מידת עמידתם בסטנדרדים הנדרשים, הן על מנת לסייע לעוסקים במינוי אפוטרופסים לקבל החלטה מושכלת בעת הבחירה, הן כדי שהם יוכלו לחייב אפוטרופסים שתפקודם טעון שיפור לפעול לפי הדרישות שהתחייבו למלא, והן כדי שיוכלו לוודא שאופן תפקודם השתפר. .פיקוח על טיפול האפוטרופוס ברכוש החסוי .דיווחים שעל אפוטרופוס להגיש החוק קובע, בין היתר, כי האפוטרופוס חייב להגיש לאפ"כ פרטה של נכסי החסוי, דין וחשבון לפחות אחת לשנה, ולהמציא לו ידיעות מלאות לפי דרישתו. באמצעות בדיקתם מפקח אגף האפ"כ על האפוטרופסים ובודק אם השתמשו ברכוש החסויים לטובתם ולרווחתם של החסויים. סדרי בדיקת דיווחי האפוטרופסים נקבעו בנוהל ביקורת פרטה ודין וחשבון אישי (להלן - הנוהל) שעודכן לאחרונה בשנת 2007. 1. פרטה : החוק קובע כי האפוטרופוס חייב להגיש לאפ"כ פרטה של נכסי החסוי, ובכלל זה חובותיו, תוך 30 יום ממינויו אלא אם כן פטר אותו האפ"כ מחובה זו או קבע מועד אחר להגשת הפרטה. הפרטה משמשת עבור אגף האפ"כ מקור מידע ראשוני, בסיסי ומהותי לגבי רכוש החסוי, ונקודת מוצא לצורך ביצוע השוואה בבדיקת הדוח השנתי שמוגש לו. כן היא משמשת את אגף האפ"כ בבואו להחליט איזה סוג דיווח לדרוש מהאפוטרופוס. משרד המשפטים 841 .2. דוח שנתי : בחוק נקבע כי האפוטרופוס חייב להגיש לאפ"כ דין וחשבון לפחות אחת לשנה (להלן - דוח שנתי) ולהמציא לו ידיעות מלאות לפי דרישתו. בתקנות הכשרות המשפטית נקבע כי הדוח השנתי צריך לכלול, בין היתר, פירוט של: הכנסות, הוצאות, נכסים, חובות, פרטים והסברים על הפעולות שביצע האפוטרופוס, ולהיתמך במסמכים. אגף האפ"כ הכין נוסח אחיד לדוח השנתי שעל האפוטרופסים להכין. בתקנות האפוטרופוס הכללי (שכר), התשל"ח- 1978 נקבע כי ישולם לאגף האפ"כ שכר ביקורת. כשנושא הביקורת הוא דין וחשבון כספי, שכר הביקורת, נכון ליולי 2010 , הוא 605 ש"ח. כאשר הדוח כולל פירוט תקבולים כמפורט בתוספת לתקנות, ישולמו נוסף על כך הסכומים הנקובים בתוספת, ובלבד שהסכום הכולל שישולם, נכון ליולי 2010 , בעד בדיקת דין וחשבון כספי של אפוטרופוס לא יעלה על 3,402 ש"ח. 3. הרפורמה בסוגי הדוחות : בדוח הקודם הועלה 36 כי ברבים מן התיקים ניתן לאפוטרופוס פטור מהגשת הדוח השנתי, אף שהוראות החוק אינן מקנות לאפ"כ את הסמכות לתת פטור מהגשת דוחות. בעקבות הדוח ביטל האפ"כ את הפטור מהגשת דוח שנתי. כדי להקל הן על האפוטרופוס והן על העומס המוטל על המפקחים באגף האפ"כ יזם האפ"כ רפורמה בשנת 2004 ולפיה שונתה שיטת הדיווח של האפוטרופסים לאפ"כ ונוספו שני סוגי דוחות שרשאי אפוטרופוס להגיש במקום הדוח השנתי: (א) "דוח עדכון" הוא דוח מקוצר שאפוטרופסים לחסויים מעוטי רכוש והכנסות יכולים להגישו, והוא מצריך מאגף האפ"כ בדיקה ראשונית בלבד ועל כן הוא פטור מתשלום שכר ביקורת (להלן - "דוח עדכון"). בתחילת שנת 2007 החליט האפ"כ להרחיב את הרפורמה, כך שגם אפוטרופסים בעלי קרבה ראשונה לחסוי יוכלו, בהתקיים תנאים מסוימים, לדווח על פעילותם בנכסי החסוי באמצעות "דוח עדכון". (ב) "דוח יועץ מס" שמכין יועץ מס ממאגר יועצי מס שנבחרו במכרז שקיים אגף האפ"כ. שכר הטרחה של יועץ המס משולם לו על ידי אגף האפ"כ, מכספי שכר הביקורת שמשלם האפוטרופוס לאגף האפ"כ 37 . קבלת "דוח יועץ מס" הקלה על המפקחים שכן הם אינם נדרשים לבצע התאמות טכניות בדוחות אלו אלא רק לבדיקת הפן המהותי שלהם. ממסמכי אגף הא פ"כ עולה כי יישום הרפורמה בפיקוח הקל על המפקחים את הטיפול אך לא פתר את בעיית העומס עליהם, שמקורו בעיקר בגידול במספר תיקי הפיקוח מדי שנה. פרטת נכסי החסוי אכיפת הגשת הפרטה 1. בנוהל נקבע כי אם לא הגיש האפוטרופוס פרטה במועד שנקבע בחוק, ישלח לו המפקח דרישה להגישה בתוך 30 יום נוספים38. .__________________ .36 'עמ677. 37 .תשלום שכר ביקורת לאגף האפ"כ הוא תנאי לביצוע עבודת יועץ המס 38 ,פרקליט מאגף האפ"כ רשאי לדחות את המועד להגשה על פי בקשת האפוטרופוס בהינתן סיבה מוצדקת. 842 דוח שנתי62 . להלן נתוני אגף האפ"כ לגבי תיקי פיקוח שנפתחו, מספר הפרטות שלא הוגשו וזימונים שהוגשו לביהמ"ש לשנים 2004 -2010 : .זימון .לביהמ"ש תזכורת .שנייה .שנשלחה שיעור .אי- .ההגשה פרטות שלא .הוגשו .בגין התיקים .שנפתחו בשנים .2004 -2010 תיקי פיקוח .שנפתחו .בשנים .2004 -2010 מחוז .12 1,155 26% 2,091 8,158 חיפה .0 2,806 26% 3,566 13,891 תל אביב .14 644 22% 787 3,551 ירושלים .43 368 16% 783 5,045 באר .שבע .69 4,973 24% 7,227 30,645 סה"כ בדוח הקודם39 צוין כי בשנים 2002- 1995 לא התקבלה פרטה בכ-%40 מהתיקים. מהטבלה עולהכי שיעור אי -הגשת הפרטות צומצם בתקופה זו לכ-24% מהתיקים. עם זאת, מספר התיקים שנפתחו עד סוף שנת 2010 ושבהם לא הוגשה פרטה40 ( 7,227 תיקים בסך הכול) היה גדול פי למעלה מחמישה ממספרם בשנת 2002 ( 1,367 .)תיקים 2. על פי הנוהל, אם לא הוגשה פרטה לאחר שנשלחה דרישה כאמור , על המפקח להעביר את התיק לטיפולו של פרקליט באגף האפ"כ, על מנת שיגיש לבית המשפט בקשה לאכוף על האפוטרופוס את הגשתה או לנקוט נגדו כל צעד אחר כפי שיורה בית המשפט. מהטבלה שלעיל עולה כי בלמעלה מ -30% מהתיקים שלא הוגשה בהם פרטה לא נשלחה תזכורת נוספת לקבלתה. מבקר המדינה העיר בדוח הקודם41 כי אף שבמקרים רבים לא התקבלה הפרטה למרות תזכורות שנשלחו לאפוטרופסים, לא נקט האפ"כ את כל הצעדים העומדים לרשותו כדי לקבל מידי האפוטרופסים את הנדרש מהם על פי החוק, וכי שיעור התיקים שבהם הוצא לאפוטרופוס זימון לבית משפט עקב אי-קבלת פרטה היה בין 1% ל-2% .בלבד .__________________ .39 'עמ674. 40 פרטות שלא הוגשו עד 5.9.11. 41 'עמ675. משרד המשפטים 843 . מהטבלה שלעיל עולה כי בשנים האמורות הגיש אגף האפ"כ לבית המשפט בקשות לאכיפת הגשתן של 69 פרטות- שהן פחות מ -1% ( ממספר הפרטות שלא הוגשו באותן שנים 7,227 .)במספר מנהלי המחוזות באגף האפ"כ הסבירו למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי המערכת הממ וחשבת אינה משקפת את כל הבקשות שהוגשו, מאחר שלא כל הבקשות נרשמו בה. ואולם אין בידי אגף האפ"כ נתונים בדבר מספר הבקשות שהוגשו ולא נרשמו במערכת הממוחשבת. האפ"כ מסר בתגובתו כי הוא נמצא בעיצומה של הקמת מערכת ממוחשבת אחרת שאמורה לטפל בהסדרת הנושא. משרד מבקר המדינ ה מעיר לאפ"כ כי היעדר מידע על הגשת בקשות לביהמ"ש הוא בבחינת ליקוי בסדרי הניהול והבקרה של אגף האפ"כ ועלול לפגוע בחסויים וברכושם. בדיקת הפרטה 1. בדיקת הפרטות בזמן אמת חיונית כדי לוודא שהאפוטרופוס דיווח באופן מלא על נכסי החסוי, ואם יעלו בבדיקה אי-סדרים, ניתן יהיה למזער את הנזק לחסוי. בנוהל נקבע כי המפקח יבדוק כל פרטה שתוגש לו. בדוח הקודם ציין מבקר המדינה42 כי במרץ 2003 עדיין לא נבדקה הפרטה האחרונה שהתקבלה בכ-%31 מהתיקים. להלן נתוני אגף האפ"כ בדבר הפרטות שהתקבלו ונבדקו בשנים 2004 - 2010: . שיעור הפרטות .שלא נבדקו פרטות .שהתקבלו .ולא נבדקו פרטות .שנבדקו פרטות .שהתקבלו מחוז .9% 686 7,036 7,722 חיפה .10% 1,746 15,053 16,799 תל אביב .11% 459 3,855 4,314 ירושלים .0% 11 4,885 4,896 באר שבע .9% 2,902 30,829 33,731 סה"כ מן הטבלה עולה כי בשנים 2004 -2010 לא נבדקו כ-10% מסך הפרטות שהוגשו במחוזות חיפה, תל אביב וירושלים. לעומתם, במחוז באר שבע, נבדקו כמעט כל הפרטות. 2. להלן נתוני אגף האפ"כ בדבר הזמן שחלף מקבלת הפרטה ועד לבדיקתה בכל מחוז, בממוצע, בשנים 2007 -2010 : .__________________ .42 'עמ676. 844 דוח שנתי62 . מחוז באר .שבע מחוז .ירושלים מחוז תל .אביב מחוז .חיפה שנה .57 168 144 57 ממוצע, בימים, ל- .2007 .34 158 147 34 ממוצע, בימים, ל- .2008 .18 141 98 18 ממוצע, בימים, ל- .2009 .17 112 73 17 ממוצע, בימים, ל- .2010 . מן הטבלה עולה כי מסתמנת מגמת השתפרות וצמצום בזמן ההמתנה לבדיקה בכל המחוזות, אולם על אף האמור, במחוזות ירושלים ותל אביב עוברים כמה חודשים ממועד קבלת הפרטה ועד לבדיקתה. דין וחשבון שנתי אכיפת הגשת הדוח השנתי 1. הנוהל קובע כי: "לא הוגש דוח במועד (היינו, בחלוף שנה מהמינוי ו/או ממועד הגשת הדוח השנתי האחרון), ישלח המפקח לאפוטרופוס דרישה להמציא הדוח תוך המועד שצוין בדרישה" (להלן - דרישה). לפי חישובים שעשה משרד מבקר המדינה בהתבסס על נתוני אגף האפ"כ, היה האגף אמור לקבל 236,040 דוחות שנתיים מאפוטרופסים לחסויים בגין תיקי הפיקוח שניהל בשנים 2004 -2009 . הביקורת העלתה כי באוגוסט 2011 עדיין לא הוגשו לאגף האפ"כ 111,707 דוחות- כמחצית מהדוחות האמורים. 2. להלן חישובים שעשה משרד מבקר המדינה בהתבסס על נתוני אגף האפ"כ בדבר הטיפול בדוחות שלא הוגשו לשנים 2004 -2009 :, לפי מחוזות .שיעור הדוחות .שלא נדרשו .מסך הדוחות .שלא הוגשו דוחות .שלא הוגשו .ולא נדרשו דוחות .שלא הוגשו .ונדרשו* מספר הדוחות .שלא הוגשו מחוז .63% 14,931 8,824 23,755 חיפה .71% 51,007 20,831 71,838 תל אביב .68% 6,087 2,878 8,965 ירושלים .63% 4,471 2,678 7,149 באר שבע .68% 76,496 35,211 111,707 סה"כ משרד המשפטים 845 * הנתונים לגבי מחוזות חיפה וירושלים, בשנים 2004 ו- 2005 , כוללים 545 ו-340 דרישות, בהתאמה, להגשת דוחות לשנים שקדמו לשנת 2004. . מן הטבלה עולה כי אגף האפ"כ לא שלח דרישות להגשת דוחות בגין השנים 2004 -2009 , בכ-68% מ- 111,707 המקרים שבהם האפוטרופסים לא הגישו דוחות. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי מנהל מחוז תל אביב הנחה את עובדיו שלא לשלוח דרישות לקבלת דוחות. הביקורת העלתה עוד כי במחוז חיפה אין שולחים דרישות ממוחשבות באופן אוטומטי. אף שאפ"כ היה ער לאופן תפקודם של המחוזות, ואף שהוא הקצה למחוז תל אביב עובד זמני שפעולת משלוח דרישות הוגדרה בין תפקידיו, הוא לא אכף את ביצוע משלוח הדרישות. האפ"כ מסר בתגובתו כי הוא רואה כחלק מביצוע תפקידו את אכיפת ביצוע החוק על האפוטרופסים ואולם החוק לא קובע כי מחובתו של האפ"כ לשלוח לאפוטרופסים דרישה להגשת דוחות. כמו כן, הנוהל לא מחייב לשלוח דרישה לדוח נוכחי כאשר דרישה לדוח שנתי קודם לא נענתה. האפ"כ ציין כי "משך תקופה מסוימת משהסתבר שחלק מהאפוטרופסים אינם נענים על פי הנוהל לא לדרישה ראשונה, גם לא לדרישה שנייה שנעשתה אליהם, לא נשלחו אליהם דרישות חדשות להגשת דוחות לשנים נוספות, טרם שימוצו ההליכים הנדרשים לקבל הדוחות הקודמים". בנוסף מסר, כי בדיקת דוח מסתמכת על נתוני הדוח הקודם, ובהיעדרו יהיה קשה לבדוק את הדוח העוקב. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שלא הוגשו 111,707 (כ-47%) ,מהדוחות שאפוטרופסים היו צריכים להגיש כחוק ושהאפ"כ לא הוציא דרישות לכ-68% מהם. הדבר מאפשר לאפ"כ לפקח רק על האפוטרופסים שמגישים ביזמתם דוחות. בעיית אי-הגשת הדוחות מחריפה כאשר האפ"כ מפסיק לדרוש מהאפוטרופוס להגיש דוחות שנתיים בשנים העוקבות, לאחר שזה התעלם מהדרישה בשנה מסוימת. פרשנות זו של האפ"כ לגבי תפקידו היא דווקנית ומצמצמת, עלולה לפגוע בחסויים ואינה מתיישבת עם מטרות החוק. על האפ"כ לפעול ביזמתו ולדרוש הגשת דוחות שנתיים שיאפשרו פיקוח על האפוטרופסים. בעקבות הביקורת הודיע האפ"כ כי החל לפעול לאכיפת חיוב זה על ידי קידום האפשרות להטלת קנסות כחלק מאכיפה מינהלית (ראו להלן). בינואר 2012 הודיע האפ"כ שהתמנה כי לנוכח ממצאי הביקורת הוא יבחן "במסגרת הדרכים העומדות לרשותו על פי דין, את האפשרות להגברת האכיפה בתחום זה, זאת במקביל לבחינת הצורך בשינויי חקיקה שיאפשרו ביקורת אפקטיבית על אפוטרופסים". 3. בנוהל נקבע כי אם האפוטרופוס לא המציא את הדוח השנתי לאחר המועד האחרון שצוין בדרישה, ישלח לו המפקח תזכורת הקובעת את מועד ההגשה. עוד נקבע כי אם לא הוגש דוח לאחר המועד האחרון שנקבע בתזכורת, על המפקח להעביר את התיק לטיפולו של פרקליט. הפרקליט ישלח תזכורת (להלן - תזכורת נוספת) בחתימתו בציון המועד האחרון להגשה של הדוח, ולאחר מועד זה יגיש 846 דוח שנתי62 .לביהמ"ש בקשה לאכוף על האפוטרופוס את הגשת הדוח או לנקוט נגדו צעדי ם משפטיים מתאימים עקב אי-הגשתו. המערכת הממוחשבת של אגף האפ"כ מאפשרת משלוח אוטומטי של דרישות ותזכורות. להלן חישובים שעשה משרד מבקר המדינה בהתבסס על נתוני אגף האפ"כ בדבר תזכורות ותזכורות נוספות שנשלחו לאפוטרופסים וזימונים שהגיש אגף האפ"כ לביהמ"ש, בשנים 2004 -2009 : . שיעור .התזכורת .הנוספת .מכלל .הדוחות .שלא .הוגשו סך .זימונים .לביהמ"ש .בגין .אי-הגשת .דוחות דוחות .שלא .הוגשו .ושנשלחה .תזכורת .נוספת .להגשתם דוחות .שלא .הוגשו .ושנשלחה .תזכורת .להגשתם דוחות .שלא .הוגשו .ונדרשו סך .דוחות .שלא .הוגשו מחוז .10% 135 2,435 8,549 8,824 23,755 חיפה .9% 8 6,527 20,665 20,831 71,838 תל .אביב .21% 26 1,844 2,807 2,878 8,965 ירושלים .24% 83 1,746 2,678 2,678 7,149 באר .שבע .11% 252 12,552 34,699 35,211 111,707 סה"כ מן הטבלה עולה כי אגף האפ"כ שלח תזכורת נוספת רק בגין 11% מסך הדוחות שלא הוגשו. עוד עולה מהטבלה, כי רק ב -252 מקרים הגישו פרקליטי אגף האפ"כ לביהמ"ש בקשה לאכוף על האפוטרופוס את הגשת הדוח. זה מספר זעום ששיעורו זניח (כרבע אחוז) מ- 111,707 .הדוחות שלא הוגשו לטענת מנהלי המחוזות באגף האפ"כ, יש זימונים שנשלחו לביהמ"ש ולא נרשמו במערכת המ מוחשבת. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא העביר אגף האפ"כ נתונים אחרים. האפ"כ הסביר בתשובתו כי "ככל שנמצא במערכת המחשוב נתון על זימון לביהמ"ש בגין אי הגשת דוח, מדובר בדיווח ספוראדי ואקראי לאחר שזה הוקלד ידנית על-ידי המפקח שהפיק את הזימון ממערכת בא כוח היועמ"ש" . כאמור, משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי היעדר מידע על הגשת בקשות לביהמ"ש הוא בבחינת ליקוי בסדרי הניהול והבקרה של אגף האפ"כ ועלול לפגוע בחסויים וברכושם. משרד המשפטים 847 .מבקר המדינה העיר לאפ"כ כבר בדוח הקודם43 כי חלק מהאפוטרופסים אינם מגישים דוחות כמה שנים ברציפות, בלי שהאפ" כ ישלח להם תזכורות וינקוט צעדים אחרים העומדים לרשותו לאכיפת הדיווח כנדרש בחוק. ממסמכי אגף האפ"כ עולה לדוגמה כי בינואר 2005 .מונתה אפוטרופוסית לחסויה האפוטרופוסית הגישה פרטה, אך לא הגישה דוחות שנתיים לאפ"כ, והוא לא אכף את הגשתם. לאחר פטירת החסויה ופניית יורשיה לאפ"כ בספטמבר 2007 , נודע כי האפוטרופוסית נתנה בשנת 2005 הלוואות ללא ידיעתו וללא אישור ביהמ"ש בהיקף של כ - 300,000 ש"ח מכספי החסויה לבן החסויה. על פי הצהרת האפוטרופוסית מאוגוסט 2007 ., התברר לה כי הבן מהמר כפייתי מכל האמור לעיל עולה כי גם בביקורת הנוכחית נמצא שהאפ"כ לא פעל באופן המרתיע אפוטרופסים שאינם מגישים דוחות שנתיים כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ שעליו לדרוש מהאפוטרופסים בעקביות להגיש את הדוחות. לרשותו עומדת אפשרות לפעולה משפטית44 נגד האפוטרופוס. האפ"כ יכול אף לשקול פנייה למשרד הרווחה כדי שזה לא ימ ליץ לביהמ"ש למנותו כאפוטרופוס במינויים נוספים אם מדובר בתאגיד, או לפנות לביהמ"ש לביטול מינויו הנוכחי בשל אי-מילוי תפקידיו כאפוטרופוס, וכן לדרוש השבת שכר טרחה. האפ"כ מסר בתשובתו כי מצא שפעולה משפטית נגד אפוטרופסים אינה אפקטיבית ו"מעלה קושי שעה שהאפוטרופוס שהוא קרוב משפחה של החסוי...". הוא קיים דיון בנושא בפברואר 2011 ובמסגרתו סוכם ש"האפ"כ יתחיל לקדם את הנושאים השונים המצריכים טיפול מול הגורמים הרלוונטיים לאכיפה מנהלית על אי הגשת פרטות ודוחות". לדעת משרד מבקר המדינה, אכיפה מינהלית כנגד אפוטרופסים שאינם מגישים דוחות יכולה לסייע בצמצום מספרם, ויש לפעול לקידומה. ואולם, כל עוד אי -אפשר לבצע אכיפה כאמור, על האפ"כ לעשות שימוש מרבי נגדם באמצעות הכלים העומדים לרשותו על מנת למנוע את המצב הנוכחי שבו הוא מפקח בעיקר על אפוטרופסים שמגישים את הדוחות הנדרשים. בדיקת הדוחות שה וגשו בתקנות הכשרות המשפטית נקבע כי האפ"כ פטור מבדיקת דוח, בין היתר, כאשר לדעתו שוויים הכולל של נכסי החסוי אינו מצדיק את ההוצאה הנדרשת לבדיקת .__________________ .43 'עמ679. 44 האפ"כ יכול לבקש מביהמ"ש להורות לאפוטרופוס, בצו שסנקציה בצדו, להגיש את הדוחות (הוראות ביהמ"ש ניתנות לפי סעיף 44 לחוק). נוסף על כך יכול האפ"כ לפנות לבא כוחו של היועמ"ש לממשלה על מנת שיגיש לביהמ"ש בקשה להחלפת אפוטרופוס. לפי סעיף 61 לחוק, רשאי ביהמ"ש לפטר אפוטרופוס אם לא מילא את תפקידיו כראוי. 848 דוח שנתי62 . ,הדוח, או כאשר מעיון ראשון בדוח נראה לאפ"כ כי הוא נערך כשורה ובוקר כדבעי וכי אין בו כדי להצביע על פעולות הטעונות בדיקה. בנוהל נקבע כי הדוחות המוגשים ייבדקו בהתאם לתכנית עבודה שיקבע בכל שנה מנהל המחוז. בנוהל לא נקבע פרק זמן מרבי שעד מועד סיומו חייב אגף האפ"כ לבדוק את הדוח שהוגש. 1. מנתוני אגף האפ"כ עולה כי בשנים 2004 -2010 התקבלו באפ"כ 138,944 דוחות שנתיים ומהם נבדקו 126,155 (כ- 91% :), כמפורט בטבלה שלהלן .שיעור הדוחות .שלא נבדקו .מהסך .שהתקבלו דוחות .שלא נבדקו דוחות .שנבדקו דוחות .שהתקבלו מחוז .17% 2,753 13,279 16,032 ירושלים .13% 9,262 64,069 73,331 תל אביב .2% 383 26,004 26,387 חיפה .2% 391 22,803 23,194 באר שבע .9% 12,789 126,155 138,944 סה"כ בדוח הקודם צוין 45 כי לא יושמו תכניות לצמצום הפיגורים בקבלת הדיווחים ובבדיקתם במחוזות תל אביב וירושלים. מהטבלה עולה כי 12,015 (כ-94% ) מ - 12,789 הדוחות שלא נבדקו, התקבלו במחוזות ירושלים ותל אביב. מכאן שהתנהלות זו נמשכת שנים רבות. האפ"כ מסר בתשובתו כי מדובר במחוזות עמוסים יחסית לשאר המחוזות מאחר שמספר תיקי הפיקוח גדל בתקופה זו, וכי מדובר בשיפור לעומת נתוני 2004. להלן חישוב שעשה משרד מבקר המדינה של מספר התיקים הפעילים בשנת 2010 ומספר הדוחות שהתקבלו בשנים 2004 -2010 ביחס למספר המפקחים המועסקים בכל מחוז של האפ"כ: .סך תיקים .פעילים .למפקח .בשנת .2010 מספר .דוחות .ממוצע .למפקח .בשנה מספר .דוחות .ממוצע .למפקח .בשנים .2004 - .2010 מספר .מפקחי .ם .במחוז* דוחות .שהתקב .לו .בשנים .2004 - .2010 מספר .תיקים .פעילים .בשנת .2010 מחוז .2,385 1,145 8,016 2 16,032 4,770 ירושלי .ם .1,746 873 6,111 12 73,331 20,950 תל .__________________ .45 'הדוח הקודם, עמ 681,680. משרד המשפטים 849 אביב 2,405 754 5,277 5 26,387 12,027 חיפה 1,660 1,104 7,731 3 23,194 4,981 באר שבע 1,942 902 6,316 22 138,94 4 42,728 סה"כ * על פי נתוני אגף האפ"כ, נכון ליום 11.10.2010. .מן הטבלה עולה כי אמנם במחוז ירושלים היחס בין מספר הדו חות שהתקבלו למספר המפקחים הוא גבוה, וכך גם מספר התיקים הפעילים למפקח, אולם לא כך הדבר במחוז תל אביב. יתרה מזו, אף שמספר הדוחות ביחס למספר המפקחים במחוז באר שבע הוא גדול משמעותית מזה של תל אביב וקרוב לזה של ירושלים, שיעור הפיגור בבדיקת הדוחות במחוז זה, כאמור לעיל, הוא זניח. 2. הביקורת העלתה מקרים שבהם דוחות שהוגשו לאגף האפ"כ נבדקו שנים לאחר קבלתם: דוחות בגין השנים 1997 -2007 שהתקבלו במועד נבדקו רק בשנת 2008 ; דוחות בגין השנים 1997 -1999 נבדקו רק בשנת 2005 ; דוחות שהתקבלו בשנים 2002 -2008 לא נבדקו עד מועד הביקורת ביולי 2010. לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי הנוהל לא קובע מועדים ומסגרות לבדיקת הדוחות, אין פירוש הדבר שניתן לדחות את מועד הבדיקה ללא גבול, ועל אגף האפ"כ לבדוק בתוך פרק זמן סביר את הדוחות המוגשים לו ולקבוע זמני בדיקה מרביים. בדיקת הדוחות לאחר שנים איננה אפקטיבית, היא עלולה לגרום נזק לחסוי ואיננה מאפשרת את תיקון הליקויים במועד. האפ"כ מסר בתגובתו כי קביעה של מועד לבדיקת דוחות אינה מתחשבת ביכולות המשתנות של כל מחוז ולכן אינה ישימה. נוסף על כך, לדעתו, במרבית המקרים מדובר בתיקים של חסויים מעוטי רכוש שעיקר הכנסתם מ קצבת ביטוח לאומי, "שגם אלה כמובן היה רצוי שיבדקו עד כמה שאפשר ללא שיהוי". על כן, לעיכוב בבדיקת הדוחות אין פוטנציאל ממשי לגרימת נזק לחסוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעת מועדים לביצוע משימות, אגב הבאה בחשבון של כוח האדם העומד לרשות יחידה, היא נורמה מקובלת ויש להחילה גם לעניין זה; גם חסויים מעוטי רכוש יכולים להיפגע משימוש לא נאות של אפוטרופוס בכספם, ובעבורם הפגיעה עשויה אף להיות משמעותית יותר. 850 דוח שנתי62 .3. להלן נתונים של אגף האפ"כ בדבר מספר הימים שעברו בין מועד קבלת הדוחות ועד למועד בדיקתם בממוצע46 , בכל מחוז, בשנים 2010-4200: . מחוז באר .שבע מחוז ירושלים מחוז תל אביב מחוז חיפה שנה .56 376 267 206 2004 .32 301 210 197 2005 .67 280 165 212 2006 .37 216 161 144 2007 .23 149 143 98 2008 .20 118 99 62 2009 .8 56 40 22 2010 מן הטבלה עולה כי מסתמנת מגמה של השתפרות ושל קיצור זמן ההמתנה לבדיקה בכל המחוזות. האחראית על המפקחים במחוז תל אביב הסבירה במהלך הביקורת למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2009 עובדי מחלקת הפיקוח במחוז ייחדו זמן רב לטיפול במעילות תאגידי האפוטרופסות (ראו לעיל). עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי עליו לבחון את הסיבות הנוספות לכך שבמחוזות תל אביב וירושלים פרק הזמן שעבר בין מועד קבלת הדוח ועד מועד בדיקתו ארוך פי חמישה עד שבעה מפרק הזמן הנדרש במחוז באר שבע, ועליו לנקוט את האמצעים הנדרשים כדי להביא לכך שהבדיקה תתבצע בסמוך להגשת הדוח. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קיצור משך הזמן שבין קבלת הדוח לבדיקתו, בייחוד נוכח הגידול הניכר במספר הדוחות המוגשים כל שנה. יחד עם זאת, על אגף האפ"כ להיות ערוך לבדיקת הדוחות בזמן אמת כדי לצמצם אפשרות של שימוש לא נאות ברכוש החסויים. בדיקת דוח הנעשית זמן רב לאחר השימוש שעשו האפוטרופסים בכספים ולע תים "לאחר שהסוסים כבר ברחו מהאורווה" פוגעת ביעילות הפיקוח ועלולה לאפשר גרימת נזק כספי בלתי הפיך לחסוי ופגיעה ברווחתו. אימות פרטות ודיווחים 1. בדוח הקודם 47 צוין כי האפ"כ אינו עושה בדיקות מדגמיות לאימות המידע הכלול בפרטות ובדיווחים המתקבלים: הוא מסתפק בהצהרת האפוטרופוס על נכונות הפרטה בלבד ואינו בודק אם יש לחסוי נכסים שהאפוטרופוס לא דיווח עליהם. כמו כן, הוא אינו בודק, ולו מדגמית, אם ההוצאות שעליהן דיווח האפוטרופוס בדוחות השנתיים אכן הוצאו לייעודן ושימשו לרווחת החסוי. מבקר .__________________ .46 לפי נתוני אגף האפ"כ מ- 21.8.11. 47 'עמ 679,676. משרד המשפטים 851 .המדינה העיר 48 שמן הראוי שהאפ"כ ישקול ל פעול לכך שתוקנה למפקחי אגף האפ"כ סמכות לבקר במקומות מגוריהם של החסויים בהתאם לצורכי הפיקוח. גם בבדיקה הנוכחית נמצא כי לא השתנו התנאים הבסיסיים המאפשרים ביצוע בדיקות מדגמיות כאמור: למפקחי אגף האפ"כ אין הרשאה לקבל מידע על נכסי חסויים באופן ישיר מלשכות לרישום והסדר המקרקעין וממוסדות כספיים, ולפיכך לא מתבצעות בדיקות אלו. כמו כן, ללא קבלת אישור מראש מביהמ"ש אין למפקחי אגף האפ"כ סמכויות לבצע חקירה, ביקורת וביקורים בחצרות חסויים או אצל אפוטרופסים לגבי רכוש חסויים - גם במקרים שבהם יש למפקחים חשד כי האפוטרופוס אינו פועל כשורה. בוועדת היגוי באפ"כ מפברואר 2009 ציינה הממונה הארצית, כי "אין לנו מה לעשות כאשר הפרטה היא כוזבת וכאשר האפוטרופוס אינו מדווח על כל נכסי החסוי. אין לנו ידיעה על חשבון בנק לא מדווח". בדיון סוכם שההמלצות יועברו למחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. האפ"כ מסר בתשובתו כי בעקבות הדיון האמור פנו נציגיו למחלקת ייעוץ וחקיקה של משרד המשפטים ונמסר להם כי במצב החוקי הקיים "לא יכולים נציגי האפ"כ לפעול מעבר לקיים". עוד מסר האפ"כ כי הרחבת הפעילות אינה יכולה להתבצע במצבת כוח האדם הקיימת והיא מחייבת את הגדלתה. משרד המשפטים מסר בתשובתו כי הוא בוחן תיקוני חקיקה בנושא. הוא הוסיף כי אין מניעה מביצוע ביקורים בהסכמה, וכי תפיסת החוק היא שהאפוטרופוס שמונה הוא שיטפל בענייני החסוי ועל כן ממילא עיקר הפיקוח של האפ"כ הוא על אופן ניהול הרכוש שעליו הצהיר האפוטרופוס ופחות על מצבת נכסי החסוי ערב המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים לקדם את הסדרת החקיקה ולפיה יינתנו לאפ"כ ההרשאות והסמכויות הנדרשות לקבלת מידע מגופים המחזיקים בנכסים של החסוי, כדי שיוכל לאמת, ולו באופן מדגמי, את הצהרותיהם ודיווחיהם של האפוטרופסים. אשר לתכלית הפיקוח של האפ"כ - משרד מבקר המדינה מטעים כי על מנת לפקח על אופן ניהול הרכוש יש לדעת תחילה את מצבת נכסי החסוי. 2. הביקורת העלתה כי במחוז חיפה נוהגת מחלקת הפיקוח לבצע ביקורים במעונות שבהם מתגוררים או מאושפזים חסויים. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחיוב, שכן נוסף על יכולת אימות הדיווחים וקבלת מידע על תנאי מחייתם של חסויים, מפגשים אלו מעודדים שיתוף פעולה עם מוסדות אשפוז, והוא סבור שמן הראוי להרחיב את היקפם גם ליתר מחוזות אגף האפ"כ. .__________________ .48 'הדוח הקודם, עמ679. 852 דוח שנתי62 .תכנון וניהול של עבודת מחלקת הפיקוח באגף האפ"כ .1. בדוח הקודם49 צוין כי בשנת 2003 היו באגף האפ"כ 28,683 ,תיקים פעילים וכי פעולות הפיקוח בוצעו בידי כ -20 מפקחים. על פי נתוני אגף האפ"כ, בשנת 2010 מספר תיקי הפיקוח הפעילים היה 42,728 ומספר המפקחים היה22 . מכאן שמספר התיקים הממוצע למפקח עלה מ- 1,434 בשנת 2003, לכ- 1,942 תיקים בשנת 2010 , נוסף על שאר התפקידים המוטלים על המפקחים, כגון טיפול בתיקי עיזבון. הביקורת העלתה שבאגף האפ"כ לא בוצעו מדידות עבודה לתיקנון כוח אדם לפעילויות הפיקוח. האפ"כ הסביר שנדרש ביצוע רפורמות משמעותיות לשיפור ולייעול פעילות מחלקות הפיקוח לפני שיפעל לביצוע תיקנון, וכי כוח אדם זמני ה וקצה לביצוע משימות מיוחדות לפי הצורך. בפברואר 2011 , לאחר מועד סיום הביקורת, פנה האפ"כ אל מנכ"ל משרד המשפטים וביקש תוספת כוח אדם לביצוע עבודת הפיקוח. על משרד המשפטים בשיתוף האפ"כ לבצע מדידות עבודה לתיקנון כוח האדם הנדרש לביצוע פעילויות הפיקוח ולבדיקת עומס ה עבודה בכל מחוז, זאת לצד ביצוע רפורמות ככל שהן נדרשות. 2. כדי לשפר את יכולת הארגון להשיג את מטרותיו נדרשת עבודת מטה ותכנון. תכנית עבודה אמורה , בין השאר, לשמש עבור הנהלת האגף כלי מעקב אחר התקדמות האגף בהשגת מטרות יו, ולכן על תכנית כזאת לכלול פירוט של היעדים המבוקשים , של הפעולות הנחוצות להשגת היעדים ושל כל שלביהן, עלויותיהן ולוח הזמנים לביצוען50. בסיום שנת העבודה ובמסגרת הפקת לקחים יש לקיים מעקב אחר ביצוע התכניות. הדבר חיוני במיוחד כאשר משאבי האגף מצומצמים והעומס הולך וגדל. (א) הביקורת העלתה כי בשנים 2005 -2010 לא הייתה למחלקת הפיקוח תכנית עבודה ארצית; בחלק מהשנים כל מחוז הכין תכנית עבודה משלו. ואולם, תכניות העבודה של חלק מהמחוזות אינן כוללות יעדי עבודה כמותיים ומדידים ורק בחלק מהשנים ובחלק מהמחוזות בוצע מעקב אחרי ביצוען. האפ"כ מסר בתשובתו כי יש שוני בין המחוזות ומכאן שלדעתו, אין צורך בתכנית עבודה ארצית. כמו כן, הוא עושה בקרה על תכניות העבודה במחוז וקובע אם לאשרן. האפ"כ הוסיף כי הוא נערך לביצוע מדידה של הפעילויות באגף, ועם השלמתן ניתן יהיה לקבוע יעדים כמותיים באופן שיאפשר ביקורת על הנתונים. .__________________ .49 'עמ677 ,670. 50 ,מבקר המדינה דוח שנתי 53 ב( 2003 ,) 'עמ46 ו-49 ; ,מבקר המדינה דוח שנתי 59 ב( 2009 '), עמ929. משרד המשפטים 853 .משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי תכנית עבודה ארצית מגדירה את יעדי הארגון ואת הנושאים שבכוונתו לקדם באותה שנה, וכי קביעת יעדים מדידים חיונית להערכת השגת יעדי הארגון. (ב) בתכנית העבודה לשנת 2009 של מחוז תל אביב נקבע יעד להגשת 100 בקשות לביהמ"ש למתן הוראות כנגד מנהלי עיזבון ונגד אפוטר ופסים המפגרים בהגשת פרטות ודוחות. האפ"כ מסר שיעד זה נקבע כניסוי, ולנוכח תוצאותיו יוחלט כיצד לנהוג. בבירור נוסף שקיים משרד מבקר המדינה באגף האפ"כ בספטמבר 2011 התברר כי האגף לא הכין מסמך המסכם את תוצאות הניסוי ועל כן לא ניתן היה להפיק ממנו לקחים על מנת להחלי ט כיצד לנהוג. יודגש כי מספר הדוחות שאפוטרופסים לא הגישו במחוז תל אביב בגין השנים 2004 -2009 הוא 71,838. .מסירת מידע מאגף האפ"כ על חסויים .במסמכי אגף האפ"כ נקבע כי חזון האגף הוא, בין היתר, לשמש כנאמן וכמפקח על רכושם וזכויותיהם של הציבור, כחלק משמירה על שלטון החוק, תוך שאיפה לפתיחות, לשקיפות ולמתן שירות איכותי לאזרח. 1. בחוק נקבע כי בענייני האפוטרופסות חייב האפוטרופוס לשמוע את דעת החסוי אם הוא מסוגל להבין בדבר וניתן לברר את דעתו. בהתאם לכך, בסל הטיפול נקבע כי "ייתן לחסוי המסוגל להבין בדבר, לפי בקשתו, מידע שיש בידיו בנוגע לענייניו האישיים והרכושיים של החסוי ומידע הנוגע לטיפולו של האפוטרופוס בענייניו של החסוי, אלא אם לדעת האפוטרופוס מתן המידע המסוים יפגע בטובתו של החסוי". בתקנות הכשרות המשפטית נקבע כי תיקי האפ"כ ומסמכיו הם חסויים. בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 ( להלן- חוק הגנת הפרטיות)51 , נקבע כי כל אדם זכאי לעיין בעצמו, או על ידי בא כוחו שהרשהו בכתב, או על ידי אפוטרופסו, במידע עליו המוחזק במאגר מידע. עוד נקבע כי אין בהוראות סעיף זה כדי לחייב בעל מאגר מידע למסור מידע בניגוד לחיסיון שנקבע לפי כל דין, אלא אם כן המבק ש הוא מי שהחיסיון נועד לטובתו. בחוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 (להלן- חוק חופש המידע), נקבע כי לכל אזרח ישראלי או תושב נתונה הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות החוק, וכן הוסדרה בחוק מערכת של מסירת מידע לציבור. עוד נקבע כי מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, אין למסרו או אין חובה למסרו אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין. .__________________ .51 חוק הגנת הפרטיות, סעיף13.)(א 854 דוח שנתי62 . בביקורת נמצא כי חסויים ובאי כוחם פנו לאגף האפ"כ בבקשה לקבלת מידע על דיווחי האפוטרופסים לאפ"כ על פעולותיהם ברכושם. האפ"כ לא אישר מתן מידע הנמצא בתיקי הפיקוח והפנה את המבקשים לביהמ"ש. הועלה כי בחוות דעת מפברואר 2007 של עורכת דין מאגף האפ"כ נקבע כי לפי חוק חופש המידע זכאי חסוי או בא כוחו לקבל מידע מתיק הפיקוח שמתנהל באגף האפ"כ (למעט תרשומות פנימיות) באמצעות פנייה למי שממונה במשרד המשפטים על חוק חופש המידע. לעומת זאת , עמדת מנהל המחוז שקיבל את חוות הדעת היא ש"אין זה ראוי שהאפוטרופוס הכללי 'יעקוף' את האפוטרופוס האישי וימסור לחסויה מידע שהאפוטרופוס האישי אינו מוכן למסור לה. את יש לפתור, כאמור, בבית המשפט". על ]בין האפוטרופוס לבין החסויה[ המחלוקת פי הנהלת האפ"כ, "תשובתו זו של מנהל המחוז היא גם התשובה הנכונה מבחינה משפטית לאחר שחוק חופש המידע לא חל במקום בו קיימת חובת הגנת פרטיות". משרד המשפטים מסר בתגובתו כי על פי תפיסתו חובה למסור מידע לחסוי קיימת כבר היום, משום שהחוק קובע כי על אפוטרופוס לשמוע את עמדת החסוי אם הוא מסוגל להבין בדבר וניתן לברר את דעתו. חלק מתפיסת השיתוף, גם בהקשרים משפטיים אחרים, כוללת העברת מידע הדרוש למימוש אפשרות ההשתתפות. מתן מידע על הוצאות ופעולות שהאפוטרופוס דיווח כי ביצע מרכוש החסוי ולמענו חשוב לצורך קיום ערכי השקיפות ומתן השירות המופיעים בחזון של אגף האפ"כ. מידע זה עשוי לסייע בגילוי פעולות שאינן עולות בקנה אחד עם טובת החסוי. האפוטרופוס משמש כמעין זרוע של החסוי (גם אם כמינוי משפטי) ופועל לטובת האינטרסים שלו; אם האפוטרופוס התרשל במילוי תפקידו - רשאי החסוי לדעת זאת, ואין לאפוטרופוס זכות חיסיון מפני החסוי. לדעת משרד מבקר המדינה על האפ"כ לשקול להנחות את האפוטרופוס למסור לחסוי באופן שוטף העתק מהדוחות שהוא מגיש לאפ"כ, למעט במקרים שבהם יחליט האפ"כ שמסירת המידע לחסוי עלולה להזיק לו. על האפ"כ יהיה לנמק את החלטתו. כמו כן, כאשר אפ"כ מקבל מהחסוי בקשה לקבלת מידע, מכיוון שהחיסיון המוטל על תיקי האפ"כ נועד לטובת החסוי, כל עוד לא הוכרז החסוי כפסול דין ונשללה ממנו הכשרות המשפטית, מוטל על האפ"כ להעביר את המידע הדרוש. בינואר 2012 הודיע האפ"כ שהתמנה כי יפעל לגיבוש נהלים בעניין מסירת מידע לחסוי, בהתאם להמלצות משרד מבקר המדינה. 2. חוק הגנת הפרטיות קובע כי פנייה לאדם לקבלת מידע לשם החזקתו או שימוש בו במאגר מידע תלווה בהודעה שיצוינו בה המטרה אשר לשמה מבוקש המידע, למי יימסר המידע ומטרות המסירה. עוד נאמר כי מסירת מידע מאת גוף ציבורי אסורה, אלא אם כן האדם אשר אליו המידע מתייחס נתן את הסכמתו למסירה. ביולי 2009 השתתפו נציגי אגף האפ"כ בדיון עם נציגי איגוד הבנקים לבחינת האפשרות להרחבת הפיקוח על הטיפול בחשבונות חסויים המתנהלים בבנקים. באוגוסט 2009 פנו נציגי בנק לאגף האפ"כ וביקשו לקבל מידע על לקוחותיהם משרד המשפטים 855 .שהוכרזו כחסויים, כדי שיוכלו בעת הצור ך לבצע מעקב בנושא או להגביל את הפעילות בחשבון של לקוח שהוכרז כחסוי. בישיבתה של ועדת היגוי אפ"כ בספטמבר 2009 הוחלט שיש לתת את המידע המבוקש מאחר שמדובר בהעברת מידע המיועדת לטובת החסויים. בסיכום הדיון נקבע שיש להפנות את הנושא למחלקת ייעוץ וחקיקה של משרד המשפט ים על מנת לעגן בחוק את החובה להקים מאגר מידע של חסויים. יצוין כי קיים מאגר מידע דומה לגבי פסולי דין. קיימת התנגשות בין החובה להגנה על כבוד האדם וצנעת הפרט לבין החובה של האפ"כ להגן על החסוי מפני ניצול על ידי מי שינסו להונות אותו ולהשתלט על רכושו. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים, בתיאום עם האפ"כ, להסדיר בחקיקה מתן מידע למוסדות כספיים או לגורמים אחרים בנוגע לחסויים ולאפוטרופסיהם, שיש בו כדי לסייע במעקב אחר פעולות של אפוטרופסים ובמניעת שימוש לרעה, תוך הטלת מגבלות על היקף המידע ועל השימוש בו, לצורך הגנה על החסויים. .סיכום .החסויים, שהם מוגבלים וחסרי ישע, הם מבין החלשים שבאזרחיה של המדינה. מנתוני אגף האפוטרופוס הכללי עולה כי הוא ניהל בשנת 2010 כ- 43,000 .תיקי פיקוח הפיקוח על אפוטרופסים המתמנים לחסויים הוא צורך ממשי, והמדינה אינה יכולה להתנער מאחריותה להבטחת סיפוק צורכיהם הבסיסיים של החסויים. רק פיקוח פעיל ואפקטיבי של המדינה על הטיפול שמעניקים להם אפוטרופסים שמינה בית המשפט יבטיח את שלומם ואת השמירה על רכושם. על המדינה לוודא שאלה עושים את המוטל עליהם באופן המיטבי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העו בדה שלמעשה אין פיקוח על ניהול ענייניו האישיים של החסוי. הדבר הוא בבחינת תעודת עניות לגורמים המוסמכים, והאחריות לכך מוטלת לפתחם של משרד המשפטים ומשרד הרווחה. משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה אפשרו לאפוטרופסים מרובי חסויים לפעול בלי שהבטיחו תנאים לפיקוח מובנ ה, שיטתי ואחיד על פעולותיהם ועל תפקודם. על אף הרפורמות שבוצעו על ידי האפ"כ בעקבות הליקויים עליהם הצביע מבקר המדינה בדוח הקודם, עדיין הפיקוח על פעולות האפוטרופסים ברכושם של החסויים מדאיג ביותר. מחצית הדוחות השנתיים שאפוטרופסים היו צריכים להגיש כחוק לא הוגשו, ופעולות האכיפה של האפ"כ במקרים אלו היו מזעריות ושוליות. 856 דוח שנתי62 .מבקר המדינה העיר בדוחות ביקורת קודמים 52 על כך שהאפ"כ מקיים פיקוח רק על ניהול רכושו של החסוי; ובמועד סיום הביקורת, למעלה מ- 20 .שנה לאחר מכן, הצורך בפיקוח כולל הולך ומתגבר ופתרון לבעיה אין מצב שבו משרד הרווחה ממליץ לביהמ"ש על מינוי אפוטרופסים לחסויים והאפ"כ מפקח חלקית בלבד על האפוטרופסים אינו תקין והוא בבחינת כר פורה לגורמים המבקשים לנצל חסויים ורכושם, תוך הפקרתם על ידי המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים הנוגעים בדבר, ובייחוד משרד המשפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר להסדיר באופן מקיף וכולל את הטיפול שניתן לחסויים ואת השמירה על גופם ועל רכושם, תוך מתן הגדרה ברורה לחלוקת האחריות בין הגופים השונים. על המשרדים לפעול ללא דיחוי בשיתוף האפ"כ ליזום תיקוני חקיקה להסדרה מיטבית של תחום האפוטרופסות והפיקוח עליו, ולקיים פיקוח נאות בזמן אמת הן על טיפול האפוטרופסים בעניינים האישיים של החסויים, הן על טיפולם בתחום הרכוש, והן על פעילות אפוטרופסים מרובי חסויים. .__________________ .52 ,מבקר המדינהדוח שנתי 41 ( 1991 '), עמ369 '; הדוח הקודם, עמ672. משרד המשפטים 857 .

תקציר:
 813 .משרד המשפטים . .פעולות הביקורת .באגף האפוטרופוס הכללי נעשתה ביקורת בנוגע לפיקוח על אפוטרופסים. הביקורת כללה גם מעקב מורחב בנוגע לתיקון ליקויים שעליהם הצביע מבקר המדינה בדוח שנתי 54 .ב .הנהלת בתי המשפט .בהנהלת בתי המשפט ובכמה בתי משפט נעשתה ביקורת מעקב בנוגע לתיקון ליקויים בנושא הליכים ופעולות למחשוב בתי המשפט, שאותם העלה מבקר המדינה בדוח שנתי 60.ב . משרד המשפטים 815 .הפיקוח על האפוטרופסים .תקציר .חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב- 1962 (להלן - החוק), קובע כי בית משפט רשאי למנות אפוטרופוס, בין היתר, לאדם שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לענייניו ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג להם במקומו. אדם שבית המשפט מינה לו אפוטרופוס נקרא חסוי. יחיד, תאגיד או האפוטרופוס הכללי שבמשרד המשפטים (להלן - אפ"כ) יכולים להתמנות כאפוטרופוס לחסוי - דהיינו לגופו של החסוי (להלן - אפוטרופוס לעניינים אישיים), לרכושו או לשניהם. החוק ותקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (סדר הדין וביצוע), התש"ל- 1970 (להלן- תקנות הכשרות המשפטית או התקנות), קובעים את סמכויות האפוטרופוס, את דרכי פעולתו ואילו דיווחים עליו להמציא לאפ"כ. מפברואר 2002 עד יוני 2011 כיהן מר שלמה שחר כאפוטרופוס הכללי (להלן- האפ"כ). ביוני 2011 ,, לאחר סיום הביקורת ולאחר קבלת תשובת האפ"כ התמנה מר דוד האן כאפוטרופוס הכללי. על פי נתוני אגף האפוטרופוס הכללי והכונס הרשמי שבמשרד המשפטים (להלן - אגף האפ"כ) מאוגוסט ומספטמבר 20111 (להלן- נתוני אגף האפ"כ), בשנים 2010- 2008 הוא ניהל כ-0040,0, כ- 41,000 וכ- 43,000 תיקים, בהתאמה. מדובר בתיקים של חסויים שמונה אפוטרופוס לרכושם או אפוטרופוס לרכושם ולענייניהם האישיים (להלן - תיקי פיקוח). באוקטובר 2010 מנתה מחלקת הפיקוח שבאגף האפ"כ27 ,עובדים רובם מפקחים2. .פעולות הביקורת .בחודשים מאי -אוקטובר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות אגף האפ"כ לפיקוח על אפוטרופסים. ביולי 2011 ,לאחר קבלת תשובת האפ"כ נעשתה בדיקה משלימה3 ,. פגישות משלימות התקיימו עם הנהלת בתי המשפט עם הנהלת בתי הדין השרעיים4 ועם נציגי משרד הרווחה והשירותים החברתיים .__________________ .1 במהלך הביקורת, ביולי, באוגוסט ובאוקטובר 2010 , מסר אגף האפ"כ למשרד מבקר המדינה נתונים על פעילותו בשנים 2004 -2010 . לאחר קבלת התייחסות אגף אפ"כ באפריל 2011 לטיוטת דוח מבקר המדינה, ובעקבות בירור נוסף שקיים משרד מבקר המדינה ביולי 2011 באגף האפ"כ, מסר לו אגף האפ"כ באוגוסט ובספטמבר 2011 .נתונים מתוקנים 2 מפקח הוא עובד אשר מפקח על אופן הניהול של נכסי החסוי בהתאם להוראות האפ"כ, מנהל מעקב אחרי הגשת דיווחים שהאפוטרופוס הממונה חייב להגיש לאפ"כ ונמצא בקשר עם גורמים מקצועיים המטפלים בחסוי. הוא מעביר את התיק לטיפול עורכי דין באגף האפ"כ כאשר נדרש טיפול משפטי ומופיע בבית משפט כאשר נדרשת חוות דעת מקצועית בנושא הדוחות הכספיים שמגיש האפוטרופוס. 3 ראו הערת שוליים1. 4 ,בתי הדין המוסלמים הדתיים אשר מוסמכים, בין היתר, לדון בבקשות למינוי אפוטרופוס לחסויים מוסלמים. 816 דוח שנתי62 . (להלן- משרד הרווחה). משרד מב קר המדינה פרסם ביקורת קודמת בנושא כבר בשנת 20045 (להלן- הדוח הקודם). .עיקרי הממצאים .1. הבדיקה העלתה כי לאגף האפ"כ לא היה מידע מלא ומעודכן על כל החסויים ועל האפוטרופסים שלהם מהסיבות שלהלן: (א) מזכירויות בתי המשפט - ובכלל זה מזכירויות בתי הדין השרעיים - לא מסרו לו את כל צווי המינוי שהוצאו לאפוטרופסים ואת המסמכים הנלווים להם; (ב) אגף האפ"כ לא ביצע השוואות תקופתיות בין רישומיו ובין רישומי בתי המשפט, כדי לוודא שקיבל את כל צווי המינוי שהוציאו בתי המשפט; (ג) אגף האפ"כ לא עדכן באופן רציף וסדיר את הנתונים ב מערכת הממוחשבת שלו בהתאם למידע שבמערכות מרשם האוכלוסין, אף שיש לו גישה למערכות אלה. 2. נמצא כי אף שהאפוטרופסים של כמה חסויים נפטרו, או מינוים בוטל, או התקשו לתפקד, מונה להם מחליף רק אחרי פרק זמן ארוך, אף שאותם חסויים סבלו מבעיות קשות ולא יכלו לדאוג לענייניהם. 3. אף שמבקר המדינה העיר בדוח הקודם 6 כי יש לקבוע את המאפיינים הנדרשים מאדם המתמנה לאפוטרופוס, הרי שבאוקטובר 2010 נמצא כי האפ"כ ומשרד הרווחה עדיין לא עשו כן. 4. במשק פועלים גופים, ובהם תאגידים, שעיסוקם מתן שירותי אפוטרופסות אשר ניתנים להם מינויים לחסויים רבים (להלן - אפוטרופוס מרובה חסויים). אגף האפ"כ ומשרד הרווחה לא בדקו את התאמתם לתפקיד של אפוטרופסים מרובי חסויים אשר אינם תאגידים ולא דרשו מהם לחתום על התחייבות לפעול בהתאם לחוק ולתקנותיו ולטפל בחסויים וברכושם על פי סל שירותים שצורף להתחייבות (להלן - מסמך הדרישות), כפי שנדרשים לעשות תאגידי אפוטרופסות. 5. אשר לתאגידי אפוטרופסות, נמצא כי חלקם לא עמדו בדרישות מהותיות שנקבעו במסמך הדרישות. אגף האפ"כ לא ביצע מעקב כדי לבדוק אם הם עומדים בדרישות אלה, ובכלל זה אם הם מעסיקים מערך מקצועי של עובדים מקצועיים למתן שירו תים לחסוי ולטיפול בו ואם התאגידים מוסרים את דוחותיהם הכספיים הכוללים גם התייחסות לכספי החסויים ולנכסיהם. משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה אפשרו פעולת אפוטרופסים מרובי חסויים בלי שהסדירו תנאים לפיקוח מובנה, שיטתי ואחיד על פעולותיהם. 6. האפ"כ אינו מנהל רשימה של אפוטרופסים שפוטרו או שהתגלו ליקויים בתפקודם, אינו מרכז מידע על האפוטרופסים מרובי החסויים ועל אופן תפקודם ואינו דואג שהמידע יהיה נגיש לגורמים העוסקים במינוי אפוטרופסים, אף שגורמים אלה זקוקים למידע זה כדי שיוכלו להימנע ממינויים בעייתיים. 7. בשנים 2008 ו- 2009 התגלה בבדיקות אגף האפ"כ כי מנהלי תאגידים הוציאו כספים שלא כדין מחשבונות חסויים שהיו בטיפולם, ובכך גרמו נזק רב .__________________ .5 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54ב ( 2004 ) (להלן- הדוח הקודם), עמ' 657. 6 'שם, עמ688. משרד המשפטים 817 . ,ובעיות קשות לחסויים רבים. בדיונים שקיימו בנושא משרד המשפטים פרקליטות המדינה, אגף האפ"כ ומשרד הרווחה הוצעו דרכים לטיפול בנושא, למניעת הישנות המקרים ולשיפור הפיקוח, אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא יושמו ההצעות האמורות אשר חלקן מחייבות תיקוני חקיקה. 8. נמצאו מקרים שבהם אגף האפ"כ לא פיקח על אופן טיפולו של האפוטרופוס בחסוי ולא חייב את האפוטרופוס לתת לו את המידע הנדרש בתקנות הכשרות המשפטית על אופן טיפולו בחסוי. כמו כן, אגף האפ"כ קיבל דיווחים לקויים ולא העיר על כך לאפוטרופוס. עקב כך אגף האפ"כ אינו יכול לוודא שהאפוטרופוס מטפל בחסוי בהתאם לדרישות שנקבעו בתקנות ואינו יכול לפעול לשיפור הטיפול בחסוי. 9. לנוכח הערותיו של מבקר המדינה בדוח הקודם 7 ולפיהן יש לפעול בדחיפות לקיום מנגנון פיקוח הולם על אופן תפקודם של אפוטרופסים לעניינים אישיים, החליטה הנהלת משרד המשפטים בשנת 2007 לבצע באגף האפ"כ ניסוי להקמת יחידה לפיקוח בנושא. אולם בספטמבר 2011 עדיין לא התקיים הניסוי. 10. בעקבות פרסום הדוח הקודם של מבקר המדינה פע ל האפ"כ לביצוע רפורמות: בוטל פטור מהגשת דוחות שנתיים שניתן לאפוטרופוסים; נוספו שני סוגי דוחות חלופיים שרשאי אפוטרופוס להגיש במקום הנוסח האחיד של הדוח השנתי. פעולותיו האמורות של האפ"כ נועדו להקל על ציבור האפוטרופסים ולייעל את עבודת האגף. נוסף על כך, אגף האפ"כ קיצר את משך הזמן שבין קבלת דיווחי האפוטרופוס לבדיקתם. ממצא זה ראוי לציון במיוחד נוכח הגידול הניכר שחל במספר הפרטות 8 והדוחות המוגשים בכל שנה ולנוכח מצבת המפקחים. עם זאת, במחוזות תל אביב וירושלים עדיין יש פיגור בבדיקת הפרטות והדוחות השנתיים. 11. מנתוני אגף האפ"כ על תיקי פיקוח שנפתחו בשנים 2004 -2010 עלה כי כרבע מהאפוטרופסים שמונו בתקופה זו ( 7,227 מ- 30,645 ) לא הגישו פרטות כחוק, וכי כמחצית מכלל הדוחות השנתיים שהיה על אפוטרופסים להגיש כחוק לא הוגשו ( 111,707 מתוך 236,040 ). אף על פי כן האפ"כ נקט פעולות אכיפה מועטות בלבד נגד אותם אפוטרופסים. 12. למרות הערותיו של מבקר המדינה בדוח הקודם 9 , גם בבדיקה הנוכחית נמצא כי מפקחי אגף האפ"כ עדיין אינם יכולים לקבל מידע ישירות מהבנקים או מלשכות המקרקעין, ולו בדיעבד, והם ניזונים רק מהמידע שמספק להם האפוטרופוס. כמו כן אין למפקחי אגף האפ"כ סמכויות לבצע חקירה, ביקורת וביקורים בחצרות חסויים או אצל אפוטרופסים לגבי רכוש החסויים, ללא קבלת אישור מראש מבית המשפט, גם אם המפקחים חושדים כי האפוטרופוס אינו פועל כשורה. .__________________ .7 'עמ686. 8 תצהיר שמגיש האפוטרופוס לאפ"כ בתוך30 יום ממועד מינויו, הכולל פירוט של נכסי החסוי וחובותיו ליום המינוי. 9 'עמ676 ,679. 818 דוח שנתי62 .13. חסויים ובאי כוחם ביקשו מהאפ"כ לקבל מידע מתיקי הפיקוח שלהם בעניין הפעולות שביצעו האפוטרופסים ברכוש החסויים, אולם האפ"כ דחה את בקשתם והפנה אותם לבית המשפט. יודגש כי חסויים זכאים לקבל מידע כאמור משום שהוא עשוי לסייע בגילוי פעולות של האפוטרופוס שאינן עולות בקנה אחד עם טובתם. אם האפוטרופוס התרשל במילוי תפקידו - רשאי החסוי לדעת זאת, ואין לאפוטרופוס זכות חיסיון מפני החסוי. .סיכום והמלצות .החסויים, שהם מוגבלים וחסרי ישע, הם מהחלשים שבאזרחיה של המדינה. לפיכך, הפיקוח על אפוטרופסים המתמנים לחסויים הוא צורך ממשי, והמדינה אינה יכולה להתנער מאחריותה להבטחת סיפוק צורכיהם הבסיסיים של החסויים. כאמור, מבקר המדינה העיר בדוחות ביקורת קודמים 10 על כך שמתקיים פיקוח רק על ניהול רכושו של החסוי, אולם במועד סיום הביקורת, למעלה מ-20 שנה לאחר מכן, הצורך בפיקוח כולל הולך ומתגבר ופתרון לבעיה אין. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שלמעשה אין פיקוח על ניהול ענייניו האישיים של החסוי. הדבר הוא בבחינת תעודת עניות לגורמים המוסמכים, והאחריות לכך מוטלת לפתחם של משרד המשפטים ומשרד הרווחה. מצב שבו משרד הרווחה ממליץ לביהמ"ש על מינוי אפוטרופסים לחסויים והאפ"כ מפקח חלקית בלבד על האפוטרופסים אינו תקין והוא בבחינת כר פורה לגורמים המבקשים לנצל חסויים ורכושם, תוך הפקרתם על ידי המדינה. על האפ"כ, בתיאום עם משרד הרווחה ומשרד המשפטים, לקיים בדיקות תקופתיות לגבי תפקודם של האפוטרופסים - ובייחוד האפוטרופסים מרובי החסויים - ולגבי מידת עמידתם בסטנדרדים הנדרשים, לרכז ולנהל את המידע עליהם ועל תפקודם ולשתף בו את משרד הרווחה על מנת לסייע לעוסקים במינוי אפוטרופסים לקבל החלטה מושכלת לגבי מינוים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים הנוגעים בדבר, ובייחוד משרד המשפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר להסדיר באופן מקיף וכולל את הטיפול שניתן לחסויים ואת השמירה על גופם ועל רכושם, תוך מתן הגדרה ברורה לחלוקת האחריות בין הגופים השונים. על המשרדים לפעול ללא דיחוי בשיתוף האפ"כ ליזום תיקוני חקיקה להסדרה מיטבית של תחום האפוטרופסות והפיקוח עליו, ולקיים פיקוח נאות בזמן אמת הן על טיפול האפוטרופסים בעניינים האישיים של החסויים, הן על טיפולם בתחום הרכוש, והן על פעילות אפוטרופסים מרובי חסויים. .