רשות החשמל/הטיפול במיזם פרטי - הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל

 ♦ . .מבוא .מטרת חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן- חוק משק החשמל או החוק), היא להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור , ובכלל זה להבטיח את אמינותה של הספקת החשמל, את זמינותה, את איכותה ואת יעילותה, תוך יצירת תנאים לתחרות ולמזעור עלויות. לייצור חשמל נדרש רישיון משר התשתיות הלאומיות3 . בחודשיםמאי 2010 - מרץ2011 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את דרך הטיפול של גורמים ממשלתיים במיזם של יצרנית חשמל פרטית (להלן - חברה ו') ובהתקשרויות שנעשו עמה בשנים 2003 -2010. הביקורת נעשתה ברשות לשירותים ציבוריים חשמל (להלן- רשות החשמל או הרשות), במשרד התשתיות הלאומיות 4 (להלן- משרד התשתיות) , במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י או המינהל), במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) ובחברה הממשלתית מקורות חברת המים הלאומית (להלן - מקורות). בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה, בוועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות במינהל התכנון שבמשרד הפנים (להלן - ות"ל), במשרד האוצר ובגופים נוספים. .מינהל מקרקעי ישראל .על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, ממ"י5 מנהל את מקרקעי ישראל, ומועצת מקרקעי ישראל מפקחת על פעולותיו ומתווה את מדיניותו בעניין קרקעות המדינה6. חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), קובע כי המדינה לא תתקשר בעסקה אלא על פי מכרז פומבי המעניק לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (שהיו תקפות בעת העסקה), קבעו פטור מחובת המכרז להתקשרות שלגביה התקיימו נסיבות מיוחדות ונדירות המצדיקות עשייתה ללא מכרז, ובלבד שו ועדת הפטור - ובמקרה זה ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל - באישור שר האוצר החליטה מטעמים מיוחדים, שיתועדו, לפטור אותה מחובת מכרז. 1. בינואר2005 ביקשו נציגי חברהח' ממנהל ממ"י לפטור ממכרז הקצאת קרקע שהיא חכרה מממ"י עד מרץ 2017 , כדילהקים שם תחנת כוח לייצור חשמל, במסגרת מיזם של חברה ו' בו היא שותפה בשיעור של 30%. .__________________ .3 ביוני1996 הועברו כל סמכויותיו של משרד האנרגיה והתשתית ותחומי אחריותו למשרד התשתיות הלאומיות. 4 'בעקבות החלטת ממשלה מס3943 מיום15.12.11 שונה שמו של שם המשרד ל"משרד האנרגיה והמים". 5 בעקבות החתימה בדצמבר2011 עלהסכם קיבוצי המסדיר את זכויותיהם של עובדי ממ"י, החלה רשות מקרקעי ישראל לנהל את מקרקעי ישראל ולפעול במקום ממ"י. 6 על ממ"י ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 59ב (2009 '), עמ309. 832 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . במרץ 2005 הודיע לחברהח' מנהל ממ"י דאז, מר יעקב אפרתי, בין השאר, כי הוא מסכים למתווה של הקצאת הקרקע לחברה ח' בכפוף לקבלת המלצות ממשרד התשתיות הלאומיות וממשרד האוצר ובכפוף לאישור הפטור ממכרז בידי מועצת ממ"י. על פי המתווה ייגרע שטח זה מהקרקעות המוחכרות לחברה ח', שאמורות לשוב ל ידי ממ"י ללא כל תמורה או פיצוי, וממ"י יקצה מגרש זה בחזרה לחברה ח' בדמי חכירה שנתיים שיקבע שמאי המקרקעין הממשלתי, כדי שהיא תחכיר את המגרש לחברה ו' בהחכרת משנה. במאי 2005 סיכם מנהל בכיר דאז של ממ"י (להלן - המנהל הבכיר), עם נציגי חברה ח' כי תתבקש שומה על המגרש לתקופות של 30 שנים ו-49 שנים, אף שתקופות אלה חורגות מתקופת החכירה שבסיומה אמורה הקרקע לחזור לידי ממ"י. יצוין שעל פי המתווה, חכירת המשנה (מחברה ח' לחברה ו') תארך כ-25 שנים. בפברואר 2008 הנחההמנהל הבכיר את הממונה המחוזית על עסקאות לקבוע את תקופת העסקה בעניינה של חברה ח' ל-49 שנים. 2. משרד מבקר המדינה העלה כיממ"י קידם את גיבושו של הסכם פיתוח לחוכר עם חברה ח' בפברואר ובמרץ 2008 , עוד לפני10.3.08 , המועד שבו הייתה אמורה להתקבל החלטת ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל (להלן - ועדת הפטור) בעניין הקצאת הקרקע לשם הקמת תחנת הכוח בפטור ממכרז. המנהל הבכיר מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 כי הוא ביצע את פעולותיו להקצאת הקרקע לחברה ו' וגיבש את הסכם הפיתוח עוד לפני מתן פטור ממכרז, בהתאם להנחיות מנהל ממ"י לשעבר, שהיו "ביצוע הלכה למעשה של החלטות הממשלה והגורמים הנוגעים בדבר" ושל "מדיניות הממשלה שהתבטאה בשורת החלטות שראשיתן עוד בשנת 2003"7 . עוד מסר המנהל הבכיר כי "מתן הפטור ממכרז הותווה על ידי גורמים בכירים מתווי מדיניות, כגון החשב הכללי ומנכ"ל משרד התשתיות, רשות החשמל"; וכי "משהותוותה העסקה בפטור ממכרז ע"י הדרגים מתווי המדיניות, שומה על המחוז לקדם הכנת מתווה זה לקראת הבאתו לוועדת הפטור". מנהל המינהל דאז השיב למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי הטיפול בעסקה היה כמקובל בממ"י, הוא כלל את כל השלבים הנדרשים לפי נוהל הכנת עסקה, ללא קיצורים, לווה בידי היועצת המשפטית של ממ"י וכי התקבלו כל האישורים וההמלצות הנדרשים. משרד מבקר המדינה מעיר לממ "י כי גיבוש הסכם פיתוח לחוכר לפני קבלת ההחלטה על פטור ממכרז של מועצת מקרקעי ישראל בגלל התווייתו "ע"י דרגים מתווי מדיניות" אינו עולה בקנה אחד עם כ ללי מינהל תקין ועם חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 . 3. ב-2.3.08 הציעהמנהל הבכיר לוועדת הפטור לאשר את הקצאת המגרש האמור לחברה ח' בלא מכרז. בהצעתו ציין את מכתביהם של מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות דאז, עו"ד חזי קוגלר מ-15.1.08 , ושלהחשב הכללי באותה עת, מר שוקי אורן8 (להלן- החשכ"ל הקודם), מ-4.2.08 , שלפיהם יש לעודדיצרני חשמל פרטיים להקים תחנות כוח. ב-5.3.08 דנה בעסקה הנהלת המינהל המורחבת בראשות מנהל המינהל ואישרה אותה אישור עקרוני (אישור מותנה). .__________________ .7 ,לפי נספחים שצורפו לתשובה, ובהם: החלטת שר התשתיות הלאומיות דאז, מר אפרים איתם לחתום ב-12.1.03 על אישור עקרוני לחברה לייצור חשמל; החלטת הממשלה מיום16.2.03 בעניין אישור לחברה להגיש בקשה לוות"ל; החלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה מ-15.6.03 .המכירה בתחנת הכוח כתשתית לאומית 8 מר שוקי אורן החל בתפקידו בנובמבר2007 וסיימו ב-31.5.11 . הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל 833 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ב-10.3.08 החליטה ועדת הפטור לפטור ממכרז את הקצאת המגרש האמור, על פי הצעת המנהל הבכירז. יצוין כי יום ההדפסה המופיע בתחילת פרוטוקול ההחלטה של ועדת הפטור הוא 5.3.08 , כלומר הפרוטוקול הודפס במועד האישור העקרוני, חמישה ימים לפני הדיון בוועדת הפטור. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התערבותה של הנהלת ממ "י בהחלטה הנתונה בתחום סמכותה הבלעדי של ועדת הפטור. מתן האישור העקרוני על ידי ההנהלה מראש והחתימה על ההחלטה עוד קודם כינוס ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל, הפכו את הוועדה הלכה למעשה ל"חותמת גומי". מנהל המינהל דאז השיב, כי בסיום התהליכים המקדימים הובאה ההתקשרות לפני ועדת הפטור, והיא דנה במתן הפטור והחליטה לאשר אותו, לא כ"חותמת גומי", וכי רק לאחר אישור ועדת הפטור הטעון אישור שר האוצר, קידם המינהל את הסכם הפיתוח. 4. ב-16.3.08 חתמו ממ"י וחברהח' על ההסכם לגריעת השטח שיועד להקמת תחנת הכוח של חברה ו' משטחי חברה ח', וב-6.5.08 נחתם בין ממ"י לחברה ח' הסכם פיתוח לחוכר בגין המגרש שיועד לתחנה, שתוקפו החל ב -17.7.08 . על פי הסכם הפיתוח, היה על חברה ח' לעמוד ביעדי ביניים ובהם: התחלת הבנייה עד 15.10.09 ; סיום יציקת היסודות של תחנת הכוח עד 15.2.10 ; סיוםבניית השלד עד 15.1.11 ; והשלמת הבנייה עד15.4.11 , שלוש שנים לאחר חתימת ההסכם. א. בספטמבר 2010 הודיעהמנהל הבכיר למשרד מבקר המדינה כי חברה ח' פנתה לממ"י ביוני 2010 בבקשה להארכת תקופת הפיתוח , וכי באוגוסט 2010 ביקש ממ"י ממשרד התשתיות הלאומיות וממשרד האוצר המלצות כיצד לנהוג בבקשה. בא כוחה של חברה ח' כתב לממ"י ביוני 2010 ]'חברה ו[ לבין]'חברת ח[ בין השאר כי "בהתאם להבנות עם המינהל, בין נחתם הסכם שכירות". מתשובת המנהל הבכיר ממרץ 2011 עולה, כי אי-אפשר ללמוד ממכתב בא כוחה של חברה ח' על מועד החתימה על הסכם השכירות בין חברת ח' לבין חברה ו', כיוון שההסכם אינו בידיהם. ממ"י אף לא דרש לקבל את ההעתק החתום של הסכם השכירות, גם אחרי שקיבל את מכתבו של בא כוח חברה ח' מיוני 2010 . יצוין כי ממסמך של המחלקה המשפטית של מחוז ירושלים של ממ "י מ-12.1.11 עולה כי מעמד חברה ח' במגרש הוא כשל בת רשות9 . .ב המסמכים שצירף המנהל הבכיר לתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 מלמדים כי ב-4.10.10 ,המליצו החשכ"ל הקודם ומנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, מר שאול צמח למנהל ממ"י ולמנהל הבכיר, לאשר את בקשתה של חברה ח' להאריך את הסכם הפיתוח, שכן "קיימת חשיבות רבה למשק האנרגיה בהמשך תהליך הקמת... תחנת הכוח במתחם הספציפי", ובעקבותיו הסכמי החכירה, פוטנציאל לנזק ]'עם חברה ח[ ומשום ש"לביטול הסכם הפיתוח למשק החשמל". בעקבות המלצה זו ולאחר שניתן אישור הנהלת המינהל המורחבת, החליטה .__________________ .9 ,זכות הרישיון במקרקעין אינה מנויה בחוק המקרקעיןהתשכ"ט-1969. תוכן הזכות הוא רשות שנתן בעל זכות במקרקעין לאח ר להשתמש במקרקעין, ולעתים אף להחזי ק בהם. בשונה מהזכויות אשר מאפייניהן מכוח חוק הם שימוש והחזקה או שימוש לבדו - לאמור, השכירות, השאילה וזיקת ההנאה - הרישיון הוא זכות חוזית, זכות גברא ( in personam), ולא זכות קניינית (ראו רע"א 5071/03 יצחק הוך נ' רבקה גבע, פ"ד נח[2] ,49, 'עמ52-53). 834 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ועדת הפטור בסוף נובמבר201010 , לפי תקנה3(28 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993, כי "לאור הנסיבות המיוחדות, הוועדה מאשרת את הבקשה בכפוף לקביעת אבני דרך שייקבעו ע"י המינהל". בראשית דצמבר 2010 .אישר שר האוצר את החלטת ועדת הפטור ב-5.1.11 חתמו הממונה על עסקאות במחוז ירושלים בממ"י וחברה ח' על תוספת להסכם הפיתוח של המגרש מ-6.5.08 (שכאמור, תוקפו הוא מ-17.7.08 ) של המגרש שלפיו ערכו היה כ-4 מיליון ש"ח11, ושתקופת החכרתו נקבעה מ-15.4.08 עד 14.4.2057 . בהתאם לכך נקבע שתקופת הפיתוח תסתיים עד 1.10.13 . יצוין כי מנהל מינהל החשמל במשרד התשתיות הלאומיות העריך במרץ 2011 כי לפי לוח זמנים זה צפוי שחברה ו' תספק חשמלרק בתחילת שנת 2014 . (1) מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות מסר למשרד מבקר המדינה במרץ2011 כי הוא חתם על ההמלצה מ-4.10.10 משום שלפי השקפתו, "החשיבות הרבה של כניסת יצרני חשמל פרטיים למשק החשמל הנה בהיבטים של תחרות במשק החשמל ואמינות הספקת החשמל, באופן שינתן מענה לכל צרכי המשק". עוד הסביר המנכ"ל כי לפי צורכי משק החשמל שהציג משרדו לממשלה בראשית אוגוסט 2010 , ולפי תכנית הפיתוח שאישר שר התשתיות הלאומיות באמצע דצמבר 2010 , "נדרשת תוספת הספק מותקן בהיקף של800 מגה-וואט בקיץ 2013"12. המנכ"ל גם הסביר כי לפי חוק משק החשמל מנועה חברת החשמל מלהקים יחידות ייצור שאינן כלולות בתכנית הפיתוח שאושרה עד תחילת 2009 , ולפיכך תוספת ההספק הנדרשת למשק החשמל יכולה להיעשות רק באמצעות יצרני חשמל פרטיים. החשכ"ל הקודם מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2011 , כי ההחלטה נסמכה על תכנית משק החשמל שהכין צוות בראשות מנכ"ל משרד האוצר דאז, ובה צוין כי הקמת תחנת הכוח של חברה ו' (תחנה נוספת) היא קריטית להשלמת היערכות המשק ולמניעת מחסור בחשמל. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל הקודם ולמנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות כי הם לא ביססו את אמירתם בדבר הנזק הצפוי מביטול הסכם הפיתוח עם חברה ח' גם על השוואה בין רכישת חשמל מחברה ו' לרכישתו מיצרני חשמל פרטיים אחרים ועל אומדן של נזק זה13 . לפיכך הטענה בדבר "נסיבות מיוחדות", שעליה התבססו החלטות הנהלת המינהל המורחבת וועדת הפטור מנובמבר אותה שנה, ובעקבותיהן גם אישורו של שר האוצר, לא נתמכה בעבודת מטה מבוססת. החשכ"ל הקודם מסר למשרד מבקר המדינה כי לא היה צורך באומדן של הנזק, שכן לולא יצרני החשמל הפרטיים הייתה חברת החשמל נאלצת להשקיע כספים בתכנית חלופית. מנכ"ל משרד התשתיות מסר בעניין זה כי משרד האנרגיה עשה עבודת מטה בנושא, לרבות בדיקה מדוקדקת של האומדן הרלוונטי לשנים 2007 ו-2010 . (2) החשכ"ל הקודם הסביר למשרד מבקר המדינה במרץ 2011 כי חתימתו על ההמלצה באוקטובר 2010 נעשתה נוכח החלטות הממשלה משנת2002 ואילך ונוכח חשיבותה של חברה ו' למשק החשמל, כפי שעולה מהחלטות רשות החשמל מדצמבר 2005 ואילך. עוד .__________________ .10 החלטה961 מ-30.11.10 . 11 לפי חוות הדעת (הערכה4099 ) של שמאי מקרקעין שניתנה ביום7.3.07 . 12 המנכ"ל התבסס בין השאר על האמור בדוח מבקר המדינה בעניין "היערכות להתמודדות עם מחסור בחשמל"; ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 59ב (2009 '), עמ1197 13 במונחי המספר הממוצע של דקות של הפסקות חשמל לשנה, החל באיזו שנה ובאיזו הסתברות ומובהקות סטטיסטית ובתרגומם לערכים כספיים. הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל 835 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . הסביר החשכ"ל הקודם כי לולא הוארך הסכם הפיתוח, היה מתעכב הליך הסגירה הפיננסית 14 של חברה ו'. משרד מבקר המדינה מציין, שהסכמי הסגירה הפיננסית של חברה ו' נחתמו בסוף נובמבר 2010 - .לפני שיצרני החשמל הפרטיים המתחרים חתמו על הסכמי סגירה פיננסית משרד מבקר המדינה מעיר כי הסבר החשכ "ל הקודם מעיד ששיקול זה שבגללו המליץ לממ "י להאריך את הסכם הפיתוח עם חברה ח' בפטור ממכרז, לגבי המקרקעין שיועדו לחברה ו', סייע בעקיפין לפגיעה בהשגת היעד של הגברת התחרות במשק החשמל. משרד מבקר המדינה גם מעיר כי הנהלת ממ "י התעלמה מנימוקי המלצתם של מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות ושל החשכ "ל הקודם מ - 4.10.10 , בכך שבעת החתימה על התוספת להסכם הפיתוח ב- 5.1.11 'לא עמדה על חיובה של חברה ח לסיים את הקמת תחנת הכוח של חברה ו' במועד שיאפשר לה לייצר חשמל עוד בקיץ 2013 . .ג כדי לאפשר את תחילת מימוש הסגירה הפיננסית אישר החשכ"ל הקודם ב -12.1.11 לשעבד זכויות על שטח של כ-74,500 ,מ"ר שהחזיקה בהם חברה ח' כאמור כבת רשות בלבד לטובת חברת נאמנות של הבנק המשמש נציג גופי המימון לעניין הסגירה הפיננסית של חברה ו' (להלן - הנאמן). באותו יום התחייבה המחלקה המשפטית של מחוז ירושלים של ממ"י לנאמן בין השאר כי אם יסכים ממ"י לרישום זכות חכירה על המגרש לטובת חברה ח' או על שם מישהו אחר מטעמה, הוא ירשום זכות זו רק אם באותו מעמד תירשם לזכות הנאמן "משכנתא בדרגה ראשונה על זכות החכירה בסכום בלתי מוגבל". עוד נקבע באותה התחייבות, שאינה ניתנת לשינוי או לביטול בלי הסכמת הנאמן, כי תוקפה יפוג במועד שבו תירשם משכנתה לטובת הנאמן בלשכת רישום המקרקעין. התחייבות ממ"י עשתה העברה זכויות זו לבלתי הפיכה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את ויתורו של ממ"י על זכויות קנייניות של המדינה ושל כלל הציבור, בעת שאישר את שעבוד הק רקע לטובת תאגידים בנקאיים ללא כל תמורה וללא כל בטוחות, וכבל את עצמו לעסקה עם חברה ח' ועם חברה ו', בלי יכולת להשתחרר ממנה. .רשות החשמל .רשות החשמל אחראית בין היתר לקביעת תעריפים ודרכי עדכונם ומשנת 2005 גם למתן רישיונות ולפיקוח על מילוי התנאים שנקבעו בהם. ע ל פי החוק ייכנס רישיון לתוקפו אחרי שאושר בידי השר. כמו כן קובע החוק כי הרשות רשאית, באישור השר, להוסיף לרישיון .__________________ .14 סגירה פיננסית מוגדרת בתקנות משק החשמל (יצרן חשמל פרטי קונבנציונלי), התשס"ה-2005 : "העמדת כל האשראי והאמצעים הפיננסים לרבות הגנות פיננסיות, ככל שיידרשו, מגורם מממן ]תאגיד בנקאי או גוף אחר כפי שהוגדר בתקנות אלה[ , הדרושים להקמת מיתקן עד לסינכרונו לרשת החשמל". 836 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ,תנאים כלליים וחובות או לשנותם אם מצאה שהופר תנאי מתנאי הרישיוןשהתקיים סייג מן הסייגים לקבלתו או שחדלה להתקיים הכשירות הנדרשת לפי החוק. תקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רישיון וחובות בעל רישיון), התשנ"ח -1997 (להלן - תקנות התנאים למתן רישיון), מפרטות את התנאים שבהם צריך לעמוד המבקש רישיון ייצור. בתקנות משק החשמל (יצרן חשמל פרטי קונבנציונלי15), התשס"ה-2005 (להלן- תקנות יצרן קונבנציונלי), מצוין כי רישיון מותנה הוא "רישיון זמני שנתן השר לאדם, לפיו בהתקיים התנאים הקבועים בו והוראות הדין, יינתן לאותו אדם רישיון ייצור". התקנות מפרטות את התנאים למתן רישיון מותנה לצורך ביצוע התקשרות בין בעל רישיון הולכת חשמל16 וביןיצרן חשמל פרטי לשם רכישת אנרגיה חשמלית או העמדת יכולת ייצור חשמל ואנרגיה חשמלית. נוסף על כך נקבע בתקנות הללו כי ברישיון המותנה יפורט לוח הזמנים לאבני הדרך לשם קבלת הרישיון הקבוע, ובהן: הסגירה הפיננסית , קבלת היתר בנייה17 והתחברות לרשת הגז והחשמל. מטרתן של תקנות יצרן קונבנציונלי, על פי הכתוב בהן, הי א "לעודד את הקמתם והפעלתם של מתקני ייצור חשמל פרטיים בהתאם לעקרונות מזעור עלויות הייצור במשק ועידוד מכירת חשמל של יצרנים פרטיים לצרכנים". מתן רישיון ועמידה בתנאי סף בדצמבר 2005 החליטה מליאת הרשות לתת לחברה ו' רישיון מותנה להקמת מתקן לייצור חשמל שהספקו עד 820 מגה-ואט, ובינואר 2006 חתם עליו שר התשתיות הלאומיות. רישיון זה החליף אישור עקרוני למתן רישיון שעליו חתם שר התשתיות הלאומיות בינואר 2003 , על פי חוק משק החשמל כנוסחו באותה העת. היכולת הכספית ושיעור המימון העצמי העמידה בדרישת הון עצמי מזערי היא דרישת סף מכל מבקש רישיון מותנה . בביקורת נמצא כי בעת שהעניקה הרשות רישיון מותנה לחברה ו', ניתנה לה, ללא הנמקה, אפשרות חריגה לדחות את הוכחת ההון העצמי למשך שמונה חודשים מיום מתן הרישיון, כלומר עד ספטמבר 2006 . זכויות מקרקעין על פי תקנות התנאים למתן רישיון ותקנות יצרן קונבנציונלי, זכויות מקרקעין הן "בעלות או שכירות כמשמעותן בחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 .", וכן זכות שימוש במקרקעיןכאמור, בינואר 2011 זכויותיה של חברה ח' על השטח היו עדיין כשל בת רשות, וקל וחומר שבשנת 2006 היא לא הייתה רשאית להעביר לחברה ו' זכויות קנייניות על השטח; ברי כי לחברה ו' לא היו אפוא זכויות על השטח. באוגוסט 2006 הודיע ראש אגף רישוי ופיקוח ברשות החשמל למנכ"ל חברהו' על פקיעת תוקף רישיונה עקב אי-חתימה על מסמך עקרונות ראשוני למימון הקמת מתקן הייצור ו עקב .__________________ .15 .יצרן המייצר חשמל באמצעות טורבינה המונעת בפחם, בסולר או בגז 16 .במועד כתיבת הדוח, חברת החשמל לישראל בע"מ היא בעלת רישיון ההולכה 17 בטיפולועדות התכנון בבקשות יה של חברה ו' נמצאו ליקויים, כמפורט במבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2009 (אוקטובר2010) ', עמ616. הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל 837 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . אי-חתימתה על הסכם עקרונות לרכישת גז, על הסכם בין בעלי המניות שלה, על הסכם תכנון והקמה של המתקן ועל הסכמי מכירת חשמל לצרכנים. בדצמבר 2006 החליטה רשות החשמל לתת רישיון ייצור מותנה חדש לחברה ו', ושר התשתיות הלאומיות דאז, מר בנימין בן-אליעזר, אישר אותו בחתימתו. תוקף ר ישיון זה הותנה בעמידת חברה ו' בלוח הזמנים שנקבע לכמה אבני דרך, ובכלל זה סגירה פיננסית בתוך 18 חודשים. ביוני2008 פקעתוקף רישיונה של חברה ו' משום שהיא לא עמדה בלוח הזמנים האמור. משרד מבקר המדינה מעיר כי רשות החשמל פעלה בניגוד לאמור בתקנות, שכן היא החליטה על מתן הרישיונות המותנים לחברה ו' בדצמבר 2005 ובדצמבר 2006, אף שלא היו לה זכויות על מקרקעין, שהחזקת ם היא מן התנאים למתן הרישיון המותנה. רשות החשמל הודיעה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי בעקבות הביקורת, "הרשות ומשרד האנרגיה בחנו בשנית את ההוראות לזיקה לקרקע כפי שהן הוגדרו בתקנות משק החשמל (יצרן חשמל פרטי קונבנציונלי), תשס"ה -2005 , ובשנת2011 עודכנו תקנות אלו כך שתוקנה הגדרת 'זיקה לקרקע' גם ל'זכות לקבלת זכויות במקרקעין' וזאת, בין השאר, כדי להתאים את נוסח התקנות באופן חד יותר לפרשנות שהייתה נהוגה טרם לכן. מכאן שניתן לתת רישיון במקרים בהם היזם הציג מסמכים הנותנים לו זכות עתידית לקבלת זכויות בקרקע ('אופציה על הקרקע')". פקיעת תוקף הרישיון וחידושו באוגוסט 2009 תוקנו תקנות התנאים למתן רישיון ותקנות יצרן קונבנציונלי18 . בהוראות המעבר לתיקון נקבע כי יצרן חשמל פרטי שתוקף רישיונו פקע לאחר 1.5.08 רשאי לבקש במהלך 60 יום לכל היותר ממועד החלת ה תקנות, כלומר עד 9.10.09 , כיהרשות לא תראה ברישיונו רישיון שפקע תוקפו, כי יבוצעו התאמות ברישיונו וכי יידחה המועד לסגירה פיננסית ברישיונו, ובלבד שיעמוד בתנאים מסוימים. בפברואר 2010 החליטה רשות החשמל על חידוש רישיונה המותנה של חברה ו'. בביאורים להחלטה צוין כי תוקף רישיונה המותנה הקודם של חברה ו' פקע ביוני 2008 ,והוחלט לראות בו רישיון שלא פקע תוקפו. נמצא כי בהצעת ההחלטה כתבה ראש אגף רישוי ופיקוח ברשות כי חברה ו' לא הגיעה לסגירה פיננסית במועד, ולכן פקע תוקף רישיונה המותנה ביום 26.6.08 ; לדבריה בחרה חברה ו' שלא להגדיל את היקף הערבות כדי לחדש את רישיונה. עוד ציינה ראש האגף כי במענה לבקשת חברה ו' להיכלל בהסדר האמור לעיל נדרשה חברה ו' להציג אסמכתאות מעודכנות לעמידתה בתנאי קבלת הרישיון, והיא הציגה אותן במלואן רק בינואר 2010 . .__________________ .18 תקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רישיון וחובות בעל רישיון) (תיקון), התשס"ט-2009 ; ,)תקנות משק החשמל (יצרן חשמל פרטי קונבנציונלי) (תיקוןהתשס"ט-2009 . ק"ת6802 (9.08.09 '), עמ1192 . 838 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . התקשרויות משרד הביטחון עם חברה ו' לרכש חשמל .ההסכם הראשון ביוני 2004 חתמו מורשי החתימה של משהב"ט על הסכם התקשרות עם חברה ו' לרכש 250 מגה-ואט חשמל לשנה , לתקופה של עשר שנים עם שתי אופציות להארכה (להלן - ההסכם הראשון). פטור ממכרז על פי חוק חובת המכרזים, המדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי, המעניק לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. תקנה 3(2) לתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הבטחון), התשנ"ג-1993 (להלן- תקנות המכרזים - משהב"ט), קובעת בין היתר כי משהב"ט לא יהיה חייב לקיים מכרז לשם רכש של שירותים עם ספק שהוא הספק היחיד בישראל של אותם שירותים או הגוף היחיד בישראל שבידיו היכולת הטכנולוגית או המדעית או התשתית הדרושות למתן אותו שירות (להלן - ספק יחיד), והכול אם ניתנה חוות דעת בכתב של גורם מקצועי במשהב"ט שנקבע לכך שלפיה אותו ספק הוא ספק יחיד ואם אין מקום לקיום מכרז בהשתתפות מציעים ממדינת חוץ. משהב"ט התקשר עם חברה ו' בפטור ממכרז. בהסכם ההתקשרות שנחתם בין משהב"ט לחברה ו' ביוני 2004 נקבעשעד 30.12.04 על חברהו' להודיע למשהב"ט כי קיבלה את האישורים הנדרשים, לרבות אלו הנוגעים למימון הקמת תחנת הכוח והפעלתה, וכי אם לא תמסור הודעה כאמור, יהיה כל צד רשאי לבטל את ההסכם בהודעה בכתב לצד האחר בתוך 30 .יום בביקורת נמצא כי משהב"ט הסתפק בהודעתו של מנכ"ל חברה ו' מ-30.12.04 ,ולפיה קיבלה חברה ו' את כל האישורים הנדרשים לסגירה פיננסית על פי ההסכם, אף שלא צורפה להודע ה זו שום אסמכתה לכך. בדיעבד, במרץ 2006 התברר שהודעה זו לא הייתה נכונה, ובעת שניתנה, טרם הושלמה הסגירה הפיננסית. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט לא וידא כנדרש שלהודעת מנכ"ל חברה ו' יצורפו המסמכים המעידים על ביצוע הסגירה הפיננסית החתומים בעת גיבוש הסכם ההתקשרות וחתימתו. זאת ועוד, משנודע למשהב "ט שהודעת מנכ"ל חברה ו' בדבר ביצוע הסגירה הפיננסית אינה נכונה ושחברה ו' אינה עומדת בתנאי ההסכם, היה עליו לתבוע מחברה ו' למלא את תנאי ההסכם ולשקול לנקוט צעדים נוספים, לרבות בחינת עצם תוקפו של ההסכם. זיקות לבעלי עניין מנכ"ל משהב"ט ששימש בתפקידו בעת שנחתם ההסכם הראשון עם חברה ו' (מר עמוס ירון, להלן - המנכ"ל לשעבר), כיהן לפני כן כעשר שנים כמנכ"ל שכיר של אחת מהחברות היזמיות הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל 839 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . שהקימו את חברה ו'. בעת חתימת ההסכם החזיקה חברה יזמית זו בכמחצית מהון מניותיה של חברה ו'19 . את המשא ומתן עם חברה ו' לשם התקשרות לרכש חשמל ניהל משרד הביטחון בשנת 2004 , .ואף לפני כןממסמכי משהב"ט עולה כי המנכ"ל לשעבר קיבל בסמוך למועד החתימה של ההסכם הראשון עדכון מהיועץ הכלכלי של משהב"ט בעניין המשא ומתן עם חברה ו', ואף אישר את ההסכם. מעט לפני החתימה על ההסכם הראשון, המליצה היועצת המשפטית של מערכת הביטחון באותה עת, עו"ד צביה גרוס (להלן - היועצת המשפטית), שלמען "הנראות הציבורית" יימנע המנכ"ל לשעבר מלחתום על אישור ההסכם הראשון. לפיכך באותו החודש חתם על אישור הסכם זה המשנה למנכ"ל דאז, מר יחיאל חורב . המנכ"ל לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מ -8.12.10 כי חלפו מספר שנים מאז סיים את תפקידו כמנהל שכיר בחברה של אחת היזמיות עד להתקשרות בהסכם הראשון - די זמן לצינון. הוא הוסיף כי פנה מיזמתו ליועצת המשפטית, ובתיאום עמה ועל פי המלצתה העביר את הטיפול בנושא כולו לידי המשנה למנכ"ל, שפעל בעצמאות מלאה בעניין זה. לטענתו, כל שרצה הוא לוודא כי "משהב"ט יבחן את האפשרות וייהנה כלכלית מהסכם לרכישת חשמל עם יצרן חשמל פרטי ויוזיל את עלויות החשמל של המשרד", ולכן מדי פעם בפעם מצא לנכון להתעדכן בלי להתערב. מהסברי היועצת המשפטית של מערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה מפברואר 2011 ומבדיקת משהב"ט עמה עולה כי היא לא הייתה מעורבת בהליכים שקדמו לחתימת ההסכם הראשון עם חברה ו' עד מאי 2004 , ומשנודע לה על ההתקשרות היא המליצה למנכ"ל לשעבר שלא לחתום על ההסכם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היה על המנכ"ל לשעבר לפנות ללשכה המשפטית במשרדו עם תחילת המגעים עם חברה ו', להצהיר על זיקותיו לבעליה ולקבל הנחיה כיצד לפעול. התוספת להסכם הראשון (להלן - ההסכם השני) 1. על פי החוקוהתקנות, רשות החשמל היא שתרכז את הטיפול במתן רישיונות ייצור חשמל ליצרני חשמל פרטיים ותבחן אם הם עומדים באבני הדרך שנקבעו ברישיונותיהם. לפיכך אמור להיות בידיה מידע עדכני בעניין התקדמות היצרנים הפרטיים במסלול לקבלת הרישיון הקבוע. בחוות דעת שהכינה בפברואר 2008 היועצת המשפטיתדאז של הרשות, עו"ד אורית פרקש הכהן (שמונתה במרץ 2012 )ליו"ר רשות החשמלהיא כתבה כי "קשה לומר שאילו יצא משהב"ט במכרז היום, יראה לפניו מציע אחד בלבד", וכי "יזמים רציניים יכולים באופן תיאורטי לתפוס 'קצב' התקדמות רציני, מתוך מוטיבציה לזכות בהתקשרות רצינית עם צרכן דוגמת משרד הביטחון". עוד ציינה היועצת המשפטית דאז של הרשות כי אישור הממשלה לזכייתה של אחת ממתחרותיה של חברה ו' במכרז (מכרז לרכש חשמל שקיימה המדינה בו התמודדה חברה אחרת; להלן - המכרז האחר) יאפשר למתחרה להתמודד בכל מכרז של צרכנים, ובכלל זה במכרז של משהב"ט. במאי 2008 ניתןלחברה מתחרה אישור על הזכייה במכרז האחר. .__________________ .19 במועד סיום הביקורת החזיקההחברה היזמית שבה עבד המנכ"ל לשעבר, יותר מ-10% מהון המניות של חברה ו'. 840 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . בדיון שקיים סגן בכיר לחשכ"ל עם נציגי משהב"ט במר ץ 2009 סוכם כי "אין טעם לצאת במכרז מכיוון שהיצרנים הפוטנציאלים נמצאים היום בעיכוב בלוחות הזמנים ביחס לחברה ו', בין היתר מבחינת זמינות הקרקע, המצב התכנוני של הקרקע וחוזה לרכישת גז טבעי. על כן קיים חשש להיוותר עם מציע יחיד במכרז ההדגשה במק[ ."]ור משרד מבקר המדינה מעיר, כי הסיכום היה בניגוד לאמור בחוות דעתה של היועצת המשפטית של הרשות מפברואר 2008 , ואשר העתקה הועבר ליועצים המשפטיים של מערכת הביטחון ושל משרד האוצר, בדבר השתתפותם הצפויה של יזמים אחרים במכרז, לו יקוים כזה - במיוחד לנוכח ה התקדמות שעליה דיווחו היזמים המתחרים בפברואר 2009. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי היה על משהב"ט לבחון סיכום זה עם הגורמים המקצועיים ברשות החשמל, בטרם קיבל את ההחלטה להימנע מלהעמיד למבחן את הצעות מתחריה של חברה ו', באמצעות קיום מכרז. בדרך זו הנציח משהב"ט את העדפתה של החברה על פני מתחריה. משהב"ט הסביר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 כי אין לדרוש ממנו להטיל ספק בהמלצות הגורמים הממשלתיים המקצועיים האמונים על הרפורמה במשק החשמל, מפני שאין זה תחום התמחותו. עוד הסביר משהב"ט בדצמבר 2011 , כי היועצת המשפטית של הרשות השתתפה בדיון שקיים המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) ב -11.2.08 , ובו דן בהתקשרות עם חברה ו'. בדיון סוכם כי קיום מכרז חדש לאספקת חשמל עלול להימשך זמן רב, ובשלב זה לחברה ו' יתרון ברור על פני מתחריה. משהב "ט גם הסביר, כי עצם ההשתתפות של היועצת המשפטית בדיון מוכיחה כי חוות דעתה האמורה לעיל מפברואר 2008 נבחנה והובאה בחשבון. יצוין כי בבדיקת פרוטוקול הדיון לא נמצא שמשתתפיו דנו באופן מפורש ומפורט בחוות הדעת של היועצת המשפטית. כאמור הגורם המוסמך והמקצועי המטפל ישירות ברישוי יצרני החשמל הפרטיים ועוקב אחר התקדמותם באופן שוטף, הוא רשות החשמל. מפברואר 2008 ועד לדיון במרץ2009 חלפה שנה, ולדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האפשרות שמתחרי חברה ו' הדביקו בפרק זמן זה את הפער, היה על משהב"ט לשתף את רשות החשמל בדיוניו ולהתחשב בדעתה בטרם יכריע בנושא זה. 2. על סמך הדיון האמור המליץ חשב משהב"ט, מר יצחק (צחי) מלאך, במאי 2009 להאריך אתתוקף ההסכם עם חברה ו'. בדצמבר 2009 קבע מנכ"ל משהב"ט דאז, מר פנחס בוכריס, כי על חברה ו' יהא להשלים את הסגירה הפיננסית בתוך חצי שנה, כלומר עד יוני 2010 ; ההסכם עם חברהו' ייחתם בתוך חודש ימים, ו"לא תהיה הארכה נוספת ברגע שיפוג הזמן שנקבע בהסכם". המנכ"ל קבע מפורשות כי "במידה והחברה ]'ו[ לא תסגור פיננסית את העיסקה, לא תהיה למשהב"ט מחוייבות כלפי החברה, וההסכם יבוטל". בעקבות הנחיות מנכ"ל משהב"ט ביקש ראש חטיבת התשתיות מיו"ר ועדת הפטור העליונה במשהב"ט ב-10.12.09 לפטור ממכרז את עסקתרכש החשמל מחברה ו', על סמך תקנה 3(6 ) לתקנות המכרזים - משהב"ט, עקב היותה התקשרות המשך עם ספק מטעמי חיסכון או יעילות. מהאמור לעיל עולה כי משהב"ט המשיך לעמוד על קיום ההתקשרות עם חברה ו' ונמנע מהשגת היתרונות האפשריים של קיום מכרז, אף שחברה ו' לא עמדה בתנאי ההסכם המקורי ל אספקת חשמל, ומטרת ההתקשרות המקורית עמה לא הושגה. 3. התוספת להסכם עם חברהו' נחתמה בדצמבר 2009 אחרי שחברה ו' הצהירה כי בידיה כל האישורים הנחוצים לייצור חשמל ולהספקתו. יצוין כי ברשימת בעלי הרישיונות המותנים הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל 841 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . באתר האינטרנט של רשות החשמל, שעודכנהבאפריל 2009 , לא הופיע שמה של חברה ו'. נוסף על כך, החלטת רשות החשמל מפברואר 2010 לחדש אתרישיון הייצור הזמני של חברה ו', שפורסמה באתר האינטרנט שלה, מלמדת שתוקף רישיונה פקע ביוני 2008 והרישיון לא היה תקף עד סוף ינואר 2010 . נמצאכי היועץ המשפטי למערכת הביטחון , עו"ד אחז בן ארי, השיב בינואר 2010 לנציגי יזם מתחרה שקבלו על היעדר הרישיון של חברה ו', כי למיטב ידיעתו יש לחברה ו' רישיון תקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על היועץ המשפטי למערכת הביטחון לבדוק ביסודיות את הצהרות חברה ו' לפני החתימה על התוספת להסכם ולפני מתן התשובה הלא מדויקת לנציגי היזם המתחרה. בדיקה כזאת הייתה יכולה להיעשות באמצעות פנייה לרשות החשמל, ו ביתר קלות על ידי חיפוש המידע באתר האינטרנט שלה. משהב"ט הסביר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 כי בתוספת להסכם אין שום הצהרה של חברה ו' כי היא בעלת כל האישורים המתאימים לייצר ולספק חשמל, ולפיכך לא נדרַש לבדוק את הצהרותיה לפני החתימה על התוספת. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי תשובתו אינה מספקת. בתוספת להסכם צוין כי היא חלק בלתי נפרד מההסכם מיוני 2004 , וכי הוראות ההסכם המקורי הן חלק בלתי נפרד מהוראות התוספת להסכם. לפיכך הצהרות חברה ו' בהסכם הראשון, ובכלל זאת הצהרותיה בדבר החזקתה באישורים מתאימים לייצר ולספק חשמל, הן חלק מהוראות התוספת. ההסכם השלישי 1. בתוספת להסכם, שנחתמה בדצמבר2009 )(ההסכם השני, התחייבה חברה ו' להשלים את הסגירה הפיננסית בתוך חצי שנה, עד יוני 2010 . מפניית מנכ"ל חברהו' לחשב משהב"ט ביוני 2010 וממסמכים אחרים עולה, כי חברה ו' לא עמדה גם בהתחייבותה זו. יצוין כי חברה ו' השלימה את הסגירה הפיננסית רק בסוף נובמבר 2010 . ב-2.6.10 הציג ראש היחידה לנושאים כלכליים באגף הכספים שבמשהב"ט, הכפוף לחשב משהב"ט, לפני ראש חטיבת תשתיות הצעת תחשיב של חברה אחרת (להלן - חברה ב'), המתחרה בחברה ו', ולפיה תוענק למשהב"ט הנחה ממחירי תעו"ז (תעריפי עומס וזמן)20 . ביולי 2010 הודיע חשב משהב"ט, מר מלאך, למנכ"ל משהב"ט, מר אודי שני, כיהצעת חברה ב' מגלמת חיסכון של למעלה מ-1.5 מיליארד ש"ח בכל שנות תוקף ההסכם, לעומת הצעת חברה ו', וכי התחשיב של חברה ב' הועבר לחברת ייעוץ חיצונית לשם קבלת חוות דעת בעניין נתוני החישוב ופוטנציאל החיסכון הכלכלי. כעבור כמה ימים כתב חשב משהב"ט לגורמים שונים במשרד שאם לא תינתן לחברה ו' ארכה ואם יבוטל ההסכם עמה, היא לא תוכל להשלים את הסגירה פיננסית ולא תהיה לה זכות קיום. בסופו של דבר לא המתין משהב"ט לחוות הדעת של החברה החיצונית על ההצעה של חברה ב', ובספטמבר 2010 חתם על הסכם חדש עם חברה ו' (להלן - ההסכם השלישי). יודגש כי מענה חברת הייעוץ ניתן בכתב רק ב-8.11.10. .__________________ .20 תעריף חשמל המחושב לפי עומס הצריכהאצל צרכנים שמותקן אצלם מונה אלקטרוני המתוכנת לעניין זה. 842 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . .א משהב"ט הסביר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 כי תחשיב החברה המתחרה לא היה ברור לחברת הייעוץ החיצונית, וזו כתבה למשהב"ט כי "אין שום אפשרות להבין את ההצעה", ולפיכך לא היה אפשר להסתמך עליו בקבלת ההחלטות. עוד הסביר משהב"ט כי המענה הכתוב של חברת הייעוץ החיצונית אמנם התקבל לאחר החתימה על ההסכם, אך התרשמות מהתחשיב הובאה לידיעת ראש חטיבת תשתיות בטלפון לפני החתימה. משהב"ט הסביר עוד, כי השיקול המרכזי בהחלטתו להתקשר רק עם חברה ו' היה העובדה שחברה ב' מסוגלת לספק רק מחצית מהחשמל הנדרש למשרד, ואם יחליט לפצל את ההתקשרות לא תהיה לחברה ו' זכות קיום, ולכן היא לא תוכל לספק למשרד את המחצית השנייה של החשמל שהוא זקוק לו. משרד מבקר המדינה מעיר כי בקשתו של ראש היחידה לנושאים כלכליים להעביר את הצעת המתחרה לבחינת חברת הייעוץ החיצונית הועלתה בתחילת יוני 2010 , ועד חתימת ההסכם השלישי חלפו יותר משלושה חודשים. די היה בתקופה זו כדי שמשהב"ט יקבל הבהרות מהחברה המתחרה לגבי התחשיב שהציגה וכן חוות דעת בכתב מהחברה החיצונית קודם קבלת ההחלטה לדחות את ההצעה, בייחוד משום שמדובר בהתקשרות שסכומה מגיע לכ-400 .מיליון ש"ח לשנה משרד מבקר המדינה גם מעיר, כי מאחר שחברה ב' העלתה הצעה העשויה להביא לחיסכון כספי ניכר, היה על משהב"ט לקיים הליך תחרותי בין חברה ו' ומתחרותיה בהתאם לחוק חובת המכרזים והתקנות שהותקנו על פיו, ובהתאם לתוצאותיו לקבל החלטות שיביאו לחיסכון המרבי. ב. משרד מבקר המדינה העלה עוד כי להתקשרות זו לא התבקש אישור ועדת הפטור העליונה במשהב"ט, כמתחייב על פי הדין, וממילא לא ניתן אישור כזה . בדצמבר 2010 הסביר סגן היועץ המשפטי למערכת הביטחון דאז למשרד מבקר המדינה, כי להבנתו לא נדרש אישור ועדת הפטור להתקשרות, כיוון שמדובר בעדכון הסכם ולא בהתקשרות המשך. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי כיוון שההסכם הראשון וההסכם השני לא קוימו, אין מדובר בהתקשרות המשך, אלא בהתקשרות שתחילתה בעת החתימה על ההסכם השלישי. לפיכך מדובר בהתקשרות חדשה המחייבת אישור של ועדת פטור ככל התקשרות בפטור ממכרז. 2. בחוק שירות הציבור (הגבלות לאחרפרישה), התשכ"ט -1969 (להלן- חוק הצינון), נקבע איסור מוחלט ולפיו "מי שטיפל, אגב מילוי תפקידו בשירות הציבור, בענין פלוני של אדם פלוני, לא ייצג אחרי פרישתו מהשירות את האדם באותו ענין כלפי המוסד של שירות הציבור שבו שירת". יודגש כי איסור הייצוג במקרה זה אינו מוגבל בזמן והוא תמידי. ביולי 2008 מונההמנכ"ל לשעבר שהיה מעורב בכריתת ההסכם הראשון של משהב"ט עם חברה ו' מר עמוס ירון, ליו"ר הדירקטוריון של חברה ו'. משרד מבקר המדינה העלה כי המנכ"ל לשעבר חתם כיו"ר הדירקטוריון של חברה ו' על ההסכם השלישי עם משהב"ט, שכותרתו "תוספת להסכם רכש חשמל". משרד מבקר המדינה מעיר כי חתימתו של המנכ"ל לשעבר על ההסכם השלישי, תוך ייצוג חברה ו' כלפי משהב"ט, אינה עולה בקנה אחד עם חוק הצינון, האוסר ייצוג כזה, והיה עליו להימנע מכך. הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל 843 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . .חתימת ההסכם עם מקורות .לפי פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים של מקורות מיום 23.7.07 , מקורות צורכתכ-2 מיליארד קווט"ש בשנה, וההוצאה השנתית של ה על צריכת חשמל היא 500-700 מיליון ש"ח. כדי לחסוך בהוצאותיה בחנה מקורות עוד בשנת 2004 אפשרות לרכוש חשמלמיצרני חשמל פרטיים וליהנות מהנחה. בישיבות של דירקטוריון מקורות ביוני וביולי 2008 הוחלט להנחות את ועדת המכרזים של מקורות לקיים הליך מיון מוקדם (PQ - Pre Qualification ) של יצרנים אפשריים, ובסיומו לנסח מכרז לבחירת יצרן חשמל פרטי. בישיבה ביולי 2008 צויןכי "הליך ה -PQ יהיה על בסיס מספר תנאי סף - רשיון מותנה לייצור חשמל במועד הגשת ההצעה או תהליך המבטיח קבלתו תוך חודש ממועד פרסום ה-PQ." ביולי2008 פרסמה מקורות הזמנה להשתתף בהליך מיון מוקדם שליצרני חשמל פרטיים לשם מכירת חשמל למקורות. בהזמנה פורטו תנאי הסף שבהם נדרש המציע לעמוד, ובהם - "למציע רישיון או רישיון מותנה לייצור חשמל". המציע נדרש לצרף למסמכי ההצעה העתק של הרישיון. במועד שנקבע להגשת ההצעות, 15.9.08, הגישה חברהו' למקורות את הצעתה וציינה כי יש לה רישיון מותנה להקמת מתקן לייצור חשמל. למסמכי ההצעה צורף העתק של הרישיון שלה מדצמבר 2006, שהתברר למקורות מאוחר יותר שתוקפופקע עוד ביוני 2008. ב-12.10.08 קבעה ועדת המכרזים לרכישת חשמל של מקורות כי ההצעה של חברהו' מתאימה לדרישות ההזמנה למיון המוקדם. הוועדה ציינה כי בהליך המיון המוקדם הוגשה רק הצעתה של חברה ו' ונמצא שהיא עומדת בכל תנאי המכרז, לרבות תנאי הסף שלו. מתשובת היועץ המשפטי של מקורות למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2010 עולה כי באפריל 2009 נודעלו מפרסומי רשות החשמל באינטרנט שלחברה ו' אין רישיון. בתגובתה של מקורות מיום 11.5.09 על עתירה מינהלית שהגישה חברת דליה אנרגיות21 , שעיקרה דרישה לשינוי תנאי הסף שקבעה מקורות בהליך המיון, צוין כי "כל תנאי הסף אשר נקבעו על ידי מקורות בהזמנה הינם ענייניים, רלבנטיים וחיוניים לצורך מכירת החשמל למקורות", וכי "גורם שאין ברשותו הרישיונות, ההיתרים, הנכסים וההסכמים הקבועים בתנאי הסף שבהזמנה, אינו שונה באופן מהותי מכל גוף נטול יכולת". משרד מבקר המדינה מעיר למקורות, כי משהתברר לה באפריל 2009 'שחברה ו לא עמדה בתנאי סף חיוני של המכרז שבו זכתה, היה על מקורות לבחון את משמעות הפגם ואת השפעתו על הזכייה במכרז. .__________________ .21 דרישה לבטל תנאיםבמסמכי ההזמנה ולחלופין לבטל את הליך המיון המוקדם שנקטה מקורות - עת"מ (ת"א) 2524/08 דליה אנרגיות נ' מקורות חברת המ ים בע"מ, פ"מ. העתירה נדחתה בהסכמת הצדדים בלא שנידונה לגופו של עניין . 844 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . סיכום .מראשית שנות התשעים של המאה העשרים ראו ממשלות ישראל בהכנסת יצרני חשמל פרטיים למשק החשמל בישראל פעולה חיונית להגדלת כושר הייצור של משק החשמל - כדי לספק את הביקוש ההולך וגדל לחשמל - וליצירת משק חשמל תחרותי. בעשור האחרון מנסים כמה יזמים, ובהם חברה ו', להקים מתקנים פרטיים שביכולתם לייצר חשמל בהיקף ניכר. ממצאי הביקורת בעניין טיפול הגורמים הממשלתיים, ובהם משהב"ט, ממ"י ומקורות, בהתקשרויות עם חברה ו' מלמדים על התנהלות לא תקינה ושלא בהתאם לחוק ותקנותיו : מתן הקלות לחברה ו' והימנעות מקיום מכרז פומבי אשר י עניק לכלל היזמים שוויון הזדמנויות להגיש את הצעותיהם ויאפשר למקיים המכרז להפיק את התועלת המרבית. יתר על כן, ההתקשרויות של משהב"ט ו של מקורות עם חברה ו' נעשו בלי שנבדק ביסודיות אם היא אכן עמדה בתנאי הסף להתקשרויות. . .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 .

תקציר:
 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . .פרק רביעי .הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל . .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . 829 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל . .פעולות הביקורת .נבדק טיפולם של גורמים ממשלתיים בשנים 2003 -2010 במיזם פרטי. הביקורת נעשתה ברשות לשירותים ציבוריים - חשמל, במשרד האנרגיה והמים , ברשות מקרקעי ישראל, בוועדה הארצית לתכנון ו לבנייה של תשתיות לאומיות במינהל התכנון שבמשרד הפנים, במשרד הביטחון ובחברה הממשלתית מקורות חברת המים הלאומית. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה , במשרד האוצר ובגופים נוספים. .הטיפול במיזם פרטי .תקציר .מאז ראשית שנות התשעים של המאה העשרים ראו ממשלות ישראל בהכנסת יצרני חשמל פרט יים למשק החשמל בישראל פעולה חיונית להגדלת כושר הייצור של משק החשמל - כדי לספק את ה ביקוש ההולך וגדל לחשמל - וליצירת משק חשמל תחרותי. .פעולות הביקורת .בחודשים מאי 2010 עד מרץ 2011 בדקמשרד מבקר המדינה , לסירוגין, את דרך הטיפול של גורמים ממ שלתיים במיזם של יצרנית חשמל פרטית (להלן - חברה ו') ובהתקשרויות עמה בשנים 2003 -2010 . הביקורת נעשתה ברשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל), במשרד התשתיות הלאומיות 1 , במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י)2 , בוועדה הארצית לתכנון ובנייהשל תשתיות לאומיות במינהל התכנון שבמשרד הפנים, במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) ובחברה הממשלתית מקורות חברת המים הלאומית (להלן - מקורות). .__________________ .1 'לפי החלטת ממשלה מס3943 מיום15.12.11 שונה שמו של המשרד ל"משרד האנרגיה והמים". 2 בעקבות החתימה בדצמבר2011 עלהסכם קיבוצי המסדיר את זכויותיהם של עובדי ממ"י, החלה רשות המקרקעין לנהל את מקרקעי ישראל ולפעול במקום ממ"י. 830 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה, במשרד האוצר ובגופים נוספים. .עיקרי הממצאים .1. הנהלת ממ "י התעלמה מנימוקי המלצתם של מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות ושל החשב הכללי הקודם מ - 4.10.10 , ובעת החתימה על התוספת להסכם הפיתוח עם חברה ח' ב- 5.1.11 היא לא עמדה על חיובה של חברה ח' לסיים את הקמת תחנת הכוח של חברה ו' במועד שיאפשר לה לייצר חשמל כבר בקיץ 2013 . 2. רשותהחשמל נתנה לחברה ו' בדצמבר 2005 ובדצמבר 2006 שני רישיונות מותנים לייצור חשמל, אף ש באותה העת לא היו ל חברה ו' זכויות במקרקעין, שהן תנאי סף למתן רישיון על פי תקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רשיון וחובות בעל רשיון), התשנ"ח - 1997, ועל פי נוהלי הרשות הנגזרים מהן. 3. משהב"ט התקשר עם חברה ו' בהסכם לרכש חשמל בתהליך לקוי, שכן לא היה בידי חברה ו' רישיון תק ף. המשרד לא בחן ביסודיות את הצורך לקיים מכרז, המעניק למתחרים פוטנציאליים הזדמנות שווה להתחרות על המיזם ואשר נועד להבטיח את התועלת המרבית למקיים המכרז. 4. "לנוכח מעורבותו של מנכ"ל משהבט בעת ההתקשרות הראשונה של משהב"ט עם חברה ו', מר עמוס ירון, חתימתו מאוחר יותר כיו"ר חברה ו' על ההסכם עם משהב"ט אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט - 1969. 5. כשהתקשרהמקורות עם חברה ו' בהסכם לרכש חשמל, היא לא וידאה שיש לחברה ו' רישיון ייצור מותנה תקף ושהיא עומדת בתנאי הסף להשתתפות במכרז ל הספקת חשמל , אלא הסתמכה על הצהרותיה של חברה ו' בנושא. מקורות אף לא בחנה שוב את ההתקשרות עם חברה ו' לאחר שנודע לה כי בעת שהשתתפה חברה ו' בהליך המוקדם רישיונה לא היה תקף. .סיכום והמלצות .בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים בטיפולם של משהב"ט, ממ"י , רשות החשמל ומקורות במיזם של חברה ו' ובהתקשרויותיהם עם חברה ו'. על משהב"ט ועל מקורות לפעול בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , ולתקנות שהותקנו על פיו ו לקיים את ההתקשרויות עם יצרני החשמל הפרטיים בדרך של מכרז, בצורה תקינה והוגנת , ולהקפיד לבדוק אם המתמודדים עומדים בתנאי הסף שקבעו. כל זאת כדי ליישם הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל 831 .שם הדוח: שם הדוח: הטיפול במיזם פרטי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . את עקרון השוויון ו כדי להבטיח את השגת היתרונות הכלכליים המרביים להם ולמשק . .