נתיבי הגז הטבעי לישראל בע_מ/התקשרויות החברה - נתיבי הגז הטבעי לישראל בע_מ

 ♦ . . מבוא .חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל (להלן - נתג"ז או החברה) היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של מדינת ישראל, הפועלת על פי רישיון להקמה ולהפעלה של מערכת הולכת גז טבעי שנתן לה שר האנרגיה והמים 4. על החברה חלים, בין היתר, חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים או החוק), ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים או התקנות). לפי החוק, הגופים שעליהם הוא חל "לא יתקשרו בחוזה לביצוע עיסקה בטובין או במקרקעין, או לביצוע עבודה, או לרכישת שירותים, אלא על -פי מכרז פומבי[5] הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו". בתקנות נקבע כי גוף ציבורי יעדיף לבצע התקשרויות באמצעות מכרז פומבי רגיל ("מכרז פומבי רגיל" משמעו מכרז פומבי שאינו מכרז פומבי מוגבל6 ), גם אם הותר לו לבצע התקשרויות בדרך אחרת. עוד נקבע בתקנות כי החלטה של גוף ציבורי ל בצע התקשרות שלא באמצעות מכרז תתקבל רק לאחר שתיבחן האפשרות לבצע את ההתקשרות באמצעות מכרז ("מכרז" משמעו מכרז פומבי רגיל, מכרז פומבי מוגבל או מכרז סגור7 ), אם הדבר מוצדק וסביר בנסיבות העניין. התקנות מסדירות את הליכי המכרז, את עבודתה של ועדת המכרזים ואת התנאים למתן פטור ממכרז. בסעיף .__________________ .3 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ 1405 -1409 . 4 'לפי החלטת ממשלה מס 3943 מדצמבר 2011 שונה שם משרד התשתיות הלאומיות למשרד האנרגיה והמים. שינוי תוארו של השר לשר האנרגיה והמים פורסם ברשומות בינואר 2011. 5 מכרז פומבי הוגדר בתקנות: "מכרז שבו הפנייה לקבלת הצעות נעשית בהודעה לציבור". 6 מכרז פומבי מוגבל הוגדר בתקנות: "מכרז ממוכן מהיר או מכרז פומבי שמנוהל בו משא ומתן עם מציעים במכרז". 7 מכרז סגור הוגדר בתקנות: "מכרז שבו הפנייה לקבלת הצעות מופנית לספקים מסוימים בלבד". נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 441 .35 בתקנות נקבע כי "המנהל הכללי של חברה ממשלתית ימנה לחברה, באישור דירקטוריון החברה, ועדת מכרזים, אחת או יותר". 442 דוח ביקורת שנתי63א .לחברה נוהל "פעילות ועדת המכרזים" (להלן - נוהל ועדת המכרזים או הנוהל), שהוראותיו הותאמו לחוק חובת המכרזים ולתקנותיו. בנוהל נקבעו בין היתר הרכבי ועדות המכרזים בחברה: ועדת המכרזים העליונה וועדת המכרזים הרגילה. בראש ועדת המכרזים העליונה עומד מנכ"ל החברה, מר שמואל תורג'מן, וחבריה הם עובדי החברה ובהם סמנכ"ל הכספים, מר ליעמי ויסמן, וסמנכ"ל משפט ומינהל, עו"ד גלעד שי (להלן - היועץ המ שפטי)8 . בראש ועדת המכרזים הרגילה עומד סמנכ"ל הכספים, וחבריה הם עובדי החברה ובהם היועץ המשפטי. בסעיף 6.2 בנוהל נקבע כי ועדת המכרזים העליונה תהיה מוסמכת לדון בכל התקשרות 9 . בנוהל נקבע גם שסמכויות ההחלטה בדבר התקשרויות ששוויין מעל 200,000 ש"ח נתונות בידי ועדות המכרזים האמורות10. החברה מתקשרת עם ספקים, קבלנים ונותני שירותים (להלן - ספקים) לצורך רכישת טובין, קבלת שירותים ועבודות תכנון, הקמה ופיקוח. בשנת 2010 אישרה ועדת המכרזים העליונה התקשרויות עם ספקים בהיקף כספי של כ -160 מיליון ש"ח11 . בחודשים פברואר -נובמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה 25 התקשרויות שנבחרו באקראי מבין אלה שביצעה החברה בשנים 2008 -2011 ונדונו בישיבות ועדת המכרזים העליונה (להלן - ועדת המכרזים). .התקשרויות .ביולי 2010 החלה החברה לנהל את התקשרויותיה באמצעות מערכת מידע ממוחשבת (להלן - המערכת). במערכת יש נתו נים על התקשרויות שביצעה החברה מיולי 2010 ורק על מקצת ההתקשרויות שהיא ביצעה לפני מועד זה ועדיין לא הסתיימו, ומכאן שיש במערכת מידע חלקי בלבד על ההתקשרויות האמורות. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2012 כי מיולי 2010 "קיים בידי החברה תיעוד מלא ומפורט של ההתקשרויות אותן היא מבצעת. גם לגבי התקופה , הרי שההתקשרויות מתועדות ]מערכת המידע [ שלפני הטמעת מודול רכש זה באופן מפורט ומרוכזות בידי מנהלי ההתקשרות השונים. נכון להיום, מרביתם המוחלט של ההסכמים שבתוקף מצוי ומעודכן במערכות המידע של החברה". מנתוני המערכת אפשר, בין היתר, להפיק דוח ובו נתונים על שם הספק, על נושא ההתקשרות, על תאריך תחילתה ועל היקפה הכספי. מהדוח עולה שההיקף הכספי של התקשרויות החברה12 בשנת 2010 היה כ-179 מיליון ש"ח, ומספרן הכולל היה כ-186 . לפי חישובי משרד מבקר המדינה, בשנת 2010 אישרה ועדת המכרזים של .__________________ .8 .סמנכ"ל משפט ומנהל הוא היועץ המשפטי של החברה 9 עוד נקבע בנוהל שוועדת המכרזים העליונה תדון, ככלל, בהתקשרויות ששוויין עולה על 2 מיליון ש"ח, וכי ועדת המכרזים הרגילה תהיה מוסמכת לדון בהתקשרויות ששוויין עד 2 מיליון ש"ח. בהתקשרויות שנבדקו דנה ועדת המכרזים העליונה בכל ההתקשרויות. 10 בנוהל נקבעו סמכויות לאישור התקשרויות ששוויין נמוך מ - 200,000 .ש"ח 11 בנוהל פעילות ועדת המכרזים נקבע כי "יו"ר ועדת המכרזים יהא רשאי לקבוע כי התקשרות מסוימת תובא בפני ועדת המכרזים אף בשווי נמוך מ- 200,000 ."ש"ח 12 בכלל זה התקשרויות בסכום קטן מ- 200,000 ש"ח, שעל פי הנוהל ועדת המכרזים אינה חייבת לדון בהן. נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 443 . החברה123 התקשרויות13 בהיקף כספי כולל של כ -160 מיליון ש"ח. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי "לא מתקיימת חפיפה מדוייקת בין היקף .__________________ .13 לרבות התקשרויות שסכומן קטן מ- 200,000 .ש"ח 444 דוח ביקורת שנתי63א .התקשרויות החברה כפי שהוא עולה מדיווחי ועדת המכרזים לשנה מסויימת, לבין ההיקף המצויין במערכת המידע לאותה שנה... ישנן התקשרויות בהיקף הנופל מ - 200,000 ש"ח, שאינן חייבות באישור ועדת מכרזים. התקשרויות אלה יופיעו במערכת המידע אך לא יופיעו בדיווחי הועדה... היקף ההתקשרויות המצויות במערכת בשנת 2010 משקף גם החלטות התקשרות של ועדת המכרזים משנים קודמות, אשר התבצעו או נמשכו גם בשנת 2010." לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לעדכן את מערכת המידע שלה באופן שתכלול את כל ההתקשרויות שבתוקף, גם אלה המתייחסות להתקשרויות שבוצעו לפני הטמעת מערכת המידע "ומרוכזות בידי מנהלי ההתקשרות השונים" כדברי החברה, באופן שתהיה מערכת מידע אחת שתרכז את כל התקשרויות החברה, כדי שיהיה לה מידע מרוכז ונגיש על כל התקשרויותיה. כך יוכלו נושאי משרה בחברה לפקח על ביצוע ההתקשרויות ועל ניהולן. ראוי גם שהחברה תקבע מועד לעדכון הנתונים במערכת על ההתקשרויות האמורות. משרד מבקר המדינה בדק 25 התקשרויות שנבחרו באקראי מבין אלה שביצעה החברה בשנים 2008 -2011 . היקפן הכספי של ההתקשרויות שנבדקו הסתכם בכ- 88 .מיליון ש"ח, וברובן נמצאו ליקויים .דיווח לדירקטוריון על התקשרויות .סעיף 14 בנוהל ועדת המכרזים קובע: "יו"ר ועדת המכרזים ידווח לדירקטוריון החברה בכל הנוגע להתקשרויות בהיקף העולה על 5 מיליון ש"ח". מבדיקת משרד מבקר המדינה ומתשובת החברה עולה כי מנכ"ל החברה, המשמש גם כיו"ר ועדת המכרזים, דיווח לדירקטוריון רק על אחת משש התקשרויות שהיקפן היה גדול מ-5 מיליון ש"ח 14. אשר לשלוש התקשרויות אחרות שהיקפן הכספי היה גדול מ -5 מיליון ש"ח- המנכ"ל דיווח לדירקטוריון על ביצוען אך לא מסר לו פרטים על היקפן הכספי15 . לדירקטוריון לא דווח על שתי ההתקשרויות הנותרות בהיקף של מעל5 מיליון ש"ח16., שאחת מהן הובאה להחלטת הוועדה כדי שתקבע אם להאריכה מנכ"ל החברה השיב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 "כי מתבצע באופן שוטף דיווח מפורט לדירקטוריון ב נוגע להתקשרויות המהותיות של החברה". החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא "אינה נוהגת לכלול במסגרת העולים על ]לדירקטוריון[ הדיווחים5 מיליון ש"ח" דיווחים על התקשרויות שוועדת המכרזים מחליטה על הארכתן. החברה הוסיפה כי "לאור הערת הביקורת" היא .__________________ .14 מדובר בדיווח על התקשרות עם חברת הנדסה לצורך תכנון מפורט של מקטע במערכת להולכת גז בהיקף כספי של כ-11 .מיליון ש"ח 15 (1 ) עבודות בנייה בתחנת כוח בהיקף כספי של9.15 מיליון ש"ח (הסכום הוא לאחר הנחה. ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות בסך 9.2 ( ;)מיליון ש"ח2 ) אבטחת מתקני החברה בהיקף כספי של 14.7 מיליון ש"ח - בנושא זה דיווח המנכ"ל כי "החברה הצליחה להפחית את עלויות ההתקשרות בכ-20% ( ;"לעומת המכרז הקודם3 ) תכנון מקטע במערכת להולכת גז בהיקף כספי של 5.41 .מיליון ש"ח 16 פיקוח צד ג' בעת הקמת המערכת להולכת גז (הארכת התקשרות) בהיקף כספי של 6.67 מיליון ש"ח; שכירת מבנה לאחסנת ציוד בהיקף כספי של8.29 .מיליון ש"ח נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 445 .תכלול "בדיווחיה ה באים לדירקטוריון גם הארכות התקשרות שכאלה". החברה הוסיפה כי דיווח 446 דוח ביקורת שנתי63א .בנוגע לשתי ההתקשרויות שלא דווחו לדירקטוריון נכלל בדוח התקופתי שהוגש לוועדת הביקורת של החברה כנדרש בסעיף 36 בתקנות חובת המכרזים17. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שיו"ר ועדת המכרזים יקפיד לדווח לדירקטוריון, כנדרש בנוהל, על כל ההתקשרויות שמבצעת החברה שהיקפן הכספי גדול מ-5 .מיליון ש"ח .סיווג התקשרויות .סעיף 8(א7 ) לתקנות קובע כי ועדת מכרזים מוסמכת לסווג התקשרות כפטורה ממכרז פומבי רגיל לפי אחת מעילות הפטור הקבועות בתקנות ולאשר לבצעה שלא באמצעות מכרז פומבי רגיל. בסעיף 5()(א2 ) לתקנות נקבע כי התקשרות לביצוע עבודה הדורשת יחסי אמון מיוחדים - לרבות עריכת דין, ראיית חשבון, בוררות, ייעוץ או ביצוע מחקר - אינה טעונה מכרז. בסעיף 5)(ג ו-(ד) נקבע כי התקשרות כאמור המבוצעת שלא באמצעות מכרז תבוצע ככל הניתן באמצעות פ נייה תחרותית להצעות 18 . משרד מבקר המדינה מצא כי בדצמבר 2010 נתנה ועדת המכרזים פטור ממכרז לשתי התקשרויות בהתאם לסעיף 5()(א2 ) וקבעה כי יתבצע הליך תחרותי של פנייה לספקים בכוח בהתאם לסעיף 5(ג) ו-(ד), כלהלן: התקשרות עם חברה להעסקת רכז הדרכה נימוק הוועדה לפטור א ת ההתקשרות ממכרז פומבי היה שרכז ההדרכה יעבוד במשרדי נתג"ז ויסייע למנהלים בריכוז ובארגון של הדרכות, ולכן יצטרך להכיר היטב את אופי העבודה "ולהשתלב בעשייה הקיימת בחברה בתחומים מסוימים". הוועדה הוסיפה כי נוכח האמור "מוצדק וסביר לערוך את ההתקשרות בדרך זו ולא בדרך של מכרז". החברה פנתה לשבעה מציעים בכוח (חברות הנותנות שירותי מיקור חוץ בנושא הדרכה). שלוש הצעות נמצאו מתאימות, ומהן נבחרה ההצעה בעלת הניקוד הגבוה ביותר. משך ההתקשרות נקבע לשלוש שנים, והיקפה הכספי היה 450,000 ש"ח19 . התקשרות עם חברת כוח אדם לשם העסקת מזכירות נימוק הוועדה לפטור את ההתקשרות ממכרז פומבי היה שזו "התקשרות שהיא באופיה בעלת יחסי אמון מיוחדים, בשל רגישות אופי ההעסקה של המזכירות בחברה בצמוד למנהלי החברה, ואופי ההתקשרות מול חברת ההשמה הנגזר מכך, על כל המורכבות הכרוכה בביצוע תשלומים למזכירות במועד ועפ"י הדין .__________________ .17 בסעיף36 בתקנות נקבע: "ועדת מכרזים תדווח אחת לרבעון לועדת הביקו רת של החברה על מתן פטור מחובת מכרז לפי תקנות אלה". 18 בסעיף5(ג) ו -(ד) בתקנות נקבע: "וזאת בהפניית הבקשה להצעות" (בצירוף מחיר מוצע) לכמה ספקים מתוך "רשימת מציעים למכרז סגור" שעל החברה להכין בהתאם לסעיף 16 בתקנות, שלפיו על החברה לפרסם את כוונתה להכין רשימת ס פקים ולאפשר לספקים להגיש בקשה להיכלל בה. 19 .כל המחירים בדוח זה אינם כוללים מע"ם והפרשי הצמדה נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 447 . ...וההקפדה על חוקי העבודה כלפי המזכירות; החברה נקלעה למחסור במזכירות וזקוקה לקבלת שירותים כאמור באופן דחוף; החברה סבורה שלא תהיה זקוקה 448 דוח ביקורת שנתי63א .להתקשרות נוספת כזו בשנים הקרובות ולכן אופיה חד פעמי". החברה פנתה לשישה מציעים בכוח (חברות השמה), ומבין חמישה שענו לפנייתה נבחר המציע שהצעתו הייתה הזולה ביותר. משך ההתקשרות נקבע לחמש שנים להעסקת עד חמש מזכירות, והיקפה הכספי היה 3.5 .מיליון ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, הישענותה של נתג"ז על סעיף 5()(א2 ) לתקנות חובת המכרזים במקרים אלה כדי לפטור את ההתקשרות ממכרז פומבי - אינה ראויה. זאת משום שבמקרים אלה יחסי האמון עם נותן השירות יירקמו רק לאחר שייבחר מבין המועמדים הפוטנציאליים, תוך כדי העבודה. לפני בחירת הזוכה נמצאים כל המועמדים הפוטנציאליים באותו מעמד מבחינת יחסי אמון, והטענה שנדרשים לתפקידים אלה יחסי אמון מיוחדים שמצדיקים מתן פטור ממכרז פומבי להתקשרות אין בה ממש. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי "ביסודה של התקנה, המאפשרת לבצע התקשרות ללא מכרז פומבי, עומדת ההנחה כי קיים סוג עבודות... בהן המחיר אינו בהכרח הקריטריון העיקרי לבחירת ההצעה הטובה ביותר... וכי מהותם מחייבת, בין היתר, מתן משקל לפרמטרים איכותיים שאינם כספיים... התקשרויות מסויימות אינן מתאימות באופיין לעריכת מכרז פומבי, מתוך החשש שמא יוגשו וייבחרו הצעות מגופים שאינם ראויים ומתאימים לכך, ובכך יצא שכרה של החברה בהפסדה... אין הגיון, לכן, לאפשר לכל גוף שהוא להתמודד בה ליך ואף לזכות, מאחר וההשלכות של העסקת אדם/חברה לא מתאימים בתפקיד הדרכה או אדמינסטרציה שכזה הינן שליליות ומרחיקות לכת". לדעת משרד מבקר המדינה ניתן למנוע הגשת הצעות "בידי גופים שאינם ראויים ואינם מתאימים לכך" באמצעות קביעת דרישות מוקדמות ענייניות (תנאי סף) במכרז פומבי. מתן פטור ממכרז פומבי להתקשרויות אלה פוגע בעיקרון של שוויון הזדמנויות, שכן הדבר מצמצם את מספר המועמדים הפוטנציאלים ולא בהכרח מביא לבחירת המועמד הטוב ביותר לחברה. אשר לבדיקת התאמתם של המועמדים לתפקיד, ניתן לעשותה במסגרת מכרז פומבי שיקבע בתנאיו את הליך הבדיקה, את אמות המידה לאיכות ההצעה ואף דרישות איכות מזעריות. .קבלת אישור מוועדת המכרזים למימוש אופציות הכלולות בחוזה .בסעיף 3 ג בתקנות חובת המכרזים נקבע כי "התקשרות למימוש זכות ברירה ... טעונה את אישור ועדת המכרזים". בסעיף ]אופציה[13.8 בנוהל ועדת המכרזים נקבע כי התקשרות למימוש אופציה הכלולה בחוזה טעונה אישור של ועדת המכרזים, וכי "ועדת המכרזים תבחן את החלופות הקיימות עבור החברה לעומת מימוש האופציה, בשים לב, בין היתר, לשינויים שהתרחשו בתנאי השוק מאז נחתם החוזה ולתנאי האופציה בחוזה". בבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בחברה הוא לא מצא מסמכים שמתעדים בדיקות של תנאי השוק ששררו במועד הבקשה לאישור מימוש האופציה לעומת תנאי החוזה. נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 449 . 450 דוח ביקורת שנתי63א .טבלה 1 - התקשרויות שבעניינן לא הוגש לוועדת המכרזים פירוט בכתב של פעולות לבחינת תנאי השוק ששררו במועד הבקשה לאישור מימוש אופציה .ההיקף הכספי של .האופציה .(באלפי ש"ח) הנושא תאריך אישור מימוש .האופציה .בוועדת המכרזים .683 ייעוץ בתחום הבקרה 10.10.10 .2,829.4 עבודות צלילה ועבודות .ימיות 20.10.10 .2,917.4 26.9.11 .361 ייעוץ כלכלי 31.10.10 .350 12.6.11 .911 עבודות הנדסה אזרחית 5.12.10 החברההשיבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2012 כי "בשל עקומת הלמידה של הגורמים המקצועיים... והעובדה כי פעמים רבות, בתחילתה של תקופת האופציה הינו בעל ידע רב בנוגע לחברה ומסוגל לתת לה שירותים ]הספק[ הגורם המתקשר ברמה גבוהה, קיים בדרך כלל יתרון משמעותי למימוש האופציה לע ומת עריכת התקשרות חדשה". עוד השיבה החברה למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 כי "בדיקת כדאיות האופציה מתבצעת תוך קבלת עמדת המנהלים המקצועיים ומנהלי ההתקשרויות, ומסתמכת על ניסיונם בתחומים הרלוונטיים. ויודגש: נוכח התמצאותם של גורמים אלה בתחומים עליהם הם אמונים, יש באפשרותם לייעץ לוועדת המכרזים בנוגע לכדאיות המשך ההתקשרות ולחלופותיה גם מבלי לערוך טבלה [טבלאות השוואה מפורטות... בכל הנוגע... ל 1 המפרטת את ]לעיל החלטותיה של ועדת המכרזים בארבעה מקרים שונים... מימוש האופציה אושר רק לאחר קבלת הנתונים מהגורם המקצועי הרלוונטי בחברה, ולאחר שזה בחן את מהות ההתקשרות, שביעות רצונה של החברה מהשירותים, את עקומת הלמידה ואת תנאי השוק... והגיע למסקנה כי מימוש האופציה אכן כדאי לחברה". משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמסרו לוועדה מסמכים שמתעדים פעולות שביצעו - על פי תשובת החברה - הגורמים המקצ ועיים הרלוונטיים לבחינת הכדאיות של מימוש האופציה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להבטיח שהבדיקה תהיה יסודית ותתרום לקבלת החלטה מושכלת של הוועדה, ראוי שהוועדה תעמוד על כך שיוגש לה פירוט בכתב של פעולות לבדיקת הצעות חלופיות ושינויים בתנאי השוק ומשמעותם, שביצעו הג ורמים המקצועיים הרלוונטיים בחברה לבחינת הכדאיות של מימוש האופציה20 . כך תוכל ועדת המכרזים לבחור באפשרות המיטבית לחברה. .__________________ .20 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59 ב( 2009 '), בעמ 1405 -1409 . נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 451 .שכירת נכסים .בסעיף 8 ()א(א1 ) לתקנות חובת המכרזים נקבע שאחד מתפקידי ועדת המכרזים הוא "להחליט על כל התקשרות לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים"; בסעיף 452 דוח ביקורת שנתי63א .9()(א1 ) נקבע כי "המבקשים לבצע התקשרות[21] ,שלא בדרך של מכרז פומבי רגיל יביאו את בקשתם לפני ועדת המכרזים"; בסעיף 34(7 ) בתקנות נקבע כי "התקשרות לרכישת זכויות במקרקעין, אם המקרקעין המסוימים דרושים לשימוש החברה מפאת מיקומם המיוחד או בשל תכונה ייחודית אחרת" פטורה ממכרז. שכירת בניין משרדים בתל אביב ושכירת מבנה באשדוד המשמש כמרכז תחזוקה 1. משנת 2004 .שוכרת החברה שטחים בבניין בתל אביב שבו שוכנים משרדיה באוקטובר 2008 , לאחר תום תקופת התקשרות, חתמו החברה ובעל הנכס על הסכם שכירות חדש לאותו נכס, לתקופה של שלוש שנים החל מאותו חודש; לחברה שמורה האופציה להאריך את תקופת השכירות ב -24 .חודשים נוספים הנכס המושכר כלל משרדים בשטח כולל של 1,258 מ"ר, מחסן בשטח38 מ"ר ו- 26 מקומות חנייה. דמי השכירות היו 111,130 ש"ח לחודש צמוד למדד המחירים לצרכן, שהם כ-1.33 .מיליון ש"ח לשנה בשנים 2009 ו- 2010 שכרה החברה באותו בניין שטחים נוספים מאותו משכיר (להלן - השטחים הנוספים), כלהלן: טבלה 2 - שטחים נוספים ששכרה החברה .היקף כספי .(ש"ח/חודש) נושא ההתקשרות מועד ההתקשרות .4,050 9 חניות יוני 2009 .25,810 440 מ"ר לצורכי המשרד נובמבר 2009 .3,200 4 חניות כפולות נובמבר 2009 .14,848 250 מ"ר לצורכי המשרד פברואר 2010 .3,500 10 חניות פברואר 2010 ,כל אחת מהתוספות האמורות הגדילה את דמי השכירות השנתיים של החברה באופן שבתום השנה הראשונה להתקשרות, אוקטובר 2009 , הם היו כ -1.35 מיליון ש"ח; בתום השנה השנייה להתקשרות, באוקטובר 2010 , הם היו כ-1.71 מיליון ש"ח; ובתום השנה השלישית, באוקטובר 2011 , הם היו כ-1.87 .מיליון ש"ח החברה לא הביאה התקשרויות אלה 22 (להלן- ההתקשרות) לאישור ועדת המכרזים. רק בנובמבר 2010 פנתה החברה לוועדת המכרזים בבקשה לאשר בדיעבד את ההתקשרות. הוועדה אישרה את תשלומי השכירות לחודשים אוקטובר -דצמבר 2010 והחליטה כי "לצורך קבלת החלטה, האם ניתן לבצע את ההתקשרות בפטור ממכרז" תכין מחלקת הכספים דוח על "סבירות המחירים המשולמים". בפברואר 2011 דיווח היועץ המשפטי של החברה כי "המחירים אותם משלמת החברה הינם סבירים ויש סיכוי שאף ירדו בחצי השנה הקרובה" - זאת על פי דיווח של מחלקת הכספים בחברה בעקבות פגישות שהתקיימו עם חברת תיווך. לוועדה לא הוגש מסמך המשווה בין המחירים שהחברה משלמת ובין מחירי שכירות של נכסים .__________________ .21 .בכל אחד מהתחומים: טובין, מקרקעין, ביצוע עבודה, רכישת שירותים 22 ההתקשרות שבוצעה באוקטובר 2008 וההתקשרויות לשכירת השטחים המפורטים בטבלה 2. נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 453 .דומים הסמוכים למשרדיה. באותה ישיבה אישרה הוועדה את ההתקשרות בפטור ממכרז לפי סעיף 34(7 .) לתקנות 454 דוח ביקורת שנתי63א .2. בשנת 2006 שכרה החברה שטח של 400 מ"ר במבנה באשדוד ששימש לאחסון ציוד וחלפים (להלן - מרכז התחזוקה באשדוד) לפרק זמן של שלוש שנים. בספטמבר 2009 , עם תום תקופת ההתקש רות, חתמה החברה עם השוכר על הסכם חדש (להלן - ההתקשרות משנת 2009 ). בהסכם נקבע כי נוסף על השטח ששכרה החברה בשנת 2006 היא תשכור ממנו שטח של330 מ"ר וחצר קדמית ששטחה כ -60 מ"ר; תקופת ההתקשרות תהיה 24 חודשים מ - 15.9.09 , עם אופציה להארכה בשנה נוספת; ודמי השכירות ע בור כל השטח המושכר יהיו 20,475 ש"ח לחודש, שהם כ - 737,000 ש"ח לתקופת ההתקשרות (בכלל זה לתקופת האופציה). ההתקשרות משנת 2009 לא הובאה לאישור ועדת המכרזים לפני שהוחל בביצועה. בנובמבר 2010 , כעשרה חודשים לפני תום תקופת ההתקשרות משנת 2009 , ביקשה החברה מוועדת המכרז ים לאשר התקשרות זו. הוועדה אישרה את תשלומי השכירות עד דצמבר 2010 והחליטה, בין היתר, כי כדי לאשר את ההתקשרות יש לגבש דעה "עד לדיון בוועדה הבאה" אם המחיר המשולם סביר. רק בינואר 2011 אישרה הוועדה את ההתקשרות משנת 2009 בפטור ממכרז לפי סעיף 34(7 ) עד סוף ספטמבר 2011 . לוועדה דווח כי החברה בוחנת חלופות אחרות לקראת סיום הסכם השכירות. לפני שביצעה החברה את ההתקשרויות האמורות היא לא העלתה את הנושא לפני ועדת המכרזים כדי שזו תחליט אם לסווגן כפטורות ממכרז, אף שהיה עליה לעשות כן לפי תקנות חובת המכרזים ונוהל ועדת המכרזים23. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי התקשרויות אלה לא הובאו "מסיבות אלה או אחרות, לאישורה של ועדת המכרזים במועד", וכי "מיד עם היוודע הדבר ללשכה המשפטית, היא דאגה..." להביא את ההתקשרויות לאישורה של ועדת המכרזים. החברה הוסיפה כי "אמנם, היה מדובר באישור בדיעבד, אולם נוכח פני הדברים לא ניתנה לחברה כל ברירה אחרת". משרד מבקר המדינה מעיר לחברה שתשובתה מעידה על כך שוועדת המכרזים שימשה למעשה בהתקשרויות אלה "חותמת גומי". שכירת מבנה באזור התעשייה כנות המשמש כמרכז תחזוקה במאי 2011 אישרה הוועדה לפטור ממכרז לפי סעיף 3(14א) בתקנות 24 את שכירתו של מבנה חדש באזור התעשייה כנות (להלן - המבנה בכנות) במקום זה שבאשדוד (ראו לעיל). מפרוטוקול הוועדה עולה כי אגף התפעול בחברה מצא כי מרכז התחזוקה באשדוד אינו מתאים עוד לצרכיו, "בין השאר בגלל מיקומו בתוך אזור תעשייה, ליד מתקן של פסולת בניין ומטרדי אבק ובעיות נגישות". עוד עולה מאותו פרוטוקול כי הועלו יתרונות למיקום המבנה בכנות, ובהם קרבה לעורקי .__________________ .23 סעיף12.1 בנוהל ועדת המכרזים, שתואם את סעיף33 לתקנות, המחיל על חברה ממשלתית את סעיף 8א ו-9 .לתקנות 24 בסעיף זה נקבע: "התקשרות לרכישת זכויות במקרקעין, אם המקרקעין המסויימים דרושים לשימוש... מפאת מיקומם המיוחד או בשל תכונה ייחודית אחרת". סעיף 33 בתקנות מחיל את סעיף3(14 .א) על חברה ממשלתית נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 455 . תחבורה באופן המאפשר לשרת את כלל הלקוחות באזור המרכז; חיסכון בשעות עבודה וחיסכון בדלק, מאחר שהמבנה "יותר קרוב לכלל האזורים". המבנה בכנות - שטח מקורה של 1,300 מ"ר שבסמוך 456 דוח ביקורת שנתי63א .אליו חצר ששטחה 2,000 מ"ר- נשכר לפרק זמן של עשר שנים, מספטמבר 2011 , תמורת 39,000 ש"ח לחודש, ונקבע שלאחר חמש שנים תוכל החברה לסיים את ההתקשרות25 . במסמך מאפריל 2011 שהגישה החברה לוועדת המכרזים צוין כי "המקום מתאים לצרכים הנוכחיים כמו גם להתרחבות עתידית של המלאי וצרכי תפעול ותחזוקת המתקנים, לרבות שימושים נוספים אפשריים כגון כיתת הדרכה, אירוח וגיבוי לחדר הביטחון ואולי גם הבקרה". מהמסמך האמור עולה כי הסברי החברה לשימושים הנוכחים והעתידיים בשטחי המבנה, "לרבות שימושים נוספים אפשריים", היו כלליים ולא כללו תכנית ממשית להקצאת השטחים שתאפשר לחברי הוועדה לבחון אם החברה מתכוונת לנצל ביעילות את שטחי המבנה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל ההפרש המשמעותי בין דמי השכירות של המבנה ששכרה החברה באשדוד ובין דמי השכירות של המבנה החלופי שנבחן, לפני שאישרה ועדת המכרזים את ההתקשרות האמורה היה עליה לדרוש מהחברה מסמך המנמק לשם מה נדרש לה שטח כה גדול וכיצד היא מתכוונת להקצות אותו. מסמך כזה אמור היה לשמש בסיס להחלטתה. .רכש צנרת .סעיף 3(4 )(ב) בתקנות חובת המכרזים קובע כי התקשרות לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים אינה טעונה מכרז אם זו התקשרות המשך26 בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או בתנאים שמיטיבים עם החברה, בנסיבות שבהן השמירה על האחידות נדרשת מטעמי חיסכון ויעילות. ועדת המכרזים תאשר את ההתקשרות אם התקיימו כל התנאים שנכללים באחת האפשרויות אש ר מונות התקנות, ובהן זו שבסעיף 3(4())(ב2 ): ההתקשרות הראשונה בוצעה בעקבות מכרז או סבב הצעות, וכן בוצעה התקשרות המשך בתוך חמש שנים ממועד ביצוע ההתקשרות הראשונה; השווי המצטבר של כל התקשרויות ההמשך אינו עולה על שווי ההתקשרות הראשונה ואינו עולה על 2.5 "מיליון ש ח; ב-12 החודשים שקדמו למועד ביצוע התקשרות ההמשך לא בוצעה התקשרות המשך להתקשרות הראשונה או התקשרות המשך להתקשרות אחרת עם אותו ספק באותו עניין, וכן לא פוצלה התקשרות ההמשך כדי להימנע מביצוע מכרז (להלן - סעיף 3[4[]ב[]2 ); או זו שבסעיף ]3(4())(ב3 ): אם לא התקיימו התנאים האמורים, מוסמך מנכ"ל החברה או מי שהוא הסמיך לכך לאשר התקשרות המשך בנסיבות מיוחדות ומטעמים מיוחדים שיירשמו (להלן - סעיף 3[4[]ב[]3.)] .__________________ .25 התנאים לסיום ההתקשרות, כגון מועד מתן ההודעה על סיום ההתקשרות והתמורה הכספית בגין הסכמת המשכיר לסיומה המוקדם של ההתקשרות נקבעו בהסכם. 26 התקשרות המשך הוגדרה בתקנות כהתקשרות שנועד ה להרחיב את ההיקף של התקשרות ראשונה או להאריך את תקופת ההתקשרות, שלא מכוח זכות ברירה הכלולה בהתקשרות הראשונה; והתקשרות ראשונה הוגדרה בתקנות "התקשרות של משרד, לרבות כל זכות ברירה הנתונה למשרד הכלולה באותה התקשרות". נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 457 . בנובמבר 2010 הובאה לאישור ועדת המכרזים התקשרות המשך עם ספק לצורך רכישת צנרת עבור אחד הפרויקטים שביצעה החברה. במסגרת ההתקשרות הראשונה עם הספק משנת 2008 , שהיקפה הכספי היה כ-5.3 מיליון דולר, רכשה החברה צנרת במחיר 146.3 דולר למטר27 ,. באותה ישיבה .__________________ .27 מחיר זה הוא לאחר הנחה של5% במחיר שנקבע בהסכם - 154 .דולר למטר 458 דוח ביקורת שנתי63א .בנובמבר 2010 , החליטה ועדת המכרזים לאשר עקרונית את ההתקשרות לרכישת צנרת באורך 2,200 מטר בפטור ממכרז לפי סעיף 3(4())(ב2 ), וקבעה שהצ עת המחיר של הספק תובא לפניה כדי לוודא שהמחירים זהים לתנאים שבהסכם הקיים או מיטיבים עם החברה. ב- 22.11.10 הגיש הספק לחברה הצעת מחיר שהייתה בתוקף עד 6.12.10 , ולפיה מחיר צנרת היה 138.96 דולר למטר. ב- 5.12.10 אישרה ועדת המכרזים את ההתקשרות בהיקף כספי של 308,491 דולר, שהם לפי חישובי משרד מבקר המדינה כ -1.12 מיליון ש"ח 28 . בינואר 2011 ,, לפני שביצעה החברה את הרכש העלה הספק את המחיר עבור יחידה של צנרת באורך מטר ל- 142.83 דולר, מה שייקר את ההתקשרות בכ- 8,600 דולר, שהם כ- 31,000 ש"ח29 . לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להקפידשהזמנות רכש יתבצעו בשעה שהצעות המחיר בתוקף. באפריל 2011 דנה ועדת המכרזים בבקשה נוספת של החברה להתקשרות המשך לרכש צנרת בקטרים שונים מאותו ספק, בהיקף כספי של 800,000 דולר (להלן- הישיבה מאפריל 2011 ). מהחומר שהוגש לוועדה עולה שרכש הצנרת נדרש בדחיפות עבור שישה פרויקטים שנקבע כי מועד תחילתם יהיה בין אוגוסט לאוקטובר 2011 . מאחר שסך התקשרויות ההמשך עם הספק (ובכללןההתקשרות האמורה) עלה על 2.5 מיליון ש"ח, ומאחר שבוצעה התקשרות המשך עמו בינואר 2011, לא ניתן היה לסווג את ההתקשרות האמורה לפי סעיף 3(4())(ב2 ) (ראו לעיל). הוועדה החליטה לאשר פנייה לקבלת הצעת מחיר להתקשרות המשך עם הספק לפי סעיף 3(4())(ב3 ) לתקנות, באישור המנכ"ל. המנכ"ל אישר את הפטור ממכרז ואלה היו נימוקיו: "הרכש... הוא לטובין בעלי תכונות מיוחדות ואפיונים בלתי נפוצים... בהתאם לבדיקת החברה קיים מספר מצומצם של ספק ים מתאימים בכוח לגבי התקשרות זו, וספקים אלה עברו הליך של אישור... עריכת מכרז חדש תארך זמן רב ולא תאפשר עמידה בלוחות הזמנים של הפרויקטים הדחופים", והוסיף כי החברה מרוצה מהספק. עוד כתב המנכ"ל כי "החברה נמצאת בשלבים מתקדמים לקראת יציאה למכרז פומבי... ולכן, לא יהיה זה יעיל בשלב זה ובלוח הזמנים האמור לפנות לקבלת הצעות מחברות נוספות שלא במסגרת המכרז הפומבי המתוכנן". בהצעת המחיר ששלח הספק לחברה ב- 12.5.11 והייתה בתוקף עד 23.5.11 הוא הודיע שהצעת המחיר עבור יחידה של צנרת מותנית ברכישת כמות שעלתה על זו שהחברה התכוונה לרכוש, מה שהגדיל את ההיקף הכספי של ההתקשרות ל-1.7 מיליון דולר. ועדת המכרזים ומנכ"ל החברה אישרו את ההתקשרות בנימוקים זהים לאלה שהועלו בישיבה מאפריל 2011. ]לרכש צנרת [ החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי "היערכות למכרז כזה אורכת זמן מה", וכי "כוונת ועדת המכרזים היתה לרכוש צנרת לפרויקטים דחופים בלבד בשלב זה, לגביהם לא ניתן היה להמתין למכרז הפומבי שפורסם מספר חודשים לאחר מכן... ניתן היה כמובן לרכוש כמות פחותה של צנרת, אולם במחיר גבוה מהותית ליחידה". .__________________ .28 לפי שער החליפין הממוצע של הדולר בנובמבר 2010 , שהיה3.64 .ש"ח 29 לפי שער החליפין הממוצע של הדולר בינואר 2011 , שהיה3.58 .ש"ח נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 459 . יוצא אפוא שהחברה רכשה כמות גדולה יותר משנדרשה לה באותו מועד ושילמה יותר מפי שניים ממה שתכננה, ובסך הכול כ - 900,000 דולר נוספים. 460 דוח ביקורת שנתי63א .שירותי משרד .שירותי העתקות בפברואר 2011 ,דנה ועדת המכרזים בפנייה שהגישה לה החברה באותו החודש ובה ביקשה לבצע התקשרות המשך עם ספק לשירותי העתקות. מהפנייה עולה כי כחמש שנים קודם לכן התקשרה החברה עם הספק לצורך קבלת השירות האמור, אולם אף שמסמכי ההתקשרות לא אותרו בחברה המשיך הספק לספק לה שירותים מאז נחתמה עמו ההתקשרות הראשונה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנת 2010 הגיש הספק לחברה חשבוניות בסך כ- 280,000 .ש"ח ועדת המכרזים החליטה לאשר התקשרות המשך עם הספק לפי סעיף 3(4())(ב3 ) עד סוף מרץ 2011 , וקבעה בין היתר כי על החברה לבדוק אם "יש בנמצא מכרז חשכ"ל[30] ,רלוונטי אליו תוכל החברה להצטרף. במידה ולא קיים מכרז חשכ"ל יערך מכרז פומבי על ידי נתג"ז". במועד סיום הביקורת, נובמבר 2011 , עדיין לא ביצעה החברה התקשרות חדשה בנושא. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי התקשרות זו לא הובאה "מסיבות אלה או אחרות, לאישורה של ועדת המכרזים במועד. יחד עם זאת, ההתקשרות עצמה את המחירים ]הספק[ ...נערכה בעקבות סבב הצעות תחרותי במסגרתו הציע הזולים ביותר... מיד עם היוודע הדבר ללשכה המשפטית היא דאגה... להביא את המשך ההתקשרות לאישורה של ועדת המכרזים. אמנם, היה מדובר באישור בדיעבד, אולם נוכח פני הדברים לא ניתנה לחברה כל ברירה אחרת". יוצא שהחברה רכשה שירותים מהספק במשך כחמש שנים בלי שהיו בידיה מסמכים המגדירים את תנאי ההתקשרות ובלי לבצע מכרז או לבקש פטור ממכרז. בכך מנעה מעצמה אפשרות להיטיב את תנאי ההתקשרות. הוועדה הוסיפה לפרוטוקול ישיבתה מפברואר 2011 כי היא "שבה ומתריעה, כי יש לבדוק מבעוד מועד את זמני סיום ההתקשרויות של החברה, להקפיד על עריכת מכרזים במועד, ובמידת הצורך להביא בפני הוועדה בקשות להארכת ההתקשרות טרם סיומה". החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי "על מנת לוודא שמקרים כאלה לא יישנו, וכי עריכת מכרזים חדשים ובקשות להמשך התקשרות אכן יבואו לאישור הועדה מבעוד מועד, הטמיעה החברה במערכת ההתקשרויות הממוחשבות מנגנון שמטרתו להתריע על שלבי ביצוע החוזה (הן מבחינת מועד והן מבחינת ההיקף הכספי) באופן שיאפשר... להביא את בקשותיהם בפני ועדת המכרזים מבעוד מועד". .__________________ .30 התקשרות בנושא, שביצע החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל). בסעיף 34(8 ) בתקנות נקבע כי פטור ממכרז יינתן, בין היתר, "להתקשרות הנעשית עם מי שזכה במכרז מרכזי, בתנאים זהים לתנאי החשב הכללי באותו מכרז, או בתנאים המיטיבים עם החברה הממשלתית". נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 461 . לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לקבוע בנוהל מתי עליה להודיע לוועדת המכרזים על תום תקופת ההתקשרות 31 , כמה זמן לפני תום ההתקשרות עליה לפרסם מכרז, וכמה זמן ל פני תום ההתקשרות ניתן לפנות לוועדה כדי שתאשר התקשרות המשך. .__________________ .31 לשם השוואה, לפי הוראת תכ"ם (תקנות כספים ומשק של החשכ"ל), "נהלי עבודה ושימור ידע בעבודת ועדת המכרזים", מס' 7.2.9 - כשישה חודשים לפני תום תקופת ההתקשרות הראשונה יוגש לוועדת המכרזים דוח מעקב מסכם שיכלול בין היתר סיכום, מסקנות והמלצה לגבי הארכת תקופת החוזה ומימוש האופציה ולחלופין לגבי ביצוע מכרז חדש. 462 דוח ביקורת שנתי63א .שירותי פרסום מודעות נמצא שהחברה רכשה במשך כשש שנים שירותי פרסום מודעות בעיתונות מספק קבוע ללא מכרז וללא בקשה לפטור ממכרז, שלא לפי חוק חובת המכרזים, תקנותיו ונוהל ההתקשרויות של החברה. מבדיקת משרד מ בקר המדינה עולה שסך התשלומים עבור השירות האמור בשנת 2010 היה כ- 287,000 .ש"ח החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא מבצעת "בימים אלה" מכרז פומבי לקבלת שירותים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה שעליה להקפיד לבצע את רכישותיה בהליכים תחרותיים בהתאם להוראותיהם של חוק חובת המכרזים והתקנות שנקבעו לפיו ושל נוהל החברה. תכליתם של אלה להבטיח שהחברה תתקשר בעסקה מיטבית מהבחינה הכלכלית ותעניק הזדמנות שווה לכל גוף שמעוניין לספק לה טובין או שירותים ולהבטיח שתוכל לפעול לפי כללי מינהל תקין. .התקשרויות עם יועצים .כאמור, בסעיף 5()(א2 ) בתקנות חובת המכרזים נקבע שהתקשרות לביצוע עבודה הדורשת יחסי אמון מיוחדים - לרבות עריכת דין, ראיית חשבון, בוררות, ייעוץ או ביצוע מחקר - אינה טעונה מכרז. בסעיף 5 (ג) נקבע כי התקשרות כאמור שלא באמצעות מכרז תבוצע ככל הניתן באמצעות פנייה תחרותית לספקים ב בקשה לקבלת הצעות. בסעיף 13.10 בנוהל ועדת המכרזים נקבע כי אם מדובר בהתקשרות לביצוע עבודה הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים או בהתקשרות לביצוע עבודה הדורשת יחסי אמון מיוחדים רשאית ועדת המכרזים לבצע פנייה תחרותית32 או סבב הצעות33 .לשלושה מציעים ייעוץ לשם היערכות לטיפול באירוע חירום ביולי 2009 אישרה ועדת המכרזים התקשרות עם יועץ לשם "הערכות לטיפול באירוע חירום - יצירת והטמעת שיתוף פעולה חיוני עם משטרת ישראל". היקפה הכספי של ההתקשרות היה "בסכום כולל של עד 200,000 ש"ח", לפי300 ש"ח לשעת עבודה של היועץ. בנספח להסכם נקבע ו עבודות שעל היועץ לבצע ואבני דרך לסיומן; אבן הדרך האחרונה נקבעה לסוף יוני 2010 . בפניית החברה לוועדת המכרזים ביולי 2009 היא ציינה כי לתפקיד היועץ נדרש "בעל ניסיון מקצועי בתפקיד מבצעי... המשולב בעבודה עם משטרת ישראל והכרות עם תהליכי עבודתה". עוד צוין כי ני סיונו המקצועי של המועמד לתפקיד מקיף את כל דרגי המשטרה הנדרשים לשיתוף פעולה עם החברה, וכי הוא "בעל .__________________ .32 פנייה תחרותית הוגדרה בנוהל: "הליך פנייה לספקים הנכללים ברשימת מציעים של החברה". 33 ."סבב הצעות הוגדר בנוהל: "הליך בדיקה של מספר הצעות הבאות בחשבון נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 463 . היכרות מקצועית אישית עם כלל המערכות ובעלי התפקידים במשטרת ישראל הנדרשים לנושא זה". 464 דוח ביקורת שנתי63א .ההתקשרות עם היועץ נעשתה בפטור ממכרז, ולפי נימוקי ועדת המכרזים הפטור ניתן בהתאם לסעיף 34(2 ) בתקנות חובת המכרזים, "התקשרות אשר שוויה אינו עולה על 200,000 ש"ח". אחד הנימוקים לאי-ביצוע המכרז שציינה ועדת המכרזים היה כי "התקשרות זו היא למתן שירותים הדורשים ניסיון ספציפי, ידע מיוחד ומידה של יחסי אמון מיוחדים (לפי תקנה 5[]א[2 לתקנות חו] בת המכרזים) בין היתר בשל רגישות הנושא המטופל". מדרישות התפקיד שהוצגו בפנייה לוועדה עולה כי על המועמד להיות בעל ניסיון בעבודה עם משטרת ישראל ולהכיר את תהליכי העבודה בה הרלוונטיים לשיתוף הפעולה עם נתג"ז. מכאן שדרישות אלה אינן ייחודיות וניתן היה לבחון מועמדים נוספים, כגון קצינים בכירים בדימוס של משטרת ישראל. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי היועץ "בעל נסיון מקצועי המקיף את כל דרגי המשטרה הנדרשים... ולמעשה מהווה גורם ייחודי שמסוגל להביא את התוצאות הנדרשות לחברה". לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הוועדה לדרוש מהחברה - בהתאם לתקנות ולנוהל ועדת המכרזים - לאתר מועמדים נוספים לתפקיד, באופן שתוכל לבחור מהם את המועמד המתאים ביותר לצרכיה. בנובמבר 2009 הוגדל היקף ההתקשרות עם היועץ ב -80 ,שעות ששוויין כ - 24,000 ש"ח, בנימוק שעל היועץ לתת לחברה ייעוץ בנושא שלא נקבע בהסכם ואשר מחייב שיתוף פעולה בין החברה למשטרת ישראל. באפריל ובאוגוסט 2010 הוגדל היקף ההתקשרות34 עם היועץ ב-360 שעות בכל פעם, ובעקבות כך הוגדל סכום ההתקשרות ב - 216,000 ש"ח. הנימוק להגדלה האמורה היה תוספות שנדרשו לתכולת העבודה ולא נצפו בתחילת ההתקשרות והשקעת שעות רבות מהמתוכנן במקצת המשימות. יצוין כי ועדת הבטיחות של דירקטוריון החברה החליטה בישיבתה במרץ אותה שנה להמליץ להנהלת החברה לקבוע את מסגרת העסקתו של היועץ ל-600 שעות בשנת 2010. במאי 2011 אישר המנכ"ל, לאחר דיון בוועדה, את המשך ההתקשרות עם היועץ לתקופה של עד עשרה חודשים בהיקף כספי של 8,000 ש"ח לחודש35 , לפי סעיף 3(4())(ב3 ) בתקנות. הנימוק לאישור היה "לצורך השלמת כל המטלות והמשימות הנדרשות לסיום הכנת החברה לנושא החירום". החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי "בתחילת ההתקשרות לא שיערה החברה כי נושא הממשקים מול גורמי ההצלה, החירו ם והמשטרה... דורשת פעילות רבה ואינטנסיבית יותר", וכי "לאחרונה, בעקבות השלמתן של רוב המשימות, צומצמה תכולת העבודה למינימום הכרחי, כך שהמשימות... שאינן ... יתבצעו לאחר קיום הליכים תחרותיים". היועץ ]של היועץ[ ...דורשות את כישוריו השיב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2011 כי "כל הגדלת התקשרות נבעה .__________________ .34 באפריל 2011 אושרה התקשרות המשך לתקופה של חצי שנה לפי סעיף3(4())(ב3 ) עם אופציה להארכת ההתקשרות בחצי שנה נוספת, ובאוגוסט אותה שנה אישרה ועדת המכרזים את מימוש האופציה. 35 סכום כספיקבוע, ללא הגבלת שעות. נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 465 . ,מצרכים ודרישות חדשות מצד החברה... הליכי הפיקוח והבקרה היו סדורים ביותר אשר כללו תוכניות עבודה, דוחות ביצוע חודשיים, סיכומים תקופתיים". 466 דוח ביקורת שנתי63א . במשך תקופת ההתקשרות גדל ההיקף הכספי שלה לכ- 500,000 ש"ח, פי 2.5 בקירוב מהיקף ההתקשרות הראשונה. לדעת משרד מבקר המדינה, משנוכחה ועדת המכרזים - הן על פי החלטת ועדת הבטיחות של הדירקטוריון והן על פי דיווחי החברה - שהחברה נזקקת באופן שוטף לשירותי ייעוץ בנושא היערכות לשירותי חירום, היה עליה לשקול לקיים הליך תחרותי או שינוי במתכונת ההתקשרות. שירותי ייעוץ ארגוני ביוני 2009 חתמה החברה הסכם עם חברה למתן שירותי ייעוץ ארגוני (להלן - היועץ הארגוני). ועדת המכרזים פטרה את ההתקשרות ממכרז, לפי סעיף 5()(א2 ) בתקנות. החברה פנתה לשבעה מציעים בכוח, ומבין ההצעות שהגישו חמישה מהם נבחרה ההצעה בעלת הדירוג הגבוה ביות ר. תקופת ההתקשרות נקבעה לשנה עם אופציה של החברה להאריכה בשנה נוספת, והיקף ההתקשרות היה כ- 235,000 .ש"ח. תכולת העבודה הוגדרה בהסכם בדצמבר 2009 פנתה החברה לוועדת המכרזים בבקשה להגדיל את היקף ההתקשרות. ממסמך שהוגש לוועדה עולה כי עד סוף נובמבר 2009 שילמה החברה עבור שירותי הייעוץ 397,553 ש"ח; במהלך תקופת ההתקשרות ביקשה החברה מהיועץ "להתמקד בתחומים נוספים... תחומים אלה לא נדרשו בתכולת השירותים המקורית במכרז, אלא כתוצאה מהמלצות שהוגשו לחברה ולא ניתן היה לצפותן מראש" (להלן - עבודות נוספות). הוועדה התבקשה לאשר תוספת של כ- 1.1 מיליון ש"ח להתקשרות עד אפריל 2010 . סכום זה כלל הצעה לתכנית עבודה ואומדן כספי לחודשים נובמבר 2009 - אפריל 2010 .שהכין היועץ הארגוני מהפנייה לוועדת המכרזים עולה שבין העבודות הנוספות שנדרש היועץ הארגוני לבצע היו הכנת פרוגרמה עתידית, ניהול שיפוצים ופיקוח עליהם, שינויים בשטחי המשרד ואכלוסם, "אבחון והמלצות בנושא שימור עובדים" וכן "ניהול תהליך גיוס עובדים בהתאם לתקן החדש"36 . ,משרד מבקר המדינה מצא כי החברה שילמה בעד עבודות נוספות שבוצעו בחודשים אוקטובר -דצמבר 2009 ולא נכללו בהתקשרות המקורית: הכנת הפרוגרמה ו כן שיפוצים ושינויים בשטחי המשרד. החברה פנתה לוועדת המכרזים בבקשה לאשר את הרחבת היקף ההתקשרות בפטור ממכרז רק לאחר שחרגה בכ -70% מההיקף הכספי שאישרה הוועדה להתקשרות זו. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי "בשל טעות אנוש הובא חלק קטן מהרחבת ההתקשרות בפני ועדת המכרזים, לאחר שכבר הוחל בביצועה". .__________________ .36 .לאחר מכן הוצא סעיף זה מתכולת העבודה נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 467 . משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי כאמור עד נובמבר 2009 היא שילמה עבור שירותי הייעוץ 397,553 ש"ח, סכום החורג ב- 162,553 ש"ח מסכום ההתקשרות שאישרה ועדת המכרזים. שיעורה של חריגה זו, שהובאה בדיעבד לאישור הוועדה, אינו "חלק קטן מהרחבת ההתקשרות" אלא כ -26% מהסכום שהוקצה להרחבת היקף ההתקשרות, שהיה 622,004 .)ש"ח (ראו להלן 468 דוח ביקורת שנתי63א .הוועדה דנה בהתקשרות ב- 3.1.10 . מפרוטוקול הישיבה עולה כי היועץ המשפטי של החברה העיר כי לדעתו יש לצמצם ככל הניתן את היקף העבודה של היועץ הארגוני ולהגביר את הפיקוח על עבודתו . ועדת המכרזים החליטה לאשר את הגדלת היקף ההתקשרות עם היועץ הארגוני לפי סעיף 3(4())(ב3 ) בסכום של 622,004 ש"ח עד סוף ינואר 2010. בתחילת פברואר 2010 אישרה ועדת המכרזים להגדיל את היקף ההתקשרות בסכום של כ - 344,000 ש"ח. סכום זה התבסס על תכנית עבודה שהכין היועץ לחודשים ינואר -אפריל 2010 . היועץ המשפטי הביע את הסתייגותו מהגדלת היקף ההתקשרות, מאחר שההתקשרות המקורית לא כללה היקף כה גדול של שעות, וייתכן שהחברה הייתה מקבלת שירותי ייעוץ במחירים משתלמים יותר לו הציגה מלכתחילה דרישה לתכולת העבודה המורחבת. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי "מסגרתו התקציבית הראשונית של הפרויקט הוגדרה מראש על ידי ועדת המכרזים, בשלב בו לא היתה אפשרות לחזות במדויק את תוצאות האבחון וההוצאות שיידרשו עקב כך, וכאשר לחברה לא היה מושג אמיתי בנוגע לסדר הגודל של השינוי הנדרש". בשל תכנון לקוי של תכולת העבודה גדל ההיקף הכספי של ההתקשרות ל-1.13 מיליון ש"ח37 ., כמעט פי חמישה מהמתוכנן ייעוץ אסטרטגי לשיפור מערכת ההולכה בסעיף 34(6 ) בתקנות חובת המכרזים נקבע כי "התקשרות עם תושב מדינת חוץ למכירת טובין או לרכישת שירותים" פטורה ממכרז. בסעיף 13.4 בנוהל ועדת המכרזים נקב ע כי התקשרות עם תושב מדינת חוץ פטורה ממכרז, וכי ועדת המכרזים אינה נדרשת לסווג את ההתקשרות, אולם יש להביא את ביצוע ההתקשרות לאישורה. התקשרות זו תתבצע לאחר שייבחנו שלוש הצעות לפחות, אלא אם כן מדובר בנסיבות מיוחדות ובנימוקים מיוחדים שיירשמו. בנובמבר 2010 פנתה החברה לוועדת המכרזים בבקשה שתאשר התקשרות עם יועץ תושב מדינת חוץ לרכישת שירותים בפטור ממכרז. בפנייה לוועדה ובפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באותו תאריך נכתב כי חברת הייעוץ נתנה בעבר ייעוץ אסטרטגי לחברה ולגורמים אחרים במשק הגז; "מדובר בגורם בעל היכרות עמוקה גם בנושאי גז בינלאומיים, וגם בשוק הישראלי"; וכי ככל הידוע לה אין בישראל גורם בעל מומחיות, כישורים וניסיון כמו אלה שלה. היקף ההתקשרות היה 149,000 ש"ח, וסמנכ"ל הכספים ביקש להגדיל אותו ל - 500,000 ש"ח; כדי שבמידת הצורך תוכל החברה להזמין בעתיד עבודות נוספות מחברת הייעוץ. סמנכ"ל הכספים השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא המליץ לקבוע תקרה להתקשרות משום שסבר כי בהתקשרות מסוג זה "נדרשת לעיתים קרובות פעילות המשך לצורך הבהרות, מענה על שאלות ובדיקות המשך". היועץ המשפטי העיר לפרוטוקול כי "לפי נוהל החברה, למרות שאין חובת מכרז, הרי שלמעט בנסיבות מיוחדות יש לבצע את ההתקשרות רק לאחר בחינתן של 3 הצעות. במידה ואי אפשר לקבל הצעות כאלה, צריך לוודא ולהסביר כי המחיר הינו .__________________ .37 החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי 67,457 ש"ח מתוך התקציב שאושר לא נוצלו בסופו של דבר. נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 469 . סביר". הוא הוסיף כי "על אף שאין מניעה משפטית, נכון יותר לדעתי יהיה לקבל לפחות עוד הצעת מחיר אחת". סמנכ"ל הכספים אמר "אנו יודעים שהמחיר סביר", ומנכ"ל החברה אמר כי "מדובר בהתקשרות עם האנשים הבכירים ביותר באנגליה בפיתוח מערכות גז. המחיר אשר צוין בפנייה הוא מחיר סביר". 470 דוח ביקורת שנתי63א .ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות והוסיפה בהחלטתה כי "במקרה זה מתקיימות נסיבות מיוחדות המאפשרות שלא לקבל הצעות מחיר נוספות: דחיפות: נתג"ז זקוקה לקבלת השירות בהקדם בשל דיונים מול משרד התשתיות; החשיבות האסטרטגית של הייעוץ הנ"ל; ממילא מדובר במחיר סביר ביותר". החברה השיבה למשרד מבקר המדינה כי "במקרה זה מדובר בהתקשרות ייחודית הנופלת לגדר אותן נסיבות מיוחדות המאפשר ות עריכתה ללא בדיקת הצעות נוספות". לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הערות היועץ המשפטי היה מקום כי לפני שוועדת המכרזים תאשר לבצע את ההתקשרות בפטור ממכרז, בלי בדיקת הצעות נוספות, היא תפעל לכך שגורם מקצועי יכין חוות דעת בכתב בעניין מחיר השוק של הייעוץ שנדרש לחברה. .סיכום .משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בהתקשרויותיה של נתג"ז שנבדקו. על החברה להקפיד להביא לאישור ועדת המכרזים התקשרויות קודם לביצוען; להקפיד על תכנון תכולת העבודה של התקשרויות; ולהקפיד על שוויון ותחרות הוגנת בין הספקים בכוח. מהעובדה שלפני שהחליטה החברה לממש אופציות הכלולות בחוזה מסוים - הנוגעות להארכת תקופת ההתקשרות - היא לא פירטה בכתב פעולות לבדיקת הצעות חלופיות ושינויים בתנאי השוק אפשר ללמוד שהחברה לא תיקנה ליקויים שהועלו בביקורת קודמת 38 ואף אינה נוהגת על פי הקבוע בנהליה. על ועדת המכרזים להימנע מלאשר ביצוע עסקאות בפטור ממכרז תוך שימוש לא ראוי בסעיפי הפטור שבתקנות חובת המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי ראוי שתפעל כקבוע בחוק חובת המכרזים ובתקנותיו ובנוהל "פעילות ועדת המכרזים" שלה, וכי עליה לשפר את סדרי ביצוע התקשרויותיה כדי להשיג את התנאים ואת המחירים המיטביים ולאפשר שוויון הזדמנויות לספקים, לקבלנים ולנותני שירותים בכוח. .__________________ .38 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ 1405 -1409 . נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 471 .

תקציר:
 437 .נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ . .פעולות הביקורת .בחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ נבדקו התקשרויות שביצעה החברה. בחברה, ברשות הגז הטבעי שבמשרד האנרגיה והמים וברשות החברות הממשלתיות נבדק נושא הבטיחות בקווי ההולכה ובמתקני הגז הטבעי . בדיקות השלמה נעשו בחברת החשמל לישראל בע"מ. נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ 439 .התקשרויות החברה .תקציר .חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל (להלן - נתג"ז או החברה) היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של מדינת ישראל, הפועלת על פי רישיון להקמה ולהפעלה של מערכת הולכת גז טבעי שנתן לה שר האנרגיה והמים 1 . על החברה חלים, בין היתר, חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים) ותקנותיו. לחברה נוהל "פעילות ועדת מכרזים", שהוראותיו הותאמו לחוק חובת המכרזים ולתקנותיו. החברה מתקשרת עם ספקים, קבלנים ונותני שירותים (להלן - ספקים) לצורך רכישת טובין, קבלת שירותים וביצוע עבודות תכנון, הקמה ופיקוח. בשנת 2010 ועדת המכרזים של החברה אישרה התקשרויות עם ספקים בהיקף כספי של כ-160 מיליון ש"ח2 . .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-נובמבר 2011 כמה התקשרויות שנבחרו באקראי מבין אלה שביצעה החברה בשנים 2008 -2011 ונדונו בישיבות ועדת המכרזים. .עיקרי הממצאים .1. שירותים שקיבלה החברה בפטור ממכרז בנימוק שמדובר ביחסי אמון לא עמדו בתנאי הפטור שהוגדרו בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים). 2. לא נמצאו בחברה מסמכים שמתעדים בדיקות של תנאי השוק ששררו במועד הבקשה לאישור מימוש אופציה הכלולה בחוזה מסוים לעומת תנאי החוזה. 3. החברה מבצעת התקשרויות שלא הובאו לאישור ועדת המכרזים והתקשרויות שוועדת המכרזים אישרה רק בדיעבד. 4. תכולת העבודה וההיקף הכספי של כמה מן ההתקשרויות היו גדולים מאלה שנקבעו בהסכמים בשל תכנון לקוי. .__________________ .1 'לפי החלטת ממשלה מס 3943 מדצמבר 2011 שונה שם משרד התשתיות הלאומיות למשרד האנרגיה והמים. שינוי תוארו של השר לשר האנרגיה והמים פורסם ברשומות בינואר 2012. 2 על פי נוהל "פעילות ועדת מכרזים", אחד מתפקידי ועדת המכרזים הוא לקבל החלטה לגבי כל התקשרות של החברה, אלא אם כן ההתקשרות פטורה ממכרז בשל סכומה הנמוך (עד 200,000 ש"ח). בנוהל נקבע גם כי "יו"ר ועדת המכרזים יהא רשאי לקבוע כי התקשרות מסוימת תובא בפני ועדת המכרזים אף בשווי נמוך מ- 200,000 ."ש"ח 440 דוח ביקורת שנתי63א .סיכום והמלצות .משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בהתקשרויותי ה של נתג"ז שנבדקו. על החברה להקפיד להביא לאישור ועדת המכרזים התקשרויות קודם לביצוען; להקפיד על תכנון תכולת העבודה של התקשרויות; ולהקפיד על שוויון ותחרות הוגנת בין הספקים בכוח. מהעובדה שלפני שהחליטה החברה לממש אופציות הכלולות בחוזה מסוים - הנוגעות להארכת תק ופת ההתקשרות - היא לא פירטה בכתב פעולות לבדיקת הצעות חלופיות ושינויים בתנאי השוק אפשר ללמוד שהחברה לא תיקנה ליקויים שהועלו בביקורת קודמת3 ואף אינה נוהגת על פי הקבוע בנהליה. על ועדת המכרזים להימנע מלאשר ביצוע עסקאות בפטור ממכרז תוך שימוש לא ראוי בסעיפי הפטור שבתקנות חובת המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי ראוי שתפעל כקבוע בחוק חובת המכרזים ובתקנותיו ובנוהל "פעילות ועדת המכרזים" שלה, וכי עליה לשפר את סדרי ביצוע התקשרויותיה כדי להשיג את התנאים ואת המחירים המיטביים ולאפשר שוויון הזדמנויות לספקים, לקבלנים ולנותני שירותים בכוח. .