משרד האוצר/פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב_ה) - מטה התקשוב הממשלתי - ממצאי מעקב

 ♦ . .מבוא .במאה העשרים ואחת השתלבותו של הפרט בסביבת החיים מותנית גם בכך שישלוט במיומנויות השימוש במחשב. ברכישת מיומנויות אלו יש כדי לתרום לצמצום פערים חברתיים וכלכליים. ציר הזמן הוא מרכיב ק ריטי בטיפול בפערים דיגיטליים 2 - ככל שעובר הזמן ומתפתחת הטכנולוגיה גדלים הפערים, והקושי להקנות כישורים בסיסיים מתעצם. הפרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להלן - פרויקט להב"ה או הפרויקט) הוקם בשנת 2001 על-ידי שר האוצר דאז מר סילבן שלום שהחליט, על דעת ראש הממשלה, כי הממשלה תפעיל תכנית לצמצום פערים בתחום התקשוב באמצעות הקמת 100 מרכזי תקשוב קהילתיים. עד מרץ 2012 נוהל הפרויקט על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. במרץ 1220 הועברה האחריות לפרויקט למטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר3 . קהל היעד של הפרויקט הוא אוכלוסייה בעלת מעמד חברתי -כלכלי נמוך שאין לה גישה לטכנולוגיות המידע המתקדמות, אין ברשותה מחשבים ועולם האינטרנט אינו נגיש לה, או שהיא חסרת מודעות ואוריינות דיגיטלית (מיומנו יות וכישורי למידה בכל הנוגע לעבודה בסביבה ממוחשבת). הפעילות העיקרית במרכזי להב"ה יועדה בשנים האחרונות לילדים .__________________ .2 המונח "פער דיגיטלי" מציין הבדלים בין אוכלוסיות שונות מבחינת מידת האימוץ של טכנולוגיות המידע והתקשורת. 3 היחידה הוקמה במרץ 2012 'מתוקף החלטת ממשלה מס 3058 מיום 27.3.11 , שעניינה "הקמת יחידת מטה ותקשוב ממשלתי במשרד האוצר". 278 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מהגיל הרך ועד בית הספר התיכון, ושאר הפעילות הופנתה לאוכלוסיית המבוגרים. בכל מרכז מתקיימים סדנאות וקורסים במגוון נושאים, וההשתתפות בהם אינה כרוכה בתשלום. בשנים 2002 ו- 2003 הוקמו15 מרכזי להב"ה (להלן- המרכזים הוותיקים), וכעבור זמן מה שניים מהם נסגרו 4 . בינואר 2010 החליט שר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ להקים 13 מרכזים חדשים; בהמשך הוחלט כי יוקמו17 מרכזים חדשים (להלן- המרכזים החדשים)5 . כמו כן החליט שר האוצר דאז לפתוח מחדש את אחד משני המרכזים שנסגרו. במועד סיום המעקב, יולי 2013 , פעלו31 .מרכזים התקציב שהועמד לפרויקט להב"ה בשנים 2012 ו- 2013 היה24.9 מיליון ש"ח ו-24 מיליון ש"ח בהתאמה. בחודשים אפריל-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות פרויקט להב"ה (להלן - הביקורת הקודמת). ממצאי הבדיקה פורסמו בדוח שנתי קודם של מבקר המדינה (להלן - הדוח הקודם)6. בחודשים מאי-יולי 2013 עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר אופן הטיפול בחלק מהליקויים שצוינו בדוח הקודם (להלן - המעקב). נבדקו בעיקר הנושאים הללו: קהל היעד של הפרויקט, מעורבות משרד החינוך בפרויקט, ניהול הפרויקט, מדידה והערכה של תוצאות הפרויקט והסדר ניגוד עניינים. כמו כן נבדקו היבטים הנוגעים לתקציב הפרויקט ולהעסקת כוח האדם בפרויקט. המעקב נעשה במטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר ובמרכזי להב"ה. בדיקות השלמה נעשו במינהל למדע ולטכנולוגיה שבמשרד החינוך. .קהל היעד של הפרויקט .בקובץ הנחיות ונהלים שפרסם מנהל פרויקט להב"ה נקבע כי רוב משתתפי הפרויקט - 70% מהם- יהיו ילדים מהגיל הרך ועד בית הספר התיכון, ורק 30% מהמשתתפים יהיו מבוגרים. בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר כי ראוי שקהל היעד של הפרויקט יוגדר בהתאם לנתוני הלמ"ס7 , המלמדים כי שיעור השימוש במחשב ובאינטרנט יורד ירידה של ממש ככל שעולה הגיל. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי על פי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 , מתפקידם של מוסדות החינוך להקנות לילדים מיומנויות וכישורי למידה בסביבה דיגיטלית; ואילו למבוגרים, הזקוקים לסיוע בתחום זה כדי להשתלב בשוק העבודה, חסר מענה מערכתי. בינואר 2012 מסר משרד האוצר בתשובתו על ממצאי הביקורת הקודמת כי סוגיית קהל היעד תיבחן מחדש. במעקב בדק משרד מבקר המדינה את שיעור המבוגרים והילדים בקרב המשתתפים בקורסים בכלל מרכזי להב"ה8 בשנת 2012 . נמצא כי%34 מהם היו מבוגרים ו-%66 היו ילדים ובני נוער. עוד יצוין כי בכל אחד מן המרכזים היו שיעורי הילדים והמבוגרים שונים. .__________________ .4 ,המרכזים הוותיקים הוקמו ביישובים הללו: אופקים, אור יהודה, באר שבע, בית שאן, בית שמש גן-נר, טירת כרמל, מגדל העמק, נצרת עילית, נתיבות, צפת, קריית מוצקין, רהט, רמלה ושפרעם. כעבור זמן מה נסגרו המרכזים בגן-נר ובקריית מוצקין. 5 ,המרכזים החדשים הוקמו ביישובים הללו: אלעד, באקה אל ר'רבייה, בני ברק, דימונה, טבריה טייבה, ירושלים, מודיעין עילית, מע'אר, מעלות תרשיחא, נצרת, סח'נין, עכו, ערד, קריית גת, קריית מלאכי וקריית שמונה. 6 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 62ב ( 2012 ), "פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה)", עמ' 100-67 . 7 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקההסקר החברתי 2009 (אפריל 2011 ). יצוין כי אותה מגמה עולה גם מנתוני הסקר החברתי 2010 (מאי 2012.) 8 למעט המרכז באלעד אשר נפתח רק בדצמבר 2012. משרד האוצר 279 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מבירור שנעשה עם ראש מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר (להלן - ראש מטה התקשוב) האמונה על הפרויקט מטעם הממונָה על התקשוב הממשלתי, עלה כי הנוהל שלפיו 70% מהקורסים ייועדו לילדים ובני נוער אינו נאכף. עוד עלה מדבריה כי בשל קשיי תקציב סוגיית קהל היעד של הפרויקט לא נבחנה בבחינה רוחבית. מפגישות ש קיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהלי חלק מהמרכזים עלה כי לא נמסרו למנהלים הנחיות חדשות בנושא קהל היעד. חלקם ציינו כי הנוהל שלפיו 70% מן המשתתפים בקורסים יהיו ילדים ובני נוער הוא נוהל מחייב; אחרים ציינו כי במרכזים שבאחריותם מתקיימים קורסים רבים יותר המיועדים למבוגרים בשל סיבות שונות, בהן חוסר יכולת של ילדי הגנים ובתי הספר להגיע למרכז בשל היעדר הסעות, דרישה של מבוגרים לקיים קורסים, הצבת מחשבים בבתי הספר ביישוב ועוד. המנהלים ציינו עוד כי החל שיתוף פעולה עם שירות התעסוקה ברמה הארצית, וכי במסגרתו מתקיימים קורסים לדורשי עבודה. עולה אפוא כי מדיניות ההפעלה של מרכזי להב"ה בכל הנוגע לקהל היעד אינה מגובשת וברורה. משרד מבקר המדינה מעיר למטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר על כך שלא בחן את סוגיית קהל היעד כפי שהתחייב משרד האוצר בתשובתו על ממצאי הביקורת הקודמת. משרד מבקר המדי נה שב ומעיר כי ראוי שייבחן נושא קהל היעד, שהוא נושא יסודי הנוגע למדיניות ההפעלה של המרכזים; בבדיקת הנושא ראוי לכלול מיפוי והערכה של כלל השירותים שעניינם צמצום פערים דיגיטאליים שנותנת המדינה באמצעות משרדי הממשלה השונים (כגון משרד הכלכלה, משרד החינוך, המשרד לאזרחים ותיקים ועוד), כדי להתחקות אחר האוכלוסיות שחסר להן מענה מערכתי בתחום זה. תוצאות הערכה זו עשויות לשמש בסיס לכל הליך של החלטה שיתקיים בעתיד בנושא, ואף ראוי כי הן ישמשו בסיס להערכה כוללת של פעולות הממשלה לצמצום פערים דיגיטליים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר כי עליו להבהיר למנהלי המרכזים שהנוהל שלפיו עיקר קהל היעד יורכב מילדים ומבני נוער אינו תקף עוד. באוקטובר 2013 השיב מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי גובש מסמך עקרונות למתן שירותי מחקר, ובכלל זה בעניין קהל היעד, אולם קידום הנושא התעכב במשך כמה חודשים כיוון שתקציב המדינה לא אושר. עוד הוסיף מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר כי פנייה לקבלת הצעות מחיר למתן שירותי המחקר תיעשה לא יאוחר מנובמבר 2013. .מעורבותו של משרד החינוך בפרויקט .1. על פי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 , משרד החינוך הוא הגוף המופקד על קידומו של החינוך במדינת ישראל, על תכניו ועל רמתו. בחוק נקבע כי אחת ממטרות החינוך הממלכתי היא "לבסס את ידיעותיהם של הילד והילדה בתחומי הדעת והמדע השונים, ביצירה האנושית לסוגיה ולדורותיה, וב מיומנויות היסוד שיידרשו להם בחייהם כבני אדם בוגרים 280 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בחברה חופשית". כאמור, במאה העשרים ואחת הולך וגובר השימוש במחשבים ובתקשורת ממוחשבת, ויש צורך להקנות לבוגרי מערכת החינוך מיומנויות בתחום התקשוב. בביקורת הקודמת נמצא כי אף שבפועל רוב שירותי הפרויקט ניתנים לי לדים ובני נוער במסגרת תכנית הלימודים, לא התקיים שיתוף פעולה בין משרד האוצר למשרד החינוך בכל שנות הפעלת הפרויקט. עוד נמצא כי משרד החינוך אינו מפקח מבחינה פדגוגית על התכנים ועל ההדרכה במרכזי להב"ה. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם שראוי כי משרד האוצר יבחן את סוגיית מעורבותו של משרד החינוך בפרויקט ובכלל זה את מעורבותו באישור תכני הלימוד בפרויקט. בתשובתו מדצמבר 2011 על ממצאי הביקורת הקודמת ציין משרד האוצר כי "בעקבות הביקורת מתכוון משרד האוצר לשתף פעולה עם משרד החינוך בנושא מדיניות וקביעת תכנים בפרויקט להב"ה". 2. המעקב העלה כי אכן החל שיתוף פעולה בין מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד החינוך, אולם שיתוף פעולה זה לא הביא לנקיטת פעולות של ממש בכל הנוגע לבחינת התכנים של הקורסים במרכזי להב"ה, כמפורט להלן: באוקטובר 2012 התקיימה פגישה בהשתתפות נציגי מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר ונציגי מינהל מדע וטכנולוגיה במשרד החינוך (להלן - מינהל מדע וטכנולוגיה). על פי סיכום הפגישה, לדברי מנהל מינהל מדע וטכנולוגיה על משרד החינוך לפקח על הפעילות שמתקיימת במרכזי להב"ה עם תלמידי בתי הספר, כדי למנוע כפילויות וכדי שהפעילות תותאם לתכנים ולתכניות העבודה של משרד החינוך; מנהל מינהל מדע וטכנולוגיה הבהיר כי בכוונתו לגבש נוהל עבודה לבתי הספר בעניין זה. בנובמבר 2012 אישרה הממונָה על התקשוב הממשלתי את תכנית העבודה של פרויקט להב"ה לשנת 2013 ". בתכנית פורטו יעדי הפרויקט, ובהם הקמת צוות משותף ללהב ה ולמשרד החינוך שייבחן את התכנים בפרויקט וייתן ליווי פדגוגי. בדצמבר 2012 .התקיימה ישיבה נוספת בין נציגי הפרויקט לנציגי מינהל מדע וטכנולוגיה בפגישה סוכם בין השאר כי יוקם צוות היגוי משותף למשרד החינוך וללהב"ה, לרבות לבדיקת תכני הלימוד במרכזי להב"ה ולהתאמתם לתכנים ולתכניות העבודה של משרד החינוך. עוד סוכם כי יתקיים יום עיון למנהלי המרכזים בלהב"ה ויוצגו בו עקרונות תכנית התקשוב הארצית. בפברואר 2013 .התקיים יום העיון האמור משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2013 כי מתקיימים דיונים משותפים במסגרת ועדת משנה מצומצמת. כמו כן השיב משרד החינוך כי "דוגמאות למערכי השיעור המועברים בהדרכות להב"ה נשלחו למשרד ובימים אלו נבדקות" ושהנחיות לבתי הספר יינתנו בגמר הסדרת הליך שיתוף הפעולה עם מרכזי להב"ה. אף שהחל שיתוף פעולה בין מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד החינוך בנ ושא פרויקט להב"ה, עד כה לא ננקטו צעדים שיבטיחו תיאום שוטף וממשי - לא הוקמה ועדת היגוי משותפת, התכנים הנלמדים במרכזי להב"ה לא נבחנו מבחינה פדגוגית, ומשרד החינוך לא נתן לבתי הספר הנחיות בעניין שיתוף פעולה עם מרכזי להב"ה. נוכח האמור, משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי ראוי שהצעדים שעליהם החליטו נציגי מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר ונציגי מינהל מדע וטכנולוגיה יֵצאו מן הכוח אל הפועל. משרד האוצר 281 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .ניהול הפרויקט .לתפקיד מנהל פרויקט להב"ה מונה בשנת 2005 עובד חברת כוח אדם. בדיקת פעולותיו במשך השנים לימדה שעובד זה שימש גורם מרכזי בקבלת החלטות ובהתוויית מדיניות בכל הנוגע לפרויקט, ואף ייצג את משרד האוצר כלפי חוץ. בביקורת הקודמת נכתב כי מכלול פעילותו נעשה שלא בהתאם להנחיית נציבות שירות המדינה, שלפיה קבלן או עובד חברת כוח אדם המועסק על ידי משרד ממשלתי לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעו דיות של המשרד, לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא ייצג את המשרד כלפי חוץ9 . עוד נמצא כי כבר בנובמבר 2009 הגיש סגן החשב הכללי במשרד האוצר לנציבות שירות המדינה בקשה לתקנן את תפקיד מנהל פרויקט להב"ה, אולם עד ספטמבר 2011 (מועד סיום הביקורת הקודמת) לא הסתיים תקנון התפקיד. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם כי מכלול התפקידים שהוטלו על מנהל הפרויקט מדגישים את הצורך בתקנון תפקידי הניהול של פרויקט להב"ה, וכי על משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לפעול לכך שהפעולות בעניין זה יושלמו במהרה. בדצמבר 2011 השיב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל לתקנון התפקידים האמורים על פי השיקולים שהועלו בביקורת בעניין זה. המעקב העלה כי באפריל 2012 החל מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר, בשיתוף הלשכה המשפטית והאגף למינהל ומשאבי אנוש, להכין את המסמכים הנדרשים לשם תקנון משרת מנהל להב"ה ופרסום מכרז לאיושה. במאי 2013 פורסם מכרז פנימי של נציבות שירות המדינה לתפקיד מנהל פרויקט להב"ה. באוקטובר 2013 מסר מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי הליך המכרז הפנימי הסתיים וכי לא נמצא מועמד מתאים. עוד צוין כי הדרישות והתנאים ייבדקו ויותאמו לפני פרסום מכרז חיצוני. במועד סיום המעקב טרם הושלם ההליך לאיוש משרת מנהל פרויקט להב"ה על ידי עובד מדינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לפעול לכך שהליך איוש המשרה יושלם בהקדם. .תקציב הפרויקט .1. לשם ביצוע פרויקט יש לאמוד את עלותו, ובכ לל זה את התשתיות ואת המשאבים הנדרשים להקמתו, לתפעולו ולתחזוקתו השוטפת. כדי לקיים באופן שוטף ומיטבי את הפעילות במרכזי להב"ה נדרשת הקצאה של כוח אדם למשרות מנהל ומדריכים ושל תשתיות וציוד, כגון מחשבים, לוחות חכמים, רישיונות ללומדות ולתכנות לקורסים, גישה לאינטרנט, ניירות להדפסת חומרי הדרכה ותרגול ועוד. בשנת 2009 , שבה פעלו במסגרת פרויקט להב"ה13 מרכזים, עמד תקציב להב"ה על12.7 מיליון ש"ח. כאמור, בינואר 2010 החליט שר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ להקים 13 מרכזים חדשים. במסגרת החלטה זו קבע השר כי בסיס התקציב של פרויקט להב"ה לשנת 2010 :יהיה כדלקמן .__________________ .9 "נוהל העסקת עובדים בהעסקה בלתי צמיתה בשירות המדינה" הודעת נציבות שירות המדינה נב/48 ( 1992.) 282 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 "13 המרכזים החדשים יתוקצבו בסך1.2 מיליון ש"ח למרכז וזאת בנוסף ל-13 מיליון ש"ח של תקציב להב"ה - סה"כ 28 מיליון ש"ח בסיס התקציב לשנת 2010 ". בהמשך, הוגדל מספר המרכזים החדשים ל-17 .והוחלט לפתוח מחדש אחד משני מרכזים שנסגרו בשנת 2010 , שנה שבמהלכה החלו בהקמת המרכזים החדשים, עמד תקציב פרויקט להב"ה על כ-18.6 מיליון ש"ח; בשנת 2011 , שבה המשיכו להקים מרכזים חדשים, עמד התקציב על 26.5 מיליון ש"ח; בשנת 2012 , שבה פעלו30 מרכזים, עמד התקציב על24.9 .מיליון ש"ח בשנת 2013 הועמד לפרויקט תקציב של 24 מיליון ש"ח להפעלתם של31 .מרכזים משרד מבקר המדינה מעיר כי התקציב שהועמד לפרויקט להב"ה בשנים 2012 ו- 2013 , שהיה24.9 מיליון ש"ח ו-24 מיליון ש"ח בהתאמה, היה קטן מזה שקבע שר האוצר בהחלטתו מינואר 2010 , שלפיה בגין כל מרכז חדש יתווספו לתקציב 1.2 .מיליון ש"ח 2. במסגרת המעקב בדק משרד מבקר המדינה במאי 2013 את מצבת כוח האדם במרכזים הוותיקים ומצא מחסור חמור במדריכים, בשיעור של כ -32% מתקן כוח האדם. בשל כך צומצמה הפעילות במרכזים הוותיקים (ראו הרחבה להלן). במהלך החודשים מאי-יוני 2013 ביקרו נציגי משרד מבקר המדינה ב-16 מרכזים. בביקורים עלה כי בחלק ניכר מהמרכזים חסרים ציוד ותשתיות או שיש בהם ציוד שאינו תקין: בחלק מהמרכזים חסרים רישיונות לתכנות ולומדות ולכן אי -אפשר לקיים בהם חלק מהקורסים; בחלקם חסרים ניירות להדפסה ולכן אי-אפשר להדפיס לתלמידים חוברות הדרכה ותרגילים או תוצרים של הקורסים והסדנאות; החיבור לאינטרנט בחלק מהמרכזים אטי דבר שלטענת מנהלי המרכזים גורם לביטול פעילויות; ציוד שהתקלקל (כגון מדפסות, לוחות חכמים, נורות למקרנים ועוד) לא תוקן ולא הוחלף במשך כמה חודשים. ממכתבים ומפניות של מנהלי המרכזים ושל מנהלי האזורים אל מנהל הפרויקט עולה כי חלק מהבעיות הובאו לפני משרד האוצר. כך, למשל, במכתב מאוגוסט 2012 שעליו חתמו 24 מנהלי מרכזים, פורטו בעיות שונות וצוין בין היתר כי "הצלחת להב"ה מבוססת על השילוש הקדוש של: תוכן, כוח אדם וטכנולוגיה. כאשר אחד מהם לוקה בחסר, זה פוגע בשלם. לתחושתנו הקשה הגענו למצב בו כל צלעות המשולש 'עקומות' וחרף מאמצינו כמנהלי מרכזים לתת את השירות הטוב ביותר הגענו למצב בו זה לא אפשרי!". באותו החודש התקיימה ישיבה של ראש מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר עם מנהל הפרויקט ועם מנהלי האזורים, ובין השאר נדונו בה גם הבעיות שתוארו לעיל. מסיכום הישיבה עולה כי חלק מהבעיות נובעות ממצוקת תקציב. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי החלטת שר האוצר, הקמתם של מרכזי להב"ה נוספים חייבה להקצות משאבים מתאימים לכך. אולם הגידול בתקציב הפרויקט היווה רק כמחצית מהסכום הנדרש להפעלת המרכזים החדשים בהתאם לקביעת שר האוצר ב- 2010 . בהקשר זה יצוין כי מספר המרכזים גדל בכ- 140% , מ-13 ל-31 מרכזים, ואילו התקציב להפעלת המרכזים גדל רק בכ- 89%. באוקטובר 2013 השיב אגף התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי תקציב להב"ה לשנת 2010 נבנה על-פי הסיכום שקבע שר האוצר דאז אולם במהלך השנים 2013 - 2010 החליטה הממשלה על הפחתות רוחביות בהיקף של עשרות אחוזים במצטבר, ורק את חלקן ספג הפרויקט. עוד נמסר על ידו כי "בידי האחראים לפרויקט נתונה הסמכות לבחור בין משרד האוצר 283 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 צמצום פעילויות בכל המרכזים לבין צמצום מספר המרכזים, על מנת לעמוד בהחלטות הממשלה". משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר לקיים בחינה מקיפה של המשאבים המוקצים כיום למרכזי להב"ה תוך מתן הדעת ליכולתם, בתנאים הקיימים, לממש את ייעודם באופן מיטבי. הקמת מרכזים והפעלתם בלא שניתנים בידיהם הכלים למילוי תפקידם באופן ראוי פוגעת בפרויקט בכלל ותו וביכולת להביא להשגת יעדים ממשיים בתחום פעולתו. .מדידה והערכה .על פי תורות ניהול מקובלות, לשם ביצוע פרויקט, ובייחוד פרויקט רב-שנתי, יש להציב יעדים מדידים ולהעריך את תוצאות הפרויקט כדי לבדוק את עצם ההצדקה לקיומו. המדידה וההערכה יסייעו לקבוע אם הפרויקט משיג את יעדיו באופן המיטבי ומהי התמורה שמקבלת המדינה בעבור המשאבים שהיא משקיעה בו. בביקורת הקודמת נמצא שפרויקט להב"ה פועל משנת 2002 בלי שהתקיימו תהליכי מדידה והערכה כלשהם, ולא נבדקה השפעתה של הפעילות במרכזים הוותיקים על צמצום הפער הדיגיטלי ועל מידת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב מי שהשתתפו בהכשרות שהתקיימו במרכזים. פעולות ההערכה והמדידה לא בוצעו אף שגורמים שונים דרשו לקיימן כבר בתחילת הפרויקט וכן במהלך שנות פעילותו. עוד עלה כי רק בשנת 2010 הוחלט לקיים מדידה והערכה של תוצאות הפרויקט באמצעות גורם מקצועי שליווה את הפרויקט. בעניין זה העיר משרד מבקר המדינה בדוח הקודם כי יש מקום לבחון אם ראוי שהגורם המקצועי, המלווה את הפרויקט זה כמה שנים, יבצע מחקר שנועד לבחון את האפקטיביות של הפרויקט, שכן הוא שותף לקבלת ההחלטות בעניינו. בתשובת סגן החשב הכללי מינואר 2012 על ממצאי הביקורת הקודמת נכתב: "הוריתי על הקפאת ההליך המחקרי הנוכחי. בירור התהליך מתבצע על ידי בימים אלה. המלצת המבקר להעסיק גורם חיצוני אובייקטיבי מקובלת והמשרד יפעל בהתאם". במעקב התברר כי בשל היעדר תקציב לא פורסם מכרז לביצוע מחקר רוחבי. עוד עלה כי בינתיים נ עשים בכמה מרכזים מחקרים ממוקדים באמצעות סטודנטים העושים זאת כחלק מתכנית הלימודים השנתית שלהם באחת מהמכללות בארץ. לדברי ראש מטה התקשוב, מחקרים אלה יסייעו להניח את התשתיות למחקר הרוחבי לכשזה יתאפשר מבחינת התקציב. פרויקט להב"ה פועל זה כ-12 שנים בלי שבוצע מחקר כולל כדי לבחון את השפעת פעילות המרכזים על צמצום הפער הדיגיטלי ועל מידת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב מי שהשתתפו בהכשרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר הליך סדור למדידה ולהערכה של תוצאות הפרויקט לא ניתן לאמוד את מידת הצלחתו ואת השפעותיו על אוכלוסיית היעד. באוקטובר 2013 מסר מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2014 .יתאפשר לתקצב נושא זה 284 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .הסדר ניגוד עניינים .ממושכלות היסוד הוא שעל עובד ציבור להימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים בין עבודתו לבין ענייניו האישיים. האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים מטרתו "מניעת הרע בטרם יארע"10. די בקיום חשש לניגוד עניינים כדי שכלל זה יופר, ולכן גם כאשר העובד הנמצא במצב של ניגוד עניינים ממלא את תפקידו בתום לב ואינו מושפע מהאינטרס הנוגד, הכלל מופר למעשה11,. ככל שעובד המועסק בארגון נושא במשרה בכירה יותר המקנה לו סמכויות נרחבות יותר, יש מקום לדרוש ממנו הקפדה רבה יותר על קיום נורמות ומידות ציבוריות ראויות במילוי תפקידו, ובכלל זה הימנעות ממצבים של ניגוד עניינים בין תפקידיו בארגון לבין ענייניו הפרטיים. בביקורת הקודמת נמצאו שני מקרים שבהם התעורר חשש לניגוד ענ יינים בקרב עובדים בכירים בפרויקט. עוד נמצא בביקורת הקודמת כי העובדים הנושאים בתפקידי ניהול בלהב"ה לא תודרכו בנושא ניגוד עניינים ולא נדרשו להצהיר על זיקותיהם העלולות להעמיד אותם במצבי ניגוד עניינים בעת מילוי תפקידם. בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר כי מקרים אלו מעוררים חשש לניגוד עניינים ולפגיעה בסדרי מינהל תקין. כמו כן העיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שמשרד האוצר יחיל על מנהל הפרויקט ועל מנהלי המרכזים הגבלות בנושא עבודה פרטית דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה מכוח התקשי"ר, ובכך ימנע מצבים פוטנציאליים של ניגודי עניינים. בתשובת משרד האוצר מדצמבר 2011 ,על ממצאי הביקורת הקודמת צוין כי הופקו לקחים "ולכן במכרז לשירותי מחשוב ובמכרז הייעודי לקבלת אחריות כוללת למרכזי להב"ה הוא שילב דרישה להצהרות ברורות של כל נותן שירותים לגבי ניגוד עניינים מסוג]משרד האוצר[ ."זה המעקב העלה כי בעקבות הדוח הקודם החליטה הממונָה על התקשוב הממשלתי, עם כניסתה לתפקיד במרץ 2012 , כי כל נותני השירותים בתחום המחשוב במשרד האוצר (המועסקים בשיטות העסקה שונות) יחתמו על מסמך "הסדר ניגוד עניינים". ואכן העובדים בפרויקט להב"ה חתמו על מסמך כאמור. יוצא אפוא שמטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר פעל לתיקון הליקוי שנמצא בביקורת הקודמת וכי נותני שירותים בתחום המחשוב, לרבות אלו המועסקים בפרויקט להב"ה, נדרשו לחתום על מסמך "הסדר ניגוד עניינים". משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הנחיית הממונָה על התקשוב הממשלתי בעניין זה. .__________________ .10 בג"ץ 8192/04 'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה ואח (פורסם בתקדין, 22.9.04.) 11 ראולמשל מבקר המדינה, דוח שנתי 57ב ( 2007 ), "כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם", עמ' 27 ;ואילךדוח שנתי 56ב ( 2006 ), "פעילות עובדי מדינה ונושאי משרה בשירות המדינה במוסדות איגוד הכדורסל בישראל", עמ' 869 ;ואילךדוח שנתי 54ב ( 2004 ,) "סל שירותי הבריאות", עמ' 380 .ואילך משרד האוצר 285 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .היבטים בהעסקת כוח האדם במרכזים .המנהלים והמדריכים בפרויקט להב"ה מועסקים בשלוש שיטות העסקה, כמפורט להלן: 1. +( באמצעות חברות כוח אדם, בשיטת עלות בתוספת עמלה COST ) (להלן- מכרז קוסט פלוס). במסגרת מכרז זה מועסקים עובדים במרכזים הוותיקים; 2. על פי מכרז מרכזי לאספקת שירותי מחשוב ונותני שירותים בתחומי טכנולוגיות המידע והתקשוב במשרדי הממשלה (להלן - מכרז שירותי מחשוב). במכרז זה נקבעה שיטת תשלום אחידה לפי שעות. כמו כן נקבע במכרז כי שיעור התקורה המרבי שרשאית החברה לגבות מתוך התמורה שמשלם המשרד עבור השירותים הוא 12.5% . במסגרת מכרז זה מועסקים עובדים במרכזים הוותיקים; 3. על פי מכרז ייעודי לאספקת שירותי ניהול והדרכה ל -17 המרכזים החדשים (להלן - מכרז אחריות כוללת). במכרז זה נבחרו שני ספקים (להלן - חברה א' וחברה ב'), וכל אחד מהם מספק את כל השירותים (הן מנהל והן מדריכים) בקבוצת מרכזים נפרדת. יצוין כי במכרז זה אין פיקוח על תקורת החברות הזוכות. כוח אדם במרכזים הוותיקים 1. במפרט להפעלת הפרויקט נקבע כי במרכז שישבו שתי כיתות לימוד יכלול התקן משרת מנהל וארבעה משרות של מדריכים, ובמרכז שבו שלוש כיתות או יותר יכלול התקן משרת מנהל וארבע משרות וחצי של מדריכים. בביקורת הקודמת נמצא מחסור חמור במדריכים ב-13 המרכזים הוותיקים, בשיעור של כ- 38% מתקן כוח האדם בהם. בשל כך צומצמה הפעילות במרכזים אלו: מספר הקורסים הופחת, כמה מהמרכזים נסגרו בשעות אחר הצהריים המוקדמות ומקצתם לא נפתחו בימי שישי; בכמה מהמרכזים לא נפתחו קורסים חדשים, זמני ההמתנה לפתיחת קורסים התארכו ונמצאו רשימות ארוכות של ממתינים להכשרות. בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר כי האיוש החסר במרכזים פוגע פגיעה יסודית בעצם היכולת לקיים פעילות מלאה שתבטיח את השגת יעדי הפרויקט, ולכן על משרד האוצר לפעול לאלתר לאיוש תפקידי ההדרכה בכל המרכזים. בינואר 2012 מסר משרד האוצר בתשובתו לדוח הקודם כי "המכרזים הושלמו ובימים אלה מתבצע האיוש". 2. בספטמבר 2011 דנה ועדת המ כרזים בנושא "בחינת חלופות לקליטת נותני שירותים במרכזי להב"ה הוותיקים". נדונו היתרונות והחסרונות של כל אחת מהחלופות; בסופו של דבר החליטה הוועדה להסתמך על מכרז שירותי מחשוב ולבצע תיחורים 12 לאיוש כל התקנים שהתפנו בכל אחד מהמרכזים (להלן - מכרז צוות). במסגרת זו החליטה הוועדה כי מרכזי להב"ה הוותיקים יחולקו לשתי קבוצות וכי לגבי כל קבוצה יפורסם מכרז צוות ויזכה בו ספק אחד. עוד הוחלט כי תעריף השכר אשר ישולם לספק הזוכה עבור השירותים בכל קבוצה יהיה ממוצע ההצעה הזוכה בקבוצה הראשונה עם ההצעה הזוכה בקבוצה השנייה "וזאת על מנת ליצור מצב בו התעריפים בכל המרכזים הוותיקים יהיו אחידים". בסיכום הדיון צוין כי "הוועדה רואה בפתרון הנבחר פתרון לטווח הארוך ולא רק פתרון ביניים, זאת בהתאם .__________________ .12 תיחור- הזמנת ספקים זוכי המכרז להגיש הצעות מטעמם. 286 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לאפשרות להגדיל את היקף הצוות הנבחר מתוקף מכרז שירותי מחשוב ובמטרה להביא למצב בו יועסקו כלל נותני השירותים במרכזי להב"ה הוותיקים במסגרת זו". בהתאם להחלטת ועדת המכרזים פרסם משרד האוצר פנייה לתיחור צוות לאזור הצפון ולאזור הדרום. בינואר 2012 אישרה ועדת המכרזים את זכייתן של שתי חברות (להלן- חברה ג' וחברה ד'), האחת לאזור הדרום והאחרת לאזור הצפון, ואוישו כלל התקנים החסרים במרכזים הוותיקים. במאי 2013 , במסגרת המעקב, בדק משרד מבקר המדינה את מצבת כוח האדם במרכזים הוותיקים ומצא שוב מחסור ניכר במדריכים - בשיעור של כ- 32% מתקן כוח האדם (כ -23 מדריכים); בשמונה מרכזים (מבין 13 ) חסרו משרות של שני מדריכים ויותר. בשל כך שוב צומצמה הפעילות במרכזים הוותיקים : קורסים חדשים לא נפתחו; מספר הקורסים פחת; כמה מהמרכזים נסגרו בשעות אחר הצהריים ובימי שישי, וזמני ההמתנה לפתיחת קורסים התארכו. 3. מבירור שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם ראש מטה התקשוב ועם מנהל הפרויקט עולה כי המחסור במדריכים במרכזים הוותיקים נובע מכמה סיבות: (א) ההנחה הראשונית, שלפיה החברות הזוכות במכרז צוות יוכלו לאייש את כל התקנים במרכזים הוותיקים, התגלתה כשגויה. בדיעבד התברר למשרד האוצר כי בהתאם למה שנקבע במכרז הצוות, אפשר להרחיב את ההתקשרות ב-50% משרות נוספות בלבד ורק במרכזים אשר צוינו במפורש בתיחור. (ב) בשנים 2012- 2013 תוקצב הפרויקט בתקציב חסר13 . נוסף על כך חל גידול בהוצאות הפרויקט, בין השאר בשל סיום הקמתם של המרכזים החדשים והפעלתם באופן מלא; נוספו הוצאות שלא הובאו בחשבון מלכתחילה, בגין הוספת מדריך חמישי למרכזים החדשים (פירוט בעניין יובא בהמשך); הוטל קיצוץ על כל משרדי הממשלה, ובכלל זה על פרויקט להב"ה. כל אלה יצרו פער בתקציב ולא אפשר ו איוש מלא של המרכזים עד לסוף שנת 2012 . ביוני 2012 הוחלט כי המרכזים הוותיקים יופעלו במתכונת חסרה של מנהל ושלושה מדריכים בלבד (במקום ארבע או ארבע וחצי משרות של מדריכים). משיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהלים במרכזים הוותיקים עלה כי המחסור בכוח אדם יוצר מצוקה קשה. מצוקה זו נובעת מיכולת מוגבלת לעמוד בהתחייבויות רבות שניתנו במסגרת שיתוף פעולה עם גופים אחרים. לדבריהם, אם לא יימצא פתרון לבעיית כוח האדם בתוך זמן קצר, אזיי המקצועיות, השירות, שמו הטוב של הפרויקט בכלל ושמם הטוב של כל אחד מהמרכזים בפרט ייפגעו פגיעה אנושה. משרד מבקר המדינה בחן את אופן העסקת העובדים במרכזים הוותיקים באמצעות מכרז הצוות (במסגרת מכרז שירותי מחשוב). מן הבדיקה עלה כי כדי שהתעריפים בכל המרכזים הוותיקים יהיו אחידים, החליטה ועדת המכרזים כאמור כי תעריף השכר שישולם יהיה ממוצע ההצעה הזוכה בקבוצה הראשונה עם ההצעה הזוכה בקבוצה השנייה. אולם בפועל חושב ממוצע של תעריף שכרם של נותני השירותים בתוך אותה קבוצה. כך, חברה ג' מקבלת בגין כל שעת הדרכה 55 ש"ח לשעה ואילו חברה ד' מקבלת 50.5 .ש"ח .__________________ .13 תקציב פרויקט להב"ה עמד בשנת 2012 על כ-24.9 מיליון ש"ח; תקציב להב"ה לשנת 2013 , שהוא תקציב המשכי, עמד על24 .מיליון ש"ח משרד האוצר 287 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מהמתואר לעיל עולה כי אף שבינואר 2012 פעל משרד האוצר לאיוש התקנים החסרים במרכזים הוותיקים, מיוני 2012 צומצמה שוב פעילותם של מרכזים אלו בשל מחסור בכוח אדם. מן המעקב עלה עוד כי מכרז הצוות שפרסם משרד האוצר כפתרון לטווח ארוך בכל הנוגע לא יוש משרות של נותני שירותים במרכזים הוותיקים לקה בחסר, ולכן לא סיפק מענה למחסור שנוצר בכוח האדם. כמו כן, החלטת ועדת המכרזים להאחיד את התעריפים בכל המרכזים הוותיקים לא יושמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המחסור המתמשך בכוח אדם מחייב את משרד האוצר לבחון ביסודיות מהן הסיבות לו; בכלל זאת עליו לבחון אם החלופה שבחרה בשעתו ועדת המכרזים, היינו לקלוט את נותני השירותים באמצעות מכרז צוות, אכן מספקת את המענה המיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו המרכזים הוותיקים פועלים תקופה כה ממושכת ללא מספר מספק של מדריכים פוגע בהכרח ביכולת להשיג את יעדי הפרויקט. באוקטובר 2013 השיב מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי הוא "מודע למחסור בכח ההדרכה במרכזים אלה ובפגיעה ביעילותם - עובדה הנובעת מתקצוב חסר. לדעתנו, אפשרות זאת עדיפה (זמנית עד שיאושר תקציב הולם) על פני האפשרות של סגירת מרכזים אלה". מודל הפעלת המרכזים החדשים נושא יסודי אשר יש בו כדי להשפיע באופן נרחב ומשמעותי על הצלחת הפרויקט כולו ועל השגת היעדים שנקבעו לו הוא מודל ההתקשרות שעל פיו יסופקו השירותים להפעלת מרכזי להב"ה שברחבי הארץ. כאמור, המרכזים החדשים, המהווים רוב של מרכזי להב"ה (17 מתוך31 מרכזים), מופעלים באמצעות מכרז האחריות הכוללת. משרד האוצר התקשר באוגוסט 2011 עם חברה א' וחברה ב' לתקופה של 24 חודשים (עד אוגוסט 2013 ). בהסכם ההתקשרות נקבע כי משרד האוצר יוכל להאריך את משך ההתקשרות לארבע תקופות נוספות שמשכן שנה כל אחת. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם הממונה על התקשוב הממשלתי ועם ראש מטה התקשוב במאי 2013 נמסר כי כבר בחודשים הראשונים להפעלת המרכזים החדשים התגלעו קשיים וחולשות הנובעים ממודל ההפעלה המבוסס על מכרז האחריות הכוללת. להלן הפירוט: התברר כי כוח אדם שגויס למרכזים החדשים היה במקרים שונים בלתי מקצועי וחסר ניסיון בהדרכה; נמצא כי מכרז האחריות הכוללת לא הסדיר פיקוח על תקורת החברות, דבר שעשוי לפגוע ביכולת הגיוס של כוח אדם איכותי למרכזים; עלה כי המדדים שנקבעו במכרז מביאים בחשבון רק את נושא שעות העבודה, וחסרים מדדים לעניין כמות הקורסים ולאיכותם; עוד התברר כי מכרז האחריות הכוללת לא הבטיח כי תישמר למשרד האוצר הגמישות הניהולית והתפעולית הדרושה (כך, למשל, אין המשרד יכול לקצץ קיצוץ רוחבי בתקציב הפרויקט ומשום כך החלטות בענייני תקציב פוגעות בעיקר במרכזים הוותיקים); נמצא כי מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר לא יכול היה לקבל החלטות בעניינים תפעוליים שונים כמו צמצום פעילות בחגים ובמועדים; כמו כן נדרש מטה התקשוב להתמודד עם חוסר שביעות רצון של העובדים במרכזים החדשים בשל תנאי העסקתם ובשל פערי שכר ביניהם. דברים דומים עלו גם ממסמכים שונים שהועברו לידי נציגי משרד מבקר המדינה. 288 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה בחן את הליכי ההערכה, הבחינה וההחלטה שהתקיימו במשרד האוצר בעניין המשך הפעלתם של מרכזי להב"ה באמצעות מכרז האחריות הכוללת. בעניין זה נמצא כי כשנה לאחר תחילת ההתקשרות גובשו מסקנות והחלטות בנושא, אולם הן לא הובילו לשינוי ולהחלפה של מודל האחריות הכוללת. להלן הפירוט: במעקב נמצא כי כבר בחודש יוני 2012 החל מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר לבחון מהו מודל ההפעלה הרצוי של מרכזי להב"ה, ואף בדק את האפשרות להפסיק את ההתקשרות במסגרת מכרז האחריות הכוללת. בעניין זה התקיימו בחודשים יוני 2012 עד מרץ 2013 כמה דיונים בהשתתפות נציגי מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר, חשב המשרד ונציגת הלשכה המשפטית. בספטמבר 2012 החליטה הממונָה על התקשוב הממשלתי להפסיק את העסקת נותני השירותים באמצעות מכרז האחריות הכוללת. כחודשיים לאחר מכן, בנובמבר 2012 , אישרה הממונָה על התקשוב הממשלתי את תכנית העבודה של פרויקט להב"ה שבמסגרתה נקבע כי: "עד אוגוסט 2013 ."תיושם החלופה למצב הקיים ותיווצר מתכונת העסקה אחידה בד בבד עם החלטתה של הממונה על התקשוב הממשלתי לסיים את הפעלת המרכזים החדשים באמצעות מודל האחריות הכוללת, פנתה חברה א' בספטמבר 2012 בבקשה שלא להאריך את ההתקשרות עמה בטענה שהמכרז אינו רווחי בעבורה מסיבות שונות. חשב משרד האוצר ונציגת הלשכה המשפטית נפגשו עם נציגי חברה א' בינואר 2013 ; בעקבות הפגישה קיים חשב המשרד שיחה עם נציגי חברה ב', ואלה הביעו נכ ונות להפעיל את כל מרכזי להב"ה, לרבות אלו שהפעילה חברה א'. בפברואר 2013 התקיימה פגישה של נציגה ממטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר עם חשב המשרד ונציגת הלשכה המשפטית, בנושא "מכרז אחריות כוללת ומעבר להעסקה באמצעות מכרז שירותי מחשוב". מסיכום הפגישה עולה כי ניתנה "הנחייה מפורשת לפיה מטה התקשוב החליט לסיים את העסקת הספקים באמצעות מכרז אחריות כוללת ולעבור להעסקת נותני שירותים באמצעות מכרז בתי תוכנה (שירותי מחשוב)". עוד נכתב בסיכום כי חשב משרד האוצר ביקש לתת את הדעת על כמה סיכונים בטרם יוחלט סופית לסיים את ההתקשרות באמצעות מכרז האחריות הכוללת. במשך תשעה חודשים בחן משרד האוצר פתרונות לחולשות הקיימות בהפעלת המרכזים החדשים באמצעות מודל האחריות הכוללת; בתקופה זו התקבלו החלטות בדבר סיום ההתקשרות על פי מודל זה שאף עוגנו בתכנית העבודה של מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר כי חרף האמור, לא הושלמו פעולות ההיערכות הדרושות למעבר למודל התקשרות חלופי בתום תקופת ההתקשרות (אוגוסט 2013 ). ואמנם במרץ 2013 הודיעה ראש מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר לנציגת הלשכה המשפטית כי "לאור לוח הזמנים והעיכוב שנוצר, החלטנו לממש את האופציה עם הספקים עד לשנה הבאה ולצאת לתיחור צוותים בתחילת 2014." בנסיבות אלו התקבלו גם החלטות ועדת המכרזים. במאי 2013 פנתה נציגת מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר לוועדת המכרזים המיוחדת להתקשרויות ופרויקטים מרכזיים של המטה (להלן - ועדת המכרזים המיוחדת) וביקשה ל הפסיק את ההתקשרות עם חברה א' ולהאריך ולהרחיב את ההתקשרות בפטור ממכרז עם חברה ב'. בבקשה צוין כי לאחרונה משרד האוצר 289 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הודיעה חברה א' למשרד האוצר כי בשל חוסר הרווחיות בהפעלת מרכזי להב"ה היא מבקשת להימנע ממימוש זכות הברֵרה ולא להאריך את ההתקשרות עמה אך בלי לחלט ערבויות. עו ד צוין כי לאחר הערכת מצב שקוימה במטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר הוחלט לבקש מהוועדה להאריך את ההתקשרות בשנה נוספת; במהלך שנה זו ייערך המטה לסיום סופי של ההתקשרות מכוח המכרז ולמימוש מודל חלופי של הפעלת מרכזי להב"ה. ביוני 2013 התכנסה ועדת המכרזים המיוחדת לדון בבקשה האמורה. בנושא מימוש זכות הבררה במכרז החליטה הוועדה לממשה בשל חשיבות הפרויקט, בשל הצורך לאייש את המשרות בו באופן רציף וכיוון שמשרד האוצר טרם נערך לשינוי שיטת העסקתם של נותני השירותים בפרויקט. בנושא ההתקשרות עם חברה א', אשר ביקשה כאמור שלא לממש את זכות הבררה ולא להאריך את ההתקשרות אתה, נקבע כי לאור המורכבות הכרוכה בסיום ההתקשרות עם חברה א', ובשים לב לכוונה לסיים את ההתקשרות במכרז בעוד כשנה, אין הצדקה לסיים את ההתקשרות מיד. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי מסקנות הליכי ההערכה והבחינה בעניין הפעלת המרכזים החדשים על פי מודל מכרז האחריות הכוללת חייבו לקיים פעולות היערכות לקראת שינוי מודל ההפעלה של המרכזים. אולם בפועל לא יושמו ההחלטות שהתקבלו בנושא זה, ובשל כך ממשיך משרד האוצר להפעיל את רוב מרכזי להב"ה על פי מודל הפעלה שנמצא על ידו בלתי מתאים. למצב זה עלולות להיות השלכות משמעותיות על היכולת להשיג את יעדי הפרויקט באופן מיטבי. הקושי במצב הקיים מקבל משנה תוקף לאור בקשתה של אחת החברות (כבר בספטמבר 2012 ) להשתחרר מההתקשרות עם משרד האוצר. יוצא אפוא כי חלק ממרכזי להב"ה מופעלים על פי מודל התקשרות שלא רק שנמצא בלת י מתאים, אלא גם אחד מספקי השירות כלל אינו מעוניין לספקו. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לצמצם את הנזקים העתידיים בתחום זה נדרש משרד האוצר לגבש לוח זמנים לביצוע פעולות ההיערכות הדרושות כדי להבטיח כי כל מרכזי להב"ה יופעלו על פי מודל התקשרות והפעלה מיטבי בהקדם האפשרי. בתשובותיו מאוקטובר ודצמבר 2013 מסר מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי ההיערכות למעבר למודל התקשרות חלופי הוא אחד הנושאים הנמצאים בראש סדר העדיפות של המטה ו"כיוון שזמן ההיערכות הנדרש לביצוע מעבר למודל התקשרות חדש הינו מספר חודשים, ו [ כיוון שבמרץ 2013 עדיין חיינו בתקופה תקציבית של] תקציב המשכי...היה ברור כי בפרק הזמן שנותר לא נוכל להספיק לשנות את המודל". עוד נמסר על ידו כי הוא מודע לבעייתיות ולקשיים של מודל ההעסקה במרכזים החדשים וכי בהתאם לכך נבחן וגובש מודל העסקה אחר אולם אפשר יהיה ליישמו רק מאוגוסט 2014 - .מועד סיום ההתקשרות באמצעות מכרז האחריות הכוללת בעקבות תשובת מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר פנה משרד מבקר המדינה למשרד האוצר באוקטובר 2013 בבקשה לקבל תיעוד של ההחלטה על שינוי מודל ההעסקה. משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה כי מטה התקשוב הממשלתי הגיש בקשה לוועדת המכרזים המיוחדת והוועדה הודיעה לו כי עליו להגיש את הבקשה לאשר את גיוסם של נותני השירותים באמצעות מכרז צוות (במסגרת מכרז שירותי מחשוב) רק לפני פרסום התיחורים. עוד צוין כי "כיוון שעדיין לא נתקבלה החלטה, לא קיים פרוטוקול בנושא". 290 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יוצא אפוא כי בקשת מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר ליישם מודל העסקה אחר מאוגוסט 2014 , מודל המבוסס על גיוס נותני שירותים באמצעות מכרז שירותי מחשוב, טרם אושרה על-ידי ועדת המכרזים המיוחדת. בעניין היעדר פרוטוקול המתעד את הדיון בוועדת המכרזים המיוחדת מעיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר כי כללי מנהל תקין ועקרון השקיפות מחייבים רישום של פרוטוקולים מדויקים ואמינים של כל דיוני ועדת המכרזים. על הפרוטוקול לשקף באופן מלא את עיקרי הדברים הנאמרים בדיונים ואת שיקולי הגופים השונים בהחלטותיהם14 . יישום ההחלטה בנוגע לתנאיהעסקתם של העובדים שלוש שיטות ההעסקה השונות בפרויקט להב"ה יצרו מצב שבו עובדים המועסקים באותה עבודה מקבלים שכר שונה - שכר המנהלים והמדריכים שונה ממרכז למרכז, יש מקרים שבהם באותו מרכז משתכרים המדריכים שכר שונה בגין אותה עבודה15 , ואף מקרים שבהם מנהל מרכז מקבל שכר הנמ וך משכרו של מדריך במקום אחר. לצד פערי שכר אלה, קיימים אף פערים בתנאים הסוציאליים בהעסקתם של העובדים, כגון מספר ימי החופשה הניתנים לעובדים; ההפרשות לפנסיה; מספר ימי המחלה וההכרה בהם מהיום הראשון; הפרשות לקרן השתלמות; תשלומי הבראה; היכולת להשלים שעות שהוחסרו ; שעות העבודה בימי צום ובערבי חגים ועוד. פערים אלו נובעים בעיקר משיטות ההעסקה השונות. בספטמבר 2012 החליטה הממונה על התקשוב הממשלתי כי כלל מרכזי להב"ה יעברו למודל העסקה אחד. כאמור לעיל, החלטה זו לא יצאה לפועל מכיוון שמשרד האוצר לא נערך מבעוד מועד ליישומה. המעקב העלה כי הפערים בשכר ובתנאי ההעסקה, הגם שבנסיבות מסויימות הם עשויים להיות אפשריים מבחינה משפטית, מעוררים חוסר שביעות רצון ולעתים אף התמרמרות בקרב העובדים, פוגעים במוטיבציה שלהם ואף יוצרים קושי בניהול המרכזים. ממסמכים שונים, מתכניות העבודה ומשיחות שקיי מו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהלים ועם מדריכים בפרויקט עולה כי בשל פערים אלו המוטיבציה של חלק מהעובדים נמוכה. כך, למשל, בתכנית העבודה של פרויקט להב"ה לשנת 2013 ,, שאושרה על ידי הממונה על התקשוב הממשלתי פורטו הסיכונים העיקריים בהפעלת הפרויקט, ובין היתר צוין כי "ישנו חוסר שביעות רצון רב מצד העובדים"; במסמך ריכוז בעיות במרכזי להב"ה שהעבירו מנהלי האזורים לראש מטה התקשוב באוגוסט 2012 צוין לגבי חלק מהמרכזים כי אחת הבעיות היא הבדלים בתנאי ההעסקה של כל אחת מהחברות, וכי אלה "פוגעים מאוד במוטיבציה של עובדי הארגון". .__________________ .14 ראו בג"ץ 3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו ואח', פ"ד נט(3,) 817 ', עמ 835-834 . ,ראו גם: מבקר המדינה דוח שנתי 58ב ( 2008 ), בפרק "מינוי מנכ"לים למשרדי הממשלה ונושאי משרות אחרות שאיושן טעון אישור הממשלה", עמ' 145 , ובפרק "אשרא - החברה הישראלית לביטוח יצוא בע"מ", עמ' 185 ; דוח שנתי57ב ( 2007 ), בפרק "היבטים בפעולות מפעל הפיס", עמ' 897 ; דוח שנתי56ב ( 2006 '), בפרק "איגוד הכדורסל בישראל", עמ837. 15 כך, למשל, יש מדריכים ששכרם החודשי בעבור משרה מלאה עומד על כ - 6,000 ש"ח, ואילו שכרם של אחרים מגיע כדי 4,300 .ש"ח בלבד, ללא כל קשר למועד התחלת העסקתם במרכזים משרד האוצר 291 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לפעול להשלמתם של הליכי הבחינה וההחלטה הנוגעים לעניין האחדת מודל ההעסקה במרכזי להב"ה. הצורך בכך מקבל משנה תוקף בשל החשש כי שיטות העסקה שונות היוצרות פערים בתנאי השכר וההעסקה עלולות לפגוע בתפקוד העובדים וביכולתם של המרכזים לפעול באופן מיטבי. מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2013 כי נבחן וגובש מודל ההעסקה אחר שאפשר יהיה ליישמו מאוגוסט 2014 - מועד סיום ההתקשרות במסגרת מכרז האחריות הכוללת, וכי חלק ניכר מן הפערים בתנאי השכר וההעסקה ייפתרו לאחר המעבר למודל העסקה זה. יצוין כי, כאמור, המעבר למודל העסקה אחר טרם אושר על-ידי ועדת המכרזים המיוחדת. גיוס מדריך חמישי למרכזים החדשים כאמור, במפרט להפעלת הפרויקט נקבע כי במרכז שיש בו שתי כיתות לימוד יכלול התקן משרת מנהל וארבע משרות של מדריכים , ובמרכז שבו שלוש כיתות או יותר יכלול התקן משרת מנהל וארבע משרות וחצי של מדריכים. בביקורת הקודמת נמצא כי במשרד האוצר התקבלה החלטה לגייס מדריך חמישי למרכזים החדשים, אף שהדבר אינו תואם את תקן המשרות שנקבעו במפרט של פרויקט להב"ה. החלטה זו התקבלה בלי שתועדו השיקולים שבבסיסה. מ שרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם כי בעניין זה נדרשו הליכי בדיקה והחלטה יסודיים יותר, וכן נדרש לתעד את ההחלטה, בעיקר בשל כמה היבטים ובהם: היכולת המוגבלת להפעיל חמישה מדריכים במרכזים הכוללים שתי כיתות לימוד בלבד; המחסור במדריכים במרכזים הוותיקים. עוד נמצא בביקורת הקודמת בעניין זה כי במסגרת ההחלטה לגייס את המדריך החמישי נקבע הסדר שלפיו יינתן מעין בונוס חודשי (תשלום נוסף) לעובדים הוותיקים במרכזים החדשים. סכומים אלה ישולמו מרזרבות שייוותרו מגיוס מדריך חמישי, שכן עלות העסקתו פחותה מעלות העסקתם של המדריכים הוותיקים. הסדר זה נועד לצמצם את הפגיעה בתנאי העסקתם של העובדים הוותיקים עם העברתם להעסקה בשיטת מכרז אחריות כוללת. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם כי הסדר זה מעורר קושי ממשי, וכי בעצם קיומו יש כדי לעורר ספק בנוגע למכלול השיקולים שעמדו ביסוד ההחלטה לגייס מדריך נוסף למרכזים החדשים. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי יש מקום שמשרד האוצר יבחן שוב נושא זה וינתח את מכלול ההיבטים הרלוונטיים של הנושא. בתשובתו מינואר 2012 על ממצאי הביקורת הקודמת ציין משרד האוצר כי בתום שנה מהפעלת המרכזים החדשים במתכונת זו בכוונתו לבחון את מתכונת הפעלתם, וכי "המשרד יקיים בחינה נקודתית נוספת לפי הנחיית המבקר, לגבי מרכזים בהם הגדלת חבילת השירות לא יכולה לבוא לידי ביטוי, עקב מגבלות מקום או מגבלות אחרות". במעקב מצא משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר לא בחן את סוגיית המדריך החמישי במרכזים החדשים וכי העסקת המדריך החמישי נמשכת. בדיקת תכניות העבודה השונות של המרכזים החדשים מלמדת כי בחלקן צוין מפורשות שהמדריך החמישי מיותר. כך, למשל, בתכנית העבודה של אחד מהמרכזים צוין כי "העובדה 292 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שישנםחמישה מדריכים במשרות מלאות מונע ת חלוקה שווה והוגנת בין המדריכים נוכח העובדה שישנם רק שני חדרי לימוד"; בתכנית העבודה של מרכז אחר צוין כי "משרת מדריך חמישית מיותרת ופוגעת בעמידה ביעדים". לדעת משרד מבקר המדינה על מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר לבחון את הצורך במדריך חמישי כדי להבטיח כי העסקתו של מדריך זה תיעשה רק אם היא נדרשת. החובה לבחון צורך זה נובעת, בין היתר, ממצוקת התקציב שאליה נקלע הפרויקט ומן המחסור הכבד בכוח אדם במרכזים הוותיקים. אחריות מעסיקים 1. בשנים האחרונות מסתמנת בחקיקה ובפסיקה הישראלית מגמה של הטלת אחריות מוגברת על מזמין השי רותים בכלל, ועל המדינה ככזו בפרט, לעניין השמירה על זכויות העובדים החיצוניים המועסקים בחצריהם. ביטוי לכך אפשר למצוא בהחלטת הממשלה מפברואר 2007 בנושא צעדים לצמצום הפערים החברתיים והגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה. בהחלטה זו נקבע, בין היתר, כי יש "להורות לחשב הכללי להרחיב את פעולות הביקורת על אכיפת חוקי העבודה על ספקי השירותים לממשלה אשר המרכיב העיקרי באספקתם הוא העסקת כוח אדם, ולקבוע דרכי ענישה מנהלית כלפי מי שנמצא מפר את חוקי העבודה כאמור, ובכלל זה מניעת השתתפות עתידית במכרזים ממשלתיים". עוד נקבע בהחלטה כי ה חשב הכללי במשרד האוצר יקבע כללים והנחיות להגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי קבלני שירותים. בתיקון לתקנה 6(4 ) לתקנות חובת המכרזים , התשנ"ג - 1993 , נקבע כי "במכרז לרכישת עבודה או שירותים עתירי כוח אדם השתתפות במכרז תהיה מותנית בהמצאת תצהיר בכתב של המציע ושל בעלי השליטה בו, בדבר קיום חובותיו של המציע בעניין שמירת זכויות עובדים, לפי דיני העבודה, צווי ההרחבה וההסכמים הקיבוציים החלים על המציע כמעסיק לצורך אספקת העבודה או השירותים". בדצמבר 2011 אישרה הכנסת את החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, התשע"ב- 2011 . החוקקובע כי במקרים מסוימים אפשר יהיה לתבוע לא רק את הקבלן אלא גם את המזמין של שירותי הקבלן. חוק זה הוחל על נותני שירותים המועסקים בתחומים של שמירה, אבטחה וניקיון, ונכנס לתוקפו ביוני 2012 . בהמשך הוציא החשב הכללי הוראת תכ"ם 16 שמטרתה "לאתר ולמנוע תופעות של הפרת זכ ויות עובדים המועסקים על ידי הקבלנים במשרדי הממשלה". בין היתר נקבע בהוראה כי אחת לתשעה חודשים תערוך יחידת הביקורת של החשב הכללי ביקורת על התקשרויות של משרדי ממשלה עם קבלני שירותים כדי לוודא שלא הופרו דיני העבודה; עוד נקבע כי לשם דיווח יעיל תותקן במקום העבודה תֵבה לקבלת תלונות מעובדי הקבלן, וכי תלונות אלו יועברו לבירור לגורמים הרלוונטיים במשרד האוצר, ובכלל זה מנכ"ל המשרד, חשב המשרד, היועץ המשפטי ויחידת הביקורת של החשב הכללי. גם הוראה זו חלה על נותני שירותים המועסקים בתחומים של שמירה, אבטחה וניקיון. גם בפסיקה נקבע כי "כאשר מתקשרת המדינה עם גורמים חיצוניים זכאית היא ואף חובה עליה לעשות את שבידה כדי להבטיח את השמירה על חוקי המגן וכדי להבטיח צמצום היקף הפגיעה בזכויות העובדים"17 . בית הדין הארצי לעבודה נתן גם הוא דעתו לנושא זה וכך למשל .__________________ .16 ,""הגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי קבלני שירותים בתחומי השמירה, האבטחה והניקיון הוראת תכ"ם 7.11.3 ( 2012.) 17 בג"ץ 10245/07 הארגון הארצי של מפעלי השמירה והאבטחה בישראל נ' משרד המשפטים (פורסם בתקדין, 25.12.07.) משרד האוצר 293 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נקבע כי "יחסי עבודה נכונים ומתוקנים מחייבים להגיע למצב לפיו מוטלת על מקבלי שירותים אחריות להבטיח כי קבלני המשנה שלהם מכבדים את חוקי המגן בעבודה ... הדין מכיר במיקור חוץ כצורת העסקה לגיטימית ... ובלבד שמקבל השירותים יפעל לשמירת זכויותיהם של עובדי כוח האדם מכוח משפט העבודה המגן, ובייחוד כ אשר מדובר במעסיק ציבורי כדוגמת המדינה"18. בדומה, במכרז האחריות הכוללת ובנספח הנלווה לו נקבע כי על החברות לעמוד בדרישות לתשלומים סוציאליים ולתשלום שכר מינימום ולקיים את חוקי העבודה במהלך כל תקופת ההתקשרות. כן נקבע כי אי-עמידה בהוראות אלו "תהווה הפרה יסודית ש ל ההסכם ועלולה להביא לביטולו". 2. במהלך החודשים מאי 2012 עד יוני 2013 פנו עובדים ומנהלים מהמרכזים החדשים למשרד האוצר בטענה שהחברות המעסיקות אותם הפרו את זכויותיהם. בפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהלים ועם מדריכים ציינו אלה כי פניותיהם נענו על יד י משרד האוצר בתשובה כי הוא אינו המעסיק של נותני השירותים. התפיסה כי משרד האוצר אינו המעסיק של נותני השירותים ומשכך אינו יכול להתערב ביחסים שבין החברות לבין העובדים עולה גם מתשובות שנתן המשרד לתלונות עובדים בעניינים נוספים. המעקב העלה כי משרד האוצר אינו מ קיים בקרה, ולו באופן מדגמי, אחר תנאי העסקתם של נותני השירותים המועסקים במרכזי להב"ה באמצעות מכרז האחריות הכוללת; גם כאשר מגיעות לפתחו תלונות על הפרת תנאים סוציאליים המעוגנים בחוקי מגן ובצווי הרחבה, הוא נמנע מלבדוק אותן. אשר על כן אין בידו כלים ממשיים לבחון אם החברות אכן מקיימות את התחייבויותיהן בכל הנוגע לעמידה בדרישות לתשלומים סוציאליים, לתשלום שכר מינימום ולקיום חוקי המגן. באוקטובר 2013 השיב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי במכרז האחריות הכוללת נמצאו פגמים רבים ואלו גרמו לקשיים בתקופת הפעלתו; בין השאר נפגעה גם יכולת הפיקוח של משרד האוצר על החברות נותנות השירותים המועסקות באמצעות המכרז. עוד השיב משרד האוצר כי מכרז האחריות הכוללת יסתיים באוגוסט 2014 וכי גובש מודל אחר להפעלת מרכזי להב"ה "שיפתור בין השאר גם את בעיית אחריות המעסיקים ויכולת הפיקוח והאכיפה מצד חשב המשרד וגורמי הבקרה". בתשובה נוספת מאוקטובר 2013 בנוגע לתלונות העובדים על הפרת זכויותיהם השיב משרד האוצר כי "הנושא מוכר למשרד וייפתר עם סיום המכרז הייעודי ללהב"ה". .__________________ .18 ע"ע 1363/02 דינה חזין נ' תנופה שירותים כ"א ואחזקות 1991 ,בע"מ (פורסם בתקדין 5.11.06.) 294 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, היותו של משרד האוצר מקבל שירותים מחברות חיצוניות אינה מאפשרת לו לנער חוצנו מהעובדים, והדברים נכונים ביתר שאת לאחר שחלק מההפרות הובאו לידיעתו. על משרד האוצר לנקוט צעדים כדי להבטיח כי לא יופרו זכויותיהם של עובדי חברות ונותני שירותים בגופים ציבוריים בכלל, ובמרכזי להב"ה בפרט, המוגדרות בחוקי המגן ובהוראות צווי ההרחבה. למצער, על משרד האוצר לאפשר לעובדים לשטוח לפניו את תלונותיהם ולבחון אם יש בהן ממש. הימנעות מטיפול בתלונות אלו ולו מחשש להיווצרות יחסי עובד - מעביד אינה עולה בקנה אחד עם רוח החקיקה והפסיקה ועם המגמה להטיל אחריות מוגברת על מזמין השירותים לשמור על זכויות העובדים החיצוניים המועסקים בחצריו, במיוחד אם מדובר במעסיק שהוא גוף ציבורי. .דיווח למבקר המדינה על תיקון ליקויים .בחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 (להלן]נוסח משולב[- חוק מבקר המדינה), נקבע כי בכל גוף מבוקר שבביקורת שנעשתה בו התגלו ליקויים, ימונה צוות לתיקון ליקויים בראשות המנהל הכללי של אותו גוף. עוד נקבע בחוק כי את הצוות ימנה ראש הגוף המבוקר; על פי ההגדרות בחוק, "ראש הגוף המבוקר" במשרד ממשלתי הוא השר האחראי לאותו גוף. בחוק נקבע כי תוך 60 ימיםממועד פרסומו של הדוח על הצוות לתיקון הליקויים לדון בדרכים לתיקון הליקויים ולקבל החל טות בדבר תיקונם; על הצוות לדווח לראש הגוף המבוקר על הדיונים ועל ההחלטות בתוך 15 ימים מיום קבלת ההחלטות. עוד נקבע בחוק כי על ראש הגוף המבוקר לדווח למבקר המדינה בתוך 30 ימים מיום שדיווחו לו, בין השאר, על ההחלטות שקיבל הצוות לתיקון הליקויים, על הדרכים לתיקון הליקויים, על המועד לתיקונם וכן על הליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם ועל הנימוקים לכך. דוח הביקורת בנושא פרויקט להב"ה פורסם בדוח שנתי 62 ב של מבקר המדינה, במאי 2012 . ראש הגוף המבוקר האחראי לדווח על תיקון הליקויים בנושא זה למבקר המדינה הוא שר האוצר19. במעקב נמצא כי על אף האמור, לא דן הצוות לתיקון הליקויים בפרויקט להב"ה כנדרש בחוק מבקר המדינה. גם מכתב שנשלח מטעם משרד מבקר המדינה למשרד האוצר, ובו בקשה לדווח על תיקון הליקויים בפרויקט לפי סעיף 21 לחוק מבקר המדינה, לא נענה. דוח מעקב זה מלמד כי חלק מהליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת לא תוקנו. בינואר 2014 השיב שר האוצר לשעבר ד"ר יובל שטייניץ למשרד מבקר המדינה כי פרויקט להב"ה הוא מיזם חשוב לצמצום פערים, ומשום כך הוא פעל לקדמו במהלך כהונתו. עוד ציין כי "שאלת יישום מסקנות בדיקת המבקר לא הובאה לשולחני". .__________________ .19 יצוין כי במרץ 2013 התחלפו השרים במשרד האוצר. הדו"ח הקודם הועבר בתקופת כהונתו של שר האוצר הקודם, ד"ר יובל שטייניץ. משרד האוצר 295 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 סיכום .פרויקט להב"ה להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית הוא פרויקט שנועד להעניק לאוכלוסיות חלשות ומעוטות יכולת הזדמנות לרכוש ידע, כלים ומיומנויות דיגיטליות העשויים לסייע להן להשתלב בשוק העבודה ובחיי היום - יום. מכאן חשיבותו הרבה של הפרויקט. בביקורת הקודמת, שנעשתה בשנת 2011 , נמצאו ליקויים מהותיים באשר לאופן ניהולו של הפרויקט. אלה חייבו בדק בית יסודי ונקיטת צעדים לטיפול בליקויים ובכשלים, ובכללם תקנון של תפקידים בליבת הניהול של הפרויקט; שילוב משרד החינוך בפרויקט ובכלל זה בחינת התכנים המועברים במרכזים; בדיקה בנוגע לקהל היעד של הפרויקט; מדידה של אפקטיביות הפרויקט על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי; וניתוח מודל ההפעלה של המרכזים החדשים. המעקב העלה כי ליקויים יסודיים שצוינו בדוח הקודם לא תוקנו. משרד האוצר לא קיים בדק בית של הפרויקט אף שהתחייב לעשות כן בהתייחסותו לממצאי הדוח הקודם. מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר, אשר קיבל את האחריות על הפרויקט במרץ 2012 , נקט פעולות לתיקון חלק מהליקויים, ואולם בחלק מהתחומים לא הובילו פעולותיו לתיקון הליקויים. עוד העלה המעקב תמונה המלמדת על בעיות רבות בהפעלת המרכזים, ותיקים וחדשים כאחד, ובכללן מחסור של ממש בכוח אדם במרכזים הוותיקים ובשל כך צמצום של פעילותם; מחסור בציוד ובתשתיות וקיומו של ציוד שאינו תקין בכל המרכזים. בעיות אלה פוגעות בהשגת יעדי הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי לא באו על פתרונם ליקויים יסודיים הקיימים בפרויקט במשך שנים ואשר כבר הוער עליהם בדוח הקודם. אין די בפעולותיו של מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר כדי להבטיח פעילות יעילה ושוטפת של מרכזי להב"ה. על משרד האוצר לנקוט את הצעדים הנדרשים לשם תיקון כל הליקויים שצוינו בביקורת הקודמת ובמעקב, כדי שהמרכזים יוכלו לממש את הפוטנציאל הטמון בהם וכדי שיעדיו של פרויקט חשוב זה יושגו. .

תקציר:
 משרד האוצר 273 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מטה התקשוב הממשלתי ממצאי מעקב פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) .תקציר .הפרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להלן - פרויקט להב"ה או הפרויקט) הוקם בשנת 2001 על-ידי שר האוצר דאז מר סילבן שלום שהחליט, על דעת ראש הממשלה, כי הממשלה תפעיל תכנית לצמצום פערים בתחום התקשוב. קהל היעד של הפרויקט הוא אוכלוסייה בעלת מעמד חברתי-כלכלי נמוך שאין לה גישה לטכנולוגיות המידע המתקדמות, אין ברשותה מחשבים ועולם האינטרנט אינו נגיש לה, או שהיא חסרת מודעות ואוריינות דיגיטלית (מיומנויות וכישורי למידה בכל הנוגע לעבודה בסביבה ממוחשבת). הפעילות העיקרית במרכזי להב"ה יועדה בשנים האחרונות לילדים מהגיל הרך ועד בית הספר התיכון, ושאר הפעילות הופנתה למבוגר ים. בכל מרכז מתקיימים סדנאות וקורסים במגוון נושאים, וההשתתפות בהם אינה כרוכה בתשלום. עד מרץ 2012 נוהל הפרויקט על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. במרץ 2012 הועברה האחריות לפרויקט למטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר. בשנים 2002 ו- 2003 הוקמו15 מרכזי להב"ה (להלן - המרכזים הוותיקים), וכעבור זמן מה שניים מהם נסגרו. בינואר 2010 החליט שר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ להקים 13 מרכזים חדשים; בהמשך הוחלט כי יוקמו 17 מרכזים חדשים (להלן- המרכזים החדשים). כמו כן החליט שר האוצר דאז לפתוח מחדש את אחד משני המרכזים שנסגרו. במועד סיום המעקב, יולי 2013 , פעלו31 .מרכזים התקציב שהועמד לפרויקט להב"ה בשנים 2012 ו- 2013 היה24.9 מיליון ש"ח ו-24 .מיליון ש"ח בהתאמה .פעולות הביקורת .בחודשים אפריל -ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות פרויקט להב"ה (להלן - הביקורת הקודמת). ממצאי הבדיקה 274 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הובאו בדוח שנתי 62ב של מבקר המדינה שפורסם בשנת 2012 (להלן- הדוח הקודם) 1. בחודשים מאי -יולי 2013 עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר אופן הטיפול בחלק מהליקויים שצוינו בדוח הקודם (להלן - המעקב). נבדקו בעיקר הנושאים הללו: קהל היעד של הפרויקט, מעורבות משרד החינוך בפרויקט, ניהול הפרויקט, מדידה והערכה של תוצאות הפרויקט והסדר ניגוד עניינים. כמו כן נבדקו היבטים הנוגעים לתקציב הפרויקט ול העסקת כוח האדם בפרויקט. המעקב נעשה במטה התקשוב הממשלתי שבמשרד האוצר ובמרכזי להב"ה. בדיקות השלמה נעשו במינהל למדע ולטכנולוגיה שבמשרד החינוך. .עיקרי הממצאים .1. : קהל היעד של הפרויקט בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר כי ראוי שקהל היעד של הפרויקט יוגדר בהתאם לנתוני הלמ"ס, המלמדים כי שיעור השימוש במחשב ובאינטרנט יורד ירידה של ממש ככל שעולה הגיל. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי על פי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 , מתפקידם של מוסדות החינוך להקנות לילדים מיומנויות וכישורי למידה בסביבה דיגיטלית; ואילו למבוגרים, הזקוקים לסיוע בתחום זה כדי להשת לב בשוק העבודה, חסר מענה מערכתי בתחום זה. משרד האוצר מסר בתשובתו על ממצאי הביקורת הקודמת כי סוגיית קהל היעד תיבחן מחדש. במעקב נמצא כי מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר לא בחן מחדש את סוגיית קהל היעד של הפרויקט. 2. : מעורבותו של משרד החינוך בפרויקט בביקורת הקודמת נמצא כי אף שבפועל רוב שירותי הפרויקט ניתנים לילדים ובני נוער במסגרת תכנית הלימודים, לא התקיים שיתוף פעולה בין משרד האוצר למשרד החינוך בכל שנות הפעלת הפרויקט. עוד נמצא כי משרד החינוך אינו מפקח מבחינה פדגוגית על התכנים ועל ההדרכה במרכזי להב"ה. בתשובתו על ממצאי הביקורת הקודמת ציין משרד האוצר כי הוא מתכוון לשתף פעולה עם משרד החינוך בנושא קביעת תכנים בפרויקט להב"ה. המעקב העלה כי החל שיתוף פעולה בין מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר למשרד החינוך בנושא פרויקט להב"ה. עם זאת, עד מועד סיום הביקורת (יולי 2013 ) לא ננ קטו צעדים שיבטיחו תיאום שוטף וממשי - לא הוקמה ועדת היגוי משותפת ותכני הקורסים הנלמדים במרכזי להב"ה לא נבחנו מבחינה פדגוגית. .__________________ .1 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 62ב ( 2012 ), "פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה)", עמ' 100-67 . משרד האוצר 275 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. : ניהול הפרויקט בביקורת הקודמת נמצא כי משרד האוצר העמיד בראש פרויקט להב"ה עובד חברת כוח אדם, וזה משמש בתפקיד מנהל הפרויקט ממאי 2005 . מכלול פעילותו נעשה שלא בהתאם להנחיית נציבות שירות המדינה, שלפיה קבלן או עובד חברת כוח אדם המועסק על ידי משרד ממשלתי לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד, לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא ייצג את המשרד כלפי חוץ. עוד נמצא כי כבר בנובמבר 2009 הגיש סגן החשב הכללי במשרד האוצר לנציבות שירות המדינה בקשה לתקנן את תפקיד מנהל פרויקט להב"ה, אולם עד ספטמבר 2011 , מועד סיום הביקורת הקודמת, לא הסתיים תקנון התפקיד. במעקב נמצא כי התפקיד של מנהל פרויקט להב"ה תוקנן, אולם הליך איוש המשרה על ידי עובד מדינה טרם הושלם. 4. : מדידה והערכה בביקורת הקודמת נמצא שפרויקט להב"ה פועל משנת 2002 בלי שהתקיימו בנוגע אליו תהליכי מדידה והערכה כלשהם, ולא נבדקה השפעתה של הפעילות במרכזים על צמצום הפער הדיגיטלי ועל מידת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב מי שהשתתפו בהכשרות שהתקיימו במרכזים. במעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן וכי פעולות המדידה וההערכה לא בוצעו. 5. : הסדר ניגוד עניינים בביקורת הקודמת נמצא כי העובדים הנושאים בתפקידי ניהול בלהב"ה לא תודרכו בנושא ניגוד עניינים ולא נדרשו להצהיר על זיקותיהם העלולות להעמיד אותם במצבי ניגוד עניינים בעת מילוי תפקידם. המעקב העלה כי מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר פעל לתיקון הליקוי שנמצא בביקורת הקודמת. כלל נותני השירותים בתחום המחשוב במשרד האוצר, לרבות אלו המועסקים בפרויקט להב"ה, נדרשו לחתום על מסמך "הסדר ניגוד עניינים". 6. : כוח אדם במרכזים הוותיקים בביקורת הקודמת נמצא מחסור חמור במדריכים ב-13 המרכזים הוותיקים, בשיעור של כ-38% .מתקן כוח האדם בהם. בשל כך צומצמה הפעילות במרכזים אלו המעקב העלה כי בינואר 2012 פעל משרד האוצר לאיוש התקנים החסרים במרכזים הוותיקים, אולם מיוני 2012 קיים שוב מחסור ניכר של כוח אדם במרכזים אלו. במאי 2013 עמד שיעור המדריכים החסר על כ -32% מתקן כוח האדם. בשל כך צומצמה הפעילות במרכזים הוותיקים: קורסים חדשים לא נפתחו; מספר הקורסים פחת; כמה מהמרכזים נסגרו בשעות אחר הצהריים ובימי שישי, וזמני ההמתנה לפתיחת הקורסים התארכו. 7. מודל הפעלת המרכזים החדשים: חרף העובדה שבספטמבר 2012 התקבלו החלטות לסיים את ההתקשרות עם שני ספקים להעסקת נותני שירותים במרכזים החדשים על פי מודל מכרז האחריות הכוללת, ואלה אף עוגנו בתכנית העבודה של מטה התקשוב 276 דוח שנתי64ג .שם הדוח: פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הממשלתי במשרד האוצר, לא הושלמו הפעולות הדרושות למעבר למודל ה תקשרות חלופי בתום תקופת ההתקשרות (אוגוסט 2013 .) בשל כך ממשיך מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר להפעיל את רוב מרכזי להב"ה על פי מודל הפעלה שנמצא על ידו כבלתי מתאים ושאחד מספקי השירות כלל אינו מעוניין לספקו. 8. : תנאי העסקתם של העובדים המנהלים והמדריכים בפרויקט להב"ה מועסקים בשלוש שיטות העסקה היוצרות פערים בתנאי השכר וההעסקה. בביקורת עלה כי פערים אלו, הגם שבנסיבות מסויימות הם עשויים להיות אפשריים מבחינה משפטית, מעוררים חוסר שביעות רצון ולעתים אף התמרמרות בקרב העובדים, פוגעים במוטיבציה שלהם ואף יוצרים קושי בניהול המרכזים וביכולתם לפעול באופן מיטבי. 9. : אחריות מעסיקים במעקב נמצא כי משרד האוצר אינו מקיים בקרה, ולו באופן מדגמי, אחר תנאי העסקתם של נותני השירותים המועסקים במרכזי להב"ה באמצעות מכרז האחריות הכוללת; גם כאשר מגיעות לפתחו תלונות על הפרת תנאים סוציאליים המעוגנים בחוקי מגן ובצווי הרחבה הוא נמנע מלבדוק אותן. אשר על כן אין בידו כלים ממשיים לבחון אם החברות אכן מקיימות את התחייבויותיהן בכל הנוגע לעמידה בדרישות לתשלומים סוציאליים, לתשלום שכר מינימום ולקיום חוקי המגן. 10. : תקציב הפרויקט נמצא כי משנת 2009 ועד שנת 2013 גדל מספרם של מרכזי להב"ה בכ - 140% , ואילו התקציב שהוקצה לצורך הפעלתם גדל רק בכ-89% . בשל כך, פעילותם של המרכזים מצומצמת וחסרה - במרכזים הוותיקים חסרים מדריכים וכלל המרכזים סובלים ממחסור בתשתיות וציוד. מצב זה פוגע ביכולת המרכזים להשיג את יעדי הפרויקט באופן מיטבי. .סיכום והמלצות .פרויקט להב"ה להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית הוא פרויקט שנועד להעניק לאוכלוסיות חלשות ומעוטות יכולת הזדמנות לרכוש ידע, כלים ומיומנויות דיגיטליות העשויים לסייע להן להשתלב בשוק העבודה ובחיי היום-יום. מכאן חשיבותו הרבה של הפרויקט. בביקורת הקודמת, שנעשתה בשנת 2011 , נמצאו ליקויים מהותיים באשר לאופן ניהולו של הפרויקט. אלה חייבו בדק בית יסודי ונקיטת צעדים לטיפול בליקויים ובכשלים, ובכללם תקנון של תפקידים בליבת הניהול של הפרויקט; שילוב משרד החינוך בפרויקט ובכלל זה בחינת התכנים המועברים במרכזים; בדיקה בנוגע לקהל היעד של הפרויקט; מדידה של אפקטיביות הפרויקט על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי; וניתוח מודל ההפעלה של המרכזים החדשים. משרד האוצר 277 .:שם הדוח פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב"ה) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המעקב העלה כי ליקויים יסודיים שצוינו בדוח הקודם לא תוקנו. משרד האוצר לא קיים בדק בית של הפרויקט אף שהתחייב לעשות כן בהתייחסותו לממצאי הדוח הקודם. מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר, אשר קיבל את האחריות על הפרויקט במרץ 2012 , נקט פעולות לתיקון חלק מהליקויים, אולם בחלק מהתחומים לא הובילו פעולותיו לתיקון הליקויים. עוד העלה המעקב תמונה המלמדת על בעיות רבות בהפעלת המרכזים, ותיקים ו חדשים כאחד , ובכללן מחסור של ממש בכוח אדם במרכזים הוותיקים ו בשל כך צמצום של פעילותם; מחסור בציוד ובתשתיות וקיומו של ציוד שאינו תקין בכל המרכזים. בעיות אלה פוגעות בהשגת יעדי הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי לא באו על פתרונם ליקויים יסודיים הקיימים בפרויקט במשך שנים ואשר כבר הוער עליהם בדוח הקודם . אין די ב פעולותיו של מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר כדי להבטיח פעילות יעילה ושוטפת של מרכזי להב"ה. על משרד האוצר לנקוט את הצעדים הנדרשים לשם תיקון כל הליקויים שצוינו בביקורת הקודמת ובמעקב, כדי שהמרכזים יו כלו לממש את הפוטנציאל הטמון בהם וכדי שיעדיו של פרויקט חשוב זה יושגו. .