תשתיות אנרגיה בע_מ/תש_ן - פיתוח ואחזקת תשתיות אחסנת דלקים והולכתם - תשתיות נפט ואנרגיה בע_מ

 מבוא .משק הדלק הוא מרכיב חיוני לפעילות תקינה של המשק כולו. יש לו תפקיד מרכזי בפיתוחו של המשק ובצמיחתו הכלכלית. תש"ן, בניהולו של המנכ"ל מר רפי טטרקה, היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. תפקידה לספק את צורכי משק הדלק, לרבות אחסון, הזרמה ואספקה של מוצרי דלק. קמ"ד היא חברת בת בבעלות מלאה של תש"ן, והיא עוסקת בתכנון, בהקמה, בהפעלה ובתחזוקה של מערכי אחסנת והולכת דלק. תש"ן וקמ"ד מעסיקות כ-370 עובדים, ומחזור פעילותן בשנת 2015 הסתכם בכ-370 מיליון ש"ח. לפי חוק החברות הממשלתיות התשל"ה- 1975 , השר האחראי לענייניה של החברה ה וא שר התשתיות הלאומיות , האנרגיה והמים. .פעולות הביקורת .מיולי 2015 ועד פברואר2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות תש"ן. הבדיקה נעשתה בחברת תש"ן, במשרד האנרגיה, במשרד להגנת הסביבה וברשות החברות. בדיקות השלמה נעשו ברח"ל, בעיריית חיפה, במל"ל , באגף התקציבים, באגף החשב הכללי ובמינהל התכנון שבמשרד האוצר, רשות הכבאות וההצלה והרשות לשירותים ציבוריים. .היעדר מסגרת נורמטיבית .בשנת 1988 , בעקבות הרפורמה במשק הדלק , שנועדה בעיקרה להגביר את התחרות ב משק זה, הותר לחברות הדלק לייבא תזקיקים (כגון בנזין, סולר ודלק סילוני), נוספו חברות ייצור, אחסון ושיווק , והוסר בהדרגה הפיקוח על המחירים. בינואר 1997 ,החליטה הממשלה "להטיל על שר האנרגיה, בתאום עם שר האוצר להגיש לוועדת שרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק, עד 1.7.97 , הצעת חוק להסדרת משק הדלק"4 . בסוף מרץ2012 אישרה ועדת השרים לענייני חקיקה את הצעת חוק משק הדלק שהגיש שר האנרגיה בינואר 2011 . כפי שהוסבר בהצעת החוק, מטרתה הייתה הסדרת מכלול הפעילויות במשק הדלק בהיבטי משטר, רישוי ורגולציה, ובהם, בין השאר, פיקוח על פעילות הייצור, הזיקוק, השיווק, המכירה, האחסון, ההובלה, היצוא והיבוא והאסדרה שלהן. כל זאת כדי להבטיח זמינות, אמינות ואיכות אספקה, תחרות ורציפות תפקודית. נוסף על כך, הצעת החוק נועדה להסדיר את ניהול משק הדלק בשעת חירום או בעת תקלה או מחסור באחד ממוצרי הדלק שהוגדרו בתמהיל הדלקים. החוק המוצע משנת 2012 נועד להחליף, בין השאר, את . .4 החלטה מספר1306. תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1061 .ההסדר הקיים 5 במשק הדלק, אולם לצדו ימשיכו לחול חיקוקים שונים הנוגעים למשק זה6 . ביולי2012 עברה הצעת החוק בקריאה ראשונה במליאת הכנסת. במועד סיום הביקורת עדיין הייתה הצעת החוק בשלבי חקיקה7. משרד האנרגיה מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2016 " , כי בכוונת המשרד לפרסם מחדש את תזכיר חוק משק הדלק. עם זאת, בשל מורכבות החוק, בכוונת המשרד לפצל את הטיפול בחוק, ולהוציא כבר בשבועות הקרובים תזכיר חוק אשר ידון בהחזקת מלאי חירום...". משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד האנרגיה על גרירת רגליים בנושא זה. על משרד האנרגיה לקדם ולהשלים בהקדם ובתיאום עם משרד האוצר את הכנתו של חוק משק הדלק במקטע שבאחריות המשרד, כדי שתונח תשתית חוקית מלאה ומפורטת של ענייני משק הדלק, וכדי שהוא יוכל למלא כנדרש את תפקידו כגוף מתכלל המרכז את כל הפעולות במשק הדלק ולהבטיח את פעולתו התקינה. .היעדר תכנית אב למשק האנרגיה .משרד האנרגיה, שבידיו הופקדה האחריות לעריכת תכנית אב, הוא האחראי המרכזי מטעם הממשלה ליישום המדיניות בתחום האנרגיה, ולהבטחת אספקת צ ורכי האנרגיה ברמת האמינות והזמינות הנדרשת, וביעילות ו באיכות הדרוש ות במשק מודרני ומפותח, ובעלות כלכלית, חברתית וסביבתית אופטימלית . כל זאת, מתוך התחשבות בצורך לצמצם את התלות במקורות אספקה זרים ולגוון את מקורות האנרגיה. מינהל הדלק והגז שבמשרד האנרגיה מופקד על משק הדלק וגז הבישול בישראל. המינהל מגבש המלצות לקביעת מדיניות המשרד בתחומי הבטחת אספקה, מבנה המשק, קידום התחרות וקידום מוצרי דלק ממקורות מתחדשים . בראש המינהל עומד מר חן בר יוסף. במרוצת השנים הכין משרד האנרגיה כמה טיוטות של תכנית אב, וכמה מהן אף אושרו על ידי המנכ"לים שכיהנו במשרד האנרגיה, אולם עקב שינויים במשק האנרגיה ושינויים פוליטיים לא קיבלו התכניות האלה תוקף מחייב. . .5 פרק ה' לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2001 ,) התשס"א-2001. 6 צו פיקוח על מצרכים ושירותים (הסדרים במשק הדלק), התשמ"ח -1988 ; חוק הפעלת רכב (מנועים בדלק), התשכ"א -1961 ; חוק משק הדלק (קידום תחרות), התשנ"ד -1994 ; חוק משק הדלק (איסור מכירת דלק לתחנות תדלוק מסוימות), התשס"ה-2005 ; צווים לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 וחוק הבלו על הדלק, התשי"ח-1958. 7 :משרד מבקר המדינה העיר בעבר כמה פעמים על העיכובים בחקיקתו של חוק משק הדלק מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג (2012 '),עמ414 ; דוח שנתי58ב (2008 '), עמ1226 ו-1227 ; דוח שנתי 54א (2003 '), עמ338. 1062 | דוח שנתי 67א .בעקבות הקמתן של .תחנות פרטיות לייצור .חשמל ושדרוג תחנות .קיימות של חברת .חשמל, הגידול .בצרכים המבצעיים .של הצבא ופרסום .תרחיש הייחוס .הלאומי שהוגדר .למשרד האנרגיה על .ידי רח"ל, עלה הצורך .בהרחבת קיבול .ההולכה בקווי הדלק .ובהגדלת המלאים .לשעת מלחמה או .לעת תקלה במערכי .הגז הטבעי ב-2009 התגלו במים הכלכליים הבלעדיים8 של מדינת ישראל מאגרים גדולים9 של גז טבעי העשויים לספק לישראל ביטחון אנרגטי לעשרות שנים. בשל יתרונותיו הסביבתיים של הגז הטב עי, מחירו הנמוך יחסית ויעילותו הרבה 10 , החלומשקי החשמל והתעשייה בישראל להסב את מערכי הייצור שלהם לשימוש בגז טבעי11. נוסף על כך, החלטת הממשלה מספטמבר 201512, התחייבות הממשלה בוועדת האקלים13 בדצמבר2015 להפחית את פליטת גזי החממה וייעול צריכת האנרגיה במשק, מובילי ם לצמצום השימוש בדלקים מזהמים. לנוכח החבלות החוזרות ונשנות בצינור הגז הטבעי ממצרים והתדלדלות העתודות במאגר מרי B , נערכה תש"ן לתרחיש שבו יהיה מחסור בגז טבעי ותחנות החשמל יאלצו לצרוך דלק כתחליף עיקרי לגז טבעי. בעקבות מחסור בגז טבעי בשנת 2012 , בסיכומה של אותה השנה, טיפסה הצריכה המשקית של דלקים לכ-13 .מיליון טון לדברי תש"ן, למרות היערכותה ומוכנותה המוקדמת לתרחישים מסוג זה, הגיעה צריכת הדלק לגבול העליון של יכולת תשתיות החברה לספק את הביקוש. אחרי שנת 2012 התחילה אספקה של גז טבעי ממאגר תמר, וחלה ירידה בצריכת הדלקים במשק החשמל. בשנים 2015-2013 התייצבה הצריכה השנתית של דלקים במצב רגיעה במשק כולו על כ -10 מיליון טון בשנה. משק החשמל לבדו צרך באותה התקופה כ- 150,000 .טון דלק בממוצע בשנה בלבד בעקבות הקמתן של תחנות פרטיות לייצור חשמל ושדרוג תחנות קיימות של חברת חשמל, הגידול בצרכים המבצעיים של הצבא ופרסום תרחיש הייחוס הלאומי שהוגדר למשרד האנרגיה על ידי רח"ל, עלה הצורך בהרחבת קיבול ההולכה בקווי הדלק ובהגדלת המלאים לשעת מלחמה או לעת תקלה במערכי הגז הטבעי. נוסף על כך, עיכובים במעבר התעשייה והתחבורה לגז טבעי והשימוש הנרחב בדלק בענף התעופה, מחייבים פריסה יעילה של תשתיות אחסון והזרמה של דלקים שיספקו מענה הולם לצרכנים אלה. לדברי תש"ן, אם לא תובטח פריסה כזאת, ספק אם בשעת חירום היא תוכל להבטיח רציפות תפקודית של כל הצרכנים בעת ובעונה אחת באמצעות התשתיות הקיימות. לפיכך, על תכנית האב להבטיח כי ייבחן הצורך בשדרוג משק הדלק, למרות הרחבת השימוש במקורות אנרגיה אחרים, ובעיקר גז טבעי, כדי להבטיח גיבוי מיטבי למקורות האלה. 1. בעקבות הרפורמות משנת 1988 גבר הצורך להבטיח מענה כולל למשק האנרגיה ולערוך תכנית אב למשק זה. בשנת 2006 החליטה המועצה הארצית . .8 בתזכיר הצעת חוק האזורים הימיים, התשע"א -2011 , נאמר כי המשפט הבין -לאומי מאפשר למדינה להכריז על "אזור כלכלי בלעדי", שבו יהיו למדינה זכויות מחקר וזכויות כלכליות בתחומים שונים. אזור זה יכול להשתרע עד למרחק של 200 מייל ימיים מהחוף. אולם מרחק זה כפוף לזכויות מדינות אחרות שחלק מאותם 200 .מייל נמצאים בתחומן 9 ב-1999 נמצא גז טבעי במאגר "מאריB " שבמים הכלכליים של מדינת ישראל, בכמות שהצדיקה הפקתו מן הבחינה הכלכלית. עם זאת, המאגר היה קטן מאוד יחסית למאגרים שהתגלו ב-2009. 10 ערכו הקלורי של גז טבעי (האנרגיה המופקת מקילוגרם אחד של דלק) גבוה בכ -80% מערכו הקלורי של פחם, בכ-15% מערכו הקלורי של מזוט ובכ-10% .מערכו הקלורי של סולר 11 .רשות הגז הטבעי שבמשרד האנרגיה אחראית על ניהול משק הגז הטבעי 12 'החלטת ממשלה מס542 מיום 20.09.15 .שעניינה הפחתת פליטות גזי חממה 13 אמנת המסגרת של האו"ם בדבר שינוי האקלים - .UNFCCC תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1063 . לתכנון ולבנייה לגבש תכנית אב למשק האנרגיה. בשנת2007 תוקנה ההחלטה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה משנת 2006 , והוחלט כי "בנוסף להכנת תכנית האב תוכן במסגרת זו גם תכנית מתאר ארצית לתשתיות אנרגיה". תכנית אב תציג את ההיבטים המרחביים של משק האנרגיה, תכנית מתאר ארצית למשק האנרגיה (להלן - תמ"א 41) תטמיע את הכלים ואת ההוראות לתכנונם המושכל וליישומם. על פי החלטת המועצה הארצית תכנית אב תוכן "בראיה כוללת של מערך התשתיות הכולל, משק האנרגיה ומשק המדינה, תוך התייחסות למשמעויות של שינויים במשק האנרגיה, כגון: הפרטת משק החשמל, חדירת השימוש בגז טבעי, טכנולוגיות חדשות וחיבור לרשתות חשמל בינ"ל, ותוך שימת דגש על ההשלכות ההדדיות בין המרכיבים הפיזיים של משק האנרגיה לבין שימושי הקרקע והסביבה, זאת במגמה לאפשר את תפקודן של מערכות האנרגיה וחסכון במשאבים מתכלים, מניעת פגיעה בסביבה, ועל פי עקרונות של פיתוח בר-קיימא" . 2. על אף ההחלטה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה משנת2007 , רק ב-2009 , כשנתיים מיום תיקון ההחלטה, נבחר צוות תכנון של התמ"א, ובשנים 2013-2010 הוקפאו הפעולות לקידומה מסיבות שונות. רק במאי 2013 נחתם חוזה עבודה עם צוות התכנון שנבחר בשנת 2009 ,. לדברי מינהל התכנון העיכובים נבעו, בין השאר, מעיכובים בגיבוש תכנית אב. בשנים 2014-2015 התכנסה ועדת העורכים14 כמה פעמים ודנה, בין השאר, בדוחות שהוכנו עבורה ועסקו בתיאור המצב הקיים במשק האנרגיה ובמגמות הצפויות בו בעתיד, למרות היעדר מדיניות ברורה ומגובשת מצד משרד האנרגיה ועיכובים בפרסום תכנית אב כאמור. למרות ההחלטה של המועצה הארצית לתכנון ולבני יה מ שנת 2006 בדבר גיבוש תכנית אב, הזמן הרב שעבר מאז, והערתו הקודמת של מבקר המדינה למשרד האנרגיה על העיכובים בגיבוש תכנית אב, שהצביעו על ליקויים אפשריים העלולים להיגרם מכך15, עד מועד סיום הביקורת לא פורסמה תכנית אב. משרד האנרגיה מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2016 כיתכנית האב גובשה סמוך ללוח הזמנים שנקבע לה, אך בעקבות חילופי הממשלות ולנוכח הזמן שחלף מעת סיום הכנתה, הועברה התכנית לעדכון נתונים, וכן לעדכון הנחות יסוד כדי שיותאמו לשינויים שחלו במשק האנרגיה. כיום יחידות המשרד שוקדות על עדכון התכנית. עם סיום עדכון התכנית היא צפוי להיות מאושרת על ידי השר האנרגיה ומנכ״ל משרדו ולהתפרסם לאר מכן. . .14 ועדה שממנה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה לשם ליווי מקצועי הדוק ותכוף של הליך עריכת תכנית מתאר ארצית. 15 מבקר המדינה, דוח שנתי 63( 'א2012 ,) ""תכנון משק החשמל ומימושו , בעמ' 106 ; מבקר המדינה, דוח שנתי 63( 'א2013,) ""הבטחת אספקת גז הטבעי , בע"מ 251 ; ,מבקר המדינה דוח מיוחד (2015,) ;""פיתוח משק הגז הטבעימבקר המדינה, דוח שנתי 67( 'א2016 ,) "חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי", בעמ' 938 1064 | דוח שנתי 67א .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי עליו לקבוע לוחות זמנים ברורים להכנתה של תכנית אב למשק האנרגיה ולסיים אותה בהקדם. עיכובים בגיבושה ובפרסומה עלולים לפגוע, בין השאר, בניתוח צורכי משק הדלק, בפיתוח תשתיות דלק ובאספקה אמינה של דלקים לצרכנים חיוניים בשעת חירום. כאמור, היעדר תכנית מצמצם את יכולת ם של גופי התכנון לקבל החלטות המאזנות בין צורכי משק הדלק לבין צרכים של תשתיות ותעשיות אחרות; צרכים סביבתיים; צורכי אוכלוסייה וצרכים עירוניים. .היעדר הסכם הפעלה חתום .מיום הקמתה בשנת 1959 ועד2001 פעלה תש"ן על פי זיכיון שנתנה לה המדינה16. כבר בשנת1991 ביקשה החברה להאריך את תוקף הזיכיון מעבר לשנת2001 , אולם בשנת 1998 המליץ משרד האנרגיה שלא להאריכו ולהגיע עם החברה לסיכומים בדבר החכרת נכסיה. בהחלטת ממשלה17 מיום 22.8.99 נקבע כי יש לבצע שינויים מבניים בנכסים; לרבות הפרדת חברת תש"ן מחברת פי-גלילות מסופי נפט וצינורות בע"מ; הפרדת התשתיות הנמליות למוצרי דלק, המופעלות כיום על ידי תש"ן, והעברתן לגורמים אחרים שאינם פועלים כיום במשק הדלק המקומי; והפרדת קמ"ד מתש"ן. אולם במכתבו של המנכ"ל דאז של משרד האוצר למנכ"ל תש"ן מאפריל 2000 נכתב כי "אין לבצע כל פעולה המשנה באופן מהותי את מצב נכסי החברה ללא אישור הממשלה מראש ובכתב" ו"כל נכסים דלא ניידי והקבועות... עוברות לקניינה של הממשלה, ביום 5.1.2001 .", עם סיום הזיכיון ללא תמורה למרות המחלוקות בין תש"ן לממשלה בדבר עתידה של החבר ה עם תום תקופת הזיכיון, נחתם ב- 31.12.00 הסכם עקרונות18 המסדיר את המשך פעילותן של תש"ן וקמ"ד בתום תקופת הזיכיון. ביולי 2003 הושגו סיכומים כלכליים של "צוות כלכלי משותף", שבו פורטו הסכמות בנושאי הזכויות בנכסים שיינתנו לחברות, תקופת ההסכמים, דמי השימוש שהחברות ישלמו לממשלה, הסדרים בדבר נכסים שאינם משמשים במשק הדלק, ונושאים נוספים19 . לדברי תש"ן, הוסכם כי עקרונות הסיכום יעוגנו בהסכמים פרטניים בידי צוות משפטי משותף, וכי הסיכום כפוף לאישור הדירקטוריון של תש"ן (שכבר התקבל מאז), ולאישור הגורמים המוסמכים במדינה. . .16 ב-1931 נחתמה אמנה בין חברת הנפט I.P.C. לבין הנציב העליון הבריטי בארץ ישראל להעברת נפט מעיראק לחיפה. בין השנים 1959-1948 הבריטים המשיכו להפעיל את בתי הזיקוק ואתIPC . בשנות החמישים, עם הטלת החרם הערבי, הקימה ממשלת ישראל את החברה הממשלתית "שירותי נפט", שהפכה בשנת 1959 ,, לאחר עזיבת הבריטים את ניהול בית הזיקוק בחיפה ליורשת החוקית של הזכויות והנכסים של חברת הנפט העיראקית. בשנות התשעים שונה שם החברה לתש"ן. 17 החלטת ממשלה מספר127 , "הגברת התחרות בתחום התשתיות במשק הדלק", מיום 22.08.99 . 18 מצד תש"ן חתם על ההסכם יו"ר הדירקטוריון דאז והמנכ"ל, ומצד מדינה חתמו על ההסכם החשב הכללי במשרד האוצר דאז ומנכ"ל משרד האנרגיה דאז. 19 בצוות השתתפו, מטעם הממשלה– נציגי רשות החברות, החשב הכללי במשרד האוצר ומשרד האנרגיה, ומטעם החברה - המנכ"ל, המשנה למנכ"ל וראש אגף כספים. תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1065 .היעדר הסכם הפעלה .חתום עלול להקשות .על פעילותה השוטפת .של תש"ן ומגביר את .חוסר הוודאות .בנושאים קריטיים .לפעילותה משנת 2003 ועד מועד סיום הביקורת מתנהל בין החברה לבין נציגי הממשלה - משרד האנרגיה, משרד האוצר, רשות מקרקעי ישראל (להלן – רמ"י) ורשות החברות - משא ומתן לא רציף, שבמהלכו הוחלפו טיוטות מתוקנות להסכם ההפעלה. אולם ההסכמות וההבנות שהצדדים הגיעו אליהן טרם התגבשו להסכם סופי חתום. היעדר הסכם הפעלה חתום עלול להקשות על פעילותה השוטפת של תש"ן ומגביר את חוסר הוודאות בנושאים קריטיים לפעילותה, לרבות היקף המסים שעל החברה לשלם למדינה; הנכסים שיישארו בחזקתה לאחר חתימת ההסכם, הזכויות בהם והתשלומים בגינם; השפעה על איתנותה הפיננסית עקב שינויים אפשריים בתעריף ההולכה והאחסנה הצפויים לחול בעקבות שינוי מבנה הנכסים; השפעה על יכולתה לגייס הון למימון פרויקטים שיש להם השלכות כלכליות ארוכות טווח; והשפעה על תשלום דיבידנדים למדינה. אגף החשב הכללי במשרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2016 כי האגף פעל רבות בנושא הסכם ההפעלה מול מינהל הדלק במשרד האנרגיה, רמ"י, רשות החברות, תש"ן והגורמים הרלוונטיים . עקב ריבוי הגורמים המעורבים בדבר והמורכבות שבגיבוש ההסכם, ולנוכח קשיים רבים שהערימה החברה לאורך השנים, התעכבה ההגעה להסכם הפעלה מוסכם. אגף החשב הכללי מגבש טיוטה מעודכנת בשיתוף מינהל הדלק במשרד האנרגיה, רמ"י ורשות החברות. הטיוטה צפויה להישלח לתש"ן במהלך השבועות הקרובים ועל בסיסה יתנהל מו״מ עם החברה במטרה להגיע להסכמות ולחתימה על הסכם הפעלה עד סוף השנה. משרד האנרגיה מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2016 כי משנת2003 ועד היום מתקיים משא ומתן בין המדינה לבין תש״ן, וגם לתש״ן תרומה לא מעטה להימשכות ההליכים; לדעת משרד האנרגיה, ולהבדיל מדעתה של תש"ן, לא נגרמו לה נזקים כלכליים מהיעדר הסכם חתום . משרד האנרגיה מציין כי אין מחלוקת על עצם הקצאת הנכסים לתש"ן אלא על פרטי ההסכם. תש"ן מסרה למשרד מבקר המדינה ביולי 2016 כי כל היא פעלה לאורך השנים באופן נמרץ לקידום ההסכם. תש״ן פעלה ופועלת בהתאם למועדים שנקבעים בין הצדדים, העבירה הערות והתייחסות במועדים שהוסכמו, ומעבר לכך, לא אחת שלחה לנציגי המדינה תזכורות שונות בבקשה לקבל את התייחסותם. נוסף על כך, המדינה מבקשת לשנות באופן מהותי הסכמות שהצדדים הסכימו עליהם עוד בשנת 2003 ומנסה לשנות את ההבנות שבבסיסן הן הבנות בנושאים נכסיים להסכם שיש בו אלמנטים רגולטוריים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר כי אי-השלמת החתימה על הסכם ההפעלה אחרי כ-15 שנה של משא ומתן אינה סבירה. על משרד האנרגיה ומשרד האוצר להחליט בהקדם בדבר הזכויות והחובות של תש"ן בנכסים המשמשים לפעילותה, ולהשלים בהקדם יחד עם תש"ן את גיבושו של הסכם ההפעלה, כדי לאפשר את פעילותה הסדירה של תש"ן לטווח ארוך. 1066 | דוח שנתי 67א .אף על פי ששטחו של .מפרץ חיפה הוא .כ-4% משטח מדינת .ישראל, הוא משמש אכסניה לכרבע מהתעשיות המשתמשות בחומרים מסוכנים. במרחב חיפה נמצאים מתקני נפט, לרבות בית זיקוק, מתקני אחסנה, קווי הולכה ומתקנים ימיים, המשמשים לפריקה ולמילוי של מיכליות נפט הקשיים הסטטוטוריים בתכנון ובתחזוקה של תשתיות דלק .היעדר תכנית מתאר לתכניות אנרגיה .אף על פי ששטחו של מפרץ חיפה הוא כ-4% משטח מדינת ישראל, הוא משמש אכסניה לכרבע מהתעשיות המשתמשות בחומרים מסוכנים. במרחב חיפה נמצאים מתקני נפט, לרבות בית זיקוק, מתקני אחסנה, קווי הולכה ומתקנים ימיים, המשמשים לפריקה ולמילוי של מיכליות נפט. תש"ן מפעילה ומתחזקת באזור זה חוות מיכלים לאחסון נפט ומוצריו, קווי דלק, מקשר ימי לקליטת נפט גולמי ונמל דלק לפריקה וטעינה של תזקיקים. כחלק מפעילותה, תש"ן מחזיקה את חוות המיכלים בקריית חיים20 (להלן- חוות המיכלים או המסוף), המשמשת לאחסון תפעולי של נפט גולמי המוזרם לבית הזיקוק בחיפה. את חוות המיכלים ואת מרבית המיכלים שבה הקימו הבריטים בשנות השלושים של המאה העשרים. כדי לענות על צורכי המשק ונוכח הרחבת הפעילות של בתי הזיקוק, בשנות השבעים הוקמו בחוות המיכלים, מיכלים נוספים בעלי נפח אחסון גדול. . .20 .חוות המיכלים נמצאת בשטח המוניציפלי של עיריית חיפה תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1067 . מפה1 : מפת תשתיות דלק באזור מפרץ חיפה . .המקור: תש"ן. .בשל התלות של בז"ח באספקה רציפה של נפט ממיכלי החברה, חוות המיכלים בקריית חיים היא מרכיב חיוני בתשתית משק הדלק. צמצום הפעילות באתר קריית חיים והשבתתו של המתקן עלולים לפגוע באספקה של נפט גולמי לבז"ח ולגרום נזק לרציפות התפקודית של משק הדלק ולכלכלת המדינה21 . במהלך פיתוח העיר חיפה הוקמו סביב מתקני האחסון של תש"ן מבנימגורים, בתי מסחר, בתי מלאכה ומקומות בילוי. קווי הדלק עוברים בקרבת תשתיות עירוניות אחרות ובקרבת תשתיות חומרים מסוכנים של מפעלים אחרים. הקרבה בין מתקני הנפט לאוכלוסייה גרמה למחלוקות במגוון נושאים 22 בין תש"ן לבין עיריית חיפה והמשרד להגנת הסביבה, שבאחריותו לקבוע מדיניות שעיקרה שמירה על הסביבה וצמצום זיהומי מים, קרקע ואוויר, לפרסמה ולאכוף אותה. בניסיון להתיר את הסבך התכנוני שנוצר במפרץ חיפה ולפתור סכסוכים בין הגופים בנוגע לתשתיות, ובהן . .21 מכתב של מנהל מינהל הדלק לראש רשותהרישוי בעיריית חיפה מיום 22.5.13. 22 תושבי האזור וכמה ארגונים סביבתיים מנהלים מאבק במסגרות שונות נגד הימצאות תעשייה כבדה במפרץ חיפה, ובין היתר, נגד הימצאותה של תש"ן באזור זה. 1068 | דוח שנתי 67א .תשתיות אנרגיה, החל משרד הפנים לקדם בשנת 1991 את תמ"א 30 - תכנית המתאר הארצית ל דרום מפרץ חיפה . מטרתה המרכזית של תמ"א 30 היא הגדרת השימושים הלאומיים והמטרופוליטניים במפרץ חיפה וקביעת כלים שיאפשרו את המשך הפיתוח באזור ואת הסדרת שימושי הקרקע שבתחומה בראייה לטווח ארוך (לשנת יעד 2025); מתוך צמצום למינימום של הסיכון לתושבי האזור והפגיעה בסביבה. עם השלמתה של תמ"א 30 בשנת2009 , יישוב המחלוקות התכנוניות ומתן מענה כולל למדיניות הטיפול בתשתיות אנרגיה ואיכות האוויר והסביבה במפרץ חיפה, הועברה התמ"א לאישור הממשלה. בדצמבר 2011 החליטה ועדת השרים לפנים ושירותים שלא לאשר את תמ"א 30 והמליצה להחזיר את התכנית לדיון במועצה הארצית לתכנון ולבנייה במטרה לפצלה על בסיס גאוגרפי. החלק שממערב למסילת רכבת העוברת במפרץ חיפה יטופל במסגרת תמ"א 13//ב1 ( תכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת לפיתוח חזית ים עירונית בחיפה ), והיתר יישאר במסגרת תמ"א 30 . בעקבות הפיצול נידון תכנונן של מרבית תשתיות האנרגיה במסגרת תכנית תמ"א 13//ב1 ., הנמצאת בשלבי עריכה והשלמתה עלולה לארוך זמן רב בהיעדר תכנית מקיפה, מפורטת ומאושרת, יש קושי להוציא אל הפועל תכניות פיתוח במשק הדלק כדי לעמוד ביעדים לשנים הבאות. עקב הצטברות מידע המצביע על רמות אפשריות של זיהום אוויר שמקורו בתעשיות במפרץ חיפה, החלטות ממשלה לצמצום זיהום האוויר באזור, והדרישות של המשרד להגנת הסביבה על פליטות מזהמים לאוויר וטיפול בחומרים מסוכנים, נדרשת תש"ן לבצע השקעות הכרוכות בהקצאת משאבים רבים ובהוצאה כספית ניכרת. היעדר אופק תכנוני של אזור חיפה מגביר את החיכוך בין תש"ן לבין מוקדי השלטון המקומי באזור זה, לרבות קושי להוציא לפועל פרויקטים שגרתיים לתחזוקת מתקני תש"ן. מינהל התכנון והמועצה הארצית מסרו בתגובתם למשרד מבקר המדינה באפריל 2016 , כי בשנים האחרונות המועצה הארצית משקיעה חלק ניכר מאוד מזמנה בישיבותיה לקידום תשתיות אנרגיה בראי יה כוללת , ועושה כן כמיטב יכולתה, בשיתוף הדוק עם משרד האנרגיה, אשר לו הראי יה הכוללת בנושא . עוד הוסיפו בתגובתם, כי תמ"א 30 , תכנית קרקעות הצפון23 ותכנית מפורטת לבית זיקוק חיפה נמצאות בשלבי תכנון מתקדמים ביותר. בפני מוסדות התכנון ה שונים הדנים בתכניות באזור מפרץ חיפה עומדת המדיניות התכנונית שנקבעה בתמ״א 30. תמ״א30 משמשת עד לאישורה מסמך מנחה לתכנון תשתיות אנרגיה באזור מפרץ חיפה. המדיניות התכנונית הנגזרת מתמ"א 30 אף אומצה במסגרת תכנית המתאר המחוזית תמ״מ 624, שהיא התכנית החלה על שטח מפרץ חיפה בשלב זה, ומגדירה אזור תעשייה שבו מוצע לרכז תשתיות אנרגיה. עוד מסרו מינהל התכנון והמועצה הארצית כי ה סיבה המרכזית לדחייתה של הממשלה את תמ״א 30 בדצמבר2011 הייתההתנגדות חנ״י (חברת נמלי ישראל) להכליל את שטח הנמל בתחום התמ״א. בעקבות זאת החליטה הממשלה לגרוע מהתמ״א את החלק שבמחלוקת ולהכלילו במסגרת תמ״א 13//ב1. לאחר החלטת . .23 .ראו בפרק "תכנית מתאר לפיתוח לקרקעות הצפון" להלן 24 סעיף5.5 לתמ״מ.6 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1069 .הממשלה, כאמור, גובשה תמ״א 30 במתכונתה המצומצמת, ובעקבות הצורך בסדרת תיאומים עם משרד האנרגיה ועם המשרד להגנת הסביבה חל עיכוב בהגשתה לאישור. עריכת התמ׳׳א המעודכנת הושלמה, והיא מצויה לקראת העברה לאישורה בקבינט הדיור. משרד האנרגיה מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2016 כי תכנית אב למשק האנרגיה מקודמת על ידו ובמועצה הארצית מקודמת תמ״א 41 - תכנית מתאר ארצית לתשתיות האנרגיה. תכנית האב ותמ״א 41 עובדות בהיזון חוזר ואמורות לתת ביטוי ומענה כולל לדרישות כפי שנקבע במשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה הארצית לתכנון ולבנייה כי הזמן הארוך והקשיים הרבים בדרך לאישור תמ"א 30 יש בהם כדי לפגוע פגיעה קשה בתכנון משק האנרגיה ובמרקם העירוני באזור חיפה. היעדר תכנית אב ותמ"א כוללת למשק האנרגיה בכלל, ולמפרץ חיפה בפרט, מקשה על הוצאתם לפועל של פרויקטים חיוניים נקודתיים, מחדד את חילוקי הדעות הנוקבים ומגביר את חוסר האמון ואת המתח בין השלטון המקומי לבין גורמים שונים במשק האנרגיה. לדעת משרד מבקר המדינה, אף על פי שתמ״א 30 משמשת עד לאישורה מסמך מנחה לתכנון תשתיות אנרגיה באזור מפרץ חיפה ועקרונותיה מנחים את המדיניות הנגזרת מתמ"מ 6 , בכל זאת יש סוגיות רבות ומורכבות שנדרש להסדירן. על המועצה הארצית לתכנון ולבנייה להעלות בפני הממשלה את הקשיים הנובעים מהיעדר אסדרה ומעיכוב בקבלת החלטות במשק האנרגיה, ולבקש מהממשלה לקבל החלטה על דרכי פעולה לאסדרתו מהר ככל האפשר, דרכי פעולה שיכללו את כל הבחינות והבדיקות הנדרשות, לרבות מגוון ההיבטים הסביבתיים. .תכנית מתאר לפיתוח קרקעות הצפון .בשנת 1990 החלהתש"ן להכין את התכנית (חפאג - 1139 )/א(להלן - תכנית קרקעות הצפון) לייעוד קרקע בשטח של כ -600 דונם ממזרח למתחםבז"ח, להקמת מתחם שישמש לאחסון דלקים במקום המתחמים הישנים שבבעלותה . מתחם זה נועד לשמש חלופ ה לשלושה מתחמי אחסון דלק גדולים הנמצאים כיום בריכוזי אוכלוסין צפופים במרחב מפרץ חיפה: חוות המיכלים בקריית חיים, חוות המיכלים בשכונת אלרואי שבקריית טבעון ו חוות המיכלים "20 אקרס"25 . באוגוסט 2001 הגישה תש"ן לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה חיפה (להלן - הוועדה המחוזית) את תכנית קרקעות הצפון. בדצמבר 2004 הושלם תסקיר השפעה על הסביבה, ובמהלך 2007-2005 נערכו על פי דרישתם של המשרד להגנת הסביבה, עיריית חיפה ואיגוד ערים חיפה, השלמות לתסקיר הזה. ביולי 2009 אישרה הוועדה המחוזית כי התכנית תואמת את תמ"א 30 ואת תכנית המתאר המחוזית של מרחב חיפה- תמ"מ 6 . את . .25 אתרזה נמצא בתחומי נמל חיפה, בסמיכות לנמל הדלק, קרוב לעיר התחתית של חיפה. 1070 | דוח שנתי 67א .למרות השנים הרבות .שעברו מיום שתש"ן .החלה בקידומה של .תכנית המעבר .לקרקעות הצפון, .הממשלה החליטה .לבצע בחינה כלכלית .של כדאיותו רק .בספטמבר 2015 הפקדת התכנית החליטה הוועדה המחוזית להתלות בכמה תנאים26 ,ולדרוש מתש"ן מגישת התכנית, למלאם בשיתוף גופים נוספים, עד ינואר 2010. רק באוקטובר2013 , ולאחר שמולאו כל הדרישות, הופקדה התכנית לפרסום ברשומות, ולוועדה המחוזית הוגשו תשע התנגדויות. לנוכח ההתנגדויות התגלעו מחלוקות עמוקות בין המשרד להגנת הסביבה ועיריית חיפה לבין תש"ן ומשרד האנרגיה, ובבסיסן המחלוקת על נפח האחסון במסוף הצפוי לקום בקרקעות הצפון, רמות זיהום האוויר המרביות האפשריות באזור המפעלים במתחם הזה, מרחקי ההפרדה בין מתקני דלק לאזורים מאוכלסים ועוד. רוב החברים בוועדה המחוזית המשתתפים בדיונים על תכנית לקרקעות הצפון מסכימים כי הפתרון המיטבי לשדרוג מתקני התשתית הישנים במפרץ חיפה הוא העברתם לקרקעות הצפון, הקמת מתקנים העומדים בתנאים המחמירים ביותר של בטיחות ואיכות סביבה, פינוי שטחם של המתקנים הקיימים, ניקוי הקרקע והתאמתה לשימושים אחרים. אולם לצד המחלוקות שהתגלעו, ולמרות השנים הרבות שעברו מיום שתש"ן החלה בקידומה של תכנית המעבר לקרקעות הצפון, הממשלה החליטה לבצע בחינה כלכלית של כדאיותו רק בספטמבר 201527 . משרד האוצר השלים את הבחינה בכלכלית של כדאיותו 28 ,בדצמבר אותה השנה. נוסף על כך משרד האנרגיה מתנגד למימון חלקי של הפרויקט באמצעות שינוי התעריפים שתש"ן גובה על אחסנה והולכה, עקב החשש מעלייה במחירי הדלק ומפגיעה בתחרות של תש"ן מול הובלת דלק במיכליות כביש. משרד מבקר המדינה מעיר למש רד האנרגיה ולמשרד האוצר כי ראוי היה להשלים את בחינת כדאיותו של הפרויקט בשלבי תכנונו המוקדמים. עליהם לקבל החלטה על אופן המימון הראוי של העברת תשתיות תש"ן לקרקעות הצפון ולספק לוועדה המחוזית את כל הנתונים הכלכליים הנדרשים. אם לא תתקבל החלטה כאמור בנוגע לאופן המימון הראוי עלול להיווצר קושי בהשלמת הכנתה של תכנית חפאג-1139. אחת מהמחלוקת המרכזיות בין תש"ן לוועדה המחוזית והמשרד להגנת הסביבה היא הקביעה של המשרד להגנת הסביבה בדבר ערכי זיהום האוויר המותרים במתחם קרקעות הצפון. המשרד להגנת הסביבה פועל, בין השאר, מכוח חוק אוויר נקי ותקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה), התשע״א - 2011 .ערכי היעד . .26 כגון השלמת הכנתם של סקר הסיכונים ושל סקר פליטות מזהמים לאוויר לפי הנחיות המשרד להגנת הסביבה; הכנת תכנית מפורטת לפינוי חוות המיכלים שיועברו לקרקעות הצפון; בדיקת הגבהתם של המיכלים ושל המאצרות; בדיקת מיקומה של תחנת כיבוי האש ושטחה במתחם; הקמת מתקן אימונים והכנת נספח ניקוז לפי דרישתה של רשות נחל קישון. 27 החלטת הממשלה529 מיום 6.9.15. 28 בנובמבר2015 השלימה חברת גיזה את הדוח שכותרתו "פרויקט קרקעות הצפון- ניתוח כדאיות כלכלית". במסגרת העבודה הוצגו שלוש חלופות בדבר היקף התשתיות שיש להעביר לקרקעות הצפון ומידת התועלת הכלכלית שבכל חלופה. תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1071 .שנקבעו בתקנות מבוססים על המתודולוגיה של ועדת אלמוג29. בשנת2006 פרסמה ועדת אלמוג את מסקנותיה בעניין ערכי הייחוס הסביבתיים למזהמים כימיים באוויר. מסקנות הוועדה הן הבסיס למדיניות של המשרד להגנת הסביבה בכל הנוגע לקביעת רמות זיהום האוויר המקובלות. בסוף שנת 2010 החלו במדידות בנזן 30 בשכונת קריית בנימין בקריית אתא הסמוכה לבז"ח ולמפעלים שלידה, ונמצאו בהן חריגות מעטות מערכי היעד היממתים, אולם ממוצע המדידות השנתי נמוך בהרבה מערכי היעד. על אף נתוני הניטור שבידי המשרד להגנת הסביבה, לדברי משרד הבריאות31 נתוני ניטור של חומרים מזהמים הרלוונטיים לתש"ן אינם משקפים את התמונה הכו ללת של פליטת מזהמים לאוויר, שכן הם כוללים מזהמים מסוימים בלבד. בינואר 2012 החליטה הוועדה המחוזית כי נפח האחסון בקרקעות הצפון יהיה 1,280,000 מ"ק, וכי רמות הבנזן שיפלטו מהמיכלים אינן מסוכנות לציבור כפי שנקבע בתסקיר השפעה על הסביבה 32 .ואושר על ידי המשרד להגנת הסביבה במאי 2014 החליטההוועדה המחוזית לאשר את התכנית. על החלטה זו הוגשו עררים למועצה הארצית שההכרעה בהם טרם התקבלה. בהחלטת ביניים של ועדת המשנה לעררים בעניין קרקעות הצפון מדצמבר 2015 התבקש המשרד להגנת הסביבה לקבוע את היקף נפח הא חסון של נפט ואת התנאים להפעלת המסוף החדש בקרקעות הצפון, אם מביאים בחשבון גם את הימצאותם של מפעלים מזהמים אחרים בסביבה. בתגובתו של המשרד להגנת הסביבה להחלטת הביניים מדצמבר 2015 נקבע כי כדי לעמוד בערכי היעד33 בשכונות הסובבות את קרקעות הצפון ובערכי הסביבה34 בגדר של קרקעות הצפון, אפשר להתיר במקום אחסון של עד 400,000 מ"ק דלק גולמי. כדי להגדיל את נפח האחסון מעבר ל- 400,000 מ"ק תצטרך תש"ן להמציא אישור חדש מהמשרד להגנת הסביבה על כך שהוספת נפח האחסון לא יגרום לחריגה ברמת זיהום האוויר, בגדר קרקעות הצפון מעבר לערכי הסביבה שקבע המשרד. . .29 הוועדה מונתה על יד מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה ומטרתה לקבוע, בין השאר, את ערכי הייחוס הסביבתיים למזהמים כימיים באוויר. ערכים אלו נועדו להיות כלי פיקוח לבחינה ולרישוי מפעלי תעשיה, כדי להבטיח את בריאות הציבור. 30 בנזן הוא חומר אורגני שנפלט בתהליכי ייצור שונים, ובהם ייצור דלקים, וכן החומר נפלט מסוגים שונים של מוצרי דלק. החומר נחשב מסוכן לבריאות ויכול להוביל להתפתחות מחלות נשימתיות ומחלות הסרטן. 31 מתוך הצגת עמדת מ שרד הבריאות בוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה הדנה בערר על תכנית קרקעות הצפון. 32 מסקנות תסקיר השפעה על הסביבה התבססו על הרצת מודלים סטטיסטיים ולא על בסיס מדידות אמת שלא נערכו באותה התקופה. 33 ערכי היעד הם ערכים של נוכחותם באוויר של מזהמים. ערכים אלו מנויים בתוספת הראשונה לחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 בפרקי זמן נתונים, וחריגה מהם יוצרת חשש לפגיעה בבריאות האדם או באיכות חייהם של בני אדם, בנכסים או בסביבה, לרבות בקרקע, במים, בחי ובצומח. ערכי היעד אינם מחייבים על פי החוק, אך יכולים להצביע על אזורים שבהם רמת נוכחותם של מזהמים גבוהה ביחס לאזורים אחרים. 34 ערכי הסביבה הם ערכים שחריגה מהם היא זיהום אוויר חריג או בלתי סביר. ערכים אלו ייקבעו על בסיס ערכי היעד והידע המדעי והטכנולוגי העדכני, ומתוך התחשבות באפשרות המעשית למניעת חריגה מערכי היעד. חריגה מערכי הסביבה אסורה על פי החוק. 1072 | דוח שנתי 67א .תש"ן טענה מנגד כי דרישה זו אינה מאפשרת הקמת מסוף חדש בקרקעות הצפון, היות שנפח האחסון המרבי נמוך מדי, אינו מאפשר את פיתוח משק הדלק ואינו מאפשר את העברתם של המסופים אלרואי ו-"20 אקרס" לקרקעות הצפון. נוסף על כך, בשכונה הסמוכה לקרקעות הצפון קיימו ת חריגות מערכי היעד היממתיים גם ללא הקמת מסוף חדש במקום. לפיכך ביקשה תש"ן מהוועדה המחוזית ומהמשרד להגנת הסביבה לבחון את תרומתה השיורית לזיהום האוויר ולקבוע את הרף המרבי של תרומה זו, ולא להטיל עליה אחריות לזיהום האוויר שנגרם ממפעלים אחרים ומכלי הרכב הנעים ב אזור. לטענת תש"ן, שאף משרד האנרגיה תומך בה, לנוכח דרישת תכנית קרקעות הצפון, רק עליה מוטלת האחריות לרמת הזיהום בסביבה, והיא תישא באחריות לחריגות של זיהום האוויר אף שהיא אינה אחראית לו. להלן תרשים המתאר את התרומה היחסית של מזהמים. .תרשים 1 : מקורות פליטת בנזן בישראלבשנת 2014 . . :מקורמסמך רקע לעדכון ערכי איכות אוויר (2016 )- המשרד להגנת הסביבה (היקף הפליטות של תש"ן הוא חלק מ"תעשיות האנרגיה") .ממדידות שנעשו בקרבת מסוף קריית חיים ומדוח פליטות לאוויר שהוגש לוועדה המחוזית35 עולה, כי פליטות המזהמים של תש"ן נמוכות, ועל פי חישובים הן צפויות להיות כ -2% מכלל הפליטות באזור. גם מדידות שמדד המשרד להגנת הסביבה . .35 ( את הדוח ערכה חברת פז הנדסה וניהול1980 .) בע"מ תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1073 .ממדידות שנעשו .בקרבת מסוף קריית .חיים ומדוח פליטות .לאוויר שהוגש לוועדה .המחוזית עולה, כי .פליטות המזהמים של .תש"ן נמוכות, ועל פי .חישובים הן צפויות .להיות כ-2% מכלל הפליטות באזור מראות כי רמת פליטת המזהמים ממסוף קריית חיים נמוכה. להלן גרף המתאר את נתוני זיהום האוויר שאסף המשרד להגנת הסביבה ביחס לערך היעד היממתי המותר, בשכונה הסמוכה למסוף קריית חיים. .תרשים 2 : ממוצע יממתי של ריכוזי בנזן בתקופה 25.10.15 -8.9.15 . . דו"ח ניידת ניטור אוויר, בית ספר דגניה- המשרד להגנת הסביבה .המשרד להגנת הסביבה מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2016 כי למשרד מיפוי ומידע רב על מקורות הפליטה של מזהמי אוויר, ובכלל זה דיווח של המפעלים עצמם לפי חוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה - חובות דיווח ומרשם), התשע״ב-2012 , ומידע מפורט ועדכני שנאסף במסגרת הליך רישוי המפעלים לפי חוק אוויר נקי, התשס״ח-2008 (להלן- חוק אוויר נקי), כמו סקרי פליטות וסקרי השפעה על הסביבה של המזהמים הנפלטים לאוויר מהמפעל. המשרד להגנת הסביבה הוסיף כי לדעתו, המידע שיש בידו יחד עם כלי הרישוי הפיקוח והבקרה הקיימים בידו, יאפשרו פיקוח הולם. עוד מסר המשרד כי מאז 2010 נקבעו למפעלים באזור קרקעות הצפון דרישות לאסדרה סביבתית שטרם הושלמה. דרישות אלו הביאו להפחתה משמעותית בפליטות של חומרים מסוכנים בכלל, ושל פליטות בנזן בפרט. בחודשים הקרובים יידרשו המפעלים , שטרם קיבלו היתר פליטה כנדרש בחוק אוויר נקי, לפעול לצמצום נוסף של פליטות המזהמים. מנתוני הניטור של תחנת קריית בנימין, הסמוכה לקרקעות הצפון, עולה כי החל משנת 2013 אין חריגות מערכי היעד בבנזן. לפיכך, לדעת המשרד להגנת הסביבה , בהתאם לדרישות המפורטות בהוראות התכנית לקרקעות הצפון בשלב ראשון אין מניעה מל ממש חלק ניכר מהתכנית, ובהמשך יהיה אפשר לממש את רובה, אם לא את כולה. 1074 | דוח שנתי 67א .חוסר הוודאות בדבר כמויות החומרים המסוכנים הצפויות להיפלט לאוויר עם אישור התכניות האלה, הקושי לזהות את מקור זיהום האוויר והיעדר נתונים מקיפים ומוסכמים על השפעתם של החומרים האלה על בריאות הציבור ועל הסביבה, מחייבים החלטה לאומית בדבר מידת ההצדקה לרכז תשתיות רבות כל כך באזור מסוים, שעלולות להגביר את רמות הסיכון הצפויות מכך לאוכלוסייה ולסביבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אחד מסלעי המחלוקת לאישור תכנית קרקעות הצפון ונפח האחסון שמתוכנן באתר הוא אופן מדידת רמת זיהום האוויר באזור והדרך לאתר את מקורו. נוכח עמדתו של המשרד להגנת הסביבה שבאה לידי ביטוי בתשובתו למשרד מבקר המדינה ולפיה יש בידיו מידע מקיף על מקורות הפליטה המאפשר לו לקבוע דרישות מתאימות עבור המפעלים השונים על מנת להבטיח את הפחתת פליטות מזהמים לאוויר, עליו להשתמש במידע זה גם באזור קרקעות הצפון כך שהתכנית תיתן מענה הולם למשק האנרגיה לרבות בסוגיית נפח האחסון והדבר יאפשר פיקוח יעיל וקפדני על המזהמים ובמידת הצורך אף יאפשר להטיל עליהם סנקציות מתאימות. .תשתיות תש"ן במרחב העירוני .המשרד להגנת הסביבה מופקד גם על יישום חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג - 1993 . על פי החוק, המשרד להגנת הסביבה "רשאי להתנות את מתן היתר הרעלים בתנאים מיוחדים שיש לקיים לפני מתן ההיתר, כן רשאי הוא לקבוע בהיתר תנאים מיוחדים, ורשאי הוא, בכל עת, להוסיף אן לגרוע מהם, הכול על מנת להגן על הסביבה או על בריאות הציבור"36 . ההגדרה הרחבה של "תנאים מיוחדים" מספקת למשרד סמכויות נרחבות ביישום מדיניותו ובהטלת סנקציות על מפרי מדיניות זו. .שיטה להערכת סיכונים .עד שתתקבל החלטה בעניין העברת תשתיות נפט לקרקעות הצפון יש צורך להמשיך בתחזוקה שוטפת של התשתיות הקיימות, מחד גיסא, וכן יש צורך לגבש פתרונות שיבטיחו כי השפעתן של התשתיות האמורות על בריאות הציבור מזערית והשפעתן על איכות הסביבה עומדת בתנאי הסף שקבע המשרד להגנת הסביבה, מאידך גיסא. הממשלה החליטה37 בשנת2000 לאמץ את הסקר האינטגרטיבי שבוצע בשנת 1998 במפרץ חיפה, שבמסגרתו בוצעה הערכת סיכונים של התעשייה במרחב חיפה בשיטה ההסתברותית38. עם התקרבותם של מרכזי האוכלוסייה למתקני הנפט . .36 חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993 , סעיף3.ה 37 החלטת הממשלה 1271 /(חמ3 ) מיום 9.3.00 (החלטה שאימצה את החלטת ועדת השרים לחומרים מסוכנים מספר חמ/3 מיום 20.2.00.) 38 השיטה ההסתברותית בוחנת את הנזק שנגרם ממספר רב של תרחישים, אומדת את הנזק של כל אחד מהם ומכפילה בהסתברות שיתרחשו. תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1075 .בכלל, ולמסוף קריית חיים ב פרט, פרסם המשרד להגנת הסביבה הנחיות חדשות הנוגעות למרחקי ההפרדה בין מתקני תשתית לבין מבנים המשמשים את האוכלוסייה (להלן - רצפטור ציבורי). בשנת 2011 פרסם המשרד להגנת הסביבה חוזר מנכ"ל - מדיניות מרחקי הפרדה במקורות סיכון נייחים (להלן - חוזר מנכ"ל)39 . על פי הכת וב בחוזר מנכ"ל, הוא פורסם נוכח מגמה גוברת והולכת של מפעלים הפועלים בקרבת אזורים שבהם ריכוז האוכלוסייה גדול; זאת בין היתר, בעקבות הפיתוח העירוני המואץ, הגורם הגברת התקרבות בין שימושי קרקע שונים, וכן בעקבות הוראותיהן של תכניות רבות המאפשרות את הקרבה המסוכנת, ולעתים אף בגין היעדר אכיפה של חוקים ונהלים בדבר בנייה בלתי חוקית על ידי הגופים המוסמכים. עקב הקרבה של רצפטורים ציבוריים למפעלים גבר החשש כי אם תחול תקלה או דליפה ממיכלי נפט ובעקבות כך תתלקח בהם אש, ייווצרו גלי חום שיקשו את פינוי האוכלוסייה ואת הסיוע לה. המשרד להגנת הסביבה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2016 כיבחירת השיטה לחישוב מרחקי ההפרדה נבחרה בעקבות דיונים מקצועיים ארוכים ולאחר שהנושא נידון ביסודיות, בין היתר מול משרדי ממשלה שונים ומול התעשייה וכן נבחן במסגרת וועדת שרים לרגולציה40 . בבסיס המדיניותנקבע כי שיטת הערכת הסיכונים תתבסס על השיטה הדטרמיניסטית 41 ולא על השיטה ההסתברותית כבעבר, וכי התרחיש שנבחר להערכת הסיכונים הינו סביר. המשרד להגנת הסביבה הוסיף כי באחריותו ובסמכותו לבחון את מדיניותו בעניין זיהום הסביבה ולעדכנה מדי פעם בהתאם לדרישות העדכניות והאפשרויות שעומדות לפניו באותו המועד. לדעת המשרד לנוכח העובדה כי עברו 11 שנה מיום קבלתה של החלטת הממשלה 1271 /(חמ3 ), אפשר- ואף ראוי - לפרסם מדיניות מעודכנת ומאוזנת המביאה בחשבון את טובת בריאות הציבור מחד גיסא, ואת הצורך בפיתוח תעשייה בטוחה מאידך גיסא. משרד האנרגיה ותש"ן מתנגדים לשיטת הערכת הסיכונים החדשה המתבססת על השיטה הדטרמיניסטית. בין הסיבות להתנגדות: המתודולוגיה שנבחרה לקביעת התרחיש הסביר ודרישות הסף - הנקבעות לפי השיטה הדטרמיניסטית - לעמידה בתקן שקבע המשרד להגנת הסביבה. לדברי תש"ן ומשרד האנרגיה, ה ערכת הסיכונים בשיטה הדטרמיניסטית הנהוגה בגרמניה מתבססת על תרחיש ייחוס קשיח וסביר ולפיו מרחקי ההפרדה נקבעים רק למתקנים בתכנון ואינם מוחלים על מתקנים קיימים, ולעומת זאת על פי ההנחיות של המשרד להגנת הסביבה, תרחיש הייחוס מתבסס על תרחיש ייחוס מחמיר ומדיניות מרח קי ההפרדה חלה גם על מתקנים קיימים. נוסף על כך נקבעו בחקיקה הסדרים נורמטיביים מסוימים שתכליתם להבטיח את בטיחות השימוש בחוות המיכלים ואין צורך רגולציה נוספת. משרד האנרגיה ותש"ן חוששים שהדרישות של המשרד להגנת הסביבה מתבססות על מתרחיש זה והדרישות המחמירות שנוס פו לתרחיש המקורי הנהוג בגרמניה . .39 חוזר מנכ"ל זה עודכן בשנת2014. 40 ועדת השרים לתיאום רגולציה הוקמה מתוקף החלטת הממשלה מספר 43 מיום 31.5.15 כדי לאפשר הכרעה במחלוקות בין משרדי ממשלה בנושאים רגולטוריים. 41 .השיטה הדטרמיניסטית מבוססת על קביעת תרחיש סביר שהסיכוי להתרחשותו ודאי 1076 | דוח שנתי 67א .להתאמת המסוף לעמידה בדרישות הסף, כאמור, עלולות לגרום להוצאה כספית ניכרת, ואף להיות מושתות על מתקני נפט אחרים, ובכך לגרום לסגירתם. תש"ן מציינת כי על אף ההפסדים הניכרים, היא השביתה כמה מיכלים גדולים הנמצאים בקרבת רצפטורים ציבור יים במסוף קריית חיים, לפי הנחיותיו של המשרד להגנת הסביבה. גם מינהל התכנון הביע את הסתייגותו מהמדיניות החדשה של מרחקי ההפרדה, בין השאר בנוגע להגדרה הרחבה של "רצפטור ציבורי"42 , המגבילה מאוד את הבנייה ואת הפיתוח בקרבת מתקני נפט, לנוכח החשש שיישום ההנחיות האלה יביא לסגירת מפעלים43. .תנאים מיוחדים בהיתר הרעלים .הדרישות של המשרד להגנת הסביבה בנוגע לחומרים מסוכנים וההנחיות בנושא זה מוכתבות לתש"ן באמצעות היתר רעלים שהוא נותן לה מדי כמה שנים. ללא היתר זה, חברה המשתמשת בחומרים מסוכנים אינה יכולה לפעול ואף עלולה לאבד את רישיון העסק שלה. בשנת 2012 , עם פרסום המדיניות החדשה של המשרד להגנת הסביבה, הגישה תש"ן למשרד להגנת הסביבה תיק מפעל מעודכן44 , ובו פורטו בין היתר הסיכונים הנשקפים בגין הפעלת חוות המיכלים בקריית חיים בסמוך לרצפטורים ציבוריים הנמצאים בקרבתה45 . בשנים2012 ו-2013 התקיימו דיונים בין תש"ן, משרד האנרגיה והמשרד להגנת הסביבה כדי לבחון את כלל האפשרויות המקצועיות, לרבות מרחקי ההפרדה להפחתת סיכונים שמקורם במתקני הנפט המופעלים במסוף קריית חיים. ביולי 2013 גיבש המשרד להגנת הסביבה את בסיס המדיניות לקביעת מרחקי ההפרדה, אולם תש"ן, בהתבסס על חוות דעת מנוגדת, חלקה על מדיניות זו. על אף המחלוקת, פרסם המשרד להגנת הסביבה בפברואר 2014 עדכון להיתר רעלים שניתן לתש"ן רק חודשיים קודם לכן, בדצמבר 2013 , ובו תנאים חדשים ולוחות הזמנים ליישומם. על פי עדכון זה, על תש"ן לשדרג את מערכות הכיבוי במסוף ולהגדיל את המלאים של אמצעי הכיבוי. כמו כן, על תש"ן לבנות קיר חוסם קרינת חום בגובה 20 מטר ובאורך קילומטר אחד בתוך עשרה חודשים (לרבות שלבי התכנון והוצאת ההיתרים). לדברי החברה, מדובר בפרויקט ארוך טווח המחייב השקעה כספית מהותית. לנוכח המשאבים הניכרים שתש"ן תצ טרך להשקיע בפרויקט הכדאיות הכלכלית של תכנית המעבר לקרקעות הצפון שהמשרד להגנת הסביבה מעוניין בקידומה מוטלת בספק. כמו כן, לטענת תש"ן פתרון זה אינו מיושם בשום מקום אחר בעולם, וללא קשר להתנגדותה לדרישה זו, אי אפשר להשלים . .42 לדוגמה, בית עלמין, פארק ציבורי וחניון נחשבים "רצפטור ציבורי" ויש להתייחס אליהם כמו לבית ספר או לבית מגורים. 43 מתוך תשובה של משרד הפנים לשאילתה של ח"כ ניצן הורביץ מ - 18.11.14. 44 כל מפעל העוסק בחומרים מסוכנים מחויב להגיש תיק מפעל על פי תקנות רישוי עסקים (חומרים מסוכנים), התשנ"ג-1993. 45 מסקנות הערכת סיכונים שצורפו לתיק מפעל היו כי רצפטורים ציבוריים ברדיוס של כ -236 מטרים מגדר המפעל נמצאים בטווח סכנה במקרה של אירוע חומרים מסוכנים בתוך גדר המפעל. תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1077 . .פרויקט בהיקף כה גדול בפרק הזמן שהוקצבלדברי תש"ן, דרישות לא סבירות אלו מחייבות אותה לפנות לערכאות משפטיות, ואף מחייבות הקצאת משאבים ניכרת לנושאים שאינם בליבת העשייה של החברה. 1. בעקבות עדכון היתר הרעלים בפברואר 2014 , שלדברי תש"ן בוצע במפתיע ובמהלך עבודתה של חברה בין-לאומית שתש"ן התקשרה עמה כדי לק בל חוות דעת על הסיכונים ועל מרחקי ההפרדה הנחוצים במסוף בקריית חיים, באפריל 2014 "עתרה תש"ן לבגץ46 ,בבקשה לבטל את התנאים החדשים בהיתר הרעלים ולחלופין להאריך את פרק הזמן שהוקצב למילוים. במהלך ההליך המשפטי לא נכנסו התנאים החדשים לתוקפם. בשנים 2014 ו-2015 התנהל דין ודברים בין תש"ן לבין המשרד להגנת הסביבה, התקיימו דיונים שבהם הועברו חוות דעת מקצועיות מטעם הצדדים, והצדדים ביקשו מפעם לפעם מבית המשפט לדחות את הכרעתו בנושא כדי למצות את הדיונים ביניהם. במסגרת המגעים האלה הבהירה תש"ן כי לפי עמדתה אמצעי הבטיחות בחוות המיכלים מספקים ועולים בקנה אחד עם הוראות הדין הרלוונטיות לעניין זה47. בדצמבר2015 נמחקה העתירה לבקשת תש"ן וזאת בעקבות כך שהמשרד להגנת הסביבה הסכים לפרסם תנאים חדשים שיאזנו כראוי בין האינטרס הציבורי למזעור הסיכון הנשקף מהמסוף לבין הצרכים של תש"ן. 2. בינואר2016 הציע המשרד להגנת הסביבה ההצעה לצפות את המיכלים בחומר ייעודי המעכב בעירה ואף להעמיק את מאצרות48 הדלק שמסביב למיכלים, כפי שהציעה תש"ן בעבר. אולם, תש"ן ומשרד האנרגיה מתנגדים לפתרון של ציפוי המיכלים בשל עלותו הגבוהה, הסתייגות רשות הכבאות מהפתרון, הקושי בתחזוקת המיכלים שעלול להיגרם בעקבות הציפוי 49 , החשש שפתרון זה יושת גם על מסופים אחרים, והחשש שהשקעת כספים גדולה בשדרוג המערכות במסוף תפגע בתועלת הכלכלית של המעבר לקרקעות הצפון. לדברי תש"ן היא מתנגדת לציפוי המיכלים וסבורה כי פתרון זה עלול להגדיל את הסיכון מהשפעתה של ק רינת חום לרצפטורים ציבוריים בזמן שרפה. המשרד להגנת הסביבה מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2016 כי הוא בחן את תוצאותיה האפשריות של העברת חוות המיכלים לקרקעות הצפון, ולהערכתו עלויות המיגון לא ישפיעו על כדאיות המעבר. יתרה מזו, לוחות הזמנים הארוכים שנקבעו ליישום תכנית קרקעות הצפון ואי -הוודאות בכל הנוגע ליישום המעבר נדרש לפעול בדחיפות למיגון חוות המיכלים במסוף קריית חיים. . .46 בג"ץ 3058/14 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' גב' רחל דוד, הממונה לפי חוק חומרים מסוכנים התשנ"ג- 1993 ', במשרד להגנת הסביבה (מחוז צפון) ואח, פדאור 14 (56 )153. 47 תקנות רישוי עסקים (אחסנת נפט) תשל"ז-1976 והוראות מפקח כבאות ראשי (להלן - מכ"ר) 511 של רשות הכבאות וההצלה ותקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי במפעלי תעשייה או מלאכה) תשל"ב-1972. 48 שטח שעליו בנוי מכל או מיכלים לנפט ומוקף בדפנות מתאימות למניעת התפשטות הנוזל מחוצה לו. 49 לדברי תש"ן, ציפוי מיכלים בחומר מעכב בערה עלול לשבש בדיקה פיזית ותחזוקה, להשפיע על הקירור הטבעי של המכל ולשבש את מערך הבדיקות התקופתיות של המיכלים. 1078 | דוח שנתי 67א .ממכתב של רשות .הכבאות מפברואר .2016 עולה כי היא .מסתייגת מהתנאים החדשים הנוגעים לכיבוי אש שנקבעו בהיתר הרעלים של תש"ן וכי הם אף מנוגדים להנחיות רשות הכבאות ויישומם עלול לגרום לנפגעים ולנזק בעת אירוע שרפה במסוף 3. תש"ן מערערת על סמכותו של המשרד להגנת הסביבה לקבוע בהיתר רעלים תנאים הנוגעים לכיבוי אש50 . לדעת תש"ן, רק לרשות הכבאות יש סמכות לקבוע תנאים הנוגעים לבטיחות אש בחוות המיכלים, מתוקף תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי במפעלי תעשיה), התשל"ב -1972 . תקנות אלה קובעות כללים מפורטים בדבר אמצעי הבטיחות הנדרשים במפעלים מסוגים שונים, בין היתר על פי החומרים שנעשה בהם שימוש במפעלים האלה וטמפרטורת ההתלקחות שלהם. לתש"ן אישור כבאות בתוקף, שחודש בינואר 2016 . ממכתב של רשות הכבאות מפברואר 2016 עולה כי היא מסתייגת מהתנאים החדשים הנוגעים לכיבוי אש שנקבעו בהיתר הרעלים של תש"ן וכי הם אף מנוגדים להנחיות רשות הכבאות ויישומם עלול לגרום לנפגעים ולנזק בעת אירוע שרפה במסוף. כמו כן, הדרישות החדשות אינן עולות בקנה אחד עם תורת הלחימה של רשות הכבאות ועלולות להביא לקריסתה של המערכת החיונית לכיבוי שרפות. רשות הכבאות ציינה כי מסוף קריית חיים עומד בכל הדרישות של רשות הכבאות והורתה לתש"ן שלא לבצע כל שינוי במערך הכיבוי ללא אישורה, שאם לא כן יבוטל אישור הכבאות שניתן לה בינואר 2016. משרד האנרגיה מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2016 כי אף שהמשרד להגנת הסביבה פעל בתוקף סמכותו, ה דרישות מתש״ן בנוגע לחומרים מסוכנים אינן עולות בקנה אחד עם הכללים הבין-לאומיים המקובלים . הדרישות בדבר מרחקי ההפרדה הנדרשים בין מיכלי הדלק לאזורים מאוכלסים ושיטות ההגנה על המיכלים אינן מקובלות בשום אתר אחר בעולם. המשרד להגנת הסביבה מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה באפריל 2016 כי הוא פעל מול רשות הכבאות הארצית לתיאום הדרישות השנויות במחלוקת. המשרד להגנת הסביבה קבע כי בהיתר הרעלים של מסוף קריית חיים נכללו דרישות ברורות, ישימות ומאוזנות להבטחת צמצום הסיכון הנשקף לאוכלוסייה בגין הקרבה למיכלי הדלק, וכי יושבו המחלוקות שהיו בין המשרד לרשות הכבאות לעניין הטיפול בשרפות. עוד מסר כי הפתרונות הייחודיים גובשו לנוכח הקרבה החריגה בין רצפטורים ציבוריים למיכלי הדלק, וכי עלות מימושם לא תשפיע על כדאיות המעבר של מסוף קריית חיים לקרקעות הצפון וזאת שלא לפי עמדת משרד האוצר ומשרד האנרגיה. רשות הכבאות מסרה בתגובתה למשרד מבקר המדינה ביולי 2016 כי היא קובעת את סדרי הכבאות הנדרשים , ואילו המשרד להגנת הסביבה קובע דרישות לקבלת היתר רעלים. כדי למנוע אי-התאמה בין ה דרישות הוכן נוהל משותף (שעדיין לא הסתיים הת הליך שבמסגרתו הצדדים מעירים הערות בעניינו). הרשות לא מסכימה לציפוי המיכלים בחומר מעכב בעירה כי "הציפוי עלול לגרום לכך שהחום ילכד בתוך המכל, יגביר את הח ום ויגרום לרתיחת הדלק. בנוסף הציפוי עלול למנוע מטבעות הקירור לבצע את ייעודם". . .50 הנימוקים לחוסר סמכותו של המשרד להגנת הסביבה לפי תש"ן מפורטים בעתירה לבג"ץ 3058/14 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' גב' רחל דוד, הממונה לפי חוק חומרים מסוכנים התשנ"ג- 1993 ', במשרד להגנת הסביבה (מחוז צפון) ואח, סעיפים 74-57 , פדאור15 (62 ) 582. תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1079 .על המשרד להגנת הסביבה ו על רשות הכבאות לחדד את סדרי העבודה ביניהם בנוגע ל מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים, באופן שיאפשר להביא בחשבון את חלוקת הסמכויות ותחומי האחריות הנתונות לכל אחד מהם ולעגן את הצורך ב תיאום ביניהם במידת הצורך. 4. נוכח המחלוקות כאמור, פנה משרד האנרגיה לוועדת השרים לתיאום רגולציה. ביולי 2016 לאחר כמה וכמה פגישות בין הגורמים הנוגעים לעניין, שהתקיימו בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הוסכם כי אופן קביעת תרחיש הייחוס ואופן בחינת מרכיביו על ידי המשרד להגנת הסביבה היו סבירים. עוד נקבע כי תרחיש הייחוס במסוף קריית חיים אינו נוגע בהכרח למסופים אחרים51 . כמו כן המליצה הוועדה כי על המשרד להגנת הסביבה להציע חלופות למיגון לצד החלופות שהציע תש"ן, וכי עליו להביא בחשבון את ההשפעות הכלכליו ת הצפויות בעקבות יישומן של חלופות אלו. על המשרד להגנת הסביבה להעדיף שימוש באמצעי מיגון אקטיביים במקרים שהדבר מפחית משמעותית את עלויות המיגון. הוועדה הגיעה לידי מסקנה כי מיגון המיכלים הקרובים ביותר לרצפטורים ציבוריים מוערך בסכום של כ-40 .מיליון ש"ח 5. כאמור, לפי סעיף 3 (ה) לחוק חומרים מסוכנים, התשנ"ג-1993 , מוקנית למשרד להגנת הסביבה (או על פי לשון החוק - הממונה) סמכות רחבה לקבוע תנאים להענקת היתר רעלים ואף להוסיף תנאים לפי הצורך, "הכול על מנת להגן על הסביבה או על בריאות הציבור". ואולם גם סמכות מינהלית רחבה יש להפעיל אך ורק לאחר שמונחת בפני הרשות "תשתית עובדתית הולמת"52 , ולאחר בחינה יסודית של העובדות ובאופן שהפעלת שיקול הדעת לא תהפוך למעין "קפריזה"53 . הפעלת שיקול הדעת המוענקת לרשות בצורה מידתית ומאוזנת חשובה במיוחד כאשר עשויות להיות להחלטת הרשות השלכות מרחיקות לכת, הנוגעות גם לערכי יסוד, כגון הזכות לקניין וחופש העיסוק. בעקבות כך שנושא התנאים והדרישות שקבע הממונה לשם מתן היתר רעלים הובא לפני בית המשפט, ביטל הממונה חלק מדרישות אלו במסגרת הסכמת הצדדים למשיכת העתירה על ידי תש"ן. לפיכך יתכן שדרישות אלו או חלקן לא היו מבוססות דיין, בין מאחר שהתשתית העובדתית והמדעית לא הייתה שלמה, ובין מאחר שלא בוצעה בחינה יסודית דיה של תשתית זו. . .51 סיכום דיון בוועדה מדצמבר2015. 52 בג"ץ 2013/91 - (עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מ"ו1 ,)271. 53 בג"ץ 986/05 פלד ואח' נ' עיריית ת"א-יפו (לא פורסם). 1080 | דוח שנתי 67א .לדעת מבקר המדינה, לנוכח העובדה שהרשות קיבלה סמכות ושיקול דעת רחבים מחובתה לנקוט משנה זהירות כדי לוודא כי ההחלטות והדרישות שקבעה יעמדו במבחן הסבירות והמידתיות. כל זאת, הן כדי שלא לפגוע באמון הציבור ברשויות המינהליות, והן כדי להשיג את המטרות החשובות שלשמן הוקמו בדרך מאוזנת המביאה בחשבון את מכלול האינטרסים הציבוריים הכרוכים בנושא. מינהל התכנון והמועצה הארצית מסרו בתגובתם למשרד מבקר המדינה באפריל 2016 כי"בתכניות המקודמות כיום עבור מתקני תשתית ישנה הנחייה ברורה של המשרד להגנת הסביבה בנושא של שמירת מרחקים מרצפטורים ציבוריים, נושא זה נבחן בתסקירי ההשפעה על הסביבה בהתאם לתרחישי ייחוס שקובע המשרד להגנת הסביבה. מינהל התכנון ומוסדות התכנון מקפידים באופן שוטף על הטמעת מגבלות בין תשתיות אנרגיה לאזורים מאוכלסים, בתאום עם המשרד להגנת הסביבה". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח השינויים שביצע המשרד להגנת הסביבה בשיטה לחישוב מרחקי ההפרדה, יש לוודא כי מדיניות מרחקי ההפרדה מיושמת במסגרת כל הליכי התכנון. מהכתוב בחוזר מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה עולה שממצאים בשטח, ובעיקר במפרץ חיפה, מעידים כי חלה התקרבות בין רצפטורים ציבוריים למתקני תשתית ללא הקפדה מספקת על מרחקי ההפרדה, ותופעה זו גרמה להחמרת הקריטריונים להבטחתם של רצפטורים כאמור בפני סכנות אפשריות. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח התמשכות הדיונים בנושא תכנית קרקעות הצפון והקשיים ביישומה המלא בעתיד הקרוב , יש חשיבות עליונה להבטיח שהמסוף בקריית חיים לא יסכן רצפטורים ציבוריים הסמוכים לו במקרה של אירוע חומרים מסוכנים בתוך המסוף. על המשרד להציג דרישות ברורות, ישימות ומאוזנות הניתנות לביצוע בזמן סביר, כדי להבטיח שרמות הסיכון הנשקפות במסגרת הפעלת המסוף לא יהיו גבוהות מהסביר, ולעמוד על כך שהפתרון שיושג לצמצום הסכנות האלה יהיה בר-יישום ויגביר את הבטיחות באתר. בעת קבלת ההחלטות בנוגע לחוות המיכלים של תש"ן במפרץ חיפה, על המשרד להגנת הסביבה להביא בחשבון את השפעתן על התכנית להעברת חוות אלה לקרקעות הצפון. .ההליכים הסטטוטוריים לשיפוץ צנרת נפט בין מסוף קריית חיים ובז"ח .מסוף קריית חיים הוא הספק היחידי של נפט גולמי לבז"ח. המסוף מספק כ-60% מהצריכה היומית של בז"ח. הנפט מוזרם מהמסוף לבז"ח בארבעה צינורות תת - קרקעיים שבבעלות תש"ן, והם עוברים ברצועת מקרקעין שאף היא שייכת לתש"ן (להלן - פרוזדור A ). שלושה מהצינורות הונחו לפני כשמונים שנה והרביעי - לפני תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1081 .כמה עשרות שנים, ועל פי נתוניהם הפיזיים יש צורך בהחלפתם בשל החשש מזיהומי קרקע ומהשבתה חלקית או מלאה של הזרמת נפט לבז"ח במקרה של תקלה. לצד הצנרת של תש"ן טמונים בפרוזדור A גם כמה צינורות של חומרים מסוכנים ושל תשתיות עירוניות אחרות. כמו כן, יש תכניות להעביר קו חלוקה של גז טבעי באותה רצועת קרקע. בפברואר 2012 הגישה תש"ן בקשה לעיריית חיפה לקבל היתר בנייה54 כדי לבצע עבודות אחזקה בקווי אספקת דלק, אולם הבקשה לא התקבלה על ידי מחלקת הרישוי משום שלא מולאו הדרישות של מחלקת מידע תכנון עיר בעירייה. יותר משנה פעלה תש"ן כדי למלא את דרישות מחלקת מידע תכנון עיר, ובהן התאמת תכנית תשתיות בין תש"ן לתאגיד מים עירוני, למחלקת תכנון דרכים ולמחלקת תכנון לטווח ארוך בעירייה. בד בבד עם הניסיון של תש"ן לקבל היתר לביצוע עבודות אחזקה בפרוזדור A , תאגידי המים של אזור הקריות ביקשו וקיבלו מעיריית חיפה היתר לבצע עבודות להחלפת קו ביוב העובר בחלקו בפרוזדור A55. עקב עיכובים בקבלת האישור להחלפת צנרת הנפט ממחלקת מידע ותכנון עיר של עיריית חיפה, בדצמבר 2012 הגישה תש"ן ערר לוועדה המחוזית חיפה 56 שעניינו הימנעות עיריית חיפה ממתן היתר להחלפת צינורות דלק של תש"ן בפרוזדור A . ביוני 2014 הגישה העירייה כתב תשובה לוועדת הערר המחוזית בחיפה וצירפה לו כתב הרשאה לביצוע העבודות בתנאי שימולאו שורה של תנאים נוספים. יש לציין כי כתב ההרשאה שהוצג ביוני 2014 נשא את התאריך 4.7.13 כך שלמעשה הוא הוצג לתש"ן רק כשנה לאחר כתיבתו בפועל. באוגוסט 2014 , משנודע לתש"ן על כתב ההרשאה ועל רשימת התנאים הנוספים שעליה למלא בטרם תקבל היתר להתחיל בעבודות שיקום קווי הדלק, היא פעלה לקבל הסכמה להארכת המועד למילוי הדרישות הנובעות מכתב ההרשאה הזה. ביום שבו נקבע הדיון בערר, 2.9.14 , הסכימה העירייה להאריך את המועד למילוי התנאים, הסכמה שהובילה לביטול הערר בהסכמת שני הצדדים. ב- 22.1.15 , במהלך התהליך למילוי הדרישות של כתב ההרשאה מיולי2013 , הוציאה העירייה כתב הרשאה נוסף, ובו שלושה סעיפים של דרישות נוספות שלא הופיעו בכתב ההרשאה הקודם מ - 4.7.13 , שעל בסיסו בוטל הערר בספטמבר 2014 . עד מועד סיום הביקורת סעיפים אלו הם סלע המחלוקת בין תש"ן לעיריית חיפה. כמו כן, העירייה דרשה מתש"ן לבצע שיקום נופי באזורים הנמצאים באזור פרוזדור A . לטענת תש"ן הצעותיה לשיקום נופי לא קיבלו מענה. כמו כן, תש"ן נדרשה לבצע . .54 על פי תקנות התכ נון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל -1970 , תקנה 1 א (ב) על מהנדס הוועדה המקומית להמציא למבקש הבקשה להיתר בנייה אישורים הנוגעים לתכנית בפרק זמן של 30 יום. על פי תיקון 101 התשע"ד-2014 לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה -1965 סעיף86 ()א (א4 ), יו"ר הוועדה המקומית ידון בתכנית ויחליט אם להפקידה, לדחותה או להתנות תנאים להפקדתה בתוך 45 .ימים (נוספים) מיום שהוגשה לו 55 תש"ן התנגדה לביצוע העבודה וביקשה לכרוך את מתן האישור להחלפת צנרת ביוב בשטחה עם קבלת היתר להחלפת צנרת נפט בפרוזדור A . תש"ן טענה שזה יקטין את זיהום האוויר מהעבודות, את מטרדי הרעש וסגירת נתיבי התחבורה, ויצמצם את הסיכוי שתנועת כלים הנדסיים כבדים בסביבת צנרת הנפט הישנה יגרמו לנזק בצנרת. 56 ערר מספר 420/13. 1082 | דוח שנתי 67א .על חשבונה מיגונים מעל קווי הדלק שבאזור הכניסה לאצטדיון קריית חיים, לנוכח מאמציה של העירייה לקדם באזור תב"ע חדשה לבניית שכונת מגורים. תכנית זו טרם הופקדה להתנגדויות ולכן לא זכתה להתייחסות של תש"ן ולא ניתנה לה הזכות להשפיע על התוואי של כבישי הגישה לשכונה. תש"ן מתנגדת לתנאי זה בגלל עלותו הגבוהה ואי -הוודאות בעניין התכנון הסופי של השכונה וכבישי הגישה שמסביבה. בפברואר 2016 הודיעה תש"ן למשרד מבקר המדינה כי קיבלה את ההיתר להתחיל בעבודות להחלפת הצנרת בפרוזדור A . לדברי תש"ן עיריית חיפה הסירה את הדרישה למיגון הקווים באזור הכניסה לאצטדיון והגמישה את הדרישות בעניין השיקום הנופי. משרד האנרגיה מסר ל משרד מבקר המדינה ביולי 2016 כי עריית חיפה מתנגדת לפרויקט קרקעות הצפון ולכן לא ברורה ציפיית העיריה כי תש״ן תעתיק כבר עכשיו את קווי הדלק בפרוזדור רצועה A ,(שבבעלותה) לרצועה אחרת. בנוסף לאמור לעיל סוגיית מנהרת התשתית הינה חזון עתידי בעל עלויות כספיות משמעותיות ביותר, לא בכל מקום קיימת הצדקה למנהרה מעין זו. יתרה מכך לקווי הדלק קיים תקן והליכי הסדרה סביבתיים המאפשרים להם להיות מונחים בתת הקרקע בעלות נמוכה ביותר וללא סיכון משמעותי לאוכלוסייה, כך שאין סיבה להוצאת קווי הנפט הגולמי מרצועה A. לעומת זאת, עיריית חיפה מסרה בתגובתה למשרד מבקר המדינה מאפריל2016 כי היא עומדת על כך שאחסנת הדלקים והולכתם בתחומה תתקיים באופן בטיחותי ומודרני, לצמצום הסכנה לסביבה, ומתוך שימת לב לצמצום זיהום אוויר וקרקע ועמידות בפני רעידות אדמה. לדברי העירייה, מדינת ישראל נוקטת גישה קצרת רואי ודורשת מחברות המשתמשות בתשתיות של חומרים מסוכנים רק תיקוני שבר לצורכי אחזקה מינימליים ואינה מעודדת השקעות בחידוש התשתיות. המדינה מתעלמת מההשלכות של מדיניות זו, ועיריית חיפה נאלצת לשלם מחיר סביבתי ותדמיתי כבד עקב ריכוזם הגבוה של תשתיות חומרים מסוכנים במפרץ חיפה, תשתיות שחלקן מיושנות מאוד וגורמות לזיהומים סביבתיים. עוד הוסיפה עיריית חיפה כי החלפת הצנרת בפרוזדור A57 מתוך התעלמות מתכנית ההעתקה של חוות המ יכלים בקריית חיים וממנהרת התשתיות המתוכננת לקום בתוואי פרוזדור תשתיות 58F (להלן- פרוזדור F) , היא מקרה נוסף של הסתכלות לטווח קצר. מ ינהל הדלק במשרד האנרגיה וחברת תש״ן, שהיו שותפ ים לחזון העתקת חוות הדלקים, החליטו בשלב מסוים להתנתק ממנו, ואף התנגדו לו, מתוך התעלמות מהמשמעות הסביבתית לטווח הארוך. חמור מכך, במסגרת החלפת הצנרת בפרוזדור A תש״ן מתעקשת שלא להשקיע בחזות הפרוזדור שבאחריותה , דוחה דרישה לשיקום נופי ומתנגדת להגנה על הצנרת בקטע צר של פרוזדור A , כפי שתוכנן בתכנית שאושרה בוועדה המקומית. גישה זו אינה מקובלת עוד בגופי תשתית אחרים, כגון חברת החשמל, כביש 6 ועוד, שלמדו כי השתלבות במרחב שבו הן פועלות היא ערך חשוב ויש להקצות לכך תשומת לב ומשאבים. . .57 ראו מפה1 'בעמ11. 58 .ראו שם תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1083 .בשנים 2015-2012 התריעה תש"ן בפני גורמים במשרד .האנרגיה, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, במשרד הביטחון ובפני גורמים אחרים על הצורך הדחוף לא רק בחיבור חברות חשמל פרטיות לצנרת הדלק המרכזית, אלא גם בשדרוג הקיבולת בקווי הולכת הדלק המרכזיים ובהרחבתה לטענת העירייה, תש״ן הרחיקה לכת בכך ש טענה ש שני התנאים האלה, השיקום הנופי ו ההגנה על הצנרת בקטע הדרך המתוכננת, הם ה גורם המעכב. הפעם הראשונה שבה העלתה תש״ן התנגדות לשתי הדרישות האלה הייתה אל מול משרד מבקר המדינה. תש״ן לא טרחה אף לפנות בנושא לעירייה או לפעול בדרך מ ינהלית לביטול הדרישה. לדעת משרד מבקר המדינה, השימוש היומיומי בצנרת נפט בפרוזדור A , חיוניותה למשק הדלק, גילם המתקדם ומצבם הפיזי של הצינורות, מחייבים נקיטת צעדים מידיים להחלפתם בטרם תתרחש תקלה שתוצאותיה עלולות לגרום לזיהום סביבתי, לפגיעה באוכלוסייה ובמרקם החיים באזור המפרץ, להשבתה של בתי הזיקוק ולפגיעה במשק הדלק. נוסף על כך, לנוכח הפעולות לשדרוג תשתיות לאחסון נפט וריכוז ן בקרקעות הצפון במטרה לצמצם את הסכנה הנובעת מהימצאות התשתיות האלה במרחב העירוני, על משרד האנרגיה ומשרד האוצר לשקול שימוש בפרוזדור F .בטווח הארוך עד למציאת פתרון מוסכם אחר למיקום תשתיות דלק, על עיריית חיפה לפעול עם תש"ן בפרקי זמן סבירים לליבון המחלוקות ביני הן בעניין תחזוקתם השוטפת של המתקנים הקיימים. על תש"ן מוטלת החובה לפעול למזעור ההשפעה מהימצאות מתקניה במרחב עירוני. לדעת משרד מבקר המדינה, על עיריית חיפה לגבש קריטריונים ברורים ושקופים בעניין היקף השיקום הנופי שיידרש מחברות הפועלות בתחומה. פרק זמן של ארבע שנים לטיפול בבקשה להיתר אינו סביר, ועל העירייה מוטלת החובה לפעול לטיפול בבקשה במסגרת הזמן שקצב המחוקק. .תכנון מערך הולכת דלק כגיבוי לגז .עד שנת 2020 צפוי היקף הייצור של יצרני החשמל הפרטיים לעלות עד כדי40% מסך ההספק המותקן במשק החשמל. ייצור החשמל בתחנות הכוח של היצרנים הפרטיים נעשה באמצעות גז טבעי. על פי הרישיון חויבו היצרנים הפרטיים להחזיק מלאי חירום של דלקי גיבוי שיספיק לייצור חשמל לפרק זמן קצר במקרה של כשל באספקת הגז הטבעי. בעת מחסור בגז טבעי ב-2012 הצליחה תש"ן לספק לתחנות הכוח של חברת החשמל את הכמויות הנדרשות של דלק, ובכך שמרה על יכולתן של תחנות הכוח לספק חשמל ברציפות. בשנים 2015-2012 התריעה תש"ן בפני גורמים במשרד האנרגיה, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, במשרד הביטחון ובפני גורמים אחרים על הצורך הדחוף לא רק בחיבור חברות חשמל פרטיות לצנרת הדלק המרכזית, אלא גם בשדרוג הקיבולת בקווי הולכת הדלק המרכזיים ובהרחבתה. לדברי תש"ן למשרד מבקר המדינה, הקווים הקיימים אינם יכולים לתת מענה לצרכים אזרחיים ולצרכים ביטחוניים בעת ובעונה אחת, משום שבאזור הדרום הוקמו תחנות חשמל חדשות, שיהיה צורך להזרים אליהן דלקים שונים כגיבוי לגז טבעי בזמן תקלה או בשעת חירום. 1084 | דוח שנתי 67א .בשנת 2015 אושרה בסיועו של משרד האנרגיה תמ"א2/37 , במסגרתה תוקם צנרת ארצית לקווי דלק מקבילים לקווי גז טבעי קיימים ללא צורך בהליך סטטוטורי נוסף. בדיונים בנושא הערכת הרציפות האנרגטית בהיעדר גז טבעי, שהתקיימו בהובלת המטה לביטחון לאומי, הוחלט שיש לפעול מיד לשדרוג הקווים ולחיבור יצרני חשמל פרטיים לצנרת דלק כגיבוי. בדצמבר 2015 נחתם הסכם בין תש"ן לרח"ל, ובו רח"ל מתחייבת לממן באופן חלקי את תכנון הפרויקט האמור. לדברי תש"ן, חיבור יצרני חשמל פרטיים לקווי הדלק המרכזיים אינו כלכלי, והיא לא תוכל לגבות מהצרכנים דמי הולכה, כי השימוש בצנרת זו נעשה רק בעת חירום, ולכן המדינה צריכה למצוא פתרונות תקציביים אחרים למימוש הפרויקט הזה, בין במסגרת התעריף הכולל של הולכת דלק ואחסונו, בין ממקורות אחרים. ממכתב ו59 של מנהל מינהל הדלק והגז במשרד האנרגיה עולה כי ועדת מחירים משותפת למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר צפויה להכיר בהוצאות הקמת הקווים ותפעולם במסגרת " צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים", התשנ"ו -1996 . עוד הוסיף מנהל מינהל הדלק והגז כי רשות החשמל נכונה לראות בתעריף זה הוצאה של מערך החשמל. עד מועד סיום הביקורת נושא זה טרם הוסדר. משרד האנרגיה מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2016 כי הוא יזם והביא לאישורה של תמ״א 2/37 תכנית המאפשר ת הנחת צנרת דלק ברצועות הצנרת של הגז הטבעי ללא צורך בהיתר בנייה60. בכך ניתן מענה לגיבוי בדלק לכל תחנות הכוח לייצור חשמל המוזנות בגז. רשות החשמל מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2016 כיטרם קבלת החלטה בעניין הכרת עלויות הפרויקט בתעריף החשמל יהיה צורך בהתייעצות מסודרת עם רשות החשמל והנושא טרם הובא לדיון במליאת הרשות. הבעת הנכונות של הצוות המקצועי ברשות בדיונים הפנימיים להכיר בעלויות האלה אין בה כדי לחייב את מליאת הרשות להכיר בהם, ואין בה כדי לכבול את שיקול דעת הרשות. אגף התקציבים במשרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2016, " כי מרגע פנייתו של מנהל הדלק אל אגף התקציבים, האגף נענה לסוגיה ונרתם לקידום התשתית המדוברת בכל הנוגע למימון הקווים ושינוי תעריפים בוועדת המחירים או בתעריפי החשמל. ככל שאלו ידרשו, בכוונת גורמי המקצ וע להביא בהקדם בפני השרים המלצה לעניין זה". . .59 מכתב של מנהל מינהל הדלק למנכ"ל תש"ן- "התאמת מערכת הזרמת הדלק לצורכי המשק, 2016." 60 בהתאם לתיקון לסעיף261 .(ד) לחוק התכנון והבנייה תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1085 . לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח תלותו של המשק באספקתו הסדירה של החשמל, ולנוכח הסיכונים העלולים למנוע את רציפות הזרמת הגז הטבעי, יש חשיבות עליונה לפריסה מיטבית ומהירה של קווי הדלק כדי לגבות את מערך הגז הטבעי. על משרד האנרגיה ורשות החשמל לבחון דרכים לקידום הפרויקט, ועל משרד האנרגיה ותש"ן לדאוג ליישום הפתרון שיוחלט עליו בלוח הזמנים המהיר ביותר האפשרי. .עמידות תשתיות דלק באסונות טבע .מדינת ישראל ממוקמת על שברים גאולוגיים פעילים הגורמים לרעידות אדמה חזקות במחזוריות ממוצעת של אחת לכתשעים שנים 61 . בשנת 1980 נכנס לתוקפו ת קן ישראלי מס' 413 - "תכן עמידות מבנים ברעיד ות אדמה " (להלן - תקן 413 ). תקן 413 , שעודכן במשך השנים, מחייב בנייה על פי קריטריונים מחמירים כדי להגביר את העמידות בפני רעידות אדמה. על פי תקן זה, מבנה אמור לספוג את זעזועי הקרקע עד לרמה שנקבעה בתקן 62, ולאפשר לאנשים להימלט ממנו. ואולם נמצא שלפי התקן, אין הכרח שהמבנה ימשיך לתפקד לאחר רעידת האדמה, אף שבתקן נקבעו תנאים מחמירים לבניית מבנים מסוימים63. חלק ממתקני תש"ן נבנו בטרם כניסתו לתוקף של תקן413 , קרוב לאזורים רגישים להתרחשות רעידת אדמה חזקה, ויש חשש שהמתקנים האלה לא יהיו מסוגלים לשרוד רעידת אדמה חזקה. ועדת ההיגוי הבין -משרדית להיערכות לרעידות אדמה (להלן - הוועדה להיערכות לרעידות אדמה), פועלת במשרד הביטחון והיא גוף מתכלל שבאחריותו להנחות את משרדי הממשלה ואת החברות הממשלתיות בנוגע לתרחישי הייחוס לרעידות אדמה והדרך להיערך לתרחישים האלה. מפגישות שקיימו עובדי משרד מבקר המדינה עם יו"ר הוועדה להיערכות לרעידות אדמה היוצא, עולה כי קשה לאמוד את התנהגות הקרקע בזמן רעידת אדמה עקב מח סור בנתונים מספקים וחוסר מומחים בתחום הזה. בתסקיר השפעה על הסביבה שנערך לתכנית לקרקעות הצפון מ-2004 נכלל פרק על רעידות אדמה, אולם מעיון בפרוטוקולים של דיוני הוועדה המחוזית נראה שהנושא לא זכה להתייחסות מעמיקה. חלק מהעררים להחלטת הביניים לתכנית קרקעות הצפון עסקו אף הם בנושא זה. משרד מבקר המדינה בדק בוועדה להיערכות לרעידות אדמה אם קיימות הנחיות מיוחדות הנוגעות לתשתיות נפט והתקנים שעליהן לעמוד בהם כדי לעמוד ברעידת אדמה הצפויה על פי תרחישי הייחוס הרלוונטיים. לטענת הוועדה, משרד האנרגיה הוא האחראי למתן הנחיות . .61 רעידת האדמה המשמעותית האחרונה בישראל התרחשה ב-1927 . הנתונים נמסרו על יד הוועדה להיערכות לרעידות אדמה. 62 .על פי סוג המבנה 63 מבנים בעלי חשיבות ציבורית גבוהה האמורים לתפקד בעת רעידת אדמה ולאחריה: מבני תחנות כוח, בתי חולים, תחנות מכבי אש, תחנות משטרה, מרכזות טלפון, תחנות עזרה ראשונה (לרבות הכניסות והמעברים ולרבות מבני השירות ומיכלי המים המשרתים אותן). 1086 | דוח שנתי 67א .כאלה. מבירור במשרד האנרגיה לא נמצאו הנחיות מיוחדות בדבר היערכות לרעידת אדמה של תשתיות נפט. תש"ן מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2016 כי בשנת2006 היא ביצעה בדיקת עמידות של מיכלי הנפט בחוות המיכלים במרחב חיפה ונתנה דעתה לסיכונים הסיסמיים ולחוזק מעטפת המיכלים. כמו כן, באזור המתקנים של תש"ן נעשו קידוחים לאיתור העתקים סיסמיים ובוצעה הערכה לסיכויי ההתנזלות של האתרים. על פי הבדיקה נמצא כי כל המיכלים בנפחים העולים על 14,000 מ"ק במתקני החברה במרחב חיפה לא ייפגעו מרעידת אדמה. משרד האנרגיה מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2015 כי "תשתיות חברת תש״ן עומדות ברובן המכריע בכללי API (סוכנות הדלק האמריקאי) לעמידות ברעידת אדמה". משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה להיערכות לרעידות אדמה ולמשרד האנרגיה כי עליהם לגבש עם המומחים בתחום הנחיות שיהיו בסיס לתכנון מתקני נפט חדשים בכלל ולתכנון מתקנים חדש ים בקרקעות הצפון בפרט. כמו כן, על תש"ן ומשרד האנרגיה לבחון אם כל המתקנים הקיימים צפויים לעמוד ברעידות אדמה החזויות (על פי התרחיש) ולבחון את הצורך בחיזוקם. תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1087 .סיכום .כדי להבטיח אספקה סדירה של דלק למשק יש להפעיל משק דלק יעיל, בטיחותי ומודרני, וכן לפתח את תשתיות האחסנה וההולכה של הדלק ולתחזק אותן כנדרש. אף שחלפו כשני עשורים מאז שהחליטה הממשלה להסדיר את מכלול הפעילויות של משק האנרגיה, עדיין לא השלים משרד האנרגיה את גיבוש תכנית האב למשק האנרגיה ואת חקיקתו של חוק משק הדלק. עקב כך נבצר ממשרד האנרגיה להכין תכניות פיתוח ולקבוע כללי אסדרה מתאימים ועדכניים שיאפשרו את מימושן כדי להבטיח כי אספקת הדלק למשק תהיה איכותית ואמינה, וכי מידת הזמינות של הדלק תהיה רבה. ריבוי תכניות מתאר למשק האנרגיה הנמצאות בהכנה, והזמן הארוך החולף עד להשלמתן יוצרים קשיים בתכנון המשק, מעצימים את ההבדלים בין התכניות ואת הסתירות ביניהן ומובילים להוצאת כספים מיותרת. המחלוקות העמוקות בנושא תכנון תשתיות משק הדלק והעיכובים בהעברתן של תשתיות הדלק ממרכזי אוכלוסייה פוגעים באינטרס הציבורי של השמירה על איכות הסביבה, על בריאות הציבור ועל ביטחונו. היעדר אסדרה נורמטיבית עדכנית, עיכובים בהשלמתן של תכניות פיתוח במשק הדלק והקושי של המאסדרים לקבל החלטות מרחיקות לכת גורמים לדשדוש ולהתנהלות משברית של משק זה. בהיעדר נתונים מספקים על רמות הזיהום ועל השפעתן על בריאות הציבור, על אף המחקרים המעידים על השפעות אלה, נפגעת היכולת לקבל החלטות בנוגע לתכנון משק הדלק. נוכח המחלוקות בדבר חלקו של משק האנרגיה לזיהום בכלל, ולזיהום במפרץ חיפה בפרט, על הממשלה לשקול אם ריכוז תשתיות רבות באזורים הקרובים לאוכלוסייה הוא הכרחי, ולבחון מהן רמות הסיכון הצפויות הנשקפות עקב כך לאוכלוסייה ולסביבה. עקב אי-מימוש התכנית להעברת המיכלים של תש"ן לקרקעות הצפון "מולכדה" החברה - תש"ן מעוניינת להקים מתקנים חדישים ברמה הבטיחותית הגבוהה ביותר, אך משיקולי בטיחות היא נאלצת להמשיך להשקיע כספים רבים במתקנים הקיימים. בהיעדר פתרון אחר יש להבטיח כשירות מיטבית של התשתיות הקיימות, ועל המאסדרים השונים לפעול בשיתוף תש"ן בתוך זמן סביר ליישום כל הצעדים הנדרשים בתחום איכות הסביבה, התכנון והבטיחות. כדי להבטיח רציפות תפקודית של משק החשמל בנסיבות שבהן לא תתאפשר אספקת גז טבעי, וכדי להבטיח אספקה סדירה של דלק לצרכים ביטחוניים, על משרד האנרגיה, משרד האוצר ורשות החשמל לשקול דרכים לקידום הפרויקט לשדרוג קווי הולכת הדלק. תחנות פרטיות לייצור חשמל אינן ערוכות לזמן חירום משום שאינן מחוברות לתשתיות הולכת דלק ארציות. ולכן קיים חשש ממשי שבזמן חירום, אם ייווצר מחסור בגז שילווה בקשיים של חברת החשמל לספק חשמל בכמות הנחוצה, הן יושבתו, אף שמדובר בשירות חיוני ביותר למשק. על משרד האנרגיה ומשרד האוצר למצוא לכך פתרון ללא דיחוי.

תקציר:
 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ .תש"ן - פיתוח ואחזקת תשתיות אחסנת דלקים והולכתם . תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1055 .תקציר .רקע כללי .לאחר מציאתם של מאגרי גז טבעי והמעבר לשימוש בגז טבעי, צריכת הדלקים האחרים (להלן - דלק) במשק האנרגיה בישראל נמצאת במגמת ירידה. ואולם, דלק הוא מרכיב חיוני בתמהיל האנרגטי של מדינת ישראל משום שהוא משמש גיבוי לגז הטבעי ובשל תרומתו לרציפות תפקודית של המשק. פריסה יעילה של תשתיות דלק מחייבת אסדרה ואישור של תכניות מתאר למשק האנרגיה. חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן או החברה) היא חברה בבעלות מלאה של המדינה, והיא מספקת שירותי אחסון, הזרמה ואספקה של מוצרי דלק. תש"ן נוסדה בשנת 1959 ואליה הועברו הזכויות והנכסים של חברת הנפט העיראקית1 . חברת קו מוצרי דלק בע"מ (להלן - קמ"ד) היא ח ברת בת בבעלות מלאה של תש"ן, והיא עוסקת בתכנון, בהקמה בהפעלה ובתחזוקה של מתקני דלק ומערכי הולכת דלק. תש"ן וקמ"ד מעסיקות כ -370 עובדים בסך הכול, והמחזור השנתי שלהן בשנת 2015 הסתכם בכ-370 .מיליון ש"ח . .פעולות הביקורת .מיולי 2015 ועד פברואר 2016 (להלן- מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את פעילות תש"ן. הבדיקה נעשתה בחברת תש"ן 2 , במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה), במשרד להגנת הסביבה וברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות). בדיקות השלמה נעשו ברשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל)3, בעיריית חיפה, ב מטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל), באגף התקציבים, באגף החשב הכללי ובמינהל התכנון שבמשרד האוצר, ברשות הכבאות וההצלה (להלן - רשות הכבאות) וברשות לשירותים ציבוריים (להלן - רשות החשמל). . . .1 בשנת1931 נחתמה אמנה בין הנציב העליון הבריטי בארץ ישראל לבין חברת הנפט העיראקית (I.P.C ) להעברת נפט מעיראק לחיפה דרך עבר הירדן, ועל בסיס אמנה זו פעלה חברת הנפט העיראקית. 2 כל הממצאים וההערות שבדוח הנוגעים לתש"ן נוגעים גם לקמ"ד. 3 רשות החירום הלאומית, הפועלת כגוף מטה מתאם ליד שר הביטחון ומסייעת בידו לממש את אחריות העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. 1056 | דוח שנתי 67א .הליקויים העיקריים .העדר מסגרת נורמטיבית לפעילותו של למשק הדלק .1. בשנת1997 החליטה הממשלה להטיל על שר האנרגיה להביא לפני הממשלה הצעת חוק להסדרת פעילותו של משק הדלק. במועד סיום הביקורת, כמעט שני עשורים לאחר שהתקבלה ההחלטה האמורה וזמן רב לאחר שהחלו במשק הדלק שינויים ניכרים, טרם הושלמה חקיקתו של חוק זה. 2. בינואר2001 פג תוקפו של זיכיון תש"ן, וערב פקיעתו נחתם בין נציגי המדינה לבין החברה הסכם עקרונות בדבר המשך פעילותן והסדרת נכסיהן של תש"ן וקמ"ד. בשנת 2003 גובשו הבנות נוספות בנושאים האלה והוסכם כי הדברים יעוגנו בהסכמים פרטניים (להלן - הסכם ההפעלה). הממשלה טרם אישרה סופית את ההסכ ם והדבר מגביר את חוסר הוודאות ומקשה את פעילותה השוטפת של תש"ן. 3. במועד סיום הביקורת משרד האנרגיה עדיין לא גיבש תכנית אב למשק האנרגיה. היעדר תכנית אב פוגע, בין השאר, בניתוח צורכי משק הדלק, בפיתוח תשתיות דלק מתוך שמירה על צרכים סביבתיים ועל בריאות האוכלוסייה, ועלול לפגוע באספקה אמינה של דלקים לצרכנים חיוניים בשעת חירום. . .אי השלמת תכניות מתאר ארציות לתשתיות במפרץ חיפה .1. על אף הצורך הדחוף בתכניות מתאר לפיתוח תשתיות אנרגיה ובאסדרת מיקומן בסמיכות למרחב העירוני באזור חיפה, טרם הושלמה הכנתן. העיכובים האלה מקשים להוציא לפועל פרויקטים חיוניים ומגבירים את חוסר האמון ואת המתח בין מאסדרים שונים והשלטון המקומי לבין גורמים שונים במשק האנרגיה. 2. בשנת 1990 החלהתש"ן להכין תכנית לייעוד שטח של כ-600 דונם להקמת מתחם שישמש לאחסון דלקים במקום המתחמים הישנים שבבעלותה (להלן - תכנית קרקעות הצפון). מתחם זה נועד לשמש חלופה לשלושה מתחמים גדולים לאחסון דלק הנמצאים במועד סיום הביקורת בריכוזי אוכלוסין צפופים במרחב מפרץ חיפה . על פי נתוני ניטור זיהום האוויר של המשרד להגנת הסביבה, רמת הזיהום באזור קרקעות הצפון במפרץ חיפה חורגת מדי פעם מערכי היעד שקבע המשרד. על אף חשיבותה של תכנית מתאר כאמור להעברתן של תשתיות נפט הנמצאות באזור מפרץ חיפה לאזור קרקעות הצפון, מידת ישימותה מוטלת בספ ק בשל התנאים הסביבתיים באזור תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1057 . קרקעות הצפון, הדרך שבה יימדד זיהום האוויר באזור, והאופן שבו יהיה אפשר לאתר את הגורם המזהם. . .ליקויים בתחזוקת מתקני נפט במרחב מאוכלס .1. בשל סמיכותם של מיכלי הנפט במסוף קריית חיים למתקנים אזרחיים קבע המשרד להגנת הסביבה בהיתר הרעלים, בתוקף סמכותו, תנאים לצמצום הסכנה הנשקפת מהמסוף, לרבות סכנת התלקחות של מאגרי דלק, אולם רשות הכבאות אסרה על תש"ן ליישם את התנאים האלה. לטענתה, הם מנוגדים לתורת הלחימה של הרשות, וההחלטות בנושאים אלו התקבלו ללא היוועצות עמה. 2. בשל מצבם של קווי הדלק הישנים המשמשים להולכת נפט בין מסוף קריית חיים לבית זיקוק חיפה (להלן - בז"ח) ביקשה תש"ן מעיריית חיפה היתר בנייה להחלפת הקווים. למרות חשיבותם של קווים אלה למשק והסכנה שתקלה בהם תגרום לזיהום סביבתי חמור במרחב מאוכלס, אישור העירייה לביצוע עבודות להחלפת הקווים התקבל רק ארבע שנים לאחר שהוגשה הבקשה להחליפם, ובמועד סיום הביקורת העבודות טרם החלו. . .ליקויים בהבטחת הרציפות התפקודית של משק האנרגיה .1. על אף חשיבותו של הדלק, בהיותו מקור חליפי של אנרגיה לתחנות לייצור חשמל בשעת חירום, מרבית התחנות הפרטיות לייצור חשמל אינן מחוברות לקווי דלק ראשיים. יש חשש ממשי שאם בשעת חירום ייווצר מחסור בגז וחברת החשמל לישראל (להלן - חברת החשמל) תתקשה לספק חשמל בכמות הנחוצה, יושבתו התחנות הפרטיות לייצור חשמל; אף שמדובר בשירות חיוני ביותר למשק. 2. לא נמצאו הנחיות מיוחדות לתכנון מתקני נפט בכלל, ולתכנון מתקנים חדשים בקרקעות הצפון בפרט, אשר מטרתן להבטיח כי תשתיות הנפט האמורות יהיו עמידות ברעידות אדמה. . . 1058 | דוח שנתי 67א .ההמלצות העיקריות .1. על משרד האנרגיה להשלים בהקדם, ובתיאום עם משרד האוצר, את חקיקתו של חוק משק הדלק ולקבוע לוחות זמנים ברורים להכנתה של תכנית אב למשק האנרגיה, כדי ש יוכל למלא טוב יותר את תפקידו כגוף מתכלל המרכז את כל הפעולות במשק הדלק ולהבטיח את פעולתו התקינה. 2. על משרד האנרגיה ומשרד האוצר לקבל בהקדם החלטות בנוגע לזכויות תש"ן על הנכסים שבהם היא פו עלת, ולהשלים בהקדם את גיבושו של הסכם ההפעלה כדי לאפשר את פעילותה התקינה של תש"ן לטווח הארוך. 3. על הממשלה לבחון את מידת נחיצותן של תשתיות כה רבות באזור מפרץ חיפה, לברר את מידת הסיכון הנשקפת בגינן ולקבוע אילו צעדים מעשיים יינקטו לצמצום סיכון זה. 4. על המשרד להגנת הסביבה להבטיח כי מדידת זיהום האוויר באזור קרקעות הצפון תשקף בצורה מיטבית את מקורו, כדי שיוכל לפקח בצורה אפקטיבית על הגופים המזהמים ולהטיל עליהם עיצומים. 5. על מינהל התכנון ועל המשרד להגנת הסביבה לוודא כי בתכניות מתאר עתידיות יישמרו מרחקי הפרדה מספקים בין תש תיות אנרגיה לבין אזורים מאוכלסים. 6. על המשרד להגנת הסביבה להציג דרישות ברורות, ישימות ומאוזנות כדי להבטיח כי לא נשקף סיכון של ממש לבריאות הציבור בגין הפעלת מסוף קריית חיים, ולפעול בהקדם בשיתוף עם תש"ן ועם רשות הכבאות ובסיוע של ועדת השרים לתיאום ורגולציה, כדי ליישב את כל המחלוקות המקצועיות ביניהם בדבר האופן להגברת הבטיחות באתר. על תש"ן לפעול לאלתר ליישום ההחלטות האמורות להגברת הבטיחות. 7. כל עוד לא התקבלה החלטה בדבר העברתן של תשתיות נפט לקרקעות הצפון ושיפור תשתיות הדלק במפרץ, על תש"ן ומשרד האנרגיה לבחון אם המתקנים הקיימים צפויים לעמוד ברעידות אדמה החזויות (על פי התרחיש) ולבחון את הצורך בחיזוקם. 8. לנוכח תלותו של המשק באספקת חשמל סדירה, ולנוכח הסיכונים השונים העלולים לפגוע ברציפות הזרמת הגז הטבעי בעתות שגרה ובח ירום, יש לפעול בדחיפות לפריסת קווי הדלק כדי לגבות את מערך הגז הטבעי. לנוכח חשיבותו של הפרויקט מהבחינה הלאומית נדרשים משרד האנרגיה ורשות החשמל לקבוע אבני דרך לקידומו, ועל משרד האנרגיה ותש"ן לפעול בהקדם האפשרי ליישום הפתרון שיוחלט עליו. . תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ | 1059 .סיכום .כדי להבטיח אספקה סדירה של דלק למשק יש להפעיל משק דלק יעיל, בטיחותי ומודרני, וכן לפתח את תשתיות האחסנה וההולכה של הדלק ולתחזק אותן כנדרש. אף שחלפו כשני עשורים מאז שהחליטה הממשלה להסדיר את מכלול הפעילויות של משק האנרגיה, עדיין לא השלים משרד האנרגיה את גיבוש תכנית האב למשק האנרגיה ואת חקיקתו של חוק משק הדלק. עקב כך נבצר ממשרד האנרגיה להכין תכניות פיתוח ולקבוע כללי אסדרה מתאימים ועדכניים שיאפשרו את מימושן כדי להבטיח כי אספקת הדלק למשק תהיה איכותית ואמינה, וכי מידת הזמינות של הדלק תהיה רבה. ריבוי תכניות מתאר למשק האנרגיה הנמצ אות בהכנה, והזמן הארוך החולף עד להשלמתן יוצרים קשיים בתכנון המשק, מעצימים את ההבדלים בין התכניות ואת הסתירות ביניהן ומובילים להוצאת כספים מיותרת. המחלוקות העמוקות בנושא תכנון תשתיות משק הדלק והעיכובים בהעברתן של תשתיות הדלק ממרכזי אוכלוסייה פוגעים באינטרס הציבורי של השמירה על איכות הסביבה, על בריאות הציבור ועל ביטחונו. היעדר אסדרה נורמטיבית עדכנית, עיכובים בהשלמתן של תכניות פיתוח במשק הדלק והקושי של המאסדרים לקבל החלטות מרחיקות לכת גורמים לדשדוש ולהתנהלות משברית של משק זה. בהיעדר נתונים מספקים על רמות הזיהום ועל השפעתן על בריאות הציבור, על אף המחקרים המעידים על השפעות אלה, נפגעת היכולת לקבל החלטות בנוגע לתכנון משק הדלק. נוכח המחלוקות בדבר חלקו של משק האנרגיה לזיהום בכלל, ולזיהום במפרץ חיפה בפרט, על הממשלה לשקול אם ריכוז תשתיות רבות באזורים הקרובים לאוכלוסייה הוא הכרחי, ולבחון מהן רמות הסיכון הצפויות הנשקפות עקב כך לאוכלוסייה ולסביבה. עקב אי -מימוש התכנית להעברת המיכלים של תש"ן לקרקעות הצפון "מולכדה" החברה - תש"ן מעוניינת להקים מתקנים חדישים ברמה הבטיחותית הגבוהה ביותר, אך משיקולי בטיחות היא נאלצת להמשיך להשקיע כספים רבים במתקנים הקיימים. בהיעדר פתרון אחר יש להבטיח כשירות מיטבית של התשתיות הקיימות, ועל המאסדרים השונים לפעול בשיתוף תש"ן בתוך זמן סביר ליישום כל הצעדים הנדרשים בתחום איכות הסביבה, התכנון והבטיחות. כדי להבטיח רציפות תפקודית של משק החשמל בנסיבות שבהן לא תתאפשר אספקת גז טבעי, וכדי להבטיח אספקה סדירה של דלק לצרכים ביטחוניים, על משרד האנרגיה, משרד האוצר ורשות החשמל לשקול דרכים לקידום הפרויקט לשדרוג קווי הולכת הדלק. תחנות פרטיות לייצור חשמל אינן ערוכות לזמן חירום משום שאינן מחוברות לתשתיות הולכת דלק ארציות . ולכן קיים חשש ממשי שבזמן חירום, אם ייווצר מחסור בגז שילווה בקשיים של חברת החשמל לספק חשמל בכמות הנחוצה, הן יושבתו, אף שמדובר בשירות חיוני ביותר למשק. על משרד האנרגיה ומשרד האוצר למצוא לכך פתרון ללא דיחוי. . 1060 | דוח שנתי 67א .