משרד החינוך/קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים

 ♦ . משרד החינוך 817 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מבוא .1. בחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 (להלן- חוק לימוד חובה), הוטלה על המדינה ועל הרשויות המקומיות, שהן רשויות חינוך מקומיות, החובה לקיים מוסדות חינוך15 לילדים ולבני נוער (להלן - תלמידים). 2. תלמידים נחשפים לאירועי אלימות שמתרחשים בבית הספר (להלן- ביה"ס16 ) ומחוצה לו. אלימות של תלמידים היא "התנהגות שמטרתה פגיעה פיזית או רגשית, באדם או ברכוש"17 , והיא מתבטאת בחומרות שונות - אלימות מתונה עד קשה - ובתחומים מגוונים בהם: אלימות חברתית, אלימות מינית, אלימות מילולית, ומעשי בריונות. בעשורים האחרונים, שבהם נעשו מרשתת האינטרנט (להלן - האינטרנט) והטכנולוגיה האישית18 (להלן- הכלים הטכנולוגיים) לאמצעים מרכזיים במגוון תחומי החיים של התלמידים, נוספה על כל אלה אלימות וירטואלית19. האלימות פוגעת בגופם ובנפשם של כלל התלמידים בביה"ס ומשפיעה על תהליכי הלמידה ואווירת הלימודים בו, שהרי גם התלמידים שאינם מעורבים במישרין באירועי אלימות סובלים מהשפעותיהם השליליות. 3. מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים זיהה משרד החינוך (להלן גם - המשרד) התגברות של תופעת האלימות של תלמידים. המשרד גיבש גישה מערכתית להתמודדות עם אלימות, המתבססת על המלצות של ועדות ועל מחקרים בנושא. על פי גישה זו, אקלים חינוכי מיטבי בביה"ס הוא הגורם המרכזי ליצירת סביבה המפתחת את הביטחון האישי של התלמיד, את תחושת השייכות שלו ואת כבודו האישי לצד ערכים חברתיים כמו אחריות לחברים ואווירה המצמצמת פגיעה ב"אחר" והתנהגויות סיכון (להלן - אקלים חינוכי מיטבי או האקלים). בתכנית האסטרטגית שגיבש המשרד לשנים 2009- 2012 , שנות הלימודים20 (להלן- שנה"ל) התש"ע-התשע"ג (להלן - התכנית האסטרטגית), הוא קבע כי המאבק באלימות וקידום אקלים חינוכי מי טבי הם אחד מ -11 היעדים של המשרד והקצה לנושא כ -11 .מיליון ש"ח לשנה להשגת היעד האמור שנקבע בתכנית האסטרטגית גיבש המשרד תכנית מערכתית למאבק באלימות ולקידום אקלים חינוכי מיטבי (להלן - התכנית המערכתית או התכנית). נוסף על כך, החלטות ממשלה שהתקבלו בעשור האחרון הדגישו את הצורך בשיתוף פעולה בין גורמים ממשלתיים, מוניציפליי ם וציבוריים כדי להפחית את האלימות בקרב תלמידים. אחת הבולטות שבהן היא ההחלטה להפעיל את תכנית "עיר ללא אלימות" 21 , שבאחריות המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ). למערכת החינוך תפקיד מרכזי בתכנית, הבא .__________________ .15 במערכת החינוך פועלים כמה מוסדות חינוך: מוסדות החינוך הרשמי, הממומנים במלואם בידי המדינה והרשויות המקומיות, ומוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי (מרביתם מוסדות חינוך במגזר החרדי ובמגזר הלא יהודי וכן בתי ספר על-יסודיים), שהם בבעלות גופים ציבור יים, כמו רשויות מקומיות ותאגידים, או גופיים פרטיים. 16 .וכן בית ספר יירשם בי"ס; בתי ספר יירשמו בתי"ס; ובתי הספר יירשמו בתיה"ס 17 ,)הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה ניטור רמת האלימות בבתי הספר על -פי דיווחי תלמידים: נתונים מתוך סקרי ניטור אלימות תשע"א ותשס"ט, דוח ביניים (פברואר 2011 ,). הגדרה זו נסמכת על חיבורם של ר' בנבנישתי, ע' זעירא, ור' אסטוראלימות במערכת החינוך בישראל, דוח ממצאים מסכם ( 2000.) 18 .מחשב, טלפון נייד, מצלמה וחפצים דיגיטליים אחרים 19 ,או פגיעה מקוונת, כגון הטרדה, הפצת שמועות ומידע אישילעג והתחזות. 20 .שנת לימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 21 'החלטה מס 575 מאוקטובר 2006 '. תכנית נוספת הנסמכת על החלטת ממשלה (החלטה מס 2281 מאוגוסט 2007 .)") היא התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון ובמצוקה ("תכנית שמיד 818 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לידי ביטוי בשני תחומים, תחום החינוך הפורמלי המתמקד בתכניות למניעת אלימות בבתיה"ס ובגני ילדים ותחום החינוך הבלתי פורמלי המתמקד בתכניות למניעת אלימות לאחר שעות הפעילות בביה"ס. 4. השירות הפסיכולוגי ייעוצי (להלן - שפ"י) במינהל הפדגוגי במשרד אחראי להתוויית מדיניות לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולהתמודדות עם אלימות, לגיבוש כללים ונהלים, לפיתוח חומרי לימוד והטמעתם, לניטור אירועי האלימות במוסדות החינוך ולהכשרת גורמים מקצועיים לסיוע. על שפ"י, המרכז את הטיפול בנושא, לשתף פעולה עם יחידות מטה אחרות במשרד המטפלות בתחומי ם בעלי זיקה לנושא, בהן מינהל חברה ונוער, האחראי לחינוך הבלתי פורמלי, שהוא חינוך ערכי -חברתי -קהילתי, והמינהל למדע ולטכנולוגיה (להלן - המינהל למד"ט), האחראי להקנות לתלמידים מיומנויות טכנולוגיות ודרכים להתנהלות נבונה ואחראית באינטרנט (להלן - גלישה בטוחה). מנהל י המחוזות והמפקחים במחוזות 22 - המפקחים הכוללים ומפקחים על הייעוץ (להלן - המפקחים המחוזיים או יחידת הפיקוח) - אחראים, בין השאר, להדרכת בתיה"ס ולליווים, לפיקוח על הפעולות שנוקטים בתיה"ס לצמצום האלימות וכן למעקב אחר דיווחים על אירועי אלימות. הצוות החינוכי בביה "ס, בראשות המנהל, אחראי ליצירת אקלים חינוכי מיטבי ולהתמודדות עם אירועי האלימות. 5. בחודשים מרץ -אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים של קידום אקלים חינוכי מיטבי וצמצום האלימות בתחומי פעילות שבאחריות משרד החינוך ובתחומים שהוא שותף בכיר בטיפול בהם. ואלה הנושאים שנבדקו: (א) הטמעה ויישום של התכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות בקרב תלמידים והשגת יעדיה; (ב) קידום גלישה בטוחה של תלמידים למניעת הימצאותם במצבי סיכון ומעורבותם באלימות וירטואלית; (ג) יישום תכנית "עיר ללא אלימות", בתחומי החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי. הבדיקה נעשתה בשפ"י ובמינהל למד"ט שבמשרד החינוך ובשלושה ממחוזות המשרד: מרכז, צפון וירושלים23 ,. בדיקות השלמה נעשו במינהל חברה ונוער במשרד החינוך במשרד לבט"פ ובחמישה מחוזות של תכנית "עיר ללא אלימות". יצוין כי בשנת 2007 בדק משרד מבקר המדינה את "המאבק בתופעת הבריונות ואירועי האלימות במוסדות החינוך"24 (להלן- הדוח הקודם). .__________________ .22 תפקידם של המפקחים נקבע בתקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז - 1956 , ובהם אישור לביצוע מדיניות החינוך והוראות המשרד במוסד חינוך וכן לוודא את ביצוען, לרבות ביצוען של תכניות הלימוד ותכניות נוספות; בקרה של המוסד והערכתו; טיפול בפניות הנוגעות למוסד שבפיקוחו. 23 ( בשנה"ל התשע"ג 2013 -2012 ) אוחדו מחוז ירושלים ומינהל חינוך ירושלים, שעד אותה העת היו יחידות נפרדות שמילאו תפקיד של מחוזות. 24 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ693 .ואילך משרד החינוך 819 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 התכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות בקרב תלמידים .המסד הנורמטיבי, התפיסה המנחה והתכנית ליישומה .1. המסד הנורמטיבי : השמירה על חייו, גופו וכבודו של אדם היא זכות יסוד במשפט, המעוגנת בסעיפים 2 ו-4 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. זכות יסוד זו של הילד באה לידי ביטוי בזכויותיו להישרדות ולהגנה, והיא מעוגנת בחוקים הכוללים הוראות ייחודיות בדבר מניעת פגיעה בקטינים, לרבות פגיעה נפשית, גופנית ורגשית25. שמירתעקרון התפתחות הילד מוצהרת כמטרתם של חוקי חינוך שונים, לרבות חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 (להלן- חוק חינוך ממלכתי) וחוק לימוד חובה . נוסף על כך, חוק זכויות התלמיד, התשס"א - 2000 , נועד לקבוע עקרונות לזכויות התלמיד ברוח כבוד האדם ועקרונות אמנת האומות המאוחדות בדבר זכויות הילד. חוקים אלו מטילים על מערכת החינוך את החובה להביא לידי מימוש את זכותו של התלמיד להישרדות ולהתפתחות , ולהגן עליו מפני פגיעה בגופו, בנפשו, ברגשותיו וברכושו, לרבות פגיעה מידי ילדים אחרים. נוסף על כך, מטיל החוק על המדינה לממש את הזכות לחינוך המוקנית לכל ילד ונער במדינת ישראל מגיל 3 ועד גיל 18 . על יסוד זכות זו, מוטלת על הרשויות חובה לספק לתלמידים תנאי לימוד במוסדות בטוחים ובטיחותיים, לחנכם לדרך ארץ ולהימנעות מאלימות, ולהגן עליהם מכל פגיעה. עם זאת הרשויות אינן רשאיות למנוע בקביעות את שירותי החינוך מתלמיד שהפר כללי משמעת או עבר עברה פלילית. מוסדות החינוך אחראים לקביעת כללי התנהגות ולאכיפתם כדי לאפשר לאנשי הצוות להגן על כל אחד מהתלמידים כשנשקפת סכנה לשלומו. 2. התפיסה המנחה לצמצום האלימות : לפי תפיסת משרד החינוך, התנהגות אלימה של תלמידים בביה"ס או מחוצה לו היא ביטוי ותוצר של ההקשר האקולוגי- חברתי הרחב שבו היא מתרחשת. לפיכך יש לתת את הדעת על מכלול הגורמים - הישירים והעקיפים ולא לטפל בהתנהגות עצמה. תפיסה זו באה לידי ביטוי בדוח של הוועדה הציבורית לצמצום האלימות בקרב ילדים ונוער במערכת החינוך בישראל, בראשות האלוף (במיל') מתן וילנאי, שר המדע, התרבות והספורט דאז, שפורסם באוגוסט 1999 (להלן- דוח וילנאי)26 . בדוח הומלץ להתוות מדיניות לאומית מקיפה להתמודדות עם אלימות של אוכלוסייה זו, והוצגו בו המלצות לפעולות מערכתיות. כל שרי החינוך שכי הנו בעשור שלאחר פרסום דוח וילנאי אימצו את המלצותיו. ואלו עיקריהן: (א) על ביה"ס לחולל, באופן עקבי ומתמשך, שינוי אקלימי שיבטא ערכים מונעי אלימות ומקדמי סובלנות, כבוד הדדי והתחשבות בזולת; (ב) יש לחזק את הקשר האישי בין המחנך לתלמידיו, שהוא חיוני לפיתוח דו-שיח ולפתרון קונפליקטים ללא אלימות; (ג) על המשרד לבנות מאגר של תכניות שיעברו תהליך הערכה, בחינה ואישור, וכל בי"ס יבחר מתוכו את תכנית ההתערבות המתאימה לו. נוסף על כך, על ביה"ס לקיים תהליך מובנה ושיטתי של למידה חברתית ולמידה רגשית ("כישורי חיים") וכן לקדם את ההתפתחות הערכית-מוסרית - אזרחית של התלמיד; (ד) יש לגבש תכניות התערבות בשיתוף ההורים והקהילה שיעסקו גם בהתרחשויות לפני תחילת הלימודים ולאחר סיומם; (ה) יש לבנות מערכת ניטור, הערכה .__________________ .25 סעיפים368א-368 ד לחוק העונשין, התשל"ז- 1977. 26 דוח המלצות ראשוני ליישום "תכנית לאומית לצמצום האלימות בקרב ילדים ונוער במערכת החינוך בישראל". 820 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 )ומחקר שתאפשר השוואה ובקרה של חומרת האלימות ואת זיהוים של הגורמים לה; (ודרוש שיתוף פעולה של כל קהילת אנשי המקצוע בעלי התמחויות הרלוונטיות, הן במגזר הציבורי והן במגזר הפרטי. 3. גיבוש נהלים ותכניות : (א) על יסוד המלצות ועדת וילנאי והעקרונות לקידום אקלים חינוכי מיטבי, פרסם בדצמבר 2000 משרד החינוך חוזר מנכ"ל בנושא "יצירת אקלים בטוח וצמצום האלימות במוסדות חינוך". בינואר 2008 הקים המשרד ועדה, בראשות שפ"י, שנועדה לעסוק בנושא "מניעת אלימות וקידום אקלים חינוכי". הוועדה דנה בהמלצות של דוחות ועבודות מטה שעסקו בנושא, בתפיסות של חוקרים בארץ ובעולם הנוגעות למשתנים המשפיעים על אלימות תלמידים , בנתונים של מחקרי ניטור וכן בממצאי הדוח הקודם של מבקר המדינה. תוצר עבודת הוועדה הוא חוזר מנכ"ל מעודכן, שכותרתו "קידום אקלים בטוח והתמודדות עם אירועי אלימות במוסדות החינוך" (להלן - חוזר האקלים המעודכן). חוזר האקלים המעודכן נכנס לתוקף בספטמבר 2009. הנחת היס וד שעליה נסמך חוזר האקלים המעודכן היא שכדי ליצור אקלים חינוכי מיטבי ולצמצם את האלימות בביה"ס יש ליישם - במישור המערכתי ובמישור הפרטני - אסטרטגיה מערכתית עקיבה וארוכת טווח המקדמת הן רווחה נפשית, לבניית אורח חיים המשלב שייכות, מעורבות ואחריות, והן טיפול באלימות ובהתנהגויות סיכון. חלקו הראשון של החוזר מפרט הנחיות בדבר יצירת אקלים בטוח בביה"ס וחינוך לאי-אלימות. חלקו השני של החוזר עוסק בהתנהלות בשגרה ובהתמודדות עם אירועי אלימות. האחריות ליישום חוזר האקלים המעודכן מוטלת על בתיה"ס; האחריות לליווי המקצועי ולפיקוח מוטלת על היחידה למניעת אלימות באגף תכניות סיוע ומניעה בשפ"י, מנהלי המחוזות והמפקחים המחוזיים. (ב) בד בבד עם גיבוש חוזר האקלים המעודכן, גיבש, כאמור, שפ"י בספטמבר 2009 תכנית מערכתית לשנה"ל התש"ע -התשע"ג לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולמניעת אלימות לשם השגת יעדי התכנית האסטרטגית. בתכנית המערכתית נקבעו משימות עיקריות לביצוע, בהן: (1) ;הטמעת חוזר האקלים המעודכן (2 ) ניטור ובקרה של האלימות באמצעות כלים שפיתחה הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה27 ;) (3 ) תהליך הדרכה ייעודי ליצירת אקלים חינוכי מיטבי בבתיה"ס; (4 ) יצירת מנגנון לטיפול באירועי אלימות ולדיווח שוטף על אירועי אלימות חריגים; (5 ) .הטמעת תכניות התפתחות העוסקות בלמידה רגשית וחברתית כאמור, מינהל חברה ונוער אחראי לחינוך הבלתי פורמלי של התלמידים, המשלים את החינוך הפורמלי. פעילות המינהל נועדה לשמור על רצף של אחריות מבוקר עד ערב לקידום החינוך הערכי-חברתי -קהילתי בביה"ס ובקהילה. מקצת פעילויותיו של מינהל חברה ונוער מתקיימות בביה"ס, ומקצתן מתקיימות לאחר שעות הלימודים במסגרות שונות בתחומי הרשות המקומית, כמו תנועות נוער, מרכזי נוער ומרכזיים קהילתיים. עם עליית המודעות לקיומן של אלימות .__________________ .27 ראמ"ה היא יחידת סמך שהוקמה ב - 2006 כרשות עצמאית פנים -ממשלתית כדי לפעול כגורם מקצועי, אובייקטיבי ובלתי תלוי המשרת ומנחה את כל בעלי העניין במערכת החינוך ומחוצה לה בתחומי מדידה והערכה. יחידה זו כפופה במישרין לשר החינוך. משרד החינוך 821 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 והתנהגות אנטי -חברתית של תלמידים, הכיר המשרד גם בתרומתה של הפעילות החינוכית הערכית במסגרות הבלתי פורמליות לנושא שמוביל מינהל חברה ונוער28. אולם התכנית המערכתית למאבק באלימות ולקידום אקלים חינוכי מיטבי התמקדה בנעשה בתחום ביה"ס, מיעטה לעסוק באירועים המתרחשים מחוץ לביה"ס ולאחר שעות הלימודים ולא עסקה בדרך לשיתוף פעולה עם מינהל חברה ונוער, האחראי לחינוך הבלתי פורמלי, לשם קידום הנושא. כשנה וחצי לפני מועד סיום התכנית המערכתית, בנובמבר 2012 , הציגו נציגי שפ"י לפורום בראשות מנכ"לית המשרד הצעה לשלב ב ' של התכנית המערכתית לקידום האקלים ולצמצום האלימות, שיועד לביצוע מתחילת שנה"ל התשע"ד (דהיינו, מספטמבר 2013 ועד סוף 2015 .) המנכ"לית סיכמה כי ההצעה ראויה וביקשה להמשיך לגבשה לפני הצגתה לפני השר. בינואר 2013 גיבש שפ"י מתווה לשלב ב' של התכנית המערכתית (להלן - מתווה שלב ב' או שלב ב' של התכנית המערכתית). עיקרי שלב ב' של התכנית המערכתית הם: (1 ) הרחבת סמכויות הצוות החינוכי לטיפול באירועי אלימות ומשמעת המתרחשים מחוץ לכותלי ביה"ס; (2 ) יצירת ממשקי עבודה בין שפ"י, מינהל חברה ונוער והמזכירות הפדגוגית וכן ממשקי עבודה עם התכנית "עיר ללא אלימות", ובכלל זה הקמת שולחן עגול של כל מפעילי התכניות שיש להן זיקה לנושא האקלים החינוכי וצמצום האלימות; (3) יצירת רצף של אחריות מבוקר עד ערב- מביה"ס לקהילה - ובכלל זה הקמת מנגנונים לשיתוף פעולה בין ביה"ס לגורמי הרשות המקומית; (4 ) פיתוח ההתנדבות והמנהיגות של התלמידים בקהילה, ובכלל זה הרחבת מעגלי המנהיגות וההתנדבות של בני הנוער בביה"ס וברשות המקומית; (5 ) שותפות עם ההורים, פיתוח הדיאלוג בין המורה להורה והרחבת הדרכות ההורים. על יסוד מתווה שלב ב ' של התכנית המערכתית גובשה טיוטה עדכנית של חוזר המנכ"ל בנושא האקלים והוכנה טיוטת תכנית עבודה, המפרטת משימות, פעולות, גורמים אחראים ושותפים ותקציב נדרש. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , היה שלב ב ' של התכנית בשלבי גי בוש ואישור סופיים, ואולם הנהלת המשרד טרם אישרה אותו ותכנית עבודה מפורטת ליישומו, לרבות משימות, יעדים, מועדים וכלי מדידה. לפיכך לא נקבע עבור היחידות הרלוונטיות סדר עדיפויות בדבר הפעולות שיינקטו לקידום האקלים ובדבר הקצאת המשאבים, וגם לא אושרה הרחבת פעילותן לתחומים שאינם כלולים בתכנית המערכתית הקיימת. עם זאת יוער שההסדרים שנקבעו בחוזר האקלים המעודכן, התכנית המערכתית משנת 2009 ופעולות אחרות שביצע שפ"י בשיתוף גורמים אחרים במשרד, כמו שיפור כלי הניטור והטמעת תכנית ההתפתחות "כישורי חיים" במתכונת חדשה (ראו להלן), הב יאו לידי תיקונם של כמה מהליקויים המרכזיים שהועלו בדוח הקודם של מבקר המדינה. .__________________ .28 על מעורבותן של הרשויות המקומיות בהקניית חינוך לערכים לבני נוער ועל יחסי הגומלין בינן ובין משרד החינוך בתחום זה ראו מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2009 , בפרק "מעורבותן של רשויות מקומיות בהקניית חינוך לערכים לבני נוער" (פורסם באוקטובר 2010) ', עמ191. 822 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על מנכ"לית המשרד לפעול עם כל גורמי המטה הנוגעים בדבר - שפ"י, מינהל חברה ונוער והמזכירות הפדגוגית - כדי להביא לידי אישורו ויישומו של שלב ב' של התכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מי טבי ולצמצום האלימות בשנים הבאות, לרבות אישור טיוטת חוזר האקלים המעודכנת וקביעת המשימות העיקריות, היעדים והיקף המשאבים על פי סדר העדיפויות של המשרד. .הטמעת התכנית המערכתית .היערכות להטמעת התכנית המערכתית סמוך למועד סיום תקופת התכנית המערכתית, המחצית השנייה של שנה"ל התשע"ג, בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים האלה: הטמעת מרכיבי התכנית המערכתית; הדרכה באמצעות מדריכים ייעודיים לקידום אקלים חינוכי מיטבי; ביצוע הליך הערכה והשגת יעדי התכנית. נוסף על כך, נבדקו דרכי הדיווח על אירועי אלימות והמעקב אחריהם; הליכי הטמעת תכנית "כישורי חיים" וגיבוש תכניות התפתחות אחרות לשיפור האקלים; פעולות שפ"י לגישור רב-תרבותי ולחינוך לסובלנות. 1. פעולות בתיה"ס ליישום התכנית המערכתית : על פי התכנית המערכתית, כדי להיערך לקידום האקלים בביה"ס ולהתמודד עם אירועי האלימות, על כל בתיה"ס, בן היתר, לבצע את הפעולות האלה: להקים ולכנס צוות אקלים קבוע לטיפול באלימות ובהתנהגויות סיכון, שבראשו יעמוד מנהל ביה"ס, וחבריו יהיו יועץ ביה"ס, פסיכולוג ביה"ס, רכז חינוך חברתי, רכזי שכבות ואנשי מקצוע נוספים שיבחר צוות בביה"ס (להלן - צוות אקלים); לגבש תקנון של ביה"ס בשיתוף עם התלמידים, המורים וההורים, לפי הדרישות הקבועות בחוזר; לבנות תכנית התערבות המותאמת לצורכי ביה"ס ומבוססת על תוצאות תהליך הניטור והאבחון ולהביאה לאישור המפקחים המחוזיים; להעצים את הצוות החינוכי בביה"ס בתחום האקלים באמצעות העמקת הכשרתו והתמחותו. לצורך מעקב אחר יישום התכנית האסטרטגית הכינה הנהלת המשרד בשנה"ל התשע"א ( 2011 -2010 ) שאלון אינטרנטי לאיסוף נתונים ממנהלי בתיה"ס (להלן - השאלון האינטרנטי). בין היתר, נדרשו מנהלי בתיה"ס לדווח בשאלון על אודות ההתקדמות בביצוע מרכיבי התכנית המערכתית בביה"ס. הדוחות המסכמים של תשובות המנהלים על השאלון מופצים למנהלי יחידות המטה ולמנהלי המחוזות. חובת מילוי השאלון חלה על כל מנהלי בתיה"ס, חוץ ממנהלי בתיה "ס המשתייכים לחינוך המיוחד ולמגזר החרדי, שרק מקצתם מחויבים בכך. בשנה"ל התשע"ב ( 2012 -2011 ) ענו על השאלון 2,612 ( מנהלים, ובשנה"ל התשע"ג 2013 -2012 ) ענו עליו 2,563 מנהלים (כ-90% .)מהמנהלים שהשאלון נשלח אליהם על פי תשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי, מרבית בתיה"ס מבצעים את הפעולות הנדרשות לקידום אקלים חינוכי ולהתמודדות עם אירועי אלימות. עם זאת עלה מהתשובות כי כמה מרכיבים מרכזיים של התכנית המערכתית אינם מתבצעים ברבים מבתיה"ס: משרד החינוך 823 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 )(א מניתוח התשובות על השאלון האינטרנטי עלה כי כרבע מהמנהלים שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב (571 מתוך 2,612 ) לא כינסו את צוות האקלים29 בבית ספרם, וכך גם כשליש מהמנהלים בשנה"ל התשע"ג (800 מתוך 2,563 .) )(ב עוד עלה כי כ - 20% מכלל מנהלי בתיה"ס שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב (517 מתוך 2,612 ) לא בנו תכנית התערבות לביה"ס. בשנה"ל התשע"ג חל שיפור מסוים - כ- 15% (387 מתוך 2,563 מנהלי בתי"ס) דיווחו שלא בנו תכנית התערבות לבית ספרם. (ג) אשר להעצמת הצוות החינוכי והכ שרתו עלה כי כ - 54% מכלל מנהלי בתיה"ס שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב ( 1,399 מתוך 2,612 ) לא קיימו סדנאות להעצמת הצוות החינוכי בנושא צמצום האלימות וקידום האקלים בביה"ס. גם בנושא זה חל שיפור מסוים בשנה"ל התשע"ג - כ- 47% ( 1,194 מתוך 2,563 מנהלי בתי"ס) דיווחו שלא קיימו את הסדנאות האמורות לצוות החינוכי. (ד) כמו כן עלה מתשובות המנהלים כי אף שכמעט בכל בתיה"ס ( 96% ) גובש תקנון, רק כמחצית מבתיה"ס שמנהליהם ענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג גיבשו את התקנון במשותף עם ההורים, כנדרש בחוזר. עוד עלה שבשנים אלה כמחצית מבתיה"ס ( 44% ) לא הביאו את התקנון לאישור מפקח המחוז, כנדרש בחוזר. שפ"י מסר בתשובתו מדצמבר 2013 ,למשרד מבקר המדינה כי חשיבות שיתופם של המורים ההורים והתלמידים בכתיבת התקנון באה לידי ביטוי בחוזר האקלים המעודכן, אך יש להביא בחשבון את הצורך להתאים את דרך גיבוש התקנון למאפיינים ולשלבי ההתפתחות השונים של כל בי"ס. עוד מסר שפ"י כי בכוונתו לתקן את חוזר האקלים המעודכן ולקבוע בו שעל מנהלי בתיה"ס להביא את התקנון לידיעתו של המפקח המחוזי ולא לאישורו. משרד מבקר המדינה מעיר לשפ"י כי אי-שיתופם של ההורים בגיבוש התקנונים של כמחצית בתיה"ס מלמד על אי -הפנמתה של חשיבות הנושא, שבאה לידי ביטוי בדוח וילנאי, בחוזרי המנכ"ל בנושא ובתכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות בקרב תלמידים. על שפ"י להבטיח שגיבוש התקנון ייעשה בשיתוף ההורים, על פי העקרונות שבחוזר האקלים המעודכן, ורק במקרים חריגים יגובש התקנון בלי לשתפם. אשר להבאת התקנון לידיעת המפקח ולא לאישורו - משרד מבקר המדינה מעיר כי שינוי זה עשוי להפחית את מעורבות גורמי המחוז בהיערכות בתיה"ס לקידום האקלים ולצמצום האלימות, ויש בכך כדי לפגוע בתהליך ההיערכות האמור (ראו להלן). עוד יוער ש לנוכח החשיבות של העצמת הצוות החינוכי בביה"ס, על שפ"י להבטיח את ביצוען של סדנאות לקידום האקלים לצוות החינוכי ופעולות הכשרה אחרות שיעמיקו את התמחותו בנושא. 2. פעולות המחוזות לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות : לפי חוזר האקלים המעודכן על המחוזות להקים ועדה מחוזית בראשות מנהל המחוז שתעסוק בסוגיות של קידום האקלים החינוכי וצמצום האלימות בבתיה"ס במחוז (להלן - ועדת אקלים). הוועדה אמורה לרכז, בין היתר, את פעולות המחוז בנושא, והיא אחראית ללוות את הטמעת חוזר האקלים המעודכן בבתיה"ס שבאחריות המחוז. נוסף על כך, על .__________________ .29 .בשאלון האינטרנטי לא נשאלים המנהלים אם הוקם בביה"ס צוות אקלים 824 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המפקחים המחוזיים לבדוק שביה"ס נוקט פעולות לצמצום אלימות וכן לתת משוב על עבודתם של בתיה"ס. (א) במחוזות שנבדקו - מרכז, ירושלים וצפון - הוקמו ועדות אקלים. במחוז מרכז פועלת ועדת האקלים מדצמבר 2011 , והיא החלה לתעד את ישיבותיה בנובמבר 2012 בלבד. במחוז ירושלים30 , ( שאליו צורף מינהל חינוך ירושלים בשנה"ל התשע"ג 2012- 2013 ), תועדו מרבית ישיבות הוועדה המאוחדת. במחוז צפון פועלת ועדת אקלים משנת 2009 , אולם ישיבותיה לא תועדו. בהיעדר תיעוד שוטף ורציף אין לדעת במה עסקו הוועדות, מה היו החלטותיהן ומה תרומתן לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס. אשר להרכב הוועדות, בכל שלושת המחוזות עומדות בראש ועדות האקלים מפקחות על הייעוץ ולא מנהלי המחוזות כנדרש. יצוין כי במחוז מרכז חברים בוועדה נציגים של גופים שונים, בהם נציגים של מינהל חברה ונוער, ובמחוז ירושלים חברים בוועדה גם מפקחי שלבי הגיל ונציגים של החינוך המיוחד ושל שירותי הייעוץ לגנים. הרכב רחב מאפשר לוועדה להרחיב את פעילויותיה ולרתום לטיפול באקלים החינוכי ובאלימות מגוון בעלי תפקידים האחראים במחוז להעמקת ערכים בבתיה"ס ולהתפתחות רגשית וחברתית של תלמידים. לנוכח החשיבות של הטיפול באלימות וקידום האקלים החינוכי במישור המערכתי, ראוי שגם מחוזות אחרים ישתפו בוועדת האקלים בעלי תפקידים העוסקים במגוון הנושאים שבאחריות המחוז וירתמו אותם לעשייה בנושא הן בתחום ביה"ס והן מחוצה לו - בפעילויות חינוכיות של התלמידים בקהילה ובשעות הפנאי. (ב) אשר לביצוע משובים כמתחייב מהחוזר, עלה כי בשניים מהמחוזות שנבדקו - מרכז וצפון - המפקחים אינם מבצעים משובים על עבודתם של בתיה "ס בתחום האקלים. במחוז ירושלים רק המפקחת על הייעוץ בבתיה"ס הממלכתיים דתיים מבצעת משוב בעניין זה, שנועד להמליץ על משימות לשיפור בתחום האקל ים ומסייע לבתיה"ס שבפיקוחה להתמקד בחולשותיהם ובחזקותיהם בתחום. (ג) לצד הליקוי בפעולות המנהלים בכל הנוגע להבאת תכניות ההתערבות והתקנון לאישור המפקחים, יש בנתונים המתוארים לעיל כדי ללמד שהמפקחים לא נקטו פעולות לאכיפת חובות אלה, הקבועות בחוזר המנכ"ל. על המפקחים להגביר את הפיקוח על בתיה"ס שלא בנו תכנית התערבות ועל בתיה"ס שלא הקפידו להעביר את התקנון לאישורם כדי לוודא שהם עומדים בדרישות החוזר. נוסף על כך, עליהם לתת משובים לבתיה"ס, המיועדים לסייע לבתיה"ס להעריך את פעולותיהם לצמצום האלימות ולשפרן. . . .__________________ .30 ישיבות ועדת האקלים של מחוז ירושלים במתכונתו הקודמת תועדו משנת 2008. משרד החינוך 825 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נתוני השאלון האינטרנטי, שהתקבלו בכל שנות הפעלת התכנית המערכתית, מראים כי שיעור ניכר מבתיה "ס לא ביצעו מרכיבים בסיסיים של התכנית, הנחוצים להיערכות לקידום האקלים ולצמצום האלימות. אמנם האחריות לתיקון מצב זה היא בראש ובראשונה של מנהלי בתיה"ס, אולם גם ליחידת הפיקוח המחוזי, האחראית לפיקוח על יישומו של חוזר האקלים המעודכן בבתיה"ס, תפקיד מרכזי בהטמעתו. בביקורת עלה שלעתים היא לא הפעילה את סמכויותיה כדי להבטיח שבתיה"ס יישמו מרכיבים מרכזיים של החוזר. מן הראוי שיחידת הפיקוח המחוזי תאתר באופן יזום ושיטתי קשיים של בתי"ס בביצוע החוזר ותסייע להם בגיבוש פתרונות סמוך להיווצרותם. תהליך ההדרכה העיקרון המנחה של התכנית המערכתית הוא העצמה של הצוות החינוכי של ביה"ס שאמור לקדם את האקלים החינוכי ולפעול למניעת אלימות. על יסוד תפיסה זו, החליט המשרד, במסגרת התכנית המערכתית, ללוות במשך תקופה מוגבלת א ת פעולות בתיה"ס בתחום האקלים באמצעות מדריך חיצוני ייעודי, שהוא עובד הוראה ויועץ חינוכי31 שהוכשר בהכשרה מיוחדת בתחום האקלים החינוכי המיטבי (להלן - מדריך או מדריך אח"מ). תהליך זה נועד לסייע לביה"ס ליצור ולהטמיע דפוסי עבודה קבועים לקידום נושא האקלים, ובסיומו א מור צוות ביה"ס להמשיך לקדם את הנושא באופן עצמאי. תפקידיו של מדריך אח"מ הם, בין היתר, להנחות את מנהל ביה"ס וצוות האקלים כיצד להפעיל את כלל המורים בנושא קידום האקלים ולסייע להם ביצירת גבולות ברורים בביה"ס ובהגברת תחושת הקשר והשייכות בין המורים לתלמידים. על מ דריכי אח"מ לזהות את החזקות והחולשות של ביה"ס, ולהכין עם צוות האקלים בתחילת שנת הלימודים תכנית התערבות המבוססת על נתוני האקלים של ביה"ס. כמו כן הוטל על מדריך אח"מ ליזום תהליכי שותפות עם ההורים והקהילה. חמש מדריכות של היחידה למניעת אלימות בשפ"י מרכזות את עבודת המדריכים במחוזות המשרד. בכל שנה מן השנים 2012 -2009 הקצה המשרד תוספת תקציב בסך 10 .מיליון ש"ח לתהליך ההדרכה בבתיה"ס 1. היקף ההשתתפות בהדרכה : בתכנית המערכתית תוכנן לבצע את תהליך ההדרכה ב - 1,200 בתי"ס32 בכל שנה מן השנים 2009- 2012 , ונקבע כי תהליך זה יארך כשלוש שנים. לצורך כך הקצה שפ"י למחוזות המשרד ימי הדרכה, על פי המספר היחסי של בתיה"ס שבאחריותם. כמו כן הנחה שפ"י שהמחוזות יבחרו את בתיה"ס שיודרכו על פי קווים מנחים שקבע, בהם מתן עדיפות לבתי"ס שתפקודם בתחום האלימות וקידום האקלים החינוכי נמוך יחסית. נוסף על כך, הקצה שפ"י ימי הדרכה, מחוזיים וארציים, להדרכת מדריכי אח"מ במילוי תפקידם. .__________________ .31 ,"ראו בדוח זה את הפרק "הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדיםעמ' 913. 32 בשנה"ל התשע"ג תוכנן לבצע את התהליך ב- 1,100 בתי"ס וב-100 .גני ילדים 826 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ( עלה כי בשנה"ל התשע"א 2011 -2010 ) נעשה תהליך ההדרכה רק בכ - 83% ( ממספר בתיה"ס שנקבע לעניין זה בתכנית המערכתית 996 מתוך 1,200 ,) "ובשנה"ל התשע ב ( 2012 -2011 ( ) והתשע"ג 2013 -2012 ) נעשה התהליך רק בכ- 82% ( ממספר בתיה"ס שנקבע לעניין זה בתכנית האמורה987 מתוך 1,200 בתי"ס בשנה"ל התשע"ב ו -899 מתוך 1,110 בתי"ס בשנה"ל התשע"ג). עוד עלה שבשנה"ל התשע"ב נשרו 6% מבתיה"ס מתהליך ההדרכה, ובשנה"ל התשע"ג נשרו ממנו %933. שפ"י מסר בתשובתו כי לשיעור הנשירה סיבות רבות, שאינן קשורות בהכרח לתהליך בחירת בתיה"ס, בהן שינויים ארגוניים בבתיה"ס, שינויים ניכרים בהרכב הצוות או בהרכב התלמידים, הצרכים הסביבתיים של ביה"ס, נסיבות אישיות של המדריכים ושיקול הדעת של המפקחים, המדריכים והנהלת ביה"ס. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי ששפ"י יפיק לקחים כדי לאתר סיבות חוזרות לנשירת בתי"ס מתהליך ההדרכה ולמנוע את הישנותן וכדי לאתר את הסיבות לביצועה של ההדרכה בפחות מהמתכונן, שלא על פי התכנית המערכתית. תהליך זה של הפקת לקחים עשוי להביא לידי מיצוי מיטבי של משאבי ההדרכה. 2. יישום תהליך ההדרכה : המתווה למדריך שגיבש שפ"י קבע את משך תהליך ההדרכה, מרכיביה, שלביה, הערכתה ואופן הצגת תוצריה השנתיים. למעקב אחר התקדמות התהליך בבתיה"ס על מדריך האח"מ למלא, פעמיים בשנה, שאלון על אודות התקדמות תהליך ההדרכה בכל בי"ס שבהדרכתו (להלן - דיווחי המדריכים). (א) כאמור, חוזר האקלים המעודכן קבע, בין היתר, כי על כל בי"ס להקים צוות אקלים קבוע ב ראשות מנהל ביה "ס. במתווה למדריך נקבע כי עם התחלת תהליך ההדרכה יסייע מדריך האח"מ לביה"ס להקים צוות אקלים ב ראשות מנהל ביה "ס שיהיה אחראי לקידום תהליך ההדרכה בביה"ס וינחה את הצוות החינוכי. מסיכומי דיווחי המדריכים עלה כי 17% מבתיה"ס שהודרכו בשנה"ל התשע"ב לא הקימו צוות אקלים בביה"ס34 בשנה זו, ו-%24 מבתיה"ס שהודרכו בשנה"ל התשע"ג לא הקימו צוות אקלים בביה"ס בשנה זו. עוד עלה כי 40% (18 מתוך 48 ) מבתיה"ס שבשנה"ל התשע"ג היו מצויים בשנת ההדרכה השנייה ולא הקימו צוות אקלים, לא הקימו צוות אקלים גם שנה קודם לכן, בשנה"ל התשע"ב, שהייתה שנת ההדרכה הראשונה שלהם. שפ"י מסר בתשובתו כי למדריכי אח"מ ולמנהל ביה"ס נתון שיקול דעת לגבי הקמת צוות אקלים, והם נוהגים על פי הנסיבות והצרכים של ביה"ס מתוך הנחה שהקמת צוות זה אינה הדגם היחיד להדרכה מיטבית ובנסיבות מסוימות דגם הדרכה שונה מתאים יותר. שפ"י הוסיף כי בבתי"ס שלא הקימו צוות אקלים בשנת ההדרכה הראשונה והשנייה מקיים מדריך האח"מ מפגשי הדרכה עם המנהל ועם בעלי תפקידים אחרים בביה"ס. .__________________ .33 בשנה"ל התשע"ב הודרכו924 בתי"ס אחרי הנשירה, ובשנה"ל התשע"ג הודרכו816 .בתי"ס 34 .בשאלוני המדריכים נשאלים המדריכים אם הוקם צוות אקלים בביה"ס ללא קשר לשנת הקמתו משרד החינוך 827 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מטעים כי לפי חוזר האקלים המעודכן והמתווה למדריך, על בי"ס המשתתף בתהליך ההדרכה להקים צוות אקלים קבוע בראשות המנהל, שתפקידו להוביל ולנהל את תהליך ההדרכה במהלך כל תקופת ההדרכה. נוכח מרכזיותו של צוות האקלים בתהליך, מן הראוי שצוות כזה יפעל ברוב המכריע של בתיה"ס, ורק בתי"ס מעטים ביותר יהיו פטורים מהקמתו מטעמים שיידונו ויאושרו מראש בידי גורמי שפ"י המלווים את התהליך בביה"ס. (ב) נקבע כי כל מדריך ינחה חמישה בתי"ס רגילים שתפקודם בנושא נמוך או שני בתי "ס שתפקודם בנושא נמוך במיוחד - בתי"ס במיקוד. שני המודלים שגי בש שפ"י להדרכה הם: הדרכה רגילה, המתבצעת ברוב בתיה"ס שנעשה בהם התהליך בתדירות של אחת לשלושה שבועות (יום אחד); הדרכה אינטנסיבית, שלרוב נעשית בבתיה"ס שבמיקוד בתדירות של אחת לשבוע או שבועיים. בשנה"ל התשע"ג פיתח שפ"י מודל הדרכה נוסף - אקסטנסיבי - שלפיו ההדרכה נ עשית בתדירות של שלוש -ארבע פעמים בשנה, והוא מיועד לבתי "ס שתהליך ההדרכה בהם עומד להסתיים והם עדיין זקוקים להדרכה של מדריך אח"מ אך בתדירות נמוכה יותר. אשר לגורמים שעל המדריך להיפגש איתם - במתווה למדריך נקבע כי במסגרת ההדרכה הרגילה על המדריך להיפגש עם צוות האק לים אחת לשלושה שבועות, ובמסגרת ההדרכה האינטנסיבית - אחת לשבוע או שבועיים. לפני הפגישה עם צוות האקלים או אחריה על המדריך להיפגש עם מנהל ביה"ס ועם היועץ החינוכי. נוסף על כך, עליו לפגוש את כל צוות המורים על פי הצורך (הדרכה בחדר מורים). מדיווחי המדריכים עלה כי 39% מבתיה"ס שיושם בהם מודל הדרכה רגיל בשנה"ל התשע"ב ( 317 מתוך813) ו - 29% מבתיה"ס שיושם בהם מודל זה בשנה"ל התשע"ג ( 164 מתוך572 ) קיימו פגישות הדרכה עם מדריך אח"מ בתדירות של אחת לחודש ואף יותר במקום אחת לשלושה שבועות. זאת ועוד, בשנה"ל התשע"ב 17% מבתיה"ס שיו שם בהם מודל ההדרכה האינטנסיבי (19 מתוך111 )- רובם בתי "ס במיקוד - קיימו פגישות הדרכה עם מדריך אח"מ בתדירות של אחת לשלושה שבועות ויותר במקום אחת לשבוע או שבועיים, ובשנה"ל התשע"ג שיעורם אף עלה ל- 31% (37 מתוך120 בתי"ס). עוד עלה מדיווחי המדריכים כי בכמה מבתיה"ס לא הדריך מדריך אח"מ את הגורמים הנוגעים בדבר בביה"ס במהלך שנת ההדרכה. כך, לדוגמה, בשנה"ל התשע"ב ב -22% מבתיה"ס שהשתתפו בתהליך ההדרכה (199 מתוך924 ) הוא לא הדריך את צוות האקלים או את צוות הניהול; ב-78% מבתיה"ס (720 מתוך924 ;) הוא לא קיים הדרכה בחדר המוריםב-74% ( מבתיה"ס683 מתוך924 ) הוא לא הדריך את מנהל ביה"ס; וב-62% ( מבתיה"ס576 מתוך 924 ) הוא לא הדריך את היועץ החינוכי. בשנה"ל התשע"ג עלה שיעורם של בתיה"ס שבהם לא הדריך מדריך אח"מ את בעלי התפקידים האמורים: ב-30% מבתיה"ס (241 מתוך816 ) הוא לא הדריך את צוות האקלים או את צוות הניהול; ב -81% מבתיה"ס (665 מתוך816 ) הוא לא קיים הדרכה בחדר המורים; ב-74% מבתיה"ס (603 מתוך816 ) הוא לא הדריך את מנהל ביה"ס, וב-59% ( מבתיה"ס485 מתוך816 .) הוא לא הדריך את היועץ החינוכי שפ"י מסר בתשובתו כי "ההסתכלות דרך הפריזמה של מה שהמדריך אינו עושה אינה מעידה על העשייה בתחום ההדרכה בביה"ס" משום שמדריך אח"מ שאינו מדריך צוות מסוים מדריך צוות אחר בביה"ס. 828 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מטעים שעל שפ"י להבטיח שהמדריכים יקיימו את פגישות ההדרכה עם כל בעלי התפקידים שאמורים להוביל את ביה"ס בתקופת ההדרכה ולעשות זאת בתדירות שנקבעה, בהתאם למתווה שהוא קבע לנושא. 3. הערכת יעילותו של תהליך ההדרכה : (א) שפ"י פיתח שאלון אקלים חינוכי מיטבי, המשמש כלי לאבחון האקלים ובסיס להכנת תכנית התערבות ומאפשר להעריך את תרומת התכנית לקידום האקלים בביה"ס (להלן - שאלון אח"מ). השאלון, המיועד לתלמידים ולמורים בכיתות ד' -י"ב, בודק את סוגי האלימות בביה"ס, את שכיחותם ואת השכבות והכיתות שבהן הם קיימים. הוא מאפשר למנהל ביה"ס ולצוות החינוכי לקבל מדי שנה בשנה מידע על תפיסת התלמידים לגבי מידת סיפוק צורכיהם הבסיסיים בידי ביה"ס. השימוש בשאלון אח"מ נתון לשיקול דעתו של מנהל ביה"ס, אשר רשאי להחליט אם להשתמש בו ככלי אבחון נוסף על סקר האקלים במיצ"ב 35 (ראו להלן). שאלון זה מיועד לצורכי ביה"ס בלבד, והנתונים הנאספים בו גלויים לפני הצוות החינוכי והמדריך בלבד. במתווה למדריך המליץ שפ"י למנהלי בתיה"ס לבצע בדיקות חוזרות באמצעות השאלון כדי לברר אם הושג שינוי במדדי האקלים בביה"ס בתהליך ההדרכה. מניתוח נתוני שאלוני אח"מ נמצא כי בשנה"ל התשע"ב כמחצית בתיה"ס שנעשה בהם תהליך ההדרכה ( 451 מתוך924 ,) מילאו שאלון אח"מ בתחילת התהליך וכשני שלישים מהם ( 70% ) מילאו שאלון חוזר. בשנ ה"ל התשע"ג כמחצית בתיה"ס שנעשה בהם תהליך ההדרכה ( 382 מתוך816 ) מילאו את השאלון בתחילת התהליך, וכשני שלישים מהם ( 62% .) מילאו שאלון חוזר שפ"י מסר בתשובתו כי שאלון אח"מ הוא כלי מהימן, תקף וקל להעברה שהמשרד מציע לבתיה"ס, אך אין חובה להשתמש בו. לדבריו, בי"ס שמקבל הדרכה יכול לבחור אם להשתמש בשאלון אח"מ או במיצ"ב הן למדידה הראשונה שבתחילת התהליך והן למדידה השנייה שבמהלכו. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח יתרונותיו של שאלון אח"מ העולים מתשובת שפ"י, מן הראוי ששפ"י יפעל להגברת המודעות של מנהלי בתיה"ס לחשיבותו של השאלון בלי לפגוע באופיו הוולונטרי הייחודי. תהליך ההדרכה הוא האמצעי החשוב ביותר של שפ"י בתכנית המערכתית לקידום האקלים החינוכי ולמניעת אלימות, והוא מקצה לו את עיקר משאביו. עם זאת הביקורת העלתה כי בכמה מבתיה"ס שהודרכו לא בוצעו פעולות הנחוצות לקידום האקלים החינוכי. מן הראוי כי בד בבד עם יישום השינוי שמתכנן שפ"י במתכונת ההדרכה, עליו החליט בסמוך למועד סיום הביקורת, הוא יוודא שבבתיה"ס המודרכים יוקמו המבנים הארגוניים הנדרשים ויתקיימו פגישות ההדרכה ותהליכים ייחודיים אחרים שנועדו להעצמת הצוות החינוכי ולשיפור מיומנותו בתחום האקלים. לשם כך, בין היתר, יש להגביר את מעורבות גורמי המטה והמחוז. (ב) באוגוסט 2013 , סמוך למועד סיום הביקורת, דנו נציגי שפ"י וראמ"ה בהערכת יעילותו של תהליך ההדרכה בתחום קידום האקלים החינוכי וצמצום האלימות. הדיון עסק, בין היתר, .__________________ .35 סקר ניטור האקלים והסביבה הפדגוגית במיצ"ב (מדדי יעילות וצמיחהבית ספרית). משרד החינוך 829 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 במתודולוגיות ובכלי ההערכה, בבת יה"ס שישתתפו במחקר ההערכה ובמדדים שייבדקו. בספטמבר 2013 העבירה ראמ"ה למשרד מבקר המדינה מסמך ראשוני המסכם את תהליכי החשיבה והתכנון בדבר תהליך ההערכה, ולפיו בכוונת ראמ"ה לבחון אם יש שיפור באקלים ביה"ס, כפי שהוא משתקף במיצ"ב, אחרי תחילת תהליך ההדרכה לעומת בתי "ס דומים שלא השתתפו בתהליך. עוד נכתב במסמך כי מדדי האקלים יימדדו בשלוש פעימות: שנה לפני תחילת התהליך בביה"ס, שנה אחרי תחילתו ושלוש שנים אחרי תחילתו. ראמ"ה ציינה כי מדידה אחת בלבד אחרי תחילת התהליך אינה מספקת משום שהיא עלולה להיות מושפעת מהטיות שונות. לדברי ה, את תהליך ההערכה הראשון יהיה אפשר לבצע משנה"ל התשע"ד ( 2014 -2013 .) ורק בבתי"ס שיש להם ותק בתהליך המחקר שמתכננת ראמ"ה להערכת תהליך ההדרכה עשוי לסייע לשפ"י וליחידות אחרות העוסקות בנושא לאתר את החולשות והחזקות של אמצעי מרכזי זה לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס בשלב ב' של התכנית המערכתית. נוסף על כך, הוא עשוי לגרום לשפ"י לשקול את פיתוחם של אמצעים נוספים לליווי צוות ביה"ס בטיפול בנושא. השגת יעדי התכנית המערכתית בתכנית המערכתית קבע המשרד יעדים לצמצום האלימות ולקידום האקלים: ירידה של 10% בדיווחי תלמ ידים על מעורבות באלימות ושיפור במדדים הבודקים את אקלים ביה"ס. לצורך מדידת היקף תופעת האלימות, האקלים בבתיה"ס והשגת היעדים מבצעת ראמ"ה את הסקר המערכתי לניטור רמת האלימות (להלן - סקר ניטור האלימות) ואת סקר ניטור האקלים והסביבה הפדגוגית במיצ"ב . 1. סקר ניטור האלימות וממצאיו : הסקר, המתבסס על מדגם של בתי"ס מייצג, נועד, בין היתר, לאמוד ולנטר את האלימות בבתיה"ס על מגוון ביטוייה וגילוייה; לספק תמונת מצב מקיפה לגבי חומרת האלימות במערכת החינוך; להציג נתונים בדבר שכיחות גילויי האלימות השונים בקרב אוכלוסיית תלמידי בתיה"ס על פי שלבי גיל36, מגזרושפה. נוסף על כך, בודק הסקר מדדים באקלים ביה"ס, כגון תחושת המוגנות בקרב התלמידים, תפיסת מאמצי ביה"ס למניעת אלימות והימנעות מהגעה לביה"ס בשל חשש מפגיעה. ראמ"ה ביצעה את סקר ניטור האלימות לראשונה לפני הפעלת התכנית המערכתית, בשנה"ל התשס"ט ( 2008- 2009 ), ופעמיים בתקופת הפעלתה37 . בפברואר 2011 , כשנה וחצי לאחר תחילת הפעלתה של התכנית המערכתית, פרסמה ראמ"ה דוח המסכם את ההשוואה בין ממצאי הסקר שנעשה לפני הפעלת התכנית לממצאי הסקר שנעשה לאחר הפעלתה (להלן - דוח פברואר 2011)38. )(א בדוח פברואר 2011 נכתב כי ניכרה מגמת שיפור במרבית סוגי האלימות שנבדקו, דהיינו חלה ירידה בשיעורי התלמידים המדווחים כי נחשפו לאירועי אלימות מהסוגים השונים. בכמה מסוגי האלימות הירידה הייתה אף גבוהה מן היעד שנקבע39 . מגמת השיפור בשנים הללו .__________________ .36 .מכיתה ד' עד כיתה י"א 37 ( בשנה"ל התשע"א 2011 -2010 ( ) ובשנה"ל התשע"ג 2013 -2012 .) 38 באוקטובר 2013 גיבשה ראמ"ה דוח המשווה את ממצאי סקר המיצ"ב בשנה"ל התשע"ג לממצאים בשנים קודמות. 39 בהם סוגי האלימות האלה: אלימות קשה, אלימות מתונה, אלימות חברתית, אלי מות מינית, אלימות מצד הצוות החינוכי, אלימות כלפי הצוות החינוכי ושתיית אלכוהול. 830 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ניכרה בעיקר בקרב תלמידי בתיה "ס היסודיים וחט יבות הביניים (להלן - חטה"ב) ובקרב תלמידי המגזר הלא יהודי (להלן - החברה הערבית). לצד מגמת השיפור נרשמה יציבות בדיווחי תלמידי החטיבה העליונה (להלן - החטה"ע)40 , ובקרב תלמידים אלו ותלמידי בתיה"ס היסודיים נרשמה יציבות בשיעור הדיווחים הנוגעים לאלימות וירטואלית (ראו להלן), לחבורות אלימות ולבריונות. כמו כן עולה כי שיעוריהם של כמה מסוגי האלימות נשארו גבוהים ביחס לסוגי אלימות אחרים, למשל אלימות מילולית (38% ( ), אלימות חברתית22% ( ), אלימות מתונה20% ( ) ושתיית אלכוהול29%.) )(ב אשר למדדים שבדקו את אקלים ביה"ס, ההשוואה בדוח פברואר 2011 העלתה כי חלה עלייה קלה בתחושת המוגנות בקרב תלמידי בתיה"ס היסודיים וחטה"ב41 , ואילו בקרב תלמידי החטה"ע לא נרשם שינוי. נוסף על כך, חלה עלייה בתפיסה החיובית של התלמידים את מאמצי ביה"ס למניעת אלימות42. 2. סקר המיצ"ב וממצאיו : הסקר, המתבסס על שאלונים שממלאים תלמידי בתיה"ס היסודיים וחטה"ב, נועד לבחון באיזו מידה עומדים התלמידים במצופה מהם על פי תכנית הלימודים בארבעת מקצועות הליבה 43. כמו כן בוחן הסקר את האקלים בבתיה"ס 44 'בקרב תלמידי כיתות ה -ט', ומשנה"ל התש"ע גם בקרב תלמידי החטה"ע באופן הדרגתי ומדגמי. הסקר נועד לספק למנהלי בתיה"ס ולמטה המשרד תמונת מצב מקיפה ומ פורטת בדבר היבטים שונים של האקלים החברתי בביה"ס והתהליכים הפדגוגיים המתרחשים בו, וכן לספק מידע על מידת ההטמעה של היעדים בנושא האקלים והעמידה בהם ולקביעת סדר עדיפויות להקצאת משאבים בעתיד. מבחינת ביה"ס מטרתו של סקר המיצ"ב היא ל אתר את החזקות והחולשות היחסיות שלו כפי שהן נתפסות בעיני התלמידים והמורים. ראמ"ה מבצעת את הסקר מאז שנה"ל התשס"ח ( 2008 -2007 ). באוקטובר 2012 פרסמה ראמ"ה דוח מסכם המשווה את ממצאי סקר המיצ"ב בשנה"ל התשע"ב ( 2012 -2011 ) לשנים קודמות (להלן - דוח אוקטובר 2012 ), שהוא הדוח האחרון שפורסם בנושא עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 201345. )(א מדוח אוקטובר 2012 ,עולה כי בשנות הפעלת התכנית המערכתית 2012 -2009 , פחתו מעט דיווחיהם של תלמידי בתיה "ס היסודיים על אלימות, אך בסך הכול ניכרה יציבות במעורבות כלל התלמידים באירועי אלימות. בחברה הערבית ניכרה עלייה במעורבות תלמידי החטה"ע באירועי אלימות. (ב) אשר למדדי האקלים, בשנים האמורות נרשמה יציבות במדדי האקלים בביה"ס, אם כי נצפו כמה מגמות חיוביות ובכללן עלייה קלה בדיווח על תחושה כללית חיובית כלפי ביה"ס (מ-68% ל-73% ) ובדיווח על תפיסה חיובית כלפי מאמצי ביה"ס לעידוד תחושת המוגנות (מ -64% ל- .__________________ .40 .חוץ מאלימות כלפי הצוות החינוכי ושתיית אלכוהול, שלגביהן נרשמה ירידה בדיווחים 41 4% בקרב תלמידי בתיה"ס היסודיים ו-8% .בקרב תלמידי חטה"ב 42 5% ,בקרב תלמידי בתיה"ס היסודיים11% בקרב תלמידי חטה"ב ו -9% .בקרב תלמידי החטה"ע 43 במקצועות הליבה מדע וטכנולוגיה, מתמטיקה ואנגלית מתקיים הסקר בכיתות ה' ו-ח' ובמקצוע הליבה שפת אם (עברית וערבית) מתקיים הסקר גם בכיתה ב', ראו בדוח זה את הפרק "הוראת המתמטיקה", עמ' 943. 44 מדדי האקלים שבודק הסקר הם: מע ורבות התלמידים באירועי אלימות; תחושה כללית כלפי ביה"ס; יחסי קרבה ואכפתיות בין מורים לתלמידים; הוגנות וכבוד מצד מורים כלפי תלמידיהם; יחסים בין תלמידים לחבריהם לכיתה; היעדר תחושת מוגנות ומאמצי ביה"ס לעידודה. 45 באוקטובר 2013 גיבשה ראמ"ה דוח המשווה את ממצאי סק ר המיצ"ב בשנה"ל התשע"ג לממצאים בשנים קודמות. משרד החינוך 831 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 67% ). כן הצביע הדוח על ירידה קלה בשיעור התלמידים המדווחים על תחושה של היעדר מוגנות (מ-10% ל-7%.) שפ"י הבהיר בתשובתו כי ממצאי סקר המיצ"ב לשנה"ל התשע"ג מאוקטובר 2013 מעידים על מגמה של ירידה עקיבה ל-%1246 במעורבותם של תלמידי בתיה"ס היסודיים באירועי אלימות ועל יציבות בעניין זה בקרב תלמידי החטה"ע, שמלכתחילה שיעור מעורבותם באירועי אלימות היה נמוך. עוד הבהיר שפ"י כי מגמת השיפור ניכרה גם במדדי האקלים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מגמת השיפור בכמה מסוגי האלימות ומדדי האקלים שנבדקו שעלתה בסקר ניטור האלימות ובסקר המיצ"ב. עם זאת לנוכח שיעורם הגבוה של סוגי אלימות אחרים והשיפור המתון במדדי האקלים ולנוכח הבעיות שהעלתה הביקורת לגבי יישום מרכיבי התכנית המערכתית, על הנהלת המשרד, שפ"י ויחידות המשרד האחרות הע וסקות בהיבטים הנוגעים לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות להיערך בהקדם ליישום שלב ב' של התכנית המערכתית, שנועד להתוות את דרכי הטיפול בנושאים אלה לאחר סיום השלב הראשון של התכנית בשנת 2013. . דיווחעל אירועי אלימות ומעקב אחריהם .חובת הדיווח על אירועי אלימות לגורמים שונים במשרד מעוגנת בחוק לימוד חובה. סעיף 12 ג לחוק זה קובע כדלקמן: "(א) מנהל מוסד חינוך ידווח, לפי כללים שקבע השר, למי שהשר הסמיכו לעניין זה מבין עובדי משרדו, על כל אירוע אלימות שהתרחש במוסד החינוך, שהוא אחד מאלה: (1 ) אירוע של אלימות גופנית בין עוב ד הוראה לבין תלמיד; (2 ) אירוע של אלימות גופנית בין תלמידים, שנגרמה בו חבלה. (ב) מנהל מוסד חינוך ידווח על אירוע כאמור בסעיף קטן (א) מיד לאחר התרחשותו, וכן על תוצאות הטיפול באירוע, לרבות אמצעי משמעת שננקטו, עם סיום הטיפול כאמור". בחוק העונשין, התשל"ז- 1977, נקבעו אירועים נוספים שביה"ס נדרש לדווח עליהם לרשויות47. חוזר האקלים המעודכן קובע כי האחריות לטיפול באירועי אלימות שמתרחשים בשטח ביה"ס מוטלת על מנהל ביה"ס והצוות החינוכי. ביה"ס חייב לטפל גם באירועי אלימות או מעשי ונדליזם שמבצעים תלמידיו מחוץ לשטח ביה"ס או שלא בשעות פעילותו. בחוזר פורטו האירועים המחייבים בדיווח לרשויות ולגורמים במשרד מכוח החוק. כן מבחין החוזר בין אירועי אלימות שלא חלה עליהם חובת דיווח 48 ובין אירועים שהדיווח עליהם לרשויות .__________________ .46 לעומת13% ,בשנה"ל התשע"ב 15% ,בשנה"ל התשע"א 15% בשנה"ל התש"ע ו -17% .בשנה"ל התשס"ט 47 סעיף368 ד לחוק העונשין מטיל על מנהל ביה"ס והצוות החינוכי את החובה לדווח לפקיד סעד במשרד הרווחה והשירותים החברתיים או למשטרה ע ל עברות מין, גרימת חבלה חמורה והתעללות שנעברו כלפי קטינים בתוך ביה"ס. אי-דיווח על עברות אלו עלול להביא לידי עונש מאסר של עד שישה חודשים. 48 כגון אלימות מילולית חמורה (איום, לעג על רקע גזעני, פגיעה בכבוד ההורים), אלימות מילולית בעלת גוון מיני, אלימות פיזית (בעיטה, נשיכה, דחיפה, צביטה, סטירה, מכה), חרם, הפצת שמועות באינטרנט או במכשירים ניידים, הצקות ומעשי בריונות. ראו חוזר האקלים המעודכן, סעיף 3.3.3. 832 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ולגורמים במשרד נתון לשיקול דעתו של מנהל ביה"ס 49. לצד פירוט חובת הדיווח בחוזר האקלים המעודכן, הוגדרו בו טווח התגובה וסמכויות הטיפול של בעלי התפקידים בביה"ס לגבי כל סוג אירוע. בחוזר האקלים המעודכן נקבע שמנהל ביה"ס ידווח על אירועים חריגים (אלימות חמורה, פגיעות מיניות, שימוש בסמים ובאלכוהול, אירועי אבדנות ואסון) (להלן - אירועי אלימות חריגים) למפקח המחוזי, והמפקח ירכז את המידע ויעבירו למנהל המחוז (לשם כך אמור היה המנהל להשתמש במערכת דיווח ממוחשבת). על מנהל המחוז לעקוב אחר דיווחים אלה ולפקח על אופן הטיפול בהם בביה"ס 50 . דיווח על אירועי אלימות חריגים למחוז נועד גם לאפשר למחוז לבסס עליו תכנון מדיניות וקבלת החלטות, איתור מגמות ותופעות, מיקוד של תכניות ההתערבות הנחוצות לבתיה"ס במחוז ותהליכי הפקת לקחים והסקת מסקנות. 1. ,מעיון ברשימת אירועי האלימות שלא חלה עליהם חובת דיווח לגורמי המחוז לפי חוזר האקלים המעודכן, נמצא כי נכללים בה אירועי אלימות חמור ים, בהם מעשי הצקות ובריונות (לגבי אלימות וירטואלית ראו בהמשך). ראוי שהמשרד ישוב ויבחן את הסוגים של אירועי האלימות שלגביהם לא חלה חובת דיווח למחוז וישקול אם יש מקום להחיל עליהם חובת דיווח לגורמי המחוז לשם לימוד סוגי האירועים האלה, היקפם ואופן הטיפול בהם. 2. אשר לריכוז הנתונים על אירועי אלימות חריגים, מניתוח השאלון האינטרנטי עלה כי רוב מנהלי בתיה"ס ענו כי מילאו את חובת הדיווח למפקח ביה"ס על אירועי אלימות חריגים שהתרחשו בביה"ס ( 95% בשנה"ל התשע"א ו -92% בשנה"ל התשע"ב). כמו כן 85% ממנהלי בתיה"ס51 ענו כי ביצעו תהליך של הפקת לקחים מאירועי אלימות חריגים בשנה"ל התשע"ב, לעומת %89 בשנה"ל התשע"ג52. אף שהמנהלים מקפידים לדווח על אירועי אלימות חריגים, כפי שעולה מהשאלון האינטרנטי, מבדיקת משרד מבקר המדינה בשלושה מחוזות - מרכז, ירושלים וצפון - נמצא כי שניים מהם - מרכז וירושלים - לא ריכזו נתונים בדבר אירועי אלימות חריגים ולא עקבו אחר אופן הטיפול בהם, ולכן לא היה ביכולתם ללמוד מהם ולהסיק מסקנות. מכאן שמחוזות אלה אינם מבצעים בקרה על אופן הטיפול באירועי אלימות אלה ואינם לומדים פרטים חיוניים בעניינם, כגון סוגי האירועים, שכיחותם ואופן הטיפול בהם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 מסר מחוז מרכז כי מנהלי בתיה"ס או היועצים החינוכיים מדווחים על האירועים לפיקוח המחוזי בטלפון, ובחשיבה משותפת מגובשות דרכי התגובה וההתערבות המתאימות. לדבריו, לגבי מקרים חריגים ומורכבים במיוחד נמסר דיווח למנהלת המחוז ומתקיימת התייעצות עם הייעוץ המשפטי במחוז. עוד מסר .__________________ .49 כגון אלימות חוזרת, אלימות מילולית כלפי הצוות החינוכי ועובדי המוסד החינוכי ואלימות פיזית או פגיעה מינית כלפי הצוות החינוכי ועובדי המוסד החינוכי. ראו חוזר האקלים המעודכן, סעיף 3.3.3. 50 נוסף על כך, עומד מנהל המחוז בראש ועדת שימוע המתכנסת כשתלמידוהוריו מגישים ערר על החלטה הנוגעת לאירוע אלימות חמור. כמו כן הוא עומד בראש ועדות הדנות בתגובה על אירועי אלימות הנתונה לשיקול דעתו. 51 2,227 מתוך 2,612 .מנהלים 52 2,291 מתוך 2,563 .מנהלים משרד החינוך 833 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המחוז כי אירועים מורכבים נלמדים בישיבות שמקיים הפיקוח המחוזי, והוא מוציא הנחיות כתובות בעניינם. כמו כן הם נלמדים בישיבות של דרג הייעוץ הבכיר ושל הנהלת המחוז. מחוז ירושלים מסר כי הוא אמנם אינו מרכז נ תונים בעניין זה, אולם רוב היועצים החינוכיים בבתיה"ס במחוז מדווחים על אירועים חריגים למפקחות על הייעוץ באמצעות האינטרנט, והמפקחות מרכזות את הדיווחים מבתיה"ס שבאחריותן. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוזר האקלים המעודכן הרחיב, על פי המלצות ועדת וילנאי, את סמכויות מנהלי בתיה"ס לטיפול באירועי אלימות ושיפר את מנגנון הבקרה עליהם והמעקב אחריהם במחוזות באמצעות חובת דיווח למפקחים על אירועים חריגים, ריכוז האירועים במחוז ומעקב המחוז אחר אופן הטיפול בהם. למיצוי כל אלה על המחוזות להקפיד לתעד במרוכז את האירועים החריגים המדווחים וכן את אופן הטיפול בהם וההחלטות לגביהם ולא להסתפק בדיווח בעל פה. מן הראוי כי שפ"י יבהיר למחוזות את ההנחיה לרכז את האירועים המדווחים ויקפיד על אכיפתה. תהליך הפקת לקחים עשוי לסייע לעדכון של סוגי אירועי האלימות שיש להחיל עליהם חובת דיווח לפי חוזר האקלים המעודכן. .גיבוש תכניות התפתחות ויישומן .כאמור, אחת מהנחות היסוד בתפיסה המנחה של המשרד ליצירת אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום אלימות היא שיש לעודד מעורבות חברתית של התלמידים בכיתה, בביה"ס ובקהילה, המגבירה את אחריותם, את תחושת הערך העצמי שלהם ואת התחשבותם בזולת. לשם כך על בתיה"ס של כל שכבות הגיל ללמד את התלמידים תכנים של תכניות המיועדות להתפתחותם הרגשית, החברתית והערכית, שהיא חלק בלתי נפרד מהתפתחותם הקוגניטיבית וחיונית להרחבת עולם הידע שלהם. יישום תכנית "כישורי חיים" תכנית "כישורי חיים", שמפעיל משרד החינוך בעשורים האחרונים, נועדה להעצים את יכולת התלמידים להתמודד במצבי חיים נורמטיביים ושגרתיים ובמצבי חיים משבריים. התכנית מורכבת ממערכים מובנים של שיחות מחנכים עם תלמידים העוסקים במשימות ההתפתחותיות האופייניות לכל גיל, במצבים שכיחים במרוצת ההתפתחות, בפיתוח כישורים תואמי גיל ובהתמודדות עם התנהגויות סיכון. נוסף על כך, היא עוסקת בליווי ובהדרכה של המחנכים והצוות החינוכי (להלן - תכנית כישורי חיים או כישורי חיים). בשנה"ל התשס"ח החליט משרד החינוך ליישם מתכונת חדשה של תכנית כישורי חיים, ובדצמבר 2010 הוא פרסם חוזר מנכ"ל מעודכן בנ ושא "הפעלת התכנית 'כישורי חיים'" (להלן - חוזר כישורי חיים). על פי החוזר, יש ליישם את התכנית בכל הכיתות בבתיה"ס. החוזר קובע את אופן קידום התכנית, התנהלותה ודרכי המעקב אחר יישומה ומפרט את דרכי יישומה בביה"ס ואת מספר פגישות ההדרכה עם בעלי תפקידים מהצוות החינו כי. יישום התכנית נועד להשגת היעד של התכנית האסטרטגית של המשרד: "הפחתת אלימות וקידום אקלים חינוכי". 834 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עלה שבכרבע מבתיה"ס שמנהליהם ענו על השאלון האינטרנטי לשנה"ל התשע"ג (617 מתוך 2,563 ) לא יושמה תכנית כישורי חיים על פי החוזר: בכשליש מהם (189 מתוך617 ) לא יושמה התכנית כלל, ובשאר בתיה"ס היא לא יושמה בכל שכבות הגיל, כנדרש. זאת ועוד, כמחצית המנהלים שענו על השאלון האינטרנטי לשנה"ל התשע"ג ובבית ספרם יושמה תכנית כישורי חיים ( 1,212 מנהלים) מסרו כי לא התקיימה בביה"ס שגרה של הדרכת מורים במהלך השנה, כנדרש בחוזר כישורי חיי ם; כחמישית מהם ( 243 ) מסרו שלא התקיימה כל הדרכה או שהתקיים מפגש חד - פעמי להדרכת המורים. האחריות לליקויים שעלו ביישום תכנית כישורי חיים מוטלת על מנהלי בתיה"ס, הנדרשים להקפיד ליישמה על פי החוזר. עם זאת , על שפ"י ועל המפקחים הכוללים והמפקחים על הייעוץ במחוז לאתר בעוד מועד את הסיבות לבעיות אלה ולגבש להן פתרונות כדי להבטיח שכל בתיה"ס יקנו לתכנית עדיפות התואמת את מדיניות המשרד. יישום תכניות התפתחות חלופיות והערכתן בתיה"ס נדרשים ליישם תכניות התפתחות נוספות העוסקות בכישורים רגשיים-חברתיים. כך, למשל, משנה"ל התשס"ח חובה ללמד אחת לשבוע בשעת חינוך בכל הכיתות בבתיה"ס היסודיים את תכנית מפתח הל"ב, המתמקדת בטיפוח ערכים ומיומנויות חברתיים ובייחוד באינטראקציות החברתיות בין היחיד לסביבה (להלן - תכנית מפתח הל"ב). את התכנית פיתחה המחלקה לחינוך לחיים בחברה באגף לחינוך יסודי, שגם אחראית להפעלתה. 1. לשתי התכניות, כישורי חיים ומפתח הל"ב, תכנים מרכזיים משותפים, כגון מודעות עצמית, מעורבות חברתית וקבלת ה"אחר". פיצול האחריות לשתי התכניות בין האגף לתכניות סיוע ומניעה ובין המחלקה לחינוך לחיים בחברה באגף לחינוך יסודי עלול לגרום לחוסר יעילות ובזבוז שעות הוראה בכיתה בשל חזרה על אותם הנושאים. כבר בשנת 2009 הומלץ במחקר הערכה של יחידת המחקר והפיתוח בשפ"י, שליווה את הטמעת תכנית כישורי חיים בבתיה"ס, לבדוק את תוכני התכניות הנלמדים בהם כדי למנוע זהות בין התכנים הכלולים בתכנית כישורי חיים ובין אלה הכ לולים בתכנית מפתח הל"ב; לחלופין הוצע לנסות ליצור אינטגרציה בין התכניות לשם פתרון הבעיה. למרות האמור, המשרד לא הסדיר את חלוקת התכנים בין שתי התכניות, כישורי חיים ומפתח הל"ב, ולא תיאם ביניהן. בכך נמנעו מהתלמידים, מהצוותים החינוכיים ומבתיה"ס היתרונות של איגום משאבי הדרכה, בקרה ופיקוח. 2. אשר להטמעת תכנית כישורי חיים, ברקע למחקר צוין שהוא אינו מיועד להערכת תפוקות התכנית או להתמקדות בבעיות ובכישלונות, ותכליתו היא עיסוק בנושאים הקשורים להיבטים החיוביים של התכנית כדי ליצור למידה ארגונית מהצלחות. במחקר הומלץ להמשיך ולבצע תהליכי הערכה נרחבים של התכנית וכן לבנות כלי הערכה שיאפשרו לבתיה"ס עצמם לבצע הערכה פנימית של יישום התכנית, העמדות כלפיה ותרומתה לצוות המורים ולתלמידים. משרד החינוך 835 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר יותר מארבע שנים שבהן מופעלת תכנית כישורי חיים לצד תכניות התפתחות אחר ות כמפתח הל"ב, ראוי ששפ"י והאגף לחינוך יסודי ישקלו לבצע מחקר הערכה נוסף שיבדוק, בין היתר, את מידת הטמעת התכניות ואת תרומתן לתלמידים ויעמוד על איכות ההוראה וההדרכה בנושא מורכב זה. .המאבק בגזענות : פעולות שפ"י לגישור רב-תרבותי ולחינוך לסובלנות .1. גזענות היאהתנהגות המפלה בין אדם לאדם או בין קבוצה חברתית אחת לרעותה על יסוד הבדלי דת, מין, עדה וכו'. באחד מפסקי הדין שלו ציין בית המשפט העליון כי: "'גזענות' היא כל שנאת חינם של זר בשל היותו זר, על רקע שונות גזעית או לאומית-אתנית" 53. מאז הקמתה מתאפיינת מדינת ישראל בחברה בעלת גיוון אנושי רב - קבוצות ויחידים בעלי מגוון רחב של מוצאים, דתות, אמונות ותפיסות עולם - והיא שואפת לשמרו. חוק חינוך ממלכתי קובע כי אחת ממטרות החינוך הממלכתי היא "להנחיל את העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל ואת ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית ולפתח יחס של כבוד לזכויות האדם, לחירויות היסוד, לערכים דמוקרטיים... לתרבותו ולהשקפותיו של הזולת, וכן לחנך לחתירה לשלום ולסובלנות ביחסים בין בני אדם ובין עמים". בשנים האחרונות בדקו מחקרים עמדות ודפוסי התנהגות של החברה הישראלית בכללותה ושל מערכת החינ וך54 בעניין גילויי גזענות, מידת הסובלנות ל"אחר" והיחס כלפי מי שנתפס כמשתייך לקבוצה נבדלת באוכלוסייה . לפי המחקרים, בעשורים האחרונים נתפסות כמה קבוצות אוכלוסייה כ"אחר" בחברה הישראלית: הערבים, ששנים רבות נתפסים כקבוצה הגדולה של ה"אחר" המאיי מת על הלכידות הלאומית של החברה הישראלית, עולים מאתיופיה ומחבר העמים, מהגרי עבודה ומבקשי מקלט, הומוסקסואלים ואף חרדים. עוד הראו מחקרים שגזענות מתבטאת בראש ובראשונה בעמדות ו בהשקפות ורק אחר כך במעשים, שמקצתם גולשים לאלימות. אך האלימות הפיזית אינה מבטאת את מלוא הבעיה. בפברואר 2010 פורסם סקר שעשו אוניברסיטת תל אביב והמרכז הישראלי להעצמת האזרח בנושא "עמדות בני נוער בנוגע לסוגיות בדמוקרטיה הישראלית"55 . הסקר בחן עמדות של בני נוער בנושאים הקשורים לדמוקרטיה, ליחס לקבוצות מיעוט בחברה (עולים חדשים וערבים) ולדת ומדינה. לצד עמדות חיוביות של בני נוער יהודים כלפי ילדים עולים מאתיופיה וממדינות חבר העמים ורתיעה מסיסמאות גזעניות, כ-50% מבני הנוער היהודים סברו כי אין להעניק .__________________ .53 ע"פ 2831/95 אלבה נ' מדינת ישראל, פ"ד נ( 5 )221 ', עמ 257-256 . 54 המכוןהישראלי לדמוקרטיה, מדד הדמוקרטיה 2010 : עמדות הציבור הישראלי - ערכי הדמוקרטיה במבחן המעשה (נובמבר 2010 ); מחקר שנעשה בעבור ביה"ס לחינוך ומועדון המוסמכים במינהל ומנהיגות בחינוך באוניברסיטת תל אביב והמרכז להעצמת האזרח, הנוער של היום - פני המחר של ישראל (מרץ 2010 ,); המטה למאבק בגזענות בישראל דוח הגזענות 2013 (מרץ 2013.) 55 הסקר נעשה על ידי מאגר מוחות- מכון מחקר וייעוץ בינתחומי בע"מ בעבור ביה"ס לחינוך ע"ש חיים וג'ואן קונסטנטינר ומועדון המוסמכים במינהל ומנהיגות בחינוך באוניברסיטת תל אביב. הוא פורסם בנספח שצורף לסיכום יום עיון בנושא "הנוער של היום - פני המחר של ישראל". 836 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,לערבים ישראלים במדינת ישראל זכויות זהות לאלו של האזרחים היהודים. נוסף על כך 56% מבני הנוער היהודים סברו שאין לאפשר לערבים ישראלים להיבחר לכנסת. 2. עוד בתחילת שנות האלפיים, בעקבות אירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי 56 , שהתאפיינו בהפגנות אלימות של אזרחי המדינה הערבים, הואצו תהליכים לריבוי פגישות בין תלמידים יהודים לערבים ולפיתוח כלים חינוכיים לסובלנות ולהתמודדות עם קונפליקטים בין- תרבותיים. זמן קצר אחר כך איתר שפ"י צורך לחנך לשפה שמרכיביה יהיו סובלנות, אמפתיה, שוויון וקבלת ה"אחר" על כל גווניו. לשם כך הוקמה בשפ"י בשנת התשס"ב ( 2002 -2001 ) ועדה לגישור רב-תרבותי לאומי (להלן - הוועדה לגישור), שהורכבה מיועצים ופסיכולוגים בכירים. המטרות העיקריות של הוועדה לגישור היו: לפתח את כישוריהם של מחנכים לחיים בחברה רב-תרבותית לאומית; ליצור מציאות חדשה באמצעות גישת הגישור וערכי הדמוקרטיה; ולהעצים תלמידים ומבוגרים המבקשים לפעול בסביבתם כדי ליצור תרבות של שלום. הוועדה פעלה להקמת רשת של בתי "ס משותפים ליהודים ו לערבים וליצירת קשרים עם גורמים אחרים במשרד החינוך למטרה זו. נוסף על כך, היא פעלה ליצירת קהילות והתארגנויות שיקדמו תהליכים ליצירת אורח חיים מיטבי של שלום וכן פעלה ליצירת שותפות עם משרדי ממשלה אחרים, עם הרשויות המקומיות ועם גופים מהמגזר השלישי במיזמים הנוגעים לנושא שבאחריותה. הוועדה הפעילה תכנית לגישור בתשעה בתי"ס יהודיים וערביים ומיזמים אחרים להתקרבות של תלמידים יהודים וערבים בשכונות או ביישובים קרובים. נוסף על כך, הוועדה הייתה שותפה בריכוזה של התכנית "נתיבי פיוס" של המרכז למחקר ישראלי -פלסטינאי, שהופעלה בכיתות י' בבתי "ס ערביים ישראליים. ועדת הגישור הפסיקה לפעול לפני כחמש שנים ללא הנמקה. 3. בשנת 2007 סיים צוות חשיבה של שפ"י להכין תכנית שנועדה לעודד שיח על נושאים שנויים במחלוקת בכיתות (להלן - תכנית קש"ר). בהקדמה לתכנית צוין כי שיח על נושאים אלה בכיתות מלווה לעתים בתחושות של חוסר אמון, חוסר סובלנות ודבקות בסטראוטיפים, ופעמים רבות הוא כרוך בסערת רגשות המסלימה להתנהגות אלימה - מילולית ופיזית. נקודת המוצא של התכנית הייתה שיש לעודד שיח שבו ניתן מקום לריבוי ולמגוון של דעות מתוך עמדה של הקשבה לסיפור האישי הייחודי של ה"אחר", ולא מתוך עמדה ביקורתית או שיפוטית המחפשת הכרעה. מטרות תכנית קש"ר הן להקנות כלים לקשב ולשיח מוגן רב -תרבותי על נושאים השנויים במחלוקת בחברה הישראלית, וללמד אנשי מקצוע גישה וכלי עזר להנחיית שיח כזה. תכנית קש"ר מורכבת מ-14 "פרקים, בהם פרק אחד העוסק בכללי קשב ושיח מוגן", ששולב בתכנית כישורי חיים ונלמד בבתי"ס שבחרו בו כנושא רשות בתכנית זו. 4. מאמצע שנת 2010 מלווה שפ"י בשיתוף מטח (המרכז לטכנולוגיה חינוכית) הפעלה ניסיונית (פיילוט) של התכנית "מפגשים בחברה הישראלית" (להלן - תכנית "אל תלעגו לי") במחוז מרכז. בדומה לתכנית קש"ר, תכנית "אל תלעגו לי", שהוכנה בעבור כיתות ג' עד ו', מיועדת להעמיק את ההיכרות של התלמידים עם קבוצות מגוונות בחברה, ולעודד קבלה, סולידריות וחיים המבוססים על כבוד הדדי בקהילה הקרובה (ביה"ס) והרחבה יותר (שכונה .__________________ .56 אירועי אוקטובר 2000 הביאו לידי הכנתן של תכניות לשיפור היחס כלפי המגזר הערבי ושיפור השירותים הניתנים לה. אשר לתכניות לחיזוק המערך המשטרתי בה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג ( 2012 ), בפרק "מקומה ותפקודה של התחנה במשטרה", עמ' 505 . משרד החינוך 837 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ומדינה). מטרותיה הן, בין היתר, צמצום הדעות הקדומות, הלעג והאלימות בחברה הישראלית. התכנית הופעלה בכמה בתי"ס ערביים ויהודיים ברשויות מקומיות במחוז מרכז, ושפ"י מתכנן להפעילה גם בבתי"ס במחוז צפון בשנה"ל התשע"ד ( 2014 -2013 .) מאחר שעל פי המחקרים דלעיל רבים מבני הנוער עדיין מחזיקים בדעות המפלות את ה"אחר" ובשל המשמעויות השליליות של חוסר הסובלנות כלפי ה"אחר" והחשש שדעות סטראוטיפיות כלפיו יביאו לידי התנהגות אלימה של תלמידים, ראוי שמשרד החינוך יבחן אם יש מקום להקמת שולחן עגול שישתתפו בו כל גורמי החינוך הנוגעים בדבר כדי לקדם סובלנות, אמפתיה, שוויון וקב לה של ה"אחר". מן הראוי שלצד התמדה במימוש תכניות ניסיוניות חדשות דוגמת "אל תלעגו לי", יפעל שפ"י עם מטה המשרד לחיזוק ערכי הדמוקרטיה והשוויון, ייזום וירחיב את הדיון הציבורי החינוכי -חברתי על סובלנות מחוץ למסגרות ביה"ס ויראה במיגור תופעת הגזענות ושנאת ה"אחר" בק רב תלמידים יעד שווה בחשיבותו למאבק בסוגי אלימות אחרים. .התמודדות עם מצבי סיכון ואלימות באינטרנט .קידום גלישה בטוחה והתמודדות עם אלימות וירטואלית .1. מאפייני מצבי סיכון באינטרנט ואלימות וירטואלית : האינטרנט יצר מרחב דיגיטלי חדש, שמשפיע על כל תחומי החיים - האישיים, המקצועיים והחברתיים - ומעורר חשיבה מחודשת על גבולות חופש הביטוי, על זכויות הפרט, על אמות מידה אתיות ועל נורמות שהשתרשו בסוף המאה העשרים. האינטרנט הוא מרחב פתוח המאפשר לכל אחד להיות בכל מקום בכל זמן ולהיחשף לתכנים מסוגים שונים, המצויים בו ללא הגבלה או סיווג. הוא מספק נגישות למידע רב המתעדכן באופן רציף, חלקו אמין וחלקו פחות, חלקו מקצועי וחלקו חובבני, חלקו אישי וחלקו ציבורי. נוסף על כך, יש בו רשתות חברתיות, המשמשות מרחב לעיסוק בנושאים חברתיים ואישיים. לאינטרנט מאפיינים ייחודיים המשפיעים על הלך הרוח של משתמשיו, על אופי התקשורת ועל תכניה, בהם טשטוש הגבולות בין הפרטי לציבורי, היעדר מנגנוני בקרה, אנונימיות, אי -נראות, היעדר קשר עין, צמצום תחושות ותקשורת בשפה כתובה. כל אלה מביאים לידי הסרת עכבות, והדבר גורם למשתמש באינטרנט לדבר בחופשיות ולחשוף בכנות את רגשותיו ומחשבותיו, לטוב ולרע. תלמידים מבלים זמן ניכר מחייהם בגלישה באינטרנט: הם מנהלים בו רבים מהקשרים החברתיים שלהם, מתנסים בכלים שונים ונחשפים למגוון נושאים ותכנים. האינטרנט משמש לתלמידים כר נרחב למילוי צרכים פסיכולוגיים התפתחותיים, כגון גיבוש זהות עצמית, שחרור מהתלות בהורים, יצירת זהות נפרדת והרחבת המעגל החברתי. מלבד זאת, האינטרנט הוא אמצעי מרכזי ללמידה הן בתחומי ביה"ס והן מחוצה לו. לפי נתוני המינהל למד"ט, במאי 2011 דורגה ישראל במקום השני - מבין 40 מדינות באירופה ובצפון אמריקה - בהיקף השימוש של תלמידים באינטרנט. היקף השימוש של תלמידים באינטרנט ובכלים הטכנולוגיים ואיכות שליטתם בהם יצרו פער בתחום זה בינם ובין בעלי הסמכות בעולמם. מחקרים שנעשו בנושא בתחילת שנות האלפיים57 .__________________ .57 :ראו 838 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הראו שיש פער טכנולוגי בין התלמידים, שנולדו לעולם שהאינטרנט הוא חלק בלתי נפרד ממנו, ובין ההורים והצוות החינוכי בביה"ס, שנדרשים ללמוד את השימוש בו (להלן - פער דיגיטלי). בשל פער זה רוב המורים וההורים נתפסים בעיני התלמידים כבעלי מרות מוגבלת בנושאים הקשורים למרחב האינטרנטי. ההתנהלות העצמאית של התלמידים באינטרנט, הפער הדיגיטלי, הנגישות הרבה של האינטרנט, היעדר נוכחות מבוגר אחראי ומאפייניו הייחודיים הנוספים של האינטרנט מעמידים את התלמידים המשתמשים בו במצבים מורכבים, מקצתם מסוכנים ופוגעניים, בהם חשיפה לתכנים מזיקים ובלתי הולמים, כגון פורנוגרפיה, זוועה, שנאה, סמים ואבדנות, ניצול מיני ופדופיליה, יצירת קשרים עם זרים, גנבת זהות והונאה (להלן - סכנות או מצבי סיכון באינטרנט). כמעט כל תלמיד שני נחשף לאלימות וירטואלית או לסכנה באינטרנט, אך רק כ- %10 מהתלמידים שסבלו מאלימות זו דיווחו להוריהם על כך58. סקרים59 שונים מראים שבין 8% ל-40% מהתלמידים נחשפו לאלימות וירטואלית, וכ-40% מהתלמידים נחשפו לסכנות באינטרנט60. לנוכח הסכנות באינטרנט והאלימות הווירטואלית עלה הצורך לחנך את התלמידים לגלישה בטוחה - התנהלות נבונה באינטרנט תוך שמירת פרטיותם ושמירה על זהירות, אחריות, יושר וכבוד כלפי הזולת וכלפי המידע, ובעיקר לחנכם להיות ערים לסכנות ולהימנע מהתנהגויות סיכון. כאמור שפ"י הוא יחידת המטה האחראית לקביעת המדיניות בעניין קידום אקלים חינוכי מיטבי וצמצום אלימות, לפיתוח כלים ותכניות לטיפול באירועי אלימות ולמניעתם ולשילוב מנגנוני ניטור והערכה בתחומים אלה. בין היתר, נדרש שפ"י לרכז את פעילות מטה המ שרד להתמודדות עם אלימות וירטואלית של תלמידים, ולהיות שותף בחינוך לגלישה בטוחה. מינהל למד"ט, האחראי להקנות לתלמידים חינוך לטכנולוגיה וליישומי מחשב בחינוך, אחראי, בין היתר, לחינוך תלמידים לגלישה בטוחה. גם מינהל חברה ונוער, שכאמור עוסק בפיתוח תכניות מניעה ובחינוך לערכים, לאחריות חברתית ולהתנהגות מוסרית בחינוך הבלתי פורמלי, נדרש לחנך לגלישה בטוחה בתחומי ביה"ס ומחוצה לו (בקהילה, ברשות המקומית וכו'). 2. הובלת ההתמודדות עם אלימות וירטואלית ומצבי סיכון באינטרנט : לצד משרד החינוך, האחראי לחינוך תלמידים לגלישה בטוחה, גופים רבים עוסקים בתחום הגלישה הבטוחה ובהתמודדות עם האלימות הווירטואלית, בהם צה"ל, משטרת ישראל (להלן - המשטרה), משרדי ממשלה אחרים, כגון משרד התקשורת, משרד הרווחה, המשרד לבט"פ, משרד המשפטים ומשרד הביטחון, וכן גופים מהמגזר השלישי והעסקי, כגון איגוד האינטרנט הישראלי (להלן - איגוד האינטרנט), הג'וינט, אינטל, מיקרוסופט וצ'ק פוינט (להלן - גופים שונים). כך, למשל, משרד התקשורת מחייב את ספקי הגישה לאינטרנט ליידע את מקבלי השירות בדבר קיומם של תוכני אינטרנט שאינם מתאימים לתלמידים. מאמצע העשור הקודם ביצע המינהל למד"ט כמה פעולות לקידום גלישה בטוחה של תלמידים ולבניית שיתופי פעולה בין המשרדים והגופים השונים למטרה זו, כמפורט להלן: .__________________ .Marc Prensky, “Digital Natives, Digital Immigrants”, On the Horizon 9 (5) (2001), .pp. 1 -6. .58 ."מצגת של האגף לחינוך יסודי בנושא "הדרך אל מרחב בטוח 59 ראוסקר ניטור אלימות של ראמ"ה ( 2011 ) וכןאלימות ברשת - חינוך לגלישה נבונה, אתר איגוד האינטרנט הישראלי www.isoc.org.il. 60 ,המשרד לבט"פהתמודדות עם הסכנות והאלימות באינטרנט וברשתות חברתיות (מאי 2011.) משרד החינוך 839 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 )(א בינואר 2007 הגיש המינהל למד"ט לוועדה הלאומית לטכנולוגיית חברת המידע61 נייר עמדה שנושאו "הקמת גוף מתאם לצמצום הפער הדיגיטאלי" (להלן - נייר העמדה). בנייר העמדה צוין ש"ריבוי גופים מתערבים ללא יד מכוונת, יוצר ביזור ובזבוז משאבים שלא מאפשר לייעל ולמכסם את תכניות ההתערבות". לפיכך הוצע בו שמשרד החינוך, ש"בתוקף סמכותו הסטטוטורית לחינוך, הוא הגוף האמון על מתן ההשכלה לאוכלוסיית המדינה", יוביל את התהליך לצמצום הפער הדיגיטלי בחברה הישראלית. עוד הוצע להקים ועדת היגוי שתורכב מנציגים ממשרדי ממשלה, ממוסדות ציבור, מעמותות, מגופים מתערבים ומגופים מן המגזר העסקי. במאי 2007 הציע המינהל למד"ט מתווה דומה שלפיו משרד החינוך יוביל את הטיפול הלאומי בפער הדיגיטלי בתיאום עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, על פי תכנית פעולה משותפת ולוחות זמנים שייקבעו. אולם משרד החינוך לא קידם את המתווה שהציע המינהל למד"ט, עוד בשנת 2007 , לתכנית מערכתית בין -משרדית בהובלתו לצמצ ום הפער הדיגיטלי בין האוכלוסייה הבוגרת לאוכלוסיית התלמידים וזנח אותו ללא הנמקה. לפיכך עוכב טיפול המשרד בנדבך מרכזי בהבטחת גלישה בטוחה של תלמידים, שהוא הצבת המבוגרים כשומרי הסף. (ב) בדצמבר 2009 יזמו שר החינוך דאז, מר גדעון סער, ושר התקשורת דאז, מר משה כחלון, "תכנית מקיפה לשימוש באינטרנט בטוח" בקרב ילדים ובני נוער. לפי התכנית, בשלב הראשון יוקם צוות בין-משרדי לבניית אתר אינטרנט שבו יוסבר להורים ולילדים על גלישה בטוחה ותינתן להם הדרכה בנושא; בשלב השני יתבצע מסע הסברה לשימוש נכון באינטרנט; בשלב השלישי יתבצעו, הן בבתיה"ס והן במסגרות החינוך הבלתי פורמלי, פעולות להטמעת גלישה בטוחה בקרב התלמידים. כעבור זמן מה הוקם צוות לבניית אתר האינטרנט, שהורכב מבעלי תפקידים במינהל למד"ט ומנציגים ממשרד התקשורת (להלן - צוות אתר האינטרנט). במסמך המסכם ממאי 2011 המליץ צוות אתר האינטרנט למנכ"לים של שני המשרדים להקים "פורטל אינטרנט בטוח" 62 , שמטרותיו המרכזיות יהיו "העלאת המודעות להתנהגות הולמת במרחב המקוון, מתן כלים לגלישה בטוחה והצעת כללי מניעה ותגובה למפגעים ברשת". עלות הקמת האתר הוערכה בכחצי מיליון ש"ח. עוד המליץ הצוות שהאתר יפנה לתלמיד ים, להוריהם ול"שומרי סף" (מורים, עמותות, עיריות, מועצות נוער ועוד) וייתן להם מענה בנושא על פי צורכיהם הייחודיים. בין היתר, הוצע לפרסם חומרי הסברה לתלמידים בנושא אפיון והגדרה של תנאי הפרטיות, ולהסביר להורים כיצד לאתר התנהלות בעייתית של ילדיהם באינטרנט וכיצד לבקר את גלישתם. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא הפעיל המשרד בשיתוף גורמים אחרים את אתר האינטרנט, שנועד להגביר את המודעות לגלישה בטוחה וללמד כיצד להתמודד עם מצבי סיכון ואירועים אלימים באינטרנט. .__________________ .61 /הוועדה מונתה בידי ראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, על פי החלטת ממשלה מס' מט34 מ- 2002. 62 "הכוונה להקמת אתר אינטרנט ממשלתימאוחד למען העלאת המודעות לסכנות ברשת, הסברת חשיבותה של התנהלות נבונה וזהירה במרחב האינטרנטי, וזאת, תוך מתן כלים אינפורמטיביים, חינוכיים וטכנולוגיים להתמודדות עם סוגיות ובעיות פרטניות אשר עולות במסגרת השימוש בו לקהלי היעד השונים". מסמך של צוות אתר האינטרנט (מאי 2011.) 840 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מנהל אגף טכנולוגיות מידע במינהל למד"ט מסר לצוות הביקורת בפגישה שהתקיימה ביוני 2013 כי האגף פעל עם משרד התקשורת להקמת אתר, והתהליך אף הגיע לשלב היישום, אך הוא הופסק בשל בעיית תקציב. משרד התקשורת מסר ל משרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר 2013 כי בשל חשיבותה של הקמת אתר האינטרנט ביקש לאחרונה שר התקשורת מצוות במשרד ו בראשות מנכ"ל המשרד לפעול ליישום ההמלצות של צוות אתר האינטרנט. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח אחריותו של משרד החינוך לחינוך לגלישה בטוחה והתקציב הנמוך יחסית הנדרש ליישום המיזם של הקמת האתר והפעלתו, על מש רד החינוך לפעול בנחישות לקידומו. יש לראות בחיוב את כוונת משרד התקשורת לפעול ליישום ההמלצות בנושא, וראוי שמשרד החינוך יחבור אליו בעניין זה. (ג) בפברואר 2010 העביר איגוד האינטרנט למנהל למד"ט דוח בנושא פיתוח תכנית לאומית גלובלית, "אזרחות דיגיטלית", לשימוש נבו ן באינטרנט. הדוח הוצג גם לפני ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת. הדוח תיאר את הנעשה בעולם ובישראל והציע "תכנית אב לאומית" להטמעת השימוש הנבון באינטרנט בקרב תלמידים בישראל. תכנית זו מבוססת על הקמת גוף משותף לכל משרדי הממשלה והגורמים האחרים העוסקים בגלישה בטוחה שיבטיח פעילות שוטפת ומתואמת ביניהם בנושא. איגוד האינטרנט הדגיש את חשיבות הפעלתה של התכנית בכל מוסדות החינוך והמכללות להכשרת מורים ואת חשיבות שיתופם של מחנכים, מטפלים, הורים וספקי האינטרנט בישראל בתכנית זו. יעדי התכנית היו: (1 ) הקמת מרכז ארצי שייתן מענה כוללני לכלל האוכלוסייה בנושא שימוש נבון באינטרנט וינתב את פניות הציבור באמצעות קו חם; (2 ) פיתוח תכניות לימוד וכלים יישומיים למניעה ולצמצום של הסיכונים באינטרנט בד בבד עם הפעלת אמצעי אכיפה וענישה; (3 ) הרחבת הידע של הציבור על אודות הסדרי אבטחה באינטרנ ט ומתן שירותי מידע להורים ולמחנכים; (4 ) הקמת מנגנונים של הסדרה עצמית המאפשרת לתלמידים גלישה בטוחה. הוצע שהתכנית תתפרש על שלוש שנים, ועלותה הוערכה ב-11 .מיליון ש"ח (ד) במאי 2011 גיבש המשרד לבט"פ נייר עמדה בנושא "התמודדות עם הסכנות והאלימות באינטרנט וברשת ות החברתיות", בין היתר באמצעות שימוש בתשתיות הקהילתיות שלו. סמוך למועד גיבושו העביר המשרד לבט"פ את נייר העמדה למשרד החינוך כדי לדון בהמלצותיו במשותף. נייר העמדה נועד להציג לפני מקבלי ההחלטות וקובעי המדיניות את הסכנות הקיימות באינטרנט וברשתות החברתיות, בעיקר לבני נוער, ולהציע פתרונות. בנייר צוין כי אף על פי שגופים רבים בישראל נותנים מענה לסכנות באינטרנט וברשתות החברתיות, "עדיין חסרים כלים רבים להתמודד עם הנושא", והציבור עדיין לא הפנים כראוי את חשיבותה של הגלישה הבטוחה. לפיכך, נקבע בנייר העמדה, על המדינה לגבש מענה כולל לנושא שיתבסס על שלושה מרכיבים מרכזיים: ( 1 ) הקמת פורום בכיר לקידום הנושא במשרדי הממשלה ולהרחבת מעגל השותפים לקידומו. הפורום יקבע את המדיניות לקידום גלישה בטוחה ויגבש אמצעים אופרטיביים ליישומה, ובכלל זה יאתר נושאים שלא הוסדרו בחוק ויגבש הצעות חוק להסדרתם וכן יפתח מודל למניעה; (2 ) הנגשה דיגיטלית לצמצום הפער הדיגיטלי שבין הילדים ובין ההורים, המורים והגננות. רתימת אוכלוסייה זאת, הנגישה פחות לאינטרנט, חיונית להצלחת פעילות המניעה וההסברה בנושא; (3 ) מסע הסברה ארצי להגברת המודעות לנושא בקרב ההורים והתלמידים. משרד החינוך 841 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אף על פי שמשרד החינוך אחראי לרכז ולקדם את נושא חינוך התלמידים לגלישה בטוחה ולהתמודדות עם אלימות וירטואלית, הנהלת המשרד והיחידות הנוגעות בדבר במשרד - שפ"י, המינהל למד"ט, מינהל חברה ונוער והמזכירות הפדגוגית - לא דנו בהצעות האמורות ולא קידמו אותן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 מסר המינהל למד"ט כי אמנם התכנית המערכתית הבין-משרדית שהוא יזם בינואר 2007 ,לא יצאה אל הפועלאך הוא יזם את תכנית התקשוב הלאומית, "התאמת מערכת החינוך למאה ה -21 ", הפועלת לצמצום הפער הדיגיטלי תוך מתן עדיפות ליישובי הפריפריה. עוד מסר המינהל למד"ט כי הוא תומך בקידום מערכתי ולאומי של הגלישה הבטוחה , על פי המלצות הגופים הממשלתיים והאקדמיים וגופים מהמגזר השלישי. המינהל למד"ט הוסיף כי הוא יהיה נכון לשתף פעולה עם כל גוף מערכתי כזה לכשיוקם. משרד מבקר המדינה מעיר כי אכן משנה"ל התשע"א ( 2011 -2010 ) מפעיל משרד החינוך תכנית תקשוב שמטרתה לשפר את שיטות הלמידה וההוראה של תלמידים ומורים, ובה נלמד גם נושא הגלישה הבטוחה. ואולם המשרד מפעיל את תכנית התקשוב בכרבע מבתיה"ס בלבד (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח החובה של משרד החינוך להגן על התלמידים מפני פגיעה בגופם, בנפשם וברגשותיהם, עליו ליזום תכנית מערכתית לקידום גלישה בטוחה, שבכללה הקמת פורום בין-משרדי לריכוז הנושא ולקידומו; פיתוח אמצעי הסברה לאוכלוסיית המבוגרים בכלל וההורים בפרט והרחבת הידע שלהם; פיתוח אמצעים לצמצום הסיכונים של שימוש תלמי דים באינטרנט ובכלים הטכנולוגיים, להענקת סיוע לתלמידים בהיקלעותם למצבי מצוקה וכן הקמת מנגנוני בקרה והסדרה עצמית. .פעולות משרד החינוך לקידום גלישה בטוחה .1. שיתוף פעולה בין יחידות המשרד לקידום גלישה בטוחה : מאמצע העשור הקודם ביצעו המינהל למד"ט ושפ"י כמה פעולות להגברת המודעות לסכנות באינטרנט ולהבטחת גלישה בטוחה של תלמידים, כמפורט להלן: משנת 2005 יוזם ומקדם המינהל למד"ט פעילות ביום הבין-לאומי לגלישה בטוחה ולשימוש נבון באינטרנט (להלן - היום הבינ"ל לאינטרנט בטוח). ביום זה מבצעות יחידות שונות במשרד, בשיתוף משרדי ממשלה אחרים וגופים ציבוריים, פעילויות להגברת המודעות של תלמידים, צוותי חינוך והורים לסכנות ברשת וללימוד דרכי ההתמודדות אתן. לקראת יום זה נפגשים הגופים השונים ומחליטים באילו נושאים יתמקדו, ולאחריו הם מס כמים ביחד את הפעילות שביצעו במהלכו. נוסף על כך, ביצע שפ"י כמה פעולות לפיתוח תכניות התערבות בנושא גלישה בטוחה: בשנת 2003 הוא פרסם גיליון למורים בנושא "גולשים לחופים בטוחים", שנועד לסייע להם בהדרכת תלמידים בנושא. הגיליון עסק בזיהוי מצבי גלישה מסוכנים, בדרכי מניעתם ובפיתוח כישורים להתמודדות עם מצבים שהתלמידים עלולים להיקלע אליהם בעת גלישתם באינטרנט. 842 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .בגיליון הומלץ, בין היתר, לקיים שיח של מורים, הורים ותלמידים על הסכנות באינטרנט מלבד זאת, פרסם שפ"י, בשנת 2011 , את החוברת "כישורי חיים במרחב האינטרנטי", שבה סדרת פ עילויות ופגישות המיועדות להקנות לתלמידים כלים להבחנה בין החיים באינטרנט לחיי היום-יום וללמד אותם את היתרונות שבשימוש באינטרנט לצד הסיכונים הקיימים בו. בחינוך לגלישה בטוחה של תלמידים באינטרנט מעורבות כמה יחידות מטה במשרד. ואולם עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , שתי יחידות המטה שפעלו בנושא, שפ"י והמינהל למד"ט, עשו זאת בלי להסדיר את שיתוף הפעולה ביניהן, בין היתר באמצעות הקמת פורום קבוע לעניין זה, חלוקת תחומי אחריות וגיבוש מתווה לפעולה. גם מינהל חברה ונוער לא היה שותף ליזמות של שתי יחידות המטה הללו. זאת ועוד, המינהל למד"ט - ולא שפ"י - הוא שביצע את מרבית הפעולות לקידום נושא הגלישה הבטוחה במשרד ומחוצה לו. היעדר שיתוף פעולה פנים-משרדי מנע, בין היתר, מיצוי של היתרונות של כל אחת מהיחידות. 2. " תכנית "אתיקה ומוגנות ברשת האינטרנט : בדצמבר 2011 פרסם משרד החינוך חוזר מנכ "ל בנושא "אתיקה ומוגנות ברשת האינטרנט" (להלן - חוזר אתיקה ומוגנות ברשת). בחוזר מוצגים יעדי המשרד בנושא גלישה נבונה ואחראית ברשת: לצד עידוד הצטרפותם של התלמידים, הצוות החינוכי וההורים ללמידה ולפעילות חינוכית באינטרנט וניצול הפוטנציא ל הרב המצוי בו, נקבע בחוז ר כי על המשרד לפעול להגברת מודעותם של התלמידים, הצוות החינוכי וההורים להשפעת האינטרנט לחיוב ולשלילה. לשם כך יש לפתח בקרב התלמידים כישורי חיים להתנהלות ברשת, ולקבוע נהלים וכללים לשימוש מושכל ואתי באתרי האינטרנט של בתיה"ס וברשתות חברתיות. לחוזר שני חלקים אופרטיביים מרכזיים: האחד עוסק בנהלים ובכללים לתקשורת של מורים, תלמידים והורים ברשת, והאחר מתווה תכנית לחינוך להתנהגות נכונה ושקולה ברשת במסגרת תכנית כישורי חיים (להלן - תכנית חיים ברשת), המיועדת לכלל מוסדות החינוך. המינהל למד"ט אחראי ליישום חוזר אתיקה ומוגנות ברשת, ובגיבושו השתתפו גם נציגים של יחידות מטה אחרות, בהן שפ"י, מינהל חברה ונוער, האגף לחינוך על יסודי והאגף לחינוך יסודי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מאחר שתכנית חיים ברשת היא למעשה פרק בתכנית כישורי חיים, העוסקת בהקניית דפוסי התנהגות נכונים ואתיים לתלמידים, ומאחר ששפ"י אחראי לתכנית כישורי חיים ולחוזר מנכ"ל בנושא המאבק באלימות וקידום אקלים חינוכי מיטבי, עליו לשקול איזו יחידה מתאימה לנשיאה באחריות ליישום חוזר אתיקה ומוגנות ברשת - שפ"י או המינהל למד"ט. בתשובתם למשרד מבקר המדינה מסרו שפ"י והמינהל למ ד"ט כי שיתוף הפעולה בנושא גלישה בטוחה ייעשה על יסוד מסמך מדיניות משותף שיסדיר את שיתופי הפעולה ויגדיר את האחריות ודרכי הפעולה של כל אחת מהיחידות. עוד מסרו היחידות האמורות כי בעקבות הערות מבקר המדינה תתגבש מדיניות מוסכמת על כל האגפים והמינהלים במשרד שיש להם זיקה לנושא ויוחלט מי הגוף הפנים -משרדי שיהיה אחראי ליישומה. המינהל למד"ט הוסיף וציין כי בחצי השנה האחרונה של שנת 2013 החל שיתוף פעולה בינו ובין מ ינהל חברה ונוער, וכי חוזר גלישה בטוחה, שמושלם "בימים אלה " (סוף 2013 ), יעודכן על פי הממצאים שהועלו בדוח מבקר המדינה בעניין זה. משרד החינוך 843 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. יישום תכנית חיים ברשת : (א) על פי חוזר אתיקה ומוגנות ברשת, על כל מוסד חינוכי בכל המגזרים להקים צוות בית ספרי ובו מנהל ביה"ס, רכז חברתי, יועץ חינוכי, מורה ורכז תקשוב (להלן - צוות חיים ברשת). הצוות יהיה אחראי לקידום התנהגות נבונה באינטרנט ולהנחלת ערכים ונורמות הנוגעים להתנהגות נכונה באינטרנט באופן עקיב, שיטתי וסדיר לאורך כל השנה. אוכלוסיות היעד של הפעילות הן מורי ביה"ס, תלמידיו, הוריהם והקהילה בסביבת ביה"ס. עוד נקבע בחוזר כי יש למנות לכל בי"ס, בין שהוא משתתף בתכנית התקשוב (ראו להלן) ובין שלא, רכז תקשוב, שיהיה מומחה תוכן לענייני גלישה בטוחה וידריך את מורי ביה"ס בנושא. נוסף על כך, קבע החוזר את התכנים שילמדו התלמידים, את הפיתוח המקצועי וההדרכה של צוות חיים ברשת ומורי ביה"ס וכן מתווה לתכנון ולמעקב. משנה"ל התשע"א מפעיל משרד החינוך תכנית תקשוב לא ומית המכונה כאמור "התאמת מערכת החינוך למאה ה-21"63 (להלן- תכנית התקשוב). מטרת התכנית היא קידום שיטות הוראה ולמידה חדשות המותאמות למציאות המשתנה באמצעות הטמעת טכנולוגיית המידע. האחריות לביצועה מוטלת על המינהל למד"ט. בתכנית התקשוב נקבעו שישה סוגים של מיומנויות הנדרשות למאה ה -21 , בהן מיומנות הנוגעת לגלישה ב טוחה, שבכללה "פיתוח מודעות ואחריות אישית וחברתית בקרב התלמידים; הכשרה להתנהלות אתית ומוגנות ברשת... התנהלות על פי ערכי מוסר". בשל מגבלות תקציב החליט משרד החינוך להפעיל את תכנית התקשוב בעיקר בפריפריות - במחוזות דרום וצפון - וכן במחוז ירושלים. בשנת 2013 הופעלה תכנית התקשוב בכרבע מכלל בתיה"ס ( 1,216 מתוך 4,485 ) (להלן- בתיה"ס שבתכנית התקשוב). בביקורת עלה כי רק בבתיה"ס שבתכנית התקשוב, שהם כאמור כרבע מכלל בתיה"ס, הוקם צוות חיים ברשת, ורק בבתי"ס אלו מונו רכזי תקשוב, שהוכשרו, בין היתר, בתחום הגלישה הבטוחה. זאת ועוד , המינהל למד"ט קיים הכשרה בנושא גלישה בטוחה רק למנהלים, למורים, לצוותי חיים ברשת וליועצים חינוכיים של בתיה"ס שבתכנית התקשוב. מנהליהם וצוותיהם החינוכיים של מרבית בתיה"ס, שלא שותפו בתכנית התקשוב, לא הוכשרו בתחום זה, והם מקבלים הדרכה בנושא הגלישה הבטוחה רק בה יערכות ליום הבינ"ל לאינטרנט בטוח ובפעילויות שמקיים המינהל למד"ט למורים, לרכזים ו למנהלים . יצוין שמתשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי בשנה"ל התשע"ג עולה שבכ- 37% ( מבתיה"ס947 מתוך 2,563 ) לא התקיימו סדנאות והרצאות למורים בנושא גלישה בטוחה ומניעת היפגעות מהאינטרנט. עוד יצוין כי בשאלון האינטרנטי נשאלים המנהלים על התכנים שבהם התמקד ביה"ס בתכנית כישורי חיים. הם נדרשים לבחור באחת משש אפשרויות המפרטות תכנים שונים של שיעורי כישורי חיים, בהם נושא הגלישה הבטוחה. מתשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי בשנה"ל התשע"ג עולה כי רק כחמישית מבתיה"ס (514 מתוך 2,563 ) עסקו בשיעור כישורי חיים בנושא גלישה בטוחה. (ב) התאמת תכניות לכלל האוכלוסייה: יעילותן של תכניות התערבות בביה"ס נמצאה גבוהה כשהן התאימו למאפייניו ולתנאיו הייחודיים, כגון סביבתו ואורחות החיים המקובלים .__________________ .63 ,ראו משרד החינוךהתאמת מערכת החינוך למאה ה -21 ,(התשע"א 2010.) 844 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בה, התרבות הארגונית של ביה"ס ודפוסי העבודה שלו64 . החברה החרדית והחברה הערבית הן דוגמה לשני מגזרי אוכלוסייה גדולים בעלי תרבות וערכים ייחודיים המשפיעים על גישתם לפרטיות, לתועלת שבאינטרנט ולסכנות שבו. לפיכך בתיה"ס המשתייכים למגזרים הללו עלולים להתמודד עם קשיים ייחודיים בהטמעת תכנית חיים ברשת, בייחוד ברתימת ההורים והקהילה להשתתפות בתכניות ההתערבות בביה"ס. כך, למשל, יחסם של רבנים לשימוש באינטרנט מבטא את המתח שיש בחברה בעלת אורח חיים דתי בין המחויבות להלכה ובין ההכרה בשינויים החברתיים והטכנולוגיים: יש שסוברים שהמרחב הדיגיטלי החדש מזמן רק סכנות ופיתויים, ויש שסוברים שאפשר להקנות נורמות להתנהגות ראויה גם בזירה זו, למרות הסכנות הטמונות בה והסרת המחסומים ומנגנוני ההגנה המאפיינת אותה. על מאפייניה הייחודיים של החברה הערבית בכל הנוגע לגלישה באינטרנט אפשר ללמוד מנתוני סקר ניטור אלימות משנת 2011 , שלפיהם שיעורה של אלימות וירטואלית חמורה בקרב תלמידים בחברה הערבית גבוה בכ-50% משיעורה בקרב תלמידים בחברה היהודית. לפיכך בישיבות רכזי תקשוב שהתקיימו באפריל וביוני 2013 במינהל למד"ט הועלה הצורך בהכנת תכניות עבודה מותאמות לבתיה"ס של החברה הערבית והחברה החרד ית. נוסף על כך, עלה צורך בשילוב נציג של הציבור הדתי בישיבות של רכזי התקשוב ובהקפדה על תרגום פעילויות לשפה הערבית. ואולם ברשימה של תכנים העוסקים בגלישה בטוחה שהופיעה באוקטובר 2013 באתר משרד החינוך רק9 מתוך107 (כ-8% ) היו מתורגמים לערבית, ואף לא אחד מהם עסק בהימנעות ממצבי סיכון ובריונות ברשת. המינהל למד"ט ושפ"י מסרו בתשובתם כי לחברה הערבית הוכנו תכניות בשפה הערבית וכן תורגמו חומרי לימוד וחוברו הפעלות מתאימות. עם זאת השלמת תרגום כלל חומרי הלימוד והתאמת כלל התכנים החינוכיים לחברה זו הן תהליך מתמשך, ומועד השלמת ו נקבע לסוף שנת 2014 . עוד ציינו שתי היחידות הללו כי מתוכנן להתאים פעילויות לבתיה"ס של החברה החרדית. על המינהל למד"ט, שפ"י ומינהל חברה ונוער לפעול למיפוי ולאפיון של הצרכים הייחודיים של תלמידים בחברה הערבית, בחברה החרדית ובאוכלוסיות ייחודיות אחרות בתחום הגלישה הבטוחה, ולגבש להם תכניות ופעילויות מתאימות. תהליך זה צריך להתבצע בשיתוף נציגי הורים וגורמים מהקהילה ומתוך התחשבות באורחות החיים המקובלים בחברות אלה. נוסף על כך, על המשרד להבטיח שכלל התכנים בנושא יהיו מתורגמים ונגישים לאוכלוסייה דוברת הערבית. (ג) פיקוח ובקרה: מנגנון הפיקוח והבקרה נועד ליצור אצל גורמי הפיקוח תשתית נתונים על יישום תכניות לשם הפקת לקחים ואיתור בעיות בהטמעה. בחוזר אתיקה ומוגנות ברשת נקבע שהמפקחים המחוזיים אחראים ליישומו ולמעקב אחר ביצועו בבתיה"ס, ועליהם למלא דוחות פיקוח, המתבססים על ביקורים בבתיה"ס, ולכלול בהם את תחום התקשוב והגלישה הבטוחה. נוסף על כך, מצורף לחוזר אתיקה ומוגנות ברשת טופס "לתכנון ולמעקב אחר ביצוע .__________________ .64 :ראודוח וילנאי ; Peterson & Skiba, 2001 "Creating school climates that prevent school violence"; Astor, Meyer, Benbenishty, Marachi & Rosemond, 2005 "School Safety Interventions: B est Practices and Programs" ."; רמי בנבנישתי, "כי מציון הגירסה שלנו משרד החינוך 845 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 התכנית 'חיים ברשת', הצעה למתווה פעילויות", שעל ביה"ס לפרט בו את המטרות והיעדים של צוות חיים ברשת, את מסגרת הזמן ואת הגורם האחראי לבי צוע (להלן - טופס לתכנון ולמעקב). בביקורת עלה כי אף לא באחד מבתיה"ס במחוזות שנבדקו, צפון, ירושלים ומרכז, ביצעו מפקחי המחוז ביקורות על יישום מרכיבי התכנית. עוד עלה כי בתיה"ס אינם ממלאים את הטופס לתכנון ולמעקב. לפיכך אין בידי המחוז והמינהל למד"ט מידע מרוכז על ביצוע כלל הפעילויות של תכנית חיים ברשת בבתיה"ס, בין שהם משתתפים בתכנית התקשוב ובין שאינם משתתפים בה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל למד"ט ולשפ"י כי עליהם לוודא שהמפקחים המחוזיים ובתיה"ס יעשו שימוש בכלי הבקרה והדיווח הקיימים להרחבת הפיקוח על ביצועה של התכנית חיים ברשת בבתיה"ס ולהגברת יישומה. תכנית חיים ברשת היא הראשונה מסוגה שמפעיל משרד החינוך להגנה על תלמידים באינטרנט ולמניעת מעורבותם במצבי סיכון באינטרנט, לרבות הקניית דפוסי התנהגות אתיים לחייהם ב"עולם המקוון". אולם היא מופעלת בעיקר בבתיה"ס שבתכנית התקשוב, והמידע על יישום מרכיביה לוקה בחסר. על משרד החינוך ליישם את המדיניות של תכנית חיים ברשת, לפעול להשגת מטרותיה, ולייחד להטמעתה את תשומת הלב הנדרשת על פי הקבוע בחוזר. לשם כך עליו, בין היתר, לרתום את כל יחידות המטה שיש להן זיקה לנושא - המינהל למד"ט, שפ"י ומינהל חברה ונוער - ולהסתייע בידע ובכלים שברשותן להגברת מודעות התלמידים לסכנות באינטרנט ולהקניה של דפוסי גלישה בטוחה. .התמודדות משרד החינוך עם אלימות וירטואלית .1. אלימות וירטואלית היא פעילות תוקפנית, מכוונת וגלויה שמטרתה לפגוע באדם אחר באמצעות האינטרנט והכלים הט כנולוגיים. על יסוד מחקר בנושא 65 , קבע שפ"י כי פעולות מסוימות הן אלימות וירטואלית כאשר מתקיימים התנאים האלה: הפעולות נעשות באינטרנט או בטלפון נייד בכוונה לפגוע ונתפסות כפוגעות; יש דפוס של הישנות הפעולה; מעשה האלימות מתבצע במערכת יחסים לא שוויונית, שבה לאחד הצדדים יש יתרון - טכנולוגי או מילולי - על פני הצד האחר66. ;לאלימות וירטואלית מגוון ביטויים, בהם שליחת טקסטים למטרת הטרדה, העלבה או פגיעה הפצת סיפורים שקריים, סרט או תמונה מעובדת או מקורית; לעג והשמצה המופנים במישרין כלפי אדם או אנשים; החרמה; שנאה והפחדה; איום וסחיטה67. .__________________ .65 תמר טרבלוס, טל היימן ודורית אולניק -שמש, "אלימות באינטרנט מול אלימות פנים -אל-פנים בקרב בני נוער", בתוך: י' עשת-אלקלעי, א' כספי, ס' עדן, נ' גרי, י' יאיר (עורכים) , ספר כנס צ'ייס למחקרי טכנול וגיות למידה 2011 : האדם הלומד בעידן הטכנולוגי ( 2011 ) (להלן- טרבלוס, היימן ואולניק-שמש, 2011.) 66 ,שפ"ירקע אקדמי לתכנית המערכתית לקידום אקלים בטוח והתמודדות עם תופעת האלימות והבריונות במערכת החינוך ( 2011.) 67 .שפ"י, שם 846 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בעקבות התגברות האלימות הווירטואלית נעשו מחקרים לבדיקת הקשר בינה ובין אלימות פנים אל פנים בקרב תלמידים כדי לעמוד על הדומה והשונה ביניהן. במחקרים נמצא שתלמידים שנפלו קרבן לאלימות וירטואלית אינם נוטים לדווח על כך למבוגר, בין היתר מפני שהם סבורים שהו א לא יוכל לעזור להם. באלימות פנים אל פנים, לעומת זאת, המורים וההורים נתפסים בעיני התלמידים כבעלי סמכות אכיפה. נוסף על כך, לאלימות וירטואלית השפעות פסיכולוגיות, חברתיות ורגשיות בעלות עצמה רבה יותר: קרבנותיה עלולים לחוות ירידה בהערכה העצמית, דיכאון וכעס ולהי מנע מהימצאו ת בחברה. גם לעדים לאלימות וירטואלית יש מאפיינים ייחודיים. כך, למשל, כמות העדים לה יכולה להיות עצומה, ולעתים הם משתתפים במעשי האלימות באמצעות כתיבת תגובות68. עם זאת באלימות וירטואלית ובאלימות פנים אל פנים נמצאו גם מאפיינים דומים: מחקר משנת 2011 הראה שדפוסי האלימות הווירטואלית דומים במידה רבה לדפוסי האלימות מחוץ לאינטרנט, ובדרך כלל הקרבנות באינטרנט הם גם קרבנות לאלימות מחוצה לו, וכך גם לגבי התוקפים והעדים. עורכות המחקר ציינו כי ממצאיהן תומכים במסקנה שהגבולות בין העולם האמתי ובין העולם הווירטואלי מיטשטשים, ומה שקורה באינטרנט יכול לגלוש לחיים מחוצה לו ולהפך. האלימות שמתחילה בביה"ס ממשיכה באינטרנט בבית, לכן התוקפים, הקרבנות והעדים יהיו מעורבים הן באלימות פנים אל פנים והן באלימות באינטרנט69. 2. גישתו של שפ"י היא שלרוב אותם התלמידים מעורבים באלימות פנים אל פנים ובאלימות וירטואלית, וכדי להתמודד היטב עם תופעות אלה יש לקדם אקלים חינוכי מיטבי, להגיב במידתיות על אירועים שהתרחשו, ולהעניק טיפול הולם לפוגעים ולנפגעים. שפ"י שילב פרקים הנוגעים לאלימות וירטואלית בתכניות ובחוזרים הכלליים להתמודדות עם האלימות ולקידום האקלים כדלקמן: בחוזר האקלים המעודכן פורטו אירועי האלימות הווירטואלית החייבים בדיווח לרשויות ולמפקחי המחוז על פי חוק או נוהל והאירועים שלא חלה עליהם חובת דיווח. אירועי האלימות הווירטואלית שחלה עליהם חובת דיווח למפקח המחוזי 70 הם, בין היתר, פגיעה חמורה באמצעות ה אינטרנט, לרבות התחזות, והפצת תכנים פרטיים מביכים ואיומים באמצעות הטלפון הנייד או האינטרנט. כאמור, על מפקח המחוז לרכז את המידע ולהעבירו למנהל המחוז. על מנהל המחוז לעקוב אחר אופן הטיפול באירועים חריגים אלה, וללמוד מהם על המתרחש בבתיה"ס במחוז. אירועי האלימות הווירטואלית שלא חלה עליהם חובת דיווח הם חרם, הפצת שמועות באינטרנט או במכשירים ניידים, הצקות ומעשי בריונות. לגביהם נדרש ביה"ס לעצור את האירוע, לבצע שיחת בירור, לתעד את האירוע, לטפל בו, וליידע את מחנך הכיתה. לנוכח ההשפעות האפשריות של מעשי אלימות נפוצים ברשת דוגמת חרם והפצת שמועות, החושפים את הקרבן לעדים רבים ומשפיעים עליו מן הבחינה הרגשית והחברתית לאורך זמן, מן הראוי שהמשרד ישוב ויבחן את הסוגים של אירועי האלימות הווירטואלית שעד כה לא חלה עליהם חובת דיווח לפי החוזר וישקול להחמיר את התגובות עליהם ולהחיל על מקצתם את חובת הדיווח. .__________________ .68 לסיכום המחקרים בנושא ראו טרבלוס, היימן ואולניק -שמש, 2011. 69 ראו טרבלוס, היימן ואולניק-שמש, 2011. 70 .וכן לפקיד סעד או למשטרה משרד החינוך 847 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובתו מסר שפ"י כי לנוכח הערת מבקר המדינה הוא הוסיף בטיוטת חוזר האקלים העדכנית אירועי אלימות וירטואלית חמורים פחות שמנהל ביה"ס נדרש לדווח עליהם למפקח המחוזי, על פי הערכתו את חומרת האירוע, הנסמכת על אמות המידה המפורטות בחוזר. 3. יצוין שעל פי נתוני סקר ניטור אלימות שפורסם ב- 2011 ,8% מהתלמידים דיווחו כי בחודש שקדם לביצוע הסקר הם נפגעו מאלימות וירטואלית. עם זאת נמצא כי המחוזות שנבדקו - מרכז, ירושלים וצפון - אינם מרכזים אירועי אלימות וירטואלית חריגים ואינם מקפידים על יישום חובת הדיווח לשם פיקו ח על אופן טיפול בתיה"ס באירועים, כנדרש בחוזר. יצוין כי ביולי 2013 , במהלך הביקורת, הוציאו המינהל למד"ט ושפ"י מסמך משותף שבו "הנחיות לצוותי חינוך לטיפול באירוע של פגיעה מקוונת ברשת". על פי המסמך, בעת אירוע של אלימות וירטואלית, כגון הטרדה, הפצת שמועות, השפלה, התחזות, הולכת שולל, הפצת מידע אישי, נידוי והחרמה, הפחדה, איומים וסחיטה, על מנהל ביה "ס לבצע את הפעולות האלה: (1 ) ;להנחות את הנפגע לתעד את האלימות הווירטואלית (2 ) לגבש תכנית התערבות בנושא התנהלות מיטבית באינטרנט, גילוי אחריות חברתית ומניעת פגיעה; (3 ) ;לוודא ששוחחו עם הילד הנפגע ועם הילד הפוגע ועדכנו את הוריהם (4 ) לפעול מיד להסרת התוכן הפוגעני; (5 ) לנקוט אמצעי משמעת כלפי התלמיד הפוגע, על פי ההנחיות בחוזר האקלים; (6 ) ;לדווח לפקיד סעד או למשטרה על אלימות וירטואלית חמורה (7 ) לדווח בכתב על האירוע ועל אופן הטיפול בו למפקח המחוזיים וכן ולמפקח התקשוב במחוז שבו אירע האירוע. על המחוזות להקפיד על ביצוע הוראות חוזר האקלים המעודכן, ולרכז מידע על אירועי האלימות הווירטואלית החריגים, בין היתר כדי להבטיח שמנהלי בתיה"ס יטפלו בהם על פי ההנחיה החדשה וכן לצורכי למידה, הפקת לקחים ושיפור דרכי ההתמודדות עם אירועים אלה. 4. )(א כאמור, ניטור אירועי האלימות נועד לספק מידע על חומרת האלימות, סוגיה והיקפה. נוסף על כך, הוא משמש כלי הערכה לתהליך ההתערבות בבתיה"ס וממקד את התכנית המערכתית בצרכים של בתיה "ס ובגורמים שנמצאו מקדמים יצירת אקלים חינוכי מיטבי. הנתונים שאוסף מערך הניטור משמשים בסיס עיקרי לקבלת החלטות ולהכנת תכניות התערבות כלליות וייחודיות. בתחום האלימות הווירטואלית מתבסס שפ"י על סקר ניטור אלימות של ראמ"ה, המפורסם אחת לשנתיים מאז שנת 2009 . הסקר בוחן את שיעור התלמי דים שהיו קרבנות לאלימות במהלך שימוש באינטרנט ובאמצעי תקשורת דיגיטליים. בסקר נשאלים התלמידים שלוש שאלות הבוחנות אם היו קרבנות לסוגי אלימות וירטואלית בחודש שקדם לסקר 71 . תוצאות הסקר מוצגות על פי שלבי הגיל ושפת הלימוד (עברית או ערבית) וכן מוצג מדד מסכם לכלל התלמידים. יצוין כי סקר האקלים במיצ"ב אינו עוסק במדדים של אלימות וירטואלית. .__________________ .71 (1 ) "האם במהלך החודש האחרון תלמיד הפיץ תמונה שלך באינטרנט או בטלפון הסלולארי במטרה לפגוע בך?" ( 2 ) "האם במהלך החודש האחרון קיבלת מסרים מעליבים או פוגעים באינטרנט או בטלפון הסלולארי מתלמיד אחר?" (3 ) "האם במהלך החודש האחרון קיבלת איומים באינטרנט או בטלפון הסלולארי מתלמיד אחר?". 848 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 כאמור, על פי נתוני סקר ניטור האלימות שפורסם ב - 2011 ,%8 מהתלמידים72 דיווחו כי בחודש שקדם לביצוע הסקר הם נפגעו מאלימות וירטואלית לפחות באחת הדרכים המתוארות בהיגדים המרכיבים את המדד (תלמיד יכול לדווח על יותר מדרך אחת): 3% מהתלמידים דיווחו שהפיצו תמונה שלהם באינטרנט או בטלפון הנייד כדי לפגוע בהם; 5% מהתלמידים דיווחו שהם קיבלו מסרים מעליבים או פוגעים מתלמיד אחר באינטרנט או בטלפון הנייד; ו- 3% מהתלמידים דיווחו שתלמיד אחר איים עליהם בטלפון הנייד או באינטרנט. לעומת זאת, מחקרים שנעשו בארץ ובעולם מלמדים ששיעור התלמידים שנפגעו מאלימות וירטואלית הוא 25%-16% . כך, למשל, בבריטניה נמצא ש-25% מהילדים והנערים בני19- 11 נפלו קרבן לאלימות וירטואלית; בארצות הברית נמצא ש-18% מהתלמידים בחטה"ב היו קרבנות לאלימות וירטואלית; מחקר שנעשה בארץ בקרב בני נוער בחטה"ב הראה ש-16% מהם היו קרבנות לאלימות וירטואלית73 '; ומחקר אחר שנעשה בארץ בקרב תלמידים בכיתות ו עד י"א הראה ש -10% מהם נפגעו באלימות וירטואלית באמצעות האינטרנט, ו -8% נפגעו באלימות וירטואלית באמצעות הטלפון הנייד74. סקר ניטור האלימות, הבוחן את שיעור התלמידים שנפגעו מאלימות וירטואלית, הוא אחד משני הכלים המרכזיים של מערכת החינוך לניטור מערכתי של האלימות בביה"ס. מאחר שסקר האקלים במיצ"ב אינו בודק מדדים של אלימות וירטואלית ובשל הפערים הניכרים בין הנתונים שמציגה ראמ"ה ובין הנ תונים המוצגים במחקרים שנעשו בארץ ובעולם, ראוי שמשרד החינוך יבחן אם כלי הניטור של האלימות הווירטואלית של תלמידים מנטרים כראוי את התופעה. (ב) בגיבוש כלי ההתערבות שלו נסמך שפ"י על מחקרים בעולם שאפיינו את דפוסי האלימות של תלמידים באינטרנט וכן על מחקר חלוץ בנושא שנעשה בארץ. כדי לקבל מידע על אופן יישום תכניות ההתערבות ועל מידת השגת מטרותיהן יש לבצע מחקר הערכה. למרות זאת שפ"י לא ביצע מחקר הערכה לבדיקת תרומת תכניות ההתערבות למניעת אלימות וירטואלית ואף לא יזם את ביצועו על ידי גורמים אחרים - בהם ראמ"ה. על המשרד לבצע - תוך שיתוף פעולה של שפ"י, המינהל למד"ט ומינהל חברה ונוער - מחקר מקיף שיבחן את הדפוסים של אלימות תלמידים באינטרנט על כלל המשתתפים בה, התוקפים, הקרבנות והעדים. מן הראוי כי בבדיקה תיוחד תשומת לב ליכולתם של המורים וההורים לסייע לתלמידים הנפגעים מאלימות זו. כן ראוי שהמשרד יבדוק אם תכניות ההתערבות שהוא מפעיל בתחום זה אכן אפקטיביות לטווח ארוך. שפ"י והמינהל למד"ט מסרו בתשובתם מדצמבר 2013 כי המלצת מבקר המדינהבנושא ת יבחן בחיוב. .__________________ .72 9% מתלמידי כיתות ד' עד ו' ו-7% .מתלמידי כיתות ז' עד י"א 73 ראו דורית אולניק-שמש וטלי היימון, אלימות ובריונות ברשת - תמונת מצב (אוגוסט 2012.) 74 ,ראו חגית ששון, רפי ארז וצביה אלגלי תפיסות ועמדות כלפי התנהגויות סיכון ברשת האינטרנט בקרב ילדים ומתבגרים (נובמבר 2012.) משרד החינוך 849 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 . "תכנית "עיר ללא אלימות .עקרונות התכנית ומרכיביה .1. תכנית "עיר ללא אלימות" (להלן - תכנית על"א) מיושמת ברשויות מקומיות על פי החלטת ממשלה משנת 200675. התכנית נועדה למניעה ולצמצום של התנהגות אנטי-חברתית, אלימות ועבריינות. היא מבוססת על ההבנה שאלימות ועבריינות הן תופעות מורכבות ורב- ממדיות, ולכן גם ההתערבות למניעתן צריכה להיעשות בתחומים מגווני ם: אכיפה, רווחה, חינוך וקהילה. את התכנית מרכז המשרד לבט"פ; המשרד גם מתקצב את רוב התכנית, ואת היתר מתקצבות הרשויות המקומיות (להלן גם - הרשויות). בשנת 2007 יושמה תכנית על"א ב-11 רשויות. מאז היא הורחבה בכל שנה, ובמועד הביקורת השתתפו בה 120 .רשויות תקציב התכנית בשנת 2013 היה כ-100 .מיליון ש"ח 2. ,על פי החלטת הממשלה תכנית על"א אמורה להתנהל על ידי ועדת היגוי לאומית בראשותו של מנכ"ל המשרד לבט"פ, שחברים בה המנכ"לים של המשרדים הממשלתיים השותפים לתכנית ונציגים של גופים אחרים המשתתפים בה76 . על ועדת ההיגוי להפעיל מטה מקצועי שישמש זרוע ביצועית לניהול התכנית (להלן - מטה על"א). מאחר שוועדת ההיגוי מיעטה להתכנס הוקם פורום מצומצם, בראשות מנהל התכנית, שהורכב מנציגים בכירים של הגופים המשתתפים בתכנית על"א (להלן - ועדת ההיגוי המצומצמת), ואשר נועד לדון בקשיים ולקבל החלטות הנוגעות לתכנית. למטה על"א שבעה מנהלי אזורים, שאמורים לסייע לרשויות שבתחום אחריותם להפעיל את התכנית ולתאם בינן ובין המשרדים השותפים לתכנית (להלן - מנהלי מחוזות על"א). במישור המוניציפלי אמור ראש הרשות לנהל את התכנית באמצעות כמה מנגנונים בהם חמש ועדות מקצועיות בתחומי הפעילות המרכזיים של התכנית. בתחומי החינוך פ ועלות ועדת החינוך, בראשות ראש מינהל חינוך ברשות, וועדת הפנאי, בראשות מנהל יחידת הנוער ברשות. 3. למערכת החינוך תפקיד מרכזי בתכנית על"א, הבא לידי ביטוי בשני תחומים- החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי. לשני התחומים הללו יחד מוקצה קרוב למחצית תקציבה של התכנית ( 45% ). בתחום החינוך הפורמלי מתמקדת התכנית בהתנהגות אנטי -חברתית של ילדים ונוער ובמניעת אלימות בבתיה"ס ובגנים, ואילו בתחום החינוך הבלתי פורמלי מתמקדת התכנית בפעולות למניעת חוסר מעש ושעמום של ילדים ונוער לאחר שעות הפעילות בביה"ס, שעלולים להביאם לידי מעשי אלימות. כאמור במשרד החינוך מרכז שפ"י בתחום החינוך הפורמלי את התכניות למניעת האלימות במוסדות החינוך, ובתחום החינוך הבלתי פורמלי מרכז מינהל חברה ונוער, תכניות למניעת אלימות לאחר שעות הלימודים, המתקיימות בבתיה"ס ובמסג רות אחרות בתחום הרשות המקומית. יחד עם מטה על"א אחראיות שתי היחידות האמורות של משרד החינוך לקביעת המטרות, העקרונות, נוהלי העבודה ותכניות .__________________ .75 'החלטת ממשלה מס575 מ- 12.10.06. 76 המנכ"לים של משרד החינוך, משרד הרווחה, המשרד לקליטת עלייה, משרד הבריאות, משרד ראש הממשלה, משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד התיירות ומשרד התחבורה וכן נציגים של המשטרה, הרשות למלחמה בסמים ובאלכוהול, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים, החברה למתנ"סים, הקרן לידידות ומרכז השלטון המקומי. 850 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הליבה של תכנית על"א בשני תחומי החינוך ולקביעת המנגנונים לשיתוף פעולה בין יחידות שני המשרדים בדרגים השונים. .יישום תכנית על"א בתחום החינוך ושיתוף הפעולה בין השותפים לה .מטה על"א נדרש לגבש עם משרד החינוך כמה נושאים בתחומי החינוך, כגון תכניות ההתערבות (או תכניות הליבה), דרכים לתיאום ולשיתוף פעולה, להתייעצות ולפיקוח וכן אמצעי מדידה והערכה. היעדים והמנגנונים של תכנית על"א כבר נקבעו בהחלטות הממשלה. הגדרת תחומי האחריות של תכנית על"א נועדה להבטיח שהפעילות בה תשתלב בפעילויות אחרות של משרד החינוך לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות ותשלים אותן ועם זאת תממש את מטרת היסוד של תכנית על"א. 1. הסדרת שיתוף הפעולה בין משרד החינוך למטה על"א : (א) לפי התפיסה המקורית של מטה על"א, תחום החינוך בתכנית היה אמור לכלול שלוש תכניות ליבה: (1 ) העסקת מדריך מוגנות, שתפקידו לסייע לביה"ס בהשגחה ובהגברת הנוכחות הבוגרת בו, ולדווח על כל אירוע אלים שהוא נחשף אליו לגורמים המוסמכים בביה"ס; (2 ) העסקת"מנחה מנחים", שתפקידו לסייע לראש מינהל חינוך ברשות בכינוס ועדת החינוך, לעקוב אחר ביצוע החלטותיה, להכשיר את מדריכי המוגנות, להעניק להם ליווי מקצועי, ולסייע להם להשתלב בבתיה"ס; (3 ) .הפעלת תכניות למניעת אלימות בגנים ואולם בחמש השנים הראשונות ליישומה של תכנית על"א לא התקיים שיתוף פעולה בין מטה על"א ובין משרד החינוך. שני הגופים הללו לא הסכימו על תכניות ההתערבות בכל אחד משני התחומים - הפורמלי והבלתי פורמלי - על חלוקת התפקידים ביניהם ביישומן ועל המנגנונים להבטחת שיתוף פעולה במטות, במחוזות וברשות. בשל כך התגלעו בעיות ביישום התכנית ברשויות המקומיות. ביטוי לכך ניתן, בין היתר, בדוח של המשרד לבט"פ מנובמבר 2010 , "הפקת לקחים לתכנית על"א, יישום התכנית ב -12 הערים הראשונות" (להלן - דוח הפקת לקחים מנובמבר 2010 ), שנועד לבדוק את יישום התכנית ברשויות שהשתתפו בה עד אז. בין היתר, בתחום החינוך הפורמלי העלה הדוח שמטה על"א ומשרד החינוך לא באו לידי הסכמה בדבר התפיסה המקצועית לגבי התמודדות עם אלימות בבתיה"ס ובגני הילדים והדרג המקצועי במשרד החינוך ראה בתכנית על"א תכנית שחותרת תחת סמכותו המקצועית. אשר לתחום החינוך הבלתי פורמלי ציין הדו ח שמטה על"א ריכז את מאמצי התיאום עם משרד החינוך בשפ"י והזניח את השותפות עם מינהל חברה ונוער במשרד. במאי 2012 גיבשו לראשונה מטה על"א ושפ"ימדיניות מוסכמת ועקרונות לעשייה משותפת להתמודדות עם אלימות במוסדות החינוך ולקידום אקלים חינוכי מיטבי בתחום החינוך הפורמלי (להלן - המתווה). המתווה הגדיר את חלוקת תחומי האחריות בין שפ"י ובין מטה על"א ביישום תכניות התערבות בבתיה "ס, את תכניות ההתערבות של תכנית על"א בתחום החינוך - הן בבתיה"ס והן בגני הילדים - ואת בעלי התפקידים בתכנית והמנגנונים לתיאום ולשיתוף פעולה ביניהם. משרד החינוך 851 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,המתווה, שגיבשו מטה על"א ושפ"י, לא עסק כלל בתחום החינוך הבלתי פורמלי ומינהל חברה ונוער לא שותף בגיבושו (ראו להלן). מטה על"א ושפ"י גם לא שיתפו בגיבוש המתווה את המינהל למד"ט, האחראי כאמור לחינוך לגלישה בטוחה במוסדות החינוך, ולא שולבו בו נושאים שבאחריותו בעלי זיקה להתנהגות אלימה או אנטי-חברתית של תלמידים באינטרנט. (ב) המתווה ממאי 2012 קבע כי פעמיים בשנה יתקיימו פגישות בין מטה שפ"י למטה על"א, והוטל על שני המטות לעדכן את הדרגים הבכירים של משרד החינוך והמשרד לבט"פ בדבר ההסכמות, ההחלטות והפערים שעלו. נוסף על כך, קבע המתווה כי אחת לרבעון ייפגשו מנהלת היחידה למניעת אלימות ולפיתוח אקלים בשפ"י ומנהלת התחום המקצועי במטה על"א כדי לדון בבעיות ובקשיים שעלו מהשטח, בצרכים חדשים שזוהו וביזמות חדשות. ביולי 2013 , כשנה לאחר גיבוש המתווה, התכנסו לראשונה נציגי המטות של שני המשרדים ומנהלי מחוזות על"א כדי לדון בקשיים בשיתוף הפעולה של שני הגופים ובדרכי הסדרתם. בפגישה העלו מנהלי מחוזות בעל"א קשיים בהפעלת התכנית במחוזות וברשויות, בהם קושי להיפגש עם המפקחים על הייעוץ במחוזות, וכן את הצורך בחידוד ההנחיות לשיתוף פעולה עמם. ביוני 2013 עשה שפ"י מהלך פנים -משרדי ראשון לאיתור בעיות בשיתוף הפעולה עם מטה על"א כדי להביא לידי שיפורו: הוא הפיץ שאלון למפקחים על הייעוץ ולמנהלי השירותים הפסיכולוגיים החינוכיים כדי לאתר קשיים ביישום תכנית על"א בתחום החינוך ולעמוד על מידת תרומתם של בעלי התפקידים בתכנית - מנחה המנחים, מדריך המוגנות וועדת החינוך ברשות - להתמודדות עם תופעת האלימות בבתיה"ס. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , .טרם התקבלו תשובות על השאלון (ג) המתווה קבע כי מנהלי מחוז בעל"א ייפגשו ארבע פעמים בשנה עם נציגי יחידת הפיקוח המחוזי על הייעוץ לצורך עדכון מצב התכניות וזיהוי בעיות וקשיים שיש למצוא להם פתרונות. כאמור, לפי חוזר האקלים, על מחוזות משרד החינוך להקים ועדות אקלים שירכזו את הפעולות לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות במחוז. בביקורת עלה כי אף לא באחד מהמחוזות שנבדקו - צפון, מרכז וירושלים - נפגשו נציגי יחידת הפיקוח על הייעוץ עם מנהלי מחוזות על"א, ומכאן שהם גם לא דנו יחדיו בבעיות שהתגלעו ביישום התכנית בבתיה"ס ובתיאום בין בעלי התפקידים מטעם שני הגופים הפועלים בבתיה"ס. נוסף על כך, במחוזות שנבדקו לא ריכזו ועדות האקלים את הטיפול בנושאי תכנית על"א ולא הוסי פו אותו כנדבך בהתמודדות עם האלימות ובקידום אקלים חינוכי מיטבי. כל מפקחת על הייעוץ עבדה מול גורמי הייעוץ ברשויות שבאחריותה. 2. הקמת מערך ארגוני וקביעת נוהלי עבודה : (א) בשנים 2012 - 2011 , לאחר עיכוב שחל בשנים הראשונות ליישום תכנית על"א, הקים מטה על"א תשתית ארגונית לניהול התכנית והכין אוגדן נהלים לתכנית, בהם נוהלי בקרה ופיקוח, שבכללם ריכוז דיווחי סטטוס רבעוני של מנהלי התכנית ברשויות77 . מטה משרד החינוך, לעומת זאת, לא קבע גם לאחר גיבוש המתווה, ממאי 2012 , נוהלי עבודה פנים-ארגוניים שיבטיחו שיתוף פעולה בין בעלי התפקידים במשרד החינוך ובתכנית על"א בבתיה"ס ובמחוזות. .__________________ .77 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63 ג( 2012 '), בפרק "מקומה ותפקודה של תחנת המשטרה", עמ 534-529 . 852 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על כן גם לאחר גיבוש המתווה במאי 2012 נמשכו הקשיים בשיתוף הפעולה בין בעלי התפקידים בשני המשרדים, והם פגעו ביישום תכנית על"א בבתיה "ס וביכולת למצות את הכלים והמשאבים שהיא מקנה. להלן הפירוט: ביולי 2013 נפגשו מנחי המנחים בתכנית על"א עם צוות משרד מבקר המדינה והעלו דוגמאות להיעדר שיתוף פעולה עם בעלי התפקידים במשרד החינוך: (1 ) מפקחות משרד החינוך לא השתתפו בגיבוש אמנות היישובים לקידום אקלים בטוח ולצמצום אלימות, שנעשה בישיבות ועדות החינוך ברשויות (ראו להלן); (2 ) בבתיה"ס שבהם ביצע שפ"י תהליך הדרכת אח"מ לא יידעו את מדריכי המוגנות על אודות פעולות מדריכות האח"מ. גם מדריכות האח"מ של שפ"י לא ידעו על קיומם של מדריכי המוגנות בביה"ס, ובכך נבצר מהן, בין השאר, להסתייע במידע המצוי בידי מדריכי המוגנות על אודות מקרי האלימות בבי ה"ס לצורך הכנת תכנית התערבות לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בביה"ס; (3 ) נמצאו עיכובים בקבלת אישור יחידות הפיקוח ליזמות חדשות שהציעו מנחי המנחים בתחום מניעת האלימות במוסדות החינוך ברשות; (4 ) אירע גם שמפקחים של משרד החינוך אסרו על מנהלי בתיה"ס לשתף את מדריכי המוגנות ואת מנחי המנחים ברשויות בדיוני צוותי האקלים של בתיה"ס. יצוין כי המתווה קבע כי בתיה"ס שמלווים בהדרכת אח"מ יוכלו להסתייע במשאבי תכנית על"א כדי להכין תכניות התערבות בעלות היבטים קהילתיים, כגון פעילות להורים, פעילות לילדים ולהוריהם, פרסום תקנון ביה"ס ומימון פרסומן של תכניות מניעה המבוצעות בבתיה"ס. במצב האמור בתיה"ס אינם יכולים להסתייע במדריכי המוגנות ובמנחי המנחים של תכנית על"א בהליך הכנת תכניות ההתערבות בבתיה"ס. גם מדריכי האח"מ של שפ"י, שמלווים את בתיה"ס המשתתפים בתכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מיטבי, דיווחו על היעדר שיתוף פעולה ביניהם ובין מדריכי המוגנות או נציגים אחרים של על"א: על פי תשובות מדריכי האח"מ על שאלון שמסר להם שפ"י בסוף שנת התשע"ב כדי לקבל תמונת מצב עדכנית על הדרכתם בבתיה"ס, ב -206 מתוך302 בתי"ס שמשתתפים בתהליך הדרכת אח"מ ובתכנית על"א לא היה שיתוף פעולה בין מדריכי אח"מ למדריכי המוגנות או נציגים אחרים של על"א. שפ"י מסר בתשובתו מדצמבר 2013 כי כל אחד מבעלי התפקידים צריך לדעת ולהכיר את תפקידו וסמכויותיו של זולתו, והדבר נלמד בהכשרת הליבה של מדריכי האח"מ ושל מדריכי המוגנות. עוד מסר שפ"י כי הוא שינה את נוסח השאלה, ובשאלון מדריכי האח"מ לשנה"ל התשע"ג הם התבקשו להשיב "אם צוות האקלים נעזר במשאב של מדריך מוגנות בבניית תכנית התערבות של קידום אקלים". לדבריו, תשובת המדריכים על שאלה זו משקפת שיפור: 65 מתוך100 מדריכים שפעלו בבתי"ס ש פועל בהם גם מדריך מוגנות דיווחו כי צוותי האקלים בביה"ס רואה במדריך המוגנות משאב להכנת תכנית ההתערבות. שפ"י הוסיף כי ימשיך לפעול כדי שבכל בתיה"ס שבהם פועלים מדריכי מוגנות ייעזרו בהם צוותי האקלים בהכנת תכנית ההתערבות. משרד החינוך 853 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי גם מתשובותהמדריכים לשאלה המתוקנת עלה שעדיין קיים שיעור ניכר של צוותי אקלים בבתיה"ס שאינם נעזרים במדריך המוגנות, שהוא הגורם המרכזי שמציעה תכנית על"א להגברת הנוכחות הבוגרת בביה"ס לשם צמצום האלימות ושיפור האקלים בו. לפיכך אין די בהכרתם של מדריכי המוגנות את תפקיד מדריכי האח"מ ולהפך, יש להגדיר - במתווה המשותף ובנהלים של כל גוף - את דרכי התיאום בין מדריכי המוגנות ומדריכי האח"מ ולהקפיד על יישומן. הסדרה זו תסייע, בין היתר, למדריך האח"מ להשתמש במשאבי תכנית על"א לאיתור בעיות בביה"ס ולגיבוש פתרונות מתאימים בשיתוף הצוות החינוכי. (ב) אחד הקשיים בשיתוף הפעולה בין הגופים השותפים לתכנית על"א הוא היעדר התאמה בין הפריסה הגאוגרפית של מחוזותיהם. כך, למשל, במטה על"א יש ארבעה מחוזות גאוגרפיים (מרכז, צפון, דרום ותל אביב -ירושלים -יהודה ושומרון ) ושלושה מחוזות למגזר הלא יהודי (מחוז צפון ומחוז מרכז בחברה הערבית ו מחוז המגזר הבדואי). חלוקה זאת שונה מהחלוקה של מחוזות משרד החינוך: שישה מחוזות גאוגרפיים (מרכז, תל אביב, חיפה, צפון, דרום וירושלים-מנח"י) ושני מחוזות למגזרים ייחודיים באוכלוסייה (התיישבותי וחרדי) 78 . גם חלוקת היישובים בין המחוזות שונה בשני הגופים. דוח הפקת לקחים של המשרד לבט"פ מנובמבר 2010 עמד על ההתפתחות המשובשת של מטה על"א וציין כי ועדת ההיגוי הלאומית לא הגדירה מראש, עוד משלב מיסוד התכנית, את מבנה מטה על"א בשל מחלוקת שהתגלעה בין בעלי התפקידים בתכנית. בדוח סטטוס מיולי 2012 ציין מנהל מחוז מרכז בחברה הערבית כי השוני בין הפריסה הגאוגרפית של מחוזות על"א ובין הפריסה של מחוזות המשרדים האחרים מקשה על מנהלי מחוזות על"א לשלוט מן הבחינה הארגונית והמקצועית ברשויות שבאחריותם. כך, לדוגמה, רשויות מחוז מרכז של החברה הערבית בעל"א פרוסות על פני שלושה מחוזות של משרד החינוך (מרכז, צפון וחיפה), והדבר מקשה על מנהל המחוז לבצע פיקוח ובקרה עליהן ועלול להקשות עליו לתאם ולשתף פעולה עם בעלי התפקידים המקבילים לו במחוזות משרד החינוך. מנהל מחוז מרכז בחברה הערבית המליץ לבחון את חלוקת הרשויות מחדש, על פי הפריסה הגאוגרפית שלהן ופריסת המחוזות הנהוגה במשרדי הממשלה. למרות זאת נמצא כי במסגרת ארגון יחידותיו לא התאים מטה על"א גם את חלוקת מחוזותיו לצורכי הדרגים המחוזיים של המשרדים השותפים לתכנית על"א. בכלל זה לא דן בהצעתו של מנהל מחוז מרכז בחברה הערבית לשינוי חלוקת המחוזות לשם טיוב תהליכי התיאום ושיתוף הפעולה עם משרד החינוך ועם משרדי ממשלה אחרים במחוזות, ואף לא גיבש פתרון אחר לכך. בתשובתו מסר המשרד לבט"פ כי המבנה הארגוני של על"א, שעל פיו מחולקת הארץ למחוזות, אכן כרוך בקשיים הנוגעים לקשרי העבודה עם בעלי תפקיד ים ממשרדי ממשלה אחרים ובייחוד עם בעלי התפקידים במחוזות משרד החינוך. עם זאת הוא ציין כי מטה על"א לא יוכל להתאים את עצמו לפריסת המחוזות של משרד החינוך מפני שמנהלי המחוזות נדרשים לקיים קשרי עבודה גם עם בעלי תפקידים במשרדים אחרים ו במשטרה, שפריסתם הגאוגרפית שונה מזו של משרד החינוך ושל תכנית על"א. לפיכך אי-אפשר לקבל את הצעתו של מנהל מחוז מרכז בחברה הערבית. .__________________ .78 .מינהל חברה ונוער מקיים מחוז למגזר הערבי 854 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר שלנוכח הקשיים הניכרים בשיתוף הפעולה עם משרד החינוך, הנובעים מהשונות בפריסה הגאוגרפית של מחוזות תכנית על"א ומחוזות משרד החינוך, ולנוכח היותו של משרד החינוך גורם מרכזי בתכנית על"א, ראוי שמטה על"א ישוב וישקול להתאים את מחוזותיו לאלה של משרד החינוך. לחלופין ראוי לשקול למנות מנהל מחוז בכיר שירכז את עבודת מנהל המחוז מול המחוז של משרד החינוך כדי לייעל את שיתוף הפעולה בין הגופים. 3. שיתופי פעולה ברשות המקומית : (א) כינוס ועדות היישוב: לפי המתווה, על ועדת החינוך לקדם אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך של הרשות, לגבש את דרכי הרשות להתמודדות עם תופעות האלימות, לאתר את הבעיות והצרכים בתחום זה, ולגבש מנגנונים לתיאום ולשיתוף פעולה בין הגורמים השונים בקהילה העוסקים בהתמודדות עם האלימות במערכת החינוך. מלבד בעלי תפקידים מהרשות ונציגים של הקהילה המשתתפים בישיבות הוועדה, יש לזמן אליהן גם את המפקחים המחוזיים של משרד החינוך (או נציג מטעמם), שהם כאמור הגורמים המקצועיים האחראים במחוז על תחום החינוך. ועדת החינוך אמורה להתכנס אחת לרבעון. על מנהל התכנית, האחראי ליישומה ברשויות ולתיאום הנדרש לשם כך, להגיש בכל שנה למטה על"א שני דוחות סטטוס שבהם מצוינים מועדי כינוס הוועדות ולצרף את הפרוטוקולים שלהן. מטה על"א משתמש בתהליך זה לבקרת פעילות הוועדות. משרד מבקר המדינה בדק את השתתפות המפקחים המחוז יים בישיבות ועדות החינוך ברשויות מחוז מרכז ומחוז צפון. נמצא כי בכמה מהרשויות שבתחומי המחוזות שנבדקו לא הגיעו נציגי משרד החינוך לדיוני הוועדות למרות שזומנו לדיון: במחוז מרכז - לפי דוחות הסטטוס, רק ב-2 מתוך16 רשויות נרשמה נוכחות המפקחים של משרד החינוך או מי מטעמו בישיבות הוועדות; ב -6 רשויות לא הגיעו המפקחים של משרד החינוך לדיונים; ב-3 ,רשויות לא התכנסו הוועדות כלל ולדוחות סטטוס של ישיבות ועדות החינוך ב-5 רשויות לא צורפו פרוטוקולים של דיוני הוועדות, ולכן אין לדעת אם נציגי משרד החינוך השתתפו בהם. גם במחוז צפון לא הגיעו המפקחים לדיוני הוועדות למרות שזומנו להשתתף בהן: לפי דוחות הסטטוס, רק ב-2 מתוך18 רשויות נרשמה נוכחות המפקחים של משרד החינוך או מי מטעמם בישיבות הוועדות; ב -8 רשויות לא הגיעו המפקחים של משרד החינוך לדיונים; ב-2 רשויות לא התכנסו הוועדות כלל; ולדוחות הסטטוס של ישיבות ועדות החינוך ב-6 ,רשויות לא צורפו פרוטוקולים של דיוני הוועדות ולכן אין לדעת אם נציגי משרד החינוך השתתפו בהם. מכאן שרוב ועדות החינוך לא יכלו להסתייע בנציגי משרד החינוך, שהם הגורמים המקצועיים האחראים לתחום החינוך בתכנית על"א, לשם קידום אקל ים חינוכי מיטבי וגיבוש תכניות למניעת אלימות. (ב) המתווה קבע גם כי על הרשויות לקבוע את מועדי כינוס הוועדות מראש בתחילת השנה כדי לאפשר לנציגים מחוץ ליישוב - מיחידת הפיקוח המחוזי וממטה על"א - להשתתף בהן. על יסוד קביעה זו, דורש מטה על"א מהרשויות להגיש בסוף כל שנה תכנית עבודה שנתית לשנה הבאה, המפרטת את המועדים שבהם עתידות להתכנס ועדות היישוב, את תכניות על"א שמתכנן היישוב ליישם ואת התקציב הנדרש לביצוען. משרד החינוך 855 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה בדק את תכניות העבודה של רשויות מחוז מרכז לשנת 2013 ומצא כי7 מתוך18 רשויות שהגישו תכנית עבודה שנתית לא פירטו את מועדי כינוס ועדות היישוב. משרד מבקר המדינה סבור כי על מנת להבטיח את כינוסן של הוועדות על מטה על"א לוודא שכל הרשויות יפרטו בתכניות העבודה השנתיות שלהן את מועדי כינוס הוועדות, ולהעביר את תכניות היישוב ולוחות הזמנים לכינוס הוועדות לנציגי המ שרדים הנוגעים בדבר כדי שיוכלו להיערך מראש להשתתפות בדיוניהן. בתשובתו מסר שפ"י כי ניכרת שונות רבה בין הרשויות המקומיות בעניין שיתופי הפעולה בין גורמי משרד החינוך לנציגי על"א, וכי מידת שיתוף הפעולה נובעת מגורמים רבים, כגון תרבות שיתופי הפעולה ברשות המקומית, מקום המפקחים בוועדות היישובים השונות וניסיון העבר בקיום שיתופי פעולה עם על"א. שפ"י ציין כי ברשויות רבות מתקיים שיתוף פעולה התורם לעשייה, ומספרן עלה בשנה שלאחר גיבוש המתווה. הוא הוסיף כי השונות במידת שיתוף הפעולה נלמדת על ידי המטות, ונעשים מהלכים רבים לקידום השותפות , בהם ההחלטה שמדריך אח"מ יוכל לייצג את המפקח בוועדת החינוך ברשות בשל עומס העבודה של המפקח והרשויות הרבות שבאחריותו. מחוז מרכז של משרד החינוך מסר למשרד מבקר המדינה כי בשנה"ל התשע"ג התקיימו שיח ופגישות בין המפקחת המתאמת של המחוז ובין מנהלת מחוז מרכז של על"א כדי להגביר את שיתוף הפעולה ביניהן. נוסף על כך, הוצג לפני ועדת האקלים המחוזית מודל עבודה מוצלח של שיתוף פעולה בתחום החינוך בכפר סבא שמוצע ליישמו ברשויות אחרות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות משרד החינוך לטיוב שיתופי הפעולה בין גורמיו לנציגי על"א ברשויות המקומיות. עם זאת ראוי שיזמה זו של משרד החינוך, המתוכננת לשנה"ל הנוכחית (התשע"ד) וכרוכה בין היתר בשינוי תהליכי העבודה של מדריכי אח"מ והמפקחים במחוזות מול בעלי התפקידים בתכנית על"א, תיקבע גם במתווה של משרד החינוך ומטה על"א ותוטמע בתהליכי העבודה של מחוזות על"א והרשויות המקומיות. יוער כי רוב הדוגמאות לשיתופי פעולה טובים ברשויות מקומיות שהציגו המפקחים המחוזיים למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת היו נקודתיות, והמטות של משרד החינוך ותכנית על"א לא נסמכו עליהן ליצירת תהליך כולל של לימוד משותף והפקת לקחים. 4. התאמת תכניות ההתערבות של על"א לגיל הרך : במתווה סוכם להוסיף על תכנית ההתערבות "אילנות" (ראו להלן), שעד אותו המועד הייתה התכנית היחידה של על"א לגיל הרך, שתי תכניות התערבות המיועדות לגיל זה: תכנית "התקשרות" ותכנית "ללמוד לחיות ביחד". עוד סוכם במתווה כי משרד החינוך יגדיר את אופן יישומן של תכניות אלה ויקבע אילו תכניות ייתנו מענה לערים שונות ולגנים בעלי צרכים שונים. ואולם משרד החינוך לא הגדיר את אופן יישומן של תכניות אלה ולא קבע אילו תכניות ייתנו מענה לרשויות שונות ולגנים בעלי צרכים שונים. מלבד זאת, הוא לא קבע עם מטה על"א מנגנונים לפיקוח ולבקרה על יישום תכניות ההתערבות של על"א לגיל הרך ואת המדדים להערכתן. 856 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שפ"י מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כיתפיסת משרד החינוך מדגישה את הצורך במתן מרחב מקצועי לאנשי החינוך ברשויות, וקיומם של מנגנונים לפיקוח ולבקרה על יישום תכניות עלול לפגוע בעצמאותן של הרשויות בבחירת התכניות ולהפחית מן האחריות המוטלת עליהן. לדבריו, ברשויות מתכנס צוות בין-מקצועי לתכנון תכנית ההתערבות, ששותפים בו מפקחי משרד החינוך ונציגי אגף החינוך ברשות המקומית, לרבות מנהל השירות הפסיכולוגי החינוכי. כדי שהרשויות המקומיות ישתמשו בתקציב שמקצה להן תכנית על"א גם לגיל הרך, פורט במתווה מפתח שלפיו רשויות שתכנית על"א מקציבה להן יותר מ -1.3 מיליון ש"ח בשנה מחויבות להקצות חלק מתקציב זה לתכניות מניעה בגני הילדים, ושאר הרשויות צריכות לבחון אם יש מקום לאיגום משאבים לעניין זה. שפ"י הוסיף כי בשנתיים האחרונות הוא הכשיר אנשי מקצוע בתכניות על"א לגיל הרך כדי לקדם את יישומן ברשויות. יוער שגם לשיטת משרד החינוך, שלפיה יש להעניק לרשויות המקומיות את האפשרות לבחור את התכניות ולהתאימן לצורכיהן, ראוי למצוא דרך שתקנה לו יותר בקרה על פעולותיהן כדי להבטיח ככל האפשר את יישומן של התכניות על פי המתווה. .שיתוף פעולה בתחום החינוך הבלתי פורמלי והסדרתו .1. כאמור, מינהל חברה ונוער במשרד החינוך אחראי מן הבחינה המקצועית לקידום החינוך הבלתי פורמלי הן במוסדות החינוך והן במסגרות לחינוך בלתי פורמלי ברשות המקומית, כגון מתנ"סים ומועדוניות. המינהל מגבש מגוון תכניות חינוכיות -חברתיות -קהילתיות -ערכיות ומציע אותן לרשויות המקומיות כדי שיפעילו אותן בתחומן. תכנית על"א ברשויות המקומיות נשענת על תשתיות הנוגעות לעשייה של מינהל חברה ונוער ופועלת להשגת מטרות העולות בקנה אחד עם מטרותיו: חיזוק התשתית הקהילתית ברשות והענקת כלים להתמודדות עם אלימות לאנשי המקצוע הפועלים בה. ועדת הפנאי של על"א ברשות אמורה לגבש תכנית להרחבת מעגל המשתתפים בתכניות החינוך הבלתי פורמלי לצורך התמודדות עם אירועי אלימות וסיכון. (א) באפריל 2013 סיים מטה על"א לגבש מסמך עקרונות לתחום החינוך הבלתי פורמלי, המפרט את תפיסתו ואת תכניותיו בתחום זה. במסמך פורטו שש תכניות ליבה בתחום החינוך הבלתי פורמלי: (1 ) הכשרת מדריכי חינוך בלתי פורמלי (להלן- מדריכי נוער) להתמודדות עם אירועי אלימות שמתרחשים במסגרות החינוך הבלתי פורמלי; (2 ) תמיכה במיזמים של נערים מנהיגים בקהילה המקדמים פעולות למען המאבק באלימות; (3 ) "תכנית מניעה מבוססת ספורט" - הפעלת קבוצת ספורט בליווי מדריך שבפעילותה תשולב הקניית מיומנויות חברתיות השוללות אלימות; (4 ) ""מגרשים מוארים- מימון העסקתם של מדריכי ספורט במגרשים הציבוריים בשעות הערב והלילה; (5 ) הרחבת שעות הפעילות במועדונים ובמוקדי נוער קהילתיים באמצעות מימון שעות נוספות של מדריכים ורכזים; (6 ) ""קיץ בטוח- מימון הפעלתם של מוקדי פעילות וסדנאות בחופשת הקיץ ותגבור מערך המדריכים במוקדי הפעילות (להלן - מסמך העקרונות לתחום החינוך הבלתי פורמלי). משרד מבקר המדינה מעיר כי מסמך העקרונות לתחום החינוך הבלתי פורמלי לא נתן פתרונות לכל הבעיות שהועלו בדיוני מטה על"א, ובכללן בעיות הנוגעות לתכניות המיועדות לתלמידים הערבים (ראו להלן) ומחסור בתשתיות או בכוח אדם ליישום תכניות הליבה בתחום זה. משרד החינוך 857 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 )(ב הרשות מעסיקה מדריכי נוער הכפופים לה מן הבחינה המינהלית ולמינהל חברה ונוער מן הבחינה המקצועית. מטה על"א סבור כי למדריכי הנוער האלה יש פוטנציאל גדול לשמש "סוכני מניעה", על יסוד הקשר שלהם עם הצעירים והמעמד המיוחד שהם זוכים לו, וכך להפיץ מסרים המקדמים התנהגויות שאינן אלימות, ולהביא לידי הגברת חשיפתם של בני הנוער לתכנית והעלאת שיעור השתתפותם בתכניות החינוך הבלתי פורמלי של על"א. במסמך העקרונות לתחום החינוך הבלתי פורמלי קבע מטה על"א תכנית ליבה שתכליתה מתן הכשרה וכלים למדריכי נוער להתמודדות עם אלימות וסיכון במסגרות הפנאי. תכנית ליבה נוספת מיועדת למימון שעות עבודה נוספות של מדריכי נוער כדי להאריך את שעות הפעילות של מועדוני הנוער, המשמשים מסגרת לקליטת נוער בשעות הפנאי. עלה כי מטה על"א הכין תכנית הכשרה למדריכי הנוער ללא שיתוף מינהל חברה ונוער. עוד עלה שכמה ממדריכי הנוער שהועסקו בתכנית על"א לא הודרכו לפעול על פי עקרונות התכנית. יצוין כי סוגיית החשיפה של בני הנוער לתכנית על"א נבדקה במחקר הערכה שעשה המשרד לבט"פ באמצעות שלוש מדידות מינואר 2011 עד אפריל 2013 . בדוח המסכם, שפורסם ביוני 2013 (להלן- מחקר הערכה מסכם), נכתב כי ברשויות המשתתפות בתכנית לא חל שינוי במידת החשיפה של בני הנוער לתכנית בכל תקופת המחקר, והיא נשארה נמוכה עד בינונית. ביישובי החברה הערבית נמצאה אף ירידה בשיעור בני הנוער המכירים את התכנית. ישנה חשיבות להיעזרות בכל בעלי התפקידים שיש להם אינטראקציה עם בני הנוער להגברת חשיפתם לתכנית והשתתפותם בה. לפיכך על מטה על"א להכין תכנית הכשרה למדריכי הנוער בשיתוף מינהל חברה ונוער כדי להגביר את חשיפת התלמידים לתכנית על"א. (ג) במאי 2013 הגישו משרד החינוךומטה על"א למנכ"לית משרד החינוך טיוטה למתווה מתוקן, שבהכנתו השתתף גם מינהל חברה ונוער (להלן - הטיוטה המתוקנת). הטיוטה המתוקנת עסקה, בין היתר, בפעולות ובמנגנונים המשותפים לתכנית על"א ולמינהל חברה ונוער, ונקבע בה כי: תפקיד מדריך המוגנות יורחב, והוא ישתתף בדיוני ועדת החינוך החברתי, המתכנסת בבתיה"ס העל -יסודיים ועוסקת בשילוב תלמידים בתכניות לחינוך בלתי פורמלי; תכנית על"א תשתתף במימון תכניות התנדבות ומנהיגות שבתחום אחריותו של המינהל ויש להן קשר ישיר לצמצום האלימות והתנהגויות אנטי-חברתיות; משרד החינוך ומטה על"א יכי נו תכנית הכשרה משותפת למדריכי החינוך הבלתי פורמלי ברשות לשם טיוב התמודדותם עם האלימות במסגרות החינוך הבלתי פורמלי. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , טרם אושרה הטיוטה המתוקנת. ואולם הטיוטה המתוקנת אינה מסדירה נושאים מרכזיים בתחום החינוך הבלתי פורמלי: היא אינ ה מגדירה תכניות ליבה לתחום החינוך הבלתי פורמלי ואינה כוללת מאגר תכניות לתחום זה; היא אינה קובעת את חלוקת העבודה בין על"א ובין משרד החינוך לגבי ארגון פעילויות נוער בחופשת הקיץ; היא אינה עוסקת בתכניות התערבות לילדים ולבני נוער ביישובים שלא מתקיימת בהם התשתית לפעילות בתחום החינוך הבלתי פורמלי לאחר שעות הלימודים בבתיה"ס; והיא אינה מציעה כלים ליישום התכנית ברשויות חלשות שחסרות בהן תשתיות לפעילות פנאי. 858 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נוסף על כך, הטיוטה המתוקנת אינה מגדירה מנגנוני פיקוח ובקרה למעקב אחר יישום התכניות וכלי מדידה והערכה לתכניות על"א שבתחומי החינוך. זאת ועוד, המינהל למד"ט לא שותף גם בגיבוש מתווה מתוקן זה, ואף בו לא ניתן ביטוי להימנעות ממצבי סיכון באינטרנט. המשרד לבט"פ טען בתשובתו כי יש להבחין בין המונח "פנאי" למונח "חינוך בלתי פורמלי": המונח "חינוך בלתי פורמלי" כולל תכניות ופעילויות המבוצעות בשעות הלימודים ונתונות לאחריות מינהל חברה ונוער, כגון שיעורי של"ח וחינוך חברתי, ואילו המונח "פנאי" נוגע בעיקר לפרק הזמן העומד לרשות התלמידים לאחר שעות הלימודים. לדבריו, תפקיד תכנית על"א הוא לתמוך בארגון כלל הגורמים הנוגעים בדבר ברשות המקומית כדי לאפשר לכמה שיותר בני נוער לבלות את שעות הפנאי, ובכלל זה את החופשות, בזירות שיש בהן נוכחות של מבוגר משמעותי. לפיכך, לתפיסתו, מתן המענה לשעות הפנאי מוטל בעיקר על כתפי הרשויות המקומיות ולא על מינהל חברה ונוער במשרד החינוך. עוד מסר המשרד לבט"פ כי הוא מתקצב את הרשויות על פי גודלן, וברשויות רבות לא די בסכומים אלה להקמת תשתיות פיזיות לפנאי ולמילוי המחסור בכוח אדם בתחום החינוך הבלתי פורמלי. המינהל לחברה ונוער מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה שהוא, שפ"י, מטה על"א ומנהלי יחידות הנוער ברשויות מפעילים יישום ניסיוני (פיילוט) משותף במחוז דרום, ובמהלך שנה"ל התשע"ד יופקו לקחים לשם הטמעתו בכל המחוזות. משרד מבקר המדינה שב ומטעים שמינהל חברה ונוער במשרד החינוך אחראי לחינוך הערכי- חברתי-קהילתי של תלמידים, ובמטרותיו מושם דגש ברצף של אחריות מבוקר עד ערב ובפעילויות החינוכיות הבלתי פורמליות, המתבצעות לאחר שעות הלימודים ובחופשת הקיץ במסגרות וולונטריו ת שונות בתחומי הרשות המקומית. לפיכך המינהל אחראי מן הבחינה המקצועית גם לבעלי תפקידים ברשויות המבצעים את פעילויות הפנאי לילדים ולנוער, כגון מנהל יחידת הנוער ברשות ומדריכי נוער. עמדת המשר ד לבט"פ שלפיה תחום הפנאי, המתייחס לדעתו בעיקר לפרק הזמן העומד לרשות התלמידים לאחר שעות הלימודים, ולפיכך לא מצוי באחריות מינהל חברה ונוער, לא באה לידי ביטוי במסמכי מטה על"א, המשתמש במונחים "פנאי" ו"חינוך בלתי פורמלי" כמונחים נרדפים. הבחנה זו אינה קיימת גם בפרוטוקולים של ועדת ההיגוי המצומצמת, במתווה ההסכמות עם משרד החינוך ובטיוטה המתוקנת שלו. עוד יוער כי עמדת המשרד לבט"פ בתשובתו משקפת את גישתו של מטה על"א בעבר, לפני גיבוש המתווה במאי 2012 , לגבי תחום החינוך הפורמלי בביה"ס, שלפיה מתפקידו לנקוט פעולות בתחומים שלדעתו לא טופלו כראוי על ידי משרד החינוך. דוח הפקת הלקחים מנובמבר 2010 העלה שגישה זו של מטה על"א גרמה לקשיים, עיכבה את שיתופי הפעולה עם משרד החינוך ואת יישום התכנית ונתפסה, בין היתר, כחדירה לתחומי העשייה שלו79. .__________________ .79 דוח הפקת הלקחים מנובמבר 2010 ', עמ24 . משרד החינוך 859 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה סבור כי על המשרד לבט"פ לדון עם המשרדים השותפים לתכנית, לרבות משרד החינוך, בהבחנה שלו בין תחום "הפנאי" ל"חינוך הבלתי פורמלי", ולגבש אתם תפיסה מקצועית מוסכמת בנושא. נוסף על כך, בגיבוש הסופי של הטיוטה המתוקנת על מטה על"א ומשרד החינוך להסדיר את כל התכניות והמרכיבים הנוגעים לחינוך הבלתי פורמ לי, לרבות אלה שבאחריות המינהל למד"ט בתחום הגלישה הבטוחה, ולשתף בתהליך גם את מש"מ, שישמש נציג הרשויות המקומיות. אשר לרשויות החלשות, משרד מבקר המדינה סבור כי לא מצופה ממטה על"א להקים תשתיות פיזיות ל פעילות פנאי של תלמידים או להשלים מחסור בכוח אדם של החינוך הבלתי פורמלי , אולם עליו לבחון עם משרדי הממשלה האחרים ומש"מ אילו כלים המשרתים את מטרות היסוד של התכנית אפשר להעמיד לרשות הרשויות להעסקת תלמידים לאחר שעות הלימודים בבתיה"ס. 2. בשנת 2013 שאף מנהל תכנית על"א ליצור מן התכנית מסגרת "מתכללת המתמחה בתחום מניעת האלימ ות ומהווה את הפלטפורמה הנכונה לגיבוש מדיניות ולהתמודדות עם אתגרים מרכזיים הקשורים בתחום זה"80 . ואולם הטיוטה המתוקנת ממאי 2013 לא ביטאה תפיסה שלפיה יש לגייס שותפים בעלי זיקה להתמודדות המערכתית למניעת אלימות של תלמידים, הנסמכת על התשתיות של הרשויות המקומיות, ולמנף פעילות בין -משרדית ורב - תחומית על פי עקרונות תכנית על"א. להלן דוגמה מתחום הפנאי: מרכז השלטון המקומי (להלן - מש"מ) הוא גוף המאגד את הרשויות המקומיות בישראל. תפקידו העיקרי הוא לייצג את הרשויות לפני הכנסת וגורמי ממשלה שונים. נוסף על כך, הוא מנחה את הרשויות המקומיות בתחומי פעילותן השונים ומעניק להן ייעוץ מקצועי. משרד ראש הממשלה מקדם עם מש"מ מודל לאומי שיגדיר את אחריות המדינה בתחום אוכלוסיית הצעירים (גילאי 35-18 ) (להלן- המודל הלאומי). בד בבד פועל מש"מ ליצירת רצף חינוכי בין אוכלוסיית בני הנוער ובין אוכלוסיית הצעירים. באוגוסט 2013 התכנסו במשרד החינוך מנכ"לית המשרד, נציגים של מינהל חברה ונוער, נציגי מש"מ ונציגיהן של מחלקות החינוך של הרשויות לפגישה שנועדה להציג את עמדות הצדדים בדבר המודל הלאומי והמיזמים הנלווים לו. בפגישה הוצגו, בין היתר, שני צרכים עיקריים: (1 ) הקמת מסד נתונים על יסוד מחקר משותף שיציג את דפוסי פעילות הנוער ברשויות המקומיות; (2 ) בחינת הקמתה של ועדה בין-משרדית לקידום תחום הנוער בראשות משרד ראש הממשלה. היזמה של משרד ראש הממשלה ומש"מ, המשקפת ניסיון לקידום מדיניות לאומית בתחום הנוער ברשויות המקומיות, מתקיימת לצד תהליך שמבצע מטה על"א להכנת תכניות התערבות בתחום הפנאי לרשויות לשם הקניית דפוסי התנהגות נורמטיביים לבני נוער ומניעת אלימות של קבוצת אוכלוסייה זו. .__________________ .80 ,מטה על"אמבוא למתווה הפנימי של תחום הפנאי ( 3.4.13.) 860 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,ואולם למרות תפקידו המרכזי של מטה על"א בקידום החינוך הבלתי פורמלי לרבות שיתופי הפעולה בין משרדי הממ שלה לגופים העוסקים בעיצוב דפוסי התנהגות של בני נוער ברשויות, נציגיו לא זומנו לפגישה אצל מנכ"לית משרד החינוך. מנגד מטה על"א לא שיתף את מש"מ בגיבוש הטיוטה המתוקנת, שנעשה עם משרד החינוך, אף על פי שהיא עוסקת גם בתחום החינוך הבלתי פורמלי. מכאן שכל גורם פעל בנפר ד מול משרד החינוך להסדרת פעילות הנוער ברשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה סבור כי יש להסדיר ולהגדיר את חלוקת התפקידים בין כל הגורמים העוסקים במניעה של אלימות והתנהגות אנטי -חברתית - מטה על"א, משרד החינוך ומש"מ - ואת שיתופי הפעולה ביניהם. מהלך זה יסייע גם לאיגום משאבים בפעילויות אלה ברשות המקומית. מכל האמור לעיל עולה כי בשנת 2012 , לאחר כמה שנים שבהן מחלוקות בין מטה על"א למשרד החינוך עיכבו את יישומה של תכנית על"א בתחומי החינוך, החלו שני הגופים לגבש מתווה לשיתוף פעולה, שהוא תנאי הכרחי לביצוע התכנית ולהשגת יעדיה. בשנת 2013 ,הם אף שיפרו את המתווה וגיבשו לו טיוטה מתוקנת המרחיבה ומעלה את דרג האחראים לביצועו במשרד החינוך (ראש מינהל חברה ונוער ומנהלת שפ"י). עם זאת, על מטות שני המשרדים להשלים את גיבוש הטיוטה המתוקנת, לכלול בה את כל המרכיבים ההכרחיים לביצוע תכנית על"א ולהשגת יעדיה ולגבש פתרונות לבעיות שהתגלו בה. את הנוסח הסופי של המתווה החדש עליהם להציג לפני הנהלות המשרדים לשם אישורה. שיפור שיתוף הפעולה והרחבתו יסייעו גם לעשות את תכנית על"א לגורם מרכזי בהתמודדות עם אלימות של ילדים ובני נוער. . .התאמת תכנית על"א לחברה הערבית .1 ברשויות החברה הערבית מתרחשים אירועי אלימות רבים של תלמידים בבתיה"ס, מקצתם בעלי מאפיינים ייחודיים לרשויות אלה . נושא זה בא לידי ביטוי במיפוי שביצעו הרשויות עם כניסתן לתכנית על"א בשנים 2012 -2011 , שבו, בין היתר, הן הגדירו את הבעיות שהעלו ועדות החינוך והפנאי והציגו את הפתרונות שהציעו הוועדות. הבעיות השכיחות שהעלו הרשויות הערביות בתחום החינוך הן: (א) ריבוי גילויי אלימות של מורים כלפי תלמידים ושל תלמידים כלפי תלמידים אחרים , ואולם אירועים אלה אינם מדווחים לגורמים האחראים במשרד החינוך וברשות; (ב) תחושת מוגנות נמוכה בקרב התלמידים, המורים והנהל ות בתיה"ס; (ג) שוטטות מרובה של תלמידים מקרב הנוער מחוץ לכיתה בשעות הלימודים; (ד) ונדליזם חמור במוסדות החינוך בשעות הלימודים ולאחריהן; (ה) ההורים והמורים חסרי כלים וסמכות להתמודדות עם ילדיהם/תלמידיהם; (ו) בעיות במבנים הפיזיים בבתיה"ס ומתקנים לא ראויים לשימוש, שפוגעים באקלים החינוכי של בתיה"ס. בפברואר 2012 , כחמש שנים לאחר תחילת יישומה של תכנית על"א, התכנסה ועדת ההיגוי המצומצמת לדיון ראשון באלימות בחברה הערבית ובדרכי ההתמודדות עמה. בדיון השתתפו נציגי הנהלת מטה על"א, נציגי המשרדים השותפים לתכנית ונציגי המשטרה. נציגי המשטרה ומשרדי החינוך והרווחה הציגו בו את האלימות בחברה הערבית מנקודת ראותם ואת דרכי ההתמודדות שלהם עמה. הוועדה החליטה, בין היתר, כי מטה על"א יבנה מודל עבודה ייחודי משרד החינוך 861 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לחברה הערבית בסיוע יועץ מקצועי שיגויס למטה (להלן- המודל) ויבצע יישום ניסיוני שלו (פיילוט). באפריל 2012 ציין מנהל התכנית לפני סמנכ"ל המשרד לבט"פ כי ברשויות של החברה הערבית אותרו בעיות אלימות ייחודיות, המצריכות פיתוח מענים חדשים שאינם קיימים במלאי התכניות של המשרדים המשתתפים בתכנית. במאי 2012 ציין מנהל התכנית בישיבת מטה על"א כי החל מהלך לבניית המודל בעזרת יועץ מקצועי. ביולי 2012 גיבש מטה על"א מסמך העוסק, בין היתר, בניתוח יכולת היישום של תכנית על"א ברשויות קטנות בחברה הערבית81. במסמך הומלץ, בין היתר, לבטל כמה מתחומי הליבה של תכנית על"א ברשויות אלה, ולמקד את המאמצים בשני תחומים בלבד: אכיפה וחינוך בלתי פורמלי. באוגוסט 2012 הקצה מנהל התכנית תקציב של 50,000 ש"חליישום ניסיוני של המודל בעיר טמרה, והיועץ החל לבצע תצפיות בעיר. יצוין שטמרה נמצאת במחוז צפון של על"א, ומתגוררים בה כ- 30,000 תושבים. מטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני בטמרה, ולכן לא היה אפשר להפיק ממנו לקחים ולהסיק מסקנות לגבי התאמת המודל לרשויות אחרות של החברה הערבית. 2. בתכנית העבודה השנתית לשנת 2013 "הציע מנהל תחום החברה הערבית בעל א, האחראי לרשויות החברה הערבית במטה על"א, משימות שלתפיסתו יש לבצע כדי להתאים את תכנית על"א למאפיינים התרבותיים הייחודיים של רשויות החברה הערבית, בהן מיפוי צרכים ייחודיים בכל רשויות החברה הערבית המשתתפות בתכנית והכנת תכניות המותאמות לצרכים הייחודיים של כל רשות. על פי הצעתו, יש להפנות את מרב התקציב שמקצה התכנית לרשות לגיבוי ולחיזוק של תחום פעולה מסוים, כגון תחום האכיפה, במשך תקופה מוגבלת, ובתום התקופה יש לשוב וליישם את התכנית בכל חמשת תחומי הפעילות שלה. יצוין כי במועצה המקומית מגאר גובש מודל ייחודי לתחום החינ וך. על פי מודל זה, יצרה הרשות פורום לקידום תכניות מניעה בבתיה"ס, ששותפים בו נציגיהם של מחלקת החינוך ברשות, שפ"י, התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון, המשטרה ותכנית על"א. הפורום בנה סל תכניות מניעה והסברה לצמצום התנהגויות סיכון, לעידוד התנהגות בטוחה, למניעת אלימות לסוגיה ולהבנת החוק וכיבודו. סל התכניות הוצע לבתיה"ס ברשות, וכל בי"ס הורשה לבחור את התכניות המותאמות לצרכיו ולשבצן בתכנית הלימודים השנתית שלו. בפורום התבצע גם תהליך של איגום משאבים במימון התכניות המוצעות לבתיה"ס ותיאום בין הגופים השותפים למניעת כפילויות (להלן - מודל מגאר). ביוני 2013 הציג מנהל תחום החברה הערבית את מרכיבי מודל מגאר לפני מנהלי תכניות על"א ברשויות החברה הערבית במחוז צפון, וביולי באותה השנה הוא הציג זאת לפני מנהל תכנית על"א. באוגוסט 2013 נועד מנהל תחום החברה הערבית עם צוות הביקורת וצייןכי בכוונתו לקדם את יישום המודל בשאר רשויות החברה הערבית שבאחריותו. מרכיבי מודל מגאר הוצגו גם לפני מטה על"א, אולם הוא לא דן בתהליך יישומו ברשויות המקומיות של החברה הערבית. .__________________ .81 רשויות שמתגוררים בהן פחות מ- 10,000 תושבים מקבלים תקציב נמוך מעל"א (תקציב על"א המאושר לרשות נסמך על מספר התושבים בה). 862 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נמצא שבמועד הביקורת עדיין ניכרו קשיים ביישום תכנית על"א ברשויות החברה הערבית. כך, למשל, מחקר ההערכה המסכם מיוני 2013 הראה כרסום באמון ברשויות , עלייה בהיפגעות מאלימות ונסיגה בתחושת הביטחון ברשות. הקשיים הללו מצטרפים לקשיים ביישום כמה מתכניות הליבה ברשויות אלו במשך כל המחקר. מכל האמור לעיל עולה שמטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני של המודל, שנועד לגבש מתכ ונת ייחודית לתכנית ב רשויות קטנות של החברה הערבית, לא החל לבנות מודל שיתאים ליישום תכנית על"א ברשויות ערביות גדולות ולא הציג תכניות המותאמות לצורכי החברה הערבית בתחום החינוך. המשרד לבט"פ מסר בתשובתו מנובמבר 2013 כי אכן לא הושלם תהליך התאמתו של מודל תכנית על"א לרשויות החברה הערבית, וטרם התקבלה החלטה לגבי חלוקת המשאבים בתחומים השונים. לדבריו, משימה זו מורכבת מאוד, בין היתר בשל היעדר תשתיות ברשויות אלה וסוגיות נוספות הנוגעות ליחסים בין הרשויות ובין המשרד לבט"פ. הוא הוסיף כי "בימים אלה" מבצע מטה על"א שלבי יישום ראשוניים של כמה מודלים ותכניות התערבות המותאמים לצורכיהן של רשויות החברה הערבית, אולם יידרש עוד זמן לרכישת הניסיון הנחוץ לגיבוש מודל סופי שבו מובאים בחשבון מורכבות הבעיות והמשאבים והכלים של משרדי ממשלה אחרים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מאמציו של מטה על"א לקדם את הטיפול באלימות של תלמידים ברשויות החברה הערבית ולהתאים מענים לצרכים הייחודיים לחברה זו בתחומי החינוך של התכנית, שאיתר עם משרד החינוך . אולם כדי שתכנית על"א תתרום לרשויות החברה הערבית, שהן כ- 39% מהרשויות המשתתפות בתכנית, על כל המשרדים השותפים לה, כל אחד בתחום אחריותו, להכין תכניות פעולה לצמצום אלימות של תלמידים ב רשויות החברה הערבית ולצמצום מצבי הסיכון שלהם, בין היתר באמצעות הסתייעות בתכניות הליבה של תכנית על"א ובמנגנונים לשיתוף פעולה שהיא מציעה. .התמודדות עם אירועי אלימות בהסעות .תלמידים שנוסעים בהסעות מאורגנות לביה"ס ובחזרה עלולים להיחשף בנסיעה להצקות ולהתנהגויות מעליבות. אוטובוס מלא בתלמידים בלא פיקוח של מבוגרים משמש זירה נוחה לאירועי אלימות ובריונות. לנוכח הסביבה הייחודית באוטובוס, יש צורך לגבש פתרונות ייחודיים למניעת האלימות בהסעות. 1. : התמודדות משרד החינוך עם אלימות בהסעות משרד החינוך אוסף מידע לצורך מדידת היקפה של התופעה באמצעות סקר ניטור האלימות. מהשוואה בין תוצאותיו של סקר ניטור האלימות שנעשה בשנת התשע"א לתוצאותיו של הסקר שנעשה בשנת התשס"ט עולה כי אמנם האלימות המילולית והפיזית בהסעות הצטמצמה, אולם תלמידים רבים עדיין מדווחים שהיו קרבנות לאלימות מילולית או פיזית בהסעות. על משרד החינוך לתת על כך את הדעת ולגבש תכניות להתמודדות עם תופעת האלימות בהסעות. משרד החינוך 863 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יצוין כי חוזר האקלים מספטמבר 2009 קבע כי על ביה"ס להגיב גם על אירועי אלימות או ונדליזם המתרחשים מחוץ לתחומי המוסד החינוכי או שלא בשעות פעילותו; ואולם הוא אינו עוסק במפורש באירועים בהסעות. עם זאת בדיון של ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת (להלן - ועדת החינוך) מיוני 2012 ציינה מנהלת היחידה לקידום אקלים ולמניעת אלימות בשפ"י כי לביה"ס ולמערכת החינוך אחריות מלאה למתרחש אחרי שעות הלימודים. בסיכום הדיון המליצה ועדת החינוך, בין השאר: למנות רכז הסעות שיהיה אחראי להכשרה של נאמני ההסעות, שיהיו תלמידים בוגרים בכל שכבה, ויעבוד עמם; ולגבש רשימת התנהגויות שיש לדווח עליהן לסדרן בתום כל הסעה. (א) הוועדה לעדכון חוזר האקלים דנה בסוגיית האלימות בהסעות, ובדיון שהתקיים בינואר 2012 היא הדגישה את חשיבות נוכחותו של מבוגר אחראי בהסעות לצורך ההשגחה על התלמידים. בטיוטת החוזר המעודכן ממרץ 2013 נקבע כי חובת ארגון ההסעות וביצוען חלה על הרשות המקומית שהתלמידים מתגוררים בתחומה, וכי על המוסד החינוכי לשתף פעולה בתחום זה עם הרשות כדי להבטיח את שלומם ואת ביטחונם של התלמידים. בטיוטה הומלץ לקבוע כללים להסעה, ובכלל זה: (1 ) יש לאפשר לילדים הצעירים לעלות ראשונים לרכב ההסעה; (2 ) יש להקפידעל ישיבה במקומות הקבועים שנקבעו לכל הסעה; (3 ) יש להקפיד להיחגר בחגורות בטיחות; (4 ) יש להישמע להוראות הנהג. כאמור, טיוטת החוזר האמורה עדיין לא אושרה. (ב) באוקטובר 2012 פרסם מדור ביטחון ושעת חירום שבאגף בכירלביטחון , שעת חירום ובטיחות סביבתית (להלן - אגף בכיר לביטחון) במשרד החינוך את "נוהלי הביטחון בבתיה"ס - הנחיות ביטחון ובטיחות בהסעות ובמפרצי חנייה" (להלן - חוזר מנכ"ל בטיחות בהסעות). .החוזר קובע כי מנהל המוסד החינוכי ישקול למנות רכז הסעות ונאמני הסעות וליזום פעולות חינוך והסברה במהלך השנה. על פי החוזר, תפקידי רכז ההסעות הם: (1 ) קביעת הנהלים והתקנות להתנהגות בהסעות; (2 ) ;תדרוך המלווים וקביעת פעולותיהם (3 ) מינוי נאמני הסעות; (4 ) ייזום פעילות חינוכית עם הרכז לבטיחות בדרכים ועם צוות ביה"ס לעיצוב התנהגות תומכת בטיחות; (5 ) שמירה על קשר עם רכזהתחבורה ברשות ועם חברת ההסעות, אשר תעביר דיווח מהנהגים על אירועים חריגים בהסעות. באוגוסט 2013, במהלך הביקורת, מסר מנהל אגף בכיר לביטחון לצוות הביקורת כי המשרד ביצע עבודת מטה עם המינהל הפדגוגי וארגוני המורים והחליט להסיר מחוזר מנכ"ל בטיחות בהסעות את הסעיף העוסק בתפקיד רכז ההסעות של ביה"ס משום שהוא אינו נחוץ בכל בתיה"ס. לדבריו, את ריכוז ההסעות יבצע ר כז ההסעות של הרשות המקומית. אשר לכללי ההסעה ציין מנהל האגף כי "בימים אלו" נכתב חוזר חדש שיעסוק בהסעות תלמידים ויפרט את כלל ההנחיות החדשות והמעודכנות בנושא זה. הוא הוסיף כי בעת האחרונה הוקם במשרד צוות העוסק ב"התנהגות נאותה ומניעת אלימות בהסעות תלמידים", שמורכב מנציגי יחידות המשרד - שפ"י, אגף הסעות, אגף זהירות בדרכים ואגף הביטחון והבטיחות - וכן מנציגי תכנית על"א. ממכלול הדברים עולה כי על אף חשיבות הנושא ו אף שלמערכת החינוך יש אחריות מלאה למתרחש אחרי שעות הלימודים, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא הגדיר מש רד החינוך כללים להתנהגות ראויה של תלמידים בהסעות. על המשרד להשלים הסדרת נוהל הסעות לתלמידים שייתן מענה, בין היתר, לצורך בנוכחות של מבוגר אחראי בהסעה לביה"ס ובחזרה ממנו ואת רשימת ההתנהגויות של תלמידים במהלך הסעה המחייבות דיווח. 864 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. שיתוף הפעולה בין מטה על"א לבין משרד החינוך בהתמודדות עם אלימות בהסעות : לצד המידע שאוסף משרד החינוך על אודות תופעת האלימות בהסעות, צובר מטה על"א מידע רב על אירועי אלימות של תלמידים בהסעות לבתיה"ס במועצות האזוריות שבהן מיושמת התכנית. (א) בפגישה שקיימו מטה על"א, שפ"י ונציגת אגף חינו ך קדם -יסודי באוגוסט 2012 הוחלט, בין היתר, להכין תכנית אסטרטגית משותפת לטיפול באלימות בהסעות. עיקרי התכנית הם: (1 ) שפ"י יהיה אחראי לקביעה של כללי התנהגות בהסעות ומדרגי תגובה התואמים את תופעת האלימות בהסעות; (2 ) מטה על"א יהיה אחראי להכנת תכנית להכשרת נהגי הסעות במועצות אזוריות שבהן מיושמת תכנית על"א , לתקצובה, לאישור שעות ליווי בהסעות או להגדרת נוכחות בהסעות כחלק ממשרת מדריך המוגנות, לבניית מנגנונים למעקב אחר תופעת האלימות בהסעות במועצות האזוריות ולתמיכה בהפעלה של מתנדבים בהסעות. (ב) במרץ 2013 פרסמו מטה על"א ומחלקת המחקר של המשרד לבט"פ את המסמך "תופעת האלימות בהסעות בתי הספר וההתמודדות עימה - סקירת ספרות". המסמך נועד לרכז מידע בנושא, והוא כולל גם סקירה של היקף התופעה ודרכי ההתמודדות אתה בעולם. במסמך מפורטות תכניות התערבות שמבצעות המועצות האזוריות למניעת אלימות בהסעות שבתחומן, בכללן: פעילות הסברה לתלמידים ולהורים; קביעת כללי התנהגות בהסעות; נקיטת צעדי משמעת כנגד המעורבים באירוע אלים בהסעה ושימוש באמצעים שונים של השגחת מבוגרים בהסעה ודיווח על אירועי אלימות חריגים. (ג) באוגוסט 2013 דנו נציגיהם של שפ"י, האגף לזהירות בדרכים, אגף ההסעות ומטה על"א ב גיבוש תכנית משותפת למניעת אלימות בהסעות ואיגום המשאבים המיועדים לכך . בדיון הוחלט להקים צוות שיורכב מנציגים של יחידות משרד החינוך ומטה על"א לשם גיבוש מסמך שירכז את הנושאים בתחום זה ויטמיע אותם בשני הגופים. עוד הוחלט כי בהדרכות של שפ"י יעסקו המשתתפים ב מצבים הנוגעים לאלימות מחוץ לכותלי ביה"ס, בהם אלימות בהסעות. בתשובתם למשרד מבקר המדינה מסרו ה משרד לבט"פ ושפ"י כי חלה התקדמות בגיבוש המסמך המשותף בנושא ההסעות. שפ"י הוסיף וציין כי חוזר האקלים המעודכן לשלב ב' של התכנית המערכתית לקידום האקלים , העומד להתפרסם בקרוב , יעסוק גם בהתנהגות התלמידים בהסעות ובעת ההמתנה להן , ובתיה"ס יידרשו לכלול את הכללים בנושא בתקנון שלהם. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות משרד החינוך ומטה על"א לגיבוש תכנית פעולה משולבת לנושא ההסעות. עם זאת, על שני הגופים הללו להשלים את תכניתם המשולבת, ובה בעת נדרש כל אחד מהם לבצע את המשימות שבאחריותו להתמודדות עם אלימות בהסעות: על משרד החינוך להקדים ולגבש את ה נהלים ולאגם את המשאבים למניעת אלימות בהסעות, ובכלל זה לשתף את הרשויות המקומיות ולקבל את הסכמתן לתחומי האחריות שנקבעו להן לעניין הסעות התלמידים, וכן לשקול פתרונות אפשריים לבעיה, בהם הבטחת נוכחותו של גורם אחראי בכל הסעה ופיקוח על אירועים חריגים בה סעות. גם מטה על"א, שנרתם לנושא והעלה את המודעות לו, נדרש לבצע את המשימות שהתחייב להן באוגוסט 2012 .בתכנית המשותפת להתמודדות עם סוגיית האלימות בהסעות משרד החינוך 865 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הערכת תכניות .בתכנית מערכתית בכלל ובתכנית לאומית כתכנית על"א בפרט תהליך המדידה וההערכה צריך להיות בלתי נפרד מהביצוע, שכן על מתכנני התכנית והגופים המממנים את יישומה לדעת אם היא השיגה את מטרותיה ובאיזו מידה. ההצלחה נקבעת לפי מידת השינוי שיצרה התכנית במשתתפיה או בסביבת הפעולה שלה82 . מטה על"א מפעיל יחידה מקצועית שתפקידה לבצע מדידה והערכה של תכניות ההתערבות שלו, והיא מנוהלת בידי מנהל תחום המדידה וההערכה במטה על"א (להלן - ראש תחום הערכה). 1. הערכת מדריכי המוגנות: (א) תכנית מדריכי המוגנות היא מהמרכזיות בתכניות על"א בתחום החינוך. מדריך המוגנות הוא בוגר המשמש מודל לחיקוי לכלל התלמידים בביה"ס ומגביר , כאמור, את הנוכחות הבוגרת בו. המתווה מפרט את תפקידיו בתחום החינוך הפורמלי: נוכחות במתחמי ביה"ס, קשר עם תלמידים במצוקה, סיוע בפתרון סכסוכים בין תלמידים ודיווח על אירועי אלימות שהוא נחשף אליהם. לצורך מדידת תפקודם של מדריכי המוגנות בשנת 2012 פיתח ראש תחוםההערכה שני שאלוני הערכה: האחד מיועד לצוות החינוכי של ביה"ס, והאחר למדריכי המוגנות. במרץ 2013 הפיץמטה על"א את שאלוני ההערכה, והדוח המסכם את ממצאיו הופק ביוני 201383 (להלן- הדוח הארצי). נוסף על הדוח הארצי, הפיק מטה על"א בעבור כל רשות שהשתתפה במחקר דוח המסכם את תוצאות המחקר של בתיה"ס שבתחומה. לנוכח חשיבות המחקר להערכת תפקודם של מדריכי המוגנות, מוצע שמשרד החינוך, עורכי המחקר ומחלקות הייעוץ המשפטי של משרד החינוך והמשרד לבט"פ יבחנו את האפשרות להפיק דוחות המסכמים את תוצאותיו לכל בי"ס ובי"ס. דוחות כאלה יאפשרו למנהלי בתיה"ס לבחון את מידת תרומתו של מדריך המוגנות לשיפור ה אקלים החינוכי של ביה"ס ויסייעו ל הם להפיק את מרב התועלת מפעילותו . (ב) על שני שאלוני ההערכה שבבסיס הדוח הארצי השיבו 2,839 בעלי תפקידים מצוותים חינוכיים ו-287 מדריכי מוגנות (מתוך 297 מדריכים בתכנית) מ -79 רשויות (מתוך 80 )הרשויות שפועל בהן מדריך מוגנות. תשובותיהם של הצוותים החינוכיים העלו שביעות רצון מתפקודם של מדריכי המוגנות וממידת שיתוף הפעולה עמם , וכי הם סבורים שמדריכי המוגנות תורמים במידה רבה להפחתת אירועי האלימות בבתיה"ס. מדריכי המוגנות מצדם דיווחו על מוטיבציה גבוהה במילוי תפקידם ועל תפיסה חיובית בדבר תרומתם להתמודדות עם אלימות בביה"ס. ואולם עלה מהדוח שכמחצית בעלי התפקידים בצוותים החינוכיים וכמחצית מדריכי המוגנות סברו כי מדריך המוגנות אינו מסייע לתלמידים להשתלב בתכניות חינוך בלתי פורמלי המתקיימות לאחר שעות הלימודים ובחופשות. כמו כן כרבע ממדריכי המוגנות ציינו שביה"ס אינו מעניק להם כלים שעשויים לסייע להם להתמודד עם מצבים שבהם הם נתקלים בפעילותם (דוגמת קשר עם צוות האקלים), וכרבע מהם סברו שההדרכה שקיבלו ממטה על"א לא סייעה להם לבצע את תפקידם היטב. .__________________ .82 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 62ב ( 2011 ), בפרק "התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון - תמונת מצב", עמ' 894. 83 ,ראו מטה עיר ללא אלימות, מחלקת מחקר, האגף למדיניות ולתכנון אסטרטגי דוח הערכה: הערכת פעילותם של מדריכי מוגנות בבתיה"ס 2012 -2013 (יוני 2013.) 866 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובתו מסר המשרד לבט"פ כי בשנה"ל הנוכחית (התשע"ד) הוא יפעל להטמעת המשימות החשובות הנובעות מעדכון הגדרת תפקיד ם של מדריכי המוגנות בעניין שילוב תלמידים במסגרות חינוך בלתי פורמליות. 2. : " הערכת תכנית "אילנות תכנית "אילנות" מתמקדת בהדרכת גננות בזמן אמת לתגובה סמכותית ויעילה באירועי אלימות של ילדי הגן ובהדרכת הורים להצבת גבולות ולמתן תגובה יעילה במצבי אלימות. באפריל-מאי 2012 ביצע מטה על"א מחקר הערכה לתכנית "אילנות". במחקר השתתפו213 גננות מ תוך 257 הגננות שהשתת פו בתכנית ( 83% היענות) ו -373 משפחות מתוך 745 המשפחות שקיבלו ייעוץ בתכנית ( 50% היענות) ב-24 רשויות שבהן היאמיושמת . המחקר הסתמך על שאלונים שנמסרו לגננות ולהורים. מנחה תכנית "אילנות" ברשות פנה לכל הגננות שקיבלו ממנו ייעוץ בתכנית וביקש מהן למלא שאלון ולהחזירו אליו. השאלונים בחנו את הנושאים האלה: יצירת אקלים חינוכי, שיתוף הפעולה של הגננת והמשפחות עם מנחה "אילנות", מודעותם לתכנית על"א, תרומת "אילנות" בהיבטים חשובים של עבודת הגננות, למשל השבת הסמכות לתפקיד הגננת והצבת גבולות לילדי הגן, מתן ייעוץ להורים של ילדים הסובלים מקשיי התנהגות, שביעות הרצון הכללית של הגננות והמשפחות מההדרכות של מנחה "אילנות" ושביעות רצונם מתכנית "אילנות" בכלל. דוח המסכם את ממצאי המחקר הופק באוקטובר 2012. ( לפי ממצאי המחקר, מרבית הגננות 94.3%-78.7% ) הסכימו במידה רבה כי תכנית אילנות הביאה לידי הפחתת אירועי האלימות בגן שלהן, וכי הן מתמודדות ביעילות רבה יותר עם הורי הילדים ועם ילדים הסובלים מקשיי התנהגות בגן שלהן וחשות שיפור ניכר בהתנהגות ילדי הגן בעקבות ההדרכה שקיבלו ממנחה "אילנות". כמו כן מרבית הגננות דיווחו שההדרכה שקיבלו ממנחה "אילנות" תרמה לי צירת אווירה נעימה וטובה בגן. זאת ועוד, מרבית המשפחות ( 89.8%-77.9% ) הסכימו כי בעקבות ההדרכה שקיבלו ממנחה "אילנות" הן חשות שיפור ניכר בהתנהגות ילדן בבית, וההדרכה שקיבלו ממנחה "אילנות" עזרה להן להתמודד ביעילות רבה יותר עם התנהגות ילדן ותרמה ליצירת אווירה נעימה וטובה בבית 84. הפצת השאלונים הנוגעים לפעולת מנחה תכנית "אילנות" ואיסופם בידי המנחה עצמו עלולים לפגוע במהימנות המחקר. על כן מן הראוי לשקול גיבוש שיטה חלופית להפצת השאלונים ולאיסופם. למשל, הפצת השאלונים ואיסופם על ידי גורמים בלתי תלויים או על ידי עורכי המחקר. .__________________ .84 ראש תחום מדידה והערכה, עיר ללא אלימות, אגף למדיניות ותכנון אסטרטגי, המשרד לביטחון פנים, הערכת תכנית "אילנות", שנת 2011 -2012 (אוקטובר 2012.) משרד החינוך 867 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 סיכום .אלימות של תלמידים פוגעת בגופם ובנפשם של התלמידים בביה"ס ומשפיעה על תהליכי הלמידה ואווירת הלימודים בו. לפיכך זה יותר מעשור נותן משרד החינוך עדיפות גבוהה להתמודדות עם תופעת האלימות של תלמידים. ביטוי לכך ניתן בהצבת יעד של קידום אקלים חינוכי מיטבי ומאבק באלימות בתכנית האסטרטגית שהוא גיבש לשנים 2012 -2009 וכן בהקצאת משאבים ייעודים והכנת תכנית מערכתית להשגתו. גם התכנית הבין-משרדית "עיר ללא אלימות" עוסקת בנושא ומדגישה את חשיבותה של התמודדות מערכתית עם אלימות של תלמידים בביה"ס ומחוץ לו. השירות הפסיכולוגי ייעוצי במשרד החינוך, המרכז את הטיפול בנושא, וכן המינהל למדע ולטכנולוגיה נקטו בשנים האחרונות פעולות לשיפור היערכות בתיה"ס לקידום אקלים חינוכי מיטבי, לצמצום האלימות בבתיה"ס, לגיבוש נהלים בעניין זה, לעדכון התכניות להתמודדות עם התנהגויות סיכון של תלמידים ולשיפור כלי הניטור בנושא והרחבת השימוש בהם. אף על פי כן רמת האלימות בבתיה"ס של חלק מסוגי האלימות נשארה גבוהה, והאקלים החינוכי השתפר אך במעט. בביקורת עלה שכמה ממרכיבי התכנית המערכתית לא יושמו, וטרם הסתיימה היערכותו של משרד החינוך להתמודדות עם מצבי סיכון ואלימות של תלמידים באינטרנט. נוסף על כך, הועלו מגוון בעיות הנוגעות להסדרה וליישום של תכנית "עיר ללא אלימות". לפיכך מן הראוי השירות הפסיכולוגי ייעוצי ומחוזות המשרד ישפרו את השימוש בכלים העומדים לרשותם להבטחת יישומה של התכנית המערכתית לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס, יאתרו בעוד מועד קשיים בביצוע מרכיבי התכנית ויגבשו להם פתרונות סמוך להיווצרותם. נוסף על כך, על משרד החינוך לפעול לגיבושן של תכניות לצמצום האלימות בתחומי החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי בעבור מגזרים ייחודיים - החברה הערבית והחברה החרדית - ולפיתוחן של תכניות למניעת גזענות וקבלת ה"אחר". על כל יחידות המשרד הנוגעות בדבר - השירות הפסיכולוגי ייעוצי, המינהל למדע ולטכנולוגיה ומינהל חברה ונוער - לקבוע במשותף תכנית לחינוך התלמידים לגלישה בטוחה, וליישם אותה הן בבתיה"ס והן לאחר שעות הלימודים תוך מיצוי היתרונות של כל אחת מהיחידות. למינוף ההתמודדות עם אלימות של תלמידים ולרתימת משרדי ממשלה ורשויות מקומיות לנושא ראוי שמשרד החינוך והמשרד לביטחון הפנים, הנושא באחריות לתכנית על"א, ישלימו את גיבוש מתווה העקרונות המתוקן לעשייה משותפת בתחומי החינוך הפורמלי וה חינוך הבלתי פורמלי במסגרת תכנית על"א ויבטיחו שיהיו בו כל המרכיבים ההכרחיים לביצועה ולהשגת יעדיה. . .

תקציר:
 משרד החינוך 807 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 קידום תכניות למניעת אלימותכלפי תלמידים ושל תלמידים .תקציר .1. שמירתעקרון התפתחות הילד מוצהרת כמטרתם של חוקי חינוך שונים, בהם חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953, וחוק זכויות התלמיד, התשס"א - 2000 , שנועד לקבוע עקרונות לזכויות התלמיד ברוח כבוד האדם ועקרונות אמנת האומות המאוחדות בדבר זכויות הילד . חוקים אלו מטילים חובה על מערכת החינוך להביא לידי מימוש את זכותו של התלמיד להישרדות ו להתפתחות , ולהגן עליו מפני פגיעה בגופו, בנפשו, ברגשותיו וברכושו, לרבות מידי תלמידים אחרים. נוסף על כך, מטיל החוק על המדינה חובה לממש את הזכות לחינוך , המוקנית לכל ילד ונער מגיל 3 ועד גיל181 . על יסוד זכות זאת, מוטלת על הרשויות חובה לספק לתלמידים תנאי לימוד במוסדות בטוחים ובטיחותיים, לחנכם לדרך ארץ ולהימנעות מאלימות2 ., ולהגן עליהם מכל פגיעה 2. ילדים ובני נוער (להלן - תלמידים) נחשפים לאירועי א לימות שמתרחשים בבית הספר (להלן - ביה"ס3 ) ומחוצה לו. אלימות תלמידים מאיימת על רווחתם הגופנית והרגשית של התלמידים ופוגעת במעשה החינוכי בכללותו. היא מתבטאת בחומרות שונות ובמגוון תחומים. על התחומים האלה נוספה בעשורים האחרונים אלימות וירטואלית4 , שהתפתחה מאז נעש ו מרשתת אינטרנט (להלן - האינטרנט) והטכנולוגיה האישית (כמו טלפונים ניידים) לאמצעים מרכזיים במגוון תחומי החיים של התלמידים. השירות הפסיכולוגי ייעוצי במינהל הפדגוגי במשרד החינוך (להלן - שפ"י) אחראי לקידום אקלים בית ספרי המפתח את הביטחון האישי של התלמידים, את רווחתם הנפשית ואת תחושת השייכות שלהם (להלן - אקלים חינוכי מיטבי או האקלים), וכן להתמודדות עם אלימות של תלמידים בתחום ביה"ס ומחוצה לו. עליו לשתף פעולה עם יחידות מטה אחרות במשרד החינוך (להלן גם - המשרד) המטפלות בתחומים בעלי זיקה לנושא, בהן מינהל חברה ונוער, האחראי לחינוך הבלתי פורמלי העוסק, בין היתר, בקידום תכניות למניעת אלימות לאחר שעות הלימודים והמינהל למדע ולטכנולוגיה (להלן - המינהל למד"ט), .__________________ .1 לפי חוק זכויות התלמיד, התשס"א- 2000. 2 )עת"מ (חיפה 1341/03 פלוני ואח' נ' בית ספר "יבנה" חטיבת הביניים ישיבה תיכונית עירונית שש שנתית ואח', תקדין. 3 .וכן בית ספר יירשם בי"ס; בתי ספר יירשמו בתי"ס; ובתי הספר יירשמו בתיה"ס 4 .או פגיעה מקוונת, שהיא פגיעה מכוונת וחוזרת הנגרמת באמצעות כלים דיגיטליים 808 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 האחראי להקנות לתלמידים מיומנויות טכנולוגיות ודרכים להתנהלות נבונה ואחראית באינטרנט. .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ -אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים של קידום אקלים חינוכי מיטבי וצמצום האלימות בבתיה"ס בתחומי פעילות שבאחריות משרד החינוך ובתחומים שהוא שותף בכיר בטיפול בהם. ואלה הנושאים שנבדקו: (א) יישום והטמעה של התכנית שגיבש המשרד לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות והשגת יעדיה; (ב) קידום גלישה בטוחה של תלמידים למניעת הימצאותם במצבי סיכון ומעורבותם באלימות וירטואלית; (ג) יישום תכנית "עיר ללא אלימות", שבאחריות המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), בתחומי החינוך הפורמלי והבלתי פורמלי. הבדיקה נעשתה בשפ"י ובמינהל למד"ט שבמשרד החינוך ובשלושה ממחוזות המשרד: מרכז, צפון וירושלים. בדיקות השלמה נעשו במינהל לחברה ונוער במשרד החינוך וכן במשרד לבט"פ ובחמישה מחוזות של תכנית "עיר ללא אלימות". יצוין כי בשנת 2007 בדק משרד מבקר המדינה את "המאבק בתופעת הבריונות ואי רועי האלימות במוסדות החינוך"5 . .עיקרי הממצאים .גיבוש ויישום של תכנית לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות .האקלים החינוכי המיטבי בביה"ס הוא הגורם המרכזי לצמצום האלימות וליצירת סביבה המפתחת את הביטחון האישי של התלמיד, את תחושת השייכות שלו ואת כבודו האישי לצד ערכים חברתיים כמו אחריות לחברים וכבוד לאחר. בתכנית האסטרטגית שגיבש המשרד לשנים 2009- 2012 שנות הלימודים6 (להלן- שנה"ל) התש"ע-התשע"ג הוא קבע כי המאבק באלימות וקידום אקלים חינוכי מיטבי הם אחד מ- 11 היעדים של המשרד. להשגת יעד זה גיבש המשרד תכנית מערכתית והקצה לנושא תקציב ייעודי בסך של כ-11 מיליון ש"ח לשנה (להלן- התכנית המערכתית). 1. גיבוש התכנית המערכתית : ליישום התכנית המערכתית פרסם שפ"י חוזר מנכ"ל מעודכן בנושא "קידום אקלים בטוח והתמודדות עם אירועי אלימות במוסדות החינוך", והוא נכנס לתוקף .__________________ .5 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ693 .ואילך 6 .שנת לימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט משרד החינוך 809 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בספטמבר 20097 ( להלן- חוזר האקלים המעודכן). בחוזר פורטו העקרונות, המשימות והיעדים שנקבעו בתכנית המערכתית ליצירת אקלים חינוכי מיטבי ומדדים לבדיקתו. אולם התכנית המערכתית התמקדה בנעשה בתחום ביה"ס ולא עסקה בתחום החינוך הבלתי פורמלי ומינהל חברה ונוער, האחראי לתחום זה, לא שותף בגיבושה. 2. הטמעת התכנית המערכתית : חוזר האקלים המעודכן קבע את המשימות שעל ביה"ס לבצע כדי ליישם את התכנית המערכתית. למעקב אחר יישום התכנית האסטרטגית הכין מטה המשרד שאלון אינטרנטי שבו נדרשים מנהלי בתיה"ס לדווח מדי שנה בשנה על יישומה, לרבות יישום הפעולות הנ דרשות להשגת יעד המאבק באלימות וקידום האקלים. על פי תשובות המנהלים על השאלון, מרבית בתיה"ס מבצעים את הפעולות הנדרשות לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולהתמודדות עם אירועי אלימות על פי התכנית המערכתית, אולם עלה כי כמה מרכיבי פעילות מרכזיים שנקבעו בחוזר אינם מבוצעים ברבים מבתיה"ס: (א) בביקורת עלה כי כרבע מהמנהלים בשנה"ל התשע"ב ( 2012 - 2011 ( ) וכשליש מהמנהלים בשנה"ל התשע"ג 2013 -2012 ) לא כינסו את צוות האקלים, שנועד לרכז ולהוביל את הנושא בבית ספרם; כ - 20% מהמנהלים בשנה"ל התשע"ב ו -15% מהמנהלים בשנה"ל התשע"ג דיווחו שלא בנו ת כנית התערבות בבית ספרם; רק כמחצית המנהלים בשנים הללו גיבשו תקנון לביה"ס בשיתוף ההורים כנדרש בחוזר, ורק מחציתם הביאו אותו לאישור המפקח המחוזי 8 ;כנדרש כמחצית המנהלים בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג לא קיימו סדנאות להעצמת הצוות החינוכי בנושא צמצום האלימות וקידום האקלים בביה"ס. (ב) עוד עלה כי אמנם המחוזות שנבדקו - צפון, מרכז וירושלים - הקימו ועדות אקלים כנדרש בחוזר האקלים, אך בראשות כולן עומדות מפקחות על הייעוץ ולא מנהלי המחוזות כנדרש, ויש בכך כדי לפגוע ביכולתן של הוועדות לגייס את כל גורמי המחוז לנושא. עוד עלה שהוועדות מיעטו לתעד את ישיבותיהן והחלטותיהן, והמפקחים בכמה מהמחוזות לא ביצעו משוב על עבודתם של בתיה"ס בתחום האקלים. 3. תהליך ההדרכה : האמצעי המרכזי לליווי בתיה"ס בהטמעת התכנית המערכתית הוא תהליך הדרכה שמתבצע במשך תקופה מוגבלת באמצעות מדריך חיצוני וייעודי לקידום אקלים חינוכי מיטבי (להלן - מדריך אח"מ). לתהליך זה מוקצה עיקר התקציב הייעודי של התכנית המערכתית - כ-10 מיליון ש"ח בשנה. לצורך קב לת תמונת מצב על תהליך ההדרכה נדרשים מדריכי אח"מ למלא שאלון (להלן - דיווחי המדריכים). .__________________ .7 /חוזר מנכ"ל תש"ע1 )(א(ספטמבר 2009.) 8 .המפקחים הכוללים והמפקחים על הייעוץ במחוזות 810 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 (א) בביקורת עלה כי תהליך ההדרכה נעשה בפחות בתי"ס מהמתוכנן: בשנה"ל התשע"א ( 2011 -2010 ) הוא נעשה רק ב -83% ממספר בתיה"ס שנקבע לעניין זה בתכנית המערכתית, ובשנה"ל התשע"ב והתשע"ג הוא נעשה רק ב -82% ממספר בתיה"ס שנקבע לעניין זה בתכנית האמורה. (ב) מדיווחי המדריכים עלה כי 17% מבתיה"ס שהודרכו בשנה"ל התשע"ב לא הקימו צוות אקלים בביה"ס כנדרש, ובשנה"ל התשע"ג לא הוקמו צוותי אקלים ב-24% מבתיה"ס שהודרכו. עוד עלה מהדיווחים כי פגישות ההדרכה בין מדריכי אח"מ לבעלי התפקידים שאמורים לקדם את נושא האקלים בביה"ס התקיימו בתדירות נמוכה מהנדרש. 4. השגת יעדי התכנית המערכתית : הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך9 (להלן- ראמ"ה) מודדת את השגת היעדים של התכנית המערכתית באמצעות שני כלי ניטור: סקר מערכתי לניטור האלימות וסקר בית ספרי לניטור האקלים והסביבה הפדגוגית, הכלול במיצ"ב10 . )(א ראמ"ה השוותה בין ממצאי סקר ניטור האלימות שנעשה לפני יישומה של התכנית המערכתית ובין ממצאי סקר שנעשה כשנה לאחר תחילת יישומה ומצאה מגמת שיפור במרבית סוגי האלימות שנבדקו, בעיקר בקרב תלמידי בתיה"ס היסודיים וחטיבות הביניים. עם זאת נרשמה יציבות בדיווחים על כמה מס וגי האלימות ושיעורי האלימות בהם נשארו גבוהים. (ב) ראמ"ה השוותה בין ממצאי סקר המיצ"ב שנעשה לפני יישומה של התכנית המערכתית ובין ממצאי סקר שנעשה כשנתיים לאחר תחילת יישומה ומצאה כי נרשמה יציבות במדדי האקלים החינוכי, אם כי נצפו כמה מגמות חיוביות, ובכללן עלייה קלה בדיווחים על תחושה כללית חיובית כלפי ביה "ס (מ-68% ל-73% ) ועל תחושת המוגנות בו (מ-64% ל-68% .) 5. דיווח על אירועי אלימות ומעקב אחריהם : על פי חוזר האקלים המעודכן, על ביה"ס לדווח למפקח המחוזי ולרשויות 11 על אירועי אלימות מסוימים, ואילו לגבי אירועים אחרים, המ פורטים בחוזר, אין חובת דיווח. על המפקח לרכז את המידע על אירועי אלימות חריגים ולהעבירו למנהל המחוז לשם מעקב על אופן הטיפול בהם בביה"ס. .__________________ .9 ראמ"ה היא יחידת סמך שהוקמה ב - 2006 כרשות עצמאית פנים -ממשלתית כדי לפעול כגורם מקצועי, אובייקטיבי ובלתי תלוי המשרת ומנחה את כל בעלי העניין במערכת החינוך ומחוצה לה בתחומי מדידה והערכה. יחידה זו כפופה במישרין לשר החינוך. 10 מיצ"ב- מדדי יעילות וצמיחה בית ספרית - הוא מערכת מבחנים ארצית שנועדה לבחון באיזו מידה התלמידים עומדים במצופה מהם על פי תכנית הלימודים בארבעה מקצועות ליבה. 11 .משטרת ישראל ופקיד סעד במשרד הרווחה והשירותים החברתיים משרד החינוך 811 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עלה כי ברשימת האירועים שאין חובת דיווח עליהם כלולים אירועי אלימות חמורים, בהם מעשי הצקות ובריונות. לפיכך, בין היתר, המחוז אינו מפקח על אופן הטיפול בהם. עוד עלה כי אף על פי שמנהלי בתיה"ס מדווחים על אירועי אלימות חריגים למחוזות, שניים משלושת המחוזות שנבדקו - מרכז וירושלים - לא ריכזו נתונים לגביהם לשם פיקוח והפקת לקחים. 6. גיבוש תכניות התפתחות ויישומן : על פי חוזר מנכ"ל12 על בתיה"ס ללמד את התלמידים בכל שלבי הגיל את התכנית "כישורי חיים" - תכנית להתפתחות רגשית, חברתית וערכית. אולם מתשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי בשנה"ל התשע"ג עלה שבכרבע מבתיה"ס לא יושמה התכנית על פי החוזר: בכשליש מהם היא לא יושמה כלל, ובשאר היא לא יושמה בכל שכבו ת הגיל. בכמחצית בתיה"ס שיישמו את התכנית לא הודרך הצוות החינוכי בנושא, כנדרש בחוזר. עוד עלה כי אף שכמה מהתכנים המרכזיים משותפים לתכנית "כישורי חיים" ולתכנית התפתחות אחרת, מפתח הל"ב, המשרד לא הסדיר את חלוקת התכנים והתיאום ביניהן. 7. המאבק בגזענות : גזענות הי א התנהגות המפלה בין אדם לאדם או בין קבוצה חברתית אחת לרעותה על יסוד הבדלי דת, מין, עדה וכו'. מחקרים שנעשו בשנים האחרונות מצביעים על דעות אנטי- דמוקרטיות ואנטי -שוויוניו ת כלפי מיעוטים בקרב כלל האוכלוסייה בישראל, ובכלל זה בני הנוער. בשנה"ל התשס"ב ( 2002 -2001 ,) סמוך לאירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי, הקים שפ"י ועדה לגישור רב-תרבותי לאומי. על הוועדה הוטל, בין היתר, לקדם במערכת החינוך שיתוף פעולה בין יהודים לערבים. אולם הוועדה הפסיקה לפעול לפני כחמש שנים ללא הנמקה. בשנת 2007 גיבש שפ"י תכנית קשב ושיח רב -תרבותי, שנועד ה להקנות לתלמידים ולצוות החינוכי כלים לקשב ולשיח מוגן רב -תרבותי על נושאים השנויים במחלוקת בחברה הישראלית. פרק מהתכנית העוסק ב"כללי קשב ושיח מוגן" שולב בתכנית "כישורי חיים", אך הוא נלמד רק בבתי"ס שבחרו בו כנושא רשות בתכנית. .התמודדות עם מצבי סיכון ואלימות באינטרנט .האינטרנט והטכנולוגיה האישית יצרו מרחב דיגיטלי חדש שמשפיע על כל תחומי החיים ומתאפיין בפתיחות, בנגישות למידע רב ולתכנים מגוונים ללא הגבלה וסיווג תכנים, בטשטוש הגבולות בין הפרטי לציבורי, בהיעדר מנגנוני בקרה ובאנונימיות. תלמידים מבלים זמן ניכר מחייהם באינטרנט, מנהלים בו את קשריהם החברתיים וחווים התנסויות במגוון נושאים ותכנים, במידה רבה ללא השגחת הוריהם ומעורבותם. .__________________ .12 חוזר מנכ"ל מעודכן מדצמבר 2010 ."'בנושא "הפעלת התכנית 'כישורי חיים 812 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מאפייניו הייחודיים של האינטרנט ונגישותו הרבה מעמידים תלמידים במצבים מורכבים, מקצתם מסוכנים ופוגעניים, בהם חשיפה לתכנים מזיקים. נוסף על כך, האינטרנט נהיה כלי נפוץ בידי תלמידים לפגיעה באחרים13 (להלן- אלימות וירטואלית). לפיכך עלה הצורך לחנך את התלמידים להתנהל באינטרנט בתבונה תוך שמירת פרטיותם ושמירה על זהירות, אחריות, יושר וכבוד כלפי הזולת וכלפי המידע, ולהיות ערים לסכנות (להלן - גלישה בטוחה). 1. הובלת ההתמודדות עם אלימות וירטואלית ומצבי סיכון באינטרנט : לצד משרד החינוך עוסקים בתחום הגלישה הבטוחה משרדי ממשלה אחרים וגופים מהמגזר השלישי והעסקי. על פי מחקרים שנעשו בארץ ובעולם בעשור האחרון, המליצו יחידות מטה במשרד החינוך, משרדי ממשלה אחרים וגופים מהמגזר השלישי על תכניות לאומיות מערכתיות לקידום גלישה בטוחה של תלמידים. התכניות הדגישו, בין היתר, את הצורך בשיתופי פעולה בין המשרדים והגופים השונים העוסקים בנושא, בהעמקת הידע וההסברה לגבי שימוש נבון באינטרנט ובצמצום הפער הטכנולוגי בין התלמידים למוריהם והוריהם. אולם הנהלת המשרד והיחידות האחראיות לנושא במשרד לא דנו בהמלצות אלה ולא גיבשו בעצמן תכנית מערכתית בין- משרדית לקידום גלישה בטוחה. 2. פעולות משרד החינוך לקידום גלישה בטוחה : משנה"ל התשע"א מיישם המינהל למד"ט תכנית תקשוב, שמטרתה להקנות לתלמידים מיומנויות הנדרשות במאה ה -21 , בהן גלישה בטוחה (להלן - תכנית התקשוב). כמו כן פרסם המשרד באותה השנה חוזר מנכ"ל שעניינו "אתיקה ומוגנות ברשת האינטרנט", ובו הוצגה תכנית "חיים ברשת", במסגרת התכנית "כישורי חיים", שמטרתה לחנך לגלישה בטוחה ולמניעת אלימות וירטואלית. (א) עלה כי רק בבתיה"ס המשתתפים בתכנית התקשוב, שהם כרבע מכלל בתיה"ס ( 1,216 מתוך 4,485 ,), הוקם צוות "חיים ברשת", שאמור על פי החוזר, לקדם את הגלישה הבטוחה בביה"ס. נוסף על כך, רק בבתיה"ס האלה פועל רכז תקשוב, שתפקידו, בין היתר, להדריך את הצוות החינוכי לגלישה בטוחה, ורק בבתיה"ס האלה הוכשרו המנהלים והצוותים החינוכיים בנושא. אשר לגלישה בטוחה במסגרת תכנית "כישורי חיים" - על פי התשובות של המנהלים שענו על השאלון האינטרנטי בשנה"ל התשע"ג, עלה כי רק כחמישית מבתיה"ס יישמו את התכנית. (ב) המינהל למד"ט ושפ"י עשו כמה פעולות לפיתוח תכניות בנוש א גלישה בטוחה, אולם ה ם עשו זאת בלי להסדיר בקביעות את שיתוף הפעולה ביניהם ובלי לקבוע את חלוקת תחומי האחריות ביניהם. נוסף .__________________ .13 באינטרנט ייתכנו מגוון סוגי פגיעה, בהם הטרדה, הפצת שמועות, לעג, התחזות והפצת מידע אישי. משרד החינוך 813 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על כך, מינהל חברה ונוער לא היה שותף ליזמות של שתי יחידות המטה האחרות. (ג) עלה שתכניות לגלישה בטוחה עדיין אינן מותאמות כראוי לאורחות החיים ולצרכים של מגזרים ייחודיים: המשרד לא השלים את תרגומן של תכניות קיימות לערבית, ועדיין לא החל בהתאמת תכניות לחברה החרדית. (ד) על פי חוזר "אתיקה ומוגנות ברשת האינטרנט", על המפקחים המחוזיים לעקוב אחר יישומה של תכנית "חיים ברשת" באמצעות ביקורים בביה"ס. על ה כי במחוזות שנבדקו לא ביצעו המפקחים ביקורות על יישום תכנית "חיים ברשת", וכי בתיה"ס אינם ממלאים טופס לתכנון ביצוע התכנית ולמעקב אחריו, המצורף לחוזר. לפיכך אין למינהל למד"ט ולמחוזות מידע מרוכז על יישומה של התכנית בביה"ס. 3. התמודדות משרד החינוך עם אלימות וי רטואלית : אלימות וירטואלית היא פעילות תוקפנית, מכוונת וגלויה שמטרתה לפגוע באדם אחר באמצעות האינטרנט או הכלים הטכנולוגיים. מחקרים הראו את העצמה הגבוהה של הפגיעה שהיא גורמת ואת המשותף בינה ובין אלימות פנים אל פנים. לפיכך ההתמודדות של המשרד עם אלימות זו נעשית אף היא באמצעות קידום אקלים חינוכי מיטבי. בחוזר האקלים המעודכן פורטו אירועי אלימות וירטואלית שחלה עליהם חובת דיווח למפקח המחוזי לצד אלה שחובה זאת אינה חלה עליהם. נמצא כי אירועי אלימות וירטואלית חמורים, כגון חרם והפצת שמועות באינטרנט, אינם חייבים בדיווח. נוסף על כך, המחוזות שנבדקו אינם מרכזים את הדיווחים על אירועי אלימות וירטואליי ם שנקבעה לגביהם חובת דיווח ואינם מפקחים, כנדרש בחוזר, על אופן הטיפול בהם בבתיה"ס. .תכנית "עיר ללא אלימות" בתחומי החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי (הפנאי) .תכנית "עיר ללא אלימות" (להלן - על"א), המתבססת על החלטת ממשלה מ - 200614, היא מודל עבודה להתמודדות עם התנהגות אנטי - חברתית ועם אלימות ברשות המקומית (להלן - הרשות) בראייה מורכבת ובתחומים מגוונים: אכיפה, חינוך, רווחה וקהילה. לפי החלטת הממשלה על המשרד לבט"פ, האחראי לתכנית, פועל באמצעות ועדת היגוי, המורכבת מנציגים של המשרדים השותפים לתכנית, ומטה מקצועי (להלן - מטה על"א), המנהל את התכנית במישור הארצי. הרשות אחראית לתכנית במישור המוניציפלי. במועד הביקורת השתתפו בתכנית על"א 120 רשויות מקומיות (מתוך 255 רשויות בארץ). תקציב התכנית בשנת 2013 היה כ-100 .מיליון ש"ח .__________________ .14 החלטה מס' 575 מ- 12.10.06. 814 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 למערכת החינוך תפקיד מרכזי בתכנית על"א, הבא לידי ביטוי בשני תחומים - החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי. לשני התחומים הללו יחד מוקצה קרוב למחצית תקציבה של התכנית (45% ). בתחום החינוך הפורמלי מתמקדת התכנית בהתמודדות עם התנהגות אנטי - חברתית של תלמידים ובמניעת אלימות בבתיה"ס ובגני ילדים, ואילו בתחום החינוך הבלתי פורמלי מתמקדת התכנית בפעולות למניעת חוסר מעש ושעמום של תלמידים לאחר שעות הפעילות בביה"ס, שעלולים להביא לידי מעשי אלימות. ככלל פעילות תכנית על"א בשני התחומים נועדה להשלים את תכניות משרד החינוך למניעה ולצמצום של אלימות תלמידים בביה"ס ומחוצה לו, במסגרות הוולונטריו ת של הרשות. בתכנית המערכתית להתמודדות עם אלימות ולקידום אקלים חינוכי מיטבי החליט משרד החינוך להגביר את מעורבותו בתכנית על"א. 1. יישום תכנית על"א בתחום החינוך ושיתוף הפעולה בין ה שותפים לה : (א) בחמש השנים הראשונות ליישום תכנית על"א לא היה שיתוף פעולה בין מטה על"א למשרד החינוך, בין היתר בשל מחלוקות בין שני הגופים הללו לגבי תכניות ההתערבות בתחום החינוך. היעדר שיתוף הפעולה פגע ביישומה של התכנית ברשויות. במאי 2012 גיבשו לראשונה מטה על"א ושפ"י מדיניות מוסכמת להתמודדות עם אלימות בתחום החינוך (להלן - המתווה). ואולם המתווה לא עסק כלל בתחום החינוך הבלתי פורמלי, ומינהל חברה ונוער לא שותף בגיבושו. גם המינהל למד"ט לא שותף בגיבוש המתווה, ולא שולבו בו נושאים שבאחריותו בעלי זיקה להתנהגות אלימה או אנטי-חברתית של תלמידים באינטרנט. (ב) הועלה שגם לאחר גיבוש המתווה במאי 2012 נמשכו הקשיים בשיתוף הפעולה בין שני הגופים, משום ששפ"י לא קבע נוהלי עבודה פנים-משרדיים לשיתוף פעולה בין בעלי התפקידים של שני הגופים בבתיה"ס ובמחוזות, והם פגעו ביישום תכנית על"א בבתיה"ס וביכולתם למצות את הכלים הייחודיים שהיא מקנה. (ג) עוד הועלה כי שלא על פי המתווה ממאי 2012 , מנהליהם של מחוזות על"א שנבדקו - צפון, מרכז וירושלים - לא נפגשו עם נציגי יחידות הפיקוח לשם העלאת בעיות ומציאת פתרונות מתאימים. זאת ועוד, בכמה מהרשויות שבתחומי המחוזות שנבדקו (מרכ ז וצפון) לא הגיעו נציגי משרד החינוך לדיוני ועדת החינוך ברשות המקומית, ולכן הן לא יכלו להסתייע בגורמים מקצועיים אלה לגיבוש תכניות למניעת אלימות ולקידום האקלים בבתיה"ס של הרשות. נוסף על כך, ועדות האקלים במחוזות משרד החינוך לא ריכזו את הטיפול בנושאי תכנית על"א ולא הוסיפו אותו כנדבך בקידום האקלים. 2. שיתוף הפעולה בתחום החינוך הבלתי פורמלי והסדרתו : במאי 2013 , במהלך תקופת הביקורת, הגישו משרד החינוך ומטה על"א למנכ"לית משרד החינוך טיוטה מתוקנת למתווה, שבהכנתה השתתף גם מינהל חברה ונוער. ואולם הטיוטה המתוקנת למתווה אינה מסדירה נושאים מרכזיים בתחום החינוך הבלתי פורמלי, משרד החינוך 815 .:שם הדוח קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ובכלל זה היא אינה מגדירה תכניות ליבה לתחום החינוך הבלתי פורמלי ואינה כוללת מאגר תכניות לתחום זה; היא אינה קובעת את חלוקת העבודה בין על"א ובין משרד החינוך לגבי ארגון פעילויות נוער בחופשת הקיץ; היא אינה כ וללת כלים ליישום התכנית ברשויות חלשות שחסרות בהן תשתיות לפעילות פנאי; היא אינה מגדירה כלי מדידה והערכה ומנגנוני פיקוח ובקרה למעקב אחר יישום התכניות; והיא אינה עוסקת בגלישה בטוחה, שיש לה נגיעה גם לתכנית על"א. 3. התאמת תכנית על"א לחברה הערבית : בתחילת 2012 עמד מטה על"א על הצורך במתן מענה לרשויות החברה הערבית, שלתופעת האלימות בהן, המשפיעה גם על התלמידים, יש מאפיינים ייחודיים. לפיכך הוא החליט לפתח מודל ייחודי ולנסותו ברשויות ערביות קטנות. למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , הואלא השלים את היישום הניסיוני של המודל. נוסף על כך, הוא לא בנה מודל ליישומה של תכנית על"א ברשויות ערביות גדולות המותאם לצורכיהן. 4. התמודדות עם אירועי אלימות בהסעות : ההסעות לביה"ס וממנו הן זירה מועדת לאלימות של תלמידים. אף שבספטמבר 2009 קבע חוזר האקלים המעודכן שעל ביה"ס להגיב גם על אירועי אלימות של תלמידים מחוץ לתחומיו, ובתחילת 2012 הדגישה הוועדה לעדכון חוזר האקלים את הצורך בהשגחה על תלמידים בהסעות , עד מועד סיום הביקו רת, אוגוסט 2013 , לא הגדיר משרד החינוך דרכים להתמודדות עם אירועי אלימות בהסעות ולשמירה על התנהגות ראויה של תלמידים בהן ולא קבע נהלים לעניין זה. מטה על"א צובר ומרכז מידע בלתי פורמלי רב על אירועי אלימות בהסעות של המועצות האזוריות המשתתפות בתכנית, והוא פרסם דרכים להתמודדות עם אירועים אלה. באוגוסט 2012 נועדו נציגי מטה על"א ונציגי שפ"י והחליטו על חלוקת משימות בין המטות על פי תכנית אסטרטגית משותפת לטיפול באלימות בהסעות. על מטה על"א הוטל, בין היתר, לבנות מנגנונים למעקב אחר אירועי אלימות בהסעות ולתמיכה בהפעלת מתנדב ים בהן, ועל שפ"י הוטל לקבוע כללי התנהגות בהסעות ומדרגי תגובה התואמים את תופעת האלימות בהסעות. ואולם במועד סיום הביקורת, כעבור שנה, אף לא אחד משני הגופים השלים את ביצוען של המשימות שבאחריותו לפי התכנית האמורה. .סיכום והמלצות .אלימות של תלמידים פוגעת בגופם וב נפשם של התלמידים בביה"ס ומשפיעה על תהליכי הלמידה ואווירת הלימודים בו . לפיכך זה יותר מעשור נותן משרד החינוך עדיפות גבוהה להתמודדות עם תופעת האלימות של תלמידים. ביטוי לכך ניתן בהצבת יעד של קידום אקלים חינוכי מיטבי ומאבק באלימות בתכנית האסטרטגית שהוא גיבש 816 דוח שנתי64ג .שם הדוח: קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לשנים 2012 -2009 וכןבהקצאת משאבים ייעודים ו הכנת תכנית מערכתית להשגתו. גם ה תכנית הבין-משרדית "עיר ללא אלימות" עוסקת בנושא ומ דגישה את חשיבות ה של התמודדות מערכתית עם אלימות של תלמידים בביה"ס ומחוץ לו. השירות הפסיכולוגי ייעוצי במשרד החינוך, המרכז את הטיפול בנושא, וכן המינהל למדע ולטכנולוגיה נקטו בשנים האחרונות פעולות לשיפור היערכות בתיה"ס לקידום אקלים חינוכי מיטבי , לצמצום האלימות בבתיה"ס, לגיבוש נהלים בעניין זה , לעדכון התכניות להתמודדות עם התנהגויות סיכון של תלמידים ולשיפור כלי הניטור בנושא והרחבת השימוש בהם. אף על פי כן רמת האלימות בבתיה"ס של חלק מסוגי האלימות נשארה גבוהה, והאקלים החינוכי השתפר אך במעט. בביקורת עלה שכמה ממרכיבי התכנית המערכתית לא יושמו, וטרם הסתיימה היערכותו של משרד החינוך להתמודדות עם מצבי סיכון ואלימות של תלמידים באינטרנט. נוסף על כך, הועלו מגוו ן בעיות הנוגעות להסדרה ו ליישום של תכנית "עיר ללא אלימות". לפיכך מן הראוי השירות הפסיכולוגי ייעוצי ומחוזות המשרד ישפרו את השימוש בכלים העומדים לרשותם להבטחת יישומה של התכנית המערכתית לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס, יאתרו בעוד מועד קשיים בביצוע מרכיבי התכנית ויגבשו להם פתרונות סמוך להיווצרותם. נוסף על כך, על משרד החינוך לפעול לגיבושן של תכניות לצמצום האלימות בתחומי החינוך הפורמלי ו החינוך הבלתי פורמלי בעבור מגזרים ייחודיים - החברה הערבית והחברה החרדית - ולפיתוחן של תכניות למניעת גזענות וקבלת ה"אחר". על כל יחידות המשרד הנוגעות בדבר - השירות הפסיכולוגי ייעוצי , המינהל למד ע ולטכנולוגיה ומינהל חברה ונוער - לקבוע במשותף תכנית לחינוך התלמידים לגלישה בטוחה, וליישם אותה הן בבתיה"ס והן לאחר שעות הלימודים תוך מיצוי היתרונות של כל אחת מהיחידות. למינוף ההתמודדות עם אלימות של תלמידים ולרתימת משרדי ממשלה ורשויות מקומיות לנושא ראוי שמשרד החינוך והמשרד לביטחון הפנים, הנושא באחריות לתכנית על"א, ישלימו את גיבוש מתווה העקרונות המתוקן לעשייה משותפת בתחומי החינוך הפורמלי ו החינוך הבלתי פורמלי במסגרת תכנית על"א ויבטיחו שיהיו בו כל המרכיבים ההכרחיים לביצועה ולהשגת יעדיה. .