רשות מקרקעי ישראל/איוש נחלות פנויות

 ♦ . .מבוא .מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) מנהל כ-22 מיליון דונם שהם כ-93% משטח מדינת ישראל, לפי מדיניות שקובעת מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה). בשנת 1965 'קבעה המועצה בהחלטה מס1 את המדיניות שלפיה ינוהלו מקרקעי ישראל. הכללים שנקבעו לגבי קרקע חקלאית מעגנים את התפיסה האגררי ת שרווחה באותה העת: לעודד את המשק המשפחתי המבוסס על עבודה עצמית של בני מ שפחת האיכר ולהימנע מעבודה שכירה. לכן לשם ניצול מיטבי של הקרקע נקבעו כללים שנועדו להבטיח קיום משק משפחתי שגודלו קבוע ושמירה על קרקע הלאום. גודל נחלה נקבע בעבר לפי תחשיב לפרנסת החקלאי, והנחלה היא יחידת ייצור חקלאית שהייתה אמורה לפרנס את בעליה. בהחלטה הנזכרת לעיל נקבע ש"קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבי ם ולצורכיהם האחרים וכן לצורכי הייצור החקלאי". נקבע בה שקרקע חקלאית תוחכר במסגרת של נחלות6 . על פי החלטות המועצה, את מספר הנחלות המתוכננות בכל יישוב חקלאי (להלן - תקן הנחלות) ואת שטחיהן תקבע הרשות לתכנון7 שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). עוד נקבע שם: "נחלות יוחכרו ישירות למתיישב במושב בתיאום עם האגודה. בקיבוץ יוחכרו הנחלות לקיבוץ". התקן במושב הוא 60-80 נחלות, ובקיבוץ- 100-120 נחלות. שטח נחלה שכיח באזור המרכז הוא 30 ,דונם ובפריפריה - עד 80 .דונם. באותה התקופה היה די בשטח זה לפרנס משפחה על אף האמור בהחלטות המועצה הנחלות ביישובים החקלאיים לא הוחכרו לפי חוזה חכירה בין ממ"י ובין כל מתיישב, אלא נחתם הסכם משבצת, ולפיו נמסר .__________________ .6 ""נחלה- קרקע חקלאית בשטח שנקבע על -ידי שר החקלאות, המיועדת למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או יפותח בה ולמגוריו. 7 הרשותהיא יחידת מטה מרכזית במשרד החקלאות הממונה על התכנון והפיתוח של החקלאות וההתיישבות הכפרית. מינהל מקרקעי ישראל 409 .לאגודה שטח (לה לן - שטח המשבצת) למטרת ארגון ההתיישבות של חבריה 8 . .הסכם זה היה אמור להיות הסכם זמני עד חתימת חוזה חכירה לדורות משרדי המחוזות של ממ"י לא הקפידו לצרף לכל הסכם משבצת רשימה של בעלי הזכויות באגודה, וגם אם צורפה רשימה, ממ"י לא בדק את נתוניה. .מדיניות הקצאת קרקעות לחקלאות .לפי מדיניות המועצה, קרקע חקלאית הנמסרת בתנאי נחלה מיועדת למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי ולמגוריו. המועצה הכירה במעמדן של אגודות חקלאיות, שמטרתן לארגן ולהסדיר את התיישבות חבריהן, והתירה להחכיר קרקע בתנאי נחלה למטרות אלו גם לאגודות. "אין ולא הייתה כוונה כי שטחי המשבצת לא יאוישו משך עשרות שנים"9 . העיסוק בחקלאות נחשב כאמור למקור הפרנסה העיקרי של המתיישבים, ולפי תפיסה זו נקבעו, בין השאר, דמי החכירה (הסמליים), חובות המתיישב וזכויותיו בנחלה ועקרונות עיבודה. אלו באו לידי ביטוי גם בחוק ההתיישבות החקלא ית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז- 1967 , בהחלטות המועצה, בכללי ממ"י ובחוזי חכירה. בין היתר, חויב המתיישב להתגורר בנחלה ולעבדה ברציפות, ונאסר עליו להשכירה. שינויים שחלו ביישובים הכפריים 1. בשנים שעברו מאז נקבעה מדיניות השימוש בקרקע חקלאית חלו תמ ורות גדולות בהתיישבות ובחקלאות. תהליכי ההפרטה והגלובליזציה שעברה הכלכלה הישראלית משנות התשעים של המאה העשרים ואילך לא פסחו על המגזר החקלאי. בעידן השוק הגלובלי הנחלה בגודלה ההיסטורי אינה מייצרת עוד הכנסה ראויה לחקלאי. חלה שחיקה ברווחים מחקלאות ויש ענפים שאי-רווחיותם הביאה לחיסולם או לצמצום שטחי הגידול (כותנה, למשל), ואילו הסבת קרקע חקלאית לבנייה הניבה רווחים גדולים. העלייה ברמת החיים בישראל יצרה ביקוש ניכר לבתים פרטיים צמודי קרקע, בייחוד בסביבה כפרית סמוך למטרופולין, כלומר במושבים במרכז הארץ. כך נעשו הנחלות מבוקשות בעיקר למגורים, ולא לצורכי עבודה בחקלאות. השינויים בחקלאות הביאו את המועצה לקבל החלטות חדשות (למשל, התרת פעילות לא חקלאית בשטחי נחלות), אך העקרונות המחייבים את בעלי הנחלות לגור בהן ולעבדן ברציפות ואוסרים את השכרתן עודם תקפים10. .__________________ .8 'החלטה מס14 של מועצת מקרקעי ישראל מ- 1966 יצרה מסגרת של חוזי משבצת של המינהל-הסוכנות -האגודה, וכאשר הסוכנות איננה חלק מן ההסכם נחתם חוזה דו - צדדי עם האגודה על כל שטח הנחלות. 9 הדברים נאמרו בחוות הדעת של האגף לייעוץ משפטי מיוני 2006. 10 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 54ב ( 2004 '), עמ880 , "הפיקוח על חלקות המגורים בנחלות". 410 דוח שנתי60ב .2. דפוס העבודה החקלאית השתנה. בעבר הוקצתה קרקע לעיבוד חקלאי בעיקר במסגרת נחלות שבהן מתגוררים חקלאים, אך במרוצת השנים נוצר יתרון לגודל ונוסדו חברות גדולות לעיבוד חקלאי. כתוצאה מכך מספר קטן של חקלאים מעבדים את רוב הקרקעות, ויתר בעלי הנחלות מתגוררים בהן ואינם מתקיימים מחקלאות. הקצאת נחלה למתיישב ראשון 1. ביישובים חקלאיים רבים יש נחלות פנויות, כלומר נחלות שכלולות בתקן הנחלות ובהסכם המשבצת, אך טרם אוישו על ידי מתיישב ראשון. לפי מסד הנתונים לשנת 2002 של הרשות לתכנון, ברחבי הארץ יש כ- 4,000 ,נחלות פנויות מהן כ-330 באזור המרכז (על מסד הנתונים ראו להלן). אמנם שיעורן של הנחלות הפנויות באזור המרכז הוא רק כ-8% מכלל הנחלות הפנויות, אולם שוויין מוערך בממון רב. 2. לפי הנוהג, הזכויות למתיישב הראשון בנחלה הוקצו לו ללא תשלום על יסוד המלצת האגודה ובאישור ממ"י. נוהג זה עוגן בשנת 1992 בהחלטת הוועדה החקלאית של המועצה, ובהתאם להחלטתה פורסמה הוראה הקובעת כללים למסירת הזכויות למתיישב הראשון בנחלה (להלן - הוראה 31 ). ההוראה קבעה שהזכויות למתיישב ראשון בנחלה יוקצו ללא כל תשלום על יסוד המלצת האגודה החקלאית שבמשבצת שלה נמצאת הנחלה ובאישור ממ"י. בהוראה זו פורטו הכללים למסירת זכויות למתיישב הראשון בנחלה, לרבות הכללים שקבעה הוועדה החקלאית של המועצה בנובמבר 1992 . ההוראה התייחסה גם לכספים שאותם רשאית האגודה לגבות מהמתיישב עבור השקעותיה בפועל ועבור השקעות בהון האגודה על פי אישור ברית פיקוח 11 . הוראה 31 קבעה אפוא כללים ברורים שאפשרו המשך קליטת מתיישבים במושבים ופיתוחם מחד גיסא, ומניעת מסחר בהקצאת נחלות אלו למתיישבים, מאידך גיסא. יצוין כי במשך עשרות שנים הועמדו לרשות האגודות החקלאיות מכסות קרקע ומים עבור נחלות פנויות לצורך ביסוס ופיתוח של היישוב החקלאי וכדי לאפשר קליטה של מתיישבים חדשים. ואולם, לטענת ממ"י, רבות מהאגודות שבהן נמצאות נחלות פנויות העדיפו להימנע מלאכלס אותן וחילקו את מכסות הקרקע המיועדות להן לחבריהן, בניגוד למדיניות שקבעה המועצה. 3. בראשית שנות התשעים של המאה העשרים החליטה המועצה לאפשר לאגודות חקלאיות להפשיר ק רקע חקלאית בשטח המשבצת 12 לבנייה למגורים עבור גורמים שהאגודות המליצו עליהם לממ"י (להלן - מגרשי הרחבה). מדיניות זו נועדה לחזק את היישובים באוכלוסייה צעירה חדשה13. על פי החלטות המועצה, קרקע עירונית מוקצית באמצעות מכרז עם מלוא זכויות הבנייה המותרות בה לפי דיני התכנון והבנייה. אם הקרקע מוקצית .__________________ .11 .ברית פיקוח דואגת, בין היתר, לביקורת חשבונות באגודות השיתופיות החברות בה אם הסכום הכולל שה מתיישב משלם אינו עולה על 50,000 ש"ח צמודים למדד שפורסם לגבי חודש יולי 1992 ., אין צורך באישור ברית פיקוח 12 .השטח המיועד למגורים ולעיבוד חקלאי של כל חברי האגודה 13 לעניין זה ראו דוח שנתי 59 ב של מבקר המדינה ( 2009 ), בפרק "גביית כספים ממתיישבים ב'הרחבות' ביישובים חקלאיים", עמ' 311. מינהל מקרקעי ישראל 411 . בפטור ממכרז, גובה ממ"י דמי חכירה מהוונים מראש, ששיעורם נקבע על פי האזור שבו נמצאת הקרקע בהתאם להחלטות המועצה 14 . עבור הנחלה, לעומת זאת, משלם החוכר לממ"י אך ורק דמי חכירה סמליים (כ- 700 ש"ח לשנה). עקב כך ביישובים חקלאיים מסוימים מקצת המתיישבים (בעלי נחלות שיועדו לחקלאות) משלמים דמי חכירה סמליים, ומתיישבים אחרים המתגוררים במגרשי הרחבה משלמים דמי חכירה מהוונים על מגרשים קטנים יחסית שיועדו מלכתחילה לבנייה15. הניסיון לקבוע מדיניות חדשה 1. לאחר שנים רבות שבהן לא אוישו כל הנחלות החליטה הנהלת ממ"י בשנת 2003 שנדרשת מדיניות חדשה לניהול נחלות פנויות והחלה לדון בנושא. לפי עמדת הנהלת ממ"י, אי-איוש הנחלות הוא כשל שאין לקבלו כמצב קבוע ויש לטפל בו ללא דיחוי נוסף. יתר על כן, לנחלות יש כאמור ערך נדל"ני רב, בעיקר במרכז הארץ, והן מספקות למתגוררים בהן שטח נרחב לבנייה, מאפשרות להם ליהנות מאיכות חיים גבוהה ונמכרות במחירים גבוהים. הנהלת ממ"י הגיעה למסקנה שאין זה סביר שמגרשי הרחבה (בגודל חצי דונם) ביישוב יוקצו בתשלום, ואילו נחלות פנויות באותו היישוב, שאם יימכרו יהיו מחיריהן מיליוני שקלים, יוקצו ללא תמורה16 . בהרחבה אמנם מדובר בבית למגורים, ונחלה מיועדת לכאורה לחקלאות, אלא שבמציאות אין כמעט דרישה לנחלה לצורכי חקלאות. לדעתה, איוש נחלות פנויות ללא גביית כספים עבור הקרקע כאשר ברור שלא ייעשה בנחלה שימוש חקלאי, בייחוד במרכז הארץ, אינו בגדר הסביר, בלשון המעטה, ומ שמעו מתן הטבה כלכלית ניכרת למעטים שייקבעו על ידי האגודה; התוצאה של מדיניות זו היא חלוקת משאבים ציבוריים באופן בלתי-שוויוני ובלתי - צודק, משום שאיוש הנחלות ללא תמורה מפלה לטובה את המתיישבים בהן, לעומת יתר אזרחי המדינה. 2. באפריל 2003 הטילה הנהלת ממ"י על האגףהחקלאי במינהל לגבש הצעת החלטה למועצה בעניין נחלות פנויות, ועד אז לא לאייש נחלות פנויות במרכז הארץ ובאזור עדיפות ב' ולא לקדם תכנון ליצירת חלקות א' 17 של נחלות לא מאוישות (להלן - החלטת ההקפאה). כעבור זמן קיבלה הנהלת ממ"י עוד החלטות שתיקנו והרחיבו את ההחלטה הרא שונה, בהן החלטה להקפיא גם איוש נחלות פנויות במושבים באזור עדיפות א', למעט מושבים שבהם שווי נחלה, כולל דמי פיתוח, אינו גדול מ- 100,000 דולר. לפיכך איוש נחלות פנויות לפי הוראה31 מתאפשר רק באזור קו העימות ובאזור עדיפות א' במגבלות שהוזכרו. ממ"י הכין רשימה של היישובים העומדים בתנאים אלה, קרי אלה שמותר לאייש בהם נחלות פנויות. .__________________ .14 שיעורי הגבייה יכולים להיות31% ,51% ,91% .משווי הקרקע 15 לעניין מגרשי הרחבה ראו הערה13. 16 הדברים פורטו, בין היתר, בהחלטת הנהלה 1046 מינואר 2004 ובהחלטת הנהלה 1103 ממרס 2004 . עמדת ממ"י פורטה גם בחוות דעת של האגף לייעוץ משפטי מיוני 2006. 17 'חלקה א - שטח רצוף של קרקע בנחלה, המיועד בתכנית תקפה למגורים, למבני משק של החוכר ולעיבוד חקלאי. 412 דוח שנתי60ב .ההשוואה שעשתה הנהלת ממ"י בהחלטותיה (החלטה 1046 והחלטה 1103 ) בין מגרש הרחבה ובין נחלה, נובעת מעמדתה שבשני המקרים מקבל המתיישב זכויות במשאב ציבורי, שלגביו מוטלת על הרָשות החובה לנהוג בשוויון ו בסבירות ולהימנע מלהעניק הטבה כספית בלתי-מידתית ובלתי -מוצדקת. החלטת ההקפאה נכנסה לתוקף מיד לאחר קבלתה, ללא תקופת מעבר. אמנם נאמר בה ש"מקרים חריגים של בקשות לאיוש נחלות או לאישור תכנית ליצירת חלקות א' לנחלות לא מאוישות באזור עדיפות ב' יובאו לדיון בהנהלת המינ הל, לאחר קבלת עמדת המחוז והמלצת האגף החקלאי", אך ממ"י לא פרסם הוראות מעבר הנוגעות להחלטה המקפיאה החלטות קודמות. מהמועד שהתקבלה החלטת ההקפאה ועד מועד סיום הביקורת אישר ממ"י לאייש נחלות במקרים יחידים, לאחר שהוכח שהפנייה נעשתה לפני ההקפאה ושהמבקש פעל באופן סב יר. מושבים שפנו לממ"י בבקשה לאפשר להם להמשיך בתהליך איוש נחלות פנויות שהחל לפני קבלת החלטת ההקפאה נענו בשלילה. 3. האגף החקלאי גיבש הצעת החלטה למועצה, ובה נקבע, בין היתר, שהנחלות הפנויות יאוישו במכרז והן ישווקו על ידי ממ"י. ההחלטה הועלתה לדיון במועצה במאי 2005 ולא אושרה. המועצה החליטה שהדיון באיוש נחלות פנויות יתקיים במסגרת ועדת משנה (להלן - ועדת המשנה) שמינתה לצורך זה והוטל עליה להגיש לה המלצות. ועדת המשנה החליטה במאי 2005 להקים ועדת שימוע בראשות יו"ר ועדת המשנה, ללימוד ולבחינה מעמיקה של הנושא לפני קבלת החלטות שישנו את מדיניות המועצה בנושא. ועדת השימוע שמעה את טענות הציבור הרחב, אך טרם קיבלה החלטות. התוצאה היא שהתהליך נמשך שנים, והקפאת איוש הנחלות הפנויות הייתה תקפה בעת הביקורת כבר יותר משש שנים. להלן עמדות הגופים הנוגעים בדבר: הוועדה הבין מושבית 18 : באוגוסט0052 מסרו נציגי הוועדה הבין מושבית חוות דעת משפטית לוועדת המשנה שמינתה המועצה. הובעה בה התנגדות להחלטת ההקפאה ונטען בה, בין היתר, שההחלטה חורגת מסמכותה של הנהלת ממ"י, שכן היא אינה מוסמכת לשנות את המדיניות הקרקעית שהותוותה בהחלטות המועצה ובהוראה 31 , שלפיהן ל מתיישבים ולבניהם הממשיכים זכויות לדורות בנחלות. לדבריהם, החלטת ההקפאה היא בבחינת מהפכה אגררית שאין ביסודה תשתית משפטית מוצקה וראויה. ההחלטה להקפיא את איוש הנחלות הפנויות היא בעלת השפעה מרחיקת לכת ובגדר קביעת מדיניות קרקעית, ולמיטב הבנתם היא בסמכותה הבלעדית של המועצה. לטענתם, אין הנהלת ממ"י רשאית להחליט להפסיק לקלוט מתיישבים בנחלות על דעת עצמה בניגוד לתקן הנחלות המאושר. משרד החקלאות: עמדת המשרד, שהציג להנהלת ממ"י ביוני 2005 מר יוסי ישי, מנהל הרשות לתכנון ומנכ"ל משרד החקלאות באותה העת, היא כי יש להפריד בין איוש הנחלות בפריפריה (על פי מפת אזורי העדיפות שקבעה ממשלת .__________________ .18 הוועדה הבין מושבית מייצגת את אלה: תנועת המושבים בישראל, איגוד המושבים של הפועל המזרחי, האיחוד החקלאי, התאחדות האיכרים, ארגון המושבים של העובד הציוני, משקי תנועת חרות ומושבי פועלי אגודת ישראל. מינהל מקרקעי ישראל 413 . ישראל) ובין איוש הנחלות בשאר אזורי הארץ. איוש הנחלות בפריפריה צריך להמשיך להתקיים על פי הוראה 31 , משום שתכליתו העיקרית היא המשך ביסוסה של ההתיישבות בפריפריה. אשר לאיוש הנחלות שלא באזורי הפריפריה, משרד החקלאות הציע הסדר פשרה ולפיו לכל אגודה יינתן פרק זמן קצוב להסכים למימוש אחת משתי האפשרויות האלה: איוש הנחלות הבלתי-מאוישות בתושבים שהאגודה תבחר או מחיקת הנחלות הפנויות מן התקן המאושר. על פי עמדת משרד החקלאות, אין לכפות על אגודה לקלוט תושבים חדשים ביישוב באמצעות מכרז פומבי כפי שמציע ממ"י. כמו כן הציע משרד החקלאות שלפני יישום שיטת המכרז במרכז הארץ יופעלו הוראות מעבר לתקופה מוגבלת, ותינתן האפשרות לדון במקרים חריגים לגופם. ביולי 2009 עדכן משרד החקלאות את הצעתו, שעיקריה מובאים להלן: באזורי עדיפות א' וב' (כפי שנקבעו בצו לעידוד השקעות הון 2008 ) יימשך האיוש על פי הוראה 31 .שלוש שנים ראשונות או חמש שנים אם ליישוב אין תכנית מאושרת בתקופה זו יתאפשר איוש מלא בכפוף לתקן המאושר ובכפוף למצאי הקרקע והמים; לאחר תקופה זו תשקול ועדת הפרוגרמות את האפשרויות ביישובים שבהם ייוותרו נחלות בלתי -מאוישות ותמליץ על אחת מאלה: הארכת תקופת האיוש על בסיס אינטרס התיישבותי וחיוב בתכנית קליטה בלוח-זמנים מוגדר; התאמת תקן מספר הנחלות ושטחיהן למצב הקיים; הותרת אמצעי הייצור בידי האגודה. ועדת הפרוגרמות תשקול את האפשרות לבטל את מספר הנחלות הפנויות באזור המרכז ביישובים שבהם נחלות בלתי-מאוישות ואת האפשרות להותיר את אמצעי הייצור שהוקצו להן בידי האגודה לגידולים חקלאיים בשטח פתוח. הצעת משרד החקלאות לא התקבלה, שכן ממ"י לא הסכים לאייש נחלה ללא תמורה, גם לא בפריפריה. ממ"י: עמדת ממ"י בעניין איוש נחלות פנויות מפורטת בחוות דעת שהכין ביוני 2006 'אגף הייעוץ המשפטי שלו. חוות הדעת הועברה למנהל ממ"י דאז, מר י אפרתי, והייתה בסיס להצגת עמדת המינהל בתביעות שהוגשו נגדו בנושא זה. על פי חוות הדעת החלטת הנהלת ממ"י להקפיא את האיוש עד גיבוש מדיניות חדשה בנושא על ידי המועצה היא החלטה מובהקת של ניהול מקרקעין במציאות משתנה, היא מוסמכת לקבלה, והיא אף מחויבת נוכח החובה המוטלת על המינהל, כרשות ציבורית, להקצות משאבי ציבור באופן שוויוני וצודק. יצוין שממ"י לא הפיץ את חוות הדעת המשפטית לכל הגורמים השלטוניים הרלוונטיים, אך אישר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 שהאמור בחוות הדעת משקף את עמדתו. בחוות הדעת צוין, בין היתר, כי הצעת ההחלטה של האגף החקלאי בממ"י מבקשת להנהיג מדיניות חדשה במספר תחומים: צמצום תקן נחלות על פי החלטת האגודה החקלאית שלא לאיישן באישור הרשות לתכנון; מסירת נחלות בלת י-מאוישות תמורת תשלום; מסירת נחלות בלתי -מאוישות במכרז; הוראות מעבר. העמדה שמוצגת בחוות הדעת היא שבחינת החלטות המועצה מעלה כי אין כלל התייחסות לנחלות בלתי-מאוישות משום שנחלות נמסרו לשם איושן. תקן הנחלות לא נקבע בהנחה שהוא "לא יאויש וישמש כרזרבות לזמן בלתי מ וגבל, או לא יאויש כלל" וישמש להגדלת שטח הנחלה, "בניגוד להחלטת שר החקלאות על גודל הנחלות". לפיכך חלה חובה לאייש את כל הנחלות. חובה זו באה לידי ביטוי בהסכם 414 דוח שנתי60ב .המשבצת שעליו חתומות האגודות 19 . לאחר עשרות שנים שלא אוישו הנחלות ובהתחשב בהטבה הגלומה בהקצאת נחלה ללא כל תשלום נדרשת קביעת מדיניות בעניין נחלות בלתי-מאוישות. עבודת ועדת המשנה כאמור, מועצת מקרקעי ישראל מינתה במאי 2005 ועדת משנה לדון בהצעת הנהלת ממ"י. בישיבת ועדת המשנה בדצמבר 2006 הניח ממ"י על שולחנה הצעת החלטה בנושא איוש נחלות פנויות. ועדת המשנה החליטה בישיבה זו להקים תת - ועדה בהשתתפות עוזר מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנהל הרשות לתכנון והמשנה למנכ"ל משרד החקלאות ומנהל ממ"י. תת-הוועדה התבקשה לגבש נוסח להצעת החלטה למועצה בנושא איוש נחלות פנויות. עד תום הביקורת לא הצליחה תת-ועדה זו לגבש הצעות או המלצות בנושא, וועדת המשנה לא דיווחה למועצה דבר. יו"ר ועדת המשנה הודיע בתשובתו מאוקטובר 2009 למשרד מבקר המדינה שוועדת המשנה הניחה שהמלצה של הוועדה למועצה לא תידון ותמומש עד השגת פשרה שתהיה מקובלת על הנהלת המינהל, על משרד החקלאות ועל נציגי המתיישבים ותאומץ ותומלץ על ידי ועדת המשנה. נוסף על כך, אין לו ספק שכל החלטה של ועדת המשנה בנושא צריכה להיות מוסכמת על ידי הצדדים בשל הרכב המועצה. פערים בין ממ"י לבין משרד החקלאות כאמור, תת-הוועדה לא הצליחה לגבש נוסח להצעת החלטה למועצה בנושא איוש נחלות פנויות. בין ממ"י ובין משרד החקלאות נתגלעו חילוקי דעות קשים בשאלות יסוד כגון אלה: האם אפשר להקצות נחלות ללא תמורה; אם ישווקו נחלות אלה - מה יהיה אופי המכרז; האם הנחלות בפריפריה יוקצו רק למי שהאגודה תמליץ עליהם; אילו זכויות בנייה יינתנו בהן. יש לציין שהתקיימו גם דיונים בהשתתפות שרי הבינוי והשיכו ן דאז, מאיר שטרית וזאב בוים, וכן עם שר החקלאות שלום שמחון. צוות שמינה שר הבינוי והשיכון דאז, מר זאב בוים, בספטמבר 2007 , לא הצליח לגבש הצעה מוסכמת על שני הצדדים. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2009 .לא הושגה הסכמה משרד החקלאות ציין בתשובתו מנובמבר 2009 למשרדמבקר המדינה ש"במבחן התוצאה, הקפאת איוש הנחלות הסבה נזק עצום לתהליכי קליטה ואכלוס של מתיישבים, בעיקר בפריפריה". משרד החקלאות מתנגד בכל תוקף לאימוץ שיטת המכרז בנוגע לנחלות. לשיטתו, באזור המרכז יש לבטל את הנחלות הפנויות ולאפשר את עיבוד שטח המשבצת החקלאית. בפר יפריה יש לעודד את המשך ההתיישבות על ידי הארכת התקופה לאיוש הנחלות לפי הוראה 31 ולעודד קליטת משפחות חדשות. .__________________ .19 ראה לעניין זה סעיף 4 ,להסכם המשבצת המטיל על האגודה את החובה להקים לבסס ולפתח את הישוב, לדאוג לאכלוסו ולעיבוד הקרקע. מינהל מקרקעי ישראל 415 . . ממ"י השתהה בקביעת מדיניות חדשה במשך יותר משש שנים, והדבר אינו סביר. ועדת המשנה וועדת השימוע לא סיימו את עבודתן, מפני שהצוותים שהוטל עליהם לגבש נוס חה מוסכמת לא הצליחו להגיע לפשרה, וכתוצאה מהפערים שבין עמדת ממ"י ובין עמדת משרד החקלאות אין כל התקדמות. מאוגוסט 2008 ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2009 לא התקיימה כל פעילות להסדרת הנושא, והקיפאון נמשך. מצב זה אינו תקין. בתשובת ממ"י למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 נאמר שהתקיימה ישיבה אצל שר החקלאות, מר שלום שמחון, ובה הוחלט על הקמת צוות משותף לממ"י ולמשרד החקלאות בניסיון לבחון את הסוגיה מחדש כדי להגיע להצעה משותפת. אם הצוות לא יגיע להצעה מוסכמת, בכוונת המינהל להביא הצעה מטעמו לדיון ולהחלטה במועצה. על ממ"י ועל משרד החקלאות להגיע בהקדם להחלטה מוסכמת בעניין איוש אלפי הנחלות הפנויות בישראל. המשך ההקפאה מאז שנת 2003 ישקף כשל בתפקודם של הגופים השלטוניים המופקדים על ניהול המדיניות הלאומית בתחום המקרקעין והחקלאות. אם הפעולות בעניין זה לא יניבו בתוך זמן קצר הצעת החלטה, יהיה על מועצת מקרקעי ישראל להתכנס כדי להכריע בדבר מדיניות האיוש של הנחלות הפנויות. ראוי כי שר הבינוי והשיכון ושר החקלאות יעקבו מקרוב בחודשים הקרובים אחר הפעולות הנעשות לשם כך. .מאגר מידע על נחלות .כדי לנהל כהלכה את קרקעות המדינה ולקבל החלטות שיאפשרו תכנון מיטבי של ההתיישבות הכפרית יש צורך במסד נתונים מעודכן בתחום זה שישמש בסיס לכל תכנית אסטרטגית. בממ"י וברשות לתכנון בולט היעדר מאגר מידע מעודכן על נחלות. איסוף נתונים ברשות לתכנון מאגר הנתונים שנמצא ברשות לתכנון מבוסס על מפקד שמחוזות משרד החקלאות נהגו לעשות אחת לשנתיים עד שנת 2002 . לפי נתוני המפקד האחרון, ב- 2002 היו בישראל כ -430 מושבים ובהם כ - 32,500 נחלות מתוכננות, מהן כ - 3,940 נחלות פנויות. הרוב המכריע של הנחלות הפנויות נמצא בפריפריה, באזורי עדיפות בנגב ובגליל. באזור המרכז היו לפי המפקד האחרון כ-330 נחלות פנויות. 416 דוח שנתי60ב .בדיקת מאגר המידע לשנת 2002 מעוררת שאלות בדבר אמינות הנתונים, שכן לפיהם, מספר הנחלות שאוישו ב-12 יישובים באזור המרכז גדול ב-132 מהתקן המאושר. משרד מבקר המדינה פנה לרשות לתכנון וביקש הסבר לכך. בתשובה שהתקבלה באפריל 2009 צוין שיש לכך תשובות חלקיות בלבד(מקצת היישובים כללו גם משקי עזר במניין הנחלות; מקצת היישובים צירפו משפחות בחריגה מתקן הנחלות), ואין הסבר מלא לאי-התאמות אלה. איסוף נתונים בממ"י מאגר הנתונים של ממ"י ידני, הוא אינו מעודכן, ואת הנתונים הכלולים בו קשה לרכז. לכן אין בידיו נתונים על מספר הנחלות המאוישות ועל מספר הנחלות הפנויות. היעדר מאגר מידע מעודכן אינו מאפשר ניהול יעיל של נכסי המדינה. .סיכום .ביישובים חקלאיים רבים ברחבי הארץ יש כ- 4,000 נחלות פנויות שטרם אוישו אפילו בידי המתיישב הראשון, מהן כ-330 באזור המרכז. לנחלות ערך נדל"ני רב, בעיקר במרכז הארץ, ובדרך כלל הוא אינו משקף ביקוש לצורכי מיזמים בחקלאות אלא לצורכי מגורים. שני גופים ציבוריים עיקריים עוסקים בשאלת המדיניות שיש ליישם בעניין איוש הנחלות הפנויות: ממ"י ומשרד החקלאות. שוררים ביניהם חילוקי דעות מהותיים ושום פתרון אינו נראה באופק. על מ מ"י ועל משרד החקלאות להגיע בהקדם להחלטה מוסכמת בעניין איוש אלפי הנחלות הפנויות בישראל ולהביאה להחלטת מועצת מקרקעי ישראל. שומה עליהם להקים לאלתר מאגר נתונים ממוחשב אמין שייכללו בו כל נתוני הנחלות המאוישות והפנויות כאחת. ראוי שמשרד החקלאות וממ"י יבחנו את משטר הנחלות שהונהג ויבדקו אם מה שהיה נכון משנות השישים עד שנות השמונים של המאה העשרים עדיין נכון גם במאה ה- 21. מינהל מקרקעי ישראל 417 .

תקציר:
 מינהל מקרקעי ישראל 405 . איוש נחלות פנויות .תקציר .מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) מנהל כ -22 מיליון דונם, שהם כ -93% משטח מדינת ישראל, לפי המדיניות שקובעת מועצת מקרקעי ישראל (להלן- המועצה). בשנת 1965 'קבעה המועצה בהחלטה מס1 את המדיניות שלפיה ינוהלו מקרקעי ישראל. הכללים שנקבעו לגבי קרקע חקלאית עיגנו את התפיסה שרווחה באותה העת: לעודד את המשק המשפחתי המבוסס על עבודה עצמית של בני משפחת האיכר ולהימנע מעבודה שכירה. לכן כדי לאפשר ניצול מיטבי של הקרקע נקבעו כללים שנועדו להבטיח קיום משק משפחתי שגודלו קבוע ושמירה על קרקע הלאום. קרקע חקלא ית נמסרת בדרך של חכירה בלבד ובמסגרת של נחלות1 . את תקן הנחלות ואת שטח הנחלה קובע שר החקלאות בהמלצת הרשות לתכנון שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). התקן שהיה תקף בעת הביקורת הוא 60-80 נחלות במושב ו-100- 120 נחלות בקיבוץ. שטח נחלה שכיח באזור המרכז הוא 30 דונם, ובפריפריה - עד 80 .דונם. באותה התקופה היה בו די לפרנס משפחה בשנים שעברו מאז נקבעה מדיניות השימוש בקרקע חקלאית חלו תמורות גדולות בהתיישבות ובחקלאות. תהליכי ההפרטה והגלובליזציה שעברה הכלכלה הישראלית משנות התשעים של המאה העשרים ואילך לא פסחו ע ל המגזר החקלאי: בעידן השוק הגלובלי הנחלה בגודלה ההיסטורי אינה מייצרת עוד הכנסה ראויה לחקלאי. חלה שחיקה ברווחים מחקלאות ויש ענפים שאי - רווחיותם הביאה לחיסולם או לצמצום שטחי הגידול (כותנה, למשל). גם דפוס העבודה החקלאית השתנה, מספר המתפרנסים מחקלאות בלבד קטן, ואת הקרקע מעבדות בעיקר חברות גדולות. מעט חקלאים מעבדים את רוב הקרקעות, ויתר בעלי הנחלות מתגוררים בהן אך אינם מתקיימים מחקלאות. מנגד, הסבת קרקע חקלאית לבנייה הניבה רווחים גדולים. העלייה ברמת החיים בישראל יצרה ביקוש גדול לבתים פרטיים צמודי קרקע בייחוד בסביבה כפרית סמוך למטרופולין, כלומר במושבים במרכז הארץ, והנחלות מבוקשות בעיקר למגורים, ולא לצורכי עבודה חקלאית. בראשית שנות התשעים של המאה העשרים החליטה המועצה לאפשר לאגודות חקלאיות להפשיר קרקע חקלאית בשטח המשבצת2 לבנייה למגורים בשביל גורמים שהאגודות המליצו עליהם לממ"י תמורת תשלום לממ"י בעבור הקרקע (להלן - מגרשי הרחבה). מדיניות זו נועדה לחזק את היישובים באוכלוסייה צעירה חדשה3 . ביישובים חקלאיים רבים יש נחלות פנויות, כלומר נחלות שכלולות בתקן הנחלות ובהסכם המשבצת אך טרם אוישו על ידי מתיישב ראשון. לפי מסד הנתונים לש נת 2002 של הרשות לתכנון, ברחבי הארץ יש כ - 4,000 נחלות פנויות, מהן כ-330 באזור המרכז (על מסד הנתונים ראו להלן). אמנם שיעורן .__________________ .1 ""נחלה- קרקע חקלאית בשטח שנקבע על -ידי שר החקלאות, המיועדת למתיישב לפרנסה מהמשק החקלאי שפותח או יפותח בה ולמגוריו. 2 .השטח המיועד למגורים ולעיבוד חקלאי של כל חברי האגודה 3 בעניין זה ראודוח שנתי 59 ב של מבקר המדינה ( 2009 '), עמ311. 406 דוח שנתי60ב .של הנחלות הפנויות באזור המרכז הוא רק כ-8% מן הנחלות הפנויות, אולם שוויין מוערך בממון רב. הקצאת נחלות פנויות שטרם אוישו ביישובים חקלאיי ם למתיישבים חדשים נועדה לעבות את ההתיישבות ולחזקה. בהתאם לכך, לפי ההנחיות שהיו בתוקף עד אפריל 2003 , מסירת זכויות למתיישב ראשון בנחלה נעשתה על יסוד המלצת האגודה ובאישור ממ"י, ללא כל תשלום, למעט כספים שאותם רשאית האגודה לגבות מהמתיישב עבור השקעותיה בפועל ועב ור השקעות בהון האגודה על פי אישור ברית פיקוח4. .פעולות הביקורת .בחודשים מרס -אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה במינהל מקרקעי ישראל ובמשרד החקלאות את הטיפול באיוש נחלות פנויות. .עיקרי הממצאים .היעדר מדיניות מוסכמת .1. בין ממ"י ובין משרד החקלאות נתגלעו מאז 2003 חילוקי דעות קשים בשאלות יסוד כגון אלה: האם אפשר להקצות נחלות ללא תמורה; האם צריך לעשות הבחנה בין מרכז הארץ לפריפריה. עוד בשנת 2003 ,סברה הנהלת ממ"י שאין זה ראוי שנחלות יוקצו ללא תמורה ואילו מגרשי הרחבה (בגודל חצי דונם באותה עת) באותו היישוב יוקצו בתשלום5 . בהתאם לעמדת הנהלת ממ"י, מאחר שאין כמעט דרישה לנחלה לצורכי חקלאות, וכיוון ששווי הנחלה נגזר בעיקר מהשטח למגורים - נוכח שוויין של הנחלות, אין להקצותן בחינם. הקצאת נחלות פנויות בלי לגבות תשלום עבור הקרקע כאשר ברור שלא ייעשה בנחלה שימוש חקלאי, בייחוד במרכז הארץ, שבה שווייּה הנדל"ני יכול להגיע למיליוני שקלים, אינה בגדר הסביר, ומשמעה מתן הטבה כלכלית ניכרת למעטים שאותם תקבע האגודה; התוצאה של מדיניות זו היא חלוקת משאבים ציבוריים באופן בלתי-שוויוני ובלתי -צודק, משום שאיוש הנחלות ללא תמורה מפלה לטובה את המתיישבים בהן, לעומת יתר אזרחי המדינה. לפיכך החליטה הנהלת ממ"י באפריל 2003 להטיל על האגף החקלאי של המינהל לגבש הצעת החלטה למועצה בנושא נחלות פנויות ועד אז לא לאייש נחלות פנויות במרכז הארץ ובאזור עדיפות ב' (להלן - החלטת ההקפאה). .__________________ .4 .ברית פיקוח דואגת, בין היתר, לביקורת חשבונות באגודות השיתופיות החברות בה אם הסכום הכולל שהמתיישב משלם אינו גדול מ - 50,000 ש"ח צמודים למדד שפורסם לחודש יולי 1992 ., אין צורך באישור ברית פיקוח 5 הדברים פורטו, בין היתר, בהחלטת הנהלה 1046 מינואר 2004 ובהחלטת הנהלה 1103 ממרס 2004 . עמדת ממ"י פורטה גם בחוות דעת של האגף לייעוץ משפטי מיוני 2006. מינהל מקרקעי ישראל 407 .כעבור זמן קיבלה הנהלת ממ"י עוד החלטות אחדות שתיקנו והרחיבו את ההחלטה הראשונה, בהן החלטה להקפיא גם את האיוש של נחלות פנויות במושבים באזור עדיפות א', למעט מושבים שבהם שווי נחלה, כולל דמי פיתוח, אינו גדול מ - 100,000 ,דולר. האגף החקלאי גיבש הצעת החלטה למועצה ולפיה, איוש הנחלות הפנויות ייעשה במכרז, והן ישווקו על ידי ממ"י. משרד החקלאות מתנגד בכל תוקף לאימוץ שיטת המכרז בנוגע לנחלות. לשיטתו, באזור המרכז יש לבטל את הנחלות הפנויות ולאפשר את עיבוד שטח המשבצת החקלאית. בפריפריה יש לעודד את המשך פריסת ההתיישבות על ידי הארכת התקופה לאיושן לפי ההוראה שלפיה נהגו עד להחלטת ההקפאה ולעודד קליטת משפחות חדשות. 2. החלטת ההקפאה נכנסה לתוקף מיד לאחר קבלתה באפריל 2003 , אך רק במאי 2005 , כעבור שנתיים, נדונה במועצה ולא אושרה. תחת זאת החליטה המועצה להעביר את הנושא לדיון בוועדת משנה שמינתה לצורך זה. ועדת המשנה החליטה להקים ועדת שימוע לבחינת הנושא, ואולם בשל פערים בין עמדת משרד החקלאות ובין עמדת ממ"י בדבר הדרך הרצויה לאייש נחלות פנויות לא התקבלה הכרעה, ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , כעבור שש שנים מההקפאה, טרם גיבשו שתי הוועדות המלצות, וועדת המשנה אף לא שבה למועצה בנושא זה ולו רק כדי לדווח. בסופו של דבר, המועצה לא קבעה מדיניות חדשה, והקפאת איוש הנחלות הפנויות הייתה תקפה בעת הביקורת כבר יותר משש שנים, למעט באזור עדיפות לאומית א' וקו העימות - אם שווי הנחלה אינו גדול מ- 100,000 .דולר. מצב זה אינו תקין .היעדר מידע .3. כדי לנהל כהלכה את ק רקעות המדינה ולקבל החלטות שיאפשרו תכנון מיטבי של ההתיישבות הכפרית יש צורך בבסיס נתונים מעודכן בתחום זה. בממ"י וברשות לתכנון, האחראית לתכנון ולפיתוח של החקלאות וההתיישבות הכפרית, אין מאגר מידע מעודכן על נחלות, שכן את סקר הנתונים האחרון בנושא עשתה הרשות לתכנון בשנת 2002 . התוצאה היא שלמדינה אין מידע מעודכן על השימוש בנחלות הפנויות. .סיכום והמלצות .ממ"י ומשרד החקלאות עוסקים במשך שנים רבות בשאלת המדיניות של איוש נחלות פנויות. הגורמים המקצועיים לא הצליחו להגיע להסכמות בעניין זה, ועדיין אין פתרון באופק. לדעת משרד מבקר המדינה, עליהם להביא את העניין לידי הכרעה בתוך זמן קצר. לא זו בלבד שדיון בנושא במשך תקופה כה ארוכה אינו תקין מבחינת סדרי המינהל, אלא שבמהלך הזמן עלולות להיקבע עובדות בשטח, והטיפול בכך לאחר מעשה יגזול זמן ומשאבים נוספים של גופים ציבוריים. 408 דוח שנתי60ב .על ממ"י ועל משרד החקלאות להגיע בהקדם להחלטה מוסכמת בעניין איוש אלפי הנחלות הפנויות בישראל. המשך ההקפאה משנת 2003 ישקף כשל חמור בתפקודם של הגופים השלטוניים המופקדים על ניהול המדיניות הלאומית בתחום המקרקעין והחקלאות. אם שני הגופים לא יגיעו להחלטה מוסכמת בהקדם, יהיה על מועצת מקרקעי ישראל להתכנס לצורך הכרעה בדבר מדיניות האיוש של הנחלות הפנויות. ראוי כי שר הבינוי והשיכון ושר החקלאות יעקבו מקרוב בחודשים הקרובים אחר הפעולות הנעשות לשם כך. .