משרד הרווחה והביטחון החברתי/פעולות המדינה לקידומם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה ולשילובם בתעסוקה

 מבוא .המחויבות להתמודד עם תופעת העוני ואי -השוויון נובעת מערכי היסוד של החברה ושל מדינת הרווחה12 , ולפיהם יש להבטיח ביטחון סוציאלי לכל תושבי המדינה ולחזק את תחושת הסולידריות שלהם, בבחינת "ערבות הדדית". גמלת הבטחת הכנסה והשלמת הכנסה (להלן - ה"ה) מיועדת לספק רשת ביטחון אחרונה למשפחות במצוקה כלכלית שאינן מסוגלות להבטיח את הכנסתן בכוחות עצמן, והן חסרות כל מקור קיום או שהכנסתן מזערית, כמוגדר ב חוק הבטחת הכנסה, תשמ"א -1980 (להלן- החוק) 13. שיעור ניכר ממקבלי ה"ה מקבלים את הגמלה לאורך שנים, ולעתים גם ילדיהם אחריהם. אחרים נכנסים ויוצאים במעגל "הדלת המסתובבת" של ה"ה, ואינם מצליחים להשתלב בתעסוקה יציבה ומכניסה ולפרוץ את מעגל העוני. ב-2016 היה מספר מקבלי ה"ה כ - 91,000 משפחות14 בממוצע מדי חודש (ובסך הכול כ - 162,000 אנשים15) המשתייכים לקבוצה הענייה ביותר במדינה; תחולת העוני בקרב ילדים במשפחות בה"ה היא 83% . למקבלי ה"ה יש פרופיל מורכב, אך רבים מהם משתייכים לקבוצות חלשות בחברה המתקשות להשתלב בעולם העבודה, כמוצג בתרשים 1 :להלן . .12 דוח הוועדה למלחמה בעוני בישראלבראשות מר אלי אלאלוף (להלן - דוח ועדת אלאלוף), חלק 1 ', עמ 1 '; ראו גם החלטת ממשלה מס 145 מ- 28.6.15 בנושא "אימוץ הערכת המצב האסטרטגית כלכלית חברתית לממשלה ה-34." 13 מי שאין לו כל הכנסה מקבל את הגמלה המלאה- הבטחת הכנסה. מי שיש לו הכנסה כלשהי הנמוכה מהרף הקבוע בחוק, מקבל גמלה חלקית - השלמת הכנסה. הטיפול והכללים באלה ובאלה דומים, ודוח זה עוסק בשתי הקבוצות. 14 .המונח 'משפחות' כולל זוגות ויחידים, עם ובלי ילדים 15 .המספר כולל את כל מי שקיבל גמלה לפחות חודש אחד באותה שנה משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |997 . תרשים1 : מאפיינים עיקריים של מקבלי ה"ה, שיעור מקרב כלל מקבלי ה"ה ב- 2016 . ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני ביטוח לאומי ושירות התעסוקה. האחוזים בתרשים אינם מסתכמים ל- 100% כיוון שלכמה ממקבלי ה"ה יש יותר ממאפיין אחד. התרשים כתוב בלשון זכר אך מתייחס לנשים וגברים כאחד. * קיבלו ה"ה במצטבר חמש שנים או יותר מאז 2004 אוממועד תביעתם לראשונה. ** מקרב מקבלי ה"ה ב-2016 .שגם התייצבו בשירות התעסוקה *** מי שיש לו יותר מ-20% נכות מביטוח לאומי או שוועדת כושר של שירות התעסוקה קבעה לו מוגבלות בינונית או קשה (ראו להלן). .בשנת 2016 הייתה ההוצאה על הגמלה כ -2.3 "מיליארד ש ח16. גובההגמלה משתנה בהתאם לגיל, להכנסות ולהרכב המשפחה. גמלת ה"ה נמוכה במידה . .16 כ-3% .מסך תשלומי הקצבאות של בט"ל 998 |דוח שנתי 68ג .ניכרת מקו העוני17 : לדוגמה, הגמלהלזוג שאינו עובד, עד גיל 55 , עם שני ילדים או יותר בשנת 2016 הייתה 2,897 ש"ח לכל המשפחה, וקו העוני למשפחה זו היה 8,345 ש"ח18 - זוהי אחת הסיבות העיקריות לכך שגם לאחר קבלת הגמלה נותרות מרבית המשפחות מתחת לקו העוני, שכן היא אינה יכולה לגשר על הפערים העצומים ולחלץ את המשפחה ממצבה הכלכלי העגום. יש לציין שחלק ממקבלי ה"ה זכאים גם להטבות נלוות - הנחות בחשבון החשמל, בארנונה ובתחבורה ציבורית, וכן לסיוע בדיור - סיוע בשכר דירה או זכאות לדיור ציבורי. על תובע הגמלה לעמוד ב"מבחן ההכנסות" שעורך המוסד לביטוח לאומי (להלן - ביטוח לאומי או בט"ל)19 . נוסף על כך, כדי לוודא שרק מי שבאמת אינו מסוגל להתפרנס בכוחות עצמו יזכה לתמיכת הגמלה, על תובע הגמלה לעמוד גם ב"מבחן תעסוקה" - קרי, להתייצב בשירות התעסוקה הישראלי (להלן - שירות התעסוקה או ש"ת) ולהיות זמין ומוכן לקבל כל עבודה20 שיציע לו ש"ת- אלא אם כן החוק פוטר אותו מכך21 . ,השתלבות בתעסוקה היא הכלי העיקרי לשיפור מצבם הכלכלי של מקבלי ה"ה והיא אף משפיעה ישירות על הצמיחה הכלכלית של המדינה. הגוף העיקרי האמון על כך הוא ש"ת, הפועל מכוח חוק שירות התעסוקה, תשי"ט -195922 ופקידיו פוגשים את מרבית מקבלי ה"ה, כדי לתווך בינם ובין מעסיקים ולהשימם בעבודה. לטיפול בנושא זה שותפים גם בט"ל, שהוא הגוף שבאמצעותו משולמת הגמלה, ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברת יים (להלן - משרד העבודה והרווחה) . בהחלטת ממשלה מס' 1754 מיולי2016 הוחלט להעביר את תחום התעסוקה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה . .17 קו העוני הוא מדד חברתי -כלכלי המתייחס לרמות ההכנסה של משפחה ומוגדר כ -50% מההכנסה הפנויה החציונית למשפחה (הכנסה משפחתית, שלחצי מהמשפחות במדינה יש הכנסה גבוהה ממנה ולחצי נמוכה ממנה). לפיכך, קו העוני הוא יחסי ומושפע מרמת ההכנסה הכללית במשק. 18 אם הם עובדים הם מקבלים גמלה חלקית. למשל, אם יש להם הכנסה של 4,000 ,ש"ח בחודש הם מקבלים 821 ש"ח גמלה, והכנסות המשפחה הן 4,821 ש"ח. הגמלה ליחיד ללא הכנסות בגיל זה היא 1,730 ש"ח, וקו העוני בשנת 2016 היה 3,260 .ש"ח בחודש ליחיד 19 כמו כן, הזכאות לגמלה היא מגיל20 עד גיל הזכאות לקצבת זקנה. דוח זה אינו עוסק בהשלמת הכנסה לקצבת זקנה. לזכאות נדרשים תנאים נוספים, למשל תושבות רציפה בישראל; זכאות של בן הזוג ועוד. 20 "על תובע ה"ה להסכים לקבל כל "עבודה מתאימה - כל עבודה התואמת את מצב בריאותו וכושרו הגופני, או הכשרה, השתלמות או הסבה מקצועית. 21 דוח זה עוסק בכלל מקבלי ה"ה, ופרקים מסוימים שבו מתמקדים במקבלי ה"ה המחויבים במבחן תעסוקה (קרי, התייצבות בש"ת). ב -2016 כ-23% ממקבלי ה"ה היו פטורים ממבחן תעסוקה לפי עילות שונות שבחוק, כגון: אישה בהריון או אם לילד עד גיל שנתיים, מי שמשגיח על ילד נכה או מאושפז, אסיר משוחרר, אדם במעצר בית או המשרת בעבודות שירות, דר רחוב, מכור לסמים או אלכוהול, מי שנמצא בשיקום תעסוקתי מוכר, עקרת בית נכה ועוד. 22 שירות התעסוקה הוא תאגיד ציבורי. הרשות העליונה של ש"ת היא מועצת ש"ת, ששר העבודה והרווחה ממנה את חבריה. ראו דוחות מבקר המדינה בנושא: מבקר המדינה, דוח שנתי 62 (2012 ), בפרק "שירות התעסוקה- סדרי רישום ודיווח", עמ' 1123 -1099 ; דוח שנתי66 ג(2016 ,) 'בפרק "פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה", עמ 33-30. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |999 .והרווחה , ומאז שר העבודה והרווחה, ח"כ חיים כץ, אמון על תחום התעסוקה כולו: על משרדו, על בט"ל ועל ש"ת23. מלבד השיפור במצב התעסוקה במשק, גם שינויים בגובה הגמלה ובתנאי הזכאות לה היו בין הסיבות לכך שמספרם של מקבלי ה"ה ירד בכ-30% בין השנים 2003 ל-2008, מכ - 159,000 לכ- 112,000 משפחות בממוצע בחודש. יש לציין לטובה גם את השפעתן של הפעולות השונות שביצע ש"ת בשנים האחרונות (ראו פירוט בהמשך), והיא מתבטאת בירידה נוספת במספרם של מקבלי ה"ה - לכ- 91,000 משפחות בממוצע בחודש ב-2016 . למרות זאת, היקף האוכלוסייה המקבלת ה"ה ונותרת בעוני עמוק עדיין גדול, ודורש השקעה של מאמץ ומשאבים מרוכזים בקידום תכנית מקיפה ושיטתית לטיפול בה. .פעולות הביקורת .בחודשים מרס-אוגוסט 2017 בחן משרד מבקר המדינה אתהטיפול שמקבלים מקבלי ה"ה במגוון הגופים הנוגעים לעניין. בפרט נבדקו הפעולות להסרת חסמים להשתלבות בעבודה, תכניות להכשרה מקצועית, הטיפול השוטף במקבלי ה"ה, מיצוי הזכות לגמלה והמדיניות הכוללת לטיפול במקבל י ה"ה . הבדיקה נעשתה בשירות התעסוקה, בביטוח הלאומי ובמשרד העבודה והרווחה. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך, במשרד האוצר, במשרד העלייה והקליטה (להלן - משרד הקליטה) ובמשרד הבריאות. . .23 החלטה בנושא "העברת תחום התעסוקה ממשרד הכלכלה וה תעשייה למשרד הרווחה והשירותים החברתיים ושינוי שם משרד". 1000 |דוח שנתי 68ג .טיפול חלקי וליקויים בהסרת החסמים המונעים השתלבות בעבודה .שילוב בתעסוקה של מי שאינו עובד הוא דרך המלך לצמצום העוני של משק בית24 (הן בהווה והן בעתיד כתוצאה מצבירת זכויות ביטוחיות ופנסיוניות), ויש בו גם כדי להעניק לפרט תחושת ערך עצמי ואמונה ביכולותיו, למנוע עוני בין-דורי ולתרום רבות לחברה כולה. זאת ועוד, מחוקי היסוד ומהמשפט הבינלאומי ניתן לגזור את זכותו של אדם לעבודה, ושעל המדינה מוטלת חובה להבטיח לכל פרט הזדמנות להשתתף בשוק העבודה. לדעת חוקרים, כדי למלא את החובה הזאת, על המדינה לנקוט מדיניות כלכלית היוצרת מקומות עבודה, להשקיע בהכשרת עובדים ולהפעיל שירות תעסוקה 25. פעולותיה אלה צריכות להי ות אפקטיביות ולא רק פורמליות, כדי שהזכות לעבודה אכן תתגשם. 1. טיפול תעסוקתי מועט למקבלי ה"ה : מגוון גופים ממשלתיים מציעים כיום כלים ותכניות תעסוקתיות: ש"ת - לצד פעילותו השוטפת לתיווך ישיר בין תובע ה"ה ובין מעסיק ומשרה מסוימים - מפעיל מסוף 2014 את תכנית "מעגלי תעסוקה" בעבור תובעי ה"ה26 . זהו רכיב מרכזי בפעולות שנקט ש"ת בשנים האחרונות. מטרת תכנית זאת לשלב בתעסוקה תובעי ה"ה חדשים שגילם 50 או פחות באמצעות הסרת חסמים המונעים את השתלבותם בעבודה; המשתתפים בתכנית נפגשים מדי שבוע עם מתאם השמה ייעודי בש"ת ופעמיים בשבוע עם מאמן אישי או עם מנחה סדנאות, ומקבלים מגוון כלים תעסוקתיים27 . מנתוני המחקר המלווה של התכנית- עד מועד סיום הביקורת התכנית הוכחה כאפקטיבית. ש"ת גם מעניק לחלק קטן מתובעי ה"ה שאינם ב"מעגלי תעסוקה" כלים תעסוקתיים שונים שמאפשרים להם למצוא עבודה בכוחות עצמם, ולאח רים הוא מציע את תכנית "תנופה" 28 . משרדי ממשלה אחרים מציעים תכניות לקהל יעד רחב, ולפחות מקצת . .24 ככל שבמשק בית יש מפרנסים רבים יותר, תחולת העוני וחומרתו יורדות, ראו המוסד לביטוח לאומי, 2016 - ממדי העוני והפערים החברתיים- דוח שנתי (דצמבר 2017 ), לוחות7 ,8 ,10. 25 ,אהרון ברק כבוד האדם - הזכות ה חוקתית ובנותיה (2014 '), כרך ב', עמ 821 ,825 , 842-841 :; גיא דוידוב, "הזכות לעבוד כזכות קהילתית ואישית והפוטנציאל החוקתי שלה", בתוך יורם רבין ויובל שני (עורכים), זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל (2004 '), עמ 547-546 ; הכרזת האו"ם לכל באי עולם בדבר זכויות האדם ( 10.12.48 '), ס23. 26 "בדוח זה יש הבחנה בין "מקבלי ה"ה- כל מי שבט"ל אישר להם לקבל גמלה (בין אם היה חייב במבחן תעסוקה בש"ת ובין אם לא), ובין "תובעי ה"ה" - מי שהתייצב בש"ת והצהיר שהוא מעוניין לתבוע ה"ה וטופל שם בהתאם, גם אם טרם אושרה תביעתו לגמלה בבט"ל (על ש"ת לטפל בכל דורש עבודה הנכנס בשעריו). אין חפיפה מלאה בין הקבוצות. 27 .כגון סדנת הכנה לעולם העבודה, מיומנויות חיפוש עבודה, הגברת מוטיבציה ועוד 28 תכנית של ש"ת בשיתוף משרד העבודה והרווחה המעניקה שיקום מעמיק וסיוע במיצוי זכויות לתובעי ה"ה שמתמודדי ם עם חסמים קשים ורבים מתחום הבריאות הגופנית או הנפשית או מתחום הרווחה ולכן קשה לשלבם בעבודה באמצעות הפניה ישירה לעבודה או באמצעות התכנית "מעגלי תעסוקה". משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1001 .ממקבלי ה"ה יכולים להיות זכאים להשתתף בהן29 : משרד העבודה והרווחה מציע את תכנית "נושמים לרווחה בעוצמה", תכניות מסלול לתעסוקה, מרכזי תעסוקה לאוכלוסיית רווחה ומרכזי הכוון תעסוקתי לאוכלוסיות מיוחדות; משרד הקליטה מציע תמיכה תעסוקתית לעולים חדשים. משרד מבקר המדינה ניתח את הנתונים של פרטי המשתתפים בכלל הכלים, המענים והתכניות התעסוקתיות שמציעים הגורמים הממשלתיים השונים. מהניתוח עלה שאף שהפעלת תכנית "מעגלי תעסוקה" הגדילה באופן מ משי את מספר מקבלי ה"ה שמקבלים כלים תעסוקתיים, גם כיום רובם הגדול של מקבלי ה"ה לא זוכים לטיפול נוסף כלשהו באף אחד מתחומי החסמים העיקריים ולכל היותר מתייצבים בלשכת ש"ת ומקבלים הפניות לעבודה מדי פעם30 : לפחות81% ממקבלי ה"ה ב-2016 לא קיבלו אף כלי תעסוקתי בשנים 2016 -2014 . שניים מהגופים הרלוונטיים מלבד ש"ת - בט"ל ומשרד העבודה והרווחה, כמעט שאינם מטפלים בחסמים, ועיקר הטיפול - עד כמה שקיים - ניתן על ידי ש"ת. בתרשים 2 להלןמוצגת החלוקה. . .29 מקבלי ה"ה אינם קהל היעד העיקרי של תכניות אלה, אך הן יכולות להתאים לחלק ממקבלי ה"ה, בכפוף להגדרת קהל היעד שלהם. למשל, תכנית לעולים בלתי מועסקים - אם מקבל ה"ה הוא עולה בלתי מועסק הוא יכול להיות זכאי להשתתף בתכנית זו. 30 .חלקם פטורים ממבחן תעסוקה, כך שגם לא היו חייבים בהתייצבות בש"ת 1002 |דוח שנתי 68ג .תרשים 2 : "מקבלי הה31 בשנת 2016 , לפי כלים תעסוקתיים שקיבלו בשנים 2016 -2014 ..ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני בט"ל, ש"ת, משרד העבודה והרווחה ומשרד הקליטה .2. החשיבות של הסרת החסמים לתעסוקה : רוב מקבלי ה"ה מתמודדים עם כמה חסמים תעסוקתיים. נוסף על החסמים המוצגים בתרשים 3 ,להלן לרבים מהם יש מאפיינים אישיים העשויים להקשות עליהם להשתלב בתעסוקה - האוכלוסייה הערבית, למשל, מתמודדת עם שלל חסמים ייחודיים להשתלבות בעבודה; סיכויי ההשתלבות בעבודה של אנשים התלויים בגמלה לאורך שנים נמוכים גם הם32. כמו כן, קיימים חסמים הנוגעים למרחק מעולם העבודה ומההתנהגויות, הכישורים, והנורמות הנהוגים בו33. . .31 נבדקו לעניין זה כלל מקבלי ה"ה, בין אם הם חייבים בהתייצבות בש"ת ובין אם לא. 32 ,מבקר המדינה דוח שנתי 66 ג(2016 ), בפרק "פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה"; יוסי תמיר וזהר נוימן, מסוגלות תעסוקתית ועידוד תעסוקה - השלכות למציאות הישראלית (נייר עמדה של קבוצת המחקר במדיניות חברתית, האוניברסיטה העברית בירושלים) (2007 '), עמ8-7 ,; אסנת פלד לוי וניצה (קלינר) קסיר, "לחפש או לא לחפש זאת השאלה - על מתייאשים מחיפוש עבודה בישראל" (מאמר לדיון, בנק ישראל) (2009 .) 33 נוסף על החסמים המפורטים בדוח דנן, קיימים גם חסמים מבניים- החיצוניים לפרט - המקשים על שילוב אוכלוסיות שונות בשוק העבודה, כגון נגישות לתחבורה ציבורית. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1003 . תרשים3 : חסמים עיקריים של תובעי ה"ה להשתלבות בעבודה, כפי שהם מעידים על עצמם .על פי סקר שערך ש"ת34. האחוזים בתרשים אינם מסתכמים ל- 100% כיוון שלכמה מהנסקרים יש יותר מחסם אחד. .לרבים ממקבלי ה"ה יש שילוב של כמה חסמים, והדבר מקשה עליהם עוד יותר את היציאה לעבוד ה35 - חוקרים קובעים שריבוי חסמים הוא אחד המנבאים החזקים ביותר לאי -השתתפות בתעסוקה. נוסף לחסמים האובייקטיבים והאישיים המפורטים, עצם קיום החסם עלול לפגוע ביכולתו של האדם לצאת לעבודה, למשל - ערעור ביטחונו ביכולתו לעבוד36 . זאת . .34 ,שירות התעסוקהמשתתפי תכנית "מעגלי תעסוקה", לפי חסם תעסוקתי, כאחוז מתוך סה"כ המשתתפים ( 1.3.2016.) 35 דוגמאות לאנשים מרובי חסמים: אישה ערבייה שמעולם לא עבדה, יש לה ילדים קטנים, מופעל עליה לחץ חברתי שלא לצאת לעבודה, לא עומדת לרשותה תחבורה מתאימה לאזורי התעסוקה והיא סובלת מקשיי שפה בעברית; גבר מבוגר ממוצא אתיופי שלא רכש מקצוע הסובל מקשיי שפה בעברית, ואחד מילדיו חולה במחלה קשה; אם חד -הורית הסובלת מפוסט -טראומה בעקבות פגיעה מינית שעברה ולכן אינה מצליחה לעבוד תחת מנהל גבר, ואינה נהנית מרשת תמיכה משפחתית; גבר שיש לו תשע שנות לימוד, סובל מבעיות התנהגות שלא אובחנו ולא טופלו, אך הוא אינו מכיר בקיומן, ומשפחתו מתנכרת לו. 36 P. J. Loprest & S. R. Zedlewski, Current & former welfare recipients: How do they differ ? (Discussion Paper, Urban Institute) (1999), p. 7 ; יהודית קינג, "חסמים ומשאבים להשתלבות בתעסוקה אצל מקבלי גמלת הבטחת הכנסה הבלתי מועסקים", ביטחון סוציאלי 66 (2004 ,) 'עמ14. 1004 |דוח שנתי 68ג .ועוד, פעמים רבות משפחות בה"ה, ובייחוד אלה שמקבלות גמלה לאורך זמן37, אינן מסוגלות לפעול בעצמן להסרת החסמים שהן מתמודדות עמם38. קשה להשים מקבלי ה"ה במקום עבודה, והדבר קשה עוד יותר כאשר אין פועלים להסרת חסמים. החשיבות שבהסרת חסמים מתחדדת מהשוואת נתוני ההשמות של אלו שקיבלו עזרה בהסרת החסמים לאלו שלא: המשתתפים בתכנית "מעגלי תעסוקה", שמושם בה דגש על הסרת מקצת החסמים המקשים על ההשתלבות בעבודה, הגיעו לשיעור תעסוקה גבוה ב-25% מאלה שלא השתתפו בהורק התייצבו בש"ת וקיבלו הפניות לעבודה. מומחים מציינים39 כי חברות השמה פרטיות אינן מטפלות כראוי באנשים שיש להם חסמים מרובים לתעסוקה כיוון שההשקעה הנדרשת להשמתם גבוהה מהרווח הצפוי לחברה מהשמתם. ואולם, כאמור, הציבור הרחב י וצא נשכר ממציאת תעסוקה יציבה לאוכלוסיות אלו המונעת תלות בקצבאות ומגוון רחב של בעיות חברתיות. לפיכך על המדינה לקבל על עצמה את הטיפול בהסרת החסמים באוכלוסייה זו באופן מחושב ומתוכנן ולספק לה טיפול תומך לאורך זמן. להלן פירוט החסמים העיקריים שמקבלי ה"ה מתמודדים עמם והצגת היעדר הטיפול בכל אחד מהם. .חסמים בריאותיים, גופניים ונפשיים - אנשים עם מוגבלות .לכשליש ממקבלי ה"ה יש מוגבלות בינונית או קשה40. שני גופים עיקריים בוחנים רמת מוגבלות: (א) ש"ת מפעיל ועדות לבדיקת כושר עבודה (להלן - ועדת כושר) כדי לזהות מגבלות רפואיות ו לבחון אם האדם יכול להשתלב בעבודה ומאיזה סוג, כדי שש"ת יוכל להפנות תובע ה"ה רק לעבודה המתאימה למצב בריאותו ולכושרו הגופני, כנדרש בחוק. בוועדות כושר בש"ת חברים מנהל לשכת התעסוקה, רופא ויועץ תעסוקתי; (ב) בט"ל מפעיל ועדות רפואיות כדי . .37 בקרב מקבלי ה"ה ב-2016 ., פרק הזמן הממוצע של קבלת גמלה הוא כשש שנים 38 בין היתר ב של היעדר מודעות, השכלה, הון חברתי וכלכלי, וכן מחסור במשאבי זמן ובפניות רגשית. כמו כן ראו: סנדהיל מולנייתן ואלדר שפיר, מחסור: למה אנחנו לא מפסיקים לחשוב על מה שאין ואיך יוצאים מזה (2015 '), עמ 23-21. 39 דוח הוועדה לבחינת מדיניות תעסוקה- דוח סופי (להלן - דוח אקשטיין) (2010 '), עמ56. 40 כ- 50,000 מכ- 162,000 אנשים שקיבלו ה"ה לפחות חודש אחד ב-2016 אובחנו כבעלי20% נכות או יותר בבט"ל, או שנמצאו כאנשים עם מוגבלות בינונית או קשה בוועדת כושר של ש"ת - ראו להלן. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1005 . להעריך את מידת הנכות הרפואית ולקבוע אחוזי נכות במסגרת תביעה לקצבאות נכות (בלא קשר לה"ה)41 . בהיעדר תמיכה והתאמות - חסמים בריאותיים, גופניים ונפשיים עלולים להקשות על השילוב בתעסוקה. מניתוח הנתונים עלה כי ב-2016 כ-60% מקרב מקבלי ה"ה עם אחוזי נכות בבט"ל נותרו במעגל מקבלי גמלת ה"ה יותר מחמש שנים, לעומת 46% בקרב מקבלי ה"ה ללא אחוזי נכות42 . 1. אי-קיום הוראות החוק בנוגע לטיפול באנשים עם מוגבלות בשירות התעסוקה: בהתאם לתיקון משנת 2002 'לחוק שירות התעסוקה (ס42 ,)ב על שר העבודה והרווחה לקבוע כללים ולהכין תכניות לשילוב אנשים עם מוגבלות במקומות עבודה ולקידום ענייניהם "בדרך של התאמת השירותים הניתנים על ידי שירות התעסוקה לרבות התאמת מבחנים, הדרכת עובדי שירות התעסוקה, העסקת יועצי תעסוקה המתמחים בצורכיהם המיוחדים של אנשים עם מוגבלות וכן ליווי תהליך קליטתו של אדם עם מוגבלות במקום עבודה". משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שאף שחלפו כ-15 שנה מאז תוקן החוק, לא נקבעו כללים43 בנוגע לאנשים עם מוגבלות המטופלים בש"ת, ובכלל זה מקבלי ה"ה. על שר העבודה והרווחה, בשיתוף ש"ת, לקבוע כללים ולהכין תכניות או להרחיב תכניות קיימות44 .בהתאם לתיקון לחוק האמור שר העבודה והרווחה מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר 2017 (להלן- תשובת שר העבודה והרווחה) כי אכן חסרים כיום כללים הנוגעים לאנשים עם מוגבלויות המט ופלים בש"ת. הוא ציין כי ש"ת הכין תקנות שהועברו לנציבות לשוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים, והוא יפעל לעיגונן בהקדם האפשרי. 2. :מקבלי ה"ה עם מוגבלות שלא אובחנו בוועדה רפואית בבט"ל ועדות כושר עוסקות בהשפעות המדויקות והמפורטות שיש למגבלה על יכולתו של דורש העבודה לעבוד בעבודות מסוגים שונים. לעומתן קובעות הוועדות הרפואית של בט"ל אחוזי נכות רפואית המשקפים את רמת המגבלה, ולאחר מכן קובעים פקידי התביעות בבט"ל גם את דרגת אי -כושר ההשתכרות - מדד כללי ליכולתו של אדם לעבוד למחייתו. יש להניח . .41 ראו תקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (קביעת אחוזי נכות רפואית, מינוי ועדות לעררים והוראות שונות), התשמ"ד-1984 ,, וכן מבקר המדינהדוח שנתי 60ב (2010 ), בפרק "היבטים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויות נכים", עמ' 1154 -1115 . 42 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 64ג (2014 ), בפרק "פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה", עמ' 175-133. 43 ,ראו בהקשר זה מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ), בפרק "הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית". 44 )התוכניות של ש"ת הנוגעות לנושא ("תנופה" ופעילות להפניית תובעי ה"ה לתבוע נכות בבט"ל מטפלות רק בחלק קטן מתובעי ה"ה שיש להם מוגבלות בינונית או קשה. 1006 |דוח שנתי 68ג .שלאדם שוועדת כושר בש"ת שיושבים בה רופא ומומחה תעסוקתי, קבעה שהוא בעל מוגבלות בינונית או קשה, יש סיכוי גבוה יותר שוועדה רפואית בבט"ל תאבחן אותו כבעל אחוזי נכות רפואית. היתרון של אבחון נוסף בוועדה רפואית בבט"ל45 הוא: (א) האבחון הוא שלב בדרך לקביעת זכאותו לקצבת נכות (שעשויה להיות גבוהה מגמלת ה"ה), ועמה להטבות נוספות; (ב) גם אם לא נקבעת זכאות לקצבת נכות, האבחון (וקבלת אחוזי נכות) הוא תנאי מקדמי לקבלת שיקום מקצועי וליווי תעסוקתי המותאמים לנכותו לשם שילוב בעבודה. ואולם, הצלבת נתונים שביצע משרד מבקר המדינה בין נתוני בט"ל לנתוני ש"ת העלתה כי אף שכ -25% (כ- 31,600 ) ממקבלי ה"ה שהתייצבו בש"ת ב-2016 נמצאו בוועדות כושר של ש"ת כאנשים עם מוגבלות בינונית או קשה (קרי, אלה אנשים עם מוגבלות של ממש), כמחציתם כלל לא הגיעו לאבחון נכות בבט"ל, ראו תרשים 4 .להלן תרשים 4 : מקבלי ה"ה46 שוועדות כושר של ש"ת קבעו שיש להם מוגבלות בינונית או קשה, לפי אבחוני נכות בבט"ל .ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני בט"ל וש"ת. .לפי מחקרים שונים יש בנוסף תובעי ה"ה רבים עם חסמים נפשיים והתנהגותיים המקשים על שילובם בעבודה47. ייתכן שבשל מצבם (אם משום . .45 .הליך המתבצע בעקבות הגשת תביעה לקצבת נכות לבט"ל 46 נבדקו לעניין זה מקבלי ה"ה ב-2016 .שגם התייצבו בשנה זו בש"ת 47 ,לפי מחקרים שנעשו בעולם 35%-25% ממקבלי ה"ה סובלים מליקויים נפשיים, ושיעור הסובלים מדיכאון אף גבוה יותר - קינג, ראו ה"ש 36 'לעיל, עמ13. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1007 . שאינם מודעים לו או משום שהם מתכחשים לו) הם לא ניגשים כלל לאבחון בוועדות הכושר של ש"ת וגם לא בוועדות הרפואיות בבט"ל48 . יוצא אפוא, שיש תובעי ה"ה רבים מאוד שמצבם לא נבחן בוועדות הרפואיות של בט"ל, ולכן ייתכן שאינם מקבלים מענה המותאם למוגבלותם: לא את הקצבה המתא ימה למצבם, ולא את השיקום התעסוקתי המתאים. כפי שהדגיש משרד מבקר המדינה בעבר, מאחר שמדובר באוכלוסייה מרובת חסמים, שפעמים רבות אינה יודעת למצות את זכויותיה ברשויות המדינה השונות, ראוי שהמדינה תסייע לה במיצוי הזכויות שהיא מעניקה. זאת ועוד, ראוי שרשות ציבורית שיש בידה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות אחרת תנקוט פעולות כדי ליידע בכך את הזכאי49 . אף שש"ת פוגש קבוצה זו של מקבלי ה"ה ואף מזהה אצלם מוגבלות העשויה לזכותם בקביעת אחוזי נכות ולפיכך גם בקצבת נכות או בשיקום מקצועי - הפעילות שהוא נוקט כדי להפנותם לאבחון הולם בבט"ל, מצומצמת בהיקפה ומתקיימת רק בחלק מהלשכות 50 . בשל התועלת הרבה העשויה לצמוח למקבל ה"ה מקבלת קצבת נכות או שיקום מקצועי ולנוכח החסמים שהאוכלוסייה הנידונה מתמודדת עמם, על ש"ת להגביר את שיתוף הפעולה עם בט"ל ולהפנות אליו את תובעי ה"ה שוועדות כושר זיהו אצלם מוגבלות ולא הגיעו לאבחון נכות בבט"ל, כדי שיאבחן אותם בוועדות הרפואיות שלו. 3. היעדר העברת מידע בין בט"ל לש"ת: כדי שש"ת יוכל להפנות אדם אך ורק לעבודות המתאימות למצבו כנדרש בחוק, ולהגביר בכך את האפקטיביות של ההשמות - עליו לקבל מידע על מוגבלותם של מקבלי ה"ה המתייצבים בשעריו. מניתוח שערך משרד מבקר המדינה ע ולה כי ב -2016, כרבע מהמתייצבים בש"ת שאובחנו בבט"ל עם 20% ,נכות או יותר לא עברו כלל ועדת כושר בש"ת (כ- 8,000 )תובעי ה"ה. נמצא כי עוד בשנים 2014 -2013 התקיימו מגעים בין ש"ת לבט"ל להעברת נתונים מבט"ל לש"ת לגבי תובעי ה"ה שעברו ועדות רפואיות בבט"ל, אך המגעים הוקפאו ב-2015 . לפיכך אין לש"ת כל מידע על כך שיש לאנשים אלו מוגבלות, וממילא אין לו מידע על אחוזי הנכות שלהם. לפיכך הוא . .48 .)חלקם הקטן עשוי להיות מאותר במסגרת תכנית "תנופה" (ראו להלן 49 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ), בפרק "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", עמ' 10. 50 אמנם, לש"ת אין מידע ודאי על הזכות לקצבת נכות או שיקום מקצועי, אך יש בידו אינדיקציה חזקה לאפשרות לזכאות. לאחרונה החל ש"ת להפעיל פרויקט פיילוט ובו הוא מסייע לתובעי ה"ה העשויים להיות פטורים ממבחן התעסוקה (ולפיכך מהתייצבות בש"ת) למצות את הזכויות בביטוח לאומי שיקנו להם את הפטור האמור, ובכלל זה זכויות לקצבת נכות. 1008 |דוח שנתי 68ג .עלול להיכשל בניסיונותיו להשימם במקומות עבודה (כתו צאה מאי - התחשבות במגבלה) ובניסיון למצות את זכויותיהם לשיקום מקצועי התואם את מגבלתם. 4. :מיעוט מקבלי ה"ה המקבלים שיקום מקצועי שיקום מקצועי לאנשים עם מוגבלות יכול לכלול כלים שונים המותאמים במיוחד למוגבלותו של אדם ובהם: תעסוקה נתמכת51 , הכשרות מקצועיות, סדנאותהכנה לעבודה, השלמת השכלה וליווי במקום העבודה לאחר ההשמה. אגף השיקום בבט"ל, אגף השיקום במשרד העבודה והרווחה ו מחלקת השיקום באגף לבריאות הנפש במשרד הבריאות מציעים שיקום כזה. בשנת 2014 עמד משרד מבקר המדינה על כך ששיעור ניכר מקרב ה אנשים עם מוגבלות הכשירים רפואי ת לשיקום מקצועי לא קיבלו שירותי שיקום מקצועי מאף אחד מהגורמים המופקדים על שיקומם . משרד מבקר המדינה העיר כבר אז כי על בט"ל לפעול בשיתוף משרד העבודה והרווחה ומשרד הבריאות לתיקון המצב52 . שיקום מקצועי למקבלי ה"ה עם מוגבלות עשוי לשפר את יכולתם להיכנס למעגל העבודה (או להרחיב את היקף עבודתם), ולהפחית בכך את תלותם בקצבאות. הועלה, כי אף שבידי בט"ל נמצאים הנתונים המלאים על זהותם של מקבלי ה"ה שיש להם אחוזי נכות העשויים לזכות אותם בשיקום מקצועי, ואף על פי שבט"ל מצהיר על כך שהוא מחויב לגישה יוזמת - בט"ל לא פעל כמעט לקדם את מיצוי זכותם לשיקום מקצועי. יצוין כי בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 (להלן- תשובת בט"ל) מסר בט"ל כי בשל העובדה שמקבלי ה"ה רבים זקוקים להכנה מוקדמת לפני הליך השיקום המקצועי - עד כה לא היה לאגף השיקום מה להציע להם. נכון למועד סיום הביקורת אין לבט"ל תכנית מיוחדת לשיקום מקצועי למקבלי ה"ה שנקבעו להם אחוזי נכות. מניתוח שערך משרד מבקר המדינה עולה שרק מיעוט קטן ביותר ממקבלי ה"ה העומדים בתנאי הסף לשיקום (קרי, שלהם 20% נכות מאובחנת או יותר), בדקו זכאותם לשיקום מקצועי באגף השיקום בבט"ל (שלב מקדמי לפני קבלת תכנית שיקום באגף השיקום) או קיבלו שירותי שיקום במשרד העבודה והרווחה, ראו תרשים 5 .להלן . .51 ""תעסוקה נתמכת - מודל המשלב תעסוקה ושירותים תומכים המיועד לאנשים עם מוגבלות אשר זקוקים לתמיכה כדי לעבוד בשוק החופשי, ובכלל זה הכשרה, רכישת מיומנויות וליווי לאורך זמן לאחר ההשמה במקום העבודה. תעסוקה זו מאופיינת ביחסי עובד-מעביד. 52 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64ג (2014 '), עמ146. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1009 .תרשים 5 : מקבלי ה"ה53 ב- 2016 שלהם 20% נכותמאובחנת או יותר, לפי קבלת שיקום מקצועי .ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני בט"ל, ש"ת ומשרד העבודה והרווחה. . .53 .נבדקו לעניין זה כלל מקבלי ה"ה, בין אם הם חייבים בהתייצבות בש"ת ובין אם לא 1010 |דוח שנתי 68ג .במבט כולל - בקרב אוכלוסיית מקבלי ה"ה יש כ - 50,000 איש (כשליש מהאנשים שקיבלו ה"ה בשנת 2016 )בחודש אחד לפחות שמוגבלותם פוגעת בתפקודם, ושיקום מקצועי יכול לסייע לרבים מהם להשתלב בעבודה או להתקדם בעולם העבודה. בקבוצה זו נכללים אלו שאובחנו בבט"ל עם 20% נכות או יו תר (כ - 35,000 )איש54 , ואלו שוועדות כושר של ש"ת אבחנו כבעלי מוגבלות בינונית או קשה ולא אובחנו בוועדה רפואית בבט"ל (כ - 15,000 .)איש אך למרות זאת - לא ניתן להם שיקום מקצועי מתאים. בתשובתו מסר בט"ל כי בקביעת הקבוצה הפוטנציאלית לשיקום מקצועי יש להתייחס לפרמטרים נוספים כגון: גיל, השכלה, קשיי שפה, ומאפיינים אישיים שהינם משמעותיים לשיקום מקצועי ולתעסוקה. בט"ל הוסיף כי בעת סיום הביקורת הוא נוקט פעולות חדשות שעשויות לשרת את מקבלי ה"ה עם מוגבלות: החל בינואר 2018 ניתנת הנחיה מחייבת לסניפים לפנות לזכאים פוטנציאלים לשיקום (מאלו שאובחנו עם אחוזי נכות בוועדה רפואית אך אינם מקבלים קצבת נכות) ולעודד אותם לפנות לבחינת זכאותם לשיקום; וכן מופעלות שתי תכניות שיקום חדשות - סדנאות הכנה לעבודה - שמתאימות לאוכלוסייה עם חס מים מרובים. להערכת אגף השיקום תכניות חדשות אלה עשויות לתת מענה לאוכלוסייה עם מוגבלות בעלת חסמים מרובים כגון מקבלי ה"ה עם אחוזי נכות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעלת התכניות החדשות של בט"ל לאוכלוסייה עם מוגבלות בעלת חסמים מרובים. עם זאת, על אגף השיקום בבט"ל ומשרד העבודה והרווחה לנתח ביחד את הסיבות למיעוט שיקום מקצועי בקרב מקבלי ה"ה עם מוגבלות, ולבחון אם התכניות הקיימות מתאימות למאפייני האוכלוסייה הזאת. כמו כן, עליהם, בשיתוף עם ש"ת, לנקוט גם פעולות יזומות כמו יידוע, הפניה וליווי של האוכלוסייה שיסייעו למקבלי ה"ה למצות את זכויותיהם לשיקום מקצועי. . .54 אלו אינם מקבלי קצבת נכות מלאה. מקצתם מקבלים קצבת נכות חלקית, ואחרים אינם עוברים את רף הזכאות לקצבת נכות. אף על פי כן, כאמור, חברי קבוצה זו עשויים להיות זכאים לשיקום מקצועי מעמיק באגף השיקום בביטוח לאומי, וכמחציתם, אלו שאובחנו כבעלי 40% נכות או יותר, עשויים להיות זכאים גם לשיקום מקצועי במשרד העבודה והרווחה. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1011 . .יש מקבלי ה"ה רבים .ששירות התעסוקה .הכיר במוגבלותם, אך .הם לא אובחנו .בביטוח הלאומי; .ולהפך - כאלה שיש .להם אחוזי נכות .מהביטוח הלאומי אך .מוגבלותם אינה .מוכרת בשירות .התעסוקה . כתוצאה מפערים בשיתוף הפעולה ובהעברת המידע בין ש"ת לבט"ל - יש מקבלי ה"ה רבים שש"ת הכיר במוגבלותם, אך הם לא אובחנו בבט"ל; ולהפך - כאלה שיש להם אחוזי נכות מבט"ל אך מוגבלותם אינה מוכרת בש"ת; ושיקום מקצועי (בבט"ל או במשרד העבודה והרווחה) כמעט שאינו ניתן למקבלי ה"ה. לכן, הזכויות של חלק ממקבלי ה"ה לקצבת נכות, לשיקום מקצועי ולהשמה בהתאם למוגבלותם אינן ממוצות. על שר העבודה והרווחה, הממונה על בט"ל, משרד העבודה והרווחה וש"ת, להוביל עבודת מטה לשיתוף פעולה בין הגופים הללו כדי למצות את כל האמצעים שיכולים לתרום להכנסתם של מקבלי ה"ה עם מוגבלות למעגל העבודה. על גופים אלה לבחון בהקדם דרכים לשיתוף פעולה - הן בדמות העברת מידע ביניהם (בכפוף לכללי הגנת הפרטיות) הן בדמות פנייה יזומה למקבלי ה"ה והרחבה של בחינת הזכאות לקצבת נכות ולשיק ום מקצועי. יש חשיבות יתרה לקידום הנושא בעיקר מאחר שמדובר באוכלוסייה חלשה. מנכ"ל משרד העבודה והרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 (להלן- תשובת מנכ"ל משרד העבודה והרווחה) כי בהמשך לשיתוף הפעולה שהוא מקיים עם ש"ת בהפעלת תכנית "תנופה" הוא ימשיך ליצור מענה רחב יותר למקבלי ה"ה עם מוגבלות תוך שיתוף פעולה עם ש"ת. בט"ל מסר בתשובתו כי בכוונתו לפעול לגיבוש תהליכים משותפים עם ש"ת על מנת להביא להעברת מידע ולהרחבה של בחינת הזכאות לקצבת נכות ולשיקום מקצועי של מקבלי ה"ה עם מוגבלות, והנושא שולב בתכנית העבודה לשנת 2018 . ש"ת מסר בתשובתו מדצמבר 2017 (להלן- תשובת ש"ת) כי בשנים האחרונות ביצע שינוי ממשי בתחום שיתופי הפעולה, והחל לבצע מגוון פעולות כלפי בט"ל ומשרד העבודה והרווחה למיצוי זכויותיהם של תובעי ה"ה. .חסמים משפחתיים - תמיכה הוליסטית למשפחה .אחד החסמים המרכזיים ביותר שתובעי ה"ה מדווחים עליו כעומד בדרכם להשתלב בעבודה הוא חסם משפחתי. למשל - מצב סוציאלי קשה, בן משפחה עם מוגבלות נפשית או לחץ משפחתי שלא לצאת ל עבודה. חלק מהמשפחות מתמודדות עם ריבוי חסמים, ויכולתן להגן על האינטרסים שלהן היא מוגבלת. בעבור משפחות אלה, הסרת חסם אחד לא תספיק בהכרח כדי להביאן לתעסוקה מתמשכת, והן זקוקות לשיקום מעמ יק ומקיף. לטיפול כזה במשפחה יש חשיבות רבה גם מפני שיש בו כדי להשפיע על דור ההמשך. המשפחות זקוקות, בין היתר, לגורם שייפתח עמן תכנית ליצירת שינוי וילווה אותן לאורכה; להדרכה בנוגע ל יתרונות ש ל ה יציאה לעבודה ; לחיזוק הדימוי העצמי ; לכלים שיקנו ל יוצאים לעבודה מיומנויות חברתיות, כישורי חיים והעצמה אישית, כך 1012 |דוח שנתי 68ג .שיצליחו להתמודד עם משברים; ולהדרכה בנוגע לתכנון של תקציב המשפחה, התמודדות עם הבירוקרטיה , שימוש באינטרנט ועוד. בשנים האחרונות הציב משרד העבודה והרווחה לעצמו כמטרה את ה טיפול במשפחות החיות בעוני 55 ., וברור שמקבלי ה"ה עונים להגדרה זו יתר על כן, משרד העבודה והרווחה הוא הגורם בעל המומחיות בסיוע למשפחות עם חסמים משפחתיים וריבוי חסמים ובמתן מעטפת תומכת וליווי פרטני באמצעות עובדים סוציאליים (להלן - עו"ס) המועסקים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות. משרד העבודה והרווחה גם מפעיל תכניות תעסוקתיות המותאמות לאנשים מרובי חסמים56. גם הוועדה למלחמה בעוני בישראל שהגישה את מסקנותיה לשר הרווחה והשירותים החברתיים דאז ח"כ מאיר כהן ביוני 2014 (להלן- ועדת אלאלוף) 57 , קבעה שהגורם המתאים ביותר למתן טיפול הוליסטי ומתוכלל למשפחות עניות הוא העו"ס במחלקה לשירותים חברתיים 58. משרד מבקר המדינה הצליב בין פרטיהם של מקבלי ה"ה לאנשים המוכרים בכלל המחלקות לשירותים חברתיים, ראו תרשים 6 .להלן . .55 ,משרד הרווחהסקירת השירותים החברתיים 2015 (נובמבר2016 '), עמ389. 56 "כגון תכניות "אשת חיל" ו"נושמים לרווחה בעוצמה . כמו כן מפעיל המשרד תכניות ומסגרות המתאימות למשפחות עם חסם בריאותי/גופני והתנהגותי , ילדים עם לקויות, טיפול בזקנים, במכורים ובנפגעי עבירות שמקצתם מקבלים ה"ה. 57 שר הרווחה דאז מינה את ועדת אלאלו ף כוועדה ציבורית בנובמבר 2013 כדי לבחון דרכים להתמודדות עם העוני ולהגביר את שוויון ההזדמנויות. כמה מהמלצות הוועדה יושמו בהנחיית השר ובהחלטת ממשלה מס' 361 מ- 5.8.15 בנושא "כלי סיוע לטיפול בעוני וליצירת שוויון הזדמנויות". 58 דוח ועדת אלאלוף , חלק 1 ', עמ6-5 ; חלק 2 ', עמ58 ,ואילך 74-73 . גם משרד הרווחה המליץ שעו"ס יתפקד כמנהל התערבות למשפחה ( case manager .) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1013 . תרשים6 : מקבלי ה"ה59 ב- 2016 לפי היותם מוכרים ברווחה (בעלי תיק פעיל במחלקות לשירותים חברתיים) מראשית 2014 ..ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני בט"ל ומשרד העבודה והרווחה .יוצא אפוא כי אף שהמחלקות לשירותים חברתיים הן המקום הטבעי והנגיש לטיפול הוליסטי במשפחה מרובת חסמי תעסוקה, יותר ממחצית מקבלי ה"ה (55% ) אינם מוכרים בהן . יצוין כי הוועדה לניסוח הצעה לרפורמה בשירותי הרווחה המקומיים המליצה60 .לאתר אוכלוסיות בסיכון ולפנות אליהם באופן יזום ואולם, אף שמדובר באוכלוסייה ענייה שנמצאת בסיכון, משרד העבודה והרווחה לא סימן את מקבלי ה"ה כקבוצת יעד לפעילותו, והוא אינו פועל באופן יזום לאתר את אלו שזקוקים לעזרת המחלקות לשירותים חברתיים. עוד עלה שגם ש"ת כמעט שאינו פועל להפנות למחלקות לשירותים חברתיים את תובעי ה"ה העשויים להיעזר בשירותיהן. כך, למשל, אין נוהל שמנחה את פקידי ש"ת להציע לתובעי ה"ה שהם מזהים אצלם חסמים משפחתיים וחסמים מורכבים לפנות למחלקות לשירותים חברתיים, על אף התועלת שיכולה לצמוח להם מכך. בתשובתו מסר מנכ"ל משרד העבודה והרווחה כי המענים שמציע משרדו הם ממוקדי צרכים ואינם מוגדרים למקבלי ה"ה כנזקקות נפרדת העומדת בפני עצמה, וכי המשרד מקצה משאבים ניכרים הממוקדים בעוני ובהדרה של האוכלוסיות המטופלות על ידו. ש"ת מסר בתשובתו כאמור לעיל כי בשנים . .59 .נבדקו לעניין זה כלל מקבלי ה"ה, בין אם הם חייבים בהתייצבות בש"ת ובין אם לא 60 דוח הוועדה לניסוח הצעה לרפורמה בשירותי הרווחה המקומיים (2010 '), עמ31, 36. שר הרווחה דאז ומנכ"ל משרדו הקימו את הוועדה בראשות יקותיאל צבע. לאחר שהיא סיימה את עבודתה ב-2011 ., החל משרד העבודה והרווחה ליישם את הרפורמה 1014 |דוח שנתי 68ג .האחרונות ביצע שינוי ממשי בתחום שיתופי הפעולה, והחל לבצע מגוון פעולות למיצוי זכויות גם כלפי משרד העבודה והרווחה. על שר העבודה והרווחה לפעול לכך שש"ת ומשרד העבודה והרווחה יחזקו את שיתופי הפעולה ביניהם ויגבשו נוהל מסודר, כדי לאתר אוכלוסייה שנזקקת לעזרה בהסרת אותם חסמים שהטיפול בהם הוא בתחום אחריותן של המחלקות לשירותים חברתיים, ולהפנותה אליהן. כך יוכלו מקבלי ה"ה ליהנות מהליווי, הכלים והמומחיות שמשרד העבודה והרווחה מציע, שיכולים לסייע להם להתגבר על חסמים בדרכם לתעסוקה. .חסמים כלכליים ומיצוי זכויות .רבים ממקבלי ה"ה מ צויים בעוני כה חריף עד שהוא עלול להקשות עליהם להתמודד עם חסמים אחרים המונעים מהם להשתלב בתעסוקה (למשל, הם עלולים להימנע מלפנות לקורסים של שפה והשלמת השכלה שהם זקוקים להם). רבים מהם גם שקועים בחובות, והדבר מכביד עליהם בהתמודדות היומיומית, גורם להם לחץ נפשי ולעתים אף ממריץ אותם שלא לצאת לעבודה61 . מצד שני לא פעם אין הם מנצלים זכויות והטבות כלכליות נלוות לגמלת ה"ה שהם זכאים להן: למשל הנחות בתשלומי ארנונה, בתחבורה ציבורית או במעונות יום; סיוע בשכר דירה או דיור ציבורי ממשרד הבינוי והשיכון; מענק עבודה מרשות המסים אם עבדו, ולו חלקית. מכאן שיש חשיבות גדולה במיוחד לסייע להם למצות את זכויותיהם הכספיות, באופן שיוכל להגדיל את הכנסתם ולסייע להם לצמצם את חובותיהם ולפרוס אותם. 1. מיצוי זכויות וסיוע בפריסת חובות הם לעתים תהליכים מורכבים, ויש היום כמה גורמים העוסקים בכך באופן חלק י: משרד העבודה והרווחה החל להפעיל בשנים האחרונות "מרכזי עוצמה" בעשרות רשויות מקומיות, וחלק עיקרי מתפקידן הוא מיצוי זכויות נרחב וטיפול בחובות62 ; המשרד מפעיל גם שירות ייעוץ לאזרח (שי"ל) בנושא זכויות; בט"ל מפעיל מגוון ערוצים להנגשת הזכויות שהוא נותן, באינטרנט ובמוקד טלפוני; גם ארגוני המגזר השלישי עוסקים בכך. . .61 לפי דין אין לעקל קצבאות, לכל הפחות למשך30 יום מהרגע ששולמו. לפיכך, נושיו של חייב אינם יכולים לשים ידם על הגמלה, ו"ההטבות הנלוות" לגמלה הן בעלות ערך כספי שאינו ניתן לעיקול. אם יצא האדם ממעגל מקבלי ה"ה, זכאותו להטבות הנלוות תיפסק (ראו להלן בפרק "תמריץ שלילי ליציאה לעבודה"), וניתן יהיה לעקל את הכנסתו מעבודה בהגבלות מסוימות. ראו גם דוח ועדת אלאלוף, חלק 1 ', עמ10. 62 .זאת לצד הפעילות למיצוי זכויות שהעו"סים יכולים לעשות במחלקות לשירותים חברתיים בינואר 2018 'נחקק תיקון מס8 לחוק שירותי הסעד, תשי"ח-1958 לפיו על המחלקות לשירותים חברתיים לסייע לנזקק למצות את זכויותיו לפי כל דין - ס' 2.ב משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1015 . בביקורת נמצא כי משרד העבודה והרווחה מציע למקבלי ה"ה - החיים בעוני חמור - רק טיפול חלקי ביותר בנושא מיצוי זכויות וטיפול בחובות. משרד העבודה והרווחה גם אינו פועל ליצירת שיתופי פעולה עם ש"ת או עם בט"ל כדי לבצע שיחור 63 אל אותם מקבלי ה"ה שיכולים להיעזר בשירותיו, ולכל הפחות לקבוע שעל גופים אלה להפנות למרכזי עוצמה ולמחלקות לשירותים חברתיים את האנשים הזקוקים לכך. כך למשל, במרכזי עוצמה הקיימים כרבע מהמטופלים הם מקבלי ה"ה. 2. נוסף על כך, מאחר שאוכלוסיית מקבלי ה"ה היא אוכלוסייה חלשה שלעתים קרובות אין היא יודעת להיעזר בשירותים ולמצות את זכויותיה - מתחדד גם תפקידו של ש"ת להנגיש את הזכויות הכספיות לאנשים שהוא מטפל בהם. מבקר המדינה כבר הדגיש בעבר: "ראוי שרשות ציבורית שיש ברשותה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות אחרת, פעמים כיוון שזכות שנותנת רשות ציבורית אחת כרוכה בזכות שנותנת רשות ציבורית אחרת, תנקוט פעולות כדי ליידע את הזכאי על כך"64. ואולם, בביקורת עלה שאף שלש"ת, הפוגש את רוב מקבלי ה"ה (גם את אלו שאינם מוכרים ברווחה), יכול להיות תפקיד חשוב בהנגשת המידע על אודות זכויות שזכאים להן מקבלי ה"ה ובהפנייתם לכתובת המתאימה לשם מיצוי הזכויות הלכה למעשה - למרכזי עוצמה, למחלקות לשירותים חברתיים או לבט"ל - הוא כמעט שאינו עוסק בכך. יוצא שרבים מקרב מקבלי ה"ה אינם מקבלים סיוע במיצוי זכויותיהם, אף שהם זקוקים לו, ויש בו כדי לשפר את מצבם. על ש"ת לקדם מתווה להנגשת מידע על זכויות למקבלי ה"ה ולהפנייתם למרכזי עוצמה ולמחלקות לשירותים חברתיים. על משרד העבודה והרווחה לבחון כיצד יוכל להגיע לרבים יותר מקרב מקבלי ה"ה הזקוקים לשירותיו בנושא זה. ניתן גם לבחון את האפשרות של שיתוף פעולה עם ארגוני מגזר שלישי רלוונטיים, כדי לוודא שכל מקבל ה"ה יקבל את הטיפול המתאים לו בתהליך המורכב של מיצוי זכויותיו. הצורך בשיתוף פעולה ובקביעת מתווה מתאים מקבל משנה תוקף נוכח כפיפותם של הגופים האמורים לשר העבודה והרווחה. . .63 ,יישוג reaching out. 64 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ), בפרק "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", עמ' 10. 1016 |דוח שנתי 68ג .חסמי השכלה ושפה .חסם מרכזי אחר העומד בדרכם של מקבלי ה"ה להשתלב בשוק העבודה הוא קשיי שפה ורמת השכלה נמוכה שאינה הולמת את דרישותיו של שוק העבודה. חסם זה נוגע לשיעור גבוה מאוד ממקבלי ה"ה. ב-2016, ל-50% מתובעי ה"ה היו רק עשר שנות לימוד או פחות; 51% מתובעי ה"ה היו מהאוכלוסייה הערבית שיש בה אנשים שאינם שולטים בעברית65 . ישנם עולים חדשים שגם להם יש קשיי שפה. השכלה דלה וקשיי שפה בעברית מונעים השתלבות במשרות שיש בהן דרישת סף למינימום השכלה או לרמה מסוימת של עברית; חסמים אלה מונעים גם השתלבות בהכשרה מקצועית שמעמידה בדרך כלל תנאי סף דומים. כמו כן, מידת ההשכלה של הורים משפיעה ישירות על מידת ההצלחה של ילדיהם במערכת החינוך, ולכן השכלה נמוכה עלולה ליצור עוני בין-דורי. קשיי שפה ומיעוט השכלה הן גם הבעיות העיקריות שתובעי ה"ה מדווחים עליהן כחסם ליציאה לעבודה. בפועל , מניתוח שביצע משרד מבקר המדינה של נתוני ש"ת ובט"ל עולה כי מקבלי ה"ה עם חסמי שפה והשכלה מתקשים יותר לצאת ממעגל הקצבאות, ראו תרשים 7 להלן. . .65 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 66 ג(2016 ), בפרק "פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה" - האוכלוסייה הערבית מתמודדת עם מגוון חסמים ליציאה לעבודה, וביניהם חסם השפה. לא כל חברי הקבוצה מתמודדים עם חסם שפה, אך נראה שחסם זה נפוץ בקרבם. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1017 . תרשים7א: שיעור מקבלי ה"ה במשך 5 שנים .ויותר66 מקרב מקבלי ה"ה מהאוכלוסייה .הערבית בהשוואה לשיעורם מקרב מקבלי ה"ה .שאינם מהאוכלוסייה הערבית ("אחרים") תרשים 7 :בשיעור מקבלי ה"ה במשך 5 שנים .ויותר מקרב מקבלי ה"ה בעלי 10 שנות לימוד .ומטה בהשוואה לשיעורם מקרב מקבלי ה"ה .בעלי יותר מ-10 )"שנות לימוד ("אחרים . .* בקרב קבוצה זו יכולים להיות אנשים אחרים עם חסמי שפה, למשל .עולים חדשים, אך מבנה הנתונים אינו מאפשר לזהות זאת. .ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני בט"ל וש"ת. .לנושא של השלמת השכלה למעוטי השכלה אחראי האגף לחינוך מבוגרים במשרד החינוך, המציע כיתות להשלמת השכלה (קורסים להשלמת השכלת יסוד, עשר שנות לימוד או 12 שנות לימוד שבסופם המשתלם מקבל "תעודת גמר תיכונית"). הזקוקים לכך לומדים בהן גם לימוד מוגבר של השפה העברית. מדי שנה מממן האגף לחינוך מבוגרים כ -80 כיתות (כ -25 )תלמידים בכיתה למגוון אוכלוסיות (לא רק למקבלי ה"ה). התכניות מתקיימות בכמה עשרות . .66 במצטבר מאז שנת2004 . נבדקו לעניין זהמקבלי ה"ה ב -2016 .שגם התייצבו בשנה זו בש"ת 1018 |דוח שנתי 68ג . .חסמי ההשכלה .והשפה הם המרכזיים .ביותר עבור הקבוצה .הגדולה ביותר בקרב .מקבלי ה"ה, אך .הטיפול בחסמים אלה .מוזנח כמעט לחלוטין, .ואף גורם אינו .מתמודד עמם באופן .מקיף ומעמיק . רשויות מקומיות ברחבי ישראל. הוראת עברית למבוגרים מתחלקת בפועל בין משרד הקליטה ומשרד החינוך המציעים הוראת עברית באולפנים (בעיקר לעולים חדשים), ובין גופים אחרים המציעים באופן עצמאי קורסים בעברית תעסוקתית, בכללם ש"ת המציע בשנים האחרונות קורסים כאלה לתובעי ה"ה מהאוכלוסייה הערבית. ואולם בביקורת נמצא כי רק מתי מעט מתובעי ה"ה השתתפ ו באחד הקורסים האמורים: בשנים 2017 -2016 רק כ -800 תובעי ה"ה השתתפו בקורסים לעברית תעסוקתית, וכ -850 תובעי ה"ה בלבד הופנו לקורסי השלמת השכלה במשרד החינוך. בביקורת עלה עוד כי אין מדיניות מקיפה להשכלת מבוגרים ולהקניית עברית תעסוקתית למבוגרים בכלל ולמקבלי ה"ה ב פרט. שיתוף הפעולה בין ש"ת לאגף לחינוך מבוגרים בעניין זה לוקה בחסר: אין תיאום מלא בפתיחת כיתות להשלמת השכלה (בעיקר ביישובים יהודים) ואוכלוסיית תובעי ה"ה אינה נמנית עם האוכלוסיות המועדפות לפתיחת כיתות אלה, על אף נזקקותה. לפיכך, כאשר ש"ת מאתר תובעי ה"ה שמתאימים ללמוד בקורסים להשלמת השכלה והם מעוניינים בכך, בדרך כלל לא נמצאת בעבורם כיתה זמינה ביישוב מגוריהם. משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2017 כי על אוכלוסיית מקבלי ה"ה לקבל טיפול מערכתי שהשלמת השכלה תהיה חלק ממנו. אם תסומן אוכלוסייה ייעודית זו על ידי משרד העבודה והרווחה וש"ת, ויוקצה לכך תקציב ייעודי - יוכל האגף לחינוך מבוגרים לתת מענה מתאים. עולה, שהטיפול בחסם המרכזי ביותר של הקבוצה הגדולה ביותר בקרב מקבלי ה"ה מוזנח כמעט לחלוטין, ואף גורם אינו מתמודד באופן מקיף ומעמיק עם חסמי ההשכלה והשפה של קבוצה גדולה של אנשים החיים בעוני ומרוחקים מעולם העבודה. על משרד החינוך ועל ש"ת לקדם במשותף מתווה להרחבת היצע האפשרויות להשלמת השכלה למקבלי ה"ה שיש להם שנות לימוד מעטות והם רוצים להשלים את השכלתם כדי לשפר את סיכוייהם להשתלב בעולם העבודה. בנוגע לחסם השפה, המשפיע על השילוב בתעסוקה בקרב רבים כל כך ממקבלי ה"ה, על ש"ת ועל משרד החינוך לפעול בתיאום ביניהם כדי להעניק טיפול מקצועי ומקיף בחסם זה, לקדם הרחבה של הקורסים לעברית תעסוקתית ולהתאימם לקבוצות שונות. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1019 .טיפול ש"ת בחסמים הקשורים באי-מוכנות לעולם העבודה .חסם אחר המאפיין חלק ממקבלי ה"ה הוא המרחק מעולם העבודה ומההתנהגויות, הכישורים, והנורמות הנהוגים בו. הדרך העיקרית להסיר חסם זה היא השתתפות בתכניות תעסוקתיות - תכניות שמטרתן לקרב את האדם לעולם העבודה ולהקנות לו הרגלי עבודה, מיומנויות עבודה בסיסיות, כישורים רכים, הכנה לראיונות עבודה, הגברת הביטחון העצמי, מוטיבציה לעבוד ואמון ביכולותיו. התכניות המיועדות לטפל במקרים מורכבים יותר עוסקות גם בהסרת חסמים אחרים. בשנים האחרונות פעלה המדינה לשיפור הטיפול התעסוקתי בקבוצות שונות - כגון האוכלוסייה הערבית, האוכלוסייה החרדית ויוצאי אתיופיה במסגרת מרכזי הכוון תעסוקתי לאוכלוסיות מיוחדות של משרד העבודה והרווחה (בעבר - משרד הכלכלה), ואולם, מרכזים אלה אינם מוכוונים לטיפול במקבלי ה"ה. כאמור, מלבד זאת, גם משרד העבודה והרווחה ומשרד הקליטה מציעים תכניות תעסוקתיות שלפחות חלק ממקבלי ה" ה יכולים להשתתף בהן, אך שיעור מקבלי ה"ה המשתתפים בתכניות אלה הוא קטן (ראו תרשים 2 .)לעילהגוף העיקרי האמון על השתלבות בתעסוקה של תובעי ה"ה הוא ש"ת המפעיל בשנים האחרונות שתי תכניות עיקריות בנושא: 1. החל בשנת 2014 ש"ת מפעיל את התכנית "מעגלי תעסוקה" המציעה טיפול מעמיק יותר מהטיפול הרגיל שש"ת מציע. כאמור, "מעגלי תעסוקה " מיועדת לתובעים חדשים שגילם 50 או פחותולתובעי ה"ה עם חסמים פחות מורכבים. תקציב התכנית נקבע בסיכומים תקציביים שנחתמים מדי שנה בין משרד האוצר לש"ת, ותקציבה הוא כ-37 מיליון ש"ח לכל אחת מהשנים 2018 -2017 . מחקר מלווה של התכנית מלמד על האפקטיביות שלה בהפחתת התלות בקצבאות ובשיפור שיעורי התעסוקה המשפיע במיוחד על אוכלוסיות חלשות. כמו כן נמצא שהתכנית יעילה במונחים של עלות - תועלת. מספר המשתתפים בתכנית גדל מדי שנה: ב-2016 טיפלה תכנית "מעגלי תעסוקה" בכ - 16,000 ,משתתפים וב-2017 בכ- 21,000 ,משתתפים חלקם ממשיכים בתכנית משנים קודמות; ב -2017 טיפלה תכנית "מעגלי תעסוקה" בלשכות שבהן הופעלה כמעט בכל תובעי ה"ה חדשים שגילם עד 50 העונים לתנאי הקבלה לתכנית 67, ובכ -70% .מהם בבחינה ארצית מלבדם החלה התכנית לטפל לאחרונה, בלשכות שבהן היא מופעלת, גם בתובעי ה"ה בני 55-50 .ובתובעים שאינם חדשים בהתאם לסיכום התקציבי, בשנת 2017 אמוריםהיו להשתתף ב" מעגלי תעסוקה" כ - 25,000 איש. בשל עיכוב בהרחבת תכנית "מעגלי תעסוקה " ללשכות נוספות, ש"ת לא עמד ביעד המשתתפים ובהרחבה הגאוגרפית שהתחייב להם לשנה זו - התכנית הורחבה לכמחצית מהלשכות שתוכננו, ול-84% מהמשתתפים שתוכננו. בהתאם לסיכום התקציבי גם בשנת 2018 אמורים להשתתף בתכנית כ- 25,000 איש, אך גם אם התכנית תמשיך . .67 .לא עובדים, ללא מגבלה רפואית ממשית, לא הוגדרו על ידי ש"ת כקשי השמה 1020 |דוח שנתי 68ג .להתרחב לפי התכנון, יטופל בה בעיקר זרם תובעי ה"ה חדשים, והיא לא תציע טיפול לרוב המכריע של מקבלי ה"ה הוותיקים. 2. ש"ת ומשרד העבודה והרווחה מפעילים גם את תכנית "תנופה" שהיקפה קטן בהרבה, והיא מעניקה שיקום מעמיק ואינטנסיבי וסיוע במיצוי זכויות68 . התכנית "תנופה" מיועדת לתובעי ה"ה שעומדים בדרכם חסמים קשים ורבים מתחום הבריאות הגופנית או הבריאות הנפשית או מתחום הרווחה , ולכן קשה לשלבם בעבודה באמצעות הפניה ישירה לעבודה או באמצעות תכנית "מעגלי תעסוקה ". לפי נתוני ש"ת, בשנת 2017 הופנו לתכנית כ- 1,000 תובעי ה"ה. בתשובת משרד העבודה והרווחה נמסר כי בשנת2018 אמורים להשתתף בתכנית "תנופה" כ- 3,000 .איש משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את האפקטיביות של תכנית "מעגלי תעסוקה", אך יוצא שגם בשנים הקרובות לא תיתן תכנית זו מענה לצורכיהם של מרבית מקבלי ה"ה , שכן יטופלו בה בעיקר תובעי ה"ה חדשים, ורק מיעוט מקרב מקבלי ה"ה ותיקים. גם עם הפעלת תכנית "תנופה" לצידה, מ רבית תובעי ה"ה נותרים ללא מענה של תכנית תעסוקתית. להלן, בתרשים 8, שיעור הכיסוי הצפוי לתכניות אלה לפי התכנון הקיים: . .68 שיקום זה מתקיים בסדנת "טרום תעסוקה" המתקיימת במרכזי שיקום שלושה עד חמישה ימים בשבוע במשך כעשרה שבועות או במסלולי שיקום לאנשים עם מוגבלות, למ של תעסוקה נתמכת. מיצוי הזכויות נעשה כלפי בט"ל, משרד הבריאות (בריאות הנפש) והמחלקות לשירותים חברתיים. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1021 . תרשים8 : תובעי ה"ה בש"ת69 "לפי השתתפות בתכניות "מעגלי תעסוקה ו"תנופה" בשנים 2017 -2014 וצפי לשנים הקרובות .ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני ש"ת. * מספר תובעי ה"ה בשנים 2019 -2018 : תחזית בהנחה של המשך ירידה דומה. משתתפים בתכניות: ב-2018 תחזית משתתפים ב"מעגלי תעסוקה" על סמך סיכום תקציבי, וב"תנופה" על סמך תשובת משרד העבודה והרווחה; ב-2019 תחזית משתתפים בהנחה של המשך נתוני2018. .ש"ת מסר בתשובתו כי לצד הפעלת תכניות אלה הוא מקיים בשנים האחרונות פעולות נוספות להגברת האפקטיביות של פעולתו בקרב תובעי ה"ה. בין היתר הוא מקצה להם כ-75% מתקציב כלי התמיכה התעסוקתית שהוא מציע (תובעי ה"ה הם כשליש מדורשי העבודה המטופלים בש"ת כל שנה), מעדכן את נוהלי העבודה שלו, מציע קורסים בעברית תעסוקתית והכשרה באוריינות דיגיטלית, מגדיל את מספר תובעי ה"ה הנבדקים בוועדות כושר, ופועל לצמצום התופעה . .69 במספר תובעי ה"ה הכולל נכלל כל מי שהתייצב בש"ת במהלך אותה שנה כתובע ה"ה (אלא אם כן הפסיק להתייצב בחודשיים שמיד לאחר מכן), ואינו כולל את האנשים המקבלים ה" ה ופטורים מהתייצבות בש"ת. לדוגמה, ב-2016 היו כ- 140,300 תובעי ה"ה בש"ת במצטבר, כמוצג בתרשים. 1022 |דוח שנתי 68ג .של תובעי ה"ה המתייצבים בלשכות אף שהם פטורים (או זכאים להיות פטורים) מחובת ההתייצבות. בזכות פעולות אלה, בין היתר, ירד בהדרגה מספר תובעי ה"ה המתייצבים בלשכות ש"ת ב -33% בין השנים 2017 -201370 . לדברי ש"ת הירידה במספר תובעי ה"ה מאפשרת באופן הדרגתי להסיט את הטיפול לתובעי ה"ה ותיקים ומבוגרים יותר. אגף התקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 (להלן- תשובת אגף התקציבים) כי שיל ובן של אוכלוסיות מעוטות השתתפות בתעסוקה עתיד להפחית את תחולת העוני בקרבן בשיעורים ניכרים. הוא סבור כי אכן דרוש מענה מותאם וייחודי לאוכלוסיית תובעי ה"ה, כאשר על ליבת הסיוע לכלול כלים להשתלבות בתעסוקה, ובהתאם לכך יש הצדקה מקצועית להרחבת תכנית "מעגלי תעסוקה" לכל לשכות התעסוקה בארץ. עוד מסר כי מאז שנת 2014 נצפית מגמה חיובית בתחום, בין השאר, בזכות תכנית "מעגלי תעסוקה", אך אין לשקוט על השמרים ויש לקדמה באופן כולל תוך הטמעת שינויים בכלי ההכשרה המקצועית (ראו בהמשך) תוך המשך ביצוע מעקב ומחקר משווה כפי שעושה ש"ת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאור האפקטיביות המוכחת של תכנית "מעגלי תעסוקה" והעובדה שהיא מיושמת זה כמה שנים והבשילה לשלב של יישום קבוע (ולא ניסויי), וכדי להימנע מהפסקת הפעלתה או עיכובה של תכנית כה חשובה בשל היעדר של תקצוב מובנה וקבוע, על ש"ת ומשרד האוצר לשקול לתקצב את "מעגלי תעסוקה" בבסיס התקציב של ש"ת. כמו כן, על ש"ת, משרד העבודה והרווחה ומשרד האוצר לבחון מהו המתווה המתאים לפריסת מענים תעסוקתיים נרחבים יותר בעבור מקבלי ה"ה ותיקים ומבוגרים הזקוקים להם, שהם למעשה רוב מקבלי ה"ה. . . שר העבודה והרווחה מסר בתשובתו כי כבר היום מתקיים שיתוף פעולה פורה בין כלל הגופים שבאחריותו, ושיתוף הפעולה הזה רק הולך ומתגבר. הוא הוסיף כי לצד זאת ימשיך יחד עם הנהלת המשרד והגופים להעמיק ולהעצים את שיתוף הפעולה. עוד מסר השר כי מגוון השירותים והיקף הפעילות של ש"ת אינו גדול דיו בעיקר עקב תקציב חסר. הגדלת התקציב עשויה להקטין את מספר תובעי ה"ה ולאפשר להם למצוא תעסוקה איכותית יותר. הוא הוסיף כי יפעל להגדלת תקציב ייעודי זה במסגרת דיוני התקציב לשנת 2019 . . .70 יצוין שנתון זה מתייחס למספר האנשים המתייצבים בש"ת לתבוע ה"ה, בין אם בסופו של דבר יהיו זכאים לגמלת ה"ה או לא, ואינו כולל את האנשים המקבלים ה"ה ופטורים מהתייצבות בש"ת. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1023 . .החסמים המרובים .והמורכבים העומדים .בפני מקבלי ה"ה אינם .מטופלים כראוי - .מרבית מקבלי ה"ה .נותרים שנים רבות .במעגל הגמלה ואינם .יכולים להיחלץ ממנו . מהמוצג לעיל עולה כי מקבלי ה"ה מקבלים טיפול חלקי ומועט בתחומי ההכנה לתעסוקה, האבחון לנכות והשיקום המקצועי לאנשים עם מוגבלות, הטיפול במצבים משפחתיים מורכבים ובחסמים כלכליים, בפערים בהשכלה ובשליטה בעברית ובסיוע למיצוי זכויות. ללא טיפול ממוקד בחסמים המרובים והמורכבים הללו - המחייב גם שיתוף פעולה בין משרד העבודה והרווח ה, ש"ת ובט"ל, שנמצא שאינו מספק - לא יוכלו מקבלי ה"ה לצאת לעבודה או להרחיב את היקף תעסוקתם. ואולם, כפי שעלה בביקורת, אין הם מטופלים כראוי, ומרבית מקבלי ה"ה נותרים שנים רבות במעגל הגמלה ואינם יכולים להיחלץ ממנו. חשוב לשלב בתעסוקה מקבלי ה"ה, ולפיכך, על ש"ת, בט"ל, משרד העבודה והרווחה ומשרד החינוך לפעול במשותף ו ביתר שאת להס רת החסמים המונעים יציאה לעבודה (או הרחבה של היקף העבודה) של מקבלי ה"ה ולהתמקד בפתרונות המתאימים ביותר לכל אחד ממקבלי ה"ה. 1024 |דוח שנתי 68ג .אי-התאמה של ההכשרות המקצועיות המוצעות למקבלי ה"ה .אחד מתפקידיה של מערכת הביטחון הסוציאלי הוא לענות על צורכיהם של מחוסרי העבודה הזמניים ושל אנשים עם קשיי תעסוקה מתמשכים, בין היתר, באמצעות מתן הכשרות מקצועיות71 . ההכשרה המקצועית היא תשתית חשובה לפיתוח של הון אנושי בקרב המבקשים להשתלב בשוק העבודה , לשילובם בתעסוקה ולשיפור איכות העבודה באמצעות הקניית מקצוע נדרש בשוק העבודה72 . ההכשרה המקצועית חשובההן למועסקים, ובפרט לאלו שלא רכשו השכלה רלוונטית לשוק העבודה במסגרת אחרת, והן למעסיקים שמחפשים כוח אדם מיומן. היא גם מאפשרת לעובדים לקדם את מעמדם המקצועי ולהגדיל את הכנסותיהם, ופותחת לפניהם אפשרויות תעסוקה חדשות המתאימות לדרישות ולצרכים המשתנים של המשק. מניתוח נתוני ש"ת על ידי משרד מבקר המדינה עולה כי בשנת 2016 לכ-66% מתובעי ה"ה שהתייצבו בש"ת לא היה מקצוע, ולפיכך מגוון המשרות המתאימות להם מצומצם וכך גם יכולתם להשתכר. הכשרה מקצועית עשויה להועיל במיוחד לאוכלוסייה זו. אף על פי כן, מחקרים שנעשו בנושא מלמדים שאנשים דלי הכנסה נוטים פחות להשתתף בהכשרות מקצועיות ואינם ערים לחשיבותן להגברת המסוגלות התעסוקתית שלהם, לכניסה לשוק העבודה ולהתמדה בו73 . אתגר זה מונח לפתחו של האגף להכשרה מקצועיתולפיתוח כ וח אדם במשרד העבודה והרווחה (להלן - האגף להכשרה), אגף המופקד על הכשרת כוח אדם מקצועי וטכנולוגי למשק , ולפתחו של ש"ת שנדרש לסייע להם בכך בכל הנוגע למקבלי ה"ה. יש שני מסלולים עיקריים להכשרה מקצועית עבור אנשים הנמצאים מחוץ למעגל העבודה: (א) מסלול שבו המשתתף בוחר את הקורס מתוך מגוון הקורסים המתקיימים בשוק החופשי, ומקבל מהאגף להכשרה החזר חלקי או מלא של עלות הקור ס, לפי תנאים שקבע האגף להכשרה (להלן - תכנית השוברים ); (ב) קורסים שמפעיל האגף להכשרה, קובע את תכנית הלימודים שלהם ובוחר את מקום הקורס ואת המרצים (להלן - קורסים מתוקצבים). . .71 ,המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות - לחיזוק מדינת הרווחה בישראל והשירות לציבור ע"י הביטוח הלאומי (ינואר 2017 ). ראו גםדוח ועדת אלאלוף , חלק 2 ', עמ 200-198. 72 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66ג (2014 ), בפרק "פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה", עמ' 37-35 , ראו גםדוח שנתי 54ב (2004 '), בפרק "הכשרה מקצועית", עמ 856-847. 73 ,מסוגלות תעסוקתית ועידוד תעסוקה: השלכות למציאות הישראליתראו ה"ש 32 ,לעיל עמ' 20-19. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1025 .שיעור נשירה גבוה בתכנית השוברים .אחת התכניות המרכזיות שהאגף להכשרה מפעיל היא תכנית השוברים, בה משתתפים כ - 4,500 איש בשנה מכלל המגזרים . בתכנית ממומנות הכשרות מקצועיות במתכונת של שוברים אישיים 74. המחזיק ב שובר זכאי לקבל החזר כספי מהמדינה. שיעור ההחזר הוא כ - 90%-65% מעלות הקורס, בהתאם למקצוע הנלמד ולמאפייני אוכלוסיית היעד שהמשתתף משתייך אליה. ההחזר משולם בשלוש פעימות שוות במשך הקורס. מניתוח הנתונים שהתקבלו מהאגף להכשרה עולה כי בשנים 2016 -2014 עלה מספר השוברים המיועדים לתובעי ה"ה מ-365 ל-619 בשנה, ואולם שיעור הנשירה שלהם מהקורסים בשנים 2015 -2014 היה כ-31% וכ-40% .בהתאמה החסמים הגורמים נשירה: בבדיקות שעשה ש"ת לתכנית השוברים עוד בשנים 2014 -2013 עלה שהנטל הכלכלי המוטל על התלמידים הוא חסם משמעותי הגורם להם לנשור במהלך הקורס. הסיבה לכך היא מנגנון התשלום של התכנית שלפיו התלמיד נדרש לשלם את שכר הלימוד מראש, והוא יוכל לקבל החזר רק לאחר מכן. לדוגמה, אם חד הורית לילד שמקבלת ה "ה בסכום של כ- 2,900 ,ש"ח נדרשת לממן את עלות הקורס להכשרה מקצועית (שעשוי להגיע אף ל- 7,000 )ש"ח ממקורותיה הדלים, ולהמתין עד שתקבל את ההחזר המאוחר, שגם הוא אינו מלא. כמו כן, לרוב על המשתתפים בקורס לממן גם הוצאות נוספות כמו נסיעות, ובגינן לא יקבלו כל החזר75 . חסם אחר הגורם נשירה הוא חוסר התאמה בין דרישות הקורס למאפייני התלמיד או לרצונותיו. יש מקרים שבהם תובעי ה"ה מתחילים בלימודים ואחרי זמן-מה מתחרטים ונושרים מהקורס, כך למשל דיווחו 22% מהנושרים כי הסיבה לנשירה הייתה חוסר עניין וחוסר התאמה לקורס. בביקורת עלה כי אף שש"ת בדק את הסיבות לנשירתם של תובעי ה"ה מתכנית השוברים, הוא לא פעל מול האגף להכשרה להסרת החסמים הגורמים לנשירה; הוא לא בחן עם האגף אם אפשר להתאים את סדרי התשלומים לקורס ליכולתם של תובעי ה"ה כדי להקל עליהם, ולא הכין מערך בדיקה מקדמי כדי לוודא שמאפייני הלומד מתאימים לדרישות הקורס. . .74 קבלת הסיוע מותנית בהשתייכות לאוכלוסיית היעד שהוגדרה בתכנית, והיאמופנית אליה על ידי גופים שונים המורשים לכך. ש"ת הוא הגוף המוסמך להפנות את אוכלוסיית תובעי ה"ה לקבלת שובר. 75 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016 ), בפרק "פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה", עמ' 36. 1026 |דוח שנתי 68ג .משרד מבקר המדינה מעיר לש"ת ולאגף להכשרה כי מספר השוברים שהוא סיפק לתובעי ה"ה בתקופה שנבדקה אכן עלה, אך מספרם הכולל הוא נמוך - כ-600 בשנה בלבד. גם מידת ההתאמה של התכנית לאוכלוסיית תובעי ה"ה מוטלת בספק. יוצא אפוא שהתכנון של תכנית השוברים, ככל שמדובר בתובעי ה"ה, לקוי, ובמקרים של נשירה נגרם בזבוז של כספי ציבור76 . על האגף להכשרה לבחון את מנגנון התשלום בתכנית השוברים ואת הצורך להתאימו לתובעי ה"ה. על ש"ת, שמפנה את תובעי ה"ה לקבלת השובר, לוודא את התאמת הלומד לדרישות הקורס ולבחון דרכים לליווי במשך הקורס כדי למנוע נשירה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסר מנכ"ל משרד העבודה והרווחה כי על מנת לעזור למקבלי השובר, האגף להכשרה יבחן יחד עם ש"ת את האפשרות להקל את הקריטר יונים, כך שהתשלום בגין הקורס ישולם ישירות למוסד הלימודים. .אי-התאמ ת הקורסים המתוקצבים למקבלי ה"ה .קורסים מתוקצבים77 הם שהאגף להכשרה מממן במלואם. קורסים אלו מתקיימים לרוב בשעות הבוקר, חמישה ימים בשבוע, נמשכים בין ארבעה ל-12 ,חודשים ותנאי הקבלה לרוב ם הוא 11 שנות לימוד לפחות. מהצלבה בין נתוני ש"ת לנתוני האגף להכשרה עולה כי בשנים 2016 -2014 השתתפו בקורסים מתוקצבים כ -680 תובעי ה"ה בממוצע שנתי 78 ומהם סיימו אותם כ-78% .בממוצע עוד בשנת 2010 המליצה הוועדה לבחינת מדיניות תעסוקה (להלן - ועדת אקשטיין) את המלצות הבאות: לבצע אבחון ומיון לפני הקורס כדי לוודא שהמועמד מסוגל לסיים את הקורס בהצלחה; להציע קורסים קצרים (פחות מארבעה חודשים) שיתמקדו בתכנים מעשיים וישולבו בחונכות אישית, וכן קורס מקוצר המתמקד ב"ליבה המעשית" שישפרו את יכולת המשתלמים למצוא עבודה; לאפשר להם להתנסות בעבודה מעשית ( OJT ); ולחזק את הקשר בין . .76 במקרים שהשובר לא מומש במלואו, חלק מהכספים שמקבל ה"ה שילם למוסדות הכשרה ירדו לטמיון (שכן לא תמיד יקבל החזר על כל הסכום), וגם חלק מהכסף שהוציאה המדינה (בהחזרים חלקיים) בוזבז למעשה. 77 .קורסים לדוגמה: מורה נהיגה, מזכירות בכירה, גננות נוי, קוסמטיקה, עיצוב שיער ועוד 78 סה"כ 2,053 .משתתפים משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1027 . .גם ההכשרה .המקצועית המועטה .הניתנת לתובעי ה"ה .אינה מותאמת לרבים .מהם. על האגף .להכשרה בסיוע של .שירות התעסוקה .להכין תכנית ייעודית .לתובעי ה"ה אשר .תיתן מענה למכלול .החסמים שהם .נתקלים בהם . מעסיקים פוטנציאליים לקורסי ההכשר ה79 . בעניין זה המליצה ועדת אלאלוף להרחיב את ההכשרות המקצועיות שנעשות בשיתוף פעולה עם המעסיקים80 . במועד סיום הביקורת (אוגוסט 2017 ) מתאפיין היצע הקורסים שהציע האגף להכשרה בקורסים שאינם מתאימים לאוכלוסיית מקבלי ה"ה: הם ארוכים מדי ונמשכים יותר מארבעה חודשים; הם מתקיימים במנותק מהסביבה העסקית ומתהליך חיפוש העבודה; אינם ממוקדים; רובם אינם קשורים למעסיק מסוים המעוניין בעובד מסוים וחסרה בהם התנסות מוקדמת בעבודה מעשית81 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסר מנכ"ל משרד העבודה והרווחה, כי ישנו מתח מובנה בין השאיפה לקיים קורס קצר שיאפשר לתלמיד לצאת לשוק העבודה מהר ככל האפשר, ובין השאיפה להכשרה שתקנה בסיס ידע רחב, ורמת מקצועיות ומיומנות גבוהה שתהיה תחרותית בשוק התעסוקה שעובר שינויים מתמידים ותכופים. הוא הוסיף כי המשרד מכיר ומבין את הביקורת על אורכם של הקורסים, ובימים אלו האגף להכשרה מקיים תהליך בחינה של הקורסים הקיימים. כמו כן מסר כי בשנת 2018 יבחן האגף להכשרה את אורכן של כלל התכניות במטרה לפצל ו/או לקצר תכניות קיימות. עוד מסר כי האגף להכשרה מסכים עם הצורך בהגברת המעורבות של מעסיקים בקורסים כדי לשמור על הכשרה מעודכנת וגמישה. האגף סימן את הגדלת חלקן של ההכשרות בשיתוף מעסיקים כיעד מרכזי שלו. . . מהאמור לעיל עולה כי גם ההכשרה המקצועית המועטה הניתנת לתובעי ה"ה (הן במסגרת תכנית השוברים והן במסגרת הקורסים המתוקצבים) אינה מותאמת לרבים מהם. המעוניינים בהכשרה מקצועית כדי לשפר את סיכוייהם להשמה איכותית נתקלים בחסמים, בעיקר אי -התאמה של סדרי התשלומים בתכנית השוברים ואי -התאמה של ההכשרות המקצועיות למקבלי ה"ה. על האגף להכשרה בסיוע של ש"ת להכין תכנית ייעודית לתובעי ה"ה אשר תיתן מענה למכלול החסמים שהם נתקלים בהם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסראגף התקציבים ב משרד האוצר: "לעניין ההכשרות המקצועיות, אנו מסכימים כי יש לבחון מחדש את כלי ההכשרה המקצועית המסופקים כיום לאוכלוסייה זו בכדי לוודא כי אלה אכן מותאמים ומספקים מענה הולם לאוכלוסיית תובעי ה"ה. בדיקה זו צר יך שתעשה במסגרת בחינה כוללת של ההכשר ות המקצועיות הממומנות . .79 דוח ועדת אקשטיין, עמ' 62-56 . 80 דוח ועדת אלאלוף, חלק 2 ', עמ 200-198. 81 האגף להכשרה מקדם היום כמה תכניות שיש בהן כדי לשנות את מצב זה, אך הן עדיין בהיקף מצומצם. 1028 |דוח שנתי 68ג .ומסובסדות על ידי משרד העבודה והרווחה, שכן האפקטיביות של ההכשרות המקצועיות מצומצמת בחלק ניכר מהמקצועות בהיבטים של השמה במקצוע ושל שיפור רמות השכר של מי שעבר הכשרה מקצועית". בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסר מנכ"ל משרד העבודה והרווחה כי משרד העבודה יפעל יחד עם ש"ת בנושא הכנת תכניות לימודים ייעודיות להכשרתם המקצועית של אוכלוסיית מקבלי ה"ה. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1029 . תמריץ שלילי ליציאה לעבודה .כאמור מקבלי גמלת ה"ה זכאים לשורה של הטבות נלוות והנחות נוסף לגמלה. ההטבה העיקר ית היא סיוע בדיור אם כדיור ציבורי, ואם כסיוע במימון שכר דירה, בגובה של כ - 1,300 ,ש"ח בחודש בממוצע. לפי הנתונים 20% ממקבלי ה"ה מקבלים סיוע בדיור82 . הפסקת הזכאות לקבלת ההטבות הנלוות הניתנות למקבלי ה"ה נעשית כיום בבת אחת ולא באופן הדרגתי. כלומר - אם ההכנסה מעבודה של זכאים לגמלת ה"ה עולה על הסכום הקבוע בחוק אפילו בשקל אחד - תישלל לחלוטין ובבת אחת זכאותם לגמלת ה"ה ועמה כלל ההטבות הנלוות, ולכן מבנה הגמלה, כפי שהוא היום, עלול לשמש למקבלי ה"ה תמריץ שלילי להצטרפות לשוק העבודה (או להגדלת היקף העבודה)83 . מבקר המדינה כב ר עמד בעבר על כך שלאנשים החיים בעוני ותלויים בקצבאות, ובייחוד אלה החיים כך במשך תקופה ארוכה, יש לעתים חשש עמוק מאיבוד ה"מעמד" של מקבל ה"ה וההטבות הנלוות שיש להן ערך כספי לא מבוטל84 . החשש גובר נוכח העובדה שכדי לקבל מחדש את גמלת ה"ה ואת ההטבות הנלוות לה, במקרה של הפסקת עבודה, עלול לחלוף זמן ממושך, כך שבתקופת ביניים זו יתקשה מבקש הגמלה להתמודד עם צורכי חייו החיוניים ביותר. יצוין כי עד שנת 2008 , אז תוקן חוק הביטוח הלאומי בעקבות המלצת ועדת לרון, היה החשש מאיבוד ההטבות הנלוות עקב יציאה לעבודה גם נחלתם של מקבלי קצבת הנכות הכללית85 . בתיקון נקבע בין היתר כי אם הופסקה הזכאות לקצבת נכות עקב יציאה לעבודה - הזכאות להטבות הנלוות לא תופסק מיד אלא בהדרגה. ההמלצה נועדה לעודד את מקבלי הקצבה להשתלב בעבודה, להפחית חששות וחסמים מהשתלבות בעבודה ולחזק את האמון בין בט"ל לציבור הנכים. זאת ועוד, החל בראשית 2017 נקבע בהוראת שעה תמריץ ייחודי למשפחות חד-הוריות המקבלות ה"ה, ולפיו יחושב שיעור הניכוי מהגמלה של משפחות חד-הוריות בשל הכנסה מעבודה באופן מדורג, ולא כפי שנהוג אצל משפחות שאינן חד-הוריות. השינוי הוחל כתוכנית פיילוט לתקו פה של שנתיים, כדי לסייע למשפחות אלה להשתלב בתעסוקה או להרחיב את היקף עבודתן בלי לחשוש מאובדן הגמלה וההטבות הנלוות לה. . .82 ,הכנסת, מרכז המחקר והמידע תיאור גמלת הבטחת הכנסה ואומדן שווי ההטבות הנלוות למקבלי הגמלה (אוגוסט 2014.) ההטבותאינן מוסדרות בחוק הבטחת הכנסה אלא בחוקים אחרים שבאחריותם של גופים שונים. 83 ראו בנק ישראל- ד' גוטליב, א' פלד, ונ' קסיר, מדיניות לעידוד תעסוקה (2002 '), עמ 13-12. 84 ,ראו מבקר המדינההיבטים אחדים של תכנית מהל"ב ("תכנית ויסקונסין") (2007 '), עמ 15. 85 בתיקוןמס' 109 לחוק הביטוח הלאומי בשנת2008 עוגנו חלק מהמלצותיה של הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה ("ועדת לרון") בראשות השופט בדימוס אפרים לרון ז"ל. 1030 |דוח שנתי 68ג . .על הביטוח הלאומי .ומשרד האוצר לבחון .את מבנה הגמלה .והפסקת הזכאות .להטבות כך שלא .ישמשו תמריץ שלילי .ליציאה לעבודה או .להגדלת היקף .העבודה ולחתירה .לעצמאות כלכלית . יצוין לטובה שבמשך השנים ניסה בט"ל לצמצם את התמריץ השלילי ועמד על כך שיש מקום להרחיב את השינוי שנעשה למשפחות חד-הוריות לכלל מקבלי ה"ה כדי לתמרצם באופן דומה86 . יש לציין כיגם ועדת אלאלוף המליצה על הגדלת תקרת ההכנסה מעבודה שאינה פוגעת בזכאות לגמלה לכלל מקבלי ה"ה, שכתוצאה מכך י וכלו לשמור גם על ההטבות שהם זכאים להן87. בביקורת נמצא כי על אף ההמלצות השונות של בט"ל ומסקנות ועדת לרון בנוגע לקשר השלילי שבין יציאה לעבודה לזכאות לגמלה ולהטבות הנלוות (שבעקבות יה אימצה הממשלה את ההמלצה על הצורך במעבר מתון מעולם הקצבאות ליציאה לעבודה לגבי הנכים ) במועד סיום הביקורת אין כל הדרגתיות בהפסקת הזכאות לקבלת ההטבות הנלוות הניתנות למקבלי ה"ה. על בט"ל ומשרד האוצר לבחון את מבנה הגמלה והפסקת הזכאות להטבות כך שלא ישמשו תמריץ שלילי ליציאה לעבודה או להגדלת היקף העבודה, ולחתירה לעצמאות כלכלית. יש לבחון את האפשרות להעניק תקופת הסתגלות למקבלי ה"ה שנכנסו למעגל העבודה כדי להפחית את החשש העמוק מפני אובדן ההטבות לפני שה ם מתייצבים בעבודה. כך יוכלו להסתגל ביתר קלות ליציאה לעבודה ולהתנתקות מעולם הקצבאות. זאת ועוד, יש מקום לבחון את התוצאות של תכנית הפיילוט שנעשתה על משפחות חד -הוריות, כדי לברר אם נכון להחיל מודל זה על כלל המשפחות בה"ה להגברת התמריץ להשתלבות בתעסוקה (או להגדלת היקף העבודה). בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר בט"ל כי הוא ער לצורך בקביעת מסלול הדרגתי לביטול ההטבות הנלוות ואף מעודד צעד כזה, אך ההטבות ניתנות ע"י גופים אחרים ויכולת השפעתו בעניין מוגבלת ביותר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר אגף התקציבים, כי הוא סבור שאכן יש לשקול את שינוי הגמלה כך שיוחל מתווה הדרגתי לקיזוז ההטבות כדי למנוע את המצב שבו אנשים "נלכדים" בתוך מערך הקצבאות בשל איבוד סל רחב של הטבות אם יגדילו מעט את הכנסתם. עוד מסר כי לאחר שיבחנו את השפעת המהלך שבוצע לגבי משפחות חד-הוריות יבדקו גם אם ניתן להחיל את המתווה באופן נרחב יותר בהמשך. . .86 ,המוסד לביטוח לאומי חוק ההסדרים 2018 -2017 ושינוי חוק הבטחת הכנסה: שינויי חקיקה המוצעים ועמדת המוסד לביטוח לאומי , עמ' 5-4. 87 דוח ועדת אלאלוף , חלק 1 ', עמ 14-13 ,. ראו גם המוסד לביטוח לאומינייר עמדה: הביטוח הלאומי - צמצום ממדי העוני והאי -שוויון , הוגש לוועדת אלאלוף, פברואר 2014 ; המוסד לביטוח לאומי, מסמך מדיניות (2015 ), בפרק "היבטים חדשים למדיניות סוציאלית"; המוסד לביטוח לאומי, תכנית הצעות לחקיקה חברתית "צופה פני עתיד" (2015 '), עמ 34-33. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1031 .טיפול חסר באוכלוסיות בעלות פוטנציאל תעסוקתי .טיפול חלקי במקבלי ה"ה בני 50 או יותר .בשנת 2016 היו כמחצית מתובעי ה"ה המתייצבים בש"ת בני50 או יותר, ושיעור זה עלה משנה לשנה. ככלל, לבני 50 .או יותר קשה יותר למצוא עבודה כקבוצה, לפני מקבלי ה"ה מבוגרים עומדים חסמים רבים יותר ליציאה לעבודה מאשר לפני צעירים מהם. מניתוחים שערך משרד מבקר המדינה עולה כי בקרב אוכלוסייה זו יש אנשים רבים יותר עם מוגבלות מוכרת, ורבים יותר המאופיינים בשנות לימוד מעטות ובשנים רבות של קבלת הגמלה, מאשר בקרב הצעירים מהם. ואולם, שילוב מבוגרים בתעסוקה טומן בחובו ית רונות שונים לחברה ולמשק88 . מניתוח הנתונים עולה כי יש שונות רבה בקרב הקבוצה הגדולה של מקבלי ה"ה בגיל שבין 50 שנה לגיל פרישה, ולמקצתם יכולים להיות דווקא יתרונות בשוק העבודה, למשל שנות ניסיון שנצבר בעבודה והיעדר ילדים קטנים הדורשים טיפול. כמו כן, יש בקרבם אנשים שאינם סובלים מחסמים (למשל - אין להם מוגבלות, אינם מעוטי השכלה ואינם מקבלים את הגמלה זמן רב), ולכן הם עשויים להיות בעלי מסוגלות לתעסוקה. חלקם אף הצטרפו למעגל הגמלה רק בגיל מאוחר, וכנראה עבדו עד אז. . .88 על הקושי למצוא עבודה בגיל מבוגר ראו למשל, המשרד לאזרחים ותיקים והמועצה הלאומית לכלכלה, מסקנות הוועדה לשילוב מבוגרים בתעסוקה וקהילה (אוקטובר 2014 '), עמ17- 16 ; לעניין החסמים ראושם, עמ' 29 ואילך; לעניין התועלות ראושם, עמ' 24 .ואילך 1032 |דוח שנתי 68ג .תרשים 9 : מאפיינים עיקריים של מקבלי ה"ה89 מבוגרים העשויים להצביע על מסוגלות לתעסוקה, שיעור מקרב מקבלי ה"ה באותה קבוצת גיל .ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני בט"ל וש"ת. לכמה ממקבלי ה"ה המבוגרים יש יותר ממאפיין אחד. * מקבלי ה"ה חדשים (שלא קיבלו בעבר גמלה או שמאז 2004 קיבלו גמלה עד שישה חודשים במצטבר). ** מקבלי ה"ה שאינם מקבלים את הגמלה בקביעות. ב-2016 קיבלו אותה במשך שמונה חודשים לכל היותר. *** מקבלי ה"ה ללא מוגבלות, או שיש להם 10% נכות ומטה מאובחנים בבט"ל, או שוועדת כושר של ש"ת מצאה שאין להם מוגבלות או שמוגבלותם קלה. .על פי עקרונות המשפט המינה לי והמשפט החוקתי, על גוף ציבורי להימנע מלהפלות אדם על רקע גילו. גם בחוק שירות התעסוקה עצמו נאסר על לשכת ש"ת להפלות אדם לרעה מחמת גילו בשליחה לעבודה. הפליה גנרית של קבוצת אנשים על בסיס מאפיין כגון זה עלולה לפגוע בזכות החוקתית לכבוד האדם של פרטיה90. . .89 נבדקו לעניין זה מקבלי ה"ה ב-2016 .שגם התייצבו בשנה זו בש"ת 90 כבוד האדם - הזכות החוקתית ובנותיה , ראו ה"ש 25 'לעיל, כרך ב', עמ703 ; כן ראו בג"ץ 9134/12 פרופ' משה גביש נ' הכנסת (פורסם במאגר ממוחשב, 21.4.2016 ), פסקאות 34-28 .לפסק דינה של הנשיאה נאור משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1033 . .שירות התעסוקה אינו .ממצה את הפוטנציאל .התעסוקתי של תובעי .ה"ה בני 50 ויותר. אף .שלרבים מהם עשויה .להיות מסוגלות .תעסוקתית, שירות .התעסוקה אינו עושה .די כדי להכניס אותם .למעגל התעסוקה . מהנתונים עולה כי לכמחצית ממקבלי ה"ה המבוגרים אין מוגבלות, ליותר משליש יש השכלה של 12 שנות לימוד לפחות ולכחמישית מהם יש ותק מועט כמקבלי ה"ה (שיכול להקל על השבתם למעגל העבודה). לפיכך יש לאוכלוסייה זו פוטנציאל של מסוגלות לתעסוקה. בניתוח נמצא גם שיש אנשים בני 50 או יותר שמאפייניהם דומים מאוד לאלה של אנשים צעירים יותר. כך, למשל, נמצא ש-670 ( איש7% ) מקרב תובעי ה"ה בני 49-47 הם תובעי ה"ה חדשים- אנשים שככל הנראה היו עד לאחרונה בשוק העבודה - ושאין להם מוגבלות. מקרב תובעי ה"ה בני 52-50 יש כ-870 (8% ) תובעי ה"ה חדשים ללא מוגבלות ומקרב תובעי ה"ה בני 55-53 יש916 (8% ) .כאלה אף שכאמור על גוף ציבורי להימנע מלהפלות אדם על רקע גילו, יוצא שלשני אנשים התובעים ה"ה והדומים במאפייניהם התעסוקתיים בכל למעט גילם - עשוי להינתן טיפול שונה. ואולם, בביקורת עלה כי ש"ת אינו ממצה את הפוטנציאל התעסוקתי של תובעי ה"ה בני 50 או יותר. אף על פי שלרבים מהם עשויה להיות מסוגלות תעסוקתית, ש"ת אינו עושה די כדי להכניס אותם למעגל התעסוקה. ההתייחסות של ש"ת לתובעי ה"ה בני ה -50 ומעלה היא זהה ואחידה לכולם, על בסיס גיל בלבד, והוא אינו מבחין ביניהם ואינו מאתר את אלו שלהם מסוגלות גבוהה יותר להשתלב בעבודה. כך, מגיל 50 עד גיל פרישה נדרשים כל תובעי ה"ה להתייצב בלשכות פעם בחודש ולראות פקיד פנים מול פנים רק פעם בארבעה חודשים בערך - זאת, לעומת שאר התובעים הנדרשים לרוב להתייצב מדי שבוע ולפגוש פקיד מדי חודש. יודגש שהסדר זה יש בו כדי להקל על תובעי ה"ה המתקשים מאוד להשתלב בתעסוקה ושההתייצבויות מכבידות עליהם עוד יותר. ואולם, הוא אינו מאפשר להבחין בין קבוצות שונות בקרב בני ה -50 ,ויותר ומצמצם מאוד את ההזדמנויות של אותם תובעי ה"ה שעודם רחוקים מגיל פרישה ויש להם פוטנציאל לתעסוקה (כגון אלו שזה עתה הצטרפו למעגל הקצבאות) לקבל טיפול בדמות הפניות לעבודה ולכלים תומכי תעסוקה. כיום, עם העלייה בתוחלת החיים, אנשים בני 50 או יותר, לפני גיל הפרישה לגמלאות, נחשבים לבני גיל ביניים. תפקודם הכללי טוב יותר מבני גילם בעבר, ועמו גם מסוגלותם התעסוקתית. היה על ש"ת לשלבם בתכניות קיימות או לפתח בעבורם תכניות ייעודיות שיביאו לי די ביטוי את היתרונות שלהם לשוק העבודה, לרבות הניסיון והידע שצברו במשך השנים, כדי לשלבם ולקדמם. ואולם, הדבר לא נעשה. גם תכנית הדגל של ש"ת, "מעגלי תעסוקה", אינה מטפלת כלל בבני 56 .ויותר, והתכנית "תנופה" תוכל לטפל רק במעטים מהם כך, למעשה, ש"ת מוותר על פלח של תובעי ה"ה שעודם רחוקים מגיל פרישה ולחלקם יש פוטנציאל לתעסוקה. הדבר עלול לגרום הוצאה מיותרת מתקציב המדינה על קצבאות ופגיעה בצמיחה של המשק. 1034 |דוח שנתי 68ג .על ש"ת כגוף ציבורי להתאים את הטיפול בתובע ה"ה מבוגר למצבו האישי של כל אדם ולא לבססו על יחס גנרי שבבסיסו עומד אך ורק מאפיין הגיל, ובפרט מפני שרבים מהם יכולים להשתלב בעבודה בעזרת סיוע מתאים. בלי טיפול בשלב זה עלול אדם להתקבע בעוני עד סוף ימיו. על ש"ת לנתח את מאפייניה של קבוצה זו, לבחון בהקדם ובאופן מעמיק את הטיפול בה ולמצוא דרכים מתאימות לקדמה. .תופעת ה"דלת המסתובבת " והיעדר ליווי לאחר השמה .שילובו של מקבל ה"ה בעבודה נועד לאפשר לו השתלבות בתעסוקה לאורך זמן ובאופן יציב ככל שניתן. ואולם, מי שנכנס ויוצא מעבודות בשכר נמוך מתקשה להתנתק ממעגל הקצבאות. רובם חוזרים להתייצב בש"ת ( תופעה הידועה בשם "דלת מסתובבת"). לכן המליצה ועדת אק שטיין לבחון את האפקטיביות של ש"ת בהשמות לטווח ארוך91 . ראו להלן תרשים10 , המציג את משך ההשמות של תובעי ה"ה בשנת 2016. תרשים10 : משך ההשמות של תובעי ה"ה ב- 2016 ..הצגה של נתוני ש"ת . .91 דוח ועדת אקשטיין, עמ' 14. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1035 . מתרשים10 עולה כי בכ-60% מההשמות שנרשמו ב-2016 למקבלי ה"ה התמידו המושמים בעבודה רק שלושה חודשים או פחות. בייחוד יש להדגיש כי בכ-31% מההשמות עבדו המושמים במשך פחותמשבוע 92 . כיוון שש"ת אינו מקיים בקרה אחר מידת ההתמדה בתקופות של יותר משלושה חודשים, אי -אפשר לדעת כמה זמן נמשכו ההשמות הארוכות יותר, וייתכן שגם ביניהן יש השמות שנמשכו כמה חודשים בלבד. מחקרים מראים ששילובן של אוכלוסיות חלשות בתעסוקה ללא ליווי לאחר ההשמה אינו אפקטיבי לאורך זמן, וגם מי שהשתתף בתכניות אינטנסיביות להכנה לעולם העבודה ושולב בתעסוקה אך לא זכה לליווי - חוזר לחוסר תעסוקה מהר יחסית 93. לפיכך תכניות תעסוקתיות שונות, ל משל של משרד העבודה והרווחה, מציעות לאחר ההשמה ליווי אישי למשך חצי שנה עד שלוש שנים. הליווי התעסוקתי יכול לכלול תמיכה פרטנית או קבוצתית לפתרון בעיות המתעוררות במקום העבודה, להתמודדות עם משברים בעבודה או לחיזוק המוטיבציה האישית להתמדה. כמו כן, במקרה של סיום העבודה אפשר להעניק למושם תמיכה מידית להשתלבות מחודשת בתעסוקה עוד לפני שהוא שוקע חזרה לקצבאות. גם בט"ל המליץ בעבר ללוות מושמים ליווי צמוד כדי למנוע נשירה מעבודה94 . בביקורת עלה כי ש"ת אינו מעניק ליווי לתובעי ה"ה שהוא משים בעבודות - לא בטיפול הרגיל שהוא מעניק בלשכות ואף לא בתכנית "מעגלי תעסוקה" . גם תכנית "תנופה" המטפלת באוכלוסייה מרובת חסמים במיוחד מציעה, במודל העדכני למועד הביקורת, ליווי של שלושה חודשים בלבד מיום ההשמה, וזאת בהשוואה לתכניות אחרות של משרד העבודה והרווחה המטפלות באוכלוסיות דומות או בעלות חסמים פחותים שבהן הליווי ארוך הרבה יותר. זאת ועוד, פקידי ש"ת אינם מתומרצים על השמה לתקופות ארוכות יותר או על מתן ליווי למושם. בפועל, התמריץ לפקידים ניתן על כל השמה, ותמריץ מוגבר-אחיד ניתן על משך השמה של שלושה חודשים או יותר . ש"ת גם אינו בוחן את הסיבות לנשירה מעבודה ולחזרה לגמלה בקרב מי שעבר השמה. יוצא כי על אף התשומות שש"ת משקיע בהשמות (בתשומות שוטפות, בכלים תעסוקתיים או בתכנית " מעגלי תעסוקה"), רוב מקבלי ה"ה המושמים אינם מתמידים בתעסוקה יותר מכמה חודשים. היעדר ההתמדה עלול לעורר בהם תחושת אכזבה ולרפות את ידיהם מלנסות להשתלב שנית בתעסוקה. . .92 .יש לציין שבמקצת המקרים הוגדרו העבודות מראש כזמניות 93 תב"ת-ג'וינט ישראל, התמדה וקידום בתכניות תעסוקה: מודלים וניסיון מהעולם - סקירת ספרות (2010 '), עמ 6 ; מסוגלות תעסוקתית ועידוד תעסוקה: השלכות למציאות הישראלית, ראו ה"ש 32 'לעיל, עמ26. 94 ,המוסד לביטוח לאומיעמדת הביטוח הלאומי ותיאור ההשלכות החברתיות של הצעות מרכזיות בחוק ההסדרים ל- 2013/2014 (מאי2013 '), עמ5. 1036 |דוח שנתי 68ג .הליווי לאחר ההשמה חיוני להגברת ההתמדה בעבודה, למניעת נשירה ממנה וחזרה לגמלה ולהגברת האפקטיביות של פעילות ש"ת. לפיכך, על ש"ת לברר את הסיבות לתופעת "הדלת המסתובבת" בקרב תובעי ה"ה ולבחון את האפשרות ללוות אותם לאחר ההשמה כדי להקל עלי הם להתמיד בתעסוקה, ואולי אף להתקדם בה, באמצעות תמרוץ פקידיו או בדרך אחרת. .אי-קידום מקבלי ה"ה המועסקים במשרות חלקיות .מקבלי ה"ה הם קבוצה מורכבת: חלקם רחוקים מאוד מעולם העבודה וזקוקים לסיוע רב כדי להתקרב אליו; אחרים עבדו או עובדים במשרות חלקיות או מלאות בשכר נמוך - ב-2016 לכ-33% מהמשפחות המקבלות ה"ה היו הכנסות מעבודה בהיקף כלשהו (והן קיבלו למעשה גמלת ה"ה חלקית - השלמת הכנסה). שיעור מקבלי ה"ה העובדים עלה בשנים האחרונות בזכות הפעילות של ש"ת ושל גופים אחרים ובשל תהליכים כלכליים רחבים יותר. הרוב המוחלט של המשפחות המקבלות ה"ה ועובדות, משתכרות עד 3,000 ש"ח לחודש לתא משפחתי95 . בהתאם לכלליםבט"ל פוטר את מקצת העובדים מלהתייצב בש"ת, ואת חלק מהאחרים פוטר ש"ת באופן זמני מהתייצבות בכפוף לתבחינים שקבע. למרות חשיבותה של ההשתתפות במעגל העבודה, עבודה בהיקף משרה חלקי ובשכר בסיסי תוך הישענות על קצבאות - אינה מחלצת מעוני. מחקרים מראים שללא התערבות שמטרתה קידום ושיפור בתעסוקה - אנשים נותרים עניים96 . אחת המטרות העיקריות של שילוב מקבלי ה"ה במעגל העבודה היא הוצאתם ממעגל הקצבאות. מטבע הדברים, למקבלי ה"ה העובדים יש מסוגלות תעסוקתית, כך שיש בהם המסוגלים, בעזרה מתאימה, להרחיב את היקף עבודתם או להתקדם לעבודות איכותיות יותר. בהקשר זה המליצה ועדת אקשטיין לעודד השמות איכותיות, ובט"ל המליץ לתמרץ פקידים להשים מקבלי ה"ה בעבודות איכותיות הנמדדות בין היתר בשכר גבוה יותר97 . יש גם מקבלי ה"ה עובדים החוששים להרחיב את היקף עבודתם כדי שלא לאבד את ההטבות הנלוות לגמלה (ראו לעיל בפרק "תמריץ שלילי ליציאה לעבודה"). . .95 המוסד לביטוחלאומי, דוח שנתי 2016 , פרק3 , לוחות5-4 . 96 התמדה וקידום בתכניות תעסוקה: מודלים וניסיון מהעולם - סקירת ספרות , ראו ה"ש 93 'לעיל, עמ6 . לכן יש תכניות לקידום כלכלי-תעסוקתי הכוללות רכיב של קידום תעסוקתי, למשל התכנית "אשת חיל" של משרד הרווחה. 97 דוח ועדת אקשטיין, עמ' 14 ,; המוסד לביטוח לאומיעמדת הביטוח הלאומי (2013 ), ראו ה"ש 94 'לעיל, עמ5 . בשל מאפייני האוכלוסייה בה"ה, כדי לשלב מקבל ה"ה במשרה בשכר גבוה מהמינימום יש צורך בכלים נוספים, למשל הכשרה מקצועית. על הבעיות שבהכשרות המקצועיות ראו לעיל בפרק "אי-התאמה של ההכשרות המקצועיות המוצעות למקבלי ה"ה". משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1037 .בביקורת עלה כי בידי ש"ת מידע על מקבלי ה"ה העובדים - הן מידע שהוא עצמו אוסף והן מידע שהוא מקבל מבט"ל בממשק נתונים שהוקם בשנים האחרונות, ולכן לכאורה הוא יכול לאתר קבוצה זאת, ל מפות אותה ולפעול בקרבה. לפיכך אפשר היה לצפות שש"ת יסייע להם לרכוש כלים תומכי תעסוקה, ובכלל זה הכשרות מקצועיות, קורסים בעברית תעסוקתית והשלמת השכלה כדי לשלבם בתעסוקה איכותית יותר ולשחררם מהתלות בגמלה. למרות זאת, פעולתו בנושא היא חלקית: ב-2015 עדכן ש"ת את נהליו והנחה את פקידיו לפעול לכך שתובע ה"ה יעבוד בהיקף משרה רחב ככל האפשר ולהציע לו משרה מוגדלת או נוספת. מהלך זה הוביל להרחבה מסוימת של ה יקף משרתם של חלק מתובעי ה"ה העובדים במשרות חלקיות. אך ש"ת כמעט שאינו מסייע להם ברכישת כלים תומכי תעסוקה. יתרה מכך, מנתוני ש"ת עולה כי רוב מקבלי ה"ה העובדים פטורים מהתייצב ות בקביעות בלשכה, ושיעור הפטורים הולך וגדל משנה לשנה. לפיכך מקבלי ה"ה שעובדים כמעט שאינם פוגשים את פקידי ש"ת למעט בעת חידוש הפטור (אחת לחצי שנה עד שנה). ש"ת גם לא הציב יעדים בנושא ואינו מציע לפקידיו תמריץ בעבור פעולות לקידום תעסוקתי למקבלי ה"ה עובדים. כמו כן, אין הוא מפעיל כל תכנית בנושא זה. משרד מבקר המדינה מעיר לש"ת כי גם אם סביר שיש להכניס אדם שהיה מחוץ לשוק העבודה שנים רבות למשרה חלקית תחילה, יש לוודא שמצב זה לא יתקבע. על ש"ת להציע כלים תומכי תעסוקה לאלו שמתאימים מקרב מקבלי ה"ה שעובדים כדי לקדמם מקצועית, להרחיב את היקף המשרה שלהם ואת משכורתם ולייצבם בשוק התעסוקה, כדי לשחררם מהתלות בגמלה. . .מהאמור לעיל עולה, כי בקרב תובעי ה"ה קיימות כמה תת-קבוצות גדולות שהן בעלות מסוגלות תעסוקתית גבוהה יותר: חלק מבני ה -50 ;ויותר אנשים המשתלבים בתעסוקה ונפלטים ממנה לחילופין; ואנשים המועסקים במשרות חלקיות. ואולם, ש"ת פועל בנושא זה באו פן חלקי בלבד ולא פיתח תכניות או נוהלי עבודה המותאמים לתת-קבוצות אלה. בתגובתו מדצמבר 2017 מסר ש"ת בעניין זה כי הוא אינו יכול לספק את כל השירותים הנדרשים ולהרחיב את פעילותו כנדרש במסגרת המוגבלת של המשאבים העומדים לרשותו כיום. אגף התקציבים ציין בתשובתו, כי שילובן של אוכלוסיות מעוטות השתתפות בתעסוקה, ובייחוד במשרה מלאה, עתיד להפחית את תחולת העוני בקרבן בשיעורים ניכרים. 1038 |דוח שנתי 68ג . .על שירות התעסוקה .בשיתוף אגף .התקציבים לבחון את .האפשרות לתת טיפול .שיטתי, מקיף ומותאם .לבני תת-קבוצות שהן .בעלות מסוגלות .תעסוקתית גבוהה .יותר, טיפול שיוכל .לתרום לשילובם .בתעסוקה או .להרחבת היקף .העסקתם . על ש"ת בשיתוף אגף התקציבים לבחון את האפשרות לתת טיפול שיטתי, מקיף ומותאם לבני קבוצות אלה שיוכל לתרום לשילובם בתעסוקה או להרחבת היקף העסקתם של מי שכבר עובדים, כדי לשחררם מהתלות בקצבאות. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1039 .אי-מיצוי הזכות לגמלת ה"ה .מחקרים שנעשו במדינות רווחה בעולם העלו בעיה חמורה של אי-מיצוי זכויות במגוון תחומים, בין השאר בתחום הבטחת הכנסה, וגם ועדת אלאלוף עמדה בהרחבה על הבעיה של אי-מיצוי בפועל של קצבאות. זאת - בשל חסמים כגון אי-הכרה של הזכויות ושל תנאי הזכאות והליך התביעה, אי-ידיעת השפה, מורכבות בירוקרטית של התהליך היוצרת תחושת ניכור ומחייבת השקעת זמן ומשאבים וחוסר התאמה של התהליך למאפייניהן הייחודיים של המשפחות החיות בעוני. רבים מבני השכבות החלשות אינם ממצים את זכויותיהם, אף על פי שהם זקוקים להם יותר מאחרים. לתופעה של אי -מיצוי הזכות לגמלה יש תוצאות חמורות: אי-המיצוי מפחית את הסיכוי שתכנית ה"ה תשיג את המטרה שלשמה עוצבה - הקלה על עוני ועידוד ההשתלבות בשוק העבודה; מחריף תופעות של אי-שוויון; פוגע ביכולת התכנון לעתיד. לכן המליצה ועדת אלאלוף לשפר את מיצוי הזכויות על ידי זי הוי של בעיות מערכתיות ותיקונן, פישוט תהליכים, התאמה תרבותית ומתן עזרה אישית ניכרת בהליך המיצוי98 . בהקשר זה כבר קבע בעבר מבקר המדינה: "על הרשות הציבורית חלה חובה לממש את הזכות ולתת אותה לזכאים לה, וכנאמן הציבור ראוי שהיא תספק לציבור לכל הפחות מידע על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה באופן מלא ושקוף... הדברים מקבלים משנה חשיבות בכל הנוגע לקצבאות קיום"99 . ככלל, טיפול שיטתי במיצוי זכויות מחייב שלושה שלבים עיקריים: בחינת היקף התופעה, זיהוי החסמים למיצוי הזכויות וגיבוש תכנית עבודה אופרטיבית להסרת החסמים למיצוי זכויות של הזכאים באופן סדור ולפי סדר עדיפויות. בשנת 2009 ערך מינהל המחקר בבט"ל הערכה ראשונית של שיעור המיצוי בגמלת ה"ה. משרד מבקר המדינה העלה בעבר100 כיעד 2014 לא ניתח בט"ל את הסיבות לשיעור הנמוך של מיצוי גמלת ה"ה, וה עיר לו על השיהוי הרב שאינו מאפשר לו לפעול למיצוי יזום של הגמלה כנדרש. באמצע שנת 2017 סיים בט"ל להעריך את שיעור מיצוי הגמלה ואת הסיבות לאי-המיצוי. ממחקרו של בט"ל עולה כי יש קבוצה גדולה מאוד - לפחות כ - 80,000 משפחות- שהיו זכאיות לכאורה לגמלת הבטחת הכנסה או להשלמת . .98 ,"ג'וני גל, "על החשיבות של מיצוי זכויותביטחון סוציאלי 73 (2007 '), עמ5 ; V. Hernanz, F. Malherbert & M. Pellizarri, Take -up of Welfare Benefits in OECD Countries, A Review of the Evidence , Paris (2004) ; דוח ועדת אלאלוף, חלק 1 ', עמ6-5 ; חלק2 ', עמ 64-58. 99 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ), בפרק "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", עמ' 3. 100 שם, עמ' 17. 1040 |דוח שנתי 68ג .הכנסה ולא מיצו את זכותם זו. למעשה, רק כ-64% מהזכאים לכאורה מיצו את זכותם לגמלה101. ככל הנראה, רבות מהמשפחות שאינן ממצות את זכותן הן משפחות עם הכנסות כלשהן שהיו זכאיות לכאורה להשלמת הכנסה (גמלת ה"ה חלקית), אך הן עדיין משפחות עניות מאוד, והגמלה (וההטבות הנלוות לה) יכלו להקל על עונין ואף להביאן לטיפול תומך. מהמחקר של בט"ל עולה עוד כי סיבה מובילה לאי -מיצוי היא היעדר מודעות לכך שגם משפחה עם הכנסה נמוכה יכולה להיות זכאית לגמלה. בביקורת עלה כי עד מועד סיומה לא פעל בט"ל לטיפול שיטתי במיצוי הזכות לגמלת ה"ה. מלבד הבחינה של היקף התופעה וסיבותיה, הוא עדיין לא גיבש תכנית עבודה אופרטיבית להסרת החסמים למיצוי הזכות, ובפועל - למעט מיצוי הזכות לגמלה בקרב קבוצות קטנות, למשל נשים חד-הוריות , אין הוא פועל באופן יזום לאתר את הזכאים לגמלת ה"ה ולפעול בקרבם. אמנם, בסוף יוני 2017 הציג אגף ה"ה בבט"ל לפני מינהלת בט"ל תכנית לצמצום אי-המיצוי של הזכות לה"ה, אך בתכנית יש הצעות בלבד, ואין בה לוחות זמנים לביצוע, יעדים ומדדים. יצוין כי נושא מיצוי הזכות לקבלת ה"ה נמצא בתכנית העבודה של מינהל תמ"מ (תקשוב ומערכות מידע) בבט"ל לשנת 2018 , אך כעת מתוכנן רק השלב הראשון והבסיסי ביותר - שליפת נתונים. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא עדכן את מכתבי הדחייה והפסקת הזכאות בגמלאות השונות כך שתצוין בהם האפשרות לבדוק זכאות לגמלת ה"ה; והוא פועל לפישוט הביורוקרטיה למי שכבר הגיש תביעת ה"ה והיא לא מוצתה. עוד ציין בט"ל כי לאחר שישלים מינהל תמ"מ את שליפות הנתונים יקבע אגף הבטחת הכנסה את דרכי הפעולה למיצוי הזכות לקבל ה"ה, והדבר נמצא בתכנית העבודה שלו ל-2018. . .101 ,ראו המוסד לביטוח לאומידוח שנתי 2016 , פרק1 , לוח1 . יש להדגיש שגמלת ה"ה היא קצבת קיום, ולכן אי-אפשר לתבוע אותה רטרו אקטיבית. כמו כן, במחקר נעשתה הסקה סטטיסטית על סמך מדגם ללא זיהוי אישי של משפחות זכאיות. לכן אי-אפשר לתת למשפחות את הגמלה על תקופות עבר בעקבות המחקר. עוד יש לציין שאי -אפשר לבחון במחקר אם משפחה הייתה עומדת במבחן התעסוקה בלשכת ש"ת. ייתכן שכמה מהן גם היו נדחות במבחן ההכנסה בשל הצורך להגיש מסמכים המאמתים את הנתונים שנמצאו. למרות זאת אפשר להסיק מהמחקר על סדרי הגודל של אי-מיצוי הגמלה. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1041 . מתשובת בט"ל עולה כי טרם גובשו דרכי הפעולה לגבי מיצוי הזכות לקבל ה"ה - על בט"ל לגבש בהקדם תכנית עבודה אופרטיבית ומקיפה להסרת החסמים למיצוי הזכות לגמלת ה"ה, תוך קביעת לוחות זמנים לביצועה ולהוציאה לפועל. זאת, נוכח עוניה ונזקקותה של קבוצה כה גדולה בקרב שכבות האוכלוסייה החלשות שלכאורה אינן ממצות את זכותן לגמלת ה"ה, ולפיכך אינן יכולות לשפר את מצבן הכלכלי, וגם נמנעת מהן עזרה של רשויות המדינה בתכניות לשילובם בתעסוקה. 1042 |דוח שנתי 68ג .פגיעה בקיומו של הליך הוגן טרם הפסקת הגמלה .הפסקת תשלום גמלת ה"ה פוגעת קשות במקבלי הגמלה המשתייכים רובם ככולם לאוכלוסייה חלשה; לעתים היא יכולה להביא את האדם לסחרור כלכלי כאשר נשלל ממנו באחת מקור ההכנסה היחיד שלו, קטן ככל שיהיה, שעליו התבסס לקיומו ולקיום משפחתו. לפיכך מוטלת חובה מוגברת על רשויות המדינה לקיים את חובתן למתן הליך הוגן (זכות הנגזרת מחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו 102 ) באופן מלא, ובפרט לעמוד על זכות הטיעון (חובת הרשות לשמוע את הנפגע בטרם תקבל החלטה בעניינו) ועל הזכות לייצוג (משפטי או אחר). מבקר המדינה כבר עמד על כך ש"את הזכות לשימוע ראוי לפרש פירוש הפסקת [ רחב, להזהיר את המשתתף מבעוד מועד מפני תוצאת הרישום ולתת לו הזדמנות להשמיע את דבריו. גישה של רגישות וזהירות כלפי ]הגמלה המשתתפים ראוי שתגבר על גישה קפדנית של 'ייקוב הדין את ההר'"103 . שתיים מהסיבות העיקריות להפסקת הגמלה (הפסקת הזכאות) הן: סירובו של מקבל הבטחת הכנסה לעבודה שש"ת הפנה אותו אליה (להלן - סירוב) הגורר אחריו הפסקת זכאות במשך חודשיים; ואי-התייצבות בש"ת - הגוררת הפסקת זכאות לחודש. על פי נוהלי ש"ת פקיד ההשמה הרושם סירוב לתובע ה"ה חייב להודיע לאותו אדם על רישום הסירוב, להחתים אותו על טופס רישום הסירוב ולהסביר לו את משמעות הרישום ואת תוצאותיו. כמו כן, על הפקיד ליידע אותו על הזכות לערור לפני ועדת ערר על רישום הסירוב בתוך שבעה ימים מהיום שנודע לו על רישום הסירוב. אפשר לקיים בירור לפני מנהל הלשכה לפני שמוגש ערר. מנהל הלשכה שומע את השגותיו של תובע ה"ה ואת נימוקיו של הפקיד המטפל ומשמיע את החלטתו. גם במקרה של אי-התייצבות זכאי תובע ה"ה להגיש ערר. 1. הרכב ועדת הערר הוא יו"ר ושני נציגי ציבור, וזאת כדי לאפשר להרכב רחב לשמוע את טיעוני המערער לפני שמפסיקים את גמלת הקיום שלו. יו"ר ועדת הערר הוא עו"ד שנבחר במכרז של ש"ת, ושכרו משולם על ידו. אפשר לקיים דיון ללא חברי ועדה אם היו"ר נוכח ואם התקבלה לכך הסכמת בעל הדין. . .102 ראוכבוד האדם - הזכות החוקתית ובנותיה, ראו ה"ש 25 'לעיל, כרך ב', עמ 873-872 ,876. 103 ,מבקר המדינההיבטים אחדים של תכנית מהל"ב ( "תכנית ויסקונסין") (2007 '), עמ14. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1043 .מנתוני הלשכה המשפטית של ש"ת עולה כי מ -243 ועדות ערר שהתכנסו בשנת 2016, כ-66% מהוועדות היו בהרכב חסר, כלומר עם נציג ציבור אחד או בלי אף נציג ציבור. מכאן שהדיון ברוב הוועדות התקיימו בהרכב חסר, ללא איזון נדרש של נציגי ציבור. בשנת 2016 נרשמו לתובעי ה"ה 10,326 סירובים והוגשו 2,951 עררים בגין סירובים ואי-התייצבות, מהם התקבלו 168 עררים ונדחו 1,412104. משרד מבקר המדינה עמד בדוחות שונים (כולל בנוגע לתאגידים סטטוטוריים) גם על הצורך להגביל את משך ההתקשרות עם עובדים חיצוניים המשמשים שומרי סף, וזאת כדי להבטיח היעדר תלות בגורם המממן את שכרם105 . קל וחומר בוועדות הערר בעניין ה"ה מפני ששמורה להן הסמכות לשלול קבלת גמלה שהיא רשת הביטחון האחרונה שהמדינה מציעה לתובע ה"ה. נוהלי ש"ת אינם מגבילים את משך כהונת יו"ר הוועדה. יתר על כן, מנתוני הלשכה המשפטית עולה כי חמישה מעשרת יושבי הראש של ועדות הערר מכהנים בתפקידם יותר משש שנים, ובהם יושב ראש המכהן כ-17 שנה. יוצא אפוא כי לא זו בלבד שהדיון ברוב ועדות הערר מתקיים בהרכב חסר ולעתים רק מול יו"ר הוועדה - ששכרו משולם בידי ש"ת, ללא איזון נדרש של נציגי ציבור, אלא שחלק ניכר מיושבי ראש הוועדות מכהנים ללא ריענון במשך תקופות ארוכות. ספק אם מצב זה מבטיח את האובייקטיביות הנדרשת מוועדות הערר ואת אי-תלותן בש"ת לשם קיומו של הליך הוגן. לנוכח החובה המוגברת של רשויות המדינה לקיים הליך הוגן, על ש"ת לאייש לאלתר את ועדות הערר בנציגי ציבור ולבחון את האפשרות להגביל את תקופת כהונתם של יושבי ראש ועדות הערר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר ש"ת כי החל בחודש נובמבר 2017 .כל ועדות הערר מתקיימות בהרכב מלא 2. ועדת ערר היא ועדה בעלת סמכויות מעין שיפוטיות (טריבונל מעין שיפוטי)106, שבה ניתנת לעורר זכות טיעון, ומחובתה של הוועדה לפעול ללא משוא פנים. הלשכה המשפטית של ש"ת בוחנת תיקי עררים מדי רבעון. דוחותיה מלמדים על ליקויים בהתנהלותן של ועדות הערר, למשל: אי -התייחסות לטענות רפואיות של העוררת, חוסר התייחסות לאי -ידיעתה של העוררת שנקבע לה ריאיון עם מעסיק, היעדר נימוקי הוועדה בפרוטוקולים בנוגע . .104 .שאר העררים טרם נידונו או נמחקו 105 ,מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016 ), בפרק "ליקויים בתפקוד מועצת המוסד לבטיחות ולגיהות ומינהלתו", עמ' 1044. 106 'נוהל ש"ת מס 30.24.01 ( ""עבודת ועדות ערר 3.1.2017 '), ס2.1. 1044 |דוח שנתי 68ג .לקבלת טענות הלשכה ולא טענות העורר, חוסר אזכור בפרוטוקולים של טענות העוררים בנושאים כמו מרחק מקום העבודה, סיבות רפואיות, נסיבות משפחתיות, טענות טכניות להיעדרות, אי -קבלת הפניה לעבודה, הבדלים בולטים בין הגרסה של מתאם ההשמה לגרסה המתועדת בהפניה, ואי-בהירות בנוגע לסיבות לכ ך שההליך הגיע לוועדה אף על פי שהתנאים אפשרו לשנות את ההחלטה בערכאה של מנהל הלשכה. הליקויים בהתנהלות הוועדות עולים גם מערעורים שהוגשו לבתי דין על דחיות בוועדות הערר. למשל, לעתים תיקים מוחזרים לש"ת להמשך טיפול ללא החלטה של בית הדין (לדוגמה - כאשר נמצא כי הוו עדה לא נימקה את החלטתה). אחד העוגנים המרכזיים של הליך הוגן הוא הזכות לייצוג נאות של העורר, בפרט לפני שנשללת גמלת ה"ה מאוכלוסיות חלשות שלעתים אינן שולטות בעברית או שיש להן השכלה מועטה, והן מתקשות להעלות בעצמן את טענותיהן באופן מיטבי. מאחר שחוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1992 , מאפשר סיוע משפטי רק בערעורים על החלטות של ועדות ערר בבתי משפט, נאלץ העורר להתמודד בעצמו עם ש"ת בוועדת הערר. עוד ב-2007 ציין מבקר המדינה: "על המדינה להקל ככל האפשר על המשתתפים את משום שככלל הם דלי אמצעים ואין ]במנגנון ועדת הערר [ השימוש בו ביכולתם לייצג את עצמם כראוי או להרשות לעצמם לשכור שירותי עורכי דין"107 . משרד המשפטים מסר אז בתשובתו לדוח בדצמבר 2006 כי הוא "רואה בייצוג המשתתפים בוועדות ערר אמצעי חשוב לשמירה על זכויותיהם". למרות זאת נדחו הפתרונות שהציע. כמו כן נבחן תיקון חקיקה שיאפשר מתן סיוע בידי לשכות הסיוע המשפטי, אך בחינת הנושא עדיין לא הסתיימה באותו זמן. מבקר המדינה ציין עוד ב -2007 : "הסתמכות על ארגונים חברתיים אינה פתרון מספק לבעיית ייצוגם של המשתתפים בוועדות ערר. הדאגה לייצוגם מוטלת בראש ובראשונה על המדינה. יש לראות בחומרה את העובדה שעד מועד כתיבת דוח זה טרם נמצא פתרון הולם לסוגיה"108 . בביקורת נמצא כי במשך יותר מעשור לא הסדירו משרד המשפטים וש"ת את הסוגיה של ייצוג משפטי הולם לעוררים בוועדות הערר. גם במועד של סיום ביקורת זו, העוררים אינם זוכים לייצוג של הלשכה לסיוע משפטי בוועדות הערר. . .107 ,מבקר המדינההיבטים אחדים של תכנית מהל"ב ("תכנית ויסקונסין") (2007 '), עמ44. 108 שם. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1045 . .צבר הממצאים בעניין .ועדות הערר מעורר .ספק אם נוכח אופן .התנהלותן של .הוועדות ואי-ייצוג .העוררים אכן מוענקת .למקבל הגמלה .הזדמנות ראויה להגן .על עצמו לפני .שנשללת ממנו קצבת .הקיום . צבר המ מצאים בעניין ועדות הערר, ובכללם העובדה שמרבית הדיונים התקיימו בהרכב חסר ולעתים רק לפני יו"ר הוועדה ששכרו משולם בידי ש"ת, ומשך כהונתו בתפקיד אינו מוגבל - מעוררים ספק אם נוכח אופן התנהלותן של הוועדות ואי -ייצוג העוררים, אכן מוענקת למקבל הגמלה הזדמנות ראויה להגן על עצמו לפני שנשללת ממנו קצבת הקיום. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2018 מסר משרד המשפטים כי הם מצטרפים לאמור בדוח הביקורת לעניין מאפייניה וחשיבותה של גמלת ה"ה. שלילתה מהווה נקודה מכרעת עבור האדם שמקבלה ובני משפחתו, ומשפיעה על יכולתו להמשיך ולתפקד כאדם. על כן, שלילת הגמלה צריכה לה יעשות בזהירות מרבית, ובהליך הוגן, מנומק ומוסבר המאפשר לכל אדם להשמיע את טענותיו באופן מיטבי, בכתב ובעל פה, תוך שמירת כל זכויותיו המהותיות והדיוניות. עם זאת, תיקון החקיקה שיאפשר סיוע משפטי הוא עניין של מדיניות המחייב הקצאת משאבים מתאימים (עלות המוערכת ע"י הסיוע המשפטי ואגף התקציבים של משרד המשפטים ביותר מ שבעה מיליון ש"ח בשנה). אי לכך מדיניות המשרד לאור שיקולי התקציב וסדרי העדיפויות היא שלא לקדם תיקון זה ללא הסדרת המקור התקציבי לכך. ועדות הערר צריכות להיות עצמאיות ובלתי תלויות ולהתנהל באופן מידתי ומאוזן ולאפשר לעורר י יצוג נאות. על ההליך להתקיים בנוכחות נציגי ציבור וההחלטה לדחות ערר חייבת להיות מנומקת. חוסנה של חברה נמדד ביחסה לחלשים ביותר שבה. על כן, על ש"ת לפעול לצמצום הליקויים בהתנהלות לשכות התעסוקה וועדות הערר כדי למנוע ככל האפשר שלילת גמלה וסירוב עקב סיבות לא מוצדקות. לנוכח חובתן המוגברת של רשויות המדינה לקיים הליך הוגן, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים על כך שטרם מצא פתרון ומקור תקציבי לסוגיית הייצוג הנאות בכל הנוגע לשלילתה של הגמלה שמטרתה לממש את קיומו המינימלי של כל אדם בכבוד. 1046 |דוח שנתי 68ג .חוסר יעילות והכבדה בירוקרטית בהליך אישורי אי-התייצבות .ש"ת מעביר לבט"ל מדי חודש "מפת התייצבות חודשית" בעבור כל תובע ה"ה שחייב להתייצב בלשכת ש"ת, ובה מפורטות התייצבויותיו. תובע ה"ה שלא עלה בידו להתייצב בלשכת התעסוקה או בעבודה שאליה הפנה אותו ש"ת במועד המיועד לו, מסתכן באיבוד הגמלה לאותו חודש כולו, אלא אם כן יביא אישור לאי-התייצבותו ( אישורים בגין מחלה, הריון, מילואים או אבל), ואז תתוקן לו "מפת ההתייצבות החודשית". כיום נדרש תובע ה"ה להציג אישור זה בסניף בט"ל, אף על פי שאי-ההתייצבות נוגעת לש"ת, ושעליו להמשיך להתייצב בש"ת גם בשבוע או בחודש העוקב. לפי נתוני בט"ל, כמעט בעשירית ממפות ההתייצבות החודשיות שבחן בט"ל בשנת 2016 היו אי-התייצבויות שבעניינן הגיש תובע ה"ה מסמכים לבט"ל. יצוין כי תובעי דמי אבטלה מגישים אישורי אי- התייצבות בש"ת. הנזק העיקרי מפיצול הטיפול באישורי אי-התייצבות הוא שאין גורם אחד שיש לו תמונה כוללת על מצבו והתנהלותו של מקבל ה"ה - מתאם ההשמה בש"ת אינו יודע מהי הסיבה לאי-ההתייצב ות אצלו (או בעבודה שהופנה אליה), ואינו יכול לטפל בו בהתאם. למשל, ייתכן שאדם אינו מתייצב בקביעות ביום מסוים, ואף על פי שמתאם ההשמה היה יכול להחליף את יום ההתייצבות, אין הוא עושה זאת. נוסף על כך, מבקר המדינה כבר עמד בעבר על החשיבות של הקלת הנטל הבירוקרטי על האזרח בכלל, ועל האזרח החלש בפרט, וגם בט"ל ציין כי יש מקום לפשט את ההליכים הבירוקרטיים שלו 109. מומחים מחזקים זאת בטענה שהכבדה בירוקרטית היא אחד החסמים למיצוי זכויות, ויש בה משום הקפדת יתר ושימוש מופרז ולא מידתי בכללי המשפט המינהלי110 . במקרים מסוימים יש בהכבדה הבירוקרטית גם כדי להטיל עומס מיותר על המערכת. ואולם, השיטה הנוהגת לטיפול באישורי אי-התייצבות , מחייבת אדם להתייצב הן בלשכת ש"ת הן בסניף בט"ל באותו חודש. לעתים שני המקומות מרוחקים זה מזה, והנסיעה ביניהם כרוכה בהוצאות ובמעמסה בעיקר כשמדובר בתובעי ה"ה שיש להם מוגבלות. למשל - בעיר נצרת סניף בט"ל ולשכת ש"ת מרוחקים זה מזה ונדרשות כ-35 דקות הליכה או נסיעה בשני אוטובוסים כדי להגיע ממקום למקום. חובה זו עלולה גם להגביר את הבלבול ואת הניכור מההליך. למשל, אדם שלא התייצב כנדרש בש"ת ולא הביא אישור על כך לבט"ל, יקבל מכתב מבט"ל על הפסקת הגמלה, ובמכתב יופנה דווקא לש"ת להגשת ערר על רישום אי-התייצבות. . .109 ,מבקר המדינה דוח שנתי 62 (2012 ), בפרק "הטיפול בצמצום הנטל הביורוקרטי בשירות הציבורי"; המוסד לביטוח לאומי, קווי מדיניות (2017 ), ראו ה"ש71 'לעיל, עמ26 .והלאה 110 דוח ועדת אלאלוף, חלק 2 ', עמ 64-59 , וכן נספח1 ,לדוח: איל פלגדיני ההליך ההוגן , חלק 2 ', עמ79. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1047 .נמצא כי בט"ל וש"ת יודעים זה מכבר שהבירוקרטיה מכבידה על המבוטחים ועל מערכת בט"ל: הנושא עלה בפגישות עבודה של מנכ"לי הגופים בשנים 2016 -2015 ,והם החליטו לקיים פגישה בנושא עם אגף התקציבים במשרד האוצר. במשך כמה שנים אף בוצע פיילוט בלשכת ש"ת בסכנין - תובעי ה"ה שם הגישו אישורי אי-התייצבות בלשכת התעסוקה ולא בבט"ל. למרות זאת - עד מועד סיום הביקורת לא קודם הנושא כלפי אגף התקציבים, הפיילוט בסכנין הסתיים בלי שהופקו ממנו לקחים והוסקו מסקנות, וממילא טרם תוקן נושא מתן אישורי אי-ההתייצבות. בט"ל מסר בתשובתו כי תפקיד ש"ת לבצע מבחן תעסוקה הכולל גם טיפול בימי היעדרות, כפי שנהוג בטיפול בתובעי דמי אבטלה. ההסדר הנוכחי אינו יעיל ויש בו הכבדה בירוקרטית מיותרת על תובעי ה"ה. לטענת בט"ל לא צלחו ניסיונותיו להידבר עם ש"ת בנושא זה, וש"ת מסרב לטפל באישורים על אי- התייצבות לתובעי ה"ה. על בט"ל וש"ת לבחון במשותף מודל מיטבי לפישוט ההליך הבירוקרטי שיהיה יעיל למערכת וידידותי למקבל הגמלה, וליישמו בהקדם. אם לא ימצאו הגופים בהקדם פתרון למחלוקת ביניהם, עליהם לפנות בעניין לשר העבודה והרווחה הממונה על שניהם111. . .111 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 61ב (2011 ), בפרק "הטיפול במחלוקות בין -משרדיות מתמשכות". 1048 |דוח שנתי 68ג . .מבחן התעסוקה .במתכונתו הנוכחית .אינו בוחן בצורה .אפקטיבית את יכולתו .של אדם לעבוד. לשם .כך דרוש תהליך עומק .של אבחון, ליווי .וטיפול לשילוב .בתעסוקה המותאם .אישית לאדם - "מבחן .תעסוקה אפקטיבי" . היעדר מדיניות ממשלתית כוללת לטיפול במקבלי ה"ה .1. היעדר "מבחן תעסוקה אפקטיבי" וראייה מתכללת: גמלת ה"ה נועדה לסייע למי שאינו מסוגל לפרנס את עצמו. לפיכך, כדי לקבל את הגמלה נדרשים רוב התובעים לה וכיח שעשו ככל יכולתם כדי לעבוד ("מבחן תעסוקה"). עמידה בתנאי המבחן עיקרה התייצבות בלשכת התעסוקה וקבלת הפניות לעבודה, ואולם אין בכוחה של ההפניה לעבודה עצמה כדי לענות על השאלה אם תובע הגמלה מסוגל לפרנס את עצמו. ולכן מבחן התעסוקה במתכונתו הנוכחית אינו בוחן בצורה אפקטיבית את יכולתו של אדם לעבוד. לשם כך דרוש תהליך עומק של אבחון, ליווי וטיפול לשילוב בתעסוקה המותאם אישית לאדם. תהליך כזה יאפשר לאבחן ולזהות במדויק: (א) את אלו שיהיו מסוגלים בסיוע תמיכה ראויה, להשתלב בתעסוקה, ולהם יש לסייע בהשמות איכותיות ובליווי עד התייצבות ם בעבודה (ראו לעיל); ומצד שני - (ב) את אלו שאינם מסוגלים לפרנס את עצמם אף אם הם מנסים בכנות לעשות זאת 112. בט"ל, ועדת אלאלוף וגורמים אחרים המליצו שבט"ל, ש"ת ומשרד העבודה והרווחה ישתפו פעולה בביצוע של תהליך עומק כזה כ"מבחן תעסוקה אפקטיבי"113 . כדי שתהליך עומק כזה יקדם את מקבלי ה"ה בתעסוקה ויצמצם את תלותם בקצבאות, חשוב לתכלל את מערך הטיפול, התכניות התעסוקתיות והשיקומיות וכלי הסרת החסמים שמציעה המדינה. (א) בצד המענים: יש למנות גורם אחד - מינהלת או ועדה בין -משרדית - לתכלול התכנון של המענים המוצעים וביצועם, ובכלל זה לבחון לעומק את החסמים של מקבלי ה"ה ואת צורכיהם , לתכנן מה יינתן לכל אוכלוסייה ובאיזה היקף , למנוע כפילויות, לתאם בין התכניות המוצעות ולוודא שרק תכניות אפקטיביות יקודמו114 . במסגרת זו יש גם לבחון אם מערכי ההכשרות המקצועיות, קורסי השלמת ההשכלה והעברית התעסוקתית והתכניות לשיקום מקצועי לאנשים עם מוגבלות מתאימים לצרכים של מקבלי ה"ה ולהיקפיהם. . .112 דוגמאות: אדם עם הפרעות התנהגות בלתי מאובחנות שאינן מגיעות לכדי נכות מוכרת אך מפריעות לו במידה כזאת שגם באמצעות עזרה ניכרת אין הוא מצליח להתמיד בתעסוקה; אישה מבוגרת עם נטייה לא מטופלת לדיכאון שמקבלת גמלה שנים רבות, ועד כה כשלו כל הניסיונות לעזור לה; אדם מכור לסמים שנכשל בכל ניסיונותיו להיגמל ולהשתקם. 113 ,המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות (2017 ,) ראו ה"ש71 'לעיל, עמ19 ; דוח ועדת אלאלוף, חלק 1 ', עמ13 ,23 :"; גם בנק ישראל הדגיש שיש צורך ב"מבחן תעסוקה אפקטיביהרצאת נגידת בנק ישראל בכנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה ( 3.11.2014 '), עמ7 , וכמותו משרד הכלכלה: משרד הכלכלה, עיקרי התקציב לשנים 2014 -2013 ', עמ133. 114 כפי שהעיר מבקר המדינה בעבר, אחת הדרכים להתמודד עם בעיות מורכבות שהטיפול בהן דורש ראייה תקציבית וארגונית רחבת היקף וארוכת טווח ושילוב כוחות של גורמים רבים, היא קביעת תכנית בין-משרדית רב -שנתית על בסיס ראייה מתכללת של הנושא. ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 64ג (2014 ,"), בפרק "פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה עמ' 148 . משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1049 . :(ב) בצד המשפחות שמקבלות ה"ה כל משפחה או פרט זקוקים לטיפול המותאם למאפייניהם ולחסמיהם, כדי שיוכלו להתייצב ולהתקדם. גם כאן יש למנות גורם אחד - מתאם טיפול - שיכיר את המשפחה או את הפרט ואת כל צורכיהם וזכאויותיהם ויציע להם תהליך טיפולי מקיף ומותאם אישית. הטיפול יכלול אבחון מעמיק ומענה אפקטיבי והוליסטי לחסמים העומדים בדרכ ם, תמיכה שוטפת, מיצוי זכויות ותמריצים להש תלבות בתעסוקה. טיפול מקיף ומ אוחד בחסמים יכול לאפשר למשפחות ולפרטים להתקדם בתהליכי ההכנה וההכשרה לקראת יציאה לעבודה. תכלול נכון יהפוך את התהליך המוצע למקבלי ה"ה למועיל ומקדם, וכן יהפוך את מבחן התעסוקה לאפקטיבי ממש. הפעילות הממשלתית בכל הנוגע לטיפול במקבלי ה"ה הייתה מצומצמת; החל בשנת 2005 עשתה המדינה ניסיון לשלב את אוכלוסיית מקבלי ה"ה במעגל העבודה באמצעות תכנית פיילוט מצומצמת וחיצונית לש"ת - "תכנית מהל"ב" שהופסקה בשנת 2010115. "תכנית "מעגלי תעסוקה שמפעיל ש"ת מאז 2014 (בשילוב "תנופה" בשיתוף משרד העבודה והרווחה), אמנם עשויה להיות חלק מ"מבחן תעסוקה אפקטיבי" מפני שהיא כוללת אבחון, ליווי וטיפול מאוחד ואפקטיבי בכמה מהחסמים של מקבלי ה"ה, ואף הביאה לירידה עקבית במספר תובעי ה"ה. ואולם, כמוצג לעיל, תכניות אלה אינן מתכללות את כלל המענים והטיפול הממשלתי, ואף לא מתקרבות היום לפריסה כוללת ולהיקפים המאפשרים לבצע מבחן זה לכל מקבלי ה"ה כנדרש. כמו כן אין זה מובטח שתכניות אלו ימשיכו לפעול אחרי שנת 2018 , ויש חסמים שאינם מטופלים אף בתכניות האמורות (למשל מיעוט השכלה והכשרה). . .115 ,"תכנית ויסקונסין" שבגלגולה השני נקראה "אורות לתעסוקה". ראו מבקר המדינה היבטים אחדים של תכנית מהל"ב ("תכנית ויסקונסין") (2007 ). תכנית זו פעלה כפיילוט מצומצם שאמור היה להיות חלק מרפורמה להשמת מקבלי ה"ה בעבודה, וכללה הקמה של מינהלת בין - משרדית לתיאום הפעלתה ובנייה של תכנית מותאמת אישית לכל משתתף במודל של "תחנת שירות אחת" ( One Stop Shop ), ובכלל זה מתן כלים להסרת חסמים לתעסוקה. לתכנית קמו מתנגדים רבים, והיא הופסקה סופית בשנת 2010. ניסיונות לחדש את פעילותה נכשלו בכנסת. 1050 |דוח שנתי 68ג . .אין גורם שמתכלל .את כלל המענים .המוצעים - לא ברמת .התכניות ואף לא .ברמת הפרט, וכך אין .למקבל הגמלה .כתובת אחת לקבלת .טיפול מותאם לקראת .שילוב בתעסוקה . ואכן, בביקורת עלה שאף על פי שמגוון גורמים המליצו ליישם תכנית ארצית מתואמת לטיפול בחסמי ת עסוקה למקבלי ה"ה116 - המדינה לא קיבלה על עצמה לקבוע מדיניות כוללת, לבצע אותה ולתרגם אותה לתכנית מתואמת אחת. גופים רבים מציעים באופן עצמאי תכניות ומענים המתאימים למקבלי ה"ה. כל גוף פועל על פי אילוצים וסדרי עדיפויות משלו, אך לא בהכרח על פי צורכיהם של מקבלי ה"ה. לפיכך, הטיפול מתבצע במקטעים שונים ובלתי מתואמים, יש חסמים שכמעט אינם מטופלים כלל, ומרבית מקבלי ה"ה אינם מקבלים כלים תעסוקתיים מלבד התייצבות בלשכת התעסוקה. אין גורם שמתכלל את כלל המענים המוצעים - לא ברמת התכניות ואף לא ברמת הפרט, וכך אין למקבל הגמלה כתובת אחת לקבלת טיפול מותאם לקראת שילוב בתעסוקה . יוצא כי אף שמקבלי ה"ה הם קבוצה מרובת חסמים וענייה הזקוקה לסיוע רב כדי להשתלב בתעסוקה - המדינה מזניחה את הטיפול בחסמים העומדים בדרכם. במצב הנוכחי - למרות פריסתה של תכנית "מעגלי תעסוקה" - לא נראה שהמצב של רובם צפוי להשתפר בהרבה. בהיעדר "מבחן תעסוקה אפקטיבי" למרבית תובעי ה"ה, בט"ל וש"ת אינם יכולים לזהות את מקבלי ה"ה שיוכלו להשתלב בעבודה אם יקבלו תמיכה מתאימה. מנכ"ל משרד העבודה והרווחה מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי המשרד פעל לקידומם של מקבלי ה"ה ולשילובם בתעסוקה במשך כל השנים. הוא הוסיף כי "עם זאת, אין ספק שנדרשת עשייה משמעותית של כלל הגורמים הרלוונטיים במשרדי הממשלה כדי להסיר חסמים מבניים שעומדים בפני אנשים שמתקיימים מקצבאות ה"ה". היות ש שר העבודה והרווחה הוא הנושא באחריות המיניסטריאלית לשילובם של מקבלי ה"ה בשוק העבודה מתוקף אחריותו על משרד העבודה והרווחה, בט"ל וש"ת - עליו לפעול להקמת מנגנון מתכלל להסרת החסמים ולהבטחת קיומו של "מבחן תעסוקה אפקטיבי". 2. החייםבמציאות קבועה ומתמשכת של מצוקה ועוני קשה: ישראל מובילה בין מדינות ה- OECD בפערים בין עניים לעשירים, אךהשוואה בין- לאומית מלמדת שמידת ההתערבות הממשלתית לצמצום העוני ואי-השוויון בה היא נמוכה, וש תחולת העוני בה היא מהחמורות ביותר 117 . להערכת בט"ל, כחמישית ממקבלי ה"ה כיום משתייכים לקבוצה הנזקקת ביותר . .116 דוח ועדת אלאלוף, חלק 1 ', עמ13 , 29-28 . היעדרה של תכנית כוללת צוין גם בדוח שני על התקדמות ביישום המלצות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי ( OECD) (אוגוסט 2015 '), עמ3 . גם ועדת אקשטיין המליצה לתאם בין ש"ת לגופי תעסוקה אחרים וליישם תכנית ארצית לשילוב מקבלי ה"ה בתעסוקה, ראו דוח ועדת אקשטיין , עמ' 14 ,16 . על הפיצול והיעדר התיאום ונזקיו ראו גם: קינג, ראו ה"ש 36 'לעיל, עמ11. 117 ,המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות (2017 ), ראו ה"ש71 'לעיל, עמ4-3 ,9. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1051 .לגמלת ה"ה118 - .אלו שגם במאמצים רבים לא יוכלו להשתלב בתעסוקה למקצתם יש מגבלה גופנית או קשיים נפשיים או התנהגותיים ברמה שאינה מקנה זכאות לקצבת נכות , אך היא מגבילה אותם או מונעת מהם השתלבות בתעסוקה. חלקם אנשים שאינם עובדים כבר שנים רבות , אחרים מתקרבים לגיל פרישה, ויש כאלו שנאלצים להתמודד עם מחלות ובעיות אישיות . יש ביניהם דרי רחוב, מכורים לסמים ולאלכוהול ואנשים השקועים בחובות רבים. אצל רובם הגדול קיים שילוב של כמה חסמים שגורמים לכך שהם א ינם מצליחים להשתלב בתעסוקה, לא כל שכן בקביעות, גם אם יקבלו את כל התמיכה והטיפול לשם כך. אלו הם החלשים שבחלשים, שאצלם לא מדובר במצב זמני אלא במציאות חיים קבועה ומתמשכת של מצוקה ועוני קשה. זכותו של כל אדם לקיום מינימלי בכבוד היא חלק מהזכות לכבוד המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו 119 . עמד על כך בית המשפט העליון בקובעו: "זכותו של אדם לכבוד היא גם הזכות לנהוג את חייו הרגילים כבן אנוש בלא שתכריע אותו המצוקה ותביא אותו לכלל מחסור בלתי נסבל"120 . עוד נקבע כי לגמלת ה"ה מקום חשוב בהגנה על הזכות לקיום מינימלי בכבוד כיוון שהיא מחליפה הכנסה, ובהיע דר אמצעי אחר - אין לה תחליף121 . חוק הבטחת הכנסה נועד להבטיח מינימום מחיה למי שאין לו ולא יכולות להיות לו הכנסות משלו122 . לאור תכלית החוק, ראוי שהגמלה (כולל ההטבות הנלוות לה) הניתנת לאנשים המזוהים בוודאות רבה כמי שלא יוכלו להשתלב בתעסוקה או באפיק תומך אחר תאפשר להם מינימום קיום אנושי בכבוד, כך שלא יחיו בעוני מחפיר וקיצוני123 . ואולם, נכון למועד סיום הביקורת, גמלת ה"ה נמוכה מאוד מקו העוני. למשל - הגמלה נמוכה ביותר מ -60% למשפחות עם שני ילדים או יותר, ו שיעור הירידה בתחולת העוני של משפחות בזכות הגמלה של ה"ה הוא רק כ -15%124 . מתפקידה של המדינה לקבוע מהם תנאי הקיום המינימליים המתחייבים מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ולגזור מהם את מערך הרווחה125 . כיום אין הגדרה בדין להיקפו של "מינימום קיום בכבוד", אך מיטב המומחים העובדים בגופים ממשלתיים מצביעים על פער ניכר בין גובה גמלת ה"ה (גם כשמביאים בחשבון את ההטבות הנלוות) ובין הסכום הנחוץ לקיום . .118 נייר עמדה: הביטוח הלאומי- צמצום ממדי העוני והאי -שוויון , ראו ה"ש 87 'לעיל, עמ3. 119 ראו בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי , סה ( 1 )782 , 828-827 (2012 ;) כבוד האדם - הזכות החוקתית ובנותיה, ראו ה"ש 25 'לעיל, כרך ב', עמ571. 120 בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר , פ"ד ס(4 )464 (2005 ,) 'פס 16-15 .לפסק דינו של הנשיא ברק 121 בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, סה ( 1 )782 ,830( ג2012.) 122 ראו דברי ההסבר להצעת חוק הבטחת הכנסה, ה"ח1417 ', התש"ם, עמ2. 123 ראו עב"ל 94/03 עמוס- המוסד לביטוח לאומי (פורסם במאגר ממוחשב, 8.6.04 ); עב"ל 136/09 אלטורי קאיד - המוסד לביטוח לאומי (פורסם במאגר ממוחשב, 8.3.10 ) בעניין תכלית חוק הבטחת הכנסה. 124 הנתון נכון ל-2010 - ,המוסד לביטוח לאומיסקירה שנתית 2011 (2012 '), עמ66 , תרשים1. 125 בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, סה ( 1 )782 ,835 (2012.) 1052 |דוח שנתי 68ג .מינימלי בכבוד: (א) לדעת בט"ל גובה גמלת ה"ה הוא זעום ואינו מכבד126 , ו נמוכות במיוחד בהשוואה למינימום ]בישראל[ "קצבאות הבטחת הכנסה למחיה בכבוד לפי שיטות חישוב שונות המקובלות בעולם בקרב ]הנדרש[ משפחות עםילדים" 127 ; (ב) ועדת אלאלוף ציינה כי גובה הגמלה הנמוך מגיע "עד כדי פגיעה ממשית במטרה הראשונה של התכנית ]של ה"ה[- סיפוק המשאבים הנחוצים לקיום רמת חיים סבירה"128 ; (ג) הוועדה לבחינת תכנית הפירעון בהליך פשיטת רגל (בראשות פרופ' רון חריס, שמונתה על ידי הכונס הרשמי ומסקנותיה אומצו על ידי משרד המשפטים במאי 2016) אמדה בעבור כלהרכב משפחה סל הוצאות הנדרשות לשם קיום מינימלי בכבוד129 . לפי אומדנים אלו יש פער ניכר בין מה שנחוץ לרוב הרכבי המשפחה לקיום מינימלי בכבוד ובין ההכנסה שתהיה להם מגמלת ה"ה ואף מהגמלה בתוספת כלל ההטבות הנלוות וקצבת הילדים, ראו תרשים 11 .להלן . .126 ,המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות (2017 ), ראו ה"ש71 'לעיל, עמ9 ,10 ,17 ,19. 127 תשובת בט"ל למבקר המדינה באוקטובר 2013 בדוח פעולות הממשלה לקידום הביטחון התזונתי - דוח ביקורת מיוחד (2014 '), עמ25. 128 בנוגע להפחתת גובה הגמלה ב-2003 - דוח ועדת אלאלוף, חלק 1 ', עמ13. 129 דוח הוועדה לבחינת תכנית הפירעון בהליך פשיטת הרגל (נובמבר 2015 ), להלן- דוח חריס. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1053 . תרשים11 : גובה הכנסות מגמלת ה"ה והטבות נלוות להרכבי משפחה שונים ביחס לקו העוני ולאומדני דוח חריס, 2016 . * גמלת ה"ה + הטבות נלוות (ממוצע סיוע בשכ"ד, ממוצע הטבות אחרות) + קצבת ילדים . להטבות הנלוות זכאים רק חלק ממקבלי ה"ה. .לא זו בלבד שהגמלה נמוכה אלא היא גם נשחקת. מאז 2006 היאעלתה במידה מועטה בלבד - בכ-15% . לעומת זאת- קו העוני המסמל את השינוי 1054 |דוח שנתי 68ג . .משפחה שנאלצת .להסתמך רק על .גמלת ה"ה עלולה .להגיע לידי חרפת .רעב, לשקוע בחובות, .להזדקק לתרומות .ולוותר על צריכת מזון .ותרופות. ילד שגדל .במשפחה כזאת .יתקשה מאוד לצאת .ממעגל העוני . ברמת החיים על פי ההכנסה החציונית, עלה באופן עקבי ותלול מאז שנת 2006 בכ-60%130 . משפחה ש נאלצת להסתמך רק על גמלת ה"ה עלולה להגיע ל ידי חרפת רעב, לשקוע בחובות הולכים וגדלים (תהליך שעלולות להיות לו תוצאות הרסניות וארוכות טווח מבחינה כספית, נפשית וחברתית131 ,) להזדקק לתרומות ולצדקה ולוותר על צריכת שירותים חיוניים, לרבות מזון ותרופות . יתר על כן, למצב הזה יש גם תוצאות קשות כלפי הדור ה בא - ילד שגדל במשפחה כז את יתקשה מאוד לצאת ממעגל העוני. הקושי לזהות במדויק את הנזקקים האמתיים לגמלה, אלו שאין להם כל אפשרות אחרת להתפרנס , עלול להיות חסם מהעלאת גובה הגמלה כדי שלא ליצור תמריץ שלילי ליציאה לעבודה לאלה שמסוגלים לכך132 .לכן המליצו בט"ל וועדת אלאלוף בין היתר להעלות את רמת קצבאות הקיום, ובהן גמלת ה"ה, תוך יישום "מבחן תעסוקה אפקטיבי"133 : לקיים תהליך עומק המאפשר שילוב בעבודה של רוב מקבלי ה"ה וזיהוי נכון של אלה שבאמת אינם מסוגלים לעבוד, ולהבטיח בו זמנית שרמת הגמלה שיקבלו אלה שאינם מסוגלים לעבוד תהלום את מינימום הקיום הדרוש להם. . .130 ,המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות (2017 ), ראו ה"ש71 'לעיל, עמ10. 131 בין היתר שחיקת רשתות התמיכה המשפחתיות והקהילתיות בשל לקיח ת הלוואות שאין ביכולתם להחזיר; פגיעה בילדים - בביקור הסדיר בבית הספר, בהגעת מעקלים לבית בנוכחות הילדים, ביכולת לדאוג לבריאותם ולעתים במעורבות בהליכי הוצאה מהבית בשל התנאים השוררים בו; פגיעה בבריאות לנוכח הקושי לפנות זמן או משאבים חומריים לטיפול בבעיות עד שהן נעשות אקוטיות ועוד. ראו יעל כהן-רימר, "המועדון המשפטי לקידום אוכלוסיות מעוטות הזדמנויות מיסודה של עמותת 'ידיד'", הזכות לקיום בכבוד - לא לפושטי רגל בלבד (2017 .) .132 ,)ישנה קבוצה של מקבלי ה"ה הפטורים ממבחן תעסוקה (אינם נדרשים להתייצב בש"ת בעבורם שאלת התמריץ השלילי אינה רלבנטית, שכן ההנחה לגביהם היא שאינם יכולים לעבוד (למשל, הורה המטפל לבדו בילד חולה). 133 ,המוסד לביטוח לאומימסמך מדיניות (2015 '), עמ9 ,10 ,; המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות (2017 ), ראו ה"ש 71 'לעיל, עמ 19 ; דוח ועדת אלאלוף , חלק 1 ', עמ 13 : ועדת אלאלוף המליצה להגדיל את רמת הגמלה הבסיסית בתכנית של הבטחת הכנסה כדי להרחיקה מקו העוני ולאפשר קיום סביר, אך מהמלצה זו הסתייגו יו"ר הוועדה ונציגי בנק ישראל, משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד הכלכלה. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1055 . ,לנוכח מציאות החיים הקשה של מקבלי ה"ה, משרד העבודה והרווחה בט"ל, ש"ת ומשרד האוצר לא עשו מאמץ משותף לגבש מדיניות ממשלתית מתכללת לטיפול במקבלי ה"ה ובהסרת חסמיהם להשתלבות בעבודה, ולא נתנו את דעתם על הפער שבין גובה גמלת ה"ה למינימום הנדרש לקיום בכבוד. ב התחשב בהיקף האוכלוסייה של מקבלי ה"ה והשיעור הגבוה מהם שאינו מועסק ונותר לאורך שנים במעגל הגמלה - על שר העבודה והרווחה בשיתוף משרד האוצר, לפעול לגיבוש מדיניות ממשלתית מתכללת לטיפול במקבלי ה"ה, ובכלל זה להפעיל "מבחן תעסוקה אפקטיבי" לכלל אוכלוסיית מקבלי ה"ה, בין השאר גם באמצעות הרחבה של תכנית "מעגלי תעסוקה". במבחן זה, לאחר אבחון איכותי וסיוע מעמיק ומותאם אישית בהסרת החסמים - ניתן יהיה לשלב בעבודה, בתמיכה הדרושה, את המתאימים לכך . עם השלמת המהלך, ובעקבותיו צמצום צפוי של מספר מקבלי הגמלה, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד. 1056 |דוח שנתי 68ג .סיכום .גמלת הבטחת הכנסה נועדה להעניק רשת ביטחון אחרונה לחסרי כול. נשיאת ביהמ"ש העליון לשעבר דורית ביניש עמדה על חשיבותה: "כגמלה מחליפת הכנסה, נועדה היא לאפשר לזכאים לה לרכוש את הדרוש להם לצורך מחייתם הבסיסית והמינימלית... חיוניותה וחשיבותה הן כה גדולות עד שספק בעיניי אם אין לה השפעה גם על... הזכות לחיים"134. מקבלי גמלת הבטחת הכנסה הם העניים שבעניים. כדי לצמצם את אי -השוויון הכלכלי בישראל, שהוא מהחמורים בקרב מדינות ה- OECD , וכדי לצמצם את ממדי העוני, יש צורך בפעילות ממוקדת ומעמיקה בקרב אוכלוסייה זו שמנתה ב-2016 כ- 91,000 .משפחות בממוצע חודשי יש לציין לחיוב את פעילותו של שירות התעס וקה בשנים האחרונות לקידום אוכלוסיית מקבלי גמלת הבטחת הכנסה בעיקר באמצעות תכנית "מעגלי תעסוקה", אך אין די בכך כדי לטפל בכל אותם חסמים של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה שלא טופלו במשך שנים רבות. ממצאי ביקורת זו מלמדים כי המדינה לא קיבלה על עצמה לטפל בקבוצה זו באופן מעמיק, שיטתי ומקיף תוך הקדשת מאמץ ומשאבים הולמים להסרת החסמים להשתלבות בעבודה במטרה לשחררם מהתלות בגמלה: מרבית מקבלי הגמלה לא קיבלו כלים להסרת החסמים; אנשים עם מוגבלות אינם מאובחנים ואינם משוקמים כראוי; ואנשים עם חסמי שפה והשכלה כמעט שאינם מטופלים בהקשר זה. מרבית מקבלי גמלת הבטחת הכנסה גם אינם זוכים לתמיכה ולליווי הדרושים להם, בין היתר מהמחלקות לשירותים חברתיים, והדבר פוגע ביכולתם למצות את זכויותיהם, להשתלב בעבודה ולהתמיד בה. מבנה הגמלה, כפי שהוא היום, עלול לשמש למקבלי גמלת הבטחת הכנסה תמריץ שלילי להצטרפות לשוק העבודה. גם מקבלי גמלת הבטחת הכנסה בעלי פוטנציאל תעסוקתי המושמים בעבודה עובדים במשרות חלקיות ובשכר נמוך, וכך נותרים אף הם בעולם הקצבאות ובעוני, ואין חתירה להשמתם בתעסוקה איכותית יותר. אלה המעוניינים בהכשרה מקצועית כדי לשפר את סיכוייהם להשמה איכותית נתקלים בחסמים, בעיקר אי -התאמה של סדרי התשלומים בתכנית השוברים ואי-התאמה של ההכשרות המקצועיות למקבלי גמלת הבטחת הכנסה. אחרים נכנסים ויוצאים מעבודות בשכר נמוך (תופעת "הדלת המסתובבת") ואינם מקבלים ליווי שיש בו כדי לסייע בהגברת ההתמדה בעבודה. במצב הנוכחי שבו ניתן טיפול חלקי ובלתי מתואם, אי -אפשר לזהות מי ממקבלי גמלת הבטחת הכנסה יכולים, בעזרת תמיכה ראויה, להשתלב בתעסוקה, ומי הם המעטים שבאמת ובתמים אינם מסוגלים לדאוג לפרנסתם בעצמם. אשר לאלו האחרונים - ספק אם הם יכולים להתקיים בכבוד מהגמלה הניתנת להם כיום. . .134 בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, סה ( 1 )782 ,830( ג2012.) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1057 . .על שר העבודה .והרווחה, שתחת .סמכותו רוכז כל תחום .התעסוקה, לגבש עם .משרד האוצר מדיניות .כוללת בנושא הטיפול .במקבלי גמלת .הבטחת הכנסה, .הסרת חסמיהם .לעבודה והבטחת .קיום מינימלי בכבוד . על שר הע בודה והרווחה, שתחת סמכותו רוכז כל תחום התעסוקה והגופים שבו, לגבש עם משרד האוצר מדיניות כוללת בנושא הטיפול במקבלי גמלת הבטחת הכנסה, הסרת חסמיהם לעבודה והבטחת קיום מינימלי בכבוד. בכלל זה יש להקים מערך אפקטיבי ומתואם של מענים וליווי למקבלי גמלת הבטחת הכנסה רב ים ככל האפשר, בין השאר גם באמצעות הרחבת תכנית "מעגלי תעסוקה". יש לוודא שכל משפחה המקבלת גמלת הבטחת הכנסה תקבל את הטיפול הראוי והמותאם לה ושיש גורם אחד שמכיר אותה על כל צרכיה, שמלווה אותה ומסייע לה בתיאום הטיפול ובמיצוי זכויותיה. יודגש כי תהליך עומק שיש בו כדי לשלב בתעסוקה את מי שמסוגל לכך יהיה "מבחן תעסוקה אפקטיבי", וזהו תנאי הכרחי לגיבוש מענה גם לאלו שיימצא שאינם מסוגלים לעבוד כלל. בין היתר, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד.

תקציר:
 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים .פעולות המדינה לקידומם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה ולשילובם בתעסוקה . משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |987 . .ב-2016 קיבלו גמלת .הבטחת הכנסה .(ה"ה) כ- 91,000 .משפחות, .המשתייכות .לקבוצות העניות .והחלשות ביותר .במדינה. למרות .פעולות שנעשו, .היקף האוכלוסייה .המקבלת ה"ה .ונותרת בעוני עמוק .עדיין גדול, ודורש .השקעה בקידום .תכנית מקיפה .ושיטתית לטיפול בה . תקציר .רקע כללי .גמלת הבטחת הכנסה והשלמת הכנסה (להלן - ה"ה) מיועדת לספק רשת ביטחון אחרונה למשפחות במצוקה כלכלית שאינן מסוגלות להבטיח את הכנסתן בכוחות עצמן, והן חסרות כל מקור קיום או שהכנסתן מזערית . שיעור ניכר ממקבלי ה"ה מקבלים את הגמלה לאורך שנים, ולעתים גם ילדיהם אחריהם. אחרים נכנסים ויוצאים במעגל "הדלת המסתובבת" של ה"ה ואינם מצליחים להשתלב בתעסוקה יציבה ומכניסה ולפרוץ את מעגל העוני . ב-2016 היה מספר מקבלי ה"ה כ- 91,000 משפחות בממוצע מדי חודש (ובסך הכול כ- 162,000 )אנשים1 ,המשתייכים לקבוצות העניות והחלשות ביותר במדינה ובהם מעוטי השכלה, בני קבוצות מיעוט, מבוגרים ואנשים עם מוגבלות. בשנת 2016 הייתה ההוצאה על הגמלה כ -2.3 מיליארד ש"ח. גובה ה גמלה משתנה בהתאם לגיל, להכנסות ולהרכב המשפחה2. חלק ממקבלי ה"ה זכאים גם להטבות נלוות כמו הנחות במוסדות שונים וסיוע בדיור. על תובע הגמלה לעמוד ב"מבחן ההכנסות" שעורך המוסד לביטוח לאומי (להלן - ביטוח לאומי או בט"ל)3,. נוסף על כך כדי לוודא שרק מי שבאמת אינו מסוגל להתפרנס בכוחות עצמו יזכה לתמיכת הגמלה, על תובע הגמלה לעמוד גם ב"מבחן תעסוקה" - להיות זמין ומוכן לקבל כל עבודה שיציע לו שירות התעסוקה הישראלי (להלן - שירות התעסוקה), אלא אם כן החוק פוטר אותו מכך. השתלבות בתעסוקה היא הכלי העיקרי לשיפור מצבם הכלכלי של מקבלי ה"ה, והגוף העיקרי האמון על כך הוא שירות התעסוקה 4 . לטיפול בנושא זה שותפים גם בט"ל, שהוא הגוף שבאמצעותו משולמת הגמלה, ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה והרווחה) . מאז 2016 אמון שר העבודה והרווחה, ח"כ חיים כץ, על תחוםהתעסוקה כולו: על משרדו, על הביטוח הלאומי ועל שירות התעסוקה. מלבד השיפור במצב התעסוקה במשק, גם שינויים בגובה הגמלה ובתנאי הזכאות לה היו בין הסיבות לכך שמספרם של מקבלי ה"ה ירד בכ-30% בין השנים 2003 ל-2008, מכ- 159,000 לכ- 112,000 משפחות בממוצע בחודש. יש לציין לטובה גם את השפעתן של הפעולות השונות שביצע שירות התעסוקה בשנים האחרונות (ראו פירוט בהמשך), והיא מתבטאת בירידה נוספת במספרם של מקבלי ה"ה - לכ- 91,000 משפחות בממוצע בחודש ב -2016 . . .1 .המספר כולל את כל מי שקיבל גמלה לפחות חודש אחד באותה שנה 2 למשל, הגמלהלזוג ללא הכנסות, עד גיל 55 , עם שני ילדים או יותר בשנת2016 הייתה 2,897 ש"ח לכל המשפחה; הגמלה ליחיד ללא הכנסות בגיל זה היא 1,730 .ש"ח 3 כמו כן, הזכאות לגמלה היא מגיל20 עד גיל הזכאות לקצבת זקנה. דוח זה אינו עוסק בהשלמת הכנסה לקצבת זקנה. 4 הפועל מכוח חוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959 , ופקידיו פוגשים את מרבית מקבלי ה"ה. 988 |דוח שנתי 68ג .למרות זאת, היקף האוכלוסייה המקבלת ה"ה ונותרת בעוני עמוק עדיין גדול, ודורש השקעה של מאמץ ומשאבים מרוכזים בקידום תכנית מקיפה ושיטתית לטיפול בה. . .פעולות הביקורת .בחודשים מרס-אוגוסט 2017 בחן משרד מבקר המדינה אתהטיפול שמקבלים מקבלי ה"ה במגוון הגופים הנוגעים לעניין. בפרט נבדקו הפעולות להסרת חסמים להשתלבות בעבודה, תכניות להכשרה מקצועית, הטיפול השוטף במקבלי ה"ה, מיצוי הזכות לגמלה והמדיניות הכוללת לטיפול במקבלי ה"ה. הבדיקה נעשתה בשירות התעסוקה, בביטוח הלאומי ובמשרד העבודה והרווחה. בדיקות השלמה נעשו ב משרד החינוך, במשרד האוצר , במשרד העלייה והקליטה ובמשרד הבריאות . . .הליקויים העיקריים .טיפול חלקי וליקויים בהסרת החסמים המונעים השתלבות בעבודה .חסמים רבים ומורכבים מונעים ממקבלי ה"ה השתלבות בשוק העבודה. מגוון גופים ממשלתיים מציעים כיום כלים ו תכניות תעסוקתיות: משרד העבודה והרווחה ומשרד העלייה והקליטה - מציעים תכניות לקהל יעד רחב, שלפחות מקצת ממקבלי ה"ה יכולים ל היות זכאים להשתתף בהן 5 ; ושירות התעסוקה- לצד פעילותו השוטפת ל תיווך ישיר בין תובע ה"ה ובין מעסיק ומשרה מסוימים - מפעיל מסוף 2014 "את תכנית "מעגלי תעסוקהבעבור תובעי ה"ה. זהו רכיב מרכזי בפעולות שנקט שירות התעסוקה בשנים האחרונות. מטרת תכנית זו לשלב בתעסוקה תובעי ה"ה6 חדשים שגילם50 או פחות באמצעות הסרת חסמים המונעים את השתלבותם בעבודה; המשתתפים בתכנית נפגשים מדי שבוע עם מתאם השמה ייעודי ב שירות התעסוקה ופעמיים בשבוע עם מאמן אישי או עם מנחה סדנאות, ומקבלים מגוון כלים תעסוקתיים. מנתוני המחקר המלווה של התכנית - עד מועד סיום הביקורת התכנית הוכחה כאפקטיבית. תקציב התכנית, שנקבע בסיכומים תקציביים שנחתמים מדי שנה בין משרד האוצר לשירות התעסוקה , הוא כ -37 מיליון ש"ח לשנה. שירות התעסוקה גם מעניק לחלק קטן מתובעי ה"ה שאינם . .5 מקבלי ה"ה אינם קהל היעד העיקרי של תכניות אלה, אך הן יכולות להתאים לחלקם. 6 "בדוח זה יש הבחנה בין "מקבלי ה"ה- כל מי שבט"ל אישר להם לקבל גמלה (בין אם היה חייב במבחן תעסוקה בש"ת ובין אם לא), ובין "תובעי ה"ה" - מי שהתייצב בש"ת והצהיר שהוא מעוניין לתבוע ה"ה וטופל שם בהתאם, גם אם טרם אושרה תביעתו לגמלה בבט"ל. אין חפיפה מלאה בין הקבוצות. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |989 . "ב"מעגלי תעסוקהכלים תעסוקתיים שונים שמאפשרים להם למצוא עבודה בכוחות עצמם , ולאחרים הוא מציע את תכנית "תנופה" 7. הפעלת תכנית "מעגלי תעסוקה" אמנם הגדילה באופן ממשי את מספר מקבלי ה"ה שמקבלים כלים תעסוקתיים, אך רוב מקבלי ה"ה עדיין זוכים לטיפול חלקי ומועט ביותר - לפחות 81% ממקבלי ה"ה ב-2016 לא קיבלו אף כלי תעסוקתי בשנים 2016 -2014 : :תרשיםמקבלי ה"ה 8 בשנת 2016 , לפי כלים תעסוקתיים שקיבלו בשנים 2016 -2014 . . ,ניתוח של משרד מבקר המדינה לנתוני בט"לשירות התעסוקה , משרד העבודה והרווחה ומשרד הקליטה. . .7 תכנית של ש"ת בשיתוף משרד העבודה והרווחה המעניקה שיקום מעמיק וסיוע במיצוי זכויות לתובעי ה"ה שמתמודדים עם חסמים קשים ורבים מתחום הבריאות הגופנית או הנפשית או מתחום הרווחה ולכן קשה לשלבם בעבודה באמצעות הפניה ישירה לעבודה או באמצעות התכנית "מעגלי תעסוקה". 8 .נבדקו לעניין זה כלל מקבלי ה"ה, בין אם הם חייבים בהתייצבות בש"ת ובין אם לא 990 |דוח שנתי 68ג .אנשים עם מוגבלות: לכשליש ממקבלי ה"ה יש מוגבלות בינונית או קשה, אך לא נקבעו כללים בנוגע למקבלי ה"ה עם מוגבל ות המטופלים בשירות התעסוקה, אף שהדבר מחויב על פי דין עוד משנת 2002. ,כמו כןכתוצאה מפערים בשיתוף הפעולה ובהעברת המידע בין שירות התעסוקה לבט"ל - יש מקבלי ה"ה רבים ששירות התעסוקה הכיר במוגבלותם, אך הם לא אובחנו בבט"ל, ולהפך - כאלה שיש להם אחוזי נכות מבט"ל אך מוגבלותם אינה מוכרת ב שירות התעסוקה , ושיקום מקצועי (בבט"ל או במשרד העבודה והרווחה) כמעט שאינו ניתן למקבלי ה"ה. לפיכך, זכויותיהם של חלק ממקבלי ה"ה לקצבת נכות, לשיקום מקצועי, ולהשמה בהתאם למוגבלותם - אינן ממוצות. אף על פי כן, הפעילות ששירות התעסוקה נוקט כדי להפנותם לאבחון הולם בבט"ל היא מצומצמת בהיקפה ומתקיימת רק בחלק מהלשכות, ובט"ל כמעט שלא פעל לקדם את מיצוי זכותם לשיקום מקצועי. .חסמים משפחתיים: המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות הן המקום הטבעי לטיפול הוליסטי במשפחה מרובת חסמי תעסוקה, ואולם רוב מקבלי ה"ה ( 55% ) אינם מוכרים בהן. משרד העבודה והרווחה אינו פועל באופן יזום לאתר את הזקוקים לעזרת ו, ושירות התעסוקה כמעט שאינו פועל להפנותם למחלקות לשירותים חברתיים . .חסמים כלכליים ומיצוי זכויות : משרד העבודה והרווחה מטפל ב מיצוי הזכויות הכספיות של מקבלי ה"ה ובחובות יהם טיפול חלקי ביותר. הוא אף לא פעל ליצירת שיתוף פעולה עם שירות התעסוקה או עם בט"ל כדי לבצע פנייה יזומה לאלו שיכולים להיעזר בשירותיו. ו אף שלשירות התעסוקה יכול להיות תפקיד חשוב בהנגשת המידע על זכויותיהם של מקבלי ה"ה ובהפנייתם לכתובת המתאימה לשם מיצוי הזכויות , הוא כמעט שאינו עוסק בכך. .חסמי השכלה ושפה : זהו החסם המרכזי ביותר בעבור הקבוצה הגדולה ביותר בקרב מקבלי ה"ה, אך הוא מוזנח כמעט לחלוטין, ורק מתי מעט מהם מקבלים קורסים בעברית תעסוקתית והשלמת השכלה. .טיפול שירות התעסוקה בחסמים הקשורים באי -מוכנות לעולם העבודה: תכנית "מעגלי תעסוקה" טיפלה בשנת 2017 בכ- 21,000 תובעי ה"ה ובשנת 2018 היא אמורהלטפל בכ - 25,000 תובעי ה"ה - בעיקר בתובעי ה"ה חדשים; תכנית "תנופה" מטפלת במספר מועט של מקבלי ה"ה. יוצא שמרבית מקבלי ה"ה ייוותרו גם בעתיד ללא מענה של תכנית תעסוקתית. . .אי-התאמה של ה הכשרות המקצועיות המוצעות למקבלי ה"ה .אחת התכניות המרכזיות שהאגף להכשרה מקצועית ולפיתוח כוח אדם במשרד העבודה והרווחה (להלן - האגף להכשרה) מפעיל - בעיקר למען משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |991 . אנשים הנמצאים מחוץ למעגל העבודה- היא תכנית השוברים9. אף ששירות התעסוקה בדק את סיבת הנשירה של תובעי ה"ה מתכנית השוברים, הוא לא פעל מול האגף להכשרה להסרת החסמים הגורמים לנשירה; הוא לא בחן עם האגף את האפשר ות להתאים את סדרי התשלומים לקורסים באופן שיקל על תובעי ה"ה ולא הכין מערך בדיקה מקדמי כדי לוודא שמאפייני הלומד מתאימים לדרישות הקורס. האגף להכשרה מפעיל גם קורסים מתוקצבים10. במועד סיום הביקורת (אוגוסט 2017 )עדיין התאפיין היצע הקורסים שהציע האגף להכשרה בקורסים שאינם מתאימים לאוכלוסיית מקבלי ה"ה: הקורסים ארוכים מדי; מתבצעים במנותק מהסביבה העסקית ומתהליך חיפוש העבודה; אינם ממוקדים; לרוב אינם קשורים למעסיק מסוים המעוניין בעובד מסוים; וחסרה בהם התנסות מוקדמת בעבודה מעשית. . .טיפול חסר באוכלוסיות בעלות פוטנציאל תעסוקתי .טיפול חלקי במקבלי ה"ה בני 50 :ויותר אף שכמחצית מתובעי ה"ה בשירות התעסוקה הם בני 50 או יותר, ולחלקם יש מסוגלות תעסוקתית, שירות התעסוקה אינו עושה די כדי להכניס אותם למעגל התעסוקה ואינו מאתר את אלו שלהם מסוגלות גבוהה יותר להשתלב בעבודה . .תופעת "הדלת המסתובבת" והיעדר ליווי לאחר השמה: מחקרים מראים שליווי לאחר השמה תורם רבות להגברת ההתמדה בעבודה ו למניעת החזרה לגמלה, אך שירות התעסוקה אינו מעניק ליווי למושמים - לא בטיפול הרגיל שהוא מעניק בלשכות ואף לא בתכנית "מעגלי תעסוקה". זאת - אף שרבים מאוד מתובעי ה"ה נכנסים ויוצאים מעבודות בשכר נמוך ומתקשים להתנתק ממעגל הקצבאות - בכ-60% מההשמות שנרשמולתובעי ה"ה ב-2016 התמידו המושמים בעבודה רק שלושה חודשים או פחות; בכ-31% מההשמותעבדו המושמים למשך פחות משבוע. .אי-קידום מקבלי ה"ה המועסקים במשרות חלקיות: לכ-33% מהמשפחות המקבלות ה"ה יש הכנסות מעבודה בהיקף כלשהו (והן מקבלות למעשה גמלת ה"ה חלקית - השלמת הכנסה). ואולם - למרות הפוטנציאל לקדם את חלקם בתעסוקה כדי לשחררם מהתלות בגמלה, באמצעות הפנייתם לכלים תומכי תעסוקה, ובכלל זה הכשרות מקצועיות, קורסים בעברית תעסוקתית והשלמת השכלה - שירות התעסוקה כמעט ואינו עושה זאת. . . .9 בתכנית זו המשתתף בוחר קורס מתוך מגוון הקורסים שמתקיימים בשוק החופשי, ומקבל מהאגף להכשרה החזר מלא או חלקי בגין עלות הקורס לפי תנאים שנקבעו. 10 האגףלהכשרה קובע בהם את תכנית הלימודים, את מקום הקורס ואת המרצים. 992 |דוח שנתי 68ג . .מקבלי ה"ה .מתאפיינים בעוני .ובריבוי חסמים, והם .זקוקים לסיוע רב .כדי להשתלב .בתעסוקה. ואולם .המדינה הזניחה את .הטיפול בחסמים .המונעים מהם .השתלבות .בתעסוקה . אי-מיצוי הזכות לגמלת ה"ה .אף שעשרות אלפי משפחות הזכאיות לכאורה לגמלה אינן ממצות את זכותם זו, ואף מבקר המדינה העיר לבט"ל עוד ב-2015 כי עליו לבחון דרכים למיצוי יזום של הגמלה, בט"ל טרם גיבש תכנית עבודה אופרטיבית להסרת החסמים למיצוי הזכות לגמלת ה"ה ואינו פועל באופן שיטתי לעשות כן. . .היעדר מדיניות ממשלתית כוללת לטיפול במקבלי ה"ה .מקבלי ה"ה מתאפיינים בעוני ובריבוי חסמים, והם זקוקים לסיוע רב כדי להשתלב בתעסוקה. ואולם המדינה הזניחה את הטיפול בחסמים המונעים מהם השתלבות בתעסוקה . גופים רבים מציעים באופן עצמאי תכניות ומענים, כך שהטיפול מתבצע במקטעים שונים ובלתי מתואמים, יש חסמים שאינם מטופלים כמעט, ומרבית מקבלי ה"ה אינם מקבלים כלים תעסוקתיים כלל. אין בנמצא גורם המתכלל את כלל המענים המוצעים - לא ברמת התכניות, ואף לא ברמת הפרט, וכך אין למקבל הגמלה כתובת אחת לטיפול מותאם לקראת שילוב בתעסוקה. ועדות מקצועיות ומומחים שונים המליצו על יישום תכנית ארצית מתואמת לטיפול בחסמי תעסוקה למקבלי ה"ה . ואולם, על אף פריסתה של תכנית "מעגלי תעסוקה" שהביאה לירידה עקבית במספר תובעי ה"ה, תכנית זו אינה מתכללת את כלל המענים והטיפול הממשלתי, ויש חסמים שאינם מטופלים גם בה. כמו כן, אין זה מובטח שהתכנית תמשיך לפעול אחרי שנת 2018 . משוםכך לא מובטח היום לכלל מקבלי ה"ה "מבחן תעסוקה אפקטיבי" שיציע תהליך עומק של אבחון, ליווי ו טיפול המותאמים אישית לשילובם בתעסוקה, ובסופו אפשר יהיה לאבחן ולזהות במדויק: (א) את אלו המסוגלים, בתמיכה הראויה, להשתלב בתעסוקה; ומצד שני - (ב) את אלו שאינם מסוגלים לפרנס את עצמם אף אם הם מנסים בכנות לעשות זאת. מתפקידה של המדינה לקבוע מהם תנאי הקיום המינימליים המתחייבים מחוק יסוד: כבוד האדם ו חירותו, ולגזור מהם את מערך הרווחה . כיום אין בדין הגדרה להיקפו של "מינימום קיום בכבוד", אך מיטב המומחים העובדים בגופים ממשלתיים מצביעים על פער ניכר בין גובה גמלת ה"ה (גם כשמביאים בחשבון את ההטבות הנלוות) ובין הסכום הנחוץ לקיום מינימלי בכבוד. יוצא, שעבור קבו צה מצומצמת של מקבלי ה"ה שלאחר "מבחן תעסוקה אפקטיבי " יתברר שאינם מסוגלים להתפרנס ושגמלת ה"ה היא הכנסתם האחת והיחידה, ספק אם ביכולת הגמלה להבטיח מינימום קיום : משפחה הנאלצת להסתמך רק על גמלת ה"ה עלולה להגיע לידי חרפת רעב, לשקוע בחובות הולכים וגדלים, להזדקק לתרומות ולצדקה ולוותר על צריכת שירותים חיוניים, לרבות מזון ותרופות. ילד שגדל במשפחה כז את יתקשה מאוד לצאת ממעגל העוני. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |993 . .ההמלצות העיקריות .הסרת חסמים להשתלבות בעבודה: לאור חשיבות השילוב בתעסוקה של מקבלי ה"ה - על שירות התעסוקה, ביטוח לאומי, משרד העבודה והרווחה ומשרד החינוך לפעול ביתר שאת כדי להסיר את החסמים המונעים יציאה לעבודה (או הרחבה של היקף העבודה) ממקבלי ה"ה , ולהתמקד בפתרונות המתאימים ביותר לכל אחד מהם. על שר העבודה והרווחה שתחת סמכותו רוכז כל תחום התעסוקה - לוודא ש בט"ל, משרד העבודה והרווחה ו שירות התעסוקה יבחנו בהקדם דרכים לשיתוף פעולה הן בנושא הזכאות לקצבת נכות ולשיקום מקצועי והן לאיתור ם ולהפנייתם של מקבלי ה"ה עם חסמים משפחתיים וכלכליים הזקוקים לסיוע במיצוי זכויותיהם. לאור האפקטיביות המוכחת של התכנית "מעגלי ת עסוקה" שהבשילה לשלב של יישום קבוע, וכדי להימנע מ להפסיק או לעכב את פעילותה של תכנית כה חשובה בשל היעדר תקצוב מובנה וקבוע - על שירות התעסוקה ומשרד האוצר לשקול לתקצב את "מעגלי תעסוקה" בבסיס התקציב של שירות התעסוקה ; ועל שירות התעסוקה, משרד העבודה והרווחה ומשרד האוצר לבחון מהו המתווה המתאים לפריסת מענים תעסוקתיים נרחבים יותר בעבור מקבלי ה"ה ותיקים ומבוגרים הזקוקים להם, שהם רוב מקבלי ה"ה . .התאמת ההכשרות המקצועיות למקבלי ה"ה: על האגף להכשרה בסיועו של שירות התעסוקה להכין תכנית ייעודית למקבלי ה"ה שמתחשבת במכלול החסמים שלהם, ולבחון בין היתר את התאמתו של מנגנון התשלום בתכנית השוברים למקבלי ה"ה. על שירות התעסוקה המפנה את תובעי ה"ה לקבלת השובר לבחון דרכים לליווי המשתתפים לאורך הקורס ולסייע במניעת נשירה. .טיפול באוכלוסיות בעלות פוטנציאל תעסוקתי: על שירות התעסוקה לבחון בהקדם ובאופן מעמיק את הטיפול בתובעי ה"ה בני 50 ,או יותר כדי למצוא דרכים מתא ימות לקדמם; לברר את הסיבות לתופעת "הדלת המסתובבת" בקרב תובעי ה"ה ולבחון את האפשרות ללוות אותם לאחר ה השמה כדי להקל עליהם להתמיד בתעסוקה; בקרב מקבלי ה"ה שעובדים כבר, יש לאתר את המתאימים ולהציע להם כלים תומכי תעסוקה כדי שיכלו להתקדם מקצועית, להרחיב את היקף המשרה שלהם ואת משכורתם ולייצבם בשוק התעסוקה כדי לשחררם מהתלות בגמלה. .מיצוי הזכות לקבל גמלת ה"ה: על בט"ל לגבש בהקדם תכנית עבודה אופרטיבית ומקיפה ל הסרת החסמים למי צוי הזכות בקרב הזכאים לגמלת הבטחת הכנסה ולהוציאה לפועל. .גיבוש מדיניות כוללת ו"מבחן תעסוקה אפקטיבי": בהתחשב בהיקף האוכלוסייה של מקבלי ה"ה והשיעור הגבוה מהם שאינו מועסק ונותר לאורך שנים במעגל ה גמלה - על שר העבודה והרווחה בשיתוף משרד האוצר, לפעול לגיבוש מדיניות ממשלתית מתכללת לטיפול במקבלי ה"ה, ובכלל זה להפעיל "מבחן תעסוקה אפקטיבי" לכלל אוכלוסיית מקבלי ה"ה, בין השאר 994 |דוח שנתי 68ג . .יש להפעיל "מבחן .תעסוקה אפקטיבי" .לכלל אוכלוסיית .מקבלי ה"ה. עם .השלמת המהלך .וצמצום מספר .מקבלי הגמלה, יש .לבחון את .האפשרות להפנות .משאבים לאלו .שאינם מסוגלים .לצאת לעבודה, כדי .לאפשר להם קיום .מינימלי בכבוד . גם באמצעות הרחבה של תכנית "מעגלי תעסוקה". במבחן זה, לאחר אבחון איכותי וסיוע מעמיק ומו תאם אישית בהסרת החסמים - ניתן יהיה לשלב בעבודה, בתמיכה הדרושה, את המתאימים לכך. עם השלמת המהלך, ובעקבותיו צמצום צפוי של מספר מקבלי ה גמלה, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד. . .סיכום .גמלת הבטחת הכנסה נועדה ל העניק רשת ביטחון אחרונה לחסרי כול. נשיאת ביהמ"ש העליון לשעבר דורית ביניש עמדה על חשיבותה: "כגמלה מחליפת הכנסה, נועדה היא לאפשר לזכאים לה לרכוש את הדרוש להם לצורך מחייתם הבסיסית והמינימלית... חיוניותה וחשיבותה הן כה גדולות עד שספק בעיניי אם אין לה השפעה גם על... הזכות לחיים "11. מקבליגמלת הבטחת הכנסה הם העניים שבעניים. כדי לצמצם את אי -השוויון הכלכלי בישראל, שהוא מהחמורים בקרב מדינות ה - OECD , וכדי לצמצם את ממדי העוני, יש צורך בפע ילות ממוקדת ומעמיקה בקרב אוכלוסיי ה זו שמנתה ב-2016 כ- 91,000 .משפחות בממוצע חודשי יש לציין לחיוב את פעילותו של שירות התעסוקה בשנים האחרונות לקידום אוכלוסיית מקבלי גמלת הבטחת הכנסה בעיקר באמצעות תכנית "מעגלי תעסוקה", אך אין די בכך כדי לטפל בכל אותם חסמים של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה שלא טופלו במשך שנים רבות. ממצאי ביקורת זו מלמדים כי המדינה לא קיבלה על עצמה לטפל בקבוצה זו באופן מעמיק, שיטתי ומקיף תוך הקדשת מאמץ ומשאבים הולמים להסרת החסמים להשתלבות בעבודה במטרה לשחררם מהתלות בגמלה: מרבית מקבלי הגמלה לא קיבלו כלים להסרת החסמים; אנשים עם מוגבלות אינם מאובחנים ואינם משוקמים כראוי; ואנשים עם חסמי שפה והשכלה כמעט שאינם מטופלים בהקשר זה. מרבית מקבלי גמלת הבטחת הכנסה גם אינם זוכים לתמיכה ולליווי הדרושים להם, בין היתר מהמחלקות לשירותים חברתיים, והדבר פוגע ביכולתם למצות את זכויותיהם, להשתלב בעבודה ולהתמיד בה. מבנה הגמלה, כפי שהוא היום, עלול לשמש למקבלי גמלת הבטחת הכנסה תמריץ שלילי להצטרפות לשוק העבודה. גם מקבלי גמלת הבטחת הכנסה בעלי פוטנציאל תעסוקתי המושמים בעבודה עובדים במשרות חלקיות ובשכר נמוך, וכך נותרים אף הם בעולם הקצבאות ובעוני, ואין חתירה להשמתם בתעסוקה איכותית יותר. אלה המעוניינים ב הכשרה מקצועית כדי לשפר את סיכוייהם להשמה איכותית נתקלים בחסמים, בעיקר אי -התאמה של סדרי התשלומים בתכנית השוברים ואי-התאמה של ההכשרות המקצועיות למקבלי גמלת הבטחת הכנסה. אחרים נכנסים ויוצאים מעבודות בשכר נמוך (תופעת "הדלת המסתובבת") ואינם מקבלים ליווי שיש בו כדי לסייע ב הגברת ההתמדה בעבודה. במצב . .11 בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, סה ( 1 )782 ,830( ג2012.) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |995 .הנוכחי שבו ניתן טיפול חלקי ובלתי מתואם, אי -אפשר לזהות מי ממקבלי גמלת הבטחת הכנסה יכולים, בעזרת תמיכה ראויה, להשתלב בתעסוקה, ומי הם המעטים שבאמת ובתמים אינם מסוגלים לדאוג לפרנסתם בעצמם. אשר לאלו האחרונים - ספק אם הם יכולים להתקיים בכבוד מהגמלה הניתנת להם כיום. על שר העבודה והרווחה, שתחת סמכותו רוכז כל תחום התעסוקה והגופים שבו, לגבש עם משרד האוצר מדיניות כוללת בנושא הטיפול במקבלי גמלת הבטחת הכנסה , הסרת חסמיהם לעבודה והבטחת קיום מינימלי בכבוד. בכלל זה יש להקים מערך אפקטיבי ומתואם של מענים וליווי למקבלי גמלת הבטחת הכנסה רבים ככל האפשר, בין השאר גם באמצעות הרחבת תכנית "מעגלי תעסוקה". יש לוודא שכל משפחה המקבלת גמלת הבטחת הכנסה תקבל את הטיפול הראוי והמותאם לה ושיש גורם אחד שמכיר אותה על כל צרכיה, שמלווה אותה ומסייע לה בתיאום הטיפול ובמיצוי זכויותיה. יודגש כי תהליך עומק שיש בו כדי לשלב בתעסוקה את מי שמסוגל לכך יהיה "מבחן תעסוקה אפקטיבי", וזהו תנאי הכרחי לגיבוש מענה גם לאלו שיימצא שאינם מסוגלים לעבוד כלל. בין היתר, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד. . 996 |דוח שנתי 68ג .