משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה/יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרה עליו - היבטים אחדים - משרד המדע והטכנולוגיה

 ♦ . .מבוא .על פי חוק , התשמ"ו ]נוסח משולב [ שירות ביטחון - 1986, כלאזרח ישראלי או תושב קבוע שמלאו לו שמונה עשרה שנים ו לא קיבל פטור , חייב בשירות צבאי. הדין מסדיר פטורים מטעמים שונים, ובהם בריאות, מעמד אישי ומצפון. עם הקמת המדינה החליט ראש הממשלה ושר הביטחון הראשון, דוד בן -גוריון, על דחיית גיוסם מהצבא של תלמידי ישיבות ש"תורתם אומנותם" 1 ,לשמירת גחלת התורה כדי שלא תכבה לאחר השואה. באותה עת שוחררו תלמידי ישיבה שלמדו במספר קבוע של ישיבות; מספר המשוחררים שיכלו להצטרף להסדר זה לא היה גדול מארבע מאות בשנה, וזה היה המספר של דחויי גיוס לשנה עד שנת 1970 . מאותה שנה נקבעה מכסה של 800 תלמידי ישיבות לשנה. ב- 1975 בוטלה ההגבלה על מספר הישיבות ומספר בחורי הישיבה שזכו בדחיית שירות עלה. ב - 1977 ביטל שר הביטחון גם את המכסה השנתית, ומאז לא נקבעה אחרת במקומה. בשנת 2008 "היה מספר תלמידי הישיבות שנחשבים כמי ש"תורתם אומנותם 55,000 . סוגיית דחיית גיוסם נדונה מספר פעמים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, והוא דחה את העתירות בעניין (ראו להלן).2 בשנת 1998 קבע בית המשפט העליון כי הסמכות של שר הביטחון בענייןדחיית שירותם של בחורי ישיבה ש"תורתם אומנותם" לא הופעלה כדין 3 . בית המשפט העביר את הנושא לכנסת כדי שתקבע הסדר ראוי בחוק. בעקבות החלטת בית המשפט מינה באוגוסט 1999 ,ראש הממשלה ושר הביטחון דאז, מר אהוד ברק ועדה לגיבוש ההסדר הראוי בנושא גיוס בני ישיבות לצה"ל בראשות הש ופט בדימוס צבי טל (להלן - ועדת טל). הוועדה הגישה את המלצותיה לראש הממשלה במרס 2000 . בעקבות מסקנות הוועדה הניחה הממשלה על שולחן הכנסת את הצעת חוק שירות ביטחון (דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם (הוראת שעה), התש"ס- 2000 ). ביולי 2002 נתקבל בכנסת חוק דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב - 2002 (להלן- חוק טל). נקבע בו מסלול של שירות אזרחי חלופי לשירות הצבאי המיועד לבחורי ישיבה. תוקפו של החוק נקבע עד 31.1.08 , חמש שנים מיום כניסתו לתוקף. ביולי 2007 החליטה הכנסת להאריך את תוקפו בחמש שנים נוספות, עד 1.8.12. .__________________ .1 הסדר זה מאפשר לצעירים הלומדים תורה בישיבה, וזהו עיסוקם היחידי, לדחות את שירותם הצבאי עד לאחר סיום לימודיהם. הסדר זה מאפשר לרוב הגברים, בעיקר בני המגזר החרדי, שלא לשרת בצבא כלל או לעשות שירות מקוצר ביותר. האישור על דחיית שירות תקף רק לשנה, ועל תלמיד הישיבה לחדש אותו כל שנה מחדש עד גיל 41 , או עד גיל31 , אם הוא אב לחמישה ילדים, או עד גיל35 , אם הוא אב לארבעה ילדים. 2 בג"ץ 40/70 'בקר נ' שר הביטחון ואח, פ"ד כד( 1 )238 ; בג"ץ 448/81 'רסלר ואח' נ שר הביטחון, מר אריאל שרון, פ"ד לו( 1 )81 ; ד"נ2/82 ,רסלר ואח' נ' שר הביטחון מר אריאל שרון, פ"ד ל"ו( 1 )708 ; בג"ץ 179/82 רסלר ואח' נ' שר הביטחון, פ"ד ל"ו(4)421 ; בג"ץ 910/86 רסלר ואח' נ' שר הביטחון, פ"ד מ"ב( 2 )441. 3 בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב( 5 )481. משרד המדע והטכנולוגיה 979 . ביסודו של חוק טל עומדות מספר תכליות: הראשונה היא "לעגן בחוק הסדר של דחיית שירות לתלמידי ישיבות אשר תורתם אומנותם... השנייה הינה להביא ליתר שוויון בחלוקת נטל השירות הצבאי בחברה הישראלית במובן זה שיותר גברים בני הקהילה החרדית ישרתו בסופו של יום ב שירות צבאי (רגיל או מיוחד) או לכל הפחות ישרתו שירות אזרחי. התכלית השלישית הינה הגברת השתתפותו של הציבור החרדי במעגל העבודה, בכך שיותר גברים בני הציבור החרדי ישתלבו בשוק העבודה בישראל... התכלית הרביעית הינה להביא לפתרון הדרגתי של הקשיים שהיו קיימים בהסדר דח יית השירות של תלמידי ישיבות וזאת בדרך הדרגתית ובזהירות..."4. נגד החלטת הכנסת מיולי 2007 להאריך את תוקפו של חוק טל הוגשו חמש עתירות לבית המשפט העליון אשר דרשו לבטל את ההחלטה ולקבוע כי החוק אינו חוקתי. העתירות אוחדו, ובהחלטתו מ- 8.9.09 דחה בית המשפט העליון5 בהרכב מורחב של תשעה שופטים את ההכרעה בעניין חוק טל למשך 15 חודשים נוספים והביע מורת רוח מאיטיות יישומו. לפי ההחלטה, הדחייה נעשתה כדי לתת למוסדות המדינה "שאך זה מקרוב קרמו עור וגידים והחלו לפעול (המסלולים המיוחדים שהוקמו בצה"ל ומערך השירות האזרחי) להוכיח את יעילותם או אי - יעילותם במבחן התוצאה למשך פרק זמן קצוב נוסף". ההליך עודנו תלוי ועומד. בתום התקופה ישוב בית המשפט לבחון את נתוני הגיוס לצה"ל ולשירות האזרחי, ואז יתברר אם המנגנונים שנקבעו בחוק טל יש בהם כוח לחולל שינוי משמעותי בעניין זה (הנושא קבוע לדיון ל- 18.1.11 .) בחודשים אוגוסט-אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעלת השירות האזרחי לפי חוק טל מהיבטים מסוימים, ובהם תחומי השירות, פעולות הכשרה לקראת השירות ופיקוח ובקרה על מסגרות השירות ועל המשרתים. הביקורת נעשתה במינהלת השירות האזרחי לאומי; כן נעשו בירורי השלמה בארגון המפעיל את מערך השירות האזרחי כנותן שירותים. השירות האזרחי חוק טל קבע כי בתנאים מסוימים רשאי שר הביטחון לתת לתלמידי ישיבות צו דחיית שירות לשנה. החידוש העיקרי בחוק, לעומת המצב שקדם לו, הוא "שנת הכרעה". תלמיד ישיבה שהגיע לגיל 22 , וגיוסו נדחה כברבמשך ארבע שנים, והוא מעוניין לבחון את המשך דרכו, יכול לבקש לצאת לשנת הכרעה שבה הוא יכול לצאת מהישיבה, לעבוד או ללמוד מקצוע במשך שנה שבה לא יגויס. במהלך השנה או בסופה הוא יחליט על המשך דרכו - חזרה ללימודים בישיבה, שירות צבאי או שירות אזרחי. לפי חוק טל, שירו ת אזרחי של שנה לפחות יפטור את תלמיד הישיבה מחובת שירות סדיר. חוק טל הסמיך את שר העבודה והרווחה להתקין תקנות להפעלת השירות האזרחי בהסכמת שר הביטחון ושר האוצר . כעבור חמש שנים, במאי 2007 , התקין שר הרווחה את התקנות המאפשרות את תחילת השירות האזרחי לפי חוק טל6. מאותו .__________________ .4 בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת , תקדין 2006 (2 ) 1559. 5 בג"ץ 6298/07 יהודה רסלר נ' כנסת ישראל, טרם הוכרע. 6 תקנות דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם (שירות אזרחי), התשס"ז- 2007. 980 דוח שנתי60ב .מועד יכולים תלמידי הישיבות שבחרו בכך לאחר שנת ההכרעה לשרת שירות אזרחי במשך שנה ( 40 ( שעות שבועיות) או במשך שנתיים 20 ,שעות שבועיות תוך אפשרות לעבוד או ללמוד במקביל). עפ"י סעיף 6 ,(א) לחוק, השירות האזרחי יהיה "שירות למטרות" אלה: בריאות רווחה, קליטת עלי יה, שמירת הסביבה, ביטחון פנים ושירותי הצלה שונים. לפי התקנות, השירות יהיה ברשות ציבורית או במוסד ציבורי7 (להלן- גוף מפעיל), לפי הסכם שבינו ובין משרד הרווחה. בעקבות הביקורת הציבורית על אי-יישומו של חוק טל 8 מונתהבשנת 2004 ועדה ציבורית לכינון שירות אזרחי לאומי בישראל עבור מי שאינו נקרא לשירות ביטחון, בראשות האלוף במיל' דוד עברי (להלן - ועדת עברי). לאחר כשנ ה פרסמה ועדת עברי מסקנות ביניים . היא המליצה להרחיב את מסגרת השירות הלאומי הקיים לצעירים מכל מגזרי החברה, בנים ובנות כאחד, אשר אינם נקראים לשירות בצה"ל או פטורים משירות זה. לשם כך הציעה הוועדה לפעול להקמת מסגרת ממשלתית לטיפול בשירות האזרחי והלאומי בישראל. עיקרי ההמלצות של ועדת עברי אומצו בידי ממשלת ישראל ב פברואר 2007 בהחלטה 1215 ובאוגוסט 2007 בהחלטה 2295 שבהן החליטה על הקמת מינהלת שירות אזרחי לאומי (להלן - מינהלת השירות) ש"תהיה גוף ממשלתי מקצועי שתפקידה התוויית מדיניות, ויסות ותעדוף המשאבים, ייזום ופיתוח וכן פיקוח ובקרה על גופי התפעול". לפי החלטות הממשלה, תפקידה העיקרי יהיה "לבצע מעקב, בקרה ופיקוח על מסגרות השירות האזרחי-לאומי ועל משרתיו". צוות ההקמה של מינהלת השירות החל לפעול במרס 2007, ובינואר 2008 הוקמה מינהלת השירות במשרד ראש הממשלה (ראו גם "שירות לאומי", דוח זה, עמודים 913.) עם הקמת מינהלת השירות הועברו הסמכויות הקשורות לשירות האזרחי לפי חוק טל משר הרווחה לראש הממשלה. באפריל 2009 הועברו סמכויות אלה לשר המדע והטכנולוגיה (להלן - השר הממונה) ומינהלת השירות הוכפפה למשרד המדע והטכנולוגיה. תקציב מינהלת השירות להפעלת השירות האזרחי (על שינוייו) לשנת 2009 היה 17.871 מיליון ש"ח, ולשנת 2010 - 3.683 מיליון ש"ח. לפי סיכום ממאי 2009 בין משרד האוצר ובין מינהלת השירות אמור להתווסף לתקציב 2010 סכום שלא יהיה גדול מ-12 מיליון ש"ח לקליטת600 משרתי שירות אזרחי נוספים. לדברי מינהלת השירות, משרד האוצר התחייב שלא תהיה כל מגבלה תקציבית על קליטת משרתים נוספים לשירות אזרחי. ביוני 2009 היה מספר משרתי השירות האזרחי (להלן - המשרתים) כ -700 , ובחודש ספטמבר 2009 - כ- 1,000 . .__________________ .7 רשות ציבורית או מוסד ציבורי כמשמעותו בסעיף9(2 .) לפקודת מס הכנסה 8 חוק טל אמנם נחקק בשנת 2002 , אולם תקנות שהיו נחוצות למימושו, הותקנו רק שנים לאחר מכן: תקנות דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ה- 2005, הותקנו רק בשנת 2005 , ותקנות נוספות, המסדירות את מערך השירות האזרחי לחרדים, הותקנו רק בשנת 2007 ( תקנות דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם (שירות אזרחי), התשס"ז- 2007.) משרד המדע והטכנולוגיה 981 .ההטבות למשרתי השירות האזרחי תקנות דחיית שירו ת לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם (שירות אזרחי), התשס"ז- 2007 (להלן- התקנות), קובעות כי משרתי שירות אזרחי לפי חוק טל יקבלו תשלום דמי כלכלה חודשיים בהתאם למצבם המשפחתי. לפי חוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד - 1994 , המשרתים ייהנו מהטבות המקבילות לאלה הניתנות לחי ילים במסגרת "הקרן לקליטת חיילים משוחררים" 9 , בהתאם למשך השירות. צוות שהקימה הממשלה בדצמבר 2005 בראשות נציג משרד המשפטים ובהשתתפות נציגי משרד הביטחון, משרד האוצר, משרד הרווחה, צה"ל ונציגי ועדת עברי קבע את המודל להענקת דמי כלכלה למשרתי השירות האזרחי. על פי המלצת הצוות, דמי הכלכלה שנקבעו בתקנות נקבעו יחסית לסכומים שמקבל חייל המשרת בעורף, והם נמוכים מסכום התשלומים שלהם זכאי חייל בשירות קרבי שמצבו המשפחתי זהה. הסכומים שנקבעו בסופו של דבר בתקנות אמורים ליצור לאברכים תמריץ לשרת שירות אזרחי, מחד גיסא, ומאידך גיסא, הם מבליטים את העדיפות הערכית של השירות הצבאי. לדעת הצוות, יש לשמור על פער בין התשלומים שמקבל משרת השירות האזרחי לבין תשלומים שמקבל חייל צה"ל שמצבו המשפחתי זהה. יחד עם זאת, הוחלט לשמור על פער סביר במטרה שלא לשחוק את המסר הערכי שלפיו השירות האזרחי הוא תחליף לשירות הצבאי. רווק המשרת שירות אזרחי במסלול מלא (40 שעות שבועיות) זכאי בשנת 2010 לדמי כלכלה של616 ש"ח לחודש. משרת נשוי זכאי ל - 1,680 ש"ח לחודש אם אין לו ילדים. משרת נשוי שלו שני ילדים יקבל 2,352 ש"ח לחודש. יצוין כי עלויות הפעלת המשרתים מתחלקות בין מינהלת השירות לבין הגופים המפעילים - הגופים הציבוריים שבהם נעשה השירות. מינהלת השירות משלמת למשרתים את דמי הכלכלה החודשיים באמצעות הגוף המתפעל (קבלן משנה שמפעיל את השירות האזרחי - ראו להלן) ואילו הגופים המפעילים משלמים 400 ש"ח לחודש עבור כל משרת הכוללים את עלויות הביטוח, הביטוח הלאומי ודמי הנסיעות. הקמת הגוף המתפעל כאמור, מינהלת השירות האזרחי -לאומי עוסקת באופן ישיר בהפעלת השירות האזרחי, אך בשל הגידול במספר המשרתים הוחלט שקבלן משנה יעסוק בחלק ממשימות הפעלתו. במכרז שקיים משרד ראש הממשלה בינואר 2009 זכתה עמותת "מגדל אור להפצת תורה וחינוך בצפון" (להלן - עמותת מגדל אור), ונחתם עמה הסכם שתוקפו עד סוף שנת 2009 . בדצמבר 2009 ,מסרה מינהלת השירות כי החליטה להאריך את ההתקשרות עם הגוף המתפעל בשנה והעבירה בקשה לאישור ההארכה לוועדת המכרזים של משרד המדע והטכנולוגיה. .__________________ .9 בסיום תקופת שירות בת12 חודשים זכאי המשרת להטבות עפ"י חוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד - 1994 (הסכומים מעודכנים ליולי 2009 ): מענק שחרור בסך 2,009 ש"ח; פיקדון אישי בסך 6,027 ש"ח; פטור מתשלום מס הכנסה על הכנסה חודשית לפי סכום קבוע (בעת הביקורת - עד 5,799 ש"ח) למשך 36 .חודשים 982 דוח שנתי60ב .בהתאם לתנאי המכרז הקימה עמותת מגדל אור יחידה נפרדת להפעלת השירות האזרחי (להלן - הגוף המתפעל). אלה תפקידיה, על פי תנאי המכרז: מתן מידע על אודות השירות האזרחי; רישום, מיון ושיבוץ של המשרתים שצה"ל מפנה לשירות האזרחי; סיוע באיתור גופים מפעילים; הפניה לגופים מפעילים; ליווי המשרתים במסגרות הגופים המפעילים באמצעות רכזים; ניהול פעולות הכשרה למשרתים; קבלת דיווחים ומידע שנועדו למפקח; תשלום דמי כלכלה, נסיעות, ביטוחים, ביטוח לאומי; גביית תשלומים מהגופים המפעילים; שיתוף פעולה בארגון סיורים עפ"י דרישת מינהלת השירות. יצוין, כי בהתאם לתנאי המכרז הגוף המתפעל יפעל בהתאם להנחיות מינהלת השירות, וסמכויות הפיקוח על השירות האזרחי יישארו באופן בלעדי בידיה. מידע ונהלים ועדת עברי המליצה על הקמת גוף פרסום והסברה אשר יעסוק בעידוד פומבי להצטרפות למעגל השירות הלאומי -אזרחי (ובכלל זה השירות האזרחי לפי חוק טל) ובהסברה על מהותו, על הדרכים לשרת ועל זכויות משרתיו ובוגריו. כאמור, רק בתחילת שנת 2008 התחילה מינהלת השירות להפעיל את השירות האזרחי לפי חוק טל. בראשית הפעילות היה צורך בפנייה אל קהל המשרתים בכוח (הפוטנציאליים) על מנת להביא לידיעתם את אפשרויות הש ירות. יש להדגיש שציבור המשרתים בכוח לפי חוק טל הוא ציבור תלמידי הישיבות שגילם 22 ,ומעלה, אשר מרבית שנותיהם חיו בקהילותיהם, חבשו את ספסלי הישיבה והיכרותם עם החברה הכללית דלה. לכן יש חשיבות רבה ביותר למסירת מידע מקיף, אמין ועדכני לציבור זה על אודות השירות האזרחי מגורם מוסמך בתיאום עם גורמים בקהילות. 1. מסיכומי דיונים שהתקיימו במינהלת השירות עלה שיש צורך בפרסום המידע על השירות האזרחי ודובר על יציאה למבצע תקשורתי אודות השירות האזרחי - לאומי ולא רק אודות השירות האזרחי לפי חוק טל. באתר האינטרנט של מינהלת השירות צוין כי "מינהלת השירות תצא בקרוב בקמפיין תקשורתי, שמטרתו מיצוב השירות האזרחי -לאומי בדעת הקהל ובציבוריות הישראלית. הקמפיין יפנה לכלל המגזרים, ויביא לידיעת הציבור הרחב את הערך שבשירות, ואת הידיעה שגם מי שפטור מהצבא או לא נקרא אליו כלל, יוכל לתרום לחברה ולמדינה - באמצעות השירות האזרחי-לאומי". נמצא כי מבצע תקשורתי בעניין השירות האזרחי -לאומי לא יצא אל הפועל. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 מסרה מינהלת השירות, כי סוגיית הפרסום ויחסי הציבור של השירות האזרחי לפי חוק טל מורכבת, שכן קיים חשש מפרסום יתר בחברה הח רדית בגלל התנגדויות רבות של רבנים ובעלי תפקידים אחרים בחברה החרדית, ויש למנוע תוצאה הפוכה שמשמעותה פגיעה בגיוס משרתים בכוח. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 מסר ראש מינהלת השירות לשעבר, ד"ר ראובן גל, כי הוא עשה מאמץ להימנע מעימות חריף ומהתנגדות גלויה של הרבנים המובילים בעדה החרדית לרעיון השירות האזרחי ולכן נמנע מקידום המבצע התקשורתי. משרד המדע והטכנולוגיה 983 . עוד מסרה מינהלת השירות כי משהועברה האחריות לה לשר המדע והטכנולוגיה באפריל 2009 ., הוא ביקש ללמוד את נושא היציאה למבצע תקשורתי לדעת משרד מבקר המדינה, בשל הצפי לגידול במספר המשרתים ובגלל הרצון להפוך מסלול שירות זה למסלול מוכר ומקובל בחברה החרדית, על מינהלת השירות למצוא ערוצים מתאימים להפצת רעיון השירות האזרחי במגזר החרדי, ובכלל זה, הידברות עם רבני הישיבות כדי לנסות לשכנעם בתועלת שה תכנית צופנת בחּוּבה. על מינהלת השירות להנגיש את המידע העדכני לגביו לתלמידי הישיבות, צרכניו בכוח. 2. נמצא כי מינהלת השירות הפיקה במרס 2009 חוברת מידע בדבר השירות האזרחי לתלמידי ישיבות "שתורתם אומנותם", אך עד מועד הביקורת היא אזלה, ועד ינואר 2010 לא הופצה ל ציבור. בתקופת הביניים יכלו רק משרתים בכוח שהגיעו לגוף המתפעל לקבל העתק מצולם שלה - אם ביקשו זאת. יצוין כי באתר האינטרנט של מינהלת השירות יש אמנם מידע חלקי בדבר השירות האזרחי, אבל ההנחה היא שהציבור החרדי חשוף פחות משאר הציבור לשימוש באינטרנט. התוצאה היא שלמשרת בכוח אין מידע מוסמך ועדכני על השירות האזרחי. 3. נמצא כי במינהלת השירות ובגוף המתפעל אין נהלים בעניין תנאי העבודה של המשרת: שעות עבודתו, היעדרויותיו, יציאה לחו"ל, העברה בין גופים מפעילים, מניעת ניגוד עניינים, התנהלותו מול הגוף המתפעל והגוף המפעיל, התקשרות עם גוף מפעיל, נוהלי עבודה עם רשויות הצבא ועוד. כאמור, רוב המשרתים מגיעים ישירות מספסל הלימודים בישיבה, ואין להם ניסיון בעבודה. על כן חשוב לקבוע נוהלי עבודה מסודרים כתובים, אשר יבהירו למשרתים את הנורמות במקומות עבודתם ואת כללי ההתנהגות שהם נדרשים לקיים במסגרת שירותם ויסדירו את יחסי הגומלין בין מינהלת השירות, הגוף המתפעל, הגוף המפעיל והמשרתים. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת השירות להכין בהקדם נהלים ולמסור אותם לידי כל משרת עם תחילת שירותו ולהקפיד על אכיפתם. תחומי השירות סעיף 6 (א) לחוק קובע את מטרות השירות האזרחי: בריאות, רווחה וקליטת עלייה, שמירת הסביבה, ביטחון הפנים ושירותי הצלה. החינוך אינו נכלל בין תחומי השירות האזרחי הקבועים בחוק. יצוין כי בתזכיר הצעת החוק מ - 26.6.00 נכתב כי השירות האזרחי הוא שירות למטרות ביטחון, בריאות, רווחה או חינוך. ואולם בדיון שהתקיים ב - 22.7.02 בוועדת הכנסת אשר טיפלה בחקיקת החוק היא הציעה להגדיר שירות אזרחי כשירות למטרות בריאות, רווחה, קליטת עלייה, ביטחון פנים ושירותי הצלה ושמירת הסביבה. הצעת הוועדה התקבלה ברוב קולות. חבר הכנסת אברהם רביץ ז"ל הגיש הסתייגות וביקש להוסיף גם את תח ום החינוך. ההסתייגות נדונה במליאת הכנסת ונדחתה ברוב גדול (70 ,התנגדו21 תמכו ו-6 נמנעו). כתוצאה מכך לא נכלל תחום החינוך בין מטרות השירות. 984 דוח שנתי60ב .ראש מינהלת השירות לשעבר מסר בתשובתו, כי אי-הכללת תחום החינוך במטרות השירות האזרחי נועדה למנוע מן האברכים משרתי השירות אזרחי לעסוק במהלך שירותם בהוראה ובלימודי קודש ובכך להמשיך למעשה ב"תורתם אומנותם" ולא לשרת את הקהילה בתחומים חיוניים. בתרשים שלהלן נתוני התפלגות המשרתים לפי תחומי השירות ביוני 2009 .)הלקוחים ממצגת שהכינה מינהלת השירות (האחוזים מעוגלים .1. מהתרשים עולה כי בתחומי החונכות10 והחינוך המיוחד משרתים כ- 33% מכלל המשרתים, למרות שתחומים אלו אינם נכללים בהגדרות שבחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, משנחקק החוק, יש ליישמו תוך כדי נאמנות לתכלית החקיקה ולכוונת המחוקקים. משהוציא המחוקק את תחום החינוך מבין תחומי השירות, יש לוודא שהמשרתים אינם פועלים בתחום זה דווקא. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה מינהלת השירות כי מבחינתה "תחום החונכות הינו חלק בלתי נפרד מתחום הרווחה ועניינו סיוע לנוער במצוקה. שירות בתחום זה מאושר רק במוסדות שלגביהם אנו מקבלים אישור משרד הרווחה או מחלקת הרווחה המקומית שהם מוסדות שמתעסקים בתחום הרווחה". .__________________ .10 חונכות- שיטה שבמסגרתה מדריך אישי מוצמד לחניך כדי לטפל בו ולעזור לו בלימודים או לארח לו לחברה ולשמש לו "אח בוגר" בכל התחומים. משרד המדע והטכנולוגיה 985 . לדעת משרד מבקר המדינה, העיסוק בחינוך משיק לעיסוק בקליטת עלייה, כאשר מדובר בתלמידים שהם עולים חדשים; הוא משיק לעיסוק ברווחה, כאשר מדובר בתלמידים שבאים ממשפחות במצוקה וכיו"ב. אך מלשון החוק ומתהליך החקיקה ברור שתכלית החקיקה היא לא לאפשר שירות בתחום החינוך. על מינהלת השירות לקבוע אם כן כללים ברורים להבחנה בין תחומי השירות השונים לבל ידורו כל מטרות השירות המוגדרות בחוק בכפיפה אחת במוסדות חינוך ישיבתיים וכדי שהתחומים שבהם ניתן לשרת שירות אזרחי יהיו התחומים שהחוק קבע. העובדה שבמצב העניינים הנוכחי חלק כה גדול מהמ שרתים עוסקים למעשה בחינוך, עלולה לסכל את הכוונה המפורשת של המחוקק, כפי שגובשה בהצבעת הרוב בכנסת. 2. כתנאי להכרה של מינהלת השירות בגוף מפעיל בתחום החונכות עליו להציג אישור של משרד הרווחה או של לשכת הרווחה על היותו מוכר במשרד הרווחה. בתשובתו מסר ראש מינהלת השירות לשעבר כי "כל הגופים המפעילים שהוכרו בתחום החונכות נדרשו... להגיש מסמכים המצביעים על זיקתם אם למשרד הרווחה או ללשכת/אגף הרווחה של הרשות המקומית" (ההדגשה במקור). הבדיקה העלתה שלצד גופים מפעילים שהציגו מסמכים על היותם מסגרת טיפולית המפוקחת בידי משרד הרווחה והשירותים החברתיים, ישנם מוסדות חינוך (חלקם פנימייתיים) שמינהלת השירות אישרה להכיר בהם כגופים מפעילים בתחום החונכות. במוסדות חינוך אלו לומדים גם ילדים ממשפחות עם בעיות סוציואקונומיות או הסובלים מקשיים לימודיים. כך למשל מוסד חינוכי מאזור ירושלים, המוגדר כ"ישיבה תיכונית עיונית" אושר כגוף מפעיל בתחום החונכות לאחר שהציג המלצות מאת מנהל אגף הרווחה של הרשות המקומית ומהעובד הסוציאלי של המוסד. ישיבה אחרת הביאה המלצה ממנהל השירות הפסיכולוגי ביישוב שבו היא נמצאת, ולפיו בישיבה מסייעים ל"תלמידים רבים הסובלים מקשיים לימודיים, רגשיים והתנהגותיים". רשת ארצית של בתי ספר המונה כ -25 מוסדות שבהם לומדים מגיל הגן ועד התיכון המוכרת כ"גוף מפעיל" מפעילה במוסדותיה פרויקט של "חונכות למצוינות" במטרה להעלות את רמת ההישגים וההתנהגות החברתית אצל התלמידים הזקוקים לעזרה לימודית ורגשית. הרשת מסרה למשרד מבקר המדינה, כי היא מפעילה תכנית חינוך מיוחדת לחיזוק הזהות היהודית יחד עם השכלה רחבה וגבוהה מהמקובל לתלמידיה (כולל היבחנות בבחינות הבגרות) ומתמחה בסיוע לתלמידים עולים. הרשת מסרה כי היא מפעילה משרתים המגיעים לבתי הספר בשעות הלימודים ועובדים עם התלמידים באופן פרטני ב"חונכות רגשית מנטלית". יודגש כי אף שפעילות המשרתים ברשת היא חונכות, היא הוכרה כגוף מפעיל בתחום קליטת עלייה דווקא. לדעת משרד מבקר המדינה, פעילויות של שירות אזרחי במוסדות חינוך הן פעילויות חינוכיות מובהקות. אישור המוסדות הללו כגופי ם מפעילים והשירות בהם אינם עולים בקנה אחד עם לשון החוק. 986 דוח שנתי60ב .3. עם תחילת השירות האזרחי מתחייב המשרת לרשום באופן ידני ושוטף את שעות הנוכחות שלו (ראה להלן) בעבודה. מעיון בדוחות הנוכחות של חלק מהמשרתים בתחום החונכות עולה כי כחלק מ"פעילות-החוץ" וכדבר שבשגרה הם מארחים בבתיהם חניכים בסופי שבוע. בגין אירוח זה מדווחים המשרתים על 24- 36 שעות שירות (לפי מספר שעות השהייה של החניך בבתיהם). יש פעמים שבמספר שעות השירות בחניכה זו המשרת כמעט משלים את מכסת השעות שעליו למלא במשך שבוע שלם במסלול מלא (ראה לעיל). משרד מבקר המדינה הצביע על כך שמילוי חובת שירות אזרחי בעיקר על ידי אירוח חניך בבית החונך בסופי שבוע עושה את השירות האזרחי פלסתר ואינו עונה על המטרות אותן הגדיר החוק. מינהלת השירות והגוף המתפעל מסרו בתשובתם כי בעקבות הביקורת שונה המצב, ובאוקטובר 2009 פרסמה מינהלת השירות נוהל הקובע בצורה מפורשת שפעילות בביתו של המשרת לא תחשב כפעילות במסגרת השירות האזרחי. 4. מדוחות נוכחות של משרתים במוסדות חינוך פנימייתיים עולה כי ביולי 2009 התקיימה במוסד מסוים פעילות משותפת לחניכים ולמשרתים שכללה לינה. שלושה משרתים דיווחו על שני ימים אלו כימי שירות של 24 שעות (כל יום). ביולי ובאוגוסט 2009 התקיימו במוסד שלוש שבתות אירוח שבהן השתתפו המשרתים. שלושה משרתים דיווחו בגין שהות במוסד בשבת אחת על 80 שעות שירות ברצף (מיום שישי בבוקר ועד שני בערב); בגין שבת שנייה הם דיווחו על 41 שעות שירות, ובגין השבת השלישית - על 48 .שעות בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר הגוף המפעיל, כי הפעילות הרציפה בוצעה בחודשים יולי -אוגוסט, במהלך חופשת הקיץ. מינהלת השירות מסרה אמנם בתשובתה כי לפי נוהל פנימי, אפשר לשרת שירות אזרחי עד שמונה שעות ביום, אולם המקרים המצוינים לעיל מעידים שהנוהל אינו מיושם. יוטעם כי גם במהלך חופשת הקיץ יש להקפיד על מילוי הכללים והתקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי שמשרתים ידווחו על פעילות משותפת עם החניכים הכוללת לינה כעל שעות שירות ברצף וכך ישלימו את חובת השירות האזרחי לאותו שבוע או לאותו חודש. לדעת משרד מבקר המדינה, מילוי חובת שירות אזרחי בעיקר על ידי שעות שהייה רבות הכוללות לינה, אף הוא עושה את השירות האזרחי פלסתר ואינו מתאים למטרות שאותן הגדיר החוק. על מינהלת השירות להגדיר את סוגי הפעילות אשר יוכרו למשרת כשירות אזרחי ואת אלה שלא יוכרו בהתאם לדרישות החוק ואת היחס ביניהם. משרד המדע והטכנולוגיה 987 .הכשרת המשרתים שירות אזרחי משרתי השירות האזרחי הם, כאמור, בחורים אשר מרבית שנותיהם עברו בתחומי הקהילות החרדיות והישיבות והם לא רכשו מיומנויות וכלים תעסוקתיים. אשר על כן, תנאי להפקת תועלת משירותם הוא הכשרתם לתפקידיהם ולמעמדם כמשרתי השירות האזרחי. בהחלטת הממשלה11 מ- 19.8.07 שבה נקבעה הקמת מינהלת השירות, הובהר כי "השירות ישים דגש משמעותי על הכשרה, הדרכה ופעילויות למתנדבי השירות. כל מתנדב יקבל, באמצעות הגוף המפעיל, את הידע וההכשרה הדרושים לשירותו, לביצוע מיטבי של פעילות ההתנדבות". מבדיקה של משרד מבקר המדינה במינהלת השירות האזרחי עולה כי היא או מישהו מטעמה לא הכשירו את המשרתים לתפקידיהם טרם התחלת שירותם. גם במכרז שפרסמה מינהלת השירות לגוף המתפעל היא לא קבעה דרישות באשר להכשרת המשרתים בידי הגוף המתפעל. כל שנקבע הוא שמינהלת השירות רשאי ת, על פי שיקול דעתה, לארגן במימונה פעולות הכשרה למשרתים, והגוף המתפעל יהיה אחראי לביצוען בהתאם למשאבים שהיא תקצה לו לשם כך. לדברי מרכז בכיר לפיקוח ובקרה במינהלת השירות, חלק מהגופים המפעילים מקיימים למשרתים הכשרה קודם לתחילת שירותם. יחד עם זאת יצוין כי בדו ח ביקורת של הגוף המתפעל באחד הגופים המפעילים ציינו אנשי הגוף המפעיל שלמשרתים חסרה הכשרה מתאימה. מינהלת השירות מסרה בתשובתה כי אמנם קיים תקן לאחראי לתחום הכשרה והדרכה, אך משרה זו טרם אוישה "בשל אי העברת כל התקנים" שהובטחו לה. בתשובתה מיום 1.12.09 מסרה כי בשל מחלוקת בין -משרדית היא נשארה ללא תקנים. מינהלת השירות מפעילה אפוא משרתים מבלי להכשירם, ובעשותה זאת אינה ממלאת אחר החלטת הממשלה. בהיעדר הכשרה רמת שירותם של המשרתים נפגמת, יעילות השירות פוחתת והאינטרס הציבורי נפגע. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המדע והטכנו לוגיה הממונה על התחום ועל מינהלת השירות לפעול להכנת תכניות הכשרה מתאימות למשרתים בהתאם לשירות ששובצו בו כדי ששירותם יהיה מיטבי. הפיקוח על המשרתים בהחלטת הממשלה מ- 19.8.07 נקבע, בין היתר, כי תפקיד מינהלת השירות הוא "לבצע מעקב, בקרה ופיקוח על מסגרות השירות האזרחי -לאומי ועל משרתיו, תוך תיאום עם משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות, הגופים המוכרים והגופים המפעילים". .__________________ .11 'החלטה מס 2295. 988 דוח שנתי60ב .סעיף 7.1 להסכם עם הגוף המתפעל קובע כי סמכויות הפיקוח על השירות האזרחי יישארו באופן בלעדי בידי המשרד. סעיף 7.2 להסכם קובע כי הגוף המתפעל יפעל כנותן שירותים וכזרוע ביצועית בלבד של מינהלת השירות. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה עולה כי הגוף המתפעל עושה ביקורות באמצעות הרכזים שהוא מעסיק (ראה להלן). מינהלת השירות קיימה פיקוח ובקרה מצומצמים על משרתי השירות האזרחי ועל הגופים המפעילים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר ה מדע והטכנולוגיה ועל מינהלת השירות להבטיח הפעלה מיידית של מערך פיקוח אפקטיבי שאף יעמיק את פעילותו בד בבד עם העלייה במספר המשרתים. אין מקום שגוף מבצע יפקח על עצמו. על שר המדע והטכנולוגיה ועל מינהלת השירות לפעול ליישום מלא של החלטות הממשלה בעניין זה. רכזי השטח של הגוף המתפעל בהסכם שנחתם בין מינהלת השירות לגוף המתפעל נקבע כי הגוף המתפעל יעסיק רכזי שטח שתפקידיהם העיקריים הם רִאֲיּון מועמדים ושיבוצם; אחריות לפעילות ולנוכחות סדירה של המשרתים בשירות האזרחי; ביקורים במקומות השירות ואצל הגופים המפעילים ובחינת שביעות רצונם של המשרתים ושל הגופים המפעילים; חתימה על דוחות נוכחות של המשרתים; הכנת דוחות כתובים על הביקורים הללו. 1. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רכזי הגוף המתפעל אכן מקיימים גם פיקוח ובקרה. בפרוטוקול סיכום פגישה מ- 21.4.09 בין מינהלת השירות האזרחי ובין הגוף המתפעל צוין כי "עלתה סוגיית הרכזים ותפקידם (בין פיקוח לתמיכה) והוסכם שהדגש הינו על פיקוח וביקורות לצד טיפול בפרט ביחד עם המפעיל" (ההדגשה של משרד מבקר המדינה). הנה כי כן נוצר מצב שמינהלת השירות העבירה את סמכויות הפיקוח והבקרה לידי הגוף המתפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת חלק מפעולות הפיקוח והבקרה לידי הגוף המתפעל אינה תקינה. זהו גוף שיש לו אוריינטציה של השאת רווחים והכנסתו תלויה במספר המשרתים בשירות האזרחי. עמדה זו מציבה אותו בניגוד עניינים: מחד גיסא, הוא שואף להגדיל את מספר המשרתים, ומאידך גיסא, עליו לפקח על עבודתם וגם להמליץ על הפסקת שירות למשרת שאינו עומד בתנאים. היות הגוף המתפעל גורם מבצע וגורם מפקח ומבקר בו בזמן נוגד סדרי מינהל תקינים. 2. בתנאי המכרז נקבע כי היחס בין הרכז למספר המשרתים צריך להיות אחד ל- 75 לכל היותר. היחס בין הרכזים למשרתים היה אחד הפר מטרים להכרעה בין הגופים שהתמודדו במכרז. הגוף המתפעל התחייב להפעיל רכזים ביחס של רכז אחד ל-45 .משרתים והיה מחויב לפעול בהתאם להצעתו משרד המדע והטכנולוגיה 989 . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הגוף המתפעל אינו עומד בתנאים שהתחייב, ושמונה מ-20 רכזיו מרכזים77-55 משרתים, ולא45 . שמונהמהרכזים עובדים במשרדי הגוף המתפעל בתפקידי מטה שונים נוסף על עבודתם כרכזים. לדוגמה, מנהל המשרד של הגוף המתפעל מרכז גם 69 משרתים; מנכ"ל הגוף המתפעל מרכז25 .משרתים בתשובתה מסרה מינהלת השירות, כי הכוונה במכרז הייתה שרכז אחד ירכז בממוצע 45 משרתים, ו"לדעתנו הזו כה עומד בתנאי המכרז בנקודה זו". הגוף המתפעל מסר בתשובתו כי "להבנתנו היחס האמור במכרז משקף ממוצע משרתים לרכז" (ההדגשה של משרד מבקר המדינה). יצוין שהתחייבות הגוף המתפעל הייתה ברורה - ולא התייחסה ליחס "ממוצע" של משרתים לרכז אלא ליחס קבוע. על מינהלת השירות לעמ וד על כך שהגוף המתפעל יעמוד בכל תנאי המכרז בכלל, ובהתחייבויותי ו לגבי היחס בין רכז למספר המשרתים בפרט. 3. : דוחות ביקורת של הרכזים רכזי הגוף המתפעל עושים ביקורות מתואמות וביקורות פתע בגופים המפעילים ואצל המשרתים. לאחר כל ביקור הם ממלאים דוח ובו התייחסות לממצאי הביקור. מעיון בחלק מהדוחות שהנפיקו הרכזים עולה כי המידע הכלול בהם אינו שלם, והם חסרים מידע על אודות שירותו של המשרת בגוף המפעיל: הדוח מתמקד בעיקר בשאלת נוכחותו או אי-נוכחותו של המשרת בגוף המפעיל. אין בהם כמעט התייחסות לרשמיו של המשרת ממקום השירות, א ם כי פעמים כותבי הדוח מציינים שהתרשמות איש הקשר של הגוף המפעיל חיובית - הא ותו לא. לא נעשית בדיקה אם המשרתים מלווים או מונחים על ידי אנשי מקצוע, ואין התייחסות בדוחות לאופי השירות ולשאלה אם הוא תואם את התחומים אשר נקבעו לו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת השירות לעמוד על כך שהרכזים הממלאים את דוחות הביקורת ימסרו מידע מפורט ועדכני על אודות המשרת ועל איכות שירותו כדי שהבקרה תהיה יותר יעילה וכדי שמטרות השירות יושגו. ניגוד עניינים השירות האזרחי ומשרתיו אמורים למלא תפקיד ציבורי חשוב, שמרבית המימון לתקציבו מגיע מתקציב המדינה. אשר על כן, מינהלת השירות והמשרתים מחויבים לפעול על פי כללי מינהל תקין ולקבוע הסדרים שימנעו חשש לניגוד עניינים בין המשרתים לבין הגופים המפעילים. 1. כאשר יש קשרי משפחה בין משרתים לבין עובדים המשמשים בתפקידי מפתח יש חשש מובנה ליצירת מצבים בלתי-רצויים, ובהם ניגודי עניינים, הפוגמים בתפקוד השוטף והתקין במקום השירות. לקשרים כאלה עלולות להיות תוצאות 990 דוח שנתי60ב .שליליות נוספות, למשל: השפעה בלתי -תקינה של קרובי המשפחה בעת קבלת משרת לגוף המפעיל, שיקולים זרים בעת קביעת תנאי שירותו, השפעה שלילית על שאר המשרתים. בביקורות שעשה הגוף המתפעל אצל המשרתים בגופים המפעילים התבררו קשרי משפחה בין המשרתים ובין בעלי תפקידים בגופים המפעילים: בגוף מפעיל אחד שירתו שני אחים בעמותה שמנהל אביהם; בגוף המפעיל תכניות בבתי ספר היה המשרת בנו של מנהל בית הספר, ואביו היה האחראי לעבודתו מטעם הגוף המפעיל; במוסד רפואי המשרת בלשכת רב המוסד היה בנו של הרב. יצוין כי מינהלת השירות לא הפסיקה את שירותם של אלה, אלא דאגה להכפפת המשרתים לאנשים שאינם בני משפחותיהם - במידת האפשר. בתשובתה מסרה מינהלת השירות כי עשתה זאת היות שבחוק ובתקנות אין איסור על שירות אזרחי במקום שבו עובד בן משפחה. עם זאת, לאחר שהתברר כי יש משרתים ששירותם האזרחי נעשה בגופים שבהם עובדים בני משפחותיהם, פרסמה מינהלת השירות נוהל לגבי העסקת קרובי משפחה (ראה להלן). 2. בבדיקת דיווחי השעות של משרתים אשר היה קשר משפחתי בינם לבין מישהו מהגוף המפעיל, נמצא כי קרוב המשפחה חתם כמנהל על דוחות השעות של המשרת. בתאריך 14.6.09 הפיצה מינהלת השירות נוהל לגבי העסקת קרובי משפחה שקובע כי על הגוף המפעיל למלא "בקשה לאישור שירות קרובי -משפחה" ולבקש ממינהלת השירות אישור מראש לשירות בגוף מפעיל שבו עובד קרוב משפחה של המשרת. בכל מקרה, לפי הנוהל, מינהלת השירות לא תאשר שירות בגוף מפעיל שבו קרוב המשפחה הוא האחראי הישיר למשרת. יודגש כי בחלק מהמקרים הזיקה המשפחתית ממשיכה לעורר חשש לניגוד עניינים חרף מינוי אדם אחר כאחראי לעבודת המשרת. במקרים אלה קשה לפקח על פעילות המשרתים, שכן קרובי משפחותיהם הם אישים רבי השפעה בגופים המפעילים. נוכח האמור לעיל, על מינהלת השירות לוודא שמשרתים לא יו עסקו בגופים מפעילים שבו עובדים קרוביהם, אלא באחרים. עוד נמצא בבדיקת משרד מבקר המדינה כי בשני גופים מפעילים המשרתים היו מנהליהם טרם התחלת שירותם, ובמהלך השירות הם המשיכו בתפקידיהם: בגוף מפעיל אחד עשה שירות אזרחי מנכ"ל ויו"ר הגוף המפעיל. בגוף מפעיל אחר שירתו בנו וחתנו של יו"ר הכבוד של העמותה; הבן ייסד את העמותה ומשמש בה כמנכ"ל משנת 2003. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר מנכ"ל הגוף המפעיל הראשון, כי "כשהתחלתי את השירות הודעתי למינהלת כי אני מייסד העמותה ואני משמש בתפקיד מנכ"ל ויו"ר העמותה מיום הקמתה בשנת 2003. תשובתם הייתה כי אין מניעה שאני אמשיך בתפקיד זה גם בתקופת השירות". משרד המדע והטכנולוגיה 991 . יש להדגיש כי המשרת היה מנכ"ל העמותה בתקופה שבה למד בישיבה מרבית זמנו, ועיסוקו בענייני העמותה היה עיסוק צדדי בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, הכרה בהמשך שירות זה כבשירות אזרחי מעוררת ספקות אם עי סוק צדדי אכן הפך לעיסוק מרכזי - כמצופה משירות אזרחי. מכל מקום, היות שמדובר במנכ"ל העמותה אין שום דרך לבדוק זאת ולפקח על השירות. 3. בהסכמים שחתמו הגופים המפעילים עם מינהלת השירות 12 נקבע כי הגוף המפעיל "ימנה אחראי מטעמו על המשרתים אצלו אשר יפקח על קיומן של הוראות הסכם זה והוראות כל דין". תפקידו של אחראי זה (להלן - איש הקשר) הוא לפקח על המשרת ועל עבודתו ולהיות נציגו של הגוף המפעיל כלפי מינהלת השירות. נמצא כי היו גופים מפעילים שמינו כאיש קשר מטעמם משרת מקבוצת המשרתים אצלם. כך יוצא שמחד גיסא, המשרת עושה שירות אז רחי, ומאידך גיסא, הוא מפקח על שירותו שלו ושל חבריו המשרתים עמו באותו גוף ואחראי בעניין זה כלפי מינהלת השירות. לדעת משרד מבקר המדינה, מי שמשרת שירות אזרחי אינו יכול לחבוש שני כובעים - ולהיות משרת בגוף המפעיל, מצד אחד, ומפקח על עצמו ועל חבריו, מצד אחר. על מ ינהלת השירות לפעול להפסקה לאלתר של תופעה זו ולהנחות את הגופים המפעילים לא למנות אנשי קשר מתוך המשרתים. דוחות נוכחות עם תחילת השירות האזרחי מתחייב המשרת "למלא רישום נוכחות יומי שוטף, כולל רישום ימי חופשה ומחלה ולהעבירו לחתימה למפעיל". המשרת שולח מדי סוף חודש את הדוח החודשי לגוף המתפעל. על הגוף המתפעל לבדוק את תקינותו של הדוח ובהתאם לכך לשלם למשרת את דמי הכלכלה החודשיים. עיון בחלק מדיווחי הנוכחות מלמד שהם ידניים; לפיהם, המשרתים מתחילים את יום ההתנדבות ומסיימים אותו רק בשעות עגולות, אין הם מאחרים לעבודה והם אינם נעדרים ממנה. על חלק מהדוחות המשרתים לא חתמו, ועל אחרים מנהל הגוף המפעיל והאחראי מטעמו לא היו חתומים, למרות שלפי תנאי המכרז על רכזי הגוף המתפעל לחתום על דוחות הנוכחות של המשרתים ולהחתים עליהם גם את האחראים לגופים וגם את המפעילים. נמצא כי אחד המשרתים חתם על דיווח הנוכחות של עצמו בשם מנהל הגוף המפעיל; הוא דיווח על שעות רבות בגין אירוח חניך בביתו בשבת ועל שעות שלא שירת בהן. נמצא שאמנם נציג הגוף המתפעל נפגש עם .__________________ .12 יצוין כי ממרבית ההסכמים עם הגופים המפעילים נעדרת חתימה של מינהלת השירות, ורק גופים מפעילים שהתעקשו קיבלו הסכם חתום. 992 דוח שנתי60ב .משרת זה, אך במועד סיום הביקורת הוא עדיין שירת במסגרת השירות האזרחי. לדעת משרד מבקר המדינה, דוחות הנוכחות הם האמצעי העיקרי העומד לרשות מינהלת השירות כדי לפקח על שעות עבודת המשרתים. על מינהלת השירות לקבוע נהלים ברורים בעניין הנוכחות והדוחות ולהנחות את המשרתים להקפיד על כך שדיווחי השעות שלהם ישקפו את שעות השירות בפועל. העסקת יועץ לענייני חרדים העסקת יועצים שאינם עובדי מדינה, וההתקשרות עמם היא באמצעות חוזה קבלני, מוסדרת על פי הוראות התקשי"ר13 . בפרק02.4 לתקשי"ר נקבע כי "אין לקבוע עם היועץ שמקום מושבו העיקרי יהיה דווקא במשרד, וכמובן שאין להקצות לו חדר, מזכירה, מסוף, טלפון וכדומה. כל הנ"ל מהווים הבחנה ברורה בדבר מעמדו של עובד, בשעה שהיועץ איננו במעמד כזה". מינהלת השירות מעסיקה יועץ חיצוני לענייני חרדים. היועץ היה חלק מצוות ההקמה שלה מאמצע שנת 2007 . היועץ מסר למשרד מבקר המדינה כי לאחר שעבד תקופת מה בהתנדבות, הועסק במשרה חלקית עד לשלהי שנת 2008 . עוד מסר כי "לקר את סוף שנת 2008 הודיעו לי כי אין תקן במשרד... ויעסיקו אותי בדרך של ייעוץ חיצוני". בנובמבר 2008 פרסם משרד ראש הממשלה מכרז פומבי להעסקת יועץ למינהלת השירות האזרחי למגזר החרדי (להלן - היועץ) על בסיס קבלני. במכרז זה נבחר היועץ כקבלן. בהסכם מינואר 2009 שחתם מש רד ראש הממשלה עם היועץ שנבחר נקבע בהתאם לנוהלי התקשי"ר כי "למען הסר כל ספק מובהר בזאת כי מקום העבודה העיקרי של היועץ לא יהיה במשרד, לא יוקצה לו חדר או מקום עבודה במשרד, והוא לא יהיה זכאי לקבל כל שירותי מזכירות מן המשרד, לרבות טלפונים והדפסות". נמצא כי מינהלת השירות אינה מקפידה על הוראות התקשי"ר ועל יישום הסעיף בהסכם הנגזר מההוראות: מקום עבודתו העיקרי של היועץ הוא משרדי מינהלת השירות; הוקצה לו חדר בתוך משרדיה, ועד לאחרונה היה קבוע שלט עם שמו בכניסה לחדרו. עוד נמצא כי במסגרת תפקידו נפגש היועץ עם גופים מפע ילים בכוח (פוטנציאלים) ואף מילא דו"חות ביקורת על גופים מפעילים על גבי טפסים של מינהלת השירות. בתשובתו ציין היועץ כי אינו משתמש עוד במשאבי מינהלת השירות. על מינהלת השירות להקפיד על תנאי העסקת היועץ כך שיהיה ביטוי מוחשי לעובדה שהוא יועץ חיצוני ולא עובד מינהלת השירות. .__________________ .13 תקשי"ר- תקנון שירות המדינה. משרד המדע והטכנולוגיה 993 . .סיכום .חוק דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב- 2002 , מסדיר לבני הישיבות מסלול של שירות אזרחי של שנה לפחות כשירות חליפי לשירות חובה בצה"ל. השירות האזרחי הנדרש על פי החוק קצר אומנם משירות החובה בצה"ל, אך מי שמילא את חובתו בשירות האזרחי מקבל פטור מהשירות הצבאי וזוכה להטבות המקבילות להטבות שזכאים להן חיילים משוחררים. הפעלת מערך השירות האזרחי לפי חוק טל החלה בתחילת שנת 2008 , כאשר המגמה הייתה שתוך תקופה קצרה ניתן יהיה לתת פתרון לצרכיהם של תלמידי ישיבה רבים. בסוף שנת 2009 מינהלת השירות ע דיין לא קבעה תבחינים ברורים שיבחינו בין מטרות השירות המוגדרות בחוק, לא הקימה מערך הכשרה לקראת השירות, ומערך הבקרה והפיקוח עליו לוקה בחסר. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל הצפי לגידול במספר המשרתים והרצון להפוך מסלול שירות זה למסלול מקובל בחברה החרדית, על מינהלת השירות לדאוג להסברת חשיבותו ולמסור מידע רלוונטי עליו בערוצים המתאימים לכל המועמדים בכוח לשרת שירות אזרחי. על מינהלת השירות ועל השר הממונה עליה לפעול לקידום איכותו, להפעלתו לפי כללי מינהל תקין ולפתח מנגנוני פיקוח ובקרה יעילים עליו. היעדר מנגנונים אלה יכול להניב דפוסי התנהגות בלתי -ראויים הן מצד המשרתים והן מצד הגופים המפעילים. יש להקפיד הקפדה יתרה שהרצון להגדיל את מספר המשרתים לא יבוא על חשבון איכות השירות האזרחי. השירות האזרחי נועד, בין השאר, לחולל שינוי נורמטיבי חברתי-תרבותי - כלכלי בקרב המגזר החרדי, לחיזוק הקשר בין האזרח והמדינה, לצמצום הפערים בין המשרתים שירות צבאי ובין אלו שאינם משרתים כלל, לתרומה לתועלת הציבור ולקידום שילוב תלמידי ישיבות בשוק העבודה ובכל תחומי החיים במדינה. כדי להגשים מטרות אלו על מינהלת השירות ועל השר הממונה לצקת לשירות האזרחי תכנים ממשיים שיתרמו למיצוי התועלת הציבורית ממנו ולמיסוד הנורמות שיבטיחו שלא ייעשה במסלול זה שימוש לרעה.

תקציר:
 משרד המדע והטכנולוגיה 975 . יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרה עליו - היבטים אחדים .תקציר .על פי חוק , התשמ"ו]נוסח משולב[ שירות ביטחון- 1986, כלאזרח ישראלי או תושב קבוע שמלאו לו שמונה עשרה שנים ולא קיבל פטור, חייב בשירות צבאי. ראש הממשלה ושר הביטחון הראשון, דוד בן -גוריון, הורה על דחיית הגיוס לצבא של תלמידי ישיבות ש"תורתם אומנותם", ועד שנת 1977 יכלו להצטרף להסדר זה מדי שנה בחורי ישיבה שמספרם היה קבוע. משנת 1977 בוטלה ההגבלה על מספר המצטרפים להסדר. בשנת 2008 היהמספר תלמידי הישיבות שנחשבים כמי ש"תורתם אומנותם" 55,000 . בעקבות עתירות שהוגשו לבית המשפט העליון כנגד ההסדר נחקק חוק "דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב- 2002 " (להלן- חוק טל). החוק קבע כי תלמיד ישיבה שהגיע לגיל 22 ומעוניין לבחון את המשך דרכו, יכול לבקש לצאת לשנת הכרעה שבה הוא יכול לצאת מהישיבה ולעבוד או ללמוד מקצוע במשך שנה שבמהלכה לא יגויס. באותה השנה הוא יחליט על המשך דרכו - חזרה ללימודים בישיבה או שירות צבאי או אזרחי. לפי חוק טל, שירות אזרחי של שנה לפחות יפטור את תלמיד הישיבה מחובת שירות סדיר ויזכה אותו בהטבות הניתנות לחיילים משוחררים. התכליות של חוק טל הן, בין היתר, לעגן בחוק הסדר של דחיית שירות לתלמידי ישיבות אשר תורתם אומנותם, והם מבקשים ללמוד בישיבות; להביא ליתר שוויון בחלוקת נטל השירות הצבאי בחברה הישראלית במובן זה שיותר גברים בני הקה ילה החרדית ישרתו בסופו של דבר שירות צבאי (רגיל או מיוחד) או לכל הפחות ישרתו שירות אזרחי; לשלב יותר גברים מן הציבור החרדי בשוק העבודה בישראל. בפברואר 2007 החליטהממשלת ישראל (החלטה 1215 ) על הקמת מסגרת ממשלתית לטיפול בשירות האזרחי והלאומי בישראל - מינהלת שירות אזרחי לאומי (להלן - מינהלת השירות). צוות ההקמה של מינהלת השירות החל לפעול במרס 2007, ובינואר 2008 הוקמהמינהלת השירות במשרד ראש הממשלה. באפריל 2009 החליטה הממשלה על העברת מינהלת השירות לאחריות שר המדע והטכנולוגיה ולמשרדו. מינהלת השירות החלה בהפעלת מערך השירות האזרחי בתחילת שנת 2008 , והמגמה הייתה לתת פתרון לצורכיהם של תלמידי ישיבות רבים בתוך תקופה קצרה (ראו גם "השירות הלאומי", דוח זה, עמודים 913.) 976 דוח שנתי60ב .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט -אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעלת השירות האזרחי לפי חוק טל מהיבטים מסוימים, ובהם תחומי השירות, פעולות הכשרה לקראתו ופיקוח ובקרה על מסגרותיו ועל המשרתים. הביקורת נעשתה במינהלת השירות; כן נעשו בירורי השלמה בגוף המתפעל - ארגון המפעיל מטעם מינהלת השירות את מערך השירות האזרחי בדרך של רכישת שירותים ממקורות חוץ. .עיקרי הממצאים .1. אף כי חוק טל התקבל כבר ב- 2002 , רק בתחילת שנת 2008 עם הקמת מינהלת השירות החלה הפעלת השירות האזרחי. בראשית הפעילות היה צורך בפנייה אל הקהל שמקרבו יבואו משרתי השירות האזרחי (להלן - המשרתים) על מנת להביא לידיעתם את האפשרויות שבפניהם. מינהלת השירות אמנם הפיקה בחודש מרס 2009 ,חוברת מידע בדבר השירות האזרחי, אך היא אזלה ורק בינואר 2010 היא הודפסה שוב. בתקופת הביניים יכלו רק משרתים שכבר הגיעו לגוף המתפעל לקבל צילום מהחוברת - אם ביקשו זאת. המידע הרשמי בדבר השירות האזרחי למשרת הפוטנציאלי שלא הגיע לגוף המתפעל היה אפוא דל ולא מעודכן. 2. חוק טל קובע ששירות אזרחי ייעשה בין היתר למטרות בריאות, רווחה וקליטת עלייה, ולפי החלטת הכנסת במהלך החקיקה, החינוך לא נכלל בין תחומי השירות האזרחי. אף על פי כן כ -40% מן המשרתים עושים שירות בתחומי חינוך מיוחד וחונכות. כחלק מ"פעילות החוץ" של משרתים שעוסקים בחונכות וכדבר שבשגרה אירחו המשרתים בבתיהם בסופי שבוע חניכים ודיווחו על 24-36 שעות שירות רצופות. בחודשי הקיץ, כשהחניכים בחופשה, נערכו בכפר נוער פעילויות משותפות שכללו לינה. המשרתים דיווחו על ימים אלה כולל הלילות כרצף של שעות שירות. לכן הם השלימו את כל שעות השירות במהלך ימים ספורים או בסופי שבוע בלבד. בדרך כלל התחילו המשרתים את שירותם מבלי שרכשו ידע ומבלי שקיבלו את ההכשרה הדרושה למילוי תפקידיהם. אף על פי כן מינהלת השירות או מישהו מטעמה לא קיימו בעבורם פעולות הכשרה מתאימות. מינהלת השירות העבי רה את סמכויות הפיקוח והבקרה שניתנו בידה לפי החלטת הממשלה לגוף המתפעל, אף שהוא גוף בעל אוריינטציה של השאת רווחים והכנסתו תלויה במספר המשרתים. הגוף המתפעל התחייב במכרז לשירותי תפעול מתנדבים להפעיל רכזים ביחס של רכז אחד ל -45 משרתים. למרות זאת הוא לא עמד בתנאי ם שהתחייב לקיימם, ושמונה רכזים (מתוך 20 ) ריכזו 55-77 משרתים. שמונה מהרכזים עסקו גם בתפקידי מטה בגוף המתפעל. משרד המדע והטכנולוגיה 977 . בביקורות שערך הגוף המתפעל נמצאו קשרי משפחה בין המשרתים לבין בעלי תפקידים בגופים המפעילים (גוף מפעיל הוא רשות ציבורית או מוסד ציבורי שבו עושה המשרת את שירותו). בשני גופים מפעילים היו המשרתים מנהלי הגופים טרם התחלת שירותם בהם, ובמהלכו המשיכו בתפקידיהם: בגוף מפעיל אחד עשה שירות אזרחי המנכ"ל והיו"ר שלו. בגוף מפעיל אחר שירתו בנו וחתנו של יו"ר הכבוד של העמותה; הבן ייסד את העמותה ומשמש בה מנכ"ל. מינהלת השירות לא הפסיקה את השירות של בני משפחה בגופים מפעילים, אלא הכפיפה אותם לאנשים שאינם בני משפחותיהם - במידת האפשר, למרות שבחלק מהמקרים לא נוטרל החשש לניגוד עניינים עקב כך. כחלק מתהליך בקרה על שעות השירות (ארבעים בשבוע) המשרתים נדרשו למלא דוחות נוכחות שישקפו נ כונה את עבודתם, ובכלל זה דיווח מהימן על שעות ההתחלה והסיום. ואולם על פי הדיווחים, המשרתים התחילו את יום העבודה וסיימו אותו רק בשעות עגולות, דהיינו ללא איחורים וללא היעדרויות; עובדה זו מלמדת שהדיווחים לא שיקפו את שעות הנוכחות המדויקות של המשרתים. על חלק מהד וחות המשרתים לא חתמו, ועל אחרים מנהל הגוף המפעיל והאחראי מטעמו לא חתומים. מינהלת השירות מעסיקה יועץ חיצוני לענייני חרדים, אך אינה מקפידה על יישום ההסכם שנחתם עמו בהתאם לנהלים ולכללים להעסקת יועצים חיצוניים במשרדי ממשלה. .סיכום והמלצות .הפעלת מערך השירות האז רחי לפי חוק טל החלה רק בתחילת שנת 2008 , כאשר המגמה הייתה שתוך תקופה קצרה ניתן יהיה לתת פתרון לצורכיהם של תלמידי ישיבות רבים. בסוף שנת 2009 מנהלת השירות עדיין לא קבעה תבחינים ברורים שיבחינו בין מטרות השירות המוגדרות בחוק, לא הקימה מערך הכשרה לקראת השירות, ומערך הבקרה והפיקוח לוקה בחסר. מערך השירות האזרחי נמצא בראשית דרכו. נוכח הצפי לגידול במספר המשרתים והרצון להפוך מסלול שירות זה למסלול מקובל בחברה החרדית ובהתחשב במאפיינים המיוחדים של אוכלוסיית המשרתים, על מינהלת השירות ועל השר הממונה לפעול לקידום איכות השירות ולהפעלתו לפי כללי מינהל תקין. על מינהלת השירות לפתח מנגנוני פיקוח ובקרה יעילים על השירות אשר יבטיחו את יעילותו. היעדר מנגנונים אלה יכול להניב דפוסי התנהגות בלתי -ראויים הן מצד המשרתים והן מצד הגופים המפעילים. יש להקפיד על איכות השירות האזרחי ולהבטיח שהר צון להגדיל את מספר המשרתים לא יבוא על חשבון האיכות. לצורך הגשמת המטרות החברתיות, התרבותיות והכלכליות של השירות האזרחי על מינהלת השירות ועל השר הממונה לצקת לתוכו תכנים משמעותיים וממשיים שיתרמו למיצוי התועלת הציבורית ממנו ולמיסוד הנורמות שיבטיחו שלא ייעשה במסלול זה שימוש לרעה. 978 דוח שנתי60ב . .