משרד הביטחון/הפיקוח על הייצוא הביטחוני - משרד הביטחון

 ♦ . .מבוא .הייצוא הביטחוני מהוה נדבך בביטחון הלאומי של מדינת ישראל בהיותו, בין היתר, ערובה ליתרון האיכותי ולבניין הכוח של צה"ל, מסייע בקידום אינטרסים מדיניים ואסטרטגיים של מדינת ישראל, ומהווה מרכיב בחוסנה הכלכלי. חוק הפיקוח על ייצוא ביטחוני, התשס"ז- 2007 (להלן- החוק), והתקנות והצווים שפורסמו מכוחו מסדירים את הפיקוח של מדינת ישראל על ייצוא של ציוד ביטחוני, על העברת ידע ביטחוני ועל מתן שירותים ביטחוניים (להלן - ייצוא ביטחוני). זאת, מטעמים של שמירה על הביטחון הלאומי, יחסי החוץ של המדינה והתחייבויותיה הבין-לאומיות, ולשם שמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של המדינה. לפי החוק, רישוי הייצוא הביטחוני הוא תהליך דו-שלבי, המחייב קבלת ריש יון שיווק לפעולות לקידום עסקאות ייצוא ביטחוני כהגדרתן בחוק, ולאחר מכן טרם ייצוא הציוד, הידע או השירות, חובה לקבל רישיון ייצוא. עוד קובע החוק, כי רישום במרשם הייצוא הביטחוני מהווה תנאי לקבלת רישיון שיווק או רישיון ייצוא. מכוח החוק הוגדרו ופורסמו בצווים רשימות הציוד, הידע והשירותים המפוקחים על פי חוק בחלוקה לציוד לחימה, ציוד טילים וציוד דו -שימושי 4 . בחוק הוגדרו פעולות המהוות עברות - ביניהן: פעולות של שיווק ביטחוני ושל ייצוא ביטחוני ללא רישיון או שלא בהתאם לתנאי הרישיון; פעולות תיווך בין גורמי חוץ ללא רישיון; וייצוא של ציוד ביטחוני במעבר 5 ללא רישיון - ונקבעו סנקציות שונות, ובהן מאסר וקנסות עונשיים, קנסות אזרחיים ועיצומים כספיים. על פי החוק, מנכ"ל משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) או ראש האגף לפיקוח על הייצוא הביטחוני (להלן - אפ"י) שהוסמך על ידיו, הם הרשות המוסמכת המופקדת על יישום הוראות החוק. אפ"י הוא הגוף במשהב"ט המרכז את מכלול הסמכויות לעניין הפיקוח על הייצוא הביטחוני, והוא פועל כרשות מוסמכת למימוש המדיניות והאינטרסים של מדינת ישראל למניעת זליגה של טכנולוגיות, מידע וציוד ביטחוני. בהוראת הארגון של אפ"י נקבעו תפקידיו וסמכויותיו בתחום הפיקוח על הייצוא הביטחוני: רישום יצואנים במרשם הייצוא הביטחוני, מתן רישיונות שיווק ורישיונות ייצוא, הדרכת יצואנים ואכיפת החוק. .__________________ .4 חומרים וציוד שנועדו לשימוש אזרחי והמתאימים גם לשימוש ביטחוני . דוח זה אינו עוסק ברישיונות לציוד וטכנולוגיות "דו-שימושיות". 5 ציוד ב יטחוני שמקורו מחוץ לישראל, שנכנס לישראל או שנועד להיכנס לישראל , בדרכו אל מחוץ לישראל, ובלבד שנפרק מכלי ההובלה טרם הוצאתו מישראל. משרד הביטחון 9 . המסגרת הארגונית של אפ"י כוללת שלוש יחידות: היחידה לאכיפה והדרכת יצואנים (להלן - היחידה לאכיפה) הנושאת באחריות ליזום, לרכז ולכוון את האכיפה על מילוי הוראות החוק והרישיונות הפרטניים; היחידה לרישיונות מסווגים, מדינות מיוחדות6 ולוחמה בטרור (להלן - לוט"ר), המרכזת את עבודת המטה הנדרשת לטיפול בבקשות בסיווג "שמור" ומעלה, וכן בבקשות הנוגעות למדינות מיוחדות .וללוט"ר; והיחידה לרישיונות בלתי מסווגים שמרכזת את עבודת המטה לטיפול בבקשות בלתי מסווגות למדינות אחרות וכן בבקשות הנוגעות לציוד וטכנולוגיות דו- שימושיות. לכל אחת משלוש היחידות יש תת-יחידות (להלן - תחומים) המופקדות על נושאים מוגדרים במסגרת פעילות היחידה. נוסף על שלוש היחידות האמורות כוללת המסגרת הארגונית של אפ"י את תחום הקליטה וניתוב בקשות לרישיונות, המופקד על קבלת בקשות לרישיונות וניתובן ליחידות הנוגעות, ואת תחום רישוי העיסוק באמצעי הצפנה, המופקד על כלל פעילות הפיקוח והרישוי של אמצעי הצפנה. בשנת 2011 מנה כוח האדם באפ"י27 עובדים במשרות תקניות ועוד 20 עובדים במשרות לא תקניות (עובדים ארעיים) וכן שש חיילות. בתהליך הפיקוח על הייצוא הביטחוני מעורבים גורמים נוספים במשהב"ט מלבד אפ"י: יחידת הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (להלן - מלמ"ב), שבאחריותה ההיבטים הביטחוניים, כגון קביעת הסי ווג הביטחוני של המוצרים ושל העוסקים בייצוא הביטחוני כתנאי לרישומם במרשם היצואנים, וכן עריכת ביקורות בתעשיות ובחברות ביטחוניות כדי לוודא, כי הן מיישמות את התנאים והמגבלות בהיבטים הביטחוניים והטכנולוגיים; האגף הביטחוני -מדיני, המופקד על גיבוש מדיניות הייצוא בראייה ביטחונית -מדינית; האגף לסיוע וייצוא ביטחוני (להלן - סיב"ט), אשר מקדם את הייצוא הביטחוני; המינהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת), שבאחריותו בחינת ההיבטים הטכנולוגיים של בקשות היצואנים; ואגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - יועמ"ש) אשר בוחן היבטים משפטיים. עוד מעורבים בתהליך הפיקוח גורמים מצה"ל הבוחנים את השפעותיהן של בקשות לייצוא ביטחוני על יכולותיו של צה"ל; ומשרד החוץ, שמעורבותו בתהליך נקבעה בחוק, לבחינת בקשות היצואנים מטעמים של מדיניות יחסי החוץ של מדינת ישראל. על פי נתוני אפ"י מינואר 2012 , בשנת 2011 היו רשומים במרשם הייצוא הביטחוני 1,164 יצואנים, מהם905 חברות ו-259 ,אנשים פרטיים. עוד על פי נתונים אלה באותה שנה הגישו יצואנים כ- 20,000 בקשות לרישיונות שיווק וכ - 8,800 בקשות לרישיונות ייצוא. בפועל אישר אפ"י באותה שנה כ - 18,800 רישיונות שיווק וכ - 7,700 ,רישיונות ייצוא שערכם עמד על כ-9 .מיליארד דולר בתקופה נובמבר 2011 - יולי 20127 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הקשורים בפיקוח על הייצוא הביטחוני בתקופה שממועד חיקוק החוק ועד הביקורת. הביקורת התמקדה בעיקר בפעילות משהב"ט בכל הנוגע למתן רי שיונות שיווק ובפעולות האכיפה שעושה משהב"ט כלפי היצואנים לשמירה על הוראות החוק. הביקורת נערכה במשהב"ט: באפ"י, במלמ"ב, באגף מחשוב ומערכות מידע לניהול (להלן - מל"ן) ובאגף היועמ"ש; במשרד החוץ; ובמינהל המכס שבמשרד האוצר .__________________ .6 ,מדינה שיש לגביה מדיניות יצוא ביטחוני מיוחדת המותאמת אליה, המוגדרת במפורט או מדינה שלגביה נקבע שיש להביא כל בקשה לרישיון שיווק לאישור ועדה מייעצת למדינות מיוחדות. השיקולים לסיווג זה הם שיקולי ביטחון לאומי ומדיניות חוץ. 7 בדיקות השלמה נערכו בעת סיכום הדוח, בינואר 2013. 10 דוח שנתי63ב .(להלן - מינהל המכס). בדיקות השלמה נערכו בתעשייה האווירית לישראל בע"מ, ברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ ובתעשיי ה הצבאית לישראל בע"מ (תעש)8. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים בודדים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 .]נוסח משולב[ .חיסיון נתונים בודדים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת הרקע לחקיקת החוק ולהקמת אפ"י עד אמצע שנת 2006 היה מופקד אגף סיב"ט שבמשהב"ט הן על קידום הייצוא הביטחוני והן על הפיקוח עליו. כדי למנוע ניגוד עניינים בין תפ קידיו, הוחלט, על הפרדה ברורה במשהב"ט בין קידום הייצוא הביטחוני לבין הפיקוח עליו, וכפועל יוצא מכך גם על הקמת אפ"י, והסמכויות שהיו בידי סיב"ט כממונה על תחום הרישיונות עברו לאפ"י. עד לחקיקת החוק ביולי 2007 , הפיקוח על הייצוא הביטחוני הוסדר בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצוא ציוד ביטחוני וידע ביטחוני), התשנ"ב - 1991 , ובמספר אכרזות פיקוח שהוצאו מכוח צו זה, דהיינו - חקיקת משנה המתבססת על הדינים הכלליים של פיקוח על מצרכים ושירותים. החוק הסדיר בחקיקה ראשית מיוחדת את הפיקוח על ייצוא ביטחוני מישראל. בדברי ההסבר להצעת החוק מדצמבר 2006 צוין, כי הוצע לשנות את הסדרי הפיקוח הקיימים, בין היתר, מטעמים של התאמה לנורמות בין-לאומיות בתחום הפיקוח על הייצוא הביטחוני, צורך הנובע גם מדרישות בזירה הבין -לאומית. עוד צוין, כי המדינות המובילות בתחום הייצוא הביטחוני, לרבות ארה"ב ומדינות האיחוד האירופי, גיבשו סדרה של משטרים בין- לאומיים בתחום הפיקוח על ייצוא אמצעי לחימה, הקובעים תקן בין -לאומי אחיד בנוגע לפריטים שיש לקיים עליהם פיקוח. אכיפת החוק ותנאי הרישיונות החוק מקנה לרשות המוסמכת סמכויות פיקוח כדי לבדוק ולוודא שפעילות הייצוא נעשית על פי הוראותיו ושהיצואן עומד בתנאי הרישיונות שניתנו, במטרה למנוע זליגה של ציוד, ידע וטכנולוגיות לגורמים לא רצויים. הוראת הארגון של אפ"י קובעת, כי הוא אחראי לאכיפת תנאי הרישיונות בהתאם להוראות החוק, לצווים, לתקנות ולמדיניות משהב"ט. במסגרת זו עליו להתוות ולהבט יח קיום של כל ההנחיות והמגבלות הנכללות ברישיונות, למעט מגבלות שהפרתן יוצרת תקלות ביטחון, שאכיפתן היא בסמכות מלמ"ב. .__________________ .8 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 62 ( 2012 ), "היבטים בקידום ובפיקוח על עסקאות יצוא ביטחוני", עמ' 1543. משרד הביטחון 11 . הוראת משהב"ט שעניינה הפיקוח על הייצוא הביטחוני (להלן- הוראת יסוד) מהווה הוראה בסיסית, והיא עוסקת במכלול תהליכי הפיקוח על הייצוא הביטחוני. מהוראת היסוד עולה, שאכיפת החוק מורכבת משלושה רבדים עיקריים: א) אכיפה של אפ"י על יישום הוראות החוק. ב) בדיקת ציוד ביטחוני על ידי הרשות המוסמכת או גורם אחר שהיא הסמיכה לעניין זה. ג) פיקוח של מינהל המכס על הייצוא הביטחוני. 1 . אכיפה של אפ"י על יישום הוראות החוק - על פי החוק, הרשות המוסמכת רשאית לדרוש מכל אדם הכלול במרשם היצואנים והנוגע בדבר למסור לה מידע ומסמכים המתייחסים לפעולת שיווק ביטחוני או ייצוא ביטחוני, ולהיכנס למקומות שבהם יש יסוד סביר להניח, כי נמצא ציוד ביטחוני או ידע ביטחוני או למקומות שבהם ניתן שירות ביטחוני. הוראת יסוד מפרטת את עקרונות האכיפה שעל פיהם היחידה לאכיפה נושאת באחריות ליידוע החוק, המדיניות, הדרישות והנהלים הנוגעים לפיקוח על הייצוא, וכן סיוע ליצואנים בגיבוש ויישום נוהלי עבודה. תחום אכיפה, הפועל בתוך היחידה לאכיפה, נושא באחריות לבדיקה אם אכ ן פעילות הייצוא נעשית על פי הוראות החוק והרישיונות הפרטניים וכן לבדיקת חשדות כלפי יצואנים על ביצוע עברות בתחום הפיקוח על הייצוא הביטחוני. בשנת 2011 מנה תחום אכיפה באפ"י שני עובדים: ראש תחום ועובד נוסף. בהוראת היסוד נקבע, כי באפ"י תפעל ועדה לאכיפת הוראות ה ייצוא הביטחוני (להלן - ועדת האכיפה) בראשות ראש היחידה לאכיפה, שתפקידה להמליץ לראש אפ"י על נקיטת צעדים במקרה של הפרה של הוראה מהוראות החוק, הצווים או של הרישיונות הניתנים מכוחם. ועדת האכיפה משמשת כתובת ראשונה לדיון במקרים שבהם הועלה חשד לפעילות חריגה של יצו אנים ונדרש להחליט בדבר ערוץ הטיפול המתאים. הוועדה מורכבת מנציגים של אגפים שונים במשהב"ט שיש להם נגיעה לנושא. המלצות ועדת האכיפה נחלקות לשני סוגים עיקריים: המלצה על נקיטת סנקציות מנהליות נגד היצואן או פתיחת חקירה פלילית נגדו. בדיקת הפעילות של היחידה לאכיפה העלתה שעיקר עיסוקה הוא בתחומים הבאים: קיום הדרכות, ימי עיון וכנסים ליצואנים, המתייחסים בעיקר לתהליך הרישוי, ולדרישות החוק והתקנות; ביקורת על קיומה של בקרה עצמית אצל היצואנים; וגיבוש תכניות ציות ליצואנים למניעת שחיתות. א. ממסמכים ומשיחות שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים באפ"י עלה, כי בשונה מפעולות הדרכה שהיחידה לאכיפה יוזמת, רוב פעולותיה של היחידה, שנועדו לבדוק ולוודא כי פעולות היצואנים הביטחוניים נעשות על פי הוראות החוק, הן פעולות שאינן נעשות ביזמתה אלא כתגובה למידע שהיא מקבלת באמצעים שונים ומגורמים שונים על הפרה, לכאורה, של החוק: דרך הליך הנפקת הרישיונות, כשביחידה מתקבלת בקשה לאישור רישיון ייצוא ללא קיומו של רישיון שיווק; מגורמים שונים בתוך מערכת הביטחון; מגורמים מחוץ למערכת הביטחון, כגון משרד החוץ או מינהל המכס ומאמצעי התקשורת; וכן, בעקבות גילוי של היצואנים עצמם או הלשנות של מתחרים. מצב זה משתקף מנתוני אפ"י, ולפיהם מתוך כל האירועים שבהם טיפלה היחידה לאכיפה בשנים 2008 -2010 בעקבות חשד לעברה על החוק, אף לא אחד מהם נבדק כתוצאה מפעילויות יזומה שלה. בשנת 2011 טיפלה היחידה לאכיפה ב-190 אירועים, ורק שלושה מהם (כ - 1.5% ) טופלו כתוצאה מאכיפה יזומה שלה. כל היתר נבדקו בעקבות מידע שהגיע מגורמים שונים: ב -113 (כ-60% ) מקרים הגיע המידע דרך הליך הנפקת הרישיונות; ב -19 (כ-10% ) 12 דוח שנתי63ב .מקרים הגיע המידע מגורמים בתוך מערכת הביטחון; ב -20 (כ- 10.5% ) מקרים הגיע המידע מגורמים מח וץ למערכת הביטחון; ב -30 (כ- 15.5% ) מקרים הגיע המידע מהחברות עצמן; ובחמישה (כ - 2.5% ) מקרים הגיע המידע מאמצעי התקשורת. ראש תחום אכיפה בעת הביקורת מסר, כי מצב זה נובע, בין היתר, מהיעדר כוח אדם. בעבר מנה תחום אכיפה שלושה עובדים, ובעת הביקורת הוא מנה כאמור שני עובדים בלבד. זאת, על אף שמאז חקיקת החוק עלו היקפי הפעילות של אפ"י. עוד מסר, כי עיקר הפעילות של כוח האדם המועסק מתמקדת בפעילות ועדות האכיפה, ורק בעזרת כוח אדם נוסף ניתן יהיה לבצע גם אכיפה יזומה. במרץ 2010 הציג ראש אפ"י דאז, מר אלי פינקו9, למנכ"ל משהב"ט, מר אודי שני, תכנית כוללת לשיפור איכות השירות ליצואן, ובה הוצג, בין היתר, הצורך בהגדלת מספר העובדים. מנכ"ל משהב"ט לא אישר בקשה זו (עוד בנושא התכנית הכוללת ראו בהמשך בפרק הדן בטיפול בבקשות לרישיונות שיווק). בהתייחסותו לנתונים דלעיל הודיע אפ"י למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "לאחרונה הוקצה לתחום אכיפה כוח אדם נוסף ובהתאם לכך מתגבשת בימים אלו תוכנית עבודה הכוללת פעילות אכיפה יזומה לצד הפעילות הקיימת היום". בעת סיכום הדוח, בינואר 2013 , מסר ראש אפ"י כי אכן התקבל עובד נוסף, וכי תכנית העבודה שאושרה כוללת פעילות אכיפה יזומה. ב. החוק קובע, כי מי שקיבל רישיון שיווק או רישיון ייצוא ימסור לרשות המוסמכת דיווחים בכתב אחת לשנה על פעילות שביצע הטעונה רישיון, ובהתאם לטופס שייקבע בתקנות. גם מי שקיבל פטור מחובת קבלת רישיון שיווק ביטחוני מחויב, על פי החוק, למסור דיווחים על פעולות שיווק ביטחוני שהוא מבצע. בדברי ההסבר להצעת החוק צוין, כי חובת מסירת דיווחים עתיים תאפשר לרשות המוסמכת לעקוב אחר הפעילות נושאת הרישיון ולבדוק את הצורך בקביעת תנאים נוספים ברישיון. בביקורת עלה, כי נכון למועד סיכום הדוח - ינואר 2013 - משהב"ט לא קבע מתכונ ת לטופס דיווח על פעילויות הדורשות רישיון, ולא דרש את הדיווחים האמורים מהיצואנים. יצוין, כי היצואנים מעבירים לסיב"ט דיווח עתי על עסקאות שבוצעו. אולם, מאחר שמערכות המחשוב של סיב"ט אינן מקושרות לאלו של אפ"י, אפ"י אינו יכול לעשות שימוש בדיווחים אלה. במצב הקיי ם, הוראות החוק אינן מיושמות. לפיכך, על אפ"י לקבוע מתכונת לטופס דיווח על הפעילויות הדורשות רישיון, כפי שנדרש בחוק ועל מנכ"ל משהב"ט לפעול לקיום החוק בעניין זה. 2 . בדיקת ציוד ביטחוני - החוק מסמיך את הרשות המוסמכת או גורם אחר שהיא הסמיכה לעניין זה לבדוק אם ציוד ביטחוני, שלגביו ניתן רישיון, עומד בתנאי הרישיון. .__________________ .9 מר אלי פינקו, כיהן כראש אפ"י מאז הקמת אפ"י בשנת 2006 ועד יולי 2010 , ומר מאיר שליט החליפו. משרד הביטחון 13 . יצוין, ששעה שמפא"ת ומלמ"ב מעסיקים כוח אדם מקצועי בעל מומחיות טכנית ויכולות חקירה לבדיקה אם ציוד ביטחוני שלגביו ניתן רישיון ייצוא עומד בתנאי הרישיון, תחום אכיפה אינו מעסיק כוח אדם מקצועי מתאים. בפועל אפ"י כמעט שאינו עורך בדיקות כאלה. בביקורת עלה, כי עד למועד סיכום הדוח לא נקבעה מתכונת לשיתוף פעולה בין אפ"י והגופים האמורים לבדיקת ציוד ביטחוני. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אכיפה אפקטיבית שתאפשר לממש את מטרות החוק ותאפשר לרשות המוסמכת לפקח על ביצוע הוראות החוק צריכה להיות מבוססת על אכיפה יזומה ועל שימוש במידע המגיע לרשות המוסמכת כאמצעי משלים. לצורך כך ראוי לפעול, בין היתר, בשיתוף פעולה עם הגורמים במשהב"ט שיש להם כוח אדם בעל יכולות חקירה וכן מומחיות טכנית, או לגייס כוח אדם מתאים למשימות אלה. 3 . אכיפה של מינהל המ כס בתחום הייצוא הביטחוני - נוסח [ פקודת המכס ]חדש10 קובעת, כי טובין שנועדו לייצוא ויצואם כפוף לקיום תנאי או הגבלה לפי כל חיקוק יהיו נתונים לפיקוח מינהל המכס, וכי הפיקוח כולל סמכות לבדוק כל טובין הנתונים לפיקוח. בהוראת יסוד נקבע, כי הפיקוח בפועל על התאמת נתוני הייצוא הביטחוני מהארץ נעשה על ידי מינהל המכס בנמלי האוויר והים, וכולל בדיקה של מספר פרמטרים: א. בדיקת זהות בין שם היצואן כפי שרשום במסמכי הייצוא לבין הרשום ברישיון הייצוא המקורי. ב. תוקף רישיון הייצוא. ג. בדיקת אימות תכולה, מעקב כמותי והלימה בין פרטי הצי וד הרשום בחשבונית הייצוא לבין הרשום ברישיון הייצוא. ד. בדיקה שערך החשבוניות לא יעלה על הערך הכספי הכולל שרשום ברישיון הייצוא . ה. זהות בין מדינת היעד הרשומה ברישיון הייצוא ובין הרישום ברשומון ובמסמכי הייצוא שמגיש היצואן. תהליך הפקת רישיון ייצוא באפ"י מסתיי ם עם שידורם של פרטים מסוימים מהרישיון למחשב המרכזי במינהל המכס. הבקרה על ייצוא טובין מהארץ לחו"ל נעשית במינהל המכס באמצעות מערכת ממוחשבת לניהול ולניתוב רשומוני ייצוא11 , שאליה מוזנים נתוני היצואנים וחלק מפרטי הטובין המיוצאים. מנתוני מינהל המכס עולה, כי מדי חודש בחודשו עוברים במכס כ - 80,000 משלוחי ייצוא מסוגים שונים, לרבות ייצוא ביטחוני. רוב משלוחי הייצוא, לרבות הייצוא הביטחוני, מאושרים למשלוח על בסיס בדיקה ממוחשבת של התאמה בין הנתונים ששידר אפ"י למינהל המכס לבין אלו המופיעים ברשומון הייצוא. בהתאם לנוהלי מינהל המכס, הוא מקיים בדיקה פרטנית של הרשומון ושל כלל המסמכים המצורפים אליו, לרבות התאמה לרישיון הייצוא, לכ-10% מכלל המשלוחים, ולנתח מצומצם ביותר מהם נעשית לעתים גם בדיקה של הטובין עצמם. בחירת המשלוחים המועברים לבדיקה פרטנית נעשית על סמך שיקול דעתם המקצועי של ע ובדי מינהל המכס, בהתאם לנתונים, כגון היסטוריית הייצוא של אותו יצואן, סוג היצואן (ביטחוני או אזרחי) או מידע נוסף שנצבר ומוזן למערכות הממוחשבות של מינהל המכס. .__________________ .10 פרק שלישי סעיפים14 (3) ו-16. 11 רשומון ייצוא הוא המסמך העיקרי בביצוע ייצוא. הוא כולל את כל הפרטים על המשלוח לחו"ל ועל פיו מתבצעות הפעולות העיקריות של המשלוח. 14 דוח שנתי63ב .בביקורת עלה, שסדרי העבודה וקשרי הגומלין בין אפ"י ומינהל המכס טרם הוסדרו בנוהלי עבודה משותפים. כמו כ ן, על אף שסוגיות הנוגעות לתהליכי עבודה השוטפים בין אפ"י ומינהל המכס נדונו ביניהם כבר בשנת 2010 , עד ינואר 2013 , מועד סיכום הביקורת, הסוגיות שהועלו לא טופלו. בפועל, האכיפה של הייצוא הביטחוני באמצעות מינהל המכס לוקה בחסר, כמפורט להלן: א. העברת פרטים למינהל המכס - מאחר שמערכות המחשוב של אפ"י אינן מקושרות למערכות המחשוב של מינהל המכס, אפ"י משדר מדי יום ביומו למינהל המכס, באמצעות חברה אזרחית, שאותה קבע מינהל המכס, את רשימת הרישיונות שאושרו. ממסמכים ומשיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים במינהל המ כס עלה, כי הפרטים שאפ"י מעביר למינהל המכס חלקיים בלבד. מאחר ששידור הנתונים למינהל המכס נעשה באמצעות מערכת ממוחשבת ישנה, שלא ניתן להוסיף אליה "שדות" נוספים, אפ"י אינו מעביר למינהל המכס את תיאור המוצר, את הכמות שאושרה למשלוח, את שמות גורמי הביניים בתהליך הייצוא וכתובותיהם, ואת פרטי הגורם הסופי אשר הייצוא מיועד אליו. לטענת בעלי תפקידים במינהל המכס, להעברת כל הנתונים הרלוונטים אליהם חשיבות גדולה בהיותו של מינהל המכס גורם הפיקוח האחרון לפני יציאת ציוד ביטחוני מהארץ. במצב הקיים, נמנעת ממינהל המכס היכולת לערוך בקרה ואימות פרטים מלא של פרטי המשלוחים, לרבות מסלול המשלוח והגורמים והמדינות שאליהם הציוד מועבר. כך למשל, ללא הנתון של הכמות שאושרה לייצוא, אין למינהל המכס אפשרות לאתר ניסיון של יצואן לייצא כמות העולה על זו שאושרה. כתוצאה מכך, נאלצים לעתים גורמי מינהל המכס לבקש מהיצואן לצרף לרשומון הייצוא גם את רישיון הייצוא, שבו מופיעים הפרטים המלאים של העסקה, דבר הגורם לעיכוב בייצוא. במהלך השנים ניסו נציגי אפ"י ומינהל המכס להגיע לפתרון בנושא זה, אולם הדבר לא צלח בשל התנגדות גורמי מלמ"ב להעביר נתונים נוספים למערכת הממוחשבת של מינהל המכס. בנובמבר 2011 התקיים דיון במלמ"ב בהשתתפות גורמים מאפ"י וממל"ן בנושא שידורי אפ"י למינהל המכס, ובו נקבע, כי הנושא ייבדק מול גורמים במינהל המכס ובמערכת הביטחון. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , לא נקבעה המתכונת הראויה להעברת נתונים למינהל המכס. בהתייחסותו לממצאי הביקורת מאוקטובר 2012 הודיע אפ"י למשרד מבקר המדינה, כי הרחבת הנתונים המועברים למכס הוא אינטרס משותף למשהב"ט ולמכס. לנושא היבטי אבטחת מידע, ולכן הפתרון עדיין נבחן על ידי גורמי הביטחון במשרד. מלמ"ב ציין בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביק ורת, כי הוא רואה חשיבות רבה שבידי המכס יהיו הפרטים המלאים הנוגעים לרישיון היצוא כדי שיוכל לממש את אחריותו בתחום האכיפה. עוד הוסיף, כי היות שהמכס מונחה ביטחונית על ידי שירות הביטחון הכללי, הוא יפעל מולו להגדרת פתרון ביטחוני שיאפשר העברת המידע המלא. בהתייחסותו מנובמבר 2012 לממצאי הביקורת מסר מנהל תחום בכיר ייצוא במינהל המכס, כי מינהל המכס נמצא בשלבי פיתוח והקמה של מערכת שאמורה להחליף את מערכות המחשב הקיימות כיום לרבות התקשורת עם המשרדים השונים. "במידה ולא ימצא פתרון לתשתית שידור המידע עד למועד עליית המערכת, הערוץ הקיים יבוטל ולא נוכל לבצע כלל אכיפה לגבי טובין שבפיקוח משרד הביטחון המיוצאים מישראל" (ההדגשה במקור) . משרד הביטחון 15 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שאפ"י רואה במינהל המכס מעין זרוע אכיפה קדמית שלו, הרי שהכרחי ששידור הנתונים מאפ"י יכלול את כל הפרטים הדרושים ויגיע למ ינהל המכס במהירות, תוך כדי אבטחת מידע מסווג. רק כך יוכל מינהל המכס למלא את תפקידו בתהליך באופן מיטבי. סוגיה זו לא הגיעה לפתרונה עד למועד סיכום הביקורת - ינואר 2013 . על גורמי מל"ן ומלמ"ב בשיתוף גורמי מינהל המכס לסכם, ללא דיחוי נוסף, את הטיפול בנושא זה. ב. קידוד אחיד של פריטי ייצוא - ממסמכים ושיחות של נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים במינהל המכס עלה, כי לא קיימת שיטה אחידה לזיהוי הפריטים הכלולים בייצוא ביטחוני, ולמעשה במכלול המסמכים לצורך ייצוא ביטחוני נעשה שימוש בשלוש "שפות" שונות: בבקשה לרישיון ייצוא בסמוך לתיאור המוצר נרשם קוד המוצר ברישיון השיווק, אותו קובע אפ"י; ברשומון הייצוא שמכין עמיל המכס מופיע קוד אחר - פרט מכס; ובחשבונית שמוציא היצואן מצוין קוד נוסף - המספר הקטלוגי של המוצר, אותו קובע היצואן. הדבר אינו מאפשר למינהל המכס לקיים בדיקה ראויה של הנתונים הרשומים במסמכים השונים. זאת ועוד, במקרים רבים גם אין התאמה בין שם המוצר או תיאורו, כפי שמופיעים ברישיון הייצוא, לבין שם המוצר המצוין על גבי החשבונית או במסמך אחר המצורף לרישיון, דבר המקשה אף הוא על מינהל המכס בבדיקות ההתאמה שהוא עורך. סוגיית אי-ההתאמה מהסוג האמור והקושי לוודא התאמה בין הציוד המיועד לייצוא לבין הציוד שאושר ברישיון הייצוא עלתה לדיון בפגישה שנערכה באוגוסט 2011 בין עוזר בכיר לקשר עם המכס באפ"י לבין המפקח הארצי על חוקיות הייצוא במינהל המכס (להלן - המפקח הארצי). המפקח הארצי ציין באותה פ גישה, כי קיים קוד בין-לאומי המכונה "פרט מכס" המשמש לצורכי הערכה מכסית, ומאפשר זיהוי מדויק של מוצרים. שימוש ב"פרט מכס" יש בו כדי לשפר ולייעל את הפיקוח של המכס ולמנוע אי-הבנות הנוצרות בשל כך שרשימות הפיקוח כוללות בדרך כלל רק תיאור מילולי של ציוד מפוקח, ואירעו מקרים שהתיאור המילולי התפרש באופן שונה על ידי גורמים שונים. כמו כן, שימוש בתיאור מילולי בלבד מקשה לעתים על קביעת סיווגו של מוצר כאזרחי (ככזה פטור מרישיון ייצוא) או כמוצר ביטחוני, החייב ברישיון ייצוא. בביקורת עלה, שעד למועד סיכום הביקורת, ינואר 2013 , לא ח לה התקדמות בסוגיה זו, טרם נקבעה מתכונת לסיווג אחיד של מוצרים, ואפ"י טרם גיבש החלטה האם לדרוש הוספת "פרט מכס" בטופסי הרישיונות. כדי לאפשר פיקוח יעיל על משלוחי ייצוא ביטחוני, על אפ"י ומינהל המכס להסדיר נושא זה לאלתר. ג. בדיקה פרטנית של משלוחי הייצוא - כאמור, על פי פקודת המכס, למינהל המכס סמכות לבדוק כל טובין הנתונים לפיקוח. בדיקה של משלוחי ייצוא ביטחוני תוך פתיחת המשלוחים ובדיקת התאמתם למסמכי הייצוא המצורפים, לרבות לרישיון הייצוא, מחייבות ידע טכני מקצועי מתאים. הממונה על מחלקת הייצוא בבית המכס בנתב"ג ציינה בפני נציגי משרד מבקר המדינה, כי לעובדי מינהל המכס אין את הידע המקצועי המתאים לבחון אם המוצר הביטחוני המיוצא הוא אכן המוצר שעבורו ניתן רישיון הייצוא. גם נציגי אפ"י ציינו, כי בשל מגבלת כוח אדם 16 דוח שנתי63ב .ובהיעדרו של כוח אדם מקצועי באפ"י, אין ביכולתו להקצות כוח אדם לביצ וע בדיקות כאלה בשיתוף אנשי מינהל המכס, ורק לעתים נדירות נערכו בדיקות כאלה. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , אפ"י טרם הכשיר כוח אדם מקצועי מתאים. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע אפ"י באוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי "תחום אכיפה, ביחד עם גורמי המכס, פועל מזה מספר חודשים לגיבוש נוהל עבודה משותף המסדיר את תהליכי העבודה, קשרי הגומלין ותחומי האחריות של כל אחד מהגורמים. המסמך האמור נמצא בשלבי טיוטה אחרונים". ד. רישיון ייצוא למדינות מיוחדות - על פי הנחיות מלמ"ב, כאשר ניתן רישיון ייצוא למדינה המוגדרת כמדינה מיוחדת, שמה אינו מצוין ברישיון הייצוא, ובמקום זאת נרשם קוד. נציגי מינהל המכס ציינו, כי מצב זה מאפשר, לכאורה, ליצואן להוציא ציוד ביטחוני לכל יעד, שכן במקרה כזה מינהל המכס אינו יכול לאמת את יעד המשלוח. עם זאת, מאחר ששמה של המדינה מצוין בשטר המטען, הרי שממילא נחשף שם המדינה. מכאן, שההנחיה האמורה, שהוצאה בעבר מטעמים של שמירה על סודיות עסקאות המבוצעות עם מדינות המוגדרות כמיוחדות, למעשה אינה מתממשת, שכן שם המדינה נחשף במסמכים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מצב זה לקוי ביסודו - מצד אחד נמנעת האפשרות לאמת את יעד המש לוח מטעמי סודיות, ומצד שני יעד זה נחשף והסודיות מופרת. על כן, על אפ"י ועל מלמ"ב להסדיר עניין זה באופן שיבטיח הן פיקוח הולם והן שמירת סודיות כראוי. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע מלמ"ב באוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי יפעל לביטול ההנחיה לרישום הקוד בבק שות לקבלת רישיונות יצוא ל"מדינות מיוחדות". ה. מדינות אסורות לייצוא - בביקורת עלה, כי רשימת המדינות האסורות לייצוא הקיימת במינהל המכס כוללת שלוש מדינות בלבד, כשבפועל הרשימה כוללת מדינות נוספות. בהיעדר מידע על כלל המדינות האסורות, נמנעת ממינהל המכס האפשרות לאתר קיומו של ייצוא ביטחוני לאותן מדינות. בהתייחסותו לממצאי הביקורת מאוקטובר 2012 הודיע אפ"י למשרד מבקר המדינה, כי יעביר את רשימת המדינות האסורות למינהל המכס. מינהל המכס הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 , כי "עם קבלת הרשימה ממשרד הביטחון לגבי מדינות אס ורות ביצוא ביטחוני, ניתן יהיה לעדכן את אפ"י לגבי משלוחים המיוצאים למדינות אלו, על מנת שאפ"י יבחן האם יש מקום לבטל את הרישיון שניתן ולמנוע את יצוא הטובין". . משרד הביטחון 17 . כאמור, הפיקוח על הייצוא הביטחוני נעשה משיקולים נרחבים של ביטחון לאומי, מדיניות חוץ, כיבוד החלטות בין-לאומיות ועוד. הקמת אפ"י וחקיקת החוק בשנת 2007 ., נועדו להדק את הפיקוח על הייצוא הביטחוני החוק העניק לרשות המוסמכת סמכויות פיקוח, שנועדו לאפשר לה לוודא שהוראות החוק נשמרות, ובכלל זה שפעולות השיווק והייצוא נעשות על פיו ועל פי הרישיונות הפרטניים שניתנו. מ מצאי דוח זה העלו ליקויים, חלקם מהותיים, בשלושת הרבדים שמהם מורכבת האכיפה, כשלמעשה אפ"י אינו מממש את כל הסמכויות שניתנו לו לשם ביצוע האכיפה: הוא כמעט שאינו מקיים פעולות אכיפה יזומות, והוא אינו עושה שימוש בסמכות שניתנה לו לדרוש דיווחים מהיצואנים. במקביל לכך, גם האכיפה באמצעות מינהל המכס לוקה בחסר. .הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק .כאמור, החוק מטיל חובה על כל המבקש לעסוק בייצוא ביטחוני לקבל רישיון שיווק מהרשות המוסמכת. בסמכותה לאשר רישיון בשלמותו או באופן חלקי, לקבוע תנאים ברישיון, לסרב לתתו, להתלותו או לבטלו. כאמור, תחום קליטה וניתוב באפ"י אחראי לקליטה ולרישום של בקשה לרישיון שיווק וניתובה ליחידה הרלוונטית, בהתאם לסיווג המוצר. במסגרת זו נבחנת הבקשה במספר היבטים, וביניהם אם מבקש הרישיון רשום במרשם הייצוא הביטחוני ואם קיים סיווג ביטחוני למוצר (אם מוצר אינו מסווג מועברת בקשה למלמ"ב לקביעת סיווג ביטחוני). היחידות באפ"י בוחנות את הבקשה, ומעבירות אותה לדיון ולגיבוש המלצה של ועדה מייעצת 12 מתאימה, שמתפקידה להמליץ לראש אפ"י אם לאשר או לדחות את הבקשה. 1 . לוחות זמנים למתן רישיון שיווק - בתקנות הפיקוח על ייצוא ביטחוני (רישיונות), התשס"ח - 2008 (להלן- התקנות), נקבעו, בין היתר, המועדים למתן החלטות לגבי רישיונות שיווק על ידי הרשות המוסמכת: עד 60 ימים ממועד קבלת הבקשה או ממועד קבלת ההשלמות שנדרשו, לרישיון שיווק לציוד ביטחוני, ידע ביטחוני או שירות ביטחוני שנקבע כבלתי מסווג , ועד 120 ימיםלזה שנקבע כ מסווג או המיועד למדינה מיוחדת. בינואר 2009 פנה ראש אפ"י דאז לסמנכ"ל וראש אגף משאבי אנוש13 במשהב"ט (להלן - אמ"א), מר רוני מורנו, וציין, בין היתר, כי קיים מחסור בכוח אדם, שבעקבותיו קיימים פיגורים משמעותיים בטיפול בבקשות לרישיונות, וכי "הא גף אינו עומד בחוקים ובתקנות שעל פיהם הוא מחויב לפעול". ראש אפ"י דאז ביקש את התערבותו של סמנכ"ל וראש אמ"א למציאת פתרון להגדלת כוח האדם באפ"י. במרץ 2009 אישר מנכ"ל משהב"ט דאז, מר פנחס בוכריס, לתגבר את כוח האדם .__________________ .12 על פיהחוק, במשהב"ט פועלות ועדות מייעצות המתמנות על ידי שר הביטחון. חלוקת הנושאים בין הוועדות מוכתבת על פי אופי הבקשה לרישיון שיווק (סיווג המוצר, המדינה וכד'). 13 ביולי 2011 .שונה שמו של אגף משאבי אנוש לאגף מינהל ומשאבי אנוש 18 דוח שנתי63ב .באפ"י באמצעות חברה חיצונית, במגמה לצמצם פערים שנ וצרו. בעקבות זאת, אושרו תוספות כוח אדם על בסיס קבלני למשימות שונות. א. ביולי 2009 ,סוכמו המלצות ועדה שהוקמה בהנחיית מנכ"ל משהב"ט דאז אשר בחנה תהליכים המסדירים את הייצוא הביטחוני. הוועדה כללה נציגים של כל הגורמים העוסקים בייצוא ביטחוני במשהב"ט. הוועדה המליצה, בין היתר, להגדיל את תדירות הדיונים בוועדות המייעצות. הדיונים בוועדות המייעצות מתקיימים אחת לחודש, וההמלצה הייתה לקיימם בשלב ראשון פעם בשבועיים, ובהתאם לכך להגביר גם את תדירות הדיונים בתת-הוועדות המייעצות 14 . עוד המליצה הוועדה להקטין את מספר הבקשות המגיעות לדיון בוועדות המייעצות במספר דרכים, בין היתר: ששינוי חברה ברישיון קיים ייעשה באישור מלמ"ב בלבד ללא דיון בוועדה מייעצת, הקמת מקבצי מדינות, שלגביהן מתן רישיון למוצר מסוים עד רמת "שמור" לאחת מהן יהווה אוטומטית רישיון לכל מקבץ המדינות, והליך מזורז לבקשות שאינן מסווגות למדינות שאינן בקטגוריות מיוחדות. לא נמצא סימוכין לכך שבעקבות המלצות אלו התקיים דיון לצורך קבלת החלטות. בפועל, מרבית ההמלצות, לרבות ההמלצה בנוגע להגברת תדירות התכנסות הוועדות, לא יושמו 15 . על פי המסמכים, חלק מזמן הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק נובע מהמתנה להתכנסות הוועדות המייעצות: בקשות לרישיון שיווק ממתינות לעתים עד חודש להתכנסות הוועדה, ולעתים כשחסר מידע או כשנדרשת הבהרה מצד היצואן או של גורמים במערכת הביטחון אזי זמן ההמתנה ארוך יותר. ממסמכים ומשיחות עם בעלי תפקידים באפ"י עלה, כי קיים קושי בהגברת תדירות התכנסות הוועדות המייעצות בשל ההכנות הרבות הנדרשות טרם התכנסותן, ובשל עומס עבודה שוטף של אלה שמשמשים גם כראשי הוועדות המייעצות. ב. בספטמבר 2009 בחנה חברה חיצונית את אופן הטיפול של אפ"י ברישיונות שיווק. הבחינה העלתה, כי ביחס למדינות אחרות, משכי הטי פול שאפ"י מחויב להם לפי החוק ארוכים מאוד, ופוגעים בתחרותיות של היצואנים, כי קיימת שונות גבוהה בזמן הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק, וכי שיעור גבוה אינו מטופל במסגרת קבועי הזמן המוגדרים בחוק. עוד העלתה הבחינה, כי עיקר זמן הטיפול בבקשות הוא זמן המתנה, וכי מערכות המחשוב של אפ"י מיושנות (עוד בנושא זה ראו בהמשך). כדי להתמודד עם בעיות אלה המליצה החברה החיצונית על סדרה של צעדי התייעלות. בספטמבר 2009 קבע מנכ"ל משהב"ט דאז, כי ייקבע דיון עם החברה החיצונית בנוגע לתהליכי העבודה באפ"י, אולם דיון כזה לא התקיים. בפברואר 2010 הטיל מנכ"ל משהב"ט על אפ"י לגבש תכנית הבראה כוללת לטיפול בפיקוח על הייצוא הביטחוני, שתוצג לאישורו. במרץ 2010 הציג ראש אפ"י דאז למנכ"ל משהב"ט תכנית כוללת שמטרתה שיפור איכות השירות ליצואן ועמידה בלוחות הזמנים למתן רישיונות, ושעיקרה: הזרמה ממוחשבת של בקשות לרישיונות שיווק למערכות הממוחשבות של משהב"ט, פטור מרישיון שיווק למוצרים מסוימים ושיפור המערכות הממוחשבות (להלן - התכנית הכוללת). ראש אפ"י ציין, בין היתר, "כי תקני הזמן הקבועים בחוק ארוכים והיעד הינו לקצר את תקני הזמן ב-50%." .__________________ .14 תפקידן להמליץ בפני הוועדות המייעצו ת על רמת החשיפה של ידע וציוד ביטחוני רגיש ועל המדינות שאליהן ניתן לחשוף אותם. 15 למעט הוועדה הטכנולוגית לייצוא ביטחוני למדינות מיוחדות המתכנסת אחת לשבועיים. משרד הביטחון 19 .לאחר שראש אפ"י דאז הציג דרכים כיצד להתגבר על עיכובים בלוחות הזמנים, ציין מנכ"ל משהב"ט, כי יש למצות את כל הדרכים שיובילו לשיפור השירות ליצואנים ולקיצור לוחות הזמנים למתן רישיונות. כדי לייעל את השירות ליצואנים ולעמוד ביעדי הזמן החדשים המוצעים קבע מנכ"ל משהב"ט, בין היתר, כי "ביצוע הפטור מרישיון שיווק למוצרי בלמ"ס למדינות רגילות... הינו בעדיפות עליונה ויש לממשו לאלתר". בנוסף לזאת קבע, כי על הגורמים הרלוונטיים בתהליך להתייחס לבקשה לרישיון בתוך שבעה ימים כאשר אי -מתן תשובה בזמן תחשב לתשובה חיובית. בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט במאי 2010 הוא קבע, כי"המערכת צריכה לשפר את עצמה ב- 40%-50% ." ביולי 2010 אישר שר הביטחון, חה"כ אהוד ברק, תיקון לתקנות הפיקוח על ייצוא ביטחוני (פטור מרישיון שיווק ביטחוני), התשס"ח - 2008 (להלן- תקנות הפיקוח בדבר פטור מרישיון שיווק), ובו נקבע פטור מרישיון שיווק גם לפעולה של שיווק ביטחוני מול גורם במדינה המנויה ברשימת המדינות שנקבעה, ובלבד שהמידע המועבר במסגרתה הוא בלתי מסווג ונוגע לציוד ביטחוני, ידע ביטחוני או שירות ביטחוני בלתי מסווגים. תיקון זה הרחיב את הפטור שהיה עד אז, שהתייחס רק לפעולות של הצגה, לרבות הדגמה בתערוכה, פרסום באמצע ות האינטרנט או באמצעי תקשורת המוניים והצגה של מידע למטרות שיווק בנוגע לציוד ביטחוני, ידע ביטחוני או שירות ביטחוני בלתי מסווגים למדינות מסוימות. משרד מבקר המדינה בדק את משכי זמן הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק כדי לבחון אם הצעדים שהוזכרו לעיל אכן הביאו לצמצום בלוחות הזמנים להוצאת רישיונות שיווק ולהשגת היעדים שהציב ראש אפ"י לקיצור לוח הזמנים. באפריל 2012 העבירו נציגי אפ"י לבקשת משרד מבקר המדינה נתונים המתייחסים למשכי טיפול16 של בקשות לרישיון שיווק, שהטיפול בהן הסתיים בשנת 2011 . ביולי 2012 העבירו נציגי אפ"י נתוני ם המתייחסים ל -37 בקשות לרישיונות שיווק מסווגים ולמדינות מיוחדות, שמשך הטיפול בהם ארך 120 .יום ומעלה להלן לוח המציג את כל רישיונות השיווק שהטיפול בהם הסתיים בשנים 200817 ו- 2011 , ואת שיעור הרישיונות שחרגו בשנים אלה מפרקי הזמן שנקבעו בתקנות ומיעדי אפ"י, בחלוקה לסוגי הבקשות לפי סיווגן הביטחוני של הבקשות: .__________________ .16 נציגי אפ"י ציינו, שלוחות הזמנים אינם כוללים משכי זמן בשל הפסקת טיפול בבקשה לצורך השלמת פרטים מה יצואן, ואת פרק הזמן עד לעיבוד הבקשה במערכת הממוחשבת, לאחר שראש אפ"י חתם על רישיון השיווק. 17 הנתונים לשנת 2008 .לקוחים מתוך מסמך הבחינה של החברה החיצונית 20 דוח שנתי63ב . .לוט"ר מדינות .מיוחדות מסווגים בלתי .מסווגים .2011 2008 2011 2008 2011 2008 2011 2008 .2,167 756 3,566 1,875 2,287 2,038 10,984 12,011 סך כל רישיונות .השיווק .28% 30% 17% 26% 13% 69% 5% 47% שיעור הרישיונות .שחרג מפרק הזמן .שנקבע בתקנות .72% - 60% - 68% - 20% - שיעור הרישיונות .שחרג מפרק הזמן .על פי יעד אפ"י מהלוח עולה, כי ביחס לשנת 2008 ,חל שיפור משמעותי בזמני הטיפול בעיקר בבקשות לרישיונות שיווק בלתי מסווגים ומסווגים. עם זאת, בבקשות המתייחסות למדינות מיוחדות ולתח ום הלוט"ר עדיין קיימת חריגה מפרקי הזמן שנקבעו בתקנות. עוד עולה, כי יעדי אפ"י לקיצור זמני הטיפול ב-50% ., טרם הושגו במלואם ג. בחוק נקבעה חובת תיאום עם משרד החוץ בנוגע למתן רישיונות שיווק, וכי בכל אחת מהוועדות המייעצות יהיו חברים נציגים ממשרד החוץ. כמו כן, נקבעו מנגנונים להכרעה במקרה של מחלוקת או אי -הסכמה בין משהב"ט למשרד החוץ18 . על פי החוק, אםהסתייג נציג משרד החוץ מהמלצתה של ועדה מייעצת והרשות המוסמכת בחרה שלא לקבל את הסתייגותו, תובא ההסתייגות לדיון משותף של ראש אפ"י יחד עם ראש האגף לעניינים אסטרטגיים במשרד החוץ. אם לא התקבלה החלטה בדיון המשותף, יכריעו בעניין מנכ"ל משהב"ט יחד עם מנכ"ל משרד החוץ. באין הסכמה בי ניהם, תכריע בעניין ועדת המשנה של ועדת השרים לביטחון לאומי שבראשה יעמוד ראש הממשלה , וחבריה יהיו שר הביטחון, שר החוץ, שר המשפטים ושר האוצר. ממסמכים ופגישות שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים באפ"י ובמשרד החוץ עלה, כי מחלוקת בעניינים עקרוניים בין משהב"ט ובין משרד החוץ והתנגדות משרד החוץ למתן רישיונות שיווק למדינה מסוימת בהתאם לסמכותו על פי חוק, גרמו להתארכות הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק. .__________________ .18 ,בנושא תיאום והתייעצות עם משרד החוץ, ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 62 ( 2012 ), "היבטים בקידום ובפיקוחעל עסקאות יצוא ביטחוני", עמ' 1543. משרד הביטחון 21 .לטענת נציגי משרד החוץ, משהב"ט מונע מהם למלא את התפקיד שהחוק מטיל עליהם בכך שאינו מאפשר להם להשתתף בוועדת MTCR19 ובתת-הוועדות המייעצות, וכתוצאה מכך, נפגעת יכולתם לתפקד במקצועיות ולהשתתף ביעילות בתהליך קבלת ההחלטות, כפי שהחוק דורש מהם. מנגד, טענת נציגי משהב"ט היא שעל פי החוק תפקידו של משרד החוץ מתמקד בכל הקשור ליחסי החוץ של מדינת ישראל, ואין זה מתפקידו להתערב בהיבטים הטכנולוגיים והמבצעיים של המוצרים השונים, ולכן אין מקום להשתתפותם בוועדת ה - MTCR ובתת-ועדות, שהן ועדות טכנולוגיות ולא ועדות מייעצות. בפברואר 2012 העביר רא ש אפ"י למנכ"ל משהב"ט מסמך ובו רשימת בקשות לרישיונות שמשרד החוץ התנגד לאישורן ורשימה של כ -500 בקשות לרישיונות שיווק הממתינות להתייחסות משרד החוץ. יצוין, שנציגי אפ"י העבירו באופן שוטף תזכורות למשרד החוץ על בקשות הממתינות להתייחסותם. במחצית יוני 2012 מסרו נצ יגי משרד מבקר המדינה למנהל מחלקת פיקוח על הייצוא הביטחוני במשרד החוץ רשימה של בקשות לרישיונות שיווק שהמתינו להתייחסות משרדו, וביקשו לקבל את הסבריו לעיכוב. בתשובתו מיולי 2012 מסר מנהל מחלקת פיקוח על הייצוא הביטחוני, כי "אף שמדובר במדינות רגילות ובמוצרים שמו גדרים 'בלמ"סיים' הרי שההגדרות הללו רחבות, ובקשות רבות מצריכות שיקול דעת ובדיקה מול האגפים המדיניים, הנציגויות, ובדיקה של איש מקצוע בנוגע לביצועי המערכת. בדיקות אלו צורכות זמן. בנוסף לכך, אנו נדרשים לעתים לבקש ולקבל חומר רקע נוסף מאפ"י, הליך שצורך זמן נוסף". נציגי אפ"י ציינו, כי גם בקשות לרישיונות שיווק שנדונו בוועדות מייעצות ממתינות לעתים זמן רב עד לקבלת התייחסות משרד החוץ. כך למשל, באפריל 2012 פנה ראש אפ"י לסמנכ"ל וראש האגף לעניינים אסטרטגיים במשרד החוץ בנוגע ל-11 בקשות לרישיונות שיווק שנדונו בוועדה מייעצת למדינות מיוחדות מינואר 2012 , ושטרם התקבלה התייחסות משרד החוץ בנוגע להן, על אף שבנוגע לחלקן נשלחו תזכורות בפברואר ובמרץ 2012 . במאי 2012 ביקש מנכ"ל משהב"ט מראש המועצה לביטחון לאומי (להלן- המל"ל), אלוף (מיל') יעקב עמידרור, לקיים דיון בנוגע ל -280 בקשות לרי שיונות שיווק מסוגים שונים, אשר חלקן מתעכבות במשרד החוץ למעלה מ-120 יום, שהוא על פי התקנות פרק הזמן המרבי למתן החלטה בנוגע לרישיון שיווק למוצר מסווג או למדינה מיוחדת. במאי 2012 קיים ראש המל"ל דיון בהשתתפות מנכ"ל משהב"ט ומנכ"ל משרד החוץ, מר רפי ברק. בסיכום הדיון שהפיצה לשכת ראש המל"ל נכתב, שראש המל"ל ציין, כי נוכח חילוקי הדעות בין משהב"ט ומשרד החוץ, כדי לתמוך בתעשיות, נדרש להגיע לסיכומים ולמתן תשובות בזמנים סבירים, ואין הצדקה לעיכוב בהתייחסות משרד החוץ לרישיונות השיווק, ואין להתנות התייחסות לנושא באי-השתתפות בוועדות השונות. עוד ציין, כי ועדת ה- MTCR אינה בחזקת ועדה .__________________ .19 ועדה לפיקוח על מתן רישיונות שיווק לנושאים הנמצאים בהגדרת משטר הפיקוח על ציוד וטכנולוגיות טילים ( REGIME CONTROL TECHNOLOGY MISSILE- MTCR .) המשטר נועד לפקח על פלטפורמות המיועדות או עשויות לשמש לשיגור נשק השמדה המוני על ידי ביצוע פיקוח על יצוא ציוד וטכנולוגיה העשויים לתרום למערכות שיגור (כולל מל"טים) של נשק מסוג זה. 22 דוח שנתי63ב .מייעצת לראש אפ"י, אלא ועדה טכנית הנמצאת בתחום עיסוקו ואחריותו של משהב"ט. ראש המל"ל הציע דרכים כיצד לפעול במסגרת דיוני הוועדות המייעצות, כאשר משהב"ט אמון על ההיבט הטכנולוגי ומשרד החוץ על ההיבט המדיני. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע מנכ"ל משרד החוץ למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "לפני כשנה וחצי, במפתיע, החליט משרד הביטחון באורח חד צדדי להפסיק את השתתפות משרד החוץ בתת-הוועדות הללו". והדגיש, כי "בלתי ניתן להפריד בין היבטים טכנולוגיים שונים וביצועי ם של מערכות האמל"ח לבין השיקולים המדיניים". בנוגע לרשימת הרישיונות המעוכבים במשרד החוץ הוסיף מנכ"ל משרד החוץ, כי "עם קבלת הרשימה הזו היא טופלה בדחיפות ורובה המכריע נענה בתוך ימים ספורים". משרד מבקר המדינה מעיר, כי קיימת חשיבות רבה להנפקת רישיונות שיווק בפ רק הזמן הקצר ביותר האפשרי תוך התייחסות לכל השיקולים הרלוונטים, ובעיקר שיקולים ביטחוניים ומדיניים. עיכוב במתן רישיון שיווק יש בו כדי לפגוע ביצואנים. אם אין הסכמה בין משהב"ט ובין משרד החוץ, יש לפעול על פי המנגנונים הקבועים בחוק להכרעה במקרה של מחלוקת או אי-הסכמה. נוסף על כך, ראוי שמנכ"ל משהב"ט ומנכ"ל משרד החוץ יקבעו לוחות זמנים מוסכמים להתייחסות משרד החוץ לבקשות לרישיונות השיווק, הן למוצרים בלתי מסווגים והן למוצרים מסווגים. 2 . מערכות ממוחשבות ככלי לניהול ולבקרה - כאמור, אפ"י מטפל מדי שנה בשנה באלפי בקשות לרישיונות שיווק ולרישיונות ייצוא. לריכוז המידע הקיים באפ"י הכולל, בין היתר, את הבקשות שהתקבלו, את הרישיונות שאושרו ואת הבקשות שנדחו במהלך השנים, חשיבות רבה. כדי שאפ"י יבצע את הליך הרישוי ביעילות, עליו להיעזר במערכות ממוחשבות המותאמות לצרכיו. נוסף על כך, על המערכות הממוחשבות לשמש עבורו ככלי לניהול ולבקרה לצורך מעקב שוטף על סטטוס הטיפול בבקשות לרישיונות ואחר עמידת האגף בתכנית העבודה. מהמסמכים עלה, כי כבר ב- 2009 הכיר ראש אפ"י דאז בחשיבות הגברת מערכות המחשוב כנדבך מרכזי לתפעול אפ"י, ופנה בנושא למנכ"ל משהב"ט דאז. גם האבחון שערכה החברה החיצונית בשנת 2009 ,ובחינה ארגונית שערך אגף ארגון בקרה ומינהל (אב"ם) 20 במשהב"ט במהלך 2010 העלו, כי מערכות המחשוב באפ"י מיושנות, כי קיימים ממשקים ידניים בין מערכות שונות, וכי אין ניהול ידע מרכזי של כל הבקשות לרישיונות שהוגשו במהלך השנים ושל ההחלטות שהתקבלו. באבחון של החברה החיצונית צוין, כי הקמת בסיס נתונים וארכיון של החלטות היסטוריות נועדה לקצר את זמני ההכנה לוועדות המייעצות. בתכנית הכוללת של ראש אפ"י ממרץ 2010 צוין, כי נדרש לעבות ולשפר את מערך המחשוב, בין היתר, באמצעות השלמת פיתוח מודולים נוספים אשר יאפשרו הזנה ממוחשבת של בקשות לרישיונות ושילוב בין מערכת רישיונות שיווק ורישיונות ייצוא, שאינן נמצאות על אותה מערכת ממוחשבת. הצורך בשיפור מערכות המחשוב של אפ"י קיבל ביטוי נרחב בתכניות העבודה שלו לשנים 2011 ו- 2012 , "ומנכ"ל משהב"ט אף הנחה את מלן לתגבר את צוות המחשוב לטובת אפ"י. .__________________ .20 ביולי 2011 בוטל אגף אב"ם במשהב"ט, ותחומי פעילותו שולבו במסגרת אגף מינהל ומשאבי אנוש. משרד הביטחון 23 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי ביכולתן של המערכות הממוחשבות לקצר את לוחות הזמנים בהנפקת רישיונות שיווק. המצב הקיים אינו מאפשר לאפ"י לבדוק באופן ממוחשב ויעיל את קיומה של הלימה בין נתוני רישיון השיווק לנתוני רישיון הייצוא. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע מל"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 ,, כי לאחרונה הועברה לבדיקת אפ"י מערכת רישיונות ייצוא חדשה המקושרת למערכת רישיונות השיווק. 3 . ערוצים להגשת בקשות לרישיונות שיווק - במרץ 2009 קיים מנכ"ל משהב"ט דאז דיון בתכנית העבודה של אפ"י לשנת 2009 . ראש אפ"י דאז הציג, כי במסגרת טיפול במערך המחשוב של אפ"י מתוכננות, בין היתר, הזרמה ישירה של בקשות על ידי התעשיות שמונחות על ידי מלמ"ב, והתאמה של אתר האינטרנט של אפ"י לקליטה מקוונת של בקשות לרישיונות למוצרים בלתי מסווגים. סמנכ"ל וראש מלמ"ב, מר אמיר קין, הבהיר באותו דיון, כי מבחינתו "אין כל מניעה לקלוט בקשות המסווגות 'בלמ"ס' באמצעות האינטרנט". בסיכום הדיון הנחה מנכ"ל משהב"ט דאז, כי ראש מל"ן יית ן קדימות ויזרז את הטיפול במערך המחשוב לרישיונות ובשימוש באינטרנט לקליטת בקשות. במסגרת התכנית הכוללת הציג, כאמור, ראש אפ"י דאז במרץ 2010 את המצב הקיים, שבו בקשות לרישיונות שיווק או לרישיונות ייצוא מגיעות לאפ"י במסירה ידנית או באמצעות הדואר, תהליך שהוא איטי ומסורבל, תוך ריבוי ידיים בתהליכי לוואי, כגון פתיחת מעטפות, ניתוב וכדומה. בתכנית הוצע שוב לפעול להזרמה ממוח שבת של הבקשות בתקשורת ישירה מהיצואן למשהב"ט. בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט באותו חודש בתכנית הכוללת ציין ראש מל"ן דאז, כי הם פועלים למימוש היכולת להזרמה מקוונת של בקשות לרישיונות שיווק על ידי התעשיות הגדולות ישירות למערכת המחשוב של אפ"י. למרות קביעת מנכ"ל משהב"ט דאז, שיש לתת לפרויקט זה קדימות, מאז 2009 ועד למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , טרם הוטמעה באפ"י מערכת ממוחשבת לקבלת בקשות לרישיונות ישירות מהיצואנים. אפ"י, כרשות מוסמכת, הוא גוף הנותן שירות ליצואנים, ומכאן הצורך במתן שירות הולם ובזמן ראוי, קצר ככל שניתן, כא שר אחת הדרכים לכך היא באמצעות שימוש במערכות ממוחשבות מתקדמות. יש לראות כליקוי את אי-מימושן של הנחיות מנכ"ל משהב"ט. על מלמ"ב ומל"ן לפעול ללא דיחוי נוסף לתיקון המצב. 4 . הנפקת רישיונות שיווק חלקיים- החוק מגדיר פעולת שיווק ביטחוני כ"פעולה שמטרתה קידום עסקת ייצוא ביטחוני, לרבות פעולת תיווך לעסקת ייצוא ביטחוני, המתבצעת בישראל או מחוץ לישראל, בכתב, בעל פה או בכל אמצעי אח ר במישרין או בעקיפין, בתמורה או שלא בתמורה, בין אם מתבצעת אגב הפעולה העברת ידע ביטחוני ובין אם לאו, או ניהול משא ומתן לשם קידום עסקה כאמור; אין נפקא מינה אם הפעולה מכוונת כלפי אדם מסוים או כלפי ציבור ואם עסקת הייצוא הביטחוני יצאה אל הפועל אם לאו". 24 דוח שנתי63ב .בביקורת עלה, כי במקרים רבים, בעיקר במוצרים רגישים בסיווג ביטחוני גבוה, מנפיק אפ"י רישיון שיווק חלקי לפעולה מוגדרת כגון: הצגת המוצר, הדגמת המוצר וניהול משא ומתן. מתן רישיון לשלבי הביניים השונים בפעולת השיווק שהיא רציפה מצריך השקעת משאבים רבים הן מצד היצואנים והן מצד אפ"י, דבר המכביד ומעמיס על תהליכי העבודה ומקשה על היצואן לעמוד בתנאי הרישיון. סקירת סיכומי ישיבות ועדות האכיפה שהתקיימו בשנים 2009 -2011 העלתה, כי בחלק גדול מהמקרים שנדונו בהן, בשל פעולות שיווק שנעשו, לכאורה, ללא רישיון שיווק מתאים, קבעה הוועדה, כי החברה לא עברה בפועל עברה, אלא שהנושא עלה לוועדה מאחר שאפ"י אישר רישיון שיווק לתחום צר (כגון הדגמה, תצוגה), שאין הגדרה מוסכמת בנוגע לתכולתו. כך למשל, בוועדת אכיפה מפברואר 2011 ,עלתה לדיון הסוגיה האם חברה א' הפרה את התנאי של רישיון שיווק שבידיה והאם חרגה מגבול ההצגה שהותרה לה. אפ"י אישר לחברה א' רישיון שיווק להצגה של מוצר מסוים לחברה מארצות הברית. ברישיון צוין, כי "כל הרחבה מעבר - מחייבת אישור נפרד". ב המשך הגישה חברה א' בקשה לקבלת רישיון שיווק לשיתוף פעולה שיווקי עם החברה בארצות הברית, ובה ציינה, כי היא נמצאת בשלבים סופיים של משא ומתן, לקראת חתימה על הסכם שיתוף פעולה שיווקי. בדיון בוועדת האכיפה ציינה נציגת היועמ"ש, כי לא קיימת בחוק הגדרה למונח "הצגה". בסיכום הדיון חברי הוועדה קבעו, כי במקרה זה לא נעברה עברה. בוועדת אכיפה מיולי 2011 נדונה פעילותה של חברה ב' בשל חשד לעברה על החוק. לחברה ב' היה רישיון שיווק להעברה של דוח בדיקה להסרת סיכונים של מוצר לחברה אחרת. ברישיון נרשם תנאי ולפיו החוזה בין חברה ב' ובין אותה חברה יועבר לאישור משהב"ט טרם חתימתו. בהמשך הגישה חברה ב' בקשה לקבלת רישיון שיווק למכירה, להעברת ידע ולשיתוף פעולה בייצור ובפיתוח של המוצר. לבקשה צורפה טיוטת חוזה, בהתאם לנדרש בתנאי הרישיון. נציגי מפא"ת טענו, כי על פי החוזה חברה ב' דנה עם החברה האחרת על ייצור, בניגוד לתנאי הרישיון שניתן לה. בסיכום הדיון צוין, כי מאופן ניסוח המגבלות ומאפייני השיווק ברישיון השיווק, היה מקום לפרשנות של חברה ב'. אי-לכך המליצה ועדת האכיפה שלא לנקוט צעדים כלשהם כלפי החברה. עוד צוין, כי חברי הוועדה הסכימו כי "יש לבצע עבודת מטה מקיפה לגבי נוסחי רישיונות". משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח הניסיון שהצטבר בנושא, הגיעה העת שאפ"י יבחן את המשך השימוש ברישיונות שיווק חלקיים, ויקבע דרכים שיבטיחו הן את שמירת הסודיות והן את יעילות התהליך. בהתייחסותו לממצאי הביקורת מאוקטובר 2012 הודיע אפ"י למשרד מבקר המדינה, כי ראש אפ"י קיבל החלטה, כי כל רישיונות השיווק יינתנו עבור פעולה שיווקית מלאה,זאת למעט מקרים שבהם יש למשרד עניין לאשר רישיון שיווק חלקי (להצגה בלבד). יצוין, כי במגבלות שיווק להצגה בלבד ביצוע פעולות שיווק למכירת המוצר (מעבר להצגתו) מותנית בקבלת רישיון שיווק למכירה. משרד הביטחון 25 . השיטה והתהליכים לאישור רישיון שיווק נקבעו לפני שנים רבות ועוגנו בחוק. בשלוש השנים האחרונות נערכו מספר בדיקות והועלו מספר הצעות לשיפור תהליכי העבודה העשויות להביא להתייעלות, חלקן אף באו לידי ביטוי בתכניות העבודה של אפ"י שהוצ גו למנכ"ל משהב"ט. למרות זאת, כפי שעלה בביקורת, מרבית ההצעות לא יושמו. הגם שניכר שיפור בזמן הטיפול ברישיונות שיווק, עדיין לא הושגו היעדים שראש אפ"י ומנכ"ל משהב"ט קבעו. נוכח הנטל שהמשך המצב הנוכחי מטיל הן על היצואנים והן על עבודת אפ"י, משרד מבקר המדינה מעיר, כי על ראש אפ"י להציג למנכ"ל משהב"ט את החסמים המעכבים את הליך שיפור השירות, לרבות המלצותיו המעשיות כיצד להתגבר עליהם, כדי שזה יקבע תכנית פעולה לקידום ההליך כולו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח ניסיון העבר, על מנכ"ל משהב"ט לעקוב ולוודא כי הנחיותיו אכן מיושמות. 5 . פיקוח על פעולות תיווך בין גורמי חוץ - החוק קובע, כי פעולת תיווך בין גורמי חוץ בגין ציוד לחימה או ציוד טילים הנעשית על ידי תושב ישראלי או תאגיד ישראלי מחייבת קבלת רישיון תיווך מהרשות המוסמכת. החוק מגדיר את הפעולות הנופלות בגדר פעולות תיווך בין גורמי חוץ כפעולות המתבצעות בישראל או מחוץ לישראל כלהלן: א ) יצירת קשר בין צדדים לשם התקשרות בעסקה שעניינה העברה של ציוד לחימה או של ציוד טילים, ממדינת חוץ אחת למדינת חוץ אחרת. ב) השתתפות במשא ומתן לקראת התקשרות של צדדים בעסק ה כאמור. ג ) ייצוג של צד לעסקה כאמור. ד) רכישה של ציוד ביטחוני או של ידע ביטחוני לשם התקשרות בעסק ה כאמור. ה) פעולות סיוע למימוש עסקה כאמור. הסדרי החוק בעניין זה נחקקו בעקבות נורמה בין -לאומית למניעת סחר בלתי חוקי באמצעי לחימה על ידי פיקוח על מתווכים בתחום זה. בשנת 2007 , מועד שבו נחקק החוק, משהב"ט לא היה ערוך להפעלה של פיקוח על תיווך, לכן נקבע בחוק, כי תחילתו של הסדר זה יהיה לאחר שהודעה על כך תפורסם ברשומות. לאחר כניסת החוק לתוקף21 החל אפ"י בעבודת מטה לבחינת ההיערכות הנדרשת כדי להפעיל את הסדר הפיקוח על התיווך. בינואר 2009 פנה ראשמלמ"ב לראשי האגפים במשהב"ט שנטלו חלק בעבודת המטה המשרדית,וציין, כי עמדת מלמ"ב היא שלמערכת הביטחון אין את הכלים המספיקים כדי לפקח על פעולות תיווך, ולכן המליץ שלא להפעיל את הסעיף הרלוונטי בחוק כל עוד לא קיים המענה הנדרש. בתגובה לפנייה זו, פנה בפברואר 2009 היועמ"ש דאז, מר אחז בן ארי, למנכ"ל משהב"ט דאז וציין, כי נוכח הנורמה הבין-לאומית המתפתחת בנושא והזמן שחלף ממועד חקיקת החוק, יש לפעול בהקדם להפעלת מנגנון הפיקוח על התיווך. היועמ"ש המליץ, כי עבודת המטה בנושא תושלם וייקבע מועד להפעלת ההסדר. באוגוסט 2010 הציג רא ש היחידה לאכיפה באפ"י לראש אפ"י את העקרונות שגובשו לפיקוח על תיווך בין גורמי חוץ, כפי שסוכמו עם כל הגורמים שלקחו חלק .__________________ .21 כניסת החוק לתוקף 31.12.07. 26 דוח שנתי63ב .בעבודת המטה, ואת הפעולות שנדרש לבצע בטרם הפעלת הפיקוח, וביניהן היערכות מחשובית והתאמת מרשם היצואנים להזנה של פרטי מתווכים. בספטמבר 2010 פנה ראש אפ"י למנכ"ל משהב"ט וציין, כי "העולם המערבי ומוסדות ארגוניים הבינלאומיים (כגון האו"ם) עוסקים בכך ללא הרף וגם אנו נדרשים להשתתף במאמץ זה. יש משמעות רבה וחשיבות לתדמית שלנו ולאופן בו אנו מצטיירים בעולם כמי שמפעילים מערך פיקוח ורישוי אפקטיבי ובעל דפוסי פעילות נדרשים ומקובלים". עוד ציין, כי הוא אינו סבור "שנוכל להציג מערך שיווק ופיקוח על ייצוא ביטחוני בלי שנציג בצידו גם מערך פיקוח על פעילות של סחר ביטחוני המבוצעת ברחבי העולם על ידי תושב ישראלי או תאגיד ישראלי". ראש אפ"י ביקש את אישור המנכ"ל להכין תכנית משרדית ליישום הדרגתי של החוק. במאי 2012 בפגישת עבודה בין ראש אפ"י למנכ"ל משהב"ט עדכן ראש אפ"י, בין היתר, כי משהב"ט טרם מממש את סעיף התיווך בחוק. המנכ"ל סיכם, כי הנושא יעלה לדיון במסגרת פורום מקס"ם22. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע אפ"י באוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי מנכ"ל משהב"ט הנחה על ביצוע עבודת מטה מזורזת להשלמת ההליכים שיאפשרו יישום הסעיף. מלמ"ב מצדו, חזר על עמדתו, ולפיה אין למערכת הביטחון את הכלים המספיקים כדי לפקח על פעילות התיווך. 6 . רישיון ייצואלציוד ביטחוני במעבר - החוק קובע, כי לייצוא של ציוד ביטחוני במעבר נדרש רישיון ייצוא. בדברי ההסבר להצעת החוק צוין, כי עם התחזקות הסחר העולמי והעברת סחורות ממדינות מוצאן למדינות היעד, לעתים באמצעות מעבר בשטחה של מדינה שלישית, והחשש המתגבר מפני הגעתו של ציוד ביטחוני ליעדים בעייתיים, התגבשה מגמה בין -לאומית להיד וק משמעותי של הפיקוח על ציוד ביטחוני במעבר. עוד צוין בדברי ההסבר, כי יישום הפיקוח על ציוד ביטחוני במעבר הוא מורכב ומחייב תיאום בין-משרדי הדוק, ולכן נקבע שתחולתו של הסדר זה תהא לאחר שהודעה על כך תפורסם ברשומות. בפגישה בין ראש אפ"י למנכ"ל משהב"ט ממאי 2012 ציין ראש אפ"י, כי משהב"ט טרם מימש את הסעיף בחוק המתייחס לציוד ביטחוני במעבר. מנכ"ל משהב"ט סיכם, כי גם נושא זה יעלה לדיון במסגרת פורום מקס"ם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בחלוף חמש שנים לכניסתו של החוק לתוקף, ונוכח הציפיות הקיימות מצד גורמים בין-לאומיים שמדינת ישראל תפעיל את הפיקוח על פעולות תיווך ועל ציוד במעבר, והאינטרס המובהק של מדינת ישראל לבצע פיקוח כזה, כמו גם להצטרף לגוש המדינות המפעילות מערך פיקוח, אין להשלים עם המשך המצב הקיים. דרוש שהגורמים הרלוונטים במשהב"ט, ובראשם המנכ"ל, ישלימו ללא דיחוי את הנדרש לצורך יישום הפיקוח. .__________________ .22 פורום בראשות מנכ"ל משהב"ט שבו נוטלים חל ק כמה ראשי אגפים במשהב"ט בו דנים בנושאי מקס"ם (מכירות, קשרי חוץ, סיוע וייצוא ביטחוני ומלמ"ב). משרד הביטחון 27 .סיכום והמלצות .חוק הפיקוח על הייצוא הביטחוני מסדיר את הפיקוח והאכיפה על הייצוא הביטחוני, בהתאמה לנורמות בין-לאומיות. ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים, חלקם מהותיים, בתחום האכיפה והפיקוח. למעשה, אפ"י אינו מיישם את כל הסמכויות שניתנו לו על פי החוק לשם ביצוע האכיפה, וגם האכיפה שמקיים מינהל המכס, לוקה בחסר. מתפקידו של משהב"ט לבצע את פעילויות רישוי הייצוא הביטחוני בזמן הקצר ביותר האפשרי, ביעילות ובמקצועיות. זאת, כדי שלא לפגוע בפעולות השוטפות של השיווק והייצוא, תוך מתן אפשרות ליצואנים הישראלים להתחרות בשוק הייצוא הביטחוני העולמי. פעולות שנעשו בשנים האחרונות הביאו אמנם לקיצור לוחות הזמנים לטיפול ברישיונות השיווק. עם זאת, הליך מתן רישיונות לשיווק במתכונתו הנוכחית עדיין טעון שיפור בהשוואה לתקנים שקבע אפ"י. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בחלוף חמש שני ם לכניסתו של החוק לתוקף ונוכח הציפיות הקיימות מצד גורמים בין-לאומיים שמדינת ישראל תפעיל פיקוח על פי נורמות בין-לאומיות, והאינטר ס המובהק של מדינת ישראל לערוך פיקוח כנדרש, על מנכ"ל משהב"ט ועל ראש אפ"י לפעול בהקדם לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה, הן בנוגע לרישוי הייצוא והן בנוגע לפיקוח עליו. דגש מיוחד יש לתת על שיפור המערכות הממוחשבות של אפ"י, המהוות כלי עבודה מרכזי בהליך מתן הרישיונות. נוסף על כך, על משהב"ט להשלים את כל הנדרש לצורך יישום מלא של הוראות החוק בנוגע לקבלת דיווחים בכתב מהיצואנים על עסקאות שבוצעו, בנו גע לפיקוח על פעולות תיווך בין גורמי חוץ ובנוגע לציוד ביטחוני במעבר.

תקציר:
 .פרק ראשון .משרד הביטחון . 3 .משרד הביטחון . .פעולות הביקורת .בנושא הפיקוח על הייצוא הביטחוני נבדקה פעילות משרד הביטחון בכל הנוגע למתן רישיונו ת שיווק ובנוגע לפעולות האכיפה שהוא עושה כלפי היצואנים לשמירת הוראות חוק הפיקוח על ייצוא ביטחוני, התשס"ז- 2007 . הביקורת נעשתה במשרד הביטחון, במשרד החוץ ובמינהל המכס שבמשרד האוצר. נערכה ביקורת במשרד הביטחון ובצה"ל על היבטים בשימוש בכלי רכב לנהיגה עצמית. במשרד הביטחון נבדקו, בין היתר, הקצאת כלי רכב צמודים והבקרה על השימוש ברכבי איגום ובכלי רכב יחידתיים. בצה"ל נבדקו, בין היתר, האכיפה של דוחות חניה של כלי רכב בשימוש צה"ל והקצאת כלי רכב שכורים למפקדים במילואים. במשרד הביטחון נבדקו ארגון וניהול כוח האדם במינהלת "חומה", הנושאת באחריות על פרויקטי פיתוח וייצור של מערכות הגנה בפני טילי קרקע-קרקע ורקטות קרקע -קרקע. בין היתר, נבדק אופן קביעת היקף כוח האדם בה ותמהילו, לרבות השימוש שלה בכוח אדם חיצוני. נערכה ביקורת מעקב בנושא הבקרה על שינויים בתקציב הביטחון, שנועדה לבדוק את מידת תיקון הליקויים העיקריים שעלו בביקורת קודמת. כמו כן, נבדקו בין היתר: יישומם של כללים חדשים שנקבעו בנושא בקרה על שינויים בתקציב הביטחון, איכות הדיווחים של משרד הביטחון על שינויים שעשה בתקציב הביטחון, הבקרה של אגף התקציבים שבמשרד האוצר על שינויים אלה וממשקי העבודה בינו ובין משרד הביטחון. הביקורת נערכה במשרד הביטחון ובמשרד האוצר. . משרד הביטחון 5 .הפיקוח על הייצוא הביטחוני .תקציר .חוק הפיקוח על ייצוא ביטחוני, התשס"ז- 2007 (להלן- החוק), התקנות והצווים שפורסמו מכוחו מסדירים את הפיקוח של מדינת ישראל על ייצוא של ציוד ביטחוני, על העברת ידע ביטחוני ועל מתן שירותים ביטחוניים (להלן - ייצוא ביטחוני). זאת, מטעמים של שמירה על הביטחון הלאומי, יחסי החוץ של המדינה והתחייבויותיה הבין -לאומיות, ולשם שמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של המדינה. לפי החוק, רישוי הייצוא הביטחוני הוא תהליך דו-שלבי, המחייב קבלת רישיון שיווק לפעולות לקידום עסקאות ייצוא ביטחוני כהגדרתן בחוק, ולאחר מכן טרם ביצוע ייצוא הציוד, הידע או השיר ות, חובה לקבל רישיון ייצוא. על פי החוק, מנכ"ל משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) או ראש האגף לפיקוח על הייצוא הביטחוני (להלן - אפ"י) שהוסמך על ידיו, הם הרשות המוסמכת המופקדת על יישום הוראות החוק. אפ"י הוא הגוף במשהב"ט המרכז את מכלול הסמכויות לעניין הפיקוח על הייצוא הביטחוני. בהוראת הארגון של אפ"י נקבעו תפקידיו וסמכויותיו בתחום הפיקוח על הייצוא הביטחוני: רישום יצואנים במרשם הייצוא הביטחוני, מתן רישיונות שיווק ורישיונות ייצוא, הדרכת יצואנים ואכיפת החוק. בתהליך הפיקוח על הייצוא הביטחוני מעורבים גורמים נוספים במשהב"ט מלבד אפ"י: יחידת הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (להלן - מלמ"ב), האגף הביטחוני -מדיני, האגף לסיוע וייצוא ביטחוני, המינהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת), ואגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - יועמ"ש), וכן גורמים מצה"ל וכן ממשרד החוץ, כאשר מעורבותו של משרד החוץ בתהליך נקבעה בחוק. . .פעולות הביקורת .בתקופה נובמבר 2011 - יולי 20121 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הקשורים בפיקוח על הייצוא הביטחוני בתקופה שממועד חיקוק החוק ועד הביקורת. הביקורת התמקדה בעיקר בפעילות משהב"ט בכל הנוגע למתן רישיונות שיווק ובפעולות האכיפה שעושה משהב"ט כלפי היצואנים לשמירה על הוראות החוק. הביקורת נערכה במשהב"ט: באפ"י, במלמ"ב, באגף מחשוב ומערכות מידע לניהול (להלן - מל"ן) ובאגף היועמ"ש; במשרד החוץ; ובמינהל המכס שבמשרד האוצר (להלן - מינהל המכס). בדיקות השלמה נערכו בתעשייה האווירית לישראל בע"מ, ברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ ובתעשייה הצבאית לישראל בע"מ (תעש)2 . .__________________ .1 בדיקות השלמה נערכו בעת סיכום הדוח, בינואר 2013. 2 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 62 ( 2012 ), "היבטים בקידום ובפיקוח על עסקאות יצוא ביטחוני", עמ' 1543. 6 דוח שנתי63ב . .עיקרי הממצאים .אכיפת החוק ותנאי הרישיונות .1 . רוב פעולות האכיפה שמבצע אפ"י, שנועדו לבדוק ולוודא כי פעולות היצואנים הביטחוניים נעשות על פי הוראות החוק, נעשות שלא ביזמתו, אלא כתגובה למידע המתקבל מגורמים שונים על הפרה, לכאורה, של החוק. 2 . ,החוק קובע, כי מי שקיבל רישיון ימסור לרשות המוסמכת דיווחים בכתב אחת לשנה, על פעילות שביצע, ובהתאם לטופס שייקבע בתקנות. משהב"ט לא קבע מתכונת לטופס דיווח בנוגע לפעילויות הדורשות רישיון, ולא דרש את הדיווחים האמורים מהיצואנים. 3 . הפיקוח בפועל על התאמת נתוני הייצוא הביטחוני מהארץ נעשה על ידי מינהל המכס. סדרי העבודה וקשרי הגומלין בין אפ"י ומינהל המכס טרם הוסדרו בנוהלי עבודה משותפים. להיעדר הנהלים תרומה לכך שהאכיפה של הייצוא הביטחוני באמצעות מינהל המכס לוקה בחסר. להלן הפירוט: א. אפ"י מעביר למינהל המכס נתונים חלקיים בלבד מרישיונות הייצוא שאושרו. הנתונים המועברים אינם מאפשרים למינהל המכס למלא את תפקידו באופן מיטבי על ידי בקרה ואימות פרטים מלא של פרטי המשלוחים, לרבות מסלול המשלוח והגורמים והמדינות שאליהם הציוד מועבר. ב. לא קיימת שיטה אחידה לזיהוי פריטי הייצוא, ובמסמכים השונים, שהם חלק ממסמכי הייצוא, נעשה שימוש ב"שפות" שונות. כתוצאה מכך, מתקשה מינהל המכס לבדוק התאמה בין הפרטים במסמכים השונים ולוודא כי הייצוא בפועל תואם לזה שאושר. ג. החוק מסמיך את הרשות המוסמכת או גורם אחר שהיא הסמיכה לעניין זה לבדוק אם ציוד ביטחוני שלגביו ניתן רישיון עומד בתנאי הרישיון. בדיקה של משלוחי ייצוא ביטחוני תוך פתיחת המשלוחים ובדיקת התאמתם למסמכי הייצוא המצורפים, לרבות לרישיון הייצוא, מחייבות ידע טכני מקצועי מתאים. בהיעדרו של כוח אדם מקצועי מתאים באפ"י ובמינהל המכס, בדיקות כאלה כמעט שאינן מתבצעות. כוח אדם מקצועי מתאים מועסק בגופי משהב"ט אחרים דוגמת מפא"ת ומלמ"ב. למרות זאת, לא נקבעה מתכונת לשיתוף פעולה בין אפ"י ומינהל המכס לבין גופים אלה. .הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק .לפי נתונים שעלו במסגרת בחינות שערך משהב"ט וממסמכים ושיחות עם בעלי תפקידים במשהב"ט ובתעשיות הביטחוניות עלה, כי הליך אישורן של בקשות לרישיונות שיווק במתכונתו הנוכחית הוא מסורבל ומהווה נטל על היצואנים, ויש בו כדי לפגוע ביכולתם להתחרות בשוק הבין-לאומי. הליך זה גם מהווה נטל על עובדי משהב"ט הנוטלים בו חלק. להלן הפירוט: משרד הביטחון 7 .1 . .נמצאו חריגות בזמני הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק שנקבעו בתקנות כמו כן, יעדי אפ"י לקיצור זמני הטיפול ב-50% טרם הושגו, הגם שביחס לשנת 2008 נמצא שחל שיפור משמעותי בזמני הט יפול בחלק ניכר מרישיונות השיווק. 2 . אבחונים ובחינות שנעשו בשלוש השנים האחרונות העלו, כי חלק ממערכות המחשוב באפ"י מיושנות, חלקן אינן מקושרות ביניהן, כמו מערכות המחשוב של רישיונות השיווק ורישיונות הייצוא, ואין ניהול ידע מרכזי של החלטות העבר. מצב זה אינו מאפשר לאפ"י, בין היתר, לבדוק באופן ממוחשב ויעיל קיומה של הלימה בין נתוני רישיון השיווק ורישיון הייצוא. 3 . בקשות לרישיונות שיווק או לרישיונות ייצוא מגיעות לאפ"י במסירה ידנית או באמצעות הדואר. למרות קביעת מנכ"ל משהב"ט, משנת 2009 , כי יש לפעול להזרמה מקוונת של הבקשות ולתת לפרויקט זה קדימות, עד למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , הגורמים המעורבים - אפ"י, מל"ן ומלמ"ב - לא השלימו את הפעולות להטמעת מערכת ממוחשבת לקבלת בקשות לרישיונות ישירות מהיצואנים. 4 . על אף שחלפו חמש שנים מאז כניסתו של החוק לתוקף, משהב"ט טרם החל לממש את הסעיפים בחוק בנוגע לפיקוח על פעולות תיווך בין גורמי חוץ, ועל ציוד ביטחוני במעבר3. . סיכום והמלצות .חוק הפיקוח על הייצוא הביטחוני מסדיר את הפיקוח והאכיפה על הייצוא הביטחוני, בהתאמה לנורמות בין -לאומיות. ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים, חלקם מהותיים, בתחום האכיפה והפיקוח. למעשה, אפ"י אינו מיישם את כל הסמכויות שניתנו לו על פי החוק לשם ביצוע האכיפה, וגם האכיפה שמקיים מינהל המכס, לוקה בחסר. מתפקידו של משהב"ט לבצע את פעילויות רישוי הייצוא הביטחוני בזמן הקצר ביותר האפשרי, ביעילות ובמקצועיות. זאת, כדי שלא לפג וע בפעולות השוטפות של השיווק והייצוא, תוך מתן אפשרות ליצואנים הישראלים להתחרות בשוק הייצוא הביטחוני העולמי. פעולות שנעשו בשנים האחרונות הביאו אמנם לקיצור לוחות הזמנים לטיפול ברישיונות השיווק, עם זאת, הליך מתן הרישיונות לשיווק במתכונתו הנוכחית עדיין טעון שיפור בהשוואה לתקנים שקבע אפ"י. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בחלוף חמש שנים לכניסתו של החוק לתוקף ונוכח הציפיות הקיימות מצד גורמים בין-לאומיים שמדינת ישראל תפעיל פיקוח על פי נורמות בין-לאומיות, והאינטר ס המובהק של מדינת ישראל לערוך פיקוח כנדרש, על מנכ"ל משהב"ט ו על ראש אפ"י לפעול בהקדם לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה, הן בנוגע לרישוי הייצוא והן בנוגע לפיקוח עליו. דגש מיוחד יש .__________________ .3 ציוד ביטחוני שמקורו מחוץ לישראל, שנכנס לישראל או שנועד להיכנס לישראל , בדרכו אל מחוץ לישראל, ובלבד שנפרק מכלי ההובלה טרם הוצאתו מישראל. 8 דוח שנתי63ב .לתת על שיפור המערכות הממוחשבות של אפ"י, המהוות כלי עבודה מרכזי בהליך מתן הרישיונות. נוסף על כך, על משהב"ט להשלים את כל הנדרש לצורך יישום מלא של הוראות החוק בנוגע לקבלת דיווחים בכתב מהיצואנים על עסקאות שבוצעו, בנוגע לפיקוח על פעולות תיווך בין גורמי חוץ ובנוגע לציוד ביטחוני במעבר. .