משרד ראש הממשלה/ענייני מינהל במשרד ראש הממשלה

 מבוא משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) הוא משרד מטה המסייע לפעילות ראש הממשלה ומתאם פעולות בין-משרדיות בתחומים שונים, לפי החלטות הממשלה וסדרי העדיפויות שקובע ראש הממשלה. המשרד אחראי, בין היתר, לקביעת סדר יום לישיבות הממשלה, לניהולן, לתיאום פעילותם של משרדי הממשלה והשרים, לביצוע פרויקטים בתחום התפוצות, לקידום שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות, להנצחת זכרם של נשיאי ישראל וראשי ממשלותיה ולהפחתת הנטל הרגולטורי המוטל על הציבור. דוח זה עוסק במשרד רה"ם ללא יחידות הסמך שלו. מתאר את המבנה הארגוני של חלק מיחידות משרד רה"ם, למעט יחידות 1 תרשים הסמך שלו. המבנה הארגוני של משרד רה"ם: 1 תרשים להלן 2 * ראו פירוט בתרשים המקור: משרד ראש הממשלה 508 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה . בראש המינהל של1 מהם משמשים מאבטחים 250- עובדים, כ 1,000 -במשרד רה"ם כ משרד רה"ם עומד סמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש (להלן - הסמנכ"ל למינהל), 2 עובדים. תרשים 150-והוא אחראי לפעילותם של כמה אגפים ויחידות ובהם כ מתאר את המבנה הארגוני של המינהל במשרד רה"ם. המבנה הארגוני של המינהל במשרד רה"ם - 2 תרשים המקור: משרד ראש הממשלה : 2018 - 2016 שלהלן נתונים על תקציב הרכש במשרד רה"ם, בשנים 1 בלוח תקציב הרכש במשרד רה"ם לעומת הביצוע, במיליוני ש"ח, : 1 לוח 2018 - 2016 בשנים השנהתקציב המשרד (על השינויים שבו)התקציב שנוצל ושיעור הביצועתקציב הרכש תקציב הרכש שנוצל ושיעור הביצוע 2016 1,503 )79%( 1,192 1,036 )76%( 786 2017 1,743 )80%( 1,391 1,161 )75%( 865 2018 1,696 )79%( 1,347 1,069 )74%( 793 . מאבטחים הם עובדי משרד ארעיים ושכרם נקבע על פי מספר שעות עבודתם 1 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי509 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | .2018 – 2016 מפורטים עיקרי המרכיבים בתקציב משרד רה"ם בשנים 2 בלוח עיקרי המרכיבים בתקציב משרד רה"ם (על שינוייו) במיליוני ש"ח, : 2 לוח 2018 - 2016 בשנים תקנות תקציביות עיקריות/השנה 2016 2017 2018 רכיבי שכר 333 382 405 "הפרויקטים "מסע" ו"תגלית 240 278 245 ארכיון המדינה 37 70 53 מערך הגיור 82 105 91 תחזוקה ופיתוח של הכותל 73 85 83 נסיעות לחו"ל 32 73 62 רשות התקשוב הממשלתי ומערך הסייבר הלאומי 219 312 350 מרכיבים אחרים 487 438 407 בסך הכול 1,503 1,743 1,696 פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה סוגיות בתחום המינהל 2019 בחודשים פברואר-ספטמבר במשרד רה"ם: אי-איוש משרות בכירות; תהליך הרכש; והחלטות בדבר פטור של רכש מחובת מכרז. הביקורת נעשתה במשרד רה"ם. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובמשרד האוצר - במינהל הרכש הממשלתי (להלן - מינהל הרכש) שבאגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל). , 22- ולכנסת ה 21- התקיימו שתי מערכות בחירות לכנסת ה 2019 יצוין כי בשנת ובמהלכן כיהנו ממשלות מעבר. במשרד רה"ם התחלפו מנכ"לים, וכיום מכהן ממלא מקום מנכ"ל. לכל אלה עשויה להיות השפעה כלשהי על עבודת המשרד ובכלל זה על מינויי כוח אדם בכיר. אי-איוש משרות בכירות ביחידות המינהל הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) קובעות כי כאשר עומדת להתפנות , והכרחי לאייש אותה, יש לטפל בכך בעוד מועד כדי שכל 2משרה בתקן המשרד , קובע כי תקן הוא רשימת המשרות בשירות המדינה 1959- חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט 2 .והדרגות הצמודות להן 510 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה שלבי הטיפול יסתיימו, במידת האפשר, בד בבד עם התפנות המשרה. דרך המלך למינוי בעל תפקיד בשירות הציבורי היא באמצעות מכרז, שתכליתו בחירת האדם המתאים ביותר למשרה, תוך שמירה על שוויון ההזדמנויות, על היעדר שרירות .3ומשוא פנים ותוך ניתוק הליך הבחירה משיקולים בלתי ענייניים עוד קובעות הוראות התקשי"ר כי אם המשרה התפנתה באופן בלתי צפוי או באופן צפוי אך לא נבחר עובד לאיישה במינוי קבוע, המשרד יכול לפעול באחת משלוש דרכים: (א) להטיל את התפקיד באופן זמני על עובד מדינה אחר נוסף על תפקידיו , 4הרגילים; (ב) למנות עובד למילוי התפקיד בפועל לתקופה שלא תעלה על שנה ובלבד שכבר הוחל בתהליכים למילוי קבוע של המשרה (להלן - מינוי בפועל); (ג) בתנאים מסוימים להעסיק באופן זמני אדם שאינו עובד מדינה כממלא מקום (להלן . בשלוש הדרכים האמורות מתאפשר לאייש משרות עד שיושלם 5)- מילוי מקום הליך המכרז, והמשרד יכול להמשיך בעבודתו, בייחוד כשמדובר במשרות בכירות . 6שהן חיוניות מטבען אי-איוש משרת סמנכ"ל למינהל לפי הוראות התקשי"ר בעלי התפקיד שיוגדרו "אחראים" הם, בין השאר, מנכ"ל המשרד, הסמנכ"ל למינהל, או בעל תפקיד אחר שמנכ"ל המשרד מינה אותו ל"אחראי". הגורם האחראי בגופי הממשלה נושא באחריות הכוללת לניהול משאבי האנוש בגוף, ובין היתר נתונות בידיו סמכויות לגיבוש תקן כוח האדם, העסקת עובדים וטיפול בעבירות משמעת ועבירות פליליות של עובדים, והוא משמש . במשרד רה"ם, כמו במרבית משרדי הממשלה, 7זרועהּ הארוכה של נש"ם לעניין זה הסמנכ"ל למינהל משמש אחראי כהגדרתו בתקשי"ר. על פי הגדרת התפקיד של הסמנכ"ל למינהל, הוא נושא באחריות כוללת לניהול מערך המינהל וההון האנושי בארגון על כל היבטיו, והוא בעל הסמכות המקצועית ).1998( 111,)5(, פ"ד נבהסתדרות העובדים הכללית נ' מדינת ישראל 154/98 בג"ץ 3 משרד ממשלתי רשאי לאשר מינוי בפועל למשך שנה לכל היותר, ולצורך הארכת התקופה נדרש 4 .אישורה של נציבות שירות המדינה מינוי ממלא מקום למשרה בכירה פנויה מותנה באישור נש"ם. 5 . משרות 173 '), "מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה", עמ 2016( ג66 דוח שנתי מבקר המדינה, 6 בדירוג המח"ר או במתח דרגות מקביל בדירוגים אחרים 44 עד42 בכירות הן משרות במתח דרגות מהמשרות של עובדי המדינה 2.5%-, כ2015 בשירות המדינה. לפי הנתונים המעודכנים לאוקטובר הוגדרו כמשרות בכירות. על פי הוראות התקשי"ר, האחראי כפוף במישרין מהבחינה המינהלית למנכ"ל המשרד, כפוף 7 מהבחינה המקצועית לנציב שירות המדינה ומקבל ממנו הנחיות בנושאים הנוגעים לסמכויות נציב שירות המדינה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי511 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | העליונה במשרדו לנושא האמור. הסמנכ"ל מופקד על התוויית המדיניות ועל תהליכי העבודה המשרדיים לניהול ההון האנושי, לתכנון האסטרטגי של מערך ההון האנושי, לתכנון, להקמה, לניהול ולשיפור של התשתית הארגונית והתהליכים בארגון ועוד. משרה זו מאוישת באמצעות מכרז. הסמנכ"ל למינהל (האחראי) במשרד רה"ם אמון על מערכים תפקודיים כגון ניהול התקציב המשרדי; ניהול משאבי האנוש; ניהול הרכש; וניהול פרויקטים ונכסים. משרד רה"ם אחראי גם לפעילות היחידות לניהול משאבי אנוש בארבעה משרדים ממשלתיים נוספים - משרד ירושלים ומורשת, משרד התפוצות, משרד למודיעין , ובפועל מיום 8 עובדים 100-והמשרד לנושאים אסטרטגיים - שבהם מועסקים כ הקמתם של משרדים אלו, הופקדו על תחום זה מנהלת משאבי האנוש במשרד או מי מטעמה. בסך הכול, אחראי המשרד על ניהול משאבי אנוש בחמישה משרדים שבהם עובדים. 1,100 -כ סיים הסמנכ"ל למינהל דאז של משרד רה"ם את 2016 באוקטובר , במשך יותר משלוש שנים, 2020 תפקידו; וממועד עזיבתו ועד ינואר משרד רה"ם לא אייש את המשרה, אף לא באופן זמני. חלק מן הסמכויות הועברו לגורמים אחרים, והשאר היו באחריות המנכ"ל. הגופים הממשלתיים בשירות המדינה באיזו 78 משרד מבקר המדינה בדק בקרב מידה שכיח מצב ובו משרת מנהל אגף בכיר או סמנכ"ל (להלן בפרק זה - משרה בכירה) אינה מאוישת במשך יותר משנה, ובאיזו מידה שכיח אי-איוש משרת הסמנכ"ל למינהל. 1 . , בעשרים משרדי ממשלה, יחידות סמך ובתי 2019 על פי נתוני נש"ם לאוקטובר משרות בכירות, וזאת בלי 28 חולים ממשלתיים לא אוישו במשך יותר משנה שהחל הליך מכרזי לאיוש המשרה, בלי שמונה עובד למילוי המשרה באופן זמני או בלי שהוחלט לבטל את המשרה או להקפיאה (להלן - משרות שלא אוישו . בחינת התפלגות המשרות לפי משרדי הממשלה מעלה כי למועד 9)ללא הסבר זה רק בשלושה מאותם משרדים, לא אוישו יותר משתי משרות בכירות, כמפורט .3 בלוח . 2019 על פי נתוני נש"ם, אוגוסט 8 בניתוח לא נכללו משרות שלא אוישו מהסיבות האלה: במשרה כיהן עובד במינוי זמני; החל הליך 9 מכרזי לאיוש המשרה; המשרד החליט לבטל את המשרה או להקפיאה; משרות שלא אוישו בשל הגבלות שמקורן בתקופת בחירות וממשלת מעבר (על פי הנחיית היועמ"ש לממשלה). 512 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהמשרדי ממשלה שבהם לא אוישו יותר משתי משרות בכירות: 3 לוח במשך יותר משנה שם המשרדמספר המשרות במשרד (לרבות מנהלים)מספר המשרות הבכירות במשרדמספר המשרות הבכירות שלא אוישו במשך יותר משנה משרד רה"ם 1,007 37 3 משרד המשפטים 5,052 325 3 רשות המסים בישראל 6,355 90 3 מהלוח עולה אפוא כי במשרד רה"ם מספר המשרות הבכירות שאינן מאוישות במשך יותר משנה גדול יחסית למספר המשרות הבכירות במשרד וכן יחסית למספר המשרות במשרד. על פי תשובות משרד המשפטים ונש"ם, משרד המשפטים ביקש מנש"ם לשנות את הגדרת העיסוק בשתיים משלוש המשרות האמורות, בעקבות צורך ארגוני שהעלה . על פי תשובות רשות המסים 2019 המשרד; למשרה אחת פורסם מכרז בנובמבר בישראל ונש"ם, משרה אחת ברשות המסים לא תאויש בשלב זה כיוון שהרשות, בשיתוף נש"ם, בוחנת את המבנה הארגוני של היחידה; שתי המשרות הנוספות אוישו באופן זמני באמצעות הטלת התפקידים על עובדים נוסף על תפקידם. 2019 בנובמבר משרד מבקר המדינה בדק גם את סטטוס ההליכים לאיוש משרת הסמנכ"ל . 2 .למינהל במשרדים שבהם המשרה לא אוישה יותר משנה הבדיקה העלתה כי שניים מהגופים שבהם משרת הסמנכ"ל למינהל אינה מאוישת במשך יותר משנה נמצאים בהליך מכרזי לאיוש המשרה. בגוף נוסף מונה סמנכ"ל למינהל במינוי זמני, ומכרז שתוכנן לתחילת הגופים 75-. ב22- וה21- מתעכב בשל הבחירות לכנסות ה 2019 שנת הנוספים משרת הסמנכ"ל למינהל הייתה מאוישת. יוצא אפוא כי רק במשרד רה"ם משרת הסמנכ"ל למינהל לא הייתה מאוישת במשך יותר משנה, אף לא במינוי זמני, והמשרד אף לא החל בהליכים מוקדמים לפרסום מכרז. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי513 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | דרישות ממשרד רה"ם לאייש את משרת הסמנכ"ל למינהל 1 . כאמור, הסמנכ"ל למינהל משמש כאמור זרועהּ הארוכה של נש"ם לניהול משאבי האנוש בגוף הממשלתי. כמה פעמים נש"ם פנתה למשרד רה"ם בדרישה לאייש את משרת הסמנכ"ל למינהל: א. העלתה נש"ם לפני מנכ"ל משרד רה"ם דאז את הצורך 2017 באוקטובר לפרסם מכרז בין-משרדי לאיוש משרת הסמנכ"ל למינהל. ב. הבהיר ממלא מקום נציב שירות המדינה לשעבר לממלא מקום 2018 ביולי מנכ"ל משרד רה"ם דאז כי יש לפרסם מכרז לאיוש המשרה באופן מידי. ג. בקשה נש"ם ממנהלת אגף משאבי אנוש במשרד רה"ם הסבר 2019 בינואר לעיכוב הליך איוש משרות במשרד רה"ם, לרבות משרת הסמנכ"ל למינהל, אולם בתשובת משרד רה"ם לא ניתן מענה בעניין הסמנכ"ל למינהל. ד. דרש מנהל מינהל הסגל הבכיר בנש"ם שלוש פעמים בהמשך אותה שנה מממלא מקום המנכ"ל דאז לקדם את איוש משרת הסמנכ"ל למינהל. כמו כן, הבהירה נש"ם כי המשרד מתבקש לעשות ככל הנדרש על מנת 2019 במרץ לאייש את המשרה כדין בהקדם האפשרי. פנתה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי), 2018 . ביוני 2 המופקדת בין השאר על ליווי משפטי של משרד רה"ם ושל נציבות שירות , למנכ"ל המשרד דאז, וציינה כי שלוש משרות בכירות אינן מאוישות 10המדינה במינוי של קבע, ובהן משרת הסמנכ"ל למינהל (אשר למשרה נוספת שהוזכרה - משרת סמנכ"ל משאבים חומריים ומבצעיים - ראו להלן), וכי הדבר גורם קשיים משמעותיים בעבודת המשרד, וייתכן שאף עלול לפגוע בתפקודו ובניהולו הרציף והתקין. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ציינה כי לפיכך, יש לפעול בהקדם לאיוש המשרות האמורות. משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו כי סמכויות הסמנכ"ל למינהל פוצלו בין גורמים ניהוליים שונים במשרד על מנת שעבודת המשרד השוטפת תימשך כסדרה. לעניין איוש משרת הסמנכ"ל למינהל, נדרשה מעורבות והחלטה של מנכ"ל המשרד. בפועל על אף הפניות החוזרות ונשנות של נש"ם בדבר איוש המשרה וכן מכתבה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עד ינואר 2016 (משפט ציבורי-מינהלי) בנושא - בחודשים אוקטובר לא ננקטו הפעולות הדרושות לאיוש המשרה. 2020 .2018 דוח ייעוץ וחקיקה לשנת משרד המשפטים, 10 514 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה כי בכוונתו לשוב ולפנות למשרד 2019 משרד המשפטים כתב בתשובתו מדצמבר רה"ם כדי לחזור ולהציג את עמדתו בנושא ולעמוד שוב על הצורך באיוש המשרות האמורות. , חלות מגבלות על מינוי עובדים 11. בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה 3 בכירים בשירות המדינה בתקופת בחירות. מגבלות אלה אינן חלות על מינוי עובדים למשרות בכירות המאוישות באמצעות מכרז, שאותן ניתן לאייש בתקופת בחירות כיוון שמינויים אלה מבוססים על אמות מידה שוויוניות ושקופות ועל מנגנוני בחינה והערכה מקצועיים ואסורה בהם ממילא מעורבות הדרג הפוליטי, זאת אלא אם כן נציב שירות המדינה החליט לדחות את הליכי המכרז בנסיבות מיוחדות. כי אף שבשנים שעברו מאז 2020 נש"ם מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר עזיבתו של הסמנכ"ל למינהל הקודם במשרד רה"ם היא העלתה דרישות חוזרות ונשנות ממשרד רה"ם לאייש את המשרה, הרי שבחצי השנה האחרונה השתנו הנסיבות האמורות: כיוון שבפעם השנייה ברציפות מונה למשרד רה"ם מנכ"ל שאינו קבוע, אלא ממלא מקום, ונוסף על כך אנו נמצאים בתקופת בחירות מתמשכת וכהונת ממשלת מעבר, נש"ם סבורה כי לעת הזאת אין למנות ועדת בוחנים לצורך איוש משרת הסמנכ"ל למינהל. משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה, כי לנוכח מרכזיותו וחשיבותו של תפקיד הסמנכ"ל למינהל, ראוי כי מנכ"ל במינוי קבע הוא שיפעל לאייש תפקיד החלה תקופת בחירות, ובכוונת המשרד לקדם 2018 זה. המשרד ציין כי בדצמבר פרסום מכרז לאיוש תפקיד הסמנכ"ל למינהל לאחר הרכבת הממשלה. איוש משרת סמנכ"ל למנהל במשרד רה"ם חיוני לתפקוד מלא ויעיל של המשרד (כפי שיפורט להלן). משרה זו אינה מאוישת זה יותר משלוש שנים, ואף לא מונה ממלא מקום לאיושה. על משרד רה"ם, לפעול לאיוש המשרה בהתאם להנחיות נש"ם. שלילת סמכויות ממשרד רה"ם עקב אי-איוש סמנכ"ל למינהל מיישמת נש"ם רפורמה בתחום ניהול ההון האנושי בשירות המדינה. 2013 משנת אחד המרכיבים המרכזיים ברפורמה הוא אצילת סמכויות נש"ם למשרדי הממשלה וליחידות הסמך. אצילת הסמכויות מאפשרת למשרד הממשלתי לבצע מגוון רחב של .2019 , "מינויים בתקופת בחירות", שעודכנה לאחרונה ביולי 1.1501 הנחיה 11 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי515 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | פעולות בלי להזדקק לאישורה של נציבות שירות המדינה ובכך לפעול באופן מהיר . 12ויעיל יותר ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך סמכויות 75%- נש"ם אצלה לכ 2019 עד יוני בתחום הפרט, ובהן הסמכות לקלוט עובדים, להאריך שירות של עובדים ולאשר איוש משרות באמצעות ממלאי מקום. כמו כן, נש"ם אצלה לכרבע ממשרדי הממשלה סמכויות גם בתחום התקינה, ובהן הסמכות לבצע במהלך השנה שינויים בתקן . אותם משרדי ממשלה שלא 13המשרד, בלי שאלה יצריכו אישור פרטני של הנציבות נמצאו ערוכים לקבל לידיהם את הסמכויות נזקקים לאישור נש"ם לביצוע כל אחת מהפעולות האמורות. , 2016 בהיעדר סמנכ"ל למינהל משמש מנכ"ל משרד רה"ם כ"אחראי". בדצמבר כחודשיים לאחר עזיבתו של הסמנכ"ל למינהל דאז, אָצָל מנכ"ל משרד רה"ם לשעבר את סמכויותיו כ"אחראי" למנהלת אגף משאבי אנוש, למעט סמכויות שאינן ניתנות לאצילה על פי הוראות התקשי"ר ובהן הסמכות לטפל בעבירות פליליות ובעבירות משמעת, להגיש בקשות להשעיית עובד ולעסוק בחוזים מיוחדים. לנוכח זאת, מנהלי האגפים והיחידות ביחידות המינהל שהיו כפופים לסמנכ"ל למינהל כפופים ישירות למנכ"ל. נמצא כי נש"ם לא אצלה למשרד רה"ם סמכויות בתחום הפרט, ונוסף על כך היא לא אצלה לו סמכויות בתחום התקן. נש"ם הודיעה לממלא מקום המנכ"ל לשעבר כי לא אצלה סמכויות למשרד משום שלא מכהן בו סמנכ"ל למינהל. אי-איוש התפקיד במשך פרק זמן ממושך מונע אפוא ממשרד רה"מ לממש נדבך מרכזי ברפורמה שמובילה הממשלה בתחום ההון האנושי ולקבל לידיה סמכויות ביצוע וניהול בתחום זה בדומה למרבית משרדי הממשלה. לאחר שתאויש משרת הסמנכ"ל למינהל במשרד רה"ם, על נש"ם לבחון את האפשרות לאצול למשרד סמכויות בהתאם למתווה הרפורמה בכל הנוגע לניהול ההון האנושי בשירות המדינה. משרד רה"ם מסר בתשובתו כי לאחר מינוי סמנכ"ל למינהל הוא יפעל מול נש"ם לכך שיואצלו למשרד כלל הסמכויות האמורות. ), "הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה", 2017( דוח ביקורת מיוחד מבקר המדינה, 12 .84 - 3 'עמ .517 ' ראו בדוח זה בפרק "הובלת ניהול ההון האנושי בשירות המדינה", עמ 13 516 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה )אי-איוש משרת מנהל אגף בכיר (מבצעים ונכסים 1 . תפקיד בתקן בשירות המדינה טעון אישור נש"ם ומוגדר באמצעות תיאור התפקיד. עדכון תיאור התפקיד טעון אף הוא אישור נש"ם. על פי הוראות התקשי"ר אין לשבץ במשרה עובד, אלא אם כן יבצע הלכה למעשה את המטלות המפורטות בתיאור התפקיד המאושר של המשרה. על פי תיאור התפקיד המאושר של מנהל אגף בכיר (מבצעים ונכסים) (להלן ) בינוי 1( : במשרד רה"ם, הוא אחראי לכמה תחומים, ובהם14)- סמנכ"ל נכסים ותחזוקה, לרבות הכנת פרוגרמות הבינוי והתחזוקה של מבני המשרד, תוכניות ) ריכוז הרכש - בהתאם לצורכי 2( ;בנייה, שיפוצים, שירותי תחזוקה וניקיון יחידות המשרד, לסדרי העדיפויות ולתקציב. בכלל זאת, הוא שותף בהכנת ) 3( ;המפרטים, בפרסום המכרזים ובהשתתפות בישיבותיהן של ועדות המכרזים ) תמיכה 5( ;) ניהול כלי הרכב של המשרד 4( ;ניהול מלאי ותחזוקת המחסנים לוגיסטית בכל הנוגע למטלות ולמבצעים מיוחדים הקשורים לפעילות הממשלה והעומד בראשה. 2 . , הושעה עובד משרד רה"ם שכיהן כסמנכ"ל נכסים במשרד רה"ם 2015 באוקטובר הוא פרש לגמלאות. מתחילת תקופת ההשעיה חלק מתחומי 2018 ובספטמבר הפעילות שבהם עסק הועברו לסמנכ"ל למינהל של המשרד דאז, עד לסיום אוישה המשרה באופן זמני במינוי 2018 . בדצמבר 2016 תפקידו באוקטובר הוחלט לסיים 2019 בפועל של עובד שהועבר ממשרד ממשלתי אחר, ובספטמבר את תפקידו ולהטיל את התפקיד על ראש אגף בכיר לטכנולוגיות ומידע במשרד העובד שהועבר ממשרד ממשלתי אחר עדיין משמש 2020 (ראו להלן). בינואר בתפקידו כסמנכ"ל נכסים במינוי בפועל, עקב הליך משפטי שמתקיים בנושא. משרד מבקר המדינה בדק אם סמכויות סמנכ"ל נכסים הועברו לאחריות גורם הסמנכ"ל למינהל, 2016 עד אוקטובר 2015 אחר במשרד: נמצא כי מאוקטובר הממונה על סמנכ"ל נכסים, היה אחראי לביצוע תפקידיו של סמנכ"ל נכסים; , לקראת עזיבתו של הסמנכ"ל למינהל, הוא אצל את האחריות לחלק 2016 במאי מתפקידי סמנכ"ל נכסים - "כל עבודת הקניינות" - למנהלת אגף תקציבים ופרויקטים (להלן - מנהלת אגף תקציבים), שמתח הדרגות של משרתה מקביל לזה של סמנכ"ל; יתר תפקידי סמנכ"ל נכסים לא הוטלו רשמית על איש, ובפועל 2018 עסקו בהם מנהלת אגף תקציבים וסגן מנהל אגף מבצעים ונכסים; בדצמבר נכנס כאמור סמנכ"ל נכסים לתפקיד האמור בפועל, אך לא נמסרו לו סמכויות בתחום הרכש. מנהל אגף בכיר בשירות המדינה הוא עובד בדרג של סמנכ"ל. 14 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי517 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי בניגוד לאמור, "תחום הרכש אינו מצוי במלואו תחת סמנכ"ל נכסים ומעולם לא היה" (ראו פירוט להלן). עולה אפוא כי במשך השנים (גם לפני שמונה סמנכ"ל נכסים בפועל לתפקידו), המשרד לא הטיל על ממלאי התפקידים בתחום הרכש את המשימות שנקבעו בתיאור התפקיד שאישרה נש"ם. על משרד רה"ם להקפיד לפעול על פי תיאור התפקיד המאושר, כנדרש בתקשי"ר, ואם הדבר נדרש - עליו לפעול לעדכונו. . על פי הוראות התקשי"ר, אם המשרה התפנתה באופן בלתי צפוי, המשרד יכול 3 ,להטיל את התפקיד באופן זמני על עובד מדינה אחר נוסף על תפקידיו הרגילים או למנות בתנאים מסוימים עובד לתפקיד במינוי זמני. עוד נקבע בתקשי"ר כי המשרד מוסמך למנות בפועל עובד של המשרד למשרה שבה משובץ עובד הנעדר מעבודתו (בין שהוא מקבל משכורת ובין לאו). לבקשת משרד מבקר המדינה, נש"ם הבהירה את הכלל האמור בכל הנוגע לעובד מושעה מתפקידו: כל בקשה למינוי זמני בתקופה השעיה נבחנת לגופו של עניין. במשך כשנתיים חלק מתפקידי סמנכ"ל נכסים, לא הוטלו אפוא באופן רשמי על שום גורם במשרד רה"ם. איוש זמני של המשרה - כשלוש שנים לאחר שהמשרת סמנכ"ל נכסים לא הייתה מאוישת 2018 בספטמבר בפועל ובסמוך לאחר פרישתו לגמלאות של סמנכ"ל נכסים לשעבר, אשר היה מושעה כאמור - התפנתה המשרה, והמשרד יכול היה לאיישה במינוי קבוע באמצעות מכרז. פנה משרד רה"ם לנש"ם בבקשה לאייש את המשרה באמצעות מינוי 2018 בנובמבר יום, והאישור הותנה 30-. נש"ם אישרה את הבקשה ל 2018 בפועל החל מדצמבר אוישה המשרה 2018 בהתחלת ביצועו של הליך מכרזי במהלך תקופה זו. בדצמבר באופן זמני במינוי בפועל של עובד שהועבר ממשרד ממשלתי אחר. ואולם משרד רה"ם לא החל בהליך מכרזי לאיוש המשרה בהתאם 2019 ובמשך כל חודש מאז ועד יוני 2018 להוראות נש"ם: בסוף דצמבר פנה המשרד שוב ושוב לנש"ם בבקשה להאריך את המינוי הזמני, ובכל 518 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה 30-אחת מהפעמים נש"ם נעתרה לבקשות ואישרה את הארכת המינוי ב יום נוספים בכפוף לפרסום מכרז. המשרד נימק את בקשותיו החוזרות ונשנות בצורך לבחון את תיאור המשרה ואת המבנה הארגוני של יחידות המינהל במשרד. במועד סיום הביקורת נש"ם נתנה ארכה למשרד רה"ם להתחיל בהליך מכרזי לאיוש , וזאת לאחר שמשרד רה"ם התחייב, בשם ממלא מקום 2019 המשרה עד אמצע יולי המנכ"ל, כי עד מועד זה יפורסם מכרז לאיוש משרה זו. גם לאחר מועד זה, שבה נש"ם והאריכה את האישור למינוי בפועל בשבועיים עד חודש בכל פעם, אף על פי אישרה נש"ם, לבקשת משרד רה"ם, 2019 שמשרד רה"ם טרם פרסם מכרז. באוגוסט שינויים ארגוניים במערך המינהל של המשרד, ובין השאר הבהירה כי תחום הרכש ינוהל בנפרד מתחום התקציבים והפרויקטים (בנוגע להפרדה זו - ראו להלן). השיבה נש"ם בחיוב לבקשת ממלא מקום מנכ"ל משרד רה"ם 2019 בתחילת נובמבר להטיל את תפקיד סמנכ"ל נכסים על ראש אגף בכיר לטכנולוגיות ומידע במשרד, יהיה 22-נוסף על תפקידו זה. נש"ם הבהירה כי בתום תקופת הבחירות לכנסת ה על המשרד לפרסם מכרז בלא דיחוי נוסף. על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, תקופת הבחירות לעניין זה מסתיימת עם כינון ממשלה חדשה. במשך שלוש שנים, אשר בחלקן סמנכ"ל נכסים במשרד רה"ם היה מושעה, המשרד לא אייש את משרת סמנכ"ל נכסים, ולו באופן זמני. הועסק סמנכ"ל נכסים - במתכונת של מינוי בפועל - 2018 מדצמבר 2019 ואולם העסקתו הוארכה שוב ושוב במשך שנה כמעט. עד סוף שנת המשרד טרם החל ביישום השינויים במבנה הארגוני שאישרה נש"ם (לרבות הפרדה בין תחום התקציבים לתחום הרכש) וטרם נקט פעולות ראשוניות לאיוש קבע של משרת סמנכ"ל נכסים. משרד רה"ם מסר בתשובתו כי מאז מינויו הזמני של הסמנכ"ל פעל המשרד על מנת להתאים ולעדכן את תיאור התפקיד בהתאם לצרכים העדכניים של המשרד; המשרד סבור כי הקמת אגף רכש מרכזי תביא לשינוי בתיאור התפקיד של סמנכ"ל נכסים וייתכן אף שתביא לשינוי ברמת המשרה, ועל כן יש להמתין עם מינוי הקבע עד להשלמת התהליך כאמור. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי519 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | על ממלא מקום מנכ"ל משרד רה"ם לפעול מול נש"ם לעדכון תיאור התפקיד ורמת המשרה, אם הדבר נדרש, כדי שהמשרד יוכל לאייש באופן קבוע את משרת סמנכ"ל נכסים. תחום הרכש רכש של טובין או שירותים הוא מרכיב מרכזי בפעילות הממשלתית, שנועד לאפשר למשרדי הממשלה למלא את תפקידם, ליישם את תוכניות העבודה ולהשיג את היעדים שהגדיר כל משרד בתחומו. מערך רכש יעיל שמנוהל כהלכה אף עשוי לתרום .15תרומה מכרעת למניעת בזבוז של כספי ציבור 1 . התקשרויות של גוף ממשלתי עם ספקים לצורך רכש של טובין או שירות כפופות (להלן - חוק חובת המכרזים או 1992-להוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב (להלן - תקנות חובת המכרזים 1993-החוק), לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג ולהוראות תקנון הכספים והמשק של מדינת ישראל (להלן- 16)או התקנות הוראות תכ"ם) שמפרסם אגף החשכ"ל. רכש ממשלתי נעשה באחת מהדרכים האלה, על פי מאפייני הרכש וסכום הרכישה ובהתאם להוראות תקנות חובת ; קבלת הצעות מחיר מכמה ספקים בכוח 17: מכרז פומבי 1993-המכרזים, התשנ"ג ; ורכישה בפטור ממכרז. 18)(תיחור 2 . - בתהליך הרכש בגוף ממשלתי מעורבים ככלל הגורמים האלה: דורש הרכש היחידה שמבקשת לרכוש לצרכיה; קניין שמזין את פרטי הזמנת הרכש המבוקש למערכת הממוחשבת (מרכב"ה); הגורם שמאשר את נחיצות הטובין או השירות שדורש הרכש מבקש לרכוש, והוא בעל סמכות לייצג את המדינה בעסקאות 1951-רכש ולחתום על מסמכים הנוגעים להן על פי חוק נכסי המדינה, התשי"א (להלן - חוק נכסי המדינה); אגף הכספים שקובע אם לאשר את ביצוע ההזמנה, ובהמשך מחליט אם לאשר את התשלום לספק; גורם המאשר שהטובין או שלהלן מוצג הליך לאישור הזמנת 3 השירות שנרכשו סופקו כנדרש. בתרשים רכש בגוף ממשלתי, שעקרונותיו נקבעו בחוק, בתקנות ובהוראות התכ"ם. דוח "ועדת המשילות" הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה, 15 .33 '), עמ 2013( ,) למעט מערכת הביטחון, שעליה חלות תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון 16 .1993 -התשנ"ג לחוק חובת המכרזים. 2 סעיף 17 50,000 , התקשרויות ששוויין המרבי 7.3.6.3 ' על פי הוראות תכ"ם "התקשרות בפטור ממכרז" מס 18 .ש"ח יבוצעו בהתאם למדרגות רכישה בהליך מקוצר 520 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הליך לאישור הזמנת רכש ממשלתי: 3 תרשים כאמור, תהליך הרכש מגלם כמה עקרונות של מינהל תקין: הפרדה בין הגורם שדורש את הרכש לבין הגורם הרוכש והגורם שמאשר אותו, שאמור לבקר את הדרישה ולוודא שהיא נחוצה וגם שהיא זו שתוקצבה; הגורם שמאשר את הרכש בהיבט הפורמלי מוסמך להתחייב בשם המדינה לשלם תמורת הרכש, על פי מדרג של סכומים, בהתאם להוראות חוק נכסי המדינה; התשלום לספק יבוצע רק אחרי שהגורם המתאים אישר שהטובין או השירות שנרכש סופקו כנדרש, ובכלל זה ביצע את הבדיקות הנדרשות לצורך כך; הגורם שמאשר סופית הן את ההזמנה קודם לביצועה והן את התשלום הוא אגף הכספים, ובראשו חשב המשרד, שהוא עובד אגף החשכ"ל. מעקרונות אלה נובעים, ככלל, תהליכי הרכש בשירות המדינה, מבנה יחידות הרכש ומקומן במבנה הארגוני של הגוף הממשלתי. יצוין כי מנהל מינהל את העקרונות האמורים. 2019 הרכש הממשלתי אישר באוקטובר 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי521 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | ,2017 על פי חוות דעת משפטית של היועצת המשפטית של משרד רה"ם מאוגוסט הליך מינהלי תקין מחייב הפרדת תפקידים מוחלטת בין דורש הרכש לבין מבצע הרכש ובין דורש הרכש לבין מאשר הרכש (ראו להלן). נש"ם היא המופקדת כאמור על אישור המבנה הארגוני של משרדי ממשלה. בשנת גיבשה נש"ם מסקנות בדבר יחידות רכש ומקומן במבנה הארגוני של משרדי 2009 הממשלה, על סמך ניתוח קשיים בתחום הרכש וניהול נכסי המדינה. הקשיים שעליהם עמדה נש"ם מקורם בביזור תחום הרכש בין יחידות שונות במשרד, אשר אין זה תחום התמחותן העיקרי. ביזור הרכש באופן הזה גורם לכמה כשלים מערכתיים, ובהם: אי-ניצול יתרון לגודל; עיסוק יתר באדמיניסטרציית רכש; רמה מקצועית ירודה; וקושי של גופי מטה באגף החשב הכללי לעבוד באופן שוטף מול גורמים רבים. נש"ם המליצה לרכז את הרכש בגוף בעל מומחיות מקצועית בתחום הרכש, ולשלב אותו במבנה הארגוני, על פי אחת משתי חלופות, כפי שיוצג . 19 שלהלן 4 בתרשים חלופות למבנה ארגוני וכפיפות תחום הרכש : 4 תרשים חלופה א': תחום הרכש בתוך יחידת רכש, נכסים ולוגיסטיקה , "תפקוד הרכש והלוגיסטיקה במשרדי הממשלה ויחידות הסמך" (מאי 6/2009 ' חוזר נש"ם מס 19 .5 - 2 '), עמ 2019 522 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהחלופה ב': יחידת רכש נפרדת בכפיפות לסמנכ"ל בכיר למנהל ומשאבי אנוש ).2009( המקור: חוזר נש"ם , הומלץ 21, שהממשלה אימצה את המלצותיו202013 גם בדוח "ועדת המשילות" משנת שנש"ם ואגף החשכ"ל יבחנו את האפשרות להקים בכל גוף ממשלתי יחידת רכש 2018 . יצוין כי באוגוסט22מרכזית שתשמש במשרד גורם מרכזי לניהול תהליכי רכש הקים ממלא מקומו של נציב שירות המדינה לשעבר צוות חשיבה להסדרת כוח האדם בתחומי הרכש, הנכסים והלוגיסטיקה, לרבות המבנה הארגוני הרצוי ליחידות הרכש סיים הצוות את עבודתו והגיש 2020 (להלן - צוות החשיבה בנושא הרכש). בינואר שלהלן יוצגו נתונים על מיקום 4 את המלצותיו בנושא לנציב שירות המדינה. בלוח גופים ממשלתיים - משרדי ממשלה ויחידות 42 תחום הרכש במבנה הארגוני, של :23הסמך שלהם (ההחלטה בדבר אימוץ עיקרי 2011 מאוקטובר 3756 הוועדה הוקמה בעקבות החלטת ממשלה 20 .)המלצותיו של דוח ועדת טרכטנברג, שהוקמה בעקבות "המחאה החברתית" בשנה זו .2013 מיוני 482 ' החלטת ממשלה מס 21 "דוח "ועדת המשילות הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה, 22 .35 '), עמ 2013( .2020 דוח הצוות להסדרת כוח האדם בתחומי הרכש, הנכסים והלוגיסטיקה, ינואר 23 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי523 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | משרדי ממשלה ויחידות הסמך 42 מיקום תחום הרכש במבנה הארגוני של: 4 לוח מיקום תחום הרכש במבנה הארגונימס' הגופים הממשלתיים ושיעורם מסך כל הגופים 24בכפיפות לסמנכ"ל למינהל או למנהל אגף משאבי אנוש) 52%( 22 באגף רכש, נכסים, לוגיסטיקה ותפעול) 43%( 18 ביחידות תכנון, פיתוח אסטרטגי ותקצוב) 5%( 2 סה"כ משרדי ממשלה ויחידות סמך) 100%( 42 המקור: משרד רה"ם ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך שנכללו בסיכום של צוות 95%-יוצא אפוא כי ב החשיבה, פועלות יחידות הרכש בכפיפות לסמנכ"ל למינהל, למנהל אגף משאבי אנוש, או לאגף רכש, נכסים, לוגיסטיקה ותפעול. בשני משרדים - משרד האוצר ומשרד רה"ם, יחידת הרכש כפופה לגורמים אחרים. , כי בעת גיבוש תפקיד המשנה למנכ"ל 2019 משרד האוצר מסר בתשובתו מדצמבר במשרד הוחלט להקנות לו את הסמכויות בתחום הרכש והלוגיסטיקה, וכי גם נש"ם כי נוסף על האמור לעיל, לשני משרדי 2020 אישרה מבנה זה. נש"ם מסרה בפברואר ממשלה קטנים במיוחד, גם בהיבט הרכש, אין יכולת להקצות משרות נפרדות לניהול הרכש ולניהול התקציבים ולכן גורם אחד עוסק ברכש ובתקציבים. לעניין מבנה יחידת הרכש ומקומה, צוות החשיבה בנושא הרכש המליץ בין היתר על ריכוז תחומי הרכש, הנכסים והלוגיסטיקה ביחידה מרכזית במטה המשרד בהתאם , לצד בחינת הצורך באנשי רכש או לוגיסטיקה ביחידות 2009 לחוזר הנציבות משנת קצה מרוחקות מבחינה גיאוגרפית, או במקרים שבהם נדרשת מידת עצמאות חריגה, אשר יקבלו הנחיה מקצועית מהיחידה המרכזית. תחום הרכש במשרד רה"ם 44% . מיליון ש"ח 793- רכש משרד רה"ם טובין ושירותים בסך של כ 2018 בשנת שלהלן מוצגת התפלגות 5 מהרכש התבצע באמצעות הליכי פטור ממכרז. בתרשים , לפי סוגי ההתקשרויות. 2018 הרכש שבוצע בשנת בשני משרדי ממשלה פוצל תפקיד הסמנכ"ל למינהל לשניים: סמנכ"ל הון אנושי וסמנכ"ל תפעול, 24 .רכש ולוגיסטיקה, המופקד גם על תחום הרכש 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי525 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | מההתקשרויות הפטורות ממכרז הן התקשרויות המשך או 75% ,על פי התרשים מהתקשרויות אלו נוגעות לשני 90%-התקשרויות עם קרנות של הסוכנות היהודית. כ פרויקטים הנוגעים ליהדות התפוצות. על פי המבנה הארגוני הרשמי של משרד רה"ם, תחום הרכש נמצא באחריות אגף מבצעים ונכסים, לצד תחומי הנכסים והלוגיסטיקה, בדומה למבנה שנש"ם הציעה ). ואולם במשך השנים גם גורמים אחרים טיפלו בפועל 4 בחלופה א' שלעיל (תרשים בתחום הרכש, לרבות מנהלת אגף תקציבים, כמפורט להלן. יודגש כי תחומי האחריות של אגף תקציבים נקבעו הלכה למעשה בידי הנהלת משרד רה"ם ולא בידי מנהלת אגף התקציבים. מיקום יחידת הרכש במבנה הארגוני של משרד רה"ם לא אוישה משרת סמנכ"ל נכסים, וממועד 2018 לדצמבר 2015 כאמור, בין אוקטובר סיים הסמנכ"ל למינהל את תפקידו, 2016 זה היא מאוישת במינוי בפועל. באוקטובר (מועד אי-איוש 2015 ומאז סיום תפקידו טרם אוישה גם משרה זו. מאוקטובר (המועד שבו סיים הסמנכ"ל למינהל את 2016 משרת סמנכ"ל נכסים) ועד אוקטובר תפקידו), היה הסמנכ"ל למינהל אחראי לביצוע חלק מהמשימות שנמצאות ככלל באחריותו של סמנכ"ל נכסים, הכפוף לו. 1 . . חשבות משרד רה"ם היא שריכזה את הטיפול בנושאי הרכש 2012 עד שנת , עם המעבר לעבודה במערכת המרכב"ה, האחריות לתחום הרכש 2012 משנת במשרד רה"ם נחלקה בין האגפים כלהלן: אגף תקציבים היה אחראי לרכש מוצרים שההוצאות לרכישתם קשיחות ומתוכננות (כגון מים, חשמל וארנונה), להתחייבויות עבור משרדי ממשלה, להתקשרויות עם חברת הנסיעות הממשלתית ולהתקשרויות לרכישת פרסומים. אגף מבצעים ונכסים היה אחראי , לקראת עזיבתו, העביר הסמנכ"ל למינהל 2016 לשאר הרכש במשרד. במאי דאז את האחריות ליחידת הרכש, לרבות לשמונה מעובדיה, אל מנהלת אגף תקציבים. תחום הרכש במשרד מאופיין כתחום 2012 משרד רה"ם מסר בתשובתו כי משנת מבוזר הן בחלוקה בין יחידות המשרד המבצעות רכש באופן עצמאי והן בחלוקה , במענה על פניית סמנכ"ל נכסים דאז 2013 לנושאי טיפול; החל מאמצע שנת ובהתאם להמלצת החשב דאז, הועברה לאגף תקציבים גם האחריות לטיפול בהתקשרויות עתירות כוח אדם (לרבות שירותי ניקיון, הסעדה וגינון) בכל הנוגע לעבודת הקניין. ניהול ההתקשרות בפועל מול ספקי השירותים ואישור 526 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה החשבוניות לתשלום נותרה באחריות סמנכ"ל נכסים. המשרד הוסיף כי אגף תקציבים ביצע את מרבית פעילות הרכש בשנים אלו. 2 . ביצע אגף הביקורת הפנימית במשרד רה"ם ביקורת בנושא תהליך 2016 בשנת הרכש המשרדי (להלן - דוח הביקורת הפנימי), והעלה ליקויים בניהול הרכש במשרד, בייחוד בעבודת היחידות שדורשות רכש. בין היתר נכתב בדוח כי את הרכש במשרד רה"ם מבצעים קניינים רבים ביחידות הדורשות, אשר עובדים . 25ללא ההכשרה הנדרשת בתחום בדוח הביקורת הפנימי הומלץ להנהלת המשרד להותיר את תחום הרכש מבוזר ולייעלו או להקים יחידת רכש מרכזית והמליץ על שלוש חלופות למיקומה: האחת - להכפיפה לסמנכ"ל למינהל; השנייה - להכפיפה לסמנכ"ל נכסים; השלישית - להכפיפה למנהלת אגף תקציבים. על פי הדוח, אגף הכספים ומנהלת אגף תקציבים סברו כי המשרד צריך לפעול להקמת יחידת רכש מרכזית. דנה הנהלת משרד רה"ם בדוח הביקורת הפנימי, ומנכ"ל המשרד 2016 באוקטובר דאז החליט על הקמת יחידת רכש מרכזית באגף תקציבים. כפי שיובהר להלן, הקמת היחידה באגף זה 2018 על פי עמדת נציבות שירות המדינה מנובמבר אינה אפשרית לביצוע (ראו להלן). 3 . בעקבות השלמת דוח הביקורת הפנימי שכר משרד רה"ם את שירותיה של חברת ייעוץ לצורך בחינת תהליכי הרכש במשרד ושיפורם, לרבות הגדרת תחומי סמכות ואחריות והקמת מבנה ארגוני למערך הרכש. על פי הנחיית משרד רה"ם , שניתנה לצורך הבחינה, יחידת הרכש נכללת באגף 2017 לחברה באוגוסט תקציבים ויש לבצע את הסקר על סמך המצב הקיים. בהתאם לכך פעלה חברת היא הגישה דוח ובו ממצאיה והמלצותיה, ובכל אחת 2018 הייעוץ, ובאוקטובר מהחלופות שהוצגו בדוח הוכפפה יחידת הרכש לאגף תקציבים, ולא הוצגו . 26חלופות לכפיפות זו , המלצות דוח 2009 מוצגות החלופות שהציגה נש"ם בחוזר משנת 7 בתרשים הביקורת הפנימי בדבר מיקום יחידת הרכש במבנה הארגוני וכן המלצות חברת הייעוץ בנוגע למבנה יחידת הרכש המרכזית. אגף הביקורת הפנימית במשרד ראש הממשלה, דוח ביקורת בנושא תהליך הרכש המשרדי 25 .)2016 (אוקטובר .80- ו74 '), עמ 2018 (אוקטוברשיפור תהליך הרכש במשרד ראש הממשלה , Deloitte 26 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי527 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | המלצות בדבר מיקום יחידת הרכש: 7 תרשים כתב משרד רה"ם לנש"ם כי על אף כל הדיונים שהתקיימו בנושא 2019 . בנובמבר 4 ,ואף שעבר זמן רב, המשרד פועל ללא יחידת רכש מרכזית והדבר פוגע בתפקודו וכי כל תהליכי גיוס כוח האדם לרכש ושינויי התקינה בתחום אינם מטופלים. כי תחום הרכש חשוב מאוד ומחייב 2019 חשב משרד רה"ם מסר בתשובתו מדצמבר הסדרה מהירה באמצעות הקמת גוף רכש מרכזי שייתן מענה יעיל ומקצועי לכלל גופי המשרד. כי במסגרת גיבוש המבנה הארגוני של האגף כולו היא 2020 נש"ם מסרה בינואר אישרה את תיאור התפקיד של ראש היחידה, בשלב ראשון בכפיפות למ"מ מנכ"ל המשרד, והוא יהיה מוכן לפרסום בשבועות הקרובים, במסגרת האישור הכולל של השינוי במבנה יחידות הרכש בממשלה, בהתאם להמלצות צוות החשיבה בנושא הרכש. נש"ם הוסיפה כי מקומה הסופי של יחידת הרכש במדרג הארגוני יקבע לאחר מינוי מנכ"ל קבוע ובחינה כוללת של המבנה הארגוני, וכי נש"ם מבקשת לפעול 528 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה להפרדת תחום המינהל מתחום ההון האנושי במשרד זה ולאייש שתי משרות בכירות - האחת בתחום ההון האנושי והשנייה בתחום הרכש, התפעול והלוגיסטיקה, וזאת בדומה למהלכים שנעשו במשרדים גדולים ומורכבים. משרד רה"ם מסר בתשובתו כי עם כניסתו של ממלא מקום מנכ"ל משרד רה"ם הוא החליט לבצע פיילוט במשרד על פי ההמלצות האמורות 2019 לתפקידו ביוני של צוות החשיבה בנושא הרכש; יחידת הרכש תוקם כיחידה עצמאית באחריות הסמנכ"ל למינהל, ובהיעדרו - בכפיפות למנכ"ל; משרד רה"ם הציג לנש"ם את המבנה הארגוני של יחידת הרכש המרכזית, לרבות את תיאור התפקיד של ראש פרסם משרד רה"ם מכרז לאיוש תפקיד ראש 2020 היחידה ואת סמכויותיו. בפברואר כי מנהלת אגף תקציבים 2020 אגף הרכש. עוד מסר משרד רה"ם בתשובתו מפברואר ישמה את ההמלצות שבדוח הביקורת הפנימי כאמור. כשלוש שנים לאחר השלמתו של דוח המבקר הפנימי כאמור וקבלת החלטתו של מנכ"ל המשרד דאז להקים יחידת רכש מרכזית, היא טרם הוקמה ולפיכך טרם ניתן מענה לחלק מהקשיים שהעלה המבקר הפנימי .2016 של משרד רה"ם במערך הרכש כבר בשנת משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולת משרד רה"ם לבחינת תהליכי הרכש ואת פעולותיו של המשרד לקדם הקמת יחידת רכש מרכזית. על משרד רה"ם ונש"ם להשלים את הליכי איוש משרת ראש אגף הרכש וכינונה של יחידת הרכש המרכזית, על מנת שזו תיתן מענה ראוי לעבודת המשרד בתחום זה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי529 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | חלוקת אחריות וביזור סמכויות בתחום הרכש תוצג חלוקת הסמכויות לטיפול בתחום הרכש באופן המתבצע הלכה 8 בתרשים :2019 למעשה במשרד רה"ם, לפי הנתונים המעודכנים לספטמבר חלוקת סמכויות הטיפול בתחום הרכש במשרד רה"ם: 8 תרשים 530 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה1 . ;בתהליך הרכש, כפי שתואר לעיל, משתתפים כמה בעלי תפקידים: דורש הרכש מאשר הרכש (מורשה חתימה) מטעם ההנהלה ומטעם החשבות; ויחידת הרכש, שלהלן מוצגים 9 אשר נמצאת הלכה למעשה באחריות אגף תקציבים. בתרשים תחומי האחריות של מנהלת אגף תקציבים בתהליך הרכש, שאותם הטילו עליה הנהלות המשרד במשך השנים. השלבים בתחום הרכש הנמצאים באחריות מנהלת אגף תקציבים : 9 תרשים אגף תקציבים מופקד על גיבוש הצעת הכנת תקציב המשרד וניהולו: א. המשרד לתקציב, לרבות ריכוז כלל הבקשות של יחידות המשרד למשאבים - לכוח אדם ולרכש, גיבוש סדרי העדיפויות הפנים-משרדיים בשיתוף הנהלת המשרד, ועבודה מול אגף התקציבים במשרד האוצר לצורך אישור .27התקציב .18 מדריך התכנון הממשלתי, עמוד 27 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי531 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | .ב אגף תקציבים אחראי לקביעת מדיניות, לתכנון, תחום הפרויקטים: לתקצוב ולפיקוח כדי לוודא שהמשרד עומד בלוח הזמנים בכל הנוגע לפרויקטים העיקריים שלו, כגון ניהול רחבת הכותל הדרומית ("עזרת ישראל"), שיפוץ חלקת גדולי האומה ותוכנית "מסע" - הפרויקט הגדול מתקציב הרכש 15%- (כ2018 ביותר של משרד רה"ם מבחינת תקציבו בשנת של המשרד). לעיתים האגף, כיחידה מקצועית, משמש דורש רכש עבור פרויקטים שבטיפולו. ג. כאמור לעיל, אגף תקציבים מופקד הלכה למעשה על תחום הרכש רכש: במשרד, ועם עובדיו נמנים גם קנייני הרכש ומרכזות ועדות המכרזים. ד. מינה ממלא מקום מנכ"ל המשרד לשעבר את 2019 בינוארועדת מכרזים: ואת סמנכ"ל נכסים (בפועל) וראש 28מנהלת אגף תקציבים ליו"ר הוועדה אגף בכיר לטכנולוגיות מידע לממלאי מקום יו"ר הוועדה. תפקיד הוועדה הוא להחליט אם לאשר התקשרויות של המשרד או יחידה במשרד באמצעות . מנהלת אגף תקציבים משמשת גם אחראית 29מכרז או פטור ממכרז למרכזות הוועדה, אשר עוסקות בניהול עבודת הוועדה, לרבות קביעת . על פי כתבי המינוי של חברי ועדת 30סדר היום של הוועדה ותיעוד דיוניה המכרזים, יו"ר הוועדה לא ידון בבקשות שהוא מגיש או בבקשות שמגישה היחידה שבראשה הוא עומד או בנושא שבטיפולו. ה. מנהלת אגף תקציבים מוסמכת לייצג את המדינה הרשאת חתימה: ש"ח. 500,000 בעסקאות בסכום של עד משרד מבקר המדינה בדק בקרב משרדי הממשלה ויחידות הסמך באיזו מידה שכיח ריכוז הסמכויות המפורטות לעיל בידי גורם אחד: ניהול תקציבי המשרד, ניהול פרויקטים, ניהול יחידת רכש, כהונה כיו"ר ועדת מכרזים ושימוש כמורשה . נמצא כי משרד רה"ם ייחודי בנושא זה. מצב זה מעורר קשיים, בין 31חתימה היתר, בשל אי-איוש משרות סמנכ"לים, עקב הנסיבות שפורטו לעיל וכפי שיפורט להלן. שימשה כממלא מקום יו"ר. 2016-2012 ובשנים 2017 מנהלת האגף משמשת כיו"ר ועדה החל משנת 28 למעט התקשרויות שנעשות בפטור ממכרז ואינן דורשות סיווג, דוגמת התקשרויות שסכומן אינו 29 , התקשרויות ורכישות 7.2.1.1 להוראת תכ"ם מספר 2.3 ש"ח. זאת, על פי סעיף 50,000 עולה על ועדות מכרזים ועבודתן. התקשרויות ורכישות, ועדות מכרזים ועבודתן. 7.2.1.1 הוראת תכ"ם מספר 30 .39-40 , עמוד 2019 , נספח ב' לדו"ח הצוות להסדרת כוח האדם בתחומי הרכש, הנכסים והלוגיסטיקה 31 532 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ביקש אגף משאבי אנוש במשרד רה"ם מנש"ם לעדכן את 2018 . באוקטובר 2 תפקיד סמנכ"ל נכסים באופן שתיגרע ממנו האחריות לתחום הרכש, ולהכפיף את התחום הזה לאגף תקציבים. נש"ם השיבה בנובמבר כי על פי מדיניותה, אין להכפיף את תחום הרכש ואת תחום התקציבים זה לזה, כיוון שבעלי תפקידים ביקשה גם מנהלת אגף תקציבים 2018 אלו אמורים לבקר זה את זה. בנובמבר מנש"ם לאשר את הכפפת יחידת הרכש לאגף תקציבים ופרויקטים. כתב נציב שירות המדינה לממלא מקום מנכ"ל משרד רה"ם דאז כי 2018 בדצמבר נש"ם בחנה את בקשת המשרד להעביר את תחום הרכש לאחריות אגף תקציבים ופרויקטים ואף התייעצה עם גורמים בכירים באגף החשכ"ל ובאגף התקציבים במשרד האוצר, וכי בסיכומה של הבחינה נציב שירות המדינה החליט שלא להיענות לבקשת ממלא מקום מנכ"ל משרד רה"ם, בשל שיקולי ניגוד עניינים מוסדי ושמירה על איזונים. נוסף על כך, נש"ם הודיעה למשרד רה"ם שצוות חשיבה עוסק בנושא הרכש, ולכן הטיפול בבקשת המשרד לקדם את הקמתה של יחידת רכש מרכזית במשרד יארך זמן ארוך מהרגיל. אוישה משרת סמנכ"ל נכסים במינוי בפועל, ותחום הרכש נכלל, 2018 בדצמבר. 3 ביקש סמנכ"ל נכסים 2019 על פי תיאור תפקידו, בתחום אחריותו. בינואר (בפועל) ממנהלת אגף משאבי אנוש שתחום הרכש יועבר לתחום אחריותו, על פי המבנה הארגוני, אולם זו השיבה כי המבנה הארגוני המאושר ליחידות המינהל הוא ישן, וכי המנכ"ל טרם הכריע בנוגע למיקום יחידת הרכש. קבעה נש"ם, בנוגע להטלת תפקיד סמנכ"ל נכסים על ראש אגף 2019 בנובמבר בכיר לטכנולוגיות ומידע במשרד, כי הדבר מותנה בין היתר בהפרדה בין תחום התקציבים לתחום הרכש ובגיבוש הסדר שיבטיח כי אין חשש לניגוד עניינים מוסדי. כמה עובדים בכירים במשרד רה"ם מוסמכים לשמש כמורשה חתימה בהתאם . 4 החליט מנכ"ל משרד רה"ם דאז לבזר את 2017 לחוק נכסי המדינה. בספטמבר סמכויות הרכש. המנכ"ל קבע כי על מנת להימנע מריכוז סמכויות בידי אגף , 32תקציבים, סגן מנהל אגף מבצעים ונכסים יוסמך לשמש מורשה חתימה וכי מדובר בפתרון זמני בלבד, הנובע מאי-איוש משרת מנהל אגף זה ומשרת הסמנכ"ל למינהל, ובהמשך תאוחד כלל פעילות הרכש ביחידה אחת בכפיפות ביזור הסמכויות על פי החלטת המנכ"ל, התבסס על חלוקת האחריות שהייתה נהוגה עד למאי 32 , בתקופת עבודתו של הסמנכ"ל דאז, דהיינו רכש הוצאות קשיחות ומתוכננות יבוצע באגף 2016 .תקציבים ורכש לפעולות שוטפות יבוצע באגף בנא"ם 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי533 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | למנהל בדרגת סמנכ"ל. מיד לאחר שהתקבלה החלטת המנכ"ל דאז החל המשרד לפעול למתן הרשאת חתימה לסגן ראש אגף מבצעים ונכסים, לפי חוק נכסי האישור 2017 , ובדצמבר 2017 המדינה, משרד האוצר אישר זאת בסוף אוקטובר . 33עוגן בהחלטת ממשלה החליט מנכ"ל המשרד דאז לבטל את הרשאת החתימה 2018 בינואר של סגן מנהל אגף מבצעים ונכסים ואשר על כן לא הופקה לו תעודה הנדרשת לצורך מימוש סמכות החתימה שלו. ההרשאה של סגן בלי שהוסמך גורם 34מנהל האגף בוטלה רשמית כעבור כמה חודשים חלופי אחר. מכאן עולה שמחד גיסא נותר על כנו ריכוז הסמכויות בתחום הרכש, ומאידך גיסא לא נקבע מורשה חתימה אחר, במגבלות ההרשאה, בנושאים שבתחום אחריותה של מנהלת אגף תקציבים. . להלן שתי דוגמאות להיעדר בקרה עקב ריכוז הסמכויות בתחום הרכש, בנסיבות 5 שבהן לא הושלם איוש של משרות הסמנכ"ל למינהל וסמנכ"ל נכסים באופן קבוע: א. אי-יישום מלא של "נוהל להסדרה ויישום מערך בקרה פנימית בפעילות בית ראש הממשלה (המעון הרשמי והבתים הפרטיים)" (להלן - נוהל הבקרה על מנת לשפר את הבקרה הפנימית 2013 במעונות), נוהל אשר נקבע בשנת .35על תהליכי הרכש עבור המעונות הגורם המתפעל, סמנכ"ל נכסים: בנוהל הבקרה במעונות נקבעו שני גורמים. באמצעות אב הבית הכפוף לו, אשר אחראי לדרוש את הרכש, לבצע את הזמנת הרכש ולאשר את החשבוניות, במסגרת תהליך בקרה שמטרתו לוודא אחראי לאשר את הזמנות הסמנכ"ל למינהל ; 36שבוצע הליך רכש תקין הרכש, על בסיס הפנייה של סמנכ"ל נכסים. משרת הסמנכ"ל למינהל אינה מאוישת, וכי 2016 יצוין כי כאמור מאוקטובר משרת סמנכ"ל נכסים לא אוישה בפועל. 2018 עד דצמבר 2015 מאוקטובר ).2776/ (חק 3303 ,28.12.2017 פרוטוקול החלטות הממשלה מיום 33 .2018 ישיבת ועדת שרים ביוני 34 משרד רה"ם, אגף הכספים, הנוהל "הסדרה ויישום מערך בקרה פנימית בפעילות בית ראש 35 .)2013( ")הממשלה (המעון הרשמי והבתים הפרטיים נספח א' לנוהל הבקרה במעונות. 36 534 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה נמצא כי בפועל נוהל הבקרה במעונות לא יושם במלואו: מנהלת אגף תקציבים שימשה הן כגורם מתפעל, ישירות מול אב הבית, והן כגורם מאשר, בהיותה אחראית לתחום הרכש (כפי שהוטל עליה לעשות), זאת שלא בהתאם לאמור בנוהל. כמו כן לא הוסדרה בקרה חליפית. ב. קבעה היועצת המשפטית של משרד רה"ם, בחוות דעת 2017 באוגוסט משפטית שהוגשה למנכ"ל המשרד דאז, כי עובד מנוע מלשמש יו"ר ועדת מכרזים או ממלא מקומו כאשר הוא דן בנושאים הנמצאים בתחום סמכותו או בטיפולו של יו"ר הוועדה. זאת על מנת לשמור על שיקול הדעת העצמאי והבלתי תלוי של כלל חברי הוועדה ולהפריד בין דורש הרכש לבין יו"ר הוועדה שדנה בדרישה ומחליטה אם לאשרה, ואם כן - באיזה אופן. קבע גם מנכ"ל המשרד דאז כי יו"ר ועדת מכרזים לא ידון 2017 בדצמבר בבקשות שהגיש או בבקשות שהגישה יחידה שכפופה לו. בעקבות השלמת דוח הביקורת הפנימי פעל משרד רה"ם כלהלן: באוגוסט הגישה חברת ייעוץ למנהלת אגף תקציבים ולמנהלת אגף תכנון, תיאום 2017 . בתגובה על 37וארגון הצעה לביצוע עבודה לשיפור מערך הרכש במשרד ההצעה ציינה מנהלת אגף תקציבים במכתבה לחברת הייעוץ ולאחרים, בין היתר, את מתווה עבודת הייעוץ המבוקשת, את מטרותיה, את המתודולוגיה לביצוע עבודת הייעוץ ואת הגדרת התוצרים של עבודת הייעוץ שבכוונת המשרד לרכוש. כעבור ארבעה חודשים החליט משרד רה"ם לשכור את שירותיה של החברה לצורך בחינה מעמיקה של תהליכי הרכש במשרד. אישרה ועדת המכרזים בקשה של אגף תכנון, תיאום וארגון, 2018 במאי לרכוש את השירותים האמורים מחברת הייעוץ, לצורך בחינת חלופות למודל הרכש במשרד וקבלת החלטה בדבר מודל מועדף, וכן לצורך שיפור תהליכי עבודה מהבחינה הטכנולוגית. מנהלת אגף תקציבים שימשה יו"ר הוועדה, וחברי הוועדה היו מנהלת אגף תכנון, תיאום וארגון, סגן חשב המשרד ומנהלת מחלקה בכירה באגף הייעוץ המשפטי. מנהלת אגף תכנון, תיאום וארגון מסרה למשרד מבקר המדינה כי הפרויקט בוצע ביוזמת אגף תקציבים, אשר בפועל עסק כאמור גם ברכש. נמצא כי מנהלת אגף תקציבים היא אשר גיבשה את הבקשה, וכי מנהלת אגף תכנון, תיאום וארגון היא חברת הייעוץ נכללת במאגר של חברות שעימן התקשר אגף החשכ"ל, לצורך מתן שירותי ייעוץ 37 .להתאמת תרבות ותהליכי עבודה של תכנון, בקרה ומדידה למשרדי ממשלה וליחידות סמך 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי535 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | הגישה חברת 2018 שהגישה אותה לוועדת המכרזים. כאמור, באוקטובר הייעוץ דוח ובו ממצאיה והמלצותיה. יצוין כי החלטת ועדת המכרזים פורסמה כנדרש באתר מינהל הרכש הממשלתי של משרד האוצר. נמצא כי אף על פי שאגף תכנון, תיאום וארגון הוא שהפנה לוועדת המכרזים את הבקשה לרכוש את השירות האמור, מנהלת אגף תקציבים היא שגיבשה את הבקשה. יוצא אפוא כי מנהלת אגף תקציבים שימשה יו"ר ועדת המכרזים בעת שדנה בבקשה שהיא עצמה גיבשה. משרד רה"ם מסר בתשובתו כי מנהלת אגף תכנון, תיאום וארגון היא הגורם האחראי להתקשרויות עם חברת הייעוץ עבור כלל יחידות המשרד, וכי נציגי הייעוץ המשפטי והחשב שהשתתפו בדיון בוועדת המכרזים לא הביעו התנגדות לכך שמנהלת אגף תקציבים שימשה יו"ר הוועדה שדנה בבקשה שהגישה מנהלת אגף תכנון, תיאום וארגון. על פי הנחיית מנכ"ל המשרד וחוות הדעת של היועצת המשפטית עובד מנוע מלשמש יו"ר ועדת מכרזים כאשר הוא דן בנושאים הנמצאים בתחום סמכותו או בטיפולו. לפיכך היה על מנהלת אגף תקציבים להימנע מלשמש יו"ר ועדת מכרזים שדנה בבקשה שהיא גיבשה, וזאת ללא קשר לתגובת חברי הוועדה האחרים. חברי הוועדה האחרים אף לא קיבלו מידע על מעורבותה בנושא במסגרת הבקשה שהובאה להחלטתם.  במשך שלוש שנים, שבהן משרד רה"ם לא אייש שתיים מהמשרות הבכירות ביותר - משרת סמנכ"ל למינהל ומשרת סמנכ"ל נכסים, האחריות לתחום הרכש הוטלה בידי הנהלת המשרד על מנהלת אגף תקציבים במשרד, אשר היקף תפקידיה, בנסיבות אלו, גדול מהנהוג בעשרות משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם. הדבר מעורר שני קשיים: האחד - צמצום משאבי ניהול בכיר הלכה למעשה בשעה שיש צורך לרכז מאמץ ניהולי להשגת השיפור הנדרש בתחום הרכש במשרד, והשני - היווצרות מצב ובו גורם אחד במשרד ממלא שני תפקידים: ניהול התקציבים וניהול הרכש, שלא בהתאם להוראת נציב שירות המדינה. 536 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה סגן החשב הכללי השיב כי ריכוז סמכויות הרכש והתקציב במשרד בידי גורם אחד הוא מצב שיש לפעול לשינויו; חשב משרד רה"ם השיב ציין כי ריכוז הרכש והתקציב בידי גורם אחד יוצר מצב של ניגוד עניינים, מונע בקרות מתחייבות ופוגע בכללי מינהל תקין; היועצת המשפטית במשרד רה"ם השיבה כי הפקדת סמכויות בתחום הרכש בידי מנהלת אגף תקציבים במשרד גרמה ניגוד עניינים מוסדי, לא איפשרה לבצע את הבקרות הנדרשות על תהליך הרכש ופגעה במינהל התקין. משרד רה"ם מסר בתשובתו כי בעת הזאת, לאחר שהוחלט להקים יחידת רכש נפרדת, אין מקום להעברת הטיפול באופן זמני לגורם אחר במשרד, שכן עקב זמן הלמידה הנדרש העברה זו תפגע בעבודת המשרד השוטפת. בתגובה על תשובת משרד רה"ם משרד מבקר המדינה מציין כי ההחלטה , ובשנת 2016 להקים יחידת רכש מרכזית התקבלה לראשונה באוקטובר משרד רה"ם אף עדכן את תפיסתו בדבר הקמתה. עקב כך התניית 2019 ביטול ריכוז הסמכויות בתחום הרכש בהקמת היחידה, שמועד הקמתה אינו ידוע, עלולה להותיר על כנם את הקשיים האמורים, לרבות את ניגוד העניינים המוסדי, לפרק זמן נוסף שמשכו לא ידוע. על משרד רה"ם לאייש את משרת הסמנכ"ל למינהל ואת משרת מנהל אגף הרכש, כפי שציין שיעשה. עד לאיוש יש לבחון דרכים חלופיות לביצוע בקרה ולהפרדת התפקידים, בהתאם להחלטת נציב שירות המדינה בעניין האחריות לתחום הרכש. כמו כן יש לפעול ליישום מלא של נוהל בקרת המעונות. מומלץ לבחון מדרג סכומים בעניין נוהל בקרת המעונות. ועדת הפטור המשרדית על פי תקנות חובת המכרזים, במקרים שפורטו בתקנות אפשר לפטור רכש טובין או שירות מחובת מכרז. ככלל, פטור רכש ממכרז מתבצע כלהלן: ועדת מכרזים מסווגת ; 38את ההתקשרות כפטורה ממכרז לפי אחד מסעיפי הפטור המובאים בתקנות לאחר מכן, בהתאם לסכום ההתקשרות המתוכנן ולתנאים נוספים, הבקשה לפטור מובאת לפני אחת מוועדות הפטור - ועדה משרדית או ועדה במשרד האוצר. חברי ועדת הפטור המשרדית הם: מנכ"ל המשרד, חשב המשרד והיועץ המשפטי של ) לתקנות חובת המכרזים. 8(-) ו2( ,)1(3 למעט פטור ממכרז לפי סעיפים 38 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי537 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | . תפקידי הוועדה הם לדון בבקשה לפטור ולקבל החלטה בעניינה, במסגרת39המשרד סמכויותיה. בתכ"ם נקבע כי הוועדה תקבל החלטות רק בנוכחות כל חבריה, וכי .40החלטותיה יהיו מנומקות ויירשמו בפרוטוקול שייחתם בידי חברי הוועדה למעשה, ועדת הפטור משמשת מעין גורם בקרה על החלטות ועדת המכרזים או ועדת היועצים לפטור רכש של טובין או שירות מחובת מכרז. הוועדה רשאית לקבוע אם לאשר התקשרויות בפטור ממכרז, שעליהן המליצה ועדת המכרזים המשרדית: מיליון ש"ח; התקשרות 4 ש"ח עד 150,000 התקשרות בפטור ממכרז בסך של עם בעל מקצוע מומחה בעקבות פנייה תחרותית לקבלת הצעות מחיר בשווי של ש"ח 300,000 מיליון ש"ח; והתקשרות במכרז סגור בשווי של 4 ש"ח עד 300,000 .41 מיליון ש"ח 4 עד מנתונים שהעבירה היועצת המשפטית של משרד רה"ם עולה כי ועדת הפטור החלטות בממוצע, הנוגעות 50- כ2019 עד2016 המשרדית קיבלה בכל אחת מהשנים גם להחלטות ועדות המכרזים של רשות התקשוב הממשלתית, של ועדת מכרזים העוסקת בתחום המחשוב של המשרד וועדות של משרדים המקבלים כאמור שירותים ממשרד רה"ם. עד מאי 2018 מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בחודשים אוגוסט , דהיינו במשך תשעה חודשים, קיבלה ועדת הפטור המשרדית 2019 מיליון ש"ח הנוגעות 13- החלטות בסכום כולל של כ 24 במשרד רה"ם להחלטות שקיבלו ועדות המכרזים או ועדות היועצים המשרדיות בלבד. כל ההחלטות התקבלו בלא שהוועדה התכנסה אלא באמצעות סבב חתימות, וכולן התקבלו פה אחד. יצוין כי באתר מינהל הרכש הממשלתי פורסמו, כנדרש, כל החלטות ועדת המכרזים בדבר פטור מחובת מכרז, מלבד החלטות שוועדת המכרזים סבורה שלא ניתן לפרסם אותן, מטעמים של ביטחון המדינה, יחסי חוץ וכו' (בהתאם לתקנות חובת המכרזים). היועצת המשפטית למשרד רה"ם מסרה למשרד מבקר המדינה כי ועדת הפטור המשרדית אינה מתכנסת אלא נוהגת לקבל את החלטותיה באמצעות חתימה א לתקנות. 10 סעיף 39 ." "ועדות מכרזים ועבודתן 7.2.1.2 הוראה 40 .", "ועדות מכרזים ועבודתן 7.2.1.2 הוראה 41 538 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה פרטנית בסבב. אופן קבלת החלטותיה כאמור מתחייב מהעובדה ששלושת חברי ועדת הפטור המשרדית הם הגורמים הבכירים ביותר במשרד וקשה ביותר לתאם ישיבות ביניהם בתדירות הנדרשת לאישור החלטות ועדות המכרזים. זאת ועוד, לוח הזמנים של מנכ"ל המשרד, המשמש יו"ר הוועדה, מושפע מלוח הזמנים של ראש הממשלה ומאירועים בלתי מתוכננים ואף תלוי בהם. הימנעות מקבלת החלטות בכתב והמתנה לכינוס הוועדה היו עלולות לפגוע קשות בעבודתו השוטפת של המשרד ולגרום לעיכובים ולתקלות. היועצת המשפטית הוסיפה כי החלטת ועדת הפטור מנומקת תמיד ונסמכת על תיאור הדיון המפורט בפרוטוקול ועדת המכרזים ועל נימוקי החלטתה; כי ההחלטה המנומקת משמשת בסיס לתיאום עמדותיהם של חברי ועדת הפטור שיכולים להוסיף להנמקות ההחלטה או לשנותן; היא מקפידה לעיין באופן מעמיק בהנמקות העובדתיות והמשפטיות המפורטות בפרוטוקול ועדת המכרזים, לפני חתימתה על פרוטוקול ועדת הפטור, ולא אחת היא מחזירה את הנושא לבחינה נוספת של חברי וועדת המכרזים או דורשת הבהרות ותשובות; אירע לא אחת שוועדת המכרזים חזרה ודנה בנושא, שינתה את החלטתה בעקבות הבירורים האלה או הוסיפה על בדיקותיה העובדתיות או על הנמקותיה לשם ביסוס החלטתה; במקרים מורכבים היא אף משוחחת עם מנכ"ל המשרד או עם חשב המשרד. לדבריה, דרך זו מאפשרת לקבל החלטות מבוססות כדבעי, להשיג את המטרה שלשמה פועלת ועדת הפטור בהיבטי ביקורת ובקרה ובד בבד לאפשר תפקוד רציף ותקין של המשרד. משרד רה"ם מסר בתשובתו כי אי-התכנסותה של ועדת הפטור אינה פוגעת במהות ההחלטות ובאיכותן, וכי חברי הוועדה מקפידים על קריאת הפרוטוקולים המקדימים ומעלים שאלות וקשיים המתעוררים. על פי תשובת משרד רה"ם, ממלא מקום מנכ"ל המשרד הנחה לכנס את ועדת הפטור כי הוועדה התכנסה 2020 באופן ניסיוני על פי הצורך. היועצת המשפטית אף ציינה בינואר לדיון משותף שהיה מועיל ופורה, אולם עדיין מוקדם לקבוע מסקנות בנוגע להיתכנות הפרקטית של התכנסות הוועדה בלוח זמנים שלא יפגע ביעילות עבודתו של המשרד. דרך המלך לקיום הוראות התכ"ם היא התכנסות של כלל החברים לצורך דיון וקבלת החלטות. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את השינוי שעשה משרד רה"ם בעבודת הוועדה. עם זאת, מוצע כי משרד רה"ם יבחן את תוצאות השינוי בדרך פעילות הוועדה. אם יבחר משרד רה"ם לחזור ולפעול בדרך של קבלת החלטות בסבב חתימות, מומלץ לקבוע, בתיאום עם החשב הכללי, אמות מידה שרק בהתקיימן תוכל ועדת הפטור המשרדית לקבל החלטות ללא התכנסות, וזאת לאחר שכלל חברי הוועדה אישרו אותן בדואר האלקטרוני. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי539 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | סיכום משרד ראש הממשלה הוא משרד מטה מרכזי המופקד על ניהול פעילות הממשלה, על נושאי רוחב חברתיים-כלכליים מרכזיים, על פרויקטים כבדי משקל ועל סיוע לפעילותם של משרדי הממשלה. לצורך כך עובדים במשרד ורוכשת שירותים ומוצרים 1,000 -המדינה מעסיקה כ מיליון ש"ח בשנה. 800-בהיקף של כ במשך כמה שנים משרד ראש הממשלה לא אייש שתי משרות בכירות מרכזיות במטה המשרד, ובהן סמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש. על הרקע הזה רוכזו סמכויות רבות בידי גורם אחד - ניהול תקציבי המשרד, ניהול פרויקטים, ניהול יחידת רכש, ראשות ועדת מכרזים והרשאת . משתי הבחינות 1951-חתימה על פי חוק נכסי המדינה, התשי"א האמורות - תפקוד במשך כמה שנים ללא איוש משרת מפתח וריכוז סמכויות בתהליך הרכש - משרד רה"ם נבדל משאר משרדי הממשלה. ראוי כי הליקויים שהועלו בדוח זה יתוקנו בראש ובראשונה באמצעות איוש תפקידים מרכזיים במערך המינהלי של המשרד ובאמצעות יישום ההחלטה להקמת יחידת רכש מרכזית, כדי להסיר קשיים העלולים להיווצר עקב ריכוז סמכויות בידי גורם אחד.

תקציר:
 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי5012020 | ב70 דוח שנתי | מבקר המדינה 501 משרד ראש הממשלה ענייני מינהל במשרד ראש הממשלה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי503 ענייני מינהל במשרד ראש הממשלהתקציר 25% התבצע 2018 מהרכש במשרד בשנת באמצעות התקשרויות עם גופים ממשלתיים 44% היה2018 מהרכש במשרד בשנת בהתקשרויות הפטורות ממכרז בהתאם לחוק, רובן התקשרויות המשך או התקשרויות עם קרנות עובדיםשל הסוכנות היהודית 1,000 2019 במשרד רה”ם בשנת 12% התבצע 2018 מהרכש במשרד בשנת באמצעות מכרז מיליארד ש”ח 1.7 התקציב של משרד רה”ם (על 2018 השינויים שחלו בו) לשנתמיליוני ש”ח 793 הסכום שבו רכש משרד רה”ם טובין 2018 ושירותים בשנתענייני מינהל במשרד ראש הממשלה תקציר משרד ראש הממשלה (משרד רה”ם) הוא משרד מטה המסייע לפעילות ראש הממשלה ומתאם פעולות בין- משרדיות בתחומים שונים, לפי החלטות הממשלה וסדרי העדיפויות שקובע ראש הממשלה. בראש המינהל של משרד רה”ם עומד סמנכ”ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש (הסמנכ”ל למינהל), והוא אחראי לפעילותם של כמה אגפים ויחידות. נתוני מפתחרקע פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה כמה סוגיות בתחום המינהל במשרד 2019 בחודשים פברואר-ספטמבר רה”ם: אי-איוש משרות בכירות, תהליך הרכש והחלטות בדבר פטור של רכש מחובת מכרז. הביקורת נעשתה במשרד רה”ם. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה (נש”ם) ובמשרד האוצר - במינהל הרכש הממשלתי שבאגף החשב הכללי (אגף החשכ”ל). 504 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה במשך כשלוש שנים לא אייש משרד רה”ם את משרת הסמנכ”ל למינהל, שהיאמשרת סמנכ”ל למינהל - משרה חיונית לתפקוד מלא ויעיל של המשרד, אף לא באופן זמני. אי-איוש התפקיד לפרק זמן ממושך מונע ממשרד רה”ם לקבל מנש”ם סמכויות ביצוע וניהול בתחום ניהול ההון האנושי במסגרת הרפורמה לניהול ההון האנושי בשירות המדינה. העובד שמילא את התפקיד הושעה, ובמשך שלוש שנים עד לפרישתו משרת סמנכ”ל (מבצעים ונכסים) - מונה סמנכ”ל נכסים, ואולם העסקתו 2018 לא אייש המשרד את המשרה, אף לא באופן זמני. בדצמבר הייתה זמנית, במינוי בפועל. הועלו קשיים בניהול הרכש במשרד רה”ם ומנכ”ל המשרד דאז 2016 אף שכבר בשנתיחידת רכש מרכזית - הציג המשרד לנש”ם את המבנה הארגוני של יחידת 2019 החליט להקים יחידת רכש מרכזית, רק בשנת פרסם משרד 2020 הרכש המרכזית, לרבות את תיאור התפקיד של ראש היחידה ואת סמכויותיו, ובפברואר רה”ם מכרז לאיוש מנהל היחידה. במשך השנים הטילו הנהלות המשרד את הטיפול בנושאים שונים הנוגעים ריכוז סמכויות בתחום הרכש - לתהליך הרכש במשרד רה”ם על מנהלת אגף תקציבים, האמונה על ניהול תקציבי המשרד, על ניהול פרויקטים ועל ניהול יחידת הרכש, ואף משמשת יו”ר ועדת המכרזים המשרדית ומורשית חתימה. מבחינה זו משרד רה”ם ייחודי. הסמכויות רוכזו בידי מנהלת אגף תקציבים, בין היתר, בתקופות שבהן לא אוישו משרות סמנכ”לים. על רקע זה נוהל הבקרה במעונות לא יושם במלואו: מנהלת אגף התקציבים שימשה הן גורם מתפעל, ישירות מול אב הבית, והן גורם מאשר, בהיותה אחראית לתחום הרכש (כפי שהוטל עליה לעשות), זאת שלא בהתאם לנוהל. כמו כן לא הוסדרה בקרה חלופית. תמונת המצב העולה מן הביקורת משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולת משרד רה”ם לבחינת בחינת עומק של תהליכי הרכש במשרד - עומק של תהליכי הרכש המתנהלים בו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את השינוי שעשה משרד רה”ם עבודתה של ועדת הפטור המשרדית - החלה הוועדה להתכנס לדיונים משותפים בהתאם 2020 בעבודת הוועדה לנוכח ממצאי הביקורת - בינואר להוראות התכ”ם. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי505 משרד ראש הממשלה | תקציר משרד ראש הממשלה | תקציר- משרד ראש הממשלה הוא משרד מטה מרכזי המופקד על ניהול פעילות הממשלה, על נושאי רוחב חברתיים כלכליים מרכזיים, על פרויקטים כבדי משקל ועל סיוע לפעילותם של משרדי הממשלה. לצורך כך המדינה מיליון ש”ח בשנה. במשך כמה 800- עובדים במשרד ורוכשת שירותים ומוצרים בהיקף של כ 1,000-מעסיקה כ שנים משרד ראש הממשלה לא אייש שתי משרות בכירות מרכזיות במטה המשרד, ובהן סמנכ”ל למינהל ולמשאבי אנוש. ראוי כי הליקויים שהועלו בדוח זה יתוקנו בראש ובראשונה באמצעות איוש תפקידים מרכזיים במערך המינהלי של המשרד ובאמצעות יישום ההחלטה להקמת יחידת רכש מרכזית, כדי להסיר קשיים סיכוםהעלולים להיווצר עקב ריכוז סמכויות בידי גורם אחד. על משרד רה”ם לפעול לאיוש משרת הסמנכ”ל למינהל, בהתאם להנחיות נש”ם. לאחר המינוי , על נש”ם לבחון את האפשרות לאצול למשרד סמכויות בהתאם למתווה הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה. על ממלא מקום מנכ”ל משרד רה”ם לפעול מול נש”ם לעדכון תיאור התפקיד ודרג המשרה של סמנכ”ל נכסים, אם הדבר נדרש, כדי שהמשרד יוכל לאייש באופן קבוע את המשרה. על משרד רה”ם ונש”ם להשלים את הליכי איוש משרתו של ראש אגף הרכש ואת הליכי כינונה של יחידת הרכש המרכזית, על מנת שזו תיתן מענה ראוי לעבודת המשרד בתחום זה. אשר לריכוז הסמכויות בתחום הרכש כאמור, עד לאיוש משרות סמנכ”ל למינהל וראש אגף הרכש, על משרד רה”ם לבחון חלופות לבקרה ולהפרדת התפקידים, בהתאם להחלטת נציב שירות המדינה בעניין האחריות לתחום הרכש. כמו כן יש לפעול ליישום מלא של נוהל בקרת המעונות. מומלץ לבחון מדרג סכומים בעניין נוהל בקרת המעונות.עיקרי המלצות הביקורת המבנה הארגוני של המינהל במשרד רה”ם המקור: משרד ראש הממשלה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי507 משרד ראש הממשלה | משרד ראש הממשלה | ענייני מינהל במשרד ראש הממשלה