משרד החינוך/בינוי כיתות לימוד במזרח ירושלים

 ♦ . .מבוא .ביוני 1967 , לאחר מלחמת ששת הימים, החליטה ממשלת ישראל 8 לצרף את החלק המזרחי של ירושלים למדינת ישראל, והדבר נעשה באמצעות צו סדרי השלטון והמשפט (מס' 1 ), אשר קבע את גבולות שטחה של ירושלים המזרחית שנוספה לשטח המדינה. במסגרת זו, כ - 70,000 דונמים נוספו לגבולותיה המוניציפליים של העיר והוחל עליהם החוק הישראלי. כך נעשה החלק המזרחי של ירושלים שטח משטחה של מדינת ישראל לכל דבר ועניין. לתושבי מזרח ירושלים מעמד של "תושבי קבע", ועל כן הם זכאים לכל הזכויות המוקנות לכל אזרח, ובכלל זאת לזכויות שמקנה להם חוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 (להלן- חוק לימוד חובה). חוק זה חל על כל ילד הגר בישראל, ואין זה משנה מהו מעמדו. החוק קובע כי האחריות להפעלת מוסדות חינוך רשמיים , שתפקידם לספק חינוך חובה בחינם לילדים ולנערים 9 הגרים בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית כלשהי10, מוטלת על המדינה ועל אותה רשות חינוך מקומית. מכאן כי האחריות להפעלת מוסדות חינוך במזרח ירושלים מוטלת על המדינה ועל עיריית ירושלים (להלן - העירייה). בשנת הלימודים התשס"ח 11 ( 2008- 2007 ) למדו במזרח ירושלים כ - 76,800 תלמידים, מהם כ- 40,20 0 (52% ) במערכת החינוך העירונית. על פי נתוני העירייה, במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים (ראו להלן) חסרות כ - 1,000 ,כיתות לימוד ומספרן עולה משנה לשנה. המינהלה לחינוך ירושלים (להלן - מנח"י) הוקמה לפי הסכם בין משרד החינוך (להלן - המשרד) ובין העירייה בשנת הת שמ"ט. מנח"י משמשת מחוז ייחודי במשרד, המאגד את אגף החינוך בעירייה ואת מפקחי המשרד. מנח"י אחראית לתכנון מערכת החינוך ולהפעלתה על סמך צורכי האוכלוסייה ומוסדות החינוך בירושלים בתחום הפיזי, התקציבי והחינוכי. מנח"י אחראית למערכת החינוך הרשמי העברי במערב ירושלים (ממלכתי וממלכתי -דתי) ולחינוך הערבי הרשמי במזרח העיר. את עובדי מנח"י, חוץ מעובדי הפיקוח, מעסיקה העירייה. מנהל מנח"י הוא מר בן -ציון נמט, והממונה על מנח"י מטעם המשרד הוא המשנה למנכ"לית המשרד, ד"ר יצחק תומר (להלן - הממונה על מנח"י מטעם המשרד). בשנת 2007 הסתכמה ההוצאה (בפועל) של העירייה על מערכת החינוך במזרח ירושלים בכ- 123.5 .)מיליון ש"ח (לא כולל תקציב בלתי רגיל בחודשים פברואר -אוגוסט 2008 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולם של המשרד ושל העירייה בנושא בינוי כיתות הלימוד במזרח ירושלים. הבדיקה נעשתה .__________________ .8 'החלטה מס577. 9 "ילד" פירושו אדם שבראשית שנת הלימודיםמלאו לו 3-13 שנים; "נער" פירושו אדם שבראשית שנת הלימודים מלאו לו 14-17 .שנים 10 "רשות-חינוך מקומית" כהגדרתה בחוק לימוד חובה. לגבי תחום שיפוטה של רשות מקומית, רשות החינוך המקומית היא אותה רשות מקומית. 11 .שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 624 דוחשנתי 59ב .במנח"י, ביחידות שונו ת בעירייה ובמשרד. בדיקת השלמה נעשתה במשרד המשפטים. בביקורת נבדקו הנושאים האלה (בעניין מזרח ירושלים): מצב כיתות הלימוד; הליכי התכנון וההקמה של מבני חינוך; קביעת הצורך במבני חינוך; הפקעת קרקעות; מבני חינוך בצפון מזרח ירושלים; בינוי מוסדות לחינוך מיוחד; בתי ספר על -יסודיים; ומעורבותם של המשרד והנהלת העירייה בפתרון של מצוקת כיתות הלימוד. .מידע כללי על מזרח ירושלים .המעמד החוקי של תושבי מזרח ירושלים .בפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח - 1948 , נקבע כי: "המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בכל שטח של מדינת ישראל שהממשלה קבעה בצו". בתוספת לצו סדרי השלטון והמשפט (מס' 1 ), התשכ"ז - 1967 , נקבעו גבולות השטח של מזרח ירושלים, וכמו כן נקבע כי על השטח הזה יחולו המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה. בשנת התש"ם נחקק חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, ובו נקבע כי שטחה של ירושלים הוא השטח המתואר בתוספת להכרזה על הרחבת תחום ירושלים שבצו. כאמור, כך נעשה החלק המזרחי של ירושלים שטח משטחה של מדינת ישראל לכל דבר ועניין. לירושלים נוספו השטחים שבהם שלטה ירדן במזרח העיר, וכמו כן כמה כפרים, שהיום הם שכונות במזרח העיר. במפה שלהלן מוצגות השכונות במזרח ירושלים על גבי תרשים כללי של העיר, שמסרה העירייה למשרד מבקר המדינה. משרד החינוך 625 לאחר שנוספו השטחים האמורים לגבולותיה המוניציפליים של העיר, ניתנה לתושבי מזרח ירושלים האפשרות לקבל אזרחות ישראלית, אך רובם ככולם בחרו במעמד של תושבי קבע בעלי תעודות זהות כחולות. לתושב קבע זכ ויות וחובות כלכל אזרח, חוץ מהאפשרות להצביע בבחירות לכנסת ולשאת דרכון ישראלי. 626 דוחשנתי 59ב . .מערכת החינוך במזרח ירושלים .1. במערכת החינוך הציבורית בירושלים מוסדות חינוך רשמיים- גני חובה, בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים, וכמו כן מוסדות חינוך על-יסודיים עירוניים (כל אלה יכונו להלן - מוסדות חינוך עירוניים). כאמור, במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים למדו בשנת הלימודים התשס"ח כ- 40,200 תלמידים- בגני ילדים ובבתי ספר, בחינוך הרגיל ובחינוך המיוחד. נוסף על כך למדו כ- 16,600 תלמידים במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי 12 וכ- 20,000 תלמידים במוסדות חינוך פרטיים. 2. בדצמבר 2002 פורסמה תכנית אב למוסדות חינוך במזרח ירושלים, שהכין מכון ירושלים לחקר ישראל על פי הזמנת מנח"י (להלן - תכנית האב) 13 . על פי תכנית האב, מספר התלמידים הערבים הלומדים בבתי ספר עירוניים במזרח ירושלים גדל בעשר השנים שקדמו לפרסום התכנית בכ -7% .בשנה מספר הילדים הלומדים במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים גדל והולך. זאת, בין השאר, בשל המבנה הדמוגרפי של האוכלוסייה הערבית - שבה ילדים רבים בכל משפחה; בשל המצב הכלכלי הקשה של תושבי מזרח ירושלים והקושי שלהם לממן חינוך במוסדות חינוך פרטיים; בשל רמת הלימודים הגבוהה במערכת החינוך העירונית, לעומת הרמה בחלק מבתי הספר הפרטיים; בשל השיפור שחל בבתי ספר עירוניים בכל מיני תחומים, כמו בתחום הפיזי ובתחום הארגון, המינהל, שיטות ההוראה והיבטים חינוכיים אחרים; בשל הרצון להוכיח זיקה לירושלים; ובשל ב ניית גדר הביטחון סביב ירושלים, שגררה גל הגירה גדול לירושלים – הגירה של תושבי קבע בעלי תעודות זהות כחולות, שעזבו את העיר במשך השנים14. 3. על פי נתוני מנח"י, במזרח ירושלים היה מחסור של כ - 1,000 כיתות לימוד בשנת הלימודים התשס"ח. בנתונים על כיתות לימוד חסרות כלל ה מנח"י את כיתות הלימוד הקיימות שאינן עומדות בתקנים שקבע המשרד לכיתת לימוד 15 , וכמו כן כיתות לימוד שמטרתן לקלוט תלמידים המעוניינים לעבור ממוסדות לימוד פרטיים למוסדות חינוך עירוניים, אולם לא נמצא להם מקום בהם. .__________________ .12 מוסדות לחינוך מוכר שאינו רשמי נתונים בבעלות גופים ציבוריים או פרטיים ומקבלים מימון גם ממשרד החינוך. 13 החברים בצוות התכנון היו ד"ר מאיה חושן, מר מוחמד נכאל, ד"ר בלהה פיאמנטה ומר ישראל קמחי. 14 ד"ר מאיה חושן, "מערכת החינוך הייחודית של ירושלים", בתוך: אורה אחימאיר ויעקב בר-סימן-טוב (עורכים), 40 שנה בירושלים 1967 -2007 ( 2008 '), עמ 55-65 . 15 חוזר מיוחד א' של מנכ"ל המשרד בעניין פרוגרמות לתכנון מוסדות ציבור, שיצא בספטמבר 1987 , קבע תקנים לחדרים במוסדות חינוך. לדוגמה, שטחו של חדר תקני לכיתה בגן ילדים המיועד לילדים שמלאו להם שלוש עד חמש שנים הוא 52 ,מ"ר ושטחו של חדר תקני לכיתת לימוד בבית ספר יסודי הוא 49 .מ"ר משרד החינוך 627 .מממצאי הביקורת עולה כי בעניין המחסור בכיתות נקטה העירייה פעולות ל"כיבוי שרפות" במשך שנים רבות. לדוגמה, היא שכרה מבנים שאינם מיועדים לצורכי חינוך ועשתה בהם שינויים מסוימים כדי שיוכלו לשמש מוסדות חינוך. בפועל, יותר ממחצית (53% ) כיתות הלימוד במזרח ירושלים פועלות בחדרים שאינם תקניים (ראו להלן). .התשתית הפיזית של מוסדות ציבור .משנוספו השטחים האמורים לירושלים, צורפו לשטח השיפוט שלה כפרים שלמים. בכפרים אלה מתרחשים תהליכי עיור אינטנסיביים המצריכים פתרונות דיור ותשתית ומתן שירותים עירוניים, לרבות שירותי חינוך. בשטחים נרחבים במזרח ירושלים הבעלות על הקרקע אינה רשומה לפי גושי רישום, וקרקעות רבות אינן מוסדרות מבחינה זאת. חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), מתיר לרשויות להפריש חלק משטח הקרקע הכלולה בתכנית מפורטת לצורכי ציבור ושטחים פתוחים. על פי דוח מבקרת העירייה16 , הקצאת שטחים לצורכי ציבור עוררהבעבר בעיות קשות במגזר הערבי, בין השאר, משום שלאוכלוסייה לא הייתה מודעות לצורך להפריש שטחים לבניית מבני ציבור. רבים במגזר הערבי בירושלים נוהגים לבנות בנייה בלתי חוקית, חלקה על שטחים המיועדים לצורכי ציבור. תופעה זו נובעת, בין השאר, ממצוקת דיור, מהיעדר בנייה ציבורית, מהקושי לקבל רישיונות בנייה ומהרצון לממש את הבעלות על הקרקע או לקבוע עובדות בשטח. .עתירות לבג"ץ .משנת 2000 ואילך הוגשו לבג"ץ עתירות בעניין המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים. להלן מידע שנאסף מהמסמכים הקשורים בעתירות: 1. )(א במאי 2001 הגישו26 קטינים ממזרח ירושלים (ואחרים אתם) עתירה לבג"ץ וביקשו להוציא צו על תנאי17 , ולפיו יוטל על העירייה והמשרד להסביר, בין השאר, מדוע לא יורו לרשום את 26 הקטינים העותרים (וכל תלמיד אחר הזכאי ללימוד חינם והמבקש זאת) לבתי ספר רשמיים במקום מגוריהם או סמוך לו, כנדרש בחוק לימוד חובה, בתקנות שהותקנו על פיו ובחוזרי מנכ"ל המשרד בעניין. (ב) ביולי 2001 עתרו912 עותרים, ובהם905 קטינים בגיל לימוד חובה ממזרח ירושלים, נגד העירייה והמשרד, וביקשו להוציא להם צו על תנאי כדי שיסבירו: "מדוע לא ירשמו את העותרים מס' 1-905 , ילדים בגיל לימוד ח ובה חינם בבתי ספר רשמיים במקום או בסמוך למקום מגוריהם, ומדוע לא יקלטו בפועל את .__________________ .16 מערכת החינוך במזרח העיר, דוח שנתי של מבקרת עיריית ירושלים לשנים 2003 - 2004 .', כרך ב 17 בג"ץ 3834/01 הקטינה מ' מוחמד חמדאן ו-27 'אח' נ עיריית ירושלים ואח', תקדין. 628 דוחשנתי 59ב .העותרים לבתי הספר הנ"ל, וזאת בהתאם להוראותיו של חוק לימוד חובה... והתקנות שהותקנו על פיו, והנחיותיהם"18 . על פי פסק דין חלקי שהוציא בג"ץ באוגוסט 2001 בעניינן של שתי העתירות האמורות (להלן - פסק הדין החלקי), הצהירו המשיבים - כלומר המשרד והעירייה - שהם מאמצים תכנית רב -שנתית לבניית 245 כיתות לימוד חדשות בתוך ארבע שנים. בג"ץ נתן להתחייבות זו תוקף של פסק דין. בפסק הדין נקבע כי העותרים וילדים אחרים כמותם יוכלו להירשם בכל שנה בבתי ספר, לפי חוק לימוד חובה. על פי פרשנותה של העירייה, פסק הדין הזה מחייב אותה לרשום ילדים בבתי הספר רק כאשר מדובר בנרשמים לגני חובה ולכיתות א' (ראו להלן). 2. בספטמבר 2005 הגישו עמותת מינהל קהילתי לפיתוח בית חנינא ועותרים אחרים בקשה לפי סעיף 6 לפקודת ביזיון בית המשפט19 . כל המבקשים היו עותרים בבג"ץ 5185/01 . הם טענו שפסק הדין החלקי לא קוים. בנובמבר 2005 קבע בג"ץ, בין השאר, כי המשרד והעירייה לא עמדו במלוא התחייבותם בעניין תוספת כיתות הלימוד, ובארבע השנים שחלפו מאז פסק הדין החמיר המחסור בכיתות הלימוד, אף כי נוספו כמה כיתות. 3. בדצמבר 2006 החליט בג"ץ כי בדיון שיתקיים בעניין עתירה 5185/01 יתייצבו אישית מנכ"ל משרד החינוך, ראש אגף התקציבים במשרד האוצר, מנכ"ל עיריית ירושלים ומנהל מנח"י, ויציגו "נתונים ותכנית קונקרטית לפתרון הבעיה שמעלים העותרים ושבית משפט זה במסגרת ההליך שבפני ו מנסה להתמודד עימה למעלה מ-6 ."שנים 4. במרס 2007 הציגו המשרד והעירייה לבג"ץ את תכניותיהם לטיפול במחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים (להלן - התכנית). בין השאר עסקה התכנית ב-400 ( כיתות לימוד שייבנו במזרח ירושלים בתוך חמש שנים 80 כיתות בשנה) ויעלו 400 מיליוןש"ח (כולל עלות הפקעת מקרקעין), ובתקצוב הפקעות מקרקעין בידי המדינה. העותרים טענו לפני בג"ץ שב -400 הכיתות האמורות כלולות גם 245 כיתות שהמשרד והעירייה הצהירו שיבנו עד 200520 . 5. באוגוסט 2007 הודיעו המשרד והעירייה לבג"ץ כי בניית הכיתות החדשות במזרח ירושלים מתקדמת, אולם כעבור כחודשיים טענו העותרים לפני בג"ץ שהם חוששים שהתכנית האמורה לא תיושם כלשונה. באוקטובר 2007 הביע בג"ץ שביעות רצון מן התכנית וציין כי נראה שאפשר לקוות שהמצב ישתפר בעתיד הנראה לעין. הוא הורה למשיבים להוסיף לעדכן אותו בפעולותיהם לקידום התכנית. באפריל 2008 טענו העותרים לפני בית המשפט שהתכנית אינה מיושמת כהלכה ובשל כך ניזוקה בניית כיתות הלימוד נזק "מוחשי ומורגש". 6. באפריל 2008 ,קבע בג"ץ כי לדיון שיתקיים בעניין העתירות יתייצבו אישית שוב, מנכ"ל העירייה, ראש אגף תקציבים במשרד האוצר, נציג בכיר של משרד החינוך ומנהל מנח"י. ביולי 2008 הודיעה העירייה לבג"ץ כי הפרויקטים לבינוי מבני חינוך מתקדמים. בג"ץ החליט כי המשיבים יוסיפו לעדכן אותו בדבר התקדמות התכנית. .__________________ .18 בג"ץ 5185/01 פ' בדריה (קטין) ו-911 'אח' נ' עיריית ירושלים ואח, תקדין (להלן - בג"ץ 5185/01.) 19 בעניין בג"ץ 5185 /01 ובג"ץ 3843/01. 20 באותו חודש החליטה הממשלה להכין תכנית חומש לבניית 8,000 כיתות לימוד בשנים 2007 -2011 ., ובהן גם כיתות במזרח ירושלים, על פי הודעת המדינה לבג"ץ משרד החינוך 629 . . כיתות הלימוד במזרח ירושלים .כאמור, בשנת הלימודים התשס"ח חסרו כ- 1,000 .כיתות לימוד במזרח ירושלים תכנית האב סקרה את המחסור בכיתות הלימוד בחינוך הרשמי במזרח ירושלים במשך השנים וצפתה שבשנת 2010 יחסרו כ- 1,800 .כיתות לימוד מאחר שמספר התלמידים במזרח ירושלים גדל והולך, וכמוהו המחסור בכיתות לימוד, העירייה שכרה מבנים שאינם מיועדים לצורכי חינוך, אלא למגורים או למלונאות, למשל, ועשתה בהם שינויים מסוימים כדי שיוכלו לשמש מוסדות חינוך: היא הפכה חדרי ספח, כמו חדרי מורים, לכיתות לימוד; הציבה מבנים יבילים 21 בשטחם של בתי ספר; והפעילה "משמרת שנייה" (ראו להלן). בשנים 2002 -2007 הסתכמה ההוצאה (בפועל) של העירייה על שכירת כיתות לימוד במזרח ירושלים בכ-52.4 מיליון ש"ח. התקציב שהוקצה למבנים היבילים שהציבה העירייה במזרח העיר הסתכם בכ-5 מיליון ש"ח. מנתונים שמסרה מנח"י למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנת הלימודים התשס"ח היו במזרח ירושלים 1,322 :כיתות לימוד459 (35% ,) מהן פעלו בחדרים תקניים ובהן 20 ;כיתות במבנים יבילים 163 (12% ) מהן פעלו במבנים שכורים; ו -700 (53% ) כיתות פעלו בחדרים שאינם תקניים. בכיתות הלימוד החסרות כלולות הכיתות הפועלות בחדרים שאינם תקניים והכיתות השכורות - סך הכול 863 כיתות - וכמו כן, כאמור, הכיתות האמורות לקלוט את התלמידים שכיום לומדים במוסדות חינוך שאינם עירוניים ומבקשים לעבור למוסדות עירוניים. .המרחק בין המבנים של בית הספר .חלק מן המבנים שהעירייה שכרה במזרח ירושלים אינם מיועדים לשמש מבני חינוך: לעתים גודלם מספיק כדי לאכלס רק חלק מכיתות הלימוד של בית הספר, ולכן יש שבית ספר אחד מפוזר במבנים שונים; חדרי הלימוד קטנים מאוד לעומת חדרים תקניים והצפיפות בהם רבה; מאחר שאין די חדרים לכיתות הלימוד, בחלק מבתי הספר אין חדר מורים וחדרי ספח אחרים. 1. במפות שלהלן מצוינים מבנים של בתי ספר- מבנה ראשי וסניפיו - על גבי מפת השכונה. .__________________ .21 מבנה יביל- מבנה שאפשר להובילו ממקום למקום. 630 דוחשנתי 59ב מפה מס' 1 בית ספר יסודי בשכונת אום טובא בבית הספר היסודי בשכונת אום טובא מבנה מרכזי (במפה - סניף ראשי), הנתון בבעלות העירייה, ושני סניפים הפועלים במבנים שכורים. מהנדס מוסדות חינוך במזרח ירושלים במנח"י העריך שהמרחק בין המבנה המרכזי לכל אחד משני המבנים האחרים הוא כ-2.6 .קילומטרים מנח"י השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי היא מתכננת להקים מבנה נוסף לבית הספר היסודי בשכונת אום טובא, והפרויקט נתון בשלבי תכנון ראשוניים (ראו גם להלן בטבלה). משרד החינוך 631 'מפה מס2 )בית הספר היסודי "סילואן" לבנות (מבנה ראשי ושני סניפים בבית ספר "סילואן" יש מבנה מרכזי ושלושה סניפים, שניים מהם מסומנים במפה. כל המבנים שכורים. מהנדס מוסדות חינוך במזרח ירושלים במנח"י העריך שהמרחק בין המבנה המרכזי לכל אחד משני הסניפים המסומנים במפה הוא כקילומטר. 2. ביוני 2008 ביקרו נציגי משרד מבקר המדינה בארבעה בתי ספר במזרח ירושלים. בשלושה בית ספר יסודיים 22 ניכרים צפיפות רבה בכיתות ומחוץ להן ומחסור של ממש בחדרי ספח: לעתים קרובות שלושה תלמידים נאלצים לשבת ליד שולחן אחד, אף על פי שהוא מיועד רק לשני תלמידים; לעתים המעברים שבין השולחנות חסומים, ולכן תלמיד אינו יכול לגשת אל הלוח או לצאת מן הכיתה בלי .__________________ .22 בית הספר היסודי "סילואן" לבנות; בית ספר יסודי חדש מעורב בשכונת סילואן; ובית ספר יסודי לבנות בשכונת סוואחרה. 632 דוחשנתי 59ב .להזיז את השולחנות שסביבו. בית הספר הרביעי הוא תיכון לבנים בשכונת צור באהר, שנפתח בשנת הלימודים התשס"ח. להלן הממצאים הנוגעים לשלושת בתי הספר היסודיים: (א) בבית הספר היסודי "סילואן" לבנות למדו בשנת הלימודים התשס"ח 519 תלמידות ב-18 כיתות. כיתות הלימוד פזורות בארבעה מבנים, כאמור, ומשום כך, יש שהמורות נאלצות לעבור ממבנה למבנה במהלך יום הלימודים. במבנה הראשי יש שבע כיתות לימוד; המסדרון משמש גם חדר מורים; כמעט אין חדרי ספח נוספים ואין חצר. משרד החינוך 633 'תמונה מס1 "חדר ספח בבית הספר היסודי "סילואןלבנות, המשמש לצרכים שונים, כגון לצורכי האחות ולצורכי הפסיכולוג. (ב) בבית ספר יסודי חדש מעורב בשכונת סילואן למדו בשנת הלימודים התשס"ח 525 תלמידים ב -16 כיתות. כיתות הלימוד פזורות בשני מתחמים - במבנה הראשי השכור ובמקבץ של מבנים יבילים. יש שהמורים נאלצים לעבור בין 634 דוחשנתי 59ב .המתחמים השונים. נסיעה מן המבנים היבילים אל המבנה הראשי אורכת כמה דקות, בכביש צר ותלול. (ג) בבית ספר יסודי לבנות בשכונת סוואחרה למדו בשנת הלימודים התשס"ח 730 תלמידות ב-26 כיתות. כיתות הלימוד פעלו בארבעה מבנים: אחד המבנים נתון בב עלות העירייה, וחדרי הלימוד בו תקניים. שני מבנים אחרים שכורים, והנסיעה מהם אל המבנה הראשון אורכת כמה דקות. תמונות מס' 2-5 צולמו במבנים השכורים. יצוין כי חדר המורים, שהוא למעשה פינה ובה ספה של שני מקומות ישיבה, כיתה מס' 1 ועמדת המחשב פועלים באותו חדר ומופרדי ם רק באמצעות ארון. תמונה מס' 2 בצד ימין מבנה ובו כיתת לימוד אחת של בית ספר יסודי לבנות בשכונת סוואחרה. בצד שמאל מבנה המשמש תחנת מוניות. השביל שבין שני המבנים מוביל למבנה נוסף של בית הספר. משרד החינוך 635 'תמונה מס3 'כיתה מס1 בבית ספר יסודי לבנות בשכונת סוואחרה. הכיתה, חדר המורים ועמדת המחשב של בית הספר פועלים כולם באותו חדר. 636 דוחשנתי 59ב תמונה מס' 4 .חדר המורים ועמדת המחשב בבית ספר יסודי לבנות בשכונת סוואחרה משרד החינוך 637 'תמונה מס5 'כיתה מס2 .בבית ספר יסודי לבנות בשכונת סוואחרה 3. העירייה מפעילה "משמרת שנייה" בחטיבת ביניים בשכונת ראס א ל-עמוד, ובשנת הלימודים התשס"ט ( 2008 -2009 ) לומדים בה293 תלמידים. כלומר חלק מן התלמידים בבית הספר לומדים משעות הבוקר עד שעות הצהריים, והשאר החלו את לימודיהם רק בשעות הצהריים. 638 דוחשנתי 59ב .באמצע שנת הלימודים התשס"ז ( 2006 -2007 ) שלח ועד ההורים של בית הספר האמור להנהלת העי רייה ולממונה על מנח"י מטעם המשרד מכתבים בעניין הבעיות הקשות של מערכת החינוך בשכונה (המכתב הראשון מוען גם לראש העירייה לשעבר מר אורי לופוליאנסקי): התלמידים לומדים בכיתות צפופות ודחוסות ואפילו במקלטים; בשל שיטת הלימוד ("משמרת שנייה") חסרים מורים בבית הספר; ב תי הספר בשכונה אינם רבים וגדולים דיים, ועל כן אינם יכולים לקלוט את תלמידיה. הוועד ביקש, בין השאר, לבנות בתי ספר חדשים בשכונה. מנכ"ל העירייה לשעבר, מר איתן מאיר (להלן - מנכ"ל העירייה לשעבר), השיב ליו"ר ועד ההורים במאי 2007 כי העירייה עוסקת בבנייתם של שלושה בתי ספר חדשים בשכונה ופועלת כדי להעמיד לרשות התושבים בית ספר נוסף (בעניין פעולות שעשתה העירייה לתכנון ולבנייה של מוסדות חינוך - ראו להלן בפרק על הוראות לתכנון מבני חינוך). . . ,הביקורת העלתה כי בשל המחסור המתמיד בכיתות לימוד במזרח העיר העירייה השתמשה בחל ופות זמניות שונות. לא מדובר בהסדר זמני שהתקיים בבית ספר זה או אחר בשנה מסוימת, אלא במצב קבוע שנמשך שנים רבות. יותר ממחצית כיתות הלימוד במזרח העיר שוכנות בחדרים שאינם תקניים, ויותר מ-10% מן הכיתות- במבנים שכורים. הדעת נותנת כי פיזור בית הספר במבנים שונים, המרוחקים זה מזה מרחק נסיעה, פוגע פגיעה של ממש בפעילותו החינוכית והחברתית. .הליכי התכנון וההקמה של מבני חינוך .תהליך הקמתם של מוסדות חינוך בירושלים כולל, בין השאר, את השלבים האלה: מנח"י קובעת שיש צורך במוסד חינוך או בתוספת בנייה למוסד חינוך קיים; אם מדובר במוסד חדש - על מנח"י לאתר קרקע המתאימה למוסד חינוך ולבדוק אם היא זמינה; מנח"י מגבשת את המידע הנוגע לפרוגרמה23 , למשל בעניין החדרים המבוקשים, מטרתם ושטחם, ומבקשת מהמשרד לאשר זאת; המשרד מאשר את הפרוגרמה; מנח"י נותנת הוראת תכנון לאגף למבני ציבור בעירייה (להלן - האגף למ"צ); האגף הזה הוא הבוחר אדריכל לפרויקט ומוסר תכניות אדריכליות למשרד; המשרד מאשר את התכניות האדריכליות; האגף למ"צ מוודא שהפרויקט מקבל היתר בנייה; ועדת הכספים של העירייה מאשרת את התקציב לפרויקט; האגף .__________________ .23 פרוגרמה היא מסמך המציג מידע על מוסד החינוך המתוכנן, לרבות פירוט החדרים ושטחם - אלה המיועדים לכיתות הלימוד ואלה המיועדים לחדרי ספח - והערות של יחידת התכנון במינהל הפיתוח במשרד. המשרד מאשר פרוגרמה על סמך בקשתה של רשות מקומית, הן לבנייה חדשה והן לתוספת למבנה קיים. משרד החינוך 639 .למ"צ מפרסם מכרז לבנייה וועדת מכרזים של העירייה בוח רת את הזוכה בו; המשרד מאשר את תוצאות המכרז; האגף למ"צ חותם על חוזה עם הקבלן האמור להוציא את הפרויקט אל הפועל. .הוראות לתכנון מבני חינוך במזרח ירושלים .בשלב הראשון של הקמת מוסד חינוך מנח"י קובעת מה הם מאפייניו של המוסד הנחוץ: את השכונה שבה יש להקימו; את סוג המוסד - בית ספר או גן ילדים, חינוך רגיל או חינוך מיוחד; ואת שלב החינוך, כמו בית ספר יסודי או על-יסודי. 1. בטבלה שלהלן מוצגים פרטים על הוראות התכנון שנתנה מנח"י משנת 2000 ואילך בפרויקטים שונים במזרח ירושלים ועל השלב שבו היה הפרויקט נתון בדצמבר 2008. . השלבשבו היה .הפרויקט .נתון בדצמבר 2008 היקף .הפרויקט תאריך מתן .הוראת .התכנון שם מוסד החינוך .נתון בשלבי תכנון 24 כיתות אפריל 2008 בית ספר יסודי באום טובא .הבנייה עדיין לא החלה שש כיתות .(שלב ב') ינואר 2004 בית ספר "אלאמל" לחינוך .מיוחד .הפרויקט הסתיים .ואוכלס בשנת 2008 13 כיתות ינואר 2003 חטיבת ביניים לבנים .בשכונת אום ליסון .הפרויקט הסתיים .ואוכלס בשנת 2008 19 כיתות ינואר 2003 בית ספר מקיף לבנות .בשכונת אום ליסון .התברר שאי-אפשר .להוציא את הפרויקט .אל הפועל 20 כיתות דצמבר .2002 בית ספר יסודי לבנות .בשכונת סילואן .הבנייה עדיין לא .החלה. סיום משוער .ואכלוס בשנת 2010 . לפחות 25 כיתות אוקטובר .2002 בית ספר מקיף לבנות .בשכונת ראס אל-עמוד .סיום משוער ואכלוס .בשנת 2010 לפחות 25 כיתות אוקטובר .2002 בית ספר מקיף לבנים .בשכונת ראס אל-עמוד .הבנייה עדיין לא החלה 12 כיתות אוקטובר .2002 בית ספר יסודי חדש .בשכונת ואדי ג'וז .הוחלט להקים את .האולם בבית ספר .אחר. הפרויקט .הסתיים אולם ספורט מאי 2002 בית ספר מכין (חטיבת .ביניים) לבנים בשכונת א- .טור .הפרויקט לא יצא אל .הפועל בשל סוגיית .בעלות על הקרקע אולם ספורט מאי 2002 "בית ספר "ראשידייה .גני הילדים - הפרויקט 27 כיתותמאי 2001 בית ספר יסודי, חטיבת 640 דוחשנתי 59ב .הסתיים ואוכלס בשנת .2004. . בתי הספר- הפרויקט .הסתיים ואוכלס בשנת .2006 בבית ספר .וארבע כיתות .גן ביניים וגן ילדים בשכונת .צור באהר .הפרויקט הסתיים .ואוכלס בשנת 2007 29 כיתות אפריל 2001 חטיבה עליונה לבנים .בשכונת צור באהר .הפרויקט הסתיים .ואמור להתאכלס בתוך .זמן קצר 12 כיתות יולי 2000 חטיבת ביניים לבנים .בשכונת סילואן . 2. מהטבלה עולה כי בשנת 2000 הורתה מנח"י לאגף למ"צ להתחיל בהליכי התכנון לבניית 12 כיתות לימוד; בשנת 2001 - 56 כיתות וארבע כיתות גן; בשנת 2002 - 82 כיתות ושני אולמות ספורט; בשנת 2003 - 32 כיתות; בינואר 2004 - שש כיתות; ובשנת 2008 , עד חודש אוגוסט- 24 כיתות. עוד עולה מן הטבלה כי מן המועד שמנח"י נותנת הוראת תכנון לבניית מוסדות חינוך ועד שהמוסדות האלה מאוכלסים עובר לרוב פרק זמן של חמש שנים או יותר. מינואר 2004 עד אפריל 2008 , כלומר במשך יותר מארבע שנים, בעיקר בתקופת כהונתו של מר אורי לופוליאנסקי כראש העירייה, לא נתנה מנח"י כלל הוראות תכנון. אפשר להניח כי לאחר שיסתיימו פרויקטים שכבר תוכננו על פי הוראות התכנון הישנות - מינואר 2004 או לפני כן - לא יוקמו כמעט כיתות לימ וד חדשות במשך שנים אחדות. יצוין כי בשנים 2002 -2007 הוציאה העירייה כ-371 מיליון ש"ח על בינוי מוסדות חינוך, מהם כ-176 מיליון ש"ח (47% .) על מוסדות חינוך במזרח ירושלים 3. הביקורת העלתה כי בשנים שמנח"י לא נתנה הוראות תכנון כאמור, עובדים בכירים בעירייה התריעו על כך: באוקטובר 2006 כתב מנהל האגף למ"צ למנכ"ל העירייה לשעבר כי נוסף על פרויקטים שבאותה עת היו נתונים בשלבים מתקדמים של תכנון או בנייה לא מתוכננים עוד פרויקטים, ומשום כך ייעצרו לגמרי התכנון והבינוי של מוסדות חינוך, והמחסור בכיתות לימוד במזרח העיר יחריף; ביולי 2007 טען מנהל האגף למ"צ לפני מנהל מנח"י וגורמים אחרים כי "יש לפחות20 מגרשים מוכנים לבניית בתי ספר וכיוון שאין פרוגראמות של מנח"י לא ניתן להגישם ולקבל תקציב ממשרד החינוך, לצורך תכנון ובנייה"; בדצמבר 2007 כתב היועץ המשפטי לעירייה, עו"ד יוסי חביליו (להלן - היועמ"ש לעירייה), לראש העירייה ולבעלי עניין אחרים כי "בשנים האחרונות כמעט ולא הוגשו פרוגרמות לבניה של בתי ספר במזרח העיר וזאת גם במקומות שבהם ניתן לאתר קרקעות מתאימות ללא צורך בהפקעה ולכן הנושא לא קודם". שרשרת הפעולות שעל העירייה לעשות כדי להשלים את בנייתם של מבני חינוך מתחילה במנח"י. עד תחילת שנת 2004 נתנה מנח"י הוראות תכנון לאגף למ"צ, וכך איפשרה לו לקדם פרויקטים. מאחר שמאז ינואר 2004 משרד החינוך 641 . הפסיקה מנח"י כמעט לגמרי לתת לאגף הוראות תכנון אין לעירייה התשתית הנחוצה כדי לבנות מבני חינוך חדשים במזרח ירושלים בשנים הקרובות. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנח"י להזדרז לתת הוראות תכנון, כדי שהאגף למ"צ יוכל להתחיל לבנות מבני חינוך במזרח העיר. .תכנון מבני חינוך במנח"י .1. תפקידו של מנהל המחלקה לתכנון חינוכי ופיזי במנח"י (להלן- מחלקת תכנון) הוא ליזום ולהכין פרוגרמות לבניית מוס דות חינוך בירושלים, על פי הצרכים החינוכיים והדמוגרפיים בעיר. המנהל צריך, בין השאר, להכין תחזיות שנתיות ורב- שנתיות הנוגעות הן לאופיין של אוכלוסיות התלמידים הצפויות ללמוד במוסדות החינוך בעיר והן להתפתחויות הדמוגרפיות המתרחשות בשכונות השונות בעיר, בעזרת יחידו ת שונות בעירייה; לאתר ולמפות עבור מערכת החינוך שטחים המתאימים לבניית מוסדות חינוך בעיר; להכין פרוגרמות למוסדות החינוך בעיר; לשלב תכניות חינוכיות בתכנון פיזי של המבנים ולתאם את הפעולות של כל הגורמים הנוגעים לעניין, בין שהם פנימיים ובין שהם חיצוניים. עד סוף שנת 2003 היו במחלקת תכנון שלוש עובדות: שתיים מהן עובדות מקצועיות בתחום התכנון והבנייה - מנהלת מחלקת תכנון לשעבר (להלן - מנהלת התכנון לשעבר) ועובדת ששימשה מתאמת בנייה ועוזרת תכנונית - ומזכירה. בדצמבר 2003 פרשה לגמלאות מנהלת התכנון לשעבר. במשך ארבע שנים לא מונה עובד קבוע לתפקיד זה. העובדת ששימשה מתאמת בנייה ועוזרת תכנונית מונתה לממלאת מקום של מנהל המחלקה בינואר 2004 (להלן- מ"מ מנהלת התכנון), אך לא מונה עובד מקצועי נוסף בתחום התכנון. משרד מבקר המדינה בדק את הפעולות שנקטה העירייה לאיוש תפקיד מנהל מחלקת תכנון: (א) בפברואר 2005 עשתה העירייה מכרז פנימי לתפקיד מנהל מחלקת תכנון, ומ"מ מנהלת התכנון הייתה המועמדת היחידה לתפקיד. נמצא כי רק כעבור כארבעה חודשים וחצי החליטה הוועדה שלא לבחור בה, שכן בין חבריה לא שררה תמימות דעים בעניין. בדצמבר 2006 סיימה מ"מ מנהלת התכנון א ת עבודתה בעירייה, והעירייה ביטלה את התקן של מתאם הבנייה. עוד נמצא כי כמעט שנה לא עבד במחלקת תכנון עובד מקצועי בתחום התכנון. (ב) רק כשנה אחרי מועד ההחלטה האמורה של ועדת המכרזים פרסמה העירייה מכרז פנימי -חיצוני, אולם בסוף אוקטובר 2006 התברר שלא נמצאו מועמדים כשירים לתפקיד. כעבור כשמונה חודשים, ביוני 2007 , פרסמה העירייה מכרז פנימי נוסף, וכעבור שלושה חודשים בחרה ועדת המכרזים במנהלת חדשה למחלקת התכנון. היא נכנסה לתפקיד בדצמבר 2007. 642 דוחשנתי 59ב .נמצא כי הנהלת מנח"י לא פנתה לעוסקים במשאבי אנוש בעירייה או להנהלת העירייה כדי לקדם את ההליכים הנדרשים לשם איוש תפקיד מנהל המחלקה. הדעת נותנת שבשל חשיבות תפקידו של מנהל מחלקת תכנון ובשל המחסור החמור בכיתות לימוד במזרח ירושלים היה על העירייה למצוא בדחיפות מנהל חדש למחלקה, סמוך ככל האפשר למועד עזיבתה של המנהלת היוצאת. כמו כן, היה רצוי שתיעשה חפיפה מספקת ביניהם. על אף זאת, במשך ארבע שנים לא מונה עובד קבוע לתפקיד. לדעת משרד מבקר המדינה, העירייה טיפלה בעצלתיים באיוש משרה החיונית מאוד לקידום פרויקטים להקמת מבני חינוך במזרח ירושלים. 2. באוקטובר 2007 , בדיונים בעתירות הנוגעות למחסור בכיתות לימודבמזרח ירושלים, הודיעה העירייה לבג"ץ כי הליכי המכרז לבחירתו של מנהל מחלקת תכנון עומדים להסתיים. היא הוסיפה כי "לאור חשיבות המשימה וכתגבור לעובד שייבחר במסגרת המכרז, בכוונת העירייה לשכור את שירותיה של מתכננת נוספת על מנת שניתן יהיה לקדם את הכנת הפרוגראמות, המהוות את התשתית שבהסתמך עליה ניתן תקצוב ממשרד החינוך לבניית כיתות לימוד". עוד הודיעה העירייה לבג"ץ כי מינתה "פרויקטור" לתכנון מבני חינוך בעירייה. עוד ביולי 2007 הטילו מנהל מנח"י ומנהלי יחידות בעירייה על הפרויקטור משימות הקשורות בבינוי כיתות לימוד במזרח העיר. בדיון שהתקיים בדצמבר 2007 הוטל עליו ועל הממונה על נכסי העירייה, מר קובי סדן (להלן - הממונה על הנכסים), להכין רשימה של מגרשים במזרח העיר שבהם אפשר לבנות בתי ספר. באותו דיון הוטל על נציגי מנח"י לקבוע אם מנהלת התכנון תוכל לסייע למנח"י בכל הנוגע לגיבוש פרוגרמות. לא נמצא כי מנח"י בדקה זאת, והיא לא שכרה את שירותיה של מנהלת התכנון. הפרויקטור ייצג את העירייה בשני דיונים שהתקיימו במשרד החינוך בנושא הקרקעות במזרח ירושלים במחצית השנייה של שנת 2007 . בינואר 2008 כתב הפרויקטור למנהל מנח"י כי הוא מפסיק את עבודתו זו בעירייה. הוא ציין כי את התפקיד הזה הציע לו מנכ"ל העירייה לשעבר, והוסיף שהחליט להפסיק את עבודתו "עקב חוסר היכולת להגיע להבנות עם הגורמים הרלוונטיים בעירייה על דרך הפעולה הראויה". העירייה לא שכרה את שירותיו של מתכנן אחר. . . לדעת משרד מבקר המדינה, מנח"י והעירייה לא פעלו כראוי, שכן במשך ארבע שנים לא העמידו כוח אדם מקצועי לרשות המחלקה לתכנון, ומשום כך לא יכלה זו לקדם את תכנון כיתות הלימוד במזרח העיר. משרד החינוך 643 .קביעת הצורך במבני חינוך .כדי לקבוע אם יש לבנות כיתות לימוד ביישוב כלשהו יש צורך במידע מגוון על אוכלוסיית היישוב ועל הרכבה, על השינויים הצפויים להתחולל בה, על מצאי הכיתות הקיים ועל אפשרויות התכנון של כיתות לימוד נוספות. רישום תלמידים למוסדות חינוך נעשה בעירייה מדי שנה בשנה, בחודש ינואר. על פי מספר הילדים הנרשמים לכיתות א' ומספר התלמידים העוברים ממוסד חינוך אחד לאחר אפשר לדעת אם היצע מקומות הלימוד בבתי הספר מספק את הדרישות. יצוין כי מדובר ברישום של ילדים לכיתה א', ברישום של תלמיד שלא למד בשנת הלימודים הקודמת בבית ספר רשמי בירושלים ובהעברה של תלמיד מבית ספר אחד לאחר. הביקורת העלתה כי הליך הרישום של תלמידים לבתי ספר יסוד יים במערב ירושלים (לרבות בתי ספר שבהם לומדים תלמידים יהודים במזרח העיר) שונה מהליך רישומם לבתי ספר יסודיים במזרח העיר. יצוין, כי מנח"י מנהלת את הרישום לבתי ספר במערב העיר באופן נפרד מהרישום לבתי הספר במזרחה. 1. רישום ילדים לבתי ספר יסודיים ממלכתיים או ממלכ תיים -דתיים במערב ירושלים: עד מועד רישום הילדים לשנת הלימודים התשס"ח רשמו ההורים את ילדיהם לבתי ספר ממלכתיים או לבתי ספר ממלכתיים-דתיים בירושלים בבית הספר או במשרדי העירייה (להלן - שיטת הרישום הישנה). הרישום לשנת הלימודים התשס"ט נעשה באמצעות אתר אינטרנט - בבית התלמיד או בבית ספר כלשהו או במשרדי העירייה (להלן - שיטת הרישום החדשה). בשתי השיטות מנח"י היא ששיבצה את הילדים בבתי הספר, ולעירייה ולמנח"י היה מידע מלא לכאורה על הילדים שנרשמו לבתי הספר. לשם רישום הילדים ושיבוצם עומדות לרשות מנח"י שתי מערכות ממוחשבות: מערכת רישום ומערכת שיבוץ. במערכת הרישום מידע מעודכן בעניין היקף הרישום (עוד בימי הרישום) ובעניין פרטי התלמיד, כמו כתובתו ומספרי הטלפון של הוריו. במערכת השיבוץ מרוכז מידע החיוני לשם שיבוץ התלמיד, כמו ארבע העדפות של הילד בעניין בתי ספר שבהם ילמד (את ההעדפות קבע הילד בעת הרישום). השיבוץ של תלמיד בבית הספר נקבע על פי אזור הרישום של מקום מגוריו ועל פי שיקולים נוספים, ובהם העדפותיו של הילד. כאמור, מנח"י היא המשבצת את הילד בבית הספר. 2 . רישום ילדים לבתי ספר יסודיים ממלכתיים במזרח ירושלים: הורה יכול לרשום את ילדו לבית ספר במשרדי העירייה או בבית הספר. אין מערכת ממוחשבת לרישום תלמידים במזרח העיר, והעירייה אינה משתמשת במערכות הרישום הממוחשבות הקיימות במערב ירושלים כדי לרשום את הילדים הלומדים במזרח העיר. בימי הרישום, אם עובדי מנח"י מעוניינים לדעת אם יהיו מקומות פנויים בבית ספר כלשהו במזרח ירושלים בשנת הלימודים הבאה (עקב פניית הורים המעוניינים לרשום את ילדם בבית הספר הזה) הם צריכים לברר זאת עם מנהל בית הספר, מפני שאין להם נתונים זמינים על הרישום ועל מספר התלמידים הצפוי בשנת הלימודים הבאה. בעת ההרשמה במשרדי העירייה, ההור ים נשאלים אם פנו בעצמם לבית ספר כלשהו ואם מצאו בו מקום פנוי עבור הילד. אם ההורים לא איתרו מקום פנוי, עובדת של מנח"י מתקשרת אל מנהל בית הספר ושואלת אם יש מקום פנוי לילד זה. אם תשובתו של המנהל שלילית, העובדת מתקשרת אל הורי הילד ומציעה 644 דוחשנתי 59ב .להם לחפש בעצמם בית ספר ובו מקום פנוי, ובזה מסתיים טיפולה של מנח"י ברישום הילד למוסד חינוך רשמי. 3. )(א כאמור, על פי פרשנותה של העירייה לפסק דין שנתן בג"ץ באוגוסט 2001 (ראו לעיל), חובתה לרשום ילדים בבתי הספר חלה רק על הנרשמים לגני חובה ולכיתות א'; תלמידים המבקשים להירשם לכיתות ב' ומעלה, לא חלה על העירייה החובה לספק להם מקום לימוד. לפרשנות זו לא נמצאו תימוכין. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנח"י לברר עם היועץ המשפטי של העירייה אם אפשר לפרש את פסק הדין כמו שפירשה אותו העירייה ואם הוא מחייב את העירייה לרשום לבתי ספר עירוניים גם ילדים בכיתות ב' ומעלה. (ב) משרד מבקר המדינה בדק אילו נתונים היו בידי מנח"י על רישום התלמידים לכיתות ב' ומעלה בשנת הלימודים התשס"ח. הביקורת העלתה כי בידי מנח"י היו נתונים על 570 :תלמידים שפנו לעירייה225 (39% ) מהם נקלטו בבתי ספר ו-345 (61% ) לא נקלטו. עוד היו בידי מנח"י נתונים שקיבלה מ -46 :בתי ספר25 מהם (54% ) דיווחו כי יש תלמידים שפנו אליהם וביקשו להירשם לכיתות ב' ומעלה בשנת הלימודים התשס"ח אך נענו בשלילה. על פי רשימה זו נענו בשלילה 1,055 .תלמידים סך הכול נמצא כי המידע של העירייה על תלמידים שביקשו להירשם לבתי ספר רשמיים בשנת הלימודים התשס"ח נשען בעיקרו על דיווחים של בתי ספר, שכן מרבית התלמידים שנענו בשלילה לא פנו לעירייה. (ג) הביקורת העלתה שמנח"י לא הנחתה בכתב את מנהלי בתי הספר לדווח על תלמידים שנרשמו בבתי הספר ונענו בשלילה. על כן אי -אפשר לדעת אם כל התלמידים שנענו בשלילה מופיעים בנתונים שמסרו המנהלים של 25 בתי הספר האמורים, ואם כל התלמידים שפנו ל-21 בתי הספר האחרים (שעל פי נתוני מנח"י לא דחו שום תלמיד) אכן התקבלו אליהם. יתר על כן, למנח"י לא ידוע אם 345 התלמידים שפנו אליה ונענו בשלילה מופיעים גם ברשימת 1,055 התלמידים שבתי הספר מסרו לה. . . מהאמור לעיל עולה שמנח"י אינה יודעת כמה תלמידים ביקשו להירשם לכיתות ב' ומעלה בבתי ספר רשמיים בשנת הלימודים התשס"ח ונענו בשלילה. ממילא היא אינה יודעת אם תלמידים אלה למדו בשנה זו. עוד עולה כי במערב העיר מנח"י מנהלת את נושא הרישום באמצעות מערכות ממוחשבות לניהול נתונים, מקבלת נתונים מלאים מבתי הספר ומשבצת בעצמה את הילדים בבתי הספר, ואילו במזרח העיר היא מנהלת את נושא הרישום בלי להיעזר במערכות לניהול נתונים. במזרח ירושלים מנהלי בתי הספר הם המחליטים אם לקבל את הילד לבית ספרם, והאחריות למציאת משרד החינוך 645 . בית ספר מוטלת על הורי הילד. מנח"י אינה יודעת בבירור כמה תלמידים מבקשים ללמוד בבתי ספר במזרח העיר, והדבר מקשה עליה לתכנן את בנייתן של כיתות לימוד חדשות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהנהגת שיטת רישום שונה במזרח העיר, שהיא נחותה לעומת השיטה הנהוגה במערבה, יש משום פגיעה בילדי מזרח העיר; העירייה ומנח"י אינן ממלאות את חובתן כלפי הילדים בנוגע ללימוד במוסדות חינוך רשמיים, שכן אין הן מאפשרות לחלק מהם ללמוד באותם מוסדות. הטלת האחריות למציאת בתי ספר על כתפי ההורים, עלולה להובילם למצב שבו הם יעמדו חסרי אונים מול בתי ספר שאינם מקבלים את ילדם. על מנח"י להנהיג את שיטת הרישום הנהוגה במערב העיר גם במזרחה ולאסוף נתונים מלאים ואמינים על הביקוש לבתי ספר עירוניים. .הפקעת קרקעות .זכויות במקרקעין יכולות להיות מוקנות לרשויות מקומיות בחמש דרכים עיקריות: הפקעה בידי שר אוצר מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן - פקודת הקרקעות), ובידי ועדת מקומית - של מקרקעין שנועדו לצורכי ציבור, מכוח סעיף 188 בחוק התכנון והבנייה; בחלוקה מחודשת (איחוד וחלוקה) הנעשית מכוח סעיפים 120-128 בחוק זה אפשר להפריש קרקע לטובת הרשות (בעניין תכניות לאיחוד וחלוקה - ראו להלן); חכירת מקרקעין ממינהל מקרקעי ישראל; רכישה בשוק החופשי; תרומה. הזכויות של הרשות המקומית במקרקעין מאפשרות לה לעשות פעולות שונות על פי סמכויותיה וחובותיה כלפי תושביה, כגון הקמה והחזקה של מוסדות לתועלת הציבור. פקודת הקרקעות קובעת כי אם שר ה אוצר נוכח כי הדבר דרוש לצורך ציבורי כלשהו24 , הוא רשאי, בין השאר, לרכוש את הבעלות על כל קרקע; לרכוש את החזקה על כל קרקע או את הזכות להשתמש בה זמן מה; ולרכוש כל זכות שימוש בכל קרקע או כל זכות אחרת בה או עליה. זאת באמצעות תשלום פיצויים או תמורה מוסכמים, על פי הוראות הפקודה. ההפקעה מתבצעת לפי הליך המפורט בפקודה. כאמור, אפשר להפקיע קרקעות גם על פי דיני התכנון והבנייה. חוק התכנון והבנייה קובע כי מותר לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדה המקומית) להפקיע מקרקעין שנועדו בתכנית לצורכי ציבור 25. לאחרשתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת נכנסה לתוקף , הוועדה המקומית רשאית להפקיע מקרקעין בתחום התכנית, אם לדעת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדה המחוזית) הפקעתם דרושה למטרה הציבורית שלה נועדו בתכנית האמורה . הוועדה המקומית חייבת להפקיעם אם הוועדה המחוזית דרשה זאת ממנה. סעיף 190 )(א .__________________ .24 צורך ציבורי- כל צורך ששר האוצר אישר שהוא צורך ציבורי. 25 צורכי ציבור הם, בין השאר, דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, מבנים לצורכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים ומתקנים להספקת מים. 646 דוחשנתי 59ב .בחוק התכנון והבנייה קובע כי אם לא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, ההפקעה תיעשה על פי פקודת הקרקעות, כאילו הורשתה הו ועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה ולמלא את תפקידם בעניין המקרקעי ן העומדים להפקעה, בשינויים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה. אם כן, פקודת הקרקעות מקנה לשר האוצר זכות להטיל כל זכות שימוש על כל קרקע (או להטיל כל הגבלה אחרת על השימוש בכל זכות הקשורה בבעלות על אותה קרקע) באמצעות תשלום פיצויים או תמורה, אם הדבר דרוש לו לצורך ציבורי (להלן - הפקעת שר אוצר); חוק התכנון והבנייה מקנה לוועדה המקומית זכות להפקיע מקרקעין ולמלא בכך תפקידים של הממשלה, על פי הכללים שנקבעו לכך בפקודת הקרקעות (להלן - הפקעה תכנונית). מנוסחי הפקודה והחוק עולה כי שלא כמו הפקעת שר אוצר, את ההפקעה התכנונית אפשר לעשות רק לאחר ששו נה ייעוד הקרקע בתכנית - לצורכי ציבור. .תקצוב הפקעת קרקעות .במהלך השנים הסבירה העירייה כי במזרח ירושלים אין קרקעות פנויות לבנייה, ועל כן אפשר לבנות מבנים המיועדים לצורכי חינוך כמעט רק על קרקעות שהופקעו. אם שיעור הקרקעות שהופקעו גבוה משיעור מסוים הקבוע בדין - יש לשלם פיצויים לבעל הקרקע (להלן - פיצויי הפקעה). 1. על פי טענות העירייה והמשרד, הפקעת קרקעות לשם הקמת מבני חינוך כרוכה בעלות תקציבית גבוהה; עלות זו אינה חלק מהתקציב השוטף לבינוי כיתות ברחבי הארץ או מתקציבים ממשלתיים אחרים. עוד בפברואר 2006 ציין מנהל מנח"י במכתבו ללשכת שרת החינוך כי העירייה אינה יכולה להתמודד עם בעיה מורכבת וקשה זו ללא סיוע ממוקד של ממשלת ישראל. גם מנכ"ל המשרד לשעבר, מר שמואל אבואב, כתב ללשכת ראש הממשלה באוקטובר 2006 כי הפתרון היחיד לבעיה זו הוא הקצאת תקציבים גדולים (עשרות מיליוני שקלים) להפקעת קרקעות ולבניית בתי ספר. הוא הדגיש כי למשרד ולעירייה אין תקציבים למימון פיצויי הפקעה. בשנים האחרונות (עד שנת 2007 ) הקצתה הממשלה לעירייה תקציב ייעודי למימון הפקעת מגרשים פעם אחת בלבד, בשנת 2001 . התקציב הזה הסתכם ב-4 מיליון ש"ח. העירייה עצמה לא הקצתה כספים להפקעת קרקעות לשם בניית מבני חינוך. 2. במרס 2006 ביקשה סגנית מנהל מנח"י למגזר הערבי מהממונה על הנכסים לקבל רשימות של מגרשים שהופקעו, מגרשים שאפשר לקבל ללא תמורה ומגרשים שאפשר להפקיע, ולציין בהן את העלות המשוערת של ההפקעה. כעבור חודשיים העביר לה הממונה רשימה של מגרשים ובה אומדן של עלות ההפקעה של כל אחד מהם. מ"מ מנהלת התכנון כתבה לממונה על הנכסים שלא ברור אם יש להפקיע את כל המגרשים שברשימה כדי להשתמש בהם. באוקטובר 2006 מסר מנהל מנח"י למנכ"ל העירייה לשעבר את הרשימה האמורה וציין כי משרדי החינוך והאוצר הביעו נכונות לסייע גם במימון עלויות ההפקעה של המגרשים. משרד החינוך 647 .3. כאמור, בדצמבר 2006 החליט בג"ץ שבדיון שיתקיים לקראת סוף פברואר 2007 יתייצבו אישית מנכ"ל המשרד, ראש אגף תקציבים במשרד האוצר, מנכ"ל העירייה ומנהל מנח"י, ויציגו תכנית ממשית לפתרון הבעיה. משום כך התקיימו שני דיונים רבי משתתפים, בינואר ובפברואר 2007 , בלשכת מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר רענן דינור (להלן - מנכ"ל רה"ם), והשתתפו בהם, בין השאר, מנכ"ל המשרד לשעבר, מנכ"ל העירייה ונציגי משרד המשפטים. קודם לדיון הראשון כתבה המשנה לשעבר למנכ"ל העירייה למנכ"ל רה"ם כי אפשר להקים מבני חינוך במזרח העיר רק באמצעות הפקעת קרקעות, והעירייה אינה יכולה ואינה צריכה לשאת במימון פיצויי ההפקעה. בדיונים במשרד רה "ם הוחלט, בין השאר, להקצות כספים לבניית 400 כיתות לימוד במשך חמש שנים, כלומר כ-80 כיתות בשנה26 . הממונים על העניין העריכו שעלות הקמ תן של הכיתות תהיה 400 מיליון ש "ח (מחצית הסכום הזה יועד לפיצויי הפקעה); להקצות תקציב לעירייה לשם מימון פיצויי ההפקעה; לבחון בהמשך את סוגיית היקף התקציב המיועד לפיצויי ההפקעה; להקצות חלק מן התקציב בשנת 2007 , ואת השאר בשנת 2008 ; להתנות את אישור התקציב הזה "בעבודת העירייה לגבי מציאת פתרונות זולים יותר ממתן פיצוי כספי עבור ההפקעה, כדוגמת מתן תוספת אחוזי בנייה כחלופה לפיצוי כספי וכיוצ"ב"; עוד הוחלט שאת העבודה הזו תעשה העירייה בשיתוף עם גורמים אחרים, לרבות המשרד (להלן - סיכום דיון במשרד רה"ם). בהודעה שמסרו לבג"ץ לקראת דיון שהתקיים במרס 2007 הודיעו המשרד והעירייה שהמדינה תקצה לעירייה 15 מיליון ש "ח כדי שתוכל להתחיל להפקיע מקרקעין במזרח ירושלים. עוד הודיעו כי בשנת 2008 תתקצב הממשלה את עלות ההפקעה של מקרקעין שנועדו לבנייתן של 80 .כיתות לימוד מן האמור עולה כי בלחץ הדיו ן הצפוי בבג"ץ הועלתה בעיית המחסור בכיתות לימוד לפני פורום רחב של בעלי תפקידים בכירים במשרדי הממשלה, ומנכ"ל משרד רה "ם החליט החלטה לא שגרתית - להקצות לעירייה תקציב מיוחד למימון פיצויי ההפקעה. 4. משרד מבקר המדינה בדק את הפעולות שעשו משרד החינוך והעירייה בעקבות סיכום הדיון במשרד רה "ם. ואלה ממצאיו: (א) באוגוסט 2007 , כחמישה חודשים לאחר הדיון במשרד רה "ם, התברר שהעירייה עדיין לא הגישה למשרדי החינוך והאוצר מסמכים ובהם מידע חיוני לשם קבלת תקציב של 15 מיליון ש "ח למימון פיצויי ההפקעה, כמו רשימת מגרשים המיועדים להפקעה והעלות הצפויה של הפקעתם. באוקטובר 2007 העביר מנהל מנח"י לשרת החינוך, פרופ' יולי תמיר, רשימה של קרקעות שעלות הפקעתן גדולה הרבה יותר מ-15 מיליון ש"ח. הוא הסביר שהדבר נועד "לאפשר גמישות בביצוע ההפקעות". בדצמבר 2007 כתב היועמ"ש לעירייה אל ראש העירייה ולבעלי ענ יין אחרים כי "חומרת המצב... מחייבת את העירייה ליתן עדיפות עליונה לפעולה... על העירייה לנקוט בכל הפעולות הדרושות על מנת .__________________ .26 פתרון זה נקבע בתכנית לבניית כיתות לימוד בשנים 2007 -2011 , שקיבלה הממשלה בהחלטה מס' 1410 במרס 2007. 648 דוחשנתי 59ב .לקבל תקציבים מהמדינה ולנצלם", וכי לאחר קבלת התקציב על העירייה להתחיל להפקיע קרקעות מיד. נמצא שהעירייה אכן קיבלה תקציב של 15 מיליון ש"ח בשנת 2007 , ובתחילת שנת 2008 .החלה בהליכי ההפקעה של חמישה מגרשים (ב) כאמור, בסיכום הדיון בלשכת רה "ם הוחלט כי העירייה תקבל את תקציב ההפקעות בתנאי שתנסה למצוא חלופות זולות ממתן פיצוי כספי עבור ההפקעה, כמו מתן תוספת אחוזי בנייה. בדיון שהתקיים בלשכת מנכ"ל העירי יה באפריל 2007 סוכם כי המשנה לשעבר למנכ"ל העירייה תקים צוות שיחפש דרכים להוזלת העלויות של ההפקעות. ממסמכי העירייה עולה כי הצוות הזה קיים דיון אחד בלבד, ביולי 2007 . ביוני 2008 הגיש מנכ"ל העירייה, מר יאיר מעיין, למנכ"ל רה "ם את בקשתה של העירייה לקבל את תקציב ההפקעות לשנת 2008 . מנכ"ל העירייה לא הזכיר במכתבו את המשימה שהוטלה על העירייה, כאמור. (ג) ביולי 2008 החליטו נציגי העירייה והמשרד כי היות שהעירייה אינה יודעת בדיוק כמה יעלו פיצויי ההפקעה והיות שעובדיה עדיין לא סיימו את עבודת התכנון הקודמת להפקעות, "לא נדרשת בשלב זה הקצאת תקציב לעיריית ירושלים לנושא הפקעות". עד מועד סיום הביקורת - באוגוסט 2008 - לא קיבלה העירייה את תקציב ההפקעות לשנת 2008. . . במשך שנים טענו העירייה והמשרד שניתן לפתור את בעיית המחסור בכיתות הלימוד במזרח ירושלים באמצעות הקצאת תקציבים גדולים להפקעות. רק לקראת דיון בבג"ץ, שבו נדרשו להופיע עובדים בכירים במשרד ובעירייה, התקיימו דיונים שבהם השתתפו בכירים רבים, וסוכם בהם כי הממשלה תקציב כספים להפקעת קרקעות. גם משהוחלט לתת לעירייה תקציב להפקעות בשנת 2007 , לא נעשה בו שימוש מידי. נדרשו למנח"י תשעה חודשים ויותר כדי להעביר רשימה של חמש קרקעות המיועדות להפקעה, לשם קבלת התקציב. מנכ"ל רה "ם התנה את קבלת יתרת התקציב להפקעות במציאת חלופות זולות להפקעות, וכדי לעמוד בתנאי הזה פעל בעירייה צוות מיוחד. אולם הצוות פעל זמן קצר בלבד. דרישתו של מנכ"ל רה"ם לא מולאה, ואף ע ל פי כן ביקש ממנו מנכ"ל העירייה את תקציב ההפקעות לשנת 2008 . לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים האמורים מלמדים שאף על פי שהעירייה נתקלת בקשיים אובייקטיביים כאשר היא מנסה לאתר קרקעות המיועדות לבינוי מוסדות חינוך במזרח ירושלים, עליה להוסיף לנסות לאתרן ולנצל את כל האפשרויות העומדות לפניה. אל לעירייה להיתלות בקשיים אלה ולהימנע מלעשות כל שביכולתה בתחום זה. משרד החינוך 649 .הפקעת קרקע בשכונת ואדי ג'וז .על פי פקודת הקרקעות, הפקעת קרקע נעשית בכמה שלבים: פרסום הודעה ב"רשומות" על הכוונה לרכוש קרקע כלשהי לצורך ציבורי כלשהו; לאחר מכן אפשר להודיע למי שיש לו אחיזה בקרקע כי עליו למסור את האחיזה במועד שייקבע. לאחר מועד זה שר האוצר רשאי להיכנס לקרקע ולקנות בה אחיזה, או להכריז על מועד שהקרקע תהיה מוקנית לו או לרשות המקומית, לפי העניין. 1. בשנת 1980 השלימה העירייה שניים מן השלבים הנדרשים לשם הפקע ת חלקת קרקע בשכונת ואדי ג'וז: בנובמבר 1980 פרסמה הוועדה המקומית בירושלים הודעה, ועל פיה קרקע מסוימת דרושה לה לצורכי ציבור, והיא מוכנה לשאת ולתת על רכישת הקרקע; כל התובע לעצמו זכות או טובת הנאה כלשהן בקרקע האמורה ורוצה לקבל פיצוי על כך נדרש לשלוח לוועדה הודעה על זכותו או על טובת ההנאה אשר יש לו בקרקע זו בתוך חודשיים. עליו לצרף ראיות לכך, וכמו כן הודעה המפרטת את הפיצויים שהוא דורש תמורת הקרקע. כאמור, על פי פקודת הקרקעות בתום הזמן הנקוב בהודעה תהיה העירייה זכאית להיכנס אל הקרקע או לעלות עליה וכך לקנות בה אחיזה. אולם שלב זה לא יצא אל הפועל. נמצא שהעירייה לא ניצלה את זכותה להיכנס אל הקרקע. עוד נמצא כי בשנת 1988 פרסמה הוועדה המקומית הודעה דומה, בין השאר בנוגע לאותה קרקע. מכאן שהעירייה הוציאה לפועל פעמיים את השלבים הראשונים בהפקעתה של חלקת הקרקע בשכונת ואדי ג'וז, אך לא השלימה את הליכי ההפקעה. 2. .מחלקת נכסים בעירייה אחראית, בין השאר, לטיפול בהפקעות מקרקעין בראש המחלקה עומד הממונה על הנכסים, והיא כפופה לגזבר העירייה. מעיון בתיק הנכס (במחלקת נכסים) שבו מרוכזים כל המסמכים בדבר הליכי ההפקעה של הקרקע בוואדי ג'וז (שנעשו ב- 1980 וב- 1988 ) עולה שמחלקת נכסים לא הכינה אומדן של עלות פיצויי ההפקעה של הקרקע, וממילא לא ניסתה למצוא תקציב למימון ההפקעה. הממונה על הנכסים מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2008 כי בפברואר 2008 ביקשה מנח"י ממחלקת נכסים לפעול להפקעת חלקת הקרקע האמורה בשכונת ו אדי ג'וז. בעקבות זאת מצאה מחלקת נכסים שהעירייה כבר הפקיעה שטח זה בעבר, וכל שנותר לעשות הוא לאשר את הפרוגרמה, להתחיל בתכנון ולבנות את הבניין. הממונה על הנכסים השיב למשרד מבקר המדינה, בנובמבר 2008 , כי המידע על הפקעת השטח בעבר היה בידי מנח"י, וכאשר מנח"י מצאה שיש להקים על חלקה זו מבנה ציבור היא החלה לקדם את הליכי התכנון. נמצא כי מחלקת נכסים השלימה רק חלק משלבי ההפקעה של חלקת הקרקע בשכונת ואדי ג'וז, ולאחר מכן נשכח העניין ולא טופל עוד. בשנים שהייתה העירייה צריכה לפתור את בעיית המחסור במבני חינוך היה אפשר להשתמש בקרקע הזאת, אך מנח"י לא השתמשה בה יותר מ-20 .שנה 650 דוחשנתי 59ב . .פניות של מנח"י לממונה על הנכסים .1. בפברואר 2007 כתב המשנה למנהל מנח"י אל הממונה על הנכסים על "מגרש לבנייה" בשכונת בית צפאפא. מהמכתב עולה כי בשכונה זו יש מחסור בחדרי לימוד; מנח"י נדרשת לטפל במספר ההולך וגדל של תלמידים המבקשים ללמוד במוסד רשמי באזור; המינהל הקהילתי של השכונה הציע למנח"י מגרש מסוים שאפשר להעמיד לרשות העירייה. המשנה למנהל מנח"י ביקש לדעת אם המגרש פנוי, ומתי יוכל מנח"י להשתמש בו. ממסמכי מנח"י עולה כי המשנה למנהל מנח"י לא קיבל תשובה מהממונה על הנכסים. הממונה על הנכסים מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2008 כי מנח"י כבר פנתה אל מחלקת הנכסים בעניין זה באוגוסט 2006 , והמחלקה עסקה בחישוב אומדנים של עלות ההפקעה של כ -30 מגרשים, בהם המגרש האמור בבית צפאפא; האומדנים נמסרו למנח"י, ולכן מכתבו האמור של המשנה למנהל מנח"י "היה לא רלוונטי כאשר למעשה כל המידע היה בפניו ורק היה צריך להחליט על סדרי עדיפויות ולהודיע למח' הנכסים איזה שטחים ממליצים להפקעה". הממונה על הנכסים הוסיף כי מנח"י היא הקובעת את סדרי העדיפויות בניצול הכספים המיועדים להפקעה, ומחלקת הנכסים פועלת על פי החלטותיה. רק כאשר קיבלה מחלקת נכסים "פנייה אופרטיבית" ממנהלת התכנון במנח"י ביולי 2008 , היא החלה בהליכי ההפקעה. כדי שהעירייה תוכל להפקיע קרקע לצורכי חינוך, על מנח"י ומחלקת הנכסים לשתף פעולה. אולם מן האמור לעיל עולה כי התקשורת בין שתי היחידות הייתה לקויה , ועל כן התעכבה הפקעתו של מגרש זמין בבית צפאפא. 2. באוקטובר 2004 פנתה מ"מ מנהלת התכנון לממונה על הנכסים בעניין מגרש בשכונת בית חנינא, הנמצא על קרקע הכלולה בתכנית איחוד וחלוקה (ראו להלן - תכניות איחוד וחלוקה ותכנית מספר 6671 ). היא ציינה כי השטחים המיועדים למבני ציבור בתכנית זו אמורים לעבור לרשות העירייה ללא תמורה. מאחר שהממונה על הנכסים חשש שהעירייה תידרש לשלם פיצויי הפקעה, הוחלט לגדר את השטח, "ובהתאם לתגובות בשטח" להחליט כיצד להמשיך בהליך העברת הבעלות לידי העירייה. בנובמבר 2004 השיבה מחלקת נכסים כי היא מציע ה להפקיע את השטח, ובדצמבר 2004 ביקש הממונה על הנכסים משמאי חיצוני להכין שומה פרטנית ואומדן פיצויי הפקעה למגרש האמור. רק כעבור יותר משנה, במרס 2006 , הודיעה מחלקת נכסים למשנה למנהל מנח"י שהשלבים הראשונים בהליך ההפקעה עומדים להסתיים. הממונה על הנכסים מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2008 כי על מנח"י מוטל כעת לגבש פרוגרמה ולתכנן ולתקצב את בנייתו של מוסד חינוך על המגרש האמור. הוא ציין כי מחלקת הנכסים אינה בטוחה שלא יוגשו תביעות לפיצויי משרד החינוך 651 . הפקעה או התנגדויות להפקעה, אבל אם יהיו כאלה- המחלקה תפעל בכל דרך משפטית כדי לטפל בתביעות אלה או לתת פיצויים כדין. . . הפקעות הקרקע לצורכי חינוך במזרח ירושלים הן נושא מורכב הכרוך בהשקעת משאבים רבים. ואכן, העירייה טוענת כי היא מתקשה לעשות את הנדרש ממנה בעניין זה. אולם ממצאי הביקורת מעלים כי לא רק הליכי ההפקעה המורכבים והמחסור בתקציב מ ונעים מהעירייה להפקיע קרקעות, אלא גם חוסר שיתוף הפעולה בין מנח"י למחלקת נכסים. לכן, גם משהשלימה מחלקת נכסים שלבים מסוימים בהפקעה של קרקעות במזרח העיר לצורכי חינוך, ההפקעה לא יצאה אל הפועל, והקמתם של מבני החינוך לא קודמה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הע ירייה לשפר את תהליכי העבודה המשותפים ליחידות הפועלות בה ולוודא שמנח"י ומחלקת נכסים פועלות כנדרש כדי להשלים את הטיפול בקרקעות במהירות וביעילות ככל האפשר. .הפקעה לצורכי שימוש .המשרד מקצה לרשויות המקומיות תקציבים לבינוי כיתות לימוד, המותנים בהוכחת בעלות של הרשות המקומית על הקרקע המיועדת לבנייה. בהפקעה הנעשית על פי פקודת הקרקעות או על פי חוק התכנון והבנייה, הוועדה המקומית רשאית לרכוש את החזקה על הקרקע או את השימוש בה לזמן מסוים, או לרכוש זכות שימוש בקרקע . כלומר אפשר להפקיע קרקע לשם שימוש בה או לזיקת הנאה, ולא להפקיע את הבעלות על הקרקע דווקא. מטבע הדברים, קל להפקיע קרקע לצורכי שימוש בלבד, בהסכמת בעליה, יותר מאשר להפקיע את הבעלות על הקרקע, שכן כך בעלי הקרקע מוסיפים להחזיק בבעלות עליה. בדיון שהתקיים בעירייה ביולי 2007 הוטל על מנהל מנח"י ועל הפרויקטור לדון עם מנהל מינהל הפיתוח במשרד על האפשרות להקים מבני חינוך על קרקע שאינה נתונה בבעלות העירייה והוועדה המקומית הפקיעה את זכות השימוש בה. בדיון נאמר כי הדבר יוכל לקדם את ההקמה של מבני חינוך על קרקעות מסוימות. בעקבות הדיון, באוקטובר ובנובמבר 2007 נפגש הפרויקטור עם נציגי המשרד, ובהם מנהל מינהל הפיתוח ונציגת הלשכה המשפטית. הם הסכימו כי "באזורים בהם טרם נעשה 'רישום ראשון' ו/או טרם הוכנו תוכניות לצרכי רישום לאיחוד וחלוקה מחדש אך יש תכניות מפורטות ומאושרות, הקצאת הקרקע תהיה באמצעות 'הפקעת זכות השימוש'... 652 דוחשנתי 59ב .(בתאום עם בעלי הקרקע)". נמצא כי העירייה לא דנה באפשרות להפקיע את זכות השימוש בקרקע, למרות סיכום הדיון האמור. מתשובת העירייה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 עולה שהממונה על הנכסים סבור ש"אין בהסכמת משרד החינוך להסתפק בהפקעה לצורכי שימוש בלבד... כל ממש והיא ריקה מתוכן". לדעת משרד מבקר המדינה, משהסכים המשרד להקל את התנאים לקבלת תקציב לבינוי כיתות לימוד ולאפשר לעירייה להשתמש בקרקע שהופקעה לצורכי שימוש בלבד, היה על העירייה לדון בכך ולבדוק אם הדבר אכן מקל עליה למצוא קרקעות מתאימות. .כיתות לימוד בצפון מזרח ירושלים .בצפון מזרח ירושלים שוכנות, בין השאר, שתי שכונות גדולות - בית חנינא ושועפאט. בשנת הלימודים התשס"ח למדו בשתי השכונות האלה 7,044 תלמידים ב-209 כיתות בשמונה בתי ספר יסודיים רשמיים, חטיבות ביניים רשמיות ובתי ספר על-יסודיים עירוניים. .הצורך בכיתות לימוד בצפון מזרח ירושלים .1. לפי נתוני העירייה, בשנת 2006 חסרו108 כיתות לימוד בשכונת בית חנינא- 72 מהן בחינוך היסודי ו-36 בחינוך העל-יסודי - ו-145 כיתות בשכונת שועפאט- 65 מהן בחינוך היסודי ו -80 בחינוך העל -יסודי. סך הכול חסרו בשתי השכונות האלה 253 כיתות, שהן כרבע מסך כל כיתות הלימוד שחסרו במזרח העיר באותה שנה. בינואר 2008 ,היה צורך בכמה מבני חינוך בבית חנינא: בית ספר יסודי לבנות שבעת ההיא שכן במבנים שכורים אחדים; גני ילדים - אשכולות של שלושה עד ארבעה גנים בכל מתחם; אשכול של גנים ובית ספר לחינוך מיוחד; בית ספר יסודי לבנים (ובו 24 )כיתות, שבעת ההיא שכן במבנה שכור; ובית ספר על -יסודי לבנות (36 'כיתות ז-י"ב), שכן באותה עת לא היה בית ספר כזה בכל אזור צפון מזרח העיר. מנתוני מנח"י על רישום לבתי ספר בשנת הלימודים התשס"ח עולה כי 61 תלמידים משכונת בית חנינא ו -310 תלמידים משכונת שועפאט ביקשו ללמוד בכיתה ב' ומעלה בבתי ספר בשכונתם אך נענו בשלילה. סך הכול מדובר ב-371 תלמידים לפחות משתי השכונות, שהם כ-35% מסך כל התלמידים שעל פי נתוני מנח"י לא התקבלו לבתי הספר במזרח העיר בשנה זו. כאמור, מנח"י אינה יודעת אם הנתונים שבידיה מלאים. משרד החינוך 653 .2. מערכת החינוך במזרח ירו שלים מחולקת ברובה על פי מגדר. רק שני בתי ספר עירוניים שבהם פועלות חטיבות עליונות (כיתות י'-י"ב) מיועדים לבנות בלבד. אחד מהם פועל בשכונת ג'בל מוכבר שבדרום העיר והשני - תיכון "מאמונייה" - פועל במרכז מזרח העיר. על פי נתוני מנח"י, בשנת הלימודים התשס"ח למדו בשני בתי ספר אלה 2,447 תלמידות. בית ספר התיכון בשכונת בית צפאפא בדרום העיר מיועד לבנים ולבנות. מכאן שבצפון העיר אין מוסד חינוך המיועד לבנות הלומדות בכיתות י'-י"ב. יתר על כן, גם בתיכון "מאמונייה" הפועל במרכז מזרח העיר אין די כיתות לימוד עבור תלמידות המבקשות ללמוד בו (ראו להלן). . . מהאמור לעיל עולה כי בשכונות שבצפון מזרח ירושלים יש מחסור ניכר בכיתות לימוד. חלק גדול מהתלמידים שלא התקבלו לחינוך הרשמי במזרח העיר גרים בשכונות אלה. הבעיה חמורה במיוחד כאשר הדברים אמורים בבנות הלומדות בכיתות י' -י"ב, שכן אין חטיבה עלי ונה לבנות באזור זה, ובחטיבה העליונה היחידה לבנות במרכז העיר מספר כיתות הלימוד אינו מספיק. .תכניות בצפון מזרח ירושלים .לפי חוק התכנון והבנייה, מערכת התכניות הסטטוטוריות של מדינת ישראל היא מערכת היררכית, המורכבת מתכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות (להלן - תכניות מתאר), ומהן נגזרות תכניות מפורטות. חוק זה מגדיר גם את סמכויותיהם של מוסדות התכנון, של בעלי הקרקע ושל מי שיש לו עניין בקרקע בכל הנוגע לייזום תכניות. ערכה הכלכלי של הקרקע נקבע, בין היתר, לפי ייעודה ומצבה התכנוני. משרד הפנים ממונה על הטיפול בכל הקשור לחוק זה, ובין היתר על הכנת תכניות המתאר במוסדות התכנון. הרשויות המקומיות שותפות להכנת תכנית המתאר המקומית והתכניות המפורטות, וחוק זה מקנה להן, בין היתר, סמכות לקבוע את היקף השימוש בקרקע. 1. בשטחים נרחבים במזרח ירושלים יש גושי קרקע שאינם רשומים, דהיינו אין רישום של הבעלות על הקרקע לפי גושי רישום, בין השאר משום שאין מידע מלא בדבר בעלי הקרקעות. רישום זה חיוני לצורך תכנון מודרני והבטחת שטחים לצורכי ציבור. 2. על פי ]נוסח חדש[ פקודת הסדר זכויות במקרקעין, התשכ"ט- 1969 (להלן- פקודת ההסדר), אם ראה שר המשפטים שמן הר אוי להכין הסדר ורישום של הזכויות במקרקעין באזור פלוני, יפרסם ברשומות צו הסדר, ובו יקבע את מקומו וגבולותיו של אזור ההסדר ואת היום שבו יוחל הצו באזור ההסדר בתחימת חלקות 654 דוחשנתי 59ב .והגשת תביעות. על פי חוק התכנון והבנייה, רשות מקומית יכולה להגיש תכניות בנוגע לקרקעות מוסדרות או בנוגע לקרקעות הנתונות בהליכי הסדר. 3. תכנית איחוד וחלוקה מאפשרת לתכנן חטיבת קרקע תכנון מיטבי, על פי הייעודים והשימושים הנדרשים, באמצעות איחוד מגרשים וחלוקתם מחדש ונטילת חלק מהקרקע לטובת הרשות המקומית, לצורכי ציבור. התכנית מקנה יתרון לבעלי הקרקע, שכן היא מעניקה להם תוספת זכויות בנייה, ועל כן שווי הקרקע אינו נפגע אף אם שטח הקרקע קטן. אף על פי שבתכנית איחוד וחלוקה מופרשת קרקע לצורכי ציבור, אין רואים בה תכנית המפקיעה את הקרקע. שלא כמו תכנית שמטרתה הפקעת זכויות, שהיא חוליה ראשונה בשרשרת הפעולות הנעשות כדי לרשום את הקרקע המופקעת על שם הרשות המקומית, בתכנית איחוד וחלוקה יש תוצר קנייני27 שאפשר להשיג גם בלי הוראת הפקעה. לאחר האיחוד והחלוקה נעשה רישום הקרקעות לפי המנגנון הקבוע בחוק התכנון והבנייה. חוק התכנון והבנייה קובע כללים לאיחוד וחלוקה של מגרשים: בתכנית מ תאר מקומית ובתכנית מפורטת מותר לקבוע גם הוראות בדבר איחוד מגרשים, הן בהסכמת בעליהם והן שלא בהסכמתם, וכן הוראות בדבר חלוקתם של מגרשים בין בעליהם, הן מגרשים הנתונים בבעלות משותפת והן מגרשים הנתונים בבעלות נפרדת, הן בהסכמת הבעלים והן שלא בהסכמתם (להלן - חלוקה חדשה). בתוך שמונה חודשים מיום שנכנסה החלוקה החדשה לתוקף, על יו"ר הוועדה המקומית, שבתחומה אושרה תכנית החלוקה החדשה, להגיש למנהל כהגדרתו בפקודת המדידות תכנית לצורכי רישום התואמת את התכנית של החלוקה החדשה שאושרה; בתוך חודשיים מיום שהועברה התכנית למנהל, עליו לקבוע אם אפשר לרשום אותה על פי פקודת המדידות וחוק המקרקעין, התשכ"ט- 1969 . )(א בשנת 1992 החלה העירייה לטפל בשלוש תכניות לאיחוד וחלוקה בצפון מזרח העיר, והן אושרו בשנים 1996 -1999 . מכוחן של תכניות אלה יזמה העירייה 50 תכניות לאיחוד וחלוקה בשכונת בית חנינא. ממסמ כים שנמצאו בעירייה (שנכתבו במאי 2003 ) עולה כי אף שעברו כעשר שנים מאז החלה העירייה לטפל בתכניות האמורות הן עדיין לא אושרו, ומשום כך התעכבו התכנון והבנייה של מוסדות חינוך בשכונת בית חנינא. (ב) בשנת 2005 הגישו החברה לפיתוח בית חנינא ושועפאט בע"מ ובעלי עניין אחרים עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים נגד העירייה ובעלי עניין אחרים28 . העותרים ביקשו מבית המשפט, בין השאר, לחייב את המשיבים להשלים מיד את הליך האיחוד והחלוקה של כל השטחים שעל פי התכנית מיועדים לכך; לקצוב למשיבים פרקי זמן קצובים וברורים להשלמת כל הליכי האיחוד והחלוקה, וכך לאפשר לעותרים לקבל היתרי בנייה. בספטמבר 2006 החליט בית המשפט שחלק מהמשיבים, ובהם העירייה, ימסרו הודעה בכתב עד סוף השנה, ובה יפרטו כיצד מתקדמים הליכי האיחוד והחלוקה האמורים. העירייה נדרשה להוסיף לדווח לבית המשפט על התקדמות ההליכים. .__________________ .27 התוצר הקנייני מושג באמצעות רישום במרשם המקרקעין על פי טבלאות הקצאה ואיזון. 28 עת"מ 521/05 החברה לפיתוח בית חנינא ושועפט בע"מ ו -56 'אח נ' עיריית ירושלים ואח'. משרד החינוך 655 .)(ג עד מועד סיום הביקורת אושרו 18 :מן התכניות האמורות לאיחוד וחלוקה שלוש אושרו בחודשים יוני-ספטמבר 2005 ; חמש אושרו בשנת 2006 ; תשע אושרו בשנת 2007 ; ואחת ב- 2008 . מכאן שרק מאמצע שנת 2005 ואילך אושרו תכניות לאיחוד וחלוקה שיזמה העירייה בשכונת בית חנינא. עד מועד סיום הביקורת עדיין לא החלה העירייה לבנות מבני חינוך על הקרקעות שבתכניות אלה (עוד בעניין תכניות לאיחוד וחלוקה - ראו להלן בפרק על מעורבותו של משרד החינוך בהקמת כיתות לימוד במזרח ירושלים). 4. ביולי 2001 'החליטה הוועדה המחוזית בירושלים לאשר את תכנית מס 6671 בשכונת בית חנינא (להלן - תכנית 6671 ), ובנובמבר 2001 פרסמה העירייה הודעה בדבר אישור התכנית. התכנית כוללת שטחים לבנייני ציבור ("שטחים חומים"), ובהם מגרש מס' 1 , המיועד לבית ספר (להלן- מגרש 1 '); מגרש מס7 , המיועד לבית ספר ולשלוחת מתנ"ס (להלן- מגרש 7 ); וחמישה שטחים המיועדים לגני ילדים ולמעונות יום. יצוין כי תכנית 6671 נוגעת בין היתר לשני גושים המוסדרים על פי פקודת ההסדר , ויש רישום מסודר של בעלי הקרקע. מכאן יתרונה. הביקורת העלתה כי בזמן שחלף מאז אושרה תכנית 6671 ועד מועד סיום הביקורת - דהיינו יותר משש שנים - לא קידמה העירייה את ההליכים הנדרשים לשם בניית מבני חינוך על הקרקעות שהוזכרו בתכנית זו. ואלה ממצאי הביקורת: (א) בתקנון של תכנית 6671 נקבע שהמגרשים האמורים יועברו לעירייה ללא תמורה. ממכתב ששלח מנהל המינהל הקהילתי לפיתוח בית חנינא (להלן - מינהל בית חנינא) למנהלת התכנון לשעבר בינואר 2002 עולה שאת תכנית 6671 יזם המינהל בעזרת תושבי בית חנינא ובמימונם; מאחר שבתכנית זו אין צורך לעשות איחוד וחלוקה, אפשר להתחיל מיד בתהליך ההפקעה ובתכנון מבני החינוך "באזור שכל כך זקוק לכתות לימוד לבנים ולבנות מכל הגילאים". מנהל המינהל הציג את שבעת השטחים שבהם אמורים להיבנות מוסדות חינוך וביקש שהעירייה תגדר את השטחים האלה כדי למנוע בנייה בלתי חוקית בהם. המנהל שב ופנה אל מנח"י בעניין זה כעבור שנה. במרס 2003 כתבה מתכננת מחוז ירושלים דאז במשרד הפנים למהנדס העיר דאז על מגרש המיועד לבניית בית ספר, המוזכר בתכנית 6671 . ממכתבה עולה כי באחד השלבים הסופיים בטיפול בתכנית הרסה העירייה בתים שנבנו על המגרש הזה. היא ביקשה שהעירייה תגדר את השטח ותפקיע אותו מהר ככל האפשר כדי "למנוע השתלטות נוספת". (ב) בפגישה שהתקיימה בעירייה בינואר 2004 בהשתתפותו של המשנה למנהל מנח"י הוחלט להקפיא את הטיפול במגרש 7 בשל מיקומו בקצה השכונה; לטפל בפינוי המבנים הבלתי חוקיים ממגרש 1 , לגדר את השטח ואז להחליט כיצד להמשיך בהליך העברת הבעלות לידי העירייה; לקדם את העבודה על "תשריט ההפקעה". (ג) נמצא כי אף על פי שבתקנון של תכנית 6671 נקבע, כאמור, שהמגרשים האמורים יועברו לעירייה ללא תמורה, הממונה על הנכסים סבר שהיא תידרש לשלם פיצויים בגין ההפקעה. משום כך הוחלט שמגרש 1 ישמש "פיילוט". בתחילת שנת 2005 החלה העירייה בהליך ההפקעה שלו, ורק במרס 2006 הודיע הממונה 656 דוחשנתי 59ב .על הנכסים למשנה למנהל מנח"י שהליך ההפקעה, הנעשה על פי סעיפים 5 ו-7 .בפקודת הקרקעות, עומד להסתיים (ד) ביולי 2005 ,נדון בעירייה גם נושא הקמת בתי ספר בשכונת בית חנינא והתברר כי מנח"י לא הכינה פרוגרמה לקרקעות הכלולות בתכנית 6671 ולא הביאה אותה לאישור במשרד; הוחלט שכאשר תקבל העירייה את הפרוגרמה היא תתחיל מיד בתכנון. באוגוסט 2005 החליטו מנהל מנח"י ואחרים שהעירייה תתחיל להפקיע את חלקות הקרקע האמורות ומנח"י תקדם את הכנתה של פרוגרמה עבור בית ספר תיכון לבנות שייבנה במגרש 1 . )(ה בספטמבר 2007 כתבה סגנית מנהל מנח"י למגזר הערבי לממונה על הנכסים שמגרש 7 יכול לשמש בסיס למבנה של בית ספר על-יסודי לבנות, והטיפול בו עומד בראש סדר העדיפויות של מנח"י. אולם בסיכום של דיון שהתקיים בינואר 2008 , שבו השתתפו, בין השאר, המשנה למנהל מנח"י וסגנית מנהל מנח"י למגזר הערבי, הוצג סדר העדיפויות של מנח"י בבינוי מבני חינוך בשכונת בית חנינא, ושום מגרש מהמגרשים המיועדים לכך לא נכלל בתכנית 6671 . לעומת זאת נרשם בסיכום הדיון שבית ספר יסודי לבנים עתיד להיבנות על קרקע הנכללת בתכנית שעדיין לא אושרה. יצוין כי גם בסיורים שעשו נציגי מנח"י והאגף למ"צ במזרח העיר במאי 2008 כדי לבחון מגרש ים המיועדים להפקעה נמצא שמגרש 7 הוא "גדול ונוח טופוגרפית", ולכן הומלץ להפקיעו. . . מן האמור לעיל עולה שהעירייה ומנח"י פעלו בעצלתיים בעניין הקצאת קרקע לצורכי חינוך. במשך שנים קידמה העירייה עשרות תכניות לאיחוד וחלוקה בצפון מזרח ירושלים. מקצת התכניות כבר אושר ו מהמחצית השנייה של שנת 2005 ואילך, אך העירייה עדיין לא החלה לבנות מוסדות חינוך על שום קרקע מהקרקעות הכלולות בתכניות אלה. כמה שנים לפני שאושרו הראשונות שבתכניות אלה כבר אושרה תכנית 6671 . העירייה ומנח"י ידעו על האפשרויות הגלומות בתכנית זו, אולם בחרו שלא להשתמש בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול של העירייה ושל מנח"י בתכנית האמורה מעיד שהן לא היו נחושות למצוא קרקעות לצורכי חינוך. .בינוי מוסדות לחינוך מיוחד במזרח ירושלים .בשנת הלימודים התשס"ח היו במזרח ירושלים תשעה מוסדות לחינוך מיוחד, ובהם שני אשכולות גנים ושב עה בתי ספר. המחסור בכיתות לימוד במוסדות לחינוך משרד החינוך 657 . מיוחד במזרח העיר חמור במיוחד. על פי תכנית האב, בשנת 2010 יחסרו שם 240 כיתות29 . .ההמלצות בתכנית האב וביצוען .בתכנית האב נסקרו כל התכניות במזרח ירושלים ונמצא כי רק בשתי תכניות בשכונת בית חנינא הוקצתה קרקע למוסדות לחינוך מיוחד. הקצאות אלה יכולות לספק רק חלק קטן מצורכי החינוך המיוחד, ולכן הומלץ בתכנית לשנות את ייעודן של הקרקעות מ"שטחים פתוחים ציבוריים" לשטחים המיועדים למוסדות לחינוך מיוחד, בשלושה אזורים: באזור השכונות בית חנינא ושועפאט, במורדות המזרחיים של שכונת א-טור (סמוך לכביש מעלה אדומים) ובאזור שכונת ג'בל מוכבר. בתכנית הודגש כי התלמידים במוסדות לחינוך מיוחד מגיעים אליהם בהסעות, ולכן המיקום של המוסדות האלה חשוב פחות מהמיקום של בתי ספר רגילים, אולם רצוי לרכז בתי ספר נוספים לחינוך מיוחד "מקו העיר העתיקה ודרומה". נמצא כי העירייה לא החלה לטפל בשינוי ייעודן של הקרקעות בשלושת האזורים האמורים, כמומלץ בתכנית האב, אף שזו נכתבה עוד בשנת 2002. ."בניית תוספת כיתות בבית ספר "בכריה אלוין .בית הספר "בכריה אלוין" לחינוך מיוחד, הפועל בשכונת ואדי ג'וז (להלן - בי"ס ב"א), הוא היחיד במזרח ירושלים המיועד לילדים סיעודיים הסובלים מפיגור קשה. בשנת 1999 הסתיימה בנייתו של בי"ס ב"א. באוגוסט 1998 העביר מינהל הפיתוח במשרד לעירייה פרוגרמה להרחבת בי"ס ב"א, שהייתה אמורה לצאת אל הפועל לאחר שתסתיים בניית החלק הראשון שלו, ובה אישור לבניית 1,380 מ"ר (נטו). בספטמבר 2000 העבירה מנהלת התכנון לשעבר למינהל לתכנון, הנדסה ותחבורה בעירייה הוראה לתכנון, ובה תוספת של ארבע כיתות ומעון יום בבי"ס ב"א. בהוראת התכנון צוין שיש לאכלס את המוסד בשנת הלימודים התשס"ג ( 2002 -2003 .) עד מועד סיום הביקורת לא החלה העירייה בבניית התוספת לבי"ס ב"א. 1. במאי 2002 שוב העביר מינהל הפיתוח במשרד לעירייה פרוגרמה מאושרת לשם הרחבת בי"ס ב"א. ממסמכי העירייה עולה שהמשרד הציג שאלות עקרוניות .__________________ .29 התכניתהסתמכה על ההנחה שבכיתה לחינוך מיוחד לומדים תשעה תלמידים בממוצע, ואילו בכיתה רגילה - 35 .תלמידים בממוצע 658 דוחשנתי 59ב .לעירייה גם לאחר אישור הפרוגרמה. הדבר דרש בירורים נוספים ביניהם ועיכב את תחילת הבנייה בחצי שנה ויותר. 2. בספטמבר 2006 ביקשה מפקחת ארצית במשרד, הממונה על שירותי חינוך מיוחדים, לעשות שינויים בתכנית, לדוגמה לאחד כמה כיתות לימוד לכיתה גדולה אחת. בדצמבר 2006 הציגו נציגי האגף למ"צ לאדריכל יועץ למשרד החינוך תכנית מתוקנת לפי הערותיה של המפקחת הארצית, והוחלט שהיא תתבקש לאשרר את התכנית. באפריל 2007 קבעו נציגי המשרד, ובהם המפקחת הארצית, ונציגי ]הם[ העירייה כי "הפרוגרמה שלפיה נבנה ביה"ס אינה מתאימה, החדרים הקיימים בגודל של 42 מ"ר, החדרים שייבנו יהיו בגודל של 60 מ"ר". יצוין כי בשתי הפרוגרמות שאישר המשרד - בשנת 1998 ובשנת 2002 - היה שטחן של כל כיתות האם אמור להיות 42 .מ"ר המפקחת הארצית השיבה למשרד מבקר המדינה, בנובמבר 2008 , כי מספר הילדים הסיעודיים בבית הספר גדל ולכן היא ביקשה לבנות גם כיתות לימוד ששטחן 60 מ"ר; הצורך בכיתות כאלה לא היה חיוני באותה מידה כשנתן המשרד לעירייה פרוגרמה להרחבת בי"ס ב"א. מן האמור עולה כי המשרד והעירייה עסקו בתכנון של תוספת למבנה של בי"ס ב"א, מתוך הנחה ששטחה של כיתת אם הוא 42 מ"ר. רק שמונה שנים וחצי לאחר המועד שאישר המשרד את הפרוגרמה הראשונה הוא החל לשתף בדיונים את נציגת האגף לחינוך מיוחד. זו דרשה מ נציגי העירייה ששטחה של כיתת אם יהיה 60 מ"ר, והדבר הצריך תכנון מחודש של המבנה. 3. ביוני 2007 כתב מנהל האגף למ"צ למנהל אגף פיתוח ותקצוב במינהל הפיתוח במשרד כי הפרוגרמה של בי"ס ב"א אינה מסוכמת, והמשרד משנה אותה פעם אחר פעם. הוא ציין שהדבר מקשה על השלמת תכנון המבנה. באוקטובר 2007 העביר המשרד למנח"י פרוגרמה מאושרת לבי"ס ב"א- בפעם השלישית. . . .במזרח ירושלים יש מחסור חמור בכיתות לימוד במוסדות לחינוך מיוחד אולם נמצא שבכל הנוגע לבי"ס ב"א, שהוא, כאמור, בית הספר היחיד במזרח העיר המיועד לילדים סיעודיים הסובלים מפיג ור קשה, המשרד פעל באטיות ולא היה נחוש דיו לקדם את הבנייה. אף על פי שעבר כעשור מאז העביר המשרד לעירייה פרוגרמה ראשונה, עדיין לא החלה העירייה לבנות את כיתות הלימוד הנוספות. משרד החינוך 659 .בתי ספר על-יסודיים במזרח ירושלים .חינוך על-יסודי לבנות .1. למרות המחסור הרב בכיתות לי מוד לתלמידות החטיבה העליונה במזרח ירושלים, בייחוד בצפון מזרח העיר, עד מועד סיום הביקורת לא עסקה העירייה בבנייה של מוסד חינוכי כזה באזור הזה. מתשובת מנח"י למשרד מבקר המדינה, בנובמבר 2008 , ומבירורים בעירייה התברר כי באותה עת השלימה העירייה את ההליכים הנדרשים לשם התחלת בנייתו של בית ספר מקיף לבנות בשכונת ראס אל-עמוד (כמפורט בטבלה לעיל), ומנח"י עסקה בשלבי תכנון ראשוניים של שני בתי ספר על-יסודיים לבנות - בשכונת עיסאוויה ובשכונת בית חנינא (בצפון מזרח העיר). התברר כי עד סוף 2008 עדיין לא אישר המשרד את הפרוגרמות, ו העירייה ממילא לא החלה לבנות את בתי הספר. 2. )(א באוגוסט 2005 , כשלושה שבועות לפני פתיחתה של שנת הלימודים התשס"ו ( 2005 -2006 ), החליטה מנח"י שיש לשפץ מבנה של מוסד חינוך ולצרפו לתיכון "מאמונייה", כדי שהתיכון יוכל לקבל 500 תלמידות שנרשמו אליו אך לא נמצא להן מקום לימוד בו. (ב) לקראת פתיחתה של שנת הלימודים התשס"ח, בספטמבר 2007 , התברר למנח"י שלא נמצא מקום לימוד לכ -250 תלמידות שסיימו את לימודיהן בשנת הלימודים התשס"ז בכיתות ט' בבתי ספר רשמיים והן מעוניינות ללמוד בחטיבה עליונה עירונית. עד תחילת אוגוסט 2007 לא נמצא פתרון לבעיה, ובדיון שהתקיים בלשכת מנכ"ל העירייה הוחלט כי הממונה על הנכסים יסדיר שכירת מבנה לתיכון "מאמונייה" "עד לאחר החגים". בתחילת ספטמבר שכרה העירייה מבנה של בית מלון והסבה אותו למבנה חינוך כדי שישמש את בית הספר לצורכי לימוד. (ג) עד אוגוסט 2008 1,165 תלמידות שסיימו ללמוד בכיתות ט' בבתי ספר רשמיים במזרח ירושלים נרשמו לתיכון "מאמונייה" לשנת הלימודים התשס"ט, ול- 565 מהן לא נמצא בו מקום. באותה עת- פחות מחודש לפני מועד פתיחתה של שנת הלימודים - עדיין לא מצאה מנח"י פתרון לבעיה זו. בסוף אוגוסט שכרה העירייה מבנה נו סף, והוא החל לשמש את בית הספר ב - 10.9.08 . כלומר 565 התלמידות האמורות החלו ללמוד במבנה זה רק כעשרה ימים לאחר תחילת שנת הלימודים. . .מהאמור לעיל עולה כי בתי הספר העל -יסודיים במזרח ירושלים אינם יכולים לקבל את כל התלמידות המבקשות ללמוד בחטיבה העליונה, ולכן נאלצה העירייה לשכור מבנה נוסף לבית הספר "מאמונייה" בכל אחת מהשנים האחרונות. 660 דוחשנתי 59ב .אף על פי שהבעיה ידועה לעירייה, היא לא פתרה את העניין בעוד מועד, ושכרה את המבנים רק בסוף אוגוסט, זמן קצר לפני פתיחת שנת הלימודים. משום כך החלו התלמידות את שנת הלימודים באיחור. בעת סיום הביקורת לא עסקה העירייה בבנייה של בתי ספר על -יסודיים לתלמידות, והמחסור בכיתות לימוד לתלמידות החטיבה העליונה צפוי להחמיר בשנים הבאות. .בית ספר "עבדאללה אבן חוסיין" .בית ספר "עבדאללה אבן חוסיין" (להלן - בי"ס עא"ח) הוא בית ספר עירוני על-יסודי מקיף לבנים, ה יחיד מסוגו במזרח ירושלים. בי"ס עא "ח שוכן על קרקע הנתונה בבעלות הנהלת הוואקף המוסלמי בירושלים (להלן - הוואקף). בשנת הלימודים התשס"ח למדו בו 704 תלמידים ב -23 'כיתות ז -י"ב. בנובמבר 1996 אישר המשרד פרוגרמה להרחבת בית הספר, ובה תוספת של אגף סדנאות וחדרי ספח. 1. בשנת 1998 'התברר למנח"י כי כאשר תוכנן כביש מס1 בירושלים שונתה התכנית המקורית שבה נכלל שטח בית הספר, וחלק ממנו יועד לפיתוח נופי ("שטח ירוק"); כדי לבנות את תוספת הבנייה בבי"ס עא"ח יש לשנות את הייעוד של חלק מהשטח הזה בתכנית, כדי שיוכל לשמש לצורכי ציבור. 2. בנובמבר 1999 פנה הממונה דאז על תכנון מבנים בעירייה למנהל הוואקף דאז, וביקש ממנו "לחתום כבעלי הקרקע על תכנית בניין העיר", כדי שיהיה אפשר להרחיב את בי"ס עא"ח. באותו חודש השיב בא כוח הוואקף שמרשיו לא יחתמו על תכנית הנוגעת לנכס בטרם יומצאו להם תכניות מפורטות לתוספת הבנייה שהעירייה מתכוונת לבנות. במרס 2000 העביר יועץ ראש העירייה דאז לבא כוח הוואקף את התכניות לתוספת בנייה בבי"ס עא"ח ופירט את מטרת השינוי בתכנית. משלא נענה, כתב מכתב נוסף באוגוסט 2000 תוספת[, ובו ציין ש"אנו רואים בכך את הסכמתכם ל ומודיעים ל ]הבנייהכם פעם נוספת כי, בכוונת העירייה לגשת לבניית התוספות בראשית שנת 2001 .". הוואקף לא השיב גם על מכתב זה 3. .העירייה הוסיפה לקדם את ההליכים הדרושים לבניית התוספת לבי"ס עא"ח מנהלת התכנון לשעבר פעלה לקידום התכנון של התוספת לבי"ס עא "ח, וביולי 2003 אישר המשרד את הפרוגרמה לבית הספר. בד בבד פעל האגף למ"צ כדי להכניס את השינוי האמור לתכנית. בפברואר 2003 התעוררה השאלה מי יירשם במסמכי התכנית כבעל זכות בנכס - הוואקף או העירייה. הממונה על הנכסים קבע שיחתום על התכנית, וכעבור כעשרה חודשים כתב כך: "אודה על קידום התוכנית בשלב ז ה ללא חתימת בעלים. אני מקווה שעד להפקדה נמצא פתרון יצירתי לבעייה". כעבור כחודשיים שב וכתב הממונה כי: "כבר באוגוסט 2000 התקיימו מגעים עם בא כח בעלי הקרקע (הוואקף)... ומשלא נתקבלה התנגדותם בכתב אנו רואים בכך הסכמה ולדעתי אין כל מניעה לקדם התוכנית... אח"כ ירחם ה' ונמצא פתרון לעניין על היתר הבנייה". משרד החינוך 661 .4. ביולי 2006 ,פרסמה העירייה הודעה בדבר אישור השינוי האמור בתכנית ובדצמבר 2006 אישר המשרד את התכנית האדריכלית של העירייה. במאי 2007 העביר מנהל האגף למ"צ למנהל מנח"י את הרשאת המשרד לבניית התוספת למבנה והמשיך בהליכים לקראת קבלת היתר בנייה. העירייה היא דיירת מוגנת בשבעה נכסים של הוואקף במזרח ירושלים. מרביתם משמשים מוסדות חינוך, ואחד מהם הוא בי"ס עא"ח. העירייה והוואקף חלוקים בעניין שיעור דמי הארנונה שעל הוואקף לשלם לעירייה ובעניין שיעור שכר הדירה שעל העירייה לשלם לוואקף. באוגוסט 2007 הגיש הוואקף תביעה לבית המשפט השלום בירושלים נגד העירייה (ת.א. י-ם 8760/07 ) וביקש לפנות אותה ממבנה הנתון בבעלותו. 5. בנובמבר 2007 כתב נציג האגף למ"צ לוואקף על תוספת הבנייה בבי"ס עא"ח, צירף את התכניות המצורפות לבקשה להיתר בנייה וביקש שמנהל הוו אקף יחתום על התכניות כבעל הזכות בנכס. בינואר 2008 השיב בא כוח הוואקף שהוואקף מתנגד בתוקף לכל בנייה, והזכיר את התביעה האמורה הנוגעת לפינוי העירייה מן המבנה הנתון בבעלותו. בפברואר 2008 , משהועלתה בעירייה האפשרות לגנוז את תכניות הבנייה בבי"ס עא"ח, כתב מנהל האגף למ"צ ללשכה המשפטית בעירייה כי ביטול הפרויקט אינו סביר, משום שהושקעו זמן וכסף בשינוי התכנית כאמור ובתכנון הבנייה. בינתיים הורה מנכ"ל העירייה לאגף למ"צ להמשיך בתכנון של תוספת הבנייה. הממונה על הנכסים מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2008 כי: "בשלב זה מסרבים בווקף לאשר את הבניה ולמעשה התנגדו בתוקף לכל בניה"; "לא אחת שיקולים שאינם ענייניים משפיעים וגורמים לכך שנושאים שקשורים בשרות לציבור במזרח ירושלים נפגעים". מתשובתו של הממונה על הנכסים למשרד מבקר המדינה, בנובמבר 2008 , עולה כי בעבר הנפיקה העירייה היתרי בנייה גם ללא אישורם של בעלי הקרקע לבנות בנכס, אולם בשנים האחרונות השתנתה מדיניותה, וכעת אפשר לקבל היתר בנייה רק אם בעלי הקרקע מאשרים לבנות בנכס. 6. בשנים 2005 -2006 הקצה המשרד תקציב לבינוי תוספת הבנייה בבי"ס עא"ח, והסב את התקציב הזה להשלמת בנייתם של בתי ספר אחרי ם. גם במאי 2008 ביקש מנהל האגף למ"צ להסב את התקציב האמור לשיפוץ של מבנה חינוך אחר, אולם נציגת מינהל הפיתוח במשרד הסבירה לנציגי משרד מבקר המדינה בספטמבר 2008 כי אי -אפשר לעשות זאת, שכן אין שום פרוגרמה מאושרת למבנה חינוך במזרח ירושלים. 7. מאוקטובר 2003 עד מאי 2006 לא התערבה מנח"י בקידום הבינוי בבי"ס עא"ח. במאי 2006 כתבה סגנית מנהל מנח"י למגזר הערבי למנהל האגף למ"צ כי בעקבות בקשתו של ועד ההורים בבי"ס עא "ח, היא מבקשת לדעת מתי יתחילו עבודות הבנייה בבית הספר. למעשה, מנח"י הניחה ליחידות אחרות בעירייה לקדם את הפרויקט ולא עסקה עוד בכך. . . 662 דוחשנתי 59ב .עוד בשנת 1999 ידעה העירייה שהוואקף לא נתן את הסכמתו לבנייה בבניין בי"ס עא "ח. גורמים שונים בעירייה, ובעיקר האגף למ"צ, עבדו שנים רבות כדי לקדם את הבנייה בבית הספר. בשנים אלה הועלתה סוגיית הסכמת הבעלים לפני הממונה על הנכסים, אולם הוא ה שיב תשובות בלתי מחייבות והעדיף שלא לעסוק בפתרון הבעיה. אף שהפרוגרמה אושרה כבר לפני עשור, מחלקת נכסים לא עסקה כלל בסוגיית חתימת הבעלים בזמן הזה, ומשהשלים האגף למ"צ את הליכי התכנון הארוכים, לרבות השינוי הנדרש בתכנית, התברר שאי -אפשר לבנות את תוספת הבנייה. משנת 2004 ואילך לא התערבה מנח"י בעבודתן של היחידות השונות בעירייה כדי לקדם את הטיפול בתוספת הבנייה בבי"ס עא"ח, לא ביקשה לברר מדוע הבנייה מתעכבת ולא ניסתה לפתור את הבעיה. הפנייה היחידה של מנח"י לבירור הנושא נעשתה על פי בקשת ועד ההורים של בית הספר. למעשה נהגה מ נח"י כאילו נושא תוספת הבנייה אינו מעניינה. .בית ספר תיכון שועפאט לבנים .בבית ספר תיכון שועפאט לבנים למדו בשנת הלימודים התשס"ח 1,157 תלמידים בכיתות ז' -י"ב. בבית הספר מחסור חמור בכיתות לימוד. בתכנית האב נקבע שבחינוך העל-יסודי בצפון מזרח ירושלים - דהיינו בשכונות שועפאט, בית חנינא וכפר עקב - יחסרו 177 כיתות בשנת 2010 . קביעה זאת הסתמכה, בין השאר, על מצאי הכיתות בבית ספר על -יסודי חדש (תיכון "אבן חלדון") שהקימה העירייה בשכונת בית חנינא, שאוכלס בספטמבר 2004 . על פי רישומי מנח"י, לקראת שנת הלימודים התשס"ח פנו 100 תלמידים לתיכון שועפאט וביקשו להירשם ללימודים בו אולם נענו בשלילה. כאמור, נתונים אלה הם חלקיים בלבד. בינואר 2005 החלה העירייה לשקול לבנות תוספת כיתות לימוד בתיכון שועפאט על הבניין הקיים. לבנייה כזאת יתרון, שכן אין צורך לאתר עבורה קרקע חדשה. 1. כבר בינואר 2005 פנה מנהל תיכון שועפאט לסגנית מנהל מנח"י למגזר הערבי בעניין המחסור החמור בכיתות לימוד בבית הספר. באוגוסט 2006 פנה גם ועד ההורים של בית הספר למנח"י וטען כי בתיכון אין חדר מורים; ל-36 מתלמידי כיתה י' אין חדר לימוד; וחלק מן התלמידים לומדים במקלט. יצוין כי באו קטובר 2006 ביקרו בבית הספר נציגי העירייה, והוחלט שמחלקת בדק בית של העירייה תתכנן כמה וכמה שינויים במבנה בית הספר ותוציא אותם לפועל. 2. באוגוסט 2007 השיב המשרד לבקשת העירייה לקבל תקציב לבנייתם של מוסדות חינוך בשנת 2008 . בעניין תיכון שועפאט השיב המשרד שבמבנה הקיים לומדות 33 כיתות אף על פי שהוא מתאים רק ל-24 כיתות, ועל העירייה להגיש לו טפסים לשם הכנת פרוגרמה להרחבת המבנה הקיים. המשרד מאשר את הפרוגרמה ואת התקציב לבינוי רק בתנאי שהרשות המקומית יכולה להוכיח שהיא הבעלים של המגרשים המיועדים לבנייה, ועד אז הוא נותן לה משרד החינוך 663 . טיוטת פרוגרמה בלבד. בספטמבר 2007 "העבירה מחלקת נכסים "טופס קרקע למשרד. בדצמבר 2007 השיב המשרד כי הטופס האמור אינו מוכיח שהקרקע המדוברת נתונה בבעלות העירייה, ולכן בפברואר 2008 העביר לעירייה טיוטת פרוגרמה בלבד לתוספת של 12 .כיתות לימוד בתיכון שועפאט 3. בפברואר 2008 החלה מנח"י לנסות לפתור את בעיית הבעלות על הקרקע של תיכון שועפאט, ומנהלת מחלקת תכנון במנח"י ביקשה מהממונה על הנכסים לטפל בהפקעתו של המגרש. במרס 2008 החליטה הוועדה המקומית להפקיע את הקרקע, ובמאי התריעה מנח"י על עיכוב הטיפול בהסדרת הבעלות על הקר קע במחלקת נכסים. ביולי 2008 חתם הממונה על הנכסים על תצהיר, ובו נאמר שלמיטב ידיעתו, העירייה מחזיקה בקרקע ובמבנה מאז שנת 1967 , והיא נוהגת בהם מנהג בעלים לכל דבר ועניין. התצהיר סיפק למשרד את ההוכחה הנדרשת לבעלות של העירייה על המגרש האמור. באוגוסט 2008 מסרה נצ יגת מינהל הפיתוח במשרד למשרד מבקר המדינה כי היא ממתינה שהעירייה תעביר לה נתונים שיאפשרו לה לתת פרוגרמה מאושרת. . . מהאמור לעיל עולה כי מינואר 2005 עד דצמבר 2007 , כלומר כשלוש שנים, מנח"י ידעה שיש מחסור חמור בכיתות לימוד בתיכון שועפאט, ולמרות זאת לא פעלה בנחישות כדי להשלים את ההליכים הנדרשים לשם מתן הוראה לתכנון תוספת הבנייה. שאלת הבעלות על הקרקע עלתה רק לאחר כשלוש שנים, ובשל העיכוב האמור עדיין לא הושלמו הליכי התכנון של הבנייה. הגורמים השונים בעירייה אינם פועלים בעת ובעונה אחת, ולכן מחלקת נכסים פועלת רק לאחר שהליכי התכנון מסתיימים. כדי לקצר את הזמן שאורכת ההקמה של מבני חינוך, מן הראוי שענייני הבעלות על הקרקע והליכי תכנון הבנייה יטופלו בד בבד. .טיפולה של הנהלת העירייה במחסור בכיתות לימוד .מחסור כה חמור בכיתות לימוד, כמו המחסור במזרח ירושלים, דורש מעורבות של דרגים בכירים בממשלה ובעירייה, ובראש ובראשונה - מעורבות פעילה של הנהלת העירייה. את הפעולות שיעשו הגופים האלה יש לתעד כראוי, ובכלל זאת לאסוף נתונים בשיטתיות ולהציג את הבעיות החמורות הכרוכות בנושא הצגה מלאה וממצה. אפשר היה לצפות שהנושא יובא תדיר לפני הנהלת העירייה, ושהיא תורה ליחידותיה לעשות את כל הפעולות הנדרשות כדי לפתור את העניין. 1. משרד מבקר המדינה סקר את המסמכים של לשכת מנכ"ל העירייה שנכתבו מתחילת שנת 2005 עד אפריל 2008 . התברר כי בשנים 2005 -2007 , בזמן כהונתו של ראש העירייה לשעבר, מר מר אורי לופוליאנסקי, ומנכ "ל העירייה לשעבר, היו בלשכת המנכ"ל מסמכים מעטים בנושא בינוי כיתות הלימוד במזרח העיר, ובעיקר המסמכים האלה: מסמכים הנוגעים לשני הדיונים האמורים בלשכת 664 דוחשנתי 59ב .מנכ"ל רה"ם; פנייה של מנכ"ל העירייה למנכ"ל המשרד לשעבר ולממונה לשעבר על התקציבים במשרד האוצר, שנכתבה בנובמבר 2006 , ובה ביקש שהממשלה תקצה לעירייה תקציב למימון פיצויי הפקעה; ומסמכים אחדים המתעדים התכתבויות של עובדי העירייה. מנכ"ל העירייה לשעבר השיב למשרד מבקר המדינה, בנובמבר 2008 , כי בימי כהונתו נעשתה עבודת מטה מקיפה בנושא, לרבות ישיבות תקופתיות וקשר ישיר עם גורמים בכירים בממשלה לשם קידום הבניית של כיתות הלימוד, והמשנה לשעבר למנכ"ל העירייה מונתה לפקח על טיפולן של היחידות השונות בעירייה בבינוי כיתות הלימוד. 2. מנובמבר 2007 עומד מנכ"ל העירייה המכהן בראש צוות שמטפל בנושא בינוי כיתות לימוד במזרח העיר, יחד עם מנהלי יחידות בעירייה. הצוות מתכנס מדי כמה שבועות. מסיכומי הדיונים עולה כי דנו בהם בעיקר במעקב אחר פרויקטים שכבר היו נתונים בשלבי תכנון וביצוע. .מעורבותו של משרד החינוך בהקמת כיתות לימוד במזרח ירושלים .1. המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים מונע מתלמידים רבים את הזכות ללמוד במוסדות חינוך רשמיים, הקבועה בחוק לימוד חובה. העירייה טענה לא פעם שאין ביכולתה לפתור את סוגיית המחסור בכיתות לימוד במזרח העיר, והמשרד צידד בטענתה. מן המסמכים הרבים שנאספו בביקורת עולה שהמשרד ידע עד כמה חריפה בעיה זו, ולכן נענה לבקשותיה של העירייה מז מן לזמן ושינה כמה כללים הנוגעים לעבודתו: בנוגע לאפשרות לבנות בתי ספר "רבי קומות" כאשר עתודות הקרקע למבני חינוך מעטות; בנוגע לניפוק טיוטות פרוגרמה למבני חינוך במזרח ירושלים לפני שהעירייה הוכיחה את בעלותה על השטח כדי לזרז את הליכי תכנון המבנה; ובנוגע לתקצוב מבני חינוך שייבנו על קרקע שהעירייה הפקיעה לצורכי שימוש בלבד ולא לצורכי בעלות. המשרד מצא לנכון להיענות לדרישות העירייה, אך לא יזם פעולות משלו ולא סייע לעירייה בנושא זה. כך נהג אף על פי שהאחריות להפעלת מוסדות חינוך במזרח ירושלים, כמו בכל מקום אחר בארץ, מוטל ת גם עליו. נראה כי המשרד ראה במחסור בכיתות לימוד בעיה שהעירייה צריכה לפתור. 2. על פי עמדת משרד המשפטים, אם מבקשים להכין תכנית איחוד וחלוקה בקרקע שאינה מוסדרת ואשר זהות בעליה אינה ידועה, לא יהיה אפשר לרשום את הקרקע על שם הבעלים גם לאחר השלמת התכנית. במצב כז ה אפשר לעשות "מעין תכנית איחוד וחלוקה". בתכנית זו התכנון של חטיבת הקרקע מיטבי, יעיל ומתחשב בצורכי הציבור, ובמקום לרשום את הקרקעות על שם בעליהן, אפשר משרד החינוך 665 . לציין שמי שהיה הבעלים של מגרש מסוים "במצב הנכנס" יהיה הבעלים על מגרש זה "במצב היוצא" (כלומר לא נרשמת הזהות המפורשת של בעל הקרקע). כאמור, במזרח ירושלים יש קרקעות רבות שהליכי ההסדר שלהן לא הושלמו. מאחר שהמשרד דורש מהרשות המקומית לספק לו הוכחה לבעלות שלה על הקרקע לפני שיאשר את הפרוגרמה, לא יהיה אפשר לקבל תקציב ממשלתי לבניית מבני חינוך על קרקעות אלה. דרישה זו, שהיא מוצדקת לעתים קרובות, עלולה למנוע את הקמתם של מבני חינוך על חלק מן הקרקעות שתקבל העירייה לצורכי ציבור ב -50 התכניות האמורות לאיחוד וחלוקה בצפון מזרח העיר, שכן לכאורה העירייה לא תהיה הבעלים של הקרקעות הלא מוסדרות. עד מועד סיום הביקורת לא העלתה העירייה סוגיה זו לפני המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, על העירייה ומשרד החינוך לפעול יחד כדי לפתור את הבעיה בעזרת היועצים המשפטיים שלהם. גם בעניין זה, כמו בעניין בית ספר ב"א ובית ספר עא"ח, לא פעלו המשרד והעירייה בעת ובעונה אחת – כלומר לא הסדירו את נושא הבעלות בעת העבודה על הליכי התכנון. יש חשש שרק כעבור שנים - כאשר יאושרו תכניות האיחוד והחלוקה, יושלמו הליכי הרישום הנדרשים ויתוכננו המבנים - המשרד והעירייה ידונו באפשרות לתקצב מבני חינוך המוקמים על קרקעות שאינן נתונות בבעלות העירייה. במצב זה נוצרת סחבת ופרויקטים של בינוי מבני חינוך אינם מושלמים. 3. טיוטת דוח ממצאי הביקורת הועברה למנכ"לית המשרד, גב' שלומית עמיחי, כדי לקבל את הערותיה. המנכ"לית העבירה למשרד מבקר המדינה את תשובותיהם של מנהל המינהל לפיתוח מערכת החינוך ושל נציגת הייעוץ המשפטי, שעסקו רק בהיבטים מסוימים של הנושא. בתשובות פרטניות אלה לא היה משום תגובה כוללת של המשרד על ממצאי הביקורת. המשרד לא הבהיר כיצד בדעתו להתמודד עם המחסור המתמשך בכיתות לימוד במזרח העיר. . . לדעת משרד מבקר המדינה, הנהלת משרד החינוך לא הייתה מעורבת במידה מספקת בכל הנוגע לפתרון המחסור בכיתות לימוד במ זרח ירושלים. עליה לעקוב אחר הקמת מוסדות חינוך במזרח ירושלים, ולא להסתפק בפעולות הנעשות רק לאחר פניות של העירייה. אם משרד החינוך סבור שאין לו די כלים לטפל בבעיה זו, עליו להביא את הנושא לפני הממשלה, להציג לה חלופות שיאפשרו שימוש בקרקעות לצורכי חינוך ולקדם פרויקטים לבינוי כיתות לימוד במזרח העיר. 666 דוחשנתי 59ב .סיכום .במזרח ירושלים יש מחסור חמור בכיתות לימוד, ועקב כך נשללה מילדים ומנערים רבים הזכות לחינוך על פי חוק לימוד חובה. המחסור בכיתות נובע מקשיים אובייקטיביים לא מבוטלים, ומשרד החינוך ועיריית ירושלים נדרשים להתמודד אתם ולעשות כל שאפשר כדי לספק מקום לימוד ראוי לתלמידים. ממצאי הביקורת העלו שהמשרד והעירייה לא מילאו את תפקידם ולא הצליחו להעמיד לרשות תושבי מזרח העיר מספיק כיתות לימוד בחינוך הרשמי. ראשי משרד החינוך והעירייה לא פעלו בנחישות, כפי שהיה ראוי שיעשו, כדי לאפשר לתלמי די מזרח העיר לממש זכות הנתונה להם בהיותם תושבי קבע במדינת ישראל. הטיפול של העירייה בעניין הזה היה אטי מאוד, ולא אחת קרה שגם פתרונות שרבצו לפתחה "נפלו בין הכיסאות" ולא מומשו. כך נותרו ילדים במזרח ירושלים מחוץ למערכת החינוך העירונית, והעירייה אינה יודעת מה מספרם ואם הם לומדים במוסדות חינוך כלשהם. האחריות להפעלת מוסדות חינוך רשמיים חלה על משרד החינוך, והוא שותף של העירייה במינהלה לחינוך ירושלים, אולם הנהלת משרד החינוך לא הייתה מעורבת במידה מספקת בכל הנוגע לפתרון המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים. המשרד לא היה שותף לניסיון של העירייה למצוא דרכים לפתרון הבעיות. יודגש כי אין מדובר במסלול לימודים ייחודי כזה או אחר, אלא בחינוך הרשמי - נתיב הלימודים המרכזי שמשרד החינוך מספק לילדי ישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנח"י להזדרז לתת הוראות תכנון לאגף למבני ציבור, כדי שה וא יוכל להתחיל לבנות מבני חינוך במזרח העיר. עליה להנהיג את שיטת הרישום הנהוגה במערב העיר גם במזרחה ולאסוף נתונים מלאים ואמינים על הביקוש לבתי ספר עירוניים. דרך הפעולה שנקט המנכ"ל המכהן של העירייה - הקמת צוות מעקב אחר התקדמות בנייתם של מבני חינוך במזרח ירושלים, היא צעד בכיוון הנכון. אולם ממצאי הביקורת מלמדים כי לא די בכך. על ראש העירייה ומנכ"ל העירייה לוודא שתיעשה עבודת מטה מקיפה לאיתור פתרונות אפשריים לסוגיה זו. כמו כן עליהם להסיר חסמים שמעכבים את ביצועם של פרויקטים שכבר החלו, ובעת הצורך עליהם לפנות ביזמתם למשרדי הממשלה כדי לקבל מהם סיוע. על הנהלת משרד החינוך לפעול ביתר נמרצות להקמת מוסדות חינוך במזרח ירושלים. עליה גם להתוות, בשיתוף הנהלת העירייה וגורמים נוספים בממשלה, תכנית לפתרון המחסור החמור בכיתות לימוד. עוד עליה לעקוב אחר הקמת מוסדות חינוך במזרח ירושלים ולא להסתפק בפעולות הנעשות רק לאחר פניות של העירייה. אם משרד החינוך סבור שאין לו די כלים לטפל בבעיה זו, עליו להביא את הנושא לפני הממשלה, להציג לה חלופות שיאפשרו שימוש בקרקעות לצורכי חינוך ולקדם פרויקטים לבינוי כיתות לימוד במזרח העיר. משרד החינוך 667 .

תקציר:
 613 .משרד החינוך . .פעולות הביקורת .במשרד החינוך, בעיריית ירושלים ובמנח"י (המנהלה לחינוך ירושלים) נבדק הטיפול בנושא בינוי כיתות לימוד במזרח ירושלים. בדיקת השלמה נעשתה במשרד המשפטים. נבדקו הנושאים האלה: מצב כיתות הלימוד, הליכי התכנון וההקמה של מבני חינוך, קביעת הצורך בהם, הפקעת קרקעות, מבני חינוך בצפון מזרח ירושלים, בינוי מוסדות לחינוך מיוחד, בתי ספר על- יסודיים, מעורבותם של המשרד והנהלת העירייה בפתרון מצוקת כיתות הלימוד. נבדקו פעולות אגף שירותי חינוך ורווחה (שח"ר) במשרד החינוך. הביקורת התמקדה בעיקר בהפעלת תכניות באגף, וביניהן תכניות "מיכאל" ו"גילת", ובפעילות הגף לתרבות ולאמנות בשכונות. הבדיקה נעשתה במטה האגף. בדיקות השלמה נעשו במינהל הפדגוגי, במחוזות ירושלים והמרכז, בחברה למתנ"סים, בלשכת חשב המשרד, באגף משאבי אנוש, בלשכת הסמנכ"ל הבכיר למינהל ולמשאבי אנוש, בוועדת המכרזים ובלשכה המשפטית. בעמותת "רשת גני ילדים של אגודת ישראל" ובעמותת "גני ילדים ומעונות יום 'בית יעקב' ירושלים" נבדקו ענייני מינהל ושכר. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך, במשרד האוצר ובעיריית ירושלים. הביקורת התמקדה בעיקר בנושאים האלה: תקצוב גני ילדים, ענייני מינהל וכוח אדם בעמותת "רשת גני ילדים של אגודת ישראל", הפעלת גנים בחינוך המוכר שאינו רשמי בירושלים וענייני תקציב ושכר בעמותת "גני ילדים ומעונות יום 'בית יעקב' ירושלים". נבדק טיפול משרד החינוך בטיולים של מוסדות החינוך. הבדיקה נעשתה במטה המשרד ובמחוזות. בדי קות השלמה נעשו ברשות הטבע והגנים ובחברה להגנת הטבע. הביקורת נועדה, בין היתר, לעקוב אחר יישום המלצות מבקר המדינה שפורסמו בדוח שנתי 55 'ב של מבקר המדינה, עמ 645. נבדק פיקוח משרד החינוך על הוראת תחומי דעת. הבדיקה נעשתה במשרד, בעיקר באמצעות שאלונים שהמפקחים -מרכזים (מפמ"רים) התבקשו למלא. בין היתר, נבדקו נושאים אלה: הגדרת המקצועות הנלמדים במערכת החינוך, איוש תפקיד יו"ר המזכירות הפדגוגית, המסגרת הארגונית של המפמ"רים, תפקיד המפמ"ר, המידע שבידי המפמ"ר על 614 דוח שנתי59ב המקצוע שבפיקוחו, ועדות המקצוע, יישום ההנחיות הפדגוגיות של משרד החינוך בהוראת המקצועות ואכיפתן. 616 דוחשנתי 59ב .בינוי כיתות לימוד במזרח ירושלים .תקציר .ביוני 1967 , לאחר מלחמת ששת הימים, החליטה ממשלת ישראל1 לצרף את החלק המזרחי של ירושלים למדינת ישראל, והוא נעשה שטח משטחה של המדינה לכל דבר ועניין. לתושבי מזרח ירושלים מעמד של "תושבי קבע", והם זכאים לכל הזכויות המוקנות לכל אזרח, ובכלל זאת לזכויות שמקנה להם חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 (להלן- חוק לימוד חובה). האחריות להפעלת מוסדות חינוך במזרח ירושלים מוטלת על המדינה ועל עיריית ירושלים (להלן - העירייה). על פי נתוני העירייה, במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים2 למדו בשנת הלימודים התשס"ח3 ( 2008- 2007) כ- 40,200 .תלמידים כ- 16,600 תלמידים נוספים למדו באותה שנה במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי4 , וכ- 20,000 תלמידים במוסדות חינוך פרטיים. במזרח ירושלים חסרות כ- 1,000 .כיתות לימוד, ומספרן עולה משנה לשנה מספר הילדים הלומדים במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים גדל והולך. זאת, בין השאר, בשל המצב הכלכלי הקשה של תושבי מזרח ירושלים והקושי שלהם לממן חינוך במוסדות חינוך פרטיים; ובשל בניית גדר הביטחון סביב ירושלים, שבעקבותיה חזרו לירושלים תושבי קבע בעלי תעודות זהות כחולות, שעזבו את העיר במשך השנים5 . המינהלה לחינוך ירושלים (להלן - מנח"י) הוקמה לפי הסכם בין משרד החינוך (להלן - המשרד) ובין העירייה בשנת התשמ"ט. היא משמשת מחוז ייחודי במשרד, המאגד את אגף החינוך בעירייה ואת מפקחי המשרד. מנח"י אחראית לתכנון מערכת החינוך ולהפעלתה על סמך צורכי האוכלוסייה ומוסדות החינוך בירושלים בתחום הפיזי, התקציבי והחינוכי. משנת 2000 ואילך הוגשו לבג"ץ עתירות בעניין המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים6 ,. בג"ץ דן בנושא והחליט החלטות בעניינו, ובמועד סיום הביקורת באוגוסט 2008 ., הוא הוסיף לדרוש עדכונים בנושא מן המשרד ומן העירייה .__________________ .1 'החלטה מס577. 2 במערכת זו גני חובה, בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים, וכמו כן מוסדות חינוך על- יסודיים עירוניים. 3 שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימתבאוגוסט. 4 מוסדות לחינוך מוכר שאינו רשמי נתונים בבעלות גופים ציבוריים או פרטיים ומקבלים מימון גם ממשרד החינוך. 5 ד"ר מאיה חושן, "מערכת החינוך הייחודית של ירושלים", בתוך: אורה אחימאיר ויעקב בר-סימן-טוב (עורכים), 40 שנה בירושלים 1967 -2007 ( 2008 '), עמ 55-65 . 6 בג"ץ 3834/01 הקטינה מ' מוחמד חמדאן ו-27 'אח' נ עיריית ירושלים ואח', תקדין; בג"ץ 5185/01 פ' בדריה (קטין) ו-911 'אח' נ' עיריית ירושלים ואח, תקדין. משרד החינוך 617 .פעולות הביקורת .בחודשים פ ברואר-אוגוסט 2008 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולם של המשרד ושל העירייה בנושא בינוי כיתות הלימוד במזרח ירושלים. הבדיקה נעשתה במנח"י, ביחידות שונות בעירייה ובמשרד. בדיקת השלמה נעשתה במשרד המשפטים. בביקורת נבדקו הנושאים האלה (בעניין מזרח ירושלים): מצב כיתות הל ימוד; הליכי התכנון וההקמה של מבני חינוך; קביעת הצורך במבני חינוך; הפקעת קרקעות; מבני חינוך בצפון מזרח ירושלים; בינוי מוסדות לחינוך מיוחד; בתי ספר על-יסודיים; ומעורבותם של המשרד והנהלת העירייה בפתרון של מצוקת כיתות הלימוד. .עיקרי הממצאים .כיתות הלימוד במזרח ירושלים .אף על פי שבמזרח העיר יש מחסור מתמיד בכיתות לימוד, השתמשה העירייה בחלופות זמניות שונות ונקטה פעולות ל"כיבוי שרפות" במשך שנים רבות. מרבית כיתות הלימוד במזרח העיר שוכנות בחדרים שאינם תקניים, ויותר מ- 10% מן הכיתות- במבנים שכורים. חלק מן המבנים השכורים אינם מיועדים לשמש מבני חינוך. לעתים גודלם מספיק כדי לאכלס רק חלק מכיתות הלימוד של בית הספר, ולכן יש שבית ספר אחד מפוזר במבנים שונים. הדעת נותנת כי פיזור הכיתות וחדרי הספח של בית הספר במבנים שונים, המרוחקים זה מזה מרחק נסיעה, פוגע פגיעה של ממש בפעילותו החינוכית והחברתית. חלק מן המבנים ששכרה העירייה במזרח ירושלים אינם מיועדים לשמש מבני חינוך. יש שחדרי הלימוד באותם מבנים קטנים מאוד לעומת חדרים תקניים והצפיפות בהם רבה; מאחר שאין די חדרים לכיתות הלימוד, בחלק מבתי הספר אין חדר מורים וחדרי ספח אחרים. .הליכי התכנון וההקמה של מבני חינוך .1. בשלב הראשון של הקמת מוסד חינוך מנח"י קובעת את מאפייניו של המוסד הנחוץ. לאחר שקיבלה מהמשרד פרוגרמה מאושרת למוסד האמור, היא נותנת לאגף למבני ציבור (להלן - האגף למ"צ) שבעירייה הוראה לתכנון המוסד. נמצא כי במשך יותר מארבע שנים - מינואר 2004 עד אפריל 2008 - לא נתנה מנח"י הוראות תכנון. אפשר להניח כי לאחר שיסתיימו פרויקטים שכבר תוכננו על פי הוראות התכנון הישנות - מינואר 2004 או לפני כן- לא יוקמו כמעט כיתות לימוד חדשות במשך שנים אחדות. 2. במשך ארבע שנים לא מונה עובד קבוע לתפקיד מנהל ה מחלקה לתכנון חינוכי פיזי במנח"י. בשל המחסור החמור בכיתות לימוד במזרח ירושלים היה על העירייה לאייש בדחיפות את תפקיד מנהל המחלקה. העירייה שכרה, כפי שהודיעה לבג"ץ, את שירותיו של מתכנן כדי לסייע למנהלת המחלקה 618 דוחשנתי 59ב .האמורה, שנכנסה לתפקידה בלי חפיפה מסודרת. אולם המתכנן שנשכר עזב את תפקידו כעבור חודשים אחדים, והעירייה לא שכרה מתכנן אחר. .קביעת הצורך במבני חינוך .כדי לקבוע אם יש לבנות כיתות לימוד ביישוב כלשהו יש צורך, בין השאר, במידע מגוון על אוכלוסיית היישוב ועל הרכבה. על פי מספר הילדים הנרשמים לכיתות א' ומספר התלמידים ה מבקשים לעבור ממוסד חינוך אחד לאחר, אפשר לדעת אם היצע מקומות הלימוד בבתי הספר מספק את הדרישות. 1. על פי פרשנותה של העירייה לפסק דין שנתן בג"ץ באוגוסט 2001 , חובתה לרשום ילדים בבתי הספר חלה רק על הנרשמים לגני חובה ולכיתות א'; תלמידים המבקשים להירשם לכיתות ב' ומעלה, לא חלה על העירייה החובה לספק להם מקום לימוד. לפרשנות זו לא נמצאו תימוכין. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנח"י לברר עם היועץ המשפטי של העירייה אם אפשר לפרש את פסק הדין בדרך זו ואם אין הוא מחייב את העירייה לרשום לבתי ספר עירוניים גם ילדים בכיתות ב' ומעלה. 2. מנח"י אינה יודעת כמה תלמידים ביקשו להירשם לכיתות ב' ומעלה בבתי ספר רשמיים בשנת הלימודים התשס"ח ונענו בשלילה, וממילא היא אינה יודעת אם תלמידים אלה למדו בשנה זו. הדבר מקשה עליה לתכנן את בנייתן של כיתות לימוד חדשות. את הרישום לבתי הספר במערב העיר מנהלת מנח"י במערכות ממוחשבות לניהול נתונים. היא מקבלת נתונים מלאים מבתי הספר ומשבצת בעצמה את הילדים בבתי הספר. לעומת זאת, לגבי בתי הספר במזרח העיר אין לה מערכות לניהול נתונים, ומנהלי בתי הספר הם המחליטים אם לקבל את הילד לבית ספרם, והאחריות למציאת בית ספר מוטלת על הורי הילד. לדעת משרד מבקר המדינה, בהנהגת שיטת רישום שונה במזרח העיר, שהיא נחותה לעומת השיטה הנהוגה במערבה, יש משום פגיעה בילדי מזרח העיר; העירייה ומנח"י אינן ממלאות את חובתן כלפי הילדים בנוגע ללימוד במוסדות חינוך רשמיים, שכן אין הן מאפשרות לחלק מהם ללמוד באותם מוסדות. הטלת האחריות למציאת בתי ספר על כתפי ההורים עלולה להובילם למצב שבו הם יעמדו חסרי אונים מול בתי ספר שאינם מקבלים את ילדם. על מנח"י להנהיג את שיטת הרישום הנהוגה במערב העיר גם במזרחה ולאסוף נתונים מלאים ואמינים על הביקוש לבתי ספר עירוניים. .הפקעת קרקעות .זכויות במקרקעין מוקנות לרשויות מקומיות בחמש דרכים עיקריות, ובהן הפקעה מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 , ומכוח סעיף188 בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965 ; איחוד וחלוקה מכוח סעיפים 120-128 בחוק זה. פעמים רבות העירייה נדרשת לשלם פיצויים בגין קרקע שהפקיעה. במהלך השנים הסבירה העירייה כי במזרח ירושלים אפשר לבנות מבנים המיועדים לצורכי חינוך כמעט רק על קרקעות שהופקעו. משרד החינוך 619 .1. במשך שנים טענה העירייה כי מאחר שאפשר לפתור את בעיית המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים רק באמצעות הפקעת קרקעות, ומאחר שלעירייה אין תקציב להפקעות - אי-אפשר לפתור את בעיית המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים. המשרד סבר כי הפתרון היחיד לבעיית המחסור בקרקעות למבני חינוך במזרח העיר הוא הקצאת תקציבים גדולים להפקעות. עוד טענו המשרד והעירייה כי פתרון הבעיה דורש מעורבות של משרדי הממשלה, והעירייה לבדה אינה יכולה לשאת בנטל פיצויי ההפקעה. רק לקראת דיון בבג"ץ, שבו נדרשו להופיע עובדים בכירים במשרד ובעירייה, התקיימו דיונים בנושא, וסוכם כי הממשלה תקציב כספים להפקעת קרקעות. גם משהוקצה לעירייה תקציב להפקעות בשנת 2007 , על פי החלטה שהתקבלה בדיון רב-משתתפים במשרד ראש הממשלה, לא עשתה בו העירייה שימוש מידי. נדרשו למנח"י תשעה חודשים ויותר כדי להעביר רשימה של חמישה מגרשים המיועדים להפקעה, לשם קבלת התקציב. מנכ"ל משרד ראש הממשלה התנה את קבלת יתרת התקציב להפקעות במציאת חלופות זולות להפקעות, וכדי לעמוד בתנאי הזה פעל בעירייה צוות מיוחד. אולם הצוות פעל זמן קצר בלבד. דרישתו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה לא מולאה, ואף על פי כן ביקש ממנו מנכ"ל העירייה את תקציב ההפקעות לשנת 2008 . לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים האמורים מלמדים שהעירייה אינה עושה די לאיתור קרקעות לבינוי מוסדות חינוך במזרח ירושלים. אמנם קיימים קשיים אובייקטיביים באיתור קרקעות, אולם אל לעירייה להיתלות בקשיים אלה ולהימנע מלעשות כל שביכולתה בתחום זה. 2. העירייה השלימה פעמיים את שני השלבים הראשונים הנדרשים להפקעתה של חלקת קרקע בשכונת ואדי ג'וז. מחלקת נכסים בעירייה השלימה חלק משלבי ההפקעה, ולאחר מכן נשכח העניין ולא טופל עוד. בשנים שהייתה העירייה צריכה לפתור את בעיית המחסור במבני חינוך היה אפשר להשתמש בקרקע הזאת, אך מנח"י לא השתמשה בה יותר מ-20 .שנה 3. הליכי ההפקעה של קרקעות במזרח ירושלים הם מורכבים וכרוכים בהשקעת משאבים רבים. אולם לא רק קשיים אלה מונעים מהעירייה להפקיע קרקעות, אלא גם חוסר שיתוף הפעולה בין מנח"י למחלקת נכסים. גם משהשלימה מחלקת נכסים שלבים מסוימים בהפקעה של קרקעות מסוימות, ההפקעה לא יצאה אל הפועל, והקמתם של מבני החינוך לא קודמה. 4. באוקטובר 2007 הסכים המשרד לאפשר לעירייה לבנות מבני חינוך על גבי קרקע שהופקעה לצורכי שימוש בלבד, אולם נמצא כי העירייה לא דנה באפשרות זו. .מבני חינוך בצפון מזרח ירושלים .בשכונות שבצפון מזרח ירושלים יש מחסור ניכר בכיתות לימוד. חלק ניכר מהתלמידים שלא התקבלו לחינוך הרשמי במזרח ה עיר גרים בשכונות אלה. העירייה ומנח"י פעלו בעצלתיים בעניין הקצאת קרקע לצורכי חינוך. במשך שנים קידמה העירייה עשרות תכניות לאיחוד וחלוקה בצפון מזרח ירושלים. מקצת התכניות כבר אושרו מהמחצית השנייה של שנת 2005 ואילך, אך 620 דוחשנתי 59ב .העירייה עדיין לא החלה לבנות מוסדות חינוך ע ל שום קרקע מהקרקעות הכלולות בתכניות אלה. כמה שנים לפני שאושרו הראשונות שבתכניות אלה כבר אושרה תכנית 66717 . העירייה ומנח"י ידעו על האפשרויות הגלומות בתכנית זו, אולם בחרו שלא להשתמש בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול של העירייה ושל מנח"י בתכנית האמורה מעיד שה ן לא היו נחושות למצוא קרקעות לצורכי חינוך. .בינוי מוסדות לחינוך מיוחד במזרח ירושלים .בית ספר "בכריה אלוין" הוא בית הספר היחיד במזרח ירושלים המיועד לילדים סיעודיים הסובלים מפיגור קשה. בכל הנוגע לתוספת למבנה של בית הספר, פעל המשרד באטיות ולא היה נחוש דיו לקד ם את הבנייה. אף על פי שעבר כעשור מאז העביר המשרד לעירייה פרוגרמה ראשונה, עדיין לא החלה העירייה לבנות את כיתות הלימוד הנוספות. .בתי ספר על-יסודיים במזרח ירושלים .1. פעמים רבות מוסדות החינוך במזרח ירושלים מחולקים על פי מגדר, ורק שני בתי ספר עירוניים שבהם פועל ות חטיבות עליונות (כיתות י' -י"ב), בהם התיכון "מאמונייה", מיועדים לבנות בלבד. בתי הספר העל -יסודיים במזרח ירושלים אינם יכולים לקבל את כל התלמידות המבקשות ללמוד בחטיבה העליונה, ולכן נאלצה העירייה לשכור מבנה נוסף לבית הספר "מאמונייה" בכל אחת מהשנים האחרונות. א ף על פי שהבעיה ידועה לעירייה, היא שכרה את המבנים רק בסוף אוגוסט, זמן קצר לפני פתיחת שנת הלימודים, ומשום כך החלו התלמידות את שנת הלימודים באיחור. בעת סיום הביקורת לא עסקה העירייה בבנייה של בתי ספר על -יסודיים לתלמידות, והמחסור בכיתות לימוד לתלמידות החטיבה ה עליונה ילך ויחמיר בשנים הבאות. 2. בית ספר "עבדאללה אבן חוסיין" הוא בית ספר עירוני על -יסודי מקיף לבנים, היחיד מסוגו במזרח ירושלים. בית הספר שוכן על קרקע הנתונה בבעלות הנהלת הוואקף המוסלמי בירושלים. עוד בשנת 1999 ידעה העירייה שהנהלת הוואקף לא נתנה את הסכמתה לבנייה בבניין בית הספר. גורמים שונים בעירייה, ובעיקר האגף למ"צ, עבדו שנים רבות כדי לקדם את הבנייה בבית הספר. בשנים אלה הועלתה סוגיית הסכמת הבעלים לפני הממונה על נכסי העירייה, אולם הוא השיב תשובות בלתי מחייבות והעדיף שלא לעסוק בפתרון הבעיה. אף שהפרוגרמה אוש רה כבר לפני עשור, מחלקת נכסים לא עסקה כלל בסוגיית חתימת הבעלים בשנים אלה, ומשהשלים האגף למ"צ את .__________________ .7 ביולי 2001 'החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה בירושלים לאשר את תכנית מס 6671 בשכונת בית חנינא. התכנית כוללת שטחים לבנייני ציבור ("שטחים חומים"), ובהם מגרשים המיועדים למבני חינוך. משרד החינוך 621 .הליכי התכנון הארוכים, לרבות השינוי הנדרש בתכנית, התברר שאי -אפשר לבנות את תוספת הבנייה. משנת 2004 ואילך לא התערבה מנח"י בעבודתן של היחידות השונות בעירייה כדי לקדם את הטיפול בתוספת הבנייה בבית הספר "עבדאללה אבן חוסיין", לא ביקשה לברר מדוע הבנייה מתעכבת ולא ניסתה לפתור את הבעיה. הפנייה היחידה של מנח"י לבירור הנושא נעשתה על פי בקשת ועד ההורים של בית הספר. למעשה נהגה מנח"י כאילו נושא תוספת הבנייה אינו מעניינה. 3. במשך כשלוש שנים ידעה מנח"י שיש מחסור חמור בכיתות לימוד בתיכון שועפאט, ולמרות זאת לא פעלה בנחישות כדי להשלים את ההליכים הנדרשים לשם מתן הוראה לתכנון תוספת הבנייה. אפילו שאלת הבעלות על הקרקע עלתה רק כשלוש שנ ים לאחר שנודע לה על המחסור בכיתות, ובשל העיכוב עדיין לא הושלמו הליכי התכנון של הבנייה. מחלקת נכסים פועלת רק לאחר שהליכי התכנון מסתיימים. כדי לקצר את הזמן שאורכת ההקמה של מבני חינוך, מן הראוי שענייני הבעלות על הקרקע והליכי תכנון הבנייה יטופלו בד בבד. .טיפולה של הנהלת העירייה במחסור בכיתות לימוד .מחסור כה חמור בכיתות לימוד, כמו המחסור במזרח ירושלים, דורש מעורבות של דרגים בכירים בממשלה ובעירייה, ובראש ובראשונה - מעורבות פעילה של הנהלת העירייה. את הפעולות שיעשו הגופים האלה יש לתעד כראוי, ובכלל זאת לאסוף נתונים בשיטתיות ולהציג את הבעיות החמורות הכרוכות בנושא הצגה מלאה וממצה. מן המסמכים המעטים שנמצאו בלשכת מנכ"ל העירייה לשעבר, מר איתן מאיר, בתקופת כהונתו של ראש העירייה לשעבר, מר אורי לופוליאנסקי, עולה שהמעורבות הפעילה של הנהלת העירייה בעניין הייתה מעטה. מנובמבר 2007 עומד מנכ"ל העירייה המכהן, מר יאיר מעיין, בראש צוות שמטפל בנושא בינוי כיתות לימוד במזרח העיר. מסיכומי הדיונים עולה כי דנו בהם בעיקר במעקב אחר פרויקטים שכבר היו נתונים בשלבי תכנון וביצוע. .מעורבותו של משרד החינוך בהקמת כיתות לימוד במזרח ירושלים .המשרד והרשות המקומית צריכים לספק מקום לימוד ב מוסדות חינוך רשמיים לילדים ולנערים המעוניינים בכך. במזרח ירושלים נשללה הזכות לחינוך על פי החוק האמור מילדים ומנערים רבים. העירייה טענה לא פעם שאין ביכולתה לפתור את סוגיית המחסור בכיתות לימוד במזרח העיר, והמשרד צידד בטענתה וידע עד כמה חריפה הבעיה. למרות זאת לא יזם המשרד פעולות לפתרון הבעיה, ולכל היותר נענה לדרישות העירייה. המשרד מצא לנכון להיענות לדרישות העירייה, אך לא יזם פעולות משלו ולא סייע לעירייה בנושא זה. כך נהג אף על פי שהאחריות להפעלת מוסדות חינוך במזרח ירושלים, כמו בכל מקום אחר בארץ, מוטלת גם עליו. נראה כי המשרד ראה במחסור בכיתות לימוד בעיה שהעירייה צריכה לפתור. 622 דוחשנתי 59ב . .סיכום והמלצות .במזרח ירושלים יש מחסור חמור בכיתות לימוד, ועקב כך נשללה מילדים ומנערים רבים הזכות לחינוך על פי חוק לימוד חובה. המחסור בכיתות נובע מקשיים אובייקטיביים לא מבוטלים, ומשרד החינוך ועיריית ירושלים נדרשים להתמודד אתם ולעשות כל שאפשר כדי לספק מקום לימוד ראוי לתלמידים. ממצאי הביקורת העלו שהמשרד והעירייה לא מילאו את תפקידם ולא הצליחו להעמיד לרשות תושבי מזרח העיר מספיק כיתות לימוד בחינוך הרשמי. ראשי משרד החינוך והעירייה לא פעלו בנחישות, כפי שהיה ראוי שיעשו, כדי לאפשר לתלמידי מזרח העיר לממש זכות הנתונה להם בהיותם תושבי קבע במדינת ישראל. הטיפול של העירייה בעניין הזה היה אטי מאוד, ולא אחת קרה שגם פתרונות שרבצו לפתחה "נפלו בין הכיסאות" ולא מומשו. כך נותרו ילד ים במזרח ירושלים מחוץ למערכת החינוך העירונית, והעירייה אינה יודעת מה מספרם ואם הם לומדים במוסדות חינוך כלשהם. האחריות להפעלת מוסדות חינוך רשמיים חלה על משרד החינוך, והוא שותף של העירייה במינהלה לחינוך ירושלים, אולם הנהלת משרד החינוך לא הייתה מעורבת במידה מ ספקת בכל הנוגע לפתרון המחסור בכיתות לימוד במזרח העיר. המשרד לא היה שותף לניסיון של העירייה למצוא דרכים לפתרון הבעיות. יודגש כי אין מדובר במסלול לימודים ייחודי כזה או אחר, אלא בחינוך הרשמי - נתיב הלימודים המרכזי שמשרד החינוך מספק לילדי ישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנח"י להזדרז לתת הוראות תכנון לאגף למבני ציבור, כדי שהוא יוכל להתחיל לבנות מבני חינוך במזרח העיר. עליה להנהיג את שיטת הרישום הנהוגה במערב העיר גם במזרחה ולאסוף נתונים מלאים ואמינים על הביקוש לבתי ספר עירוניים. דרך הפעולה שנקט המנכ"ל המכהן של העירייה - הקמת צוות מעקב אחר התקדמות בנייתם של מבני חינוך במזרח ירושלים, היא צעד בכיוון הנכון. אולם ממצאי הביקורת מלמדים כי לא די בכך. על ראש העירייה ומנכ"ל העירייה לוודא שתיעשה עבודת מטה מקיפה לאיתור פתרונות אפשריים לסוגיה זו. כמו כן עליהם להסיר חסמים שמעכבים את ביצועם של פרויקטים שכבר החלו, ובעת הצורך עליהם לפנות ביזמתם למשרדי הממשלה כדי לקבל מהם סיוע. על הנהלת משרד החינוך לפעול ביתר נמרצות להקמת מוסדות חינוך במזרח ירושלים. עליה גם להתוות, בשיתוף הנהלת העירייה וגורמים נוספים בממשלה, תכנית לפתרון המחסור החמור בכיתות לימוד. עוד עליה לעקוב אחר הקמת מוסדות חינוך במזרח ירושלים ולא להסתפק בפעולות הנעשות רק לאחר פניות של העירייה. אם משרד החינוך סבור שאין לו די כלים לטפל בבעיה זו, עליו להביא את הנושא לפני הממשלה, להציג לה חלופות שיאפשרו שימוש בקרקעות לצורכי חינוך ולקדם פרויקטים לבינוי כיתות לימוד במזרח העיר. משרד החינוך 623 .