חברת החשמל לישראל בע_מ/ניהול ביקושים במשק החשמל ומיזם _מנייה חכמה_

 מבוא .ישראל מוגדרת כ"אי אנרגטי", זאת כיוון שאי אפשר לגבות את מערכת החשמל שלה באמצעות שכנותיה, ובשל המעבר למשק חשמל מבוסס גז אשר אספקתו תלויה בצינור גז יחיד שקיבולתו מוגבלת. בשל כל אלה משק החשמל בישראל הוא בעל מאפיינים ייחודיים. העלות של אי-אספקת חשמל למשק גבוהה ונאמדת בכ -100 ש"ח לקילו-ואט שעה (להלן - קוט"ש) בלתי מסופק 13. לעומת זאת, עלות הייצור נמוכה במידה ניכרת מסכום זה גם בשעות שבהן יש ביקושי שיא. נוסף על כך חשמל הוא מוצר שעלויות האגירה שלו גבוהות מאוד. בשל מאפיינים אלה תוכנן משק החשמל לספק את כל הביקוש בכל רגע נתון. הביקוש לחשמל משתנה במשך שעות היממה, ותלוי בעיקר בהיקף הפעילות במשק ובתנאי מזג האוויר. בתרשים 1 להלן מוצגים שיאי הביקוש בשנת 2016 לפי חודשי השנה, ובתרשים 2 מוצג היקףייצור החשמל במשך שעות היממה בימי קיץ וחורף אופייניים. . .13 ,משרד התשתיות הלאומיותתוצאות מחקר אומדן עלות אי -אספקת חשמל צד הביקוש (נובמבר 2011.) חברת החשמל לישראל בע"מ |631 .תרשים 1 : שיאי הביקוש לחשמל לפי חודשי השנה, במגה-ואט ( 2016) . .המקור: נתוני חברת החשמל. 632 |דוח שנתי 68א .תרשים 2 : היקף ייצור החשמל במשך שעות היממה, במגה-ואט ( 1.8.16, ו- 30.11.16) . .המקור: נתוני חברת החשמל. .מתרשים 2 עולה כי ב-1.8.16 נמדד היקףייצור החשמל הנמוך ביותר ( 7,367 מגה- ואט) בשעה 6:00 ( בבוקר, והיקף הייצור הגבוה ביותר12,066 מגה-ואט) נמדד בשעה 3:00 אחר הצהריים. יש לציין כי בחורף שיאי הביקוש הם בשעות הערב. שיא הביקוש השנתי לחשמל נרשם לרוב במשך ימים אחדים בלבד ובמספר שעות קטן יחסית, כאשר שוררים תנאי מזג אוויר קיצוניים. בתרשים 3 להלן מספר שעות ייצור החשמל במשק בשנת 2016, לפי היקפי הייצור: חברת החשמל לישראל בע"מ |633 .תרשים 3 : מספר שעות ייצור החשמל במשקלפי היקפי הייצור, במגה-ואט ( 2016) . .על פי נתוני חברת החשמל בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מתרשים 3 עולה כי היקף הייצור במרבית שעות הייצור השנתיות נע בין 5,000 ל-9,000 מגה-ואט, וכי רק ב -%3 משעות הייצור השנתיות14 מיוצר חשמל בהיקף של יותר מ -11,000 מגה-ואט. ברוב השנה נדרש לנצל 80%-40% מיכולת הייצור המותקנת במשק החשמל. נתון זה מלמד על הפוטנציאל לייעל את מערך הייצור, שכאמור תוכנן לספק חשמל בכל רגע נתון. במאי 2017 השיבה רשות החשמל למשרד מבקר המדינה כי תחנות הכוח שהוקמו לצורך מתן מענה לשיאי הביקוש נחשבות זולות, לעומת תחנות המשמשות לאספקת חשמל בשעות הגבע15 והשפל16 . נוסף על כך, בשעות שבהן ההספק הפנוי הוא גבוה מתבצעת תחזוקה של תחנות הכוח או תיקונים החיוניים להמשך פעילותן התקינה. בתרשים 4 להלןמוצגים סוגי תחנות ייצור החשמל ביום של שיא ביקוש, לפי דלקים . . .14 סך השעות שבהן מיוצר חשמל בהיקף של יותר מ -11,000 מגה-ואט חלקי 8,760 (סך השעות השנתיות). 15 .שעות שבהן הביקוש הוא ברמת ביניים 16 .שעות שבהן הביקוש לחשמל נמוך .היקף הייצור במרבית .שעות הייצור השנתיות .נע בין 5,000 ל-9,000 מגה-ואט. רק ב-3% . משעות הייצור השנתיות מיוצר חשמל בהיקף של יותר מ-11,000 מגה-ואט. ברוב השנה נדרש לנצל 80%- 40% מיכולתהייצור המותקנת במשק החשמל. נתון זה מלמד על הפוטנציאל לייעל את מערך הייצור 634 |דוח שנתי 68א .תרשים 4: ייצור החשמל ביום של שיא ביקוש, לפי סוגי דלקים* . .המקור: נתוני חברת החשמל. * התרשים מציג את ייצור החשמל לפי סוגי דלקים ביום של שיא ביקוש בינואר 2016, ולא את סדר הפעלת התחנות. למשל, תחנות המייצרות חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות אמורות להיות בין התחנות הראשונות שמופעלות, בשל האסדרות. עוד יש לציין כי שימוש באנרגיות מתחדשות אינו רציף ותלוי בגורמים חיצוניים, כגון מזג האוויר. .מתרשים 4 ניתן ללמוד כי ככל שהביקוש לחשמל עולה, גובר השימוש בתחנות ייצור המופעלות באמצעות דלקים שונים כדי לספק אותו. סדר הפעלת תחנות הייצור נקבע בהתאם לצורך להבטיח את הפעילות התקינה של מערכת החשמל, לאסדרות שקבעה רשות החשמל לגבי שילוב יצרני חשמל פרטיים במערך הייצור, לעלויות כלכליות ולשיקולים סביבתיים. בשעות שיא הביקוש משתמשים לעתים גם בתחנות המופעלות באמצעות סולר ומזוט, שהם דלקים יקרים יותר ומזהמים יותר מגז. תעריפי העומס והזמן (להלן - תעו"ז) שקבעה רשות החשמל17 משקפים את הפער בין עלויות הייצור בשעות שבהן הביקוש נמוך (שעות שפל), לבין העלויות בשעות שבהן הביקוש גבוה (שעות פסגה). למשל לגבי צרכני מתח נמוך, תעריף השפל בעונת המעבר הוא 33.74 ,אגורותואילו תעריף הפסגה בשעות הקיץ הוא 106.73 אגורות. בשל העלויות הגבוהות הכרוכות בהחזקת מערך ייצור גדול שנועד בעיקר לספק חשמל בשעות מועטות של שיאי ביקוש, גובשו במדינות רבות בעולם תכניות לניהול ביקושים. תכניות אלה נועד ו להשפיע על הרגלי הצריכה של צרכני החשמל באמצעות הסברה ותמריצים כלכליים המעודדים את הצרכנים להסיט את עיקר הצריכה לשעות שבהן צריכת החשמל המשקית נמוכה יותר. . .17 ראו אתר רשות החשמל, לוח1-5.2 , "תעו"זלפי רמות מתח - אגורות לקווט"ש". חברת החשמל לישראל בע"מ |635 . משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן- משרד האנרגיה) אחראי מטעם הממשלה ליישום המדיניות בתחום האנרגיה. בהתאם לתיקון 13 לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן- החוק), רשות החשמל (להלן - הרשות) היא הגורם המקצועי במשרד האנרגיה בתחום משק החשמל המסייע לשר בגיבוש מדיניותו, והיא האחראית הבלעדית לקביעת תעריפי החשמל18. יצרני החשמל במשק הם חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י) ויצרני חשמל פרטיים (להלן- יח"פ). חח"י היא ספקית שירות חיוני ומונופול העוסק בין היתר באספקת חשמל. .פעולות הביקורת .בחודשים ספטמבר 2016 עדפברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה אתנושא התכניות לניהול ביקושים במשק החשמל, לרבות היקף השימוש בתכניות והסביבה התומכת להפעלתן, וכן את התכנון והיישום של תכנית "מנייה חכמה"19 . הביקורת נערכה בחח"י, במשרד האנרגיה וברשות החשמל. .ההיצע במשק החשמל .עקב מאפייני צריכת החשמל ונוכח העלות הגבוהה של אי-אספקת חשמל, התמקדה המדיניות הממשלתית בעיקר בהגדלת יכולת ה ייצור של החשמל , כלומר בצד ההיצע. בסוף שנת 2016 הייתה יכולת הייצור המותקנת במשק החשמל , ללא אנרגיות מתחדשות, כ-16,600 מגה-ואט. יכולת ייצור זו נועדה לספק בזמן אמת את כל הביקוש במשק , ובפרט את הביקוש בשעות השיא , ואף ליצור רזרבה (אשר מוגדרת כפער בין יכולת הייצור הנדרשת לבין שיא הביקוש לחשמל) למקרה של תקלות באחת מיחידות הייצור הפועלות או למקרה שיתעורר הצורך בתחזוקה שוטפת שלהן. בשנת 2010 קבע שר התשתיות, האנרגיה והמים (להלן - שר האנרגיה) דאז כי הספק הייצור הנדרש במשק הוא 20%-17% יותר מההספק הנדרש בשיא הביקוש20. לשם המחשה, ב- 30.11.16 הייתה יכולת הייצור הזמינה במשק21 11,461 מגה-ואט, אף ששיא הביקוש באותו היום היה 9,160 מגה-ואט22 , וממוצע הצריכה - כ-7,300 מגה-ואט בלבד. . .18 לפני הקמת רשות החשמל, פעלה עד 31.12.15 הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל. בפרק זה "הרשות" משמעה רשות החשמל או הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל. 19 .מיזם לפריסת מונים חכמים 20 להרחבה בנושא הכנת תכנית הפיתוח על ידי משרד האנרגיה וקביעת יחידות הייצור הנדרשות למשק ראו דוח שנתי 63א (2012 ') "תכנון משק החשמל ומימושו" עמ114-108. 21 היכולת הזמינה היא הספק יחידות הייצור שזמינות לעבוד ברגע נתון. הפער בין היכולת הזמינה ליכולת המותקנת נובע, בין היתר, מכך שחלק מהתחנות נמצאות בתחזוקה. 22 נתונים מאתר האינטרנט של חח"י, לוח1 - "נתוני ביקוש וזמינות לשעת השיא במשק", וכן לוח2 - "נתוני ייצור בפועל של יחידות הייצור" (נובמבר2016 .) .עקב מאפייני צריכת .החשמל ונוכח העלות .הגבוהה של .אי-אספקת חשמל, .התמקדה המדיניות .הממשלתית בעיקר .בהגדלת יכולת הייצור .של החשמל, כלומר .בצד ההיצע 636 |דוח שנתי 68א .עד לשנת 2010 התאפיין משקהחשמל בישראל ברזרבה של כמה אחוזים בלבד. תרשים 5 ממחיש את השינויים בהיקף הרזרבה בשנים האחרונות23 . .תרשים 5 : השינויים בהיקף הרזרבה, במגה-ואט ( 2015 -2009 )* . .המקור: רשות החשמל, דוחות כספיים של חח"י ורשימת רישיונות קבועים של יח"פ. * נתוני התרשים אינם כוללים ייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות. הרזרבה חושבה על פי ההספק המותקן באותה שנה ולא על פי ההספק הזמין. .מתרשים 5 עולה כי בשנים האחרונות קיימת מגמת גידול ברזרבה. לשם המחשה, בשנת 2015 היהשיא הביקוש 12,905 מגה-ואט, ויכולת הייצור הנדרשת, בתוספת רזרבה של 20%, הייתה צריכה להיות אפוא כ-15,486 מגה-ואט. בפועל, הספק הייצור הנקוב, 16,550 מגה-ואט, גבוה יותר ב-1,064 מגה ואטמהספק הייצור ה נדרש; יצוין כי הספק של 1,064 מגה-ואט הוא שווה ערך להספק של כשתי טורבינות וחצי הפועלות במחזור משולב (מחז"מים)24 בהספק של400 מגה-ואט. על פי נתוני רשות . .23 נתוני התרשים אינם כוללים ייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות. היקף ייצור זה היה בסוף שנת 2015 754 מגה-ואט, כ-4% מסך היכולת המותקנת במשק. ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות אינו רציף ותלוי במזג האוויר. לפי החלטה 4450 של הממשלה ה-31 "קביעת יעד מנחה לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה" ( 29.01.09 ), היקף הייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות אמור להגיע עד לשנת 2020 ל-10% מהיקף כלל ייצור החשמל. 24 טכנולוגיה להפקת חשמל באמצעות טורבינת גז תעשייתית וטורבינת קיטור. בטכנולוגיה זו מנוצלים הגזים הנפלטים מפעולת טורבינת הגז לחימום מים לשם יצירת קיטור להפעלת טורבינת הקיטור, ובאופן זה יוצרים אנרגיה נוספת. חברת החשמל לישראל בע"מ |637 .החשמל25 עלות התקנת מחז"ם בהספק כזה היא כ-1.7 מיליארד ש"ח (במחירי שנת 2010.) שתי הסיבות העיקריות לגידול הניכר ברזרבה הן האטה בקצב הגידול בביקוש לחשמל26 וכניסה מהירה של יח"פ לשוק ייצור האנרגיה בשל זמינות הגז הטבעי ובשל אסדרה תומכת 27 . כמו כן אישר משרד האנרגיה תכנית חירום, ובמסגרתה הקימה חח"י בשנים 2012-2010 יחידות ייצור בהספק כולל של 1,765 מגה-ואט במתכונת של פיתוח מואץ. הקמת יחידות הייצור הייתה כרוכה בעלויות גבוהות יותר מהרגיל וזאת בשל דחיפות הקמתן ובשל קביעת הסדרים מיוחדים על מנת לאפשר את מימונן28 . יש להדגיש כי תכנית החירום אושרה ויושמה על רקע חשש למחסור בחשמל, אך ניכר כי מערך הייצור התרחב מעבר לתכנית זו והגדיל כאמור את הרזרבה במשק. מתן רישיונות ייצור ליח"פ נעשה בהתאם להחלטת ממשלה, ולפיה עד לשנת 2020 ייוצר%20 מהחשמל המותקן בישראל באמצעות יח"פ29 , זאת לצורך קידום תחרות במשק החשמל. בשנים 2009-2008 קבעהרשות החשמל אסדרות תומכות, ובמסגרת ן ניתנו ליח"פ "הגנות ינוקא", כדי לעודד את שילובם בייצור החשמל בהקדם האפשרי. הגנות הינוקא כללו בין היתר הסדרים תעריפיים תומכי מימון ומסלול קניית אנרגיה בזמינות קבועה, המבטיח ליח"פ תשלומים עבור העמדת מערך הייצור שלהם לרשות "מנהל המערכת"30., גם אם לא נקנית מהיח"פ אנרגיה הרשות קבעה כי האסדרות התומכות יהיו בתוקף ככל שההספק המותקן של היח"פ לא יעלו על סך 20% מסך הספק החשמל המותקן במשקללא אנרגיות מתחדשות, אך לא פחות מ-000,2 מגה-ואט קונבנציונלי 31, ובתנאי שהיח"פ יפעלו בשנת 201632. בסוף שנת 2016 היו קיימים רישיונות קבועים לייצור באמצעות טכנולוגיה קונבנציונלית בהיקף של כ-2,340 מגה-ואט ובאמצעות טכנולוגיית קוגנרציה 33 בהיקף של כ-387 . .25 'ראה החלטת רשות מס2 בנושא "הסדרה תעריפית ליצרן חשמל פרטי קונבנציונאלי במסגרת רשת ביטחון מלאה (יכולת זמינה קבועה) או רשת ביטחון חלקית (יכולת זמינה משתנה)" מ-2.12.08. 26 ,מבקר המדינהדוח שנתי 67ב (2017 '), "הסכם הגז של חברת החשמל לישראל בע"מ", עמ 1261-1221 . 27 ובהן "הסדרה תעריפית ליצרן חשמל פרטי קונבנציונאלי במסגרת רשת ביטחון מלאה (יכולת זמינה קבועה) או רשת ביטחון חלקית (יכולת זמינה משתנה)" מ-2.12.08 ; "תעריפים לקניית אנרגיה ממתקני קוגנרציה" מ-1.5.08 "; "הסדרים תעריפיים תומכי מימון ליצרני חשמל פרטיים מ-19.7.09. 28 ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63א (2012 '), בפרק "תכנון משק החשמל ומימושו", עמ133-99. 29 החלטה2663 של הממשלה ה -29 ""מדיניות ייצור החשמל על ידי יצרני חשמל פרטיים (4.11.02 .) 30 לפי חוק משק החשמל, תפקיד מנהל המערכת הוא בין היתר לשמור על איזון תמידי ביןההיצע והביקוש של החשמל, להבטיח את שרידות מערך הייצור וההולכה, לנהל את העברת האנרגיה מתחנות הכוח באמצעות רשתות החשמל ולוודא כי ההעברה נעשית באמינות ובאיכות הנדרשות. חח"י מחזיקה ברשיון לניהול המערכת. 31 ייצור של מתקני חשמל באמצעות דלק פוסילי. מתקנים אלה אינם פועלים באמצעות מקור אנרגיה משמש או רוח ולא כוללים מתקני אגירה שאובה. 32 החלטה מ-2.12.08 . 33 טכנולוגיה שבאמצעותה מופקות בעת ובעונה אחת אנרגיה חשמלית ואנרגיית חום. טכנולוגיה זו משמשת לרוב לצורכי תעשייה ולצרכים פרטיים. 638 |דוח שנתי 68א .מגה-ואט, בסך הכול כ -%17 מסך כושר הייצור המותקן במשק ללא אנרגיות מתחדשות34 . בהתאם לדוחות הכספיים של חח"י לדצמבר2016 , הרישיונות המותנים35 , ללא אנרגיות מתחדשות ואגירה שאובה, הם לייצור בהספק כולל של 2,194 מגה-ואט36 . עמידה בתנאים שקבעה רשות החשמל ואישור שר האנרגיה יזכו את בעלי הרישיונות המותנים ברישיונות קבועים. תכנון מערך הייצור של החשמל מצוי באחריותו של משרד האנרגיה, והוא נדרש לגבש תכנית אב לפיתוח משק החשמל (להלן - תכנית אב). משרד מבקר המדינה הצביע בדוחותיו בשנים 2012 ו-201537 על ליקויים בתכנון משק החשמל ובהכנת תכניות הפיתוח. למשל, כבר בשנת 2012 ציין משרד מבקר המדינה שהרישיונות שניתנו ליח"פ צפויים להביא לכושר ייצור גדול מהנקבע בתכנית הפיתוח לשנים 2016-2010 , שאישר שר האנרגיה בדצמבר 2010. משמוצתה המכסה שנקבעה באסדרה משנת 2008 ,גיבשה הרשות בשנים 2013-2015 מתכונתלאסדרות המשך. ביוני 2013 קבעה הרשות38 ,את מכסת הרישיונות לרבות במסגרת אסדרות ההמשך, כדלהלן39 : סך ההספק באמצעות טכנולוגיה קונבנציונלית, ברישיונות קבועים ומותנים, עד 1.1.19 , לא יהיה גבוה מ-3,470 מגה- ואט; סך ההספק באמצעות טכנולוגיית קוגנרציה, ברישיונות קבועים ומותנים, עד 1.1.15 , לא יהיה גבוה מ-1,000 מגה-ואט. האסדרות החדשות 40 מבוססות בין היתר על קנייה ומכירה של חשמל על ידי היצרנים והספקים לפי עלות שולית חצי-שעתית41 ומעודדות בכך העמסת תחנות ייצור לרשת לפי עקרונות כלכליים. . .34 כושר הייצור המותקן של חח"י בסוף 2015 היה13,617 מגה-ואט. מכאן 16.7%(= 13617+2727/)2727. 35 רישיון מותנה הוא רישיון הניתן ליח"פ. אם היח"פ יקיים את התנאים הקבועים בו הוא יקבל רישיון קבוע לייצור חשמל. המכסה נוגעת לבעלי רישיונות מותנים שיגיעו לסגירה פיננסית ב-1.1.19. 36 חברת החשמל לישראל בע"מ, דוח תקופתי לשנת 2016 , פרק א: תיאור עסקי התאגיד לשנה שהסתיימה ביום 31.12.2016 , ביאור 7.4.2.2 ', עמ 19 : חלוקת הייצור היא כדלהלן: ייצור באמצעות טכנולוגיה קונבנציונלית 1,448 מגה-ואט, ייצור באמצעות קוגנרציה - 746 מגה-ואט. 37 ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63א (2012 '), בפרק "תכנון משק החשמל ומימושו", עמ133-99 ; דוח שנתי66א (2015 '), "חוות הדעת על היבטים בפעילות משק החשמל", עמ543-463. 38 החלטה מ-3.6.13 , "עדכון החלטות רשות בנוגע להסדרים תעריפיים תומכי מימון ליצרני חשמל פרטיים". 39 המכסה שנקבעה בהחלטה זו כללה גם טכנולוגיית אגירה שאובה בהספק של800 מגה-ואט עד 1.1.16 ומכסות לאנרגיות מתחדשות. דוח זה אינו עוסק בטכנולוגיות אלו, מכיוון שהן מגלמות תועלות נוספות מלבד הגדלת כושר הייצור, כגון ניהול אספקת החשמל והפחתת פליטות. 40 החלטה מ- 10.12.14 , "הסדרת המשך תעריפית ליצרני חשמל קונבנציונאליים פרטיים מעל16 מגה ואט ולמספקים פרטיים". האסדרה החדשה חלה על יצרנים אשר טרם קיבלו אישור תעריפי במועד קבלת ההחלטה, ועד להיקף ייצור של 1,224 מגה-ואט. ב -18.6.15 פרסמה הרשות תיקונים להחלטה זו, הכוללים העמדת תשואה של 12% לבעלי רישיונות קיימים מותנים שיסבו רישיונות מותנים של מתקנים במחזור משולב לרישיונות מותנים למתקנים במחזור פתוח. תיקון זה נעשה נוכח הצרכים העדכניים של המשק. 41 עלות זו מבטאת את העלות של יחידת הייצור הבאה שתועמס למערכת בכל חצי שעה, לפי רמת הביקוש. חברת החשמל לישראל בע"מ |639 .מנתוני רשות החשמל42 עולהכי הרזרבה הזמינה בשנים 2015-2017 גבוהה מהנדרש וגם בשנים 2023-2018 היא צפויה להיות גבוהה מהנדרש. כך, שיעור הרזרבה בשנים 2020-2019 עשוי להגיע לכ-35% (בהנחה של2.5% גידול בביקוש), בעוד שגודל הרזרבה שנקבע למשק עומד על 20% . החזקת רזרבה כרוכה בהוצאות, והן מתומחרות על ידי רשות החשמל. בשנת 2014 הסתכמו הוצאות אלה בכ-603 מיליון ש"ח, מהם עלות רזרבה עודפת של 950,1 מגה-ואט43 המסתכמת בכ-280 מיליון ש"ח. ככלל, בעלויות הרזרבה נכללות תחנות הכוח שהעלות השולית להפעלתן היא הגבוהה ביותר מבין התחנות במשק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל כי לא תיקנו את הליקוי שהצביע עליו משרד מבקר המדינה בדוחותיו הקודמים בדבר עודף כושר הייצור במשק החשמל, ועל כך שהיקף הרזרבה המתוכנן בייצור גדול במידה ניכרת מהרזרבה שנקבעה. על אף זאת, משנת 2013 גדל מספר הרישיונות לייצור חשמל שהקצתה ר שות החשמל ליזמים. עקב כך בשנים האחרונות גדלה רזרבת החשמל במשק והיא אף תמשיך לגדול בשנים 2020-2018 , וי יתכן שגם לאחר מכן , מעבר לרמה הנדרשת, שקבע שר האנרגיה - 20% . כפועל יוצא מכך צפויות להיווצר עלויות כספיות מהותיות שיוטלו על צרכני החשמל. רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי משק החשמל מאופיין במחזורי פיתוח של גאות ושפל עקב התמשכות התהליכים הנדרשים לתכנון ולהקמה של התשתית (10-7 שנים), לעומתתחזית קצב הגידול בביקוש שבה קבועי הזמן קצרים יותר. רשות החשמל ציינה כי נוכח זאת לא ניתן להבטיח רזרבה שנתית מדויקת בכל שנה, ומטבע הדברים ההספק עשוי להיות בחלק מהשנים גבוה מהדרוש ובחלק מהשנים נמוך מהדרוש. לדברי רשות החשמל, נוכח החלטת הממשלה לאסור על חח"י להקים תחנות כוח חדשות ולמסור את האחריות להקמה של תחנות כאמור ליזמים פרטיים, נדרשה הרשות להבטיח ודאות ארוכת טווח בנוגע לייצור חשמל בהספק הנדרש למשק, על מנת לעודד את היזמים להשקיע בתהליכים הקודמים להקמת התחנות. . .42 ,רשות החשמלדו"ח מצב משק החשמל לשנת 2015 (2015.) 43 יכולת הייצור הנדרשת בשנת2014 (שיא ביקוש בתוספת20% רזרבה) הייתה13,600 מגה-ואט, ויכולת הייצור בפועל הייתה כ-15,550 מגה-ואט. מכאן שהרזרבה העודפת היא כ -1,950 מגה- ואט. .בשנים האחרונות .גדלה רזרבת החשמל .במשק והיא אף .תמשיך לגדול בשנים .2020-2018 ,וייתכן .שגם לאחר מכן, .מעבר לרמה .הנדרשת, שקבע שר .האנרגיה - 20% . כפועל יוצא מכך צפויות להיווצר עלויות כספיות מהותיות שיוטלו על צרכני החשמל 640 |דוח שנתי 68א .משרד מבקר המדינה מעיר כי עמדתה זו של רשות החשמל מרוקנת מתוכן את משמעות קביעת רמת הרזרבה במשק החשמל. שיעור הרזרבה צריך להיות משוקלל גם על פי תוחלת הנזק44 של אי אספקת חשמל. לפיכך על משרד האנרגיה ורשות החשמל לבחון את היקף חלוקת הרישיונות העתידית ולתכננה כך שימוזערו עלויות ההקמה והתחזוקה של מערך הייצור העודף. יצויין, כי התמשכות התהליך של מימוש מיזמי תשתית לאומיים בכלל והקמת תחנות ייצור חשמל בפרט נגרמת בעיקר בשל חסמים תכנוניים, זאת בעוד שתהליך ההקמה הפיזי ידוע מראש והסטיות ממנו אינן גדולות. לפיכך ניתן להתגבר על בעיית פערי הזמן שבין " מחזורי פיתוח " של תחנות ייצור לבין השינויים בביקושים שבהם קבועי הזמן קצרים יותר, בדרך של תכנון ואישור מראש של פרויקטים מסוג זה והוצ אתם לפועל בהתאם לביקושים הצפויים ורמת הרזרבה הנגזרת. לתכנון כאמור חשיבות רבה נוכח העלות הגבוהה הכרוכה בקיומה של הרזרבה. עוד השיבה הרשות כי המדיניות שנקבעה בשנת 2010 ושקבעה את רמת הרזרבה בשיעור של 20%-17% ,ענתה לביקוש באמצעות הגדלת ההספק. הרשות בוחנת אפשרות להמליץ לשר על מדיניות הרזרבה ולקבוע את ההספק הנדרש לפי קריטריון של אנרגיה לא מסופקת במקום על פי קריטריון של רזרבה נדרשת מעל שיא הביקוש. נוסף לכך צוות הרשות שוקד על גיבוש המלצות הנוגעות ליעדי תכנית האב ובוחן האם נכון להמליץ לשר האנרגיה לעדכן את המדיניות שנקבעה בשנת 2010 ולהעניק משקל גדול יותר להסדרי ניהול ביקושים לעומת הגדלת ההספק. עוד בוחנת הרשות את המשמעות של התחזיות השונות לביקוש לחשמל על ההספק הנדרש למשק. ממצאים ראשוניים בתחום זה צפויים להימסר בחודשים הקרובים. מנהל המערכת בחח"י השיב במאי 2017 למשרד מבקר המדינה כי יש לנתח את רזרבת הייצור על פי היכולת הזמינה בפועל, ולא על פי יכולת הייצור הנקובה. מנהל המערכת הציג למשרד מבקר המדינה נתונים שלפיהם רזרבת הייצור בפועל היתה כ-7% . מנהל המערכת ציין כי הסיבות לאי-היכולת להשתמש בכל כושר הייצור המותקן הן, בין היתר, תקלות ביחידות הייצור; הפחתת יכולת הייצור עם המעבר לייצור באמצעות סולר; השבתה זמנית של יחידות ייצור עקב ביצוע הפרויקט להפחתת הפליטות; וזמינות חלקית של אנרגיה מתחדשת, דוגמת אנרגיה סולרית, בעונת החורף. באפריל 2016 ביקש שר האנרגיה מחח"י להגיש תכנית פיתוח מעודכנת45 לנוכח ביטול הקמתה של תחנת הכוח הפחמית "פרויקט D"46 ובשל הצורך בהפחתת הפליטות ביחידות הייצור הפחמיות. באוגוסט 2016 הודיע שר האנרגיה על החלטתו . .44 המכפלה של עלות אי אספקת החשמל בהסתברות להתרחשות אירוע אי אספקת חשמל. 45 בהתאם לסעיף19 .לחוק משק החשמל 46 בהתאם לתכנית הפיתוח של מערכת הייצור, הייתה מתוכננת כבר בשנת2001 הפעלתה של תחנת הכוח הפחמית "פרויקט D " בהיקף כולל של1,260 מגה-ואט, זאת לשם גיוון מקורות האנרגיה ולשם שמירת האפשרות לייצור חשמל באמצעות בפחם והימנעות מתלות גבוהה מדי בגז הטבעי, אשר עלולה לסכן את אמינות אספקת החשמל במשק. נוכח גילוי מאגרי הגז הטבעי מול חופי ישראל הוחלט להסב את תחנת הכוח פרויקטD לתחנת כוח דו-דלקית, שתוכל להיות מופעלת הן באמצעות גז טבעי, הן באמצעות פחם. חברת החשמל לישראל בע"מ |641 . לסגור את יחידות1-4 באורות רבין ולשמר אותן47 , וכן להקים במקומן תחנות שיופעלו באמצעות גז טבעי, כל זאת בכפוף למדיניות שיפרסם שר האנרגיה, בהסכמת שר האוצר ובהתייעצות עם רשות החשמל. לצורך יישום ההחלטה על סגירת היחידות יגיש שר האנרגיה עד 31.3.17 , לאחר התייעצות עם השר להגנת הסביבה, הצעת החלטה לממשלה בעניין היערכות משק החשמל לסגירת היחידות. יצויין כי החלטות אלה התקבלו מספר שנים לאחר שניתנו הרשיונות העודפים כפי שתואר לעיל. משרד האנרגיה השיב למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 כי חיזוי ביקושים במשק החשמל הוא אתגר, וכי לחיזוי ביקושים בחסר וביתר יש השפעות - חיזוי בחסר עלול להביא להפסקות חשמל, וחיזוי ביתר עלול להביא לתשלום בגין עודף רזרבה. משרד האנרגיה ורשות החשמל השיבו למשרד מבקר המדינה כי מתכנית האב המתגבשת עולה כי המכסות הקיימות אכן נחוצות למשק החשמל בשנים הקרובות, משום שבשנים הקרובות צפויה הפסקת פעילותן של תחנות הכוח חיפה, אורות רבין 4-1 ורידינג, וכן נוכח התמשכות הליכי התכנון וההקמה של תחנות כוח. במאי 2016 )פורסמה ברשומות הודעה על אישור תכנית מתאר ארצית (חלקית בעניין יחידות הייצור ברידינג, שההספק שלהן הוא 428 מגה-ואט. בתכנית נקבע בין היתר כי הפעלת היחידות תסתיים בשנת 2020 (עם אפשרות להארכת פעולתן עד לשנת 2025 בתנאיםשנקבעו בתכנית). לגבי היחידות הקיטוריות בחיפה, שההספק שלהן הוא 282 מגה-ואט, נקבע בתכנית כי הן צפויות להיגרט עד שנת 2018 . לפי הגדרות רשות החשמל, מטרת הרזרבה היא למזער ככל הניתן אירועי אי אספקת חשמל בגין אי ודאות מצד מערכת הייצור ולענות על הצורך להבטיח גיבוי של יחידות ייצור הנמצאות בתחזוקה שנתית מתוכננת, בירידת הספק או בתקלות ממושכות48 . בתשובת מנהל המערכת בחח"י שהובאה לעיל, אין כדי להסביר את הסטייה הגדולה מיעד הרזרבה. שיעור הרזרבה הזמינה במשק בשעת השיא (7% ) כפי שהוצג ע"י מנהל המערכת, הוא נתון תוצאתי שכולל את התממשות הסיכונים הצפויים שלשמן נועדה הרזרבה, וכן ארוע חד פעמי משמעותי של השבתה מתוכננת של יחידות ייצור פחמיות לצורך התקנת מתקנים להפחתת פליטת מזהמים. למרות זאת נותרה רזרבה מספיקה של כ-900 מגהוואט השקולה לשתי יחידות ייצור גדולות, ואין בכך כדי להעיד על רמת רזרבה נמוכה במשק. יתרה מכך, כפי שצויין לעיל, החזקת רזרבה במשק החשמל כרוכה בעלויות כספיות ניכרות המוטלות על צרכני החשמל ויש לפעול למזעורה, בכפוף להבטחת רמת אמינות גבוהה של אספקת החשמל. עוד יצויין, כי במניין הרזרבה העודפת שחישב משרד מבקר המדינה לא נכלל ההספק של יחיד ות הייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות בהתאם ליעדים שהציבה הממשלה ועד לשיעור של 10% מצורכי האנרגיה בשנת 2020 . לפיכך, מן הראוי כי משרד האנרגיה ורשות החשמל יבחנו מחדש את צורכי משק החשמל, ויפעלו לתכנון משק החשמל לפי ממצאי הבחינה. . .47 שימור יחידות ייצור- הבטחת תקינותן של יחידות שהפעלתן הופסקה באופן יזום, כדי לשמר את מוכנותן ואת היכולת להתנעתן מחדש לצורך ייצור חשמל בעת הצורך. 48 הגדרת רשות החשמל לשירותי גיבוי להספק עודף מעבר לשיא הביקוש השנתי, ישיבה471 , החלטה4(989( )6.8.15.) .מטרת הרזרבה היא .למזער ככל הניתן .אירועי אי אספקת .חשמל בגין אי ודאות .מצד מערכת הייצור. .שיעור הרזרבה .הזמינה במשק בשעת .השיא (7% )הוא נתון תוצאתי שכולל את התממשות הסיכונים הצפויים שלשמן נועדה הרזרבה. אין בו כדי להעיד על רמת רזרבה נמוכה במשק 642 |דוח שנתי 68א .הביקוש במשק החשמל .קיימים שני סוגים של מנגנונים לצמצום הביקוש לחשמל49: מנגנון תגובה-ביקוש ( demand -response ,) הנועד לצמצם את הביקושים בטווח הקצר בעת מחסור בחשמל, ומנגנון לניהול ביקושים ( demand side management), שכוללבדרך כלל תכניות תמריצים להסטה או הפחתה של צריכת החשמל שבהן היא גבוהה. .הסדרים לניהול מחסור בהיצע החשמל .רשות החשמל קבעה הסדרים להפחתה מהירה של הביקוש במקרים של חשש לאי- אספקת חשמל. הסדרים אלה מופעלים על ידי מנהל המערכת, ורשות החשמל מכירה בעלות הפעלתם. הפעלת ם של ההסדרים מוגבלת בזמן, והם נבחנים על פי מידת השפעתם על צריכת החשמל. להלן פירוט ההסדרים: 1. השלה יזומה באמצעות גנרטורים50 : במשק קיימים גנרטורים אשר ניתן לנצל במקרה של חשש למחסור בחשמל. בהתאם להסדר זה, צרכן שברשותו גנרטור בהספק של לפחות 250 קילו-ואט אמור להתנתק מרשת החשמל ולצרוך את האנרגיה מהגנרטור הפרטי שברשותו. מספר השעות המירבי שבו מותר למנהל המערכת להפעיל את הגרטורים הוא 100 שעות בשנה. מדיווחי חח"י ממרץ 2016 עולה כי בשלוש השנים האחרונות לא נעשה שימוש במלוא השעות המוקצות בהסדר. בממוצע, כ -50% מהגנרטורים הופעלו בתגובה על כל בקשת הפעלה וייצרו בממוצע 27% ( מההספק הנומינלי שלהםלמשל, בשעות השיא היה היקף הייצור הממוצע 73.57 מגה-ואט, שהם 27% מההספקעל פי התכנית). בשנת 2015 הסתכמה עלות יישום ההסדר בכ-16.2 .מיליון ש"ח 2. השלה מרצון לצרכנים גדולים 51 :מטרת ההסדר היא עידוד צרכני חשמל גדולים להפחית מצריכת החשמל שלהם בעת מחסור. בהסדר נקבע תמריץ כלכלי, המשתנה בהתאם לזמני ההתר עה על ניתוק מהמערכת. בהתאם לנתוני חח"י, ב- 31.12.15 חל הסדר השלה מרצון על 84 לקוחות גדולים, בעומס מצרפי של כ-304 מגה-ואט. בשנת 2015 הסתכמה עלות יישום ההסדר ב-14.8 מיליון ש"ח. 3. השלת עומס באמצעות ממסרי תת-תדר (השלת תדר) 52: ההסדר מאפשר למנהל המערכת ניתוק מהיר של צרכנים באופן אוטומטי וללא הודעה מראש, על מנת לייצב באופן מידי את המערכת. על פי ההסדר משולם תמריץ כספי בעבור כל קוט"ש שנחסך. בהתאם להסדר זה , גודל החיבורים של הצרכנים שהוא חל עליהם אינו עולה על 600 מגה-ואט. בהתאם לנתוני חח"י, בשנת 2015 . .49 :ראו Antimo Barbato, "Optimization Models and Methods for Demand -Side Management of Residential Users: A Survey", Energies 2014, 7(9), pp. 5787 -5824. 50 בהתאם לאמות מידה43 ו-46 .של רשות החשמל 51 בהתאם לאמת מידה47 .א של רשות החשמל 52 בהתאם לאמת מידה42 של רשות החשמל. חברת החשמל לישראל בע"מ |643 .היו 37 מקומות צרכנותשההסדר חל עליהם, העומס המצרפי הזמין להשלה היה כ-415 מגה-ואט, ועלות יישום ההסדר הסתכמה בכ-3.5 .מיליון ש"ח 4. הסדר צרכנות חכמה 53 : הסדר לניהולצריכה של אגד צרכנים המתבצע על ידי בעל רישיון מאגד בשעות שבהן קיים חשש למחסור בחשמל. ה הספק המצטבר של אגד הצרכנים הוא 700 מגה-ואט, ומשולם תמריץ כספי בעבור כל קוט"ש שנחסך בעת אירוע מחסור. מנגנון זה מופעל על פי הנחיית מנהל המערכת, בסך של 100 ,שעות בשנה4 שעותבכל אירוע מחסור. בהתאם לדוח רשות החשמל, בשנת 2015 לא יושם הסדר זה במלואו. בשנת 2015 עדכנה הרשות את החלטתה54 בעניין ההסדר וציינה כי "בהתחשב בנסיבות המשק העדכניות, לרבות הגידול המשמעותי ברזרבת הייצור במשק, בתמהיל הדלקים ובעלויות הכרוכות בהפעלת תחנות כוח בזמני התראה שונים... הרשות הנחתה את הצוות המקצועי לבצע בחינה מקיפה ביחס להסדר הכלכלי הראוי לציבור בנסיבות המשק הנוכחיות". השימוש החלקי והמוגבל במנגנונים שנקבעו בהסדרים לניהול מחסור החשמל עשוי להיות פועל יוצא של הגידול הניכר בהיקפי הייצור הזמינים במשק, והוא עשוי להעיד על הקצאת מקורות לא יעילה להשקע ה במשק החשמל. הכדאיות הכלכלית של שימוש בתכניות אלה לעומת החלופה של הגדלת כושר הייצור צריכה לה יבחן במסגרת תכנית האב לפיתוח משק החשמל ולהישקל במסגרת מתן אישורים להרחבת כושר הייצור במשק וקביעת היקף הרזרבה הנדרש. .הסדרים לניהול ביקושים .הסדרים לניהול ביקושים מיושמים בכמה מדינות בעולם. מחקרים הראו כי מדיניות ייעודית בנושא זה המתמקדת במתן תמריצים להסטת ביקושים ובהסברה, יכולה להביא לצמצום הצריכה בשעות השיא ולח יסכון ניכר למשק. הסטת ביקושים מאפשרת להאט את קצב הפיתוח של מערך הייצור, לדחות את הקמתן של תחנות ייצור חדשות ולחסוך בעלויות קבועות הכרוכות בהחזקת התחנות העודפות. מהניסיון העולמי55 עולה כי ניתן להסיט ביקושים בהיקפים ניכרים. למשל, בקליפורניה הוסטו 10.4% מהביקוש לחשמל בשעות השיא בעת משבר החשמל בקיץ 2001. בהתאם לחישובי חח"י, החיסכון המערכתי התאורטי (מהוון לינואר 2016 ) עקב הסטת %10 מהביקוש בשעות השיא56 הוא כ -80 מיליון ש"ח בשנים 2017-2020 וכ-350 מיליון ש"ח בשנים 2025-2021 . בתחשיב של חח"י לשנים 2020-2017 הובאה . .53 בהתאם להחלטת רשות החשמל מ-28.5.12 . 54 החלטת רשות 5(970 ) מיום 11.5.2015. 55 ליאור תבורי, עמית קורת- מכון מילקן, משק החשמל בישראל - הצעת ייעול באמצעות הסטת ביקושים (אוקטובר 2012 ); וכן הצעת משרד האנרגיה לתכנית לאומית להתייעלות אנרגטית לשנים 2030-2016. 56 בימים שהשיא היומי גדול מ-80% .מהשיא השנתי .הסדרים לניהול .ביקושים מיושמים .בכמה מדינות בעולם. .מחקרים הראו כי .מדיניות ייעודית בנושא .זה המתמקדת במתן .תמריצים להסטת .ביקושים ובהסברה, .יכולה להביא לצמצום .הצריכה בשעות השיא .ולחיסכון ניכר למשק 644 |דוח שנתי 68א .בחשבון יכולת הייצור הנקובה הקיימת, שהיא עודפת, וייצור באמצעות תחנות קונבנציונליות ואנרגיות מתחדשות, בהתאם להחלטות הממשלה ולרישיונות המותנים שניתנו, ובשל כך בתחשיב לא בא לידי ביטוי החיסכון הפוטנציאלי מדחיית הקמת תחנות, שכן אלה כבר הוקמו. לגבי השנים 2025-2021 , החיסכון בהן על פי התחשיב גדול יותר לעומת השנים 2020-2017 , שכן הובאה בחשבון דחיית הקמת תחנות שטרם ניתן להם רישיון. משרד מבקר המדינה ערך אומדן תאורטי של החיסכון הפוטנציאלי למשק בהנחה שיוסטו 10% מהביקושים בשנים 2027-2011 . האומדן התבסס על תחזיות ארוכות טווח משנת 2011 לגבי שיא הביקוש, ועל יכולת הייצור שהייתה קיימת בשנת 2011 , לפני היווצרות הרזרבה העודפת. האומדן העלה כי החיסכון התאורטי המצטבר לשנים 2027-2010 עקב הסטת10% מהביקושים בשעות השיא מסתכם בעד כ-8.1 מיליארד ש"ח57: כ-2.3 מיליארד ש"ח בגין דחיית השקעות וכ -5.8 מיליארד ש"ח בגין החיסכון בעלויות התחזוקה הקבועות. החיסכון לפי אומדן משרד מבקר המדינה גדול יותר מהחיסכון לפי תחשיב חח"י, בעיקר משום שהאומדן נעשה לגבי תקופה ארוכה יותר ואינו כולל את יכולת הייצור הנקובה העודפת הקיימת, אלא את ההתפתחות הנדרשת ביכולת הייצור בהתאם לתחזית שיאי הביקוש שניתנה בשנת 2011 , בתוספת רזרבה בשיעור20% .בלבד הרחבת יכולת ייצור החשמל במשק מעבר לנדרש כרוכה בעלויות כספיות גבוהות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל כי הגדלת היקפי הייצור כתגובה לגידול בביקוש אינו בהכרח הפתרון הטוב ביותר שכן קיימות חלופות להגדלת אמצעי הייצור, דוגמת הסטת ביקושים בשעות השיא. מן הראוי שמשרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י יפעלו לגיבוש תכניות להסטת ביקושים וישלבו אותן בתכניות הפיתוח העתידיות, בפרט נוכח ההחלטות שהתקבלו בדבר סגירת יחידות 4-1 וביטול הקמתה של תחנת הכוח פרויקט D. . .57 סכומים לא מהוונים במחירי2010 . בתחשיב הובאו בחשבון שני תרחישים: תרחיש בסיס שבו יכולת הייצור מתפתחת בהתאם לתחזית שיאי הביקוש עד שנת 2030 , בתוספת רזרבה של20% ; ותרחיש של הפחתת שיא הביקוש בשיעור 10% , בתוס פת רזרבה של 20% . מהשוואת התרחישים נגזרה תקופת הדחייה האפשרית בהקמת התחנות. החיסכון מדחיית ההשקעות מתקבל מהריבית המצטברת על סכום ההשקעות הנדחות על פני התקופה שבה נדחתה ההשקעה; הריבית שחושבה היא בשיעור 1.5% . סכום ההשקעה בתחנות ייצור וסכום עלויות התחזוקה הקבועות שעליהם התבסס התחשיב הם בהתאם להחלטת רשות החשמל - "הסדרה תעריפית ליצרן חשמל פרטי קונבנציונאלי במסגרת רשת ביטחון מלאה או רשת ביטחון חלקית". יש לציין כי תחשיב זה לא כלל תועלות חיוביות מהקדמת ההשקעות, כגון שיפור ביכולת ניצול התחנות (שכן ניתן להשתמש בתחנות החדשות שהוקמו במקום תחנות ישנות שיכולת הניצול שלהן נמוכה יותר), ותועלות עקיפות של הפחתת זיהום האוויר, אם כי ניתן להעריך שהתחנות החדשות המופעלות באמצעות גז יחליפו בעיקר תחנות ישנות המופעלות באופן זה או תחנות המופעלות באמצעות פחם. היקף התחלופה של התחנות הפחמיות מותנה בגורמים רבים, כגון שיקולי שרידות המערכת ומחירי הדלקים, ולפיכך הערכת היקף התחלופה דורש ניתוח המתבסס על תוכנות אופטימיזציה ייעודיות. כמו כן, התחשיב לא כלל את עלות הפעלת התכנית, שכן זו תלויה בסוג התכנית שתגובש. .הגדלת היקפי הייצור .כתגובה לגידול .בביקוש אינו בהכרח .הפתרון הטוב ביותר .שכן קיימות חלופות .להגדלת אמצעי .הייצור, דוגמת הסטת .ביקושים בשעות .השיא חברת החשמל לישראל בע"מ |645 .רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת לגיבוש תכנית אב במסגרת תיקון מספר 13 לחוק משק החשמל, שנכנס לתוקף בשנת2016 .רשות החשמל הוסיפה כי תפעל במסגרת תכנית האב לקביעת תכנית מקיפה לניהול ביקושים וכן לקביעת אסדרות מתאימות, אשר יאפשרו הרחבה של תכניות לניהול הביקושים. לדברי רשות החשמל תתבסס תכנית זו על הניסיון הרב שנצבר בארץ ובעולם ותותאם למאפיינים הייחודיים של צריכת החשמל בישראל ולמבנה משק החשמל שבה. הניסיון שנצבר בעולם מלמד כי יישום יעיל של תכניות לניהול ביקושים תלוי במיקוד התכנית באוכלוסיות הגמישות יותר בצריכת החשמל, ולאו דווקא בכלל האוכלוסייה. בתרשים 6 מוצגת צריכת החשמל בשנת 2015 , לפי סוגי צרכנים: .תרשים 6: צריכת החשמל השנתית, לפי סוגי צרכנים ( 2015*) . .המקור: אתר האינטרנט של חברת החשמל, "מבט כללי על החברה", https://www.iec.co.il/about/pages/numbersandfigures.aspx . * .ללא מזרח ירושלים ושטחי הרשות הפלסטינית 646 |דוח שנתי 68א .מהתרשים עולה כי שני צרכני החשמל הגדולים ביותר הם המגזר הביתי והמגזר הציבורי מסחרי. תכניות לניהול ביקושים קיימות רק לגבי חלק מהצרכנים. למשל, רשות החשמל קבעה לצרכנים גדולים הסדר תעו"ז 58 בהתאם לעלויות ייצור החשמל ואספקתו בשעות השונות. צריכת החשמל של הצרכנים הנכללים בהסדר התעו"ז היא כ-%54 מסך צריכת החשמל השנתית59. .לעומת זאת, על מרבית הצרכנים, לרבות הביתיים, חל תעריף אחיד כל השנה מספר הצרכנים שנקבע להם תעריף ביתי הוא כ-2.35 ,מיליוןושיעורם בקרב כלל הצרכנים הוא כ-88% .כלומר, 88% מהצרכנים צורכים 39% מצריכת החשמל השנתית. ניתוח של הביקושים מעלה כי חלקם של משקי הבית בביקוש לחשמל בשעות השיא גדול יותר מחלקם בסך הביקוש השנתי. בשנת 2015 היה שיעור הביקוש של משקי הבית בשעות השיא 50% מכלל הביקוש בשעות אלה. לפיכך תכניות להסטת ביקושים המיועדת למשקי הבית עשויה להביא לצמצום ניכר בביקושי השיא. מחקרים60 ,מלמדים שמשקי הבית גמישים מאוד בביקוש לחשמל כלומר שניתן לחסוך בצריכת החשמל בשעות השיא באמצעות תכניות לניהול ביקושים שיתמקדו במשקי ה בית. היקף החיסכון תלוי בגמישות הביקוש לחשמל של משקי הבית. בניתוח שע שה בנק ישראל נמצא כי עליית מחיר החשמל מפחיתה את צריכת החשמל של משקי הבית "בכ-%25-%30 "מהיקף השינוי במחיר, ולהפך61 . מחקר שנעשה לגבי המשק הישראלי 62 העלה כי ניתן לחסוך בצריכת החשמל במשקי הבית באמצעים מועטים יחסית63. עוד נמצא במחקר כי התנודתיות בביקושים בישראל, הנמדדת ביחס שבין שיא צריכת החשמל לצריכת החשמל הממוצעת, גבוהה לעומת מדינות OECD64; נתון המרמזעל הפוטנציאל להקטין את התנודתיות בביקוש לחשמל, ובכך לחסוך את הצורך בהשקעות עתידיות בייצור חשמל . מנהל המערכת בחח"י השיב למשרד מבקר המדינה כי המקור להבדלים היומיים והעונתיים בביקוש לחשמל הוא השימוש בחשמל לקירור ול חימום הבתים, ולכן פוטנציאל ההסטה עשוי להיות נמוך יותר. גם רשות החשמל ציינה בתשובתה כי . .58 ,הסדר תעו"ז חל על צרכני מתח עליון מתח גבוה ומתח נמוך שגודל החיבור שלהם הוא 3X200 אמפר ומעלה, או שצריכתם השנתית גבוהה מ-40,000 .קוט"ש 59 דוחות חברת החשמל, "פרק א': תיאור עסקי התאגיד לשנה שהסתיימה ביום 31 בדצמבר 2015 ", חלק4 , סעיף10.3 . 60 "Effectiveness of demand side management by variable energy tariffs in the households - results of an experimental design with a fictive tariff model"; "Reducing household electricity consumption through demand side management: the role of home appliance scheduling and peak load reduction"; "Demand Side Management Potential in Swedish Households. A case study of dishwasher, laundry and water heating loads (2014). 61 מתוך אתר האינטרנט של בנק ישראל: "מגמות ארוכות טווח בביקוש לחשמל ובהיצע החשמל בישראל" (21.3.16.) 62 ליאור תבורי, עמית קורת- מכון מילקן, משק החשמל בישראל - הצעת ייעול באמצעות הסטת ביקושים (אוקטובר 2012.) 63 על פי תחשיב שנכלל במחקר, החיסכון המהוון על פני20 שנים עשוי להסתכם, על פי תרחישים שונים, ב-52.3-8.7 .מיליארד ש"ח בערכים מהוונים 64 .הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי חברת החשמל לישראל בע"מ |647 .הדרישה לחשמל בישראל מאופיינת בקיצוניות בקיץ ובחורף, וראיה לכך ניתן למצוא בירידה הניכרת בצריכה של המגזר הביתי בעונות המעבר. מצב זה שונה במדינות אחרות שבהן החימום בחורף מבוסס על גז, והפעלת מזגנים בקיץ אינה שכיחה. לפיכך בישראל אין זה רלוונטי לנסות להפחית את צריכת החשמל באופן זה, מכיוון שרובה של צריכת החשמל קשו רה להפעלתם של מכשירי חימום וקירור, בעוד במדינות אחרות הפחתת הצריכה קשורה להפעלתם של מכשירי חשמל דוגמת מכונות כביסה ומייבשי כביסה. רשות החשמל השיבה כי בבדיקה שעשתה עלה כי הפוטנציאל לחיסכון הטמון בצרכנים הביתיים אינו רב, משום שכמחציתם מחזיקים בחיבור קטן מאוד, שממילא אינו מאפשר צריכה בהיקף גדול. משרד מבקר המדינה העלה בבדיקתו כי טרם נעשה בישראל ניסוי תעריפי הבוחן את תגובות הצרכנים הביתיים לתעריפים משתנים (ראו להלן). כמו כן כאמור לעיל מחצית צריכת החשמל בשעות השיא מקורה במשקי הבית. מטענת הרשות כי מחצית הצרכנים הביתיים הם בעלי חיבור קטן ואינם צורכים חשמל בהיקף גדול עולה כי המחצית האחרת של הצרכנים הביתיים אחראית לנתח נכבד מצריכת החשמל בשעות השיא. לכן מן הראוי לבחון את הצורך במיקוד התכניות לניהול ביקושים באוכלוסיית משקי הבית בעלי חיבור גדול, על מנת להשיג תוצאות מיטביות. החלת תעריפי חשמל משתנים בשעות השונות של היממה מהווה תמריץ להסטת ביקושים משעות שבהן התעריף יקר לשעות שבהן הוא זול יותר. פריסת מונים חכמים תאפשר בין היתר החלת תעריפים משתנים על צרכנים שאינם נכללים בהסדר תעו"ז. נוסף על כך, עצם שינוי אופן התמחור יגביר את מודעות הציבור לצורך בהסטת ביקושים, שכיום היא נמוכה מאוד. המכשול העיקרי ליישום התכניות הנוגעות להסטת הביקושים צפוי להיות החשש בקרב צרכנים מפני התייקרות חשבון החשמל עקב המעבר לתמחור המבוסס על עלות ייצור החשמל65 . תכנית להסטת ביקושים שתבטיח שחשבון החשמל לא יתייקר, תסיר מכשול זה66. כמו כן, התפתחות הטכנולוגיה בשנים האחרונות, ובין היתר החיבור לרשת האינטרנט והשימוש בטלפונים חכמים, עשויה לסייע למשקי הבית לתכנן מראש את צריכת החשמל, ולהגדיל את יכולתם להגיב על שינויים במחיר החשמל. יצוין כי בשנים 2012 ו-2013 , בעת שהתרחש במשק משבר הדלקים67, אחת מהדרכים שנועדו להתמודד עם החשש למחסור בחשמל בקיץ 2012 , היה הסדר20/20 , הסדר שקבעה רשות החשמל שהיה מיועד למשקי הבית. בהסדר, אשר חל על צרכנים . .65 :ראו "Crisis in Paradise: Understanding the Household Conservation Response to California’s 2001 Energy Crisis". Lutzenhiser, L., M. H. Gossard and S. Bender (2002). 66 ליאור תבורי, עמית קורת- מכון מילקן, משק החשמל בישראל - הצעת ייעול באמצעות הסטת ביקושים (אוקטובר 2012) ; וכן הצעת משרד האנרגיה לתכנית לאומית להתייעלות אנרגטית לשנים 2030-2016. 67 משבר הדלקים התרחש לפני הקמת מאגר תמר והתאפיין במחסור בגז טבעי. המחסור נבע מהפסקת הזרמת הגז ממצרים ומהידלדלות מאגר ים תטיס וגרם לשימוש בדלקים יקרים ומזהמים יותר, כגון סולר ומזוט, לשם ייצור החשמל. 648 |דוח שנתי 68א .שהצטרפו אליו מראש, ניתן בין השאר תמריץ כלכלי, שעודד את הצרכנים להפחית את הביקוש לחשמל ולייעל את צריכתו. נקבע כי צרכנים אשר יפחיתו את צריכת החשמל הממוצעת בחודשי הקיץ ל עומת ה שנה הקודמת, יקבלו הנחה בתעריף החשמל68. בשנת2013 הצטרפו להסדר,00036 ,צרכניםוכ-%70 מהם הפחיתו את הצריכה69 . בשנת2014 הפסיקה רשותהחשמל את יישומו של הסדר זה, נוכח הגידול ברזרבה של החשמל. רשות החשמל טענה לפני משרד מבקר המדינה כי הסדר זה לא הניב את הפירות המצופים ממנו למרות התמריצים שניתנו במסגרתו, וכי עלה כי, הסדרים כאמור אינם מניעים את הצרכנים הביתיים להסיט ביקושים באופן שיטתי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל כי אף שצריכת החשמל של משקי הבית היא כשליש מסך צריכת החשמל, ואף שמחקרים כלכליים הראו את הפוטנציאל הטמון ביישום תכניות להסטת ביקושים בקרב מגזר זה, לא נעשה ניסוי תעריפי הבוחן את תגובות הצרכנים הביתיים בישראל לתעריפים משתנים. ההסדרים שקבעה הרשות לגבי משקי הבית בשל החשש למחסור בחשמל בקיץ 2012 אינם תחליף לניסוי תעריפי מקיף. מן הראוי כי משרד האנרגיה ורשות החשמל יבחנו את התועלת שתצמח מהסטת ביקושים של צרכנים שאינם נכללים בהסדר תעו"ז, לרבות צרכנים ביתיים, ובהתאם לכך יגבשו תכניות יעילות להסטת ביקושים , ובהן מתן תמריצים כלכליים להסטה כאמור, והסברה מקיפה שתגביר את המודעות של צרכני החשמל לעניין זה. רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא בוחנת קביעת אסדרות חדשות אשר יאפשרו לְא גד צרכנים לניהול ביקושים במגזרים השונים, בפרט במגזר הביתי. רשות החשמל הוסיפה כי מסקנות ראשונות בעניין זה צפויות לעלות במחצית הראשונה של שנת 2018. משרד האנרגיה השיב למשרד מבקר המדינה כי האגף לשימור אנרגיה בוחן בשיתוף רשות החשמל כיצד ליישם מתכונת לניהול ביקושים, כדי להפחית את צריכת האנרגיה בכלל, ובמשקי הבית בפרט. .רשת חכמה ומנייה חכמה .אחד הפיתוחים הטכנולוגיים החשובים בכל הנוגע לניהול ביקושים הוא "רשת חכמה". רשת זו היא רשת חשמל מתקדמת שבאמצעותה מועבר מידע בין כל מרכיבי המערכת, כגון מידע על התנהגות מקורות ייצור החשמל והתנהגות הצרכנים, כדי לשפר באופן אוטומטי את היעילות, את האמינות ואת הכדאיות הכלכלית של הייצור והצריכה של החשמל70 ,. רשת חכמה היא אמצעי לצמצום פליטת גזי החממה . .68 על פי ההסדר, חיסכון של 20%-10% בצריכת החשמל יזכה את הלקוח בהנחה של 10% בתעריף החשמל, וחיסכון של 50%-20% יזכה בהנחה של20% . יצוין כי בניגוד לשנת2012 , צרכנים אשר חסכו בשנת2013 יותר מ-50% .בצריכת החשמל לא זכו להנחה למידע נוסף ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 65( א2014 '), "קידום החסכון באנרגיה", עמ343-341. 69 אולם רק47% .מהם היו זכאים להנחה בגין ההסדר 70 .על פי אתר האינטרנט של רשות החשמל .אף שצריכת החשמל .של משקי הבית היא .כשליש מסך צריכת .החשמל, ואף .שמחקרים כלכליים .הראו את הפוטנציאל .הטמון ביישום תכניות .להסטת ביקושים .בקרב מגזר זה, לא .נעשה ניסוי תעריפי .הבוחן את תגובות .הצרכנים הביתיים .בישראל לתעריפים .משתנים חברת החשמל לישראל בע"מ |649 . התייעלות אנרגטית, דחיית ההשקעה ביחידות ייצור, שילוב יצרנים מבוזרים ומתחדשים71, הגברת היעילות התפעולית של משק החשמל, והרחבת סל המוצרים העסקיים. מונים חכמים, אשר מיזם פריסתם מכונה "מנייה חכמה", הם מרכיב מרכזי ברשת החכמה, ויש בהם תועלת לצרכנים, לספקים ולמשק בכללותו. מונים אלה הם מונים אלקטרוניים מתקדמים, המאפשרים מדידה רציפה מרחוק של צריכת האנרג יה, ואיסוף נתונים אחרים הקשורים לנושא החשמל. מונים חכמים כוללים גם מערכות תקשורת וניהול מידע, המאפשרות לאגור את המידע ולעבד אותו ואף להעביר מידע באופן דו -כיווני. מונים אלה מאפשרים להחיל תכניות ולקבוע תעריפים דינמיים שישקפו את עלות הייצור והאספקה בזמן אמת ויתמרצו את הצרכנים להסיט את הביקושים ולהפחית את הצריכה הכוללת72 . רוב המונים המותקנים כיום בארץ הם אלקטרו-מכניים. מונים אלה מודדים צריכת חשמל מצטברת בלבד, ללא "זיכרון צריכה" לגבי נקודות זמן היסטוריות ספציפיות, ובשל כך אינם מאפשרים לקבוע תעריפים בהתבסס על צריכת החשמל בפועל. זאת למעט המונים שהותקנו לצרכנים הגדולים, שהם מונים חכמים (ראו תעריף תעו"ז לעיל). ניתן להחליף מונה אלקטרו-מכני במונה חכם ביוזמת ספק השירות , ביוזמת רשות הפיקוח או ביוזמת המחוקק. לצורך ניצול מלוא הפוטנציאל הטמון במונה החכם נדרש המאסדר לקבוע אמות מידה מתאימות, תעריפים חדשים ואסדרות מתאימות לבעלי העניין: ספקים, צרכנים, חברות חלוקה וחברות מונים, ובכלל זה עליו לקבוע אסדרות בעניין המידע שיעמוד לרשותם. חח"י, כספקית שירות חיוני, פעלה ליישום שני המיזמים: מיזם רשת חכמה ומיזם מנייה חכמה. בתחילה יושמו שני המיזמים בנפרד ובמקביל, והוגדרו בעבורן מטרות שונות, זאת אף שמנייה חכמה היא חלק מרשת חכמה. במאי 2009 הקימהחח"י ועדת היגוי ומ ינהלה למיזם מנייה חכמה ובמרץ 2010 הקימה חח"י ועדת היגוי ומינהלה למיזם רשת חכמה. באוקטובר 2010 הכינה ועדת ההיגוישל מיזם מנייה חכמה תכנית לפריסת 30,000 מונים חכמים. בדצמבר אותה שנה אישר מנכ"ל חח"י דאז לקיים ניסוי בנושא רשת חכמה בבנימינה. לשם כך, אישר פרסומו של מכרז לבדיקה מקיפה של הטכנולוגיה ושל היכולת להרחבת התשתיות בעתיד. בשנת 2011 הושלמה פריסה של כ-6,500 מונים לקריאה מרחוק במסגרת מיזם מנייה חכמה, ובאותה שנה אוחדו ועדות ההיגוי של מיזם רשת חכמה ושל מיזם מנייה חכמה. חח"י ציינה כי ברשת החשמל יש כיום כ-17,000 נקודות מדידה (מונים חכמים). . .71 נושא האנרגיות המתחדשות מתאפיין בחוסר ודאות לגבי מועד הזרמת האנרגיה לרשת, דבר הגורם לחוסר ודאות תכנונית. בא מצעות רשת חכמה, כאשר מתקני האנרגיה המתחדשת מייצרים עודף אנרגיה פתאומי, יכול מנהל המערכת להציע אמצעים מוגבלים בזמן להעלאה מידית של רמת הביקוש, למשל הפעלת משאבות של מתקני אגירה שאובה או של מתקנים אחרים לשאיבת מים. 72 36 מחקרים אשר נעשו בארצות הברית בשנים 2010-1995 העלו כי תכניות בנושא מונים חכמים הביאו לחיסכון של 12%-3.8% .באנרגיה 650 |דוח שנתי 68א .בנובמבר 2010 , סמוך להכנת תכנית רשת חכמה בחח"י, התקבלה החלטת ממשלה73 .בנושא גיבוש תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה בישראל בתכנית הוטל על שר האנרגיה לגבש המלצות בעניין שילוב מונים חכמים ולהגישן לממשלה עד 1.8.1174 . החלטת הממשלה האמורה היא חלק מהחלטות ממשלה בתחום איכות הסביבה, ובכללן: החלטות על צמצום צריכת החשמל במשק בשיעור של לפחות %20 מהצריכה הצפויה בשנת202075 ; החלטות בעניין הפחתת פליטות גזי חממה בשיעור %20 עד לשנת202076; החלטה בעניין הפחתת זיהום האוויר77 ; החלטה בעניין ייצור 10% מכלל צורכי האנרגיה של המדינה עד לשנת 2020 באמצעות אנרגיות מתחדשות78 . יצוין כיאף שמדובר בהחלטות נפרדות, הן קשורות זו בזו. למשל, ההחלטות בדבר צמצום צריכת החשמל ובדבר ייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות הן חלק מהאמצעים להשגת היעדים בנושא הפחתת פליטות גזי חממה והפחתת זיהום האוויר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה על שלא גיבש עד מועד סיום הביקורת בפברואר 2017 המלצות שיאפשרו לערוך תכנית ממשלתית ליישום מיזם מנייה חכמה, ועיכב בשל כך את ההוצאה לפועל של המיזם, ועל אף הפוטנציאל הטמון במיזם מנייה חכמה לשיפור רשת החלוקה וההולכה, להתייעלות אנרגטית ועוד. בנובמבר 2011 פנה משרד האנרגיהלחח"י בדרישה להכין תכנית פיתוח להתקנת מונים חכמים ברשת החלוקה ולהביאה לאישור השר עד דצמבר 2011 . המשרד הנחה את חח"י לקבוע בתכנית התקנה מוגבלת ל-30,000 לקוחותעד מרץ 2012 לצורכי למידה, וקבע כי תהליךהחלפת המונים לכלל הלקוחות יתחיל עד ינואר 2014 , ושהתקנתהמונים לכלל הלקוחות תסתיים עד דצמבר 2016 . . .73 החלטה2508 של הממשלה ה-32 ""גיבוש תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה בישראל ( 28.11.10.) 74 ביולי2010 פרסם משרד האנרגיה "תכנית לאומית להתייעלות אנרגטית: צמצום בצריכת החשמל 2020-2010 "; לפי התכנית, מירב ההתייעלות תושג במגזר הביתי. אולם התכנית לא התייחסה לנושא מנייה חכמה, וכן לא הובאה לאישור הממשלה, וממילא לא קיבלה מעמד רשמי ומחייב. התכנית הוקפאה במאי 2013 (על פי החלטת ממשלה215 ) ובוטלה באוגוסט2015 (על פי החלטת ממשלה378 .) 75 החלטה3261 של הממשלה ה-31 "גיבוש צעדים להתייעלות אנרגטית- צמצום צריכת החשמל" ( 13.03.08 ), החלטה4095 של הממשלה ה-31 "צעדים להתייעלות אנרגטית- צמצום בצריכת החשמל" ( 19.09.08.) 76 החלטה1504 של הממשלה ה -32 ""גיבוש תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה ( 14.03.10 ), החלטה 2508 של הממשלה ה -32 "גיבוש תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה בישראל" ( 28.11.10 ); החלטה1403 של הממשלה ה-34 "תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית" ( 10.04.16.) 77 החלטה707 של הממשלה ה-33 "תכנית לאומית למניעה ולצמצום של זיהום אוויר בישראל" ( 25.08.13.) 78 החלטה4450 של הממשלה ה-31 "קביעת יעד מנחה לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה" ( 29.01.09.) .משרד האנרגיה לא .גיבש המלצות .שיאפשרו לערוך .תכנית ממשלתית .ליישום מיזם מנייה .חכמה, ועיכב בשל .כך את ההוצאה .לפועל של המיזם חברת החשמל לישראל בע"מ |651 .פניית משרד האנרגיה לחח"י נעשתה לאחר המועד שנקבע ב החלטת הממשלה מנובמבר 2010 להגשת המלצות לממשלה בעניין שילוב מונים חכמים, ולאחר שצוות ההיגוי בחח"י קבע תכנית והגדיר מפרטים ליציאה למכרז עבור רשת חכמה. ההנחיות שנתן משרד האנרגיה לחח"י בעניין תכנית הפיתוח להתקנת מונים חכמים היו שונות מהתכנית הקיימת בחח"י. הנחיות משרד האנרגיה בעניין תכנית הפיתוח להתקנת מונים חכמים הצריכו עדכון של תכנית חח"י בעניין רשת חכמה. בהתאם לתכנית המעודכנת חח"י אמורה היתה להכין עד סוף שנת 2012 מפרטיםומכרזים. עוד נקבע בתכנית המעודכנת כי התקנת מונים חכמים ל-30,000 לקוחות ראשונים הייתה אמורה להסתיים במרץ 2013, והתקנת מונים כאמור לכלל האוכלוסייה הייתה אמורה להיעשות מינואר 2014 ועד סוף שנת 2015 . בדיוןשהתקיים בסוף ינואר 2012 בהשתתפות שר האנרגיה ונציגים מרשות החשמל ונציגים מחח"י, ביקש יו"ר דירקטוריון חח"י מימון מלא של עלויות היישום של מיזם מנייה חכמה וקשר מיזם זה למיזם רשת חכמה. חח"י העריכה את ה עלות הכוללת של התקנת מונים חכמים לכלל האוכלוסייה ב-2.9 מיליארדש"ח. בסוף שנת 2012 הסתיים שלב קבלת ההצעות למכרז במתכונת התואמת את הנחיות משרד האנרגיה. עם זאת לא מומשה התכנית שנקבעה על פי הנחיות המשרד והיא בוטלה במרץ 2013 , בין היתר בשל עמדת רשות החשמל והיעדר מקורות מימון(ראו להלן). חח"י הדגישה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי המכרז פורסם על סמך סיכום שלה עם משרד האנרגיה לגבי התקנה ניסיונית של 30,000 מונים חכמים ולגבי פריסה רחבה של מונים חכמים בכל רחבי הארץ עד דצמבר 2016 , אם יימצא מימון לכך. לטענת חח"י היו לה כל הסיבות להניח שרשות החשמל תקבע אסדרות מתאימות ותמיכה מימונית לשם יישום סיכום זה. בד בבד, בהחלטת ממשלה נפרדת שהתקבלה באוגוסט 2013 בנושא מניעה וצמצום של זיהום האוויר79 נקבע בין היתר כי שר האנרגיה ימשיך לפעול לצמצום צריכת החשמל, ובכלל זה יקדם את יישום התכנית להתקנת מונים חכמים. פרטי התכנית היו התקנה ניסיונית של מונים כאמור, התוויית יעדים לגבי חיבור צרכנים במשק באמצעות מונים חכמים, וקביעת מועדים לכך. השר היה אמור למסור עד 31.3.14 .עדכון בנוגע ליישום התכנית קיומם של חסמי אסדרה מנעו את קידומה של ת כנית שהגישה חח"י למשרד האנרגיה ב-2012 , ולמרות זאת לא בחן משרד האנרגיה, שבאחריותו לקדם את יישומה של התכנית, צעדים חלופיים לקידום התהליך. עקב כך עד למועד סיום הביקורת לא נקבעה תכנית לאומית לפריסת מונים חכמים והתכנית שנקבעה בוטלה כאמור. . .79 החלטה707 של הממשלה ה- 33 ""תכנית לאומית למניעה ולצמצום של זיהום אויר בישראל (25.8.13.) 652 |דוח שנתי 68א .במאי 2013 החליטה הממשלה80 על דחייה של שלוש שניםביישום התכנית להפחתת פליטות גזי חממה משנת 2010 . באוגוסט201581 בוטלה התכנית, ובספטמבר אותה שנה נקבע82 כי השר להגנת הסביבה, שר האנרגיה ושר האוצר יגישו לממשלה תכנית חלופית עד לסוף שנת 2015 . בהחלטת ממשלה מספטמבר2015 עודכנו היעדים לגבי צריכת החשמל ונקבע בין היתר כי עד שנת 2030 תצומצם הצריכה ב-17% . בהחלטת ממשלה בנושא תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית מאפריל 2016 נקבע בין היתר כי שר האנרגיה יגיש לממשלה עד 31.10.16 תכנית לאומית רב-שנתית מפורטת "להתייעלות אנרגטית לשנת 2030 ." בינואר 2017 פרסם משרד האנרגיה את "התכנית הלאומית להתייעלות אנרגטית להתייחסות עמדות הציבור". התכנית עוסקת בצמצום צריכת החשמל בשנים 2030- 2016 . אחד האמצעים שנקבעו בתכנית הוא העלאת מודעות המגזר הביתי לאפשרות השימוש במוני חשמל חכמים המאפשרים הצגת הצריכה בזמן אמת שצפויה להביא לחיסכון של כ -5% בצריכה, שליטה בצריכה מרחוק צפויה להביא לחיסכון של כ-10% , ופרסום מידע צפוי להביא לחיסכון של כ-1% . החיסכון בחשמל בשנת2030 כתוצאה מאמצעים אלה הוערך בכ-320 מיליון ש"ח נטו (בניכוי עלות). נוכח התועלת הרבה שיביאו המונים החכמים והיתרונות התפעוליים, הכלכליים והסביבתיים שתעניק התקנתם, מן הראוי כי משרד האנרגיה ורשות החשמל יבחנו בהקדם את הכדאיות הכלכלית של מיזם מנייה חכמה, יגבשו בהתאם תכנית להטמעת השימוש במונים חכמים ולזיהוי החסמים המקשים את מימוש המיזם, ויגדירו יעדים ולוחות זמנים ליישומה. משרד האנרגיה הוסיף כי יש שלל אמצעים טכנולוגיים שבעזרתם אפשר להתקין מונים חכמים במגזר הביתי, וכי המשרד, בשיתוף רשות החשמל, יבחן אמצעים אלה. .אי-קביעת מודל משקי ואי-ביצוע פעולות ממשלתיות להטמעת מיזם מנייה חכמה .במרץ 2010 הטילה רשות החשמל על הצוות המקצועיברשות להגיש סקירה בנושא התייעלות אנרגטית, ובכלל זה בעניין הכרה בעלויות פריסת המונים החכמים כסעיף לשקלול בתעריף החשמל (להלן - הכרה תעריפית). הצוות המקצועי העריך את התועלות מהתקנת מונים חכמים לכלל הצרכנים בכ -52.1 מיליארד ש"ח, בניכוי עלויות83 . על סמך זאת המליץ הצוות כי הרשות תחל במרץ2011 בקביעת תעריפים . .80 החלטה215 של ה ממשלה ה -33 ""דחיית יישום התכנית הלאומית להפחתת גזי חממה ( 13.05.13.) 81 החלטה378 של הממשלה ה-34 "ביטול התכנית הלאומית להפחתת גזי חממה משנת2010 ( 05.08.15.) 82 החלטה542 של הממשלה ה-34 "הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק ( 20.09.15.) 83 בהינתן התייעלות אנרגטית בשיעור 6% והסטת ביקושים בשיעור10% במשך עשר שנות קיומו של מערך מנייה חכמה, ובהינתן כ-2.3 .מיליון צרכנים חברת החשמל לישראל בע"מ |653 . ואמות מידה בעניין מערך מנייה חכמה, כדי לחשב מהן התועלות המירביות שיושגו ולפרסמן בשנת 2014 . בינואר2013 פרסמה רשות החשמל את החלטתה84 בעניין הכללת מיזם מנייה חכמה בתכנית הפיתוח של רשת החלוקה. בהחלטתה הצביעה הרשות על אי -ודאות לגבי המודל המשקי לשילוב מערך מנייה חכמה וציינה בן היתר את הגורמים הבאים: א. הבטחת שיתוף המידע ושילוב גורמים פרטיים במיזם ב. ממשקים עם גורמים בשוק הפרטי. ג. גורם הניהול של מאגר נתוני הצריכה של כלל הצרכנים במשק. לפי עמדת רשות החשמל, צוות ההיגוי יעסוק במודלים שונים של יישום מנייה חכמה בהתאם לניסיון הנצבר בעולם; בסוגיות המחייבות קביעת אסדרה; בהבטחת עקרונות תחרות הוגנת; באבטחת מידע ו בשמירה על סודיות נתוני הצרכנים. לפי עמדת הרשות, הימנעות מפתיחת מקטע האספקה לתחרות או קידום מיזם מנייה חכמה בלי להבטיח גישה לצד שלישי במשק החשמל, תקנה לחח"י יתרון מובנה על בעלי רישיונות אחרים ועל שחקנים פרטיים. יצוין כי הצעת רשות החשמל קשה ליישום, וזאת כיוון שמאז נחקק חוק משק החשמל בשנת 1996 , לאערכו משרד האנרגיה ומשרד האוצר, לרבות רשות החברות הממשלתיות, את השינויים המבניים במשק החשמל הנדרשים בחוק זה, ובכלל זה לא נטלו את הסמכות לניהול המערכת מחח"י85 . נטילת סמכות זו מחח"י, כאמור בחוק משק החשמל, אמורה לפתור את בעיית ניגוד העניינים המובנה של חח"י כיצרנית וכספקית של שירותי חשמל. הקמת חברת ניהול תאפשר ל מידע בעל חשיבות עסקית -תחרותית להישאר בידי גורם ניטרלי במערך אספקת החשמל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל כי משנת 2010 ,ועד למועד סיום הביקורת הם לא קבעו מהו המודל לקידום מיזם מנייה חכמה ובכלל זה לא קבעו אילו גורמים יוציאו לפועל את המיזם ויתפעלו אותו. היעדר הכרעה לגבי סוגיות אלה האט את קצב קידום המיזם. הרשות מציינת בתשובתה כי בהתאם לפרקטיקה הראויה, על המאסדר לקבוע לפני פרסום מכרז לפריסת מונים כלל-ארצית את כללי האסדרה לגבי פעילות המונים ולגבי גישה חופשית למידע. עוד הוסיפה, כי תנאי ראשון לקידום מיזם מנייה חכמה הוא עריכת בדיקת עלות תועלת, וכי אסדרות, אמות מידה ותעריפים אמורים להיקבע רק לאחר החלטה על יישום המיזם. הרשות הוסיפה כי נוכח העלויות הגבוהות של ביצוע ההתקנה הניסיונית , היא בוחנת דרכים אחרות להתקדמות בנושא התקנת המונים החכמים. הרשות ציינה כי היא גם בוחנת אם יישום פרויקט מנייה חכמה יסייע לניהול הביקושים, לעומת החלופות האחרות, אשר יגובשו במסגרת תכנית האב. . .84 ישיבה394 , החלטה2 (21.1.13.) 85 דוח שנתי66א (2015 '), "חוות הדעת על היבטים בפעילות משק החשמל", עמ543-463 . יודגש כי מנהל המערכת אחראי בין היתר לניהול העברת האנרגיה מתחנות הכוח דרך רשתות החשמל ולניהול הסחר בתנאים תחרותיים ושוויוניים. .משרד האנרגיה .ורשות החשמל לא .קבעו מהו המודל .לקידום מיזם מנייה .חכמה, ובכלל זה אילו .גורמים יוציאו לפועל .את המיזם, ומענה .לסוגיות אסדרה. .היעדר הכרעה לגבי .סוגיות אלה האט את .קצב קידום המיזם 654 |דוח שנתי 68א .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל על שלא קבעו אסדרות, אמות מידה ותעריפים לפעילות מיזם מנייה חכמה, ועל שלא קבעו אסדרות לגבי הגישה למידע שיופק מהמיזם. היעדר מענה לסוגיות אסדרה וסוגיות תעריפים האטו את קצב קידומו של המיזם. נוכח זאת, מן הראוי כי רשות החשמל תבחן מחדש את עמדתה בעניין שלבי ההתקדמות של המיזם, לרבות השלב שבו יגובשו המודל המשקי והאסדרות. .חסמים לגבי מימון מיזם רשת חכמה .ביולי 2011 , לאחרבקשת חח"י מרשות החשמל כי תכיר בעלויות מיזם רשת חכמה, התקיים דיון בחח"י בנוגע למציאת מקורות מימון לביצוע המיזם , בו הוחלט על העברה תקציבית לשם המשך ההתקשרות עם יועץ בעניין רשת חכמה. בשנת 2012 נקבע תקציב שהסתכם ב -183 מיליוןש"ח בו הובאו בחשבון עלויות שלב א' של המיזם. בפועל , בשנים 2013-2011 הוציאה חח"י לשם ביצוע המיזם כ-16.7 מיליון ש"ח, שעיקרם הוצאות שכר ועלויות ייעוץ חיצוני. כאמור, בפגישה עם שר האנרגיה דאז בסוף ינואר 2012 העלה יו"ר דירקטוריוןחח"י בקשה למימון מלא של יישום מיזם מנייה חכמה. עלות ההשקעה בהתקנת 2.5 מיליון מונים חכמים הוערכה בכ-2.9 מיליארדש"ח. בתחילת שנת 2012 התקיימו מגעים בין רשות החשמל ובין חח"י לגבי עלויות המיזם. בפברואר 2013 ,, לאחר פרסום החלטת רשות החשמלחח"י החליטה להקפיא את המכרז עבור רשת חכמה . חח"י טענ ה כי בעקבות ההחלט ה בטלו למעשה כל הסיכומים עם משרד האנרגיה, והוסיפה כי לו היה המכרז מתקדם בהתאם להסכמות שהושגו עם משרד האנרגיה, ולו הייתה ניתנת הכרה תעריפית עקרונית מראש כנדרש - יש להניח כי היה ניתן להשלים את פריסתם הרחבה של המונים החכמים, או לכל הפחות להקדים את מועד תחילת הפריסה. ממסמכי חח"י עולה כי פרסום המכרז הושתת על ההנחה כי המדינה תקצה מימון למיזם, לפחות בשלביו המוקדמים, אולם החלטת הרשות יצרה בעיה תקציבית ממשית וגרמה להחלטה לביטול המכרז. מצבה הכספי של חח"י בשילוב חוסר הוודאות בעניין ההכרה בעלויות שלה הביאו את החברה להתנות את קידום מיזם מנייה חכמה בהכרה עקרונית של רשות החשמל בעלויות המיזם, הליך המכונה "פרה-רולינג", זאת אף שהליך זה אינו נקבע בחוק משק החשמל ובפעילות רשות החשמל86. . .86 רק במקרים יוצאי דופן הסכימה רשות החשמל לקבוע את העלויות שהיא תכיר בהן לפני שהנכסים הופעלו, למשל בעלות יישומה של תכנית החירום, כאשר היה חשש למחסור בחשמל; בעלות הסכם הגז של חח"י עם תמר, בעת משבר הגז; וכן בשנת 2011 בעלות חכירת אונייה מגזזת, עקב האפשרות למחסור בגז טבעי. חברת החשמל לישראל בע"מ |655 .אף שעל פי חוק משק החשמל, רשות החשמל מכירה בעלויות מיזמים רק לאחר שהוצאו אל הפועל והם משמשים את חח"י בייצור החשמל, התנתה חח"י בתחילת המיזם את התקדמותו בהכרה תעריפית מקדמית (פרה-רולינג), הליך שכמעט ואינו קיים ברשות החשמל. כתוצאה מכך ו בהיעדר הכרה תעריפית מקדמית או פתרון אחר למימון הואט מאוד קצב ההתקדמות של המיזם. חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה כי החוק מחייב את הרשות להכיר בעלויות ספק שירות חיוני לפי עקרון העלות ובהתאם למדיניות שיקבע השר, ואין בלשון החוק כל תימוכין לטענה כי תינתן הכרה בדיעבד ולא מראש. חח"י ציינה כי החוק מחייב את הרשות להביא בחשבון את מצבו הכספי של ספק שירות חיוני, ולפיכך בנוגע לפרויקטים שביצועם כרוך בעלויות ניכרות, על הרשות להכיר מראש בהוצאות החברה. עוד ציינה חח"י כי עלותו הגבוהה של הפרויקט, המסתכמת במיליארדי ש"ח, אינה יכולה להיות ממומנת במסגרת הפעילות השוטפת של החברה. רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא אינה רואה בצרכנים מקור מימון של מיזמי תשתית חשובים. רשות החשמל הוסיפה כי נוכח השיטות המאושרות לקביעת תעריפים, לא תוכר עלות שמטרתה לגשר על פערי עיתוי לשם קידום מיזמי תשתית חשובים. מימון עלות כאמור מהווה סבסוד בין-דורי87 ומפחיתאת התמריץ להשלים את המיזם, לפיכך מימון הקמת התשתית צריך לחול על חח"י או על הגורם המקים. אחד החסמים המרכזיים לקידום מיזם מנייה חכמה הוא חסם המימון. המחלוקות בין רשות החשמל וחח"י לגבי ההכרה התעריפית במיזם הביאו לעיכובים ניכרים בקידומו. מן הראוי כי משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י יגבשו יחד מנגנון שיאפשר את הסרת חסם המימון ויביא לקידומו של המיזם. על רשות החשמל ועל משרד האנרגיה לבחון כלים למימון מיזמים עתידיים, כדי למנוע חסמים כגון אלה שיקשו את קידומם. .אי-ביצוע ניסוי תעריפי ובדיקת כדאיות כלכלית .בהחלטת הרשות מינואר 2013 צוין כי כמקובל בעולם, תנאי להכרה בעלות המיזם הוא ביצוע בדיקה של היתכנותו הכלכלית. הרשות הציבה תנאים להכרה בעלויות מיזם מנייה חכמה, ובהם ביצוע בדיקת כדאיות כלכלית וביצוע ניסוי שישתתפו בו 1%-0.5% מהצרכנים במשק. במרץ 2013 , אישר מנכ"ל חח"י ניסוי שמטרתו הייתה בחינת הכדאיות הכלכלית של המיזם למשק, והוא כלל התקנת 30,000 מונים במסגרת "התקנה לימודית מוגבלת". . .87 ב"סבסוד בין דורי" הכוונה למימון מיזמי תשתית על ידי הדור הנוכחי. מיזמים אלה ישמשו גם את הדורות הבאים בלי שייטלו חלק בעלויות המימון. .אחד החסמים .המרכזיים לקידום .מיזם מנייה חכמה הוא .חסם המימון. .המחלוקות בין רשות .החשמל וחח"י לגבי .ההכרה התעריפית .במיזם הביאו .לעיכובים ניכרים .בקידומו 656 |דוח שנתי 68א .השלב הראשון של הניסוי הוגדר ניסוי השלב הטכנולוגי (להלן - הניסוי הטכנולוגי), ומטרתו הייתה לבחון את מידת ההיתכנות של התקנת הטכנולוגיות החדשות. במסגרת שלב זה, שנמשך מפברואר 2013 עדפברואר 2014, חוברו כ-4,500 מונים לצרכנים, ונבחנו טכנולוגיות תקשורת שונות לשם העברת נתונים מהמונים למערכות ממוחשבות קיימות. ביוני 2015 הסתיים הליך הפקת הלקחיםמהניסוי הטכנולוגי. השלב השני הוגדר ניסוי השלב התעריפי (להלן - הניסוי התעריפי), ונקבע שבמהלכו תקבע הרשות תמריץ מתאים ל-32,000 לקוחות שיותקנו להם מונים. עם סיום הניסוי יוגש מסמך היתכנות כלכלית לרשות ולמשרד האנרגיה, על מנת שיוחלט על היקף פריסת המונים החכמים. חח"י פירטה לפני משרד מבקר המדינה את פעילותה מול רשות החשמל לקידום מיזם מנייה חכמה בין יוני 2013 למועד סיום הביקורת: ביוני 2013 פנתהחח"י לרשות בבקשה להקים צוות משותף, כדי לסכם קווים מנחים להכרה בניסוי הטכנולוגי ולמתווה לביצוע הניסוי התעריפי. חח"י והרשות קיימו דיונים משותפים , ובאוגוסט 2015 הכינה חח"י הצעת תקציב לניסוי התעריפי. ההצעה כללה בקשה של חח"י להכיר בעלויות מראש, כפוף לבקרת עלויות, וכן לאשר מימון תזרימי שוטף בהתאם להתקדמות ביצוע הניסוי התעריפי. ואולם במועד סיום הביקורת עדיין מתקיימים דיונים לגבי הצעה זו. חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה כי באוגוסט 2015 הוחל בכתיבת המפרטים של הניסוי התעריפי. במסגרת ניסוי זה יותקנו כ-32,000 מונים חכמיםל-1.5% מהצרכנים בערים שונות, בארבעה אזורי אקלים. נקבע כי הניסוי התעריפי יימשך שנה, עם אפשרות להארכה בעוד שנתיים. חח"י ציינה כי הובהר לה שרשות החשמל לא תכיר בפרויקט עד להשלמת הבחינה התעריפית, וכי הסיכון לאי-הכרה מונח לפ תחה של חח"י. על אף זאת בפברואר 2016 החליט מנכ"לחח"י להגדיל את מספר המונים החכמים שיותקנו במסגרת הניסוי התעריפי לכ-40,000 בכל שנה, תוך נטילה מושכלת של סיכונים המסתכמת בכ-120 מיליוןש"ח בשלוש שנים. נוסף לכך השיבה חח"י כי בשנת 2016 היא ניסתה לקבל הכרה בעלויות הניסוי התעריפי, ובמקביל פרסמה מכרז חדש לרכישת מונים חכמים ומערכות נלוות נדרשות. חח"י החלה להקים מרכז לניהול מיזם מנייה חכמה, והיא מתכננת להתקין כ-30,000 מונים כברבתחילת שנת 2018 לשם ביצוע הניסוי התעריפי. עם סיום התקנות המונים מתכננת חח"י להתחיל בפועל את הניסוי התעריפי; הניסוי בפועל מתוכנן להתבצע מספטמבר 2018 ועד לאוגוסט 2019 .חח"י הבהירה כי גם מועד ביצוע הניסוי התעריפי מותנה באישור מראש של מתכונת הניסוי שנמסרה לרשות. בתום הניסוי התעריפי תבוצע בחינת עלות תועלת, ועל פי התוצאות יוחלט לגבי המשך הפריסה ברמה הארצית. לדעת חח"י, פרק זמן שנקבע לפריסת המונים הוא קצר לעומת המקובל במדינות העולם המערבי, שבהן נערכת פריסה של 2.5 מיליון מונים בין ארבע לשמונה שנים, לאחר סיום הליכי הרכש. חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה כי הייתה ועודנה הגורם היחיד במשק שמקדם ניסוי טכנולוגי ובעקבותיו ניסוי תעריפי, אשר יאפשרו את קידום המיזם בסופו של דבר. חח"י הוסיפה כי היא ערוכה לפריסה רחבה של מונים חכמים מיד עם קבלת החלטות מתאימות של המאסדרים, וכי מוכנותה זו מת אפשרת בעיקר בזכות הפעולות שביצעה עד היום, למרות חוסר הבהירות בכל הנוגע לאסדרה. חח"י ציינה כי ההנהלה והדירקטוריון שלה רואים במיזם מנייה חכמה מיזם אסטרטגי, מרכזי חברת החשמל לישראל בע"מ |657 . וראשון במעלה, וכי החברה פעלה רבות, ובכלל זה ביצעה פעולות שלא נדרשו ממנה, כדי לקדם את יישום המיזם, אף שהמאסדרים לא ליוו את התהליך באסדרה הנדרשת. רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי כבר בשנת 2009 , לאחר שהרשות בחנה את נושא המונים החכמים וגיבשה את המלצותיה, היא הורתה לחח"י להתקין מונים חכמים לצרכנים גדולים במשק. הרשות הוסיפה כי לא ידוע לה על מדינות שהתקינו מונים חכמים במגזר הביתי והצליחו לייעל מאוד את מערך ייצור החשמל. לדברי הרשות, הצוות המקצועי שלה סקר לאחרונה מדינות שבהן בוצע מיזם מנייה חכמה באופן מלא או חלקי, וסקירתו העלתה שלא הושגה התייעלות עקב פריסת המונים החכמים. זאת ועוד, עקב העלות הגבוהה של פריסת המונים החכמים אין דבר זה כדאי מבחינה כלכלית. עם זאת ציינה הרשות כי היא פועלת לגיבוש תכנית ניהול ביקושים אשר תפחית את הצריכה ופועלת להקמתן של תחנות כוח חדשות במסגרת תכנית האב. יצויין כי עמדתה של רשות החשמל המובאת לעיל אינה תואמת את הדעה שאחז בה הצוות המקצועי ברשות כמה שנים לפני כן, אשר הוצגה לעיל, שמיזם מנייה חכמה הוא אמצעי להשיג מטרות בעלות חשיבות מכרעת למשק המדינה ולשוק החשמל בפרט , ואמצעי לקידום מהלכים חשובים בשוק החשמל. צוות מקצועי זה העריך בעבר את התועלת נטו מהתקנת מנייה חכמה לכלל הצרכנים על פני עשור בכ-1.5 .מיליארד ש"חמשרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל כי עליה לבחון את עמדתה בדבר הכדאיות הכלכלית של מיזם מנייה חכמה ולגבות אותה בניתוח כלכלי שיבחן את כלל התועלות מהמיזם. משרד מבקר המדינה מעיר לכלל הגורמים המעורבים במיזם מנייה חכמה כי על אף החלטות הממשלה לעניין קידום פריסת מונים חכמים ועל אף שרשות החשמל קבעה בינואר 2013 שקידום המיזם תלוי בבדיקת היתכנות כלכלית ובביצוע ניסוי מקדים, עתיד ים הבדיקה והניסוי להסתיים רק בינואר 2020 . העיכוב המתמשך בהוצאה אל הפועל של הניסוי התעריפי פוגע במידה ניכרת בקידום המיזם, ועל כל הצדדים לבחון מחדש דרכים לקידום מהיר יותר של המיזם, נוכח התועלות המיוחסות לו. . 658 |דוח שנתי 68א .סיכום .תכנון מערך ייצור החשמל בישראל מתמקד בהגדלת יכולות הייצור, כדי לספק את מלוא הביקוש לחשמל בכל רגע נתון, במשך כל שעות היממה ובכל עונות השנה. תכנון כאמור נועד להתמודד עם כמה אתגרים, ובהם היעדר יכולת לגבות את מערך החשמל בישראל באמצעות מערכי החשמל של המדינות הגובלות עמה, חוסר יכולת לאגור חשמל באופן יעיל ובכמויות גדולות, והעלויות הגבוהות של אי-אספקת חשמל. היקף מערך היצור נקבע בהתאם לתחזיות שיא הביקוש. שיעור השעות שבהן מתרחש שיא הביקוש הוא רק כ-%3 ממספר שעות הייצור בשנה88 . בישראל גובשו תכניות לניהול ביקושים רק לצרכני החשמל הגדולים. אף שמחקרים העלו כי תכניות לניהול ביקושים אשר מתמקדות, בין היתר, במשקי הבית עשויות להביא להסטה של ביקושים בקרב אוכלוסייה זו, שמשקלה בצריכת החשמל גבוה יחסית, בישראל אין תכניות כאלה. נמצא כי המיזם לפריסת מונים חכמים, המאפשרים בין היתר להחיל תעריפים משתנים, דבר המהווה תמריץ לצרכנים ל הסיט ביקושים, מקּודם בא טיות רבה. הסיבה לכך היא חסמים רבים שלא טופלו במשך השנים, ובהם חסמי מימון וחסמי אסדרה. על פי אומדן תאורטי שערך משרד מבקר המדינה, פוטנציאל החיסכון מהסטה של 10% מהביקוש לחשמל בשעות השיא הוא עד כ-8.1 מיליארד ש"חבשנים 2027-2011 ,ונובע מדחיית השקעות בהקמת תחנות חדשות ומהפחתה בעלות החזקתן של תחנות 89 . רזרבת הייצור במשק החשמל גבוהה באופן ניכר מהיעד שנקבע בשיעור של 20% ומגלמת עודף כושר ייצור משמעותי. נוכח העלויות הגבוהות הכרוכות בהקמת תחנות חדשות ובייצור החשמל בשעות השיא של ביקוש החשמל, הרי שניהול הביקושים, צמצום שיאי הביקוש גם באחוזים בודדים וצמצום ייצור החשמל - טומנים בחובם אפשרות לחיסכון כספי ניכר. על משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י לגבש ולממש תכניות להסטת ביקושים משעות השיא על מנת לייעל את מערך ייצור החשמל וכדי לחסוך כסף רב, ואף כדי לצמצם את רמת הפליטות וזיהום האויר. . .88 מספר השעות בשנה שבהן הביקוש גבוה מ-11,000 מגה-ואט. 89 יש לציין כי תחשיב זה הוא תאורטי ולא כלל תועלות חיוביות מהקדמת ההשקעות, כגון שיפור ביכולת ניצול התחנות ותועלות עקיפות של הפחתת זיהום האוויר, אם כי ניתן להעריך שהתחנות החדשות המופעלות באמצעות גז יחליפו בעיקר תחנות ישנות המופעלות באופן זה או תחנות המופעלות באמצעות פחם. כמו כן, התחשיב לא כלל את עלות הפעלת התכנית, שכן זו תלויה בסוג התכנית שתגובש.

תקציר:
 חברת החשמל לישראל בע"מ .ניהול ביקושים במשק החשמל ומיזם "מנייה חכמה" . חברת החשמל לישראל בע"מ |625 .תקציר .רקע כללי .ישראל מוגדרת כ"אי אנרגטי", זאת כיוון שאי אפשר לגבות את מערכת החשמל שלה באמצעות שכנותיה, ובשל המעבר לייצור חשמל באמצעות גז, אשר אספקתו תלויה כיום בצינור גז אחד בלבד. בשל הבידוד האנרגטי ומכיוון ש העלות של אי- אספקת חשמל גבוהה מאוד, תוכנן משק החשמל בישראל לספק את כל הביקוש לחשמל בכל רגע נתון1. צריכת החשמל מתאפיינת בתנודתיות גבוההבמשך שעות היממה ובין עונות השנה השונות. שעות שיא הביקוש2 הן רק כ-%3 מסך שעות הביקוש בשנה. עקב העלויות הגבוהות של אי-אספקת חשמל מונהגת בישראל מדיניות המתוכננת לספק את הביקוש לחשמל בכל רגע נתון באמצעות הגדלת היצע הייצור. כך, הוקם מערך ייצור המסוגל לייצר חשמל בתפוקה הכפולה מהצריכה השנתית הממוצעת של חשמל. בשל מאפיינים אלה הפוטנציאל לייעול הוא גדול. בכמה מדינות בעולם הפועלות גם הן על פי עקרון של אספקת חשמל בכל עת, גובשה מדיניות שבה לצד הגדלת ההיצע קיימות גם תכניות לניהול ביקושים שמטרתן לייעל את הצריכה ולצמצם או לדחות השקעה באמצעי ייצור יקרים המנוצלים רק בחלק מהזמן. מדיניות ניהול ביקושים המיועדת לצמצום או להסטה של ביקושים כוללת בין היתר תמריצים כלכליים והסברה. למשל, באמצעות החלת תעריפי חשמל משתנים בשעות היממה ניתן לשנות דפוסי צריכת חשמל בקרב צרכנים, קרי להסיט ביקושים מהשעות שבהן הביקוש לחשמל גבוה ומחיר החשמל יקר, לשעות שבהן הביקוש נמוך יותר והמחיר זול יותר. תעריפים משתנים חלים כיום בעיקר על צרכני החשמל הגדולים3 שחלקם בצריכת החשמל השנתית הואכ-%54. פריסת מונים חכמים4 בקרבצרכנים נוספים 5 תאפשר בין היתר החלת תעריפים משתנים על צרכנים רבים יותר. המיזם לפריסת מונים חכמים מכונה מיזם "מנייה חכמה" (להלן גם - המיזם). . .1 .יש לציין כי מדיניות של אספקת חשמל רציפה מקובלת במדינות רבות בעולם 2 .שעות שבהן הביקוש גבוה במיוחד 3 הסדר תעו"ז חל על צרכני מתח עליון, מתח גבוה ומתח נמוך שגודל החיבור שלהם הוא3X200 אמפר ומעלה, או שצריכתם השנתיתגבוהה מ -40,000 .קוט"ש 4 מונים אלה הם מונים אלקטרוניים מתקדמים, המאפשרים, בין היתר, מדידה רציפה מרחוק של צריכת האנרגיה, ואיסוף נתונים אחרים הקשורים לנושא החשמל. 5 .לצרכני חשמל גדולים כבר הותקנו מונים המאפשרים להחיל תעריף משתנה 626 | דוח שנתי 68א .משרד התשתיות הלאומיות , האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) אחראי מטעם הממשלה ליישום המדיניות בתחום האנרגיה. בהתאם לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן- החוק) כפי שתוקן בתיקון מס' 136, רשות החשמל היא הגורם המקצועי במשרד האנרגיה המסייע לשר בגיבוש מדיניותו. הרשות גם אחראית ל קביעת תעריפי החשמל. יצרני החשמל במשק הם חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י) ויצרני חשמל פרטיים7 . חח"י היאספקית שירות חיוני ומונופול העוסק גם באספקת חשמל ובחלוקתו . . .פעולות הביקורת .בחודשים ספטמבר 2016 עדפברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את התכניות לניהול ביקושים במשק החשמל, לרבות את היקף השימוש בתכניות ואת הסביבה התומכת להפעלתן, וכן את התכנון והיישום של מיזם מנייה חכמה8 . הביקורת נעשתהבחח"י, ברשות החשמל ובמשרד האנרגיה. . .הליקויים העיקריים .הרחבת מערך ייצור החשמל במשק מעבר לנדרש .1. משרד האנרגיה ורשות החשמל לא תיקנו את הליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוחותיו הקודמים בדבר עודף כושר הייצור במשק9. על אף זאת, גדל משנת 2013 .מספר הרישיונות לייצור חשמל שהוקצו ליזמים עקב כך הרזרבה במשק בשנים 2017-2014, אשר נקבעה ל-20% מעבר לשיא הביקוש, גבוהה במידה ניכרת משיעור זה, וצפויה להיות גבוהה עד שנת 2020 (וייתכן שאף לאחר מכן) ועשויה אף להגיע לכ-35%. 2. אף שצריכת החשמל של משקי הבית היא כשליש מצריכת החשמל הכוללת, ואף ש מחקרים כלכליים הצביעו על פוטנציאל לחיסכון אם ישתנו דפוסי הצריכה של צרכני החשמל לרבות משקי הבית, לא גיבש משרד האנרגיה תכניות לניהול ביקושים מעבר לתכניות הקיימות המופנות לצרכני החשמל הגדולים. . . .6 תיקון עקיף במסגרת סעיף 36 לחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2015 ו-2016 ), התשע"ו-2015. 7 בהתאם לדוחות הכספיים של חח"י לסוף דצמבר2016 , חח"י מייצרת72% מהחשמל במדינת ישראל, ואת השאר מייצרים יצרני חשמל פרטיים. 8 .מיזם לפריסת מונים חכמים 9 מבקר המדינה, דוח שנתי 63א (2012 ') "תכנון משק החשמל ומימושו" עמ114-108. חברת החשמל לישראל בע"מ |627 .משרד האנרגיה לא יישם את המוטל עליו בהחלטות הממשלה לגבש תכנית ממשלתית לקידום מיזם מנייה חכמה .1. משרד האנרגיה לא יישם את המוטל עליו בהחלטות הממשלה מהשנים 2010 ו-201310 , לגבשהמלצות שיאפשרו לערוך תכנית ממשלתית ליישום מיזם מנייה חכמה, אף שיישום כאמור עשוי לתרום לקידום יעדי הממשלה בנוגע לצמצום ביקושים, התייעלות אנרגטית והפחתת פליטות. עקב כך נגרמו עיכובים ביישום המיזם והוא טרם הושלם . 2. קיומם של חסמי אסדרה מנע את קידומה של תוכנית שהגישה חח"י למשרד האנרגיה ב- 2012 , ולמרות זאתלא בחן משרד האנרגיה, שבאחריותו לקדם את יישום המיזם, צעדים חלופיים ולא גיבש תכנית לקידום המיזם. . .משרד האנרגיה ורשות החשמל לא קבעו מהו המודל המשקי המיטבי ואופן מימון מיזם מנייה חכמה, ובכך תרמו לעיכובים משמעותיים עד לכדי אי קידומו .1. משנת 2010 לא קבעו משרד האנרגיה ורשות החשמל מהו המודל לקידום מיזם מנייה חכמה, אילו גורמים יוציאו לפועל את המיזם ויתפעלו אותו, ומה אופן מימון המיזם. היעדר החלטות לגבי סוגיות אלה גרם להאטה בקצב קידום המיזם. 2. משרד האנרגיה ורשות החשמל לא קבעו אסדרות, אמות מידה ותעריפים לפעילות המיזם, וכן לא קבעו הסדרי גישה למידע שיופק ממנו. . .על אף שרשות החשמל התנתה את קידום המיזם בביצוע ניסוי תעריפי ובדיקת היתכנות כלכלית, הניסוי טרם בוצע ובדיקת הכדאיות הכלכלית של המיזם מתעכבת .1. אף שרשות החשמל קבעה בינואר 2013 כי קידום מיזם מנייה חכמה תלוי בבדיקת היתכנות כלכלית, עתידה בחינה זו להסתיים רק בינואר 2020. . .10 החלטה2508 של הממשלה ה - 32 ""גיבוש תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה ( 28.11.10 ); החלטה707 של הממשלה ה- 33 "תכנית לאומית למניעה ולצמצום של זיהום אויר בישראל" (25.8.13.) 628 | דוח שנתי 68א .2. טרם בוצע ניסוי לבחינת ההשפעה של תכניות תמריצים על התנהגות משקי הבית, זאת אף שהניסוי הוא אבן דרך חשובה לקידום המיזם ואמצעי להערכת התועלות שיצמחו מהפעלת תכניות לניהול ביקושים. . .ההמלצות העיקריות .1. על משרד האנרגיה ועל רשות החשמל לבחון מחדש את צורכי משק החשמל בהתאם לתחזיות הביקוש לחשמל, ולהביא בחשבון את ממצאי בחינה זו בתכנון משק החשמל. 2. מן הראוי כי משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י יגבשו תכניות להסטת ביקושים, ובהן מתן תמריצים כלכליים, והסברה שתגביר את מודעות הציבור לתועלת הנובעת מהסטה כאמור; ולשלבן בתכניות הפיתוח העתידיות. 3. על משרד האנרגיה ועל רשות החשמל לבחון בהקדם את הכדאיות הכלכלית של מיזם מנייה חכמה, ובהתאם לכך לשקול את הוצאתו אל הפועל. על משרד האנרגיה ועל רשות החשמל לטפל בחסמים המקשים על קידום המיזם ולהתוות אבני דרך ליישומו. 4. מן הראוי כי משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י יגבשו יחד כלים למימון מיזמי תשתית מיוחדים, כדי להתגבר על חסמי המימון הפוגעים בהשקעה במשק החשמל. 5. על רשות החשמל לבחון מחדש את עמדתה בדבר קביעת אסדרה בעניין מיזם מנייה חכמה, היעדר אסדרה כאמור היווה חסם של ממש לקידום המיזם. על הרשות לבחון את הצורך בקביעת מודל משקי לגבי המיזם וקביעת אופן השימוש במידע שיופק ממנו. . .סיכום .תכנון מערך ייצור החשמל בישראל מתמקד בהגדלת יכולות הייצור, כדי לספק את מלוא הביקוש לחשמל בכל רגע נתון, במשך כל שעות היממה ובכל עונות השנה. תכנון כאמור נועד להתמודד עם כמה אתגרים, ובהם היעדר יכולת לגבות את מערך החשמל בישראל באמצעות מערכי החשמל של המדינות הגובלות עמה, חוסר יכולת לאגור חשמל באופן יעיל ובכמויות גדולות, והעלויות הגבוהות של אי- אספקת חשמל. היקף מערך היצור נקבע בהתאם לתחזיות שיא הביקוש. שיעור השעות שבהן מתרחש שיא הביקוש הוא רק כ-%3 ממספר שעות הייצור בשנה11 . . .11 מספר השעותבשנה שבהן הביקוש גבוה מ -11,000 מגה-ואט. חברת החשמל לישראל בע"מ |629 . בישראל גובשו תכניות לניהול ביקושים רק לצרכני החשמל הגדולים. אף שמחקרים העלו כי תכניות לניהול ביקושים אשר מתמקדות , בין היתר, במשקי הבית עשויות להביא להסטה של ביקושים בקרב אוכלוסייה זו, שמשקלה בצריכת החשמל גבוה יחסית, בישראל אין תכניות כאלה. נמצא כי המיזם לפריסת מונים חכמים, המאפשרים בין היתר להחיל תעריפים משתנים, דבר המהווה תמריץ לצרכנים ל הסיט ביקושים, מקּודם בא טיות רבה. הסיבה לכך היא חסמים רבים שלא טופלו במשך השנים, ובהם חסמי מימון וחסמי אסדרה. על פי אומדן תאורטי שערך משרד מבקר המדינה, פוטנציאל החיסכון מהסטה של 10% מהביקוש לחשמל בשעות השיא הוא עד כ-8.1 מיליארד ש"חבשנים 2027-2011 ,ונובע מדחיית השקעות בהקמת תחנות חדשות ומהפחתה בעלות החזקתן של תחנות12 . רזרבת הייצור במשק החשמל גבוהה באופן ניכר מהיעד שנקבע בשיעור של 20% ומגלמת עודף כושר ייצור משמעותי. נוכח העלויות הגבוהות הכרוכות בהקמת תחנות חדשות ובייצור החשמל בשעות השיא של ביקוש החשמל, הרי שניהול הביקושים, צמצום שיאי הביקוש גם באחוזים בודדים וצמצום ייצור החשמל - טומנים בחובם אפשרות לחיסכון כספי ניכר. על משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י לגבש ולממש תכניות להסטת ביקושים משעות השיא על מנת לייעל את מערך ייצור החשמל וכדי לחסוך כסף רב, ואף כדי לצמצם את רמת הפליטות וזיהום האויר. . .12 יש לציין כי תחשיב זה הוא תאורטי ולא כלל תועלות חיוביות מהקדמת ההשקעות, כגון שיפור ביכולת ניצול התחנות ותועלות עקיפות של הפחתת זיהום האוויר, אם כי ניתן להעריך שהתחנות החדשות המופעלות באמצעות גז יחליפו בעיקר תחנות ישנות המופעלות באופן זה או תחנות המופעלות באמצעות פחם. כמו כן, התחשיב לא כלל את עלות הפעלת התכנית, שכן זו תלויה בסוג התכנית שתגובש. 630 |דוח שנתי 68א .