משרד האוצר/מאזן המדינה ליום 31.12.16 - חייבים ויתרות חובה

 מ .בדוחות הכספיים של המדינה נחלקים נכסיה לנכסים שוטפים ולנכסים שאינם שוטפים4. סך נכסי המדינה המוצגים בדוחות הכספיים ל- 31.12.16 הואכ- 548.8 מיליארד ש"ח, מהם חייבים ויתרות חובה בסך 55.25 .מיליארד ש"ח בשנת 2011 ,בדק מבקר המדינה את יתרות סעיפי החייבים במשרדי הממשלה בחברות ממשלתיות ובגופים נבחרים לשנת הכספים 2010 . בפברואר 2012 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה שהגבילה את האפשרות לגבות חובות למשרדי הממשלה, וקבע כי לא ניתן יהיה לגבות חובות שהתיישנו או שחל שיהוי בגבייתם, וכן קבע הוראת מעבר שאיפשרה גביית חלק מהחובות. ביולי 2013 החליטה הממשלה להעמיק את הפעילות לגביית חובות בממשלה, קבעה כי תוקם מינהלה ליישום ההחלטה (להלן - מינהלת יישום), והורתה על צעדים לביצוע ההחלטה5 (להלן- החלטת הממשלה או החלטה 545 ). באוקטובר2013 פרסם אגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל) מכרז לקידום נושא הגבייה במשרדי הממשלה, וביולי 2014 נחתמו הסכמים עם חברות שנבחרו בהתאם למכרז זה. האחריות לפעול לגביית חובות קיימים ולמניעת הצטברותם של חובות נוספים מוטלת בראש ובראשונה על ההנהלות והדרגים המקצועיים הבכירים בכלל משרדי הממשלה. אין בפעילות הנעשית בידי אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה כדי לגרוע מהאחריות המוטלת על הנהלות משרדי הממשלה בעניין זה. .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט-דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול של הממשלה ברישום החובות בסעיף חייבים ויתרות חובה המופיע בדוחות הכספיים של הממשלה ושל משרדי הממשלה. עוד בדק המשרד אילו פעולות מבצעת הממשלה להעמקת הגבייה במשרדי הממשלה. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), ברשות האכיפה והגבייה , ברשות מקרקעי ישראל, בכמה משרדי ממשלה - המשפטים, הכלכלה והתעשייה, הבינוי והשיכון, התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), העלייה והקליטה , הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) , החינוך, הפנים והתקשורת - וכן ברשות המסים. בדיק ות השלמה נעשו גם ברשות לזכויות ניצולי השואה, במוסד לביטוח לאומי, ברשות החברות הממשלתיות וברשות המים. . .4 ,הנכסים השוטפים הם מזומנים ושווי מזומנים, פיקדונות והשקעות לזמן קצרחייבים בגין הלוואות לזמן ארוך, חייבים ויתרות חובה ומלאי שוטף. הנכסים שאינם שוטפים הם הלוואות לזמן ארוך, השקעות בישויות מוחזקות, חייבים בגין תמלוגים, נכסים פיננסיים ואחרים, מלאי בלתי שוטף, השקעה במיזמים בשיתוף המגזר הפרטי, רכוש קבוע ונכסים בלתי מוחשיים. 5 החלטה545 ( "בעניין "העמקת פעילות גביית החובות בממשלה 14.7.13.) משרד האוצר - אגף החשב הכללי |199 .נתוני חייבים ויתרות חובה במאזן המדינה לשנים 2016 -2014 . בדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל לשנת 2016 נרשם בסעיף "חייבים ויתרות חובה" סכום של כ- 55.251 מיליארד ש"ח (בניכוי הפרשה לחובות מסופקים). עיקר הסכום הוא יתרת חייבים בגין עסקאות שאינן חליפין6 ובגין עסקאות חליפין7 . להלן, בלוח1 ., פירוט של הרכב הסכום לוח 1 : הרכב סעיף "חייבים ויתרות חובה" במאזן המדינה ( 2016 -2014 , במיליוני ש"ח) . 2014* 2015** 2016 .חייבים בגין עסקאות שאינן חליפין 18,597 20,707 22,318 .חייבים בגין עסקאות חליפין 13,733 15,840 16,529 .מקדמות לספקים 2,516 4,621 7,287 .הכנסות לקבל 7,584 6,285 7,231 .ביטוח לאומי - חובות הציבור 5,272 5,317 5,686 .עבודות בביצוע בניכוי מקדמות 899 1,500 2,069 .הוצאות מראש 2,442 2,122 1,846 .הלוואות ומקדמות לעובדים 549 353 537 .רשויות מקומיות 133 .שיקים לגבייה 155 .המוסד לביטוח לאומי 91 .אחרים 2,081 1,864 1,850 .סך הכול חייבים ויתרות חובה 54,052 58,609 65,353 .בניכוי הפרשה לחובות מסופקים 8,898 9,367 10,102 .סך הכול 45,154 49,240 55,251 .מקור: נתוני הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31.12.1 5 וליום 31.12.1 6 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הוצגו מחדש בדוחות הכספיים לשנת 2015. ** הוצגו מחדש בדוחות הכספיים לשנת2016. . .6 עסקאותשאינן חליפין הן עסקאות שאינן כוללות חליפין של ערכים, השווים בקירוב זה לזה, בין הצדדים לעסקה. בעסקה שאינה חליפין, משרד מקבל ערך, בעיקר מזומנים, סחורות, שירותים או שימוש בנכסים, מבלי לספק במישרין כל תמורה, או שהוא מספק תמורה סמלית. דוגמאות לעסקאות שאינן חליפין הן מסים, אגרות, העברות חד -צדדיות, הכנסות מתקציב ועוד. 7 ,בעסקאות חליפין משרד מוסר נכסים או שירותים ובתמורה מקבל ערך (מזומנים, סחורות שירותים או נכסים), השווה בקירוב לערך שמסר. 200 |דוח שנתי 68ג .בביקורת זו נבחנו בעיקר יתרות החייבים בגין עסקאות שאינן חליפין, יתרות החייבים בגין עסקאות חליפין וההפרשה לחובות מסופקים. לוח 2 : פירוט חובות בגין עסקאות חליפין ובגין עסקאות שאינן חליפין ( 2016 -2014 , במיליוני ש"ח) .ישות 2014 2015 2016 .סך הכול סך הכול עסקאות .חליפין עסקאות .שאינן .חליפין סך הכול .רשות המסים 11,586 12,757 25 14,684 14,709 .המוסד לביטוח לאומי 5,278 6,224 5,830 5,830 .חברות ממשלתיות 4,929 7,702 7,945 1 7,946 .רשות מקרקעי ישראל 2,540 2,553 2,757 2,757 .משרד הבריאות 2,210 2,295 2,378 2,378 .הרשות הממשלתית .למים ולביוב 715 659 656 656 .משרד הכלכלה והתעשייה 1,099 1,128 1,190 1,190 .משרד הבינוי והשיכון 891 883 1,052 1,052 .מערכת בתי המשפט 744 749 3 763 766 .רשות האכיפה והגבייה 243 289 336 336 .משרד הביטחון 945 350 409 409 .משרד החקלאות 41 43 43 43 .מנהלת הגמלאות 52 51 55 55 .משרדים אחרים 1,057 864 672 48 720 .סך הכול חייבים 32,330 36,547 16,529 22,318 38,847 .מקור: נתוני הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31.12.15 וליום 31.12.16 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |201 . .הדוחות הכספיים של .הממשלה אינם .מספקים מידע על .היקף החובות .שנמחקו, אף שלמידע .זה נודעת חשיבות .רבה לציבור . לוח 3 : הפרשה לחובות מסופקים בדוחות הכספיים של הממשלה ( 2016 -2014 , במיליוני ש"ח) . 2014* 2015** 2016 .המוסד לביטוח לאומי - בגין חובות הציבור 3,863 4,460 4,761 .חברות ממשלתיות 1,535 1,562 1,640 .משרד הבינוי והשיכון 816 800 963 .המוסד לביטוח לאומי - בגין עסקאות שאינן חליפין 1,089 757 791 .משרד הכלכלה והתעשייה 425 459 596 .משרד הבריאות 389 403 437 .הרשות הממשלתית למים ולביוב 416 426 435 .אחרים 365 500 479 .סך הכול 8,898 9,36 7 10,102 .מקור: נתוני הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31.12.15 וליום 31.12.16 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הוצגו מחדש בדוחות הכספיים לשנת 2015. ** הוצגו מחדש בדוחותהכספיים לשנת 2016. . הדוחות הכספיים של הממשלה אינם מספקים מידע על היקף החובות שנמחקו, אף שלמידע זה נודעת חשיבות רבה לציבור. בתשובת אגף החשכ"ל מינואר 2018 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל, או תשובת החשבונאי הראשי, לפי העניין) נכתב כי המידע בנושא מחיקות נאגר ברובו במערכות מידע ייעודיות של המשרדים והוא באחריותם, ואגף החשכ"ל מדווח על המידע המועבר אליו מהמשרדים. לחשב הכללי סמכות לדרוש ולקבל כל מידע רלוונטי ממשרדי הממשלה, ובכלל זה מידע על מחיקת חובות, ואמנם הוראות התכ"ם מחייבות את משרדי הממשלה להעביר מידע בדבר מחיקת חובות לאגף החשכ"ל. מידע זה רלוונטי וחשוב לא רק לציבור, שכן הוא יכול לשמש גם בעת קבלת החלטות ניהוליות באגף החשכ"ל ולפיקוח על התנהלותם הכלכלית של משרדי הממשלה. על כן, על החשב הכללי לשקול לכלול בדוחות הכספיים גילוי בדבר היקף החובות שנמחקו במשרדי הממשלה. 202 |דוח שנתי 68ג .חובות לרשות המסים .כ- 37.8% מכלל החובות לרשויות המדינה הכלולים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל- 31.12.16 ,הם חובות לרשות המסים. עיקרם של חובות אלו בסך 14.684 מיליארד ש"ח, הם בגין עסקאות שאינן חליפין, והיתרה, בסך כ-25 .מיליון ש"ח, בגין עסקאות חליפין לוח 4 : חובות לרשות המסים בגין עסקאות שאינן חליפין ( 2016 -2014 , )במיליוני ש"ח .סוג המס/השנה 2014 שיעור .הגידול .בשנת 2015 2015 שיעור .הגידול .בשנת 2016 2016 .מס הכנסה יחידים וחברות 3,928 31.4% 5,163 7.6% 5,556 .מס רכישה 1,686 3.6% 1,747 37.0% 2,393 .מס שבח 1,615 12.9% 1,824 6.7% 1,946 .מס ערך מוסף 958 32.3% 1,267 45.0% 1,837 .מסים על ניכוים 2,727 - 43.6% 1,537 6.3% 1,634 .מס רכוש 573 43.6% 823 19.2% 981 .מסי בלו 507 44.0% 730 6.3% 776 .מסי ייבוא 391 47.8% 578 - 26.1% 427 .מס מכירה 104 11.5% 116 0.0% 116 .מס קנייה מקומי 10 - 60.0% 4 225.0 % 13 .בניכוי תקבולים במשמורת (940) 12.4% (1057) -5.9% (995) .סך הכול 11,559 10.1 % 12,732 15.3 % 14,684 .מקור: נתוני הדוחות הכספיים של הממשלה לשנים 2016 -2015 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה .ההסתייגות העיקרית המופיעה בדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2016 .בנוגע לסעיף "חייבים ויתרות חובה" קשורה לנתונים המתייחסים לרשות המסים בהסתייגות נאמר: "יצוין כי מערכות המידע של רשויות המס אינן עונות במרבית המקרים על מכלול הצרכים החשבונאיים לצורך ניהול נתוני חייבים על בסיס מצטבר בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים. הדבר בא לידי ביטוי בהעדר קשר חשבונאי בין נתוני המערכות לניהול מצבת החובות לבין תנועות המזומן במערכות הדיווח. בנוסף, קיים קושי בהפרדת הנתוני ם למרכיבים הנדרשים לצורך הצגה חשבונאית נאותה. בנוסף על כך, בחלק מהותי מהנתונים ששימשו לעריכת הביאור נתגלעו סתירות ואי התאמות בין יתרות מאזניות לסוף תקופה חשבונאית ביחס ליתרת הפתיחה לתקופה העוקבת". בהסתייגות אחרת נאמר: "לממשלה קיימים חובות נוספים, בעיקר ברשות המיסים בישראל, אשר אינם עומדים בכללי ההכרה כנכס בדוחות הכספיים, מאחר ואינם ניתנים, בשלב זה, משרד האוצר - אגף החשב הכללי |203 . לאימות ו/או מתייחסים לחובות בתיקים שאינם פעילים". הסתייגויות דומות נרשמו בדוחות הכספיים של הממשלה לשנים קודמות. בדוחות הכספיים של רשות המסים הוכרו חובות המס, שבג ינם קיימת קרוב לוודאי יכולת גבייה, בהתאם לתקני החשבונאות הממשלתית ולמתודולוגיה הנקבעת במערכי המס השונים ברשות המסים. מההסתייגות המופיעה בדוחות הכספיים של הממשלה ומהסברים שמסרה למשרד מבקר המדינה סמנכ"לית בכירה לאכיפת הגבייה ברשות המסים עולה, שכנראה יש פער גדול בין היקפי החובות לרשות הרשומים בדוחות הכספיים של המדינה ובין היקפי החובות המלאים והנכונים, האמורים להיות רשומים בהתאם לתקני החשבונאות. מאחר שכאמור בדוחות הכספיים נרשמו חובות לרשות המסים הנאמדים בכ -14.7 .מיליארד ש"ח, הפער יכול להגיע להיקף כספי ניכר בתשובת רשות המסים מינואר 2018 (להלן- תשובת רשות המסים) נכתב כי "משמעות ההסתייגויות המוצגות בדוח הכספי היא כי הקשר החשבונאי בין מערכות הגבייה של רשות המסים לבין מערכת הדיווח הכספי אינו מאפשר לנו בשלב זה לבצע תחקור מלא של מעגל החייבים, אך הצגת הפריט הכספי בדבר נכס החייבים הינה נאותה ושלמה. יצוין כי אנו משפרים את ניתוח הנתונים לביאור בנושא זה בשיתוף פעולה עם יחידות המחשב של רשות המיסים". ממידע שמסר מנהל תחום בכיר (חשבונאות) ברשות המסים למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2017 עולה כי מערכות המידע של רשות המסים אינן מאפשרות להפיק חלק מהמידע הניהולי הנדרש כדי לאמוד בצורה טובה יותר את הנתונים לצורך הרישום בדוחות הכספיים של רשות המסים. כך למשל, אי אפשר לבחון את ההכנסות שהתקבלו מגביית מסים ולא עמדו בכללי ההכרה כנכס בדוחות הכספיים, דוגמת חובות ששולמו אך לא נכללו מלכתחילה בסע יף החייבים במאזן מפני שהסבירות שישולמו הייתה נמוכה. ההסתייגות הנוספת בדוחות הכספיים בדבר קיומם של חובות נוספים ברשות המסים - שאינם רשומים כיוון שאינם ניתנים לאימות או שהם חובות בתיקים בלתי פעילים - מדברת בעד עצמה. שכן, בניגוד לתשובת רשות המסים, סכום החוב המוצג בדוחות הכספיים אינו מבטא את מלוא החובות כלפי רשות המסים. חלק מסכומי החוב שהוכרו כנכס בדוחות הכספיים של רשות המסים הם למעשה חוב שאינו בפיגור, למשל, חובות שנוצרו בחודש דצמבר ושולמו בלא פיגור בשנה שלאחר מכן. צירוף חובות אלו לכלל החובות הרשומים בדוחות הכספיים אינו מאפשר לבחון איזה חלק מהחוב נמצא בפיגור. 204 |דוח שנתי 68ג . .במשך שנים ארוכות .נרשמות בדוחות .הכספיים של .הממשלה הסתייגויות .מהותיות הנוגעות .לסעיף החייבים .שבאחריות רשויות .המס, הנאמד .במיליארדי שקלים . ההצגה החשבונאית של סעיף החובות לרשות המסים בדוחות הכספיים אינה מאפשרת לקבל מידע על היקף החובות הרשומים בדוחות הכספיים ואינם נמצאים בפיגור. העובדה שאי אפשר להציג בנפרד סכומים מהותיים אלו בדוחות הכספיים עלולה להטעות את הקורא. בתשובת רשות המסים הוסבר כי "ישנן קטגוריות שונות המשקפות את שלבי חיי החוב, בהתאם לחקיקה החלה על כל מגזר מס. היתרה המוצגת כנכס בדוחות הכספיים מהווה כולה 'נכס' העומד לגביה, על פי המתודולוגיה החשבונאית של רשות המסים. ההפרדה בין יתרה שנכנסה ל פיגור לבין יתרה שטרם נכנסה לפיגור איננה מוגדרת בתקינה החשבונאית הממשלתית, אין בה כדי לספק מידע נוסף על יכולת הגבייה, ואין אנו סבורים כי יש בה כדי להוסיף מידע לקורא הדוחות הכספיים". ההסתברות שחובות שאינם מצויים בפיגור ישולמו במועדם גבוהה באופן משמעותי מן ההסתברות לתשלום חובות שבפיגור. על מנת לשקף לקורא הדוחות איזה חלק מכלל החוב לרשות המסים אינו בפיגור ובשל מהותיות סכומים אלו שאינם בפיגור, על החשבונאי הראשי לשקול להנחות את רשות המסים להציג בדוחות הכספיים גילוי בדבר גיול החובות הרשומים בדוחותיה הכספיים. משרד מ בקר המדינה מעיר לרשות המסים ולחשב הכללי כי עליהם לפעול לשיפור מערכות המידע הקשורות לרישום החייבים והגבייה בה. עליהם לפעול לתיקון הליקויים, המביאים לכך שבמשך שנים ארוכות נרשמות בדוחות הכספיים של הממשלה הסתייגויות מהותיות הנוגעות לסעיף כספי הנאמד במיליארדי שקלים. בתשובת רשות המסים נכתב כי "אנו מקבלים את הטענה כי יש לשפר את המערכות באופן בו המידע החשבונאי יהיה איכותי יותר, ובכך נוכל לפרסמו ללא הסתייגות, ופועלים בהתאם בשנים האחרונות". משרד האוצר - אגף החשב הכללי |205 . הטיפול החשבונאי ברישום חובות כלפי המדינה ובמחיקתם .הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה נועדו, בין היתר, לספק למשתמשי הדוחות מידע אמין על מצבו הכספי של המשרד. סעיף החייבים בדוחות הכספיים של משרד ממשלתי מייצג חובות של מגוון גורמים למשרד, חובות שהיו פתוחים ביום המאזן. חובות אלו עשויים להיות בגין תמורה לשירותים שסיפק המשרד, אגרות, קנסות, מקדמות ששולמו לספקים ועוד. אם חייבים אינם פורעים את חובם במועד, יש לבחון את החוב שעבר זמן פירעונו, לאמוד את הסיכויים לגבות אותו ולפעול לגבייתו. הסמכות למחוק חוב כלפי המדינה נתונה בידי ועדת מחיקות משרדית או בידי ועדת מחיקות עליונה באגף החשכ"ל (להלן - הוועדה העליונה). בהוראת תכ"ם משנת 20088 נקבעו אופן הטיפול במחיקת חוב ובמחיקה מחשבון9 , הרכב ועדות המחיקות וסמכויותיהן וכן ההשלכות של מחיקת חוב או מחיקה מחשבון. .עריכת ביקורת חייבים .כחלק מהטיפול בחובות כלפי המדינה, משרדי הממשלה נדרשים לערוך בדיקות תקופתיות במשך כל שנת תקציב ברשימת החובות של כל יחידה כדי להפריד בין חובות שאי אפשר לגבות ויש למחוק ובין חובות מסופקים, שיש לפעול כדי לגבות אותם, ואחר כך במידת הצורך לרשום אותם כחובות אבודים. לפי הוראת תכ"ם 10 , על חשבות המשרד לבדוק, לפחות פעמיים בשנה, את רשימת החובות של היחידה ולמיין אותם לחובות מסופקים ולחובות שכדי לגבותם יש להגיש תביעות משפטיות. הוראת התכ"ם קובעת כי חשב המשרד יעביר את רשימת החובות המסופקים לבדיקת ועדת המחיקות המשרדית, והיא תבחן כל חוב ברשימה ותשיב לו המלצה מנומקת בכתב בנוגע לכל אחד מהחובות, ובכלל זה הפעולות שיש לנקוט כדי לגבות את החוב או להכריז על החוב המסופק כחוב אבוד. עוד נקבע בהוראות התכ"ם כי המלצות הוועדה המשרדית יועברו גם למנכ"ל המשרד וליועץ המשפטי שלו. . .8 הוראת תכ"ם 3.3.0.7 מאוגוסט2008 ., סמכויות ועדת מחיקות 9 מחיקה מחשבון היא פעולת רישום, שמשמעותה מחיקת נכס פיזי הרשום בספרי המשרד. 10 הוראת תכ"ם 3.3.0.9 מאוגוסט2008 ., עריכת ביקורת חייבים 206 |דוח שנתי 68ג . .על חשבי משרדי .הממשלה להקפיד .להעביר את .ההמלצות בדבר .טיפול בחובות לידיעת .מנכ"לי המשרדים, על .מנת לאפשר להם .לעמוד באחריותם .לטיפול בחובות וכדי .שיוכלו להפעיל את .סמכויותיהם בנושא . נמצא כי במשרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, התחבורה, העלייה והקליטה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת לא נבחנה בשנת 2016 רשימת החובות בתדירות ובפירוט הנדרשים בהוראת התכ"ם הרלוונטית, והמלצות כנדרש לא הועברו למנכ"לי המשרדים. בתשובת משרד התחבורה מינואר 2018 (להלן- תשובת משרד התחבורה) נכתב כי "במשרד התחבורה בחינת החובות מתבצעת לאורך כל השנה. כמו כן, התקיימו מספר ישיבות ייעודיות בנושא, חלקן בראשות מנכ"לית המשרד. הנושא מטופל בעדיפות גבוהה, בצורה שוטפת ואף נמצא בתכנית העבודה של החשבות ומוגדר כיעד מרכזי". בתשובת משרד הבינוי והשיכון מינואר 2018 נכתב כי החשבות בדקה את החובות למשרד בשנת 2016 פעמיים בשנה, במסגרת סגירה חצי -שנתית ושנתית, וכי אחת לשנה מוצגים החובות וההפרשות בגינם במסגרת הצגת הדוחות הכספיים למנכ"ל . לגבי חובות בתחום הפיתוח, כל החובות שהיו רשומים בספרי המשרד בסוף שנת 2016 נוצרו לפני שנת 2014 . עם רישומם במערכת מרכב"ה בוצע מיון יסודי וניתנה חוות דעת אילו מהחובות מסופקים ובגין אילו יש להגיש תביעות משפטיות. ניהול חובות דיירי הדיור הציבורי מתבצע על ידי חברות מאכלסות בהתאם לנוהל המשרד שאושר על ידי אגף החשכ"ל. בתשובת משרד העלייה והקליטה מינואר 2018 נכתב כי בחינת מצבת החובות נעשית באופן שוטף, ולאו דווקא בקשר לעריכת המאזן שבאחריות החשבת. בתשובת משרד התקשורת מינואר 2018 (להלן- תשובת משרד התקשורת) הוסבר כי חשבות המשרד בוחנת את החובות בהתאם להוראות התכ"ם באופן שוטף ופרטני. ועדת המחיקות מתכנסת אחת לשנתיים לערך בשל אופי החובות במשרד, שעיקרם אגרות בגין הקצאת תדרים, שחלק ניכר מהן הוא דו-שנתי. המשרד יקפיד לעדכן את מנכ"ל המשרד בדבר המלצות הוועדה. בתשובת משרד התחבור ה לא נמצא תיעוד לפעולות הנזכרות, ונמצא תיעוד חלקי בלבד לפעולות אלה בתשובות משרד הבינוי והשיכון, משרד התקשורת ומשרד העלייה והקליטה. על כל משרדי הממשלה להקפיד על שמירת תיעוד לפעולות הנדרשות על פי הוראות התכ"ם ולבחון את כלל החובות ולא חלק מהם. על חשבי משרדי הממשלה להקפיד להעביר את ההמלצות בדבר טיפול בחובות לידיעת מנכ"לי המשרדים, על מנת לאפשר להם לעמוד באחריותם לטיפול בחובות וכדי שיוכלו להפעיל את סמכויותיהם בנושא. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |207 .הפרשה לחובות מסופקים ומחיקה של חובות אבודים במשרדי ממשלה .1. כדי לשקף באופן אמין ככל האפשר את הסכום הניתן לגבייה בפועל ולהציג באופן נאות ובהתאם לתקנים החשבונאיים את סעיף החייבים בדוחות הכספיים, יש להציג את החובות לפי ערך המימוש נטו ולנכות את ההפרשה בגין חובות שספק אם אפשר לגבותם. על פי הוראות התכ"ם, האחריות לחשב את ההפרשה לחובות מסופקים בדוחות הכספיים מוטלת על החשבים של משרדי הממשלה. להלן נתונים בדבר היקף ההפרשה לחובות מסופקים, כפי שהם מופיעים בדוחות הכספיים של כמה משרדי ממשלה לשנים 2016 -2015 . לוח5 : נתוני הפרשה לחובות מסופקים בכמה ממשרדי הממשלה ( 2016 -2015 , באלפי ש"ח) .המשרד 2015 2016 .משרד הבינוי והשיכון 799,717 963,114 .משרד הכלכלה 317,376 479,149 .משרד הבריאות (דוח מאוחד) 273,334 259,284 .משרד התחבורה 60,000 54,254 .משרד החינוך 46,926 66,495 .משרד החקלאות ופיתוח הכפר 20,707 22,510 .משרד העלייה והקליטה 8,542 7,866 .משרד המשפטים 3,471 3,471 .מקור: נתוני הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה (סולו) ליום 31.12.16 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. .נמצא כי ההפרשה לחובות מסופקים, שמוצגת בדוחות הכספיים סולו 11 ( של משרד הכלכלה והתעשייה 479,149 אלפי ש"ח) ושל משרד הבריאות לשנת 2016 ( 259,284 אלפי ש"ח), שונה מההפרשה לחובות מסופקים של אותם משרדים, כפי שהיא מוצגת בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה12 (משרד הכלכלה והתעשייה - כ- 596,000 אלפי ש"ח, ומשרד הבריאות - כ- 437,000 אלפי ש"ח). . .11 דוח סולו- דוח כספי נפרד. להגדרת דוחות כספיים מאוחדים ודוחות כספיים נפרדים ראו תקן חשבונאות ממשלתי מס' 6 - דוחות כספיים מאוחדים ונפרדים (מעודכן 2010.) 12 ראו לוח3 .לעיל 208 |דוח שנתי 68ג .בתשובת משרד הכלכלה והתעשייה מינואר 2018 (להלן- תשובת משרד הכלכלה והתעשייה) ובתשובת החשבונאי הראשי הוסבר כי ההפרשה לחובות מסופקים של יחידת המדען הראשי לא נכללה בדוח סולו של המשרד כיוון שמדובר בפעילות שהועברה לרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית, אולם היא הוצגה כפעילות מועברת. בנוגע למשרד הבריאות, החשבונאי הראשי הוסיף כי "בהתאם לבדיקה מול משרד הבריאות, היתרה בדוח הכספי של הממשלה הינה תקינה ומוצגת בברוטו. בדוח של משרד הבריאות חלק מההפרשה מוצגת במסגרת קופות חולים נטו". לאור הסברי משרד הכלכלה והתעשייה והחשבונאי הראשי, ראוי היה שגם בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה תוצג ההפרשה לחובות מסופקים של משרד הכלכלה כפי שהוצגה בדוח סולו של המשרד, או לכל הפחות כי יינתן בדוחות המאוחדים גילוי בעניין זה, כיוון שההפרש בין הסכומים עומד על כ-117 מיליון ש"ח. גם את נתוני ההפרשה לחובות מסופקים במשרד הבריאות יש להציג בשיטה זהה הן בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה והן בדוח הכספי של משרד הבריאות. 2. הוראות התכ"ם קובעות כי יש לחשב את ההפרשה הכוללת לחובות מסופקים כסיכום של ההפרשה הכללית ושל ההפרשה הספציפית. ההפרשה הכללית תחושב על בסיס יתרות החוב המאזניות למועד הדיווח, ותיאמד על בסיס ניתוח וגיול של החובות הפתוחים שחלף מועד פירעונם והכפלתם בשיעורי ההפרשה המופיעים בטווח המפורט בנספח להורא ה13 . בהוראה נקבע כי ההפרשה לחובות מסופקים (בטווח המוגדר) תחושב על בסיס אומדן השיעור הנורמטיבי של הגבייה בפועל ובהתאם לטווח המוגדר. כדי להפריש לחובות מסופקים סכום החורג מטווח ההפרשה המצוין בנספח להוראה, נדרש חשב המשרד לבקש אישור לכך מהחש בונאי הראשי באגף החשכ"ל. אשר להפרשה ספציפית נקבע בהוראה: "במקרים שבהם ידוע על חוב ספציפי שגבייתו מוטלת בספק, יופרש בגינו מלוא סכום החוב שגבייתו מוטלת בספק". הוראת התכ"ם מבהירה כי "הנהלת המשרד תבחן את נאותות ההפרשה ואת הבסיס לאומדנים שנבחרו, זאת בהסתמך על ידע שנצבר ועל ניסיון העבר, בכל הקשור לאחוזי גבייה בפועל וכן בכל הנוגע למצבם הכספי של חייבים ספציפיים". . .13 לפי הנספח להוראה, יש להפריש עד 10% מסכום החוב אם הפיגור בתשלום נמשך עד חודשיים; 15%-5% ;בפיגור שבין חודשיים לחצי שנה 25%-10% ;בפיגור שבין חצי שנה לשנה 25% .ויותר בפיגור ארוך משנה משרד האוצר - אגף החשב הכללי |209 . במשרדי המשפטים, התחבורה, הבריאות, הגנת הסביבה, העלייה והקליטה, והחינוך לא נמצא כי בשנת 2016 בחנו הנהלות המשרדים את ההפרשות לחובות מסופקים על בסיס התבחינים שנקבעו בהוראת התכ"ם בכלל ועל בסיס ניסיון העבר בכל הקשור לשיעורי הגבייה בפועל בפרט. יתר על כן, לא נמצא כל תיעוד כי הנהלות משרדי ממשלה אלו כלל דנו בנושא. במשרד הבינוי והשיכון חושבה ההפרשה לחובות מסופקים בהתאם להוראת התכ"ם רק בנוגע לחלק מהחובות. להלן פירוט בדבר ההפרשה לחובות מסופקים בכמה משרדים: א. במשרד המשפטים בוצעה הפרשה ספציפית בסך כ -3.5 מיליון ש"ח בגין חובות של המוסד לביטוח לאומי ושל רשות מקרקעי ישראל, אולם לא בוצעה הפרשה כללית כנדרש על פי הוראות התכ"ם. סך החובות המופיעים בדוחות הכספיים של המשרד לשנת 2016 הוא כ-48.5 מיליון ש"ח ונכתב בהם בביאור: "בספרי רשם החברות והשותפויות קיימים חובות אגרה בפיגור ליום 31 בדצמבר2016 , אשר טרם חל עליהם דין התיישנות בסך של כ -1.73 מיליארד ש"ח... הנהלת המשרד פועלת משנת 2009 לגבייה מוגברת של חובות עבר אלו, לרבות בדרך של שינויי חק יקה בנושא, כמו גם טיוב מערכת המידע והגבייה". יצוין כי סכום זה אינו מוכר כנכס במאזן המשרד. בתשובת משרד המשפטים מדצמבר 2017 (להלן- תשובת משרד המשפטים) נכתב כי "המשרד מקפיד לטייב את חובותיו על בסיס שוטף והרישומים החשבונאיים מתבצעים בהתאם. כמו כן החוב מכומת על סמך סיכויי גבייה ונסיון העבר בגביית החוב בשיתוף עם משרד רו"ח... כחלק מהפקת הלקחים הוחלט שחשבות המשרד תנהל דיון מובנה פעמיים בשנה לצורך בחינת מחיקת החובות". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עליו לבצע הפרשה כללית לחובות מסופקים לכלל החובות למשרד שלא בוצעה לגביהם הפרשה ספציפית, ולשמור תיעוד המסביר כיצד בוצע החישוב. ב. במשרד התחבורה בוצעה הפרשה ספציפית בסך כ-54 מיליון ש"ח בגין חובות של חברת נמלי ישראל ובגין מקדמות לחברות ממשלתיות, אולם לא בוצעה הפרשה כללית כנדרש על פי הוראות התכ"ם. סך החובות המופיעים בדוחות הכספיים של המשרד לשנת 2016 הוא כ-252 מיליון ש"ח. יצוין כי בניגוד לכך, בביאור לדוחות הכספיים נכתב: "בדוחות הכספיים בוצעה הפרשה כללית. ההפרשה לחובות מסופקים מחושבת לפי בחינת שנת היווצרות החובות וגבייתן בשנים העוקבות". בתשובת משרד התחבורה נכתב כי בישיבה שה תקיימה בחשבות המשרד הוחלט לרשום הפרשה לחובות מסופקים בסכום של 54,254 210 |דוח שנתי 68ג .אלפי ש"ח על החובות המהותיים, וכי "ההפרשה שנרשמה בדוחות הכספיים של משרד התחבורה, נעשתה בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים ובכפוף לשיקול דעתה של הנהלת המשרד, על בסיס הידע ונסיון העבר לסיכויי גב יית החובות ואף אושרה על ידי רואי החשבון המבקרים של המשרד". לא נמצא כל תיעוד המסביר מדוע לא נרשמה הפרשה כללית בדוחות הכספיים של משרד התחבורה, כנדרש על פי הוראות התכ"ם, ולא נמצא כל תיעוד לדיון של הנהלת המשרד בנושא זה. ג. במשרד להגנת הסביבה, שהסעיף "חייבים ויתרות חובה" במאזנו המאוחד הסתכם בכ -91.6 מיליון ש"ח, לא בוצעה הפרשה לחובות מסופקים. בביאור בדוחות הכספיים של המשרד נכתב כי נתוני החייבים בגין אגרות, קנסות, היטלים וגזרי דין מתבססים על מערכות מידע ישנות ומוגבלות, המציגות נתונים חלקיים או לא מעודכנים על נתוני החוב ועל החייבים ואינן מאפשרות להפיק שאילתות ודוחות לניהול של מנגנון גבייה תקין, ולפיכך גם לניתוח של החובות ולסיווגם. לפיכך נכתב: "נתוני החייבים בדוחות הכספיים בגין אגרות, קנסות, היטלים וגזרי דין אינם בהכרח משקפים את החובות כלפי המשרד והישויות המאוחדות במלואם". בתשובת המשרד להגנת הסביבה מינואר 2018 (להלן- תשובת המשרד להגנת הסביבה) נכתב כי המשרד פעל בשנת 2017 לאפיון מערכת הכנסות סגורה, שהחלה לפעול בשנת 2018 וצפויה להסדיר את הנושא עבור מרבית סוגי ההכנסות. כמו כן, מסוף שנת 2016 החל המשרד להעביר חובות בהיקפים גדלים לטיפול המרכז לגביית קנסות. מכיוון שחובות אלו נמצאים פרק זמן קצר בטיפולו, הם טרם הוגדרו כמסופקים או אבודים. הטיפול במרבית החובות שיימחקו יבוצע במרכז לגביית קנסות ובחלקו הקטן במשרד. המשרד הביע את שאיפתו כי פעולות אלו יאפשרו לו להעריך את ההפרשה הנדרשת לחובות מסופקים בדוחות הכספיים לשנת 2018 ולמחוק את החובות שלא ניתן יהיה לגבות. בתשובת משרד הבריאות מינואר 2018 (להלן- תשובת משרד הבריאות) נכתב כי עיקר ההפרשה לחובות מסופקים בדוחות משרד הבריאות מורכבת מהפרשות שחושבו בדוחות הכספיים של המרכזים הרפואיים, המבוקרים על ידי רו"ח מבקר, וכי יתר ההפרשה נבחנה על בסיס גיול חובות. על משרד הבריאות לוודא כי ההפרשה לחובות מסופקים תבוצע בהתאם להוראות התכ"ם, כלומר על בסיס גיול החובות כמופיע בהוראות התכ"ם ותוך התחשבות בניסיון העבר בגביית החובות. לא נמצא תיעוד כי משרד הבריאות פעל כנטען על ידו כאמור. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |211 . בתשובת משרד העלייה והקליטה נכתב כי עיקר החובות כלפי המשרד הם חובות שמקורם בתמיכות ובסיוע לפרט משנת 1994 ואילך, ומדובר באלפי חייבים שחובותיהם בסכומים נמוכים יחסית בשל תשלומי יתר. סביר להניח שלחייב לא הייתה דרך לדעת כי שולם לו ביתר, ואף לא נעשתה פנייה מידית לגביית החוב, ולכן הסיכוי לגבות אותו קטן. על חובות בסכום מהותי מרשימה זו חלה התיישנות. בדוחות הכספיים בוצעה הפרשה ספציפית בשיעור 100% ,בגין חובות אלו. כמו כן בוצעה הפרשה כללית בשיעור 25% על יתר החובות בשל הערכה נמוכה בדבר הסיכויים לגבותם. שיעור זה אושר על ידי חשבת המשרד. המשרד פועל למיפוי החובות הקיימים הידועים על מנת לפנות לחשב הכללי בבקשה למחוק את החובות שסיכוי הגבייה שלהם אפסי, וככל הנראה מרבית החובות שהוגדרו כחובות מסופקים בדוחות הכספיים ייכללו ברשימה זו. על משרד העלייה והקליטה לה שלים את הטיפול במחיקת החובות שלסברתו לא ניתן לגבותם. כמו כן, עליו להפיק לקחים ולנקוט את האמצעים הנדרשים על מנת לוודא שלא ייצברו חובות נוספים הנובעים מתשלומי יתר, וכי חובות ייגבו בטרם יתיישנו. בשיחות שקיים משרד מבקר המדינה עם כמה מחשבי משרדי הממשלה שנבדקו צ יינו החשבים, כי סביר שאילו נבדק ניסיון העבר בגביית חובות המשרד כאומדן לשיעור ההפרשה לחובות מסופקים, היה עליהם להפריש לחובות מסופקים שיעור החורג מהטווחים הנורמטיביים שבהוראת התכ"ם, ולפיכך היה נדרש אישור החשבונאי הראשי. על החשבונאי הראשי לבחון מעת לעת את שיע ור הגבייה שמבצעים משרדי הממשלה, בהתאם לגילי החובות הנגבים, כדי לשקול אם יש צורך להתאים את טווחי ההפרשה הנורמטיביים לחובות מסופקים הקבועים בהוראת התכ"ם לנתוני הגבייה בפועל. בתשובת החשבונאי הראשי צוין כי "לאור השוני הרב בין פעילויות המשרדים והטווחים השונים של ההפרשות, הוראת התכ"ם תעודכן כך שכל משרד יבצע את ההפרשה בהתאם לאופי הפעילות שלו. רואה החשבון המבקר החיצוני של המשרד יבדוק את נאותות ההפרשה לחובות מסופקים". 212 |דוח שנתי 68ג .הפרשה לחובות מסופקים בגין חובות שרשות האכיפה והגבייה גובה .רשות האכיפה והגבייה הוקמה בינואר 2009 כחלק מרפורמה מקיפה שנעשתה בחוק ההוצאה לפועל, ואשר כללה הפרדה של מערכת האכיפה והגבייה ממערכת בתי המשפט. הרשות הוקמה כיחידת סמך במשרד המשפטים כדי לאכוף החלטות שיפוטיות ולגבות חובות וקנסות. הרשות אחראית למערכת ההוצאה לפועל, שנגבים בה פסקי דין והחלטות אחרות של בתי המשפט בעניינים אזרחיים וכן חיובים אחרים שדינם כדין פסק דין. דיני ההוצאה לפועל מוסדרים בחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967 ., ובתקנות שהותקנו מכוחו הרשות אחראית גם לגבות תשלומים בעבור המדינה כגון אגרות, קנסות והוצאות, לרבות פיצוי לטובת קורבן עבירה בהליך פליל י. גביית חובות אלו מוסדרת בחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 , ובתקנות שהותקנו מכוחו. מהדוחות הכספיים של רשות האכיפה והגבייה לשנת 2016 עולה כי שיעור ההפרשה לחובות מסופקים מחובות שהועברו אליה לגבייה ממשרדי הממשלה היה 41% (למעט תיקי רשות המים, שלהם נרשמו הפרשות של 60% ). בדוחות נרשמה הסתייגות ולפיה לא היה באפשרות רואי החשבון המבקרים לבדוק את נאותות שיעורי ההפרשה, שנקבעו בהתאם להערכת ההנהלה, המתבססת על ניתוח גביית החובות לאור ניסיון העבר. בתשובת רשות המים מדצמבר 2017 (להלן- תשובת רשות המים) נכ תב כי רשות המים אינה קשורה להכנת הדוחות הכספיים של רשות האכיפה והגבייה, וכי שיעור ההפרשה בדוחות הכספיים של רשות המים לחובות שגילם שנתיים עד שבע שנים הוא 5%. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי על פי הוראות התכ"ם שיעור ההפרשה הנדרש לחובות מסופקים מחובות שגילם עד 7 שנים הוא גבוה מזה המוצג בדוחותיה הכספיים, וכי עליה לקבל את אישורו של החשבונאי הראשי לשיעור ההפרשה המוצג בדוחות. בתשובות רשות האכיפה והגבייה מדצמבר 2017 ומינואר2018 (להלן- תשובת רשות האכיפה והגבייה) הוסבר, כי שיעור ההפרשה לחובות מסופקים בוצע על בסיס ממוצע משוקלל של אחוז התיקים הפתוחים, על פי המועדים שבהם נפתחו התיקים ברשות האכיפה והגבייה. בעקבות ההסתייגות שנרשמה בדוחות הכספיים פנתה רשות האכיפה והגבייה לקבל חוות דעת מומחה ממשרד רואי חשבון, ומשרד זה המליץ על דרך חישוב אחרת לחובות המסופקים. ההמלצה בעניין זה אושרה על ידי מנכ"ל הרשות, מנהל המרכז לגביית קנסות וחשב הרשות, והיא תבוא לידי ביטוי בדוחות הכספיים של שנת 2017. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |213 . כיוון שאין מתאם מלא בין גיל החוב המצוי בטיפול רשות האכיפה והגבייה ובין מועד פתיחת התיק ברשות, על הרשות לבחון אם ניתן לחשב את ההפרשה לחובות מסופקים על בסיס נתוני גיל החוב, באופן שישקף בצורה טובה יותר את סיכויי הגבייה. כמו כן, עליה לבחון אם ניתן להגיע לחישוב טוב יותר של החובות המסופקים על ידי התחשבות בהבדלים בין סוגי חובות ובמקורם. על החשבונאי הראשי לשקול לקבוע בהוראות התכ"ם הנחיה, כי בכל הנוג ע לחובות העתידים להיות מועברים לרשות האכיפה והגבייה, על הנהלת המשרד הממשלתי להביא בחשבון בקביעת שיעור ההפרשה לחובות מסופקים את הניסיון הנצבר של רשות האכיפה והגבייה בגביית החובות הקשורים למשרד. .ועדת מחיקות משרדית .בהוראת התכ"ם משנת 2008 נקבע כי ועדת מחיקות משרדית מוסמכת להמליץ לחשב המשרד להכריז על חוב מסופק כחוב אבוד באחד ממקרים אלו: עד סכום חוב יחיד של 10,000 ש"ח או עד סכום מצטבר שנתי של 100,000 ;ש"ח על נזק או אובדן לנכס של המדינה; או אם קיים חוסר או עודף בטובין בעקבות ביקורת מלאי או מצאי. ועדת המחיקות המשרדית מוסמכת לבחון חובות מתוך רשימת החובות המסופקים של המשרד ולמחוק חוב, בלא הגבלת סכום, בהתאם לפסק דין שניתן כלפי המשרד, או אם נתן בית משפט צו לחיסול חברה. בשנת 2013 ,, בעקבות דיונים שנועדו לארגן מחדש את אישורי הפשרות המחיקות ו ההסדרים באגף החשכ"ל, החליטה החשבת הכללית דאז, הגב' מיכל עבאדי -בויאנג'ו, להסדיר את הסמכויות לאשר את מחיקת החובות. בסיכום ממאי 2013 קבעה החשבת הכללית, כי הסמכות למחוק חוב של משרד ממשלתי תוגבל לסך של 20,000 ש"ח לחוב יחיד ולסכום מצרפי שנתי של 200,000 ש"ח. במרץ 2015 , עם הוצאת כתב מינוי לוועדה העליונה למחיקת חובות (להלן - הוועדה העליונה), שבה החשבת הכללית וקבעה כי סמכויות המחיקה ייקבעו בהתאם לסיכום ממאי 2013. במסמך הסיכום שצורף לכתב המינוי של הוועדה העליונה במאי2013 נקבע כי סגן בכיר לחשבת הכללית דאז, ששימש יו"ר הוועדה העליונה, אחראי להכין הוראת תכ"ם בהתאם לסיכום ולהעבירה לאישור החשבת הכללית לפני פרסום. נמצא כי אף שבסיכום משנת 2013 נקבע מדרג סמכויות למחיקת חובות שונה מזה שנקבע בהוראת התכ"ם משנת 2008 , ועל אף הוראת החשבת הכללית דאז להתקין הוראת תכ"ם חדשה התואמת את הסמכויות החדשות שקבעה, עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2017 לא נקבעה הוראת תכ"ם כאמור. 214 |דוח שנתי 68ג .בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי "הוראת התכ"ם... מוכנה לפרסום החל מחודש יוני 2017 . לצערנו עקב עיכובים שאינם תלויים באגף החשכ"ל ומקורם במחלוקות משפטיות הנוגעות להנחיית יועמ"ש אליו הוראת התכ"ם כפופה, הוראה זו טרם פורסמה. אנו פועלים יחד עם משרד המשפטים לקידום הנושא". משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי פרק זמן בן למעלה מארבע שנים מהמועד שבו הורתה החשבת הכללית דאז לשנות את מדרג הסמכויות למחוק חובות ועד שההוראה הייתה מוכנה לפרסום ארוך מכפי הסביר. לפי הוראת התכ"ם, נדרשים החשבים של משרדי הממשלה לדווח לחשב הכללי על כל מחיקות החוב והמחיקות מחשבון שהם אישרו במשך השנה. העברת המידע נדרשת, בין היתר, כדי שוועדת המחיקות העליונה והחשב הכללי יוכלו לבחון באופן מערכתי וכולל את המחיקות שמשרדי הממשלה מבצעים ולזהות בעיות רוחביות הגורמות להן. מהמידע שמסרה מחלקת אשראי, גבייה וביטוח ממשלתי באגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה עולה כי אף אחד מהחשבים של משרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, קליטת העלייה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת, אשר אישרו מחיקת חובות בשנת 2016 , לא העביר לחשב הכללי דיווח על המחיקות כנדרש. בדצמבר2017 פנה אגףהחשכ "ל לחשבי משרדי ממשלה בבקשה להעביר דיווחים על מחיקת חובות בשנת 2017 עד סוף ינואר2018. בתשובות המשרד להגנת הסביבה ומשרד התקשורת נכתב כי המשרד מקבל את ההערה ויפעל בהתאם. מ שרד הבריאות השיב למשרה מבקר המדינה כי המשרד מקבל את הערת המבקר ויעביר לחשב הכללי דיווח על אודות המחיקות החל בשנת 2018 ,. בתשובת משרד הבינוי והשיכון נכתב כי "ככלל דיווחים מועברים בהתאם לבקשת החשב הכללי. בהתאם לכך הועברו דיווחים עד שנת 2015." על משרדי הממשלהלהעביר דיווחים הנדרשים לפי הוראות התכ"ם בלא להמתין לפנייה מהחשב הכללי. .הוועדה העליונה למחיקת חובות .1. בהוראת התכ"ם נקבע כי הרכב הוועדה העליונה, אשר תמונה על ידי החשב הכללי, יכלול את נציגי החשב הכללי ונציג היועץ המשפטי במשרד האוצר. בכתב המינוי לוועדה ממרץ 2015 קבעה החשבת הכללית דאז כי בוועדה ייכללו סגן בכיר לחשבת הכללית (מזוהה שמית) בתפקיד יו"ר משרד האוצר - אגף החשב הכללי |215 . ,הוועדה, החשבונאי הראשי סגן החשבת הכללית, הרפרנט למשרד הרלוונטי לפשרה (מינוי אד-הוק) והיועץ המשפטי למשרד האוצר דאז עו"ד יואל בריס, או נציג מטעמו. נמצא כי עם פרישתו של היועץ המשפטי למשרד האוצר דאז, בראשית שנת 2016 , לא מינה החשב הכללי חבר אחר לוועדה. יצוין כי בדיוני הוועדה העליונה שהתקיימו בשנת 2016 השתתפו חמישה עורכי דין שונים מאגף הייעוץ המשפטי במשרד האוצר. בתשובת אגף החשכ"ל הוסבר כי השתתפות נציג מ טעמו של היועץ המשפטי נועדה לאפשר את עבודת הוועדה בתדירות שבועית. ברוב דיוני הוועדה השתתפו שני נציגים בלבד, והשלושה האחרים החליפו אותם בהיעדרם כדי לאפשר טיפול בבקשות המשרדים. משלא מונה חבר אחר לוועדה עם פרישת היועץ המשפטי עו"ד בריס בראשית שנת 2016 , ומכיווןשמינויו של עו"ד בריס לחבר ועדה היה אישי, לא ניתן לראות בעורכי הדין שהשתתפו בדיונים לאחר מועד הפרישה "נציגים מטעמו" של עו"ד בריס. 2. לפי הוראת התכ"ם, לוועדה העליונה סמכות לאשר מחיקת חוב או מחיקה מחשבון בלא הגבלת סכום, למנות ועדות משנה לטיפול בחובות בתחומים מוגדרים וכן לקבוע תבחינים להאצלת סמכויות לחשבי המשרדים, לוועדות המחיקה המשרדיות ולוועדות המשנה שבאגף החשכ"ל. מהביקורת עולה כי בסיכום ממאי 2013 הגבילה החשבת הכללית דאז את סמכותה של הוועדה העליונה למחוק חוב לסכום של עד חמישה מיליון ש"ח - וזאת בשונה מהוראת התכ"ם - וקבעה כי מחיקה של חוב גדול יותר תובא לאישורה. עוד נקבע בשונה מהוראת התכ"ם, כי כדי להאציל לחשבים מסוימים סמכויות מחיקה נוספות, יש צורך באישורה של החשבת הכללית. קביעת מדרג סמכויות זה, השונה מזה המופיע בהוראת התכ"ם, נקבע גם בנוהל העבודה של הוועדה העליונה מיוני 2013. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי הליקוי תוקן במסגרת הוראת התכ"ם החדשה ובמסגרת כתב המינוי החדש שנכנס לתוקף בספטמבר 2017. יצוין כי הוראת התכ"ם החדשה אליה מתייחס אגף החשכ"ל בתשובתו עדיין לא אושרה. 216 |דוח שנתי 68ג .3. בנוהל העבודה של הוועדה העליונה מיוני 2013 לא נקבע מניין ח וקי להתכנסות הוועדה ולקבלת החלטות בה. הגורמים המקצועיים בוועדה נדרשים להציג את פרטי התיק ולענות על שאלות, והוועדה נדרשת לקבל החלטות בעניין מחיקת החובות. מהנוהל עולה כי הדיונים נקבעים מבעוד מועד, והציפייה מחברי הוועדה היא להיות נוכחים בישיבותיה. משתתף שאינו יכול להגיע לוועדה מתבקש להודיע מראש למרכז הוועדה או ליושב ראש הוועדה. מבדיקת פרוטוקולים של 15 דיונים שקיימה הוועדה העליונה בשנת 2016 עולה כי ב -11 מהם נכחו שניים בלבד מבין ארבעת חברי הוועדה, וכי בארבעת הדיונים האחרים נכחו שלושה מבין ארבעת חברי הוועדה. במיוחד בלטה לרעה היעדרותם של החשבונאי הראשי (נכח בחמישה דיונים בלבד) ושל שלושת הסגנים הבכירים לחשב הכללי, המכהנים בוועדה כמינוי אד-הוק בהתאם לנושא הדיון: האחד נעדר מכל שבעת הדיונים שהוזמן אליהם, השני נעדר מהדיון היחיד שהוזמן אליו, ואילו השלישי נכח בדיון אחד מב ין ששת הדיונים שהוזמן אליהם. יצוין כי בדיוני הוועדה בשנת 2016 ,החליטה הוועדה או המליצה לחשבת הכללית דאז, למחוק חובות בסכום כולל של כ- 29 מיליון ש"ח. נוסף על כך, הוועדה המליצה לחשבת הכללית דאז למחוק סכומי חוב של עד 200 מיליון ש"ח במבצע גבייה של רשות האכיפה והגבייה. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי הרפרנטורות המקצועיות, שבראשן סגן בכיר לחשב הכללי, והסגן הבכיר עצמו מאשרים את הנושאים הרלוונטיים אליהם טרם העברתם לוועדה, וכן כי "מתקיימים דיונים מקדימים בנושאי ליבה בטרם התכנסות הוועדה העליונה, שכן מדובר בנושאים מורכבים שנמצאים לרוב גם במסגרת התדיינות משפטית מורכבת... בנוסף, החומרים לדיוני הוועדה נשלחים טרם הדיון עצמו, כך שקיים פרק זמן מספק, המאפשר לסגנים הבכירים וליתר המשתתפים לעבור על הנושאים לדיון ולגבש את התייחסותם לכל אחד מהם. חשוב לציין כי בשל הרצון לספק למשרדים מענה מהיר ויעיל אשר לעתים מחויב כאשר מדובר בהליכים שיפוטיים ובשים לב ליתר המשימות אשר מוטלות על סגני החשב הכללי ובפרט החשבונאי הראשי, במקרים בהם הסגנים הבכירים אינם יכולים להגיע לדיון, מגיע נציג מטעמם הבקיא בנושא ועבר הדרכה מסודרת על ידם". משרד מבקר המדינה פנה לחשב הכללי לקבל את האישורים מראש להחלטות הוועדה שניתנו במהלך שנת 2016 על ידי חברי ועדה שלא השתתפו בדיונים, כפי שנכתב בתשובת אגף החשכ"ל, אולם מנהל תחום הלוואות, גבייה וביטוח ממשלתי באגף החשכ"ל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2018 כי לא ה יו כאלו, וכי האישורים אליהם התייחסה תשובת אגף החשכ"ל הם אישורים להביא את הנושא לדיון. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |217 . .ההיעדרות של חברי .ועדה ממספר רב של .דיונים, ובייחוד חברי .הוועדה שלהם .ההיכרות הטובה .ביותר עם המשרד .הרלוונטי, פוגעת .בעבודת הוועדה ואינה .מאפשרת לקבל .החלטה תוך שימוש .בניסיונם ובכישוריהם .של חברי הוועדה .החסרים . משרד מבקר המדינה מעיר לחשב הכללי כי ההיעדרות של חברי ועדה ממספר רב של דיונים, ובייחוד חברי הוועדה שלהם ההיכרות הטובה ביותר עם המשרד הרלוונטי, פוגעת בעבודת הוועדה ואינה מאפשרת לקבל החלטה תוך שימוש בניסיונם ובכישוריהם של חברי הוועדה החסרים. בשונה מאישור פשרות משפטיות בהליכים תלויים ועומדים, שיש חשיבות לקבלן בתוך זמן קצר וקצוב, מחיקת חובות נעשית כמעט תמיד מבלי שיש בכך דחיפות מיוחדת, ובלא שיש הליך תלוי ועומד בפני בית משפט. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי "ההחלטה מתקבלת על ידי רוב חברי הוועדה, בין אם בנוכחותם או בנוכחות נציג מטעמם, או במסגרת הודעת היעדרותם ליו"ר הוועדה". יצוין כי חברי הוועדה העליונה שנעדרו מן הדיון חתמו על גבי הפרוטוקולים לאישור מחיקת החוב. ואולם, חתימה בדיעבד אינה מספקת כדי לרפא א ת הליקוי המהותי בכך שחברי ועדה אינם משתתפים באופן שוטף ורציף בדיונים עצמם. משרד מבקר המדינה כבר העיר לחשב הכללי בדוח קודם כי הפרקטיקה הנוהגת בוועדה אינה תקינה, אך ליקוי זה לא תוקן14 . נציגים מטעמם של חברי ועדה (למעט יועץ משפטי שרשאי למנות נציג על פי כתב המינוי) אינם חברי ועדה, אינם בעלי זכות הצבעה, וממילא קולם אינו נספר בהצבעות. גם הודעה של חבר ועדה על כך שלא ישתתף בדיון, כפי שצוין בתשובת אגף החשכ"ל, אינה דרך להצביע בעד החלטה שתתקבל בוועדה. משרד מבקר המדינה פנה לאגף החשכ"ל לקבל הודעות שנדרשו חברי הוועדה למסור ליו"ר על היעדרותם מהדיון. במענה לפנייה מסר אגף החשכ"ל כי "הודעות אלו נעשות במסגרת העבודה השוטפת של האגף והן אינן מתועדות". עקב התופעה הנרחבת של היעדרות חברי ועדה מהדיונים, ומאחר שמדובר בליקוי שמבקר המדינה כבר העיר עליו בעבר אולם לא תוקן, על החשב הכללי להקפיד שהוועדה תתכנס ותחליט בנוכחות רוב חבריה. 4. מבחינה של הפרוטוקולים של הדיונים שקיימה הוועדה העליונה בשנת 2016 עולה, כי במרבית המקרים היא בחנה ביסודיות ובשיתוף נציגים ממשרדי הממשלה הרלוונטיים את הסיבות שיצרו את הצורך למחוק את החובות. כמו כן, הוועדה העליונה ניסתה לקבוע כללים או הנחיות כדי למנוע בעתיד היווצרות של חובות שאי אפשר לגבותם. בנוהל העבודה של הוועדה מיוני 2013 נכתב בסעיף "תיעוד, מעקב ובקרה": "מרכז הוועדה . .14 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015" ,) אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים". 218 |דוח שנתי 68ג . .הוועדה העליונה .למחיקת חובות אינה .עוקבת אחר יישום .הוראותיה, בניגוד .לנוהל העבודה שלה, .ובמרבית המקרים .הוראות אלו אינן .מקוימות . יעמוד בקשר עם הפונים לתיקון הליקויים ולניהול מעקב שוטף אחר יישום החלטות הוועדה, באמצעות המערכת הייעודית". נמצא כי ככלל, הוועדה העליונה אינה עוקבת אחר יישום הוראותיה, בניגוד לנוהל העבודה שלה, וכי במרבית המקרים הוראות אלו אינן מקוימות. להלן דוגמאות: א. בנובמבר 2016 דנה הוועדה העליונה במחיקת חוב בסך כ -560 אלף ש"ח לרשות מקרקעי ישראל בגין דמי שימוש שחויבו עד שנת 2004 . בדיון החליטה הוועדה העליונה: "לקראת דיון שיתקיים בנושא אופן הפעלת עורכי הדין החיצוניים ברמ"י, הרפרנטורה המקצועית בחטיבת פנים ומקרקעין תכין מצ ע לדיון בנושא, כולל את נהלי ההפעלה והבקרה כיום". מהביקורת עולה כי לא הוכן מצע לדיון וכי הנושא נידון רק באוגוסט 2017 . סגן החשב הכללי, האחראי לרשות מקרקעי ישראל, נדרש להכין את המצע לדיון, אך נעדר משתי הישיבות אף שהוא חבר בוועדה. ב. באוגוסט 2016 דנה הוועדה העלי ונה במחיקת חוב לרשות מקרקעי ישראל בסך כ -893 אלף ש"ח בגין דמי חכירה במושב בשנים 1999 - 1992 . הוועדה העליונה החליטה למחוק את החוב וקבעה כסיכום והפקת לקחים: "על המשרד לשפר את ניהול הידע שלו בכל הקשור להחלטות ישנות של המינהל בשל הסיכון להתיישנות החובות ויצירת הסתמכות של החייבים". נמצא כי הוועדה העליונה לא בחנה אם ממועד הדיון ואילך בוצעו פעולות לשיפור ניהול הידע בנוגע להחלטות המינהל. ג. במאי 2016 דנה הוועדה העליונה במחיקה של יתרות חוב קטנות לרשות מקרקעי ישראל. הוועדה העליונה המליצה למחוק את החובות, ובאוגוסט 2016 אישרה החשבת הכללית דאז את המחיקה. ממידע שמסר חשב רשות מקרקעי ישראל למשרד מבקר המדינה עולה כי עד מועד תום הביקורת, דצמבר 2017 , לא נמחקו חובות אלו. הסיבות לאי המחיקה אינן ברורות, והדבר לא דווח לוועדה העליונה. בתשובת רשות מקרקעי ישראל מינואר 2018 נכתב כי מחיקת יתרות החוב הקטנות לא הושלמה מסיבות טכניות. בתשובה נמסר כי משרד האוצר - אגף החשב הכללי |219 . ,המחיקה מבוצעת כעת בתיאום עם כל הגורמים הרלוונטיים ברשות וצפויה להסתיים בתוך 30 .ימים ד. במאי 2016 דנה הוועדה העליונה במחיקת חובות של ניצולי שואה שקיבלו תשלומים עודפים מהרשות לזכויות ניצולי השואה. הוועדה קבעה: "מכיוון שיש קושי רב לגבות את החובות, יש להשקיע מאמצים כדי למנוע את היווצרותם ולכן תהליכי הבקרה יכללו בתכנית ביקורת של מבקר הפנים ויעברו אישור של הסגן הבכיר לחשבת הכללית האחראי על הרשות... עד ליום 31.8.2016." לא נמצאה אסמכתה שקיימת תכנית ביקורת של מבקר הפנים של הרשות לזכויות ניצולי השואה הכוללת את תהליכי הבקרה שנדרשו, וממילא נמצא כי הסגן הבכיר לחשבת הכללית לא קיבל את התכנית ולא אישר אותה. דיווח בעניין זה לא נמסר לוועדה העליונה15. ה. בספטמבר 2016 אישרההוועדה העליונה מבצע גבייה שיזמה רשות האכיפה והגבייה: לחייבים למדינה מכוח חיובים שונים, הנגבים במרכז לגביית קנסות, הוצע למחוק עד 40% מחובותיהם הכוללים. לפנייה של רשות האכיפה והגבייה לוועדה העליונה צורף מכתב מחשב הרשות, ובו פירוט של סוגי התיקים הנכללים במבצע הגבייה. בין היתר צוין במכתב כי כ -420 מיליון ש"ח מבין כ -761 מיליון ש"ח החובות הנכללים בבקשה שהוצגה לוועדה מקורם ב- 12,719 תיקים של "קנס מנהלי הרשות לניירות ערך". במענה לפניית משרד מבקר המדינה הודיע חשב רשות האכיפה והגבייה בדצמבר 2017 כי זו טעות- כלל לא נכ ללו תיקים של הרשות לניירות ערך במבצע. עוד מסר החשב כי בסך הכול הועברו למרכז לגביית קנסות שני תיקי קנסות של הרשות לניירות ערך, וכי שניהם שולמו עוד לפני שהתחיל מבצע הגבייה. גם בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי מדובר בטעות טכנית של רשות האכיפה והגבייה. חשב הרשות לניירות ערך כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי בשנים 2016 -2014 הטילה ועדת האכיפה המינהלית של הרשות לניירות ערך כ-50 קנסות, שסכומם הכולל הוא כ-13 מיליון ש"ח, ורובם המוחלט נגבו עד סוף שנת2016. . .15 מנהלת תחום משרדים מינהליים באגף החשכ"ל כתבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר2017 , כי ביולי2017 נבחר זוכה במכרז שערכה הרשות לזכויות ניצולי שואה לשירותי ביקורת כספים בחשבות. 220 |דוח שנתי 68ג .מפרוטוקול הדיון בוועדה העליונה עולה כי אף לא אחד מהנוכחים בישיבה לא העלה תמיהה על כך שבהקשר של נתוני החובות לרשות לניירות ערך הוצגו נתונים עצומים - 12,719 תיקים בסכום של כ -420 מיליון ש"ח, אף שנתונים אלה בלתי סבירים לחלוטין בהתחשב בהיקף פעילותה של ועדת האכיפה המינהלית של הרשות לניירות ערך. גם אם חברי הוועדה העליונה לא הכירו את מספר הקנסות שמטילה הרשות לניירות ערך ואת היקפם הכספי, נתונים כה גבוהים חייבו לכל הפחות בדיקה מעמיקה כדי לברר מה גרם להצטברות חובות כבדים אלו. הוועדה העליונה אישרה את המחיקות הנדרשות לפי בקשת רשות האכיפה והגבייה וקבעה בהחלטתה: "תוצאות המבצע יוצגו לסגן החשבת הכללית האחראי על הרשות לא יאוחר מחודש ימים לאחר תום המבצע". נמצא כי רשות האכיפה והגבייה הציגה תוצאות ביניים של מבצע הגבייה כשביקשה להאריכו, אולם עם תום המבצע, לאחר שהוארך, היא לא הציגה לסגן החשבת הכללית תוצאות סופיות של המבצע כפי שנדרשה. בתשובת רשות האכיפה והגבייה נכתב כי אכן בטעות לא נשלח דוח סופי על מבצע הגבייה, וכי דוח כאמור יישלח בימים הקרובים. ו. במאי 2016 ציינה הוועדה העליונה, אגב דיון במחיקת חוב של מס הכנסה למשרד הביטחון בסכום של כ- 10,000 ש"ח: "ככלל, חובות בין משרדי ממשלה יש להעביר לבחינה של החשב ונאי הראשי". יצוין כי החלטה זו של הוועדה העליונה נסמכה על נוהל מאוקטובר 2013 , אשר הפיץ החשבונאי הראשי לחשבי משרדי הממשלה, ובו נקבע כיצד יסדירו החשבונאי הראשי או החשבת הכללית מחלוקת בין משרדי ממשלה בנוגע ליתרה הדדית. בשנת 2016 מחק משרד המשפטים חובות בסכום מ צטבר של כ-119 אלף ש"ח ממשרדי ממשלה אחרים, חובות שמקורם בהשתלמויות שב יצע המכון להשתלמות פרקליטים במשרד המשפטים, בלא שדבר המחיקה נמסר לחשב הכללי. החשבונאית הראשית במשרד המשפטים כתבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2017 " ,כי על אף הנוהלמאחר ומדובר בסכום שאינו מה ותי, ומאחר ומדובר בכספי מדינה ולא בחייב שהנו גורם ח יצוני לממשלה, פנייה לחשב הכללי וב יצוע פעולות נוספות מול משרדי הממשלה להם הייתה חבות, נראים מיותרים ". בתשובת משרד המשפטים נכתב כי בשל הסכום שנמחק גם "הדיווח לחשב הכללי נראה מיותר". משרד האוצר - אגף החשב הכללי |221 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי בניגוד לנוהל שפרסם החשבונאי הראשי, משרד המשפטים לא העביר את החובות של משרדי ממשלה אחרים לבחינת החשבונאי הראשי, וכי על פי הוראת התכ"ם, אין בסמכותו של המשרד למחוק סכומי חוב בהיקף מצטבר של יותר מ- 100,000 .ש"ח בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי בימים אלו פועלים חשב משרד המשפטים ומטה החשכ"ל לתיקון הליקוי. ז. בינואר 2016 דנה הוועדה העליונה בהרחבת סמכויות מחיקת החובות של רשות המים וקבעה: "אחת לשנה חשב המשרד יעביר לוועדה העליונה דרך הסגן הבכיר האחראי על המשרד, דיווח לגבי סוגי התיקונים, כמות התיקים וסכומי התיקים שבהם בוצע תיקון חיוב". במאי 2016 דנה הוועדה העליונה במחיקת חובות למשרד ממשלתי מסוים, וקבעה שחובות מסוימים יועברו למחיקה במשרד ושהמחיקה תדווח למרכז הוועדה העליונה. ביולי 2016 דנה הוועדה העליונה במתווה להסדרי חוב לחקלאי בקעת הירדן וקבעה: "באחריות חשב המטה לעדכן את חברי הוועדה בעוד שלושה חודשים על התקדמות המתווה". נמצא כי הוועדה העליונה לא בחנה מדוע לא התקבלו אצלה דיווחים, כפי שהוחלט בדיונים בינואר 2016 , במאי 2016 וביולי 2016. בתשובת אגף החשכ"ל בנוגע לדיון שהתקיים ביולי 2016 נכתב כי התקיימו עדכון ודיאלוג על התהליך, וכי בינואר 2018 צפוי להתקיים דיון בנושא בוועדה העליונה, במסגרתו יבוצע עדכון ויתקבל דיווח על התקדמות המתווה שאושר בוועדה. בנוגע לדיון בינואר 2016 השיב אגף החשכ"ל כי האחריות להעברת הדיווח מוטלת על המשרד הממשלתי. בתשובת רשות המים נכתב שהדוח בגין שנת 2016 כבר נשלח לוועדה והדוח עבור שנת 2017 הוא כעת לקראת סיום הכנה. בירור שערך משרד מבקר המדינה העלה כי הדוח המתייחס לשנת 2016 נשלח רק בנובמבר 2017 , וזאת בעקבות הפנייה של משרד מבקר המדינה לוועדה העליונה במהלך הביקורת. ממצאים דומים, של פיהם הוועדה העליונה אינה עוקבת אחר קיום החלטותיה, ושרבות מהן אינן מקוימות, הועלו גם בביקורת פנימית שערכה יחידת הביקורת באגף החשכ"ל בשנת 2017 בנוגע להחלטות שהתקבלו בוועדה העליונה בשנים 2015 -2013 . מנהל יחידת ביטוח ממשלתי, אשראי וגבייה באגף החשכ"ל כתב למשרד מ בקר המדינה בנובמבר 2017 : "במסגרת תפקידה הוועדה 222 |דוח שנתי 68ג .מאתרת לעתים כשלים שעלו בפעולות הממשלה והיא מפנה את הרפרנטורה המקצועית של המשרד לבחון את הנושא ולטפל בו". עוד ציין כי זו אחת הסיבות לכך שהסגן האחראי על המשרד מכהן כחבר אד-הוק בוועדה. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי " אין זה מתפקידה או יכולתה של הוועדה העליונה לעקוב אחר ביצוע יישום המלצותיה מאחר והיא אינה מקיימת קשר רציף עם המשרדים. האחריות ליישום המלצות הועדה הינה של מנכ"לי המשרדים". ההתייחסות בתשובת אגף החשב הכללי להחלטות הוועדה שנועדו לתקן כשלים בפעולות משרדי הממשלה כ"המלצות" עומדת בניגוד לנוסחן של ההחלטות עצמן ובניגוד לנוהל העבודה של הוועדה. האחריות לתיקון הכשלים שהביאו לצורך במחיקת החובות היא של הנהלת משרדי הממשלה. ואולם, האחריות לעקוב אחרי יישום החלטות הוועדה היא של הוועדה עצמה, הן כיוון שנוהל העבודה של הוועדה קובע זאת במפורש, הן מפני שהוועדה עצמה קבעה בחלק מהחלטותיה כי על משרדי הממשלה למסור לה דיווחים, והן כיוון שבהיעדר קביעה בדבר גורם אחר שתפקידו לעקוב אחר יישום החלטות הוועדה, מצופה מהוועדה למלא תפקיד חשוב זה. זאת בייחוד לאחר שבביקורת של אגף החשכ"ל עצמו ובביקורת משרד מבקר המדינה עלה כי החלטות הוועדה אינן מקוימות. החלטותיה של הוועדה העליונה נועדו לתקן את הכשלים שפגעו בגביית החובות המגיעים למשרדי הממשלה ולמנוע יצירת חובות כאלו בעתיד. הותרת ההחלטות בבחינת "אות מתה" תסכל את היכולת להשיג מטרה זו. על החשב הכללי האחראי לניהול נכסי המדינה לנקוט את כל הפעולות הדרושות כדי לוודא שהחלטותיה של הוועדה העליונה יבוצעו, ושהוועדה תעקוב אחר קיום החלטותיה. .ויתור על חובות שמקורם בהליכים משפטיים .בהחלטת ממשלה 133516 נקבע אילו גורמים מוסמכים לוותר על חובות המגיעים למדינה על פי פסקי דין במשפט אזרחי או על פי צווי תשלום בעלי אופי אזרחי במשפטים פליליים. החלטה זו מבחינה בין ויתור על קרן החוב לוויתור על חובות בגין אגרות והוצאות. הסמכות לוותר על חובות אלו קבועה גם בהוראת תכ"ם . .16 החלטת ממשלה1335 מ- 15.1.2004. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |223 .בנוגע לחובות הנובעים מהליכי משפט17. בהחלטת ועדת השרים לענייני חקיקה ממרץ 2012 עודכנו הסמכויות לוויתור על חובות בגין אגרות והוצאות18. נמצא כי בכל הנוגע למחיקת חובות שמקורם בהליכים משפטיים, מדרג הסמכויות הקבוע בהחלטת הממשלה מתבסס על גובה קרן החוב, ואילו מדרג הסמכויות שבהוראת התכ"ם מתבסס על סך החוב, הכולל ריבית והצמדה שנצברו. ייתכן אפוא שלעתים אין התאמה בין החלטת הממשלה ובין הוראת התכ"ם בנוגע לגורם המוסמך לאשר מחיקת חובות שמקורם בהליכים משפטיים. הגורמים המוסמכים לוותר על חובות, כפי שקבעו החלטות הממשלה והוראת התכ"ם הם אלו: 1. ויתור על חובות שמקורם בהליכים משפטיים - הסמכות למחוק חוב בסכום של עד 20,000 ש"ח נתונה לפרקליט מחוז; הסמכות למחוק חוב הגדול מ- 20,000 ומגיע עד 75,000 ש"ח נתונה למשנה לפרקליט המדינה, בהסכמתו של חשב משרד המשפטים; הסמכות למחוק חוב הגדול מ - 75,000 ש"ח נתונה לפרקליט המדינה ולחשב הכללי או למי שהם יסמיכו לכך. 2. ויתור על חובות בגין אגרות והוצאות - לפי החלטת הממשלה והוראת התכ"ם, הסמכות לוותר על חוב עד סכום של 20,000 ש"ח נתונה למנהל המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות; הסמכות לוותר על חוב בסכום של 20,000 עד 75,000 ש"ח נתונה לוועדה בהרכב של המשנה למנהל בתי המשפט, חשב הנהלת בתי המשפט ומנהל המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות. לפי הוראת תכ"ם זו, הוועדה העליונה מוסמכת לוותר על חובות בסכום של יותר מ - 75,000 ש"ח. ועדת השרים לענייני חקיקה קבעה כי הסמכות לוותר על חוב עד סכום של 20,000 ש"ח נתונה ל"מנהל המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות או מנהל רשות האכיפה והגבייה, ביחד עם חשב רשות האכיפה והגבייה או ממונה תקבולים ברשות האכיפה והגבייה". עוד קבעה ועדת השרים לענייני חקיקה כי הסמכות למחוק חובות עד סכום של 135,000 ,ש"ח נתונה לוועדה בהרכב של מנהל רשות האכיפה והגבייה חשב רשות האכיפה והגבייה ומנהל המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות. עולה כי אין התאמה בין הוראת תכ"ם זו ובין החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה בנוגע לסמכויות ההרשאה למחוק חובות בגין אגרות והוצאות. בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי "מאחר והחלטת ועדת השרים גוברת על הוראות התכ"ם, הוראת תכ"ם זו עתידה להתבטל". בהתאם להוראת התכ"ם הנזכרת, בתום כל שנה קלנדרית נדרש כל אחד מהגורמים שההוראה מסמיכה אותם למחוק חוב להעביר לחשב המשרד . .17 הוראת תכ"ם 3.3.0.10 : ויתור על חובות אשר מקורם בהליכים משפטיים (ינואר2008.) 18 /החלטה חק2519 ( 11.3.12.) 224 |דוח שנתי 68ג .שהחוב המדובר הוא בתחום פעולתו ולוועדה העליונה באגף החשכ"ל דיווח מפורט19 .על כל אחד מהחובות שהוא מחק נמצא כי בש נים 2016 -2014 לא מסר המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות דיווח כנדרש בהוראת התכ"ם לחשבי המשרדים הרלוונטיים ולוועדה העליונה באגף החשכ"ל. בתשובת רשות האכיפה והגבייה נמסר כי חשב רשות האכיפה והגבייה יעביר במהלך חודש ינואר 2018 .דיווחים לכל המשרדים . .19 ,הדיווח צריך לכלול את מקור החוב, סכום החוב המקורי והנוכחי, פירוט ההצמדה והריבית הסיבות למחיקה ופרטים אחרים לפי דרישת מינהל הגבייה באגף החשכ"ל. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |225 .פעולות הממשלה להעמקת גביית החובות במשרדי הממשלה .כפי שפורט לעיל, במהלך פעולותיהם השוטפות של משרדי הממשלה נוצרו כלפי המשרדים חובות בסכומי עתק של עשרות מיליארדי ש"ח הרשומים בדוחות הכספיים של משרדי הממשלה ובדוחות המאוחדים של הממשלה. סכומים אלו מחייבים פעילות יסודית ומקיפה הן לגביית החובות והן כדי למנוע הצטברות של חובות נוספים. במסגרת ביקורת זו לא נבדקה פעילותם של משרדי הממשלה השונים לגביית החובות, אלא רק הפעילות שנוהלה בראשות אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה להעמקת גביית החובות במשרדי הממשלה. האחריות לפעול לגביית חובות קיימים ולמניעת הצטברותם של חובות נוספים מוטלת בראש ובראשונה על ההנהלות והדרגים המקצועיים הבכירים בכלל משרדי הממשלה, ואין בפעילות הנעשית בידי אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה כדי לגרוע מהאחריות המוטלת על הנהלות משרדי הממשלה בעניין זה. באוקטובר 201120 אימצה הממשלה את דוח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג. בעקבות זאת החליטה הממשלה21 בדצמבר 2011 להקים צוות "לגיבוש תכנית אופרטיבית לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה" (להלן - ועדת המשילות). עם חברי ועדת המשילות נמנו, בין היתר, מנכ"ל משרד האוצר דאז, הממונה על התקציבים במשרד האוצר דאז והחשבת הכללית דאז. במרץ 2013 הגישה ועדת המשילות דוח שדן בין היתר בעידוד תכניות התייעלות במשרדי הממשלה. הדוח הצביע, בין היתר, על כך שלמשרדי הביצוע של הממשלה אין תמריץ מוחשי ליזום מהלכי התייעלות, ושיש לעודד אותם לעשות כן באמצעות מתן תמריצים. בדוח הוועדה נכתב: "ישנם חובות רבים למשרדי הממשלה שאינם נגבים. משרד האוצר החל לפעול לטובת גביית החובות הללו באמצעות המשרד ורשות האכיפה והגבייה. מכיוון שההתייעלות אינה נוגעת רק לצד ההוצאה מהתקציב אלא גם לצד ההכנסה, יש לעודד את משרדי הביצוע לקדם את תהליכי רישום וניהול החובות, כמו גם את גביית החובות בפועל, באמצעות מנגנונים שיתמרצו את המשרדים להרוויח מתהליכי הגבייה. מנגנונים אלה יכללו מרכיבים תקציביים (המשרד ירוויח מגביית החובות במשרדו) ולא תקציביים (כגון באמצעות קבוצות עבודה, שקיפות, אחריותיות ותחרות . .20 החלטה3756 ( 9.10.11.) 21 החלטה4028 ( "בעניין "חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה 25.12.11.) 226 |דוח שנתי 68ג .במשרדים). משרד האוצר יהיה אחראי על פיתוח ההצעה והטמעתה אצל מנכ"לי, סמנכ"לי התקצוב והחשבים במשרדים" ביוני 2013 אימצה הממשלה את דוח ועדת המשילות 22 והטילה על החשבת הכללית דאז, בשיתוף עם הממונה על התקציבים, "לפתח תמריצים למשרדים לעידוד רישום, ניהול וגביית חובות...". עוד נקבע כי מנכ"ל משרד ראש הממשלה יהיה אחראי לעקוב אחר יישום המלצות הדוח. בפברואר 2012 פורסמה הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בדבר הפעלת הליכי גבייה מינהליים לפי פקודת המסים (גביה)23. הנחיה זו נועדה להנחות את רשויות הציבור כיצד להפעיל שיקול דעת בהשתמשן בסמכויות המוענקות להן בפקודת המסים (גביה) בכלל ובכל הנוגע להימנעות משיהוי בפעולת הגבייה בפרט 24 . בהחלטה נקבע העיקרון כי רשות מינהלית אינה רשאית להשתהות בגביית חובות. עוד נקבע: "אין זה סביר שרשות מינהלית תנקוט הליכי גבייה מינהליים לראשונה וללא צידוק לאחר שנים רבות, תוך שהיא מעמידה את האזרח, בשל הזמן הרב שחלף, במצב שבו יקשה עליו להתמודד עם טענת החוב". בהנחיה נקבע כי אם לא פתחה הרשות בהליכי גבייה מינהליים במועדים הקבועים בהנחיה זו ולא התקיימו נסיבות חריגות המצדיקות פתיחה מאוחרת של הליכי הגבייה, לא תוכל הרשות לבצע גבייה מכוח הפקודה. בהנחיה נקבע כי למעט בנסיבות חריגות, על הרשות לפתוח בהליכי גבייה בתוך שלוש שנים לכל היותר מן המועד שהיא יכולה הייתה לראשונה לגבות את החוב. המועד הקובע שממנו נספרת תקופת השיהוי הוא היום שהייתה הרשות רשאית לשלוח את מכתב הדרישה הראשון לחייב - 15 .יום מהמועד שהחוב נעשה סופי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה הדגישה שיש אינטרס ציבורי לגבות את החובות במועד, ושאם לא ננקטת פעולה במועד והחוב נמחק, נגרמת "תוצאה קשה, נוכח העובדה שהמדובר בכספי מסים המיועדים להגשמת מטרות החוקים שמכוחם הם נגבים, ולהגשמת מטרות חברתיות וציבוריות אחרות". לפיכך, ולנוכח החשש כי החלה מיידית של ההנחיה תפגע ביכולת לגבות חובות רבים לרשויות המדינה, קבע היועץ המשפטי לממשלה הוראת מעבר: "תחילת תוקפה של הנחיה זו ששה חודשים מיום פרסומה, והיא תחול גם על חובות קיימים שטרם התיישנו. במקרים אלה, תישלח הודעת הדרישה הראשונה לפי הפקודה, בתוך שנתיים מיום תחילתה של הנחיה זו והרשות תמשיך לנהוג לאחר מכן לפי ההנחיה, ובלבד שלעניין חובות שביום תחילתה של הנחיה זו חל עליהן שיהוי - טרם התיישן החוב". . .22 החלטה482 בעניין "אימוץ המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד הממשלתי ('ועדת המשילות')" ( 30.6.13.) 23 הנחיה 7.1002 (פברואר2012). 24 ,)ההנחיה אינה חלה על גביית קנסות פליליים (למעט קנסות חנייה שמטילות רשויות מקומיות על קנסות פליליים ועל עיצומים כספיים הנגבים באמצעות רשות האכיפה והגבייה לפי חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 , ועל חובות למוסד לביטוח לאומי. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |227 . .אגף החשכ"ל, שיזם .את החלטת הממשלה .והיה מעורב בניסוחה, .לא הנחה את חשבי .המשרדים לפעול מיד .לאיתור ולמיפוי של .החובות שבסכנת .התיישנות או שיהוי .ולהוצאת דרישות .תשלום באופן שימנע .מחייבים להעלות .טענות שיהוי כנגד .משרדי הממשלה . החלטת הממשלה בדבר העמקה של הפעילות לגביית חובות בממשלה .ביולי 2013 קיבלה הממשלה את החלטה 545 בדבר העמקת פעילות גביית החובות בממשל ה. בדברי ההסבר להחלטה וכרקע כללי לה נזכר דוח קודם שפרסם מבקר המדינה בעניין גביית החובות25 . בדוח זה נכתב: "סוגיית הניהול של חובות המדינה ומימוש גבייתם ביעילות ובמהירות היא סוגייה מערכתית הנוגעת למשרדי ממשלה רבים... הגבייה המבוזרת של כל משרד ומשרד לא צלחה עד כה, ואף גרמה להצטברות של חובות למדינה בהיקפים עצומים ופגעה ביכולת ההרתעה של הממשלה כלפי החייבים לה. דרך זו יוצרת תגובת שרשרת של הרעה במוסר התשלומים". עוד הוסבר ברקע להחלטת הממשלה, כי בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל - 31.12.12 מצבת החובות של הממשלה "אשר הוכרו במסגרת הדוחות על המצב הכספי וכאלו שטרם הוכרו, עומדת על כ-90 ."מיליארד ש"ח בהחלטה נקבע כי יוקם מערך גבייה ממשלתי "אשר יפעל לאפיון, טיוב וגבייה של החובות למשרדי הממשלה", ויהיו בו שני גורמים: מינהלה ליישום ההחלטה (להלן - מינהלת יישום או מינהלה) ומינהל גבייה מרכזי. בדברי ההסבר להחלטה נכתב: "נדרש לפעול בדחיפות באופן שיאפשר עמידה בהוראות המעבר שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה". אף שהוסבר עד כמה דחוף לפעול כדי למנוע טענות שיהוי כנגד גביית חובות - לנוכח הוראת המעבר שבהנחיית היועץ המשפטי לממשלה - אגף החשכ"ל, שיזם את החלטת הממשלה והיה מעורב בניסוחה, לא הנחה את חשבי המשרדים לפעול מיד לאיתור ולמיפוי של החובות שבסכנת התיישנות או שיהוי ולהוצאת דרישות תשלום באופן שימנע מחייבים להעלות טענות שיהוי כנגד משרדי הממשלה. למעשה, אין כל דרך לדעת מהו היקף החובות שאבדה האפשרות לגבותם. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי חוסר יכולתם של משרדי הממשלה לבצע טיפול מידי ומהיר בחובות הנמצאים בסכנת התיישנות הוא זה שהוביל להחלטת הממשלה ולפרסום המכרז לשירותי הגבייה. קושי זה של משרדי הממשלה נבע מכך שהחובות הרשומים במשרדים לא היו מטויבים. לכן הוגדר תהליך מדורג, שמאפשר בשלב הראשון למפות את מאפייני הפעילות והחובות של כל משרד ולבנות בשלב שלאחר מכן את תהליכי הטיפול בחוב (מחיקה או גבייה), לצד הטמעת תהליכים ארגוניים בהתאם לצורך הספציפי. עוד נכתב בתשובה כי "החלטת הממשלה הגדירה תהליך מסודר, המבוסס על חשיבה מעמיקה שנעשתה בקשר לאופן מיפוי החובות והטיפול בהם, וזאת מתוך הבנת הבעייה... ולאחר שנלמדו הלקחים מהעבר, כשהיה ניסיון להאיץ תהליכי גבייה מבלי לטפל בשורש הבעייה - זיהוי החובות והחייבים, מיפוי החובות, הבנת תהליכי פירטה מבעוד מועד את השלבים ]החלטת הממשלה [ ...גבייה בכל משרד . .25 ,מבקר המדינהדוח שנתי 62 (2011 ), "מאזן המדינה ל- 31.12.10 - "חייבים ויתרות חובה. 228 |דוח שנתי 68ג .להשגת היעד, בהתאם להנחת עבודה שנעשתה באותה העת. בפועל, המציאות היתה חזקה יותר... למרות שחשבנו כי נכון יהיה להתחיל בתהליך מדורג לזיהוי החובות ולאחר מכן לפעול לגבייתם, הרי שהמציאות הנחתה אותנו לפעול לגביית החובות בהקדם האפשרי כדי למנוע שיהוי והתיישנות של החובות... במשרדים בהם זוהו חובות בעלי פוטנציאל גבייה מידי אשר הינם בסכנת שינה את תהליך העבודה שהוגדר מלכתחילה ]אגף החשכ"ל [ ...התיישנות בכדי לתמוך בצורך שעלה, כך שלצד הפקת דוח שלב א' לאיפיון וזיהוי החובות, הנחה את המשרדים לצאת בהליכי גבייה מיידיים... הנחיה זו מנעה את התיישנות החובות והובילה לגבייתם של עשרות מיליוני שקלים". בניגוד לעולה מתשובת אגף החשכ"ל, החלטת הממשלה לא קבעה כל הוראות שלא איפשרו לתת עדיפות לטיפול ראשוני בחובות, על פי הוראת המעבר שבהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, באופן שתימנע התיישנותם. מתשובת אגף החשכ"ל עולה כי הוא שינה את תהליכי העבודה שהגדיר מראש כאשר התגלה הצורך לפעול בדחיפות לגביית חובות כדי למנוע שיהוי והתיישנות, ואף הצליח להביא לגבייה בהיקף משמעותי בשל כך. הטענה כי מניעת התיישנותם של חובות התבצעה בהצלחה, אף כי באיחור, מוכיחה כי ניתן היה מלכתחילה לשים דגש על גביית חובות אלו וחובות נוספים שהתיישנו כיוון שלא נשלחה דרישה לחייבים. עצם קיומם של חובות המצויים בסכנת התיישנות עקב הנחיית היועץ המשפטי לממשלה היה ידוע לאגף החשכ"ל עוד טרם החלה הפעילות מכוח החלטת הממשלה, והדבר אף עולה מדברי ההסבר להחלטת הממשלה, שנוסחו בידי אגף החשכ"ל. תשובת אגף החשכ"ל אינה מסבירה מדוע הוא ויתר מראש על האפשרות לנצל את הוראת המעבר שבהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, אשר קבעה כי יש להוציא הודעת דרישה ראשונה עד לחודש אוגוסט 2014 כדי למנוע התיישנות חובות. נוסף על כך, התשובה אינה מסבירה מדוע נאלץ אגף החשכ"ל לשנות את תכניות העבודה שלו לצורך טיפול דחוף בחובות שבסכנת התיישנות, ומדוע מראש לא הופנו מרבית המאמצים והמשאבים לאיתור היחידות והחובות שיש לטפל בהן באופן דחוף, עוד בטרם כניסה לתהליך ארוך טווח למיפוי כלל החובות ולהסדרת אופן הטיפול בהם. 1. מינהלת היישום: בהחלטה 545 נקבע כי בראשות המינהלה יעמדו החשבת הכללית במשרד האוצר ומנהל רשות האכיפה והגבייה במשרד המשפטים, ויהיו חברים בה סגן בכיר לחשבת הכללית האחראי על נושא הגבייה, נציג הממונה על התקציבים במשרד האוצר ונציג המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה. בנובמבר 2017 כתב רפרנט אשראי באגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי המינהלה כלל לא התכנסה, ואף לא נמצא כתב מינוי שלה. ואולם, בסמוך לחתימת דוח הביקורת הודיע מנהל תחום הלוואות, גבייה וביטוח ממשלתי באגף החשכ"ל, כי נמצא תיעוד לישיבה אחת שקיימה המינהלה, והוא סיכום דיון מאוגוסט 2013. בחינת סיכום זה העלתה כי מדובר בישיבה ראשונה של המינהלה, בהשתתפות החשבת הכללית דאז, מנהל רשות האכיפה והגבייה דאז, סגנים בכירים לחשבת הכללית, נציג אגף התקציבים, יועץ מנכ"ל משרד ראש הממשלה ואחרים. בסיכום הישיבה נקבע בין היתר: מינהלת היישום תתכנס בשלב זה מדי שש עד שמונה משרד האוצר - אגף החשב הכללי |229 . שבועות; תוקם ועדת היגוי בראשותו של סגן בכיר לחשבת הכללית לניהול ההתקשרויות עם נותני השירותים שייבחרו במכרז הגבייה; הדיונים הקרובים במינהלת היישום יכללו בין היתר את הצגת תכנית העבודה של רשות האכיפה והגבייה, הצגת מתודולוגיה למעבר הטיפול בחובות המ משלה מהחשבויות השונות לרשות האכיפה והגבייה, וכן "הצגת טיוטה של הוראת תכ"ם זמנית אשר תכלול התייחסות כללית לנושאים הבוערים ביותר בגביית החובות בממשלה, בכדי להתחיל להניע את תהליכי הגבייה והעברת החובות לרשות האכיפה והגבייה". לא נמצאה כל ראיה לישיבה נוספת שקיימה מינהלת היישום. לפיכך עולה כי לא קוים סיכום הישיבה מאוגוסט 2013 , שבו נקבע כי המינהלה תתכנס אחת לשש עד שמונה שבועות, וממילא לא נדונו הנושאים שנקבע כי יידונו בדיוני המינהלה שנועדו להתקיים. התיעוד שהוצג למשרד מבקר המדינה העלה, כי בפעילות שניהל אגף החשכ"ל בש יתוף רשות האכיפה והגבייה מאוגוסט 2013 ואילך לא היו מעורבים מנכ"ל משרד ראש הממשלה והממונה על התקציבים במשרד האוצר. כפי שיפורט בהמשך, אי -שיתופם בפעילות לקידום נושא הגבייה במשרדי הממשלה פוגע ביכולת להשיג את המטרות של החלטה 545. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי "הרצון להיצמד למילה הכתובה מחטיא את כל המהות, מבטל לחלוטין את הגמישות שנדרשה מצד אגף החשכ"ל כדי להתאים את התכנית לעובדות בשטח, ומסיט את הדיון מתוצאות המהלך, למרות שהן העניין המרכזי בהחלטת הממשלה ובמהלך שיצא אליו האגף... ההחלטות על ביצוע ההתאמות התקבלו בדרג סגן בכיר לחשב הכללי יחד עם מנכ"ל רשות האכיפה, סמנכ"ל רשות האכיפה וחשב רשות האכיפה ויחד עם רכז אג"ת. אין עוררין לגבי יכולתו של דרג בכיר זה לקבל החלטות ולכן הדווקנות לכינוסה של המנהלת לא היה משנה כהוא זה מתוצאות התהליך". עוד נכתב בתשובת האגף הכללי כי אי מעורבותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה "לא פגעה בתהליך באופן קשה אם בכלל", וכי נציג אגף התקציבים "היה מעורב מאוד בכל חלק בתהליך". תשובת אגף החשכ"ל לא העלתה נימוקים לאי הפעלתה של המינהלה ולאי קיום ההחלטה שהתקבלה בדיון הראשון שערכה בדבר הנושאים שתדון בהם בהמשך. לא נמצא כ ל תיעוד לדיון בפורום כלשהו בדבר הצורך או התועלת לסטות מהחלטת הממשלה. נוסף על כך, התיעוד שנמסר למשרד מבקר המדינה אינו תומך בטענה שהייתה מעורבות ממשית של נציג אגף התקציבים במרבית הפעילות שהתקיימה. אם החשב הכללי סבר כי מטעמים כלשהם יש מקום שלא לקיים את החלטת הממשלה שיזם הוא עצמו, היה עליו לנקוט את הפעולות המתאימות לתיקון ההחלטה. 230 |דוח שנתי 68ג .בתשובת שרת המשפטים מינואר 2018 נכתב כי באחת מפגישות העבודה שלה עם מנהל רשות האכיפה והגבייה הציג מנהל הרשות בפני השרה את הקושי לכנס את מינהלת היישום, הנובע מכך שהחשבת הכללית לא הייתה מעורבת בעבודת המינהלה. לפיכך הציע מנהל הרשות לתקן את החלטת הממשלה, ובין היתר לשנות את הרכב מינהלת היישום באופן שיאפשר לנציג מטעם החשב הכללי ולנציג מטעם מנהל רשות האכיפה והגבייה להשתתף בישיבותיה. השרה אישרה עקרונית את היוזמה, והתיקון להחלטת הממשלה נמצא בדיונים מתקדמים בין משרד האוצר למשרד המשפטים. נוסח מוסכם לתיקון אמור להיות מועבר לשרה בשבועות הקרובים. בתשובת מנכ"ל משרד ראש הממשלה מר אלי גרונר מינואר 2018 (להלן- תשובת מנכ"ל משרד ראש הממשלה) נכתב כי "טיוטת הדו"ח מעירה בצדק על העבודה הלקויה של מנהלת היישום בראשות החשב הכללי ומנהל רשות האכיפה והגבייה שפעלה באופן חלקי ולא התכנסה בהשתתפות כלל חבריה כפי שקבעה הממשלה". מנכ"ל משרד ראש הממשלה העביר למשרד מבקר המדינה אסמכתאות לכך שנציג משרדו פנה במהלך שנת 2014 לאגף החשכ"ל בב קשה לקבל פרטים על שאר חברי המינהלה, פרוטוקולים של ישיבות וניירות עבודה, וכן פנה פעמים מספר בבקשה לכנס ישיבה של המינהלה. מנכ"ל משרד ראש הממשלה כתב עוד למשרד מבקר המדינה כי "בשיחות שקיים הנציג - הובהר לו כי כעת אין טעם שהמנהלת תתכנס והיא תתכנס באופן עתידי - כאשר ביקש הנציג לוחות זמנים, נענה שאין כאלו". מן האמור לעיל עולה, כי האחריות לאי כינוסה של מינהלת היישום ולאי שיתופו של נציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה בפעילות בנושא העמקת הגבייה היא של אגף החשכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לחשב הכללי, למנהל רשות האכיפה והגבייה, לר אש אגף תקציבים ולמנכ"ל משרד ראש הממשלה כי עליהם לפעול בהתאם להחלטת ממשלה 545 , בשים לב לפעולות שהתבצעו מאז קבלת ההחלטה, ולחלופין ליזום את תיקונה. מינהלת היישום, כפי שנקבע בהחלטה 545 , נועדה לקבוע לכל אחד ממשרדי הממשלה: " 1 ;. מועד תחילת ההחלטה לגביו 2 . תכנית עבודה הכוללת יעדים, מדדים ולוחות זמנים לאפיון וטיוב של החובות למשרד ולהעברת החובות לגבייה כמפורט בהחלטה זו...; 3 . התאמות במערכות המחשוב הנדרשות לצורך העברת החובות לגבייה וניהול החובות בכלל ובמידת הצורך להורות למנהלים הכלליים במשרדים לפעול להתאמת מערכות המחשוב במשרדים כאמור". משרד האוצר - אגף החשב הכללי |231 . בפעילות שקיימו אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה כמינהלת היישום, ממועד החלטה 545 ועד תום הביקורת, לא נקבע מועד להחלת ההחלטה על כל אחד ממשרדי הממשלה, לא נקבעה לכל משרד תכנית עבודה הכוללת את הפרטים שנקבעו בהחלטה, ולא נקבעו הוראות למנכ"לים ש ל משרדי הממשלה כיצד להתאים את מערכות המחשוב לצורך לנהל את החובות ולהעבירם לגבייה. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי "בנוסף לתכנון המוקדם בוצע ניטור שוטף, על בסיס יומיומי כמעט בכל המשרדים שבהם בוצעה הפעילות, לרבות ביקורים הדדיים, היכרות מעמיקה עם גורמי הגבייה בכל מ שרד ועם מורכבות התהליך והאתגרים שניצבים בפניו, פגישות עבודה תקופתיות עם אחראי הגבייה והספקים שנבחרו על ידי אגף החשב הכללי וכיוצא בזה". הפעולות שבוצעו כאמור בתשובת אגף החשכ"ל אינן מסבירות את אי קיום עיקר הרכיבים של החלטת הממשלה. למרביתן של פעולות אלו לא נמצא כל תיעוד. כמו כן, בהתאם להחלטה 545 , נדרשה מינהלת היישום "לדווח מדי שנה לשר האוצר ולשרת המשפטים על ביצוע ההחלטה". נמצא כי מינהלת היישום לא העבירה דיווחים שנתיים על ביצוע ההחלטה לשר האוצר ולשרת המשפטים, וכי שר האוצר ושרת המשפטים כלל לא פנו למינהלה בדרישה לקבל דיווחים כאמור. בתשובת אגף החשכ"ל נאמר כי האגף מקבל את הערת הביקורת, וכי "לא חשבנו שזה נדרש בשלב זה נוכח מורכבות התהליך... היה פער בין איך שראינו את התהליך בראשיתו לבין איך שהבנו אותו במהלכו". משרד מבקר המדינה מעיר לשר האוצר ולשרת המשפטים כי כשהחלטת ממשלה מחייבת אותם לעקוב אחר יישום של החלטה או לכל הפחות לקבל דיווח על יישומה, יש לוודא כי דיווח זה יתקבל גם אם הגוף האחראי לדווח אינו עושה זאת מיוזמתו. בתשובת שרת המשפטים הוסבר כי שרת המשפטים קיימה ומקיימת עם מנהל רשות האכיפה והגבייה פגישות עבודה שוטפות, שב מהלכן מוצגת בפניה פעילות הרשות ומתבקשים הכרעותיה וסיועה בפתרון בעיות שונות. 2. מינהל הגבייה המרכזי: בהחלטה 545 מיולי2013 נקבע כי ברשות האכיפה והגבייה יוקם מינהל גבייה מרכזי, "אשר במסגרתו ינותבו החובות השונים למשרדי הממשלה אשר אופיינו וטויבו כאמור בהחלטה זו ואשר יש 232 |דוח שנתי 68ג .למערכת ההוצאה לפועל או למרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות סמכות לגבותם". בדצמבר 2013 החל לפעול מינהל הגבייה לגביית חובות למשרדי הממשלה ברשות האכיפה והגבייה (להלן - מינהל הגבייה). במסגרת זו, הרשות גובה חובות למשרדי הממשלה, לרבות פסקי דין שניתנו לטובת המדינה, באמצעות כמה מסלולי גבייה: המסלול המקוצר26 , לשכת ההוצאה לפועל (במסגרת היחידה לאכיפת חובות אזרחיים) והמרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות27. בלוחות שלהלן מרוכז מידע על מספר התיקים והיקפי החוב שנוהלו במינהל הגבייה בשנים 2016 -2014 .ועל החובות שנגבו לוח 6 : נתוני גביית חובות למשרדי ממשלה ברשות האכיפה והגבייה ( 2016 -2014 ), באלפי ש"ח .סוג התיק שנת 2014 שנת 2015 שנת 2016 . גבייה .ישירה1 גבייה .עקיפה2 גבייה .ישירה גבייה .עקיפה גבייה .ישירה גבייה .עקיפה .המרכז לגביית קנסות3 . 32,583 17,923 87,229 23,885 60,949 13,942 .המסלול המקוצר4 6,321 3,689 6,110 3,107 .היחידה לאכיפת חובות אזרחיים 2,403 2,655 8,005 4,625 .סך הכול 32,583 17,923 95,953 30,229 75,064 21,674 .המקור: נתוני רשות האכיפה והגבייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. בשל מגבלות בהפקת הנתונים במסלול המקוצר וביחידה לאכיפת חובות אזרחיים קיימים נתונים רק בגין השנים 2016 -2015 . 1 גבייה ישירה מתייחסת לסכומים שהתקבלו בפועל עקב תשלום מהחייב או באמצעות עיקול. 2 גבייה עקיפה מתייחסת להקטנת גובה החוב בתיק שלא באמצעות תשלום של החייב, אלא בשל מחיקת חלק מהחוב או כולו בשל הסדר תשלומים או מסיבה אחרת. 3 הנתונים במרכז לגביית קנסות אינם כוללים גבייה בתיקי אגרות והוצאות, בתיקי בית משפט ובדוחות משטרה. 4 הנתונים אינם כוללים גביית חובות לרשויות מקומיות. . .26 בתיקים המתנהלים במסלול המקוצר מטפלת לשכה מיוחדת כדי לגבות את החוב בזמן קצר (עד שמונה חודשים), בלא צורך במעורבות של הזוכה. במסלול זה אפשר לגבות חובות מתיקים מסוג פסק דין כספי (להוציא מזונות), שטרות והמחאות וכן תיקי תובענות שהחוב בהם הוא עד 25,000 ש"ח, למעטבמקרים שנפתח לחייב תיק איחוד או שהוכרז שהוא מוגבל באמצעים. 27 המרכז פועל מתוקף חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 . במרכז לגביית קנסות נגבים בעיקר חובות למדינה, בין היתר קנסות משטרה, קנסות בית משפט לתעבורה, אגרות משפט שלא שולמו וקנסות מינהליים של משרדי ממשלה שונים. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |233 . לוח7 : נתוני מספר תיקים וסכומי חוב המנוהלים במרכז לגביית קנסות ( 2016 -2014 ), באלפי ש"ח .סוג התיק שנת 2014 שנת 2015 שנת 2016 . מספר .התיקים סך החוב מספר .התיקים סך החוב מספר .התיקים סך החוב .תיקי ב"מ - מדור פלילי (בלא תיקי פיצוי) 57,688 1,277,875 61,094 1,402,138 62,788 1,455,557 .דוחות משטרה 677,112 574,014 684,531 634,543 858,313 735,223 . תיקי ב"מ- מדור פלילי - תיקי פיצוי 16,185 429,502 18,378 501,730 18,181 575,249 . תיקי ב"מ- מדור תעבורה 184,684 514,326 190,505 536,265 200,391 552,969 .רשות האוכלוסין וההגירה 7,352 340,166 7,303 354,366 7,273 372,220 .רשות התאגידים 2,868 4,315 83,955 125,374 232,351 347,193 . רשות המים- אגרת היטל הפקה 33 92,295 130 167,271 130 221,265 .משרד הכלכלה והתעשייה 1,687 30,926 2,036 43,365 2,070 54,422 .משרד האוצר 24 30,323 24 30,367 26 50,149 .תיקי אגרות והוצאות 23,226 260,378 25,668 220,172 25,819 22,718 .משרד החקלאות 1,614 23,228 1,708 17,476 1,750 17,729 .המשרד להגנת הסביבה 153 146 12,456 15,870 .משרד הבריאות 235 7,841 894 8,860 2,675 13,810 .סנגוריה ציבורית 17,417 6,686 22,451 9,049 27,481 10,908 .רשות כיבוי אש והצלה 457 837 4,719 3,702 7,003 6,412 .משרד רוה"מ - הרבנות הראשית 1,506 4,975 1,635 5,414 1,575 5,505 .פרקליטויות 145 2,756 .הרשות להגנת הצרכן 3 35 17 2,746 .משרד התחבורה - מינהל הספנות 526 2,125 536 2,274 544 2,380 .משרד הבינוי 556 5,673 241 2,456 208 2,312 .משרד הפנים - מפקח ארצי על הבחירות 82 1,885 80 2,050 61 1,781 .רשות שמורות הטבע והגנים 898 1,191 1,384 1,675 1,151 1,545 .לא הוגדר 53 1,171 83 1,279 97 1,320 . משרד האנרגיהוהמים 89 1,366 81 1,276 81 1,291 .רשות המסים 88 91 595 234 |דוח שנתי 68ג סוג התיק שנת 2014 שנת 2015 שנת 2016 מספר התיקים סך החוב מספר התיקים סך החוב מספר התיקים סך החוב הסדר מותנה 11 20 31 132 221 413 רשם המפלגות 6 47 17 99 16 71 בנק ישראל 2 48 2 50 2 53 רשות המים- קנסות 2 2 משרד התיירות 1 3 סך הכול 994,313 3,611,215 1,107,731 4,071,567 1,462,916 4,474,462 ..המקור: נתוני רשות האכיפה והגבייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה .לוח 8 : נתוני מספר תיקים וסכומי חוב המנוהלים במסלול המקוצר ( 2016 -2014 ), באלפי ש"ח .סוג התיק שנת 2014 שנת 2015 שנת 2016 . מספר .התיקים סך החוב מספר .התיקים סך החוב מספר .התיקים סך החוב .משרד הבריאות (11 )בתי חולים ממשלתיים 28,579 28,499 26,838 26,338 19,366 19,495 .רשויות מקומיות 117 540 784 3,875 669 3,081 .רשות השידור 916 3,869 676 2,891 542 2,307 .חברות ממשלתיות 84 406 299 706 254 774 .משרד התחבורה 39 94 .רשות מקרקעי ישראל 28 205 7 44 5 33 .משרד הבינוי והשיכון 8 45 4 29 .המשרד להגנת הסביבה 5 5 14 18 10 14 .משרד התקשורת 4 11 6 16 4 11 . משרדרוה"מ 8 29 4 11 .המשרד לביטחון פנים 3 6 .משרד האוצר 19 107 9 53 .סך הכול 29,752 33,642 28,649 34,015 20,900 25,855 . המקור: נתוני רשותהאכיפה והגבייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |235 . לוח9 : מספר תיקים וסכומי חוב המנוהלים ביחידה לאכיפת חובות אזרחיים (מינהל הגבייה) ( 2016 -2014 ), באלפי ש"ח .סוג התיק שנת 2014 שנת 2015 שנת 2016 . מספר .התיקים סך החוב מספר התיקים סך החוב מספר .התיקים סך החוב .רשות מקרקעי ישראל 1,425 29,901 1,093 33,728 . משרדהעלייה והקליטה 1,006 18,754 966 22,479 870 21,328 .האפוטרופוס הכללי 120 10,119 156 18,318 175 20,064 . משרד הבריאות .(11 )בתי חולים ממשלתיים 4,414 5,135 7,148 10,562 9,225 18,356 .משרד הביטחון 64 2,961 94 4,383 114 6,655 .משרד החקלאות 5 2,741 20 4,741 .משרד המשפטים 2 194 32 4,202 .רשות האכיפה והגבייה 4 2,993 6 3,841 .המשרד לביטחון פנים 14 3,529 .משרד האוצר 28 2,276 41 2,427 .משרד התקשורת 1 1,334 2 1,775 16 1,833 .משרד התחבורה 32 110 . משרד הבינויוהשיכון 2 88 2 93 .משרד המדע 3 109 2 34 .משרד הרווחה 1 26 1 28 .משטרת ישראל 10 2,093 11 2,149 .משרד רוה"מ 1 100 .משרד הפנים 1 59 1 67 .הנהלת בתי המשפט 1 13 1 14 .משרד החינוך 1 53 .סך הכול 5,620 40,762 9,848 97,934 11,643 120,969 .המקור: נתוני רשות האכיפה והגבייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 236 |דוח שנתי 68ג .מפירוט נתוני המשרדים בלוחות שלעיל, וכנגזר מתיקוני חקיקה שבוצעו28 ומשיחות עם סמנכ"ל הגבייה הממשלתי ברשות האכיפה והגבייה, עם חשב הרשות ועם החשבים של משרדי ממשלה, מתבררת העובדה הבאה: מצד אחד, אגף החשכ"ל פעל עם רשות האכיפה והגבייה כמינהלת יישום מכוח החלטה 545 ,. מן הצד האחר רשות האכיפה והגבייה פעלה בשנים 2016 -2014 באופן עצמאי אל מול משרדי ממשלה או גופים שאינם כלולים בפרויקט שמבצעות החברות שזכו במכרז, כדי שהם יעבירו חובות לגבייה באמצעותה. פעילותה העצמאית ש ל רשות האכיפה והגבייה אינה מתיישבת עם הכוונה העולה מהחלטה 545 , שלפיה על מינהל הגבייה לגבות חובות ש"אופיינו וטויבו" בהתאם להחלטה. ייתכן שהדבר נגרם בשל היעדר פעולה סדורה של מינהלת היישום כגורם בעל האחריות העליונה לנושא הגבייה בממשלה. כך למשל, לא הוסדר מערך ה סמכויות והתיאום שבין תפקידיהם של החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה כחלק ממינהלת היישום ובין פעולתה של רשות האכיפה והגבייה במשרדי ממשלה ובגופים שלא פעלה בהם מינהלת היישום. בארבע מבין שבע ישיבות עבודה שהתקיימו בשנת 2016 ברשות האכיפה והגבייה לקידום נושאי הגבייה במשרדי ממשלה השתתפו בכירים ברשות האכיפה והגבייה (סמנכ"ל גבייה ממשלתית, חשב הרשות, מנהל המרכז לגביית קנסות), ואילו אגף החשכ"ל שלח אליהן רפרנט גבייה בדרג נמוך. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי אין מקום להמעיט מערכם של ההישגים והמהלכים שהוביל אגף החשכ"ל בשלוש השנים האחרונות בנימוקים הנשענים על טכניקה ולא על מהות ובהתעלמות ממבחן התוצאה. כן נכתב בתשובה כי אין לנכס למינהל הגבייה את עשיית אגף החשכ"ל, ובכלל זה במקומות שבאופן טבעי מייצרים חפיפה והקבלה בנושאים המקצועיים שאגף החשכ"ל מוביל בפרויקט הגבייה; "למנהל הגבייה הממשלתי הזכות המלאה (והמבורכת), לקדם את תכלית הקמתה מול משרדי הממשלה והמנכ"לים, ואין בכך משום ניסיון לגרוע מעבודת החשב הכללי. ההיפך הוא הנכון שכן הדברים משלימים זה את זה. הרי אין זה פלא שהקמת מנהל הגבייה נכנסה כחלק מתוך החלטת הממשלה". . .28 בשנים 2016 -2015 פעלה רשות האכיפה והגבייה להרחיב את סמכותו של המרכז לגביית חובות למשרדי ממשלה. במסגרת זו הוסמך המרכז בשנת 2015 ,לגבות חובות לקרן לשמירת הניקיון לקרן למניעת זיהום מי ים, לקרן חילוט שהוקמה לפי פקודת הסמים המסוכנים, לקרן למען בעלי החיים וכן חובות הנובעים מחיובים שהמשרד לאיכות הסביבה והרשות הממשלתית למים ולביוב מטילים ומחיובים שמקורם בעיצומים כספיים שהממונה על הגנת הצרכן ועל הסחר ההוגן מטיל. בשנת 2016 ניתנו צווים המסמיכים את המרכז לגביית קנסות לגבות חובות שמקורם הוא אגרות פיקוח וטרינרי שלא שולמו במועד, עיצומים כספיים שרשות התאגידים מטילה, עיצומים כספיים המוטלים לפי חוק הגברת האכיפה של דיני עבודה, חיובים שמשרד החינוך מטיל בעניין פיקוח על מזון בצהרונים, אגרות שנתיות לפי חוק החברות וחיובים שהמשרד להגנת הסביבה מטיל. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |237 .משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי תפיסתו שלפיה הוא מוביל את פרויקט הגבייה ופועל מכוח החלטת הממשלה אינה נכונה. החלטת הממשלה לא הקנתה לאגף החשכ"ל סמכויות כלשהן. אלה הוקנו למינהלת היישום, שנציגי אגף החשכ"ל הם רק חלק מחבריה. הממשלה ראתה לנכון ליצור רשות אחת שתנהל את המשימה החשובה של תיקון הליקויים בתחום גביית החובות לממשלה מתוך הצורך בראייה כוללת ורוחבית של הנושא. אף שאגף החשכ"ל יזם את החלטת הממשלה, הרי משעה שהורתה הממשלה להקים את מינהלת היישום, שבידה הניהול המרכזי של נושא שיפור הגבייה, מחויב אגף החשכ"ל לקיים החלטה זו. יצוין כי חלק מ הפעילות של רשות האכיפה והגבייה בשנים 2016 - 2014 אל מול משרדי ממשלה נעשה בלא נהלים פנימיים להתקשרות עם משרדי הממשלה, בלא להסדיר כללי התקשרות עם כל משרדי הממשלה על בסיס תבחינים זהים ובלא לתעד את ההסדרים עם כל משרד ממשלתי. כך למשל, בסיכום דיון שנערך בספטמבר 2016 בין סמנכ"ל גבייה ממשלתית ברשות האכיפה והגבייה, החשב שלה ובכירים אחרים המכהנים בה ובין ממונה אשראי, גבייה וביטוח ממשלתי באגף החשכ"ל נכתב כרקע לדיון: "תהליך ניהול התשלומים וגביית החוב בעבור כל משרד מתנהל תחילה באופן עצמאי על ידו. עם חלוף מועד התשלום, החוב מועבר לעיתים לטיפול רשות האכיפה והגבייה. במידה ומתבצעת גבייה, הסכום שנגבה מועבר להכנסות המדינה או מוחזר למשרד הזוכה בניכוי הוצאות [ ישירות שנעשו למען גביית החוב, ובמרכז לגביית קנסות … לעיתים גם ] בניכוי הוצאות תקורה בגובה המשתנה ממשרד למשרד. במרבית המקרים לא קיים נוהל המכתיב את אחוז הוצאות התקורה בעבור השירות שניתן על ידי רשות האכיפה. באופן כזה, נוצר מצב בו כל משרד מתנהל מול רשות האכיפה באופן שרירותי על פי הסכם אקראי, לעיתים ללא כל תיעוד בכתב". בתשובת רשות האכיפה והגבייה נאמר כי מול כל משרד שהטיפול בחובותיו עובר לרשות נחתמים כתבי שיפוי, מוסדר נושא העמלה, כפי שנקבע באישור משרד האוצר, ונקבעים הסדרי עבודה מפורטים. בעבר אכן נקבעו אחוזי עמלה שונים למשרדי הממשלה. בשנת 2017 בוצעה עבודת מטה בשיתוף נציגי רשות האכיפה והגבייה, נציגי אגף החשכ"ל ונציגי אגף התקציבים, ובסיכומה הוחלט כי תופסק גביית עמלה עבור גבייה למשרדי הממשלה, ובגין גבייה עבור גופים אחרים תיגבה עמלה של 3% . מדיניות זו הוחלה לראשונה בגבייה המבוצעת עבור הפרקליטות. 238 |דוח שנתי 68ג . .פעילות סדורה של .מינהלת היישום הייתה .עשויה להגדיל את .היקפי הגבייה ולהאיץ .את המהלך החשוב .שיזם אגף החשכ"ל .לשיפור הגבייה .במשרדי הממשלה . יצוין כי ככלל, אין כל תיעוד לפגישות ולדיונים בין אגף החשכ"ל ובין מינהל הגבייה הממשלתי ברשות האכי פה והגבייה. מפניית משרד מבקר המדינה לרשות האכיפה והגבייה עלה כי תועדו רק שתי פגישות, ששתיהן נערכו בשנת 2016 , ואין כל תיעוד לפגישות שנערכו בשנים 2015 -2014 . בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי כיום מתקיים תיעוד שוטף של הישיבות וכי "בכל מקרה, היעדר התיעוד לא פגע בשום א ופן בתהליכי העבודה השוטפים וההדוקים בין הצדדים, כפי שניתן ללמוד ממבחן התוצאה". משרד מבקר המדינה העיר פעמים רבות למשרד האוצר על העדר תיעוד של ישיבות 29 , שחשיבותו אינה נבחנת במבחן התוצאה. מכל מקום, קיים קושי לבחון את פעילות אגף החשכ"ל במבחן התוצאה, לאור העובדה כי הפעילות לא התקדמה בקצב מספק, כמפורט בהמשך. לפעילות שיזמה רשות האכיפה והגבייה תוצאה ברוכה - נגבו חובות שיש להניח שחלקם לא היו נגבים בדרך אחרת. אף על פי כן, פעילות זו משקפת את העובדה שהמינהלה שהייתה צריכה לקום לפי החלטת ממשלה 545 פעלה באופן לא סדור, בלאיד מכוונת ובלא להסדיר את מכלול הקשרים שבין משרדי הממשלה ובין רשות האכיפה והגבייה. פעילות סדורה של המינהלה הייתה עשויה להגדיל את היקפי הגבייה ולהאיץ את המהלך החשוב שיזם אגף החשכ"ל לשיפור הגבייה במשרדי הממשלה. 3. בהחלטה545 הונחה שר האוצר לקבוע מודל של תמריצים חיוביים ושליליים שיינתנו למשרדי ממשלה אשר יעמדו בתכנית העבודה שתיקבע להם. יצוין כי ברקע ההחלטה עמדה גם העובדה כי ככלל, משרדי ממשלה אינם רואים בפעילות הגבייה חלק מפעילותם המקצועית השוטפת, ולא תמיד מקצים לה משאבים מספיקים30, וכן העובדה כי חלק קטן מאוד מכלל התקציבים של משרדי הממשלה נקבע בזיקה לחובות שהם גובים. . .29 ראו למשל: מבקר המדינה, דוח שנתי 55ב (2005 ,"), "תקציב המדינה תהליך הכנתו ועדכונו עמ' 220 ,222 ; דוח שנתי 62 (2012 '), "תהליך הכנתו ועדכונו של תקציב המדינה", עמ 146-145 ; דוח שנתי64א (2013 ), "החלטות בתחום המסים- תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", עמ' 158 ;דוח ביקורת מיוחד (2014), " משרד האוצר- הכנת תקציב 2012-2011 ועמידה ביעד הגירעון", עמ' 32. 30 בהנחיה 7.1002 של היועץ המשפטי לממשלה נזכרה "העובדה שהליכי גביה כרוכים בהפעלת מנגנון מינהלי בעלות לא מבוטלת" כסיבה העיקרית לכך שרשויות לא מעטות נמנעו מלגבות חובות או השתהו במשך שנים רבות בהפעלת הליכי גבייה. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |239 . .עד מועד סיום .הביקורת לא קבע שר .האוצר מודל תמריצים .לגביית חובות אף לא .לאחד ממשרדי .הממשלה, ולא בוצעה .כל עבודת מטה כדי .לבחון אפשרויות .לפעולה בנושא זה . עד מועד סיום הביקורת לא קבע שר האוצר מודל תמריצים לגביית חובות אף לא לאחד ממשרדי הממשלה, ולא בוצעה כל עבודת מטה כדי לבחון אפשרויות לפעולה בנושא זה. יצוין כי הצורך לקיים מערכת תמריצים לגבייה אינו שולל את החובה המוטלת על משרדי הממשלה לעשות ככל הניתן לשם גביית החובות, אף בהיעדר התמריצים. בתשובת אגף החשכ"ל הוסבר כי קביעת מודל תמריצים היא הליך מורכב, המצריך שלמות של מאגרי מידע מהימנים ומערכות תומכות, שאינם קיימים כיום, ולכך נועד השלב הראשון של המכרז. האגף הוסיף כי "הבנו את הפער הזה בתחילת ההליך והצפנו אותו. כיום אנו מובילים מהלך משותף עם אגף תקציבים ועם מרכבה במטרה לייצר ממשק בין המשרדים למרכבה ולרשות האכיפה והגבייה שיאפשר לייצר חליפת גבייה ומערכת תמריצים". ראוי כי מינהלת היישום לפי החלטת הממשלה, בהרכבה המלא, תבצע כבר כעת עבודת מטה לבחינת מודלים אפשריים שונים של תמריצים לגבייה למשרדי הממשלה. 4. בהחלטה545 הנחתה הממשלה את החשבת הכללית "לפרסם הוראות תכ"ם ליישום ההחלטה, לרבות מתן הנחיות לביצוע אפיון, מיפוי וטיוב של חובותיהם ונהלי עבודה לטיפול בחובות". עד מועד סיום הביקורת לא פרסם החשב הכללי הוראות תכ"ם כנדרש לפי החלטת הממשלה. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי האגף פועל בימים אלו לקידום הוראת התכ"ם בנושא, וכי בפועל חלקים רבים מההנחיות שייקבעו בעתיד בהוראה כבר יושמו ומיושמים במשרדי הממשלה כחלק מעבודת הספקים שזכו במכרז הגבייה. 5. בהחלטה545 החליטה הממשלה "לתקן, לפי הצורך, את חוק המרכז לגביית קנסות כך שסמכות המרכז לגביית קנסות תורחב ותתאפשר גבייתו של סכום שיש לשלמו למוסד לביטוח לאומי שפקודת המסים (גביה) חלה עליו"31 . בדוח הכספי של המוסד לביטוח לאומי לשנת 2016 נרשמו חובות דמי ביטוח של מעסיקים בסך 3.16 מיליארד ש"ח וחובות דמי ביטוח של "לא שכירים" בסך 1.98 מיליארד ש"ח. כנגד חובות אלו הופרשו לחובות מסופקים כ - 790.7 מיליון ש"ח. עוד עולה מדוח זה כי בשנת 2016 שלח . .31 סעיף367 (א) לחוק הביטוח הלאומי קובע כי פקודת המסים (גביה) תחול על דמי הביטוח כאילו היו מס. 240 |דוח שנתי 68ג .המוסד דרישות חוב לכל החייבים שצברו חובות ישנים כדי לעצור את מרוץ ההתיישנות32. עד מועד סיום הביקורת לא פורסם תזכיר חוק לתיקון חוק המרכז לגביית קנסות כדי לאפשר למרכז לגבות חובות שיש לשלמם למוסד לביטוח לאומי, כנדרש לפי החלטת הממשלה. בתשובת רשות האכיפה והגבייה נכתב כי "המוסד לביטוח לאומי סירב להעברת הגבייה עבור המוסד למרכז לגביית קנסות... עם זאת, טיוטת הצעת החלטת הממשלה שמקודמת בימים אלה תסמיך את רשות האכיפה והגבייה לגבות גם חובות עבור המוסד לביטוח לאומי, ובלבד שיסכים לזה". בתשובת המוסד לביטוח לאומי מינואר 2018 נאמר כי החלטת הממשלה לא יושמה, שכן החקיקה שנדרשה לטובת העניין טרם הסתיימה, וכי תיקון החוק הוא בסמכות משרד המשפטים. אף על פי שחובות דמי הביטוח למוסד לביטוח לאומי גבוהים מ -5 מיליארד ש"ח, כאמור לעיל, ובחלוף יות ר מארבע שנים וחצי מאז החלטת הממשלה, לא נעשו פעולות שיאפשרו למרכז לגביית קנסות לגבות חובות למוסד לביטוח לאומי. על שרת המשפטים, רשות האכיפה והגבייה והמוסד לביטוח לאומי להסדיר את הנושא בהקדם. .אי-קביעת מדיניות והנחיות לטיפול בגבייה עתידית ובטווח הארוך .החלטת ממשלה 545 עוסקת בעיקר בצורך להעמיק את גביית החובות הקיימים בידי משרדי הממשלה ולהנהיג שיטות לשיפור הטיפול בחובות עתידיים, שהמקור להם הוא פעילות שמשרדי ממשלה מבצעים ומסדירים היום. אף על פי כן יש מגוון פעולות שמשרדי ממשלה יכולים לנקוט כדי להפחית את הסיכוי ליצ ור חובות בעתיד, בין השאר ממקורות חיוב עתידיים, מהתקשרויות עתידיות ומפעילויות חדשות של המשרדים. לדוגמה, ראוי שמשרדי ממשלה ישקלו את האמצעים האלה: דרישה של ערבויות ממגוון סוגים בהתקשרויות שעשויה להיווצר בהן התחייבות כספית כלפי הממשלה, הטלת מגבלות על חידוש רישיונות עקב אי -תשלום אגרה, עידוד תשלום באמצעי תשלום שהזיכוי הכספי בהם מיידי, בחינה במקומות שבהם יש חשש להיווצרות תשלומים עודפים לזכאים ועוד. גם לקביעת נהלים לניהול חובות, למשל דרכים לשמור . .32 לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי, כדי לעצור אתמרוץ ההתיישנות נשלחו דרישות חוב לכ -224 אלף מבוטחים שחובם הכולל גבוה מ-274 .מיליון ש"ח משרד האוצר - אגף החשב הכללי |241 . .על מינהלת היישום, .הכוללת את אגף .החשכ"ל, לקיים .עבודת מטה מקיפה .לבחינת מעמדה של .רשות האכיפה .והגבייה ומקומה .העקרוני במערך .הגבייה הכולל של .משרדי הממשלה . את התיעוד בנוגע לחובות שנוצרו ואת דרכי הטיפול בהם, יש חשיבות רבה בכל הנוגע לסיכוי לגבות את החוב. אגף החשכ"ל לא קיים עבודת מטה ולא הנחה את משרדי הממשלה כיצד להסדיר פעילויות עתידיות וחדשות של המשרדים שבהן עלולים להיווצר חובות, אילו אמצעים עליהם לשקול כדי לצמצם את הסיכויים לכשלים בגביית חובות בפעילויות עתידיות וחדשות וכיצד לנהל את הטיפול בהם. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי בשנת 2014 הוקם פורום מקצועי של מנהלי תחום ההכנסות והגבייה מכל משרדי הממשלה. פורום זה הובל ורוכז על ידי אגף החשכ"ל במטרה להעמיק את השיח הממשלתי בנושא גבייה ולשמש פלטפורמה לדיון בסוגיות רוחביות הקשורות לתחום הגבייה. לטענת אגף החשכ"ל, "די להסתפק במנגנון שהוקם באמצעות פורום הגבייה הממשלתי כדי להבין שלא ניתן לטעון דברים מסוג זה. באמירה זו תומכת עבודת הספקים בדוח שלב א', א שר מניח בצורה כתובה ומסודרת את ההנחיה הספציפית הנדרשת לצורך טיפול בחייבים ובחובות בכל משרד ומשרד... הנחיות למשרדים בנושא גבייה עתידות להתפרסם בהוראות התכ"ם". פורום הגבייה שהוקם, אשר לפי האמור בתשובת אגף החשכ"ל "מאפשר מתן כלים מקצועיים והעמקת ידע באמצעות הרצאות מקצועיות 'ושיחות מסדרון' שנערכו בין המשתתפים", אינו מהווה תחליף למתן הנחיות למניעת היווצרות חובות ולטיפול בהם בפעילות עתידית של המשרדים. הלכה למעשה, לא נמצא תיעוד כי במסגרת פגישות פורום זה ניתנו הנחיות כאמור. כמו כן, עבודתן של החברות שזכו במכרז הגבייה33 אינה בגדר הנחיה למשרדי הממשלה, ומכל מקום הנחיות כאלו לא נמצאו גם בסיכום עבודתן. על מינהלת היישום, הכוללת את אגף החשכ"ל, לקיים עבודת מטה מקיפה לבחינת מעמדה של רשות האכיפה והגבייה ומקומה העקרוני במערך הגבייה הכולל של משרדי הממשלה. בכלל זה, יש לבחון אם לנוכח הקשיים של משרדי הממשלה לנהל את הגבייה בעצמם ולנוכח ריבוי היחידות המנהלות את הגבייה במשרדים, יש מקום לבסס את כלל פעילות הגבייה של משרדי הממשלה על רשות האכיפה והגבייה. . .33 'ראו להלן, עמ242. 242 |דוח שנתי 68ג .הפעילות לגביית חובות בממשלה משנת 2013 . באוקטובר2013 , בעקבות סדרת דיונים שיזם אגף החשכ"ל בהשתתפות רשות האכיפה והגבייה, אישרה ועדת המכרזים לגביית חובות הממשלה שהוקמה בנובמבר 2012 .לפרסם מכרז פומבי לקידום נושא הגבייה במשרדי הממשלה בפרוטוקול הוועדה פורט הרקע למכרז: "אגף החשב הכללי במשרד האוצר מעוניין להקים מערך ממשלתי לטיפול בחובות חייבים למשרדי ממשלה וזאת בין היתר, לאור החלטת הממשלה, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ודו"ח מבקר המדינה כמתואר בתמצית להלן: א. החלטת ממשלה מספר 545 מיום 14.7.2013 , קבעה כי יש להקים מערך גבייה ממשלתי שיפעל לאפיון, טיוב וגביית החובות השונים למשרדי הממשלה. ב. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 7.1002 מפברואר2012 ,, אשר הנחה כי יש לפעול במהירות האפשרית לטיוב נתונים וגבייה יעילה ואפקטיבית של החובות, ולהתמודדות עם בעיות של שיהוי או התיישנות. ג. דו"ח מבקר המדינה (דו"ח ביקורת שנתי מס' 62 לשנת 2011 ולחשבונות שנת הכספים 2010 ) אשר בדק את סעיפי יתרות החייבים במשרדי הממשלה ומצא כי ישנם ליקויים רבים במערכות הרישום והגבייה של חייבים למדינה, וכי קיימים חובות בסכומים של עשרות מיליארדי שקלים שלא נגבו". יישום המכרז חולק לשני שלבים עיקריים (לאחר מיפוי של החובות למשרד הממשלתי שהזוכה הופנה אליו): (א) "שלב א' - הזוכה יבצע מיפוי, אפיון, גיול וניתוח נתוני חובות חייבים למשרד הממשלתי אליו יופנה הזוכה לפי שיקול דעת המזמין והליכי הטיפול בחובות. שלב זה כולל: 1 . הכנת דו"ח עובדתי המתאר את המצב הקיים בהתאם לאמור בנספח א' להסכם ההתקשרות. 2 . הכנת דו"ח סופי המהווה סיום של שלב א', המכיל המלצות בכל הנוגע לניהול התהליכים הקשורים לגביית החובות, החל משלב יצירת החוב ועד לגבייתו בפועל, לרבות המלצות לביצוע עבודות ו/או פרויקטים במשרד הממשלתי בקשר עם כל האמור"; (ב) "שלב ב' - הזוכה יבצע ליווי הליך יישום ההמלצות לרבות טיוב הנתונים והכנת חובות המשרד הממשלתי לגבייה או למחיקה, בהתאם להחלטת והנחיית מנכ"ל המשרד הממשלתי, המזמין ובהתאם לכל דין. לצורך מימוש ההמלצות ישתף הזוכה פעולה עם: משרד רואי חשבון, משרד עורכי דין, וחברת IT." בסיכום הדיון שוועדת המכרזים אישרה בו לפרסם את המכרז נכתב: "בחודשים האחרונים נתקיימו דיונים מקצועיים בנושא במסגרת הוועדה לרבות פגישה עם נציגים מקצועיים ממשרדי הממשלה השונים: חשבים, נציגי יחידות גבייה, מנמ"רים וכו'". באגף החשכ"ל לא נמצא תיעוד לדיונים מקצועי ים אלו שבוצעו טרם פרסום המכרז. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |243 . בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי "הסיכום של העבודה המקצועית הינו המכרז שאושר על ידי וועדת המכרזים". כאשר אגף החשכ"ל עורך מכרזים, עליו לשמור תיעוד של חומרי העבודה המרכזיים ששימשו לקראת הכנת המכרז, ולא ניתן לראות במכרז עצמו תחליף לכך. ביולי 2014 חתמו ממשלת ישראל ואגף החשכ"ל (מצד אחד) וארבעה ספקים שזכו במכרז (מהצד האחר) על הסכמי התקשרות לתקופה של 36 .חודשים במכרז נדרשו הזוכים להעביר מיפוי מקדים של חובות המשרד הממשלתי שהופנו אליו, וזאת טרם תחילת העבודה על שני השלבים העיקריים של המכרז. באגף החשכ"ל לא נמצאה עבודת מטה למיפוי כללי של גופי הממשלה המקיימים פעילות גבייה, ואף לא ידוע כמה גופים כאלו יש. לא נמצא תיעוד המסביר כיצד הוחלט באילו משרדים וגופים יחלו לפעול ארבעת הספקים שנבחרו במכרז. בכמה מן המקרים לא נמצא באגף החשכ"ל תיעוד למיפוי מקדים של חובות המשרדים, שהזוכים במכרז נדרשו להכין. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי קיימת עבודה סדורה הממפה את חובות המשרדים לפי גובה החוב ואופיו. עבודה זו נעשתה בתחילת התהליך "כדי להכריע לגבי סדר כניסתם של המשרדים לפרוייקט הגבייה... טענה זו אינה רלוונטית ברגע שהוצג בראשית הדרך שהמטרה היא לטפל בהעמקת הגבייה בכל משרדי הממשלה. לראייה, עד כה מטופלת הגבייה במשרדים המהווים כ-90% ."מסך החוב הממשלתי טענת אגף החשכ"ל כי פרויקט הגבייה מתייחס למשרדים שהחובות בהם הם כ-90% מסך החוב הממשלתי מתעלמת מכך שהפרויקט אינו מבוצע ברשות המסים, במוסד לביטוח לאומי ובחברות הממשלתיות, שהחובות אליהם מהווים כ-73% מכלל החובות לממשלה34 . נוסף על כך, מלוח10 שלהלן עולה כי בגופים שלהם החובות הגדולים ביותר מבין אלו שבהם מבוצע פרויקט הגבייה, הפרויקט נוגע רק לחלק מהיחידות באותו גוף ונתקל בקשיים משמעותיים. בקבי עת המשרדים שבהם יפעלו הספקים וסדר העבודה אין די בבחינת גובה החוב ואופיו, וראוי היה להביא בחשבון שיקולים נוספים, כגון מספר החייבים, גיל החובות ומידת החשש להתיישנותם, בחינה ראשונית של מידת המורכבות של הליכי הגבייה בגוף ועוד. להלן בלוח 10 פירוט שלבי העבודה שביצעו ארבעת הספקים הזוכים בגופים השונים, כפי שמסר אגף החשכ"ל בדצמבר 2017: . .34 ראו לוח2 .לעיל 244 |דוח שנתי 68ג .לוח 10 : פירוט סטטוס העבודה של הזוכים במכרז .הגוף שלב הביצוע הנוכחי הערות .משרד הבריאות טרם הסתיים שלב א'. הספק הוחלף. כעת הספק החדש מבצע את שלב א' במספר .יחידות מצומצם של משרד הבריאות. .רשות מקרקעי ישראל הסתיים שלב א' .בלא שהוגש דוח סופי. במהלך ביצוע שלב א' התברר כי מצב מערכות המידע ברשות אינו .מאפשר לבצע ביעילות את שלב א', וכי בחלוף הזמן אי-גביית .החובות גורם נזקים כבדים. הוחלט להתמקד בגביית החובות .הקיימים. המשך התהליך ייבחן בהמשך. .הנהלת בתי המשפט שלב א' הסתיים .בפברואר 2016. הוחלט לא לבצע את שלב ב', מפני שלמשרד יש היקף חובות נמוך. .משרד השיכון והבינוי נמצא במהלך שלב ב'. .רשות המים הסתיים שלב א' .בלא שהוגש דוח סופי. העבודה הופסקה לאחר שהאחריות לגבות היטלי הפקה הועברה .לחברת מקורות. .משרד החינוך שלב א' הסתיים במאי .2016; טרם החל שלב .ב'. חסמים משפטיים מונעים את הפעלת שלב ב'. .משרד הכלכלה והתעשייה נמצא במהלך שלב ב'. .משרד התחבורה - רשות .הספנות טרם הסתיים שלב א'. .משרד המשפטים נמצא במהלך שלב ב'. המשרד מבצע את שלב ב'. .המשרד לביטחון פנים - .רשות הכבאות שלב א' הסתיים .בפברואר 2016. מבוצע פיילוט בשלב ב' באחת מתחנות הכיבוי. .הרשות לפיתוח והתיישבות .הבדואים בנגב נמצא במהלך שלב ב'. .משרד החקלאות טרם הסתיים שלב א'. יש טיוטה לשלב א'. .המשרד להגנת הסביבה טרם הסתיים שלב א'. יש טיוטה לשלב א'. .מקור: נתוני אגף החשכ"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |245 . .יותר מארבע שנים .מאז החליטה .הממשלה להעמיק .את פעילות הגבייה, .החלה פעילות מכוח .ההחלטה ב-13 בלבד .מבין כלל הגופים .הממשלתיים .המבצעים פעילות .גבייה. השלב הראשון .בפעילות הסתיים .בתשעה מהם, והשלב .השני החל בארבעה .בלבד, במקצתם .באופן מצומצם מאוד . מלוח 10 עולה כי עד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 , יותר מארבע שנים מאז החליטה הממשלה להעמיק את פעילות הגבייה בממשלה, החלה פעילות מכוח ההחלטה ב-13 גופים בלבד מבין כלל הגופים הממשלתיים שמתבצעת בהם פעילות גבייה, וכי השלב הראשון בפעילות הסתיים בת שעה גופים. מבין תשעת הגופים האלה, השלב השני בפעילות החל בארבעה גופים בלבד, במקצתם באופן חלקי ומצומצם מאוד. יצוין כי בכמה מהגופים עוד מתחילת שלב האפיון הוגבלה הפעילות רק לכמה יחידות הפועלות בגוף. כך למשל, במשרד החינוך לא כלל מיפוי החובות יחידות סמך של המשרד, למשל יחידות הטלוויזיה החינוכית, מרכז החינוך ההתיישבותי פנימייתי ועליית הנוער, המועצה להשכלה גבוהה, מרכז מ עיין החינוך התורני בארץ ישראל ומרכז החינוך העצמאי. להלן תמצית חלקית של ממצאים עיקריים שעלו בעבודות האפיון שהסתיימו בכמה מהמשרדים בשלב א' של המכרז: .משרד הכלכלה והתעשייה .1. אותרו חובות למשרד בסכום של כ -2.76 מיליארד ש"ח, מהם כ -2.13 מיליארד ש"ח בני יותר משבע שנ ים (נוסף על חובות שנצברו לפני שנת 2008 .). יש עוד חובות רבים של יחידות במשרד, אך בנוגע להם אין נתונים 2. יש ביזור של תהליכי החיוב ושל תהליכי הגבייה. רוב היחידות במשרד מנהלות את תהליכי החיוב והגבייה בנפרד באמצעות פונקציות ארגוניות נפרדות, בתהליכים שונים ונפרדים ולעתים במערכות מידע נפרדות. ביזור זה מקשה לקבוע מדיניות, נהלים ושיטות אחידים ולאכוף אותם לשם ניהול יעיל של תהליכי החיוב והגבייה. 3. האחריות לגביית חובות במשרד מעורפלת, ולא ברור אם היא מוטלת על המנכ"ל או על חשב המשרד. 4. במרבית יחידות המשרד אין מנגנון דיווח המאפשר למדוד את גביית החובות ולבקר אותה. ביחידות שונות קשורות לגבייה כמה מערכות מידע, ואין אחידות ביניהן. 5. בכמה מהיחידות יש פער זמנים גדול בין המועד שבו החוב מתגבש לתחילת פעולות הגבייה. 6. עוד נכתב בדוח שהגישה החברה כי עיקר ההכנסה מגביית החובות אינה משמשת את צורכי המשרד. לכן למשרד אין אינטרס או תמריץ להשקיע בגביית החובות, ונושא זה מתועדף במקום נמוך יחסית לפעולות אחרות. בתשובת משרד הכלכלה והתעשייה הועלו טענות שונות כנגד הממצאים שפורטו לעיל, ש הועלו במסגרת שלב האפיון של עבודת שלב א' במסגרת המכרז. נטען כי בניגוד לממצאי עבודת האפיון, קיים פירוט מלא של כלל 246 |דוח שנתי 68ג .החובות במשרד, וכי ידוע לכל היחידות המקצועיות במשרד כי האחריות לנושא הגבייה וסמכות האכיפה נמצאות בידי חשב המשרד. עוד נכתב בתשובה כי החל בשנת 2018 ינוהלו כל החיובים במשרד במערכת מרכב"ה, ולכן מנגנון הדיווח והבקרה יהיה קל יותר ובמתכונת אחידה. לדברי המשרד, הוא פועל באופן עקבי להקטין את הפער בין מועד התגבשות החוב ובין תחילת פעולות הגבייה, וכי נושא זה יבוא לידי ביטוי במסגרת שלב ב' של פרויקט הגבייה. .משרד המשפטים .1. אותרו חובות למשרד בסך של כ-3.25 מיליארד ש"ח, מהם כ-1.4 מיליארד ש"ח בני יותר משבע שנים. נוסף על חובות אלו יש היקף מהותי של חובות בלתי ידועים, מסיבות שונות המפורטות בדוח. 2. שיעורי הגבייה השוטפת של כמה מהיחידות במשרד, לרבות אלו שיתרות החוב בהן הן הגדולות ביותר, נמוכים - 26% עד44% (על פי שנת2014.) 3. יחידות המשרד אינן משתמשות במערכת מרכב"ה לצורך הגבייה, ואין בהן מערכות ייעודיות לגבייה. 4. תהליכי החיוב והגבייה מבוזרים בין יחידות המשרד. יש למנות גורם ארגוני מקצועי לטפל בתהליכי הגבייה, לקבוע מדיניות ולהטמיע במשרד מערכת מידע אחידה לטיפול בגביית חובות. 5. לא ברור על מי מוטלת האחריות לגבות חובות. לא אחת עולה שמנהלי היחידות תופסים את עצמם כספקי שירות המטפלים בתחום המקצועי גרידא, ואינם אחראים לנושא גביית החובות. 6. .יש מקרים שכדי לייעל את תהליך הגבייה נדרש שינוי חקיקתי 7. נדרש טיוב של החובות הקיימים. הדבר נכון במיוחד לחובות העבר, אולם הוא תקף גם לתחזוקה רציפה של מסד הנתונים המשרת את היחידות לגבייה שוטפת. בתשובת משרד המשפטים נכתב כי המשרד "שם לו למטרה לקדם את כל נושא הגבייה והשירות לאזרח בין השאר באמצעות פיתוח מערכות מחשוב מתקדמות המנהלות את נושא האגרות, השירותים, הנתונים והרישומים הרלוונטיים באופן מתקדם ומדויק. רק בחודשים האחרונים עלו לאוויר מספר מערכות כאלה בין השאר ברשות התאגידים וגם ביחידת רישום והסדר מקרקעין... למשרד מערכת כספים ייעודית... המהווה כלי נוסף לטיפול וטיוב החוב... בנוסף משקיע המשרד רבות בעדכון החקיקה הרלוונטית". .משרד החינוך .1. ,)מרבית החובות למשרד נובעים מתקצוב ביתר למוסדות חינוך (בעלויות למוסדות דת ולמלגות קיום לאברכים או מתמיכה ביתר במוסדות אלו, וכן משרד האוצר - אגף החשב הכללי |247 . מתשלום שכר ביתר למורים. חובות אלו הסתכמו בסוף שנת2014 בכ-99 .)מיליון ש"ח (הקרן 2. סכומי החובות המופיעים במערכות המידע של המשרד עולים על אלו המפורטים בדוחות הכספיים. 3. .המשרד כמעט שאינו גובה חובות מחייבים שלא באמצעות קיזוזים 4. המשרד אינו מפקח על גביית החובות והת שלומים. לא נעשות פעולות ממשיות לגביית חובות. כל יחידה מטפלת בחובות בצורה אחרת, בלא נהלים אחידים. 5. החובות מטופלים באמצעות כמה מערכות מחשב שונות, בדרכים שונות ובשיטות שונות של קישור למערכת מרכב"ה. 6. רישום החובות הקיימים לוקה בחסר, ואין ודאות כי כלל החובות רשומים במערכת. חובות ממקורות שונים לאותה יחידה במשרד מטופלים בנפרד. 7. האגף למוסדות דת אינו מקבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בנוגע לחובות של מוסדות דת ואינו מכיר בצורך לגבות חלק מהחובות. 8. אין סינכרון בין המחלקות השונות בתוך המשרד ובין המשרד למשרדי ממשלה אחרים, ולכן לא נגבים חובות שאפשר לגבותם על ידי קיזוז תשלומים המגיעים לחייב ממשרדים אחרים. 9. .חלק מהחובות אינם צוברים ריבית והצמדה 10. יש עיכובים ניכרים בגביית חובות ממוסדות דת ומגופים אחרים, והדבר מביא לכך שפעמים רבות מוסדות נסגרים לפני שהמשרד מתחיל בהליכי הגבייה. משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2018 כי הוא רואה חשיבות רבה בגביית החובות, ופועל בשנתיים האחרונות להסדרת התהליכים ולכתיבת נוהלי עבודה לטיפול בחובות, ובכלל זה קיזוז בין משרדי ממשלה. בשנה האחרונה בוחנת חשבות המשרד את הסדרת הגבייה באמצעות רשות האכיפה והגבייה. החל בשנת 2016 , ובמסגרת הטיפול בליקויים שנמצאו בשלב א' של המכרז, הותאמו סכומי החובות במערכות המידע לאלו המופיעים בדוחות הכספיים של המשרד. .משרד הבינוי והשיכון .1. בדיור הציבורי טיפולן של החברות המאכלסות בחייבים אינו אחיד, וקשה לגבות את החובות מפני שהחברות אי נן רוצות לפנות חייבים מהדירות. מקצת הנתונים המופיעים בחברות המאכלסות בנוגע לחייבים ולחובות שגויים ומחייבים טיוב. החברות המאכלסות אינן מדווחות באופן שוטף ומפורט למשרד. 248 |דוח שנתי 68ג .בתשובת משרד הבינוי והשיכון נאמר כי "נוהל גביית חובות מדיירי הציבור הציבורי הינו אחיד לכל החברות. הסכמי ניהול דיור ציבורי בין החברות לבין המשרד בכל הקשור למדיניות גביית חובות זהים. מדיניות הפינויים אינה תלויה ברצון החברות... החברות פועלות בנושא גביית חובות בהתאם להסכמים ולפי ההנחיות של המשרד... המשרד יזם יחד עם רשות האכיפה והגבייה טיוב נתונים ש ל כל התיקים שנפתחו ע"י חברת עמידר אל מול הנתונים ברשות האכיפה והגבייה. הטיוב נמצא בעיצומו וצפוי להסתיים בשנת 2018 . כל החברות המאכלסות מעבירות למשרד קבצי חייבים מפורטים". 2. החוב של יזמים בתחום שיווק הקרקעות הסתכם בסוף שנת2014 בכ-299 מיליון ש"ח. חלק ניכר ממנו - 80% - .היה בן יותר משבע שנים בתשובת משרד הבינוי והשיכון נכתב כי "החובות נמצאים בטיפול משפטי שמטבעו מתמשך. החובות יופיעו בספרי המשרד עד שייגבו או עד שיוחלט למחוק אותם". 3. יש חוסר בממשקים בין מערכות המידע של הממונה על אכיפת חוק המכר למערכות מידע של גופים אחרים, למשל חברת החשמל, רשות המסים, תאגידי המים, מערכת מרכב"ה וכן רשות האכיפה והגבייה. קיומם של ממשקים אלו יאפשר איתור של הפרות החוק על ידי מוכרי דירות והגברת הגבייה מהם. משרד הבינוי והשיכון השיב למשרד מבקר המדינה כי "לאחר עבודה מאומצת של הממונה על חוק המכר מול רשות המיסים, הנתונים מתקבלים מהם במלואם ומתעדכנים פעם בחודש, אין צורך בממשק". לטענת המשרד, נושא הממשק מול רשות האכיפה והגבייה טרם אושר על ידי רשות האכיפה והגבייה למרות פניות רבות. 4. .באגף לסיוע בשכר דירה אין כוח אדם מספיק לטיפול בחובות בתשובת משרד הבינוי והשיכון נכתב כי "לדעתנו אין חוסרים מהותיים בכוח אדם בנושא הגבייה". בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי ידוע לאגף על קיומם של ליקויים דומים במשרדים השונים, והוא אף ריכז אותם במסמך ש הוצג בדיון בפורום מנהלי הגבייה הממשלתית. האגף הוסיף כי כיום יש לו טבלה שמסכמת את הפערים בכל משרד ומשרד וקושרת אותם לתהליך הגבייה ולמערכת המחשוב שבו מתנהל התהליך במטרה לייצר פתרונות רוחביים. יצוין שהפעולות שמבצעים משרדי הממשלה לגביית חובות לא נבדקו במסגרת ב יקורת זו. אם משרד הכלכלה והתעשייה או משרד הבינוי והשיכון חולקים על האמור בדוח האפיון של נושא הגבייה שביצעו הספקים החיצוניים, או שקיימת אצלם אי בהירות ביחס לנושאים הכלולים בדוח, עליהם ללבן נושאים אלו עם החברה שהכינה את הדוח. ככל שיש למחלוקות אלו השלכות על אופן ביצוע שלב ב' של הפרויקט, יש להביאן בפני מנהלת היישום. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |249 . .הליקויים הדומים .במשרדי הממשלה .בנושא הגבייה .וההמלצות הדומות .לתיקונם מחייבים את .הגופים המעורבים .ביישום החלטת .הממשלה להעמיק .את פעילות הגבייה, .לבחון כיצד ניתן .לייעלה באופן .מערכתי, ובכלל זה .לייעל את השימוש .במשאבים המשמשים .לצורכי הגבייה ולשתף .מקורות ידע וממשקים .הנדרשים לביצועה . מריכוז המידע העולה מהדוחות שהושלמו במשרדים השונים ומטיוטות שונות בגופים שטרם הסתיימה בהם העבודה עולים ליקויים דומים והמלצות דומות בעניין רישום החובות והטיפול בהם, ובהם: יש לבנות ממשקי מחשב ומערכות מ חשוב חדשות לניהול החובות והגבייה, יש לערוך שינויים ארגוניים במשרדים כדי לייעל את הגבייה, יש ליצור מנגנון שיעודד את משרדי הממשלה להשקיע מאמצים רבים יותר בגביית חובות, יש לשנות את החקיקה, יש לקבוע קביעה נורמטיבית בנוגע לאחריות לביצוע הגבייה במשרדי הממשלה ועו ד. למשל, בדוח ההמלצות הנוגע למשרד הכלכלה והתעשייה נכתב: "יש צורך גם בשינוי מערכתי הקשור למשרד הכלכלה וביחסי הגומלין בינו לבין משרדי הממשלה האחרים, לרבות קביעת מדיניות ממשלתית אחידה בנושא". קיומם של ליקויים דומים במשרדי הממשלה בנושא הגבייה והמלצות דומות לתיקונם מחייבים את כלל הגופים המעורבים ביישום החלטה 545 לבחון כיצד ניתן לייעל את הגבייה באופן מערכתי, להביא לשימוש יעיל יותר במשאבים שהממשלה עושה בהם שימוש לצורכי הגבייה ולשתף מקורות ידע וממשקים הנדרשים לצורך הגבייה. .טיפולו של החשב הכללי בדוחות של פרויקט הגבייה במשרדי הממשלה .מהמסמכים שהעביר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנת 2016 , לאחר שדוחות שלב א' הוגשו במשרדים השונים והוצגו בהם עיקרי ממצאיהם, קיים סגן בכיר לחשבת הכללית דאז, שהיה ממונה על פרויקט הגבייה, כמה דיונים. בסי כום כל דיון נקבעו החלטות בדבר הפעולות שעל המשרד הרלוונטי ועל גורמים באגף החשכ"ל לבצע כדי לקדם את הטיפול בגביית החובות בהתאם להמלצות שבדוח. נמצא שאגף החשכ"ל אינו עוקב אחר יישום ההחלטות שהתקבלו בדיונים אלו, ורבות מהן אינן מקוימות במועד שנקבע להן או בכלל. עוד נמצא שחסר לאגף מידע רב בנוגע לפעולות שהתבצעו בשנת 2016 , כיוון שעובדי האגף שעסקו בנושא באותו מועד אינם עובדים עוד באותו תפקיד. כמו כן, נמצא כי באגף החשכ"ל לא נעשתה עבודת מטה לסיכום הממצאים העולים מכלל הדוחות וההמלצות במשרדים השונים, ולא נבחנה האפשרות להסיק מסקנות עקרוניות ורוחביות בדבר גביית חובות למשרדי ממשלה. להלן דוגמאות: 1. בינואר2016 , בעקבות הגשת דוח השלב הראשון בנושא הגבייה במשרד הכלכלה והתעשייה, התקיים דיון באגף החשכ"ל. בסיכום דיון זה נכתב כי 250 |דוח שנתי 68ג .הסגן הבכיר לחשבת הכללית הנחה את נציגי משרד הכלכלה והתעשייה להעביר למטה החשכ"ל כדלהלן: תכנית עבודה ולוחות זמנים להקמת ממשק בין המערכות של היחידות במשרד למערכת מרכב"ה; המלצות בנושא תמריצים לעידוד גבייה ביחידות המשרד; סרגל גבייה ואכיפה לכל סוג חוב, אשר יכלול בין היתר התייחסות לפרק הזמן המרבי לניהול הליכי הגבייה במשרד, פרק זמן שאחריו יועבר החוב להמשך גבייה ברשות האכיפה והגבייה. עוד סוכם כי ייקבע דיון נוסף עם נציגי המשרד ועם נציגי רשות מקרקעי ישראל בעניין ממצאים שעלו במינ הל אזורי התעשייה, כי יעדי הגבייה של היחידות השונות במשרד יופיעו בתכנית העבודה של המשרד, וכי עוד ברבעון הראשון של שנת 2016 ייערך דיון במינהלת היישום להצגת הדוח. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצא תיעוד לכך שהחלטות אלו בוצעו. במענה לפניית משרד מבקר המדינה מסר א גף החשכ"ל בדצמבר 2017 : "ככלל אנו מקיימים קשרי עבודה הדוקים ושוטפים מול משרד הכלכלה ולכן ייתכן כי הדברים הובהרו במהלך ישיבות משותפות שהתקיימו עימם... הגורמים העוסקים באגף בנושא לא היו בתפקידם באותה תקופה". בתשובת משרד הכלכלה והתעשייה נכתב כי המשרד גיבש תפיסת פתרון כלל-משרדית, לפיה כל הכנסות היחידות המקצועיות יירשמו במערכת המרכב"ה בזמן אמת, וכי תהליך הטמעת הנושא, שהיה אמור להסתיים בשנת 2017 , נדחה לשנת 2018 . אשר לתמריצים לגביית חובות כתב המשרד כי לפי ההערכה, ההמלצות יועברו לחשב הכללי בסוף הרבעון הראשון של שנת 2018 , ולאחר שהחשבות תסיים לפעול בנושא עם יחידת ארגון ושיטות. עוד נכתב כי סרגל גבייה ואכיפה לכל סוג חוב צפוי לעבור לאגף החשכ"ל בתוך כחודש, וכי בשנת 2017 התמקדה החשבות בפן האיכותי של התהליך (הכנסת הפתרון המוצע ליחידות השונות לצורך יישום) ולא בפן הכמותי. 2. במרץ2016 , בעקבות הגשת דוח השלב הראשון בנושא הגבייה במשרד המשפטים, התקיים דיון באגף החשכ"ל. בסיכום דיון זה התקבלו כמה החלטות: א. נציגי החשכ"ל יבחנו אם אפשר לקדם החלטת ממשלה שיתאפשר יהיה לחייב מנכ"לי משרדים לדווח על התקדמותם בתחום הגבייה. נמצא כי האפשרות לתקן את החלטת הממשלה לא נבדקה. ב. נציגי משרד המשפטים ונציגי רשות האכיפה והגבייה יעבירו למחלקת הגבייה באגף החשכ"ל עד 1.5.16 ממצאי בדיקה שיערכו בדבר משרד האוצר - אגף החשב הכללי |251 . האפשרות להעביר למרכז לגביית קנסות חובות של חברות לרשם החברות, בלא לסנן חברות שאינן פעילות. נמצא כי לא הועברו לאגף החשכ"ל ממצאי בדיקה כאמור. ג. נציגי משרד המשפטים יעבירו למטה החשכ"ל עד 30.4.16 נוהל עבודה שיסדיר את תהליך הגבייה של חובות האגרה השנתית של רשם החברות. ואשר יתייחס לאופן שתיחשב החברה שהאגרה השנתית שלה לא שולמה כ"חברה מפרה". נמצא כי לא הועבר לאגף החשכ"ל נוהל עבודה כאמור. ד. חשב משרד המשפטים יפנה לוועדה העליונה בבקשה למחוק חובות של חברות שגילם גבוה משבע שנים. בדצמבר 2017 כתבה החשבונאית הראשית במשרד המשפטים למשרד מבקר המדינה: "הנושא נמצא בטיפול רשות התאגידים עם היועצת המשפטית של המשרד ובסיוע שלנו, כרגע אנחנו בעיצומו של סב ב אישורים, קיימת טיוטת מכתב שנידונה בוועדת המחיקות המשרדית". נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא פנה משרד המשפטים לוועדת המחיקות העליונה כנדרש. ה. חשב משרד המשפטים יעביר למחלקת הגבייה באגף החשכ"ל עד 15.6.16 דוח על פערים בין תמיכת המערכת בתהליך הגבייה המתוכנן למערכת החדשה ובין האפיון הרצוי של המערכת. נמצא כי לא הועבר דוח למחלקת הגבייה באגף החשכ"ל כנדרש. ו. חשב המשרד יגבש, לאחר התייעצות עם רשות האכיפה והגבייה, המלצה בדבר יעדים לגבייה במשרד ובדבר האופן שיימדדו. המלצה זו תועבר עד 31.5.16 .ותובא לדיון שיקבעו נציגי החשכ"ל נמצא כי לא הועברה המלצה כאמור ולא התקיים דיון. בתשובת משרד המשפטים נכתב כי "חשב המשרד מנהל באופן קבוע דיונים עם הגורמים הרלוונטיים בהנהלת המשרד, רשות האכיפה והגבייה והחשב הכללי בדבר טיוב החוב, יעדי הגביה והעברה לרשות האכיפה והגבייה". 252 |דוח שנתי 68ג .בתשובת אגף החשכ"ל נאמר כי האגף מקיים מעקב אחר כל דוח. נקודות מרכזיות שעלו בדוח מקבלות טיפול פרטני, ונוסף על כך כל דוח נדון במסגרת ישיבות שוטפות שמבוצעות עם רשות האכיפה והגבייה. קיים נייר ריכוז פערים, המרכז את הליקויים שנמצאו במשרדי הממשלה. על מינהלת היישום שנקבעה בהחלטה 545 , על כל חבריה- לרבות נציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה ונציג אגף התקציבים, וכן נציגי החשב הכללי ונציגי רשות האכיפה והגבייה - לפעול באופן מסודר כדי לגבש מסקנות רוחביות העולות מהפעולות שבוצעו במשרדי הממשלה עד כה וכדי להמשיך ולהעמיק את הגבייה בכלל משרדי הממשלה. בדוח הוועדה לבחינת מטה ראש הממשלה מאפריל 2012 נכתב: "משרד ראש הממשלה נושא באחריות כוללת לעבודת הממשלה, לניהול שוטף של עבודתה ולקביעת סדר יומה. בנוסף, מכיוון שכל משרד ממשלתי נדרש, במסגרת מילוי תפקידיו, לשתף פעולה עם משרדים אחרים, מוטל על משרד ראש הממשלה לשמש גורם מתאם ומתכלל, לסייע בגיבוש הסכמות ולהכריע במחלוקות... המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה מוביל, מטעמו של ראש הממשלה, את עבודת המטה ומלווה את הביצוע של מכלול הנושאים הכלכליים, החברתיים והאזרחיים המטופלים במשרד ראש הממשלה... המנהל הכללי עומד בראש פורום מנכ"לים, ומוביל, הלכה למעשה, את צוות המנכ"לים של משרדי הממשלה. המנהל הכללי נטול סמכויות פורמליות לביצו ע חלק ניכר ממשימותיו, והוא שואב את סמכותו ואת כוחו מראש הממשלה, ומן העובדה שהוא פועל מטעמו. משימותיו נגזרות מסדר יומה של הממשלה והן מוטלות עליו על ידי ראש הממשלה בעצמו, או באמצעות החלטות ממשלה". גם בדוח ועדת המשילות נכתב כי אף שהחוק אינו מקנה למשרד ראש הממ שלה סמכות רשמית, למנכ"ל משרד ראש הממשלה סמכות הנובעת מעוצמתו של ראש הממשלה. בתשובת מנכ"ל משרד ראש הממשלה נכתב כי אין מקום להטלת אחריות ליישום החלטה 545 על מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שכן יש גורמי מטה אחרים שנושאים באחריות, ובמיוחד, לטענתו, כאשר מדובר בגורמים בכ ירים כחשב הכללי ומנהל רשות האכיפה והגבייה. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |253 . .קידום נושא הגבייה .במשרדי הממשלה .מתנהל באטיות רבה .ואינו מתבצע באופן .מתוכנן ובדרך .שתהלום את .החשיבות הרבה של .הנושא . האחריות ליישום החלטת הממשלה מוטלת על חברי מינהלת היישום שהוקמה בהחלטה ובמיוחד על העומדים בראשה - החשב הכללי ומנהל רשות האכיפה והגבייה. כפי שעלה מביקורת זו, קידום נושא הגבייה במשרדי הממשלה מתנהל באיטיות רבה, ואינו מתבצע באופן מתוכנן ובדרך שתהלום את החשיבות הרבה של הנושא. הקשיים ביישום התהליך, ובהם הצורך להכריע במחלוקות בין הגופים המעורבים, מצריכים לרתום גורם מרכזי בכיר, נוסף על החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה. כדי לפתור את הבעיות העמוקות שאובחנו במשרדי הממשלה ובגופים השונים נדרש שיתוף פעולה רב מצד מנכ"לי משרדי הממשלה. על כן צריך לבחון את האפשרות לשלב נציג מטעם מנכ"ל משרד ראש הממשלה ואת אגף התקציבים במהלך, וכך ליצור פתרון מלא וארוך טווח לטיפול בניהול החובות ובגבייתם, כפי שנקבע בהחלטה 545. 254 |דוח שנתי 68ג .אי-פרסום הדוחות הכספיים של הממשלה במועד הקבוע בחוק .בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 , נקבע]נוסח משולב[35 ,כי מדי שנה בשנה ולא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים, ימציא שר האוצר למבקר המדינה "דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה". במבוא לדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2016 נכתב כי הרפורמה בחשבונאות הממשלתית נועדה בין השאר להעניק לציבור, למקבלי ההחלטות ולמשתמשי הדוחות הכספיים האחרים מידע אמין ושלם על מצבה הכספי של ממשלת ישראל מתוך אמונה כי שקיפות היא אבן יסוד במינהל תקין ויעיל. אף שחוק מבקר המדינה, התשי"ח -1958 , קובע כי שר ]נוסח משולב [ האוצר חייב להמציא דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים, הדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2016 פורסמו והומצאו למבקר המדינה רק ב- 21.8.17 . גם הדוחות הכספיים של הממשלה לשנים 2014 ו-2015 פורסמו והומצאו למבקר המדינה באיחור36. אי-פרסום ההכנסות וההוצאות של המדינה במועד הקבוע בחוק פוגע בהשגת מטרות הרפורמה בחשבונאות הממשלתית, בשקיפות המידע ובתועלת הנובעת מהצגתו לציבור. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי העיתוי הנכון לפרסום הדוחות הוא הנקודה שבה מושג איזון בין רלוונטיות למהימנות, וכי "מועד פרסום הדוחות, נעשה בשיקול דעת לצורך השגת מידע מלא ומהימן יותר למשתמשים בדוחות. לדעתנו, רצוי לפרסם מידע אמין וטוב מאשר לפרסם מידע חלקי ובלתי ראוי בעיתוי מוקדם יותר וכך לסייע לעניין שיקוף נאות יותר של הנכסים והמידע לציבור... אגף החשב הכללי ישקול לפרסם את דוחות ביצוע התקציב בנפרד מהדוח הכספי וזאת עד ליום 30 ביוני בכל שנה ואת הדוחות הכספיים המלאים עד ליום 30 בספטמבר, וזאת על מנת להמשיך במלאכה החשובה של הגברת אמינות המידע והשקיפות לציבור". . .35 בסעיף12. 36 הדוח הכספי של הממשלה לשנת 2014 פורסם ב - 5.7.15 ; הדוח הכספי של הממשלה לשנת 2015 פורסם ב- 19.7.16. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |255 . על שר האוצר ועל החשב הכללי לבחון מדוע חל איחור בפרסום הדוחות הכספיים של הממשלה בשנים האחרונות. אם אין יכולת לעמוד, כדרך קבע, במועד הקבוע בחוק לפרסום הדוחות, עליהם לשקול ליזום חקיקה לתיקון הוראות החוק בעניין זה, בתיאום עם הגורמים המתאימים. 256 |דוח שנתי 68ג .סיכום .היכולת של הממשלה להשיג את מטרותיה תלויה במידה רבה במקורותיה התקציביים. חלק ניכר מהכנסות המדינה מגיע מחייבים שונים, לרבות מסים, אגרות, קנסות וחובות מכוח התקשרות חוזית. היקף החובות הרשומים במאזן המדינה, בסך כ-55 מיליארד ש"ח, הוא רק חלק מכלל החובות למדינה, שב יקורת זו העלתה כי אין מידע מלא עליהם. היקף חובות גדול במיוחד יש לרשות המסים, למוסד לביטוח לאומי, למשרד הבריאות, לרשות מקרקעי ישראל, למשרד הכלכלה והתעשייה ולכמה חברות ממשלתיות. בשנים האחרונות החלה הממשלה לטפל בכשלים הרבים שיש בתחום גביית החובות במשרדי הממשלה. החלטת ממשלה 545 מיולי2013 קבעה שורת צעדים שנועדו לקדם את נושא הגבייה במשרדי הממשלה, ואולם חלק ניכר מההחלטה לא בוצע. אף שידוע שיש לטפל בדחיפות בגביית החובות, מפני שרבים מהם עלולים להתיישן ומפני שככל שחולף הזמן קשה יותר לגבות חובות מחייבים, התהליך ל שיפור גביית החובות בממשלה מתקדם באטיות. כשמשרדי הממשלה הממונים על נקיטת הליכים לגביית חובות אינם עושים כן, הדבר פוגע בהכנסות המדינה וכן בעקרון השוויון, מפני שמקצת החייבים אינם משלמים את חובותיהם רק בשל מחדלים של הרשויות הגובות ובשל חלוף הזמן, ולא מפני שאין ביכולתם לשלם. כדי לקדם במהירות וביעילות מרבית את הטיפול המערכתי והרוחבי הנדרש לשיפור גביית החובות למשרדי הממשלה, נדרשים כל הגורמים שהממשלה קבעה כי יידרשו לעניין - ובראשם אגף החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה - לגלות מעורבות עמוקה. שיתופם של מנכ"ל משרד ראש הממשלה ושל אגף התקציבים במשרד האוצר נדרש גם כדי לגייס את משרדי הממשלה לכך וגם כדי להביא לשינויים נדרשים בהתנהלותם. ההמלצות לשיפור נושא הגבייה במשרדי הממשלה ביטאו גם את האפשרות לשקול מתן תמריצים למשרדי הממשלה כדי להגביר את גביית החובות. הצלחת הפעילות המשולבת לגביית החובות לממשלה, תחזק את מעמדה של הממשלה ואת יכולתה לעמוד על זכויותיה, לשמור על נכסיה ולעשות בהם שימוש לטובת הציבור, ותתרום לשמירה על מוסר תשלומים מצד חייבים.

תקציר:
 משרד האוצר - אגף החשב הכללי .מאזן המדינה ליום 31.12.16 - חייבים ויתרות חובה . משרד האוצר - אגף החשב הכללי |191 .תקציר .רקע כללי .נכסי המדינה הנכללים בדוחות הכספיים של הממשלה כוללים יתרת "חייבים ויתרות חובה" בסך כ - 55.25 מיליארד ש"ח. ביתרת החייבים נכללים בעיקר חובות בגין עסקאות חליפין 1 וחובות בגין עסקאות שאינן חליפין 2 . באוגוסט 2017 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל- 31.12.16 (להלן- הדוחות הכספיים ל- 31.12.16.) . .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט-דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול של הממשלה בגביית החובות הרשומים בסעיף "חייבים ויתרות חובה" בדוחות הכספיים של הממשלה ושל משרדי הממשלה ואת הפעולות שהממשלה מבצעת להעמקת הגבייה במשרדי הממשלה. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), ברשות האכיפה והגבייה, ברשות מקרקעי ישראל, בכמה משרדי ממשלה - המשפטים, הכלכלה והתעשייה, הבינוי והשיכון, התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), העלייה והקליטה , הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) , החינוך, הפנים והתקשורת - וכן ברשות המסים. בדיק ות השלמה נעשו גם ב רשות לזכויות ניצולי השואה, במוסד לביטוח לאומי, ברשות החברות הממשלתיות וברשות המים. . . .1 עסקאות חליפין הן עסקאות שבהן משרד אחד מוסר נכסים או שירותים ובתמורה מקבל ערך (מזומנים, סחורות, שירותים או נכסים), השווה בקירוב לערך שמסר. 2 עסקאות שאינן חליפין הן עסקאות שאינן כוללות חליפין של ערכים השווים בקירוב זהלזה בין הצדדים לעסקה. בעסקה שאינה חליפין משרד מקבל ערך - בעיקר מזומנים, סחורות, שירותים או שימוש בנכסים - בלא לספק במישרין כל תמורה או בתמורה סמלית. דוגמאות לעסקאות שאינן חליפין הן מסים, אגרות, העברות חד-צדדיות, הכנסות מתקציב ועוד. 192 |דוח שנתי 68ג .הליקויים העיקריים .נתוני חייבים ויתרות חובה במאזן המדינה ליום 31.12.16 .בדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל לשנת 2016 נרשם בסעיף "חייבים ויתרות חובה" סכום של כ- 55.25 מיליארדש"ח (בניכוי הפרשה לחובות מסופקים). סך ההפרשה לחובות מסופקים בדוחות אלו הוא כ-10.1 מיליארדש"ח. מההסתייגויות הקיימות בדוחות הכספיים עולה כי יתרת החייבים וההפרשה לחובות מסופקים המופיעים בדוחות אינ ם משקפים את מלוא החובות לממשלה ואת מלוא ההפרשה לחובות מסופקים. הדוחות הכספיים של הממשלה אינם מספקים מידע על היקף החובות שנמחקו, אף שלמידע זה חשיבות רבה לציבור. . .הטיפול החשבונאי ברישום חובות כלפי המדינה ובמחיקתם .במשרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, התחבורה, העלייה והקליטה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת לא נבחנה בשנת 2016 ,רשימת החובות בתדירות ובפירוט הנדרשים בהוראת התכ"ם הרלוונטית והמלצות כנדרש לא הועברו למנכ"לי המשרדים. במשרדי המשפטים, התחבורה, הבריאות, הגנת הסביבה, העלייה והקליטה, והחינוך לא נמצא כי בשנת 2016 בחנו הנהלות המשרדים את ההפרשות לחובות מסופקים על בסיס התבחינים שנקבעו בהוראת התכ"ם בכלל ועל בסיס ניסיון העבר בכל הקשור לשיעורי הגבייה בפועל בפרט. יתר על כן, לא נמצא כל תיעוד כי הנהלות משרדי ממשלה אלו כלל דנו בנושא. במשרד הבינוי והשיכון חושבה ההפרשה לחובות מסופקים בהתאם להוראת התכ"ם רק בנוגע לחלק מהחובות. בשנת 2013 קבעה החשבת הכללית דאז מדרג סמכויות למחיקת חובות. מדרג זה שונה מהמדרג שנקבע בהוראת התכ"ם בשנת 2008 . לפיכך הורתה החשבת הכללית דאז לפרסם הוראת תכ"ם חדשה, התואמת את הסמכויות החדשות שקבעה. ואולם , עד מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2017, לאקבע אגף החשכ"ל הוראת תכ"ם כאמור. החשבי ם של משרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, קליטת העלייה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפני ם והתקשורת אישרו מחיקת חובות בשנת 2016 , אך איש מהם לא העביר לחשב הכללי דיווח על המחיקות כנדרש. משרד האוצר - אגף החשב הכללי |193 . משרד מבקר המדינה בחןפרוטוקולים של 15 דיונים שקיימה הוועדה העליונה למחיקת חובות באגף החשכ"ל בשנת 2016 . עלה כי ב-11 פרוטוקולים נרשם שנכחו בישיבה שניים בלבד מבין ארבעת חברי הוועדה. ההיעדרות של חברי ועדה ממספר רב של דיונים, וב ייחוד חברי הוועדה שלהם ההיכרות הטובה ביותר עם המשרד הרלוונטי, פוגעת בעבודת הוועדה ואינה מאפשרת לקבל החלטה תוך שימוש בניסיונם ובכישוריהם של חברי הוועדה החסרים. בניגוד לנוהל העבודה של הוועדה העליונה למחיקת חובות, אין היא עוקבת אחר יישום הוראותיה. במרבית המקרים הוראות אלו אינן מקוימות. בשנים 2016 -2014 לא דיווח המרכז לגביית קנסות , אגרות והוצאות לחשבי המשרדים הרלוונטיים ולוועדת המחיקות העליונה על מחיקת חובות שטופלו אצלו, וזאת בניגוד לנדרש בהוראת התכ"ם הרלוונטית. . .חובות לרשות המסים .בדוחות הכספיים של רשות המסים נרשמו חובות בסך 14.71 מיליארדש"ח. מערכות המידע של רשות המסים אינן מאפשרות להפיק חלק מהמידע הניהולי הנדרש כדי לאמוד בצורה טובה יותר את הנתונים לצורך הרישום בדוחות הכספיים של רשות המסים. כך למשל, אי אפשר לבחון את ההכנסות שהתקבלו מגביית מסים ולא עמדו בכללי ההכרה כנכס בדוחות הכספיים, דוגמת חובות ששולמו אך לא נכללו מלכתחילה בסעיף החייבים במאזן מפני שהסבירות שישולמו הייתה נמוכה. ההצגה החשבונאית של סעיף החובות לרשות המסים בדוחות הכספיים אינה מאפשרת לקבל מידע על היקף החובות הרשומים בדוחות הכספיים ואינם נמצאים בפיגור. העובדה שאי אפשר להציג בנפרד סכומים מהותיים אלו בדוחות הכספיים עלולה להטעות את הקורא. . .גביית חובות על ידי משרדי הממשלה .היועץ המשפטי לממשלה קבע בהנחייתו בדבר הפעלת הליכי גבייה מנהליים הוראת מעבר שנועדה לאפשר גבייה של חלק מחובות העבר שטרם הוחל בגבייתם, ואולם אגף החשכ"ל לא הנחה את חשבי המשרדים לפעול מיד לאיתור ולמיפוי של החובות שבסכנת התיישנות או שיהוי ולהוצאת ד רישות תשלום באופן שימנע מחייבים להעלות טענות שיהוי כנגד משרדי הממשלה. למעשה, אין כל דרך לדעת מהו היקף החובות שאבדה האפשרות לגבותם. המינהלה שנועדה ליישם את החלטת ממשלה 545 מיולי2013 , בדבר העמקת פעילות גביית החובות בממשלה (להלן החלטת הממשלה או החלטה 545 ,) קיימה דיון אחד בלבד באוגוסט 2013 . אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה ניהלו את עיקר הטיפול בנושא גביית החובות במשרדי הממשלה מבלי לשתף 194 |דוח שנתי 68ג .את נציג אגף התקציבים במשרד האוצר ונציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה כנדרש בהחלטת הממשלה. אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה פעלו על יסוד הסמכויות של מינהלת היישום, אך ממועד החלטת הממשלה ועד תום הביקורת הם לא קבעו מועד שממנו תחול ההחלטה על כל אחד ממשרדי הממשלה, לא קבעו ת כנית עבודה לכל משרד ולא קבעו הוראות למנכ"לים של משרדי הממשלה כיצד להתאים את מערכות המחשוב לניהול החובות ולהעברתם לגבייה. אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה אף לא העבירו דיווחים שנתיים על ביצוע החלטת הממשלה לשר האוצר ולשרת המשפטים . כן נמצא כי שר האוצר ושרת המשפטים כלל לא פנו ולא דרשו לקבל דיווחים כאמור. פעילותה העצמאית של רשות האכיפה והגבייה אינה מתיישבת עם הכוונה העולה מהחלטה 545 , שלפיה על מינהל הגבייה לגבות חובות ש"אופיינו וטויבו" בהתאם להחלטה. ייתכן שהדבר נגרם בשל היעדר פעולה סדורה של מינהלת היישום כגורם בעל האחריות העליונה לנושא הגבייה בממשלה. חלק מהפ עילות של רשות האכיפה והגבייה בשנים 2016 -2014 אל מול משרדי ממשלה נעשה בלא נהלים פנימיים להתקשרות עם משרדי הממשלה, בלא להסדיר כללי התקשרות עם כל משרדי הממשלה על בסיס תבחינים זהים ובלא לתעד את ההסדרים עם כל משרד ממשלתי. עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2017 לא קבע שר האוצר מודל תמריצים לעידוד גביית חובות עבור אף לא אחד ממשרדי הממשלה, כנדרש בהחלטה 545 ,ולא בוצעה כל עבודת מטה כדי לבחון אפשרויות שונות לפעולה בנושא זה. אף שחלפו יותר מארבע שנים מאז החליטה הממשלה שעל אגף החשכ"ל לפרסם הוראות תכ"ם בנושא הגבייה במשרדי הממשלה, הדבר לא נעשה . . .המכרז לשיפור הגבייה במשרדי הממשלה .אגף החשכ"ל לא קיים עבודת מטה ולא הנחה את משרדי הממשלה כיצד להסדיר פעילויות עתידיות וחדשות של המשרדים שבהן עלולים להיווצר חובות, אילו אמצעים עליהם לשקול כדי לצמצם את הסיכויים לכשלים בגביית חובות בפעילויות עתידיות וחדשות וכיצד לנהל את הטיפול בהם. באגף החשכ"ל לא נמצאה עבודת מטה למיפוי כללי של גופי הממשלה המקיימים פעילות גבייה, ואף לא ידוע כמה גופים כאלו יש. לא נמצא תיעוד המסביר כיצד הוחלט באילו משרדים וגופים יחלו לפעול ארבעת הספקים שנבחרו במכרז3 . בכמה מן המקרים לא נמצא באגףהחשכ "ל תיעוד למיפוי מקדים של חובות המשרדים, שהזוכים במכרז נדרשו להכין. . .3 באוקטובר2013 פרסם אגף החשב הכללי מכרז לקידום נושא הגבייה במשרדי הממשלה וביולי 2014 .נחתמו הסכמים עם חברות שנבחרו בהתאם למכרז זה משרד האוצר - אגף החשב הכללי |195 . עד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 , יותר מארבע שנים מאז החליטה הממשלה להעמיק את פעילות הגבייה בממשלה, החלה פעילות מכוח ההחלטה ב -13 גופים בלבד מבין כלל הגופים הממש לתיים שמתבצעת בהם פעילות גבייה. השלב הראשון בפעילות הסתי ים בתשעה גופים. מבין תשעת הגופים האלה, השלב השני בפעילות החל בארבעה גופים בלבד, במקצתם באופן חלקי ומצומצם מאוד. אגף החשכ"ל אינו עוקב אחר יישום ההחלטות שהתקבלו בדיונים לאחר שהוגשו דוחות שלב א' במכרז, ורבות מהן אינן מקוימות במועד שנקבע להן או בכלל. באגף חסר מידע רב על פעולות שהתבצעו בשנת 2016, כיוון שעובדי האגף שעסקו בנושא באותו מועד אינם עובדים עוד באותו תפקיד . עוד עולה כי לא התקיימה עבודת מטה לסיכום הממצאים העולים מכלל הדוחות וההמלצות במשרדי הממשלה, ולא נבחנה האפשרות להסיק מסקנות עקרוניות ורוחביות בדבר גביית חובות למשרדי ממשלה. . .אי-פרסום הדוחות הכספיים במועד הקבוע בחוק .אף שחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 נוסח[ משולב, קובע כי שר האוצר ] חייב להמציאלמבקר המדינה דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים, הדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2016 פורסמווהומצאו למבקר המדינה רק ב- 21.8.2017. גם הדוחות הכספיים של הממשלה לשנים 2014 ו-2015 פורסמווהומצאו למבקר המדינה באיחור. . .ההמלצות העיקריות .1. עלהחשכ"ל , מנהל רשות האכיפה והגבייה, ראש אגף התקציבים ומנכ"ל משרד ראש הממשלה לפעול על פי החלטת ממשלה 545 בדבר העמקת גביית החובות לממשלה , בשים לב לפעולות שהתבצעו מאז קבלת ההחלטה, ולחלופין ליזום את תיקונה. 2. על רשות ה מסים והחשב הכללי לפעול לשיפור מערכות המידע הקשורות לרישום החייבים והגבייה ברשות המסים. עליהם לפעול לתיקון הליקויים, המביאים לכך שבמשך שנים ארוכות נרשמות בדוחות הכספיים של הממשלה הסתייגויות מהותיות הנוגעות לסעיף כספי הנאמד במיליארדי שקלים. 3. על החשבונאי הראשי לבחון מעת לעת את שיעור הגבייה שמבצעים משרדי הממשלה , בהתאם לגילי החובות הנגבים, כדי לשקול אם יש צורך להתאים את טווחי ההפרשה הנורמטיביים לחובות מסופקים הקבועים בהוראת התכ"ם לנתוני הגבייה בפועל. 196 |דוח שנתי 68ג .4. ראוי כי רשות האכיפה והגבייה תבחן אם ניתן לחשב את ההפרשה לחובות מסופקים על בסיס נתוני גיל החוב, באופן שישקף בצורה טובה יותר את סיכויי הגבייה. כמו כן, עליה לבחון אם ניתן להגיע לחישוב טוב יותר של החובות המסופקים על ידי התחשבות בהבדלים בין סוגי חובות ובמקורם. על החשבונאי הראשי לשקול לקבוע בהוראות התכ"ם הנחיה, כי בכל הנוגע לחובות העתידים להיות מועברים לרשות האכיפה והגבייה, על הנהלת המשרד הממשלתי להביא בחשבון בקביעת שיעור ההפרשה לחובות מסופקים את הניסיון הנצבר של רשות האכיפה והגבייה בגביית החובות הקשורים למשרד. 5. על מינהלת היישום, הכוללת את אגף החשכ"ל, לקיים עבודת מטה מקיפה לבחינת מעמדה של רשות האכיפה והגבייה ומקומה העקרוני במערך הגבייה הכולל של משרדי הממשלה. בכלל זה, יש לבחון אם לנוכח הקשיים של משרדי הממשלה לנהל את הגבייה בעצמם ולנוכח ריבוי היחידות המנהלות את הגבייה במשרדים, יש מקום לבסס את כלל פעילות הגבייה של משרדי הממשלה על רשות האכיפה והגבייה. 6. על מינהלת היישום שנקבעה בהחלטה 545 , על כל חבריה- לרבות נציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה ונציג אגף התקציבים, וכן נציגי החשב הכללי ונציגי רשות האכיפה והגבייה - לפעול באופן מסודר כדי לגבש מסקנות רוחביות העולות מהפעולות שבוצעו במשרדי הממשלה עד כה וכדי להמשיך ולהעמיק את הגבייה בכלל משרדי הממשלה. 7. על שר האוצר ועל החשב הכללי לבחון מדוע חל איחור בפרסום הדוחות הכספיים של הממשלה בשנים האחרונות. אם אין יכולת לעמוד, כדרך קבע, במועד הקבוע בחוק לפרסום הדוחות, עליהם לשקול ליזום חקיקה לתיקון הוראות החוק בעניין זה, בתיאום עם הגורמים המתאימים. . .סיכום .היכולת של הממשלה להשיג את מטרותיה תלויה במידה רבה במקורותיה התקציביים. חלק ניכר מהכנסות המדינה מגיע מחייבים שונים, לרבות מסים, אגרות, קנסות וחובות מכוח התקשרות חוזית. היקף החובות הרשומים במאזן המדינה, בסך כ -55 ,מיליארד ש"ח, הוא רק חלק מכלל החובות למדינה שביקורת זו העלתה כי אין מידע מלא עליהם. היקף חובות גדול במיוחד יש לרשות המסים, למוסד לביטוח לאומי, למשרד הבריאות, לרשות מקרקעי ישראל, למשרד הכלכלה והתעשייה ולכמה חברות ממשלתיות. בשנים האחרונות החלה הממשלה לטפל בכשלים הרבים שיש בתחום גביית החובות במשרדי הממש לה. החלטת ממשלה 545 מיולי2013 קבעה שורת צעדים שנועדו לקדם את נושא הגבייה במשרדי הממשלה, ואולם חלק ניכר מההחלטה לא בוצע. אף שידוע שיש לטפל בדחיפות בגביית החובות, מפני שרבים מהם עלולים להתיישן ומפני שככל שחולף הזמן קשה יותר לגבות משרד האוצר - אגף החשב הכללי |197 .חובות מחייבים, התהליך לשיפור גביית החובות בממשלה מתקדם באטיות. כשמשרדי הממשלה הממונים על נקיטת הליכים לגביית חובות אינם עושים כן, הדבר פוגע בהכנסות המדינה וכן בעקרון השוויון, מפני שמקצת החייבים אינם משלמים את חובותיהם רק בשל מחדלים של הרשויות הגובות ובשל חלוף הזמן, ולא מפני שאין ביכולתם לשלם. כדי לקדם במהירות וביעילות מרבית את הטיפול המערכתי והרוחבי הנדרש לשיפור גביית החובות למשרדי הממשלה, נדרשים כל הגורמים שהממשלה קבעה כי יידרשו לעניין - ובראשם אגף החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה - לגלות מעורבות עמוקה. שיתופם של מנכ"ל משרד ראש הממשלה ושל אגף התקציבים במשרד האוצר נדרש גם כדי לגייס את משרדי הממשלה לכך וגם כדי להביא לשינויים נדרשים בהתנהלותם. על כל הגורמים לפעול בהתאם להחלטת הממשלה, ובין היתר לשקול מתן תמריצים למשרדי הממשלה כדי להגביר את גביית החובות. הצלחת הפעילות המשולבת לגביית החובות לממשלה תחזק את מעמדה של הממשלה ואת יכולתה לעמוד על זכויותיה, לשמור על נכסיה ולעשות בהם שימוש לטובת הציבור, ותתרום לשמירה על מוסר תשלומים מצד חייבים. . 198 |דוח שנתי 68ג . .סך נכסי המדינה .המוצגים בדוחות .הכספיים ל- 31.12.16 .הוא כ- 548.8 מיליארד .ש"ח, מהם חייבים .ויתרות חובה בסך .55.25 מיליארד ש"ח . .