המשרד לביטחון הפנים/סוגיות ארגון ותקינה - משמר הגבול - ממצאי מעקב

 ♦ . .מבוא .משמר הגבול (להלן - מג"ב) הוא כוח רב -תכליתי של משטרת ישראל (להלן - המשטרה) שהוקם ב- 1951 . חלקו נמצא תחת פיקוד (להלן- ת"פ) המשטרה וחלקו ת"פ צה"ל. המשטרה מפעילה את מג"ב ככוח רב -תכליתי ללחימה בטרור, לטיפול בהפרות סדר, לסיוע בלחימה בפשיעה במגזר העירוני ובמגזר הכפרי וככוח עתודה להתערבות מהירה. ביולי 2013 מנתה מצבת כוח האדם במג"ב הנמצא ת"פ המשטרה אלפי שוטרים, מהם כ -60% בשירות קבע וכ -40% בשירות חובה. תקני כוח אדם אלו במג"ב היוו כ -17% מסך תקני כוח האדם במשטרה. בנוסף לכך, מפעיל מג"ב ת"פ המשטרה מספר פלוגות ככוח מילואים. בינואר 2010 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא ארגון ותקינה של יחידות מג"ב ת"פ המשטרה3 (להלן- הביקורת הקודמת). בחודשים יולי ואוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן - ביקורת המעקב) על מרבית הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם, כדי לבדוק כיצד טיפלו בהם המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), .__________________ .3 מבקר המדינה, דוח שנתי 60 א(ינואר 2010) , "משמר הגבול- ארגון ותקינה", עמ' 25. 104 דוח שנתי64ב .שם הדוח: משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המשטרה ומג"ב. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב, כי המשטרה ומג"ב תיקנו חלק ניכר מהליקויים, אך ליקויים אחדים עדיין נותרו בעינם. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים בודדים מפרק זה, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 . חיסיון נתונים אלה אינו מונע את ]נוסח משולב[ .הבנת מהות הביקורת להלן עיקרי הממצאים: .הטיפול בתיקון הליקויים .בחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 (להלן]נוסח משולב[ ,- החוק), נקבע בסעיף21 )א. (ב ו-(ג), בין היתר, כי " בכל גוף מבוקר ימנה ראש הגוף המבוקר צוות לתיקון ליקויים שבראשו יעמוד המנהל הכללי באותו גוף... (להלן - הצוות). העלתה הביקורת ליקויים בפעולתו של גוף מבוקר, ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים בתוך שישים יום מהמועד הקובע הנחת הדוח [ ... יקבל]על שולחן הכנסתהחלטות בדבר תיקונם , וידווח על דיוניו ועל החלטותיו לראש הגוף המבוקר בתוך 15 ימים מיום קבלת ההחלטות". עוד נקבע בחוק , שעל ראש הגוף המבוקר לדווח למבקר המדינה על החלטות הצוות בתוך 30 ,ימים מיום שדיווחו לועל הדרכים לתיקון הליקויים והמועד לתיקונם , וכן על ליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם והנימוקים לכך. בביקורת המעקב עלה, כי במשרד לבט"פ התכנסה אמנם ועדה לתיקון ליקויים בראשות מנכ"ל המשרד, אך ועדה זו התכנסה לראשונה ביולי 2011 , כשנה וחצי לאחר הנחת הדוח על שולחן הכנסת (בינואר 2010 ). בנוסף לכך, המשרד לבט"פ לא העביר למבקר המדינה כל דיווח על החלטות הוועדה לתיקון ליקויים, כאמור. באוקטובר 2013 מסר המשרד לבט"פבתגובתו לממצאי הביקורת, כי "ועדת המעקב לתיקון ליקויי ביקורת בראשות מנכ"ל המשרד התכנסה חמש פעמים ודנה בדוח הביקורת 60 'א ובתיקון הליקויים שפורטו בדוח". משרד מבקר המדינה מעיר, כי ועדת המעקב התכנסה ודנה בדוח הביקורת באיחור, ולא דיווחה על החלטותיה למבקר המדינה כנדרש בחוק. על המשרד לבט"פ לקיים את הוראות החוק, ובכלל זה לוודא שצוות המעקב לתיקון הערות הביקורת דן בדרכים לתיקון הליקויים ומקבל החלטות בדבר תיקונם במועד שנקבע בחוק. . . .פקודות ארגון .פקודת ארגון (להלן - פק"א) מגדירה את הייעוד, את המשימות ואת מיקומן (הקבוע או הארעי) של יחידות המשטרה, את התקן המפרט את היקף כוח האדם ואת הציוד החיוני שלהן בעת הקמתן. משמר הגבול 105 .:שם הדוח משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1 . בביקורת הקודמת נמצא, כי למשטרה לא היו הוראות ונהלים בתחום תהליכי העבודה של הארגון והתקינה המפרטים את המטרה של הפק"א, מרכיביה ואופן גיבושה, דרכי אישורה, ובכלל זה הגורמים המאשרים את הפצתה והאופן שבו יש לעדכנה. בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן: בסוף שנת 2012 פרסם אגף התכנון במשטרה (להלן- אג"ת) נוהל "הליך לגיבוש לאישור ולפרסום של פקודת ארגון". בנוהל צוין, כי מטרתו לקבוע את הליך הגיבוש והפרסום של הפק"א, ולקבוע את האחריות והסמכות של בעלי התפקידים הנוגעים להליך הגיבוש והפרסום של הפק"א, את המבנה של הפק"א ואת המצבים שיש לעדכנה. 2 . בביקורת הקודמת עלה, כי במאי 2009 לא הייתה פק"א ל -26 יחידות מג"ב ת"פ המשטרה. ביחידות אלה שירתו במועד זה כ-20% מכלל שוטרי מג"ב ת"פ המשטרה. כיוון שליחידות אלה לא הייתה פק"א, התקינה בהן נקבעה ללא בחינת הייעוד והתפקידים של אותן יחידות והמשאבים הנדרשים למימושם. עוד עלה בביקורת הקודמת, כי במהלך השנים התווספו תפקידים ליחידות מג"ב אחרות, והגדרת ייעודן הורחבה מעבר לקביעת הפק"א. למרות שינויים אלו, לא פעלו אג"ת ומג"ב לעדכן את הפק"אות של אותן יחידות. בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן: ביוני 2012 פרסם אג"ת פק"א מרכזת למג"ב וליחידותיו (להלן - הפק"א המרכזת). בפק"א המרכזת נקבעו המבנה הארגוני של יחידות מג"ב, תפקידי היחידות במג"ב ת"פ משטרה ו תקינת כוח אדם וציוד הנדרשים לפעילותן. 3 . בביקורת הקודמת עלה, כי בשנים 2008 -2006 הקימה המשטרה שבע פלוגות חדשות לשיפור הביטחון האישי בערים. פלוגות אלו היו אמורות לפעול לתקופה זמנית, אך מועד הפעלתן הוארך עד ליוני 2009 . אג"ת לא פרסם פקודות ארגון לפלוגות אלו, שבהן אמורה להיקבע, בין היתר, תקינת כוח האדם והציוד הנדרש לפעולתן. בנוסף לכך, הפלוגות צוידו חלקית, וחלק מהציוד אף לא היה תקין (כולל בעיות בטיחות). בביקורת המעקב עלה, כי המשטרה פירקה את שבע הפלוגות, שהוקמו מלכתחילה לזמן קצוב וללא פק"א ותקינה. 4 . בביקורת הקודמת נמצאו יחידות שבהן היה פער ניכר בין תקינת כוח האדם שנקבעה בפק"א שלהן ובין התקינה המעודכנת לאותו מועד. בפקודות ארגון של יחידות אחרות נקבעו תקנים לכוח אדם ולכלי רכב בלבד, ולא נקבעו תקנים לשאר הציוד הנדרש להפעלתן של יחידות אלה. בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן: התקינה המעודכנת של היחידות זהה לתקינה שנקבעה בפק"א המרכזת, והמשטרה קבעה תקינה לכל הציוד הנדרש להפעלת היחידות. 5. על פי נוהלי המשרד לבט"פ, על המשטרה לדווח למשרד, בין היתר, על שינויים בתקנים של דרגות קצונה, ועל שינו יים ארגוניים שחלו ביחידות שעברו שינוי באופי משימותיהן, בהיקפן או בתחומי אחריותן. בביקורת הקודמת נמצא בעניין זה, כי המשטרה לא דיווחה למשרד על שינויים ארגוניים מהותיים בפעילות יחידות מג"ב. המשטרה גם לא דיווחה למשרד לבט"פ על מקרים שבהם הפער בין התקן למצבה ביחידות מג"ב הגיע לכדי עשרות אחוזים, על אף שמשמעות פערים אלו עשויה, כנראה, לחולל שינוי מהותי ביכולת לבצע את המשימה. בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן: המשטרה נוהגת לדווח למשרד לבט"פ על שינויים ארגוניים ביחידות מג"ב, והמשרד מעורב בהליכי השינויים הארגוניים. כך, לדוגמה, בשנים 2012 -2010 ביקשה המשטרה את אישורו של המשרד לבט"פ לערוך שינויים ארגוניים שערכה במג"ב, כמו בנוגע לביטול "תקנים וירטואליים" (ראו להלן). 106 דוח שנתי64ב .שם הדוח: משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עם זאת עלה בביקורת המעקב כלהלן: המשרד לבט"פ ערך בכל רבעון בשנת 2012 דיון עם המשטרה בנושאי תקינה. דיונים אלה עסקו, בין היתר, בטיפול ב"תקנים וירטואליים" ובטיפול בהצבות שאינן על פי התקן. עוד עלה, כי הדיון האחרון בנושאים אלה נערך בינואר 2013 , והם הופסקו לאחר מכן בשל פרישת העובד מהמשרד לבט"פ שעסק בבקרה על נושאי התקינה במשטרה ובמג"ב. באוקטובר 2013 מסרה המשטרה בתגובתה לממצאי הביקורת, כי בדיונים הרבעוניים נעשה תיאום בקרה בנושאי התקינה, וכי "לאחרונה אוישה המשרה האחראית לנושא במשרד לבט"פ והדיונים העתיים צפויים להתחדש". משרד מבקר המדינה מעיר, כי אי -קיום דיונים אלה פוגע בבקרה של המשרד לבט"פ על פעילות המשטרה. אשר על כן, על ה משרד לבט"פ והמשטרה לחדש בהקדם את הדיונים ולקיימם בתדירות הדרושה. . . .שיבוץ כוח אדם שלא על פי התקנים .בביקורת הקודמת עלה, כי במשטרה ובמג"ב קיימת תופעה של קצינים ושוטרים הרשומים ונושאים במינוי לתפקיד על פי התקן ביחידה אחת, אך מוצבים ומשרתים בפועל בתפקידים אחרים באותה יחידה או ביחידה אחרת. תופעה זו מכונה במסמכים ובנהלים של מג"ב והמשטרה "פיקציות". תופעה זו גורמת להצגה מטעה של שיבוץ ושל ניצול כוח אדם במג"ב, ויש בה כדי לפגוע ביכולתו של מג"ב להקצות את כוח האדם העומד לרשותו באופן מיטבי. בתחילת ספטמבר 2008 היו רשומים במג"ב כ"פיקציה" כ- 2.3% מכוח האדם שבשירות קבע וכ- 5.9% מכוח האדם שבשירות חובה. הביקורת העלתה, כי חלק מהשוטרים המשובצים כ"פיקציות" רשומים בתקן במשרות מבצעיות, אך בפועל משרתים בתפקידי מינהלה. "פיקציות" אלה היו ידועות למשטרה ולמג"ב, אך הם לא פעלו כדי למגר את התופעה. בביקורת המעקב עלה, כי אמנם תופעה זו הצטמצמה בהשוואה לביקורת הקודמת, אך ביולי 2013 נמצאו עדיין98 שוטרים (מהם72 בשירות קבע ו -26 בשירות חובה) שעסקו בפועל בתפקידים שונים מהתקנים שעליהם היו רשומים. הצבת שוטרים בתפקידים השונים מתפקידיהם הרשומים נועדה ברוב המקרים לענות על צרכים הקיימים במערכת לתפקידים שונים, שאין להם תקן מאושר. באוקטובר 2013 מסרה המשטרה בתגובתה לממצאי הביקורת, כי "אכן הצבת בעל תפקיד שאין לו תקן על תקן המיועד לבעל תפקיד אחר הינה בבחינת 'פיקציה' והדבר מנוגד להוראות ולסדר הארגוני התקין... נושא ההצבות הלא תקניות צומצם משמעותית ועבודה בנושא נמשכת". משמר הגבול 107 .:שם הדוח משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה חוזר על הערתו מהביקורת הקודמת, כי העובדה שהמשטרה טרם השלימה את הטיפול בעניין ה"פיקציות", מאפשרת את הימשכות התופעה הפסולה, שבה שיבוץ כוח אדם במג"ב אינו מתבצע על פי הצרכים שנקבעו. ולכן, תופעה זו עלולה לפגוע ביכולתו של מג"ב לנצל בצורה מיטבית את כוח האדם של יחידותיו בפעילות המבצעית שלהן נועדו. על המשטרה להשלים אפוא את הטיפול בתופעה של העסקת שוטרים בתפקידים השונים מהתקנים שעליהם הם רשומים, ולמגרה כליל. ."תקנים וירטואליים" .אג"ת של משטרת ישראל אחראי לאשר את התקנים של כל אחת מיחידות המשטרה, ובכלל זה של יחידות מג"ב. בביקורת הקודמת עלה, כי מספר התקנים שאישר אג"ת בשנים 2006 ו- 2007 כמענה לכלל הצרכים המבצעיים של כל יחידות המשטרה (ובכלל זה יחידות מג"ב) היה גדול מהשיא4 שאושר בחוק התקציב באותן השנים בכ- 1,100 תקנים. עודפי התקנים מעבר לשיא המתוקצב מכונים במשטרה "תקנים וירטואליים". משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת, כי התקינה אמורה לשמש כלי לתכנון ולבקרה בידי המטה הארצי של המשטרה ובידי מפקדת מג"ב לשם התאמת משאבי כוח האדם והציוד למשימות במסגרת השיא המאושר. קיום "תקנים וירטואליים" מרוקן מהתקינה את משמעותה, ופוגע ביכולת הבקרה והפיקוח של גורמי המטה במשרד לבט"פ ובמשטרה. עקב כך, קיים חשש כי האיוש וחלוקת הציוד ליחידות מג"ב לא יהיו מיטביים. בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן חלקית: במועד סיום ביקורת המעקב כל התקנים במג"ב שהוגדרו בעבר "תקנים וירטואליים" בוטלו במסגרת התכנית של המשטרה לצמצום "התקנים הווירטואליים". עם זאת, לאחר השלמת התכנית האמורה נוצרו "תקנים וירטואליים" חדשים, ובאוגוסט 2013 היו עדיין במשטרה כ -600 "תקנים וירטואליים" והמשטרה טרם גיבשה תכנית לצמצומם. משכך, לא נקבע עדיין מספר התקנים שעל כל יחידה במשטרה, כולל במג"ב, לצמצם. ראוי לציין בעניין זה, כי בסיכום דיון שנערך בינואר 2013 אמר ראש חטיבת תכנון וארגון במשרד לבט"פ, כי "למרות מספר אמירות של אג"ת, כי בכוונת המשטרה לגבש תכנית לצמצום היקף התקנים הוירטואליים, טרם גובשה תכנית כזו, ולדעתנו היקף משמעותי כזה של תקנים וירטואליים אינו סביר וגורם לאי-סדר ארגוני". המשטרה הודיעה בתג ובתה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2013 , כי "הנושא בפיקוח ומעקב שוטפים של גורמי המטה בריכוז אג"ת. שמירה על מסגרת השיא המאושרת למול התקן המפורסם והאיוש ביחידות". .__________________ .4 בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , מוגדר שיא כוח אדם כמספר המרבי של משרות שבהן ניתן להעסיק עובדים קבועים, זמניים או ארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד 120 .ימים 108 דוח שנתי64ב .שם הדוח: משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 "משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר, כי המשך קיומם של "תקנים וירטואליים במשטרה אינו עולה בקנה אחד עם עקר ונות המינהל התקין, והוא פוגע בבקרה ובפיקוח של גורמי המטה במשרד לבט"פ ובמשטרה על התאמת הצרכים לתקן. על המשטרה לתת דעתה לעניין זה פעם נוספת, ולרכז מאמץ כדי לגבש תכנית פעולה שבסיומה לא יהיו כלל "תקנים וירטואליים" במשטרה. .התפלגות מצבת הדרגות ואיוש תפקידי קצונה .בביקורת הקודמת צוין, כי באותה עת היה פער של כ-18% מתחת לתקן הקצינים בדרגת פקד ששירתו במג"ב. לעומת זאת נמצא עודף של 11% מעל תקן של בעלי דרגות גבוהות (רב- פקד, סגן-ניצב, ניצב -משנה ותת -ניצב). בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן חלקית: אמנם בדרגות של סגן-ניצב, ניצב -משנה ותת - ניצב הייתה התאמה בין מספר בעלי הדרגות למספר הדרגות שנקבעו בתקן, אך בדרגות פקד ורב-פקד נותרו אי -התאמות: ביולי 2013 מספר הקצינים ששירתו במג"ב בדרגת פקד היה נמוך בכ-20% לעומת התקן; כמו כן, בפועל שירתו7% קצינים בדרגת רב-פקד מעל התקן; ורק 80% מהתקנים של מפקדי מחלקות ומפקדי צוות היו מאוישים. יצוין, כי שיעור האיוש במחוזות מג"ב דרום ומג"ב צפון היה נמוך במיוחד - אוישו רק כ-68% משרות של מפקדי המחלקות ומפקדי הצוותים. בעת הביקורת מילאו מספר עשרות נגדים תפקידי קצונה, ובכך צומצמו הפערים באופן חלקי. באוקטובר 2013 מסרה משטרת ישראל בתגובתה לממצאי הביקורת, כי "פער הקצונה הזוטרה במג"ב עמד על כ-100 קצינים. כיום הפער צומצם לכ-51 קצינים. סביר להניח שפער זה יצטמצם משמעותית במהלך שנת 2014 . כיום יש במג"ב כ-32 רב[ קצינים בדרגות רפ"ק- על תקן פקד. נושא זה נ]פקדבחן ומטופל בהתאם לאפשרויות המערכתיות". משרד מבקר המדינה מעיר, כי במועד סיום ביקורת המעקב עדיין קיימת אי - התאמה בין מצבת הדרגות במג"ב בדרגות פקד ורב-פקד לבין מספר התקנים של דרגות אלו. בנוסף לכך, מדאיגה התופעה של חוסר משמעותי של מפקדי צוותים, מפקדי מחלקות וקצינים בדרגת פקד, העלולה לפגוע ביכולת המבצעית של יחידות מג"ב. ראוי, שהמטה הארצי של המשטרה ומפקדת מג"ב ינקטו צעדים לתיקון מצב זה. .מצבת כוח אדם מול תקנים ביחידות מג"ב .בביקורת הקודמת נמצאו במג"ב פערים בין התקן הקיים לבין מצבת כוח אדם: בחלק מיחידות מג"ב לא איישה המשטרה את כל כוח האדם שנקבע במצבה. משמר הגבול 109 .:שם הדוח משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן חלקית: ביולי 2013 איישה המשטרה את מרבית התקנים ביחידות מג"ב ת"פ המשטרה (כ -93% ). עם זאת נמצא, כי בשלוש יחידות איישה המשטרה פחות מ-80% .מתקני כוח האדם בשירות חובה באוקטובר 2013 מסרה משטרת ישראל בתגובתה לממצאי הביקורת, כי "תגבורת כח אדם בחובה נקבעת על ידי גורמי תכנון צה"ל בלבד. באשר לפערי קבע נעשים מאמצים ופעולות בארגון לצמצום הפערים". משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי שהמשטרה ומג"ב ימשיכו בנקיטת פעולות לצמצום משמעותי של הפערים בין מצבת כוח האדם והתקינה באותן יחידות. אם לא ניתן יהיה לצמצם את הפערים, יש לבחון את יכולת היחידות לבצע את תפקידיהן כפי שהוגדרו בפק"א, ולנקוט את הפעולות הנדרשות בהתאם לממצאי הבחינה. .הקצאת ימי מילואים למערך המילואים .בביקורת הקודמת צוין, כי בינואר 2008 "מסרה מפקדת מגב למפכ"ל המשטרה, שיש צורך כולל באלפים רבים של ימי מילואים בכל שנה לשם שמירה על כשירות מערך המילואים של מג"ב ועל יכולתו לבצע את משימותיו. כפי שעלה אז, התקן שנקבע בפועל בפק"א היה נמוך בכ-10% , ובמסמכי מג"ב והמשטרה לא היה ניתוח של המשמעויות המבצעיות של פער זה בנוגע לכשירות המערך. בביקורת המעקב צוין, כי על פי הסכם רב -שנתי בין המשטרה לבין המשרד לבט"פ, יינתן למג"ב תקציב המהווה כ -80% מהתקן השנתי שנקבע בפק"א האמורה , עבור ימי מילואים לשנים 2012 - 2016 . ממסמכי מג"ב עולה, כי צמצום ימי המילואים ייעשה באמצעות דחיית תעסוקה מבצעית של חלק מהיחידות וצמצום ימי התעסוקה המבצעית. באוקטובר 2013 מסרה משטרת ישראל בתגובתה לממצאי הביקורת, כי היא מכירה בצורך להקצות למג"ב ימי מילואים על פי הכמות שנקבעה בפק"א, אך בשל אילוצים תקציביים, היקף התקציב שניתן להקצות לנושא מכסה בפועל כ-90% מהם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ההקצאה בפועל של ימי המילואים לשמירה על הכוננות והכשירות של המערך אינה עונה על הצורך שאותו הגדירה מפקדת מג"ב, ואף אינה עומדת בהקצאה שנקבעה לכך בפק"א. אשר על כן, במצב דברים זה עולה חשש לפגיעה בכשירות ובמוכנות מערך המילואים של מג"ב. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבט"פ ועל המשטרה לבחון יחדיו מהן ההשפעות של מכסת ימי המילואים החסרה המוקצית לכוחות מג"ב, ואת הדרכים האפשריות לשיפור המצב. 110 דוח שנתי64ב .שם הדוח: משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 תרגילי גיוס ליחידות המילואים .בביקורת הקודמת עלה, כי מאז הקמת המערך בסוף שנת 2000 ועד מאי 2009 לא ערך מג"ב ליחידות המילואים שלו תרגיל גיוס, ובכלל זה תרגול של קריאות פתע, קריאות טלפוניות או הגעה לנקודת התייצבות. בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן חלקית: בתקופה נובמבר 2010 עד מאי 2013 ערך מג"ב שלושה תרגילי גיוס טלפוניים, שכללו התקשרות טלפונית למדגם של חיילים ויצירת קשר עימם. ברם, בתרגילים אלה לא תורגלה הגעה פיזית של שוטרי מג"ב במילואים לנקודת התייצבות. באוקטובר 2013 מסרה המשטרה בתגובתה לממצאי הביקורת, כי "התייצבות פיזית של אנשי המילואים משמעותה ימי מילואים רבים, ולאור הקיצוץ, האמור אינו אפשרי". משרד מבקר המדינה מעיר, כי דבר זה פוגם ביכולת הבחינה האמיתית של התייצבות אנשי המילואים בלוח זמנים מוגדר. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שגם במציאות של תקציב חסר, תבחן המשטרה דרכים כיצד ניתן לתרגל, ולו חלקית, את גיוס כוחות המילואים של מג"ב, וזאת כדי למנוע ככל הניתן תקלות בזמן אמת. .ציוד של יחידות המילואים .בביקורת הקודמת עלה, כי חלק ניכר מהציוד, שהיה אמור להיות מאופסן כדי לשמש את מערך המילואים של מג"ב בחירום, ובכלל זה כלי רכב, מכשירי קשר ונשק, הועבר, בניגוד למה שנקבע בפק"א, ליחידות אחרות של המשטרה, והציוד לא עמד לרשות מערך המילואים בעת הצורך. בביקורת המעקב עלה, כי ליקוי זה תוקן. ביוני 2013 מסר ראש ענף מבצעים במג"ב לצוות הביקורת, כי הציוד המיועד למילואים נמצא במחסני החירום המיועדים ליחידות המילואים של מג"ב. .סוגיות בתיאום הפעלת כוחות מג"ב בין מחוזות המשטרה לבין מג"ב .על פי הוראות המשטרה, כוחות מג"ב ת"פ המשטרה, הפועלים במרחב טריטוריאלי שהוגדר למחוז משטרתי, כפופים מבצעית למפקדי המחוזות. בנוסף לכך נקבע בהוראות, כי אחריות משימתית היא אחריות לתכנון ולביצוע של משימה מוגדרת על ידי כוח משטרה בלי לגרוע מהאחריות הטריטוריאלית. כחלק מתפקידיו קיבל מג"ב אחריות משימתית למניעת פשיעה חקלאית במגזר הכפרי. בביקורת הקודמת נמצא, כי בתחילת פברואר 2007 קבע השר לבט"פ דאז, מר אבי דיכטר, כי המגזר הכפרי יוגדר כ"מחוז שביעי", וכי הפרשנות להכרזה זו הביאה לפערי תפיסות בנוגע לאופן הפעלת כוחות מג"ב במגזר הכפרי. ביולי 2009 מסר מנכ"ל משמר הגבול 111 .:שם הדוח משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,המשרד לבט"פ בתשובתו לממצאי הביקורת הקודמת, כי כפועל יוצא ממדיניות השר לבט"פ תיבחן סוגיית מימוש האחריות והטיפול של מג"ב בכל הקשור למגזר הכפרי. עוד עלו בביקורת הקודמת תקלות בתיאום ובשילוב בין הסיור העירוני לבין הסיור הכפרי של מג"ב הפועל באותו תא השטח. בביקורת המעקב עלה, כי הנושא טופל חלקית: במרץ 2013 הנחה המפכ"ל, רב-ניצב יוחנן דנינו, את מג"ב ואת אג"ת של המשטרה לבחון מחדש את הנושא, ולגבש עבודת מטה שבה יוגדרו הייעוד, התפקידים, הכפיפויות ותחומי האחריות של כל היחידות במג"ב. עבודת המטה אמורה לסכם, בין היתר, סוגיות הקשורות בתיאום ובסמכות להפעלת כוחות מג"ב על ידי כוחות המשטרה. במועד סיום ביקורת המעקב, אוגוסט 2013 , הייתה העבודה בשלביה הסופיים, אך היא טרם הסתיימה. באוקטובר 2013 מסרה משטרת ישראל למשרד מבקר המדינה, כי "בהתאם להנחיית מפכ"ל חדשה בשיתוף מג"ב ואגפי המטה לבחינת נושא מסגרת האחריות, ]עבודת מטה[ נעשית עמ"ט המשימה והמדידה של מג"ב... צפי לביצוע העבודה סוף שנת 2013." משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשטרה לסיים את עבודת המטה בהקדם, שכן לסיכום התחומים המפורטים לעיל יש השפעה משמעותית על עקרונות העבודה המשותפת בין מג"ב למשטרה. .הסוגיה המשפטית בהעסקת שוטרים שלא מן המניין במג"ב .בפקודת המשטרה הוסדרה העסקתם של שוטרים שלא מן המניין כשוטרים מוספים זמניים (להלן - שמ"ז) במעמד קבע זמני5 . בביקורת הקודמתעלה, כי שוטרים במעמד שמ"ז אשר שירתו במג"ב ביחידות לשיפור הביטחון האישי בערים, ביצעו משימות דומות בצוותא עם שוטרים במעמד קבע שהועסקו באותן פלוגות, וזאת בניגוד לאמור בחוות דעתה של הלשכה המשפטית של המשטרה. בביקורת המעקב עלה, כי הליקוי תוקן: המשטרה הפסיקה את העסקתם של שמ"זים במג"ב בצוותא עם אנשי קבע אחרים. .סיכום והמלצות .ב- 2010 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא ארגון ותקינה של יחידות מג"ב תחת פיקוד המשטרה, והעלה שורה של ליקויים. בחודשים יולי ואוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב כדי לבדוק את הטיפול של המשטרה ומג"ב בליקויים. .__________________ .5 סעיף25 , תשל"א]נוסח חדש[ לפקודת המשטרה- 1971 , מסדיר את אפשרות הגיוס של שוטרים במעמד שמ"ז לתקופה של שישה חודשים. 112 דוח שנתי64ב .שם הדוח: משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,משרד מבקר המדינה מציין בחיוב, כי המשטרה ומג"ב תיקנו חלק ניכר מהליקויים ובכלל זה גיבוש נהלים לפרסום פקודות ארגון (פק"א), פרסום פק"א ותקינה חדשה ליחידות מג"ב, ביטול היחידות לשיפור הביטחון האישי בערים אשר הוקמו מלכתחילה לזמן קצוב ללא פ ק"א ותקינה, והעמדת הציוד המתאים ליחידות המילואים. עם זאת, המשטרה ומג"ב טרם סיימו את הטיפול במספר נושאים חשובים. על המשטרה ועל מג"ב להשלים את הטיפול בתופעת "הפיקציות" - תופעה שבה קצינים ושוטרים רשומים ונושאים במינוי לתפקיד על פי התקן באחת מיחידות מג"ב, אך מ וצבים ומשרתים בפועל בתפקידים אחרים באותה יחידה או ביחידה אחרת. בנוסף לכך, על המשטרה למגר את התופעה הבלתי ראויה של "תקנים וירטואליים" - תקנים שמעבר לשיא כוח האדם שנקבע. תופעה זו מעלה חשש, כי האיוש וחלוקת הציוד ליחידות המשטרה אינם מיטביים. בנוסף לכך, על המשטרה ועל מג"ב לסיים את טיפולם בעניין איוש משרות הקצונה במג"ב בהתאם לתקנים המאושרים. על המשרד לביטחון הפנים והמשטרה לבחון יחדיו מהן ההשפעות של מכסת ימי המילואים החסרה המוקצית לכוחות מג"ב, ומהן הדרכים האפשריות לפתרון הנושא, וזאת כדי להבטיח את הכשירות והמוכנות של מערך המילואים של מג"ב. בנוסף לכך, על המשטרה לבחון דרכים כיצד ניתן לתרגל, ולו חלקית, את גיוס כוחות המילואים של מג"ב, וזאת כדי למנוע ככל הניתן תקלות בזמן אמת. משרד מבקר המדינה סבור, כי השלמת הטיפול בנושאים שהועלו בביקורת המעקב חשובה בראש ובראשונה כדי להב טיח פעילות מבצעית מיטבית של כל יחידות מג"ב, ומיצוי ראוי של כל המשאבים העומדים לרשותן. משכך, על המשטרה ועל מג"ב להתמיד בתיקון הליקויים, ועל המשרד לביטחון הפנים לעקוב אחר פני הדברים, כדי להבטיח את מימושם.

תקציר:
 101 .:שם הדוח משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משמר הגבול . .ממצאי מעקב משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה ."משמר הגבול - ארגון ותקינה", דוח שנתי 60( א 2010 '), עמ25 . תקציר .משמר הגבול (להלן - מג"ב) הוא כוח רב-תכליתי של משטרת ישראל (להלן - המשטרה). חלקו נמצא תחת פיקוד המשטרה וחלקו תחת פיקוד צה"ל. המשטרה מפעילה את מג"ב ככוח רב -תכליתי ללחימה בטרור, לטיפול בהפרות סדר, לסיוע בלחימה בפשיעה במגזר העירוני ובמגזר הכפרי וככוח עתודה להתערבות מהירה. בנוסף לכך, מפעיל מג"ב תחת פיקוד המשטרה תשע פלוגות ככוח מילואים. .פעולות הביקורת .בשנת 2010 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא ארגון ותקינה של יחידות מג"ב תחת פיקוד המשטרה 1 (להלן- הביקורת הקודמת). בחודשים יולי ואוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב על מרבית הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם, כדי לבדוק כיצד טיפלו בהם המשרד לביטחון הפנים, המשטרה ומג"ב. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב, כי המשטרה ומג"ב תיקנו חלק ניכר מהליקויים, אך ליקויים אחדים עדיין נותרו בעינם. .עיקרי הממצאים .המשטרה ומג"ב טרם מיגרו את התופעה של קצינים ושוטרים הרשומים ונושאים במינוי לתפקיד על פי התקן באחת מיחידות מג"ב, אך מוצבים ומשרתים בפועל בתפקידים אחרים באותה היחידה או .__________________ .1 מבקר המדינה, דוח שנתי 60 א( 2010) , "משמר הגבול- ארגון ותקינה", עמ' 25. 102 דוח שנתי64ב .שם הדוח: משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ביחידה אחרת (תופעה זו מופיעה בביקורת הקודמת, והיא מכונה במסמכי מג"ב והמשטרה בשם "פיקציה"). תופעה זו גורמת להצגה מטעה של שיבוץ ושל ניצול כוח אדם במג"ב, ויש בה כדי לפגוע ביכולתו של מג"ב להקצות את כוח האדם העומד לרשותו בצורה מיטבית. תופעה זו הצטמצמה בהשוואה למצב בביקורת הקודמת. עם זאת, ביולי 2013 עדיין היו 98 שוטרים (מהם 72 בשירות קבע ו -26 בשירות חובה) שעסקו בפועל בתפקידים שונים מהתקנים שעליהם היו רשומים. באוגוסט 2013 היהמספר התקנים , שאישר אגף התכנון במשטרה כמענה לכלל הצרכים המבצעיים של כל יחידות המשטרה (ובכלל זה יחידות מג"ב) , גדול מהשיא שאושר בחוק התקציב באותה שנה בכ - 600 תקנים. התקנים שמעבר לשיא 2 מכונים במשטרה "תקנים וירטואליים". קיום "תקנים וירטואליים" פוגע בבקרה ובפיקוח של גורמי המטה במשרד לביטחון הפנים ובמשטרה על התאמת הצרכים לתקן. עקב כך, קיים חשש שהאיוש ושחלוקת הציוד ליחידות המשטרה אינם מיטביים. נמצאו ליקויים באיוש תפקידי קצונה על פי התקן: ביולי 2013 מספר הקצינים ששירתו במג"ב בדרגת פקד היה נמוך בכ-20% לעומתהתקן; כמו כן, בדרגת רב-פקד שירתו בפועל 7% קצינים מעל התקן; ורק 80% מהתקנים של מפקדי מחלקות ומפקדי צוות היו מאוישים . במועד סיום ביקורת המעקב, אוגוסט 2013 , טרם סיכמה והגדירה המשטרה את הייעוד, התפקידים, הכפיפויות ותחומי האחריות של כל היחידות במג"ב, וסוגיות הקשורות בתיאום ובסמכות להפעלת כוחות מג"ב על ידי כוחות המשטרה. .סיכום והמלצות .ב- 2010 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא א רגון ותקינה של יחידות מג"ב תחת פיקוד המשטרה, והעלה שורה של ליקויים. בחודשים יולי ואוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב כדי לבדוק את הטיפול של המשטרה ומג"ב בליקויים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב, כי המשטרה ומג"ב תיקנו חלק ניכר מהליקויים, ובכלל זה גי בוש נהלים לפרסום פקודות ארגון (פק"א), פרסום פק"א ותקינה חדשה ליחידות מג"ב, ביטול היחידות לשיפור הביטחון האישי בערים אשר הוקמו מלכתחילה לזמן קצוב ללא פק"א ותקינה, והעמדת הציוד המתאים ליחידות המילואים. עם זאת, הם טרם סיימו את הטיפול במספר נושאים חשובים. .__________________ .2 בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , מוגדר שיא כוח אדם כמספר המרבי של משרות שבהן ניתן להעסיק עובדים קבועים, זמניים או ארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד 120 .ימים משמר הגבול 103 .:שם הדוח משמר הגבול - סוגיות ארגון ותקינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על ה משטרה ועל מג"ב להשלים את הטיפול בתופעת "הפיקציות" - תופעה שבה קצינים ושוטרים רשומים ונושאים במינוי לתפקיד על פי התקן באחת מיחידות מג"ב, אך מוצבים ומשרתים בפועל בתפקידים אחרים באותה יחידה או ביחידה אחרת. בנוסף לכך, על המשטרה למגר את התופעה הבלתי ראויה של "ת קנים וירטואליים" - תקנים שמעבר לשיא כוח האדם שנקבע. תופעה זו מעלה חשש, כי האיוש וחלוקת הציוד ליחידות המשטרה אינם מיטביים. בנוסף לכך, על המשטרה ועל מג"ב לסיים את טיפולם בעניין איוש משרות הקצונה במג"ב בהתאם לתקנים המאושרים. על המשרד לביטחון הפנים ועל המשטרה לבחון יחדיו מהן ההשפעות של מכסת ימי המילואים החסרה המוקצית לכוחות מג"ב, ומהן הדרכים האפשריות לפתרון הנושא, וזאת כדי להבטיח את הכשירות והמוכנות של מערך המילואים של מג"ב. בנוסף לכך, על המשטרה לבחון דרכים כיצד ניתן לתרגל, ולו חלקית, את גיוס כוחות המילואים של מג"ב, וזאת כדי למנוע ככל הניתן תקלות בזמן אמת. משרד מבקר המדינה סבור, כי השלמת הטיפול בנושאים שהועלו בביקורת המעקב חשובה בראש ובראשונה כדי להבטיח פעילות מבצעית מיטבית של כל יחידות מג"ב, ומיצוי ראוי של כל המשאבים העומדים לרשותן. משכך, על המשטרה ו על מג"ב להתמיד בתיקון הליקויים, ועל המשרד לביטחון הפנים לעקוב אחר פני הדברים, כדי להבטיח את מימושם. .