משרד הרווחה והביטחון החברתי/מערך שירותי הסמך של משרד הרווחה

 מבוא .משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה או המשרד) מספק חלק ניכר משירותי הרווחה באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות (להלן גם - המחלקות) והעובדים הסוציאליים שהן מעסיקות (להלן - עו"סים). המשרד מאפשר לעו"סים להיעזר ב עובד סמך מקצועי (להלן גם - עובד סמך) שתפקידו לסייע למקבלי השירות ים ולהדריך אותם לפי משימות מוגדרות שקבע העו"ס בתכנית ההתערבות הטיפולית. למשל, שיפור תפקוד אישי והורי, הדרכת הורים בכל הנוגע לטיפול בצורכי ילדיהם, ניהול משק הבית, הקניית מיומנויות חברתיות, לימודיות ואישיות לילדים ובני נוער ומיצוי זכויות וליווי למוסדות בקהילה (להלן - שירותי סמך). שירותים אלו אמורים להינתן בביתם של מקבלי השירותים, והם משאב מרכזי העומד לרשותו של העו"ס ליישום התכנית שקבע. בדומה לשירותים חברתיים רבים1 המשרד נותן את שירותי הסמך באמצעות מיקור חוץ, ולצורך זה הוא התקשר עם חברות כוח אדם (להלן - החברות או חברות כ"א) שזכו במכרזים שהוא פרסם. החברות הן אלו המעסיקות את עובדי הסמך; מדובר באותן החברות המספקות את שירותי הסיעוד עבור המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל) שמהותם היא סיוע לקשישים השוהים בביתם2 . המכרז האחרון שפרסם המשרד בעניין זה הוא משנת 2011 והסכם ההתקשרות עם החברות שזכו במכרז נחתם בינואר 2012 ועתיד להסתיים בסוף2018 (להלן- הסכם ההתקשרות). מלבד הספקת שירותי סמך מקצועי, באחריות חברות אלו להבטיח את ההכשרה, ההדרכה וההפעלה של עובדי הסמך ואת הפיקוח עליהם. שירותי הסמך ניתנים, בכפוף להחלטת העו"ס, למשפחות במצוקה, לקשישים, לילדים ובני נוער בסיכון ולאוכלוסיית אנשים עם מוגבלויות שונות (להלן - מקבל שירותים או מקבל שירותי רווחה). השירותים ניתנים באמצעות יחידות המשרד האלו: השירות לרווחת הפרט והמשפחה, השירות לאזרחים ותיקים, השירות לילד ולנוער ומינהל מוגבלויות 3 . השירות לרווחת הפרט והמשפחה (להלן - השירות) הוא הגורם המתכלל את מערך הסמך. ההנחיות להפעלת עובדי סמך קבועות בתקנון עבודה סוציאלית (להלן - התע"ס)4 . נכון לשנת . .1 " ,רונן מנדלקרן, אריק שרמןהפרטה של שירותים חברתיים", בתוך יצחק גל -נור, אמיר פז -פוקס, נעמיקה ציון (עורכים), מדיניות ההפרטה בישראל: אחריות המדינה והגבולות בין הציבורי לפרטי (2015 ,), מכון ון ליר בירושלים והוצאת הקיבוץ המאוחדעמ' 269-268 ; אסא מרון, "מגמות ותהליכי הפרטה בשירותים החברתיים בישראל", שם, עמ' 98 ; דוח האגודה לזכויות האזרח בישראל, בין מימוש לייבוש - שיטות ממשלות ישראל לצמצום השירותים החברתיים (2012 '), עמ56-53 . 2 ,מבקר המדינהטיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם (2017.) 3 במינהל מוגבלויות פועליםהאגף לשירותי רווחה ושיקום, האגף לטיפו ל באדם עם מוגבלות שכלית-התפתחותית (מש"ה) והשירות לטיפול באדם עם אוטיזם . 4 הוראות אלו מופיעות בתע"ס3.3 . נוסף לאלו ישנן הוראות ספציפיות לכל אחד מתפקידי הסמך הקבועות בתקנון העבודה הסוציאלית של היחידה המספקת את השירות (למשל, תע"ס 10.3 כולל הנחיות הנוגעות לאוכלוסייה המאובחנת עם אוטיזם ובו גם הוראות ספציפיות על עבודת סמך מקצועי מסוג מטפח אישי לילד המאובחן עם אוטיזם). 1066 |דוח שנתי 68ג .2016 סופקו שירותי סמך לכ-15,300 מקבלי שירותים בתקציב של כ-96 מיליון ש"ח ובאמצעות 101 חברות כ"א וכ-11,000 .עובדי סמך .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ-יולי 2017 בדק משרד מבקר המדינהאת מערך הסמך המקצועי, ובכלל זה את סדרי הבטחת איכות השירות הניתן ואת תהליכי הפיקוח והבקרה שהמשרד מפעיל על מערך זה. הבדיקה נערכה במשרד הרווחה וברשויות המקומיות האלו: רמת גן, תל אביב -יפו, ירושלים, ב ני ברק, מודיעין עילית, כרמיאל, באר שבע, חיפה ובוסתאן אל-מארג'. מידע נוסף התקבל במסגרת שיתוף הציבור בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה בקרב הורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1067 . .שירות סמך מידי .ואיכותי מועיל למקבל .השירותים ואף למעגל .הרחב יותר - .המשפחה כולה . סמך מקצועי - תמונת מצב .חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958 ,, שעל ביצועו ממונה שר הרווחההוא הבסיס החוקי למתן שירותי הרווחה בישראל. רבים משירותי הרווחה מוענקים אמנם באמצעות הרשויות המקומיות, אך אלו ניתנים בכפיפות למדיניות המשרד ולפי הוראותיו. ככלל, המשרד מממן את שירותי הרווחה בשיעור של 75% מעלותם והרשות המקומית נדרשת לממן את 25% הנותרים (שיטתהמימון התואם - matching)5.; כך פועל המשרד גם בכל הנוגע למערך הסמך שירותי הרווחה , הניתנים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, כוללים את השירות של עובדי סמך מקצועיים המונחים על ידי העובדים הסוציאלים. מענה של עובדי סמך - כחלק מתכנית ההתערבות הטיפולית של המשפחה - יכול לשפר את איכות הטיפול בנזקק ובמשפחתו. בשיחות שקיים צוות הביקורת עם גורמים שונים, לרבות משפחות הזקוקות לשירותי סמך, הם הדגישו כי שירות סמך מידי ואיכותי מועיל למקבל השירותים ואף למעגל הרחב יותר - המשפחה כולה. שירות זה מקל את שגרת חייה של המשפחה; במקרים מסוימים ללא שירות סמך לא ניתן להוציא תכניות טיפוליות אל הפועל. מכאן שקיימת חשיבות רבה לכך שמשרד הרווחה והמחלקות לשירותים חברתיים יפקחו על שירות הסמך הניתן למקבלי השירות ויבטיחו את איכותו. להלן בלוח 1 תיאור מערך הסמך ושיעור שעות הסמך שניתנו בשנים 2017 -20156 : . .5 רשויות מקומיות חזקות כלכליתהיכולות להוסיף על שירותים אלו ממקורותיהן לעומת רשויות מקומיות חלשות כלכלית שיתקשו לממן אף את חלקן במסגרת הסדר זה. על ההשלכות של שיטה זו צוין בדוחות משרד מבקר המדינה כי היא עשויה להביא להעמקת הפערים החברתיים. בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 67 א(2016 ), "תקציב משרד החינוך- היבטים בתכנון, בפיקוח ובבקרה" , עמ' 389-381; דוח שנתי 51 ב(2001 ), "תקצוב שירותי הרווחה לרשויו ת המקומיות - היעדר שוויון", עמ' 561-546 ;דוח שנתי 57 ב(2007 ), "ממצאי מעקב- תקצוב שירותי הרווחה לרשויות המקומיות - היעדר שוויון", עמ' 660-651. 6 נכון עד יוני2017. 1068 |דוח שנתי 68ג .לוח 1 : מערך הסמך המקצועי בשנים 2017 -2015 . שם היחידה .האחראית .במשרד תפקידי הסמך אוכלוסיית היעד מטרת .מתן השירות שיעור שעות הסמך, .מתוך כלל השעות .שניתנו בפועל .בשנים 2017 -2015 * . השירות לילד .ולנוער מטפח לילד, שָׂחַקית **, .סייעת שילוב פעוטות .במעונות יום משפחות, פעוטות וילדים .במצבי סיכון ליווי וסיוע 32% . השירות לטיפול .באדם עם אוטיזם מטפח לילד, סייעת .שילוב פעוטות במעונות .יום פעוטות וילדים עם אוטיזם ליווי וסיוע 21% . השירות לרווחת .הפרט והמשפחה סומכת למשפחה, עוזר .בניהול משק בית, מטפל .אישי, מטפל כוללני, .מטפל בית משפחות ויחידים במצוקה .או בשעת משבר שיפור תפקוד הורי, .תחזוקת הבית .וניקיונו, מיצוי זכויות 15% . האגף לשירותי .רווחה ושיקום מטפח לילד, סייעת .שילוב פעוטות במעונות .יום, מסייע שיקומי, .חלופה למעון יום שיקומי . פעוטות וילדים הסובלים .מנכות, בגירים עם מוגבלות .שכלית התפתחותית .ופעוטות שאינם יכולים .לשהות במעון בשל מצב .רפואי ליווי, הדרכה, .השגחה וסיוע 15% . השירות לאזרחים .ותיקים עוזר בניהול משק בית, .מטפל אישי, מטפל .כוללני, עובד תומך לזקן אזרחים ותיקים שאינם .זקוקים או זכאים לגמלת .סיעוד מבט"ל תחזוקת הבית .וניקיונו, השגחה, .מיצוי זכויות ומעקב .לבדיקת מצבו של .הזקן 12.5% . האגף לטיפול .באדם עם מוגבלות .שכלית .התפתחותית .(מש"ה) מטפח לילד, סייעת .שילוב פעוטות במעונות .יום, מסייע שיקומי, .מטפל אישי המסייע .למשפחה פעוטות, ילדים ובגירים .הסובלים ממש"ה . טיפול, ליווי, .הדרכה ומיצוי .זכויות 4.5% . * .על פי נתוני משרד הרווחה בעיבוד משרד מבקר המדינה ** סיוע למשפחות צעירות המטופלות בילדים בסיכון ב אמצעות משחקים משותפים להורים וילדים לשם חיזוק, העשרה ופיתוח המודעות ההורית, חשיבות הקשר עם הילדים, שיפור מיומנויות הוריות, חיזוק התקשורת, הדרכת ההורים בהכנת משחקים לגירויים והעשרה של הילד, לימוד כללי המשחק לשיפור נורמות התנהגות וחִבְרּות של ילדים ועידוד בהתנסות קשר חיובי ובונה בין ילדים והורים. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1069 .1. אוכלוסייה מגוונת המקבלת שירותי סמך : מלוח 1 עולה כי המאפיין המרכזי של מערך הסמך הוא שהשירות ניתן לקבוצות אוכלוסייה מגוונות השונות במאפייניהן ובצרכיהן, ובהתאמה ניכרת שונות גם בהגדרות התפקיד של עובדי הסמך ובהכשרה שהם נדרשים לה לצורך עבודתם. למשל, תחת ההגדרה של שירותי סמך ייכללו שירותים המסייעים בתחזוקת הבית אך ייכללו גם, בהיקפים ניכרים, שירותים שמהותם ליווי קטינים וסיוע להם במצבים רפואיים מורכבים. מגוון האוכלוסייה הנזקקת לשירותיו של מערך הסמך מחייב את משרד הרווחה להבטיח את התאמת השירותים לצרכים הייחודיים השונים של הנזקקים. 2. היעדר מיומנות והכשרה : נציגי הרשויות המקומיות ציינו בפני משרד מבקר המדינה כי רמת השירות של עובדי הסמך המקצועי נמוכה עקב היעדר הכשרה של העובדים למילוי התפקיד, והדבר מביא גם לידי תחלופה גבוהה של עובדי סמך ופוגם באיכות השירות הניתן עד כדי פגיעה ביכולתן של הרשויות המקומיות לספק שירות זה אף שהתקציב לכך מצוי בידיהן. כך למשל: באחת מהרשויות המקומיות נמצאו מספר מקרים הממחישים זאת: ילד המאובחן עם אוטיזם, נזקק למטפח אישי, אך נאלץ להמתין שנה עד איתור עובד מתאים; סומך למשפחה שהמשפחה איתרה לאחר שחברות כ"א לא הצליחו לאתר עובד מתאים וש"ניכר היה כי אינו מיומן"; סייעת שילוב לפעוט במעון יום , שצוות המעון ציין בפני העירייה כי "רמת הסמך המקצועי הייתה נמוכה מאוד ויכולת ההבנה עצמה הייתה גבולית". 3. עוד ציינו נציגי הרשויות המקומיות בפני משרד מבקר המדינה כי קיימים קשיים רבים בכל הנוגע לגיוס עובדי סמך; עקב כך מתארך זמן ההמתנה עד קבלת שירות הסמך ולעיתים משפחות ממתינות חצי שנה עד שנה. אחת מהרשויות המקומיות הדגישה כי "פשוט אין עובדי סמך בכל תחום", וללא שירותי סמך "כל ההליך ]הטיפולי[הזה נועד לכישלון". כמו כן, אותה רשות עדכנה בנוגע לכמה מקרים שבהם לא ניתן לממש את תכנית ההתערבות הטיפולית שנקבעה למשפחה מפני שהיא כוללת שירותי סמך שישנו קושי לספקם מזה כארבעה חודשים. במסגרת קבוצת המיקוד שערך משרד מבקר המדינה להורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם, ציינו ההורים כי: "אצל כל המשפחות יש פערים בזמני מתן השירות וכן תקופות שבהן אין כלל שירות". אחת האימהות אף ציינה כי "בגלל אי-איתור עובדים מטפחים, בתה... לא קיבלה שירות של מטפח, אף שזכאית לו, במשך 7-6 שנים". 1070 |דוח שנתי 68ג . .קיים קושי משמעותי .בגיוס עובדי סמך, .ואוכלוסיות שנזקקו .לשירותי סמך לצורך .תפקוד יומיומי לא .קיבלו את השירות או .שהמענה שקיבלו היה .חלקי ובלתי מספיק . הספקת שירותי סמך מקצועיים, זמינים וסדירים הכרחית להצלחת יישומן של תכניות התערבות טיפולית וליכולת לתת מענה הולם לצורכי הנזקקים. תמונת המצב שהעלו נציגי מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות והמשתתפים בקבוצת המיקוד של הורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם מצביעה על קושי משמעותי בגיוס עובדי סמך, ואוכלוסיות שנזקקו לשירותי סמך לצורך תפקוד יומיומי לא קיבלו את השירות או שהמענה שקיבלו היה חלקי ובלתי מספיק. הביקורת העלתה כי הסיבות העיקריות למצב זה הן קביעתו של משרד הרווחה תעריף שאינו מתאים לעבודת הסמך, הכשרה לקויה של עובדי הסמך וליקויים בפיקוח של משרד הרווחה על איכות הטיפול הניתן. משרד הרווחה היה מודע לעיקר הבעיות, אך במשך השנים ביצע פעולות מעטות לפתרונן, כפי שיפורט להלן. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1071 .תעריף שאינו מתאים לעבודת הסמך .קביעת גובה תעריף שהמדינה משלמת לספק שלה עבור שירות חברתי צריכה להבטיח את השגתם של ארבעה יעדים עיקריים: הספקת שירותים איכותיים, השגת תפוקות צפויות, הבטחת פעילות סדירה של הארגונים מספקי השירותים ותשלום שכר הוגן והענקת תנאים סוציאליים הולמים לעובדים (כולל זכויות פנסיוניות)7 . מכאן, על המשרד לתמחר את שירותי הסמך לפי מאפייני תפקידי הסמך השונים ובהתייחס לעלותם הריאלית. תמחור לא הולם של שירותים חברתיים עלול לפגוע בשירות שאוכלוסיות חסרות ישע זוכות לו8 , שכן תמחור נמוך מדי יכול להביא לידי כך שהנזקקים לא יקבלו שירות או שיקבלו שירות לא טוב. תמחור נמוך מדי עלול לעתים להביא גם לידי מצב שהמשפחה נאלצת לשלם בעצמה תוספת לעובד הסמך. למשל, בקבוצת המיקוד שערך משרד מבקר המדינה להורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם הם ציינו: כאשר הם פנו לחברות כ"א כדי לקבל מטפח לילד אוטיסט לא נמצא כוח אדם מתאים, ובמקום זאת הציעו להם שירותי משק בית (שירותים הניתנים על ידי עובדים המתמחים בסיעוד). הם הוסיפו כי "כל מי שאותר על ידי חברות כ"א, לא מתאים לטפל בילדים אוטיסטים... רוב המשפחות נדרשות למצוא את המטפח בעצמן". עוד ציינו ההורים כי גם כאשר הם מצליחים לגייס עובד סמך מתאים, רובם אינם מוכנים לעבוד בשכר מינימום9, לכן "כל המשפחות משלימות כסף: או תשלום נוסף ישירות למטפחים10 ."או קיזוז בשעות .ליקויים בהליך קביעת תעריף הסמך .ככל הליך מינהלי, קבלת ההחלטה בעניין התעריף להספקת שירותי הסמך צריכה להיעשות על בסיס תשתית עובדתית ועל פי חוות דעת מקצועיות המתקבלות מהגורמים המחזיקים בידע המקצועי הנדרש, תוך שקילת מלוא השיקולים הרלוונטיים ובחינת החלופות הקיימות בתחום, אם ישנן כאלו. נוסף לזה, על ההליך להיות מתועד בכתב ועל המשרד לשוב ולבחון מדי פעם בפעם . .7 ,פרופ' יוסף קטן הפרטת אספקת שירותי הרווחה - מסמך מסכם (שנת פרסום לא צוינה). 8 דו"חהצוות הממשלתי לטיוב אופן אספקת שירותים חברתיים במיקור חוץ (ספטמבר 2016 '), עמ20. 9 כ-28 ש"ח לשעה נכון לינואר2018. 10 עד כ-50 ש"ח לשעה. יודגש כי מדובר בתשלום שהמשפחה משלמת ישירות לעובד הסמך, ללא כל קשר לשכר שהוא מקבל מחברת כ"א. 1072 |דוח שנתי 68ג . .ההחלטה על קביעת .גובה התעריף אינה .נסמכת על כל המידע .הנדרש. המשרד לא .ניתח את הצרכים ואת .המשימות הנדרשות .מעובדי הסמך ולא .קבע אמות מידה .שיסייעו לתמחר את .השירות לפי .המאפיינים הייחודיים .של כל סוג אוכלוסייה . את החלטתו ולוודא את עדכניותה11 , ובוודאי כאשר מדובר בהחלטה שתקפה לאורך שנים. הגורם המוסמך לקביעת תעריפי שירותי הרווחה היא ועדת התעריפים המשרדית שבראשות ראש אגף תקצוב וכלכלה שבמשרד הרווחה, וחברים בה נציגי משרד האוצר ונציגי מרכז השלטון המקומי (להלן - ועדת התעריפים). החלטות הוועדה מתקבלות בין היתר על בסיס חוות דעת מקצועיות של נציגי השירותים השונים במשרד. במכרזי הסמך השונים, לרבות בהסכם ההתקשרות הנוכחי, קבע המשרד כי את התעריף לשעת טיפול של עובד סמך תקבע מדי פעם בפעם ועדת התעריפים. עוד קבע המשרד כי תעריף שירותי הסמך יוצמד לתעריף שירותי הסיעוד של בט"ל. בביקורת נמצא כי המשרד לא עשה עבודת מטה סדורה שתכליתה לבחון ולקבוע את התעריף של עבודת הסמך, לרבות השיקולים ואמות המידה הנוגעים לכך. לא נמצאו מסמכים היכולים להסביר את קב יעתו של המשרד בדבר הצמדת תעריף שירותי הסמך לתעריף שירותי הסיעוד שבט"ל משלם למטפלים הסיעודיים; יש צורך להבהיר זאת, בייחוד לנוכח השוני הניכר בין מטלותיו של עובד סמך ובין מטלותיו של מטפל סיעודי, כפי שיפורט להלן. יצוין כי במהלך הביקורת טענו נציגי המשרד כי לפני כעשור, במסגרת היערכותו לפרסום מכרז להספקת שירותי סמך דאז, בחן המשרד את תעריף הבסיס של שירות זה, בשיתוף גורמים כמו בט"ל ומשרד האוצר, ומאז לא שב לבחון אותו. אולם לא עלה בידם לספק מסמכים כלשהם המבססים טענה זו. בתשובתו מנובמבר 2017 למשרד מבקר המדינה ציין משרד הרווחה כי יקפיד ביתר שאת על הכנת פרוטוקולים מסודרים לאישורי ועדת התעריפים. מתוך האמור עולה כי ההחלטה על קביעת גובה התעריף אינה נסמכת על כל המידע הנדרש. אין בנמצא חוות דעת של גורמי מקצוע רלוונטיים, המשרד לא ניתח את הצרכים ואת המשימות הנדרשות מעובדי הסמך ולא קבע אמות מידה שיסייעו לתמחר את השירות לפי המאפיינים הייחודיים של כל סוג אוכלוסייה. לכן לא ניתן להבטיח כי התעריף שנקבע משקף את עלות ההוצאה לאשורה. תעריף אחיד שאינו נותן מענה לשונות בצרכים: כאמור, במערך הסמך כלולים סוגים שונים של שירותים הנבדלים ביניהם בין היתר בדרישותיהם ובכישורי עובדי הסמך. כבר בשנת 2008 , במסגרת גיבושה של חוברת תקני איכות לתפקידי סמך, עמד המשרד על השונות הקיימת בין חלק מתפקידי . .11 עוד על חשיבותו של תהליך קבלת החלטות תקין ראו בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז (3 )29 ,48 ,; מבקר המדינהדוח שנתי 64 א(2013 ), "החלטות בתחום המיסים- תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", עמ' 159-155 " ,; מבקר המדינהתהליכי קבלת החלטות בקבינט בנוגע לרצועת עזה לפני מבצע "צוק איתן" ותחילתו " (2017) . משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1073 .הסמך והציג את הדרישות המקצועיות השונות בכל אחד מהתפקידים (ראו להלן בפרק "אי -בדיקת איכות הטיפול"). מחוברת זו עולה למשל שסומכת למשפחה צריכה לסייע להורים בתכנון וניהול של תקציב המשפחה ולהדריך אותם בכל הנוגע לטיפול בצרכים הפיזיים והרגשיים של ילדיהם; על מטפח אישי לילד לסייע לילד בהקניית מיומנויות חברתיות, לימודיות ואישיות, לרבות סיוע בהכנת שיעורי בית ובמימוש מפגשים עם בני גילו. לעומת זאת, שירותי הסמך המסופקים לקשישים נועדו לסייע בין היתר בניקיון הבית, ברכישה ולקיחה של תרופות ובליווי למוסדות בקהילה. לכן, מצופה היה שהמשרד יקבע לכל סוג שירות סמך תעריף ההולם את הדרישות המקצועיות של כל אחד מתפקידי הסמך. הפער בין מהות השירותים השונים בא לידי ביטוי באופן בולט גם בדרישות ההכשרה של עובדי הסמך. בהסכם ההתקשרות של המשרד (ראו להלן בפרק "הכשרה לקויה של עובדי סמך") נקבעה בנוגע לרוב תפקידי הסמך תכנית הכשרה של כ-80 שעות (כ-50 שעות הכשרה בסיסית וכ-30 שעות הכשרה ייעודית). לעומת זאת, עובדי סמך העוסקים בטיפול מסוג "עזרה ביתית" פטורים מהכשרה זו (למעט הכשרה של חמש שעות בלבד בנושא תקשורת). הבדיקה העלתה כי להבדלים אלו לא ניתן כל ביטוי בתעריף הסמך וכי המשרד קבע תעריף זהה לכל תפקידי הסמך. יוצא מכך שהתעריף המשולם לחברת כ"א עבור עובד סמך האחראי לבישול ולניקיון הבית זהה לתעריף המשולם למטפח אישי המסייע לילד המאובחן עם אוטיזם, וכך גם התגמול - השכר המשולם לכל בעלי התפקידים זהה, ואין הוא תלוי במורכבות התפקיד וברמת המקצועיות הנדרשת מהעובד; ככלל, מדובר בשכר מינימום לכל עובדי הסמך12. כאמור, התעריף של כל אחד מתפקידי הסמך זהה לתעריף שירותי הסיעוד של בט"ל, אך רק תפקיד סמך אחד - טיפול בקשישים - זהה בעיקרו לטיפול סיעודי בבט"ל. זאת ועוד, מניתוח נתוני משרד הרווחה עולה כי רק שיעור קטן של 12% משעות הסמך הוקצו לטיפול בקשישים13 , כפי שעלה מלוח1 ועולה גם מתרשים1 להלן המציג את שיעור שעות הסמך שיועדו לקשישים מתוך סך שעות הסמך ששולמו בשנים 2017 -201514: . .12 ראו הערה9. 13 תפקידי הסמך לקשישים הם עוזר בניהול משק בית, מטפל אישי, מטפל כוללני ועובד תומך לזקן. 14 ראו הערה 6. 1074 |דוח שנתי 68ג . .תמונת המצב .המצטיירת, המלמדת .על מחסור בעובדי .סמך איכותיים ועל .תחלופה גבוהה .שלהם, עד כדי מצב .שמשפחתו של מקבל .השירות נדרשת .להשלים מכספה כדי .לקבל שירותים שהיא .נזקקת להם, מעידה .לכאורה על תמחור .נמוך מדי של חלק .מתפקידי הסמך .המקצועי . תרשים 1 : שיעור שעות הסמך שיועדו לקשישים בשנים 2017 -2015 . * .על פי נתוני משרד הרווחה בעיבוד משרד מבקר המדינה .מנהלים שונים במשרד הרווחה העלו במהלך השנים את הצורך בקביעת תעריף דיפרנציאלי, דהיינו תמחור השירותים יהיה לפי דרישות התפקיד15 , ואת הצורך בגיבוש מכרז נפרד לשירותי הסמך שנועדו לאנשים עם מוגבלות, שייתן מענה ייחודי לאוכלוסייה זו ובמסגרתו ייקבע תעריף גבוה יותר; אולם המשרד המשיך לשלם תעריף אחיד לכל שירותי הסמך. קביעת התעריף לעבודת הסמך אינו תהליך טכני בלבד; הוא דורש בדיקה מעמיקה, ניתוח של הצרכים השונים, בחינת חלופות ותמחור מהימן שיביא למתן שירות איכותי, דבר שהמשרד לא עשה. תמונת המצב המצטיירת, המלמדת על מחסור בעובדי סמך איכותיים ועל תחלופה גבוהה שלהם, עד כדי מצב שהמשפחה נדרשת להשלים מכספה כדי לקבל שירותים שהיא נזקקת להם, מעידה לכאורה על תמחור נמוך מדי של חלק מתפקידי הסמך המקצועי. בתשובתו ציין המשרד כי מערך הסמך הוא שירות המבוסס על כוח אדם שאינו אקדמי. בדומה לשאר שירותי הרווחה תעריף הסמך הוא תעריף גנרי כאשר התעריף מבוסס על עובד מינהלי המספק טיפול ישיר למקבל שירותי הרווחה. בהתאם, תעריף זה יכול לספק שירותים לכל רובד הספקת השירותים להם נדרש עובד בטיפול ישיר. עוד ציין המשרד כי הוא מתעתד לצאת למכרז חדש בעניין שירותי הסמך לקראת סוף 2018 (להלן- המכרז החדש), ובמסגרת ו . .15 ,עוד על חשיבות התקצוב הדיפרנציאלי ראו מבקר המדינהדוח שנתי 67 א(2016 ), "תקציב משרד החינוך - היבטים בתכנון, בפיקוח ובבקרה", עמ' 389-382. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1075 . תישקל האפשרות לקבוע תעריף דיפרנציאלי על בסיס סוגי ההתערבות השונים. על משרד הרווחה לבצע עבודת מטה מסודרת שבה יאותרו החסמים לגיוס עובדי סמך והסיבות לתחלופה הגבוהה של העובדים. כמו כן, על המשרד להגדיר מהם המאפיינים השונים, ככל שישנם, הנדרשים מכל עובד סמך וזאת על מנת לתת מענה לצרכים המשתנים של מקבלי השירות. יש מקום לכנס את ועדת התעריפים כדי לדון בהקדם במנגנון לקביעת תעריף הסמך ועדכונו, באופן שיתאים לצרכים המשתנים של הנזקקים לשירות זה, היות שכאמור תמחור לא הולם עלול לפגוע בשירות שמקבלים הזקוקים לו. 1076 |דוח שנתי 68ג .ליקויים בפיקוח על איכות הטיפול .היעדר מדדי איכות בהסכם ההתקשרות .במדיניות רכישת שירותים באמצעות מיקור חוץ מגולמת התפיסה שבידי המדינה צריכות להישאר סמכויות הנוגעות לחקיקה, לקביעת מדיניות (דוגמת אסדרה) וסדרי עדיפות, להקצאת משאבים ולביצוע פיקוח ובקרה. את ביצוע השירותים ניתן להעביר לגורמים חוץ-ממשלתיים, בעיקר משיקולי יעילות וחיסכון; לצד יתרונות כלכליים אלו מתעוררים לעתים קשיים בפיקוח על איכות השירות16 . כדי להתמודד עם קושי זה, על המשרד הממשלתי לקבוע ס טנדרטים לאיכות השירות המסופק ולהפעיל מערך פיקוח כדי לוודא כי סטנדרטים אלו ייושמו, דהיינו השירות יסופק באיכות המצופה והנדרשת. יודגש כי מבקר המדינה אף העיר למשרד הרווחה בשנת 2007 , ארבע שנים לפני פרסום המכרז שעליו מבוסס הסכם ההתקשרות הנוכחי, כי בהתקשרויותיו השונות עליו להשתמש במדדים לצורך הערכת הספק, כגון איכות השירות והתפוקות17 . כך גם על פי מסקנותיו של הצוות לגיבוש תכנית לטיוב אופן הספקת שירותים חברתיים הניתנים באמצעות גורמי חוץ (להלן - ועדת פראוור), שהמ משלה אימצה בספטמבר 201618 . מסקנות אלו כוללות בין היתר המלצות להגדרת אמות מידה מקצועיות של השירות החברתי, למדידתן ולהפעלת תשלום דיפרנציאלי לספקי השירותים "בהתאם לעמידה במדדים והנהגת בונוסים לצד קנסות"19 . לנוכח האמור, כנושא באחריות הכוללת להבטחת איכות השירותהניתן שהוא עצמו קבע בקריטריונים המופיעים בתע"ס, היה על משרד הרווחה לקבוע מדדים המבוססים על תקני איכות בהסכם ההתקשרות שחתם עם חברות כ"א. אולם בהסכם ההתקשרות האחרון עם החברות, התקף עד סוף 2018 , לא קבע המשרד מדדי איכות. עקב כך, המשרד אינו יכול להעריך את רמת השירות הניתן ולהבטיח כי זה יינתן על פי ההסכם. . .16 ,עוד בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב (2005 '), "רכישת שירותים חברתיים", עמ 727-726. 17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57ב (2007 ), "רכישת שירותים חברתיים- ממצאי מעקב", עמ' 644. 18 'החלטת ממשלה מס1950. 19 דו"חהצוות הממשלתי לטיוב אופן אספקת שירותים חברתיים הניתנים במיקור חוץ (2016 '), עמ27-26 . משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1077 . לקראת המכרז החדש העתיד להתפרסם בשנת2018 , על משרד הרווחה לקבוע מדדי איכות שיבטיחו הספקת שירותים באיכות הנדרשת, כפי שמשרד מבקר המדינה כבר קבע בעבר וכפי שנקבע גם בהמלצותיה של ועדת פראוור, ושיהוו קריטריון לתשלום. איכות השירות מחוייבת במיוחד לעניין שירותי הסמך, על מנת לתת מענה לצרכי הנזקקים. .אי-בדיקת איכות הטיפול .1. אף שהמשרד לא קבע בהסכם ההתקשרות מנגנונים להבטחת איכות השירות, כבר בשנת 2001 הוא החל לגבש תקני איכות להספקת שירותי סמך כדי להגדיר באופן שיטתי את דרכי ההתערבות הרצויות, לקדם את איכות העבודה וליצור תשתית לבקרה ופיקוח. במסגרת גיבוש תקני האיכות יזם המשרד מהלך לפיתוח תקנים לשישה תפקידי סמך מרכזיים20 . המהלך התבסס על סקירת ספרות נרחבת ואיסוף מידע על דפוסי העבודה הקיימים והרצויים של כל אחד מתפקידי הסמך המקצועי. בשנת 2008 אוגדו תוצרי עבודה זו בחוברת "תקני איכות לתפקידי 'עובד סמך-מקצועי' בשירותי הרווחה ברשויות המקומיות" (להלן - חוברת תקני איכות), וזו הופצה במהלך 2010 למפקחי המחוזות, למחלקות ולחברות כ"א, כחלק מ ההיערכות ליישומם המלא של התקנים במסגרת תכנית חלוץ (פיילוט). תוצרי התכנית אמורים היו להתקבל במהלך המחצית הראשונה של 2011. בביקורת עלה כי המשרד לא יישם לא את תכנית החלוץ ולא את תקני האיכות שנקבעו. יוצא אפוא שמזה 16 שנה המשרד מבקש לכאורה ליישם מנגנון הערכה ומדידה של השירותים שהוא מספק, באמצעות קביעת תקני איכות, ואף שגיבש את התקנים כבר לפני כעשור הוא טרם השלים את יישומם. יתרה מזאת, גם תכנית החלוץ לא מומשה. 2. דרך נוספת אפשרית לאמוד את איכות הטיפול היא לבחון אם שירותי הסמך הניתנים הולמים את צורכי מקבליהם, וזאת באמצעות עריכת סקר בקרב מקבלי השירותים ואנשי המקצוע העוסקים בתחום21 .סקר זה יכול לשמש לאיתור צרכים שאינם מקבלים מענה ולהביא לידי שינוי בשירותים הקיימים כדי שיענו על צרכים אלו. כמו כן, הוא יכול לאפשר לבחון את האפקטיביות של השירותים ואת שביעות רצונם של מקבלי השירותים. . .20 סומכת למשפחה, עובד סמך מקצועי תיווכי לזקן, סייעת לשילוב, מטפח אישי לילד, מטפל בטיפול אישי ועוזר לניהול משק הבית. לתפקידים מטפל בית, מסייע שיקומי ושחקית לא גובשו תקני איכות מפאת שימושם המצומצם באותה העת. 21 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015" ,) היבטים במערך השירותים לאנשים עיוורים", עמ' 389-388 . 1078 |דוח שנתי 68ג .הבדיקה העלתה כי לשם גיבוש חוברת תקני האיכות האמורה פנה אמנם המשרד בשנים 2004 -2001 לכמה גורמים הנוגעים לעניין (דוגמת עו"סים במחלקות, נציגי חברות כ"א ועובדי סמך), אך בדיקה זו נגעה רק בחלק מתפקידי הסמך, ובכל מקרה מאז הבדיקה המצומצמת הזאת כבר חלפו למעלה מעשר שנים. מלבד בדיקה זו, המשרד לא בחן באופן שיטתי את איכות הטיפול על פי הערכת האוכלוסיי ה של מקבלי השירותים ו גורמי המקצוע , ו לכן אין הוא מחזיק במידע מהותי היכול להשפיע על האופן שבו הוא מפעיל את תכנית שירותי הסמך ולייעל את השירות, ובכך למצות את המשאבים המושקעים בנושא זה. לנוכח השנים שחלפו מאז החל המשרד לספק שירותי סמך , לנוכח חשיבות שירותים אלו למקבלי השירותים ולגורמי המקצוע ו לנוכח המשאבים הרבים שהקצה לכך (יותר מ-600 מיליון ש"ח בשנים 2016 - 2010 ,) על המשרד להנהיג באופן סדור ורציף שיטות לבדיקת האפקטיביות של השירותים שהוא נותן, ובכלל זה עליו לבחון את עמדותיה של אוכלוסיית מקבלי השירותים בנוגע לכך. 3. לפי התע"ס, על העו"ס במחלקה שברשות המקומיתלנהל מעקב אחר מתן שירות הסמך הניתן למקבל השירותים, לבצע בקרה ופיקוח על מתן השירות ולעמוד בקשר רציף עם העו"ס של חברת כ"א. אולם המשרד לא קבע בתע"ס אמות מידה לפיקוח עבור עו"ס המחלקה שיסייעו בידו במעקב אחר איכות הטיפול. הבדיקה העלתה כי כל מחלקה פועלת על פי שי טת עבודה משלה, למשל ישנן מחלקות שאינן דורשות מהעו"ס לתעד בתיקו האישי של מקבל השירותים את הפיקוח שנעשה. מחלקות אחרות מעדכנות את תוצאות בדיקתן בגיליון הטיפול המצוי בתיק האישי, אך מידת הפירוט וההתייחסות לכל פרמטר שנבדק נתון לשיקול דעתו של העו"ס. לעומת זאת, ישנן מחלקות שהעו"ס כלל אינו מעדכן את התיק האישי של מקבל השירותים ומלאכה זו נעשית בידי עובד הסמך המטפל בו. 4. דרך מקובלת נוספת לבצע בקרה על איכות השירות היא בקרה עצמית שחברת כ"א מבצעת. כך, בהסכם ההתקשרות קבע משרד הרווחה כי על חברות כ"א להעביר למחלקה דוח פיקוח מקצועי אחת לחודש עבור כל מקבלי השירותים שהמחלקה הזמינה עבורם שירותי סמך. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1079 .בביקורת עלתה אי -התאמה בין הוראות ההסכם להוראות התע"ס מכיוון שהתע"ס קבע כי על עו"ס חברת כ"א למלא דוח פיקוח מקצועי אחת לחודש רק בנוגע ל -30% מכלל מקבלי השירותים שהמחלקה הזמינה עבורם שירות סמך, ולא עבור כל מקבלי השירותים כפי שקובע ההסכם כאמור. משמע, צמצום ניכר בדרישות הבקרה העצמית. יתרה מזאת, נוסח הוראת התע"ס מאפשר מצב שלפיו בכל חודש ייבדקו אותם מקבלי שירותים ואילו אחרים כלל לא ייבדקו לאורך תקופה ארוכה. על משרד הרווחה לבחון את הסתירה בין התע"ס להסכם, לתקנה ולהנחות את החברות בהתאם, ועליו לעשות כן כבר במסגרת ההסכם החדש המתגבש. 5. תנאי הכרחי להבטחת איכות הטיפול היא עצם הספקתו. אי -הספקת השירות נובעת בין השאר מהקושי בגיוס כוח אדם; לא פעם משפחה הזכאית לקבל שירותי סמך אינה מקבלת אותם בשל היעדר עובד מתאים. הדעת נותנת שהמשרד יעקוב אחר מתן השירות ויזהה באופן שיטתי את כל המקרים שבהם זכאי לא קיבל שירות. מעקב זה מחויב גם כדי לתת מענה לזכאי וגם כדי לבחון אם ישנם חסמים המונעים את קבלת השירות ולפעול להסרתם. אשר לכך, יצוין כי במכרז שירותי הסיעוד שפרסם קבע בט"ל כי על חברות הסיעוד להגיש דוח ביצוע חודשי ממוחשב שיכלול את הנזקקים שקיבלו שירותים ואת הנזקקים שהיו זכאים להם אך לא קיבלו אותם בציון הסיבה לאי-מתן השירותים (ראו להלן בפרק "היעדר הסדרה של תשלומי הסמך ופיקוח עליהם"). למרות החיוניות שבהבטחת תקינות השירות עלה בביקורת שמשרד הרווחה אינו דורש מחברות כ"א להעביר לו דוחות ביצוע. יצוין כי עקב כך חסר המשרד מידע חיוני הנועד להבטיח את עצם מתן השירות. מידע זה אמנם קיים לעתים במחלקות עצמן, אך הדבר אינו מוסדר ומנוהל ברמה המשרדית המאפשר לנתח אותו ולבדקו באופן שיימצאו פתרונות נקודתיים וכלליים לבעיות העולות מהשטח. כאמור, דרישה דומה קיימת גם במכרז שירותי הסיעוד של בט"ל מול אותן חברות המספקות את שירותי הסיעוד לקשיש, מתוקף הוראות פרק י' ב, התשנ"ה ]נוסח משולב[ חוק הביטוח הלאומי-1995 (להלן - חוק הסיעוד); אולם במקרה זה החברות מעבירות לבט"ל את דוחות הביצוע. עובדה זו מצביעה על כך שמדובר בדרישה שבהחלט ניתן ליישמה. 1080 |דוח שנתי 68ג .מהאמור עולה כי משרד הרווחה כמעט ולא בודק את איכות הטיפול שמקבלת אוכלוסיית הנזקקים לשירותי הסמך, על אף שהדבר נדרש לצורך הבטחת איכות השירות. כדי להבטיח את איכות הטיפול הניתן, על המשרד, כבר במסגרת המכרז החדש המתגבש, להסדיר את תהליכי הבקרה, לרבות גיבוש אמות מידה לפיקוח עבור העו"סים של המחלקות, למשל באמצעות טופס ייעודי ואחיד לנושא, ולהסדיר את הנהלים בדבר תדירות הפיקוח של עו"ס מטעם חברות כ"א. נוסף לבקרה שעל המחלקות לעשות, בהיותן הגורם השלטוני הקרוב ביותר לעובדי הסמך (ראו להלן בפרק "חשש למהימנות הדיווחים"), על המשרד לקיים תהליכי בקרה באופן עצמאי, למשל לדרוש דוחות ביצוע באופן ממוחשב ישירות מהחברות כפי שבט"ל נוהג במסגרת הפיקוח שלו על חברות הסיעוד. בתשובתו מנובמבר 2017 , מסר המשרד כי הוא מקבל את המלצות המבקר ויפעל להסדירן במסגרת המכרז החדש המתגבש, ובכלל זה יינתן דגש בנושאים האלו: הגדרה מחודשת של מדדי איכות הטיפול, פיקוח המשרד על חברת כ"א (דיווח תקין, התנהלות חשבונאית והעסקה בהתאם לדין); פיקוח חברת כ"א על עובד הסמך (החתמת שעות אלקטרונית, מערכת מעקב ובקרה ממוחשבת); פיקוח המחלקה על איכות הטיפול; פיקוח המחוז על המחלקה; וגיבוש אמות מידה לפיקוח עבור העו"סים של המחלקות והעו"סים מטעם חברת כ"א. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1081 . .המשרד לא וידא .שעובדי הסמך שהוא .מפעיל יהיו בעלי .הכשרה מתאימה .לעבודה עם .אוכלוסיות פגיעות .וחלשות . הכשרה לקויה של עובדי סמך .מתן שירותי הסמך יכול להיתפס כשירות שאינו נדרש להתמחות מקצועית, שכן די בכך שעובד הסמך ישהה במחיצת מקבל השירותים ובכך תתמלא לכאורה משימתו. אולם לא כך הוא; טיפול לא מיומן באוכלוסיות הנזקקות לשירותי סמך עלול לפגוע בהן עד כדי סיכון בריאותן ועלול גם לפגוע בכבודן. על כן, טיפול מקצועי ואיכותי מחייב הכשרה מתאימה, דהיינו ידע ומיומנות. ואכן, בהסכם ההתקשרות התחייבו חברות כ"א "להעסיק עובדי סמך מקצועיים בעלי הכשרה מתאימה" ומוכרת על ידי המשרד (להלן - הכשרה מקצועית)22 . כאמור, הכשרה מקצועית זו כוללת תכנית הכשרה בסיסית בהיקף של כ -50 שעות לימוד (הכשרה בסיסית) וכן התמחות רלוונטית לסוג תפקיד הסמך שהעובד נדרש למלא, דהיינו תכניות הכשרה ספציפיות בהיקף של כ-30 ,שעות לימוד. למשל נוסף לקורס הכשרה בסיסית, על סייעת שילוב לעבור גם הכשרה ייעודית לתחום עיסוקה. על פי תכנית ההכשרה, המרצים המכשירים את סייעת השילוב הם בין היתר רופא ילדים, פסיכולוג ונציגי המכון להתפתחות הילד. הרצאות אלו כוללות את אפיון סוגי הנכויות, הגדרה ונורמה של שלבי ההתפתחות המוטורית של ילד עד גיל שבע, היכרות עם מקצועות פרה -רפואיים (כמו פיזיותרפיה, ריפוי בעיסוק וריפוי בדיבור) ואף סיור במכון להתפתחות הילד. הכשרה ייחודית ניכרת גם בתחום הילד והנוער המיועדת להכשרה של מטפח אישי, ובה מרצים בין היתר אנשי חינוך ומומחים בתחום התקשורת. הרצאות אלו כוללות פיתוח מיומנות תקשורת בין-אישית וטיפוח יצירתיות. משרד הרווחה הוא הגורם הנושא באחריות לוודא שעובדי הסמך עוברים הכשרה לתפקידם לפי קביעותיו המקצועיות. 1. בביקורת עלה כי משרד הרווחה הסתפק בכך שקבע בהסכם ההתקשרות כי החברות יבצעו הכשרה מקצועית, על פי ה דרישות שהוא קבע, רק ל-35% מעובדי הסמך המועסקים אצלן, אך הוא לא קבע אילו מהם. אשר ליתר העובדים, הוא קבע כי על חברות כ"א להכשירם אך לא הגדיר את היקף ההכשרה הנדרשת ותוכ נה. משמעות הדבר היא שהמשרד לא וידא שעובדי הסמך שהוא מפעיל יהיו בעלי הכשרה מתאימה לעבודה עם אוכלוסיות פגיעות וחלשות. יתרה מכך, אף שהוא חייב את החברות להכשיר כשליש מעובדי הסמך בהכשרה מקצועית הוא לא הכווין לכך שהכשרה זו תיועד לעובדי סמך העובדים עם אוכלוסיות שלהן בעיות מורכבות ונדרשות לשירות מקצועי יותר, למשל ילדים הזקוקים לסייעות שילוב. . .22 מסלולי ההכשרה הם קורס להכשרת עובדי סמך במסגרת "חוק סיעודי" שנבנה במשותף על ידי אגף הסיעוד בבט"ל והשירות לאזרחים ותיקים במשרד הרווחה וקורס להכשרת עובדי סמך של המשרד. עוד נקבע כי כל עובד סמך הנמצא בהכשרה עיונית חייב גם בהכשרה מעשית בתחום שהוא מתמחה בו בהיקף של 100 שעות לפחות או השלמת שישה חודשי עבודה ברצף במהלך הקורס ולאחריו. 1082 |דוח שנתי 68ג .2. מתוקף אחריותו של המשרד להספקת שירותי סמך באיכות ראויה עליו לפקח על הכשרת עובדי הסמך. בפועל, ה טיל המשרד על המחלקות שברשויות המקומיות את האחריות לוודא שעובדי הסמך עברו את ההכשרה הנדרשת. על פי הסכם ההתקשרות, החברות בעצמן יכולות לבצע את ההכשרה, אך טרם פתיחת קורס ייעודי עליהן למלא בקשה להעברת הקורס ולקבל את אישור המשרד מבעוד מועד. בביקורת עלה כי אין בידי משרד הרווחה נתונים על ההכשרות שחברות כ"א מקיימות לעובדי הסמך, ועקב כך אין ביכולתו לבצע בקרה על איכות ההכשרות והרמה המקצועית שלהם. יצוין לשם השוואה כי בט"ל קבע במסגרת הפיקוח על חוק הסיעוד כי על חברות הסיעוד למסור לו מדי חודש "קובץ מטפלות" הכולל את פרטי המטפלות הישראליות והזרות, לרבות פירוט של הכשרתן המקצועית. יש לציין כי חלק מן הרשויות המקומיות הצליחו להתגבר על מכשול זה באמצעות יוזמות מקומיות ועצמאיות של הכשרה שהועברה על ידי עו"ס במחלקות השונות. אולם הכשרות אלו אינן קיימות בכל הרשויות, ובאלו שהן קיימות הן אינן אחידות בתוכנן ובתדירותן, וממילא אינן מפוקחות על ידי המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי העובדה שרשויות מקומיות מסוימות מודעות לחשיבות ולצורך שבהכשרת עובדי הסמך ומקיימות בעצמן הכשרות מקצועיות, אינה פוטרת אותו מאחריות כוללת לפקח על טיב השירות הניתן ולוודא שעובדי הסמך הוכשרו לתפקידם. על משרד הרווחה לדרוש מהחברות להמציא לו באופן שוטף וקבוע דיווח בנוגע להכשרת עובדי הסמך כדי לוודא שהכשרתם נעשית לפי הסכם ההתקשרות. 3. בהסכם ההתקשרות התחייבו חברות כ"א לספק הדרכה לעובדי הסמך באמצעות עו"ס שהן מעסיקות. היקף ההדרכה יהיה כ-10% מהיקף שעות עבודתם החודשית, אך לא יותר מארבע שעות בחודש ולא פחות משעה בחודש. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא קבע בהסכם חובת דיווח של חברות כ"א על ביצוע ההדרכה הזאת, והוא גם אינו מפקח בכל דרך אחרת על ביצועה. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1083 . מן האמור עולה כי משרד הרווחה מזניח את נושא הכשרתם של עובדי הסמך. חובת ההכשרה שנקבעה במכרז ואחר כך גם בהסכם ההתקשרות אינה נאכפת, והדבר מלמד על חולשת הפיקוח של משרד הרווחה. במצב הדברים הנוכחי עולה חשש כי לפחות חלק מעובדי הסמך אינם עומדים בדרישות הבסיסיות ביותר לצורך ביצוע עבודתם, דבר העלול לגרום לפגיעה באיכות השירות הניתן, היכולה אף לעלות כדי חשש לפגיעה בכבודם ובשלומם של מקבלי השירותים. על משרד הרווחה לוודא כי בתנאי המכרז החדש רוב עובדי הסמך יקבלו הכשרה מקצועית וייקבע מנגנון שיאפשר לו לפקח על הכשרתם של עובדי הסמך, כל אחד על פי מאפייני תפקידו. בתשובתו מנובמבר 2017 , ציין משרד הרווחהכי אכן ישנה בעיה בכל הנוגע להכשרות. הוא הסביר כי התברר לו שלחברות כ"א ישנו קושי לקיים מערך קבוע של הכשרת כוח אדם עקב תחלופה גבוהה של עובדי סמך. עוד ציין כי כיום אין לו מאגר מידע או טכנולוגיה מתאימה על מנת לפקח באופן שוטף ומדויק על היקף ההכשרות. הוא הוסיף כי לקראת יציאת המכרז החדש תיבדק האפשרות להשתמש באגף להכשרה מקצועית שבמשרד כדי לפתח הכשרה קבועה מטעם המשרד ועל חשבו נו; חברות כ"א יוכלו לשלוח להכשרה זו כל עובד שלהן, לפי סוג הטיפול והצורך. משרד מבקר המדינה מדגיש כי חובתו של משרד הרווחה היא להבטיח כי הדרישה הבסיסית ביותר לשירות איכותי - הכשרה - תבוצע ללא דיחוי ובאופן סדור ושיטתי. 1084 |דוח שנתי 68ג .היעדר הסדרה של תשלומי הסמך ופיקוח עליהם .כשל במנגנון הפיקוח .1. תקנון כספים ומשק (תכ"ם) של החשב הכללי במשרד האוצר קובע כי במקרים שמשרדי הממשלה משלמים לספקים עבור מתן שירותים, נציגי המשרדים חייבים לבדוק לפני ביצוע התשלום שהשירותים התקבל ו23 . בהתאם, על המשרד לקיים בקרה כדי לוודא ששירותי הסמך אכן ניתנים בפועל לפי הסכם ההתקשרות לפני ביצוע התשלום לחברות. חשיבותה של בקרה זו מתעצמת לנוכח התופעה של אי -הספקת שעות טיפול ו'גניבת שעות', שעל חומרתה עמד מבקר המדינה כשבדק את טיפול המדינה בנושא הקשישים הסיעודיים24 . משמעותה של תופעה זו היא שבט"ל שילם לחברות הסיעוד תמורת שעות טיפול שהקשיש הזכאי להן לא קיבל אותן בפועל, דהיינו מתן תשלום ללא קבלת שירות. בהסכם ההתקשרות קבע המשרד כי מקבל השירותים או בן משפחתו יאשרו בחתימתם ביומן העבודה ש יציג להם עובד הסמך א ת המועדים שבהם ניתן השירות בפועל (להלן - יומן עבודה). על עובד הסמך להעביר אחת לחודש את יומני העבודה לחברת כ"א, וזו אמורה לסכם את השעות שעובד הסמך נתן למקבל השירותים; כך אמורה לעשות החברה בנוגע לכל אחד מעובדי הסמך, ובתום החודש עליה לשלוח למחלקה דוח המסכם את כל השעות שנתן כל עובד סמך לכל מקבל שירותים באותו חודש, בצירוף יומני העבודה. לאחר שהמחלקה מאשרת את הדוח המסכם יכולה חברת כ"א להגיש על פיו דרישת תשלום למשרד. אחת הדרכים המרכזיות לבצע בקרה מהימנה ויעילה על תשלומים היא באמצעות מערכת ממוחשבת הנשענת על בסיס נתונים מלא - פרטי השירותים שניתנו, פרטי עובד הסמך שנתן את ה שירות ופרטי מקבל השירותים. מערכת כזו מאפשרת להצליב את הנתונים ולמנוע חריגות של תשלומים, ודוחות המערכת יכולים לשמש את המשרד לצורך בקרה ומעקב. לשם השוואה, כתנאי לתשלום דורש בט"ל מאותן החברות דיווח ממוחשב חודשי ומרוכז על השירות שנתנו; כך הוא יכול לבצע בקרה שיטתית וממוחשבת על התשלומים שהוא מעביר לחברות הסיעוד ולוודא שאין חריגות בתשלום. . .23 הוראת תכ"ם1.4.1 מיום 1.8.08. 24 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61 ב(2011 '), "מתן שירותי סיעוד לקשישים בקהילה", עמ248-247 ; מבקר המדינה, "טיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם " (2017 .) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1085 . .למשרד הרווחה אין .תמונת מצב עתית .ומעודכנת בנוגע .לשירותי הסמך .הניתנים; מדובר בכ- .100 מיליון ש"ח .מכספי המדינה, .דהיינו כספי ציבור, .שאינם מבוקרים .ומפוקחים כראוי . אולם בביקורת עלה שמשרד הרווחה אינו דורש מהחברות לנהל את המידע באופן סדור באמצעות מערכת ייעודית. הוא גם אינו דורש מהחברות לספק לו דוחות עם מלוא הפרטים שיאפשרו לו לבצע בקרה על התשלומים ולוודא ששירותי הסמך ניתנים. בפועל, החברות מעבירות למחלקות יומני עבודה אישיים של עובדי הסמך אך מתכונת זו אינה מאפשרת בקרה אפקטיבית, כיוון שבאופן הזה למשרד הרווחה אין תמונת מצב עתית ומעודכנת בנוגע לשירותי הסמך הניתנים; הוא אינו יכול להבטיח כי השירות שהוא משלם עבורו אכן ניתן וגם אין לו מידע מי בסופו של דבר לא קיבל שירות. בנסיבות אלו הוא אינו יכול לעמוד על החסמים לאי-מתן השירות ולפעול להסרתם. מדובר אם כן בכ-100 ,מיליון ש"ח מכספי המדינה, דהיינו כספי ציבור שאינם מבוקרים ומפוקחים כראוי25. במסגרת המכרז החדש המתגבש על משרד הרווחה לדרוש מהחברות להקים מערכת ממוחשבת ייעודית לניהול מערך שירותי הסמך. על המערכת לאפשר להציג דוחות ביצוע שיאפשרו בקרה אפקטיבית על השירותים שניתנו ועל התשלומים ששולמו עבורם26 . 2. על פי הסכם ההתקשרות, משרד הרווחה רשאי לקיים בכל עת ביקורת ובדיקה אצל חברות כ"א בכל הקשור למתן השירות ולתמורה הכספית המשולמת להם, לרבות עיון בספרי החשבונות ובמסמכים. לשם השוואה, סעיף דומה במתכונתו נקבע גם במכרז שירותי הסיעוד של בט"ל, עם אותן חברות מתוקף חוק הסיעוד, ובפועל הוא מבצע בקרה מדגמית באותן חברות באמצעות משרדי רו"ח חיצוניים27 . בביקורת עלה כי בשנת2015 ערך משרד הרווחה ביקורת חשבונאית נקודתית אד הוק באמצעות משרדי רו"ח חיצוניים. הביקורת נעשתה על דיווחי החברות בשש רשויות מקומיות בלבד שבהן עלה חשד למהימנות הדיווחים, אך הביקורות לא בוצעו באופן שיטתי, סדור ומדגמי. זאת ועוד, למרות תוצאות אלו, שיפורטו להלן, לא הרחיב המשרד את הביקורות החשבונאיות לרשויות נוספות ולא קידם את התהליך. בתשובתו מנובמבר 2017 , ציין משרד הרווחה כי עם הקמת מינהל פיקוח ובקרה יוגדל מספר משרדי רו"ח חיצוניים שהמשרד עובד עמם, ומספר ביקורות העומק יגדל משמעותית. . .25 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2016 (2016 ), "ייעוץ והספקת שירותים משפטיים בשלטון המקומי", עמ' 145. 26 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהטיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם (2017 .) 27 בבקרה זורואי חשבון בודקים נתונים כלליים הנוגעים לסניף חברת הסיעוד הנבדק - תנאי העסקת כוח האדם, מאפייני כוח האדם, אופן סגירת החשבון עם עובדים שסיימו את עבודתם, אופן ניהול יומני העבודה ואופן ביצוע ביקורי בקרה ותדירותם. 1086 |דוח שנתי 68ג .חשש למהימנות הדיווחים .לנוכח כשל הבקרה כאמור, משרד מבקר המדינה בחן את דיווחי משרד הרווחה על תשלומי הסמך לשנים 2017 -201528 ומצא נתונים המעלים חשש בדבר מהימנות הדיווחים המועברים למשרד הרווחה. להלן הפרטים: 1. 42 מקרים שבהם אותו אדם קיבל ונתן שירותי סמך באותו חודש, ובחלק ממקרים אלו אף ניתן והתקבל אותו שירות, שאינם עולים בקנה אחד עם עבודת הסמך ועם צרכיהם של הנזקקים לה. למשל, נמצא כי בחודשים מרץ-יולי 2016 אדם המקבל סיוע מסוג סומכת- שכאמור תפקידה להדריך את ההורים ולסייע להם בניהול תקין של הבית ובטיפול ילדיהם - סיפק בו- זמנית באותם החודשים למשפחה אחרת את אותו השירות שהוא עצמו נזקק לו. בתשובתו מנובמבר 2017 , ציין משרד הרווחה כי ישנם מקרים בהם אין מניעה שאדם המקבל שירות סמך מסוג מסוים גם יתן שירות סמך מסוג אחר לאדם אחר; וכי מחצית מהמקרים שהועברו לבדיקתו מוסברים על רקע טעויות הקלדה. עם זאת, בבדיקה האמורה נמצאו שבעה מקרים שבהם פעלה המחלקה לשירותים חברתיים בניגוד להנחיות המשרד הנוגעות למערך הסמך. 2. היקף השעות החודשי שנקבע בצו הרחבה29 למשרה מלאה הוא186 ;שעות מעבר לשעות אלו מדובר בשעות נוספות30 . בנתוני משרד הרווחה נמצאו25 עובדי סמך שהיקף שעות הסמך שדווח היה יותר מ-250 .שעות בחודש דהיינו, לעובדים אלו היו יותר מ -60 שעות נוספות. הביקורת הראתה שמדובר בדיווח שיטתי וקבוע של העובדים שנמשך חודשים רבים. עבודה בהיקף כזה במשך תקופה ממושכת יכולה להצביע על כך שהעובדים האמורים כלל לא נעדרו מעבודתם במשך חודשים ארוכים - לא עקב חופשה, חגים או מחלה. לדוגמה, נמצא כי במשך כשנה (מאי 2016 - אפריל 2017 ) הועסק עובד סמך בהיקף שעלה על250 שעות בכל אחד מחודשים אלו ברצף; ושני עובדי סמך שהועסקו כמה חודשים ברצף בהיקף חריג ביותר - האחד בהיקף של 389 שעות בחודש במשך שלושה חודשים (מאי- יוני 2015 ), והשני בהיקף של400 שעות בחודש במשך חמישה חודשים רצופים (ינואר-מאי 2015.) 3. בקובץ דיווחי הסמך נמצאו מקרים ששעות הסמך שהוזמנו היושוות לשעות הסמך שניתנו בפועל, כאשר ב-42 מקרים שוויון זה נותר יציב במשך כל החודשים שבהם הועסק עובד הסמך ולמשך תקופה ממושכת ( 28-25 חודשי עבודה), אף שבתקופה של שנתיים ימים סביר כי נוצלו ימי חופשה והיעדרויות בגין מחלה הן מצד עובד הסמך הן מצד מקבל השירותים. שוויון מוחלט זה לאורך תקופה ממושכת מעלה חשש בדבר מהימנות הדיווח. . .28 ראו הערה 6. 29 צו הרחבה- הסכם מסגרת 2000 , לפי חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957. 30 ,ראו למשל קביעת בט"ל בנוגע לשירותי סיעוד בדוח מבקר המדינהטיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם (2017 .) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1087 . .חולשת הפיקוח של .המשרד מעלה חשש .כי חלק מהשירותים .שהאוכלוסיות נזקקות .להם והמשרד משלם .עבורם אינם מגיעים .ליעדם . בתשובתו מנובמבר 2017 , מסר משרד הרווחה כי הוא הוסיף כמה פתרונות טכנולוגיים, דוגמת הגבלת מספר השעות האפשריות לעובד סמך במערכת הממוחשבת, ובכוונתו לרענן ולחדד את הנהלים וההנחיות למחלקות לשירותים חברתיים ולחברות כ"א; והכל כדי למנוע הישנות מקרים כגון אלו שצוינו לעיל. 4. חשד לרישום כוזב של מטפח אישי : משרד הרווחה ערך שש ביקורות רו"ח במהלך 2015 הנוגעים להפעלת שירותי סמך מסוג מטפח אישי לילד בשש רשויות בצפון הארץ. בביקורות אלו הועלו בין היתר הליקויים האלו: פעילות מטפחים שבוצעה שלא על פי ההנחיות; אי -הדרכת המטפחים כנדרש; אי-דרישה של המחלקה לקבל דוחות פיקוח מנותן השירות; במקרים רבים חתימת המטפחים והורי הילדים על יומן העבודה בוצעה במרוכז בסוף כל חודש ולא באופן שוטף לאחר סיום הפעילות עם הילדים; וחלק מדיווחי השעות לא כללו חתימות של עובד סמך או של בן משפחה של מקבל השירותים. כל המסקנות הוגשו להנהלת המשרד אך הוא לא נקט כל סנקציה נגד חברות כ"א ונגד הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין זה. במצב זה עולה חשש כי המשרד העביר תשלומים עבור שירות שלא ניתן או שניתן במתכונת שאינה תואמת את קביעותיו המקצועיות. מהמתואר לעיל מתחדדת חשיבותה של ביקורת תקציבית, חיצונית, סדורה ושיטתית שתשמש גורם הרתעה ואמצעי לאיתור דיווחים כוזבים, על רקע נזקיה של בקרה תקציבית חלקית עד כדי היעדר בקרה בכלל. מן האמור עולה כי פיקוח המשרד על מערך תשלומי הסמך חלקי וחסר, ובניגוד לנדרש ממנו הוא אינו מוודא לפני העברת התשלום לחברות כ"א שהשירות אכן ניתן. חולשת הפיקוח של המשרד מעלה חשש כי חלק מהשירותים שהאוכלוסיות נזקקות להם והמשרד משלם עבורם אינם מגיעים ליעדם. מאחר שהמשרד אינו דורש מהחברות להעביר אליו דוחות ביצוע מסודרים, אין הוא יכול לעמוד על היקף התופעה ולזהות מקרים כאלו, לכן הוא גם אינו מטפל בכך. גם לאחר הביקורות החשבונאיות לא נקט המשרד פעולה מרתיעה כלשהי או דרש לקבל בחזרה כספים ששילם. לנוכח ממצאי דוח זה, על משרד הרווחה והמחלקות לשירותים חברתיים להגביר את הפיקוח על מערך שירותי הסמך. ראוי שהמשרד והמחלקות ישקלו בין היתר שימוש באמצעי הבקרה האלו: (א) דרישה מהחברות לנהל את מערך שירותי הסמך באמצעות מערכת ייעודית שתאפשר להם לפקח אחר השירותים שניתנו ועל התשלום עבורם; (ב) בקרת עומק פרטנית במחלקות הרווחה, באמצעות משרד רו"ח חיצוני, על פי תכנית שתיקבע מראש או כביקורת לפי צרכים שיתעוררו. 1088 |דוח שנתי 68ג .זליגת תקציבים מִ ס מך פרטני לסמך תיווכי .אף שמענה סמך הוא מטבעו מענה פרטני וניתן על פי רוב בביתו של הזכאי, חלק מתפקידי הסמך31 .כוללים גם שירותים של סיוע במיצוי זכויות, תיווך וסנגור למשל, עובד סמך אמור ללוות את הזכאי בפגישותיו עם נותני שירותים במוסדות ציבוריים (כמו סניף מקומי של בט"ל או שירות התעסוקה) ולסייע לו על פי הצורך (להלן - סמך תיווכי). דוגמה נוספת היא ביקורי בית אצל קשישים, ליווי לבדיקות במוסדות רפואיים ומעקב טלפוני אחר מצבם ושלומם32. במתכונת עיסוק שכזו העובד יכול לתת שירות ממוקד וקצר-טווח למספר רב של מקבלי שירותים במהלך שבוע עבודה. קיים חשש שבהיעדר בקרה על מתן שירות סמך פרטני לזכאים יופנה תקציב הסמך לסמך תיווכי, שמטבעו נותן מענה רחב לאוכלוסיית הנזקקים ויכול להקל גם את מצוקת כוח האדם במחלקות שמשאביהן מוגבלים. המחלקה ברשות המקומית יכולה לכאורה לנצל את שעות הסמך הפרטני לנזקק לצורך סיוע לכמה נזקקים בו -זמנית, למשל עובד סמך אחד יכול לסייע לכמה נזקקים בתיווך מול רשויות המדינה מבלי ש"יוצמד" בפועל לנזקק. יודגש כי מענה של סמך תיווכי, חשוב ככל שיהיה, אינו תואם את מהותו של שירות סמך ואת הטעם לנתינתו, דהיינו מענה אישי וממוקד בנזקק המותאם לצרכיו האישיים ויש בו כדי להקל על הנזקק עצמו כמו גם על יתר בני המשפחה השוהים בבית. במצב זה עולה חשש כי זכאים לא יקבלו בביתם את הסיוע הפרטני שהם זקוקים לו. יתרה מכך, המערכת הייעודית של המשרד אינה מותאמת לדיווחים על סמך תיווכי ולכן המשרד אינו מחזיק במידע על מקבלי השירותים. בביקורת של משרד מבקר המדינה נמצא כי בשתי עיריות (באחת מהן בידיעת מש רד הרווחה) הופנה חלק מתקציב הסמך האישי לסמך תיווכי. להלן הפרטים: 1. עיריית באר שבע : שיטת העבודה הנהוגה במחלקה בתחום סומכות למשפחות במצוקה וסיוע לקשישים הייתה הזמנת שירות סמך עבור אדם אחד בהיקף מסוים, כאשר עובד הסמך סייע בפועל גם לאנשים נוספים שעבורם כלל לא הוזמן השירות, וממילא הם אינם מופיעים במערכת הממוחשבת כמקבלי שירות סמך. למשל, הוזמן שירות מסוג "עובד תומך לזקן" בהיקף של עשר שעות חודשיות על שמו של קשיש מסוים, אך בפועל שעות אלו חולקו בין חמישה קשישים נוספים. עובדי סמך אלו נהגו להגיע למחלקות הרווחה בעירייה ושם תודרכו על ידי העו"ס בנוגע לנזקקים שהם נדרשו לסייע להם באותו השבוע (מעין "תכנית עבודה שבועית"). לפעמים הגיעו עובדי סמך אלו למחלקות בימי קבלת קהל וסייעו למשפחות במענה . .31 רלוונטי בעיקר לתפקידי הסמך האלה: סומכת למשפחה, מטפל אישי, מסייע שיקומי ועובד תומך לזקן. 32 סעיף4.5 בהוראת תע"ס3.4 "מתן שירותים באמצעות עובדים סמך-מקצועיים המופעלים בתחום המשפחה"; סעיף 5.2.1 ד בהוראת תע"ס4.4 ""הטיפול באזרח וותיק בביתו ובקהילה. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1089 . מסוג צילום טפסים ושליחת פקסים. לדברי נציגי עיריית באר שבע, שיטת עבודה זו נדרשת כדי להתמודד עם עומסי העבודה וכדי להגיע למספר רב של נזקקים ולספק את השירות הנדרש באופן מידי ויעיל. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית באר שבע כי הליך דיווח זה מנוגד להנחיות האמורות ואינו תואם את מטרותיו של שירות סמך פרטני. זאת ועוד, דיווח לא מדויק ודיווח שאינו משקף את שיטת העבודה מביאים לידי כך שבידי מטה המשרד תמונת מצב חלקית ולא מדויקת בדבר מספר מקבלי שירותי סמך בעיר באר שבע. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017 , ציינה עיריית באר שבע כי "בעקבות הערות הביקורת הנושא תוקן, רועננו ההנחיות בנושא וכיום ישנה התאמה בין הזמנת השירות מהחברה ממנה מוזמנים שירותי הסמך לבין מספר השעות הניתנות בפועל לאותה המשפחה". 2. עיריית ירושלים : לפני כ-20 שנה פיתחה עיריית ירושלים מודל של מרכזי סיוע למשפחות במצוקה וילדים בסיכון, ובהם פועלים עובדי סמך המועסקים על ידי חברות כ"א. על עבודתם של אלו לא ניתן לדווח במתכונת הנדרשת (יומני עבודה וחתימת מקבלי השירותים על קבלת השירות) מכיוון שייחוס השעות למטופל נעשה באופן אקראי מקרב באי המרכז ובאישורה של העו"סית האחראית. מתכונת העסקה זו נעשית גם בקרב עובדי סמך לקשישים ולאנשים עם מוגבלות. לדברי נציגי עיריית ירושלים, עובדים אלו חיוניים ביותר וחלק ניכר מתקציב הסמך המיועד למשפחות מממן את עלות העסקתם של עובדי סמך תיווכי. הם הוסיפו כי ידוע להם ששיטת דיווח זו אינה תקנית והמשרד מודע לכך כבר משנת 2009. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה ניסה לגבש פתרונות שונים להסדרת דיווח זה, לרבות קידום תעריף קבוצתי, אך אלו לא צלחו. למועד סיום הביקורת, עיריית ירושלים ממשיכ ה לדווח על חלק מעובדי הסמך באופן לא תקני זה, והדבר נעשה בידיעת משרד הרווחה. במסגרת הדיונים בין משרד הרווחה לעיריית ירושלים שהתקיימו בשנת 2009 ונועדו לטפל בשיטת הדיווח על הסמך התיווכי, החליט משרד הרווחה כי עד 20% מתקציב הסמך של עיריית ירושלים המיועד למשפחות במצוקה יוקצה לסמך מקצועי תיווכי, ויתרת תקציב הסמך למשפחות במצוקה יופנה לסמך פרטני. 1090 |דוח שנתי 68ג .הבדיקה העלתה כי בפועל חלק ניכר מתקציב הסמך של עיריית ירושלים המיועד למשפחות במצוקה בקהילה מממן את עלות שירותי הסמך התיווכי. יודגש כי כבר משנת 2009 המשרד מודע לפער שבין החלטתו זו ובין יישומה בפועל (ניצול של קרוב ל -90% מהתקציב עבור סמך תיווכי). לא זו אף זו, בביקורת עלה שרוב תקציב הסמך עבור קשישים מופנה אף הוא לסמך תיווכי ולא לסמך פרטני, וכתוצאה מכך על פי רוב לא ניתן בעיר ירושלים מענה פרטני בביתם של הקשישים הזקוקים לכך. בפועל, בעיריות ירושלים ובאר שבע ישנה זליגה של שירותי סמך פרטניים לשירותי סמך בצורתם התיווכית. עולה חשש כי מקבלי שירותים הנזקקים לשירות סמך פרטני אינם יכולים לקבלו לנוכח סדר עדיפויותיה של הרשות להעניק שירות בעל טיב והיקף שעות מצומצם למספר רב יותר של נזקקים, שלשם נתינתו היא נעזרת בחלקו הארי של תקציב הסמך העומד לרשותה. המשרד משתהה בהסדרת תחום זה ואינו נותן פתרון לבעיות אלו שהוא מודע להן מזה כעשור. בתשובתה מדצמבר 2017 למשרד מבקר המדינה הדגישה עיריית ירושלים כי משרד הרווחה היה מודע לכל האמור ונתן הסכמתו לכך. בתשובתו מנובמבר 2017 , אישר המשרד כי היה מודע לזליגת תקציבים לסמך תיווכי בעיריית ירושלים והדבר נעשה באישור חריג שלו, תוך דיווח שעות העבודה בפועל ובתיאום עמו. אשר לעיריית באר שבע הוא מסר כי כל עובדי הסמך שפעלו במחלקה כסמך תיווכי סיימו את עבודתם לאחר התערבות הפיקוח מטעמו. המשרד הוסיף כי "סוגיית ההתערבות מסוג 'סמך תיווכי' נבחנת בימים אלה על ידי הגורמים המקצועיים במשרד". כאחראי להתווייתה של מדיניות הספקת שירותי סמך וכבעל הסמכות הרגולטורית לקבוע כיצד שירותים אלו יסופקו, על המשרד להכריע בהקדם אם יש צורך בהפעלת מודל של סמך תיווכי אם לאו. אם כן, עליו להסדיר את הנושא על כלל היבטיו ולקבוע תקציב נפרד לנושא כדי למנוע זליגה מסמך פרטני לסמך תיווכי. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1091 . סיכום .אחת החוליות החשובות בתכנית ההתערבות הטיפולית של העובדים הסוציאליים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות - מערך הסמך המקצועי - אינה נותנת את המענה הנדרש לאוכלוסייה הנזקקת להם. משרד הרווחה היה מודע לעיקר הבעיות, אך במשך השנים ביצע פעולות מעטות לפתרונן. משרד הרווחה אינו מפקח על מערך הסמך המקצועי, ולפני העברת התשלום לחברות כ"א הוא אינו מפעיל אמצעי בקרה נדרשים כדי לוודא שהשירות אכן ניתן. קיים קושי בגיוס עובדי מערך הסמך המקצועי והם אינם עוברים את ההכשרות הנדרשות לתפקידם, דבר המעלה ספק בנוגע לזמינות השירות ואיכותו. סיבה מרכזית לקשיים בהספקת שירותי סמך מקצועי ברמה נאותה היא הצמדת תעריף שירותי הסמך לתעריף שירותי הסיעוד של המוסד לביטוח לאומי; וזאת מבלי שוועדת התעריפים של משרד הרווחה בדקה וקבעה את ההתאמה הנדרשת בין התעריפים של המוסד לביטוח לאומי המיועדים לטיפול בקשישים סיעודיים ובין התעריפים המיועדים למגוון צרכיהם של מבוגרים, משפחות וילדים המטופלים בידי עובדי הסמך. התנהלותו הכושלת של משרד הרווחה בנושא זה מעלה חשש כי במקרים רבים בסופו של דבר שירותי הסמך כלל אינם ניתנים לאוכלוסיות הזקוקות להם, וכי הדבר יגרום לפגיעה נוספת באותן אוכלוסיות שממילא מודרות, מוחלשות ופגיעות. על משרד הרווחה להירתם לטיפול שיטתי במערך הסמך - שירות שניתן לאלפי אזרחים - ובכלל זה עליו לבצע בהקדם, בייחוד לקראת המכרז החדש המתגבש העומד להתפרסם במהלך 2018 , עבודת מטה סדורה שתכלול בין היתר הגדרת צרכיהן הייחודיים של האוכלוסיות הנזקקות וקביעת תעריפים מותאמים לצרכים אלו באמצעות ועדת התעריפים; לאכוף את תכנית ההכשרה של עובדי הסמך; ולהסדיר את מערך הדיווח והפיקוח על החברות המספקות את שירותי הסמך. על משרד הרווחה ליישם במכרז החדש את תוצאות עבודת המטה ולפעול בדחיפות ליישום תקני האיכות שקבע להערכת טיב שירותי הסמך המקצועי, בין השאר באמצעות שיפור הפיקוח של המחלקות לשירותים חברתיים על שירותים אלו.

תקציר:
 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים .מערך שירותי הסמך של משרד הרווחה . משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1061 .תקציר .רקע כללי .משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה או המשרד) מספק חלק ניכר משירותי הרווחה באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות (להלן גם - המחלקות) והעובדים הסוציאליים שהן מעסיקות (להלן - עו"סים). המשרד מאפשר לעו"סים להיעזר בעובד סמך מקצועי (להלן גם - עובד סמך) שתפקידו לסייע למקבלי השירות ים ולהדריך אותם לפי משימות מוגדרות שקבע העו"ס בתכנית ההתערבות הטיפולית, דוגמת שיפור תפקוד אישי והורי, ניהול משק הבית, הקניית מיומנויות חברתיות, לימודיות ואישיות לילדים ובני נוער ומיצוי זכויות וליווי למוסדות בקהילה (להלן - שירותי סמך). שירותים אלו אמורים להינתן בביתם של מקבלי השירותים, והם משאב מרכזי העומד לרשותו של העו"ס ליישום התכנית שקבע. השירות לרווחת הפרט והמשפחה במשרד הרווחה (להלן - השירות) הוא הגורם המתכלל את מערך הסמך. ההנחיות להפעלת עובדי סמך קבועות בתקנון עבודה סוציאלית (להלן - התע"ס). נכון לשנת 2016 סופקו שירותיסמך לכ-15,300 מקבלי שירותים בתקציב של כ-96 מיליון ש"ח ובאמצעות101 חברות כ"א וכ-11,000 .עובדי סמך לשם הספקת השירות, התקשר המשרד עם חברות כוח אדם (להלן - החברות או חברות כ"א). תוקפו של הסכם ההתקשרות עתיד להסתיים בסוף 2018 ( להלן - הסכם ההתקשרות), ובסמוך למועד זה מתעתד המשרד לצאת במכרז חדש (להלן - המכרז החדש). . .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ-יולי 2017 בדק משרד מבקר המדינה את מערך הסמך המקצועי, ובכלל זה את סדרי הבטחת איכות השירות הניתן ואת תהליכי הפיקוח והבקרה שהמשרד מפעיל על מערך זה. הבדיקה נערכה במשרד הרווחה וברשויות המקומיות האלו: רמת גן, תל אביב-יפו, ירושלים, בני ברק, מודיעין עילית, כרמיאל, באר שבע, חיפה ובוסתאן אל-מארג'. מידע נוסף התקבל במסגרת שיתוף הציבור בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה בקרב הורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם. . 1062 |דוח שנתי 68ג .הליקויים העיקריים .תעריף שאינו מתאים לעבודת הסמך .ליקויים בהליך קביעת תעריף הסמך: המשרד קבע כי תעריף שירותי הסמך יוצמד ל תעריף שירותי הסיעוד שהמוסד לביטוח לאומי משלם למטפלים הסיעודיים עבור טיפול בקשישים סיעודיים. אולם בביקורת לא נמצאו מסמכים היכולים להסביר את קביעתו זו של המשרד; מה גם, שמניתוח נתוני משרד הרווחה עולה כי רק שיעור קטן של 12% משעות הסמך בשנים 2017 -2015 ,הוקצו לטיפול בקשישים ויתר השעות הוקדשו לטיפול במשפחות ילדים ובני נוער ובאנשים עם מוגבלות. לכן לא ניתן להבטיח כי התעריף שנקבע משקף את עלות ההוצאה לאשורה. תעריף אחיד שאינו נותן מענה לשונות בצרכים: אף שבמערך הסמך כלולים סוגים שונים של שירותים הנבדלים ביניהם בין היתר בדרישותיהם ובכישורי עובדי הסמך, הבדיקה העלתה כי להבדלים אלו לא ניתן כל ביטוי בתעריף הסמך וכי המשרד קבע תעריף זהה לכל תפקידי הסמך. יוצא מכך שהתעריף המשולם לחברת כ"א עבור עובד סמך האחראי לבישול ולניקיון הבית זהה ל תעריף המשולם למטפח אישי המסייע לילד המאובחן עם אוטיזם, וכך גם התגמול - שכר מינימום לכל עובדי הסמך. בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה להורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם, חלקם ציינו כי איתרו בעצמם עובד סמך לילדם ושילמו לו תשלום נוסף על השכר שקיבל מחברת כ"א. . .ליקויים בפיקוח על איכות הטיפול .אי-בדיקת איכות הטיפול: אף שהמשרד החל כבר בשנת 2001 לגבש תקני איכות ל הספקת שירותי סמך, ובשנת 2008 השלים את הכנתם של תקני איכות לשישה תפקידי סמך מרכזיים, הוא טרם השלים את יישומם, וגם תכנית חלוץ שהחל בה לא מומשה. . .הכשרה לקויה של עובדי סמך .משרד הרווחה מזניח את נושא הכשרתם של עובדי הסמך. חובת ההכשרה שנקבעה במכרז ואחר כך גם בהסכם ההתקשרות אינה נאכפת, והדבר מלמד על חולשת הפיקוח של משרד הרווחה. במצב הדברים הנוכחי עולה חשש כי לפחות חלק מעובדי הסמך אינם עומדים בדרישות הבסיסיות ביותר לצורך ביצוע עבודתם, והדבר מביא גם לידי תחלופה גבוהה של עובדי סמך ועלול משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1063 . לגרוםלפגיעה באיכות השירות הניתן, היכולה אף לעלות כדי חשש לפגיעה בכבודם ובשלומם של מקבלי השירות ים. . .היעדר הסדרה של תשלומי הסמך ופיקוח עליהם .פיקוח המשרד על מערך תשלומי הסמך חלקי וחסר, ובניגוד לנדרש ממנו הוא אינו מוודא לפני העברת התשלום לחברות כ"א שהשירות אכן ניתן. חולשת הפיקוח של המשרד מעלה חשש כי חלק מהשירותים שהאוכלוסיות נזקקות להם והמשרד משלם עבור ם אינם מגיעים ליעדם. גם במקרים בהם ערך המשרד ביקורות חשבונאיות באמצעות משרדי רו"ח חיצוניים, מהם עלה חשש כי הוא העביר תשלום עבור שירות שלא ניתן או שניתן במתכונת שאינה תואמת את קביעותיו המקצועיות, הוא לא נקט פעולה מרתיעה כלשהי או דרש לקבל בחזרה כספים ששילם. . .ההמלצות העיקריות .על משרד הרווחה לבצע עבודת מטה מסודרת שבה יאותרו החסמים לגיוס עובדי סמך והסיבות לתחלופה הגבוהה של העובדים. כמו כן, על המשרד להגדיר מהם המאפיינים השונים, ככל שישנם, הנדרשים מכל עובד סמך וזאת על מנת לתת מענה לצרכים המשתנים של מקבלי השירות. יש מקום לכנס את ועדת התעריפים כדי לדון בהקדם במנגנון לקביעת תעריף הסמך ועדכונו, באופן שיתאים לצרכים המשתנים של הנזקקים לשירות זה, היות שכאמור תמחור לא הולם עלול לפגוע בשירות שמקבלים הזקוקים לו. לקראת המכרז החדש העתיד להתפרסם בשנת 2018 , על משרד הרווחה לקבוע מדדי איכות שיבטיחו הספקת שירותים באיכות הנדרשת. איכות השירות מחוייבת במיוחד לעניין שירותי הסמך, על מנת לתת מענה לצרכי הנזקקים. על משרד הרווחה לדרוש מהחברות להמציא לו באופן שוטף וקבוע דיווח בנוגע להכשרת עובדי הסמך כדי לוודא שהכשרתם נעשית לפי הסכם ההתקשרות. כמו כן, עליו לוודא כי בתנאי המכרז החדש רוב עובדי הסמך יקבלו הכשרה מקצועית וייקבע מנגנון שיאפשר לו לפקח על הכשרתם של עובדי הסמך, כל אחד על פי מאפייני תפקידו. לנוכח ממצאי דוח זה , על משרד הרווחה והמחלקות לשירותים חברתיים להגביר את הפיקוח על מערך שירותי הסמך. ראוי שהמשרד והמחלקות ישקלו בין היתר שימוש באמצעי הבקרה האלו: (א) דרישה מהחברות לנהל את מערך שירותי הסמך באמצעות מערכת ייעודית שתאפשר להם לפקח אחר השירותים שניתנו ועל התשלום עבורם; (ב) בקרת עומק פרטנית 1064 |דוח שנתי 68ג .במחלקות הרווחה, באמצעות משרד רו"ח חיצוני, על פי תכנית שתי קבע מראש או כביקורת לפי צרכים שיתעוררו. . .סיכום .אחת החוליות החשובות בתכנית ההתערבות הטיפולית של העובדים הסוציאליים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות - מערך הסמך המקצועי - אינה נותנת את המענה הנדרש לאוכלוסייה הנזקקת להם. משרד הרווחה היה מודע לעיקר הבעיות, אך במשך השנים ביצע פעולות מעטות לפתרונן. .משרד הרווחה אינו מפקח על מערך הסמך המקצועי, ולפני העברת התשלום לחברות כ"א הוא אינו מפעיל אמצעי בקרה נדרשים כדי לוודא שהשירות אכן ניתן. קיים קושי בגיוס עובדי מערך הסמך המקצועי והם אינם עוברים את ההכשרות הנדרשות לתפקידם, דבר המעלה ספק בנוגע לזמינות השירות ואיכותו. סיבה מרכזית לקשיים בהספקת שירותי סמך מקצועי ברמה נאותה היא הצמדת תעריף שירותי הסמך לתעריף שירותי הסיעוד של המוסד לביטוח לאומי; וזאת מבלי שוועדת התעריפים של משרד הרווחה בדקה וקבעה את ההתאמה הנדרשת בי ן התעריפים של המוסד לביטוח לאומי המיועדים לטיפול בקשישים סיעודיים ובין התעריפים המיועדים למגוון צרכיהם של מבוגרים, משפחות וילדים המטופלים בידי עובדי הסמך. התנהלותו הכושלת של משרד הרווחה בנושא זה מעלה חשש כי במקרים רבים בסופו של דבר שירותי הסמך כלל אינם ניתנים לאוכלוסיות הזקוקות להם, וכי הדבר יגרום לפגיעה נוספת באותן אוכלוסיות שממילא מודרות, מוחלשות ופגיעות. על משרד הרווחה להירתם לטיפול שיטתי במערך הסמך - שירות שניתן לאלפי אזרחים - ובכלל זה עליו לבצע בהקדם, בייחוד לקראת המכרז החדש המתגבש העומד להתפרסם במהלך 2018 , עבודת מטה סדורה שתכלול בין היתר הגדרת צרכיהן הייחודיים של האוכלוסיות הנזקקות וקביעת תעריפים מותאמים לצרכים אלו באמצעות ועדת התעריפים; לאכוף את תכנית ההכשרה של עובדי הסמך; ולהסדיר את מערך הדיווח והפיקוח על החברות המספקות את שירותי הסמך. על משרד הרווחה ליישם במכרז החדש את תוצאות עבודת המטה ולפעול בדחיפות ליישום תקני האיכות שקבע להערכת טיב שירותי הסמך המקצועי, בין השאר באמצעות שיפור הפיקוח של המחלקות לשירותים חברתיים על שירותים אלו. . משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1065 .