מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות/זרים שאינם בני הרחקה מישראל

 ♦ . .מבוא .1. הגירה היא סוגיה גלובלית המעסיקה מדינות רבות. מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים ועד סופן הגיעה אוכלוסיית המהגרים מכלל האוכלוסייה הרשמית בכמה ערים באירופה לשיעורים הנעים בין 5% ל-36% :, ולדוגמה29% ,בבריסל28% בפרנקפורט ו- %36 באמסטרדם14 . על פי נתוני נציבות ארגון האומות המאוחדות (להלן - האו"ם) לפליטים15 , בשנת 2012 היו בעולם35.8 מיליון בני אדםשהם פליטים או אנשים במצב דמוי פליטות, 7.6 מהם הוגדרו כך באותה שנה16. 2. מאז ראשית שנות התשעים של המאה העשרים רבו הזרים השוהים בישראל שלא כחוק. קבוצה זו כוללת עובדים זרים שנכנסו לישראל כחוק ולא יצאו ממנה בתום תקופת שהותם החוקית; מי שנכנס לישראל באשרת תייר ולא עזב אותה בתום תקופת שהייתו החוקית; וזרים שנכנסו לישראל לא דרך מעברי גבול רשמ יים. בשנים האלה התקבע בישראל שוק עבודה שניוני17 המורכב גם ממהגרי עבודה, והעיר תל אביב -יפו הפכה למוקד משיכה מרכזי למהגרים18 . כניסתם של עשרות אלפי זרים לישראלבתוך שנים אחדות ושהותם בה, יצרו מציאות מורכבת המציבה לפני הממשלה קשיים ואתגרים המחייבים טיפול ומענה, ובהם מציאות החיים שהתהוותה במהלך השנים בשכונות דרום תל אביב, שבהן שוהים כיום זרים רבים, והטיפול של משרדי הממשלה בצורכיהם הבסיסיים של הזרים השוהים בארץ. את המענה המתחייב ממספרם הרב של הזרים ומנסיבות הגעתם לארץ, נדרשה הממשלה לספק במציאות של תקציב מוגבל. איכות חייהם של התושבים המקומיים, בעיקר בחמש שכונות בדרום תל אביב -יפו שיפורטו להלן, נפגעה בצורה ניכרת ביותר, ושכונות מגוריהם שינו את פניהן ללא היכר. התושבים מעידים על תחושה קשה של היעדר ביטחון אישי. בשל פיצולי דירות, חיבורים פירטיים של מתקני גז וחיבורים בלתי תקינים ומסוכנים לרשת החשמל ישנה לעתים סכנת חיים ממשית. 3. רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן- רשות האוכלוסין) נוהגת להבחין בין ארבע קבוצות של אנשים השוהים בישראל ואינם אזרחים או תושבים: "עובדים זרים חוקיים" .__________________ .14 ,יצחק שנל ומיכאל אלכסנדר מדיניות עירונית כלפי מהגרי עבודה - לקחים מתל אביב יפו (אוקטובר 2002 ), מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, ירושלים, עמ' 14. 15 נציבות האו"ם לפליטים היא אורגן של האו"ם. האו"ם העניק לנציבות את האחריות לפקח על יישום האמנות הבין-לאומיות בדבר הגנת פליטים. 16 דוח נציבות האו"ם לפליטים לשנת 2012. 17 שוק העבודה מתפצל לעתים לשוק מאורגן ולשוק שניוני שבו תנאי העבודה נחותים. בשוק העבודה השניוני הענפים אינם יציבים ומקנים לעובד סטטוס נמוך, העבודה נעשית בסביבת עבודה מסוכנת או לא נוחה, והעובדים מתוגמלים בשכר נמוך. 18 ,שנל ואלכסנדר 2002. 70 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ;שהם בעלי רישיון תקף לעבוד בארץ בענף מסוים "עובדים זרים לא חוקיים"19 ; "תיירים ללא אשרה בתוקף"20"; ו"מסתננים21 . דוח זה עוסק בעניינם של מהגרים שאין להם מעמד אזרחי בישראל, והם אינם בני הרחקה ממנה22 ,. רבים מהם, אך לא כולם, עונים להגדרת "מסתננים". על פי נציבות האו"ם לפליטים יש לכנות אנשים אלה בכינוי שילמד כי הם נמלטו ממדינתם בלית בררה, והם אינם יכולים לשוב אליה, לדוגמה "מבקשי מקלט" או "אנשים במצב דמוי פליטות". מבלי לקבוע עמדה בדבר הכינוי המתאים לקבוצת אנשים זו, ולשם הקיצור, היא תכונה בדוח זה "זרים" או "זרים שאינם בני הרחקה". קבוצת הזרים כוללת בעיקר יוצאי אריתריאה והרפובליקה של סודן 23 וכן קבוצה קטנה של יוצאי קונגו. רוב הזרים נכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים, שלא דרך מעבר גבול מוסדר. 4. רשות האוכלוסין היא הגורם הממשלתי המופקד על מתן אשרות לזרים. בלוח1 להלן נתוני הרשות על אנשים חסרי מעמד אזרחי בישראל, בחלוקה לק בוצות שהוזכרו לעיל (מעודכן ליוני 2013 ), ובלוח2 נתוני הרשות על מספר "מסתננים" שנכנסו לישראל עד יוני 2013 , והם כוללים אנשים שאפשר להחזירם למדינות מוצאם וכן אנשים שאינם בני הרחקה (ראו להלן). לוח 1 אנשים חסרי מעמד אזרחי בישראל .קבוצה מספר האנשים .ביוני 2013 .""מסתננים 54,200 .תיירים ללא אשרה בתוקף* 93,000 .עובדים זרים בלתי חוקיים 14,200 .עובדים זרים חוקיים 69,000 .סה"כ 230,400 . * מעודכן לסוף 2012. . לוח2 מספר "מסתננים" שנכנסו לישראל .עד 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 * סה"כ** .2,800 5,100 8,900 5,200 14,700 17,200 10,400 100 64,400 .__________________ .19 כהגדרת רשות האוכלוסין: זרים שהיו בעבר עובדים שוהים חוקיים, בהתאם להגדרהשל עובדים זרים שבחוק עובדים זרים, התשנ"א- 1991 , אך כיום אינם עונים על קריטריון אחד לפחות של ההגדרות שבחוק זה. 20 אלו הם בדרך כלל "זרים מארצות בלתי מפותחות שנכנסו כתיירים ונותרו בישראל ללא אשרה בתוקף", שם. 21 מסתננים כהגדרתם בחוק למניעת הסתננות (עבירותושיפוט), התשי"ד - 1954 . כיום אלו בעיקר זרים שנכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו. 22 בנוגע למדיניות אי-ההרחקה ראו להלן. 23 .המכונה לעתים "צפון סודן". עם הקמתה של מדינת דרום סודן, יש להבחין בין השתיים זרים שאינם בני הרחקה מישראל 71 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 * עד יוני 2013. ** .הפער בין מספר ה"מסתננים" בשני הלוחות נובע מיציאה של חלקם מישראל במהלך השנים .על פי נתוני רשות האוכלוסין ליוני 2013, כ - 50,000 מה"מסתננים" השוהים בישראל הם יוצאי אריתריאה והרפובליקה של סודן. על פי המידע המצוי בידי רשות האוכלוסין, רוב הזרים מתגוררים בתל אביב-יפו והיתר בעיקר באילת, באשדוד, באשקלון, בבאר שבע, בפתח תקווה, בראשון לציון וברמלה. 5. אמנת האו"ם בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 והפרוטוקול הנלווה אליה משנת 1967 אושררו בישראל (להלן- אמנת הפליטים). האמנה מגדירה אילו עילות מגבשות הגדרת .אדם כפליט ואילו זכויות עומדות למי שמוכר כפליט. המדינה תכיר באדם כפליט, על פי אחת מעילות אמנת הפליטים, לאחר שקוים בעניינו הליך לבירור בקשת פליטות 24. על בירור בקשות אלה מופקדת רשות האוכלוסין. ככלל, עד סוף 2013 לא החלה הרשות בבירור בקשות אלה שהגישו יוצאי אריתראה והרפובליקה של סודן המצויים מחוץ למתקני משמורת, פרט למקרים חריגים. 6. אמנת הפליטים מעגנת בסעיף 33 את עקרון אי -ההחזרה, שעל פיו אין להחזיר אדם למקום שבו נשקפת לו סכנה. העיקרון עוגן גם במשפט הישראלי בפסק דין של בג"ץ 25 , שבו נקבע כי אין לגרש אדם למקום שבו יועמדו חייו או חירותו בסכנה. מתשובת נציבות האו"ם לפליטים למשרד מבקר המדינה עולה כי לשיטתה אם ממצאי בדיקה פרטנית מלמדים שהאדם הוא פליט או אם הוחלט להחיל את עקרון אי-ההחזרה על קבוצת אנשים, יש להקנות להם, לשיטת הנציבות, את הזכויות המובטחות לפליט באמנת הפליטים. כיום ננקטת לגבי יוצאי אריתריאה השוהים בישראל מדיניות אי -הרחקה זמנית. נפסק כי מדובר במדיניות תלוית נסיבות, שיש לבחון מפעם לפעם26 . להבדיל, המדינה נמנעת לעתהזאת מלהחזיר זרים יוצאי הרפובליקה של סודן למדינתם בעיקר בשל הקושי המעשי שבהרחקה למדינה שאין עמה יחסים דיפלומטיים 27 . עמדת המדינה היא כי הדבר אינו מונע פעולות להסדרת חזרתם למדינתם דרך מדינות אחרות. 7. זכויות אדם, באשר הוא אדם, מעוגנות בחוקי היסוד של מדינת ישר אל ובאמנות בין - לאומיות שמדינת ישראל חתומה עליהן, ובהן האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות משנת 1966 , שאושררה בישראל ב- 1991 (להלן- האמנה בדבר זכויות חברתיות), ובחוקי מדינת ישראל, כפי שיפורט בדוח. לפי פסיקת בית המשפט העליון, חוקים אלו יש לפרש לאורה של חזקת ההתאמה בין המשפט הבין -לאומי הפומבי ובין החוק המקומי, ולפיה "חזקה כי תכליתו של חוק היא, בין היתר, להגשים את הוראות המשפט הבין-לאומי ולא לעמוד בסתירה להן"28. 8. מרבית הזרים הם כאמור יוצאי אריתריאה והרפובליקה של סודן. חלק ניכר מהם הגיע לישראל לאחר מסע מפרך, דרך הגבול עם סיני. בפסק דין של בג"ץ מספטמבר 2013 (להלן- בג"ץ החוקתיות) 29 כתב בג"ץ כי במסע הזה חוו חלק מהזרים "חוויות קשות ביותר כגון .__________________ .24 הליך R.S.D (Refugee Status Determination). 25 בג"ץ 4702/94 אל טאיי נ' שר הפנים (פורסם במאגר ממוחשב 11.9.95. ) 26 עע"ם 8908/11 אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב 17.7.12.) 27 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים (פורסם במאגר ממוחשב 16.9.13.) 28 דנ"פ 7048/97 פלונים נ' שר הבטחון, פ"ד נד( 1 ) 743-742 ( 2000.) 29 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים, פס' 112 'לפסק דינה של השופטת ארבל, פס2 לפסק דינו של השופט עמית (פורסם במאגר ממוחשב 16.9.13.) 72 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חטיפה, עינויים, אונס וכו'", והם "נפלו קורבן לבני עוולה שעינו אותם, התעללו בהם, אנסו את נשותיהם ובנותיהם, ולעיתים אף הרגו מהם במיתות שונות משונות, ואין פוצה פה ומצפצף בקהילה הבינלאומית". על פי רשויות מקומיות שבתחומן מתגוררות קבוצות גדולות של זרים , אפשר להבחין בקהילתם בתופעות המאפיינות לעתים מצבי פוסט טראומה: עבריינות, התמכרויות ואלימות עקב קשיי הסתגלות, וכן קושי ל השיג עבודה ולהתמודד עם הפערים התרבותיים העמוקים. ביטוי לפערים אלו ניכר במגוון מצבים, כגון חוסר הבנה של אופן עבודת מערכת הבריאות ומשמעותו של כיסוי ביטוח רפואי. הפערים ניכרים גם בהיעדר מודעות להשלכות צריכה מוגברת של אלכוהול ובהיעדר מודעות לסכנה בשימוש באמצעים מערביים, שמתבטא , למשל, באחסון בלוני גז בדירות מגורים. פניות הזרים לארגונים שעוסקים בעניינם של זרים (להלן - ארגונים) מלמדות גם על קשיים במציאת תעסוקה ומקור פרנסה; על היעדר קורת גג; על מחסור במזון; ועל נכויות פיזיות. חלק מהזרים אף דיווחו על אלימות כלפיהם בדרכם לישראל או בעת שהייתם בה. .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר-ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בטיפול הרשויות בסוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל. הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); במשרד הבריאות; במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם); במשרד המשפטים; במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ); במשטרת ישראל; במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה); ברשות האוכלוסין; בעיריית תל אביב-יפו (להלן - עיריית ת"א או העירייה) ובחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י). לצורך הכנת הדוח נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי תושבים משכונות בדרום תל אביב-יפו ועם נציגים מכמה ארגונים שעוסקים בענייניהם של זרים. יצוין כי במאי 2013 פרסם מבקר המדינה חוות דעת לפי סעיף21 ,(א) לחוק מבקר המדינה התשי"ח- 1958 ,]נוסח משולב[ בדבר "הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל" (להלן- דוח הקטינים)30, ומעקב אחר התיקון של חלק מהליקויים שהועלו בה מצורף לדוח זה31 . על כן יעסוק דוח זה בעניינם של בגירים שאינם בני הרחקה. .נתוני אוכלוסייה בדרום תל אביב-יפו .בעקבות ההגירה הייתה תל אביב-יפו למוקד משיכה מרכזי לזרים. "זרים", בפרקים העוסקים בשכונות דרום תל אביב-יפו בלבד, כוללים גם עובדים זרים בעלי רישיון עבודה ועובדים זרים שרישיונם פג. .__________________ .30 ,מבקר המדינה דוח שנתי 63 ג( 2013 '), עמ 1841. 31 ראו בקובץ דוחות זה את ממצאי הדוח "הטיפול בקטינים חסרי מעמדאזרחי בישראל" (ממצאי מעקב), עמ' 215. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 73 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתל אביב-יפו תשעה רבעים ובהם 71 שכונות. בחמש מהשכונות הללו המצויות בדרום העיר - נווה שאנן, פלורנטין, שפירא, קריית שלום והתקווה (להלן - שכונות דרום ת"א) - מתגוררים רוב הזרים שבעיר. שטח העיר תל אביב-יפו הוא כ - 51,800 דונם, ושטח שכונות דרום ת"א מגיע לכ- 4,200 דונם, שהם כ-8% מכלל שטח העיר. במפה להלן מוצגות שכונות העיר, ומודגשות חמש שכונות דרום ת"א: 74 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. משרד מבקר המדינהקיבל מעיריית ת"א נתונים לגבי מספר התושבים 32 בשכונות דרום ת"א ואומדן שעשתה למספר הזרים בעיר33 . יודגש כי נתוני העירייה על מספר התושבים בתל אביב-יפו אינם כוללים זרים שמתגוררים בעיר. בלוח להלן מפורטים הנתונים הללו לשנים 2011 -2006 : לוח3 מספר תושבי תל אביב-יפו ושכונותיה הדרומיות ואומדן מספר הזרים בעיר לפי שנים 2006 2008 2009 2011 שיעור השינוי בשנים 2011 -2006 מספר התושבים בתל אביב-יפו 384,399 402,781 403,738 409,030 6.4 מספר התושבים בשכונת התקווה 11,978 12,288 12,084 11,570 3.4- מספר התושבים בשכונת נווה שאנן 4,849 5,034 5,064 4,490 7.4- מספר התושבים בשכונת פלורנטין 4,878 7,048 7,185 7,530 54.4 מספר התושבים בשכונת קריית שלום 8,391 8,790 8,741 8,670 3.3 מספר התושבים בשכונת שפירא 7,819 7,127 7,076 6,840 12.5- סה"כ התושבים בחמש השכונות האמורות 37,915 40,287 40,150 39,100 3.1 אומדן מספר הזרים בעיר 35,000* 45,000 45,000 61,000 74.3 * אומדן נכון ל- 2005. .מן הלוח עולה שאוכלוסיית תל אביב-יפו (לא כולל זרים) גדלה בשנים 2011 -2006 בשיעור של 6.4% , ואוכלוסיית שכונות דרום ת"א גדלה בשיעור של 3.1% בלבד. בשלוש מבין חמש השכונות הייתה ירידה במספר התושבים שמשמעותה הגירה שלילית, וזו נעה מ- 3.4% ועד .__________________ .32 "תושבים", על פי הגדרת עיריית ת"א, הם תושבים קבועים, לרבות אלה ששהו בחו"ל אך נעדרו לא יותר משנה ברציפות, עולים ועולים בכוח, תושבים ארעיים ותיירים ששהו בעיר יותר משנה ברציפות. 33 עיריית ת"א עשתה שני אומדנים למספר הזרים בעיר - אומדן נמוך ואומדן גבוה. אומדן מספר הזרים בפרק זה מתבסס על הממוצע בין שני האומדנים. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 75 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 12.5% . נתונים אלה אפשר ל הסביר גם בעזיבה של תושבים ישראלים בשל עלייה ניכרת במספר הזרים הגרים בשכונות אלה - 74.3% . מבין חמש שכונות דרום ת"א, שכונת פלורנטין בולטת בגידול הניכר שבאוכלוסייתה - 54.4% . שכונה זו בעלת אופי ייחודי, ואחוז הצעירים (לא כולל זרים) המתגוררים בה גבוה מאוד לעומת יתר השכונות. 76 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתרשים1 מובאים נתונים בדבר שיעור אוכלוסיית הזרים בתל אביב-יפו בשנים 2011 -2006 .)מכלל האנשים המתגוררים בעיר (תושבים וזרים בתרשים 2 מוצגים נתונים על מספר התושבים בחמש שכונות דרום ת"א ואומדן שעשתה עיריית ת"א על מספר הזרים בהן. עולה אפוא כי על פי האומדנים הקיימים, כבר משנת 2008 היוותה אוכלוסיית הזרים רוב באוכלוסייה הכוללת של שכונות דרום ת"א. בשנת 2011 היוותה אוכלוסיית הזרים, על פי האומדנים, כ-61% .)מכלל אוכלוסיית שכונות דרום ת"א (תושבים וזרים זרים שאינם בני הרחקה מישראל 77 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. על ילודה בקרב זרים אפשר ללמוד מנתוני התחנותלבריאות המשפחה ("טיפות חלב" 34 ) העירוניות בתל אביב-יפו. בתחנות אלה ניתן טיפול לנשים הרות, לתינוקות ולפעוטות עד גיל שש35 מקרב כלל אוכלוסיית העיר, לרבות הזרים. בתרשים 3 מובאים נתוני אגף בריאות הציבור בעיריית ת"א על מספר המטופלים בתחנות לבריאות המשפחה מקרב הזרים משנת 2001 ועד אמצע 2013. הנתונים האמורים מצביעים על עלייה חדה במספר המטופלים בתחנות לבריאות המשפחה בשנים 2013 -2008 . יצוין כי על פי מסמכי עיריית ת"א, הירידה במספר המשפחות והילדים המטופלים בתחנות מהמחצית השנייה של שנת 2003 ועד תחילת שנת 2006 הייתה "פועל יוצא של המדיניות הממשלתית לצמצום מספר העובדים הזרים, הן בהרחקה והן בעזיבה מרצון". עוד עולה מנתוני אגף בריאות הציבור כי מיולי 2012 ועד יולי 2013 נולדו 7,251 תינוקות בעיר, 864 מהם, כ -12% , נולדו לזרים. משמעות הדבר היא שבקרב אוכלוסיית התינוקות בעיר, כל תינוק עשירי נולד לזרים. .__________________ .34 ,"טיפת חלב" היא תחנה המספקת שירותי בריאות בתחומי קידום הבריאות והמניעה לנשים הרות לתינוקות וילדים ולמשפחותיהם. 35 תינוק- מלידה עד שנה, פעוט - מגיל שנה עד שש, ילד - תינוקות ופעוטות. 78 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מבנים ותשתיות בשכונות דרום ת"א .פיצול דירות, אכלוסן בצפיפות והשלכותיהם הגידול באוכלוסיית חמש שכונות דרום ת"א הביא, בין היתר, לגידול בביקוש לדירות להשכרה. חלק מהביקוש קיבל מענה בשתי דרכים: פיצול דירות מגורים לדירות קטנות יותר לשם השכרתן לזרים; ומגורים של זרים רבים בדירה שתוכננה לפחות נפשות 36 . יובהר כי פיצול דירה או השכרתה לזרים רבים יותר עשויים להגדיל את התשואה של בעל הבית מהנכס. 1. דיני התכנון והבנייה מיועדים להסדיר את השימושים המותרים בקרקע ובנדל"ן באופן שימקסם את התועלת הציבורית, יבטיח שימוש בטוח, ללא פגיעה בגוף וברכוש, וישמור על אינטרסים ציבוריים כגון שימוש בטיחותי בתשתיות (גז, חשמל ומים), בריאות הציבור (ביוב), שיקולי איכות הסביבה (שטחים ירוקים), הגנה ומניעת אסון (דלקות). פיצול דירות שנעשה באופן שאינו משמר את מגבלות התכנון והבנייה עלול לפגוע בכל אלה. לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), שינוי פנימי בדירה המשנה את מספר יחידות הדיור טעון היתר מראש, ומי שעשה כך ואין בידו היתר עובר עברה. רשות מקומית אמונה על אכיפת חוק התכנון והבנייה בשטחה המוניציפלי. עוד בדצמבר 2010 עלה נושא פיצול הדירות בשכונות דרום ת"א בישיבה של הוועדה לבחינת בעיות העובדים הזרים בכנסת. יו"ר הוועדה דאז חבר הכנסת יעקב כץ אמר בנוגע למגורי הזרים בעיר: "הם נכנסים 7 או8 לדירה. זה מעלה את המחיר של הדירות כי אנשים מחלקים את הדירות שלהם לשלושה ו ארבעה חלקים". נושא הפיתוי הגדול לפצל דירות הועלה גם בישיבת הנהלת עיריית ת"א ביולי 2011 ., בהשתתפות ראש העירייה מר רון חולדאי 2. בפגישה שכינס ועד שכונות דרום תל אביב (להלן - ועד שכונות הדרום) עם ראש העירייה במרץ 2011 אמרו נציגי הוועד: "בשל הצפיפות הנוראה האמירו מחירי הדירות. כל חדר שהפך לדירה/מלון מושכר לשוהים הבלתי חוקיים בכ- 2,500 ש"ח. הדבר פוגע באפשרות של זוגות צעירים, סטודנטים ועולים לגור בשכונות. אוכלוסייה חזקה זו שיכולה לתרום לשכונות מדירה רגליה ולעומת זאת אוכלוסיית השוהים הבלתי חוקיים הולכת ומשתלטת על השכונה וא יתן הולכות ומדרדרות השכונות והופכות למקום בלתי נסבל ומסוכן לגור בו". 3. עיריית ת"א מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי עקב השתכנותם של זרים בשכונות דרום העיר, והעומס שנוצר על המבנים והתשתיות הקיימים, עלה באופן ניכר מספר העבירות על דיני התכנון והבנייה באזור. העירייה גם תיארה את פעולותיה לשם אכיפת הדין בתחום זה: בשנים 2013 -2011 היא נקטה הליכים משפטיים כנגד עברות בשלוש משכונות דרום ת"א: שפירא, התקווה ונווה שאנן, ובעקבות זאת נהרסו מבנים ותוספות בנייה לא חוקיות; במרץ 2013 החלה העירייה בסקירה ובמיפוי של דירות מחולקות בשכונות שפירא והתקווה, והעלתה כי אחוז הדירות המחולקות בשכונות אלה הוא 38% ו-28% ., בהתאמה העירייה העריכה ש"אכיפת החוק נגד הדירות המחולקות בשכונות אלו מצריכה הקצאת משאבי כוח אדם וזמן רבים, אך תניב הצלחה משוערת של עד 10% ." עיריית תל אביב ריכזה אפוא ב- 2013 נתונים על דירות מפוצלות בשתיים משכונות דרום העיר והעלתה שהן מהוות עשרות אחוזים מהדירות בשכונות האלה. העירייה עצמה צופה שיעור הצלחה נמוך בפעולותיה לאכיפת דיני התכנון והבנייה במקרים אלה. .__________________ .36 ,שנל ואלכסנדר 2002 ', עמ 41-40. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 79 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על עיריית ת"א להשלים את מיפוי הדירות בשלוש שכונות דרום ת"א הנוספות. עוד עליה לגבש תכנית פעולה מפורטת לאכיפת דיני התכנון והבנייה בשכונות דרום ת"א, גם בנוגע לעברות בדרך של פיצולי דירות. יישומה של תכנית זו ראוי שייעשה כחלק מתכניות פעולה נוספות שיש מקום לגבש בהתאם להמלצות המפורטות בהמשך דוח זה. בתי עסק ורוכלות חוק רישוי עסקים, התשכ"ח - 1968 (להלן- חוק רישוי עסקים), והתקנות והצווים שהותקנו על פיו, מסדירים את נושא רישוי העסקים, והם כלי חשוב וחיוני בידי הרשות המקומית לשמירה על רווחת תושביה, על בריאותם ועל איכות חייהם. החוק מציב תנאים לקיום תקין של עסק, והרשויות המקומיות ממונות ומוסמכות ליתן את רישיון העסק. על הרשות המקומית לוודא שהתקיימו הדינים הנוגעים לתכנון ובנייה ולשירותי כבאות. כל אלה נועדו להבטיח איכות נאותה של הסביבה, את בריאות הציבור ואת קיום דיני הכבאות. בפגישה של ועד שכונות הדרום עם ראש עיריית ת"א במרץ 2011 טענו חב רי הוועד כי העירייה מאפשרת את קיומם של בתי עסק מאולתרים רבים הפועלים ללא רישיון וללא פיקוח, לרבות מסעדות וחנויות, ואף בתי עסק שפועלים בחצרות של בתים; "ברח' נווה שאנן למשל מאחורי ניילונים וברזנטים מתרחשת פעילות מסחרית סואנת". העירייה יודעת ומעלימה עין, האכיפה דלה ולא משמעותית. "בצד כל עסק שנקנס, צצים עשרה עסקים נוספים שבהם העירייה אינה מטפלת. כל אזרח מן השורה בעיר שפועל כנגד החוק ... העירייה מזדרזת להטיל עליו קנסות כבדים. ולגבי השוהים הבלתי חוקיים העירייה לא נוקטת שום פעולה. כלומר בעירייה שתי מערכות חוקים אח". ]הזרים[ ת לאזרחים הרגילים ואחת לאזרחים עם פריבילגיה התושבים ביקשו מראש העירייה לאכוף את חוק רישוי עסקים על בתי עסק של זרים, ולסגור את אלה שאינם עומדים בדרישות החוק. מפקד תחנת המשטרה שר"ת 37 העריך שבתחום האחריות של התחנה ובעיקר בשכונת נווה שאנן, בסמוך לתחנה המרכזית, יש כ -300 ברים ללא רישיון שבהם מוכרים משקאות אלכוהוליים, ויושבים בהם בעיקר זרים. הברים מצויים לעתים בחדר בדירת מגורים, והם פועלים בשעות הערב ולעתים גם בלילות. לדבריו, דמי שכירות של מבנה המשמש כבר עשויים להיות גבוהים ביחס לדמי השכירות המקובלים באות ה שכונה וסגירת בר עשויה להוביל לפתיחה מהירה של בר אחר. על העירייה האמונה על אכיפת חוק התכנון והבנייה בשטחה המוניציפלי, לאסוף את מכלול הנתונים הנחוצים לצורך טיפול בבתי עסק שפועלים לכאורה בניגוד לחוק, ולהתמודד בנחישות עם בתי העסק שפועלים לכאורה בניגוד לחוק. עיריית תל אביב השיבה כי אגף הפיקוח העירוני פועל לסגירתם של עסקים של מהגרי עבודה ללא רישיון באמצעות הוצאת צווים מנהליים. מהתשובה עולה כי מתחילת שנת 2010 נסגרו 195 ,בתי עסק של זרים בשכונות דרום העיר בכפוף לצווים מנהליים שעליהם חתם ראש העירייה. .__________________ .37 שר"ת- שפירא, רכבת, תחנה מרכזית. 80 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חיבורים פירטיים של מתקני גז גז הבישול, שנקרא גם גז פחמימני מעובה (להלן - גפ"ם או גז38 ), משמש לבישול ולחימום בבתי מגורים. משק הגפ"ם בישראל הוא ארצי וכולל מערכת ייצור, אחסון, מילוי, שינוע וחלוקה לצרכני הגז באמצעות חברות הגז על סוכנויותיהן (ספקי הגז). חוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט - 1989 , מסדיר את בטיחות הטיפול בגפ"ם באמצעות צווים שמוציא שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. על פי חוק זה, אספקת גפ"ם טעונה רישיון. הגפ"ם מגיע לצרכנים במכלי גז מיטלטלים ("בלוני גז") או באמצעות מערכת גז מרכזית, צנרת או מכליות גפ"ם. לפי החוק, השר ממנה "מנהל ענייני בטיחות הגז " כבעל הסמכות והאחריות לפקח על הבטיחות ועל הרישוי בענף הגז 39 . אגף הפיקוח והבטיחות במשרד האנרגיה (להלן - אגף הפיקוח והבטיחות) אחראי לבטיחות ולפיקוח על הגפ"ם. המשרד הקצה מפקח אחד על מרחב מרכז של המשרד, המשתרע מאשדוד ועד נתניה (כולל תל אביב רבתי), ובו כ-1.4 .מיליון לקוחות 1. אספקה פירטית של גפ"ם, שנעש ית בידי מי שאין בידו רישיון כאמור להובלתו או להתקנתו, טומנת בחובה סכנה חמורה לשלומם של המשתמשים ולסביבה ומהווה עבירה על החוק. לדברי מנהל אגף הפיקוח והבטיחות, אספקה פירטית של גז נפוצה מאוד בשכונות שבהן גרה אוכלוסייה במצב חברתי-כלכלי נמוך, וכ -80% מהגפ"ם בשכונות אלה הוא פירטי; בשכונות דרום ת"א, לרבות באזור התחנה המרכזית, האחוזים האלה גבוהים הרבה יותר; תופעה ייחודית ושכיחה בשכונות המאוכלסות על ידי הזרים היא אחזקת בלוני גז ושימוש בהם בתוך חללי המגורים. לדבריו, למפקח מטעם אגף הפיקוח והבטיחות אין סמכות להיכנס לבתים כדי לבדוק זאת, ולכן כמעט ואין אכיפה בנושא. הוא הוסיף כי כניסה לדירת מגורים לשם בדיקת חשד שיש בה בלון גז, טעונה צו מבית משפט, אלא אם כן בעל הדירה אישר להיכנס. 2. עיריית ת"א ערה לשכיחות החיבורים הפירטיים לגז בחמש שכונות דרום ת"א. באוגוסט 2011 כתב מנהל אגף רבעים ושכונות בעירייה לממלא מקום מנהל פיקוח ובטיחות גז ודלק במשרד האנרגיה על מפגעים בטיחותיים ומסוכנים עקב חיבורים פירטיים של בלוני גז ביתיים, בשכונות נווה שאנן ופלורנטין. הוא ציין כי ועד שכונות הדרום העלה לפני עיריית ת"א טענות קשות על התופעה ועל תוצאותיה האפשריות - סכנת חיים ומפגע סביבתי ותברואתי חמור ביותר. עוד טען הוועד כי לאחרונה התופעה מתעצמת מאחר שבעלי הדירות בשכונות אלה מפצלים בתים ומשכירים אותם, בעיקר לעובדים זרים. מנהל האגף הוסיף כי לעירייה אין יכולת וסמכות לפעול לביעור תופעה חמורה זו, והוא מבקש שהמשרד יפעיל את סמכויותיו כדי למגר אותה. באוקטובר 2011 דנו בנושא נציגי עיריית ת"א ונציג משרד האנרגיה. בסיכום הדיון של עיריית ת"א נרשם כי האחריות והסמכות לטיפול בחיבורי גז פירטיים חלות על משרד האנרגיה, וכי העירייה תעזור ככל הנדרש. הבדיקה העלתה כי נושא תשתי ות הגז הפירטיות בשכונות דרום ת"א לא נדון בהנהלת המשרד. .__________________ .38 גפ"ם הוא תערובת של גזים המופקים מנפט גולמי, ומשמש חומר דלק לבישול ולחימום במגזר הביתי, החקלאי והתעשייתי. 39 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 64א ( 2013 '), עמ231. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 81 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. מנהל אגף הפיקוח והבטיחות מסר למשרד מבקר המדינה כי נעשים מבצעים של אגף הפיקוח והבטיחות, בשיתוף המשטרה, בשכונות דרום ת"א כדי לבדוק פעילות פירטית; גם אם מצליחים במבצע מסוים ומפנים מחסני גז פירטי, מיד לאחר המבצע חוזרת הפעילות הפירטית לקדמותה; בשכונות שבהן מתגוררים זרים, הידרדר מצב בטיחות הגז בשנים האחרונות לשפל המדרגה. במאי 2013 נעשה מבצע משולב של משטרת ישראל, עיריית ת"א, משרד האנרגיה ואחרים בתחום תחנת המשטרה שר"ת שאחראית בין היתר לשכונות נווה שאנן ושפירא. על פי סיכום המבצע נבדקו עשרה מבנים, נמצאו חיבורים פירטיים של גז, והוחרמו 23 בלוני גז ששימשו בעיקר מסעדות וברים פרטיים (חמארות). 4. בדיון של ועדה בין -משרדית באותו חודש, בראשות מנכ"ל רשות האוכלוסין (בנוגע לוועדה זו ראו להלן), אמר מנהל אגף הפיקוח והבטיחות : "קל מאוד לקבוע מסוכנות של מתקני גז, אבל לא נצא מזה. צריך להגיע ולפעול כנגד הספקים ולא נגד המשתמשים עצמם. אנחנו יודעים מי הם, אבל אין לנו כ"א לתפוס אותם"; "יש לנו את הסמכות להיכנס לכל חצר וחצר"; "יש לנו את הסמכות להיכנס לעסקים, אבל אני מוגבל בכ"א". משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי אגף הפיקוח והבטיחות במשרד השתתף בפעילות משולבת של גורמים שונים, ובמסגרתה נעשו פעולות לפינוי מיכלי גפ"ם בחמישה מועדים שונים, בין מרץ 2013 לינואר 2014 . עוד מסר כי הוא מפנה מיכלי גז מבתים פרטיים, בהתאם לתלונות מהציבור, וציין: "בשים לב להיקף השטח, הסוגים וכמות העבירות שנמצאות תחת אחריות אגף הפיקוח, הרי שלנושא בטיחות ה גז באזור דרום תל אביב ניתן משקל גבוה ביותר". המשרד הוסיף כי גורמי מינהל החשמל ומינהל הדלק של המשרד אוספים נתונים מהשטח, ויבחנו מה נדרש לעשות כדי למנוע סיכונים מיותרים בתחום עיסוקם. כמו כן, על פי התשובה, המשרד יגבש תכנית פעולה להתמודדות עם המצב הבעייתי שנוצר בדרום תל אביב, ובמידת הצורך יפעל להצגת התכנית לפני הממשלה, לקבלת הכלים והמשאבים הנחוצים למציאת פתרון משולב. החיבורים הפירטיים למתקני גז בשכונות דרום ת"א משקפים נדבך בהשלכות הנובעות מהאכלוס הצפוף של השכונות בזרים. המצב המתואר בפרק זה טומן בחובו סכנה לשלומ ם ולבטיחותם של כלל האנשים המתגוררים בשכונות דרום ת"א. משרד האנרגיה אחראי לפיקוח על השימוש בגפ"ם. למשרד יש מידע על השימוש החריג בחומרתו בגז באמצעות מתקנים או חיבורים פירטיים בשכונות דרום ת"א שבהן מתגוררים זרים. התרעות הובאו לפני המשרד שוב ושוב. אולם המשרד הסתפק בפעולות פיקוח שגרתיות שנעשו מעת לעת, והסביר זאת במחסור בכוח אדם, ולא נקט פעולה ממשית וכוללת לתיקון המצב, כנדרש מהשימוש החריג בחומרתו בגז. על מנכ"לית משרד האנרגיה ל וודא ש תכנית הפעולה שיגבש המשרד, על פי תשובתו, תתמודד עם הצורך הדחוף לתקן את ליקויי הבטיחות החמורים הנוגעים לגפ"ם בשכונות דרום ת"א, ולוודא שהיא תיושם בהקדם האפשרי. אם יתעוררו בעיות, לרבות מחסור במשאבים או בכוח אדם, עליה להעלות את הנושא לפני שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים מר סילבן שלום. במידת הצורך, מוטל על השר להציג את הסוגיה לפני הממשלה לשם גיבוש פתרון. 82 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חיבורים מסוכנים לרשת החשמל מינהל החשמל במשרד האנרגיה מופקד על תכנונו של משק החשמל בישראל ועל הסדרת הפעילות בו. חוק החשמל, התשי"ד- 1954 , קובע כי השר ימנה מנהל לענייני חשמל (להלן- המנהל); המנהל רשאי, מטעמי בטיחות לאדם או לרכוש, להורות, בצו חתום בידו, על הפסק הפעלתו של מתקן חשמלי או השימוש בו, או להתנות את המשך ההפעלה או השימוש בקיום תנאים; לא יתקין אדם מתקן חשמלי ולא ישנה בו שינוי יסודי אלא על פי היתר בכתב מאת המנהל ובהתאם לתנאי ההיתר; המנהל רשאי למנות מפקחים לעניין חוק זה; מפקח רשאי, בכל עת, לערוך ביקורת כדי להיווכח אם מתקיימות הוראות חוק זה. חוק משק החשמל, התשנ"ו- 1996 , מסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וכן מסדיר מתן רישיונות לספקי שירות חיוני זה. ספק השירות החיוני העיקרי בתחום החשמל הוא חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י). לפי החוק, מתקן חשמל או רשת חשמל כהגדרתם בחוק (הכוללי ם בין היתר מתקנים ומערכות להולכה ולהספקה של חשמל), יהיו בבעלות מי שהתקין אותם כדין, והוא יפעל להבטחת מלוא שירותיו במשך כל תקופת רישיונו. מאחר שמתקני החשמל ורשת החשמל, כולל מונה החשמל, הם בבעלות חח"י היא אחראית לטפל בבעיות בטיחות החשמל, עד הדקי המונה (כולל המונה). עוד קובע חוק משק החשמל כי צרכן חשמל הוא "מי שרוכש חשמל או שירותים... או מבקש חיבור לרשת החשמל", ועליו מוטלת האחריות לפתרון בעיות בטיחות, אחרי היציאה ממונה החשמל. ריכוז מידע בדבר חיבורים מסוכנים לרשת החשמל בשכונות דרום ת"א ישנם חיבורים מסוכנים לרשת החשמל. טיפול של ממש בחיבורים אלה מחייב איסוף מידע מפורט. בידי מחלקת הפיקוח על הבנייה בעיריית ת"א היו נתונים חלקיים על מצב החיבורים המסוכנים בשכונות דרום ת"א. בספטמבר 2012 קיימה העירייה סיור בשיתוף נציגי חח"י בשכונות דרום ת"א, ובו נבחנה אפשרות לנתק מהחשמל מבנים. במבצע במאי 2013 השתתפו גם נציגים של חח"י, ובו נותק החשמל ב-28 דירות, בתי עסק וברים פירטיים (חמארות). גם ביולי 2013 ערכה עיריית ת"א סיור לבחינת המבנים, ובו הועלה כי בבניינים קיימים חיבורים רבים של חשמל הנראים מסוכנים ולא תקינים. משרד מבקר המדינה ביקש מחח"י מידע על מצב תשתית החשמל בחמש שכונות דרום ת"א ועל היקף החיבורים המסוכנים בהן. חח"י השיבה כי אין לה נתונים כאלה, והמידע שברשותה הוא כללי: תשתית החשמל בשכונות האלה מיושנת ולא נעשו בה שיפורים של ממש בשנים האחרונות. בתשובה לשאלתו של סמנכ"ל ומנהל מינהל החשמל במשרד האנרגיה השיבה חח"י כי במקומות שבהם מתגוררים תושבים זרים בדרום תל אביב אין חיבורים פירטיים ולא נמצאו ליקויים בטיחותיים. מנהל מינהל החשמל חבר בהנהלת משרד האנרגיה. לדבריו בטיחות אספקת החשמל בשכונות דרום ת"א לא עלתה כלל לדיונים בהנהלת משרד האנרגיה, והמשרד לא קיבל מידע מחח"י על ליקויי בטיחות באזור זה ואף לא מעיריית ת"א. העירייה גם לא פנתה למשרד לשם קבלת סיוע בענייני בטיחות החשמל בשכונות אלה. משרד האנרגיה השיב למבקר המדינה: "המידע שאספה לכאורה עיריית תל אביב ביחד עם חח"י לא הועבר למינהל החשמל". חח"י השיבה כי לא מצאה בעיה בטיחותית של חיבורים לרשת החשמל בדרום ת"א, ולא היה בידיה מידע על גנבות חשמל או ליקויים בטיחותיים ברשתות שלה. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 83 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יוצא אפוא כי בידי עיריית ת"א היה מידע חלקי המלמד על בעיות בטיחות בתחום החשמל, לעתים חמורות, בשכונות דרום ת"א, והיא שיתפה בבדיקות שיזמה בכמה מבנים גם את נציגי חח"י. המידע שאספו גורמי השטח לא שימש את משרד האנרגיה וחח"י לצורך בדיקות מקיפות בשטח. כתוצאה מאלה, לא וידאו הגורמים המופקדים על בטיחות משק החשמל גם בשכונות דרום ת"א שאין בהן ליקויי בטיחות חמורים ושהתושבים בהן אינם חשופים לסכנות שכרוכות בליקויים כאלה. לשם טיפול בבעיות בטיחות בתחום החשמל בדרום ת"א, בשים לב להבחנה הנדרשת בין בעיות בטיחות החשמל עד הדקי המונה ובין בעיות שקיימות אחריהם, נדרשת תשתית מידע על בעיות הבטיחות הקיימות. על משרד האנרגיה לרכז מידע כזה מהגורמים העוסקים בתחום החשמל בשטח, לרבות חח"י ועיריית ת"א. הטיפול בתופעת החיבורים המסוכנים לרשת החשמל בשנים האחרונות עשתה עיריית ת"א פעולות שונות בנוגע לחיבורים מסוכנים של בתי מגורים לרשת החשמל בשכונות דרום ת"א. מחלקת הפיקוח על הבנייה בעיריית ת"א מסרה למשרד מבקר המדינה כי לנוכח ה מצב החמור בשכונות דרום ת"א, החליטה לנקוט פעולות שאינן שגרתיות כנגד בעלי הנכסים - לבדוק אם אפשר לנתק מבנים בעלי סיכון גבוה מרשת החשמל. לצורך כך נבחרו כמה מבנים כפיילוט, ובספטמבר 2012 קיימה העירייה סיור לבחינתם שבו השתתפו נציגי חח"י. בעקבות זאת החליטה חח"י כ י הניתוק של המבנים עלול לגרום נזק וסיכון נוסף לדיירים הגרים בהם. כאמור במבצע במאי 2013 ,השתתפו נציגים של המשטרה, אגף הפיקוח העירוני בעיריית ת"א מינהל הגז במשרד האנרגיה, חח"י וגורמים נוספים. בסיכום המבצע נרשם כי ב-28 ,דירות בתי עסק וברים פירטיים (חמארות) נו תק החשמל. במקרה אחד נותק החשמל עקב סכנה בטיחותית, בשמונה מקרים - בשל קיומו של חוב כספי, ובשאר - לא צוינה הסיבה לניתוק. ביולי 2013 עשתה עיריית ת"א סיור נוסף לבחינת אותם מבנים. בסיכום הסיור הזה נכתב שבאחד הבניינים קיימים חיבורים רבים של גז, מים וחשמל הנראים מסוכנים, בבניין שני יש חוטי חשמל וחיבורים לרשת החשמל שאינם תקינים, ובבניין השלישי יש חיבורים לא תקינים לרשת החשמל ו"חוטי חשמל תלויים". על משרד האנרגיה לפעול בתחום החשמל, בדומה לפעולה הנדרשת בתחום הגז: עליו לוודא ש תכנית הפעולה שיגבש תיושם בהקדם האפשרי גם בתחום החשמל, ובמידת הצורך להעלות בעיות וקשיים מהותיים העמודים בפני היישום, לפני שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. דלקות הרשות הארצית לכבאות והצלה במשרד לבט"פ מופקדת על כיבוי ועל מניעה של דלקות והתפשטותן וכן על הצלת נפש ורכוש (להלן - רשות כיבוי אש). שירותי הכבאות פועלים מתוקף חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב- 2012 . 1. במחוז דן של רשות כיבוי אש ארבע תחנות כיבוי אש האחראיות לטיפול בתל אביב -יפו: עתידים, שי, אביב ב' (אלון) ואביב א' (יפו). שתיים מבין חמש שכונות דרום ת"א (התקווה ונווה שאנן) נמצאות באזור שאחראית לו תחנת אביב ב', ושלוש האחרות (קריית שלום, 84 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שפירא ופלורנטין) נמצאות באזור שאחראית לו תחנת אביב א'. שתי תחנות אלו אחראיות לכ - 40%-35% .מכלל שטח העיר לפי נתוני רשות כיבוי אש, במחצית השנייה של שנת 2011 היו בתל אביב-יפו 1,283 ,דלקות 957 מהן בתחום שתי התחנות האמורות; בשנת 2012 היו 2,228 ,דלקות 1,706 מהן בתחום שתי התחנות; ובמחצית הראשונה של שנת 2013 היו 1,212 ,דלקות908 מהן בתחום שתי התחנות. בתרשים 4 מוצג החלק היחסי של הדלקות בתחום שתי התחנות שבהן נכללות שכונות דרום ת"א לעומת הדלקות ביתר התחנות בתל אביב-יפו. הנתונים מצביעים שכ- 75% מהדלקות בתל אביב-יפו פרצו בשטח המצוי בתחום אחריותן של שתי תחנות כיבוי האש האמורות, האחראיות לכשליש משטח העיר ( 40%-35% .). בשטח שבאחריות התחנות האלה נמצאות חמש שכונות דרום ת"א 2. רשות כיבוי אש כתבה למשרד מבקר המדינה על הסיבות לריבוי הדלקות בשטחן של שתי תחנות כיבוי האש האמורות: "שכו נות הדרום, חלקן פחות וחלקן יותר, מאופיינות בפוטנציאל סיכון גבוה במבנים מסוימים לדליקות ולכמות לכודים. הדבר נובע מצפיפות גדולה מאוד של אוכלוסייה המתגוררת במקומות אלה; חוסר מודעות לנושא הבטיחות; חלוקת דירות ליחידות דיור להשכרה בצורה מאולתרת (חלוקת דירות ללא אישור של גורם מוסמך). כך למשל, דירת שלושה חדרים המיועדת למשפחה בת 2-6 נפשות מחולקת לשלוש יחידות דיור כאשר כל יחידת דיור כזו מתחברת לתשתיות המהוות סיכון בכלל ובפרט כאשר מתחברים בצורה פיראטית (מאולתרת). בסה"כ בשלוש תת יחידות אלה מתגוררים 12-20 איש ואף יותר על ציודם. כמות הציוד/ריהוט (מטען אש [40] ) הינו הרבה מעבר לסביר. יש אי התאמה בין ייעוד מבנים לבין השימוש שנעשה בהם". .__________________ .40 מטעןאש הוא פוטנציאל חומר הבעירה לפי ייעוד המבנה. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 85 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עולה אפוא כי מאפייני האכלוס של שכונות דרום ת"א- צפיפות אוכלוסייה, פיצול דירות מגורים ואכלוסן באנשים רבים - ואי-התאמה בין ייעוד המבנים לשימוש בהם, מגבירים את פוטנציאל הסיכון לדלקות. אפשר כי אלה הם כמה מההסברים לריבוי הדלקות בדרום תל אביב. על הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם רשות כיבוי אש ועיריית ת"א, לנתח את הגורמים לריבוי הדלקות בשכונות דרום ת"א ולפעול באמצעים העומדים לרשותם ומול הגורמים המוסמכים, כדי להפחית את הדלקות ואת הסכנות הנשקפות לשלום הציבור בעקבותיהן. רשות כיבוי אש השיבה כי ראש האגף לבטיחות אש וחקירות ברשות הנחה את מחוז דן לבצע מיפוי, ביקורת ואכיפה בעסקים בדרום ת"א. . . ,מציאות החיים בחמש שכונות דרום ת"א, שבהן גרים חלק ניכר מהזרים בישראל מורכבת ומרובת קשיים. תמונת המצב עגומה. כפי שיובא להלן, תושבי השכונות מביעים תחושה קשה של היעדר ביטחון אישי עקב מגורי הזרים שם. התנאים הפיזיים, הכוללים פיצולי דירות, חיבורים פירטיים של מתקני גז וחיבורים מסוכנים לרשת החשמל, מובילים, על פי הגורמים המקצועיים, לסכנות בטיחותיות ולעתים עד לכדי סכנת חיים ממשית. אין ספק כי איכות חייהם של התושבים המקומיים נפגעה בצורה ניכרת ביותר, ושכונות מגוריהם שינו את פניהן ללא היכר. בבג"ץ החוקתיות נכתב: "שהייתם בישראל של עשרות אלפי מהגרים שהפרוטה אינה בכיסם, במעמד ארעי ובלתי מוסדר, המתרכזים - משלא הסדירו הרשויות מסגרות אחרות לשיכונם - בשכונות מסוימות שלא היו שכונות מבוססות מלכתחילה - מציבה אתגרים רבים לפתח הרשויות ולפתחם של התושבים המקומיים... זעקתם של תושבי דרום תל אביב על המתחולל בשכונותיהם נשמעה בקול רם וברור... זוהי זעקה היוצאת מן הלב ונכנסת אל הלב. אין להקל בה ראש כלל ועיקר, ועל הרשויות מוטלת חובה לפעול כדי לסייע להם". כפי שיפורט להלן, עיריית ת"א העלתה במהלך השנים לפני ראש הממשלה את קשייה להתמודד בכוחות עצמה ובכלים שעומדים לרשותה עם הבעיות הקשות הנובעות ממציאות החיים בשכונות דרום ת"א. ראש העירייה אף כתב כי לעירייה אין כלים לקבוע את המדיניות כלפי הזרים, ו זהו תפקידה של הממשלה . המענה שקיבלה העירייה התייחס להחלטות מדיניות שקיבלה הממשלה בדבר מניעת כניסתם של זרים לי שראל, עידוד יציאתם ממנה והקמת מרכז שהייה לזרים. העירייה לא קיבלה מענה הנוגע לטיפול בזרים שנמצאים בעיר. בתשובת רשות האוכלוסין למשרד מבקר המדינה היא התייחסה להחלטת מדיניות נוספת של הממשלה מסוף 2013 בדבר "תכנית משולבת ומתואמת לטיפול בתופעת ההסתננות הבלתי חוקית" (ראו להלן - התכנית המשולבת), ולפיה ירכז ויתאם שר הפנים, באמצעות רשות 86 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 האוכלוסין, תכנית אכיפה כדי להבטיח את קיומן של הוראות כל דין, לרבות דיני רישוי עסקים ודיני תכנון ובנייה. על השרים הנוגעים בדבר - שר הפנים מר גדעון סער, שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמ ים מר סילבן שלום, ושר האוצר מר יאיר לפיד - לוודא, כל אחד בתחומו שיהיו בידי משרדי הממשלה ובידי עיריית ת"א האמצעים הנחוצים להתמודדות עם הבעיות האמורות. משימה זו רחבה ומורכבת, אולם לנוכח מצוקתם הקשה של תושבי דרום תל אביב והסכנה לשלומם ולבריאותם יש לעשותה ללא שיהוי. .היערכות המשטרה בשכונות דרום ת"א .על פי המשטרה, יש כמה איומים הנגזרים מ"תופעת ההסתננות" ובהם איום חברתי כתוצאה ממעשי פשע של זרים, ואיום ביטחוני - היכולת לנצל את ההגירה מאפריקה לישראל לשם הכנסת מפגעים גורמי טרור למדינה; עצם הימצאותם של זרים רבים באזורים מסוימים בארץ, בעיקר בדרום תל אביב, ותנאי המצוקה שהזרים חיים בהם, גוררים מתיחויות חברתיות בינם לבין עצמם ובינם לישראלים המתגוררים באותם אזורים; ובהיעדר פתרון מערכתי למעמדם של הזרים, עיקר הטיפול בהם הצטמצם לתחום השיטור ברמה העירונית והמחוזית. על פי מפקד מרחב יפתח, קיימים מאות בתי עסק המוחזקים בידי זרים באזור התחנה המרכזית בתל אביב ובשכונות דרום ת"א. אלו עסקים ללא רישיון, ורובם ב תי עסק לממכר אלכוהול, מספרות, מכבסות ובתי קפה-אינטרנט. להערכת המשטרה, בקרב קהילות של זרים יש "בתי דין" פרטיים, המעידים גם על חוסר אמון במערכת אכיפת החוק והמשפט. בנוגע לאמצעי הקיום שבידי הזרים הסביר מפקד מחוז תל אביב במשטרת ישראל דאז, במאי 2012 , שמעשי פשע של זרים הם בבחינת "פשיעת השרדות", כיוון שבמקרים רבים אין להם אמצעי קיום. הוא הוסיף שמתן אפשרות לעבוד ולהתפרנס עשויה להקל על המצב. תפיסת הפעולה של המשטרה לטיפול במעשי פשע שבהם מעורבים זרים מתבססת על כמה הנחות, ובהן: היקף הזרים בדרום תל אביב גדל במידה ניכרת בסופי השבוע ובחגים; הזרים שנופלים קרבן לעברות נוטים לא לדווח לגורמי הממסד; זרים מעורבים בעברות רכוש ובמעשי שוד; מתפתחים מוקדים של הפרעה לסדר הציבורי - בין ישראלים לזרים ובין הזרים לבין עצמם; קיימים קשיים בתקשורת בשל ריבוי שפות וניבים. 1. מערך תחנות המשטרה הוא הקו הקדמי של משטרת ישראל. אגפי המטה הארצי של המשטרה, ובהם אגף חקירות ומודיעין ואגף תכנון, תקצוב ובקרה (להלן - אג"ת) אחראים לקביעת המדיניות המקצועית, לגיבוש נהלים ותורת הפעלה, למתן הנחיות וייעוץ ולפיקוח על התחנות. מהבחינה הפיקודית כפופות התחנות למפקדים הטריטוריאליים במחוזות ובמרחבים41 . .__________________ .41 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63ג (מאי 2013 '), בפרק "מקומה ותפקודה של התחנה במשטרה", עמ 459. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 87 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חלק ניכר מהזרים מתגורר כאמור בשכונות דרום ת"א, בעיקר בשטח שבתחום אחריותו של מרחב יפתח של המשטרה, ובו תחנת המשטרה שר"ת ותחנת "שכונות". מהמסמכים שנאספו במהלך הביקורת עולים מאמצים של תחנת שר"ת, שבתחומה ריכוז גדול במיוחד של בתי עסק שמשמשים זרים, להתמודד עם הקשיים היומיומיים של התושבים הישראלים ושל הזרים (אשר פורטו לעיל). 2. הגידול הניכר במספר הזרים המתגוררים בשכונות דרום ת"א השפיע על תחושת הביטחון האישי של תושבי השכונות. מסיכומי דיוני ם של עיריית ת"א עם התושבים וממכתבים ומפניות של תושבים לעירייה עולות שוב ושוב טענותיהם בדבר פגיעה של ממש בתחושת הביטחון האישי שלהם. התושבים קושרים את הירידה בתחושת הביטחון להימצאותם של זרים רבים בשכונות אלה. (א) אחת הטענות השכיחות של התושבים היא שאין נוכחות מספקת של שוטרים בשכונות שבהן יש ריכוזים גדולים של זרים. במאי 2011 כתב ועד שכונות דרום תל אביב לשר לביטחון הפנים מר יצחק אהרונוביץ': "החל משעות הערב אנשים רבים בעיקר זקנים ונשים בודדות אינם מעיזים לצאת מבתיהם מפחד הטרדות ותקיפה אלימה. הורים מודאגים לילדים ונערות צעירות אינם מעיזים לשלוח את ילדיהם ללא ליווי צמוד. מעשי שוד ותקיפה ואף רצח הם עניין של יום ביומו". באפריל 2013 כתב הוועד לשר הפנים מר גדעון סער על צריכה מוגברת של משקאות משכרים בקרב הזרים. לדברי התושבים, כמויות גדולות של משקאות אלכוהוליים נמכרים ללא פיקוח והגבלה בכל מקום ובכל שעה בפאבים, במסעדות ובמכולות, ורבים מהפשעים נעשים בהשפעתם. (ב) המרכז למחקר כלכלי וחברתי בעיריית ת"א עשה סקר בשנים 2011 ו- 2012 שבו נבדקה, בין היתר, תחושת הביטחון האישי של התושבים. בסקר נשאלו התושבים אם הם חשים בטוחים ללכת לבדם בשעות החשכה באזור מגוריהם. בלוח להלן סיכום הממצאים שעלו מתשובות התושבים לשאלה זו: לוח 4 שיעור התושבים שחשים לא בטוחים ללכת לבד בשעות החשכה באזור מגוריהם .השנה .שבסקר כלל .שכונות העיר שכונות נווה .שאנן .ופלורנטין שכונת התקווה .ושלוש שכונות .שסמוכות אליה שכונות שפירא .וקריית שלום .2011 14.5% 25.8% 35.5% 42.0% .2012 19.4% 52.5% 53.6% 63.9% מהלוח עולה שבכלל שכונות העיר דיווחו התושבים על ירידה בתחושת הביטחון האישי. ואולם מגמת הירידה בתחושת הביטחון חדה במיוחד בשכונות דרום ת"א, ובעיקר בשכונות נווה שאנן ופלורנטין. עוד העלתה העירייה בסקר כי באזורים שבהם תחושת הביטחון האישי נמצאה נמוכה יותר הדגישו התושבים שהשיבו לסקר את הצורך לטפל בין היתר בעובדים זרים ובפליטים וכן בחסרי בית. כן הודגשה העובדה שהירידה בתחושת הביטחון האישי נובעת גם מהימצאותם של זרים בשכונות דרום ת"א. בבג"ץ החוקתיות כתבה כבוד השופטת עדנה ארבל: "לא ניתן להמעיט מתחושתם הקשה של תושבי דרום תל אביב לפיה רמת הביטחון בסביבת מגוריהם ירדה באופן משמעותי, ולא יכולה 88 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 להיות מחלוקת כי המדינה מחויבת לתת מענה למצב זה. יתכן כי אווירת הפחד שנוצרה באזור אינה מתורגמת לכדי פ תיחת תיקים פליליים, אך לא ניתן לחלוק כי אוירה של מתח, פחד ותסכול בקרב האוכלוסייה באזור אכן קיימת והיא כאמור דורשת התייחסות וטיפול". .מעורבות זרים בפשיעה .בשנים 2010- 2012 פתחה המשטרה 869 , 1,398 ו- 2,065 תיקים (בהתאמה) כנגד זרים42 . נתוני המשטרה על תיקי פשיעה שנפתחו בעקבות אירועים שבהם מעורבים לכאורה זרים (כקרבנות או כחשודים) הם חסרים ומוגבלים, בין השאר כיוון שעל פי הערכת המשטרה זרים הנופלים קרבן למעשי פשע נוטים לא לדווח על כך. נתוני המשטרה חסרים גם משום שזרים נוטים לפתור סכסוכים בעצמם, וממעטים לפנות למשטרה; מקורות המידע של המשטרה בכל הנוגע לזרים הם מעטים; ואי -אפשר להפיק נתון מדויק מן המערכות הסטטיסטיות של המשטרה לשם פילוח קרבנות הפשיעה (ישראלים או זרים). על פי מסמכי המשטרה, בשנת 2012 היו אירועי פגיעה בזרים בתל אביב, כמו גם בירושלים ובבאר שבע, והם כללו הצתות בתים, השלכת רימונים וגרימת נזק לרכוש. בשל מגבלות הנתונים - הן של המשטרה, הן של רשות האוכלוסין - אי-אפשר לקבוע במידה מספקת של ודאות אם מספר התיקים שפתחה המשטרה כנגד זרים גדול, ביחס לגודל אוכלוסייתם. 1. : נתוני פשיעה של זרים על אף המגבלות הניכרות של נתוני המשטרה , ומשום שאין נתונים אחרים על מעורבות זרים לכאורה במעשי פשע , יוצגו להלן מגמות המעורבות הזו, כפי שהן עולות מן הנתונים האמורים: בלוח 5 מוצגים נתוני המשטרה על תיקי פשיעה שבהם היו מעורבים זרים, ואשר נפתחו בשנים 2012 -2011 , וכן חישוב שיעור העלייה במספר התיקים בשנים אלו. תיק יכול להופיע בנתונים אלה יותר מפעם אחת, אם יש בו שתי עברות או יותר. בלוח מוצגות חמש העברות השכיחות באוכלוסייה זו, והן מהוות כ -95% :מכלל העברות בכל התיקים שבנתונים אלה עברות רכוש, בעיקר גנבות אופניים וטלפונים ניידים, החזקת נכס החשוד כגנוב, שוד והחזקת מכשירי פריצה; עברות סדר ציבורי, לרבות קטטות והתפרעויות ברחובות ובמוסדות, איומים, התקהלות או התאגדות, מטרד רעש וחסימת דרך, הסגות גבול ועברות כנגד חוק הכניסה לישראל; עברות כנגד גוף אדם, הכוללות חבלה גופנית חמורה, תקיפה ועוד (למעט עברות כנגד חיי אדם, כמו רצח, ניסיון לרצח, הריגה וגרימת מוות ברשלנות); עברות מוסר, לרבות זנות וסמים; ועברות מין (לרבות מעשה מגונה בפומבי)43 . לוח5 תיקי פשיעה שנפתחו בשנים 2012 -2011 .סוג העברה מספר התיקים שבהם .נרשמה העברה מספר התיקים .שבהם נרשמה העברה עלייה במספר התיקים .שבהם נרשמה העברה .__________________ .42 .כל תיק נספר פעם אחת, גם אם הוא כולל שני סוגי עברות או יותר 43 ההגדרות לקוחות מהשנתון הסטטיסטי של משטרת ישראל ל- 2012. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 89 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בשנת 2011 בשנת 2012 בין 2011 ל- 2012 , .באחוזים .רכוש 576 908 57.6% .סדר ציבורי 531 807 52.0% .נגד גוף 456 633 38.8% .מוסר 125 164 31.2% .מין 93 112 20.4% .סה"כ העברות בתיקים 1,846 2,770 50.1% . מנתוני המשטרה עולה כי בין השנים 2011 ל- 2012 חלה עלייה ניכרת במספר תיקי הפשיעה שפתחה המשטרה לזרים; רוב העברות בתיקים האלה הן עברות רכוש, עברות הנוגעות לסדר הציבורי ועברות נגד גוף, והתרבותן מסבירה את רוב העלייה בסך כל העברות המיוחסות לזרים. 2. פשיעה של זרי ם בהשוואה לפשיעה בכללה בישראל: בתרשים 5 יוצגו נתוני המשטרה על התיקים הגלויים שנפתחו במשטרה, בישראל בכלל ולזרים בפרט, בחלוקה לפי סוגי העברות ושיעורן מכלל התיקים שנפתחו בשנת 2012 . בתיקים גלויים ידוע מיהם החשודים, בשונה מתיקים שבהם "עבריין לא נודע" (להלן - תיקי על"ן). מהתרשים עולה כי שיעור התיקים שפתחה המשטרה בשל עברות רכוש ובשל עברות נגד גוף, שבהם החשודים הם זרים, הוא גבוה בהשוואה לאוכלוסייה הכללית. על פי המשטרה, מעורבות הזרים בעברות רכוש, עברות הנוגעות לסדר הציבורי ועברות נגד גוף מתאפיינת בעיקר באירועי שו ד ברחוב שבהם שודדים בעיקר טלפונים ניידים, תיקים ואופניים. 90 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. נתוני פשיעה ל - 2 0 1 3: על פי מרחב יפתח, ברבעון הראשון של 2013 פחתו התיקים שנפתחו במרחב, שבהם היו מעורבים זרים; אולם בבחינת האירועים לעומק, בעברות רכוש, שוד, מין וסמים שבהן העבריין לא נודע, הייתה עלייה שעל פי המרחב מעוררת דאגה: בין 2012 לרבעון הראשון של 2013 חלה עלייה של 170% בעברות השוד (מ -56 ל-151 ) .בתיקי על"ן שבהם, על פי עדויות המתלוננים, מעורבים זרים 4. מקרי פשיעה חמורים במיוחד : על פי נתוני המשטרה, בשנת 2011 היו שלושה מקרי רצח שבהם החשודים הם זרים יוצאי אפריקה. בשנת 2012 היו חמישה מקרי רצח שבהם מעורבים זרים יוצאי אפריקה: בחמשת המקרים הנרצחים היו זרים, מאריתריאה או מהרפובליקה של סודן, ובארבעה מהם גיבשה המשטרה מסקנה שהרוצח הוא בן משפחה של הנרצח. באותה שנה היו ארבעה מקרי אונס חמורים שבהם החשודים הם זרים, לרבות אונס קשישה. 5. : היערכות המשטרה באפריל 2013 הציגה המשטרה את תמונתהמצב הנוגעת לטיפול ב"מסתננים" ברמה המערכתית לפני השר לביטחון הפנים, ובין השאר העריכה כי מגמת הפשיעה תגבר כתוצאה מההסתגלות לישראל, מתנאי מחייתם, מהיעדר תעסוקה ומאימוץ מאפייני פשיעה בישראל בכלל. להערכת המשטרה, בלא יכולת להתפרנס באופן לגיטימי, יגדלו מעגלי המצוקה והם יגררו גם מעורבות במעשים פלילים. עוד ציינה המשטרה כי אירועי אלימות ומתיחות בין הזרים ובין תושבים מקומיים בכל הארץ הם פועל יוצא של קשיים המאפיינים את חיי היומיום של שני הצדדים. להערכת המשטרה, גלי מחאה ציבורית יתגברו במקומות שבהם מתרחשים אירועים חריגים ותיתכן החרפה באופייה של הפשיעה כנגד זרים (בנוגע לפעולות שנקטו המשרד לבט"פ והמשטרה - ראו להלן). בשל מגבלות הנתונים כאמור אי -אפשר לקבוע במידה מספקת של ודאות אם מעורבות הזרים בפשיעה רבה או מעטה ממעורבות כלל האוכלוסייה. מאפייני הפשיעה בקרב הזרים, המלמדים על מורכבותה של המציאות הקיימת, ובחינת הגורמים לפשיעה, שעליהם הצביעה המשטרה לפני השר לביטחון הפנים, מובילים למסקנה כי רק טיפול מערכתי וכלל ממשלתי, שיתמודד גם עם הגורמים לפשיעה בקרב הזרים, יכול להוביל לשינוי. .מכירה וצריכה של אלכוהול .הדין הישראלי מטיל מגבלות על מכירת אלכוהול. הגשת משקאות משכרים לצורך צריכה במקום ההגשה טעונה רישוי על פי צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה- 1995 . בעסק שבו נמכרים או מוגשים משקאות משכרים תהא רשות הרישוי לפי חוק רישוי עסקים רשאית להשתמש בסמכותה, גם לשם התחשבות בצורכיהם של תו שבי האזור שבו נמצא העסק, ולמנוע רישיונות מאנשים שאינם ראויים להם בשל עברם הפלילי או מהימנותם, או שלדעת המשטרה אינם ראויים להם בשל אופיים. ככל הידוע למשטרה, שתיית אלכוהול אינה רווחת במדינות המוצא של הזרים. ואולם במהלך השנים האחרונות הולכת וגוברת צריכת האלכוהול בקרבם. על כך אפשר ללמוד, בין היתר, ממספרם הרב של בתי עסק לממכר אלכוהול שנפתחו ללא רישיון על ידי זרים. את המקומות האלה פוקדים בעיקר זרים המתגוררים בשכונות דרום ת"א. על פי המשטרה, צריכה מרובה זרים שאינם בני הרחקה מישראל 91 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 של אלכוהול מאיצה מקרי פשיעה, וידוע לה על מקרים שכיחים של קטטות בסמוך לברים האלה, לאחר צריכה מרובה של אלכוהול. מפקד תחנת שר"ת העריך שבתחום האחריות של התחנה ובעיקר בשכונת נווה שאנן, בסמוך לתחנה המרכזית, יש כ-300 בריםהפועלים ללא רישיון שבהם מוכרים משקאות אלכוהוליים, ויושבים בהם בעיקר זרים. הברים מצויים לעתים בחדר בדירת מגורים, והם פועלים בשעות הערב ולעתים גם בלילות. דמי שכירות של מבנה שמשמש בר עשויים להיות גבוהים ביחס לדמי השכירות המקובלים באותה שכונה. סגירת בר עשויה להוביל לפתיחה מהירה של בר אחר. צריכת אלכוהול מוגברת של זרים, שככל הנראה לא נהגו לשתות אלכוהול באופן קבוע לפני הגעתם ארצה, עלולה לגרום, על פי המשטרה, לריבוי מעשי פשע. את זאת צריכים משרדי הממשלה להביא בחשבון בשיקוליהם בדבר הטיפול בזרים (בנוגע לטיפול הממשלה בזרים ראו להלן). .תגבור כוחות המשטרה בדרום תל אביב .מערך הסיור בתחנת משטרה הוא תשתית עבודת השיטור בשטח. תכליתו של מערך זה להיות הגורם המשטרתי הראשון שבא במגע עם הציבור, ולהיות זמין בכל זמן ובכל מקום. אחת הטענות השכיחות של תושבי שכונות דרום ת"א היא כאמור שאין נוכחות מספקת של שוטרים בשכונות שבהן יש ריכוזים גדולים של זרים. בספטמבר 2010 החלה לפעול יחידת לוינסקי של המשטרה בדרום תל אביב, בשטח שכולל את השכונות שפירא, הרכבת ונווה שאנן, לרבות אזור התחנה המרכזית. על פי המשטרה, אזור זה מאופיין באוכלוסייה חלשה הכוללת גם חלק ניכר מהזרים המתגוררים בתל אביב. בשל פשעים אלימים רבים באזור זה, וכדי לשפר את המענה המשטרתי באזור ולחזק את תחושת הביטחון האישי של תושבי האזור והעוברים בו, אישר מפכ"ל המשטרה במרץ 2012 להקים את תחנת שר"ת במקום יחידת לוינסקי ולהפעיל במסגרתה גם פלוגת סיור של משמר הגבול (להלן - מג"ב). עקרונות התפיסה המבצעית של מחוז תל אביב (נכון למאי 2012 ) היו בין השאר כ להלן: נדרש כוח מבצעי איכותי במתכונת של כוח משימה, שיפעל בכל הימים ובכל שעות היממה; נדרשים סיורים רגליים של שוטרים בריכוזי הפעילות של האוכלוסייה הזרה לצורך מניעה והרתעה; נדרש כוח מבצעי מיומן לשם חקירות, ובו גם דוברי טיגרינית ודוברי ערבית; נדרש חיזוק ניכר של מערך המודיעין. לצד עקרונות התפיסה המבצעית הגדיר מחוז תל אביב גם את הפערים שבין הכלים שעומדים לרשותו ובין הכלים הנדרשים לו, ובין השאר מחסור בגורמי חקירות ומודיעין ברמת המחוז וברמה ארצית, וכמו כן היעדרו של גורם מוסמך שמרכז את פעילות המשטרה מול כלל משרדי הממשלה. 1. בדיון שהתקיים במשטרה במרץ 2012 בנושא הזרים בדרום תל אביב, אמר מפכ"ל המשטרה כי סוגיית הזרים הפכה לבעיה לאומית בשעה שזרם המסתננים הולך וגובר ומתנקז לאזור תל אביב. הוא הוסיף כי מדובר באנשים רבים שנותרו ללא תעסוקה ותנאי מחיה ומטבע 92 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הדבריםהם מוצאים את עצמם בעולם הפשע. הוא ציין כי במצב דברים זה הבעיה רובצת, בין היתר, לפתחה של המשטרה. המפכ"ל החליט כי בטווח המיידי מוטל על מחוז תל אביב לנקוט צעדים לחיזוק תחנת שר"ת, באמצעות תקציבי המשטרה הקיימים, ובין השאר להעמיד לרשות התחנה 50 משרות ו-18 משרות נוספות ממקורו ת שיאותרו במהלך 2013 , וכן להעמיד לרשות התחנה פלוגת מג"ב במהלך 2013 . בנוגע לטווח הבינוני והארוך החליט המפכ"ל למנות צוות ארגוני שיגבש תכנית עבודה סדורה, כדי להציג לפני הדרג המדיני דרישה לקבל סיוע לתגבור התחנה. באפריל 2012 הוצגה סוגיית המענה המשטרתי בשכונות דרום ת"א לפני מנכ"ל משרד רה"ם. 2. במאי 2012 כתב השר לביטחון הפנים למזכיר הממשלה דאז מר צבי האוזר וביקש לכנס בדחיפות דיון בנושא התגברות מעשי הפשע של "מהגרי עבודה" וזרים. בדיון של השר עם ראש הממשלה באותו החודש, העלה השר גם את הטיפול בריכוזי זרים, בעיקר בדרום תל אביב, והמליץ על דרכים לפעולה. ראש הממשלה החליט בסיכום הדיון כי מנכ"ל משרד רה"ם יעשה עבודת מטה מהירה עם שר הפנים, השר לביטחון הפנים והמשטרה, וכן עם משרדי האוצר והמשפטים, ויציג את המלצתו בהקדם. עוד הוא החליט כי מנכ"ל משרד רה"ם יסדיר הקצאה של 20 משרות שוטרים למשטרה, בתיאום עם מנכ"ל המשרד לבט"פ. 3. ביולי 2012 הוצגו לפני מפכ"ל המשטרה תוצאות עבודת המטה שנעשתה בנושא תחנת שר"ת, ועיקרה הצעה לתגבור התחנה בשני שלבים: שלב א' - עד 129 משרות, ונוסף על כך 50 משרות של שוטרי מג"ב בתפקיד סיור (להלן- סמ"ג); שלב ב' - השלמת המשרות ל-147 . 'המפכ"ל אישר להשלים את שלב א עד ספטמבר 2012 . בנובמבר 2012 פורסמה פקודה להקמת תחנת שר"ת, לאחר שאושרה גם בידי המשרד לבט"פ, ובה שני השלבים האלה: שלב א' לביצוע מידי ושלב ב' לביצוע ב- 201344 . 4. בפניית המשטרה לאגף התקציבים במשרד האוצר לשם תוספת תקציב לצורך תגבור תחנת שר"ת צוין שיהיו בה 147 משרות של שוטרים וכן50 משרות של שוטרי סמ"ג; המבנה שבו פועלת התחנה אינו מספיק כדי להכיל את כוח האדם, והוצג פתרון אפשרי של שימוש בשני מבנים נוספים בעיר. אגף תקציבים במשרד האוצר מסר כי ניתן מענה לכל דרישות המשטרה שפורטו באותה פנייה. 5. בלוח6 מוצגים נתוני אג"ת במשטרה לשישה חודשים בשנים 2013 -2011 , בדבר תקן כוח האדם הכולל לתחנת שר"ת (לא כולל כוח אדם של מג"ב) ובדבר איושו, וכן נתונים מקבילים לכוח אדם המיועד לסייר בשטח. הנתונים על משרות בתקן ועל משרות שאוישו מוצגים גם בתרשים 6 . לוח6: תקן כוח אדם מול איוש משרות בתחנת שר"ת ינואר .2011 יולי .2011 ינואר .2012 יולי .2012 ינואר .2013 יולי .2013 .תקן כוח אדם כולל בתחנה 76 79 79 129 113 123 . מספר משרות בתקן שאוישו 68 72 62 90 102 101 . מספר משרות בתקן הכולל שמיועדות .לסיור 56 55 55 78 66 74 .__________________ .44 הפקודה הזו אמורה להגדיר את הייעוד, את המשימות ואת אתרי הפריסה של תתי -הארגון במשטרה, וגם את התקן המפרט את המצבה הקבועה של כוח האדם והציוד של תתי-הארגון. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 93 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מספר משרות בתקן שמיועדותלסיור .ואוישו 50 50 39 53 61 62 .אחוז משרות בתקן שאוישו מכלל המשרות 89.5% 91.1% 78.5% 69.8% 90.3% 82.1% . אחוז משרות בתקן שמיועדות לסיור .ואוישו .מכלל המשרות לסיור 89.3% 90.9% 70.9% 67.9% 92.4% 83.8% . מהלוח ומהתרשים עולה כי במהלך המחצית הראשונה של 2012 גדל אמנם תקן כוח האדם של תחנת שר"ת, בעקבות המלצות עבודת המטה והחלטת המפכ"ל ליישם את שלב א' בפקודה, ואולם התקן ביולי 2013 היה מצומצם מהנדרש אף בשלב א'. עוד עולה כי כוח האדם שעמד בפועל לרשות התחנה היה מצומצם במידה ניכרת: 78% מהתקן שאושר בשלב א' ו- 69% מהתקן שאושר לשלב ב'. מינואר 2011 עד יולי 2013 נוספו רק12 .שוטרי סיור לתחנת שר"ת 6. בדיון שכינסו שר הפנים והשר לביטחון הפנים באפריל 2013 , עם מנכ"ל רשות האוכלוסין והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ), שוב הועלו תחושות קשות של תושבי שכונות דרום ת"א, הנובעות מרמת ביטחון אישי נמוכה שהם חשים ומהיעדר תקווה לשינוי. השר לביטחון הפנים אמר בדיון: "הבעיה היא בעיה של משרד הפנים, אבל למעשה זה נופל על המשרד לביטחון פנים", והוסיף שהנחה להשלים את היקף כוח האדם ל -140 שוטרים בתוספת 50 .שוטרי מג"ב 94 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 איוש המשרות שהוקצו לתחנת שר"ת היה עשוילתת מענה, ולו חלקי, למצוקתם של תושבי שכונות דרום ת"א, לכל הפחות באמצעות הגברת הנוכחות של שוטרי סיור ברחובות. אולם המשטרה לא יישמה במלואה את תכניתה לתגבור תחנת שר"ת. מנתוני המשטרה ליולי 2013 עולה כי גם הנחיית השר לביטחון הפנים, כפי שהוצגה בדיון מאפריל 2013, .לא יושמה בנובמבר 2013 החליטה הממשלה על התכנית המשולבת לטיפול ב"תופעת ההסתננות הבלתי חוקית". בנוגע לביטחון הפנים הוחלט כי על המשרד לבט"פ להמשיך ולפעול באמצעות משטרת ישראל לשיפור הביטחון האישי של האזרחים במקומות שבהם יש ריכוזים של זרים ולצורך כך לקבוע יעדי פעולה ולתגבר את הכוחות; לשם יישום ההחלטה בעניין זה יקצה משרד האוצר כ-75 מיליון ש"ח ל- 2014 (חלק מהסכום יוקצה בבסיס התקציב) וכן תוספת של 130 משרות; המשאבים האלה יוקצו ליחידות השטח המשטרתיות בדרום תל אביב בלבד (בנוגע לתכנית המשולבת ראו להלן). בתשובת משטרת י שראל נאמר כי נבנתה תפיסת הפעלה המדגישה מתן מענה לנוכחות, לבולטות ולהרתעה, תוך שימוש בכוחות סיור רגליים והפעלת בעלי חיים (כלבים וסוסים), כדי לתת מענה לשיפור תחושת הביטחון של התושבים באזור. עוד נאמר כי נעשים מאמצים לאייש את המשרות שהוקצו לתחנת שר"ת, ועדיין לא אוישו; מערך החקירות תוגבר; יוקצה כוח אדם לשם ריכוז עבודת המשטרה, גם מול גופים אחרים; האפקטיביות של פעולות המשטרה תיבחן באמצעות סקרים בקרב האוכלוסייה ומערכת המדידה המשטרתית. . . על פי סקר שעשתה עיריית ת"א, בשנים 2011 ו- 2012 דיווחו תושבי העיר על ירידה בתחו שת הביטחון, בעיקר בשכונות דרום ת"א. יותר ממחצית תושבי השכונות האלה דיווחו שאינם חשים בטוחים ללכת לבד בשעות החשכה באזור מגוריהם. זאת לעומת כ- 20% .מכלל תושבי העיר שדיווחו על תחושה זו נכון ליולי 2013 אוישה תחנת שר"ת בשיעור של כ- 70% מהתקן שעליו הומלץ בתום עב ודת המטה. הפער האמור נובע משלושה גורמים עיקריים: תקן התחנה הנוכחי נמוך מתקן התחנה בשלב א', שעליו החליט המפכ"ל ביולי 2012 '; שלב ב של התגבור לא יושם; שיעור איוש התקן הקיים של התחנה עומד על כ - 80% . נתונים אלה עלולים לעורר ספק אם במצב הקיים יש בידי המשטרה הכלים לממש את עקרונות התפיסה המבצעית שקבע מחוז תל אביב, לפיהם נדרש כוח מבצעי שיפעל בכל הימים ובכל שעות היממה, לרבות בתחום החקירות והמודיעין, ויכלול סיורים רגליים של שוטרים בריכוזי פעילות של זרים לצורך מניעה והרתעה. על השר לביטחון הפנים לוודא שיעמדו לרשות תחנת שר"ת משאבי כוח האדם הנדרשים לשם התמודדות עם הצרכים הייחודיים בשכונות דרום ת"א ולשם שיפור תחושת הביטחון האישי של התושבים בהן. לשם כך יש לבחון, לצד המשרות המוקצות למשטרה, גם את מידת איושן, בשים לב לחלקם של כוחות הסיור בכלל המשרות המאוישות. זאת כדי לאפשר למשט רה לממש את התפיסה המבצעית המעודכנת שלה לאזור זה. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 95 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 . טיפול הממשלה בזרים שאינם בני הרחקה מישראל .רקע נורמטיבי .1. )(א חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע כי אין פוגעים בחייו, בגופו או בכבודו של אדם באשר הוא אדם וכי כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו. בית המשפט העליון פירש חוק זה כחוק שמבטיח, בין היתר, זכות לביטחון סוציאלי, במובן של הבטחת תנאי מחיה בסיסיים לאדם45. ()ב בפרשה אחרת הרחיב בית המשפט את פרשנותו לחוק: "חוק היסוד אינו מצהיר אך על 'מדיניות' או על 'אידאל'... סעיפים 2 ו-4 לחוק היסוד קובעים זכות, היא הזכות להבטיח את כבוד האדם. בצידה של זכות זו עומדת החובה של רשויות השלטון לכבדה... חובתה של המדינה היא כפולה: ראשית, מוטלת עליה החובה שלא לפגוע בכבוד האדם... שנית, מוטלת עליה החובה להגן על כבוד האדם[46] ... הזכות לקיום בכבוד היא הזכות כי יובטח לאדם אותו מינימום של אמצעים חומריים, שיאפשרו לו להתקיים בחברה בה הוא חי[47] ... ניתן להניח אפוא לענייננו - בלא לקבוע מסמרות בדבר - כי מחובת המדינה על פי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח 'רשת מגן' למעוטי האמצעים בחברה כך שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי. במסגרת זו עליה להבטיח שלאדם יהיה די מזון ומשקה לקיומו; מקום מגורים, בו יוכל לממש את פרטיותו ואת חיי המשפחה שלו ולחסות מפגעי מזג האוויר; תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות, שיבטיחו לו נגישות ליכולות הרפואה המודרנית"48 . )(ג קביעה דומה עלתה מפסק דין אחר של בג"ץ: "הזכות לקיום אנושי בכבוד... נטועה עמוק-עמוק בגרעינה של הזכות החוקתית לכבוד... האם ניתן לקיים את הזכות לכבוד בלא לכבד את זכותו של אדם לתנאים מינימאליים של קיום אנושי? האם זכותו של אדם שלא להימצא בחרפת רעב, ללא קורת גג ובלי שיש ביכולתו לעטות בגדים לגופו אינה מבטאת את כבוד האדם שלו?... אם הגדרנו את יסודות הזכות לכבוד באופן מטאפורי כנשענת על כך שהאדם נברא בצלם, נראה כי צלמו נפגע בראש ובראשונה אם הוא מגיע לעוני מרוד ומשפיל"49 . )(ד בפסק דין נוסף פירט הנשיא ברק את מרכיבי הזכות: "כבודו של האדם כולל בחובו... הגנה על מינימום הקיום האנושי... אדם המתגורר בחוצות ואין לו דיור, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הרעב ללחם, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם שאין לו גישה לטיפול .__________________ .45 בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט( 1 )729 ', פס10 ( 2004.) 46 בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדקחברתי נ' שר האוצר , פ"ד ס(3 )464 ( 2005 ,) 'פס12. 47 'שם, פס15 ', עמ482. 48 'שם, עמ484. 49 בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פס' 36 לפסק דינה של הנשיאה ביניש. (פורסם במאגר ממוחשב 28.2.12.) 96 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 רפואי אלמנטרי הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הנאלץ לחיות בתנאים חומריים משפילים הוא אדם שכבודו כאדם נפגע"50. 2. :בתי המשפט אף נתנו דעתם על הבטחת זכויות אלו למי שאינו תושב ישראל, בכתבם (א) "האיסור לפגוע בזכויותיו של אדם לחיים, לשלמות הגוף ולכבוד מתייחס, אפוא, לכל אדם באשר הוא אדם. הגנה זו מכוח חוק -היסוד אינה מוגבלת לאזרח ולתוש ב, אלא היא מוענקת לכל אדם, לרבות למי שנכנס לישראל שלא כדין"51. )(ב "עקב מדיניות זו, וככל שמתארכת שהייתם בישראל של אותם נהנים ממדיניות אי ההרחקה, מתעוררות בעיות חברתיות ואנושיות שאינן יכולות לבוא על פתרונן. למשל, כפי שצוין לעיל, אותם אנשים אינם זכאים לעבוד ב ישראל. נשאלת השאלה כיצד יוכלו אותם אנשים לכלכל את עצמם לאורך תקופה בלתי מוגדרת בזמן?... אין ספק שאדם כזה שוהה בישראל תקופה ארוכה בלא שיש לו את היכולת לפרנס את עצמו בכבוד, לזכות במרפא, לקיים חיי משפחה תקינים וכיוצא באלה. נראה לי כי מצב כזה הוא מצב בלתי נסבל, לאור עקרונות היסוד שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. מאידך, לא יהיה זה רצוי להפוך את מדינת ישראל לאבן שואבת לכל הסובלים ממצוקות קשות ברחבי העולם"52. )(ג בפסק דין של בית המשפט העליון מיולי 2012 ביקרו שלושת שופטי ההרכב את אי- הסדרת זכויותיהם של הזרים שאינם בני הרחקה: "חשוב לזכור כי אף שמזה זמן לא מבוטל נאלצת מדינת ישראל להתמודד עם נתינים ותושבים ממדינות שונות באפריקה... המסתננים אליה מדרום בשל הסכנה הנשקפת לחייהם בארץ מוצאם ואף שעם השנים צוברת תופעה זו ממדים של 'הצפה', טרם הותקנו על ידי הגורמים המוסמכים לכך כללים מתאימים אשר יבהירו מהו אגד הזכויות שהמדינה מוכנה להכיר בו לגבי אנשים אלה... המשיבה בטיעוניה... מדגישה כי מדובר במדיניות מצטמצמת 'אי הרחקה זמנית'. זאת ותו לא, מבלי שנקבעו בצידה כללים ונהלים ברורים הנוגעים לזכויותיהם של אותם 'בלתי - מורחקים' בעת שהותם בישראל. זהו מצב בלתי רצוי בעליל. הערפל הנורמטיבי יוצר אי וודאות מכבידה ביותר מבחינת האנשים עצמם אשר לעיתים שוהים בישראל מכח המדיניות האמורה פרקי זמן בלתי-מבוטלים. בתי המשפט נאלצים אף הם להתמודד בשל כך חדשות לבקרים עם שאלות ומצבים שונים ומגוונים שמייצרת, מטבע ה דברים, מציאות החיים והנוגעים לזכויותיהם של אנשים אלה... בהינתן ממדי התופעה טוב היה אילו הנושא היה זוכה להסדרה כלשהי ולו על דרך של נהלים והנחיות שיכללו בין היתר, התייחסות לזכויותיהם הבסיסיות של אותם אנשים בעת שהותם בישראל. ויפה שעה אחת קודם"53. )(ד בספטמבר 2013 , במסגרת בג"ץ החוקתיות, התייחסו שופטי בית המשפט העליון לנושא בכתבם: "משמעותה של המדיניות של ישראל כלפי אזרחי אריתריאה מעולם לא הובהרה כל צרכה על ידי המדינה. כך, מלבד עיקרון אי-ההחזרה הנובע מהגנה זו, לא נחקק כל הסדר מפורט באשר למשמעותו של הסדר זה ולזכויות הניתנות מכוחו"; "סוגיית מעמדם של המסתננים זועקת להסדרה חקיקתית כוללת ולמחשבה ארוכת-טווח אשר יהא בה משום מענה, ולו חלקי, לשלל האתגרים שסוגיה זו מציבה בפני החברה הישראלית... משמדיניות אי - ההרחקה 'הזמנית'... הופכת ברבות השנים לפחות ופחות זמנית, יש הכרח למלאה בתוכן נורמטיבי". .__________________ .50 רע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה( 3 '), פס20 לפסק דינושל הנשיא ברק ( 2001.) 51 בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ' משרד הפנים, פס' 36 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'ה. (פורסם במאגר ממוחשב 13.4.11.) 52 )עת"מ (מרכז 57162 -01-11 אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב 2.11.11.) 53 עע"מ 8908/11 אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב 17.7.12 .) זרים שאינם בני הרחקה מישראל 97 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. על פי האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות חברתיות, מכירה מדינה החתומה עליה בזכותו של כל אדם לעבודה, הכוללת את זכותו להשיג אפשרות להשתכר למחייתו; לביטחון סוציאלי, לרבות ביטוח סוציאלי; לרמת חיים נאותה לרבות מזון, מלבוש ודיור נאותים; להיות מוגן מרעב; וליהנות מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה. ישראל אשררה אמנה זו ב- 1991 . סעיף2 לאמנה בדבר זכויות חברתיות קובע: "מדינה שהיא צד באמנה מתחייבת לפעול... עד כדי מירב המקורות העומדים לרשותה, למען הבטח, בשלבים, את השימוש המלא בזכויות שהוכרו באמנה זו; לערוב לכך כי השימוש בזכויות המובעות באמנה זו יהא ללא הפליה מכל סוג שהוא, כגון מטעמי צבע, לשון, דעה מדינית או דעה אחרת, מוצא לאומי או חברתי, רכוש, יחוס, או כל מעמד אחר; ארצות מתפתחות רשאיות להחליט, תוך תשומת לב נאותה לזכויות האדם ולמצבן הכלכלי, באיזו מידה הן יערבו לזכויות הכלכליות שהוכרו באמנה זו לגבי בני אדם שאינם אזרחיהן". 4. אמנת האו"ם בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 , שאושררה בישראל בשנת 1954 (והפרוטוקול הנלווה אליה משנת 1967 ), קובעת כי על המדינה לנהוג בפליטים השוהים בה בהיתר אותו דין בסעד ובסיוע ציבוריים שהיא נוהגת באזרחיה. 5. בחוקי מדינת ישראל מעוגנות זכויות סוציאליות ספציפיות, כפי שיפורט בדוח זה בהמשך. לפי פסיקת בית המשפט העליון, חוקים אלו יש לפרש לאורה של חזקת ההתאמה הפרשנית בין המשפט הבין-לאומי הפומבי ובין החוק המקומי, ולפיה "חזקה עלינ ו כי תכליתו של חוק היא, בין היתר, להגשים את הוראות המשפט הבין-לאומי ולא לעמוד בסתירה להן" 54. 6. בדוח שנתי של מבקר המדינה מ- 2008 הובאו ממצאי הביקורת בדבר הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל. בדוח נכתב כי מדובר בסוגיה אנושית רגישה שבמסגרת הטיפול בה נדרשת מדינת י שראל לאזן בין זכותה להגן על האינטרסים שלה ובין מחויבותה לסייע לפליטים באמצעות מתן מקלט מדיני, טיפול הומניטרי וסיפוק צורכיהם הבסיסיים. כן נמתחה ביקורת על כך שמשרדי ממשלה לא נערכו לטיפול דחוף בבעיה ההומניטרית של אזרחי הרפובליקה של סודן שהגיעו לישראל, ונקבע כי נדרשת היערכות בין -משרדית הולמת לסיפוק צורכיהם במגוון תחומים לרבות בריאות ושירותים סוציאליים55. 7. הפעולות הנדרשות לשמירה על זכויות אדם כרוכות בהקצאת משאבים. בפסק דין מכבי שירותי בריאות קבע בג"ץ: "מקום בו מטיל החוק חובה מהותית עליה, לא תישמע המדינה בטענה ש ל היעדר תקציב" 56 . גם בפסק דין מילר נכתב: "שיקולים של כדאיות תקציבית ותכנונית, ככלל, אינם יכולים להצדיק החלטת מדינה הפוגעת בזכות יסוד"57 . בפסק דין צמח בחן בג"ץ את המשאבים הנדרשים לשמירה על זכות היסוד אל מול הפגיעה האפשרית בה אם לא יוקצו המשאבים להבטחתה, וקבע כי יש להעמיד את סדר הגודל של המשאבים הנדרשים כנגד סדר הגודל של הפגיעה בזכות זו. בג"ץ הוסיף שהכרעת הכף בין השקעת המשאבים הנדרשים ובין הפגיעה בזכות תלויה בעיקר במשקל היחסי של הזכות כנגד המשאבים. וכך קבע בג"ץ: "מהו, אם כן, המשקל היחסי? שאלה זאת מציבה מבחן לחברה בישראל: החברה נבחנת, בין היתר, על פי המשקל היחסי שהיא נותנת לחירות האישית. המשקל צריך לבוא לידי ביטוי, לא רק באמירות יפות, ולא רק בספרי משפט, אלא גם בספר התקציב. ההגנה על זכויות .__________________ .54 דנ"פ 7048/97 פלונים נ' שר הבטחון, פ"ד נד( 1 )721 ,742 ( 2000.) 55 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב (מאי 2008 '), "הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל", עמ120. 56 בג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד ( 5 )729 ( 2000.) 57 בג"ץ 4541/94 אליס מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט ( 4 )144 ( 1995.) 98 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 האדם כרוכה לא פעם במחיר. החברה צריכה להיות מוכנה לשלם מחיר סביר עבור הגנה על זכויות האדם"58. .תעסוקת זרים ויכולתם להתקיים ., התשנ"ה]נוסח משולב[ חוק הביטוח הלאומי- 1995 , וחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 (להלן- חוק ביטוח בריאות), מעניקים זכויות למי שמוגדר כ"תושב", לרבות מי שקיבל רישיון לישיבת קבע ורישיון לישיבת ארעי. ככלל זרים אינם מוגדרים "תושב" ולכן אינם זכאים לזכויות לפי חוקים אלה. הבטחת תנאי מחיה בסיסיים של זרים השוהים בארץ זה תקופה ארוכה מותנית, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. 1. בשנת 2007 הגיעו לישראל כ - 2,000 יוצאי אריתריאה, ולהם נתנה המדינה אשרת עבודה כללית מסוג ב1 , המאפשרת להם לעבוד בארץ. מאז 2008 , מדיניות הממשלה היא לא לתת רישיון עבודה לזרים שאינם בני הרחקה. בהתאם נרשם על גבי רישיון השהייה הזמני בארץ שמונפק לרוב הזרים על פי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב - 1952 (להלן- רישיון שהייה זמני): "רשיון זמני זה אינו מהווה רשיון עבודה". 2. באוקטובר 2009 הועלה בדיון בהשתתפות ראש הממשלה מר בנימין נתניהו הקושי הכרוך במניעת האפשרות לעבוד מהזרים: המשנה דאז ליועץ המשפטי לממשלה אמר כי הזר צריך לפרנס את עצמו, עם אשרת עבודה או בלעדיה, והוא יעשה זאת בדרך חוקית, או "יפנה לפשיעה". בדיון שכינס מנכ"ל משרד רה"ם דאז מר אייל גבאי בדצמבר 2010 הוא ציין כי אפשר לאכוף על מעסיקים את אי-העסקתם של זרים רק אם ימולאו צורכיהם הבסיסיים של הזרים. 3. לשם מתן האפשרות להתקיים ומנימוקים נוספים החליטה הממשלה בנובמבר 2010 לגבש תכנית להקמה ולהפעלה של מרכז שהייה למסתננים מגבול מצרים ולאכיפה כנגד העסקתם של מסתננים אלה: המרכז יאפשר שהייה של מסתננים שלעת עתה אי -אפשר להרחיקם, ויסופקו בו צורכיהם הפיזיים, ובפרט מקומות לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות; בה בעת לא תאכוף המדינה את איסור העסקתה של אוכלוסייה זו על מעסיקיהם, עד שיופעל מרכז השהייה שבו יסופקו צרכיה הפיזיים; רשות האוכלוסין תחל לאכוף את איסור העסקת הזרים על מעסיקי מסתננים החל מיום הפעלת המרכז. 4. עד אותה עת, סוף 2010 , נכנסו לישראל, על פי נתוני רשות האוכלוסין, כ- 37,000 ,זרים 40% מהם במהלך 2010 . הנתונים בכל הנוגע לזרים חלקיים וחסרים, בין היתר בענייני תעסוקה, ועל כן לא ידוע כמה מהם עובדים לפרנסתם. הזרים מועסקים פעמים רבות על בסיס יומי, בידי קבלנים המגיעים לאזורי המגורים של הזרים ואוספים אותם לעבודה, והם משמשים כוח עבודה זול יחסית. מסיל"ה (מרכז סיוע ומידע לקהילה הזרה) פועל במסגרת עיריית ת"א, ומעניק טיפול לזרים המתגוררים בעיר. מסיל"ה תיאר בפברואר 2010 את היעדר התעסוקה כאחד המאפיינים החברתיים-כלכליים הבעייתיים של הקה ילה: מדי בוקר צובאים עשרות זרים על המדרכות .__________________ .58 בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון, פ"ד נג( 5 )241 ,281 ( 1999 ). ראו גם בג"ץ 488/11 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' שר הבריאות (פורסם במאגר ממוחשב 19.6.11.) זרים שאינם בני הרחקה מישראל 99 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בדרום תל אביב בתקווה שמעסיק פוטנציאלי יאסוף אותם לעבודה. למסיל"ה מוכרים גם זרים המעוניינים לעבוד, אולם בשל נכות או פגיעה אינם מסוגלים להתפרנס מעבודה פיזית. נתונים חלקיים שנאספו מלמדים שחלק ניכר מהזרים אינם עובדים, והשאר מועסקים בעבודות מזדמנות: על פי נתוני מסיל"ה ל - 2011 ,58% מהזרים שפנו אליו היו מחוסרי עבודה (כ - 52% מהפונים היו יוצאי מדינות שאין ישראל מרחיקה אליהן); על פי סקר צורכי פליטים ומבקשי מקלט שעשתה עיריית ירושלים בתחילת 2011 ,69% מהם עבדו ותעסוקתם מאופיינת ב חוסר יציבות; על פי נתוני ארגון א.ס.ף (ארגון סיוע לפליטים ולמבקשי מקלט בישראל)59 , מבין 1,328 זרים שפנו אליו בין ינואר 2011 לאוגוסט 2013 ,%45 לא היו מועסקים ו-5% .הועסקו בעבודות מזדמנות על פי התכנון הראשוני של הממשלה, החזקת הזרים במרכזי שהייה נועדה להיעשות בשלושה מתקני משמורת - "סהרונים", "קציעות" ו"נחל רביב"; מתקנים אלה נועדו לכלול מקומות שהייה במבנים ובאוהלים ל- 17,400 .זרים לכל היותר 5. כבר בדצמבר 2010 , בדיון שכינסה הוועדה לבחינת בעיות העובדים הזרים בכנסת, שאל יו"ר הוועדה דאז מר יעקב כ"ץ את נציג רשות האוכלוסין כיצד יטופלו הזרים שייוותרו מחוץ למרכז השהייה. נציג הרשות השיב כי התשובה אינה חד-משמעית, ויהיה צורך לבחון כיצד לפעול בדרכים המקובלות. 6. ביולי 2010 קבע בית המשפט המחוזי מרכז, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, כי החלטת המדינה בעניינם של שישה עותרים המוגנים על ידי מדיניות אי -הרחקה אינה סבירה: "אינני רואה כדבר אפשרי וסביר להתיר את שהותם... ללא יכולת עבודה לשם כלכלתם הבסיסית... מרגע שהמדינה סבורה... שאין להרחיק ואין לעצור אדם כזה... אזי מחויבת המדינה לתת גם פיתרון לאפשרות הקיום האנושי הבסיסי של אותו עותר, וזאת כל עוד ההגנה בתוקף. לא ייתכן שאדם ירעב ללחם במדינת ישראל, תהא אשרתו אשר תהא. ולא ייתכן שהמדינה תעמיד אדם בפני מצב, שתחייב אותו לעבור עבירות כדי להתקיים במובן הבסיסי ביותר, לזון עצמו ולמצוא קורת גג לראשו. אינני סבור גם שצריך 'לעצום עיניים', ולומר שאסור לאדם כזה לעבוד, כאשר בד בבד אנו מניחים שיעבוד באופן לא חוקי, כדי לקיים את עצמו"60. 7. ב- 2010 דן בית המשפט העליון בעתירה שהגישו שמונה ארגוני ם (להלן - בג"ץ קו לעובד)61 . על פי עמדת המדינה שהוצגה לבית המשפט באוגוסט 2010 , החלטת הממשלה האמורה מנובמבר 2010 הטילה על רשות האוכלוסין "לפעול לתחילת אכיפה, החל מיום [ הפעלת המרכזמרכז , נגד מעסיקי מסתננים מגבול מצרים, השוהים כיום במדינת ]השהייה ישראל וכן כאלה שיגיעו לאחר החלטה זו"; מרכז השהייה יתחיל לפעול, על פי לוח הזמנים שפורט בהחלטת הממשלה, לא יאוחר משישה חודשים מיום קבלת ה. בנוגע למתן רישיון עבודה לזרים טענה המדינה: "המרכז יאפשר שהייה של מסתננים מגבול מצרים, השוהים כיום במדינת ישראל וכן כאלה שיגיעו לאחר קבלת החלטה זו, אשר לעת עתה לא ניתן להרחיקם, ויסופקו בו צורכיהם הפיזיים ובפרט מקומות לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות"; "נע שים מאמצים למצוא 'מדינות יעד' שניתן יהיה... להרחיק אליהם את מי שנמנים על קבוצה זו". עוד הבהירה המדינה שלא תעשה "פעולות אכיפה כלפי מסתננים שלא ניתן לגרשם למקומות מוצאם בטרם תחל פעולת המרכז", וכי "תימסר הודעה... 30 "ימים בטרם תחל באכיפה שכזו (ההדגשות לא במקור). .__________________ .59 ארגון א.ס.ף נותן שירותים פסיכוסוציאליים לאנשיםחסרי מעמד אזרחי בישראל. 60 )עת"מ (מרכז 35858 -06-10 סייקו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב 13.7.10.) 61 בג"ץ 6312/10 קו לעובד נ' הממשלה(פורסם במאגר ממוחשב 16.1.11.) 100 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בינואר 2011 ,נתן בית המשפט העליון את פסק דינו בבג"ץ קו לעובד: "במצב העניינים הנתון בו לצד הרגישות לרקע הקשה של רבים מחברי קבוצות אלה, יש לתת את הדעת אף לאינטרס המדינה למנוע 'הגירת עבודה' החורגת כמובן מאותם מקרים בהם קיים חשש מבוסס לרדיפה - נראה כי עמדת המדינה שפורטה לעיל, לפיה אין להעניק אישורי עבודה, לצד האמירה כי בשלב זה לא יינקטו פעולות כנגד מעסיקים, יש בה משום איזון ראוי בהתחשב במציאות הקשה והרגישה שנוצרה. אף בקביעה זו אין כדי למנוע מהעותרים לשוב ולעתור כנגד מדיניות המשיבים, ככל שיחול שינוי נסיבות שיהיה בו כדי להקרין על איזון זה". 8. במאי 2011 כתב ראש מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין לראש הרשות כי הקמת מרכז השהייה מתעכבת והוא סבור כי המרכז לא יעמוד לרשותם בשנת העבודה 2011 . ראש המינהל ציטט את פסק הדין בבג"ץ קו לעובד והוסיף כי אי-מימוש החלטת הממשלה להקמת מרכז שהייה ולוחות הזמנים להקמתו כפי שנמסרו לבג"ץ, עלולים להביא לשינוי הנסיבות ולהפר את האיזון, כאמור בפסיקה. הוא המליץ לבחון לעומק דרכים חלופיות לטיפול בסוגיית המסתננים, אם לא מתממשת החלטת הממשלה. כעבור חודשיים עדכן שר הפנים דאז את ראש הממשלה בדבר פסק הדין של בג"ץ וכתב: "אי מימוש החלטת הממשלה להקמת מרכז שהייה ולוחות הזמנים להקמתו כפי שנמסר לבג"ץ, עלולה להביא לשינוי הנסיבות ולהפר את האיזון, כאמור בפסיקה; במצב כיום, על פי הפסיקות במקרים פרטניים, נראה כי ביהמ"ש המחוזי נוטה לאשר הענקת אשרו ת עבודה לעותרים " (ההדגשה במקור). 9. בנובמבר 2011 הוקפא המשך הקמתמרכזי השהייה, ובסך הכול הוקמו, עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013 , 8,800 מקומות שהייה (בהם מקומות במתקני משמורת). באותה עת הוחזקו במשמורת פחות מ- 2,000 .זרים 10. בדיון שכונס באוגוסט 2013 בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת פירט שר הפנים תכנית אופרטיבית שתביא ליציאת זרים מהארץ, שראש הממשלה והיועץ המשפטי לממשלה אישרו. שר הפנים הודיע כי במהלך יישום התכנית תפסיק רשות האוכלוסין להאריך את רישיונות השהייה של זרים בארץ, ותחל לאכוף את איסור העסקת הזרים - על הזרים ועל מעסיקיהם (בנוגע לתכנית זו ראו להלן). 11. בבג"ץ החוקתיות כתבה כבוד השופטת אסתר חיות: "לא קיים הסדר ברור, בחוק או למצער בנוהל, בשאלה האקוטית הנוגעת לזכותם של עשרות אלפי המסתננים לעבוד בישראל. הפתרון שמצאה המדינה לכך... הוא שלא להעניק להם אישורי עבודה אך גם לא לנקוט פעולות אכיפה הנוגעות לאיסור העסקת מסתננים... פתרונות אד -הוק מסוג זה אינם תחליף למדיניות סדורה"62. בדצמבר 2013 'תיקנה הכנסת את החוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס 4 והוראת שעה) התשע"ד - 2013 , תיקון הקובע, בין היתר, כי יוקם מרכז שהייה למסתננים שיש קושי בגירושם; במרכז יסופקו לשוהים תנאי מחיה הולמים, ובכלל זה שירותי בריאות ורווחה; בה בעת ייאסר על השוהים במרכז לעבוד בישראל. בדברי ההסבר להחלטת הממשלה מנובמבר 2013 "בדבר התכנית המשולבת האמורה לטיפול ב"תופעת ההסתננות הבלתי חוקית נכתב כי בהקמת מרכז השהייה, שיהיה מרכז פתוח שיספק את כל צורכי השוהים בו, מבטיח החוק את האיזון הראוי בין זכותה של מדינת ישראל להגן על גבולותיה, ריבונותה ושלום אזרחיה ותושביה ובין חובתה לכבד זכויות אדם. על פי התכנית שהוצגה לממשלה לשם קבלת ההחלטה הזו, במרכז השהייה יש 3,300 מקומות ובמתקןהמשמורת סהרונים - המיועד למי .__________________ .62 בג"ץ 7146/12 'אדם ואח' נ' הכנסת ואח, פס' 1 לפסק דינה של השופטת חיות. (פורסם במאגר ממוחשב 16.9.13) זרים שאינם בני הרחקה מישראל 101 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שיפר את כלליהמרכז הפתוח, לסרבני היציאה מהארץ ולמסתננים חדשים - 5,400 ,מקומות ובסך הכול כ- 9,000 .)מקומות שהייה לזרים (בנוגע להחלטת הממשלה הזו ראו גם להלן בישראל שוהים כאמור כ- 50,000 זרים שאינם בני הרחקה. יכולתם של אלפים אלו להתקיים מותנית בהשגת עבודה תמורת שכר או בפעולה יזומה של המדינה לאספקת צורכיהם הבסיסיים. תכנית ההקמה והאכלוס של מרכזי השהייה מומשה באופן חלקי מאוד. נוסף על כך גם אם היו מוקמים ומאוכלסים שלושת מרכזי השהייה שתוכננו, רוב הזרים שאינם בני הרחקה היו נותרים מחוצה להם, ללא אפשרות חוקית לעבוד ולהתפרנס; שכן עוד בסוף 2010 , מועד החלטת הממשלה והדיונים בבג"ץ, מספר הזרים בארץ היה כפול ממספר מקומות השהייה המתוכנן בהם. גם לאחר הפעלתה של התכנית המשולבת מנובמבר 2013 , מספר הזרים גדול פי חמישה ויותר ממספר המקומ ות במרכזי השהייה. כפי שיפורט להלן, במרכז השהייה ובמתקן המשמורת סהרונים יש מקומות לאכלוס כ- 9,000 זרים, פחות מ- 20% ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין ( יותר מ - 50,000 איש); המרכז מיועד בשלב הראשון לגברים זרים בלבד, ולא לאלפי הנשים הזרות שבארץ ולילדים. זאת ועוד, המדינה הציגה לבג"ץ הסדר שיינקט עד פתיחתו של מרכז השהייה, המושתת על יישום מדיניות של אי -אכיפה כנגד מעסיקים. את המענה הזה הציגה המדינה כפתרון ביניים לכשישה חודשים, עד פתיחתו של מרכז השהייה. בג"ץ מצא כי יש בעמדת המדינה משום איזון ראוי, בהתחשב במציאות שהוצגה לו. בפועל הפתרון שנקטה המדינה הפך מפתרון ביניים להסדר קבוע. נמצא כי במועד סיום הביקורת (כשנתיים וחצי לאחר שתמו ששת החודשים האמורים ), ע דיין תלויה אפשרות הזרים שנמצאים מחוץ למרכז השהייה להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים רק ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה. זאת במסגרת של הסדר ארעי לפיו נמנעת המדינה מלפעול מול המעסיקים. בפתרון זה ככל שהוא מתמשך, יש אף משום פגיעה בעקרונות יסוד של שלטון החוק, שכן הוא יוצר מצב שבו הדין עמום ונסתר, והרשויות מנציחות שגרה של אי-כיבוד החוק על ידי אי - אכיפתו. המציאות הקיימת מחייבת התמודדות עם השאלה כיצד אפשר להבטיח קיום מינימלי בכבוד לזרים שנמצאים מחוץ למרכז השהייה, ובייחוד לזרים שאינם מסוגלים לעבוד למחייתם, והמדינה אינה מספקת להם תנאים בסיסיים, כמו אנשים שסובלים מנכויות או ממחלות. על פי ממצאי הביקורת, שאלה זו כלל לא עלתה לדיון, וברי שלא נמצא פתרון להגשמת זכותם של זרים לקיום בסיסי. מגבלות על העסקת זרים ביוני 2013 פנו נציגי התכנית לזכויות פליטים באוניברסיטת תלאביב לשר הפנים מר גדעון סער בבקשה לשוב ולשקול את המדיניות שלא להעניק רישיונות עבודה למי שאינם בני הרחקה מישראל. הם ציינו כי הפתרון של "איסור שהוא היתר", שהוצג בעבר כפתרון זמני, הולך ומתקבע כמדיניות כללית; ואין זה ראוי שמדיניות תהא מעורפלת. הם הוסיפו שרישיונות עבודה ימנעו תופעות קשות של לינה ברחובות והצטופפות עשרות אנשים בדירה קטנה. עותק מהפנייה הועבר גם ליועץ המשפטי לממשלה. השר לא השיב לפנייה. 102 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. בהחלטת ממשלה מיולי 2010 הוטל על מנכ"ל משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים כי בהתקשרויותיה ם לביצוע עבודות בתחומי הבניה והתשתיות, הניקיון והשמירה ייכלל תנאי סף לפיו לא יועסקו עובדים זרים שהעסקתם מותנית בקבלת היתר, למעט מומחי חוץ; מנכ"ל רשות האוכלוסין ידווח למנכ"ל משרד הפנים ולממונה על התקציבים במשרד האוצר אודות רשויות מקומיות שנמצא כי פעלו בניגו ד לכללים האמורים בהחלטה, ככל שישנן; מנכ"ל משרד הפנים והממונה על התקציבים יבחנו נקיטת צעדים נגד רשויות אלה. באוגוסט 2010 , בעת שההליך המשפטי בבג"ץ קו לעובד היה תלוי ועומד, כתב מנכ"ל רשות האוכלוסין למנהל רשות החברות הממשלתיות דאז, הן בנוגע להעסקת עובדים זרים שרישיון העבודה שלהם פג, ולכן מי שמעסיקם פועל בניגוד לחוק, והן בנוגע להעסקת זרים בעלי רישיון שהייה בארץ (ללא היתר לעבוד, דהיינו רישיון שהייה זמני): העסקת עובדים שאינם אזרחים או תושבים של ישראל, מבלי שניתן למעסיק היתר רשמי להעסקתם, היא העסקה בלתי חוקית לכל דבר ועניין; הדבר נכון גם לגבי מסיגי הגבול עם מצרים, שקיבלו אישור שהייה זמני ממדינת ישראל, ללא היתר עבודה. כעבור חודשים אחדים, בפברואר 2011 , הפיץ מנכ"ל רשות האוכלוסין מכתב ובו הוראה כזו גם לראשי רשויות מקומיות, והוסיף שעל פי החלטת הממשלה, על מנכ"ל משרד הפנים והממונה על התקציבים במשרד האוצר הוטל לבחון נקיטת צעדים נגד רשויות שיימצא כי פעלו בניגוד לכללים האלה. באוגוסט 2012 כתב ראש עיריית נתיבות למנכ"ל רשות האוכלוסין וביקש אישור להעסיק באופן זמני כעשרה זרים שמוצאם ברפובליקה של סודן. הוא הסביר שהעירייה מתקשה למצוא עובדים לעבודות ניקיון, ציין שהעסקה כזו תסייע לעירייה לתת שירות לתושבים וגם תאפשר לזרים להתפרנס, והוסיף ש"כל עובד ישראלי שירצה לעבוד בעבודה זו, יחליף לאלתר עובד זר". מנכ"ל הרשות השיב כי על אף הבנת המצוקה המתוארת במכתב, אין לעירייה אישור להעסיק זרים. רשות ה אוכלוסין השיבה כי האיסור על העסקת זרים ברשויות המקומיות נובע ממדיניות הממשלה המעודדת העסקת עובדים ישראלים. החלטת הממשלה האמורה משקפת מדיניות של עידוד העסקת ישראלים על פני מי שאינם ישראלים. מבחינתם של זרים שאינם בני הרחקה, האפשרות להשיג עבודה ולהתפרנס, מצטמצמת. 2. ,מנקודת ראותו של מעסיק בכוחהסדר אי האכיפה שעליו התחייבה המדינה לבג"ץ הוא עמום ובלתי מובן , כמפורט להלן: (א) על רישיון השהייה הזמני שמנפיקה רשות האוכלוסין לזרים שאינם בני הרחקה (מסוג 2()(א5 )) נכתב: "רשיון זמני זה אינו מהווה רשיון עבודה". כיתוב זה שונה מהכיתוב על גבי אשרה מאותו סוג, המונפקת לאחרים, ועליה מצוין: "אינו רשאי לעבוד"; "יינקטו הליכי אכיפה כנגד העסקה לא חוקית". זרים שאינם בני הרחקה מישראל 103 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המדינה מסרה לבית המשפט כאמור כי תימסר הודעה30 יום בטרם תחלבאכיפה . באתר האינטרנט של רשות האוכלוסין לא פורסם הסבר באשר לאי-אכיפת האיסור על העסקה של הזרים וכיצד הדבר משפיע על האפשרות להעסיקם. גילוי ופרסום של הוראות הרשויות ה וא עקרון יסוד של שלטון החוק 63 . לדעת משרד מבקר המדינה, בייחוד לנוכח התמשכות המצב, היה ראוי כי רשות האוכלוסין תבהיר את המדיניות הייחודית ל גבי זרים שאינם בני הרחקה, המאפשרת בפועל להעסיקם . לאי-הבהרת המדיניות בנוגע להסדרי ההעסקה של הזרים עשויה להיות השפעה על עצם יכולתם להשיג תנאי מחיה בסיסיים. (ב) החוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד - 1954 (להלן- החוק למניעת הסתננות), קובע, מאז נכנס לתוקף תיקונו ביוני 201264 , כי יראו את ההחלטה בדבר שחרורו של מסתנן המשוחרר בערובה ממשמורת לפי סעיף 30 (א), כאסמכתה חוקית לשהייתו בישראל בתקופת השחרור בערובה. זר משוחרר לפי סעיף זה בחוק למניעת הסתננות במקרים חריגים בשל מצב בריאותו, מטעמים הומניטריים מיוחדים, דוגמת היות המשוחרר קרבן סחר (בנוגע לקרבנות סחר ראו להלן), וכיוצא באלה. במקרים של שחרור ממתקן משמורת ממגוון טעמים הומניטריים, המסמכים היחידים המצויים בידי המשוחרר (בעברית בלבד) הם החלטת בית הדין לשחררו, המכילה, לעתים, תיאור של הסיבות והנסיבות שבגללן החליט בית הדין שראוי לשחררו, כגון תיאור העינויים שעבר בסיני; וכן "אישור שהיית אסיר בבית הסוהר" שמנפיק שירות בתי הסוהר, שהמונחים שבו הם אלה השגורים בשירות בתי הסוהר בעניינם של אסירים פליליים, ואינם מונחים הנוגעים לזרים במתקני משמורת, כמו למשל "אסיר שפוט" ושחרור על תנאי "ע"י ועדת שחרורים". במצב הקיים חלק מהזרים מחזיק ברישיון שהייה זמני, אך בידי אחרים, ששוחררו בהתאם לסעיף האמור בחוק, אין מסמך רשמי ומוכר שבאפשרותם להציג למעסיק פוטנציאלי. יצוין כי להיעדר המסמך הרשמי, הנושא את פרטיו ואת תמונתו של הזר, עלולה להיות השפעה גם על היבטים אחרים: יש זרים המתקשים לשכור דירות, לפתוח חשבון בנק ולרכוש ביטוח בריאות פרטי בהיעדרו. (ג) מדברים שהובאו בכתב לפני שר הפנים ביוני 2013 , עולה כי מעסיקים רבים אינם מודעים להסדר בדבר אי -אכיפה, שלא פורסם ברבים, ולכן פעמים רבות הם מעדיפים לא להסתכן בהעסקה בלתי חוקית ומוותרים על העסקת זר. מעסיקים שפונים לאותם ארגונים כדי לברר אם הם רשאים להעסיק זרים מעדיפים לעתים לא לשאת בסיכון שבהעסקת מחזיק אשרה כזו, ואינם מבחינים בין זרים שאינם בני הרחקה לזרים אחרים. בנוגע לאמצעי הקיום שבידי הזרים הסביר כאמור מפקד מחוז תל אביב במשטרת ישראל דאז שפשעים של זרים הם בבחינת "פשיעת השרדות" כיוון שאין להם אמצעי קיום; ומתן האפשרות לעבוד ולהתפרנס עשויה להקל על המצב. .__________________ .63 רע"פ 1127/93 מדינת ישראל נ' קליין, פ"ד מח( 3 )485( . 1994) 64 תיקון שבג"ץ קבע כי הוא בטל בספטמבר 2013. 104 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המדינה התחייבה לפני בג"ץ עוד בתחילת 2011 כי לא תאכוף את איסור העסקת הזרים עד שיוקם מרכז שהייה, שבו יסופקו הצרכים הפיזיים הבסיסיים של הזרים. ההימנעות מאכיפה נועדה לאפשר לזרים לעבוד, להתפרנס ולספק בעצמם את צורכיהם הבסיסיים. הסדר זה, אשר טומן בחובו סתירה, מיושם, כאמור, כבר כמה שנים (לאחר שנועד מלכתחילה לשמש כהסדר זמני) באופן המערים מגוון קשיים: רשות האוכלוסין נמנעה מלהבהיר ולפרסם לציבור א ת ההסדר; מסמכים רשמיים שהונפקו לזרים נוסחו באופן מבלבל ומטעה. בצעדים אלו יש כדי לפגוע באפשרותם של חלק מהזרים להתפרנס ולהתקיים בכבוד. לדעת משרד מבקר המדינה, היות שהסדר אי-האכיפה נועד לאפשר לזרים שאינם בני הרחקה להתפרנס ולקיים את עצמם בכבוד, הרי נקיטה בפעולות שיש בהן כדי לפגוע במימוש ההסדר עלול להוביל לפגיעה ביכולתם של זרים רבים לעבוד , להתפרנס ולספק את צורכיהם הבסיסיים. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. הפרת זכויות הזרים כעובדים שוק העבודה במדינות מתפצל לעתים לשוק מאורגן, שבו נהנים העובדים מתנאים מועדפים, ולשוק שניוני, שבו תנאי העבודה נחותים. שוק עבודה שניוני מתקיים בעיקר בענפים שאינם יציבים, ומאופיינים בסטטוס תעסוקתי נמוך, בסביבת עבודה מסוכנת או לא נוחה ובתגמול כספי נמוך יחסית. מאז שנת 1993 השתלבו מהגרי עבודה רבים בשוק העבודה השניוני בישראל65. .חוקי העבודה בישראל והזכויות הנובעות מהם חלים על כל אדם עובד, ואינם מותנים במעמדו החובות המוטלות על מעסיקם של עובדים זרים, על פי חוק עובדים זרים, התשנ"א - 1991 (להלן- חוק עובדים זרים), מוטלות גם על מעסיקים של מי שאינו בר הרחקה מישראל. הזרים מחפשים תעסוקה כאשר הם בעמדת נחיתות של ממש בשל מצבם החברתי -כלכלי, קשיי השפה ורתיעתם של מעסיקים מהעסקתם, כמפורט לעיל. בנסיבות אלה גדלה הסבירות לדפוסי העסקה פוגעניים. ואכן מדברים שאמרה הממונה על זכויות עובדים זרים במשרד הכלכלה (או בשמו דאז, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה) בכנסת בינואר 2012 עולה שככלל הזרים בישראל אינם מועסקים על פי חוקי העבודה. אף ממידע של גורמי מגזר שלישי הפועלים בקרב אוכלוסיית הזרים עולה כי פעמים רבות אינן נשמרות זכויות הזרים כעובדים על פי חוק. כמו כן עולה כי מתפתחים הסדרי העסקה פוגעניים ונצלניים, שיש בהם תמ ריץ כלכלי להעסיק זרים בעלות נמוכה. מדובר, בין היתר, בהלנת שכר, באי-תשלום בגין שעות נוספות, בהימנעות מהפרשה לפנסיה, באי -תשלום פיצויי פיטורין והימנעות מהודעת פיטורין מוקדמת, באי-תשלום דמי הבראה ובאי -תשלום חופשה בתשלום. בתכנית המשולבת האמורה מנובמבר 2013, החליטה הממשלה לתאם וליישם תכנית אכיפה כדי להבטיח את קיומן של הוראות כל דין, לרבות דיני עבודה. .__________________ .65 ,שנל ואלכסנדר 2002 ', עמ35. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 105 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מצוקות כתוצאה מהיעדר תנאי מחיה בסיסיים 1. כאמור, חלק נכבד מהזרים אינו עובד ולכן אינו יכול להתפרנס למחייתו. ברי שבהיעדר מקור הכנסה אחר כלשהו, ישנם זרים שידם אינה משגת לרכוש מזון. לפיכך נוהגים מסיל"ה וא.ס.ף וכן ארגונים אחרים לחלק מוצרי מזון בסיסיים לזרים שפונים אליהם וזקוקים לכך. בפרויקט משותף של עיריית ת"א ועמותת לשובע, סופקו מדי יום בחורף 2012 ובחורף 2013 מאות ארוחות חמות לזרים בגינת לוינסקי בדרום העיר, זאת במקביל לפעולה דומה של ארגונים נוספים. 2. על פי ממצאי הביקורת, כפי שיוצגו גם בהמשך, זרים שאינם בני הרחקה מ ישראל מקבלים שירותי רפואה בהיקף חלקי וחסר, ובדרך כלל אינם זכאים לשירותי רווחה. על רקע זה ובשל אפשרויות התעסוקה המוגבלות שלהם, הם פונים לארגונים במצוקה קשה, ובמקרים קיצוניים פונים אליהם אף זרים המצויים בסכנת חיים (ראו להלן בפרק "שירותי בריאות"). להלן מקרים שהועלו בבדיקה: (א) בפברואר 2013 פנה לארגוני ם אדם זר שאובחן כחולה סרטן הזקוק לטיפולים כימותרפיים ולהקרנות. הגם שנמצאו רופאים מתנדבים לטפל בו ונמצא מקור למימון הטיפולים לא היה אפשר לטפל בו בשל מצבו הסוציאלי: באותה עת הוא נהג לישון באתר בנייה, בלא תנאי היגיינה בסיסיים, ועלה החשש כי בתנאי חייו אלה לא יעמוד בטיפולים הקשים, הפוגעים במערכת החיסונית. (ב) בינואר 2012 פנה לעזרת ארגון א.ס.ף יוצא אריתריאה בן 30 . לדבריו, ה וא עבד בכפייה בסיני, ועונה במשך כחצי שנה, גם באמצעות מכות חשמל; היות שאין לו משפחה, הוא לא היה יכול לגייס את סכומי הכסף הנדרשים לשם תשלום כופר. בעזרת סיוע שקיבל הצליח להגיע לישראל, וטופל בבית חולים במשך כחודש. לאחר יציאתו ממנו, התגורר ברחוב במשך כחודש, ולאחר מכן מצא מקומות אקראיים ללינה, כמו בכנסייה או במסעדה אריתראית. הוא מצא עבודה חלקית, אולם התקשה לעמוד במאמץ הפיזי והכנסתו הייתה זעומה. כל העת הוא נזקק לתרופות, אך לא היה ביכולתו לקנותן ולא הצליח לקבלן ללא תשלום. מקרים אלה, כמו גם מקרים אחרים שמוצגים בדוח זה, ממחישים את מורכבות מצבם של מי שקיומם הבסיסי בכבוד אינו מובטח ואינם זכאים ל"רשת ביטחון" כלכלית-חברתית בסיסית. . . 106 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הבטחת תנאי מחיה בסיסיים של זריםשאינם בני הרחקה השוהים בארץ מותנית, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. תלותם ביכולת לעבוד ולהתפרנס מתעצמת לנוכח זכאותם המצומצמת לשירותים סוציאליים (בנוגע לטיפול בזרים בתחומי הרווחה והבריאות ראו להלן). קיים חשש כי ביישום ההסדר האמור, על מגבלותיו, באופן מתמשך ולאורך שנים, יש כדי להוביל לפגיעה ביכולתם של חלק מהזרים ליהנות מביטחון סוציאלי ומרמת חיים נא ותה, לרבות מזון, לבוש ודיור נאותים, כדרישת האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות חברתיות . במצב הקיים נפגעת, במקרים מסוימים , יכולתם של זרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . עוד עליהם , להביא את ההצעה לדיון בממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור לעיל, יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה. .שירותי בריאות .רקע נורמטיבי כאמור, מחובת המדינה על פי חוק -יסוד: כבוד האדם וחירותו , כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח 'רשת מגן' למעוטי האמצעים בחברה כך שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי. במסגרת זו עליה להבטיח שלאדם יסופקו, בין השאר, תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות, שיבטיחו לו נגישות ליכולות הרפואה המודרנית". 1. האמנה בדבר זכויות חברת יות מעגנת את זכותו של כל אדם ליהנות מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה (כמפורט באמנה), וקובעת כי למען מימושה של זכות זו יינקטו הצעדים הנחוצים ליצירת תנאים נאותים שיבטיחו לכל החולים שירותי בריאות וטיפול רפואי במקרה של מחלה. בהערה כללית מס' 14 לאמנה66 צוין כי הזכות לבריאות היא זכות אדם חיונית לשם מימושן של זכויות האדם האחרות. במסקנות המסכמות של ועדת האו"ם האמונה על מימוש האמנה, אשר בחנה את הדוח התקופתי של ישראל על אודות יישום הוראותיה מדצמבר 2011, הומלץ שישראל תרחיב את היקף תחולתו של חוק ביטוח בריאות לאנשים שאינם מחזיקים בהיתר תושבות קבע, כדי להבטיח נגישות אוניברסלית לשירותי בריאות בסיסיים ובני השגה לכולם. .__________________ .66 על פי היחידה להסכמים בין -לאומיים ותביעות בין -לאומיות במשרד המשפטים: "ההערות הכלליות לאמנה המפורסמות על ידי , באות להרחיב על ]באו"ם[ הוועדה האמונה על יישומה האמור באמנה. הערות כלליות אלו הינן בעלות מעמד ממליץ ולא מחייב, עם זאת, נוכח מעמדן, נודעת להן חשיבות והשפעה רבה במשפט הבין-לאומי". זרים שאינם בני הרחקה מישראל 107 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. חוק זכויות החולה, התשנ"ו - 1996 (להלן- חוק זכויות החולה), קובע כי כל הנזקק לטיפול רפואי זכאי לקבלו בהתאם לכל דין ובהתאם לתנאים ולהסדרים הנוהגים מפעם לפעם במערכת הבריאות בישראל, וכי במצב חירום רפואי זכאי אדם לקבל טיפול רפואי דחוף ללא התניה. מצב חירום מוגדר בחוק כנסיבות שבהן אדם נתון בסכנה מידית לחייו או קיימת סכנה מידית שתיגרם לו נכות חמורה בלתי הפיכה אם לא יינתן לו טיפול רפואי דחוף. על פי החוק מטופל זכאי לקבל טיפול רפואי נאות, הן מבחינת הרמה המקצועית והאיכות הרפואית והן מבחינת יחסי האנוש. 3. חוק ביטוח בריאות קובע כי כל תושב זכאי לשירותי בריאות ממלכתיים. עוד קובע החוק כי שר הבריאות רשאי לקבוע הסדרים מיוחדים בדבר רישום בקופות חולים ובדבר דרך מתן שירותי בריאות, בין היתר "למי שנמצא בישראל ואינו מבוטח לפי חוק זה", בהיקף ובתנאים שיקבע ובאישור שר העבודה והרווחה ושר האוצר. זרים שאינם בני הרחקה המקבלים רישיון עבודה זמני אינם מוגדרים "תושב". חוק עובדים זרים הסדיר את הכללים לביטוח רפואי של עובד זר על ידי מעסיקו: לא יעסיק מעביד עובד זר אלא אם כן מילא אחר ההוראות שמפורטות בחוק, ובהן המעביד הסדיר, על חשבונו, לעובד הזר למשך כל תקופת עבודתו אצלו ביטוח רפואי שיכלול סל שירותים שקבע שר הבריאות בצו. על פי החוק רשאי שר הבריאות בהסכמת שר האוצר לקבוע כי הביטוח הרפואי יכלול שירותי בריאות נוספים על אלה הקבועים בסל השירותים. עובד זר מוגדר בחוק: עובד שאינו אזרח ישראל או תושב בה. מכלול המידע שרוכז בביקורת מלמד שכפי הנראה רק זרים מעטים מבוטחים בביטוח רפואי. זר שאינו בן הרחקה ומו עסק זכאי אמנם לביטוח רפואי בידי מעסיקו, אולם כאמור רבים מהזרים אינם מועסקים, ובקרב אלה שעובדים רבים מועסקים בעבודות מזדמנות. אפשר להניח שמעסיק של עובד בעבודה מזדמנת לא יקפיד לבטחו בביטוח רפואי67. לארגונים אף הגיעו עדויות בדבר סירוב של חברות ביטוח מסוימות לבטח זרים שאינם בני הרחקה מישראל או לחדש להם ביטוח, בין היתר בשל אי-בהירות בעניין מעמדם ובהיעדר אישור עבודה. 4. ביולי 2012 הציג היועץ המשפטי לממשלה עו"ד יהודה ויינשטיין את עמדתו בעניין שירותי הבריאות שיש לספק לזרים במתקן משמורת: היות שמדובר באוכלוסייה שתימצא תקופה ארוכה במשמורת מטעם המדינה, יש למדינה אחריות משפטית לשלומה. על כן אי - אפשר להסתפק במענה ל"צרכי בריאות בסיסיים" של הזרים, העלולים להתפרש ככוללים רק שירותי בריאות מינימליים, אלא יש להבטיח מענה ל"צרכי בריאות נחוצים", משמע מבחן רפואי אובייקטיבי של צורך המשקף את מחויבות המדינה לשלומו של מי שמצוי במשמורתה, גם אם הסתנן לישראל. פעולות משרד הבריאות להסדרת שירותי בריאות לזרים לשם אספקת שירותי בריאות לזרים מחוץ למרכז השהייה , מפעיל משרד הבריאות שתי מרפאות בדרום תל אביב שבהן ניתנים שירותים לזרים: מרפאה לאיתור מחלות מין ואיידס, ששירותיה זמינים גם לזרים (מרפאת לוינסקי), לרבות שתי ניידות לטיפול במקומות מרוחקים; ומרפאה שהקים המשרד בשנת 2008 לשם מתן מענה רפואי בסיסי למי שחוק ביטוח בריאות ממלכתי אינו חל עליו. משרד הבריאות גם הנהיג שירותים מסוימים לקבוצות באוכלוסיית הזרי ם: שירותי מעקב שגרתי לנשים הרות, תינוקות ופעוטות ניתנים בתחנות .__________________ .67 .בנוגע לקטינים זרים, ראו דוח הקטינים 108 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לבריאות המשפחה ("טיפות חלב") ברחבי הארץ68 ; ומימון הפסקת היריון לקטינות ולנפגעות אונס המעוניינות בכך. טיפול רפואי ניתן גם לזרים שחולים בשחפת, במימון משרד הבריאות. שירות בתי הסוהר משתתף במימון הטי פול בחולי שחפת המוחזקים במתקני משמורת. השירותים האמורים מיועדים לזרים, ללא תלות במעמד הזר בארץ ובקיומו של ביטוח רפואי. יצוין כי בהחלטת הממשלה בדבר הקמת מרכז שהייה נקבע, כי יינתנו לשוהים בו שירותי בריאות. משרד הבריאות מסר בתשובתו שהוא פתח מרפאה בחיפה, שבה ניתנים שירותים לזרים. עמותת רופאים לזכויות אדם (להלן - רל"א) מפעילה מרפאה הפתוחה לכל אדם ביפו. המרפאה מספקת שירותי רפואה ראשונית ושניונית, טיפולי המשך וטיפולי שיקום. המרפאה פועלת באמצעות מתנדבים ומסייעת להשיג תרופות. על פי נתוני רל"א, ב- 2012 היו במרפאה קרוב ל- 7,000 .ביקורים 1. באוקטובר 2008 כתב מנכ"ל משרד הבריאות דאז פרופ' אבי ישראלי למנכ"ל משרד רה"ם דאז מכתב שבו סקר את השירותים שניתנים לזרים, והדגיש כי אין די בשירותים אלו, ויש לתת לאוכלוסייה זו טיפול רפואי מלא. המנכ"ל ביקש שתיקבע מדיניות לגבי אוכלוסייה זו, ויוקצו האמצעים בהתאם. כעבור כחצי שנה כתב ראש שירותי הבריאות במשרד הבריאות לראש רשות האוכלוסין דאז כי ללא מענה רפואי הולם בקהילה יש שימוש יתר בשירותי בתי החולים (חדרי מיון ואשפוז), ועקב כך הם צוברים גירעונות וחובות אבודים. הוא הוסיף כי הפנייה לחדרי מיון במקום לטיפול אמבולטורי אינה השימוש היעיל והמומלץ בשירותי מערכת הבריאות, משום שהפונה צורך שירותים אלו בשלב מתקדם של המחלה. ראש שירותי הבריאות הוסיף שמשרדו מצדד בפיתוח הרפואה הקהילתית (לשכות בריאות ומרפאות בקהילה) לשם מניעה וטיפול באוכלוסייה זו, כפי שנהוג ביחס לאוכלוסייה הכללית, וכי יש לדון במתן פתרון מערכתי כולל. 2. בשנת 2009 מינו שר הבריאות ושר הרווחה והשירותים החברתיים דאז צוות בין-משרדי "לעניין קביעת זכויות וחובות למי שאינם תושבי ישראל, לעניין חוק הביטוח הלאומי וחוק ביטוח בריאות ממלכתי". בראש הצוות עמדו סמ נכ"ל לכלכלה וביטוח בריאות במשרד הבריאות וסמנכ"ל ביטוח וגבייה במוסד לביטוח לאומי. הצוות פעל בסופו של דבר כוועדה, ומתפקידה היה להמליץ אם וכיצד יש להשתמש בסמכויות המדינה להתקין תקנות שיעניקו זכויות וחובות בתחומי הבריאות והביטחון הסוציאלי למי שאינם תושבי ישראל, באיזה היקף הם יינתנו, אם יותנו בתשלום ומה יהא שיעורו. הוועדה מיפתה את סוגי האוכלוסיות שהנמנים עמם אינם מוגדרים תושבי ישראל, דנה בכל אחד מהם בנפרד, ובעניינם של חלק מהם הגישה את המלצותיה. בדצמבר 2012 , כשלוש שנים לאחר הקמת הוועדה, כתב יו"ר הוועדה לראש הממשלה, אשר כיהן באותה עת כשר הבריאות, לסגן שר הבריאות דאז מר יעקב ליצמן, לשר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ ולשר הרווחה והשירותים החברתיים דאז מר משה כחלון: בשנים האחרונות הגיעו לישראל זרים מאפריקה בהיקף גדל והולך; מטבע הדברים, גם לאוכלוסייה זו קיימים צרכים רפואיים שוטפים, מעבר לטיפול שלו זכאי כל שוהה בישראל, ללא תלות במעמדו מכוח חוק זכויות החולה; כיוון שמדובר בסוגיה מורכבת הכרוכה בהיבטים החורגים באופן ניכר מתחום עיסוקה של הוועדה, העובדה כי היא מצויה על סדר יומם של מקבלי החלטות בדרגים הגבוהים ביותר של הממשלה, וכן העובדה שהוועדה אינה חשופה למלוא המהלכים והשיקולים בתחום רגיש זה, סברה הוועדה כי סוגיה זו טעונה טיפול אינטגרטיבי בראייה כוללת ומקיפה, ולפי מיטב הידוע לה היא אכן מטופלת בראייה מקיפה על ידי הדרגים המתאימים בממשלה; .__________________ .68 .ראו בעניין זה דוח הקטינים זרים שאינם בני הרחקה מישראל 109 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הגשת המלצות במנותק מתהליך קבלת ההחלטות המרכזי בעניינם של המסתננים, ובלא שהוועדה התבקשה לכך ספציפית, אינה מהווה דרך פעולה רצויה וראויה; לאור כל האמור לעיל, החליטה הוועדה שלא לקיים דיון ולגבש המלצות ביחס לקבוצה זו. 3. ביולי 2012 מינה המשנה למנכ"ל משרד הבריאות ד"ר בעז לב "צוות לבחינת החלופות למתן מענה לטיפול רפואי באוכלוסיית המסתננים בתל אביב". הוא הטיל על הצוות לבדוק את היקפי התחלואה בקהילה ובבתי החולים; להעריך את הצרכים בהתאם לבדיקה זו; לגבש חלופות למתן שירות וטיפול רפואי; ולהמליץ על החלופה המועדפת. תוצאת עבודת הצוות סוכמה ב"תכנית לשירותי רפואה ראשוני ת למסתננים", כדי להקים מערך שירותי רפואה ראשונית ורפואה מונעת למסתננים באזור תל אביב. במסמך צוין כי הטיפול בתחלואה כרונית דורש התייחסות נפרדת, ואינו מקבל מענה בתכנית המוצעת. בעקבות עבודת הצוות הוקמה מחדש המרפאה של משרד הבריאות בדרום העיר (ראו להלן). 4. ביוני 2013 הוגשו למנכ"ל משרד הבריאות המלצות צוות עבודה משותף, שמינו המנכ"ל ומנכ"ל משרד הרווחה יחד, בנושא הסדרת הטיפול באוכלוסיית חסרי מעמד המאושפזים בבתי החולים הכלליים והפסיכיאטריים. אוכלוסייה זו כוללת אנשים ללא ביטוח רפואי, ובהיעדר תקציב אי-אפשר לתת להם את הטיפול הרפואי המתאים כגון אשפוז ממושך סיעודי או סיעודי מורכב, הנשמה, שיקום ואביזרי עזר שיקומיים. אוכלוסייה זו כוללת גם זרים הזקוקים לטיפול רפואי בשל מחלה כרונית, כגון סוכרת ויתר לחץ דם, או משום שהם סובלים מתסמונת הכשל החיסוני הנרכש (איידס). הצוות העריך שמדובר בסך הכול בכ -100 מאושפזים בשנה, שמשך האשפוז הממוצע שלהם הוא כשישה חודשים. הצוות המליץ להקים מסגרת למגורים ולאשפוז לטווח ארוך עבור אנשים שאבחנתם אינה מתאימה למסגרות הקיימות ולהקצות תקציב ייעודי לעניין. ביולי 2013 ,השיב מנכ"ל משרד הבריאות להמלצות הצוות: "המבנה מקובל, התהליך גם כן רק תקציב אין. אנא הקימו את המנגנון והגדירו אותו בחוזר מנהל רפואה". 5. במהלך הביקורת, בסוף יוני 2013 , מינה מנכ"ל משרד הבריאות ועדה מייעצת בנושא בריאות מהגרים חסרי מעמד אזרחי. מטרת הוועדה היא לסייע למנכ"ל לגבש מדיניות בנושא, ובין תפקידיה לאסוף נתונים לשם גיבוש הצעה למדיניות. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013 ., כינסה הוועדה דיון אחד, ובסיומו גובשה רשימת נושאים לדיון בוועדה מאז סוף 2008 ועד סוף 2013 חלו שינויים מפליגים בהיקף אוכלוסיית הזרים שאינם בני הרחקה בישראל. בשנים האלה מינה משרד הבריאות צוותים או ועדות שמטרתם לגבש מדיניות בעניין שירותי בריאות לזרים, ואף פעל לאספקה של חלק מהשירותים, אולם קביעת המדיניות לא הושלמה ואף לא ה ייתה בידיו תשתית הנתונים הנדרשת לשם גיבוש מדיניות כזו. בתשובתו הסביר משרד הבריאות את עמדתו: התערבויות בתחום בריאות הציבור (למשל מתן חיסונים בתחנות לבריאות המשפחה) בקרב אוכלוסיית חסרי ביטוח רפואי הן בראש סדר העדיפויות, והן חיוניות לשמירה על בריאות אוכלוסיית הזרים וכן לשמירה על בריאות אזרחי המדינה ותושביה, ולכן שירותים אלה מוצעים לזרים הגרים בישראל. הוא הוסיף כי לא נקבעה עמדת ממשלה לגבי טיפולים רפואיים בזרים שאינם בני הרחקה, וכי לא הוקצה תקציב ייעודי ממשלתי לצורך ביטוח רפואי לאוכלוסייה זו. עוד נאמר בתשובה כי עמדת משרד הבריאות היא חלק מעמדת הממשלה; עם זאת גלום יתרון בטיפול רפואי שוטף - טיפול כאמור נועד למנוע מהזרים הגרים בישראל ליפול למעמסה על מערך הרפואה הקהילתית והאשפוזית בשל הזנחה טיפולית; המשרד מעלה את הנושא במסגרות שונות כדי לבחון אפשרויות ביטוח שונות, 110 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אם במסגרת קופות חולים ואם במסגרת ביטוחים פרטיים. כמו כן ציין המשרד שהוא לא נמנע מלקבל החלטות ממשיות, במסגרת מגבלותיו התקציביות והאחרות. לדוגמה, הוא הקים מרפאה בדרום ת"א, וכן הוא מממן באופן מלא את הלידות והטיפול ביילוד, לרבות טיפולים יקרים וממושכים בפגים. על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה , על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצ או חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. מתן טיפול רפואי בבתי החולים הציבוריים מקורות המימון הציבוריים של מערכת הבריאות בישראל הם תקציב המדינה ותשלומי ביטוח הבריאות למוסד לביטוח הלאומי. חוק ביטוח בריאות ממלכתי קובע כי כל תושב ישראל חייב להירשם בקופת חולים לפי בחירתו. הקופות אחראיות לספק שירותי אשפוז ושירותים רפואיים אמבולטוריים הקבועים ב"סל שירותי הבריאות" שבחוק לכל תושבי המדינה, באמצעות מרפאות בקהילה ובאמצעות קניית שירותים מבתי חולים כלליים69 . בהיעדר טיפול רפואי מספק בקהילה, מגיעים לבתי החולים זריםשאינם בני הרחקה שסובלים מסיבוכי מקרים פשוטים שהידרדרו, או לחלופין מקרים שבהם באופן רגיל היה מטופל החולה בעל הביטוח הרפואי בקהילה. בהינתן הטיפול הרפואי החלקי שמקבלים הזרים בקהילה, נתקל ים בתי החולים במגוון קשיים: אין אסמכתאות למצב רפואי קודם של הפונים אליהם; היעדר מעקב לאחר השחרור מסבך ומחריף את המצב הרפואי (למשל בהריונות); הצורך בשירותי תרגום לשם קבלת הפונה, הטיפול בו והנחיות להמשך הטיפול בקהילה; קושי לגבות תשלום עבור האשפוז והטיפול הרפואי עד לכדי צבירת חובות אבודים. 1. רוב הזרים מתגוררים בתל אביב-יפו, ובהיעדר ביטוח רפואי הם נוהגים לפנות למרכז הרפואי ע"ש סוראסקי (איכילוב), הממוקם בלב תל אביב, לשם קבלת טיפול רפואי. בשנת 2012 טופלו בו 3,135 ,קטינים זרים45% ( מהם 1,426 ,) מחוסרי ביטוח רפואי ו- 12,444 ,בגירים46% ( מהם 5,663 ) מחוסרי ביטוח רפואי. באותה השנה היו937 ניתוחים ו-902 לידות של יולדות זרות . המרכז הרפואי אמד את ההפסד הכספי שנגרם לו כתוצאה ממתן שירותים לזרים בשנת 2012 בכ-46 :מיליון ש"ח22 ;מיליון ש"ח בגין חובות אבודים20 מיליון ש"ח בגיןמעבר של יולדות ישראליות ללדת בבתי חולים אחרים; ו -4 מיליון ש"ח בגין הוצאות שוטפות לטיפול בזרים, לרבות לתרגום ולאספקת שירותי בידוד. המרכז הרפואי מסר כי לעתים מקבל בית החולים מן הממשלה שיפוי חלקי על הוצאות אלה, אולם לא נקבע הסדר למימונן. .__________________ .69 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63 ג( 2013 ), "היבטים במערכת הרפואה הפרטית- מדיניות, אסדרה וכלי פיקוח", עמ' 601. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 111 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. קופת החולים "שירותי בריאות כללית" מפעילה בתי חולים, וביניהם "המרכז הרפואי האוניברסיטאי סורוקה" בבאר שבע (להלן - סורוקה) ו"המרכז הרפואי יוספטל" באילת. להערכת הקופה, עלות הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה בשני בתי החולים בשנים 2012 - 2010 עמדה על כ-23 .מיליון ש"ח בתשובת קופת חולים כללית נכתב כי בהיעדר מימון מהמדינה לטיפול רפואי באוכלוסיית הזרים, נאלצת הקופה להסיט תקציבים המיועדים למתן שירותי בריאות למבוטחיה לטובת כיסוי עלות הטיפולים באוכלוסייה זו בבתי החולים הציבוריים שהיא מפעילה; הדבר עומד בניגוד לתכלית חוק ביטוח בריאות, ובניגוד לה וראותיו בדבר הגבלת השימוש במקורות המימון למתן שירותי בריאות לחברי הקופה, למחקר רפואי ולפעולות מועצת הבריאות. עוד נכתב כי אם נושאת הקופה בעלות טיפולים שאינה מקבלת תקציב בעבורם, נמנעת ממנה האפשרות לקיים את חובת האיזון התקציבי המוטלת עליה בחוק ביטוח בריאות. 3. "המרכז הרפואי על שם ברזילי" באשקלון מעריך כי סך החובות האבודים שלו בעקבות טיפול בזרים בשנים 2012 -2011 עומד על כ-5 .מיליון ש"ח ככלל נדרשים מוסדות הבריאות על פי חוק זכויות החולה להעניק לזרים טיפול רפואי במקרי חירום בלבד, אולם בכל הנוגע לזרים עומדים בתי החולים לפני פניותיהם לקבל טיפול גם במקרים שבדרך כלל המענה הטיפולי להם ניתן בקהילה. בתי החולים נענים לפניות אלו פעמים רבות, ומעניקים טיפול ללא מקור למימונו. כפי שיפורט להלן, המדיניות שגיבשה הממשלה בנושא הזרים שאינם בני הרחקה חסרה נדבך חשוב, הנוגע לטיפול הניתן לזרים, השוהים מחוץ למרכז השהייה. על רקע זה, ו בהיעדר תכנית פעולה סדורה של משרד הבריאות, נאלצת מערכת הבריאות להתמודד עם צורכי הזרים, ללא גיבוי תקציבי מתאים. היעדר מקורות תקציביים גם עלול לפגוע באיתנות הכלכלית של בתי החולים. תוצאות הטיפול הרפואי החסר בקהילה בינואר 2013 הרחיב משרד הבריאות את המרפאה בדרום תל אביב, באמצעות צוות עובדים קבוע וצוות מתנדבים של רופאים מומחים. במרפאה מסופקים שירותי רפואה ראשונית, לרבות רפואת נשים, שירותי רנטגן, שירותי מעבדה ותרופות. במרפאה ניתנו שירותים לכ- 10,000 זרים החל ב- 2008 ועד מאי 2013, כ-60% .מהם יוצאי אריתריאה והרפובליקה של סודן על פי ראש אגף רפואה במשרד הבריאות, היקף המענה הרפואי של מרפאת משרד הבריאות בדרום תל אביב הוא קטן מאוד לעומת הצרכים. היות שהמרפאה בתל אביב, הרי אין בהקמתה מענה לחסרי המעמד שאינם חיים באזור המרכז. כך למשל נמצא בסקר שעשתה עיריית ירושלים, כי בהיעדר ביטוח רפואי, ל - 73.5% מהזרים בירושלים אין לאן לפנות במקרי חירום. בהיעדר פתרון מערכתי לצרכים רפואיים שאינם צורכי חירום, עניינם של זרים מגיע פעמים רבות לטיפולם של ארגוני ם, לדוגמה עמותת רל"א, או מטופל באמצעות קשר ים אישיים והתגייסות פרטית של גורמים שונים, או אינו מטופל. להלן יובאו מקרים שהועלו בבדיקה. 112 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חולים כרוניים 1. בדיון של הוועדה המייעצת למנכ"ל משרד הבריאות בתחילת ספטמבר 2013 נאמר כי מרבית הזרים נהנים מבריאות איתנה, אך מסתמן שהם מתחילים להתבגר ומפתחים בעיות בריאות כרוניות. כיוון שהטיפול הרפואי בקהילה חלקי וחסר, גם לחולים כרוניים במחלות נפוצות, כגון חולי סוכרת או הסובלים מיתר לחץ דם, אין מענה מוסדר. בהיעדר נתונים בדבר שיעור מחלות כרוניות באוכלוסיית הזרים, אפשר להסתמך רק על היקפי המחלות הכרוניות בכלל האוכלוסייה, על פי נתונים שמפרסם משרד הבריאות. רובם המכריע של אנשים שטופלו במרפאה שהקים משרד הבריאות בדרום תל אביב הם בני 40-21 . על פי נתוני משרד הבריאות לאוכלוסייה הכללית בגילי 44-21 , שיעור החולים ביתר לחץ דם הוא 6.8% ; במחלות לב- 1.8% ; בסוכרת- 2.4% ; בדלקת פרקים- 4.1% ; שיעור הסובלים ממחלות בדרכי הנשימה - 7.2% ; שיעור הסובלים ממחלה או מבעיה בכליות - 3.8% . בחישוב שיעורים אלה לאוכלוסיית הזרים, הרי בממוצע יש בכל אחת מהמחלות האלה יותר מ- 2,000 .חולים זרים 2. להערכת משרד הבריאות חיים כיום בישראל כ-150 זרים שהם נשאי נגיףHIV . המשרד מממן את עלות האבחון והבדיקות שלהם אך לא את עלות הטיפול, המוערכת ב-9 .מיליון ש"ח באין מימון, הנשאים אינם מטופלים תרופתית, אלא אם מידרדר מצבם והם מקבלים תרופות במהלך האשפוז, עד לשחרור. ארגונים מעניקים טיפול תרופתי שתורמות חברות התרופות לחלק מן הנשאים. משרד הבריאות החל לגייס תרומות מחברות תרופות כדי לאפשר טיפול תרופתי לכל הנשאים, מתוך כוונה שהמשרד יישא בהדרגה בעלות הטיפול. משרד הבריאות השיב כי באמצע ינואר 2014 הוא החל בביצוע תכנית למעקב וטיפול במהגרים נשאי HIV , אשר תאפשר מעקב רפואי ובדיקות של הזרים הנשאים, וטיפול תרופתי לחלקם; נשים הרות נשאיות HIV זכאיות לטיפול במהלך ההיריון ושישה חודשים לאחר הלידה, במימון המשרד. 3. שני המקרים להלן ממחישים את תוצאותיו של הטיפול הרפואי החסר בזרים שהם חולים כרוניים: בפברואר 2009 פנתה עמותת רל"א למשרד הבריאות בבקשה לבחון מתן טיפולים כימותרפיים לחולה, והמשרד השיב כי לא נמצא מקור תקציבי לכך; בנובמבר 2011 פנתה עמותת רל"א למשרד הבריאות בבקשה לסייע ליוצא אריתריאה בן 35 שאובחן כסובל מלוקמיה מיאלואידית כרונית, ומטופל באמצעות תרומות ממלאי מוגבל של חולים אשר נפטרו. העמותה כתבה כי החולה לא יחלים מהמחלה לעולם, אולם הטיפול התרופתי יבטיח לו תוחלת חיים ואיכות חיים דומות לאוכלוסייה הכללית. משרד הבריאות השיב כי אין לו פתרון לכך. מחלות נפש על פי נתוני רל"א על פעילות המרפאה שמפעילה העמותה ביפו, בשנת 2011 היו בה 8,041 ,ביקורים313 מהם של זרים שטופלו בידי פסיכיאטר, וב- 2012 היו בה 6,900 ביקורים ו- 166 .מהם של זרים שטופלו בידי פסיכיאטר הטיפול לאנשים הסובלים ממצוקה נפשית או סובלים ממחלת נפש ניתן בעיקר בקהילה, במרפאות ממשלתיות לבריאות הנפש ובמרפאות של אחת מקופות החולים 70 . בהיעדר ביטוח רפואי זרים רבים אינם מקבלים שירותים רפואיים אלה. בשל נסיבות חייהם פעמים רבות לא עומדים לרשותם מנגנוני תמיכה קהילתיים או משפחתיים חזקים; הם נדרשים להתמיד בטיפול, בעיקר ליטול תרופות בקביעות, שאם לא כן מצבם עלול להידרדר והם יזדקקו שוב לטיפול .__________________ .70 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60 ב(מאי 2010 ."), בפרק "סוגיות בתחום בריאות הנפש זרים שאינם בני הרחקה מישראל 113 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 באשפוז. כך קורה שיש זרים הסובלים ממחלת נפש ואינם מקבלים את הטיפול הנדרש בהתאם לאופייה הכרוני של המחלה, אלא אם מסלים המצב ונדרש טיפול חירום נקודתי. להלן מקרים שהועלו בבדיקה: 1. לשני ארגונים הגיע עניינו של יוצא אריתריאה, החי ברחוב וסובל מסכיזופרניה . התקפיו הפסיכוטיים סיכנו אותו ואת סובביו. הוא הועמד לדין פלילי, אך נמצא בלתי כשיר לעמוד לדין, והועבר לאשפוז בכפייה כיוון שנקבע שהוא "מהווה סכנה פיזית מיידית לזולת". מששוחרר בתום האשפוז הראשון, נעזר בארגונים כדי לקבל טיפול תרופתי, אולם לא התמיד בו. במענה לפניית אחד הארגונים השיב שירות הפרט והמשפחה במשרד הרווחה, כי נראה שהחולה זקוק למסגרת טיפולית תומכת קבועה והמשכית, ולא לתכנית "הגנתית חירומית"; מדיניות הממשלה אינה ברורה, ולמשרד הרווחה לא ניתנו מנדט ותקציב מתאים לטפל במקרה כזה, ולכן הוא לא יוכל לקבל את הזר למסגרות שבאחריותו. משרד הבריאות הודיע שאין באפשרותו לספק טיפול תרופתי והציע שירותי ליווי ותמיכה, בתנאי שהזר יוכל למצוא לעצמו מקום מגורים. כך, בהיעדר טיפול המשך, שב מצבו של אותו אדם והידרדר עד שנעצר שוב, ואושפז בכפייה. במסמכי בית החולים נכתב כי בשל היעדר מסגרת תומכת, גם כאשר יתייצב מצבו הנפשי, תהיה זו אך שאלה של זמן עד הישנות המחלה במידה שתוכל לסכן אותו או את סובביו. לאחר ששוחרר מאשפוזו השני, נותק הקשר עמו, ונראה כי יצא את הארץ. 2. בדצמבר 2010 דן בית הדין לביקורת משמורת שוהים שלא כדין בעניינו של זר שאובחן כחולה בסכיזופרניה פרנואידית, והוחזק במתקן משמורת. בדיון הובהר לחולה כי עניינו יופנה לעמותת רל"א שתבדוק אם הוא יכול לקבל טיפול תרופתי מחוץ למתקן, והוחלט כי אי-אפשר לשקול את שחרורו ללא מענה הולם לטיפול תרופתי מחוץ למשמורת, וכי נציג העמותה יזומן לדיון בבית הדין. העמותה הציגה במכתב את עמדתה לפני הדיין, לפיה ישנו טעם לפגם בבחירה להפנות את הבקשה אליה ולא אל משרדי הממשלה הרלוונטיים: משרד הבריאות, משרד הפנים ומשרד הרווחה. העמותה העבירה את מכתבה גם ליועץ המשפטי לממשלה ולמנכ"ל משרד הבריאות, וביקשה ממנו לבחון כיצד אפשר לספק לחולה את הטיפול והמעקב שהוא זקוק להם בקהילה כדי שישוחרר ממשמורת. בתשובה כתב אגף בריאות הנפש כי החולה זקוק לטיפול תרופתי ממושך, שבלעדיו עלול מצבו להידרדר במהרה "עם חזרת המסוכנות הכרוכה בכך"; כיוון שאינו זכאי לביטוח בריאות בארץ, הוא יכול לק בל טיפול דחוף בלבד; לנוכח כל אלה החלטת בית הדין נראית סבירה; אם יימצא גורם שיתחייב לממן לחולה מקום מגורים וטיפול תרופתי, אפשר לפנות לבית הדין ולבקש לשנות את ההחלטה. בהחלטתו הבאה של בית הדין בעניין אותו זר מפברואר 2011 , ציין הדיין כי עמדתו העקרונית אינה שונה מעמדת עמותת רל"א, שעל פיה יש לפנות למשרדי הממשלה הרלוונטיים; בזימון רל"א ביקש בית הדין למצוא באותו שלב פתרון מעשי למקרה הפרטי שלפניו; בית הדין מודע לבעיה מזה תקופה ארוכה ומבקש למצוא לה פתרון מערכתי כולל, ובמידת הצורך יורה גם לזמן את נציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים לדיון ולמתן עדות בנדון. עוד הורה הדיין לשלוח עותק מהחלטתו ליועץ המשפטי לממשלה, ליועצת המשפטית למשרד הבריאות וליועץ המשפטי למשרד המשפטים. המקרים האמורים של זרים שאינם בני הרחקה שהם חולים כרוניים ושל זרים הלוקים בהפרעות נפש מצביעים על מציאות שדורשת תיקון לאלתר: כיוון שהטיפול הרפואי בזרים בקהילה חלקי, חסר ומוגבל בעיקר לאזור המרכז, מוזנחים הצרכים הרפואיים שלהם . בשל ההזנחה, מידרדר לעתים מצבם עד לכדי מצב חירום. ב אחד המקרים נאלץ בית המ שפט להישען על פעולתם של גופים פילנתרופיים כדי להבטיח שהחלטותיו ימומשו. 114 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 במקרה השני (הזר הסובל מסכיזופרניה) עלתה חולשה בתיאום שבין משרד הבריאות למשרד הרווחה. משרד מבקר המדינה מעיר לשני המשרדים שככלל עליהם לקיים ממשק עבודה יעיל. ממשק זה חיוני ביותר גם לשם פתרון בעייתם של זרים שנוגעת לתחום הבריאות ולתחום הרווחה. שיקום וסיעוד האמנה בדבר זכויות חברתיות מעגנת כאמור את זכותו של כל אדם ליהנות מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה, כמפורט באמנה. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע כי כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו. בית המשפט העליון פירש חוק זה כחוק שמבטיח זכות לביטחון סוציאלי ומחייב את המדינה לקיים מערכת שתבטיח "רשת מגן" למעוטי האמצעים בחברה, שבמסגרתה עליה להבטיח שירותי בריאות שיבטיחו לאדם "גישה ליכולות הרפואה המודרנית". שיקום רפואי הוא שלב טיפולי בתהליך של ריפוי מתמשך, והוא נועד לשפר תפקודים שנפגעו בשל מחלה או פציעה. תכלית הטיפול היא להגדיל את עצמאות החולה ולהקטין את התלות בזולתו, לקראת חזרתו לאורח חיים פעיל ובריא. הזכות לשיקום מעוגנת בחוק ביטוח בריאות ממלכתי. 1. עלהמקרה הבא כתבו מסיל"ה ומינהל השירותים החברתיים בעיריית ת"א למשרד הבריאות: צעירה אריתריאית נורתה בבטנה בעת שחצתה את הגבול לישראל ונותחה בסורוקה. היא נותרה מוגבלת בתפקודה, בין היתר בשל פגיעות פנימיות, קשה לה מאוד ללכת ולהתנייד, להגיע לשירותים, להתרחץ ולעשות את כל שאר פעולות היום -יום, והיא צריכה המשך טיפול ומעקב רפואיים וכן טיפול פיזיותרפי. בהיעדר פתרון אחר, היא מתגוררת עם גברים מהקהילה הזרה המסייעים לה בתפקוד היומיומי, בדירה שהגישה אליה קשה. ביוני 2012 פנה אגף רפואה כללית במשרד הבריאות למנכ"ל המשרד, הציג את המקרה, וציין כי אין לו דרך לסייע וכי מקרים כגון זה עולים לדיון כמעט מדי שבוע. ביולי 2012 כתבה עמותת רל"א לסגן שר הבריאות דאז ולשר הרווחה דאז בעניין טיפול רפואי עבור הצעי רה וכן עבור שבעה פצועי ירי זרים נוספים מהגבול עם מצרים , שחיים בקהילה וסובלים מהשלכות פציעתם, לרבות עיוות של כף הרגל וחוסר יכולת לדרוך; חוסר יכולת לעבוד או ללכת; צורך בניתוח. משרד הבריאות השיב כי בהיעדר מקורות תקציביים, הוא מתקשה לסייע. 2. בהיעדר פתרונות מובנים למקרים שמצריכים שיקום או סיעוד, נציגי בתי החולים פונים לארגונים כדי לנסות ולהיעזר בהם למציאת פתרונות בקהילה. נציגת אחד הארגונים העידה על כך בישיבת הוועדה המיוחדת לבחינת בעיית העובדים הזרים בכנסת ביוני 2013 , ואמרה שמדי חודש פונים אליהם בעניינם של כחמישה זרים הזקוקים לסיוע כזה, ובעבר אף נשלחו חולים משוחררים במונית מבית החולים למשרד הארגון. באוקטובר 2013 אף כתבה מנכ"לית ארגון א.ס.ף לאגף רפואה כללית במשרד הבריאות כי עובדות סוציאליות ועורכת דין מטעם בית חולים ממשלתי דרשו בפניות רבות לעמותה שהיא תמצא מסגרת מתאימה לזר בן 25 , חסר בית, שרגלו הימנית נקטעה והוא אמור להשתחרר מבית החולים. הזר עצמאי בפעולות יומיומיות, קופץ על רגל אחת, ומשתמש בהליכון למרחק קצר. לשם שחרורו מבית החולים יש למצוא מקום מגורים עבורו. הארגון מסר כי אחד מחברי זרים שאינם בני הרחקה מישראל 115 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הכנסת, המתגורר בסמוך לבית החולים, התנדב לספק לזר מקום מגורים לחודש, וכי עיתונאית מהאזור גייסה תרומות למימון פרוטזה בעבורו. בתשובת בית החולים למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 נכתב: המטופל קיבל את הטיפול הדרוש לרבות התחלה של תהליך שיקומי, עד לשלב הפרוטזה; בימים אלו נמצא מימון חיצוני לפרוטזה והמטופל יגיע לבית החולים מדי יום לקבל טיפול שיקומי; לכל אורך האשפוז דאג בית החולים לכל מחסורו ופעל לאיתור מסגרת בעבורו. 3. ראש אגף רפואה כללית במשרד הבריאות מסר לנציגי משרד מבקר המדינה כי חלק מהתרופות שבהן משתמשים במרפאת המשרד בדרום תל אביב מתקבל מתרומות. ממצאי הביקורת בדבר תוצאות הטיפול הרפואי החסר בקהילה מלמדים שאם מצבו של זר אינו מוגדר כמצב חירום, ואף על פי שהוא נפצע באורח קשה או שהוא לוקה במחלה קשה, מערכת הבריאות מעניקה לו טיפול רפואי חסר וחלקי. את התמיכה מקבל זר כזה פעמים רבות מארגונים, שלעתים תורמים לו את התרופות שהוא זקוק להן. יתר על כן, לעתים נסמכת מערכת הבריאות הממשלתית על עזרה של ארגונים העוסקים בעניינם של זרים . . . עולה חשש ממשי כי מתן גישה מצומצמת לשירותי בריאות לזרים שאינם בני הרחקה, הסובלים ממחלות נפש או ממחלות כרוניות מסוימות, ולעתים אף לזרים הזקוקים לשיקום וסיעוד, כמפורט בממצאי הביקורת, אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון ועם תנאי האמנה בדבר זכויות חברתיות . יש אפוא מקום כי ינקטו פעולות כדי לוודא שמוענק השירות הרפואי הנדרש לקבוצות אלה על פי הדין. מוצע שהיועץ המשפטי לממשלה גם יבחן, לאור ממצאיו של פרק זה, אם הגישה המצומצמת לשירותי בריאות עומדת בתנאי דינים אלו הן בנוגע לקבוצות האמורות והן בנוגע לשאר הזרים הזקוקים לטיפול רפואי שאינו טיפול חירום ואינם שוהים במרכז השהייה. על היועץ המשפטי לממשלה להנחות את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו. על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. 116 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שירותי רווחה .משרד הרווחה מעניק את שירותיו לציבור בכמה דרכים: 1. באמצעות יחידותיו השונות, והאחריות הישירה למתן השירותים ולמימונם מוטלת עליו; 2 . באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, והמשרד אחראי להתוויית המדיניות, להשתתפות במימון ולפיקוח על רמת השירותים הניתנים לאוכלוסייה; 3 .. באמצעות עמותות וארגונים עסקיים חוק שירותי הסעד, התשי"ח - 1958 , קובע כי רשות מקומית תקיים לשכת סעד לשם טיפול סוציאלי בנזקקים והגשת סעד להם. נזקק מוגדר בחוק כאדם הזקוק לסעד מחמת גילו, מצב בריאותו, ליקויו הרוחני או הגופני, או מסיבות אחרות, הכול לפי המבחנים שנקבעו בתקנות, שבין היתר מגדירות אדם נזקק מחמת מחסור71 . תקנון העבודה הסוציאלית (להלן- תע"ס) הוא קובץ הנחיות מקצועיות שבאמצעותן משרד הרווחה מתווה את מדיניות הרווחה ברשויות המקומיות72. על פימסמך שהעביר מסיל"ה בפברואר 2010 למשרד הרווחה, לרוב הזרים יוצאי אריתריאה והרפובליקה של סודן זהו מפגש ראשוני עם תרבות מערבית, והפערים התרבותיים העמוקים באים לידי ביטוי במישורים רבים ובהם אלימות ככלי לחינוך. עוד נכתב כי רבים מהזרים הם במצב של הישרדות מתמדת וסובלים מתסמיני פוסט טראומה העלולים להתבטא בהחרפת נטיות לאלימות ולהתמכרויות, וכי ישנן עדויות לשימוש גובר באלכוהול ובסמים. מסיל"ה ערך לאורך השנים סיורים שהציגו את המצב בדרום העיר לנבחרים ולבכירים בממשל, ובהם השתתפו גם שר הרווחה לשעבר חבר הכנסת יצחק הרצוג, מנכ"ל משרד רה"ם לשעבר מר רענן דינור, מנכ"ל משרד הרווחה דאז ומנהל מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין. מסיל"ה גם מפיץ דוחות תקופתיים שבהם תוארו מאפייני הקהילה הזרה, הצרכים המיוחדים העולים בטיפול בה והמענה הקיים להם. דוחות מסיל"ה הופצו בשנים 2011 -2007 בין השאר למשרד הרווחה ולרשות האוכלוסין. מדיניות משרד הרווחה בנוגע לשירותי הרווחה לזרים ייעוד משרד הרווחה הוא להגן על כל אדם, משפחה וקהילה הנתונים במצבים של משבר זמני או מתמשך מפאת מוגבלות, עוני, הדרה חברתית, קשיי תפקוד, אבטלה, אפליה, ניצול והיעדר חוסן קהילתי, במצבי שגרה וחירום כאחד; על המשרד לשקם אנשים אלה ולסייע להם. הזרים בישראל, שרובם מגיעים ממדינות לא מפותחות, חווים משברים גם על רקע תרבותי ואינם נהנים מחוסן קהילתי. עקב כל אלה עלולים זרים אלו להזדקק לשירותי רווחה בהיקף נרחב יותר מזה המקובל בקרב כלל האוכלוסייה בישראל73. 1. בנוגע למדיניות משרד הרווחה בדבר טיפול שירותי הרווחה בארץ בזרים מסר מנכ"ל משרד הרווחה דאז לנציגי משרד מבקר המדינה במאי 2012 כי אין למשרד מדיניות אוטונומית בנושא, אלא מדיניות שנובעת מהחלטת ממשלת ישראל; "מדיניות הממשלה בעניין זה דווקנית וצרה". הוא ציין שמשרד הרווחה ביקש לדון בנושא כדי להבהיר את מדיניות הממשלה ואת סל השירותים שיש לגזור ממנה, ואולם הבקשות לא נענו, והמשרד הונחה לפעול כראות עיניו. .__________________ .71 תקנות שירותי הסעד (מבחני נזקקות) התש"ל- 1970. 72 תוקפן החוקי של ההוראות המופיע ות בתע"ס הוא מכוח התקנות לחוק שירותי הסעד, תקנות שירותי הסעד (תפקיד המנהל וועדת הסעד), התשכ"ד - 1963 , סעיף 4()(א1 ), ול"מתן טיפול סוציאלי לנזקקים והגשת סעד על פי דין ובהתאם להוראות נוהל והנחיות המנהל הכללי של משרד הסעד", וכן מכוח תקנות שירותי הסעד (טיפול בנזקקים) התשמ"ו - 1986. 73 .דוח הקטינים זרים שאינם בני הרחקה מישראל 117 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. באפריל 2013 סקר ממלא מקום מנכ"ל משרד הרווחה דאז את מדיניות משרד הרווחה הנוגעת לטיפול בזרים, כפועל יוצא ממדיניות הממשלה בכללותה: הממשלה לא גיבשה מדיניות כוללת בנוגע לבגירים זרים; נדרשת מדיניות שתכתיב לכולם כיצד לפעול; משרד הרווחה וכל יתר המשרדים זקוקים להנחיות ברורות לגבי אופן הטיפול באוכלוסיות הללו ולהקצאת משאבים לטובת הנושא; בהיעדר הנחיות כאלו, "התע"ס כלל לא קיים"; ניתנים שירותי רווחה לזרים שיש סכנה מידית לשלומם, בעיקר לנשים זרות השוהות במקלטים לנשים נפגעות אלימות או לזרים שהוכרו כקרבנות סחר (ראו להלן). 3. בנוגע לשירותי הרווחה שניתנים לקטינים, נכתב ב דוח הקטינים, כי במהלך השנים פנו נציגי יחידות הרווחה ברשויות המקומיות ונציגי גופים אחרים למשרד הרווחה בבקשה לקבל הנחיות לטיפול בקטינים חסרי המעמד. גם עובדת בכירה בשירות לילד ולנוער פנתה למנכ"ל דאז והסבירה שהמשרד חייב להוציא נוהל המגדיר את דרכי ההתערבות באוכלוסייה זו. באוקטובר 2012 ,, במסגרת תשובת משרד הרווחה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת נכתב כי בימים אלו שוקד משרד הרווחה על גיבוש מסמך לממשלה שעניינו מענים לאוכלוסיית הפליטים בתחום הרווחה, בתחום הבריאות ובתחומים אחרים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי משרד הרווחה לא גיבש מסמך כזה. 4. ביולי 2013 ציין שר הרווחה מר מאיר כהן בישיבת הוועדה המיוחדת של הכנסת לבחינת בעיות העובדים הזרים כי בכוונתו להעלות את נושא הטיפול באוכלוסייה זו לשולחן הממשלה, גם באמצעות הקבינט החברתי-כלכלי. הטיפול בנשים נפגעות אלימות משרד הרווחה קבע בתע"ס כי הטיפול באלימות במשפחה ייעשה ב"מרכז למניעה ולטיפול באלימות במשפחה" שיפעל במסגרת המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית. המרכז נועד לספק פתרונות, במישורים וברבדים שונים, לכל בני המשפחה ולכל רמת פגיעה. לצורך כך יורכבו סל שירותים ומגוון פתרונות וסעדים על הרצף הטיפולי74 . נשים ישראליות מופנות במידת הצורך למקלט, כפתרון שמצוי בקצה הרצף הטיפולי. ההפניה נעשית באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים בקהילה והמרכזים לטיפול ולמניעת אלימות במשפחה, וקשרי הגומלין בין המקלט למחלקה חיוניים לתכנון המשך ההתערבות ככלל, וכאשר האישה חוזרת לקהילת המוצא בפרט: המקלט ישמור על קשר רציף עם המחלקה, יעדכן אותה וישתף אותה בתכנון הטיפול. בשנת 2011 שהו במקלטים לנשים נפגעות אלימות ברחבי הארץ732 ,נשים כ-40 מהן נשים ללא מעמד אזרחי בישראל (לא ידוע כמה מהן הן זרות שאינן בנות הרחקה). בשנת 2012 שהו במקלטים 672 נשים, כ-52 מהן ללא מעמד אזרחי בישראל. פעמים רבות נשים זרות שוהות במקלטים תקופות ארוכות יחסית, בהיעדר פתרון מגורים בטוח בקהילה עבורן. .__________________ .74 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי , שנים 2012 -2011 , בפרק "פעילות רשויות מקומיות למניעת אלימות בין בני זוג ולטיפול בנפגעיה", עמ' 43. 118 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 היקף הטיפול שונה בתכלית עבור אישה זרה: המענה לנשים זרות נפגעות אלימות ניתן רק במקרי הקצה הקשים ביותר, שבהם עולה צורך בהוצאה למקלט. תהליך רגיל של טיפול במקלט, הכולל גם ליווי, תמיכה, טיפול והכוונה לחיים עצמאיים לאחר היציאה ממנו, תוך בחינת האפשרויות העומדות לרשות האישה בעתיד, אינו מתקיים עבור אישה זרה. האישה הזרה אינה זכאית, בשונה מאישה ישראלית, לסיוע בשכר דירה עם יציאתה מהמקלט לצורך קיום חיים עצמאיים ובחירת מקום מגורים הרחק ממעגל האלימות. היא גם אינה זכאית להשתתף בקבוצות טיפוליות ארוכות טווח, ולא מסופק לה סל השירותים שמקבלת אישה ישראלית ובו ליווי וטיפול נפשי, שיקום וטיפול משפחתי. לרוב היא גם אינה זכאית לטיפול רפואי, כיוון שאינה מבוטחת בביטוח רפואי. בהיעדר כל אלה, תהליך השיקום הרגיל, לרבות בתקופת השהייה במקלט אינו מתקיים במקרה של אישה זרה. משרד הרווחה השיב כי כל עוד אין שינוי במדיניות הממשלתית, אשר יגובה במשאבים, משרד הרווחה לא ימשיך לטפל בנשים זרות נפגעות אלימות לאחר יציאתן ממקלט (עוד בנוגע למדיניות הממשלה ראו להלן). הטיפול בקרבנות סחר 1. בשנים האחרונות התפתחה תעשייה מאורגנת של הברחת אנשים לישראל דרך הגבולעם מצרים, והמבריחים גבו סכומי כסף הולכים וגדלים תמורת העברת האנשים את הגבול. נוסף על כך החלו המבריחים לסחוט כופר, וכלאו חלק מהזרים עד ששולם להם תשלום כופר בעבור שחרורם. רבות מהנשים והקטינות שלא לוו על ידי הורה היו במסען לישראל קרבן לתקיפה מינית קשה בידי המבריחים. כן ידוע על אלימות קשה המופנית כנגד גברים וילדים בסיני, הכוללת עינויים קשים וכליאה לפרקי זמן משתנים בדרישה לקבל כופר. תופעת נפגעי מחנות העינויים בסיני מוכרת לגורמים ממשלתיים מסוף שנת 2009 . העדויות שהצטברו מלמדות על תופעה שהלכה והחריפה בכל הקשור לסכומי הכופר הנדרשים והעינויים הקשים שעוברים המבקשים להגיע לישראל מידי שוביהם. בשנת 2012 התברר כי רבו הנכנסים לישראל אשר כלל לא ביקשו להגיע אליה, אלא נחטפו כדי שייסחט מהם כופר כספי, והם סבלו מהתעללות אכזרית, עד שהצליחו להמציא את סכומי הכסף הנדרשים. בחלק מהמקרים ענו נסיבות התעללו ת זו להגדרת עברת החזקה בתנאי עבדות בחוק העונשין, התשל"ז- 1977 (להלן- חוק העונשין), סעיף 375 .א 2. מהותה של תופעת העבדות והסחר בבני אדם לעבדות ולעבודות כפייה (להלן- קרבנות סחר) היא בהתייחסות לבני אדם כאל רכוש. היא נפוצה בעיקר בקרב אוכלוסיות חלשות במיוחד, ה מגיעות מארצות מצוקה לארצות אחרות כדי למלא צרכים שונים. חוק העונשין מגדיר מהי עברת החזקה בתנאי עבדות ועברת סחר בבני אדם, הנעשית בין היתר לשם הבאתו לידי עבדות או לידי עבודות כפייה. בדצמבר 2002 ובדצמבר 2007 החליטה הממשלה להטיל על משרד הרווחה להקים מסגרות לשכן בהן קרבנות סחר, ואחת מהן תהיה מעון שיקומי המיועד לשהות ממושכת, עד שנה, לקרבנות סחר הסובלים מבעיות פסיכוסוציאליות ורפואיות קשות וזקוקים לתהליך שיקומי; במסגרת המעון יינתנו סיוע פסיכוסוציאלי, סל שירותים רפואי, שירותי תמיכה וליווי, מזון, דיור וביגוד; הקרבנות יועברו אליו בסמוך לאיתורם, ככל האפשר. על זיהוי קרבנות סחר בבני אדם מופקדת המשטרה, והיא אחראית לבחון את עניינו של כל זר המגיע למתקן משמורת לזרים ועולה חשש כי הוא קרבן סחר. אם נמצאה ראשית ראיה לכך זרים שאינם בני הרחקה מישראל 119 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שמדובר בקרבן סחר, הוא מועבר למקלט ייעודי. המדינה מפעילה שני מקלטים לקרבנות סחר בבני אדם: מקלט "מעגן" לנשים ולילדיהן ובו 35 מיטות; ומקלט "אטלס" לגברים ובו 35 מיטות. פרט למקלטים אלה, ישנן שלוש דירות מעבר ליוצאות המקלט שיכולות להיות במסגרת עצמאית יותר, ובהן 18 .מיטות 3. האגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים מייצג משנת 2004 , ללא תשלום, קרבנות סחר בבני אדם. בשנת 2012 התקבלו באגף287 פניות לקבלת סיוע משפטי, מתוכן147 של יוצאי אפריקה שטרם הגעתם לישראל הוחזקו בסיני בתנאים קשים, שחלקם מגיעים לכדי עבדות. מתוך 58 ,גברים שעברו התעללות קשה בסיני26 הוכרו כקרבנות סחר75 . מתוך89 ,נשים הוכרו 57 כקרבנות סחר76 . בסך הכול הוכרו83 .זרים כקרבנות סחר באותה שנה קרבנות סחר שאין מקום לקליטתם במקלטים 1. במהלך תקופה קצרה יחסית, הגיעו לישראלעשרות זרים שהוכרו כקרבנות סחר, ועקב כך נוצר מחסור במקומות שהייה במקלטים ב- 2012 , וזרים שהוכרו כקרבנות נאלצו להישאר במשמורת עד שהתפנה מקום. על פי משרד הרווחה, במקרים רבים המתינו זרים למקלט במשך שנה או יותר. עם שחרורם ממשמורת, וכל עוד לא נקלטו במקלט, קרבנות הסחר מקבלים טיפול רפואי חלקי בלבד, כמו אוכלוסיית הזרים. בינואר 2013 הוחזקו במשמורת36 .זרים שהוכרו כקרבנות סחר, אולם לא נמצא מקום עבורם במקלטים מתשובת משרד הבריאות עולה כי הוא מנסה לגבש פתרון שיאפשר טיפול רפואי לקרבנות סחר שלא נמצאים במקלט, אולם פתרון כזה עדיין לא קיים. 2. משרד הרווחה מופקד כאמור על הקמת מסגרות לנפגעי סחר. התברר כי משנוצר מחסור במסגרות כאלה, ומתוך כוונה לשחרר זרים שהם קרבנות סחר ממתקני משמורת, נפתח פתח לשחרורם. אולם שירותי הרווחה לא לקחו חלק בפתרון הזמני שהושג. במסגרת הליך משפטי בבית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, נדון במרץ 2013 עניינה של זרה שהוכרה כקרבן סחר. במהלך הדיון הסכימה נציגה של ארגון א.ס.ף ללוות את האישה הזרה, החל משחרורה ממשמורת לידי משמורן בקהילה, ועד שיתפנה מקום עבורה במקלט. בית המשפט אישר את ההסדר. בעקבות החל טה זו ועד יולי 2013 , קיבלו בתי הדין לביקורת משמורת שוהים שלא כדין החלטות בעניינם של 33 זרים שהוכרו כקרבנות סחר, ובהן הורו בתי הדין לשחרר את הזרים ממשמורת למשמורן בקהילה, עד שיתפנה מקום עבורם במקלט. כן קבעו בתי הדין שבמהלך שהותם אצל המשמורנים בקהילה, ילווה א.ס.ף את הקרבנות. ארגון א.ס.ף מסר כי הוא מעסיק עובדת סוציאלית אחת בלבד, בחצי משרה, ואין בידיה הכלים הייעודיים או ההכשרה לטיפול ולשיקום של קרבנות הסחר. ביולי 2013 ציינה מנהלת השירות לטיפול במתבגרים, בצעירות ובצעירים במשרד הרווחה בדיון שכינסה הוועדה המיוחדת לבחינת בעיית העובדים הזרים בכנסת, כי ארגון א.ס.ף קיבל .__________________ .75 19 .נוספים שוחררו ממשמורת, עזבו את ישראל או שעניינם עודנו בבירור 76 16 .נוספות שוחררו ממשמורת או ביקשו לעזוב את ישראל בטרם ניתנה החלטה בעניינן 120 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משימה שאינו יכול לעמוד בה, וכי נעשה ניסיון לגייס תקציב לליווי של עובדת סוציאלית לאוכלוסייה זו. 3. באוגוסט 2013 החלו שירותי הרווחה של עיריית ת"א להפעיל מרכז יום לקרבנות סחר הנמצאים בקהילה וממתינים למקום במקלט. המרכז פועל ארבע שעות ביום, במשך חמישה ימים בשבוע, ומדצמבר 2013 ,הוא משרת גם קרבנות גברים. על פי תשובת משרד הרווחה המרכז נועד לתת מענה למצוקות של קרבנות סחר זרים שנמצאים אצל משמורנים, וכן מספק להם מזון. משהוקם מרכז היום, ארגון א.ס.ף אינו מלווה עוד את קרבנות הסחר. בתשובת משרד המשפטים מדצמבר 2013 נמסר כי קרבנות סחר שוחררו ממתקן משמורת לקהילה רק לאחר שעורכות דין מטעם האגף לסיוע משפטי במשרד נפגשו עם המשמורן המיועד, וערכו בדיקה של מידת ההיכרות של המשמורן עם קרבן הסחר, טרם הצעתו לבית הדין: המשמורן המיועד נדרש להציג חוזה שכירות ואישור מעסיק כי יש לו מקום עבודה מסודר, להסביר אם יש קרבה משפחתית ומהי מידת הנכונות שלו לסייע, ונעשה ניסיון מעמיק להתרשם מאישיותו. כמו כן, הוסיף המשרד, נשמר הקשר עם הקרבנות לאורך תקופת המשמורת וננקטו פעולות אם אותרו בעיות. 4. במאי 2013 הודיע שר הרווחה, בעקבות פנייה של יושבת ראש הוועדה לקידום מעמד האישה בכנסת, על הקצאת תקציב לפתיחת מתקן נוסף (הוסטל) לקרבנות סחר ובו 18 .מיטות המתקן נפתח בדצמבר 2013. 5. קרבנות סחר ששוהים במקלט מקבלים מהמדינה היתר לעבוד. עלזרים שהוכרו כ קרבנות סחר, שעדיין לא נמצא להם מקום במקלט וכן על קרבנות שסיימו את תקופת שהייתם זו, חל ההסדר הארעי שחל על כלל הזרים כאמור: אפשרותם להתפרנס תלויה ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה, והמדינה אינה מתירה להם לעבוד אולם נמנעת מאכיפת האיסור על המעסיקים. קרבנות סחר הם החלשים והפגיעים בקבוצה החלשה והפגיעה של זרים שאינם בני הרחקה, והם הגיעו לישראל דרך גבול מצרים לאחר שעונו. אנשים אלה היו בסכנה קיומית ממשית, וחלקם נחטפו לישראל והגיעו שלא ברצונם. אנשים אלה זכאים לטיפול מסור ותומך ככל שיכולה מדינת ישראל להעניק, לרבות ליווי וטיפול בתחומי הרווחה והבריאות, ולכל הפחות ככל שצריך לקבל קרבן סחר שנכנס למקלט, על פי החלטת ממשלה. אמנם במשך כחצי שנה טופל במסירות עניינם של עשרות זרים שהוכרו כ נפגעי סחר, שהגיעו במהלך תקופה קצרה יחסית לישראל ולא נמצא להם מקום במקלט, אך משרד המשפטים וארגון א.ס.ף הם שטיפלו בה ם, ולא שירותי הרווחה של המדינה, שהם בעלי ההכשרה הנדרשת ובעלי הסמכות לעסוק בכך. בעקבות הצורך שעלה במקומות נוספים במקלט לקרבנות סחר, פתח משרד הרווחה מקלט נוסף. על הנהלת משרד הרווחה לוודא שטיפול וליווי בתחום רווחה שיש להעניק על פי הדין, יינתנו בידי גורמי הרווחה האחראים לכך מטעם המדינה. לנוכח מצבם המיוחד ומידת הפגיעות של קרבנות סחר, והמגבלות הקיימות על יכולתם לכלכל את עצמם מחוץ למקלט, מוטל על שר הפנים, שר הרווחה ומשרד המשפטים לגבש יחד דרך פעולה שתבטיח לזרים שהוכרו כקרבנות סחר קיום בסיסי בכבוד. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 121 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הטיפול בקרבנות עינויים תופעת נפגעי מחנות העינויים בסיני מוכרת כאמור לגורמים ממשלתיים מסוף שנת 2009 . קרבן עינויים שלא הוחזק בתנאי עבדות לא יוכר כקרבן סחר בבני אדם כהגדרתו בחוק העונשין. לפיכך אם המוחזקים סבלו מעינויים בלתי אנושיים אך לא חויבו לעבוד או לספק שירותים כלשהם, לרבות שירותי מין, הם לא יוכרו כקרבנות סחר, אף שאין להתכחש לסבלם הקשה, ויקבלו שירותים מצומצמים ביותר מרשויות המדינה, כפי שמקבלת אוכלוסיית הזרים בכללותה. 1. לגורמים הממשלתיים אין נתונים על היקף הזרים שעונו, הגם שנעשה ניסיון מאומץ במשרד המשפטים לרכז נתונים כאלה. להערכת מתאמת המאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים, נמצאים בישראל לפחות 1,300 זרים שעונו. להערכת נציבות האו"ם לפליטים, כ- 7,000 יוצאי אריתריאה נפלו קרבן לעינויים בסיני בשנים 2012 -2010 . עמדת הנציבות היא כלהלן: כיוון שקרבנות העינויים נושאים טראומה וצלקות נפשיות, הם זקוקים לשירותי שיקום רפואיים ונפשיים, שיש להנגיש להם בהקדם; מצבם של קרבנות שאינם מטופלים מידרדר לא פעם ועלול להגיע למצבי קיצון. על פי בדיקה משותפת לרל"א ולארגון "מוקד סיוע לעובדים זרים", מתוך כ - 1,300 זרים שרואיינו במרפאת רל"א, 24% עברו התעללות קשה, פיזית ונפשית (מכות, הצלפות, שרפה וצריבה באש, הלם חשמלי, קבורה בחול, תלייה באוויר מהגפיים, חשיפה לשמש, התעללות מינית, איום בהוצאה להורג, ירי או איומים בקצירת איברים להשתלה); 59% דיווחו על מחסור חריף באוכל; 53% ;דיווחו שמנעו מהם גישה למים37% היו עדים לפציעה או למוות של זר אחר; 7.2% נחטפו והובאו לסיני ולישראל מבלי שהתכוונו לכך. 2. בבדיקת הארגונים נסקרו30 פרוטוקולים של בית הדין לביקורת משמורת שוהים שלא כדין, שבהם הורה הדיין לבדוק אם יש להגדיר את המוחזק קרבן סחר: בתשעה מקרים צוין כי נמצאו על גוף המוחזק סימנים לעינויים נראים לעין; 18 מ-22 .הנשים הצהירו כי נאנסו 3. במאי 2006 החליטה הממשלה להקים ועדת מנכ"לים קבועה שתתאם את המאבק בסחר בבני אדם במישורי האכיפה, ההגנה על נפגעי הסחר ותכניות המניעה. ליו"ר הוועדה מונה מנכ"ל משרד המשפטים. במהלך דיוני הוועדה , היא החליטה למנות צוות שיעסוק בנושא קרבנות העינויים, ובמאי 2012 .הוא כינס דיון ראשון עד לסוף 2013 לא גיבש הצוות העוסק בקרבנות העינויים מסקנות או המלצות בנושא. זרים החיים ללא קורת גג מצבם של זרים חסרי קורת גג מחריף במקרים שבהם כרוכה בלינה ברחוב סכנה יתרה 77 . בחורף 2012 , בפרויקט משותף של עיריית ת"א ועמותת לשובע, הוקם אוהל ששימש מחסה לכ-180 זרים בגינת לוינסקי, ובחורף של שנת 2013 הוא שימש מחסה ל-80 .זרים על פי מידע שמסר ארגון א.ס.ף, בין הזרים חסרי קורת הגג שפנו אליו כדי לקבל סיוע היו גם נשים בהיריון, חולים במחלה כרונית כגון איידס או סרטן וכן זרים הסובלים מפגיעה פיזית. .__________________ .77 משרד הרווחה מבחין בין "חסרי קורת גג" ובין "דרי רחוב". בפרק זה מתוארים מקרים שבהם לא נבדקו נסיבות מגוריהם של האנשים ברחוב, ולכן אי-אפשר לדעת לאיזו מההגדרות הם עונים. 122 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. :נמצא כי שתי פניות להנהלת משרד הרווחה בנוגע לזרים חסרי קורת גג לא נענו בנובמבר 2010 פנו נציגי שירותי הרווחה של עיריית ת"א לסמנכ"ל משרד הרווחה בעניינם של זרים המתגוררים ברחוב , " מבלי יכולת לטפל ב עצמם, מצויים בסכנת חיים אמיתית ומהווים מפגע קשה לסביבה "; העירייה העריכה כי מדובר ב - 10-20 איש, והגדירה אותם "מקרי קצה". העירייה ביקשה מהמשרד לממן את השמת הזרים האלה במוסדות הטיפוליים המתאימים כדי שיוכלו לקבל את הטיפול הראוי. סמנכ"ל משרד הרווחה לא השיב לפניי ה האמורה. כשנתיים לאחר מכן, בינואר 2012 ,, פנה ארגון א.ס.ף למנכ"ל משרד הרווחה דאז לראש עיריית ת"א ולאחרים בנוגע להחרפה במצבם של כ - 250-200 מבקשי מקלט חסרי קורת גג הלנים תחת כיפת השמים, גם בחורף. לשכת מנכ"ל משרד הרווחה מסרה למשרד מבקר המדינה כי המכתב לא נמצא במסמכיה. 2. במרץ 2012 כתב ארגון א.ס.ף למנהלת השירות לרווחת הפרט והמשפחה במשרד הרווחה על זר מאריתריאה, בן 52 , כבד ראייה וחסר דיור, שאינו מסוגל לעבוד ולכלכל את עצמו, ויש חשש לשלומו הפיזי והנפשי. הארגון מסר שלא ענו על מכתבו. הבדיקה העלתה כי במשרד הרווחה לא נמצאו אסמכתאות לטיפול במקרה זה. המשרד מסר כי אין בידיו נתונים על דרי רחוב זרים. מכאן ספק אם המשרד טיפל בזרים כאלה. בתשובתו של משרד הרווחה הוא ציין שבכוונתו להקצות לעיריית ת"א 3 מיליון ש"ח לשם טיפול בקטינים זרים בסיכון החל ב- 2014 ; כספים אלה ישמשו גם לטיפול בזרים החיים ללא קורת גג. . . בבג"ץ החוקתיות קבעה כב' השופטת עדנה ארבל: "מקובל על הכול כי הזכויות המוענקות על ידי המדינה לזר, ובוודאי לזר שנכנס באופן בלתי חוקי למדינה, אינן משתוות לאלו הניתנות לאזרחי המדינה, ואף חובותיה של המדינה כלפיו אינן זהות כמובן... עם זאת אין משמעות הדבר כי המסתנן מופשט מכל זכויותיו ברגע שנכנס למדינה, ואף אם באופן לא חוקי... המסתנן 'אינו נכנס בשערי המדינה ומשיל מעליו את אנושיותו וזכויותיו היסודיות'". מדיניות משרד הרווחה בנוגע לטיפול בזרים שאינם בני הרחקה גורסת כי באין מדיניות ממשלתית כוללת לא יוענקו שירותי רווחה לזרים, למעט במקרים שבהם נשקפת סכנה מידית לשלומם. ספק אם ביכולתם של שירותי הרווחה לזהות זרים שנשקפת סכנה לשלומם, שכן נגישות הזרים לשירותי הרווחה מוגבלת ביותר. במצב זה נותרים מחוץ למעגל המטופלים בידי שירותי הרווחה נשים מוכות שאינן שוהות במקלט; זרים שעונו בדרכם לישראל, ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי; וזרים שהוכרו כקרבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים78. .__________________ .78 בנוגע למענה החסר של שירותי הרווחה לקטינים, ראו דוח הקטינים וכן ממצאי מעקב אחר תיקון כמה מהליקויים שהועלו בו בדוח זה, עמ' 000. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 123 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עולה חשש ממשי כיהמענה הניתן לקבוצות חלשות ופגיעות אלו כתוצאה מיישום המדיניות האמורה אינו עומד בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינו מבטיח שמירה מפגיעה בגופו או בכבודו של הנמנה עם קבוצות אלו, ואינו שומר על זכותו לביטחון סוציאלי בסיסי. כמו כן קיים חשש כי המענה הניתן לקבוצות האלה אינו עומד גם בהוראות האמנה בדבר זכויות חברתיות, שנועדה להבטיח את שמירת זכותו של אדם לביטחון סוציאלי, לרמת חיים נאותה ולהנאה מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה. מוצע לכן כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן נושא זה לאור ממצאיו של פרק זה וינחה את משרד הרווחה בהתאם לתוצאות בחינתו. שר הרווחה והשירותים החברתיים השיב למבקר המדינה, כי נושאים שהועלו בביקורת, כרוכים בקשר הדוק בטיפול של משרדים אחרים. הוא ציין לדוגמה, את נושא הטיפול בקרבנות סחר, וציין כי המשרד מטפל בקרבנות במשך שנה כדי לאפשר להם להשתקם, ובמהלכה הם זכאים גם לאישורי עבודה; באין מדיניות ממשלתית כוללת, עם יציאתם מהמקלט הם אינם זכאים עוד לאישורי עבודה, לטיפול רפואי ולמגורים, ועלולים ליפול מחדש קרבן לאלימות וניצול. מתשובתו של משרד הרווחה מדצמבר 2013 , עולה כי הוא ערך שינוי במדיניותו, לפיו הוא י חל ל טפל בזרים בעלי מוגבלויות, לרבות הפ נייתם למסגרות חוץ - ביתיות. עוד השיב שהוא שוקד על כתיבת נוהל המגדיר את מדיניות המשרד לטיפול בזרים ואת דרכי הפעולה. על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות הזרים שבהן עסק פרק זה, ואם נדרש, להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות (בנוגע לפעולות שכרוכות בפעולות של גורמים ממשלתיים אחרים - ראו להלן). אם יימצאו חסמים העומדים בפני ביצוע הפעולות האלה , על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. . . בפרק זה נבחן הטיפול של הממשלה בזרים שאינם בני הרחקה מול הוראות הדין. טיוטת ממצאי דוח הביקורת הועברה לתגובת משרד המשפטים, והוא השיב כלהלן: "עמדת המבקר שעל הממשלה לגבש מדיניות ותכניות פעולה בנושא הזרים המצויים בישראל ואינם בני הרחקה (בעיקר אריתראים וסודנים). ההמלצות בעניין מכוונות בעיקר למשרדי הפנים הבריאות והרווחה בתחומי אחריותם... כאשר משרד המשפטים מתבקש לסייע בידם בגיבוש הנ"ל. דהיינו הדוח אינו מבקר את משרד המשפטים, ככזה, ולכן אין לי הערות לטיוטה" 79 . .__________________ .79 משרד המשפטים צירף לתשובתו זו תשובה נפרדת לעניין ספציפי שעלה בדוח- הטיפול בקרבנות סחר בבני אדם. 124 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לאחר מכן פנה משרד מבקר המדינה ליועץ המשפטי לממשלה, וביקש לקבל את התייחסותו להיבטים הנוגעים לדין הבין-לאומי ולזכויותיהם של זרים שאינם בני הרחקה על בסיס המשפט הבין-לאומי, לנוכח ממצאי הביקורת. המענה שניתן לפנייה זו היה כלהלן: "לפי הדין הישראלי והבינלאומי ופסיקת בית המשפט, ככלל, זכויות סוציאליות הניתנות לישראלים אינן ניתנות, בהכרח, לזרים השוהים בישראל. היועץ המשפטי לממשלה אינו סבור, כי מדינת ישראל מפרה את חובותיה לפי המשפט הישראלי, או המשפט הבינלאומי, בנוגע לזרים שאינם בני הרחקה". עוד צוין בתשובה: "כידוע, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את כל המערכת הממשלתית, ופרשנותו של היועץ המשפטי לממשלה לחוק היא הפרשנות המוסמכת מבחינת רשויות השלטון, כל עוד לא קבע בית המשפט אחרת". ככלל, אין הזרים זכאים למלוא הזכויות הניתנות לתושבי ישראל. א ולם על פי פסיקת בג"ץ, כפי שמובאת בדוח זה, אין הזר "מופשט מכל זכויותיו ברגע שנכנס למדינה, ואף אם באופן לא חוקי... "80; הוא "אינו נכנס בשערי המדינה ומשיל מעליו את אנושיותו וזכויותיו היסודיות"81. בלי לדון בשאלת הסמכות לפרש את החוק, מעיר משרד מבקר המדינה כי ממצאי דוח זה מעידים על כך שבאוכלוסיית הזרים בכללותה, שאליה התייחס היועץ המשפטי לממשלה, יש קבוצות, שעשויות למנות אלפי בני אדם, שבשל נסיבות חייהן הן נזקקות עד מאוד לשירותים שמספקת המדינה, שמטרתם הבטחת קיום בסיסי בכבוד. בהינתן ממצאי הדוח והדין המפורט בו, סבור מבקר המדינה כי מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן מחדש את עמדתו בנושא, שהובאה בתשובתו, בשים לב לאותן קבוצות זרים. .מדיניות הממשלה .במהלך השנים עלה צורך לקבוע מדיניות בנוגע לטיפול בזרים - מדיניות ממשלתית כוללת, וכנגזרת ממנה - מדיניות בתחומו של כל משרד ממשלתי שנוגע לדבר. 1. בדוח שנתי58 ב של מבקר המדינה הובאו ממצאי הביקורת בדבר הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל. בדוח צוין כי בסיכום דיון שכינס במרץ 2006 היועץ המשפטי לממשלה דאז מר מני מזוז הוא ציין כי סוגיית המסתננים מגבול מצרים אינה סוגיה משפטית בעיקרה, וכי על הדרג המדיני לקבוע מדיניות בעניינה, להיערך לטיפול מערכתי בנושא ולהקצות את המשאבים הדרושים82 . 2. בפברואר 2010 הגישו ראש הממשלה ושר הביטחון הצעת החלטה לממשלה בדבר גיבוש חוק הגירה. בדברי ההסבר להצעה נכתב כי למדינת ישראל אין מדיניות הגירה אחודה בחוק, כפי שקיימת במדינות מערביות רבות בעולם ; מצב זה גורם לאי -בהירות משפטית .__________________ .80 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים, פס' 113 לפסק דינה של השופטת ארבל (פורסם במאגר ממוחשב 16.9.13.) 81 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים, פס' 113 לפסק דינה של השופטת ארבל, בהשאלה מדברי השופט לוי בבג"צ 4542/02 'עמותת "קו לעובד" ואח' נ' ממשלת ישראל ואח (פורסם במאגר ממוחשב 30.3.06.) 82 מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב ( 2008 '), "הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל", עמ115. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 125 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ולקבלת החלטות אד-הוק ללא בחינה מקיפה ורוחבית של מדיניות ההגירה של ממשלת ישראל בכלל, העלולות לפגוע באינטרסים רחוקי טווח של מדינת ישראל, ואף עלולות לפגוע בזכויות אדם; היעדר מדיניות סדורה מקשה להתמודד עם האתגרים שמציבה ההגירה; קיים צורך לאומי להסדיר את מדיניות ההגירה באופן מקיף וקוהרנטי, אשר ישרת את מטרותיה של מדינת ישראל ויהלום את ערכיה. 3. כאמור, באמירת אגב בפסק דין של בית המשפט העליון מיולי 201283 נכתב כי הערפל הנורמטיבי במדיניות אי -ההרחקה הזמנית, של א נקבעו בצדה כללים ונהלים ברורים בנוגע לזכויות של אותם "בלתי מורחקים", אינו רצוי, ובהינתן ממדי התופעה טוב היה לו היה זוכה הנושא להסדרה, ויפה שעה אחת קודם. על פי דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אי- הסדרת הטיפול בזרים מאפיינת בעיקר מדינות לא מתועשות, ואף אחת מהמדינות החברות ב - .OECD .אינה נוהגת כך, זולת ישראל בבג"ץ החוקתיות מספטמבר 2013 כתבכאמור בית המשפט העליון: "משמעותה של המדיניות של ישראל כלפי אזרחי אריתריאה מעולם לא הובהרה כל צרכה על ידי המדינה. כך, מלבד עיקרון אי-ההחזרה הנובע מהגנה זו, לא נחקק כל הסדר מפורט באשר למשמעותו של הסדר זה ולזכויות הניתנות מכוחו"; "סוגיית מעמדם של המסתננים זועקת להסדרה חקיקתית כוללת ולמחשבה ארוכת -טווח אשר יהא בה משום מענה, ולו חלקי, לשלל האתגרים שסוגיה זו מציבה בפני החברה הישראלית... משמדיניות אי-ההרחקה 'הזמנית'... הופכת ברבות השנים לפחות ופחות זמנית, יש הכרח למלאה בתוכן נורמטיבי". 4. עוד נכתבבבג"ץ החוקתיות: האתגר שעמו נאלצה ונאלצת מדינת ישראל להתמודד על רקע הגירה בלתי מוסדרת של עשרות אלפים מאפריקה אל גבולותיה הוא מורכב. לא יימצא חולק על כך שהמדינה אינה יכולה לשקוט על שמריה, ושעליה להתמודד עם תופעה מורכבת זו; המהגרים הלא חוקיים אשר הציפו את המדינה במהלך השנים האחרונות, ששיעורם מגיע כמעט כדי אחוז מכלל האוכלוסייה, ממחישים עד כמה זקוקה מדינת ישראל למדיניות הגירה ולהגדרת מטרות, יעדים וכללים שייתנו לרשויות כלים להתמודד עמ ם. כמו כן ממ חישה המציאות העגומה את התוצאות השליליות של היעדר מדיניות הגירה , הנובעות ממהלכים שמתאפיינים בהחלטות אד -הוק, שחלקן מתקבלות שרירותית ללא יד מכוונת . פתרונות אד- הוק מסוג זה אינם תחליף למדיניות סדורה; ההסתננות הביאה עמה תוצאות קשות במגוון תחומים. נדמה כי הנפגעים העיקריים, גם אם לא הבלעדיים , הם בני השכבות ה חברתיות- כלכליות החלשות. מצב זה לא היה תוצאה של מדיניות מכוונת, אלא תוצאה של זרם החיים ואולי אף של היעדר מדיניות. 5. בדוח ה קטינים קבע מבקר המדינה: "המענה המערכתי לבעיית השוהים חסרי המעמד האזרחי בישראל מחייב התמודדות עם כמה היבטים, מעבר למניעת כניסתם לישראל. היבטים עיקריים בהם: הטיפול הראשוני באלו מהם שנכנסו לישראל, והשבת אלו אשר ניתן להשיבם על פי הדין; וטיפול בחסרי המעמד השוהים בישראל, אשר אי -אפשר בשלב זה להשיבם לארצות מוצאם או לארצות אחרות"; "ממשלת ישראל אכן גיבשה מדיניות וקיבלה החלטות בכל הקשור למניעת כניסתם של אנשים חסרי מעמד אזרחי לישראל והגברת האכיפה בנושא. ואולם, הממשלה לא קבעה מדיניות ברורה בכל הנוגע לטיפול בחסרי מעמד אזרחי השוהים בישראל ואשר אין אפשרות להשיבם בשלב זה לארצות מוצאם או לארצות אחרות". .__________________ .83 עע"ם 8908/11 אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 17.7.12.) 126 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מאז שנת 2010 גיבשה הממשלה מדיניות בעניינם של זרים שאינם בני הרחקה, בכמה מישורים, כפי שיפורט להלן: מניעת כניסתם לארץ, עידוד עזיבתם מרצון, הקמת מרכז שהייה והפעלתו ואכיפ ה על מעסיקיהם. ממצאי הביקורת מלמדים, כי מדיניות הממשלה הזו חסרה נדבך חשוב ומשמעותי של מתן מענה בתחום הטיפול וסיפוק צורכיהם הבסיסים של עשרות אלפי זרים המתגוררים בארץ, מחוץ למרכז השהייה ולמתקני המשמורת. .פניות המצביעות על צורך בגיבוש מדיניות .בשנים האחרונות פנו משרדי ממשלה ורשויות מקומיות אל ראש הממשלה ומנכ"ל משרדו , ורשויות מקומיות פנו גם אל שר הפנים, בבקשה לקבוע מדיניות ממשלתית כוללת בנושא הזרים השוהים בארץ. בפניות אלה שטחו הגורמים הפועלים בשטח, שנדרשים להעניק שירותים בסיסיים חיוניים לזרים, לטענתם ללא יד מכוונת של הממשלה ובלי שמובהרת להם מהי חובתם כלפי אנשים אלה, את תמונת המצב ואת טענותיהם. להלן הפרטים: פניות של שרים 1. ביולי 2009 כתב שר הרווחה והשירותים החברתיים דאז לראש הממשלה על טיפול שירותי הרווחה בילדי זרים, ועל מגבלות תקציביות העומדות בפני מתן שירותי רווחה לכל תושבי ישראל הזכאים ל הם, ועל אחת כמה וכמה לזרים. השר ביקש לכנס דיון מקיף של הממשלה והדגיש כי הדיון הוא עקרוני ולא תקציבי. מזכיר הממשלה דאז השיב לשר כי סוגיות בתחום זה מצריכות דיון וליבון יסודיים ומעמיקים, על כן הפורום הנכון לעסוק בהן הוא ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי -כלכלי ). כשישה חודשים לאחר מכן שב וכתב השר דאז למזכיר הממשלה כי נושא הילדים הזרים נוגע לשורשיה של מדיניות ההגירה לישראל, לסוגיות של אזרחות ותושבות, לעמידה בהוראות של אמנות בין-לאומיות ולמשרדי המדינה ולרשויותיה. הוא שב וביקש להעלות את הנושא לדיון בממשלה - לפני ראש הממשלה או לפני מליאת הממשלה או במסגרת הקבינט החברתי -כלכלי . בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 כתב מזכיר הממשלה דאז כי נושא מעמדם של ילדי עובדים זרים עלה על שולחן הממשלה, והממשלה קיבלה כמה החלטות בנוגע למעמדם. יודגש כי נושא טיפול שירותי הרווחה בזרים - קטינים או בגירים - שאינם נמצאים במתקני משמורת או מרכז שהייה, לא עלה לדיון בממשלה. 2. כמתואר בדוח הקטינים ממאי 2011 כתב שר הרווחה באותה עת מר משה כחלון לראש הממשלה במאי 2011 , בדברקטינים זרים הזקוקים לשירותי רווחה. לדעתו, הטיפול בנושא מחייב מדיניות ממשלתית כוללת, אולם הממשלה לא קבעה מדיניות כזו. השר ביקש לכנס דיון מקיף של הממשלה בנושא כדי לבחון את מדיניותה בהיבט הבין-משרדי. מנכ"ל משרד רה"ם דאז השיב לשר כי בשלב הראשון י עשה משרד הרווחה את עבודת המטה מול המשרדים זרים שאינם בני הרחקה מישראל 127 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הנוגעים לעניין, ולאחר מכן יוכל לקבל סיוע ממשרד רה"ם. משרד הרווחה לא עשה את עבודת המטה מול משרדי הממשלה האחרים. שר הרווחה לשעבר השיב למשרד מבקר המדינה, כי משרד הרווחה פעל במשך השנים האחרונות מול משרדי הממשלה השונים בכל הנוגע לזרים; במסגרת עבודת מטה מסודרת התקיימו פגישות רבות, על מנת לגבש מענים לנושא חשוב זה. הוא ציין כי המשרד פעל בין היתר מול משרד רה"ם, משרד המשפטים ומשרד האוצר; רק לאחר שהסתבר כי יש אי הסכמה בין המשרדים השונים, וכי ניתנו מענים חלקיים בלבד, הוא החליט לפנות לראש הממשלה. במאי 2012 מסר מנכ"ל משרד הרווחה דאז שמשרדו ביקש לכנס דיונים של הממשלה בנושא כדי להבהיר את מדיניות הממשלה ואת "סל השירותים" שיש לגזור ממנה, ואולם הבקשות לא נענו, והמשרד הונחה לפעול כראות עיניו. פניות ממערכת הבריאות 1. עוד ב- 2008 ביקש מנכ"למשרד הבריאות דאז ממנכ"ל משרד רה"ם לשעבר שתיקבע מדיניות לגבי שירותים לזרים ושיוקצו האמצעים בהתאם. באפריל 2012 התריע מנכ"ל משרד הבריאות לפני מנכ"ל משרד רה"ם כי הטיפול הרפואי החלקי שמקבלים זרים חסרי ביטוח רפואי בבתי חולים, ללא כיסוי כספי, ובהם 100 זרים או יותר החולים באיידס, הוא בבחינת "פצצה מתקתקת". 2. בינואר ובמרץ 2012 כתב מנהל המרכז הרפואי ע"ש סוראסקי למנכ"ל משרד הבריאות על היקף הטיפול הרפואי שניתן לזרים חסרי מעמד אזרחי בבית החולים, רובם המכריע חסרי ביטוח רפואי שמממן בדרך כלל טיפולים. הוא הדגיש את מחויבות הממשלה להסדיר את תחום הטיפול הרפואי בזרים, גם לנוכח החובות האבודים של בית החולים והמעמסה הכספית המוטלת עליו. מנהל המרכז הרפואי כתב במאי 2012 ליועץ המש פטי לממשלה, וביקש שיתערב ויעזור לפתור את הסוגיה הרובצת לפתחם של משרדי הבריאות והאוצר זה זמן רב ללא מענה , לרבות ה בעיה התקציבית המקשה על תפקוד המרכז. הוא ציין כי לא יעלה על הדעת שמטופלי בית החולים ועובדיו יידרשו לשאת בעולה של בעיה לאומית. פניות של חברי כנסת 1. ביוני 2010 כתבהיו"ר דאז של הוועדה לבחינת בעיית העובדים הזרים בכנסת, חבר הכנסת יעקב כ"ץ, לכל חברי הכנסת והשרים בממשלה שפנה לראש הממשלה וביקש להציג את המידע שהצטבר ברשותו בנושא הזרים בדרום תל אביב, אולם לא נענה. עוד כתב: "על ראש הממשלה להעמיד הנושא ב ראש סדר היום ולמנות אדם במשרה מלאה עם סמכויות מלאות כדי להביא את הבעיה הלאומית הזו לידי פתרון". 2. במאי 2012 פנהיו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת דאז , חבר הכנסת אמנון כהן, במכתב לראש הממשלה בעקבות ישיבת הוועדה, שבה הועלו טענות כנגד הממשלה, על פיהן היא "לא מטפלת במסתננים וגורמת ליצירת בעיה חברתית ומצוקה קשה של תושבי שכונות מצוקה ומוסיפה על סבלם". הוא ציין שהוועדה החליטה, בין היתר, כי "יש להקים ועדת שרים לנושא שתתכנס מדי שבוע ותדווח על התקדמות הדיונים ופתרונות מוצעים". מנכ"ל משרד רה"ם השיב לחבר הכנסת כהן כי המציאות המתוארת במכתבו מוכרת לממשלה ולשריה היטב. הממשלה מפעילה מארג של כלים ופעולות למיגור ההסתננות על כל נזקיה והשלכותיה, אשר במשולב, לאורך זמן, יתמודדו עם התופעה. עוד פורטו ב מכתב מרכיבי 128 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 החלטת הממשלהובהם בניית הגדר, הקמת מרכז שהייה, אכיפה על מעסיקים ועוד, וצוין כי ראש הממשלה והשרים הנוגעים בדבר בוחנים אפשרויות להרחבת התכנית. פניות של רשויות מקומיות לממשלה רשויות מקומיות נותנות שירותים לתושביהן, והן נמצאות בקשר ישיר עמם. מדיניות של רשות מקומית בתחום מסוים נגזרת גם ממדיניות הממשלה, וזו מכתיבה גם את היק ף התקציבים שמקצה הממשלה לכל אחת מהרשויות. עיריית ת"א 1. עוד בתחילת 2008 פנתה הנהלת עיריית ת"א לראש הממשלה דאז מר אהוד אולמרט ולמנכ"ל משרדו דאז, וציינה כי מצוקת הזרים "מתעצמת לכדי משבר הומניטרי של ממש" . היא הוסיפה כי בעיית הפליטים היא בעיה לאומית, ונדרש גו רם ממשלתי שיתכלל את הטיפול של הגופים השונים בזרים ויסדיר את תקצובם לשם כך. ראש העירייה שב והדגיש את הצורך לקבוע בדחיפות מדיניות לאומית ברורה בסוגיה וחלוקת אחריות לטיפול בזרים בין הגורמים. ראש הממשלה דאז השיב כי הממשלה משתמשת בכלים העומדים לרשותה למיגור התופעה, אולם נודעת חשיבות גם להירתמות העירייה למניעת ריכוז מסתננים. עוד הוא כתב כי בהנחייתו פועלים משרדי הממשלה במישורים שונים - בניית גדר בגבול ומניעת הסתננות, צמצום היתרי עבודה, איתור יעדי הרחקה וטיפול נקודתי של משרד הבריאות למניעת מחלות ומגפות. 2. בנובמבר 2011 כתב ראש עיריית ת"א לראש הממשלה על מצוקתם של תושבי העיר בשכונות שבדרומה , כמי שנושאים "על גבם" את "נטל קליטתם של עשרות אלפי מהגרי העבודה מאפריקה". הוא הוסיף כי לצד פעולות לשמירה על גבולות המדינה מפני הסתננות והגירה בלתי חוקית, על המדינה להיות אחראית לזרים הנמצאים בה ולהקציב את המשאבים הנדרשים לטיפול בהם ובמצוקה הקשה. ראש העירייה ביקש ל כנס בדחיפות "דיון חירום" בנושא בראשות ראש הממשלה. מנכ"ל משרד רה"ם השיב לראש העירייה: כמענה כולל קיבלה הממשלה החלטה בעניין בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, שבמסגרתה הוחלט להשלים את בניית הגדר לכל אורכה, להקים מרכז שהייה, לנקוט אכיפה על מעסיקים ועוד. 3. באפריל 2012 שב וכתבראש עיריית ת"א לראש הממשלה , ודרש שהממשלה תהיה אחראית ל"מציאות המייאשת והקשה מנשוא " שעמה נדרשים להתמודד תושבי תל אביב. הוא הוסיף: לעיריית ת"א אין כלים לקבוע את המדיניות כלפי הזרים, וזהו תפקידה של הממשלה ; דרישות העירייה שהממשלה תקבע מדיניות שכזו ותקצה את המשאבים לא נענו ; "על ממשלת ישראל להידרש לנושא ולקבל באופן מיידי החלטות מעשיות להתמודדות עם המצב בטרם יהיה מאוחר מידי". ראש הממשלה השיב לראש העירייה כי הממשלה הקימה גדר בדרום, וכן תקצבה את הקמתו של מרכז שהייה לעצורים, והיא מקדמת "חקיקה שתגדיל משמעותית את הקנסות על מעסיקי מסתנני עבודה בלתי חוקיים". רשויות מקומיות אחרות באוקטובר 2009 כתב שר הפנים דאז מר אליהו ישי לראש הממשלה כי פנו אליו רשויות מקומיות מרחבי הארץ, בנוגע לזרים המתגוררים בתחומן. במאי 2012 פנהראש עיריית יבנה זרים שאינם בני הרחקה מישראל 129 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מרצבי גוב-ארי לראש הממשלה, וראש עיריית קריית שמונה מר ניסים מלכה פנה לשר הפנים, בנוגע לזרים המתגוררים בערים אלה, ו הם הביעו ציפייה להתערבות הממשלה. פניות של תושבי שכונות דרום ת"א במרץ 2011 כתבו נציגי ועד שכונות הדרום לכל חברי הקואליציה, והביעו את ספקותיהם באשר למידת היערכות המדינה לאתגרים הכרוכים בהגעת הזרים אליה. הכותבים הצביעו , בין השאר, על הפרות חוק שונות, כגון חלוקת דירות; על היעדרו של מאגר מידע מספק המאגד נתונים על הזרים; ועל קריסתם של מוסדות הציבור תחת נטל צורכי אוכלוסיית המצוקה הזרה. הם התריעו על מוקדים של עוני, תסכול ומצוקה , וביקשו שתיקבע מדיניות ברורה לטווח הארוך ויוקם גוף בין-משרד י שירכז את כל ההיבטים של הנושא, שכן בשל הפיזור בין משרדי הממשלה הם מעבירים את האחריות זה לזה. ביוני 2011 סיכמו נציגיועד שכונות הדרום את הדברים שהעלו בפגישתם עם המשנה לראש הממשלה דאז מר סילבן שלום: סוגיית הזרים היא בעיה לאומית חמורה שאינה זוכה להתייחסות רצינית דיה מצד הממשלה. הם פירטו בעיות שונות, ובהן היעדר ב יטחון אישי ושיתוק בפעילות הרשויות בשל חלוקת האחריות בין משרדי הממשלה. .גיבוש מדיניות בתחום הטיפול בזרים ששוהים בישראל .גורמים ממשלתיים שונים התייחסו לצורך לקבוע מדיניות ולגבש דרכי פעולה שיתמודדו עם סוגיית הזרים בישראל: 1. על פי החלטת ממשלה מונה צוות שרים שמטרתו לגבש את מדיניות ההגירה של ישראל ולעגן אותה. בדוח סיכום פעילותו מיולי 2010 ,כתב הצוות כי בהיעדר חקיקה ראשית הקובעת מגבלות וסייגים לקבלת אזרחות או רישיון ישיבה בישראל, אין חשיבה אסטרטגית, לא מוגדרים יעדים ארוכי טווח ואין התמודדות רוחבית אחידה עם ההגירה, ובפרט עם ההגירה הבלתי חוקית. הלכה למעשה, נוצר מצב שבו המציאות בשטח נקבעת על פי החלטות הרשויות המנהליות, ולעתים נראה כי אין תיאום מספק בין משרדי הממשלה באשר למ דיניות הטיפול במהגרי עבודה ומסתננים בלתי חוקיים למדינת ישראל. כמו כן נוצר מצב שבו עובר "מרכז הכובד" של קבלת ההחלטות בתחום רגיש זה לידי המערכת השיפוטית, במסגרת אלפי ההליכים המוגשים לבתי המשפט. הצוות הדגיש: "העדר טיפול כולל בתופעה יוביל את מדינת ישראל למצב בלתי נסבל, הן במישור החברתי, הן במישור הכלכלי והן בכלל ההיבטים הנוגעים לביטחון הלאומי". בעקבות סיכום זה אמר ראש הממשלה בפתיחתה של ישיבת ממשלה בנושא ביולי 2010 כי גיבוש מדיניות חדשה בנושא ההגירה למדינת ישראל הוא צורך לאומי ראשון במעלה, ויש בו היבטים דמוגרפיים והיבטים הומניטריים. עוד הוא אמר שישראל היא המדינה המערבית היחידה שאין לה מדיניות הגירה ברורה, והצהיר על כו ונתו לתקן זאת. 2. בדיון שכינס שר הפנים באפריל 2013 הוחלט להקים צוות בין -משרדי שיתמודד עם בעיית המסתננים. בראש הצוות עומד מנכ"ל רשות האוכלוסין, וחברים בו בין השאר נציגים ממשרד המשפטים ומהמשרד לבט"פ. הצוות דן ב דרכים לאכיפת מגוון חוקים על זרים באמצעות גורמים שונים, לשם הרתעה מפני התנהגות לא חוקית. 130 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3. בתשובת רשות האוכלוסין למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 נכתב: "משהצליחה ממשלת ישראל, בכלים שונים, להפסיק את זרם המסתננים לתחומה, מופנה כעת הדגש לפתרון בעיית המסתננים המצויים בישראל. במסגרת זו עוסקת מדינת ישראל בסיום בניית הגדר, בסיום גיבוש הסדרים למציאת מדינה שלישית בטוחה, אשר תקלוט לתחומה מסתננים המצויים בישראל, במתן תמריצים למסתננים הבוחרים לצאת את ישראל מרצונם ובחקיקתו של תיקון חדש לחוק למניעת הסתננות... בהקמת מרכז שהייה למסתננים, שאליו ניתן יהיה להעביר כל מסתנן שנמצא קושי לגרשו". עוד נאמר בתשובת רשות האוכלוסין, כי הסדר אי - אכיפה כנגד מעסיקים ימשיך לחול על זרים שלא יימצא עבורם מקום במרכז השהייה. בתשובה הפנתה רשות האוכלוסין להחלטת הממשלה מנובמבר 2013 ,על התכנית המשולבת שנועדה בין השאר להשלים את הקמתו של מרכז שהייה פתוח שיפעיל שירות בתי הסוהר; לתאם וליישם תכנית אכיפה אקטיבית ואפקטיבית שתבטיח את קיומן של הוראות כל דין לרבות דיני עבודה, דיני רישוי עסקים, דיני תכנון ובנייה ודיני המס; ולהמשיך לשפר את הביטחון האישי של האזרחים. לצורך מעקב ובקרה אחר התכנית, החליטה הממשלה להקים צוות היגוי בראשות מנכ"ל משרד רה"ם. מטרות התכנית המשולבת כפי שהוצגו לממשלה: עזיבת מסתננים את הארץ, צמצום נוכחות במרכזי הערים והגברת הביטחון האישי של אזרחי ישראל. בדברי ההסבר להחלטת הממשלה על התכנית נכתב כי הצעדים שבהם נקטה הממשלה עד אותה עת בלמו את המשך ההסתננות, אך לא פתרו את התופעה ואת השלכותיה. עוד נכתב כי התכנית המשולבת מיועדת גם להבטיח כי התנהלותם של המסתננים בעת שהייתם בארץ תהא במסגרת הוראות הדין וכי לא יקופחו זכויות המגיעות להם על פי דין. כאמור, על פי התכנית במרכז השהייה הפתוח 3,300 .מקומות במתקן המשמ ורת סהרונים - המיועד למי שיפר את כללי המרכז הפתוח, לסרבני היציאה מהארץ ולמסתננים חדשים - 5,400 .מקומות בתשובת ראש הממשלה ומשרד רה"ם נכתב כי המשרד סבור שהמדיניות שהוביל, לרבות ההחלטה בדבר התכנית המשולבת, תצמצם משמעותית את ההסתננות ואת השלכותיה השליליות, וחל ק מהפעולות האלה ייתנו מענה לצורכי המסתננים, לדוגמה נקיטת פעולות אכיפה של דיני העבודה על מעסיקיהם. כמו כן, מרכז השהייה יוכל לתת מענה לצורכיהם של המסתננים שאין ביכולתם לספק את צורכיהם בעצמם ושיבחרו לשהות בו. 4. פעולות הממשלה לעידוד עזיבת זרים מרצון הן כאמור נדבך מרכזי בתכניתה להתמודדות עם סוגיית הזרים, עוד מאז 2007 . על פי נתוני רשות האוכלוסין, בשנים 2013 -2011 עזבו מרצון את ישראל 2,500 -1,500 זרים בשנה; בינואר 2014 עזבו מרצון כ -770 .זרים הבדיקה העלתה שיישום תכנית הממשלה משמעותו שבשנים הקרובות עדיין ייוותרו עשרות אלפי זרים בארץ, מחוץ למתקני המשמורת ומרכז השהייה, ויציאתם ממנה תהיה בהדרגה במהלך השנים. מאז שנת 2010 , וגם לאחר דבריו של ראש הממשלה ביולי 2010 , גיבשה הממשלה מדיניות בעניינם של "המסתננים לארץ דרך גבול מצרים" שעוסקות ב"בלימת ההסתננות הבלתי חוקית למדינת ישראל" באמצעות הקמת מכשול בגבול ישראל ומצרים, באפשרויות ההרחקה מישראל , בהיבטי הקמת מרכז שהייה והפעלתו ובבחינת המלצות בעניין אכיפ ה על מעסיקי מסתננים. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 131 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 החלטות הממשלה האמורותהניחו את הבסיס למדיניות הממשלה שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. ואולם מדיניות זו חסרה נדבך חשוב של מתן מענה בתחום הטיפול וסיפוק צורכיהם הבסיסים של זרים המתגוררים בארץ, שהרי רובם המכריע אינו מוחזק במרכזים שהוקמו 84 : במרכזים שהוקמו יש מקומות לאכלוס כ - 9,000 זרים, פחות מ- 20% ( ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין 54,000 איש). כמו כן עד מועד סיום הביקורת ניסיונות הממשלה להרחיק זרים למדינה שלישית, שהחלו עוד ב- 2008 , לא הגיעו לכלל מימוש. התכנית המשולבת של הממשלה אינה מייתרת אפוא את הצורך שהועלה שוב ושוב לקבוע מדיניות בנוגע לתנאי השהייה של זרים בארץ, ולתקצבה. 5. בתשובתו מדצמבר 2013 התייחס משרד רה"ם לנושא גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת לטיפול בזרים ותפקיד השרים הנוגעים בדבר: קיימת מדיניות עקבית וברורה לעניין הטיפול בתנאי השהייה של המסתננים בישראל; הטיפול בתנאי השהייה שלהם בתחומים השונים נעשה בידי שרי הממשלה, המוסמכים לפעול באותם תחומים, באמצעות משרדיהם ומשאביהם; כל אחד מהשרים, לרבות שרי הבריאות והרווחה, הוא בעל המומחיות והכלים הטובים ביותר לקביעת המדיניות הנדרשת בתחומו וליישומה; כל אחד מהם רשאי לקבוע את מדיניות משרדו, בהתאם לסדרי העדיפויות שלו, ואחראי להקצות לביצועה את המשאבים הדרושים; ראוי כי הגורמים המקצועיים הרלוונטיים יקבעו מדיניות תוך התייחסות מקצועית-פרטנית למאפיינים הייחודיים של הזרים. בנוגע לתחום הבריאות נכתב בתשובת משרד רה"ם כי משרד הבריאות אחראי למתן שירותי בריאות לזרים; סוג השירותים והיקפם נקבעים בידי משרד הבריאות, בהתאם לשיקול דעתו של שר הבריאות; משרד הבריאות פעל ופועל לגיבוש מדיניות בנושא. בנוגע לתחום הרווחה נכתב בתשובה כי משרד הרווחה אמון על שירותי הרווחה לזרים, ומספק להם שירותים אלו לפי שיקול דעתו ומתוך מקורותיו; משרד רה"ם דוחה מכול וכול את טענת משרד הרווחה שלפיה אין ביכולתו לקבוע מדיניות בתחום הרווחה, בהיעדר מדיניות ממשלתית בנושא המסתננים. עוד צוין בתשובה כי אין בפניות גורמים שונים לראש הממשלה כדי להטיל עליו אחריות או לחייבו להתערב בתחום המצוי באחריותו של שר אחר; אף אין בבקשתו של גורם אחראי כי ראש הממשלה יתערב בנושא שבתחום אחריותו, כדי לפטור גורם זה מאחריות ולהעבירה לראש הממשלה. בנוגע לנושאים בעלי חשיבות לאומית נ כתב בתשובה כי הממשלה מופקדת על התוויית מדיניות בעניינם, ומשהותוותה - על השרים לבצעה; על פי תקנון עבודת הממשלה, ראש הממשלה יקבע את סדר היום של ישיבות הממשלה. כיוון שכך עליו להביא לידיעת הממשלה ולהחלטותיה את הנושאים הטעונים קביעת מדיניות או הסדרה, וכן נושאים בעלי חשיבות לאומית. זאת בהתבסס בראש וראשונה על הנושאים שהשרים מביאים לידיעתו. 6. מנכ"ל משרד הבריאות השיב למשרד מבקר המדינה: "נראה שמדינת ישראל דוחקת את משרדי הבריאות, הרווחה וכדומה למדיניות מכוונת שאיננה מנגישה שירותים לחסרי מעמד, כדי להשפיע על האטרקטיבי ות של ההגירה בישראל. ללא שינוי מהותי של מדיניות זו, .__________________ .84 .מרכז שהייה ומתקן משמורת 132 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המנכ"לים והשרים 'מאלתרים' במסגרת תקציבים או במסגרת 'תקציבים לא רשמיים'. שינוי אמיתי יכול להתרחש רק בשינוי מדיניות ממשלה מהמקום הגבוה ביותר". בתשובתו של משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה הוא ציין בנוגע למדיניותו ולמידת עמידתה כאמור בדין הבין -לאומי, כי נושאים אלה אינם באחריותו הבלעדית, ולכן בכוונת הנהלת המשרד להביא אותם לדיון בהשתתפות נציגים ממשרדי המשפטים, הבריאות והאוצר, לשם גיבוש המלצה והבאתה לאישור הממשלה. שר הרווחה ציין כי סוגיית הטיפול הנדרש בזרים רגישה וס בוכה בהיעדר מדיניות ממשלתית סדורה בנושא; יש חסמים שונים המקשים את ביצוע השינויים הנדרשים להבטחת הטיפול באוכלוסייה זו. שר הרווחה והשירותים החברתיים השיב למבקר המדינה: "טיפול רווחתי בלבד, ללא טיפול מערכתי כולל, לא יכול לתת מענה מספק ואף עלול להביא למצבים של השקעת משאבים ומאמצים בשיקום וטיפול, היורדים לטמיון בסופו של יום". הוא ציין לדוגמה כאמור את הרישיון לעבוד, הטיפול הרפואי והמגורים שניתנים לקרבנות סחר בבני אדם לעבוד בתקופת השהייה במקלט, ומופסקים לאחריה. הוא הוסיף כי נושאים הנוגעים לטיפול בזרים כרוכים בקשר הדוק בטיפול של משרדים אחרים; הצורך בטיפול ממשלתי המושתת על מדיניות כוללת וסדורה ומגובה במשאבים, היא תנאי הכרחי לגיבוש עמדות משרד הרווחה והרשויות. לתשובתו צירף השר מכתב מדצמבר 2013 לראש הממשלה ובו נכתב על צורך דחוף בגיבוש מדיניות ברורה כלפי זרים ומתגוררים בארץ, וכן על ההשלכות של מצב זה על האוכלוסייה הישראלית שבקרבה גרים הזרים. השר ביקש את אישורו של ראש הממשלה להעלות את הנושא בישיבת ממשלה. מנכ"ל משרד הרווחה לשעבר השיב כי משרד הרווחה לבדו לא היה יכול להתמודד עם עשרות אלפי זרים, שכן הוא מצוי כל העת במצוקה תקציבית ובמחסור של כוח אדם; המשרד והשרים שבראשו פנו לא אחת בבקשה שתגובש מדיניות כלל ממשלתית שכן זוהי סוגיה רחבת היקף, אך לא ענו להם; הפעולות שנקט המשרד נעשו ללא תקציב ייעודי. 7. עוד נאמר בתשובת משרד רה"ם כי המשרד דוחה מכול וכול את הדרישה לגיבושה של מדיניות ממשלתית בסוגיית תנאי שהיית המסתננים, נוכח הצורך לשמור על הסדרי התקציב הקיימים ועל מסגרת התקציב; המשמעות המעשית של דרישה זו היא קיצוץ רוחבי בקרב משרדי הממשלה שהוא פתרון בעייתי, שכן הוא עלול לפגוע בהתנהלותם של המשרדים וברמת חייהם של האזרחים. משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה כי לצורך יישום החלטת הממשלה בדבר התכנית המשולבת, הוחלט להקצות מאות משרות נוספות למשרדי הממשלה, וכן להקצות יותר מ-400 מיליון ש"ח ב - 2014 למימון כלל רכיבי התכנית שעליה הוחלט, שחלקם הוקצה בבסיס התקציב; לצורך הקצאת המשרות האמורות הוחלט לצמצם את תקני כוח האדם ורכיבי השכר הנלווים להם במשרדי ממשלה וביחידות הסמך, בשיעור של 1.3% החל מתחילת 2014 , וכן להקפיא את קליטת העובדים החדשים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך. בתשובה נוספת של משרד ראש הממשלה מפברואר 2014 כתב מנכ"ל המשרד: "ככל שהמשרדים האמונים על הטיפול בתנאי השהייה של המסתננים יפנו למשרדי, נסייע להם ככל שנידרש, לרבות, במידת הצורך, בהבאת הצעת החלטה לממשלה". אשר להתייחסות משרד רה"ם לנושא גיבוש מדיניות כוללת מעיר משרד מבקר המדינה כלהלן: הטיפול בזרים שהגיעו בשנים האחרונות לארץ טומן בחובו מאפיינים של בעיה לאומית. הגם שסמכויות שונות בעניין זה מצויות בידי כמה שרים ומשרדי ממשלה הרי האחריות הכוללת זרים שאינם בני הרחקה מישראל 133 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 להתמודדות עם הנושא, לנוכח מאפייניו, מוטלת על הממשלה85 . אמנם הממשלה פעלה לבלימת הכניסה של זרים דרך הגבול עם מצרים, ולעידוד יציאתם מהארץ, אולם פעולתה עדיין חסרה נדבך חשו ב לעניין המענה ההומניטרי והטיפול בכל עשרות אלפי הזרים אשר שוהים בערי ישראל. זאת ועוד, קיים קושי רב לקבל, על יסוד הטעמים המובאים בתשובה, את היעדרה של פעילות לגיבוש הנדבך האמור במדיניות ממשלתית בתחומי הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה, שנמצאים בארץ מחוץ למרכז השהייה. הטענה המרכזית לפיה השרים הרלוונטיים הם בעלי המומחיות והכלים הטובים ביותר לקביעת מדיניות הטיפול בזרים, וכי הם אלו שמוסמכים לפעול בתחום זה באמצעות משרדיהם, בהתאם לסדרי העדיפויות שלהם, ולהקצות את המשאבים הדרושים לכך - אין בה כדי להתמודד עם כמה היבטים בעלי משקל רב, כלהלן: (א) המשקל המצטבר שיש לפניות הרבות שהעבירו לראש הממשלה ולמשרד רה"ם דרגי הביצוע של השלטון המרכזי והמקומי (שרים, מנכ"לים של משרדי ממשלה וראשי רשויות מקומיות), המצביעות על הקשיים העומדים בפני הנהלות של משרדי ממשלה בבואן לקבוע מדיניות בתחומן ועל הצורך בגיבוש מדיניות ממשלתית כוללת. (ב) חובת הממשלה לתת את הדעת לאמירות מפורשות של בג"ץ בדבר היעדר כללים ונהלים ברורים בנוגע לזכויות של אותם בלתי מורחקים, והצורך בגיבוש מדיניות סדורה שתיתן בידי הרשויות כלים להתמודד עם הנושא - הם בגדר הנחיות המחייבות פעולה מצד הממשלה. (ג) הפעולה הנדרשת מול ממצאי מבקר המדינה בדוח הקטינים, אשר הצביעו אף הם על הצורך בקביעת מדיניות ברורה בכל הנוגע לטיפול בחסרי מעמד אזרחי השוהים בישראל ואשר אי-אפשר להשיבם בשלב זה לארצות מוצאם או לארצות אחרות. מעבר לכל אלה ראוי להדג יש כי הטענה האמורה אינה מתיישבת עם דברי ההסבר של הממשלה להחלטתה מפברואר 2010 שבהם נכתב בין היתר כי קיים צורך לאומי להסדיר את מדיניות ההגירה באופן מקיף וקוהרנטי, וכי היעדרה של בחינה מקיפה ורוחבית עלול אף לפגוע בזכויות אדם. לעניין הטענות בדבר הצורך לשמור על הסדרי התקציב הקיימים ועל מסגרת התקציב מעיר משרד מבקר המדינה כי קביעת סדרי העדיפויות בדבר הקצאת משאבים נתונה כולה בידי הממשלה והכנסת, ובלבד שמובטח כי לא חסרה הקצאת תקציבים לפעולות המחויבות על פי הוראות הדין. בהקשר לכך נקבע בפסיקת בג"ץ: "במקום בו מטיל החוק חובה מהותית עליה, לא תישמע המדינה בטענה של היעדר תקציב". . . הטיפול הממשלתי בעשרות אלפי הזרים השוהים בישראל צריך להיות מושתת על מדיניות כוללת ברמה הממשלתית וברמת משרדי הממשלה הרלוונטיים. מדיניות כזו נדרשת לצורך גיבוש דרכי פעולה של כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר ושל הרשויות המקומיות. .__________________ .85 ,יצחק זמיר הסמכות המנהלית, כרך א', מהדורה שנייה ( 2010 '), עמ 418-417 ,439. 134 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 במשך יותר מחמש שניםשבו ו פנו גורמים שונים לראש הממשלה, למשרד רה"ם, למשרד הפנים ואף ליועץ המשפטי לממשלה ולאגף התקציבים במשרד האוצר, וביקשו שתוגדר מדיניות שתכלול היבטים הנוגעים לטיפול בזרים השוהים בארץ, מחוץ למתקני המשמורת, ויוקצו משאבים ליישומה. נוסף על כך עלתה כמה פעמים הבקשה למנות גורם מתכלל בעל סמכות לעסוק בנושא ובקשר שבין משרדי הממשלה. התשובות לפניות הללו עסקו במרכיבי המדיניות שהממשלה גיבשה, אולם לא היה בהן מענה קונקרטי לדרישה לקבוע מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול בזרים ששוהים בארץ ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה . הפתרונות שאימצה הממשלה, לרבות הרחקת זרים למדינה שלישית, יציאת זרים מהארץ מרצון והקמת מרכז שהייה, עשויים להקטין את מספר הזרים השוהים בארץ, אולם גם אם יתממשו, הרי בשנים הבאות עדיין ישהו בה עשרות אלפי זרים, מחוץ למתקני משמורת ולמרכז השהייה. בכך נותרים משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותושבי דרום ת"א במציאות קשה ומורכבת עמה הם נדרשים להתמודד לבדם. גיבוש מדיניות באשר לטיפול בזרים השוהים בארץ, מחוץ למרכז השהייה כרוך בכמה פעולות: על כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הבריאות, משרד הרווחה ומשרד האנרגיה - מוטל לקבוע מדיניות בתחומו, בהתייעצות עם משרד המשפטים, ולהביאה לאישור הממשלה. על המשרדים האלה, וכן על רשות האוכלוסין לגבש על בסיס המדיניות שאישרה הממשלה תכניות פעולה מפורטות אשר יבטיחו את יישום המדיניות. על הממשלה והעומד בראשה לעקוב אחר הפעולות האמורות ולפעול בנחישות להשלמתן לשם הסדרת הטיפול של רשויות המדינה בסוגיית הזרים השוהים בישראל על כל רבדיה, כפי שדרש גם בג"ץ. .סיכום .1. סוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל מורכבת ורגישה. בישראל נמצאים מהגרים מאפריקה זה כעשור, עשרות אלפים מהם אינם בני הרחקה ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה . במהלך השנים הלך וגבר הצורך שהממשלה תנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה כתוצאה מכניסת הזרים לארץ, לצד החובה להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים. למעשה שתי הקבוצות - אזרחים וזרים - כרוכות זו בזו, בייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים. הזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם. בבג"ץ החוקתיות קבעה כב' השופטת עדנה ארבל: "מקובל על הכול כי הזכויות המוענקות על ידי המדינה לזר, ובוודאי לזר שנכנס באופן בלתי חוקי למדינה, אינן משתוות לאלו הניתנות לאזרחי המדינה, ואף חובותיה של המדינה כלפיו אינן זהות כמובן... עם זאת אין משמעות הדבר כי המסתנן מופשט מכל זכויותיו ברגע שנכנס למדינה, ואף אם באופן לא חוקי... המסתנן 'אינו נכנס בשערי המדינה ומשיל מעליו את אנושיותו וזכויותיו היסודיות'". זרים שאינם בני הרחקה מישראל 135 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הממשלה קיבלה החלטות אשר הניחו את הבסיס למדיניות שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. דוח זה מצביע על העדרו של נדבך חשוב במדיניות - זה הנוגע לתחום הטיפול ב זרים השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד וסיפוק צורכיהם הבסיסים . היעדרם של הנדבך הזה ושל תכניות פעולה מספקות בתחומי הבריאות, הרווחה, התעסוקה והתשתיות, ובמידה מסוי מת גם בתחום השיטור, הותירו את "גורמי השטח" בשלטון המרכזי והמקומי להתמודד עם דילמות קשות ויומיומיות, בלי שניתנו להם הנחיות הנגזרות ממדיניות ובלי האמצעים הדרושים להתמודדות זו. במצב זה ולנוכח המציאות האנושית והחברתית הקשה שתוארה בדוח, נדרשת הממשלה להשלים לאלת ר את מדיניותה, על סמך תכניות שיגבשו השרים הרלוונטיים, באופן שיבטיח טיפול הולם בזרים ובעיקר באלו הנמנים על הנזקקים והחלשים ביותר שביניהם. פעולה זו נדרשת גם בהתחשב בערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, במורשת ישראל בדבר היחס לחלשים בחברה, ובהם הגר (הזר) היושב בקרבנו, ובדין הבין-לאומי בתחומי ההגירה , הפליטות וזכויות האדם. בד בבד, נדרשת הממשלה לעסוק גם בהיבטים הנוגעים לתושבים, בעיקר בתל אביב-יפו, שכן, ממצאיו של דוח זה מלמדים כי להיעדרה של התמודדות כוללת עם מציאות החיים של עשרות אלפי הזרים, בכמה ערים בארץ ובעיקר בתל אביב -יפו, יש השלכות ברורות וישירות גם על המצוקה שבה שרויים תושבים בשכונות שבהן התרכזו הזרים במהלך השנים. על השרים הנוגעים בדבר - שר הפנים, שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ושר האוצר - לוודא, כל אחד בתחומו שיהיו בידי משרדי הממשלה ובידי עיריית ת"א האמצעים הנחוצים להתמודדות עם הבעיות האמורות . משימה זו רחבה ומורכבת, אולם לנוכח מצוקתם הקשה של תושבי דרום תל אביב והסכנה לשלומם ולבריאותם יש לעשותה ללא שיהוי. על השר לביטחון הפנים לוודא שיעמדו לרשות תחנת המשטרה בדרום ת"א (תחנת שר"ת) משאבי כוח האדם הנד רשים לשם התמודדות עם הצרכים הייחודיים בשכונות דרום ת"א ולשם שיפור תחושת הביטחון האישי של התושבים בהן. 2. דוח זה מעורר במקרים שונים ספק אםפעולות הממשלה בכל הנוגע להבטחת מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בחברה, עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין-לאומי. ספק זה מתעורר בעיקר בנוגע למספר תחומים: הגישה המצומצמת שניתנה לקבוצות חולים מסוימות לשירותי בריאות; השלכות יישומה של מדיניות משרד הרווחה בקשר לקבוצות מסוימות של זרים נזקקים; ויכולתם של החלשים והנזקקים מבין הזרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . עוד עליהם , להביא את ההצעה לדיון בממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור לעיל, יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה. 136 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה,על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש , לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות מסוימות של זרים (נשים מוכות שאינן שוהות במקלט, זרים שעונו בדרכם לישראל ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי וזרים שהוכרו כקרבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים), ואם נדרש, להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים העומדים בפני ביצוע הפעולות האלה , על שר ה רווחה להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון.

תקציר:
 59 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 זרים שאינם בני הרחקה מישראל . .פעולות הביקורת .במשרד ראש הממשלה, ב משרד הרווחה והשירותים החברתיים , במשרד הבריאות , במשרד המשפטים , במשרד לביטחון הפנים , במשטרת ישראל , במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים , ברשות האוכלוסין , ההגירה ומעברי הגבול, בעיריית תל אביב -יפו ובחברת החשמל לישראל בע"מ נעשתה ביקורת בעניינם של זרים שאינם בני הרחקה מישראל, שהם בעיקר יוצאי אריתראה והרפובליקה של סודן. נבדקו היבטים שונים בטיפול הרשויות בסוגיית הזרים האלה. לצורך הכנת הדוח נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה גם עם נציגי תו שבים משכונות בדרום תל אביב -יפו ועם נציגים מכמה ארגונים שעוסקים בענייניהם של זרים. .תקציר .הגירה היא סוגיה גלובלית המעסיקה מדינות רבות. מאז ראשית שנות התשעים של המאה העשרים רבו הזרים השוהים בישראל שלא כחוק. קבוצה זו כוללת עובדים זרים שנכנסו לישראל כחוק ולא יצאו ממנה בתום תקופת שהותם החוקית; מי שנכנס לישראל באשרת תייר ולא עזב אותה בתום תקופת שהייתו החוקית; וזרים שנכנסו לישראל לא דרך מעברי גבול רשמיים. קבוצות אלו מנו ביוני 2013 כ- 230,000 ,איש 54,000 מהם אינם בני הרחקה (להלן - זרים או זרים שאינם בני הרחקה)1 . ,דוח זה עוסק בעניינם של זרים שאינם בני הרחקה מישראל שהם בעיקר יוצאי אריתראה והרפובליקה של סודן2 . רבים מהם, אך לא כולם, עומדים בהגדר ת "מסתננים"3 . לגבי יוצאי אריתריאה השוהים בישראל ננקטת כיום מדיניות אי - הרחקה זמנית. מדובר במדיניות תלוית נסיבות שיש לבחון מפע ם לפעם4. להבדיל, המדינה נמנעת לעת הזאת מלהחזיר זרים יוצאי הרפובליקה של סודן למדינתם בעיקר בשל הקושי המעשי שבהרחקה .__________________ .1 בנוגע למדיניות אי-ההרחקה ראו להלן. 2 .המכונה לעתים "צפון סודן". עם הקמתה של מדינת דרום סודן, יש להבחין בין השתיים 3 ,)מסתננים כהגדרתם בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוטהתשי"ד - 1954 . כיום אלו בעיקר זרים שנכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו. 4 עע"ם 8908/11 אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 17.7.12.) 60 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 למדינה שאין עמה יחסים דיפלומטיים 5 . עמדת המדינה היא כי הדבר אינו מונע פעולות להסדרת חזרתם למדינתם דרך מדינות אחרות. כניסתם של עשרות אלפי זרים ל ישראל ושהותם בה יצרו מציאות מורכבת המציבה לפני הממשלה אתגרים המחייבים טיפול ו מענה, ובהם מציאות החיים שהתהוותה במהלך השנים בשכונות דרום תל אביב (להלן - דרום ת"א), שבהן שוהים כיום זרים רבים . .פעולות הביקורת .בחודשים פברואר -ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היב טים שונים בטיפול הרשויות בסוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל. הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); במשרד הבריאות; במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם); במשרד המשפטים; במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ); במשטרת ישראל; במש רד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה); ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין); בעיריית תל אביב-יפו (להלן - עיריית ת"א) ובחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י). לצורך הכנת הדוח נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי תו שבים משכונות בדרום ת"א ועם נציגים מכמה ארגונים שעוסקים בענייניהם של זרים (להלן - ארגונים). יצוין כי במאי 2013 פרסם מבקר המדינה חוות דעת לפי סעיף21 )(א לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 , בדבר "הטיפול ]נוסח משולב [ בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל" (להלן - דוח הקטינים)6, ומעקב אחר התיקון של חלק מהליקויים שהועלו בה מצורף לדוח זה7 . על כן יעסוק דוח זה ברובו בעניינם של בגירים שאינם בני הרחקה. .עיקרי הממצאים .מרבית הזרים 8 ,מתגוררים בחמש שכונות בדרום ת"א (נווה שאנן פלורנטין, שפירא, קריית שלום והתקווה (להלן - שכונות דרום ת"א). כ - 12% מהתינוקות שנולדו בעיר במחצית הראשונה של שנת 2013 נולדו לזרים. על פי האומדנים הקיימים של עיריית ת"א , כבר בשנת 2008 היוותה אוכלוסיית הזרים רוב של האוכלוסייה הכוללת בשכונות דרום ת"א, ובשנת 2011 היא מנתה כ - 61,000 נפש, שהיוו כ -61% .__________________ .5 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים, (פורסם במאגר ממוחשב, 16.9.13.) 6 ,מבקר המדינה דוח שנתי 63 ג( 2013 '), עמ 1841. 7 ,)ראו בקובץ דוחות זה את הדוח "הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל" (ממצאי מעקב עמ' 215. 8 "זרים", בפרקים העוסקים בשכונות דרום תל אביב -יפו בלבד, כוללים גם עובדים זרים בעלי רישיון עבודה ועובדים זרים שרישיונם פג. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 61 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מאוכלוסיית השכונותוכ-13% מתושבי העיר באותה שנה (ראו תרשים 1 )להלן. מציאות החיים בחמש שכונות דרום ת"א , שבהן גרים חלק ניכר מהזרים בישראל, מורכבת ומרובת קשיים. תמונת המצב עגומה. כפי שיובא להלן, תושבי השכונות מביעים תחושה קשה של היעדר ביטחון אישי עקב מגורי הזרים שם. אין ספק כי איכות חייהם של התושבים המקומיים נפגעה בצורה ניכרת ביותר, ושכונות מגוריהם שינו את פניהן ללא היכר. 1. הגידול הניכר באוכלוסיית שכונות דרום ת"א הגדיל את הביקוש לדירות להשכרה. חלק מביקוש זה קיבל מענה בשתי דרכים: פיצול דירות מגורים לדירות קטנות יותר ומגורים של זרים רבים בדירה שתוכננה לפחות נפשות. התנאים הפיזיים בשכונות האלה , הכוללים פיצולי דירות, חיבורים פירטיים של מתקני גז וחיבורים מסוכנים לרשת החשמל, מובילים, על פי הגורמים המקצועיים, לסכנות בטיחותיות ולעתים עד לכדי סכנת חיים ממשית, כמפורט להלן. (א) באזור התחנה המרכזית בתל אביב ובשכונות דרום ת"א נפוצה מאוד אספקה פירטית של גז, וכן נפוצים החזקת בלוני גז ושימוש בהם בתוך חללי המגורים. מצב זה טומן בחובו סכנה לשלומם ולבטיחותם של כלל האנשים המתגוררים בשכונות דרום ת"א. למשרד האנרגיה יש מידע על השימוש החריג בחומרתו בגז בשכונות אלה, והתרעות הובאו לפניו שוב ושוב. אולם הוא הסתפק בפעולות פיקוח שגרתיות שנעשו מעת לעת, והסביר זאת במחסור בכוח אדם, ולא נקט פעולה ממשית וכוללת לתיקון המצב כנדרש מהשימוש החריג בחומרתו בגז. נושא תשתיות הגז הפירטיות בשכונות דרום ת"א לא נדון בהנהלת המשרד. (ב) בידי עיריית ת"א היה מידע חלקי המלמד על בעיות בטיחות בתחום החשמל בשכונות דרום ת" א, לעתים חמורות, והיא שיתפה בבדיקות שיזמה בכמה מבנים גם את נציגי חח"י. ואולם המידע שאספו גורמי השטח לא שימש את משרד האנרגיה ואת חח"י ל צורך ביצוע בדיקות מקיפות בשטח. כתוצאה מאלה, לא וידאו הגורמים המופקדים על בטיחות משק החשמל שאין בשכונות האמורות ליקויי בטיחות חמורים ושתושביהן אינם חשופים לסכנות שכרוכות בליקויים אלה. 2. הרשות הארצית לכבאות והצלה במשרד לבט"פ מופקדת על מניעת דלקות ועל כיבוין ומניעת התפשטותן. נתוני ה רשות מלמדים שכ-75% מהדלקות בתל אביב -יפו פורצות בשטח המצוי בתחום אחריותן של שתי תחנות כיבוי אש בדרום העיר, האחראיות לכשליש משטח העיר. בשטח שבאחריות התחנות האלה נמצאות חמש שכונות דרום ת"א. .היערכות המשטרה בדרום תל אביב .1. על פי סקר שעשתה עיריית ת"א , בשנים 2011 ו- 2012 דיווחו תושבי העיר על ירידה בתחושת הביטחון, בעיקר בשכונות דרום ת"א. 62 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יותר ממחצית תושבי השכונות האלה דיווחו שאינם חשים בטוחים ללכת לבד בשעות החשכה באזור מגוריהם. זאת לעומת כ-20% מכלל תושבי העיר שדיווחו על תחושה זו. 2. בשל מגבלות הנתונים- הן של המשטרה, הן של רשות האוכלוסין, לא ניתן לקבוע במידה מספקת של ודאות אם מספר התיקים שפתחה המשטרה נגד זרים הוא גדול , בהתחשב ב גודל אוכלוסייתם בארץ. מאפייני הפשיעה בקרב הזרים, המלמדים על מורכבותה של המציאות הקיימת, ובחינת הגורמים לפשיעה, שעליהם הצביעה המשטרה לפני השר לביטחון הפנים, מובילים למסקנה כי רק טיפול מערכתי וכלל - ממשלתי, שיתמודד גם עם הגורמים לפשיעה בקרב הזרים, יכול להוביל לשינוי. 3. חלק ניכר מהזרים מתגוררים, כאמור בשכונות דרום ת"א המצויות בעיקר בשטח שבתחום אחריותו של מרחב יפתח של המשטרה , ובו פועלת תחנת שר"ת 9 ., האחראית לשכונות שפירא ונווה שאנן ביולי 2013 היו מאוישות רק כ-70% מהמשרות בתקן התחנה שעליו הומלץ בסיום עבודת מטה שעליה החליט ראש הממשלה. תכנית של שני שלבים לתגבור התחנה יושמה באופן חלקי ביותר: שלב א' של התכנית, שאישר המפכ"ל ביולי 2012 , יושם באופן חלקי, וטרם הוחל ביישום שלב ב'. בנתוני איוש המשרות של תחנת שר"ת יש כדי לעורר ספק אם יש בידי המשטרה הכלים הדרושים כדי לממש את עקרונות התפיסה המבצעית שקבע מחוז תל אביב, ולפיהם נדרש כוח מבצעי שיפעל בכל שעות היממה, לרבות בתחום החקירות והמודיעין, ויבצע סיורי ם רגליים בריכוזי פעילות של זרים לצורך מניעה והרתעה. .תעסוקת זרים ויכולתם להתקיים .1. בנובמבר 2010 החליטה הממשלה לגבש תכנית להקמה ולהפעלה של מרכז שהייה למסתננים מגבול מצרים ולאכיפה כנגד העסקתם של מסתננים אלה. על פי התכנית יסופקו במרכז צורכיהם הפיזיים, ובפרט מקומות לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות . נקבע כי רשות האוכלוסין תחל לאכוף את איסור העסקת הזרים על מעסיקי מסתננים רק לאחר הפעלת המרכז. בישראל שוהים כאמור כ- 50,000 זרים שאינם בני הרחקה. יכולתם של עשרות אלפים אלו להתקיים מותנית בהשגת עבודה תמורת שכר או בפעולה יזומה של המדינה לאספקת צורכיהם הבסיסיים. תכנית ההקמה והאכלוס של מרכזי השהייה מ- 2010 מומשה באופן חלקי מאוד. נוסף על כך גם אם היו מוקמים ומאוכלסים שלושת מרכזי השהייה שתוכננו, רוב הזרים שאינם בני הרחקה היו נותרים מחוצה להם, ללא אפשרות חוקית לעבוד ולהתפרנס; שכן עוד בסוף 2010 , .__________________ .9 שר"ת- שפירא, רכבת, תחנה מרכזית. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 63 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מועד החלטת הממשלה והדיונים בבג"ץ, מספר הזרים בארץ היה כפול ממספר מקומות השהייה המתוכנן במרכזים. גם לאחר הפעלתה של תכנית משולבת חדשה מנובמבר 2013 , מספר הזרים גדול פי חמישה ויותר ממספר המקומות במרכז השהייה. כפי שיפורט להלן, במרכז השהייה וב מתקן המשמורת סהרונים 10 יש מקומות לאכלוס כ- 9,000 זרים, פחות מ-20% ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין ( יותר מ - 50,000 איש); המרכז מיועד בשלב הראשון לגברים זרים בלבד, ולא לאלפי הנשים הזרות שבארץ ולילדים. 2. המדינה הציגהלבג"ץ הסדר שיינקט עד פתיחתו של מרכז שהייה לזרים שאינם בני הרחקה, לפיו לא יוענקו אישורי עבודה לזרים, ובשלב זה לא יינקטו פעולות כנגד מעסיקיהם. את המענה הזה הציגה המדינה כפתרון ביניים לכשישה חודשים, עד פתיחתו של מרכז השהייה. בג"ץ מצא כי יש בעמדת המדינה משום איזון ראוי, בהתחשב במציאות שהוצגה לו. בפועל הפתרון שנקטה המדינה הפך מפתרון ביניים להסדר קבוע. במועד סיום הביקורת (כשנתיים וחצי לאחר שתמו ששת החודשים האמורים ), עדיין תלויה אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים רק ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה. זאת במסגרת של הסדר ארעי לפיו נמנעת המדינה מלפעול מול המעסיקים. כמו כן , בפתרון זה ככל שהוא מתמשך, יש אף משום פגיעה בעקרונות יסוד של שלטון החוק, שכן הוא יוצר מצב שבו הדין עמום ונסתר, והרשויות מנציחות שגרה של אי-כיבוד החוק על ידי אי - אכיפתו. 3. המציאות הקיימת מחייבת התמודדו ת עם השאלה כיצד אפשר להבטיח קיום מינימלי בכבוד לזרים שמחוץ למרכז השהייה, שאינם מסוגלים לעבוד למחייתם, והמדינה אינה מספקת להם תנאים בסיסיים, כמו אנשים שסובלים מנכויות או ממחלות. שאלה זו כלל לא עלתה לדיון, וברי שלא נמצא פתרון להגשמת זכותם של זרים לקיום בסיסי. 4. הסדראי אכיפה על מעסיקים מיושם כבר כמה שנים באופן המערים קשיים שונים: רשות האוכלוסין נמנעה מלהבהיר ולפרסם לציבור את ההסדר; ומסמכים רשמיים שהונפקו לזרים נוסחו באופן מבלבל ומטעה. קיים חשש כי ביישום ההסדר האמור, על מגבלותיו, באופן מתמשך ולאורך שנים, יש כדי להוביל לפגיעה ביכולתם של חלק מהזרים ליהנות מביטחון סוציאלי ומרמת חיים נאותה, לרבות מזון, לבוש ודיור נאותים, כדרישת האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות, ותרבותיות משנת 1966 , אשר אושררה בישראל ב - 1991 (להלן- האמנה בדבר זכויות חברתיות). במצב הקיים נפגעת, במקרים מסוימים, יכולתם של זרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי .__________________ .10 לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב - 1952 , מקום משמורת מוגדר כאחת החלופות האלה: בית סוהר; מקום מעצר; מקום משמורת מיוחד שייקבע לצורך משמורת בצו; מקומות אחרים שייקבעו בצו. 64 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .בכבודעל היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. .שירותי בריאות .1. מסוף 2008 ועד סוף 2013 חלו שינויים מפליגים בהיקף אוכלוסיית הזרים שאינם בני הרחקה בישראל. בשנים האלה מינה משרד הבריאות צוותים וועדות שמטרתם לגבש מדיניות בעניין שירותי בריאות לזרים, ואף פעל לאספקה של חלק מהשירותים, אולם קביעת המדיניות לא הושלמה, ואף לא הייתה בידי המשרד תשתית הנתונים הנדרשת לשם גיבוש מדיניות כזו. ככלל נדרשים מוסדות הבריאות על פי חוק זכויות החולה להעניק לזרים טיפול רפואי במקרי חירום בלבד, אולם בכל הנוגע לזרים עומדים בתי החולים לפני פניותיהם לקבל טיפול גם במקרים שבדרך כלל המענה הטיפו לי להם ניתן בקהילה. הטיפול הרפואי בזרים בקהילה חלקי, חסר ומוגבל בעיקר לאזור המרכז. 2. כפי שיפורט להלן, המדיניות שגיבשה הממשלה בנושא הזרים שאינם בני הרחקה חסרה נדבך חשוב, הנוגע לטיפול הניתן לזרים השוהים מחוץ למרכז השהייה. על רקע זה, ו בהיעדר תכנית פעולה סדורה של משרד הבריאות, נאלצת מערכת הבריאות להתמודד עם צורכי הזרים, ללא גיבוי תקציבי מתאים. היעדר מקורות תקציביים גם עלול לפגוע באיתנות הכלכלית של בתי החולים. 3. בהיעדר טיפול רפואי מספק בקהילה, מוזנחים הצרכים הרפואיים של חלק מהזרים שאינם בני הרחקה , עד שמצבם מידרדר לכדי מצב חירום. 4. עולה חשש ממשי כי מתן גישה מצומצמת לשירותי בריאות לזרים שאינם בני הרחקה, הסובלים ממחלות נפש או ממחלות כרוניות מסוימות, ולעתים אף לזרים הזקוקים לשיקום וסיעוד, כמפורט בממצאי הביקורת, אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון ועם תנאי האמנה בדבר זכויות חברתיות . יש אפוא מקום כי ינקטו פעולות כדי לוודא שמוענק השירות הרפואי הנדרש לקבוצות אלה על פי הדין. מוצע שהיועץ המשפטי לממשלה גם יבחן, לאור ממצאיו של פרק זה, אם הגישה המצומצמת לשירותי בריאות עומדת בתנאי דינים אלו הן בנוגע לקבוצות האמורות והן ב נוגע לשאר הזרים הזקוקים לטיפול רפואי שאינו טיפול חירום ואינם שוהים במרכז השהייה. על היועץ המשפטי לממשלה להנחות את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 65 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שירותי רווחה .1. מדיניות משרד הרווחה בנוגע לטיפול בזרים שאינם בני הרחקה גורסת כי באין מדיניות ממשלתית כוללת לא יוענקו שירותי רווחה לזרים, למעט במקרים שבהם נשקפת סכנה מידית לשלומם. ספק אם ביכולתם של שירותי הרווחה לזהות זרים שנשקפת סכנה לשלומם, שכן נגישות הזרים לשירותי הרווחה מוגבלת ביותר. במצב זה נותרים מחוץ למעגל המטופלים בידי שירותי הרווחה נשים מוכות שאינן שוהות במקלט; זרים שעונו בדרכם לישראל, ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי; וזרים שהוכרו כקרבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים 11. עולה חשש ממשי כי המענה הניתן לקבוצות חלשות ופגיעות אלו כתוצאה מיישום המדיניות האמורה אינו עומד בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו , אינ ו מבטיח שמירה מפגיעה בגופו או בכבודו של הנמנה עם קבוצות אלו, ואינו שומר על זכותו לביטחון סוציאלי בסיסי. כמו כן קיים חשש כי המענה הניתן לקבוצות האלה אינו עומד גם בהוראות האמנה בדבר זכויות חברתיות , שנועדה להבטיח את שמירת זכותו של אדם לביטחון סוציאלי , לרמת חיים נאותה ולהנאה מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה. מוצע לכן כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן נושא זה לאור ממצאיו ש ל פרק זה וינחה את משרד הרווחה בהתאם לתוצאות בחינתו. 2. משרד הרווחה קבע כי הטיפול באלימות במשפחה ייעשה ב"מרכז למניעה ולטיפול באלימות במשפחה" שיפעל במסגרת המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית. נשים ישראליות זכאיות לסל שירותים ומגוון של פתרונות, ובמקרים הקשי ם ביותר הן מופנות למקלט. נשים זרות זכאיות רק לפתרון המיועד למקרים הקשים - הפנייה למקלט. יתר על כן, תהליך רגיל של טיפול במקלט, הכולל גם ליווי, תמיכה, טיפול והכוונה לחיים עצמאיים לאחר היציאה ממנו, תוך בחינת האפשרויות העומדות לרשות האישה בעתיד, אינו אפשרי לאישה זרה. שלא כישראלית, אישה זרה אינה זכאית לסיוע בשכר דירה עם יציאתה מהמקלט לצורך קיום חיים עצמאיים ובחירת מקום מגורים הרחק ממעגל האלימות. היא גם אינה זכאית להשתתף בקבוצות טיפוליות ארוכות טווח, וא ין מסופק לה סל השירותים שמקבלת אישה ישראלית ובו ליווי וטיפול נפשי, שיקום וטיפול משפחתי. לרוב היא גם אינה זכאית לטיפול רפואי, כיוון שאינה מבוטחת בביטוח רפואי. בהיעדר כל אלה, תהליך השיקום הרגיל, לרבות בתקופת השהייה במקלט אינו מתקיים במקרה של אישה זרה. 3. קרבנות סחר הם החלשים והפגיעים בקבוצה החלשה והפגיעה של זרים שאינם בני הרחקה, והם הגיעו לישראל דרך גבול מצרים לאחר שעונו. אנשים אלה היו בסכנה קיומית ממשית, וחלקם נחטפו לישראל .__________________ .11 בנוגע למענה החסר של שירותי הרווחה לקטינים, ראוהערת שוליים 6 וכן ממצאי מעקב אחר תיקון כמה מהליקויים שהועלו בו, עמ' 215. 66 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 והגיעושלא ב רצונם. אנשים אלה זכאים לטיפול מסור ותומך ככל שיכולה מדינת ישראל להעניק, ולכ ל הפחות ככל שצריך לקבל קרבן סחר שנכנס למקלט, על פי החלטת ממשלה. אמנם במשך כחצי שנה טופל במסירות עניינם של עשרות זרים שהוכרו כנפגעי סחר, שהגיעו במהלך תקופה קצרה יחסית לישראל ולא נמצא להם מקום במקלט, אך משרד המשפטים וארגון א.ס.ף (ארגון סיוע לפליטים ולמבקשי מ קלט בישראל )12 הם ש טיפלו בהם, ולא שירותי הרווחה של המדינה, שהם בעלי ההכשרה הנדרשת ובעלי הסמכות לעסוק בכך. .מדיניות הממשלה .1. מאז שנת 2010 קיבלה הממשלה החלטות בעניינם של "המסתננים לארץ דרך גבול מצרים", שעוסקות ב"בלימת ההסתננות הבלתי חוקית למדינת ישראל" באמצע ות הקמת מכשול בגבול ישראל ומצרים, באפשרויות ההרחקה מישראל, בהיבטי הקמת מרכז שהייה והפעלתו ובבחינת המלצות בעניין אכיפה כנגד מעסיקי מסתננים. כמו כן היא נקטה כאמור מדיניות של אי-אכיפ ה כנגד מעסיקים. החלטות הממשלה האמורות הניחו את הבסיס למדיניות הממשלה שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. ואולם מדיניות זו חסרה נדבך חשוב של מתן מענה בתחום הטיפול וסיפוק צורכיהם הבסיסים של זרים המתגוררים בארץ , שהרי רו בם המכריע אינו מוחזק במרכזים שהוקמו 13 : במרכז השהייה ובמתקן המשמורת שהוקמו יש מקומות לאכלוס כ - 9,000 זרים, פחות מ -20% ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין ( 54,000 איש). כמו כן עד מועד סיום הביקורת ניסיונות הממשלה להרחיק זרים למדינה שלישית, שהח לו עוד ב - 2008 , לא הגיעו לכלל מימוש. 2. במשך יותר מחמש שניםשבו ופנו גורמים שונים, בהם שרים וחברי כנסת לראש הממשלה, למשרד רה"ם, למשרד הפנים ואף ליועץ המשפטי לממשלה ולאגף התקציבים במשרד האוצר, בבקשה שתוגדר מדיניות שתכלול היבטים הנוגעים לטיפול בזרים השוהים בארץ, מחוץ למתקני המשמורת, ויוקצו משאבים ליישומה. נוסף על כך עלתה כמה פעמים הבקשה למנות גורם מתכלל בעל סמכות לעסוק בנושא זה ובקשר שבין משרדי הממשלה. התשובות לפניות הללו עסקו במרכיבי המדיניות שהממשלה גיבשה, אולם לא היה בהן מענה קונקרטי לדרישה לקבוע מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול בזרים ששוהים בארץ ואינם במתקני משמורת או במרכז .__________________ .12 .ארגון א.ס.ף נותן שירותים פסיכוסוציאליים לאנשים חסרי מעמד אזרחי בישראל 13 .מרכז שהייה ומתקן משמורת זרים שאינם בני הרחקה מישראל 67 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שהייה. הפתרונות שאימצה הממשלה, לרבות הרחקת זרים למדינה שלישית, יציאת זרים מהארץ מרצון והקמת מרכז שהייה, עשויים להקטין את מספר הזרים השוהים בארץ, אולם גם אם יתממשו, הרי בשנים הבאות עדיין ישהו בה עשרות אלפי זרים, מחוץ למתקני משמורת ו למרכז השהייה . בכך נותרים משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותושבי דרום ת"א במציאות קשה ומורכבת עמה הם נדרשים להתמודד לבדם. .סיכום והמלצות .1. סוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל מורכבת ורגישה. בישראל נמצאים מהגרים מאפריקה זה כעשור, עשרות אלפים מהם אינם בני הרחקה ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה . במהלך השנים הלך וגבר הצורך שהממשלה תנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה כתוצא ה מכניסת הזרים לארץ, לצד החובה להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים. למעשה שתי הקבוצות - אזרחים וזרים - כרוכות זו בזו, בייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים. הזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם. הממשלה קיבלה החלטות אשר הניחו את הבסיס למדיניות שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. דוח זה מצביע על העדרו של נדבך חשוב במדיניות - זה הנוגע לתחום הטיפול בזרים השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד וסיפוק צורכיהם הבסיסים . היעדרם של הנדבך הזה ושל תכניות פעולה מספקות בתחומי הבריאות, הרווחה, התעסוקה והתשתיות, ובמידה מסוימת גם בתחום השיטור, הותירו את "גורמי השטח" בשלטון המרכזי והמקומי להתמודד עם דילמות קשות ויומיומיות, בלי שניתנו להם הנחיות הנגזרות ממדיניות ובלי האמצעים הדרושים להתמודדות זו. במצב זה ולנוכח המציאות האנושית והחברתית הקשה שתוארה בדוח, נדרשת הממשלה להשלים את מדיניותה לאלתר, על סמך תכניות שיגבשו השרים הרלוונטיים, באופן שיבטיח טיפול הולם בזרים ובעיקר באלו הנמנים על הנזקקים והחלשים ביותר שביניהם. פעולה זו נדרשת גם בהתחשב בערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ו דמוקרטית, במורשת ישראל בדבר היחס לחלשים בחברה, ובהם הגר (הזר) היושב בקרבנו, ובדין הבין-לאומי בתחומי ההגירה , הפליטות וזכויות האדם. בד בבד, נדרשת הממשלה לעסוק גם בהיבטים הנו געים לתושבים, בעיקר בתל אביב -יפו, שכן, ממצאיו של דוח זה מלמדים כי להיעדרה של התמודדות כוללת עם מציאות החיים של עשרות אלפי הזרים, בכמה ערים בארץ ובעיקר בתל אביב-יפו, יש השלכות ברורות וישירות גם על המצוקה שבה שרויים תושבים בשכונות שבהן התרכזו הזרים במהלך השנים. 68 דוח שנתי64ג .שם הדוח: זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על השרים הנוגעים בדבר- שר הפנים מר גדעון סער, שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים מר סילבן שלום, ושר האוצר מר יאיר לפיד - לוודא, כל אחד בתחומו שיהיו בידי משרדי הממשלה ובידי עיריית ת"א האמצעים הנחוצים להתמודדות עם הבעיות האמורות. משימה זו רחבה ומורכבת, אולם לנוכח מצוקתם הקשה של תושבי דרום תל אביב והסכנה לשלומם ולבריאותם יש לעשותה ללא שיהוי. על השר לביטחון הפנים לוודא שיעמדו לרשות תחנת המשטרה בדרום ת"א (תחנת שר"ת) משאבי כוח האדם הנדרשים לשם התמודדות עם הצרכים הייחודיים בשכונות דרום ת"א ולשם שיפור תחושת הביטחון האישי של התושבים בהן. 2. דוח זה מעורר במקרים שונים ספק אם פעולות הממשלה בכל הנוגע להבטחת מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בחברה, עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו , כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי. ספק זה מתעורר בעיקר בנוגע למספר תחומים: הגישה המצומצמת שניתנה לקבוצות חולים מסוימות לשירותי בריאות; השלכות יישומה של מדיניות משרד הרווחה בקשר לקבוצות מסוימות של זרים נזקקים; ויכולתם של החלשים והנזקקים מבין הזרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . עוד עליהם , להביא את ההצעה לדיון ב ממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור בדוח ביקורת זה , יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה. על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים בפני ביצוע פעולות אלה, על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. על שר הרווחה ומנכ" ל משרדו , על משרד המשפטים, ו גם על משרד האוצר אם יידרש, לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות מסוימות של זרים (נשים מוכות שאינן שוהות במקלט, זרים שעונו בדרכם לישראל ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי וזרים שהוכרו כקרבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים), ואם נדרש, להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות (בנוגע לפעולות שכרוכות בפעולות של גורמים ממשלתיים אחרים - ראו להלן). אם יימצאו חסמים העומדים בפני ביצוע הפעולות האלה , על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. זרים שאינם בני הרחקה מישראל 69 .:שם הדוח זרים שאינם בני הרחקה מישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .